prop · H403107 · 2017-02-21 00:00:00 — system med allmängiltigförklarade kollektivavtal. I förarbetena till de nu gällande bestämmelser som genomför utstationeringsdirektivet i , angavs att en utgångspunkt vid genomförandet av utstationerings- direktivet var att den svenska arbetsmarknadsmodellen i så stor utsträck- ning som möjligt ska kunna tillämpas även i utstationeringssituationer, inom ramen för de villkor som följer av . propositionen Åtgärder med anledning av Lavaldomen (prop. s. 28) att det måste vara möjligt att i grunden behålla ett system som innebär att de fackliga organisationerna får ansvaret för att upprätthålla en svensk standard på lönen. Den svenska modellen ansågs i princip förenlig med EG-rätten och regeringens uppfattning var att borde utnyttja den möjlighet som artikel 3.8 andra stycket i utstationerings- Härutöver anfördes även följande. Det måste finnas även andra sätt att utgå från kollektivavtal än att genom lag eller något särskilt beslut föreskriva att de alltid ska (…) Ett beslut om att utgå ifrån ett kollektivavtal bör kunna bestå i att genom lagstiftning införa en modell där man villkorar rätten till stridsåtgärder med att de avtalsvillkor som krävs motsvarar villkoren i ett sådant kollektivavtal som beskrivs i artikel 3.8 andra stycket första eller andra strecksatsen. Denna bedömning vinner stöd av att artikeln tillkom mot bakgrund av att alla arbets- marknadsmodeller inom EU inte i första hand bygger på lag- reglerade arbets- och anställningsvillkor eller system för allmän- giltigförklarade kollektivavtal. (…) Det bör därför inte råda någon tvekan om att det är möjligt att inom ramen för artikel 3.8 andra stycket även fortsättningsvis lägga ansvaret på de fackliga organisationerna att verka för att sådana kollektivavtalsvillkor som får krävas utsträcks i förhållande till utstationerade arbetstagare. Ett sådant system kan åstadkommas genom att lagen ger de fackliga organisationerna en fortsatt möjlighet att genom stridsåtgärder genomdriva kollektivavtalsvillkor som ligger inom utstationerings- direktivets hårda kärna, förutsatt att de begärda villkoren motsvarar villkoren i ett kollektivavtal som uppfyller de kriterier som ställs upp i den första strecksatsen. På det sättet går det alltså att inom ramen för direktivet i grunden behålla den svenska modellen på arbetsmarknaden med en aktiv roll för arbetsmarknadens parter (prop. 2009/10:48 s. 29). Regeringen anser fortfarande att utstationeringsdirektivet bör genom- föras i svensk rätt inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen. Den svenska arbetsmarknadsmodellen för fastställande av arbets- och anställningsvillkor är en av de godkända metoder för fastställande av villkor som finns i utstationeringsdirektivet, se artikel 3.8 andra stycket. Det kan hävdas att det är än mer aktuellt att värna den svenska arbetsmarknadsmodellen eftersom tydligare betonar att unionen ska erkänna och främja arbetsmarknadsparternas betydelse och ta hänsyn till skillnaderna i de nationella systemen, se t.ex. artikel 152 EUF-fördraget. Det återspeglas även i tillämpningsdirektivet. I skäl 14 i tillämpningsdirektivet anges t.ex. att skillnaderna i de nationella arbets- marknadsmodellerna samt arbetsmarknadens parters självständighet ska erkännas. I skäl 15 betonas att arbetsmarknadens parter har en viktig roll när arbetstagare utstationeras eftersom de i enlighet med nationell rätt eller praxis kan fastställa de tillämpliga minimilönerna. Även skäl 30 och 31 i tillämpningsdirektivet betonar vikten av arbetsmarknadens parter i olika avseenden. Det ger sammantaget ett starkt stöd för EU:s medlems- stater att värna sina nationella arbetsmarknadsmodeller. Genom att införa en utökad möjlighet att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare, ytterst med stöd av stridsåtgärder, kan de utstationerade arbetstagarna på ett mer effektivt sätt verkligen garanteras villkoren enligt utstationeringsdirektivet. Ett kollektivavtal ger dessutom, på samma sätt som lagstiftning om minimilön och minimivillkor gör i de länder där villkoren fastställs i lag, de utstationerade arbetstagarna en verklig fördel även om de redan har bättre villkor. Förekomsten av ett kollektivavtal utgör nämligen ett hinder mot att de rådande villkoren försämras till en nivå som innebär att minimivillkoren inte uppnås. Man skulle något förenklat också kunna beskriva det som att före- komsten av ett kollektivavtal i är en nödvändig länk mellan den 2016/17:107 utstationerade arbetstagaren och den utstationerande arbetsgivaren för att uppnå utstationeringsdirektivets syfte. Medlemsstaterna ska, enligt artikel 3.1 i utstationeringsdirektivet, se till att utstationerande arbetsgivare garanterar utstationerade arbetstagare vissa arbets- och anställningsvillkor om villkoren är fastställda på något av de sätt som anges i direktivet. har arbets- och anställningsvillkor som är fastställda på något av de sätt som anges i direktivet, se artikel 3.8 andra stycket, nämligen genom centrala kollektivavtal. skyldighet att säkerställa att de utstationerade arbetstagarna verkligen får dessa kollektivavtalsvillkor av arbetsgivaren. Genom att en utstatione- rande arbetsgivare ingår ett kollektivavtal med en svensk arbetstagar- organisation, med villkor som överensstämmer med det centrala kollektivavtalet, säkerställs att det finns en rättslig skyldighet för arbetsgivaren att följa dessa villkor. Det påtryckningsmedel som finns inom den svenska arbetsmarknadsmodellen för att få till stånd ett kollektivavtal är rätten för en arbetstagarorganisation att vidta Rätten till stridsåtgärder är således det yttersta medlet för att få till stånd ett förhållande där den utstationerande arbetsgivaren får en rättslig skyldighet att följa kollektivavtalsvillkoren. en ordning som möjliggör att kollektivavtalet kan ingås med samtliga utstationerande arbetsgivare, och dessutom förena detta med en rätt för utanförstående utstationerade arbetstagare att få dessa villkor (se avsnitt 8.2) samt en kontroll- och sanktionsordning (se avsnitt 7.2 och avsnitt 11), säkerställs att de utstationerade arbetstagarna verkligen får de villkor som avses i artikel 3.1 i utstationeringsdirektivet, med beaktande av de preciserade krav som ställs i tillämpningsdirektivet på förbättrad och ökad enhetlighet i genomförandet, tillämpningen och efterlevnaden av En utökad möjlighet att få till stånd ett kollektivavtal vid utstationering bör därför ske genom att rätten att vidta stridsåtgärder ökar. nytt erinras om att rätten att vidta stridsåtgärder är grundlagsskyddad genom bestämmelsen i 2 kap. 14 § regeringsformen. vidta stridsåtgärder får endast begränsas genom avtal eller lag. Bestämmelser om stridsåtgärders olovlighet finns framför allt i med- Om det inte finns sådana avtal eller tillämpliga lag- bestämmelser är rätten att vidta stridsåtgärder som utgångspunkt fri. stridsåtgärd är således en fullt legitim åtgärd för att uppnå ett kollektiv- avtal, såvida stridsåtgärdsrätten inte begränsats av avtal eller lag. innebär att ett avtal som ingåtts efter stridsåtgärder anses vara ett fullt giltigt avtal eftersom en stridsåtgärd inte anses utgöra något rättsstridigt tvång, se t.ex. NJA 1987 s. 885 och AD 2009 nr 39. Den ordning som föreslås, och som beskrivits ovan, är enligt regeringen en ordning som i högre grad värnar den svenska arbets- marknadsmodellen med beaktande av de begränsningar som följer av Den säkerställer på ett mer effektivt och ändmålsenligt sätt de utstationerade arbetstagarnas rätt till villkor enligt utstationerings- direktivet som förslaget också minskar riskerna för kring- gående och osund konkurrens mellan tjänsteleverantörer. Lagrådet påpekar att det inte redovisas någon systematisk utvärdering av den nuvarande regleringen i form av lex , samt att inga precise- rade brister i gällande rätt anges som skäl till lagförslagen. anför att det därför inte går att bedöma om förslaget är utformat så att det Prop. 2016/17:107 kan antas tillgodose de syften som har angetts. Det bör enligt regeringen framhållas att avsikten med förslagen som lämnas i denna proposition är att skapa en reglering som så effektivt och ändamålsenligt som möjligt säkerställer utstationerade arbetstagares rätt till minimivillkor inom den hårda kärnan enligt utstationeringsdirektivet. Vid utformningen av förslagen beaktas de preciserade krav som ställs i tillämpningsdirektivet på förbättrad och ökad enhetlighet i genomföran- det, tillämpningen och efterlevnaden av utstationeringsdirektivet. regeringen bör därför ett nytt system införas med en utökad möjlighet att få till stånd ett kollektivavtal vid utstationering, ytterst med stöd av Det innebär att den nuvarande bevisregeln bör tas bort. Som redan konstaterats erkänner och tillåter nationella arbets- marknadsmodeller och har valt att utgå från artikel 3.8 andra stycket i utstationeringsdirektivet som metod för fastställande av vill- koren enligt artikel 3.1. sätter vissa gränser för hur långtgående medlemsstaternas nationella lagstiftning får vara i för- hållande till utstationerande arbetsgivare. Regeringen gör därför bedöm- ningen att den utökade möjligheten att få till stånd kollektivavtal vid utstationering, ytterst med stöd av stridsåtgärder, måste begränsas i vissa I det följande utvecklas de EU-rättsliga övervägandena. Som redan framgått har flera delar av förslaget som rör den utökade möjligheten att uppnå ett kollektivavtal för utstationeringssituationer, sin grund i de preciserade krav som uppställs i tillämpningsdirektivet. gäller t.ex. rätten för utanförstående utstationerade arbetstagare att kräva minimivillkoren inom den hårda kärnan enligt ett kollektivavtal (se av- snitt 8.2), de utökade kontrollbefogenheterna för arbetstagarorganisa- tionerna (se avsnitt 7.2), samt vissa av sanktionerna i form av skade- ståndsskyldighet (se avsnitt 11). Dessa delar av förslaget är, av de skäl som utvecklas i respektive avsnitt, förenliga med utstationerings- direktivet och tillämpningsdirektivet. Det finns även skäl att göra en prövning av övriga delar av förslagens förenlighet med . Den fria rörligheten för tjänster och diskrimineringsförbudet En inledande fråga att ställa är om det är EU-rättsligt tillåtet att göra det möjligt att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar, med stöd av stridsåtgärder, när den utstationerande arbetsgivaren redan är bunden av ett utländskt Frågan ställs mot bakgrund av förbud mot diskriminering på grund av nationalitet i artikel 57 tredje stycket EUF- SKL och uttrycker tveksamhet över förslaget utifrån principen om ömsesidigt erkännande som är nära förknippad med Det bör på nytt erinras om att den ordning utgår från för fast- ställandet av vissa av de minimivillkor som de utstationerade arbets- tagarna ska garanteras av arbetsgivaren är en av de modeller som ut- stationeringsdirektivet uttryckligen erkänner i artikel 3.8. stationeringsdirektivet anger att vissa av värdlandets bestämmelser om 2016/17:107 arbets- och anställningsvillkor ska gälla, oavsett vilket lands lag som annars gäller för anställningsförhållandet. Det finns enligt regeringen skäl att göra en jämförelse med de andra metoder som utstationeringsdirektivet erbjuder för att utsträcka tillämp- ningen av nationella villkor. I de flesta länder används lagstiftning eller allmängiltigförklarade kollektivavtal som metod för fastställande av arbets- och anställningsvillkor. Oavsett vilka villkor som den ut- stationerande arbetsgivaren tillämpar finns det alltså reglerat på något sätt vilka villkor som gäller. Endast om en utstationerande arbetsgivare ger sina arbetstagare villkor som är sämre än enligt lag eller ett all- mängiltigförklarat kollektivavtal i värdlandet får värdlandets lagstiftning eller allmängiltigförklarade kollektivavtal någon egentlig materiell Värdlandets lag (eller ett allmängiltigförklarat kollektivavtal) är dock alltid gällande och kan bli aktuell att tillämpa så snart en ut- stationerande arbetsgivare inte följer t.ex. lagens lönenivåer. att det normalt finns myndigheter eller andra organ som utövar tillsyn och bevakar att lagen eller det allmängiltigförklarade kollektivavtalet Det finns dessutom normalt sanktioner att tillgripa om arbets- givaren inte följer lagen eller det allmängiltigförklarade kollektivavtalet. Ett liknande synsätt bör kunna appliceras på de länder vars arbets- marknadsmodeller vilar på kollektivavtal som inte är allmängiltig- Det bör innebära att ett system med kollektivavtal, som ytterst kan ingås med stöd av stridsåtgärder, kan sätta för vilka villkor som ska tillämpas i värdstaten på samma sätt som t.ex. en lag- Det är dock, precis som i länder med lagstiftning eller all- mängiltigförklarade kollektivavtal, först om en utstationerande arbets- givare ger sina arbetstagare sämre villkor än vad de ska garanteras enligt utstationeringsdirektivet som kollektivavtalet får någon egentlig effekt i Det kan ifrågasättas om det inte är tillräckligt med ett utländskt kollektivavtal, utländsk lag eller utländskt enskilt anställningsavtal för att säkerställa att de utstationerade arbetstagarna får vissa villkor under Det bör dock åter igen understrykas att utstationeringsdirektivet anger att vissa av värdlandets fastställda bestämmelser om arbets- och anställningsvillkor ska gälla, oavsett vilken lag som gäller för anställningsförhållandet, se artikel 3.1 utstationerings- Utstationeringsdirektivet anger tre metoder för att fastställa arbets- och anställningsvillkor, genom bestämmelser i lag (artikel 3.1. första strecksatsen), genom allmängiltigförklarade kollektivavtal (artikel 3.1. andra strecksatsen), eller genom kollektivavtal som uppfyller vissa villkor (artikel 3.8 andra stycket). modell för att fastställa bestämmelser om arbets- och anställningsvillkor är, som redan konstate- rats, i första hand genom kollektivavtal även om det finns lagregler på vissa områden som gäller om kollektivavtal inte reglerar frågan. Ett utländskt kollektivavtal, ett utländskt enskilt anställningsavtal eller utländsk lag kan inte anses utgöra fastställda arbets- och anställnings- villkor i den mening som avses i utstationeringsdirektivet. kollektivavtal, ett utländskt enskilt anställningsavtal eller utländsk lag kan därför inte användas som modell i för att garantera att ut- stationerade arbetstagare av arbetsgivaren kommer i åtnjutande av de svenska minimivillkoren inom hårda kärnan. För detta måste någon av utstationeringsdirektivets metoder användas. Den metod som valt är alltså i första hand genom kollektivavtal. Om det saknas kollektivavtal finns det inte något organ som kan bevaka att den utstationerande arbetsgivaren fullgör sin skyldighet att garantera att de utstationerade arbetstagarna får minimivillkoren inom hårda kärnan (såvida det inte är ett sådant villkor som följer av de lag- regler som finns på vissa områden där myndigheter utövar viss tillsyn). Ett kollektivavtal är även en central förutsättning för att det ska finnas sanktioner i form av skadeståndsskyldighet om arbetsgivaren inte fullgör sina skyldigheter. Det innebär i realiteten att en utstationerande arbets- givare som saknar ett svenskt kollektivavtal i flera avseenden befinner sig i en jämförbar situation med en svensk arbetsgivare som saknar ett svenskt kollektivavtal, även om den utstationerande arbetsgivaren har ett utländskt kollektivavtal. Det följer av artikel 3.7 utstationeringsdirektivet att ett svenskt kollektivavtal inte får hindra den utstationerande arbetsgivaren från att tillämpa bättre villkor i t.ex. ett utländskt kollektivavtal eller ett utländskt enskilt anställningsavtal. Möjligheten att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare, ytterst med stöd av stridsåtgärder, bör mot den bakgrunden bara tillåtas om de villkor som krävs inte hindrar tillämpning av för de utstationerade arbetstagarna förmånligare villkor som kan följa av t.ex. anställningsavtalet, tillämpligt utländskt kollektiv- avtal eller tillämplig utländsk lagstiftning. Ett system med kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar, bör således inte påverka giltigheten eller tillämpningen av det utländska kollektivavtalet i vidare mån än som är avsett enligt utstationerings- direktivet, dvs. bara när och i den utsträckning minimivillkoren inom hårda kärnan inte följs. Regleringen bör alltså utformas så att innehållet i det utländska kollektivavtalet respekteras. Principen om ömsesidigt erkännande gör sig inte heller direkt gällande eftersom utstationerings- direktivet uttryckligen anger att vissa av värdlandets bestämmelser om arbets- och anställningsvillkor ska gälla, oavsett vilken lag som annars gäller för anställningsförhållandet. I medbestämmandelagen finns bestämmelser om fredsplikt, se 41– 44 §§. Fredsplikt råder när ett kollektivavtal har träffats, och det är inte tillåtet med stridsåtgärder mot en arbetsgivare som har ingått ett kollektivavtal om syftet med stridsåtgärden är att ingå ett kollektivavtal som undantränger det redan gällande kollektivavtalet. Om det däremot saknas ett undanträngningssyfte, är det tillåtet med stridsåtgärder som medel för att uppnå kollektivavtal. Enligt regeringen kan ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar, som enligt förslaget inte ska få hindra tillämpning av förmånligare villkor, inte sägas tränga undan det utländska kollektivavtalet. En sådan reglering kan enligt regeringen sägas likna den ordning som gäller för rent inhemska förhållanden. Ett ingående av ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar är dessutom endast en bekräftelse på en rättslig skyldighet som den utstationerande arbetsgivaren redan har enligt , nämligen artikel 3.1 utstationeringsdirektivet. Som konstaterats gäller dessutom fredsplikt som en följd av att ett kollektivavtal har träffats. 2016/17:107 fredsplikt torde vara tillämpliga även beträffande kollektivavtal för utstationerade arbetstagare, dvs. det skulle råda fredsplikt även när ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare har träffats. I så fall gäller samma reglering vid utstationeringssituationer som vid rent inhemska förhållanden. Regeringen anser, mot denna bakgrund, att möjligheten att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar, med stöd av stridsåtgärder, inte strider mot diskrimineringsförbudet i artikel 57, även om arbetsgivaren redan har ett utländskt kollektivavtal och oavsett vilka villkor arbetsgivaren redan tillämpar. Den fria rörligheten för tjänster Av artikel 26 i EUF-fördraget framgår att det inom unionen ska upprättas en inre marknad. Den inre marknaden ska omfatta ett område utan inre gränser, där fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital säker- ställs i enlighet med bestämmelserna i fördragen. Enligt artikel 56 EUF- fördraget ska inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten. Vidare innebär artikel 56 EUF-fördraget att det är nödvändigt att av- skaffa varje inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster som innebär att tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer från andra medlems- stater som där lagligen utför liknande tjänster förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiva, även om denna inskränkning inte är diskriminerande. Sådana nationella åtgärder anses dock godtagbara om de uppfyller fyra förutsättningar: de ska ha ett legitimt ändamål som är förenligt med fördraget, de ska motiveras av tvingande hänsyn till allmänintresset, de ska vara ägnade att säkerställa att det mål som eftersträvas med dem uppnås och de ska inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. Det kan även beskrivas som att systemet måste klara den lämplighets- och proportionalitetsbedömning som krävs enligt . Regeringens skäl för att utöka möjligheterna att uppnå ett kollektiv- avtal för utstationerade arbetstagare är, som redan konstaterats, skyddet för arbetstagare. Att skydda arbetstagare är ett allmänintresse som kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten, se t.ex. Guiotmålet (brottmål mot och , C-272/94, EU:C:1996:147) och Arblademålet (brottmål mot m.fl., C-369/96 och C-376/96, EU:C:1999:575). Förslagen bidrar även till att motverka illojal konkurrens. Att motverka illojal konkurrens har också godtagits som ett allmänintresse som kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten (, C-60/03, EU:C:2004:610). Genom att införa en möjlighet att få till stånd ett kollektivavtal för ut- stationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar, med stöd av stridsåtgärder, kan det antas att det kommer att ingås kollektiv- avtal i högre utsträckning än . Förekomsten av kollektivavtal är, som redan konstaterats, en förutsättning för att det i över huvud taget ska finnas en rätt till en viss minimilön. Ett kollektivavtal är också en förutsättning för att arbetstagare av arbetsgivaren ska kunna garanteras de kollektivavtalsvillkor som kan vara bättre än enligt lagstiftning, t.ex. semesterlön. I avsnitt 8.2 föreslår regeringen att ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare ska ge de utstationerade arbetstagarna rätt att själva åberopa vissa villkor i kollektivavtalet även om de inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen. I avsnitt 7.2 föreslår regeringen att ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare ska vara förenat med en kontrollbefogenhet för den avtalsslutande arbetstagarorganisationen som bör vara skadeståndssanktionerad. I avsnitt 11 föreslår regeringen dessutom att överträdelse av ett kollektivavtal för utstationerade arbets- tagare ska kunna leda till skadeståndskyldighet för kollektivavtalsbrott. Flera av åtgärderna har sin grund i de preciserade krav som behandlas i tillämpningsdirektivet och är ett led i genomförandet av olika artiklar i tillämpningsdirektivet, nämligen artikel 9, artikel 11.1 och artikel 20 tillämpningsdirektivet. Såsom den svenska arbetsmarknadsmodellen är utformad är åtgärder av det ovannämnda slaget, av naturliga skäl, intimt förknippade med att det faktiskt ingås kollektivavtal. Att göra det möjligt att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar, med stöd av stridsåtgärder, är därför ägnat att, inom ramen för utstationeringsdirektivets artikel 3.8, säkerställa att det mål som efter- strävas uppnås, nämligen att på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt garantera att de utstationerade arbetstagarna av arbetsgivaren erhåller villkor i enlighet med artikel 3.1 utstationeringsdirektivet. De nationella åtgärderna får dock inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. En utökad möjlighet att få till stånd ett kollektiv- avtal vid utstationering, ytterst med stöd av stridsåtgärder, kan som flera remissinstanser påpekat, t.ex. Sieps, , Byggindustrier och , ha en påverkan på den fria rörligheten för tjänster. För en utstationerande arbetsgivare som redan har bättre villkor än minimivillkoren kan det framstå som en ingripande åtgärd. Vissa remissinstanser har även framhållit att det nu föreslagna systemet går utöver vad som är nödvändigt för att skydda arbetstagarnas intressen. Flera har framhållit att de möjligheter till kontrollåtgärder som följer av bevisregeln är tillräckliga. Flera remissinstanser, såsom (), (), Arbetsdomstolen och bedömer dock det nu föreslagna systemet som förenligt med . Det kan särskilt framhållas att () avstyrker det föreslagna systemet eftersom universitet anser att det bör finnas utrymme för att utöka möj- ligheten att vidta stridsåtgärder ännu mer i visst avseende.