prop · H50358 · 2017-12-06 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:58 Genomförande av oskuldspresumtionsdirektivet Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att ett brottmål inte ska få avgöras när den tilltalade uteblir från en huvudförhandling som han eller hon inte har delgetts kallelse till. Förslaget syftar till att uppfylla EU:s direktiv om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången. I propositionen redovisas också hur i övrigt uppfyller sina åtaganden enligt direktivet. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i .................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. EU:s arbete med processuella rättigheter .......................................... Direktivets syfte och innehåll ............................................. Utgångspunkter för genomförandet .................................................. Förfaranden som omfattas av direktivets Start- och sluttidpunkt för direktivets Genomförande av oskuldspresumtionsdirektivet ............................ Behovet av lagändringar................................................... Rätten att närvara vid rättegången .................................... Rätten till effektiva rättsmedel ......................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslaget .............................................................. 2016/343/EU .................................................................... Sammanfattning av delbetänkandet Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången (SOU 2017:17).............................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs1 att 46 kap. 15 a § ska ha följande lydelse. Kan saken utredas tillfredsställande, får målet avgöras trots att den tilltalade har inställt sig endast genom ombud eller har uteblivit, om 1.det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse ihögst , villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening, 2.den tilltalade, sedan han eller hon har delgetts stämning, har avvikit eller håller sig undan på ett sådant sätt att han eller hon inte kan hämtas till huvudförhandlingen eller 3.den tilltalade lider av en allvarlig psykisk störning och hans eller hennes närvaro därför inte är nödvändig. Första stycket 1 gäller också vid förverkande av villkorligt medgiven frihet från fängelse om det inte finns anledning att förverka en strafftid som, sammantagen med ett fängelsestraff som döms ut, överstiger . Ett beslut enligt 34 kap. 3 § ska likställas med de påföljder som anges i första stycket 1. I de fall som avses i första stycket 2 får målet avgöras även om den tilltalade inte har delgetts kallelse till förhandlingen. Rättegångsfrågor får avgöras trots att den tilltalade har uteblivit. Denna lag träder i kraft . 1 Jfr och rådets direktiv /343/EU av om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden. 2 Senaste lydelse 2016:492. Ändringen innebär att tredje stycket tas bort. Ärendet och dess beredning antog och rådet direktiv /343/EU om förstärkning av vissa aspekter av oskuldspresumtionen och av rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden (nedan kallat oskuldspresumtionsdirektivet). Direktivet innehåller minimiregler om misstänktas och tilltalades rätt att betraktas som oskyldiga till dess att deras skuld har fastställts enligt lag. Det innehåller också minimiregler om rätten att närvara vid sin egen rättegång. Direktivet trädde i kraft och ska vara genomfört i svensk rätt . Direktivet bifogas som bilaga 1. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. lämna förslag om hur oskuldspresumtionsdirektivet ska genomföras i svensk rätt (dir. 2016:57). Utredningen antog namnet Utredningen om vissa straffprocessuella frågor. Utredningen lämnade delbetänkandet Om oskuldspresumtionen och rätten att närvara vid rättegången (SOU 2017:17). En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 2 och delbetänkandets lagförslag i bilaga 3. Delbetänkandet har remitterats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2017/01801/DOM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa redaktionella ändringar gjorts. 4 EU:s arbete med processuella rättigheter Principen om ömsesidigt erkännande av domar och andra beslut av rättsliga myndigheter utgör en hörnsten i det straffrättsliga samarbetet Principen syftar till att underlätta samarbetet mellan behöriga myndigheter och att stärka det rättsliga skyddet av enskildas rättigheter. En förutsättning för principens genomförande är att medlemsstaterna har förtroende för varandras straffrättsliga system. Ett sätt att öka förtroendet är att införa gemensamma minimiregler för enskildas rättigheter i straff- Under det svenska ordförandeskapet antog Rådet för rättsliga och inrikes frågor en resolution om en färdplan för att stärka misstänktas och tilltalades processuella rättigheter i straffrättsliga Färdplanen innebär ett steg för steg-förfarande enligt vilket kommissionen ska lägga fram förslag om rätten till översättning och tolkning (åtgärd A), rätten till information om rättigheter och om ankla- 2017/18:58 gelsen (åtgärd B), rätten till juridisk rådgivning och rättshjälp (åtgärd C), rätten till kommunikation med släktingar, arbetsgivare och konsulära myndigheter (åtgärd D) samt om rätten till särskilda skyddsåtgärder för utsatta misstänka eller tilltalade personer (åtgärd E). har fem direktiv antagits enligt färdplanen. Tre av dessa har genomförts och föranlett vissa lagändringar: ett direktiv om rätt till tolkning och översättning, ett direktiv om rätten till information, och ett direktiv om rätten till försvarare (se prop. 2012/13:132, prop. 2013/14:157 och prop. 2015/16:187). Genomförandet av två direktiv bereds inom ; direktiv /800/EU av om rättssäkerhetsgarantier för barn som är misstänkta eller tilltalade i straffrättsliga förfaranden och direktiv /1919/EU av om rättshjälp för misstänkta och tilltalade i straffrättsliga förfaranden och för eftersökta personer i förfaranden i samband med en europeisk arresteringsorder. I samband med att rådet antog färdplanen underströks det att den inte är uttömmande. Kommissionen uppmanades att undersöka behovet av ytterligare minimiregler när det gäller processuella rättigheter för misstänkta och tilltalade. Oskuldspresumtionsdirektivet är ett resultat av det arbetet. Oskuldspresumtionsdirektivet ska vara genomfört i medlemsstaterna . 4.2Direktivets syfte och innehåll Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att föreskriva minimiregler avseende vissa aspekter av oskuldspresumtionen i straffrättsliga förfaranden och rätten att närvara vid rättegången i straffrättsliga förfaranden. Direktivet ska tillämpas på fysiska personer som är misstänkta eller tilltalade för att ha begått ett brott. Rättigheterna gäller från det att en person blir misstänkt eller tilltalad till dess att det slutliga avgörandet har vunnit laga kraft, se artikel 2. Artiklarna 3–7 behandlar oskuldspresumtionen. Medlemsstaterna ska se till att misstänkta och tilltalade i straffrättsliga förfaranden betraktas som oskyldiga till dess att deras skuld fastställts enligt lag. Enligt artikel 4 ska medlemsstaterna vidta nödvändiga åtgärder för att se till att myndigheter i offentliga uttalanden och rättsliga avgöranden inte hänvisar till den misstänkte eller tilltalade som skyldig innan han eller hon har bevisats skyldig enligt lag. Undantag får endast göras när det är absolut nödvändigt av skäl som rör brottsutredningen eller ligger i allmänhetens intresse. Artikel 5 stadgar att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att se till att misstänkta och tilltalade inte framställs som skyldiga i domstol eller offentligt genom användning av fysiskt begränsande åtgärder, t.ex. hand- och fotfängsel. Artikeln hindrar dock inte användningen av fysiskt begränsande åtgärder om sådana krävs av säkerhetsskäl eller för att hindra misstänkta eller tilltalade från att avvika eller ha kontakt med tredje part. Bevisbördan ska vila på åklagaren, se artikel 6. Detta krav ska dock Prop. 2017/18:58 inte hindra domstolen att på egen hand söka efter bevisning eller påverka försvarets rätt att lägga fram bevisning. Medlemsstaterna ska vidare se till att alla tvivel i skuldfrågan är till den misstänktes eller tilltalades fördel. Rätten att tiga och att inte behöva vittna mot sig själv regleras i artikel 7. Medlemsstaterna ska se till att misstänkta och tilltalade ska ha rätt att tiga med avseende på det brott som de misstänks eller tilltalats för att ha begått. De ska också se till att misstänkta och tilltalade har rätt att inte vittna mot sig själva. Medlemsstaterna får tillåta att rättsliga myndigheter vid påföljdsbestämningen beaktar misstänktas och tilltalades samarbetsvilja. Att misstänkta och tilltalade utövar sin rätt enligt artikel 7 får däremot aldrig användas mot dem. Artikeln ska inte hindra användandet av lagliga tvångsmedel som finns oberoende av den misstänkte eller tilltalades vilja. Den ska inte heller hindra att medlemstaterna använder skriftlig handläggning beträffande mindre förseelser. I artiklarna 8 och 9 regleras rätten att närvara vid rättegången. Utgångspunkten är att medlemsstaterna ska se till att misstänkta och tilltalade har rätt att närvara vid sin egen rättegång. Det anges också när medlemsstaterna får tillåta att domstolen prövar och avgör skuldfrågan i den misstänktes eller tilltalades utevaro. Om den misstänktes eller tilltalades rätt att närvara vid rättegången åsidosatts ska han eller hon ha rätt till en ny rättegång eller ett motsvarande rättsmedel för prövning av sakfrågan. Direktivets bestämmelser om rätten att närvara vid rättegången ska inte påverka tillämpningen av nationella bestämmelser som tillåter att förfaranden, eller delar av dessa, genomförs skriftligen. En förutsättning är dock att det är förenligt med rätten till en rättvis rättegång. Artiklarna 10–16 innehåller bestämmelser om bl.a. tillgången till effektiva rättsmedel, införlivande och ikraftträdande. 5 Utgångspunkter för genomförandet 5.1Förfaranden som omfattas av direktivets tillämpningsområde Regeringens bedömning: Direktivets bestämmelser ger fysiska personer vissa rättigheter vid handläggningen av brottmål i domstol och under förundersökningen. Direktivets bestämmelser om oskuldspresumtionen omfattar även misstänkta i förfaranden om internationell rättslig hjälp i brottmål, förfaranden enligt en europeisk utredningsorder, förfaranden enligt en europeisk arresteringsorder och förfaranden om utlämning i anledning av brott. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Enligt utredningen faller dock förfaranden enligt en europeisk arresteringsorder och förfaranden om utlämning i anledning av brott utanför direktivets tillämningsområde. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Direktivet ger fysiska personer vissa rättigheter i processuellt hänseende. inte av direktivet. Direktivet är endast tillämpligt på straffrättsliga förfaranden. bär för svensk del att direktivet är tillämpligt såväl vid handläggningen av brottmål i domstol som under förundersökningen (se vidare avsnitt I oskuldspresumtionsdirektivet är gränsdragningen mellan straff- rättsliga förfaranden och administrativa förfaranden tydligare definierad än i övriga direktiv som antagits inom ramen för färdplanen (jfr t.ex. prop. 2012/13:132 s. 15 och prop. 2013/14:157 s. 17). I ingressen anges att direktivet inte bör tillämpas på civilrättsliga förfaranden eller på administrativa förfaranden, inbegripet sådana administrativa förfaranden som kan leda till sanktioner, såsom förfaranden rörande konkurrens, han- del, finansiella tjänster, vägtrafik, skatter eller skattetillägg, se beaktande- I övrigt lämnar direktivet inte utrymme för att undanta några straffrättsliga förfaranden som innefattar ett konstaterande i skuldfrågan. Det hindrar emellertid inte att medlemstaterna genomför handläggningen av vissa mål mera summariskt, under förutsättning att rätten till en rättvis rättegång beaktas, se artiklarna 7.6 och 8.6. formerna strafföreläggande och föreläggande av ordningsbot omfattas således av direktivet. Samma sak gäller förfaranden som resulterar i åtalsunderlåtelse eller straffvarning. Med hänsyn till att oskuldspresumtionsdirektivet innehåller bestämmelser som syftar till att tillvarata rätten för misstänkta och tilltalade att betraktas som oskyldiga tills deras skuld har fastslagits enligt lag är frågan om direktivet också ska anses vara tillämpligt på utredningar om brott som misstänks vara begångna av den som inte fyllt och som bedrivs enligt lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare. Frågan om denna typ av förfarande är att betrakta som ett straffrättsligt förfarande har inte diskuterats vid genomförandet av tidigare direktiv i färdplanen. Ett förfarande enligt 31 § lagen om unga lagöverträdare är en utredning om brott som i praktiken bedrivs på ett sätt som till stor del liknar en förundersökning, även om syftet med utredningen huvudsakligen är ett annat (se hänvisningen till 23 kap. i 32 § lagen om unga Ett barn som är misstänkt för ett brott i en utredning enligt 31 § lagen om unga lagöverträdare bör därför ha samma rätt att betraktas och framställas som oskyldigt som en person som misstänks för ett brott i en förundersökning enligt . rättigheter, i tillämpliga delar, bedöms därför omfatta dessa förfaranden, både de som inbegriper en s.k. bevistalan i domstol och de som innebär ett överlämnande av utredningen till . Direktivets rättigheter kopplade till oskuldspresumtionen får också genomslag i fråga om särskild rättsverkan av brott, t.ex. förverkande, i den mån förfarandet innefattar en bedömning i skuldfrågan. bestämmelser om oskuldspresumtionen får även anses omfatta förfaran- den enligt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och Prop. 2017/18:58 förfaranden enligt en europeisk utredningsorder (en ny lag om europeisk utredningsorder träder i kraft , se prop. 2016/17:218, bet. 2017/18:JuU4, rskr 2017/18:28). Direktivet får därmed genomslag bl.a. när åtgärder vidtas mot en person som utomlands är misstänkt för brott, men som befinner sig i och hörs här (jfr prop. 2012/13:132 s. 15). Det kan konstateras att förfaranden enligt en europeisk arresteringsorder uttryckligen inkluderas i tillämpningsområdet för övriga direktiv i färdplanen, vilket inte är fallet i oskuldspresumtionsdirektivet. Regeringen anser emellertid att direktivets rättigheter kopplade till oskuldspresumtionen bör anses omfatta misstänkta i förfaranden enligt en europeisk arresteringsorder i den mån förfarandet innefattar en bedömning av den tilltalades skuld, t.ex. i samband med häktning. Detsamma bedöms gälla även förfaranden om utlämning i anledning av brott. 5.2Start- och sluttidpunkt för direktivets tillämpningsområde Regeringens bedömning: Direktivet gäller i förhållande till personer som är misstänkta för brott. Rättigheterna gäller till dess att förfarandet avslutats genom en dom eller ett beslut som fått laga kraft. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: De övriga direktiven i färdplanen ska tillämpas från det att en person formellt görs medveten om misstanken eller anklagelsen. Den ordningen ansluter till vad som gäller enligt den europeiska konventionen angående de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Artikel 6 i gäller bl.a. den som är anklagad för brott. har uttalat att en person generellt sett anses ha blivit anklagad för brott när någon myndighetsåtgärd vidtas som leder till att den enskildes situation väsentligt påverkas på grund av brottsmisstanken. Vanligtvis anses så vara fallet vid det officiella underrättandet av misstanken. och har i enlighet med det sagda knutit rättigheterna enligt artikel 6 i till den tidpunkt då en person skäligen kan misstänkas för att ha brutit mot gällande bestämmelser (se NJA 2001 s.344 och RÅ 1996 ref. 97). I förhållande till tidigare direktiv har detta ansetts innebära att rättigheterna gäller från delgivning av skälig misstanke om brott enligt 23 kap. 18 § (jfr prop. 2012/13:132 s. 14). I oskuldspresumtionsdirektivet är startpunkten något annorlunda formulerad. Direktivet är tillämpligt från det tillfälle då en person blir misstänkt eller tilltalad i ett straffrättsligt förfarande, oberoende av när personen 2017/18:58 underrättas om detta av de behöriga myndigheterna (artikel 2). Frågan är vad detta innebär för rättigheternas tillämpning i praktiken. För svenskt vidkommande är det klart att en person rent faktiskt kan vara misstänkt för ett brott utan att ännu ha underrättats om detta av behörig myndighet. Så snart någon pekas ut som skyldig i en anmälan om brott kan misstanke uppstå mot den personen. En förundersökning ska inledas när det finns anledning att anta att ett brott som lyder under allmänt åtal har begåtts, och i och med det påbörjas ett straffrättsligt förfarande i direktivets mening. Rättigheterna enligt direktivet kan därför komma att aktualiseras i ett tidigt skede av en brottsutredning. Att oskuldspresumtionen ska beaktas i ett tidigt skede framgår bl.a. av kravet på objektivitet under förundersökningen och i brottsbekämpande verksamhet före förundersökningen se 23 kap. 4 § . Se vidare i avsnitt 6.2. I praktiken kommer dock de processuella rättigheterna enligt direktivet vanligen att aktualiseras när misstanken når graden skälig misstanke. Det är också den tidpunkt då den misstänkte får anses vara i behov av mer konkreta processuella rättigheter. Det är t.ex. då han eller hon ska underrättas om brottsmisstanken och om sin rätt att tiga. Det är också den misstänkte har rätt till insyn och visst inflytande på utredningen och i vissa fall också rätt till en offentlig försvarare, se 23 kap. 18 § och 21 kap. 3 a § samt 12 § förundersökningskungörelsen (1947:948). Även beträffande oskuldspresumtionsdirektivet kommer rättigheterna därför, i praktiken, huvudsakligen aktualiseras då en person skäligen kan misstänkas för ett brott inom ramen för ett straffrättsligt förfarande. Rättigheterna enligt direktivet gäller till dess att förfarandet har avslutats genom en dom eller ett beslut som vunnit laga kraft. Rättsliga åtgärder och rättsmedel som är tillgängliga först när det berörda avgörandet redan fått laga kraft, inbegripet talan inför , omfattas inte av tillämpningsområdet för direktivet. Regeringens bedömning: Det krävs endast en lagändring för att genomföra direktivet. Övriga åtaganden bedöms vara uppfyllda i gällande rätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. ombudsmän (), , vid , Hovrätten för och anser att det Prop. 2017/18:58 finns behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder. Skälen för regeringens bedömning: Ett direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet. Det innebär att medlemsstaterna inte är bundna av sådant som direktivets terminologi eller systematik om det avsedda resultatet kan uppnås på annat sätt. har beträffande s.k. administrativa förfaranden funnit att förekomsten av allmänna principer i statsrätt eller förvaltningsrätt kan göra att ett införlivande genom särskilda lagstiftningsåtgärder är överflödigt, om principerna skapar en klar, precis och beständig ram som präglas av förutsägbarhet (se rättsfallet C-29/84, punkt 23). Ingenting talar emot att detsamma bör gälla allmänna principer i straffprocessuella förfaranden. Den svenska straffrättsliga regleringen bygger på principen att en misstänkt eller tilltalad ska betraktas som oskyldig till dess att hans eller hennes skuld har fastställts enligt lag. Huvudregeln är också att en misstänkt eller tilltalad ska ges möjlighet att muntligen lägga fram sin sak inför rätten. Utredningen gör bedömningen att det krävs en lagändring för att tillgodose direktivets krav i fråga om misstänktas och tilltalades rätt att närvara vid rättegången men att övriga åtaganden uppfylls av gällande rätt. Majoriteten av remissinstanserna delar den uppfattningen men några framhåller att det finns behov av ytterligare lagstiftningsåtgärder. Re- missinstansernas synpunkter och regeringens överväganden med anledning av dessa redovisas närmare i avsnitten 6.2–6.4. Sammanfattningsvis delar även regeringen utredningens bedömning. De närmare övervägandena i fråga om den lagändring som krävs redovisas i avsnitt 6.3. Regeringen kommer att inom direktivets genomförandetid göra de förordningsändringar som kan behövas för att garantera att den som är skäligen misstänkt för brott informeras om sina rättigheter enligt direktivet. Regeringens bedömning: Det krävs inga lagändringar för att genom- föra direktivets bestämmelser om oskuldspresumtionen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. JO anser att direktivet syftar till att stärka den enskildes rättigheter i förhållande till Europa- konventionen och att 35 kap. 4 § , som ger möjlighet att tillmäta den tilltalades tystnad bevisverkan, strider mot direktivet. påpekar att det bör övervägas om inte den tilltalade ska informeras om sin rätt att tiga och att inte vittna mot sig själv innan ett förhör under huvudförhandlingen. påpekar att det tydligt bör framgå vilka krav man med hänvisning till oskuldspresumtionen kan ställa på en tidigare utredning inom ramen för ett administrativt förfarande, den misstänktes medverkan och grunden för att han eller hon medverkat i utredningen. vid bedömer att tydligare och mer restriktiva regler om användande av hand- och fotfängsel under huvudförhandlingen bör införas i lag. anser dels att oskuldspresumtionen som allmän rättsprincip bör lagfästas, dels att rätten att inte behöva medverka till utredningen av sin egen skuld bör få en betydligt starkare ställning än vad som har föreslagits. anser också att utredande myndighet bör åläggas en skyldighet att upplysa närstående om deras rätt att inte behöva vittna mot en anhörig som är misstänkt eller tilltalad. Skälen för regeringens bedömning Oskuldspresumtionen som allmän rättsprincip I 2 kap. 19 § regeringsformen anges att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . är införlivad i svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Vid tiden för inkorporeringen gjorde regeringen bedömningen att svensk lagstiftning i allmänhet uppfyller konventionens krav (se prop. 1993/94:117 s. 40 f.). Även om oskuldspresumtionen inte uttryckligen har legat till grund för , bygger den svenska rättegångsordningen inte desto mindre på utgångspunkten att en misstänkt eller tilltalad ska betraktas som oskyldig tills det finns en fällande dom.