prop · H403116 · 2017-02-28 00:00:00 — statliga utredningarna är ett viktigt led i utvärderingen av 1990-talets reformering av den statliga fastighetsförvaltningen. och betänkanden som utgjort underlag för beredningen av frågan är Sta- tens kulturfastigheter – urval och förvaltning för framtiden (SOU Prop. 2016/17:116 2013:55), Försvarsfastigheter (SOU 2013:61), Staten som fastighetsägare och hyresgäst (2011:31) och En effektivare förvalt- ning av statens fastigheter (SOU 2010:92) samt Statens fastighetsverks utredning . Utredningarna har remitterats och remissammanställningar har upp- rättats, totalt har fler än 220 remissvar lämnats in. Inkomna remissyn- punkter utgör tillsammans med synpunkter från berörda myndigheter och myndigheternas egna återrapporteringar viktiga underlag vid utform- ningen av strategin. Vid utformningen av strategin har remissynpunkter på de bakomliggande principerna och resonemangen som presenteras i betänkandena varit särskilt viktiga. Synpunkter som rör enskilda objekt och frågor om vilka kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som bör ägas av staten hanteras av myndigheterna i genomförandet av strategin. Vid formuleringen av verksamhetens inriktning och strategiska ställ- ningstaganden är det viktigt att utgå från en uppdaterad bild av vilka utmaningar och möjligheter fastighetsförvaltningen har . Några vik- tiga utmaningar i den statliga fastighetsförvaltningen och i förvaltningen av kulturfastigheter beskrivs i det följande. Grön omställning kräver hållbar fastighetsförvaltning Omställningen mot ett mer hållbart samhälle medför fler utmaningar, men också många möjligheter. Betydande investeringar planeras på kli- mat- och miljöområdet. Regeringens samhällsbygge skyndar på omställ- ningen till ett mer hållbart samhälle. Forsknings- och innovationsinsatser är centrala för att förbättra tekniker eller utveckla nya tekniker med högre resurseffektivitet, lägre energianvändning och bättre miljöprestanda. Omställningen mot en mer cirkulär ekonomi förutsätter kontrollerade och giftfria kretslopp. Produkter och material som baseras på återvunna material ställer krav på nya produktionsprocesser och kvalitetssäkrade metoder. Nya teknologier har potential att bidra till ökad resurseffektivi- tet genom att minska materialanvändning, avfallsmängder och transport- behov. Framväxten av moderna regelverk med adekvata produkt- och miljökrav är också viktiga förutsättningar i genomförandet av en hållbar fastighetsförvaltning. Kostnadsutvecklingen kräver ökad uppmärksamhet Ökad produktivitet är generellt sett ett viktigt inslag i fastighetsområdets utveckling. Kostnadsutvecklingen ökar också kraven på hög effektivitet i fastighetsförvaltning och föranleder större kostnadsmedvetenhet och en mer systematisk uppföljning. Flertalet hyresgäster har också en ökande medvetenhet om kostnader och ser därför över såväl arbetssätt som lokalbehov. Särskilt det äldre fastighetsbeståndet hos statliga fastighetsförvaltare kan vara svårt att utnyttja rationellt. Kompetensförsörjning och kompetensutveckling måste stärkas Kulturfastigheterna kräver särskild kompetens och omsorg i förvalt- ningen. Kompetensförsörjning och kompetensutveckling inom statens förvaltning av kulturfastigheter måste därför vidmakthållas och vid be- hov utvecklas. En utvecklad samverkan mellan myndigheter, branschfö- reträdare, forskningsfinansiärer och forskargrupper är viktig för att hitta nya, långsiktigt hållbara produkter och metoder. Även arbetet med att vidareutveckla och kvalitetsäkra gamla bygg- nadstekniker och metoder som använts vid uppförande och underhåll av byggnader, parker, trädgårdar och andra anläggningar måste uppmärk- sammas såväl i forskning och utveckling som i praktiska och teoretiska utbildningar. Intresset för kulturarv och kulturmiljö ökar i samhället Ett antal aktörer är aktiva inom kulturmiljöområdet, såväl enskilda, före- tagare och ideella organisationer som olika offentliga aktörer i form av länsstyrelser, landsting och kommuner. Intresset för hur staten arbetar och prioriterar inom kulturarvs- och kulturmiljöområdena får stor upp- märksamhet och väcker engagemang. Diskussionerna kan gälla allt från hur ett objekt ska förvaltas till vem som ska ha ansvar för förvaltningen och tillgängligheten till objektet. Detta är värdefullt eftersom kultur- miljöns möjligheter tas bäst till vara när en mångfald av aktörer bidrar med sina kunskaper och har synpunkter på användningen av miljön uti- från olika utgångspunkter. 11.2.2Verksamhetens inriktning och strategiska ställ- ningstaganden Kulturmiljöarbetet utgör en i ett hållbart samhällsbygge. För att möta utmaningarna i den statliga fastighetsförvaltningen och i för- valtningen av kulturfastigheter behöver verksamhetens inriktning tydlig- göras. En vägledning behövs för att alla berörda myndigheter ska kunna utföra respektive uppdrag och arbeta effektivt i förvaltningen av statens kulturfastigheter. Det stora antalet statliga utredningar om bl.a. urval och förvaltning av statens kulturfastigheter gör att beredskapen för att ge- nomföra åtgärder är hög hos berörda myndigheter. Riktlinjerna för den statliga fastighetsförvaltningen ligger fast De av beslutade riktlinjerna ligger fast och är en viktig utgångspunkt för strategin. Syftet med förändringen av den statliga fastighetsförvaltningen var att skilja brukandet från ägandet och förvaltningen av fastigheter, för att effektivisera såväl den statliga fastighetsförvaltningen som förmögenhetsförvaltningen. Genom reformen delades statens fastigheter upp i fastigheter som förvaltades dels av myndigheter, dels av statligt ägda bolag. Även för den framtida fastighetsförvaltningen gäller att statliga myn- digheter själva svarar för sin lokalförsörjning och att myndigheterna kan hyra lokaler av icke-statliga hyresvärdar. huvudsak vara skild från brukandet av lokaler och mark. 2016/17:116 de fastigheter som av historiska eller andra skäl är olämpliga att föra över till bolag ligga i någon form av statlig myndighetsförvaltning. Statens fastighetsförvaltning bör dessutom bedrivas med ett så långt som möjligt marknadsmässigt avkastningskrav. Förvaltningen av statens kulturfastigheter är en viktig del av den statliga kulturpolitiken Staten har ett ansvar för helhetsperspektivet i bevarandet och för att skapa goda förutsättningar för att förvalta och utveckla kulturarvet. De kulturpolitiska målen (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145) och de nationella målen för kulturmiljöarbetet (prop. 2012/13:96, bet. 2012/13:KrU9, rskr. 2012/13:273) styr de statliga insat- serna på kulturmiljöområdet inklusive förvaltningen av kulturfastigheter. Den statliga fastighetsförvaltningen möter på detta sätt generella kultur- politiska ambitioner och mål. För att uppnå dessa mål ska den statliga fastighetsförvaltningen främja ett levande kulturarv som bevaras, an- vänds och utvecklas. Staten utgör en förebild för andra fastighetsägare i bevarandefrågor. De statliga myndigheternas krav vid vård och underhåll av byggnader, inte minst kulturfastigheter, bidrar till att ta till vara hantverkskunskap och utveckla många hantverksyrken, som hela bygg- och fastighets- marknaden har nytta av. Kraven formuleras dels av tillståndsmyndig- heterna, dels av de förvaltande myndigheterna vid offentlig upphandling av olika former av entreprenader. De kulturhistoriskt mest värdefulla fastigheterna ska även i fortsätt- ningen förvaltas i statlig myndighetsregi Staten ska även i fortsättningen av kulturhistoriska skäl äga och förvalta ett bestånd av kulturfastigheter av synnerligen högt kulturhistoriskt värde. Kulturfastigheter förvaltas av statliga myndigheter som Sta- tens fastighetsverk, , och men även av och . De statliga myndigheter- nas arbete kan också inspirera och vägleda arbetet med fastigheter i stat- ligt ägda aktiebolag. har bl.a. diskuterats att samla kulturfastigheterna i en för- valtning för att skapa en ändamålsenlig och effektiv organisation. Rege- ringen anser dock att fler myndigheter än även bör kunna förvalta kulturfastigheter i myndighetsform. Efter det att fastighetsreformen genomfördes kom många statliga byggnadsminnen att förvaltas av . ska även förvalta huvuddelen av kulturfastig- heterna. Av olika skäl kommer även andra myndigheter behöva förvalta kulturfastigheter. Till exempel bör värdefulla byggnader och anläggning- ar med stort teknikinnehåll, särskilt om de behövs i pågående verksam- het, kvarstå hos nuvarande förvaltande myndighet, såsom Fortifikations- verket, , och . Om de behövs i pågående verksamhet bör byggnader och anläggningar således kunna kvarstå hos nuvarande förvaltande myndighet snarare än att föras över till en särskild myndighet. De fastighetsförvaltande statliga myndigheterna ska bl.a. förvalta fas- tigheterna så att god hushållning och hög ekonomisk effektivitet uppnås. Alla de statliga myndigheterna ska också inom sitt område verka för att uppfylla de nationella miljökvalitetsmålen, särskilt vad gäller kulturmil- jöaspekter, energieffektivisering och begränsad klimatpåverkan. En sammanhållen förvaltning bör alltid eftersträvas och huvudprinci- pen bör vara att objekt inte förvaltningsmässigt bör brytas loss ur sitt sammanhang. I sådana fall tar den lämpligaste statliga myndigheten ansvar för hela miljön utifrån gällande förutsättningar. Urvalet av statliga kulturfastigheter bör utgå från berättelser om staten och statens historia De kulturhistoriskt mest värdefulla fastigheterna som förvaltas av staten ska alltså även i fortsättningen förvaltas i statlig regi. Det bestånd av kulturfastigheter som ska behållas bör ha en inriktning på berättelser om statens egen uppkomst och verksamhet. Beståndet ska spegla hur staten organiserat sig och gjorts synlig under olika historiska perioder och skeenden. Beståndet representerar byggnader och miljöer i olika delar av landet som haft central funktion i den svenska statens historia och i samhällsutvecklingen. Förvaltningen av kulturhistoriskt värdefulla fastigheter som staten ska äga och förvalta långsiktigt bör ske på ett så- dant sätt att dessa bevaras och utvecklas samt att de så långt möjligt kan göras tillgängliga för allmänheten. Statens fastighetsverks egen utredning tog sin utgångspunkt i en berättelsemodell där ett antal breda berättelser formulerats till vilka man kopplar kulturfastigheter som bäst material- iserar berättelserna. En viktig utgångspunkt i skapandet av berättelserna har för och , som ansvarar för urvalet av statliga byggnadsminnen, varit att spegla viktiga skeenden och vändpunkter i den historiska och kulturhistoriska utvecklingen i . En viktig princip är att det är en myndighetsuppgift att avgöra vilken historiesyn och vilka berättelser som ska tas som utgångspunkt för för- valtningen och urvalet av kulturfastigheter. Politiken bör inte, i enlighet med principen om armlängds avstånd, styra vilka bilder av historien som skapas genom fastighetsförvaltningen. Detta måste överlåtas till profess- ionen och bygga på gedigen sakkunskap. Hanteringen och tillämpningen av berättelsemodeller är därför en fråga för berörda myndigheter inom ramen för respektive myndighets instruktion och uppdrag. Det ankommer på berörda myndigheter, när det gäller kulturfastigheter i första hand i samverkan med , att lö- pande samlat bedöma det statliga beståndet av kulturfastigheter i syfte att upprätthålla ett välavvägt fastighetsbestånd. Ansvarig myndighet måste alltid, utifrån sitt uppdrag, också väga av bevarandeambitionerna mot ekonomiska prioriteringar och ekonomiskt utrymme. Berättelsemodeller kan vara ett bra sätt för myndigheterna att överblicka, förklara och besk- riva det statliga fastighetsinnehavet. Sådana modeller kan även vara till hjälp när man behöver genomlysa och ompröva fastighetsinnehavet. Bedömningen av vad som ska betraktas som särskilt värdefulla fastig- Prop. 2016/17:116 heter förändras . Dokumenterade ställningstaganden från olika beslutstillfällen är viktiga moment i fastighetsförvaltningen, t.ex. när man tar beslut om att förvärva, behålla eller avyttra ett objekt. De bedömning- ar som görs vid ett sådant beslutstillfälle bör knytas till avläsbara variab- ler och förklara ställningstagandet. Statliga kulturfastigheter ska vara skyddade som statliga byggnads- minnen En byggnad som tillhör staten får förklaras för statligt byggnadsminne enligt förordningen (2013:558) om statliga byggnadsminnen om den har ett synnerligen högt kulturhistoriskt värde. De statliga kulturfastig- heterna, som de kulturhistoriskt mest värdefulla byggnaderna och anlägg- ningarna i statens ägo, är som regel skyddade som statliga byggnads- minnen. Statliga kulturfastigheter bör också vara skyddade som statliga byggnadsminnen. Statens roll och ansvar har genomgått stora förändringar genom tiderna och spåren efter olika reformer i välfärdssystem och förändrat huvud- mannaskap för olika verksamheter är spridda i hela samhället. Genom dessa förändringar ägs och förvaltas många miljöer med statligt ursprung av olika slag av fastighetsförvaltare. Vissa av dessa fastigheter är skyddade som enskilda byggnadsminnen enligt kulturmiljölagen (1988:950). Sammantaget utgör dessa fastigheter ett mycket viktigt kom- plement till de kulturfastigheter som förvaltas av staten och det är i vissa sammanhang angeläget att ha överblick över hela beståndet. Statens fastighetsverks verksamhet finansieras i huvudsak med intäkter från hyror och arrenden. Intäkterna uppgick till 2,9 miljarder kro- nor. Statliga hyresgäster svarar för tre fjärdedelar av intäkterna. Förvalt- ningen av bidragsfastigheter, dvs. fastigheter som saknar förutsättningar att långsiktigt ge ett ekonomiskt överskott, finansieras förutom med vissa intäkter främst med anslagsmedel. Anslaget kan finansiera olika typer av kostnader för bidragsfastigheterna, som underhåll, löpande driftsunder- skott och insatser för att utveckla platsen som besöksmål. Ett mål för Statens fastighetsverks arbete med bidragsfastigheterna är att öka intäkterna. Anslagets storlek och utveckling har stor betydelse för Statens fastig- hetsverks möjligheter att ta ansvar för och utveckla förvaltningen av kulturfastigheterna. Anslaget kommer även fortsättningsvis att behövas eftersom ett antal statliga kulturfastigheter även i fortsättningen kommer att vara bidragsfastigheter och kvarstå i statlig ägo. måste ett inte obetydligt antal fastigheter avyttras om inte intäkterna ökar väsent- ligt. Det är därför motiverat att se över bidragsfastigheternas antal och ambitionsnivåerna i förvaltningen av dem. Kostnaderna kan bl.a. minskas genom att bidragsfastigheter avyttras eller i något fall att en fastighet hanteras genom en mer passiv förvaltning. Intäkterna kan öka om högre hyror eller arrenden kan tas ut t.ex. efter nyinvesteringar eller om man kan tillåta användning av fastigheter och mark på annat sätt som ger nya 2016/17:116 eller högre intäkter. Det är därför viktigt att klar- lägger målsättningen med bevarandet för respektive fastighet för att kunna bedöma förutsättningarna för att eventuellt höja intäkterna eller minska driftunderskotten. Avyttringen av vissa fastigheter kan således göras för att minska kost- naderna för förvaltningen av bidragsfastigheterna. Huvudregeln vid för- säljning av fast egendom är att försäljningsinkomsten redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. Eventuella försäljningsintäkter kan således normalt inte användas för att finansiera verksamheten hos förvaltnings- ansvarig myndighet. kan tillsammans med sina samarbetspartners svara för visst underhåll och begränsade underskott i driften. Ekono- miska begränsningar innebär också en begränsning för vilka insatser som kan genomföras för att utveckla platsen som besöksmål utifrån respektive objekts förutsättningar. Till bilden bör läggas att förväntningar och öns- kemål från lokal opinion och andra aktörer vad gäller tillgänglighet kan variera. En prövning av innehållet i statens fastighetsinnehav av kulturfastig- heter bör göras löpande av i samverkan med för att anpassa verksamheten till det aktuella eko- nomiska utrymmet och för att kunna utveckla prioriterade objekt och avyttra de fastigheter som inte behöver vara kvar i statlig myndighets- förvaltning. Avyttring av kulturfastigheter kräver tid, långsiktighet och hög kompetens hos alla berörda parter och intressenter. Det är i sammanhanget viktigt att överväga och pröva om det finns några intressen som ska ges förtur innan en fastighet bjuds ut på den öppna marknaden. Först prövas om fastigheten behövs för annan statlig verksamhet eller om det ändå finns särskilda skäl att behålla fastigheten i statlig ägo med hänsyn till bevarandeintressen eller totalförsvaret. Samti- digt innebär gällande regler att kommuner och hyresgäster har företräde i vissa situationer. Statens fastighetsverks kontinuerliga prövning ska klarlägga vilka fas- tigheter som staten i ett kulturpolitiskt perspektiv bör förvalta utifrån den statliga inriktningen på kulturmiljöarbetet. Denna prövning ska ske efter samverkan med . Prövningen ska även ge en tydlig grund för urvalet av vilka fastigheter eller grupper av fastigheter som kan avyttras. Det är viktigt att klarlägga till vem aktuella byggnader och fastigheter kan avyttras och eventuella förbehåll när det gäller olika kate- gorier av köpare såsom privatpersoner, bolag, kommuner, statliga bolag och myndigheter. Avyttring av statliga byggnadsminnen kräver alltid noggrann prövning. Innan ett statligt byggnadsminne överlåts ska den myndighet som förval- tar byggnadsminnet redovisa skälen för överlåtelsen och inhämta Riksan- tikvarieämbetets yttrande. Om motsätter sig över- enskommelsen krävs regeringens medgivande. Av kulturmiljölagen (1988:950) framgår att om ett statligt byggnadsminne övergår till en annan ägare än staten blir det ett byggnadsminne enligt kulturmiljölagen. För att processer kring eventuell avyttring ska fungera väl krävs ett nära samarbete mellan och . Det är, trots att resurserna är begränsade, viktigt att det finns möjlighet att göra strategiska kompletteringar av kulturhistoriskt intres- santa miljöer som saknas i det statliga fastighetsinnehavet. Det har bl.a. lyfts fram att det saknas byggnader och miljöer i beståndet som speglar 1900-talets utveckling och samhällsuppbyggnad. Vid anskaffningen av en fastighet ska inriktningen vara att dess värden ska bevaras på lämplig nivå och om möjligt förvaltas med marknadsmässiga avkastningskrav. En sådan byggnad eller anläggning bör kunna förklaras som statligt byggnadsminne. I nära anslutning till förvärvet ska därför frågan om det finns förutsättningar för att objektet ska förklaras som statligt byggnads- minne klarläggas. Det innebär att sådana urvalsprocesser måste ske i nära samarbete mellan och . Ökad myndighetssamverkan, effektivare uppföljning och samord- nad upphandling Samarbetet mellan de fastighetsförvaltande myndigheterna kan förbättras ytterligare. Förvaltningen av de statliga kulturfastigheterna har särskilt mycket att vinna på ökad myndighetssamverkan. Samverkansforum för statliga byggherrar och fastighetsförvaltare är en naturlig arena att bygga vidare på. I Samverkansforum möts såväl statliga myndigheter som stat- ligt ägda fastighetsbolag. Förvaltningen av statens kulturfastigheter behöver utvecklas kontinuer- ligt för att vara effektiv. Regeringen kan också bidra genom utveckling av sin styrning av myndigheterna och informationsutbyte med och mel- lan myndigheterna. En utvecklad styrning förutsätter tillit och tydlighet. Regeringen har därför bl.a. tidigare beslutat om ett uppdrag till och om att utveckla sitt samarbete och hitta synergier. Samordnad upphandling är ett strategiskt verktyg för effektiva offent- liga inköp. En offentlig upphandling som främjar innovationer och alter- lösningar bör eftersträvas. Offentlig upphandling bidrar till upp- byggnaden av ett miljömässigt och socialt hållbart samhälle. Innovat- ionsupphandling innebär dels upphandling som sker på ett sådant sätt att den inte utesluter nya lösningar, s.k. innovationsvänlig upphandling, dels upphandling av innovation, det vill säga upphandling och framtagande av nya lösningar som ännu inte finns på marknaden. Offentlig upphandling är en viktig del av regeringens förvaltningspolitik och ett viktigt medel för att nå de förvaltningspolitiska målen. 12 Kulturarv som informationsresurs Kulturarvsinstitutionerna tillhandahåller genom sina samlingar av digi- tala och analoga handlingar, böcker, kartor, ljud- och bildupptagningar, tidningar m.m. rika historiska källor som är öppna för alla. De informat- ionsresurser dessa institutioner förvaltar används i myndighetsutövning, av forskningen och av en intresserad allmänhet. Den snabba digitali- seringen har bidragit till ökade möjligheter för alla att kunna ta del av 2016/17:116 och för egna syften återanvända detta material. För att den stora potential som finns i dessa resurser fullt ut ska realiseras krävs dock även framö- ver ett målmedvetet arbete för en effektiv och öppen informations- hantering. I linje med regeringens övergripande prioriteringar på kulturarvs- området beskrivs i det följande en rad åtgärder i syfte att skapa bättre långsiktiga förutsättningar för verksamheten vid bl.a. arkiv och bibliotek. Inledningsvis behandlas digitaliseringsfrågor som är gemensamma för kulturarvssektorn generellt i ett särskilt avsnitt (12.1). Vidare beskrivs arkivens roll och en bred översyn av arkivområdet (12.2.1) samt sär- skilda uppdrag om fri tillgång till arkivinformation (12.2.2) och arkiv med samisk anknytning (12.2.3) aviseras. I följande avsnitt (12.3) besk- rivs bibliotekens betydelse för kulturarvet. Vidare behandlas frågor som rör samordningen av arbetet med digital kulturarvsinformation (12.4). I denna del gör regeringen bl.a. bedömningen att Mediakonverterings- centrum bör etableras som gemensam resurs för massdigitalisering (12.4.3) och att ett uppdrag ska ges i syfte att öka samverkan kring digi- taliseringen av audiovisuellt material (12.4.4). 12.1 Utmaningar för en effektiv och öppen informat- ionshantering Trots många övergripande likheter har skillnaderna mellan arkiv- och bibliotekssektorn traditionellt sett varit påtagliga och präglats av vilket material som verksamheterna har byggts upp kring. insamling och ordnande av handlingar i verksamheterna har skiljt sig åt i Arkivens nära koppling till förvaltningen, den tradition- ellt sett starka rättsliga regleringen och inriktningen på unika dokument har gjort att arkiven utformats och använts annorlunda än t.ex. bibliotek som, under den moderna epoken, samlat och tillgängliggjort tryckt material producerat för en marknad. Båda har dock tillhandahållit avgö- rande informationsresurser för myndigheter, forskare och allmänhet. Även om många av de traditionella skillnaderna kvarstår har digi- taliseringen inneburit en rad gemensamma utmaningar och möjligheter för dessa sektorer. Det handlar om hur stora mängder information ska kunna bevaras för framtiden i digitala format, om digitalisering av äldre material och om hur information ska göras tillgänglig för användarna. och med att både samhället i stort och kulturarvsinstitutionerna digitali- serats har det också blivit allt tydligare att bevarandet av det digitala kulturarvet fordrar stora resurser och en ny typ av samordning mellan institutioner (se avsnitt 4.5). också liknande utmaningar när det gäller att öppet tillgängliggöra stora förutsätter användarna ofta att all relevant information finns tillgänglig och sökbar i digital form. Det som inte finns digitalt antas ofta inte existera. Inom alla kulturarvssektorer finns en förväntan hos användarna om att få snabb och enkel tillgång till all rele- vant information, gärna på mobila enheter. heten och dess information och hur den sköts är inte längre bara en intern angelägenhet för kulturarvsinstitutionerna. Hur digitala format och tekni- ker används i verksamheten är strategiska frågor och avgör i hög grad om Prop. 2016/17:116 verksamheternas övergripande mål kan uppnås.