prop · H403154 · 2017-03-20 00:00:00 — Risken finns att en sådan regel som föreslås kan leda till otydligheter för tillämparen. Utredningen övervägde om detta problem skulle kunna lösas genom att det infördes en uttrycklig materiell bestämmelse i anslutning till begränsningsregeln i SFB som reglerar att avvikelse i vissa fall ska göras. Balkens systematik talar dock emot en sådan lösning. I 2 kap. 5 § SFB finns redan en upplysningsbestämmelse om att unionsrätten eller avtal om social trygghet eller andra avtal som ingåtts med andra stater kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i balken. Om det även skulle införas en materiell bestämmelse i anslutning till begränsningsregeln, finns en risk för osäkerhet i förhållande till vad som gäller för andra bestämmelser i balken som kan behöva åsidosättas men där det inte finns någon uttrycklig materiell bestämmelse om detta. Kammarrätten i menar att en tillämpning av allmänna principer om företräde i enlighet med 2 kap. 5 § SFB kan medföra svåra avvägningar med en oförutsebar rättstillämpning som följd. Enskilda föräldrars möjligheter att planera sina liv kan enligt Kammarrätten i påverkas negativt av en sådan oförutsebarhet. Svårigheterna kan också antas orsaka merarbete i domstolarna. Regeringen delar Kammarrätten i syn på vikten av förutsebarhet för föräldrar och att inte belasta domstolarna i onödan men avser ändå mot bakgrund av det ovan beskrivna och den pågående översynen av föräldraförsäkringen, att inte införa någon ytterligare bestämmelse i SFB. Regeringen delar utredningens bedömning att begränsningsregeln som föreslås kan upprätthållas avseende de personer som omfattas av samarbetsavtal mellan och tredjeland. Också avseende övriga internationella rättsakter med krav på tillgång till social trygghet delar regeringen den analys som utredningen gör. Begränsningsregeln och diskriminering med avseende på etnisk tillhörighet Förbud mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet finns i diskrimineringslagen (2008:567). Den nu föreslagna begränsningsregeln omfattar alla föräldrar som kommer till med barn. Det görs ingen skillnad utifrån födelseland eller etnisk tillhörighet. Den personkrets som omfattas av regeringens förslag definieras således genom kriterier som är neutrala i förhållande till diskrimineringslagens 2 Hessmark m.fl., Socialförsäkringsbalken – En kommentar, 2 u., juridik, 2015, s. 94. 2016/17:154 diskrimineringsgrunder. Trots detta så konstaterar regeringen att en stor del av dem som kommer till med barn kan antas ha en annan etnisk tillhörighet än svensk. Även om kriterierna är neutrala i förhållande till diskriminerings- grunderna, kan skälen för kriterierna ha avgörande betydelse för frågan om direkt diskriminering. Skälet till att föräldrar som kommer till Sve- rige med barn särbehandlas är enligt regeringens förslag inte deras etniska tillhörighet, utan för att komma till rätta med nuvarande över- kompensation av dagar för föräldrar till äldre barn. vara att föräldrar till äldre barn bör ha rätt till ungefär samma antal dagar som föräldrar med äldre barn i . En begränsning bidrar till att upprätthålla syftet med föräldrapenningen, dvs. att uttaget ska koncen- treras till barnets yngre åldrar då behovet av föräldrarnas omsorg är som Utredningen har mot denna bakgrund angett att den föreslagna begränsningen inte kan anses utgöra direkt diskriminering enligt diskri- mineringslagen och det bakomliggande EU-direktivet. ombudsmannen anger i sitt remissvar att de delar denna bedömning. För att begränsningsregeln inte ska stå i strid med förbudet mot indirekt diskriminering krävs att den har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Samarbetsorgan för etniska organisationer i (SIOS) menar att begränsningsregeln innebär indirekt etnisk diskriminering, utan att när- mare specificera på vilket sätt. Syftet med begränsningen är att komma till rätta med den överkompensation och de konsekvenser i form av bl.a. försenad etablering som dagens konstruktion av föräldrapenningen kan medföra för en majoritet av dem som kommer till med äldre För att uppnå detta syfte, bedömer regeringen att det är nödvändigt att begränsa föräldrapenningen för samtliga föräldrar som kommer till Den föreslagna begränsningsregeln borde enligt rege- ringen ha förutsättningar att bidra till ett påskyndande av etablering för en majoritet av de föräldrar som omfattas. Att begränsa antalet dagar för de föräldrar som kommer till med barn måste enligt regeringens bedömning således vara att anse som såväl lämpligt som nödvändigt för att uppnå det angivna syftet. Det ska också framhållas att begränsnings- regeln är utformad så att den ungefärligen motsvarar ett genomsnittligt uttag av föräldrapenning. menar att det är oklart om man med den föreslagna begränsningsregeln kan säga att alla barn har samma rätt till föräldrapenning. Det faktum att antalet dagar som föräldrar har rätt till enligt begränsningsregeln baseras på en genom- snittlig nivå gör dock villkoren mer rättvisa enligt föreningen. antalet dagar med föräldrapenning begränsas får föräldrar därmed en genomsnittlig nivå utifrån barnets ålder. De olägenheter som begräns- ningen av rätten till föräldrapenning medför för de föräldrar som kommer till med barn i form av framför allt minskad flexibilitet och val- frihet är att anse som rimliga i förhållande till det eftersträvade målet. delar utredningens bedömning att begränsningsregeln inte strider mot förbudet mot indirekt diskriminering. Även regeringen delar utredningens bedömning. Regeringen delar vidare utredningens bedömning att förslaget är för- enligt med diskrimineringsförbud samt Europa- Hur begränsningsregeln förhåller sig till vissa EU-direktiv EU:s skyddsgrundsdirektiv är en del av EU:s gemensamma europeiska I direktivet finns bestämmelser som ger personer som har beviljats internationellt skydd tillgång till sociala trygghetssystem samt Det finns begränsad praxis på området men utred- ningen gör bedömningen att begränsningsregeln är förenlig med skydds- grundsdirektivets krav på att personer som har beviljats internationellt skydd ska ges samma nödvändiga stöd som det som tillhandahålls med- Regeringen delar denna bedömning. vid anför dock vissa tveksamheter gällande de före- slagna övergångsbestämmelsernas förenlighet med EU:s skyddsgrunds- Detta kommenteras närmare under avsnitt 7 (Ikraftträdande- och EU har utfärdat flera direktiv som innehåller migrationsbestämmelser med krav på bl.a. likabehandling som de nationella lagstiftningarna om social trygghet måste följa när det gäller tredjelandsmedborgare som vistas eller bor i ett EU-land. Även här finns begränsad praxis. ringen delar dock utredningens bedömning om att mycket talar för att begränsningsregeln är förenlig med direktivens krav. Regeringen bedömer vidare att begränsningsregeln är förenlig med det så kallade mammaledighetdirektivet3 och det så kallade föräldraledig- 5.2.3 Särskilt om barnets bästa En av grundprinciperna i är den om barnets bästa. Enligt artikel 3.1. ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Principen om barnets bästa finns också uttryckt i artikel 24 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Artikeln grundar sig på . Stadgan är juridiskt bindande och kan därmed ytterligare förstärka principen om barnets bästa. är förpliktad att leva upp till krav. Regeringen har också uttryckt sin intention att ge ställning av svensk lag. Det är mot denna bakgrund mycket angeläget att analysera vilka konsekvenser den föreslagna begränsningsregeln får för barn. De barn som träffas av begränsningsregeln är barn som kommer till med sina föräldrar. Det rör sig om barn som behöver uppehållstillstånd i , barn som är EU/EES-medborgare samt barn till svenska medborgare vars föräldrar flyttar till efter bosättning utomlands. Som nämnts tidigare bedöms begränsningsregeln inte kunna 3Rådets direktiv /85/EEG av om åtgärder för att förbättra säkerhet och hälsa på arbetsplatsen för arbetstagare som är gravida, har fött barn eller ammar. 4Rådets direktiv /18/EU av om genomförandet av det ändrade ramavtalet om föräldraledighet som ingåtts av BUSINESSEUROPE , UEAPME , ECPE och EFS och om upphävande av direktiv /34/EG). 2016/17:154 upprätthållas för den personkrets som omfattas av EU:s samordningsförordning. Hur begränsningsregeln kan påverka barns situation Barns rätt till trygga uppväxtförhållanden bör stå i centrum för utformningen av familjepolitiken som helhet och föräldraförsäkringen i synnerhet. Principen om barnets bästa och barnets rätt till omvårdnad och kontakt med båda sina föräldrar är centrala i samtliga frågor som rör föräldraförsäkringen. tillstyrker förslaget och välkomnar utredningens ingående resonemang kring vilka konsekvenser begränsningsregeln får för barn utifrån alla barns rätt till icke-diskrimi- nering i artikel 2 och principen om barnets bästa i artikel 3. I vissa delar anser dock att barnperspektivet hamnar i skymundan. Regeringen menar att barnperspektivet är framträdande i förslaget. Eftersom det baseras på genomsnittlig användning av dagar, innebär det att barnen och föräldrarna som berörs av begränsningsregeln även fortsatt har en god möjlighet att anpassa sig till de behov som finns av gemensam ledighet och omvårdnad. På lång sikt kan förslaget också innebära att berörda barns ekonomiska situation förbättras avsevärt. Föräldrapenning ska framför allt täcka inkomstbortfall under barnets yngre år och används av föräldrar framför allt under barnets två första levnadsår. Förslaget till begränsning utgår från att rätten till antal dagar med ersättning vid föräldraledighet ska vara likvärdig utifrån barnets ålder. När föräldrapenning för äldre barn används och som långvarig alternativ försörjningskälla snarare än för att underlätta kombinationen av förvärvsarbete och familjeliv, kan det inverka negativt på föräldrarnas arbetsmarknadsanknytning. Barnhushållens ekonomiska standard är starkt kopplad till huruvida föräldrarna förvärvsarbetar och i hushåll där föräldrarna saknar förvärvsarbete är risken för låg ekonomisk standard stor. Hushåll där någon av föräldrarna är utrikes född löper betydligt högre risk för låg ekonomisk standard än hushåll där båda föräldrarna är födda i . Det gäller oavsett om ett relativt eller ett absolut mått för ekonomisk standard används. Etableringen på arbetsmarknaden tar tid för vissa grupper av föräldrar vilket resulterar i att barnhushåll kan leva med låg ekonomisk standard under en stor del av barnens uppväxt. Det är särskilt hög risk för låg ekonomisk standard i hushåll med ensamstående föräldrar. Den gruppen är ofta dominerad av kvinnor som då är särskilt utsatta, dels mot bakgrund av att de har en osäkrare ställning på arbetsmarknaden med högre grad av deltidsarbete och lägre löner, dels en i genomsnitt betydligt längre etableringstid efter ankomsten till . Kvinnor tar även ett större ansvar för omsorgen av barn och övriga anhöriga. En längre föräldraledighet för äldre barn kan därmed försena möjligheterna till egenförsörjning och en högre ekonomisk standard som gynnar barnet. MFoF anser att utredningens analys av hur begränsningsregeln påverkar särskilt utsatta barn är otillräcklig. Denna grupp barn kan ha ett stort behov av att få föräldrarnas stöd för omställningen till det nya landet och möjligheten att vara föräldraledig kan därför vara viktig för barnets bästa menar MFoF. Begränsningsregeln innebär mindre utrymme för anpassning utifrån varje enskilt barns behov eftersom antalet dagar Prop. 2016/17:154 med föräldrapenning minskar. Enligt MFoF saknas det en tydlig redo- visning av hur utredningen har vägt denna särskilda grupp barns behov mot intresset att förkorta tiden för föräldrars etablering på arbetsmarknaden. framhåller att det huvudsakliga syftet med föräldraförsäkringen är att barn ska kunna ha god kontakt med trygga omsorgspersoner. anger de att förslaget ändå kan innebära positiva effekter för barn, men menar att fler åtgärder behöver säkerställas av samhället för att detta ska ske. De tar även de upp att olika grupper av barn i högre åldrar kan ha olika stort behov av föräldralediga föräldrar. menar att de andra funktioner i samhället som utredningen hänvisar till som ska träda in när barn har särskilda behov inte alltid täcker behovet av stöd för föräldrar och barn. De nämner särskilt möjligheten och rätten att arbeta deltid. Utredningen lutar sig i sin motivering av förslaget mot den analys som gjordes vid införandet av fyraårsgränsen i SFB. Syftet med den förändring som gjordes var att betona att huvuddelen av föräldrapenningen bör användas när barnet är litet och behovet av omvårdnad från föräldrarna som störst. Vid remissförfarandet inför lagändringen pekade vissa remissinstanser, däribland , på att barn och föräldrar som har flytt kan ha behov av mer ledighet än de föreslagna . Regeringen instämde i bedömningen att barn som har flytt eller av annan anledning flyttar till kan vara i behov av föräldrarnas stöd för anpassning till ett nytt land och till nya omständigheter. Föräldrarnas möjligheter till ledighet med barnet kan därför vara av stor vikt för barnets bästa, särskilt när barnet är litet. Möjligheterna att vara föräldraledig med små barn behölls därför intakt. Regeringen anförde vidare att för äldre barn kan deltagande i förskoleverksamhet vara positivt för exempelvis språkutvecklingen och därmed också skapa bättre förutsättningar för att kunna nå kunskapsmål i skolan. Förskolan kan ha positiva effekter för barn som kommer till på grund av flykt eller med traumatiska händelser bakom sig. Utredningen hänvisar till forskning som visar att förskola kan erbjuda barn en struktur i vardagen och även ett nätverk för båda barn och föräldrar i form av bland annat pedagoger och annan personal som kan vara en viktig tillgång för familjer som lämnat sina gamla nätverk bakom sig5. Regeringen vill i detta sammanhang även lyfta analys, i remissvaret avseende utredningens betänkande, om att särskilt för barn från låginkomstfamiljer har förskola positiva långsiktiga effekter på skolprestationer och betyg. Utredningen går utförligt igenom de olika stöd i samhället vars ansvar det är att hantera att barn eller familjer kan ha särskilda behov. Barn som har flytt till eller kommer med traumatiska erfarenheter med sig har rätt till stöd från ett antal samhällsaktörer. Regeringen ställer sig bakom den beskrivning som görs. Föräldraförsäkringen har betydelse genom att den möjliggör gemensam rätt till ledighet för föräldrar och barn vilket i dessa situationer kan vara 5 , Hjern, Att möta flyktingar, , 2004. 2016/17:154 mycket viktigt oavsett barnets ålder. måste behovet av tid tillsammans med föräldern oavsett ålder vägas mot att huvuddelen av föräldrapenningen är tänkt att användas när barnet är litet och behovet om omsorg är som störst. Den nu föreslagna begränsningsregeln innebär att barn som blir bosatta när de är inte berörs av begränsningen. Det extra behov av stöd som särskilt utsatta barn kan ha måste hanteras inom ramen för övriga samhällsaktörers ansvar. Det är avgörande för både barns och föräldrars möjlighet till etablering att ett sådant stöd kan erbjudas utifrån varje enskilt barns behov. Regeringen anser att det är självklart att övriga samhällsaktörer som har ansvar för utsatta barns välmående ska ta sitt ansvar även för de barn som har kommit till . Dessa aktörers funktionssätt eller gränssnitten mellan dem är dock ingenting som kan avhandlas i denna proposition. Regeringen vill emellertid i detta sammanhang lyfta det uppdrag till som beslutades (dnr.U2017/00300/S). I detta framgår att ska genomföra systematiska insatser i syfte att stärka huvudmännens förmåga att erbjuda nyanlända barn och elever en utbildning av hög och likvärdig kvalitet. Målet är högre måluppfyllelse i förskolan, förskoleklassen och fritidshemmet och att förbättra förutsättningarna för goda kunskapsresultat för eleverna i grund- och gymnasieskolan. I uppdraget framgår även att för att barn ska känna sig trygga att delta i förskolans verksamhet och för att även barnens föräldrar ska vara införstådda och trygga med förskolans roll och verksamhet, är det t.ex. viktigt att förskolans personal och ledning har kunskaper om interkulturalitet. För att kunna stimulera språkutvecklingen hos barn med annat modersmål än svenska behövs kunskap om detta. I föräldraledighetslagen finns en bestämmelse som möjliggör för en förälder till barn att förkorta sin arbetstid, även utan föräldrapenningsuttag, och den bestämmelsen ändras inte genom den nu föreslagna begränsningsregeln. Sammantaget anser regeringen att de fördelar som begränsningsregeln medför för barn måste vägas mot de behov som särskilt utsatta barn kan ha och hänsyn måste också tas till att det i dessa situationer finns andra funktioner i samhället vars ansvar då träder in. Vid en avvägning av de för- och nackdelar som den föreslagna begränsningsregeln kan komma att leda till, bedömer regeringen att den till övervägande del torde kunna ha positiva konsekvenser för de barn som omfattas även om vissa barn riskerar att drabbas negativt. Det måste därför finnas en beredskap hos ansvariga samhällsaktörer för detta. Ersättningsnivå och fördelning samt avstående av dagar mellan föräldrarna Regeringens bedömning: Nuvarande bestämmelser i socialförsäk- ringsbalken om fördelning av dagar mellan föräldrarna, avstående från föräldrapenning, ersättningsnivåer och beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivån bör tillämpas även vad avser föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har kommenterar bedömningen att nuvarande bestämmelser i socialförsäkringsbalken om fördelning av dagar mellan föräldrarna, avstående från föräldrapenning, ersättningsnivåer och beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivån bör tillämpas även vad avser föräldrapenning som lämnas enligt den och SKL tillstyrker. kommun tillstyrker de delar som rör fördelning av dagar mellan föräldrarna och lämnar den övriga bedömningen utan kommentarer. stödjer utredningens beslut att låta existerande lagregler om ersättnings- nivåer, rätt till ledighet och förläggning av föräldrapenning kvarstå. äldrar som kommer till med barn har ett lika stort behov som andra att kunna använda föräldraförsäkringen på ett flexibelt sätt. Kammarrätten i lyfter fram att delbetänkandet inte innehåller något förslag om att 12 kap. 15 b § SFB ska vara tillämplig även för de personer som omfattas av den föreslagna begränsningsregeln och att några överväganden inte heller lämnas i detta avseende. väganden bör göras enligt Kammarrätten i . lobby har kommenterat de delar av förslaget som rör fördelning av dagar mellan föräldrar och avstående från föräldrapenning. ningens syn att nuvarande regler för reserverade dagar för vardera föräl- dern bör tillämpas även för de dagar som lämnas enligt begränsnings- 5.3.1 Fördelningen av dagar mellan föräldrarna Skälen för regeringens bedömning Regeringens utgångspunkt vid utformningen av förslaget om en begräns- ningsregel är att de grundläggande principerna som gäller för fördelning av föräldrapenning mellan föräldrarna bör tillämpas i så stor utsträckning som möjligt även för föräldrapenning som lämnas enligt Syftet är att betona att båda vårdnadshavarna har ett gemensamt och delat ansvar för barnet och även en individuell rätt till ersättning och till föräldraledighet. Barnet har rätt till båda sina föräldrar. På så sätt betonas vikten av ett jämställt föräldraskap och vikten av att båda föräldrarna nyttjar möjligheten och erbjudandet om föräldraledig- Dessa principer bör gälla även i de fall begränsningsregeln är Att vidhålla principen om hälften var vid gemensam vårdnad innebär även att regelverket blir mindre komplicerat att förstå och Regeringens bedömning är därför att nuvarande bestämmelser i SFB vad gäller vem som får föräldrapenning och hur den fördelas mellan föräldrarna även bör gälla för föräldrapenning som lämnas enligt den Några lagändringar är enligt regeringens mening inte nödvändiga. Detta innebär att om en förälder har ensam vårdnad om ett barn får för- äldern enligt 12 kap. 14 § SFB föräldrapenning , Om föräldrarna i stället har gemensam vårdnad, får vardera föräldern enligt 12 kap. 15 § SFB föräldrapenning under hälften av förmånstiden. Även ersättningsnivåerna fördelas mellan för- äldrarna så att vardera föräldern får föräldrapenning under hälften av den 2016/17:154 tid för vilken förmånen enligt 19 § lämnas på sjukpenning- eller grundnivå och hälften av den tid för vilken den lämnas på lägstanivå. Om en av föräldrarna inte har rätt till föräldrapenning, får den andra föräldern rätt till föräldrapenning för . Om en förälder på grund av sjukdom eller funktionshinder varaktigt saknar förmåga att vårda barnet, får en förälder föräldrapenning för hela förmånstiden (12 kap. 16 § SFB). Kammarrätten i saknar i delbetänkandet förslag om att 12 kap. 15 b § SFB ska vara tillämplig även för de personer som omfattas av den föreslagna begränsningsregeln och några överväganden lämnas inte heller i detta avseende. Sådana överväganden bör göras enligt Kammarrätten i . Regeringen bedömer att en fördelning av dagar kan göras med stöd av nämnd bestämmelse och anser därmed inte att det krävs en särskild reglering. En konsekvens av att nuvarande bestämmelser ska tillämpas är att för föräldrar som tidigare tagit ut föräldrapenning enligt huvudregeln (efter ikraftträdandet) kommer det att göras en ny fördelning av dagar när de omfattas av begränsningsregeln. Det kan t.ex. handla om föräldrar som återvänder av bosättning utomlands. I de fall endast en av föräldrarna tagit ut föräldrapenning eller merparten av dagar före flytten från skulle en ny hälftendelning kunna anses motverka syftet med delningen, dvs. att betona att båda vårdnadshavarna har ett gemensamt och delat ansvar för barnet och även en individuell rätt till ersättning. Utredningen har därför övervägt om det för dessa situationer borde införas en särskild fördelningsbestämmelse som tar hänsyn till det uttag föräldrarna har gjort före flytten från . Utredningen menar dock att dessa situationer inte torde vara särskilt vanliga och att införandet av ytterligare en regel i ett redan komplicerat regelverk därför inte är motiverat. Regeringen delar denna bedömning. 5.3.2Ersättningsnivå och beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivå Skälen för regeringens bedömning Även när det gäller vilken ersättningsnivå föräldrapenningen kan lämnas på gör utredningen bedömningen att det finns fördelar med att nuvarande regler i 12 kap. 18–24 §§ SFB tillämpas. Samma sak bör gälla reglerna i 12 kap. 25–31 §§ SFB om hur föräldrapenningen på sjukpenningnivå ska beräknas. Regeringen delar denna bedömning och anser inte att några lagändringar behövs. När det gäller ersättningsnivåer innebär detta att även föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln kan utges på sjukpenningnivå, grundnivå och lägstanivå. Valet av ersättningsnivå beror bland annat på om föräldern är försäkrad för antingen arbetsbaserade eller bosättningsbaserade förmåner eller för båda förmånsslagen. Utgångspunkten är, i enlighet med nuvarande regler, att med rätt till föräldrapenning gäller att förmånen kan lämnas på antingen sjukpenningnivå eller grundnivå. gäller att föräldrapenning kan lämnas på antingen sjukpenningnivå eller grundnivå och på lägstanivå. För de föräldrar som tillsammans får kommer samtliga dagar att hamna inom vad som avses med ””. Föräldrapenning kan då lämnas på antingen sjukpenningnivå eller grundnivå. Får föräldrarna däremot sammanlagt hamnar dagarna inom såväl den period som avses med ”” som ””.