prop · H403126 · 2017-03-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:126 Ett nationellt brottsförebyggande program Regeringens skrivelse 2016/17:126 Tillsammans mot brott – ett nationellt Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Det finns ett stort behov av att utveckla samhällets insatser för att förebygga brott, inte bara i rättsväsendet utan också hos andra berörda aktörer. I denna skrivelse presenterar regeringen ett nationellt brottsförebyggande program som syftar till att skapa förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället. Programmet ska också bidra till att stimulera och entusiasmera fler berörda aktörer att vidta brottsförebyggande åtgärder och att utveckla samverkan, såväl på nationell som på regional och lokal nivå. Det riktar sig till en bred målgrupp såsom myndigheter, landsting, kommuner, näringslivet och det civila samhällets organisationer. I programmet beskrivs regeringens övergripande målsättningar för hur ett kunskapsbaserat brottsförebyggande arbete bör bedrivas och hur samverkan mellan berörda aktörer kan utvecklas. Vidare anges regeringens målsättningar för och exempel på hur förebyggande insatser kan riktas mot såväl individer som riskerar att begå och har begått brott, som de tillfällen och situationer där brott riskerar att uppstå. Under respektive målsättning beskrivs sammanfattningsvis hur regeringen avser att verka för att målsättningarna ska uppnås. handlar det om att förbättra förutsättningarna så att andra berörda aktörer kan vidta de åtgärder som krävs för att uppnå målen. Slutligen beskrivs hur regeringen avser att genomföra och följa upp programmet och dess målsättningar. Ett utvecklat brottsförebyggande arbete............................................ Ett nytt brottsförebyggande program.................................. Syfte, mål och avgränsning ................................................ Hur samhället kan förebygga brott.................................................. En välfärdspolitik för minskade klyftor lägger grunden för att motverka brottslighetens orsaker ............. 3.2Jämställdhets-, barnrätts- och ungdomsperspektiv i det brottsförebyggande arbetet ......................................... Förebyggande arbete med fokus på brottslighet............... Många samhällsaktörer bidrar till att förebygga brott ...... Regeringens målsättningar för det brottsförebyggande arbetet....... 4.1Målsättningar för arbetsprocessen – ökad kunskap och utvecklad samverkan ................................................. 4.1.1Ökad kunskap i det brottsförebyggande 4.1.2Utvecklad samverkan på lokal, regional och nationell nivå ............................................ 4.2Målsättningar för det brottsförebyggande arbetets Minska motivationen att begå brott Ökad formell och informell kontroll Begränsa tillgängligheten till lämpliga 5 Genomförande och ......................................................uppföljning Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ett utvecklat brottsförebyggande arbete För att minska brottsligheten och öka tryggheten i samhället behövs ett effektivt brottsförebyggande arbete. Många aktörer kan bidra till detta och behovet av samordning och samarbete mellan dem är stort. skapa förutsättningar för ett långsiktigt och uthålligt brottsförebyggande arbete inom alla samhällssektorer tog regeringen fram ett nationellt brottsförebyggande program – Allas vårt ansvar (Ds 1996:59). Programmet kom att få stor betydelse för utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet, inte minst på lokal nivå. bidragit till ökad samverkan mellan och kommunerna. Sedan Allas vårt ansvar presenterades har samhället utvecklats och är fortfarande i grunden ett tryggt och säkert land med en relativt låg nivå av brottsutsatthet och ett högt förtroende för rättsväsendet. Det är positivt och något att ta fasta på. är utsattheten för brott och den upplevda tryggheten ojämnt fördelad i samhället. Kvinnors otrygghet är t.ex. betydligt större än mäns. Viss brottslighet förefaller minska medan den ökar inom andra områden. Brottsligheten har också blivit alltmer komplex, varierad och Både människor och varor korsar gränser på ett annat sätt än tidigare, vilket bl.a. har underlättat införseln av vapen och Den organiserade brottsligheten har blivit mer omfattande och förändrats till sin karaktär. Brottslighet som riktar sig mot olika delar av välfärden är också ett stort problem. Den digitala utvecklingen, internet och sociala medier har många positiva följder, men kan också påverka brottsutvecklingen i negativ riktning. I och med att fler har möjlighet att uttrycka och sprida åsikter, idéer och information har det blivit lättare att skada andras integritet genom hot, hat och kränkningar. konstateras att mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck är allvarliga samhällsproblem som orsakar stort fysiskt och psykiskt lidande. Allt detta ställer såväl rättsväsendets myndigheter som resten av samhället inför krävande utmaningar. Situationen i socialt utsatta områden kräver särskild uppmärksamhet Situationen i landets mest utsatta områden är oroväckande. fattigdom och social utsatthet präglar dessa områden och tar sig uttryck i trångboddhet, hög arbetslöshet, försämrade skolresultat och ökad ohälsa. Till detta ska läggas otrygghet och problem med brottslighet. socioekonomiskt utsatta stadsdelar finns också ett stort Alltför många som bor i dessa områden röstar inte i de allmänna valen och upplever att de saknar möjligheter att komma till tals. Många nyanlända bosätter sig i områden som redan har en överrepresentation av människor från andra länder och av hushåll med svaga ekonomiska förutsättningar. Detta medför ytterligare trångboddhet 2016/17:126 och social utsatthet vilket kan utgöra en grogrund för kriminalitet. Tendenser till parallella samhällsstrukturer kan normalisera organiserad brottslighet vilket utmanar rättsväsendets roll att förebygga, förhindra och bekämpa brott. har valt att prioritera 14 särskilt utsatta områden. I dessa områden satsar myndigheten särskilt på att öka tryggheten för de boende, klara upp de grövsta brotten och lagföra kriminella ledargestalter. Utvecklingen i dessa områden kan emellertid inte enbart mötas med polisära resurser. Det krävs breda satsningar som utöver rättsväsendet involverar flera politikområden, t.ex. utbildning, arbetsmarknad, socialtjänst, hälso- och sjukvård, bostadspolitik och integration. Regeringen har presenterat ett långsiktigt reformprogram för minskad segregation –2025. Brottsligheten medför stort lidande och stora kostnader Brottslighet medför många negativa konsekvenser, såväl för offer och gärningspersoner som för samhället i stort. Att bli utsatt för ett brott är i många fall en traumatisk upplevelse. Brottsoffers reaktioner, liksom behov av stöd och hjälp, varierar generellt sett beroende på brottets allvar och personliga faktorer. Utsatthet för våld kan medföra ökad risk för olika former av fysisk och psykisk ohälsa, både på kort och på lång sikt. Barns psykiska hälsa och utveckling påverkas mycket negativt av att direkt utsättas för sexuellt, fysiskt eller psykiskt våld men också av att bevittna eller på annat sätt uppleva att en förälder utsätts för sådant våld. Det finns också en risk för att den som har utsatts för våld i barndomen själv begår våldsbrott senare i livet. Brottsligheten medför inte bara konsekvenser för dem som har utsatts för brott. konstaterar exempelvis att brottsbelastade ungdomar har en betydligt sämre hälsa än andra. De tillhör dessutom en mer resurssvag grupp, såväl under uppväxten som under de tidiga vuxenåren. Forskning visar att fysisk och psykisk ohälsa och för tidig död är mer vanligt förekommande bland dem som är brottsligt belastade. Ungdomsbrottslingar har även en ökad risk för självmord (och brott i , 2013). Även för samhället är konsekvenserna av brottsligheten betydande, inte minst i ekonomiska termer. Även om det inte går att ange en exakt kostnad för brottsligheten visar både internationella och svenska studier att kostnaderna för brottslighet är omfattande för samhället. Studier gjorda i visar att en ung människa som hamnar i kriminalitet och utanförskap kan kosta samhället (och , 2008). Både internationella och svenska studier visar att mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, förutom det stora personliga lidande det orsakar, innebär stora kostnader för samhället i storleksordningen (Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor och hedersrelaterat våld och förtryck, SOU 2015:55). Samhället kan vinna mycket på att förebygga att barn och unga hamnar i riskzonen för kriminalitet. Ett exempel är insatser till föräldrar i föräldraskapet. Forskning visar att föräldrastödsprogram riktade till föräldrar med svårare problem i föräldraskapet eller vars barn har omfattande beteendeproblem och därmed också är i riskzonen för Skr. 2016/17:126 kriminalitet, är en effektiv och lönsam satsning. Insatsen betalar sig själv genom de positiva effekter som stödet får på barnen (– är det värt pengarna?, , Effekter av föräldrastöd – redovisning av en nationell utvärdering på uppdrag av , 2014). Behovet av en satsning med fokus på att förebygga brott Trots de uppenbara vinster som finns med att förebygga brott har den kriminalpolitiska debatten det oftare handlat om resursförstärkningar till rättsväsendet, fler poliser och genomförande av olika straffrättsliga åtgärder, än om åtgärder för att förebygga brottsligheten och dess orsaker. Detta har i många fall varit nödvändiga åtgärder för att möta samhällsutvecklingen. De brott som begås ska lagföras, det är grunden i en rättsstat. I vissa fall kan också lagföring ha förebyggande effekter genom att dels avskräcka från brott, dels förhindra att brottsaktiva begår nya brott. Flera nationella initiativ med fokus på enskilda brottskategorier har också genomförts där det har funnits tydliga förebyggande inslag, t.ex. när det gäller mäns våld mot kvinnor, människohandel, våldsbejakande extremism och terrorism. Utöver straffrättsliga åtgärder och de satsningar som har gjorts för att stärka rättsväsendets förmåga att utreda och lagföra brott finns det ett stort behov av att också utveckla det brottsförebyggande arbetet, inte bara i rättsväsendet utan även hos andra berörda aktörer. Regeringen har därför tagit initiativ till en brottsförebyggande satsning i flera steg. Satsningen innebär bl.a. en förstärkning av och en ny uppgift och ekonomiska medel till länsstyrelserna att ansvara för samordning och stöd på regional nivå. Regeringen avser också att inrätta en nationell samordnare som ska verka . Med detta program tar regeringen nästa steg i satsningen. 1.2Ett nytt brottsförebyggande program Som nämnts ovan presenterade regeringen ett nationellt brottsförebyggande program, Allas vårt ansvar. överlämnade regeringen till skrivelsen Brott kan förebyggas! Utvecklingen av det brottsförebyggande arbetet (skr. 2000/01:62) som redogör för hur det brottsförebyggande arbetet utvecklats inom olika områden sedan programmet beslutades. Med anledning av det behov av att förstärka samhällets förmåga att förebygga brott som identifierats och beskrivits ovan, gav regeringen ett uppdrag till (Brå) att lämna förslag på hur det nationella stödet till brottsförebyggande arbetet kan utvecklas. Av Brås redovisning i rapporten stöd till – och samordning av – det lokala brottsförebyggande arbetet (dnr Ju2015/09692/) framgår att det finns behov av dels bättre samverkan på alla nivåer, dels ett utvecklat nationellt stöd till lokala aktörer, inte minst kommuner. Vidare konstaterar att många aktörer, både kommuner och statliga myndigheter, varken har tillräcklig kunskap 2016/17:126 eller prioriterar brottsförebyggande arbete i tillräckligt hög utsträckning. Det strategiska arbetet behöver utvecklas och fler aktörer behöver involveras i arbetet. Regeringen delar Brås uppfattning att det brottsförebyggande arbetet bör utföras mer strukturerat och kunskapsbaserat. Fler aktörer måste involveras. Arbetet ska präglas av en helhetssyn och integreras i det löpande arbetet. Den kunskap som tas fram måste användas i praktiken och genomsyra utvecklingsarbetet på lokal nivå. Arbetet bör följas upp löpande och utvärderas regelbundet. Den s.k. situationella preventionen som riktas mot tillfällen eller platser där brott begås behöver utvecklas. Som komplement till de redan beslutade åtgärderna inom ramen för regeringens brottsförebyggande satsning krävs det ett bredare initiativ som kan stimulera och entusiasmera fler aktörer att bidra till att förebygga brott, inte minst de som saknar ett uttalat uppdrag att arbeta brottsförebyggande enligt författning, regleringsbrev eller andra styrdokument. På lokal nivå är kommunerna centrala aktörer, men även många statliga myndigheter utanför rättsväsendet kan påverka brottsligheten, både nationellt och på det lokala planet. Näringslivets roll för det brottsförebyggande arbetet behöver uppmärksammas och förstärkas. Det är också angeläget att bättre ta tillvara det civila samhällets kunskap och erfarenhet. Även forskares delaktighet behöver bli en naturlig del i ett kunskapsbaserat arbete. Det behövs därför ett nytt nationellt program som samlar regeringens ambitioner och målsättningar för det brottsförebyggande arbetet inom olika politikområden och som även kan bidra till att öka kunskapen om brottsförebyggande arbete och stimulera utvecklad samverkan mellan berörda aktörer. Programmet riktar sig därmed till en bred målgrupp inom många samhällssektorer: myndigheter, landsting, kommuner, näringslivet och civila samhällets organisationer. 1.3Syfte, mål och avgränsning Det övergripande syftet med programmet är att skapa förutsättningar för ett strukturerat och långsiktigt brottsförebyggande arbete i hela samhället. Områdets komplexa karaktär kräver en samlad ansats. Med gemensamma målsättningar för det brottsförebyggande arbetet inom berörda politikområden bildas en gemensam grund för utvecklingsarbetet. Programmet ska också bidra till att stimulera fler berörda aktörer att vidta brottsförebyggande åtgärder och att öka samverkan, såväl på nationell som på regional och lokal nivå. I programmet ges en samlad beskrivning av brottsförebyggande arbete och en inriktning för hur man kan arbeta kunskapsbaserat. Programmet ska bidra till att uppnå regeringens mål för kriminalpolitiken – att minska brottsligheten och öka tryggheten. Brottsförebyggande arbete berör många politikområden. Programmet har därför tagits fram i bred samverkan inom . Under ledning av justitie- och migrationsminstern har även dialoger och möten genomförts med representanter från det civila samhällets organisationer, Skr. 2016/17:126 näringslivet, myndigheter och kommuner för att inhämta underlag och erfarenheter från många aktörer i samhället. Härutöver har ministern gjort flera besök i olika kommuner, liksom studieresor till och . Ett seminarium med kriminalpolitiska forskare på temat ”Från kunskap till praktik” har också genomförts. Brottsförebyggande arbete kan bedrivas inom de flesta samhällssektorer. Generella välfärdsinsatser inom politikområden som exempelvis utbildning, arbetsmarknad och hälso- och sjukvård är en förutsättning för att komma åt grundorsakerna till kriminalitet och har ofta positiva brottsförebyggande effekter, även om det huvudsakliga målet för dessa insatser oftast är ett annat än att förebygga brott. Generella välfärdsinsatser och deras effekter på brottsligheten beskrivs därför endast översiktligt i programmet. Programmet fokuserar i stället på verksamheter som i första hand syftar till att förebygga brott och brottslighet. Den avgränsning som regeringen har valt att utgå från i programmet följer den som används i boken i lokalt brottsförebyggande arbete som har tagits fram av Brå, och Kommuner och Landsting (SKL). Där beskrivs brottsförebyggande arbete som Åtgärder som syftar dels till att påverka de omständigheter i själva situationen som gör att personer väljer att begå brott, dels åtgärder som syftar till att minska benägenheten (motivationen) hos människor att begå brott. Denna avgränsning fokuserar på den brottsliga handlingen och omfattar brottsförebyggande åtgärder där det finns ett uttalat syfte att motverka att brott begås. Programmet ska dock inte i första hand fokusera på enskilda brottstyper eller förebyggande metoder mot dessa. Några konkreta exempel finns, men de syftar främst till att illustrera hur ett kunskapsbaserat och lokalt anpassat brottsförebyggande arbete kan bedrivas. Programmet kompletterar på så sätt de särskilda strategier och handlingsplaner som fokuserar på specifika samhällsproblem och brottstyper, t.ex. den svenska strategin mot terrorism (skr. 2014/15:146), den nationella planen mot rasism, liknande former av fientlighet och hatbrott (Ku2016/02629/DISK), skrivelsen med åtgärder för att göra samhället mer motståndskraftigt mot våldsbejakande extremism (skr. 2014/15:144) och nationella strategin för att förebygga och bekämpa mäns våld mot kvinnor (skr. 2016/17:10). Brottslighetens omfattning och utveckling i samhället är svår att beskriva på ett heltäckande sätt. Statistiken över anmälda brott ger viss vägledning men många brott kommer inte till rättsväsendets kännedom och benägenheten att anmäla brott kan variera och mellan olika brottstyper. Rättsväsendets prioriteringar kan också påverka antalet uppdagade brott. Exempelvis är antalet anmälda trafikbrott, narkotikabrott och sexköpsbrott i hög utsträckning beroende av vilka resurser polisen satsar på att upptäcka dessa brott. Frågeundersökningar som riktar sig till ett urval av befolkningen kan komplettera bilden. I den nationella trygghetsundersökningen (NTU) som genomförs av Brå ställs frågor om bl.a. utsatthet för brott och trygghet. Även om NTU inte täcker alla brottstyper och inte når de mest utsatta grupperna i samhället kan dessa undersökningar i vissa fall ge en bättre bild av brottsutvecklingen än statistiken över anmälda brott. Vissa förändringar i brottslighetens omfattning och karaktär är emellertid svåra att fånga med anmälningsstatistik och frågeundersökningar. Internets allt större betydelse, både som arena för brottslighet och som verktyg för många typer av brott, är ett sådant exempel. Förändringar i den organiserade brottsligheten och ökande problem med kriminalitet och oro i vissa socialt utsatta områden är andra. I sådana fall kan fördjupade studier ge mer kunskap. Brå har exempelvis visat att it-inslagen i de anmälda brotten ökade kraftigt (Brå 2016), att dödligt våld inom ramen för kriminella konflikter blivit vanligare (Brå 2015) och att antalet skjutningar i socialt utsatta områden var fler 2014 än 2006 (Brå 2015). konstaterar att användningen av illegala skjutvapen och användningen av explosiva varor så som handgranater ökar (). Andra studier visar också att det förekommer ett betydande utnyttjande av välfärds- och förmånssystemen, ofta med företag och falska eller manipulerade intyg som brottsverktyg (Brå 2015, 2016). Ideologiskt motiverad brottslighet som utförs av individer inom olika våldsbejakande extremistiska miljöer ställer särskilda krav på förebyggande insatser. Våldsbejakande extremism omfattar ofta flera olika typer av brott, t.ex. hot eller våld, mord och terrorism men innefattar också att på olika sätt stödja, planera eller uppmana andra att utföra ideologiskt motiverade våldshandlingar. Utvecklingen av den ideologiska brottsligheten är svår att följa på grund av att det saknas statistik om dessa brott. Säkerhetspolisen bedömer dock att ett hundratal individer inom de vänsterrespektive högerextremistiska miljöerna har för avsikt eller förmåga att begå politiskt motiverade brott och att omkring 300 personer har rest från i terrorismsyfte , framför allt till och . Den anmälda brottsligheten har de senaste två decennierna ökat från runt 1,2 miljoner till drygt 1,5 miljoner anmälda brott . Tillgreppsbrotten har länge minskat medan anmälda bedrägerier, framför allt internetrelaterade, har ökat kraftigt . Anmälda skadegörelser och narkotikabrott har också blivit fler och förklarar tillsammans med bedrägerierna en stor del av den totala ökningen av anmälda brott. Även anmälningar om brott mot person har ökat . 2016/17:126 Exempelvis har antalet anmälda sexualbrott mer än fördubblats och de anmälda misshandelsbrotten är fler än 1995. Studier visar dock att ökningarna har påverkats av en större benägenhet att anmäla dessa brottstyper. Även förändringar i lagstiftningen på sexualbrottsområdet bör ha påverkat de allt fler anmälda fallen av framför allt våldtäkter. Det dödliga våldet överskattas i anmälningsstatistiken då vissa händelser senare visar sig vara något annat än brott. Brås fördjupade studier visar att det dödliga våldet har minskat i ett längre perspektiv och har antalet fall varierat mellan ca 70 och 110 fall . var ungefär en tredjedel av offren kvinnor, en andel som minskat något . Medan dödligt våld inom ramen för kriminella konflikter har ökat har dödligt våld mot kvinnor i nära relationer minskat. Även dödligt våld mot barn har länge minskat, från i genomsnitt 15 till 5 barn (och Allmänna barnahuset 2011). Utvecklingen enligt den nationella trygghetsundersökningen m.m. I NTU ställs frågor om egendomsbrott mot hushåll och brott mot person1. Av undersökningarna framgår att ungefär hälften av egendomsbrotten och en fjärdedel av brotten mot person resulterar i en anmälan. Enligt NTU har egendomsbrotten mot hushåll blivit allt färre sedan mätningarna startade. Framför allt har de fordonsrelaterade brotten minskat, medan bostadsinbrott och cykelstölder har legat på en i stort sett oförändrad nivå. Andelen personer som uppger att de utsatts för något brott mot person har varierat mellan omkring elva och . De vanligast förekommande brotten, trakasserier och hot, har legat på en relativt stabil nivå medan andelen personer utsatta för misshandel har minskat något. Den uppgivna utsattheten för sexualbrott, som omfattar ett brett spektrum av såväl allvarliga som lindrigare händelser, låg på en relativt stabil nivå fram men har därefter ökat. De högre nivåerna gäller i huvudsak kvinnor och kan troligen delvis förklaras av en faktisk ökning i utsatthet för främst mindre grova sexualbrott. Det är också möjligt att uppmärksamheten kring sexualbrottsfrågor i samhället, vilket kan bidra till att fler definierar olika händelser som sexualbrott, kan vara en delförklaring. Även utsattheten för bedrägerier har ökat . Utsattheten för brott är delvis olika för män och kvinnor. Män uppger i något större utsträckning att de har utsatts för misshandel, personrån och bedrägerier medan en större andel kvinnor uppger att de har utsatts för hot och trakasserier. Det är vidare nästan bara kvinnor, inte minst unga kvinnor, som uppger att de har utsatts för sexualbrott. 1 Brott mot person enligt NTU avser misshandel, hot, sexualbrott, personrån, trakasserier och bedrägerier. I NTU definieras trakasserier som en serie mer eller mindre allvarliga händelser som var för sig inte nödvändigtvis är kriminaliserade men som sammantaget kan utgöra t.ex. fridskränkningsbrott eller ofredande. Egendomsbrotten mot hushåll i NTU inkluderar bostadsinbrott, bilstöld, stöld ur eller från fordon och cykelstöld. kring brotten varierar också, exempelvis utsätts män i högre grad för våld av okänd gärningsman på offentlig plats medan våld mot kvinnor i högre utsträckning sker i hemmet och begås av en närstående. Av NTU framgår vidare att brottsligheten är ojämnt fördelad i befolkningen. av de tillfrågade har drabbats av över hälften av de rapporterade brotten. Unga vuxna och ensamstående föräldrar, i synnerhet kvinnor, är särskilt utsatta för upprepade brott. NTU-mätningar har också gjorts när det gäller utsatthet för brott och otrygghet i 15 socioekonomiskt utsatta stadsdelar i landet. Utsattheten för de brott som ingår i NTU är något högre i dessa stadsdelar än i landet som helhet men mest påtagliga är skillnaderna i upplevd trygghet.