prop · H403168 · 2017-04-05 00:00:00 — FI ska också samråda med i viktigare frågor som har samband med betalningssystemets stabilitet eller som berör ansvar för valuta- och kreditpolitiken och för betalningsväsendet. För att skapa en bättre krisberedskap och stärka robustheten i den finansiella sektorn tog FI 2005 initiativ till en samarbetsgrupp kallad Finansiella Sektorns Privat- Offentliga Samverkansgrupp (FSPOS). I samarbetet deltar, förutom FI, , Bankgirocentralen BGC, , Euroclear , , Svensk Försäkring, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), /OMX, , och . FI ska samråda med Riksgälden i frågor av betydelse för insättningsgarantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, och för investerarskyddet enligt lagen (1999:158) om investerarskydd. Vid samråd ska FI lämna Riksgälden de uppgifter som behövs. FI ska enligt förordningen (2015:1034) om resolution tillhandahålla en förteckning över de företag som omfattas av 1 kap. 1 § första stycket lagen (2015:1016) om resolution. Riksgälden är statens centrala finansförvaltning och har ansvar för ett antal uppgifter med koppling till den finansiella stabiliteten. Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti ger ett konsumentskydd för pengar insatta på konton hos banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag (institut). Garantin motverkar risken för en allvarlig störning i det finansiella systemet genom att den skapar trygghet för spararna och minskar risken för uttagsanstormningar i tider av finansiell oro. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N Riksgälden är garantimyndighet, dvs. den myndighet som handlägger frågor om insättningsgarantin. Skyddet innebär att en insättare får ersättning av staten om det institut där pengarna satts in går i konkurs eller om FI beslutar att insättningsgarantin ska träda in. Garantin gäller också om staten hanterar det krisdrabbade institutet genom s.k. resolution. Instituten som är anslutna till insättningsgarantin har FI:s tillstånd att ta emot kunders pengar på konto. Vid hot om en allvarlig störning i det finansiella systemet kan staten i vissa fall ge förebyggande stöd till livskraftiga banker och andra kreditinstitut. Riksgälden är ansvarig myndighet enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd. Lagen gäller och har ersatt den s.k. stödlagen som infördes under finanskrisen . Riksgälden är alltså alltjämt stödmyndighet, men förutsättningarna för att ge stöd är mer begränsade i den nya lagen (prop. 2015/16:5, bet. 2015/16:FiU17, rskr. 2015/16:117). Bland annat är det endast tillåtet att ge stöd till institutens finansiering via garantier. Kapitaltillskott är tillåtet bara i särskilda fall. Stöd enligt den nya lagen ska på samma sätt som tidigare finansieras via Stabilitetsfonden. Bankkrishantering (resolution) En bank i kris innebär en risk för det finansiella systemet. Bankers kopplingar till såväl hushåll och företag som andra banker gör att en oordnad konkurs skulle kunna få allvarliga konsekvenser. Resolution syftar till att hantera denna risk. har nya regler för hantering av kriser i banker, andra kreditinstitut och värdepappersbolag, se lagen (2015:1016) om resolution. Re- solutionsregelverket har sin bas i EU:s krishanteringsdirektiv som antogs . De nya reglerna ersätter i stora delar den bankstödslagstiftning som infördes i under finanskrisen . Riksgälden är enligt den nya lagen s.k. resolutionsmyndighet och har ansvar för både förberedelser och hantering av institut i kris. Även om de gamla och de nya reglerna skiljer sig åt i flera avseenden har de samma grundläggande syfte: att värna den finansiella stabiliteten. Genom de nya reglerna skapas ett särskilt förfarande för att hantera ett institut i kris utan att försätta det i konkurs och utan att skattebetalarna bär kostnaden. Förfarandet kallas resolution och innebär att staten kan ta kontroll över institutet och hålla i gång hela eller delar av verksamheten om det krävs för att bevara den finansiella stabiliteten. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Myndigheternas förberedelser inför omröstningen Denna kartläggning bygger på information från intervjuer med företrädare för Fi- nansdepartementet, , () och (Riksgälden). Dessutom återspeglar kartläggningen information från en intervju med kanslichefen för finansiella stabilitetsrådet. Förutom fakta hämtad från intervjuerna görs jämförelser och iakttagelser av, samt reflektioner över, det inhämtade materialet. 3.1 Riskbild och varningssignaler Att det skulle kunna bli aktuellt med en folkomröstning i om EU- medlemskapet stod klart i och med löfte, vilket dock var betingat av att hans parti kom i regeringsställning. Sannolikheten för en folkomröstning förstärktes direkt efter valsegern . kom beskedet att omröstningen skulle hållas . Det fanns alltså flera tillfällen för såväl finansiella företag som stater att sätta i gång och förbereda sig för eventuella konsekvenser till följd av omröstningen. Svenska myndigheters krisberedskap inför omröstningen inleddes – . En faktor som kan förklara tidpunkten för starten är meddelande om att förbättra likviditeten i brittiska pund inför omröstningen. Riksgälden anförde att den startade förberedelsen för att vara beredd inför omröstningen. En annan bidragande orsak till att myndigheternas inledde sina förberedelser var publiceringar av såväl svenska som utländska finansiella företags marknadsanalyser samt det mediala nyhetsflödet kring omröstningen som intensifierades . Riksgälden informerade sin styrelse om den kommande omröstningen, vilken då beskrevs som ett orosmoln vid horisonten som skulle kunna påverka EU-samarbetet. Myndigheternas uppfattning av riskbilden skiljer sig lite åt, vilket kan förklaras av att de har olika ansvarsområden. Bredast riskbild hade där den till stor del handlade om realekonomiska och politiska konsekvenser på . Smalast riskbild hade FI som fokuserade på frågor med nära koppling till dess tillsynsuppdrag. Riksgäldens riskbild bestod av finansiell instabilitet, finansmarknadens funktion samt upplåning och förvaltning av statsskulden. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N partementet och startade med en bred riskbild för den finansiella stabiliteten för att i ett senare skede fokusera på marknadens likviditet och bankernas finansiering.10 Tabell 1 Myndigheternas riskbilder * som tillhandahåller clearing av bl.a. ränteswappar. Till riskbilden hörde frågor med koppling till LCH.Clearnets rättsliga hemvist vid en eventuell Brexit. Källa: Intervjuer med respektive myndighetsföreträdare. Samtliga myndigheter hade i utgångsläget tillgång till merparten av all den information som de bedömde var relevant för att hantera finansiell oro och en eventuell krissituation. Myndigheterna följer normalt sett de finansiella marknaderna och har tillgång till exempelvis realtidsinformation om priser på finansiella tillgångar som räntebärande instrument och valutakurser. De gjorde dock några förändringar inför omröstningen som är värda att redogöra för. För det första ändrades informationsinhämtning genom att den blev mer frekvent och något utvidgad. före och efter folkomröstningen kompletterade FI den löpande inrapporteringen från bankerna med en beställning av dagliga rapporter på bankernas likviditetstäckning (LCR). Den inhämtade också information från bankerna under midsommarhelgen. å sin sida hade kontakt med andra centralbanker i samt genom BIS11 varigenom den fick information om hur marknaderna fungerade i länder där handel bedrevs under . För det andra förstärkte myndigheterna informationsspridningen internt och mellan varandra. Riksgälden hade exempelvis internrapportering 10Finansdepartementet fortsatte av andra skäl att analysera Brexit-omröstningen; detta gjordes mer eller mindre parallellt med analyserna av den finansiella stabiliteten. 11Bank for International Settlements. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De andra myndigheterna hade i allmänhet internrapporter per dag. Internt delades informationen via i förväg uppgjorda sändlistor. Sändlistor användes även för viss informationsspridning externt. Det var dock betydligt vanligare att externt spridd information förmedlades via bilaterala telefonkontakter eller telefonkonferenser. Särskilt betydelsefull torde informationsspridningen mellan myndigheterna vara för , som under mer normala omständigheter sällan har information från, eller direktkontakt med, marknadsaktörer. Samverkan mellan myndigheterna torde dessutom ha underlättat för de finansiella aktörerna eftersom enbart en myndighet behövde inhämta information och föra den vidare till andra berörda myndigheter. Tabell 2 Myndigheternas information Källa: Intervjuer med respektive myndighetsföreträdare. 3.3 Analyser, utredningar och beslutsunderlag För olika typer av analyser och utredningar förlitade sig myndigheterna i mycket hög grad på sin egen personal. Det har inte framkommit några exempel på myndighetsgemensamma analyser. Det var förvisso vanligt att myndigheterna informerade varandra om egna analyser, och att de diskuterade dessa. Därigenom fick de möjlighet till återkoppling på och kontroll av analysernas kvalitet och rimlighet. Till viss del drog myndigheterna, bl.a. FI och Riksgälden, nytta av analyser som hade gjorts av banker, ratingföretag och konsultföretag. verkar dock i högre grad ha förlitat sig på egna analyser. Analyser, vägledningar eller policydokument från t.ex. och har inte omnämnts som värdefulla av någon myndighet avseende de operativa delarna av myndigheternas krisberedskap. har dock pekat på att det i sitt arbete haft nytta av material från bl.a. . På liknande sätt som för informationsinhämtningen fanns det skillnader mellan myndigheterna avseende analysernas inriktning. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N hade ett brett spann och handlade huvudsakligen om ekonomiska och politiska konsekvenser på lite . Riksgälden fokuserade på marknadens funktion, och tog dessutom fram analyser med koppling till upplåning och skuldförvaltning. och FI liknade varandra i så måtto att de fokuserade på likviditet och bankernas finansiering. En skillnad dem emellan var att FI hade stort fokus på faktorer som skulle kunna leda till att marknaden slutade att fungera, bl.a. clearingverksamheten, och mindre fokus på marknadsprisernas utveckling. gjorde såväl prognoser som analyser, vilka omfattade både marknadsutvecklingen och marknadens funktion. påpekade i sammanhanget att det faktum att de gjorde prognoser på den mest sannolika utvecklingen på inget sätt implicerade att de inte gjorde förberedelser för att hantera mer osannolika händelseutvecklingar. Tabell 3 Myndigheternas analyser Källa: Intervjuer med respektive myndighetsföreträdare. 3.4 Organisation och beredskapsplaner I många avseenden fanns det stora likheter mellan myndigheternas organisering av krisberedskapen. På samtliga myndigheter fanns det en eller två personer som i stort sett hade insyn i alla delar av krisberedskapen och som hade tillgång till all intern information. Vanligtvis var en av dessa personer dessutom formellt utsedd som kontaktperson mellan myndigheterna (ofta kallad Brexit-general). Det fanns dessutom flera parallella kommunikationskanaler mellan myndigheterna, särskilt mellan och FI, på olika organisatoriska nivåer. Samtliga myndigheter inrättade tillfälliga krisberedskapsgrupper. Myndigheternas krisgrupper skilde sig åt vad gäller storlek och arbetsuppgifter, men de hade gemensamt att de hade interna möten på regelbunden basis. Till uppgifterna hörde att samordna informationsflöden, göra analyser, ta fram beslutsunderlag och upprätta beredskapsplaner. Grupperna utgjordes av 3–10 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ofta fanns det ett par personer per grupp som ägnade en betydande del av sin arbetstid åt Brexit-relaterade frågor. Merparten av personerna i dessa grupper ägnade sig dock huvudsakligen åt sina ordinarie arbetsuppgifter. På FI och Riksbankenberördes upp emot 30 personer på ett eller annat sätt av förberedelserna för en eventuell krishantering. Det är i sammanhanget viktigt att uppmärksamma att många av dessa personer enbart var mottagare av information och analyser, och att de flesta inte heller arbetade löpande med krisförberedelser. Tabell 4 Myndigheternas beredskapsorganisation och uppskattad personalåtgång 2–3 djupt 1–2 mån (>50 % ) under Kontaktpersoner utsedda för press, myndigheter och intern samordning Ca 5–10 personer mer eller mindre frekvent involverade 1–2 personer arbetade 25– med Brexit under 2–3 mån Anmärkning: Då myndigheterna kan ha tolkat frågan olika ger den angivna personalåtgången främst en indikation på hur mycket tid myndigheterna allokerat till förberedelser inför den brittiska folkomröstningen. Jämförelser mellan myndigheter ska göras med försiktighet. * Makroekonomiska konsekvenser hanterade inom den normala penningpolitiska processen. Källa: Intervjuer med respektive myndighetsföreträdare. Samtliga myndigheter hade även utsett talespersoner. Dels hade de förutbestämt vem som skulle uttala sig i första, andra eller till och med tredje hand, dels förekom det att talespersonerna och ordningen att uttala sig varierade mellan olika dagar under midsommarhelgen. Sammantaget indikerar detta att myndigheterna var organisatoriskt väl förberedda att hantera en situation med krav på sammanhållen och löpande kommunikation . Myndigheterna hade inför midsommarhelgen upprättat beredskapsplaner. Planerna angav olika aktiviteter betingat av om det skulle bli ett Brexit eller ett Bremain i folkomröstningen. Det fanns också, i likhet med talepunkternas utformning, flexibilitet i beredskapsplanerna för att hantera olika allvarliga marknadsreaktioner vid en Brexit i folkomröstningen. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N planering från täckte in midsommarhelgen med tidpunkter för olika moment. Planen uppdaterades med aktiviteter fram till . hade upprättat ett övergripande schema för perioden 14–med information om bemanning och aktiviteter för olika avdelningar. Därutöver hade de ett körschema för 22–med tidsangivelser för specifika aktiviteter. FI hade en beredskapsplan som sträckte sig över 15–. Riksgälden tog först fram en preliminär plan , och uppdaterade den med detaljerad information för perioden 23–. Sammantaget framstår myndigheternas beredskapsplaner som väl synkroniserade och vad gäller innehåll. Detaljnivån låg på mellan en och sju aktiviteter per dag, med flest aktiviteter . Nivån framstår som rimlig. FI noterade exempelvis att planen kunde följas mycket noga och att den var ett bra stöd för krisberedskapen på myndigheten. Myndigheternas tillgängliga åtgärder för att hantera hot mot den finansiella stabiliteten kan grovt delas upp i kommunikation och övriga åtgärder. En speciell egenskap hos finansiella kriser är att problemen till en del är relaterade till en brist på tillit och förtroende, och därför kan myndigheters kommunikation ha stor betydelse och påverka krisförloppet. Det visade sig i efterhand att den enda egentliga åtgärd som de svenska myndigheterna behövde vidta i samband med den brittiska folkomröstningen var av kommunikativt slag. Kommunikationen inleddes när protokollet från stabilitetsrådets möte offentliggjordes, av vilket det framgick att myndighetscheferna hade diskuterat risker i samband med en eventuell Brexit, men också att de hade beredskap att hantera en eventuell krissituation (Finansiella stabilitetsrådet 2016a). kom information om att stabilitetsrådets beredningsgrupp var satt i jourberedskap under midsommarhelgen och att det skulle ske avstämningar mellan myndigheterna. Det framgick bl.a. att beredningsgruppen hade planerat in ett telefonmöte. , dagen efter den brittiska omröstningen, uttalade sig finansmarknadsminister för pressen. , FI och Riksgälden gick ut med pressmeddelanden . , FI och Riksgälden gick även ut med pressmeddelanden , den första öppna marknadsdagen i efter omröstningen, vilket kan sägas avslutade kriskommunikationen. Ett tydligt kännetecken för myndigheternas kommunikation i anslutning till den brittiska omröstningen var att den var mycket väl samordnad. Den höga graden av samordning kan förklaras av att myndigheternas kommunikationsansvariga hade träffats i förväg och kommit överens om en gemensam strategi. Resultatet blev att samtliga myndigheter hade en uppsättning talepunkter som kunde användas vid olika omröstningsresultat och för olika händelseförlopp. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Andra kännetecken för kommunikationen är att den var tydlig samt att den var utformad med ett rakt och enkelt språkbruk. Kommunikationen syftade också till att visa på en hög grad av medvetenhet om vad som händer på de finansiella marknaderna, och på en god beredskap att vidta åtgärder för att lösa eventuella problem som skulle kunna uppstå. Tabell 5 Myndigheternas åtgärder Källa: Intervjuer med respektive myndighetsföreträdare. För andra åtgärder än kommunikation behövde myndigheterna inte gå längre än till förberedelsestadiet. Längst i förberedelserna att vidta nödvändiga åtgärder gick som bl.a. hade färdigställt mallar för pressmeddelanden kopplade till likviditetsstödjande åtgärder. Att gick längst i förberedelsearbetet är rimligt med tanke på att den har till uppgift att vid behov stödja marknaden med likviditet. FI:s uppgift att ställa krav på bankernas likviditetskvoter är mer att likna vid en förebyggande åtgärd, även om det faller sig naturligt att myndigheten vid finansiell oro håller sig och andra berörda myndigheter välunderrättade om likviditeten i bankerna. Därutöver hade inom ramen för den normala penningpolitiska beslutsprocessen gjort analyser och bedömningar av hur makroekonomin och därmed penningpolitiken skulle kunna påverkas vid en majoritet för Brexit. FI hade å sin sida gjort mycket preliminära överväganden om den kontracykliska kapitalbufferten med anledning av sitt makrotillsynsuppdrag. Riksgäldens strategi var att följa marknadsutveckling och stå beredd att vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa marknadens funktion, i likhet med de åtgärder som vidtogs 2008. Det bör dock påpekas att det är som har till uppgift att tillföra likviditet, men att Riksgälden i samråd med kan tillgodose marknadens behov av statslån med olika löptider. Riksgälden kan också tillgodose behov av valutareserv genom att låna i utländsk valuta på de internationella kapitalmarknaderna och sedan vidarebefordra till . Riksgälden hade dock inför den brittiska folkomröstningen inte bedömt sannolikheterna för behovet av olika åtgärder, och gjorde inte heller specifika förberedelser för någon särskild åtgärd. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N är i dessa sammanhang framför allt involverad i olika lagstiftningsprocesser och är inte operativt i samma mening som de andra myndigheterna. Beslut om åtgärder för att hantera en krissituation ligger i allmänhet högt upp i organisationen på samtliga berörda myndigheter. För kommunikation är det för regeringens räkning finansministern eller finansmarknadsministern som fattar dessa beslut. På fattas motsvarande beslut av direktionen. På FI och Riksgälden fattas beslut om kommunikation av generaldirektören respektive riksgäldsdirektören. Eftersom myndigheterna i förväg hade förberett och, på respektive beslutsfattande nivå, stämt av talepunkter för olika resultat i folkomröstningen och för olika allvarliga marknadsreaktioner, kunde kommunikativa åtgärder vidtas med mycket kort varsel. När det handlar om beslutskapacitet för åtgärder annat än kommunikation är det framför allt för och Riksgäldens del som det kunde uppstå ett behov av att vidta åtgärder med kort varsel. För del kunde det ha handlat om beslut att tillföra likviditet, vilka fattas av direktionen. Även penningpolitiska beslut fattas av direktionen, men denna typ av beslut är vanligtvis inte lika brådskande som beslut om likviditetsstöd. Av liknande skäl är en förändrad nivå på den kontracykliska kapitalbufferten inte en typisk krishanteringsåtgärd, men om det hade blivit aktuellt hade det varit ett beslut för . Om Riksgälden hade velat tillgodose behovet av statslån på olika löptider genom att t.ex. anordna extra auktionstillfällen hade det varit ett beslut för generaldirektören. Om Riksgälden däremot hade velat utfästa statliga kreditgarantier, enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut, hade myndigheten behövt inhämta ett godkännande från regeringen, som i sin tur hade behövt inhämta ett godkännande från EU-kom- missionen. Det är alltså i detta fall inte tillräckligt att myndigheten själv har beslutsfattare tillgängliga, utan ett snabbt agerande förutsätter att också andra myndigheter har beslutsfattare med beredskap och att det finns förberedda rutiner. Då samtliga myndigheter hade upprättat särskilda kontaktlistor och säkerställt att berörda personer var nåbara under midsommarhelgen finns det inget som talar emot att beslutskapaciteten var god. En viss osäkerhet finns dock om möjligheten att mycket snabbt utfästa statliga kreditgarantier. I sammanhanget är det viktigt att också beakta det potentiella behovet av snabbt tillgängliga kreditgarantier. Även bankerna hade känt till folkomröstningen och haft möjlighet att säkerställa sitt upplåningsbehov. De svenska myndigheterna hade dessutom verifierat att svenska banker kunde nyttja likviditetsfaciliteter i andra centralbanker, och därutöver kunde tillföra likviditet. Sammantaget indikerar detta att behovet av att snabbt få tillgång till kreditgarantier var mycket lågt. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förutom att ha personer i beslutsfattande ställning närvarande eller kontaktbara var det också nödvändigt för myndigheterna att ha tillgång till personer som kunde göra i ordning relevanta beslutsunderlag och personer som kunde verkställa beslut. För att välja ut rätt talepunkt från listan med talepunkter för olika scenarier, eller för att vidta någon av övriga krishanteringsåtgärder, krävdes alltså en bedömning av marknadsläget. Även på detta område hade såväl , , FI som Riksgälden personal på plats som inhämtade information och bedömde behovet av åtgärder. Dessutom hade både och Riksgälden handlarborden bemannade. Tabell 6 Myndigheternas beslutskapacitet Källa: Intervjuer med respektive myndighetsföreträdare. 3.7 Uppföljning och rutiner En allmän iakttagelse är att ingen av myndigheterna har genomfört en heltäckande utvärdering av krisberedskapen. Beredningsgruppen för det finansiella stabilitetsrådet har dock på ett möte tagit upp förberedelserna och konstaterade kollektivt att dessa var bra. ledningsgrupp har också gjort en utvärdering av förberedelserna och Riksgälden har återrapporterat till sin styrelse om beredskapen inför den brittiska folkomröstningen. Myndigheternas förberedelser inför en potentiell kris, och deras möjligheter att hantera en kris som inträffar, kan säkras om det finns förutbestämda rutiner för att ställa om delar av organisationen från den reguljära verksamheten till krishantering. Därmed inte sagt att myndigheterna inte kan göra såväl goda förberedelser som en god krishantering utan dessa rutiner, men att rutiner kan minska risken för att de förbereder sig ineffektivt eller glömmer bort vissa moment.