prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Dessa fick dock vid behov fyllas ut med ledning av allmänna grundsatser om ombud och fullmakt, eftersom regleringen var mindre detaljerad än den i rättegångs- balken (prop. 1971:30 del 2 s. 603). Svaret på frågan om vad som gäller i fråga om fullmakt på förvalt- ningsrättens område kan alltså sökas genom antingen en analogisk till- ämpning av 49 § FPL eller en tillämpning av de allmänna grundsatser som har kommit till uttryck i rättspraxis. var det obligatoriskt för ett ombud i allmän förvaltningsdom- stol att styrka sin behörighet genom att presentera en fullmakt för rätten. gäller dock enligt 49 § andra stycket FPL att ett ombud inte måste styrka sin behörighet annat än i de fall rätten anser att det behövs (prop. 2012/13:45 s. 108–110). Detta motsvarar vad som enligt rättspraxis gäller inom förvaltningsfarandet (RÅ 1950 ref. 30). I 49 § tredje stycket FPL finns bestämmelser om konsekvenserna av att inte följa ett föreläggande att styrka ombudets behörighet med en full- makt, nämligen att den åtgärd som ombudet har vidtagit inte ges någon verkan. Om ett sådant föreläggande, som kan riktas till ombudet eller huvudmannen, inte följs kan det t.ex. innebära att ett överklagande avvisas och alltså inte tas upp till prövning. heterna måste vidta åtgärder innan de kan avvisa en talan för att fullmakt 2016/17:180 saknas gäller enligt JO som en allmän princip inom förvaltningsrätten (JO 1974 s. 619). Frågan om fullmaktens form regleras inte i förvaltningsprocesslagen, men det är förutsatt att såväl muntlig som skriftlig fullmakt kan användas (prop. 2012/13:45 s. 110). Om rätten anser att ombudets behörighet behöver styrkas, ska ombudet eller huvudmannen enligt 49 § andra stycket FPL föreläggas att visa upp en skriftlig fullmakt. En sådan fullmakt ska innefatta ombudets namn och i förekommande fall innehålla uppgift om att ombudet får sätta någon annan i sitt ställe. Det första kravet innebär bl.a. att det inte är möjligt att använda en skriftlig fullmakt som gäller för innehavaren av fullmakten utan att denne är namngiven. Domstolens möjlighet att begära in en skriftlig fullmakt utesluter inte att behörigheten styrks t.ex. genom att huvudmannen vid en muntlig förhandling ger ombudet en muntlig fullmakt (prop. 2012/13:45 s. 180). I förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna aktualiseras frågan mera sällan, eftersom handläggningen i allt väsentligt är skriftlig. Om huvudmannen deltar vid en förhandling eller ett annat möte med någon som representerar myndigheten finns det inte något som hindrar att han eller hon muntligen ger ombudet i uppdrag att föra talan i ärendet (jfr SOU 1964:27 s. 210–211). Till skillnad från vad som gäller för processen i allmän förvaltningsdomstol ställs det inom förvaltnings- förfarandet inte upp något krav på att ombudet ska vara en fysisk person. Det innebär att även en juridisk person kan godtas som ombud (prop. 1971:30 del 2 s. 362, jfr prop. 2012/13:45 s. 106–107). Enligt 9 § andra stycket FL får myndigheten avvisa ett olämpligt ombud. Ett sådant beslut gäller enbart för det aktuella ärendet. Inom för- valtningsförfarandet finns det i övrigt inte några principiella begräns- ningar när det gäller ombudets kvalifikationer eller i fråga om relation- erna mellan huvudman och ombud. Det finns alltså inte något hinder mot att den enskilde anlitar en nära anhörig som ombud (1992/93 s. 417). Omfattningen av ett ombuds behörighet att företräda huvudmannen får, om annat inte följer av fullmakten, anses innefatta en rätt att vidta alla åtgärder som behövs i målet eller ärendet. Följaktligen ska också kommunikation med parten ske via ombudet. Om myndigheten väljer att skicka en handling till huvudmannen innebär detta en ren serviceåtgärd. Myndigheten måste också skicka handlingen till ombudet (se t.ex. JO:s beslut , dnr 5618-2007, i ett försäkringskasseärende). Tydliga behörighetsregler – särskilt i fråga om krav på lämplighet och fullmakt Regeringens förslag: Den som är part i ett ärende får som ombud eller biträde anlita någon som är lämplig för uppdraget. Den som anlitar ombud ska dock medverka personligen om myndigheten begär det. En myndighet ska kunna besluta att ett ombud eller ett biträde som bedöms vara olämplig för sitt uppdrag inte längre får medverka i ärendet. Ett ombud ska på begäran styrka sin behörighet genom en skriftlig eller muntlig fullmakt. En sådan fullmakt ska innehålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning. Om ombudet får sätta någon annan i sitt ställe, ska även detta framgå av fullmakten. Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet genom en fullmakt, får myndigheten besluta ett föreläggande om samma sak. Ett sådant föreläggande får riktas till ombudet eller parten. Om en handling som inleder ett ärende har skrivits under av ett ombud, ska det i föreläggandet anges att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår inte att det ska införas ett allmänt krav på lämplighet för ombud och biträden. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , i och , till- styrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Kammarrätten i , Kammarrätten i och Pensions- myndigheten anser att utredningens förslag om ombud och biträde bör samordnas med ändringarna i motsvarande reglering i förvaltnings- processlagen som baseras på förslagen i promemorian Ds 2010:17 En mer ändamålsenlig förvaltningsprocess. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i och Försäk- ringskassan, anser att en förvaltningsmyndighet bör ha möjlighet att mer generellt hindra uppenbart oskickliga ombud eller biträden från att medverka i ärenden hos myndigheten. Frågan uppmärksammas även av Justitiekanslern och i . Arbetsförmedlingen framhåller att en fullmakt i många fall även löser en myndighet från den sekretess som annars skulle gälla i ärendet. Arbetsförmedlingen anser därför att det bör vara obligatoriskt för ett ombud att styrka sin behörighet genom fullmakt. Enligt kan det finnas ett behov av att i förvaltningslagen uttryckligen reglera möjlig- heten för ett ombud att använda en s.k. kungörelsefullmakt för att styrka sin behörighet. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvalt- ningsrätten i och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestäm- melsernas närmare utformning. 2016/17:180 Skälen för regeringens förslag Utgångspunkter för behörighetsregler om ombud och biträde Rätten att använda sig av ombud och biträde är en grundläggande och självklar del av svensk rättstradition som bör komma till uttryck även i den nya förvaltningslagen. Även en bestämmelse som ger förvaltnings- myndigheterna möjlighet att hindra olämpliga ombud eller biträden från att medverka i ärenden har en naturlig plats i en ny förvaltningslag. Regeringen anser i likhet med utredningen att regleringen i sak som utgångspunkt bör motsvara innehållet i 9 § första och andra styckena FL. Det finns dock skäl att överväga utformningen av de nya bestämmel- serna. Ett allmänt krav på lämplighet som innebär att enbart fysiska personer får anlitas som ombud eller biträden Kammarrätten i och uppmärksammar det förslag som låg till grund för den ordning med ett allmänt krav på lämplighet för ombud och biträden som gäller inom förvaltnings- processen och som bl.a. innebär att juridiska personer inte längre får anlitas för sådana uppdrag i allmän förvaltningsdomstol (prop. 2012/13:45 s. 104–107). Inom förvaltningsförfarandet saknas uttryckliga regler om vilka krav som ska ställas på den som vill medverka som ombud eller biträde. En myndighet får visserligen avvisa den som i handläggningen av ett ärende visar sig vara olämplig. Avsaknaden av primära regler om behörighetskrav leder dock till att det inte finns någon möjlighet för myndigheten att avvisa den som vid ett ärendes tidigare behandling eller som i annat sammanhang har visat sig vara olämplig att medverka som ombud. Exempelvis kan myndigheten därför som ombud eller biträde till en syn eller annat möte behöva kalla en person som myndigheten utifrån tidigare erfarenheter på goda grunder kan anta kommer att missköta sitt uppdrag och vid det muntliga handläggningstillfället behöva avvisas. Enligt regeringen är det inte rimligt att myndigheten i ett sådant fall måste påbörja den muntliga handläggningen och låta ombudet visa prov på sin olämplighet för att först därefter kunna avvisa ombudet. Det säger sig självt att detta förhållande har en negativ inverkan på såväl effektiviteten i förfarandet som rättssäkerheten för den enskilde. Ett införande av ett allmänt krav på lämplighet för den som vill medverka som ombud eller biträde i förvaltningsförfarandet skulle mot den bakgrunden innebära en enhetligare, effektivare och mer rättssäker ordning. Regeringen anser därför, i likhet med de båda remissinstans- erna, att regleringen i den nya förvaltningslagen bör samordnas med förvaltningsprocesslagens bestämmelser om behörighetskrav för ombud och biträden. Därigenom blir det för både parter och deras tilltänkta ombud eller biträde klart att ett krav på lämplighet ställs för att få medverka i förfarandet när ett ärende handläggs. Det tydliggör också att myndigheten har möjlighet att avvisa någon som på förhand, dvs. redan när ett ärende inleds, inte bedöms vara kvalificerad även om detta inte har kommit till uttryck i det aktuella ärendet. En myndighet bör också i likhet med nuvarande ordning kunna avvisa den som senare under handläggningen i ärendet visar sig olämplig som ombud eller biträde (jfr t.ex. RÅ 85 2:15 I). En konsekvens av en sådan uttrycklig kompetensregel i förvaltnings- lagen för ombud och biträden är att det inte heller i förvaltnings- förfarandet längre kommer att vara möjligt att använda sig av juridiska personer som ombud eller biträden. Att enbart fysiska personer kan vara ombud innebär enligt regeringens mening tydliga fördelar när det gäller att bedöma ett ombuds lämplighet för uppdraget och ansvar i förhållande till huvudmannen (se prop. 2009/10:215 s. 170–171). I realiteten är det också en fysisk person i t.ex. aktiebolaget eller den ideella föreningen som för den enskildes talan när en juridisk person anlitas som ombud. Ur den enskildes perspektiv bör det därför inte innebära någon större praktisk olägenhet att i stället låta fullmakten omfatta den fysiska person som faktiskt utför uppdraget. Eftersom motsvarande ordning gäller för förvaltningsprocessen har den föreslagna regleringen också den fördelen att den enskilde inte blir tvingad att byta biträde eller ombud inför en eventuell domstolsprocess – om ett beslut har överklagats. Som Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i påpekar är det lämpligt att utforma bestämmelsen om olämpliga ombud och biträden så att det tydligare än enligt utredningens förslag framgår att den avser möjligheten att hindra dessa från att medverka i ärendet hos myndigheten och alltså inte tar sikte på deras eventuella kontakter med parten i övrigt. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. , anser att en förvalt- ningsmyndighet – i likhet med vad som gäller för domstolarna – bör ha möjlighet att mer generellt hindra uppenbart oskickliga ombud eller biträden från att medverka i ärenden hos myndigheten. Frågan uppmärk- sammas även av bl.a. Justitiekanslern. Regeringen noterar att det undan- tagsvis förekommer situationer där ett ombud vid upprepade tillfällen i olika ärenden visar sig olämplig i sådan omfattning att en möjlighet till ett mera generellt ingripande från myndighetens sida kan framstå som önskvärd. Vad som har förts fram i denna fråga utgör, enligt regeringens mening, från rättssäkerhetssynpunkt dock inte tillräckliga skäl för att motivera införandet av allmänna bestämmelser om en så pass ingripande åtgärd i den nya förvaltningslagen. Den nuvarande begränsningen till det enskilda ärendet bör därför, som utredningen anför, gälla även fortsätt- ningsvis. En ny förvaltningslag bör innehålla bestämmelser om den fullmakt som utgör grunden för ett ombudskap. I likhet med utredningen anser reger- ingen att en sådan reglering bör omfatta de frågor som oftast uppkommer i rättstillämpningen. är det angeläget att konstruera förfarandet så att det utgör en lämplig kompromiss mellan önskemål om uttömmande och helt klargörande besked och enkelhet och flexibilitet. Mot den bakgrunden har utredningen valt att utgå från regleringen i 49 § FPL och de riktlinjer om hur fullmaktsfrågor ska bedömas enligt de allmänna grundsatser inom förvaltningsrätten som behandlas i avsnitt 8.4.2. Om ett ärende är av stor betydelse för den enskilde, måste en myndig- het kunna begära en bekräftelse på att den som säger sig företräda huvud- 2016/17:180 mannen verkligen gör det. Även i andra fall kan det vara lämpligt att myndigheten begär in en fullmakt. Så kan vara fallet om behörigheten med fog kan ifrågasättas eller om den är oklar på något annat sätt, t.ex. när det gäller omfattningen och i fråga om eventuella begränsningar. påpekar kan en fullmakt dessutom ofta förenkla handläggningen genom att den i många fall löser en myndighet från den sekretess som annars skulle gälla i ärendet. I ärenden av mindre betyd- else är däremot en fullmakt ofta obehövlig. Regeringen anser därför att det i förvaltningslagen inte bör ställas upp något generellt krav på att ett ombud styrker sin behörighet genom fullmakt. För att bestämmelsen ska kunna tillämpas i alla typer av förvaltningsärenden och för att hänsyn ska kunna tas till olika typer av indikationer på oklarhet, bör den i stället utformas som en möjlighet för myndigheten att begära att ombudet styrker sin behörighet genom en skriftlig eller muntlig fullmakt. Förslaget, som motsvarar vad som enligt rättspraxis redan gäller inom förvaltningsfarandet (RÅ 1950 ref. 30), tillstyrks av och en stor majoritet av övriga remissinstanser lämnar det utan invänd- Som utredningen framhåller förekommer det att enskilda tar hjälp av någon närstående som företräder dem i kontakterna med myndigheter. Det kan t.ex. vara fråga om någon som följer med den enskilde vid en förhandling eller ett mera informellt sammanträffande med en hand- För att klargöra för både den enskilde och myndigheten att det i en sådan eller liknande situation uppkommer ett ombudsförhållande redan om ett önskemål om att någon närstående ska få vara med förs fram, bör bestämmelsen innehålla en upplysning om att en fullmakt får vara skriftlig eller muntlig. uppmärksammar möjligheten att använda en s.k. kungörelsefullmakt för att styrka behörigheten som ombud i ett ärende och förordar att detta ska framgå av bestämmelsen. dock inte att det finns skäl att i lagtexten detaljreglera eller annars ge exempel på olika typer av skriftliga eller muntliga fullmakter. De flesta enskilda som medverkar i förvaltningsförfarandet saknar Det medför att det i många fall kan finnas en oklarhet om i vilken omfattning som ett ombud är behörig att företräda sin huvud- För att undvika att det uppkommer konflikter i ett senare skede av handläggningen bör ett klarläggande ske om myndigheten har begärt en fullmakt. Kraven på precision bör dock inte ställas för högt. Exempelvis bör en myndighet typiskt sett kunna utgå från att ett ombud som medverkar vid ett personligt möte har rätt att företräda den enskilde i allt som angår det aktuella ärendet, om den enskilde utan särskild reservation uppger att han eller hon vill företrädas av ombudet. ett krav på att fullmakten ska innehålla uppgift om ombudets namn och uppdragets omfattning, bör det också krävas att det i förekommande fall ska framgå av fullmakten om ombudet får sätta någon annan i sitt ställe. Dessa krav bör komma till uttryck i den nya lagbestämmelsen. Om ett ombud inte följer en begäran om att styrka sin behörighet bör myndigheten ha möjlighet att besluta ett föreläggande om samma sak. sådant föreläggande bör få riktas till ombudet eller parten. föreläggandet inte följs bör myndigheten kunna avstå från att pröva t.ex. en ansökan eller ett överklagande, som har skrivits under av ombudet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att bestämmelsen Prop. 2016/17:180 bör utformas så att det blir tydligare att denna befogenhet inte är begränsad till ansöknings- eller överklagandehandlingar, utan även gäller i fråga om andra typer av handlingar som inleder ett ärende. Regeringen delar den uppfattningen. Bestämmelserna bör därför utformas i enlighet med detta. Enligt Förvaltningsrätten i bör det av lagtexten framgå att en fullmakt ska anses gälla utan inskränkningar om den inte har visats upp för myndigheten. Regeringen konstaterar att en fullmakt – oavsett om den ges skriftligen eller muntligen respektive om den visas upp eller inte – gäller enbart med de begränsningar som anges. Den som i ett ärende ger eller stöder sig på en fullmakt måste redovisa sådana begräns- ningar för myndigheten. Regeringen anser att det inte finns behov av att närmare reglera detta förhållande. Tydliga jävsregler för förvaltningsförfarandet Regeringens bedömning: Förvaltningslagen bör innehålla bestäm- melser om jäv som i huvudsak motsvarar jävsreglerna i den nuvarande De nya jävsbestämmelserna bör dock tydligare ta direkt sikte på Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Utredningens bedömning kommenteras enbart av , som anser att det är positivt att reglerna om jäv moderniseras och görs mer lättillgängliga. Skälen för regeringens bedömning: Förvaltningslagens jävsregler bidrar till att garantera att objektivitetsprincipen får genomslag i den offentliga förvaltningen (jfr avsnitt 7.1). Allmänhetens tilltro till myndig- heternas opartiskhet förutsätter att det finns rättsregler som gör det möjligt att hindra en jävig handläggare från att ta del i handläggningen av Det är därför självklart att även den nya förvaltningslagen bör innehålla bestämmelser om jäv. De nuvarande bestämmelserna i 11 § första stycket FL om jäv innebär att den som ska handlägga ett ärende som huvudregel är jävig om det finns någon i bestämmelsen angiven eller annan särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans eller hennes opartiskhet i Enligt 11 § andra stycket FL bortses dock från jäv när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. I 12 § första och andra styckena FL finns bestämmelser om verkan av jäv som innebär att den jävige som huvudregel inte får handlägga ärendet och även självmant ska ge till känna omständigheter som han eller hon känner till och som kan antas utgöra jäv mot honom eller henne. I 12 § tredje stycket FL finns bestämmelser om förfarandet vid prövning av en jävsfråga. Som utredningen konstaterar täcker regleringen i 11 och 12 §§ FL ungefär in det område som kan anses rimligt också i en ny förvaltnings- Tillämpningen av dessa jävsregler har också fungerat väl och varit Något behov av en större reform i sak finns därför inte. 2016/17:180 Den nuvarande regleringen i förvaltningslagen om jäv bygger emeller- tid förvaltningslag, som utgick från vad som då gällde för den allmänna processrätten. Enligt utredningen bör bestämmelserna om jäv moderniseras och tydligare ta direkt sikte på förvaltningsförfarandet. Regeringen instämmer i utredningens bedömning och anser att bestäm- melserna om jäv i den nya förvaltningslagen bör utformas i enlighet med detta. 8.5.2Jävsgrunderna och när man kan bortse från jäv Regeringens förslag: Den som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ärendet är jävig om 1.han eller hon eller någon närstående är part i ärendet eller annars kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning, 2.han eller hon eller någon närstående är eller har varit ställ- företrädare eller ombud för en part i ärendet eller för någon annan som kan antas bli påverkad av beslutet i en inte oväsentlig utsträckning, 3.han eller hon har medverkat i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet och till följd av detta redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska överpröva, eller 4.det finns någon annan särskild omständighet som gör att hans eller hennes opartiskhet i ärendet kan ifrågasättas. Om det är uppenbart att frågan om opartiskhet saknar betydelse, ska myndigheten bortse från jäv. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Post- och , och , tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invänd- ning. Förvaltningsrätten i anser att det bör framgå av lagtexten att tillämpningsområdet för s.k. tvåinstansjäv omfattar även sådana ärenden i överinstansen som inleds efter underställning. i uppmärksammar vissa situationer som i sak liknar tvåinstansjäv, men som kan uppkomma vid handläggningen i en och samma instans. Skälen för regeringens förslag Endast handläggare och beslutsfattare kan vara jäviga Jävsreglerna bör omfatta dem som för en myndighets räkning tar del i handläggningen på ett sätt som kan påverka myndighetens beslut i ären- det. Som utredningen anför bör det framgå av lagtexten att det inte är benämningen eller arbetsbeskrivningen utan agerandet i det enskilda ärendet som är avgörande. Regeringen föreslår att detta kommer till uttryck i en grundläggande jävsbestämmelse, som också anger i vilka situationer jäv alltid föreligger. Partsjäv och intressejäv med anslutande närståendejäv Det nya förvaltningslagen bör ha motsvarigheter till förvaltningslagens regler om s.k. sakägarjäv, intressejäv och närståendejäv. I likhet med utredningen anser regeringen att det finns skäl att i några avseenden för- enkla och modernisera reglerna. Den nuvarande bestämmelsen om sakägarjäv innebär att handläggaren är jävig om han eller hon har rätt att överklaga myndighetens beslut i ärendet (”saken angår honom själv”). Bestämmelsen om intressejäv tar i stället sikte på sådana situationer där handläggaren inte har rätt att överklaga, men där beslutet i ärendet mycket påtagligt kan antas vara till fördel eller nackdel för honom eller henne. I den nuvarande bestäm- melsen i 11 § första stycket 1 FL preciseras detta på så sätt att ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för handläggaren. Som utredningen framhåller har det i doktrinen dock påpekats att det inte finns någon skarp gräns mellan sakägarjäv och intressejäv. Regeringen anser – i linje med utredningens bedömning – att motsvar- ande bestämmelser i den nya förvaltningslagen bör förenklas genom att låta bestämmelserna knyta an till det utrymme som redan enligt nuvarande reglering om sakägarjäv och intressejäv finns för att beakta avgörandets förväntade konsekvenser för den potentiellt jävige, alldeles oavsett om dessa grundar en rätt för honom eller henne att överklaga beslutet. Det avgörande bör vara om utgången i ärendet, dvs. beslutet, kan antas leda till betydande effekter för honom eller henne i egenskap av part eller på något annat sätt. En utformning av de nya bestämmelserna om partsjäv och intressejäv på det sätt som regeringen föreslår innebär att förutsättningarna för att någon ska anses jävig kommer att vara uppfyllda oftare. Det kommer alltså inte längre att krävas, att ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för den berörde, utan det bör vara tillräckligt att han eller hon kan antas i en inte oväsentlig utsträckning påverkas av utgången. En sådan förändring fyller också enligt regeringens mening ett reellt behov. Det mycket höga kravet enligt nuvarande ordning att nyttan eller skadan måste vara synnerlig för att jäv ska anses föreligga kan nämligen i vissa fall leda till närmast stötande resultat (jfr Förvaltnings- rättsutredningens betänkande SOU 1983:73 s. 76).