prop · H40377 · 2017-01-20 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:77 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och slutsatser i rapporten – Har administrationen blivit effektivare? (RiR 2016:19). övergripande bedömning är att Statens servicecenter (SSC) har nått målet för hur stor andel av de statliga myndigheterna som ska ansluta sig till tjänsten, men att produktivitetsförbättringarna är oklara och att relativt få kundmyndigheter anser att övergången till SSC:s tjänster medfört en effektivisering av den administrativa verksamheten. Vidare anser bl.a. att vissa myndigheter har lågt förtroende för SSC, att brister i it-systemen försvårat SSC:s verksamhet och att regeringens styrning av myndigheternas anslutning inledningsvis varit begränsad. har inte lämnat några rekommendationer till regeringen eller dess myndigheter. Regeringen instämmer i bedömning att SSC i vissa avseenden haft otillräckliga förutsättningar för att genomföra sitt uppdrag. Regeringen bedömer dock att inrättandet av SSC har inneburit kostnadsbesparingar för staten och anser att granskningen tyder på att kvaliteten i myndighetens tjänster överlag är god. Regeringen vill framhålla vikten av att samverkan mellan SSC och de myndigheter som använder sig av dess tjänster utvecklas och präglas av tillit. Regeringen har därför i SSC:s regleringsbrev infört målet att kundnöjdheten ska öka. Vidare avser regeringen stegvis 2017–2021 utvidga förordningsregleringen av SSC:s lönerelaterade tjänster. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och slutsatser ....................................... Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser.................................................................. Statens servicecenter – Har administrationen blivit (RiR 2016:19) ...................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Ärendet och dess beredning har granskat Statens servicecenter (SSC) i syfte att undersöka om SSC bidragit till att effektivisera den administrativa stödverksamhet som övertagits från anslutna myndigheter och vilka förklaringar som finns till de resultat som myndigheten uppnått. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten – Har administrationen blivit effektivare? (RiR 2016:19), se bilaga. överlämnade till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser Enligt finns det inte några lättillgängliga uppgifter som kan användas för att jämföra effektiviteten i myndigheternas administrativa tjänster före och efter anslutningen till SSC. Det empiriska materialet som myndigheten har använt sig av vid sin granskning bygger i huvudsak på enkätsvar från 189 anslutna och icke-anslutna myndigheter samt fördjupade intervjuer med företrädare för 10 utvalda myndigheter. konstaterar att SSC har nått regeringens mål om att myndigheter av de statligt anställda skulle vara anslutna till SSC:s tjänster vid utgången av 2015. anser dock att anslutningen gick långsammare än vad som förutsågs, vilket bl.a. fick till följd att SSC till en början gick med underskott. Enligt är ett skäl till den långsamma anslutningen att flera myndigheter på egen hand har förbättrat effektiviteten i sin administration. Det är enligt främst mindre myndigheter som har anslutit sig till SSC, vilket inneburit att dess möjligheter till effektivisering blivit mindre än planerat. anser att SSC uppnått vissa produktionsvinster i löne- och ekonomiadministrationen, men bedömer att det är oklart om myndighetens produktivitet totalt sett har ökat. konstaterar vidare att relativt få myndigheter har ansett att övergången till SSC inneburit någon effektivisering av den administrativa verksamheten och att de anslutna myndigheterna i varierande grad är nöjda med kvaliteten på de tjänster som SSC tillhandahåller. Enligt har vissa av myndigheterna lågt förtroende för kvaliteten i tjänsterna, vilket lett till att de avsatt resurser till kontroller av tjänsterna. anser vidare att SSC haft otillräckliga förutsättningar för att bedriva en effektiv verksamhet till följd av brister i it-systemen och en oväntad avtalsuppsägning från en leverantör av det mest använda lönesystemet. bedömer slutligen att regeringens styrning av myndigheternas anslutning till SSC:s tjänster inledningsvis varit begränsad; bl.a. har få myndigheter getts i uppdrag att överväga om de bör använda sig av SSC:s tjänster. 2016/17:77 har inte lämnat några rekommendationer till regeringen eller dess myndigheter. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och slutsatser Regeringen välkomnar granskning av SSC. Granskningsrapporten kommer att utgöra ett värdefullt underlag för det fortsatta arbetet med att effektivisera statens administrativa stödverksamhet. Enligt regeringen hade dock rapporten varit mer användbar om , för sin analys och granskning av kostnader och kvalitet före och efter inrättandet av SSC, haft ett bättre underlag än enbart myndigheternas egna bedömningar. Regeringen anser att granskning tyder på att kvaliteten i SSC:s tjänster överlag är god. Det är dock givetvis mycket olyckligt om vissa av kundmyndigheterna har ett så lågt förtroende för kvaliteten i SSC:s tjänster att de avsätter resurser för kontroller av dessa. Regeringen vill därför framhålla vikten av att samverkan mellan SSC och de myndigheter som använder dess tjänster utvecklas och präglas av tillit. Regeringen instämmer i bedömning att brister i itsystemen och den befintliga avtalssituationen försämrat SSC:s förutsättningar att bedriva sin verksamhet effektivt. Regeringen kan dock konstatera att de myndigheter som var anslutna till SSC:s tjänster fick avsevärt lägre avgiftsökningar än de myndigheter som inte var det, efter att avtalet för det dominerande lönesystemet omförhandlats. Regeringen bedömer vidare att inrättandet av SSC redan har medfört kostnadsbesparingar för staten som helhet, även om myndighetens egen verksamhet gått med underskott. När det gäller synpunkter på styrningen av SSC vill regeringen framhålla att SSC har nått det uppsatta anslutningsmålet. Även om det är mest kostnadseffektivt för SSC att större myndigheter ansluter sig till dess tjänster är det viktigt för staten som helhet med en hög anslutningsgrad bland de mindre myndigheterna, eftersom det främst är dessa som har begränsade möjligheter att själva bedriva en effektiv administrativ stödverksamhet. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser Regeringen har till följd av iakttagelse om att vissa kundmyndigheter har lågt förtroende för kvaliteten i SSC:s tjänster infört ett mål i myndighetens regleringsbrev om att kundnöjdheten ska öka Skr. 2016/17:77 inom samtliga tjänsteområden. Regeringen vill vidare med anledning av invändningar mot regeringens styrning framhålla att det genom förordningen (2015:665) om statliga myndigheters användning av Statens servicecenters tjänster, som trädde i kraft , blivit obligatoriskt för 107 myndigheter att vara anslutna till SSC:s lönetjänster. Därutöver har regeringen i budgetpropositionen uttalat att utgångspunkten är att stegvis 2017– 2021 utvidga förordningsregleringen av SSC:s lönerelaterade tjänster med lämpliga myndigheter under regeringen (prop. 2016/17:1 utg.omr. 2 avsnitt 4.4). Regeringen anser med detta att är slutbehandlad. – Har administrationen blivit effektivare? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-412-4 rir 2016:19 foto: image source tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 9 - 0 2 D N R : 3 . 2 0 1 5 - 0 3 0 6 R I R 2 0 1 6 : 1 9 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – Har administrationen blivit effektivare? har granskat Statens servicecenter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Statens servicecenter, och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna vid , , och vid samt seminariedeltagare vid och för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen och Statens servicecenter. Utöver den tryckta versionen av rapporten omfattar detta beslut tre bilagor i elektronisk form vilka framgår av innehållsförteckningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S E R V I C E C E N T E R – H A R A D M I N I S T R A T I O N E N B L I V I T E F F E K T I V A R E ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bildandet av Statens servicecenter Många utredningar förberedde servicecentret Både sänkta kostnader och ökad kvalitet skulle uppnås Servicecentertanken bygger på standardiserade tjänster Regeringen har höjt anslutningsmålet och skjutit upp självfinansieringen Hur har det gått för Statens servicecenter? SSC har uppnått anslutningsmålen men gått med underskott En majoritet är nöjda men få myndigheter upplever effektivitetsvinster Vilka förklaringar finns till resultaten Statens servicecenter uppnått? Många hinder för storskalig drift Storskalig drift begränsad med små myndigheter Det har funnits få uppdrag i regleringsbrev och direktiv Till rapporten finns tre elektroniska bilagor att ladda ned från . Dessa kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S E R V I C E C E N T E R – H A R A D M I N I S T R A T I O N E N B L I V I T E F F E K T I V A R E ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statens servicecenter (SSC) inledde sin verksamhet med syftet att sköta löne- och ekonomiadministration åt andra statliga myndigheter under regeringen. Genom att koncentrera transaktionsintensiva och repetitiva uppgifter, t.ex. löneutbetalningar och fakturahantering, skulle SSC effektivisera internadministrationen i staten . Denna besparing förutsatte att statliga myndigheter med motsvarande av de statligt anställda skulle hanteras av SSC. Anslutningen till tjänsterna var inledningsvis frivillig för myndigheterna. Regeringen meddelade dock att den skulle vidta åtgärder för att öka takten om anslutningen inte tog fart, och 2015 beslutade regeringen att anslutningen till de lönerelaterade tjänsterna skulle vara obligatorisk. Regeringen avsåg att utvärdera effekterna av SSC. Någon utvärdering har ännu inte genomförts. Syftet med denna granskning har varit att undersöka om SSC bidragit till att effektivisera den administrativa stödverksamhet som övertagits från anslutna myndigheter, och vilka förklaringar som finns till de resultat som SSC har uppnått. Granskningen har även haft ambitionen att belysa hur myndigheter som inte är anslutna ser på sina förutsättningar att ansluta sig. Dessa synpunkter har analyserats med särskilt fokus på de förutsättningar SSC hade vid bildandet samt de åtgärder regeringen och SSC vidtagit . Det har inte funnits några lättillgängliga uppgifter om effektiviteten i de administrativa tjänsterna i de olika myndigheterna innan de anslöts till SSC vilka kan jämföras med effektiviteten inom ramen för SSC. Det empiriska materialet bygger i huvudsak på enkätsvar från 189 myndigheter samt fördjupade intervjuer med tio utvalda myndigheter. Detta underlag har kompletterats med dokumentstudier och intervjuer med företrädare för och . SSC har nått anslutningsmålet men produktivitetsförbättringarna är oklara SSC har nått målet om en anslutningsgrad på av det totala antalet anställda i staten. Anslutningen till SSC gick dock inledningsvis mer långsamt än regeringen förutsåg och medförde lägre intäkter än förväntat . SSC införde då en hård prövning av sina utgifter bl.a. för vissa planerade utvecklingsinsatser avseende interna rutiner och stödsystem. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S E R V I C E C E N T E R – H A R A D M I N I S T R A T I O N E N B L I V I T E F F E K T I V A R E ? kan konstatera att regeringens styrning av myndigheters anslutning till SSC:s tjänster inledningsvis varit begränsad. Exempelvis har SSC:s verksamhetsmål för anslutning inte avsett myndigheternas storlek, vilket har betydelse för möjligheten att uppnå stordriftsfördelar. Regeringen har därtill gett få uppdrag till myndigheter att pröva frågan om anslutning och redovisa motiv för varför man avvaktar med anslutning. Det är främst mindre myndigheter som har ansluts. SSC:s möjligheter att effektivisera sin verksamhet har därför varit sämre än planerat. hade nämligen bedömt att en successiv anslutning av 25 större myndigheter (motsvarande av antalet statligt anställda) skulle vara tillräcklig för att SSC skulle uppnå ekonomisk balans inom . SSC har uppnått vissa produktivitetsvinster i löne- och ekonomiadministrationen för enskilda myndigheter vars personal gått över till SSC. Det är dock oklart om SSC:s produktivitet totalt sett har ökat. SSC arbetar aktivt med att standardisera sina tjänster för att på så vis åstadkomma stordriftsfördelar och effektiviseringar. Inom de lönerelaterade tjänsterna innebär det att vissa deltjänster inte längre ingår i basutbudet utan erbjuds mot särskild avgift. De ekonomirelaterade tjänsterna är inte lika transaktionsintensiva som lönetjänsterna, vilket gör att det finns begränsningar för hur långt dessa kan standardiseras. Myndigheternas redovisning är dessutom i hög grad formad efter finansieringsform samt myndigheternas och regeringens behov av information, vilket förutsätter hög myndighetsanpassning av många deltjänster på det ekonomiadministrativa området. Enligt SSC har många myndigheter ett relativt stort arbete kvar för att nå den grad av standardisering som underlättar en anslutning till SSC. Det innebär enligt att SSC måste ställa tydliga krav på myndigheterna innan dessa ansluter sig för att kunna uppnå effektiviseringar. Sammantaget innebär det att SSC:s förutsättningar att effektivisera sin verksamhet är ojämna och bara delvis kan påverkas av SSC. Brister i it-systemen försenar stordrift Granskningen visar att SSC haft otillräckliga förutsättningar att starta och bedriva sin verksamhet effektivt. som föregick bildandet av SSC konstaterade att det fanns stora risker för att (ESV:s) upphandlingar av ramavtal för ekonomi- och personaladministrativa system kunde dra ut . SSC har inte förrän skaffat ett eget system för lönetjänster. ESV:s upphandling av nytt ramavtal för system var klar och SSC genomförde kompletterande förhandlingar med leverantören i samband med sitt avrop från ramavtalet. Förhandlingarna medförde betydande besparingar för staten, enligt SSC jämfört med villkoren enligt ramavtalet. När den förhandlingen var klar valde leverantören av det bland myndigheterna dittills mest använda lönesystemet att säga upp avtalet för många R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N myndigheter så att avtalets giltighet förkortades . SSC har förnyat avtalet med leverantören till 2018, men den korta kvarvarande avtalstiden har medfört att arbetet med överföring av myndigheter till det nya lönesystemet har blivit resurskrävande för både SSC och systemleverantören. Förlängningen av avtalet för det äldre lönesystemet har medfört att SSC har tvingats höja avgifterna, vilket har skapat ett missnöje bland myndigheterna. För ekonomirelaterade tjänster innebär den nuvarande avtalssituationen att möjligheten för SSC att bedriva en effektiv verksamhet inte uppstår förrän en bit in eftersom myndigheter kan behålla sina egna ekonomisystem till 2023. Tekniska problem att integrera myndigheternas ekonomisystem med SSC:s eget e-handelssystem påverkar effektiviteten i myndigheternas elektroniska beställning och betalning av varor och tjänster Anslutna myndigheter anser inte att effektiviteten ökat Den enkät som genomförts i granskningen visar att många myndigheter inte anser att anslutningen till SSC har ökat deras effektivitet och minskat deras administrationskostnader. har dock inte haft någon möjlighet att verifiera kostnadsutvecklingen genom avstämning mot myndigheternas kostnadsredovisning. Många myndigheter menar att övergången till SSC inte har inneburit någon effektivisering av den administrativa verksamheten. Många har haft svårt att uppnå interna besparingar, exempelvis genom att frigöra personal. Myndigheterna är i varierande grad nöjda med kvaliteten i SSC:s tjänster. En majoritet av myndigheterna är nöjda med de löne- och ekonomirelaterade tjänsterna medan de är mindre nöjda med e-handelstjänsten. En mindre grupp är missnöjd med kvalitet och bemötande. Vissa myndigheter uppskattar att tjänsteköp har inneburit en trygghet, men få myndigheter instämmer i att andra kvalitativa nyttor har infriats. kan konstatera att vissa kundmyndigheter har lågt förtroende för kvaliteten i SSC:s tjänster. Detta leder till att myndigheterna lägger resurser på kontroller, vilket i sin tur försvårar besparingar. En förklaring till det bristande förtroendet är SSC:s problem inledningsvis med att leverera god kvalitet i sina tjänster och att den bilden lever kvar hos myndigheterna. Många myndigheter har effektiviserat på egen hand Ytterligare ett skäl till att anslutningen till SSC gått långsamt är att flera icke anslutna myndigheter har arbetat internt med att förbättra effektiviteten, och enligt en rapport från ESV är vissa av dessa myndigheters administration sannolikt mer effektiv än administrationen hos SSC. enkätundersökning visar att det främst är myndigheter med fler än 500 anställda som har genomfört effektiviseringar. Flera av dessa myndigheter bedömer att det inte skulle vara lönsamt att ansluta sig till SSC . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S E R V I C E C E N T E R – H A R A D M I N I S T R A T I O N E N B L I V I T E F F E K T I V A R E ? 1.1 Bakgrund och motiv Statens servicecenter (SSC) inledde sin verksamhet med syftet att sköta administrativa stödtjänster åt andra statliga myndigheter. Verksamheten omfattar tre områden: ekonomirelaterade tjänster inklusive e-handel, lönerelaterade tjänster och konsulttjänster inom ekonomiområdet. 1.1.1Regeringen ansåg att enklare administrativa uppgifter kunde effektiviseras Regeringen angav att en koncentration av transaktionsintensiva och repetitiva uppgifter i de statliga myndigheternas administrativa stödverksamhet skulle kunna minska statens administrationskostnader och leda till en rad kvalitativa nyttor, t.ex. minskad sårbarhet i administrationen och bättre kompetensförsörjning. I tilläggsdirektiven till angav regeringen även att anslutningen till SSC:s tjänster skulle vara frivillig för myndigheterna och bygga på att myndigheterna skulle lockas av den effektivisering och trygghet som en anslutning skulle leda till.1 förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:175) hade regeringen noterat att en stor del av de statsanställda var äldre och arbetade inom olika stödverksamheter, och regeringen menade att koncentration och ökad samverkan skulle underlätta den kommande generationsväxlingen. Likaså skulle den sårbarhet som präglar små enheter kunna åtgärdas genom ökad samverkan. 1.1.2Anslutningsmålet har uppnåtts men ekonomiska balansmål har skjutits fram Regeringens mål för myndigheters anslutning till SSC var att av antalet anställda i staten skulle vara anslutna vid utgången av 2015. Med denna anslutningsgrad skulle SSC bli självfinansierat och täcka sina uppstartskostnader och driftskostnader.2 SSC har nått regeringens mål för anslutning men man har haft problem med långsam anslutningstakt och stora underskott. Regeringen har skjutit fram tidpunkten för när SSC:s ekonomi kan väntas vara i balans. Enligt SSC:s regleringsbrev skulle SSC bedöma om det är 1Direktiv 2011:99, s. 11 och 14. 2SOU 2011:38, s 93. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N möjligt att nå ett balanserat resultat så att intäkterna täcker kostnaderna och nå ekonomisk balans 2030 så att den utnyttjade räntekontokrediten är återbetald. Regeringen angav i beslutet om att inrätta SSC att den löpande skulle följa upp och utvärdera effekterna av bildandet av myndigheten. Någon utvärdering är ännu inte genomförd. Den uppföljning regeringen redovisar i budgetpropositionerna bygger i huvudsak på uppgifter från SSC och det finns bara spridda uppgifter om hur myndigheter som inte är anslutna uppfattar möjligheterna att effektivisera sin stödverksamhet genom anslutning till SSC. I den förvaltningspolitiska skrivelsen 2014 (skr. 2013/14:155) angav regeringen att den avsåg att skapa incitament för att fler myndigheter skulle ansluta sig. Denna inriktning ändrades senare när regeringen i budgetpropositionen (utg.omr. 2, avsnitt 4.4) meddelade att den ville påskynda arbetet med att effektivisera statens administrativa stödverksamhet och stärka styrningen av anslutningen av myndigheter till SSC genom att göra det obligatoriskt för myndigheterna att ansluta sig till de lönerelaterade tjänsterna. 1.2 Syfte och utgångspunkter Syftet med denna granskning har varit att undersöka om SSC har bidragit till att effektivisera den administrativa stödverksamhet som övertagits från anslutna myndigheter och vilka förklaringar som finns till de resultat som SSC har uppnått. Granskningen har även haft ambitionen att belysa hur myndigheter som inte är anslutna ser på sina förutsättningar att ansluta sig. Dessa synpunkter har analyserats med särskilt fokus på de förutsättningar SSC hade vid bildandet samt de åtgärder regeringen och SSC vidtagit . Granskningen har genomförts med utgångspunkt i följande revisionsfrågor: 1.Har Statens servicecenter bidragit till att effektivisera den administrativa stödverksamhet som övertagits från anslutna myndigheter? 2.Vilka förklaringar finns till de resultat som Statens servicecenter uppnått ? Regeringens insatser bedöms utifrån de krav som ställs i 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) att statens verksamhet ska eftersträva hög effektivitet och hushålla med statens medel. SSC:s insatser bedöms mot dels 3 § myndighetsförordningen (2007:515) om att myndighetsledningen ansvarar för att verksamheten bedrivs effektivt, dels 6 § i samma förordning om att myndigheter ska verka för att samarbeta med andra myndigheter och andra för att ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och för staten som helhet. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S S E R V I C E C E N T E R – H A R A D M I N I S T R A T I O N E N B L I V I T E F F E K T I V A R E ? Regeringens insatser har bedömts mot det beslut den fattade om att bilda SSC3 och beslut därefter som berör SSC:s verksamhet. Innehållet i beslutet framgår av senare kapitel. Bedömningen av SSC:s insatser har gjorts mot bl.a. de uppgifter myndigheten har enligt sin instruktion, dvs. att SSC ska säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service.4 SSC ska därtill kontinuerligt samverka med de myndigheter som utnyttjar dess tjänster i syfte att utveckla tjänsternas utformning och innehåll avseende kvalitet och effektivitet. Bedömningen av bildandet och regeringens styrning av SSC görs även utifrån den forskning som behandlat företeelsen servicecenter.