prop · H50321 · 2017-10-04 00:00:00 — Det dämpade balanstalet beräknades i och påverkar omräkningen av pensionsbehållningarna och pensionsutbetalningarna fr.o.m. årsskiftet 2016/2017. Det dämpade balanstalet beräknas som en tredjedel av utvecklingen av systemets balanstal. Genom att låta endast en tredjedel av systemets över- eller underskott påverka pensionsutfallet under en pågående balanseringsperiod dämpas volatiliteten i balanseringseffekten jämfört med de gamla reglerna.51 Av regeringens proposition En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna, (prop. 2014/15:125) framgår följande ”En naturlig följd av den dämpade balanseringen är att själva balanstalet (dvs. i princip den finansiella ställningen) utvecklas annorlunda med alternativa regler.” Som framgår av diagrammet nedan innebär en borttagning av utjämningar i balanstalets delkomponenter att systemets finansiella ställning beräknas vara svagare 2011–2015 än enligt beräkningar genomförda enligt den gamla definitionen på balanstalet, dvs. ett balanstal (BT) med utjämning av delkomponenter. Diagram 1 Balanstal med och utan utjämning i delkomponenter Källa: Prop. 20014/15:125 s. 24. 50Om balanstalet understiger 1,0000, dvs. om pensionssystemets skulder överstiger tillgångarna, aktiveras den s.k. balanseringen. 51Ds 2015:6 En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? I propositionen 2014/15:125 uppmärksammas att beräkningen av den utjämnade avgiftsinkomsten har utformats efter hur inkomstindex beräknas. På det sättet utjämnades variationen i kvoten mellan avgiftstillgång och pensionsskuld. Det faktum att utjämningar i inkomstindex har tagits bort från motiverar därmed borttagningen av utjämningen av avgiftsinkomsten. vill uppmärksamma att saknar en analys av hur den nya beräkningsmetoden inverkar på balanstalet i termer av balanstalets roll som indikator på systemets finansiella ställning. Övergången till outjämnade delkomponenter ställer nya krav på redovisningen, framför allt avseende behovet av ett större fokus på konjunkturlägets påverkan på systemets finansiella ställning. Enligt stresstester som redovisas i ovan nämnda proposition innebär borttagandet av utjämningen av delkomponenter att antalet balanseringsperioder minskar men att längden på balanseringsperioderna ökar något. vill dock poängtera att även om de genomförda stresstesterna tyder på att volatiliteten i det outjämnade balanstalet inte påverkas negativt finns det en risk att pensionssystemets tillgångar påverkas kraftigare av konjunkturella svängningar givet exempelvis det faktum att buffertfondens betydelse för systemets stabilitet har ökat markant och att dess volatilitet är hög.52 4.2Konjunkturlägets påverkan på systemets finansiella resultat För förhållandet mellan pensionssystemets inkomster och utgifter har det betydelse i vilket konjunkturläge beräkningen av systemets tillgångar och skulder görs, eftersom man låser förhållanden under balansåret och använder det som bas för att beräkna systemets totala avgiftstillgångar. Som framgår av proposition 2000/01:70 innebär det faktum att inkomstpensionssystemets balansräkning saknar prognosinslag att ”balanseringen kan aktiveras i situationer där en prognos visar att det inte är nödvändigt att aktivera balanseringen, exempelvis om förändringen är av tillfällig (exempelvis cyklisk) karaktär”. Denna effekt bedömdes vara av mindre betydelse än fördelarna med att pensionssystemets balansräkning och eventuella avsteg från inkomstindexeringen helt beräknas med utgångspunkt från objektiva uppgifter.53 saknar en riktad analys av pensionssystemets finansiella resultat i relation till det rådande konjunkturläget. vill uppmärksamma att det är viktigt att i samband med resultatredovisningen redogöra för konjunkturella riskfaktorer som på kort sikt kan inverka på systemets resultat, givet dels det som beskrivs i föregående avsnitt avseende effekten av utjämningar av delkomponenter i systemets balanstal, dels det faktum att balansräkningen är upprättad utan prognosinslag. På det sättet skapas bättre planeringsförutsättningar för beslutsfattarna. 52Se motiv för övergången till utjämning av buffertfondens värde i prop. 2008/09:219, bet. 2009/10:SfU6, rskr. 2009/10:5. 2000/01:70, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De identifierade riskfaktorerna kan i sin tur utgöra ett bidrag till de beräkningar som genomförs i framskrivningskapitlet (se avsnitt 4.6.1). I syfte att ge pensionssystemet så goda fördelningspolitiska egenskaper som möjligt inom ramen för ett finansiellt stabilt system har systemet försetts med två egenskaper: indexering av pensionerna utifrån snittindex (inkomstindex) samt fasta delningstal efter pensioneringstillfället.54 Dessa egenskaper innebär dock under vissa förhållanden en finansiell påfrestning på systemet. Denna påfrestning hanteras i sin tur via den automatiska balanseringsmekanismen.55 Genom att löpande utvärdera dessa systemegenskaper skapas bättre förutsättningar att analysera huruvida utvecklingen motsvarar lagstiftarens intentioner. 4.3.1Medellivslängdens påverkan på pensionssystemets finansiella resultat Det svenska pensionssystemet med fasta delningstal innebär att den utgående pensionen efter inte påverkas av förändringar i genomsnittlig återstående livslängd efter . Konstruktionen innebär att pensionsskulden till pensionerade växer i takt med förändringar i genomsnittlig återstående livslängd för de kohorter som pensionerna utbetalas till. Effekten av värdet av förändringen i återstående livslängd redovisas i , avsnitt 8 not 9. Värdet av förändringen i medellivslängd motsvarar skillnaden mellan pensionsskulden beräknad utifrån de ekonomiska delningstal som används det år redovisningen avser och pensionsskulden beräknad utifrån de ekonomiska delningstal som användes föregående år. I resultatredovisningen (avsnitt 8, not 9) anges att systemets skulder har ökat med på grund av förändringen i återstående livslängd. innebär den dubbla bokföringsprincipen att förändringar av livslängden även påverkar pensionssystemets tillgångssida, vilket inte framgår av redovisningen.56 Ändringar i återstående livslängd påverkar systemets avgiftstillgångar via ändringar i omsättningstid. Om den ökade medellivslängden innebär att en genomsnittlig avgiftskrona ligger i systemet bidrar den ökade livslängden till att finansiera en större pensionsskuld.57 Effekten på pensionsskulden 2000/01:SfU13 s. 17. 2000/01:SfU13 s. 17. 56För resonemanget kring detta se , , 2013, s. 373. 57World Bank, , 2013, s. 373. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? utgör tillsammans med effekten på avgiftstillgången en nettoeffekt av livslängsförändringens inverkan på systemets finansiella resultat.58 anser att redovisningen i framgent bör kompletteras med en beräkning av nettoeffekten av livslängdsförändringar på systemets finansiella resultat, i syfte att ge en mer nyanserad bild av systemets förmåga att finansiera den ökade livslängden.59 4.3.2 Relationen mellan summa- och snittindex Ett snittindex definieras som utvecklingen av genomsnittligt intjänande och är den metod som används för indexering av pensionsbehållningar för de förvärvsaktiva och för indexering av utbetalda pensioner.60 Den har därmed en avgörande betydelse för värdeutvecklingen av inkomstpensionssystemets skulder. Summaindex definieras i sin tur som den förräntning som uppkommer på tillgångssidan och som beror på avgiftsflödets tillväxt. Skillnaden mellan summa- och snittindex motsvarar därmed skillnaden mellan förräntningen av systemets avgiftstillgång och pensionsskulden. Förhållandet mellan skuldens och tillgångarnas utveckling har i sin tur en avgörande betydelse för utvecklingen av systemets finansiella ställning och därmed risken för balansering.61 I den mån avgiftsflödets tillväxt avviker från tillväxten i pensionsskulden kommer sådana skillnader att resultera i att systemets resultat förstärks alternativt försvagas. Redovisningen i rapports avsnitt 8 följer notsystemet i resultat- och balansräkningen, vilket är av stor vikt för förståelsen för och transparensen i de redovisade resultaten. görs ingen riktad analys av skillnaden i utvecklingen av summarespektive snittindex samt de faktorer som förklarar skillnaden. anser att den nuvarande redovisningen med fördel kan kompletteras med ett större fokus på relationen mellan summa- och snittindex och de faktorer som ligger bakom utvecklingen. Av analysen bör även framgå huruvida utvecklingen är av tillfällig eller bestående karaktär. En samlad redovisning skulle skapa bättre förutsättningar för utvärdering av hur sysselsättningsförändringar och förändringar inom övriga transfereringssystem påverkar pensionssystemets finansiella resultat. Om exempelvis antalet förvärvsaktiva 58World Bank, , 2013, s. 373. 59Pensionsmyndigheten påpekar att effekterna skulle mätas . Förändringen som redovisas för pensionerade består av förändringen av medelvärdet av de ekonomiska delningstalen för [t, t-1, t-2] och [t-1, t-2, t-3]. På tillgångssidan skulle förändringen bestå av förändringen av utbetalningsåldern för t-1 och t-2. Utbetalningsåldern innehåller även en faktor R* som beror på skulden till pensionerade (SP) som i sin tur beror på medelvärdet av de ekonomiska delningstalen för [t-1, t-2, t-3]. 60Utbetalda pensioner indexeras med följsamhetsindex, dvs. inkomstindex med avdrag för på . 2000/01:70, Automatisk balansering av ålderspensionssystemet. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N minskar som genomsnittsinkomsten är oförändrad kommer avgiftsunderlaget att utvecklas svagare än snittinkomsten. Om så sker finns en risk för att förräntningen av pensionsskulden överstiger den tillgängliga egenavkastningen, vilket i sin tur medför större risk för balansering. Både täckningsgraden (antal personer som är berättigade att uppbära en sådan transferering) och ersättningsnivån för transfereringsinkomsterna har betydelse för relationen mellan pensionssystemets tillgångar och skulder. Om exempelvis färre personer bli berättigade till inkomstrelaterad arbetslöshetsförsäkring vid ökad arbetslöshet kommer förräntningen av pensionsskulden (som bygger på genomsnittlig pensionsgrundande inkomst) överstiga systemets egenavkastning och medföra en större risk för balansering. En annan faktor som påverkar relationen mellan summa- och snittindex är reallönetillväxtens utveckling inom olika inkomstgrupper, där en diskrepans mellan summa- och snittindex kan uppstå om tillväxten över intjänandetaket väsentligt avviker från tillväxten under taket.62 Hur lönetillväxten utvecklas inom olika inkomstintervall är därmed en viktig del av analysunderlaget. Även det faktum att formeln för att beräkna inkomstindex har förändrats talar för vikten av att utvärdera skillnaden i förräntning av systemets tillgångar och skulder. Som framgår av proposition 2014/15:125 har den tidigare konstruktionen av inkomstindex bidragit till en omotiverad årlig variation i omräkningen av inkomstpensioner och systemets skulder. Delvis berodde det på separationen av reallönetillväxt och inflation, en uppdelning som ”härstammar från en ambition om att få en jämnare indexutveckling utan att ge avkall på måttets aktualitet”.63 Utjämningen orsakade dessutom en instabilitetsskapande eftersläpning av indexeringen och därmed bestående obalanser mellan systemets tillgångar och skulder. Inkomstindexformeln är förenklad till en enkel kvot av inkomstmåttet för två på varandra följande år.64 I påpekas dock att inkomstindex även i fortsättningen kommer att bidra till en viss instabilitet genom den kvardröjande 62Inkomstindex som används för uppräkning av pensioner, vilket i sin tur påverkar utvecklingen av systemets skulder, beräknas utifrån pensionsgrundande inkomst upp till intjänandetaket på 7,5 gånger inkomstbasbelopp (PGI) som systemets tillgångar utvecklas i takt med inbetalda pensionsavgifter upp till intjänandetaket. 63Pensionsmyndigheten, , 2016, s. 70. 64För att helt ta bort den störande eftersläpningen hade det behövts ett inkomstmått baserat på en framåtsyftande prognos. Detta bedömde dock regeringen inte vara lämpligt. Därför kommer även det nya indexet att vara behäftat med en eftersläpningseffekt. Eftersläpningen är dock minskad till , vilket är ungefär hälften av den tidigare eftersläpningen. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? eftersläpningen samt att den sätter särskilda krav på balanseringsmekanismen: ”In- stabiliteten måste pareras, utan att för den skull öka volatiliteten i pensionsnivåerna.”65 4.4 Redovisning av avgiftstillgångar Pensionssystemets totala tillgångar består till av den s.k. avgiftstillgången, vilken värderas med utgångspunkt i hur stor pensionsskuld som bokslutsårets inbetalade pensionsavgifter skulle kunna finansiera om de förhållanden som råder under redovisningsåret vore beständiga.66 Avgiftstillgången beräknas genom att multiplicera redovisningsårets avgiftsinkomster med omsättningstiden. Omsättningstiden motsvarar i sin tur skillnaden i förväntad kapitalvägd67 ålder mellan den genomsnittliga avgiftsinbetalaren och den genomsnittliga pensionären givet bokslutsperiodens ekonomiska, demografiska och juridiska förhållanden.68 Den årliga förändringen av avgiftstillgången delas i resultatredovisningen upp i värdet av förändring i avgiftsinkomst respektive värdet av förändring i omsättningstid. Värdet av förändringen i avgiftsinkomst (avsnitt 8, not 5) visar hur mycket mer (eller mindre) som systemets åtaganden kan finansieras genom en högre (eller lägre) avgiftsinkomst jämfört med föregående år. Värdet av förändringen i omsättningstid (avsnitt 8, not 6) visar i sin tur hur mycket mer (eller mindre) systemets åtaganden kan finansieras genom att tiden som en genomsnittlig krona ligger i systemet förlängs (eller förkortas). anser att redovisningen av systemets avgiftstillgång (not 5 och 6) behöver förstärkas i syfte att ge en mer heltäckande och transparent bild av faktorerna bakom utvecklingen. Den viktigaste faktorn som förklarar utvecklingen av systemets tillgångar under avser värdet av förändringen av omsättningstid (not 6). Systemets avgiftstillgångar minskade med , vilket motsvarar avgiftsinbetalningar. Som en jämförelse kan nämnas att det genomsnittliga värdet av förändringen av omsättningstid under redovisningsåren 2000–2014 har varit cirka -12,. Av regeringens proposition En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna, 65Pensionsmyndigheten, , 2016, s. 70. 66De förhållanden som avses är ekonomiska och demografiska förhållanden samt pensionssystemets regler. De ekonomiska förhållandena utgörs av varje årskulls genomsnittliga pensionsgrundande inkomst och summan av dessa inkomster. De demografiska förhållandena avser dödligheten i olika åldrar. De regler för pensionssystemet som avses är de som används för att beräkna och indexera inkomstpension samt de som avgränsar avgifts- och pensionsunderlaget. 67Med kapitalvägd avses här att genomsnittsåldrarna beräknas som snittvärden viktade med intjänat respektive utbetalt belopp. 68Man kan också säga att omsättningstiden visar hur det i genomsnitt förväntas ta från det att en krona i avgift betalas till systemet tills dess att den pensionsrätt som avgiften ger upphov till utbetalas i form av pension. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N framgår att förändringen förklaras av engångseffekt orsakad av ändrade beräkningsregler för omsättningstiden.69 anser att det bör finnas en mer heltäckande redovisning av orsaker bakom den relativt kraftiga negativa engångseffekten. Av redovisningen framgår inte hur stor andel av resultatet i not 6 som beror på engångseffekten respektive på övriga faktorer av demografisk och ekonomisk natur. Fram t.o.m. delades omsättningstiden upp i intjänandetid respektive utbetalningstid med en bestämd pensionsålder. Som framgår av propositionen innebar metoden att det bortsågs från flexibiliteten i pensioneringsmönstret.70 Från och med ändrades därför metoden för beräkning av omsättningstid. beräknas omsättningstiden som skillnaden mellan förväntad kapitalvägd utbetalningsålder och förväntad kapitalvägd intjänandeålder. I syfte att skapa bättre förutsättningar för framtida trendanalys bör redovisningen i avsnitt 8 not 6 kompletteras med beräkningar av intjänanderespektive utbetalningsålder för åren , även om de nya beräkningsreglerna gäller /2017.71 Som nämnts tidigare visar värdet av förändringen i avgiftsinkomst (not 5) hur systemets förmåga att finansiera åtaganden har förändrats jämfört med föregående år, tack vare förändringar i avgiftsinbetalningar. Både sysselsättningsutvecklingen och genomsnittligt intjänande för olika åldersgrupper har därmed betydelse för värdet av förändringen i avgiftsinkomst och behöver belysas mer ingående i not 5 i syfte att öka förståelsen för orsakerna bakom resultatet i . Även värdet av förändringen av avgiftsinkomst påverkas av de nya beräkningsreglerna. Från och med används inte längre en utjämnad avgiftsinkomst utan den faktiska avgiftsinkomsten. Hur denna förändring har påverkat årets resultat bör framgå av redovisningen. 2014/15:125, s. 38. 70Som framgår av prop. 2014/15:125 har den kapitalvägda pensionsåldern beräknats till . Intjänandetidens längd är skillnaden mellan och förväntad genomsnittlig intjänandeålder medan utbetalningstiden är skillnaden mellan förväntad genomsnittlig utbetalningsålder och . I realiteten upphör inte alltid intjänandet vid pensioneringen; intjänande av nya pensionsrätter som pension betalas ut är inte ovanligt. Flexibiliteten i pensionsuttaget har ökat, vilket har motiverat en översyn av omsättningstidens beräkning. Den gamla beräkningen medförde att omsättningstiden, och därmed avgiftstillgången, överskattades. 71Enligt är en retroaktiv beräkning behäftad med en del tekniska problem givet den genomförda övergången från statistikdatabas till databasen (datalager) vid beräkning av omsättningstiden. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? vill även uppmärksamma att redovisningen i saknar härledning bakom formler för beräkningen av värdet av förändringen av avgiftsinkomst respektive omsättningstid, vilket försvårar oberoende granskning av de redovisade resultaten. har det kunnat observeras en viss nedåtgående trend i omsättningstid, dvs. den tid som en genomsnittlig krona ligger kvar i systemet. Minskningen har framför allt berott på utvecklingen av intjänandetid. Diagram 2 Omsättningstiden och dess komponenter, utvecklingen Källa: –2015 samt egna beräkningar. anser att redovisningen i behöver förstärkas med en djupare analys av utvecklingen av omsättningstidens delkomponenter och vilka faktorer som påverkar denna, inte minst på grund av övergången till en ny beräkningsmetod.72 Den nya beräkningsmetoden syftar primärt till att göra omsättningstiden mer känslig för förändringar i pensionsbeteendet, vilket behöver bevakas och utvärderas.73 I en rapport från bedöms att den ökade invandringen 2015 har orsakat en minskning av omsättningstiden, eftersom de inflyttade börjar betala in pensionsavgifter vid högre ålder. Detta minskar avgiftstillgången, vilket i sin tur bedöms få en reducerande effekt på ökningen av balanstalet (pensionssystemets 72Att utvecklingen av omsättningstiden kräver en djupare utvärdering poängteras även i , 2013. 2014/15:125. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillgångar i förhållande till dess skulder).74 Analysen av orsakerna bakom utvecklingen av omsättningstiden bör därmed kompletteras med alla relevanta faktorer av demografisk och ekonomisk natur. 4.6Pensionssystemets långsiktiga utveckling och påverkan på individer och samhälle I samband med redovisningen av pensionssystemets balansräkning görs en framskrivning av pensionssystemets långsiktiga utveckling. Syftet är att belysa hur olika utvecklingsförlopp på lång sikt kan påverka det allmänna pensionssystemets finansiella ställning och pensionernas storlek.75 Nedan redovisas iakttagelser avseende tillräckligheten och transparensen i de redovisade resultaten. 4.6.1 Underlag för utvärdering av risker för obalans i pensionssystemet Den automatiska balanseringsmekanismen i kombination med aktuariella inslag i pensionssystemet76 skapar förutsättningar för ett finansiellt hållbart system. Trots detta kan vissa ekonomiska och demografiska förlopp medföra att pensionssystemets finansiella ställning riskerar att försvagas, vilken bl.a. kan få konsekvenser för pensionärernas ekonomiska standard. Detta kan exempelvis ske om sysselsättningen inom vissa åldersgrupper minskar eller om pensionsåldern inte ökar i takt med medellivslängdens förändring. Det primära syftet med framskrivningarna i är därmed inte att utvärdera systemets finansiella hållbarhet, utan fokus ligger snarare på utvärdering av risken för balansering, dvs. risken för att pensionsskulden (och därmed pensionerna) måste justeras ner i syfte att upprätthålla systemets finansiella hållbarhet. I socialförsäkringsutskottets betänkande i samband med utformningen av balanseringsmekanismen identifieras vikten att följa hur olika makroekonomiska risker påverkar pensionssystemet på både lång eller kort sikt.77 Resultaten av framskrivningar av pensionssystemets långsiktiga utveckling beror på den antagna utvecklingen av flera faktorer av demografisk och ekonomisk natur. Med hjälp av alternativa scenarier har man möjlighet att belysa vilka faktorer som stärker systemets finanser på lång sikt och vilka som försvagar dem. framför att som huvudregel brukar antaganden som används för framskrivningsmodellen hållas oförändrade mellan redovisningsåren. Syftet är att skapa en kontinuitet och jämförbarhet i resultaten och leveranserna från framskrivningsmodellen. Enligt har flera antaganden som tillämpas 74Pensionsmyndigheten, Asylinvandringens ekonomiska effekter på pensionssystemet, 2016. 75Pensionsmyndigheten, , 2016, s. 51. 76Ett avgiftsbestämt system där hänsyn tas till medellivslängdens utveckling via de framräknade delningstalen. 2000/01:SfU13, s. 19. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? i modellen inte ändrats från den första modellen som utvecklades i början av 1990- talet. Alla antaganden utvärderas visserligen men det finns enligt en stor svårighet i att avgöra vad som är rättvisa både demografiska och ekonomiska antaganden utifrån horisont. anser att de framskrivningsscenarier som redovisas i i större utsträckning bör bygga på en inventering av risker av både demografisk och ekonomisk natur. Det behövs en större diskussion om vilka faktorer som potentiellt minskar respektive ökar risken för att balanseringen aktiveras. Ett viktigt syfte med långsiktsberäkningarna är att belysa vilka faktorer som skapar förutsättningar för att dagens pensionssystem ska kunna leverera tillräckliga pensioner och därmed vara långsiktigt politiskt hållbart. Vilka demografiska och ekonomiska förlopp som är aktuella att utvärdera kan variera och bör anpassas till de rådande förutsättningarna. Enligt god praxis för aktuariell redovisning ska det tydligt framgå vilken osäkerhet som de olika antagandena är förknippade med.78 Ett exempel är sysselsättningsutvecklingen inom olika grupper.