prop · H403208 · 2017-06-20 00:00:00 — Regeringen gör bedömningen att detta syfte kan uppnås genom att bestämmelsen utformas så att sekretessen gäller för uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för intern presentation av myndighetens personal. En sådan utformning medför också, som Kammarrätten i efterfrågar, ett förtydligande av bestämmelsen. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är inte inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av den befintliga personaladministrativa sekretessen i 39 kap. 3 § OSL. Det framgår av 39 kap. 6 § samma lag. Regeringen anser, i likhet med den bedömning som görs i promemorian, att det inte finns skäl att inskränka meddelarfriheten med anledning av förslaget om utvidgningen av sekretesskyddet i den personaladministrativa verksamheten. Som nämns i avsnitt 4.7 innefattar denna rätt bl.a. en rätt att muntligen lämna uppgifter till en journalist. Den innefattar dock inte någon rätt att lämna ut eller offentliggöra sekretessbelagda allmänna handlingar. Ett fotografi som kommer att omfattas av sekretessen enligt den föreslagna bestämmelsen kommer således inte att kunna lämnas ut med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. anser att promemorian inte diskuterar hur den föreslagna sekretessändringen skulle inverka på offentliganställdas meddelarfrihet och källskydd. Lagförslaget riskerar enligt att få en negativ inverkan på offentliganställdas meddelarfrihet. Om journalister inte kan erhålla information om vilka som arbetar i en viss myndighet kan de enligt inte självständigt söka kontakt med dessa. anser att det i praktiken innebär att journalister måste söka kontakt med offentliganställda med deras chefers goda minne vilket också gör att offentliganställdas källskydd undanröjs. ifrågasätter promemorians ståndpunkt att kontaktmöjligheter via myndighetens tjänstekanaler är fullt tillräckliga för att upprätthålla insynen. påpekar att den offentliganställde vet att arbetsgivaren har full kontroll över dessa kontaktvägar, med full insyn i telefoners användande liksom e-post. Enligt undviker därför journalister sådana kontaktvägar för att skydda sina källor. Meddelarfriheten är inte inskränkt enligt förslaget. Mot bakgrund av de synpunkter som redogör för kan framhållas att det är viktigt att meddelarfriheten för en offentliganställd inte heller inskränks 2016/17:208 genom onödiga praktiska hinder. Den föreslagna ändringen av sekretesskyddet bedöms inte innebära att det uppställs några praktiska hinder för en offentliganställd att använda sig av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 10.1Skyddet för enskildas integritet vid olika åsiktsyttringar 10.1.1Valsekretess och skydd av personuppgifter I 3 kap. 1 § RF anges att utses genom fria, hemliga och direkta val. I vallagen (2005:837) finns bestämmelser om genomförande av val till . Där finns även bestämmelser om genomförande av val till landstings- och kommunfullmäktige samt . Valhemligheten är för dessa olika val tryggad genom särskilda regler i vallagen om hur man röstar. Brott mot valhemligheten är kriminaliserat (17 kap. 9 § ). Enligt 40 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgift om hur en väljare har röstat vid val enligt vallagen och som framkommit då biträde lämnats åt väljaren vid röstningen, eller som framgår av innehållet i ett avgivet valkuvert som inte har öppnats för rösträkning enligt bestämmelserna i 11 och 12 kap. vallagen. Sekretessen är absolut, dvs. något skaderekvisit finns inte. Någon lagstadgad tystnadsplikt för anhöriga och andra enskilda som hjälper väljare att rösta finns inte. I lagen (2001:183) om behandling av personuppgifter i verksamhet med val och folkomröstningar (valdatabaslagen) finns bestämmelser om behandlingen av personuppgifter i och länsstyrelsernas verksamhet med val och folkomröstningar enligt vallagen, folkomröstningslagen (1979:369) och lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar. I lagen finns också bestämmelser om personuppgiftsbehandling i , och verksamhet med val enligt sametingslagen (1992:1433). Dessa bestämmelser aktualiseras om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Enligt 3 § valdatabaslagen gäller dock 8 § personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL, i fråga om förhållandet till offentlighetsprincipen. I sistnämnda bestämmelse anges att bestämmelserna i personuppgiftslagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut personuppgifter. I den utsträckning behandlingen av personuppgifter sker i verksamhet som inte omfattas av valdatabaslagens tillämpningsområde, gäller i stället personuppgiftslagen. Både personuppgiftslagen och valdatabaslagen har antagits för att genomföra EU:s dataskyddsdirektiv (och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och Prop. 2016/17:208 det fria flödet av sådana uppgifter). Det finns inte någon sekretessregel som enbart har som syfte att skydda namninsamlingar som lämnas in till myndigheter. Däremot kan de allmänna bestämmelserna om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden i 21 kap. OSL vara tillämpliga också för uppgifter i namninsamlingar. Bestämmelserna i 21 kap. OSL utgör tillsammans ett minimiskydd för enskildas personliga integritet inom hela den offentliga sektorn. Sekretess skulle t.ex. kunna gälla enligt 21 kap. 1 § OSL för vissa uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv, eller enligt 21 kap. 3 § OSL för vissa uppgifter om förföljda personer eller enligt 21 kap. 5 § OSL för vissa uppgifter som rör utlänningar, till skydd för deras säkerhet. I kommunallagen (1991:900), förkortad KL, regleras två olika nationella institut som båda syftar till att ge enskilda en möjlighet att påverka den kommunala politiken: medborgarförslag och folkinitiativ. Enligt 5 kap. 23 § första stycket 5 KL får ärenden i kommunfullmäktige väckas av den som är folkbokförd i kommunen eller i en kommun inom , om fullmäktige har beslutat det (medborgarförslag). Enligt 5 kap. 23 § andra stycket KL får ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga väckas i kommunfullmäktige av av de röstberättigade kommun- eller landstingsmedlemmarna enligt lagen om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgifter om när namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, personnummer och uppgift om deras adresser. Det finns inte några särskilda sekretessregler för uppgifter i ett kommunalt medborgarförslag eller ett kommunalt folkinitiativ. Frågan om behovet av sekretess avseende medborgarförslag och folkinitiativ behandlades inte i förarbetena när dessa institut infördes. (Jfr prop. 1993/94:188 avseende folkinitiativ och prop. 2001/02:80 avseende medborgarförslag.) 10.1.4Stödförklaringar enligt EU-förordningen om medborgarinitiativet kan medborgare i EU, i enlighet med och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av om medborgarinitiativet, genomföra ett s.k. medborgarinitiativ för att uppmana Europeiska kommissionen att ta initiativ till lagstiftningsåtgärder på det område initiativet avser. Medborgarinitiativet är en form av direktkanal för EU:s medborgare att föra fram sina synpunkter och påverka kommissionen att föreslå en rättsakt inom EU:s kompetensområde. För att kommissionen ska 2016/17:208 behandla initiativet krävs att det stöds av sammanlagt minst en miljon röstberättigade medborgare med medborgarskap i minst sju olika medlemsstater. Ett initiativ stöds genom att medborgaren fyller i ett särskilt stödförklaringsformulär. I varje medlemsstat är en särskild myndighet utpekad för att kontrollera och intyga stödförklaringar för medborgarinitiativ. I har regeringen utsett att göra detta arbete (2 § förordningen [2007:977] med instruktion för ). Uppdraget innebär bl.a. att myndigheten ska kontrollera och intyga antalet giltiga stödförklaringar som har gjorts av unionsmedborgare i som har rösträtt i val till . De behöriga myndigheterna ska från mottagandet av begäran kontrollera de översända stödförklaringarna på lämpligt sätt, i förekommande fall i enlighet med nationell lagstiftning och praxis (artikel 8.2 förordningen om medborgarinitiativet). På grundval av detta ska de tillhandahålla organisatörerna ett intyg som överensstämmer med i en bilaga till förordningen, i vilket antalet giltiga stödförklaringar för den berörda medlemsstaten intygas. Stödförklaringar som kommer in till utgör allmänna handlingar som omfattas av offentlighetsprincipen de förvaras hos myndigheten. Någon specifikt tillämplig sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen finns inte. Vid behandlingen av personuppgifter enligt förordningen om medborgarinitiativet ska organisatörerna och medlemsstaternas behöriga myndigheter följa dataskyddsdirektivet och de nationella regler om skydd för personuppgifter som genomför direktivet. Vidare ska den behöriga myndigheten endast använda de personuppgifter som den mottar för ett visst medborgarinitiativ för ändamålet att kontrollera stödförklaringarna och ska senast efter att ha utfärdat det intyg som avses i den artikeln förstöra alla stödförklaringar och kopior av dessa (artikel 12.1 och 12.4 förordningen om medborgarinitiativet). På kommissionens webbplats med information om medborgarinitiativet anges att både ett initiativs organisatör och myndigheten i fråga måste skydda enskildas personuppgifter under hela förfarandet och att uppgifterna inte får användas för andra syften. Enligt 13 § första stycket b PUL är det förbjudet att behandla personuppgifter som avslöjar politiska åsikter. Sådana uppgifter betecknas i lagen som känsliga personuppgifter. Enligt 15 § PUL får dock känsliga personuppgifter behandlas, om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna. Av 8 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) framgår som ett undantag från förbudet mot behandling av känsliga personuppgifter att sådana uppgifter får behandlas av en myndighet i löpande text om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för handläggningen av ärendet. I 8 § PUL tydliggörs som nämnts ovan att bestämmelserna i inte tillämpas i den utsträckning det skulle inskränka en myndighets skyldighet enligt 2 kap. TF att lämna ut person- En ny sekretessbestämmelse till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i verksamhet med att kontrollera och intyga stödförklaringar som har lämnats enligt och rådets förordning (EU) nr 211/2011 om medborgarinitiativet för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men. I fråga om en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Regeringens bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland , Kammarrätten i , i , , kommun, kommun, , Kommuner och Landsting (SKL) och , som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. Juridiska fakultetsstyrelsen vid , , Tidningsutgivarna, och avstyrker förslaget och anser att det inte ska genomföras med hänvisning till att intresset av insyn och transparens på det här området är mycket stort och att det är extra viktigt att vara restriktiv vid införandet av sekretess på områden där sekretess tidigare inte har gällt. De anser att underlaget inte har visat att behovet av sekretess överväger behovet av insyn när det gäller medborgarinitiativ. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av en sekretessbestämmelse för att skydda enskildas integritet Utgångspunkten är att man ska vara restriktiv vid införande av sekretess på områden där sekretess inte tidigare gällt (jfr prop. 1993/94:165 s. 34). Som även framhålls i avsnitt 9 är detta ett självklart förhållningssätt vars värde också understryks i yttrandena från bl.a. Tidningsutgivarna och Utgivarna. Förhållningssättet har sin grund i tryckfrihetsförordningens regelverk om rätten att ta del av allmänna handlingar. I 2 kap. 2 § TF anges att den rätten får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna skyddsintressen, bl.a. skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det finns inte någon sekretessregel som enbart har som syfte att skydda uppgifter i medborgarinitiativ som lämnas in till . Däremot kan de allmänna bestämmelserna om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden i 21 kap. OSL, som gäller i hela förvaltningen, vara tillämpliga också för uppgifter som ges in i sådana sammanhang. Frågan är här om det ska införas en sekretessregel till skydd för enskildas personliga förhållanden i verksamheten med att kontrollera och 2016/17:208 intyga stödförklaringar som har lämnats enligt förordningen om med- När en ny sekretessbestämmelse övervägs måste in- tresset av insyn och öppenhet i den aktuella verksamheten vägas mot sekretessintresset och mot de särskilda skyddsintressen som är aktuella i verksamheten i fråga. I det här fallet gäller sekretessintresset skyddet för den enskildes personliga integritet. Som Juridiska fakultetsstyrelsen vid , Journalist- förbundet, Tidningsutgivarna, och också framhåller är intresset av insyn och transparens i vilka medborgarinitiativ som genomförs betydande. Det finns också ett stort intresse av insyn i argumentationen och underlagen som är kopplade till medborgar- Det är även av stort intresse hur många stödförklaringar som lämnas för vart och ett av medborgarinitiativen. det inte finns intresse av insyn i vilka enskilda personer som lämnar sitt stöd för olika medborgarinitiativ. Regeringen delar inte den uppfatt- I vissa fall kan det finnas ett intresse av insyn i fråga om vilka enskilda personer som lämnar sitt stöd för ett visst medborgarinitiativ. Som Tidningsutgivarna och Utgivarna är inne på kan ett sådant intresse finnas t.ex. i fråga om personer i en redan mycket offentlig roll. Som redogörs för i promemorian och som stöds av bl.a. Tidnings- utgivarna och Utgivarna kan det t.ex. vara av stort intresse att undersöka om ett visst initiativ stöds enbart, eller företrädesvis, av personer ur en viss socioekonomisk grupp eller från ett visst avgränsat geografiskt område och att kunna göra en kartläggning av hur anslutningen till ett visst medborgarinitiativ är representerad geografiskt och ekonomiskt. anser att det är viktigt att det går att granska medborgarinitiativ oavsett om de handlar om initiativ på europeisk eller De motiv till insyn som promemorian lyfter fram om vikten av att kunna granska hur många som stöder ett initiativ och vilka drivkrafter som kan tänkas finnas bakom väger enligt förbundet tungt. Förbundet anser att det också är viktigt att det går att granska den myndighet som hanterar stödförklaringarna och de bedömningar den gör av insamlade namn. Detta skulle enligt förbundet allvarligt försvåras med den föreslagna sekretessregeln. I likhet med bl.a. och i Norr- bottens län anser regeringen att sekretessintresset och intresset att skydda enskildas integritet vid avlämnandet av stödförklaringar för olika med- borgarinitiativ i verksamheten med att kontrollera och intyga stöd- förklaringar också är betydande. Att underteckna ett medborgarinitiativ kan t.ex. visa på en persons politiska ställningstaganden eller kan på annat sätt ge uttryck för åsikter om vars offentliggörande individen själv bör kunna bestämma. Beroende på initiativets innehåll kan under- tecknaren ha ett motiverat behov av att hindra att det stöd han eller hon ger blir offentligt. Detta behov kan ha samband med olika slags samman- hang, så som arbetslivet, familjelivet eller verksamhet i religiösa eller Om uppgifter om personliga förhållanden, t.ex. namn och andra uppgifter som knyter stödförklaringen till en viss person, blir offentliga kan detta i betydande grad avhålla människor från att underteckna ett Enligt regeringens bedömning finns det anledning att anta att ett offentliggörande särskilt skulle kunna påverka medborgarnas vilja att underteckna initiativ som till sin karaktär är politiska eller starkt knutna till individens värderingar. Vid undertecknandet av ett initiativ kan en persons politiska åskådning och olika former av viljeyttringar röjas. Det kan handla om åskådning i känsliga frågor som t.ex. aborträtt, hbtq-personers rättigheter, olika former av religiösa åskådningar eller liknande. För sådana uppgifter finns ett starkt skyddsintresse. Utan ett effektivt skydd mot röjande av uppgifterna kan den nya möjligheten för EU:s medborgare att delta och lämna förslag till ny lagstiftning inom EU motverkas. Kommissionen har inom ramen för ett ärende i den s.k. EU-piloten pekat bl.a. på vikten av skyddet för personuppgifter och att den information som enskilda ges när de undertecknar sitt stöd tydligt visar att personuppgifterna kommer att ha ett skydd hos organisatörer och myndigheter under hela förfarandet. Till detta kommer att det av den information som kommissionen lämnar på sin webbplats som nämns ovan, och som gäller lika för alla medlemsstater, framgår att regleringen i förordningen skyddar enskildas personuppgifter och integritet. Kommissionen har på webbplatsen understrukit sin uppfattning att förutsättningarna bör vara desamma för medborgare i olika EU-länder och att alla medborgare inom unionen ska ha rätt till motsvarande skydd för sina personuppgifter hos en myndighet som mottar uppgifter för ett visst medborgarinitiativ. Tidningsutgivarna och Utgivarna för fram att den personliga integriteten kan skyddas på andra sätt än genom sekretess och betonar t.ex. att ansvarstagande svenska mediehus med ansvariga utgivare verkar under det pressetiska systemet respektive sändningstillstånden, som syftar till att skydda den enskilde från oförsvarlig publicitet. I detta sammanhang vill regeringen framhålla att sekretess i första hand inte är ett verktyg för att skydda mot olika former av spridning genom publicering av massmedierna utan för att kunna skydda uppgifterna från att överhuvudtaget röjas om förutsättningarna för sekretess är uppfyllda. anser att det är positivt att enskilda medborgare ges möjlighet att genom medborgarinitiativ påverka politiska beslut. framför att den som på detta sätt bidrar till den demokratiska utvecklingen ska kunna skyddas från hot och andra trakasserier i de fall personen hindras i sin politiska gärning. Det är enligt förbundet ytterst en fråga för de rättsvårdande myndigheterna att säkerställa att den som använder sin yttrandefrihet för att driva politiska frågor inte tystas. Regeringen instämmer i stort i resonemanget. Ett skydd för den personliga integriteten har dock fler aspekter än skyddet mot att utsättas för hot och trakasserier. Skyddet kan i vissa fall handla om att bara kunna hålla sina ställningstaganden och åsikter för sig själv. Den sakfråga som regeringen har att ta ställning till inom ramen för detta arbete är begränsad till om det med hänsyn till enskildas personliga förhållanden är påkallat att införa ett utökat sekretesskydd inom verksamheten med att kontrollera och intyga stödförklaringar. I likhet med och i gör regeringen, vid en avvägning mellan insynsintresset och sekretessintresset, bedömningen att sekretessintresset för enskilda som stödjer ett europeiskt medborgarinitiativ väger tyngre än insynsintresset. För att medborgarinitiativet ska få samma genomslag i alla medlems- 2016/17:208 stater i EU är det också av betydelse att skyddet för den personliga integriteten för dem som deltar i initiativen i olika medlemsstater är utformat på ett i huvudsak likartat sätt. Regeringen anser således att det i verksamheten med att kontrollera och intyga stödförklaringar är påkallat att införa en regel om sekretess med hänsyn till skyddet för enskildas personliga förhållanden. Ett sådant sekretesskydd påverkar inte möjligheten till insyn vad gäller vilka medborgarinitiativ som genomförs, vad de handlar om, argumentation och underlag som är kopplade till medborgarinitiativen eller hur många stödförklaringar som lämnas för vart och ett av medborgarinitiativen. Mediernas förutsättning att fullgöra en granskande rapportering och sitt samhällskritiska uppdrag bedöms därför alltjämt tillgodoses i tillräcklig utsträckning. Bör förslaget om sekretess utsträckas? Några remissinstanser, däribland Kammarrätten i , och , ifrågasätter avgränsningen av sekretesskyddet och framför att det inte borde göras skillnad på europeiska medborgarinitiativ och initiativ på nivå. , som är kritisk till förslaget om sekretess för stödförklaringar, framhåller att vid kommunala initiativ finns de som berörs av frågan ofta närmre och kan antas ha en större personkännedom. Kammarrätten i påpekar att i stödförklaringsformuläret ska det anges uppgifter som i allt väsentligt är desamma som lämnas vid en namninsamling till stöd för ett folkinitiativ enligt kommunallagen. Kammarrätten anser att det inte finns någon anledning att göra en annan bedömning av skyddsintresset för den enskilde vid ett medborgarinitiativ än vid ett folkinitiativ. Enligt kammarrättens mening bör det övervägas att utsträcka den föreslagna bestämmelsen till att även kunna tillämpas på uppgifter som lämnas inom ramen för ett folkinitiativ. Att sekretess inte övervägdes vid införandet av möjligheten till folkinitiativ 1993 kan enligt i sig inte anses vara ett skäl att fortsätta undvika att överväga sekretess . kommun utsträcker frågan ytterligare genom att framhålla att det finns ett behov av att överväga sekretess för namninsamlingar som har lämnats in till en myndighet. kommun anför att det kan finnas en risk med att det inte finns något sekretesskydd för inlämnade namninsamlingslistor till en myndighet och anger som exempel underåriga som har undertecknat en namninsamlingslista och som inte alltid kan överblicka vad ett undertecknade av en namninsamlingslista innebär. Med anledning av dessa remissynpunkter vill regeringen framhålla att de kommunala instituten folkinitiativ och medborgarförslag har varit i kraft under en lång rad år och ordningen med öppna namninsamlingar har en lång tradition i . Några tydliga indikationer på att enskilda avstår från att stödja ett folkinitiativ eller medborgarförslag på grund av att namnunderskrifterna blir offentliga finns inte. Juridiska fakultetsstyrelsen vid lyfter i det här sammanhanget fram att öppenhet har ansetts väsentligt i dessa sammanhang. Enligt regeringens bedömning ger det underlag som finns i det aktuella lagstiftningsärendet inte stöd för bedömningen att det finns liknande behov av sekretesskydd vad gäller t.ex. folkinitiativ eller medborgar- Detta bekräftas av SKL som framför att SKL inte har fått några Prop. 2016/17:208 signaler om att det skulle finnas ett behov av motsvarande sekretesskydd i fråga om väckande av folkinitiativ respektive väckande av medborgarförslag enligt kommunallagen. Regeringen anser att den ordning som gäller i fråga om öppenheten för de nationella initiativen är god och väl fungerande. Det saknas därför enligt regeringens mening skäl att föreslå en sekretessbestämmelse som skulle gälla även för initiativ på nivå eller att överväga sekretess för namninsamlingar. De uppgifter som behöver skyddas avser enskildas personliga förhållanden. Uppgifterna i fråga finns i verksamheten med att kontrollera och intyga stödförklaringar som har lämnats enligt förordningen om medborgarinitiativet. Det är därför lämpligt att avgränsa räckvidden för skyddet genom en hänvisning till den verksamhet i vilken uppgifterna ska förekomma.