prop · H403222 · 2017-09-05 00:00:00 — I uppdraget ingick bl.a. att ta ställning till om straffbestämmelserna om olaga hot, ofredande, förtal och förolämpning och – om det behövs – andra straffbestämmelser till skydd för den personliga integriteten bör förtydligas, utvidgas eller ändras på något annat sätt. Utredaren skulle också ta ställning till om det straffrättsliga skyddet bör kompletteras när det gäller spridning av integritetskränkande uppgifter utanför det grundlagsskyddade området och om det bör införas ett straffansvar för den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla och som inte tar bort eller på annat sätt förhindrar spridning av meddelanden som kränker enskildas personliga integritet. Vidare skulle utredaren ta ställning till om mer kvalificerade ärekränkningsbrott bör kunna ge rätt till brottsskadeersättning. Utredningen, som antog namnet Utredningen om ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten, överlämnade betänkandet Integritet och straffskydd (SOU 2016:7). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2016/01003/L5). har gett regeringen tillkänna att regeringen ska genomföra en översyn av det straffrättsliga skyddet för enskildas personliga integritet i enlighet med vad som anges i kommittédirektiv 2014:74 (bet. 2014/15:JuU14, punkt 14, rskr. 2014/15:138). har även gett regeringen tillkänna att det är viktigt att översynen fullföljs bl.a. med inriktningen att det straffrättsliga skyddet mot spridning av integritetskänsligt material utanför det grundlagsskyddade området ska stärkas (bet. 2014/15:KU15, punkt 1, rskr. 2014/15:173). Frågorna behandlas i avsnitten 5–11 och 14. Dessa tillkännagivanden är därmed slutbehandlade. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har delvis följt Lagrådets synpunkter. Dessa behandlas i avsnitt 5.5, 6.2, 7.2, 9.2 och i författningskommentaren. 2016/17:222 4 Utgångspunkter för det straffrättsliga skyddet för den personliga integriteten Innebörden av begreppet personlig integritet har varit föremål för överväganden i flera olika lagstiftningsärenden. Försök att fånga begreppets innebörd har också gjorts i andra sammanhang, bl.a. inom den rättsvetenskapliga forskningen. Någon entydig och allmänt accepterad definition av begreppet har emellertid inte kunnat åstadkommas. En beskrivning som ofta används är att den personliga integriteten kan sägas utgöra en sfär som varje människa är omgiven av och där han eller hon bör vara fredad och intrång bör kunna avvisas. Det är dock knappast nödvändigt att formulera en allmängiltig definition av begreppet personlig integritet för att kunna bedöma vilka intressen som har ett sådant skyddsvärde att de bör omfattas av ett särskilt starkt skydd mot omotiverade angrepp (jfr t.ex. prop. 2009/10:80 En reformerad grundlag s. 175). Vad som närmare inbegrips i den personliga integriteten är i stället något som kan och bör utvecklas . Det straffrättsliga skyddet för den personliga integriteten I regeringsformen (RF) finns grundläggande bestämmelser som har betydelse för det allmännas ansvar att skydda den personliga integriteten Medan det grundlagsfästa skyddet för den enskildes personliga integritet gäller i förhållande till det allmänna ger det straffrättsliga regelsystemet skydd mot integritetskränkningar mellan Av störst intresse när det gäller det straffrättsliga skyddet för enskildas personliga integritet – i andra fall än angrepp på den fysiska eller sexuella integriteten – är bestämmelserna i 4 kap. . särskilt brotten mot någons frid, såsom olaga hot och ofredande. Gemensamt för dessa är att de syftar till att skydda mot kränkningar av rent personliga intressen, som inte är av ekonomiskt slag. ärekränkningsbrotten förtal och förolämpning i 5 kap. av Med ära avses dels den aktning eller det anseende en person har bland sina medmänniskor, dels en persons egen känsla av att vara aktad eller ansedd. Sedan tillkomst har det straffrättsliga skyddet mot integritetskränkningar förstärkts i olika avseenden till följd Bland annat har bestämmelser om olovlig avlyssning, kränkande fotografering, olovlig identitetsanvändning och Även utanför har det införts straffbestämmelser till skydd för den personliga integriteten. Bland annat kan behandling av känsliga personuppgifter i vissa fall vara straffbar som brott mot personuppgiftslagen (1998:204). I lagen (1998:112) om elektroniska anslagstavlor (BBS-lagen) föreskrivs en straffrättsligt Prop. 2016/17:222 sanktionerad skyldighet för den som tillhandahåller en elektronisk anslagstavla att ta bort eller förhindra spridning av meddelanden vars innehåll uppenbart är sådant som avses i bestämmelserna om bl.a. barnpornografi eller hets mot folkgrupp. Gärningar som begås i grundlagsskyddade medier är särskilt reglerade. För straffrättsligt ansvar krävs dels att brottet är straffbart enligt lag, dels att det räknas upp i brottskatalogen i tryckfrihetsförordningen (TF) som också yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) hänvisar till, se 7 kap. 4 och 5 §§ TF och 5 kap. 1 § YGL. hot, förtal och förolämpning är brott som kan utgöra tryck- eller yttrandefrihetsbrott om de begås i grundlagsskyddade medier. Ofredande omfattas däremot inte av TF:s brottskatalog. Vid sidan av det straffrättsliga regelsystemet finns också för stora delar av det grundlagsskyddade området ett väl etablerat system för självsanering. Teknikutvecklingen medför nya krav på lagstiftningen Möjligheterna till elektronisk kommunikation och internets utveckling har på ett grundläggande sätt ökat möjligheterna att kommunicera med andra människor. Detsamma gäller förutsättningarna för att sprida och tillgodogöra sig information. Denna utveckling har bidragit till stora förbättringar för både samhället och enskilda. Internets framväxt har bl.a. inneburit positiva förändringar för yttrandefriheten, den demokratiska debatten och möjligheterna till opinionsbildning. har var och en möjlighet att utan kostnader eller etablerade nätverk yttra sig och framföra åsikter på internet. Genom olika forum på internet finns det – i förhållande till vad som gällde tidigare – väsentligt större möjligheter att uttrycka åsikter, ifrågasätta andras ståndpunkter och att väcka och bilda opinion. innebär de nya sätten att kommunicera och sprida information risker för integriteten, i den meningen att enskilda kan utsättas för integritetskränkningar från andra enskilda. Det går att utan dyr utrustning eller särskild utbildning fotografera, filma och spela in ljud från andra människor och tillgängliggöra sådana uppgifter via internet. Uppgifter som sprids kan bli tillgängliga för alla och envar . Det innebär att spridning av privata uppgifter kan leda till mycket stora personliga skadeverkningar, vilket i sin tur ställer krav på lagstiftaren att ingripa mot oacceptabla integritetsintrång av olika slag. För vissa forum på internet – t.ex. etablerade sociala medier – finns olika slags system för kontroll och moderering. Till skillnad från vad som gäller för grundlagsskyddade medier, finns det dock inte något etablerat system för självsanering. Teknikutvecklingen i sig gör också att det skulle vara svårt att åstadkomma ett självsaneringssystem som liknar det som finns för press, radio och tv på det grundlagsskyddade området och som skulle ge ett tillräckligt skydd mot integritetskränkingar via internet och annan elektronisk kommunikation. Inte heller finns det något särskilt utgivaransvar som liknar det som är särskilt reglerat i TF och YGL. För att de fördelar som den nya tekniken medför ska kunna utnyttjas fullt ut utan risk för att viktiga demokratiska värden äventyras krävs att lagstiftningen är utformad så att den effektivt kan motverka missbruk av tekniken. Det finns därför skäl att se över det straffrättsliga skyddet i ljuset av teknikutvecklingen. Det straffrättsliga skyddet ska vara tydligt och modernt De befintliga straffrättsliga reglerna till skydd för den personliga integriteten tillkom till stor del . Det innebär att dagens möjligheter till elektronisk kommunikation inte kunde beaktas när bestämmelserna utformades. Det medför också att lagtexten innehåller begrepp som inte i alla delar är relevanta för att beskriva de gärningar som bör vara straffbara, vilka omständigheter som kan ha betydelse för ett brotts straffvärde eller vilka skyddsintressen som bestämmelserna bör värna. Som konstateras ovan medför den tekniska utvecklingen att det straffrättsliga skyddet behöver anpassas så att det på ett tydligare och mer ändamålsenligt sätt omfattar nya kommunikationsformer och företeelser som inte fanns vid lagstiftningens tillkomst. En sådan anpassning innebär dock inte med nödvändighet att det behövs någon form av särlagstiftning för angrepp på integriteten som sker via internet. Tvärtom är det en självklar utgångspunkt att samma regler ska gälla i alla delar av samhället och för olika former av kommunikation. Att straffbestämmelserna är ålderdomligt utformade gör det vidare svårare för allmänheten att förstå vad som är straffbelagt, vilket minskar deras normbildande och brottsavhållande funktion. Rättssäkerheten kräver också att var och en kan förstå vad straffbestämmelser betyder och därmed vilka gärningar som är förbjudna. Även för att undvika utredningssvårigheter är det viktigt att bestämmelserna är tydliga och enkla att tillämpa för rättsväsendets aktörer och att oklarheter och gränsdragningsproblem mellan straffbestämmelserna undviks i så stor utsträckning som möjligt. Skyddet mot kränkningar ska gälla för alla Många ungdomar lever i stor utsträckning sina liv på internet och de utsätts också oftare än andra för kränkningar av den personliga integriteten. Integritetskränkande brott drabbar vidare till stor del flickor och kvinnor och är då i högre grad av sexualiserad natur jämfört med brott riktade mot pojkar och män. Hot och hat som drabbar kvinnor och flickor är ofta kopplat till deras kön. Kränkningar av den personliga integriteten, t.ex. genom olaga hot och ofredande, har rasistiska eller homofobiska syften. Det är också vanligt att hot och andra kränkningar riktar sig mot politiker eller journalister eller andra som deltar i det demokratiska samtalet. Sådana hot och kränkningar är då inte bara ett angrepp mot den drabbades personliga integritet utan utgör ytterst ett hot mot demokratin och yttrandefriheten. Möjligheten att leva ett tryggt liv utan att utsättas för brott ska inte vara beroende av vem man är. Ingen ska behöva utsättas för hot och kränkningar på grund av kön, tro, ursprung eller sexuell läggning. 2016/17:222 straffrättsliga skyddet bör därför vara utformat så att det effektivt kan motverka hot och kränkningar oavsett vem de riktar sig mot. Utöver intresset att skydda enskilda mot integritetskränkningar som leder till personligt lidande och negativa sociala konsekvenser, finns det ett starkt samhällsintresse av att kommunikation mellan människor och opinionsbildning kan ske under trygga former. Det straffrättsliga skyddet bör därför vara utformat på ett sådant sätt att det gör det möjligt för alla att delta i det fria åsiktsutbytet utan att den personliga integriteten på olika sätt blir angripen. Grundlagarna och ställer krav Av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § fjärde stycket RF följer att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det finns även särskilt angivet i 2 kap. 6 § andra stycket att var och en är skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten. Bestämmelsen gäller visserligen inte angrepp från enskilda men ger uttryck för den vikt som den personliga integriteten tillmäts i RF. Yttrandefriheten är garanterad i RF genom stadgandet i 2 kap. 1 §, som anger att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Begränsningar i yttrandefriheten får enligt 2 kap. 20 och 21 §§ göras genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som utgör en av folkstyrelsens grundvalar. Yttrandefriheten får enligt 2 kap. 23 § dessutom bara begränsas med hänsyn till vissa särskilt angivna ändamål, t.ex. privatlivets helgd. Även i TF och YGL fastslås en rätt gentemot det allmänna att uttrycka tankar och åsikter. Av detta följer att begränsningar av möjligheterna för enskilda att yttra sig måste ske med försiktighet och eftertanke. Såväl den personliga integriteten som yttrandefriheten skyddas också enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt artikel 8 har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet får inte inskränkas av det allmänna annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till vissa närmare angivna ändamål. Konventionsbestämmelsen ger enligt praxis inte bara upphov till en negativ förpliktelse för det allmänna att avhålla sig från omotiverade inskränkningar utan även en positiv skyldighet att se till att enskilda i förhållande till andra enskilda tillförsäkras en rätt till skydd för familje- och privatliv. Ett sådant skydd kan tillförsäkras bl.a. genom kriminalisering av olika åtgärder som innefattar intrång i den personliga integriteten. 2016/17:222 Skyddet för yttrandefriheten kommer till uttryck i artikel 10 i konventionen, där det i artikel 10.1 anges att var och en har rätt till yttrandefrihet, vilken innefattar en rätt till åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Inte heller yttrandefriheten är absolut; utövandet av yttrandefriheten får enligt artikel 10.2 underkastas villkor, inskränkningar och straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn bl.a. till annans goda namn och rykte eller rättigheter. Motsvarande skydd för privatlivet och familjelivet samt för yttrandefriheten finns i artiklarna 7 och 11 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och om medborgerliga och politiska rättigheter. Av 2 kap. 19 § RF framgår att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Det är således tydligt att såväl yttrandefriheten som respekten för privatlivet åtnjuter ett starkt skydd men också att båda rättigheterna under vissa förutsättningar kan inskränkas. Vid utformningen av bestämmelser som inskränker yttrandefriheten till förmån för skyddet för den personliga integriteten måste det ske en avvägning mellan dessa intressen. Det innebär å ena sidan att rätten till yttrandefrihet ibland måste vika till förmån för skyddet för enskildas privatliv. Men å andra sidan innebär det att även vissa uttalanden som kränker, chockerar eller stör måste tolereras som uttryck för den frihet att uttrycka tankar, åsikter och känslor som är ett av de väsentliga kännetecknen för ett demokratiskt samhälle. Denna avvägning måste göras när det straffbara området avgränsas. Dessutom måste lagstiftningen utformas så att den ger utrymme för rimliga avvägningar mellan dessa intressen när den ska tillämpas av domstol i det enskilda fallet. Förhållandet till det grundlagsskyddade området Kränkningar av den personliga integriteten kan orsakas såväl genom yttranden som på andra sätt. En viktig del av skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt TF och YGL är att ingripanden på grund av innehållet i yttranden i de medier som omfattas av dessa grundlagar endast får ske om tryckrespektive yttrandefrihetsbrott föreligger. TF och YGL innehåller en fullständig uppräkning av vilka gärningar som utgör sådana brott. För ansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott krävs att gärningen även är straffbar enligt vanlig lag. Det brukar uttryckas så att ”dubbel täckning” krävs för att ett brott ska vara straffbart som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Detta innebär att ansvarsområdet för sådana brott inte kan utvidgas utan ändring av TF, till vars brottskatalog YGL hänvisar. Vid bedömningen av om nya brott ska införas som tryck- och yttrandefrihetsbrott gör sig särskilda överväganden gällande (jfr SOU 2001:28 s. 416 f. och SOU 2004:114 s. 181 ff. samt prop. 2001/02:74 Yttrandefrihetsgrundlagen och Internet s. 61 ff.). Mot bakgrund av det starka skydd för tryck- och yttrandefriheten som finns i har kriminalisering av yttranden på områden som skyddas av det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefrihet alltid skett med eftertanke Prop. 2016/17:222 och stor återhållsamhet. Starka skäl krävs för att ändra grundlagarna, särskilt om det kan leda till en utvidgning av det straffbara området. Det innebär bl.a. att det måste finnas ett praktiskt behov för att ett nytt brott ska införas som tryck- och yttrandefrihetsbrott. har, vid sin bedömning av om det borde införas en straffbestämmelse om integritetsskydd i TF och YGL, konstaterat att det inte finns tillräckliga skäl för att införa en sådan bestämmelse i grundlagarna (se SOU 2012:55 s. 29 och 438 ff.). Med utgångspunkt i bedömning och att utredningens direktiv (Ett modernt och starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten [dir. 2014:74]) avgränsats i linje med detta ställningstagande, bör en straffbestämmelse som kriminaliserar spridning av integritetskänsliga bilder och uppgifter därför endast övervägas utanför det grundlagsskyddade området. Det innebär visserligen, om en sådan bestämmelse införs, att vissa gärningar kan komma att vara straffbara om de utförs i ett forum utanför det grundlagsskyddade området, men straffria om de utförs t.ex. genom en databas med utgivningsbevis. En liknande skillnad kan uppkomma om ett visst förfarande bestraffas enligt ett annat lagrum med en strängare straffskala om brottet sker utanför det grundlagsskyddade området jämfört med om det sker innanför. Sådana konsekvenser utgör dock inte något hinder mot en särskild straffbestämmelse, förutsatt att det finns ett tillräckligt behov av en sådan bestämmelse i övrigt. Beträffande de brott som redan finns upptagna som tryck- och yttrandefrihetsbrott bör utgångspunkten vara att samma inskränkningar ska gälla i yttrandefriheten oavsett om ett yttrande framförs i ett grundlagsskyddat medium eller om det framförs på annat sätt (jfr SOU 2001:28 s. 416 f. och SOU 2004:114 s. 181 ff.). Mot denna bakgrund och för att uppnå en språkligt och systematiskt sammanhängande reglering av ansvaret för tryck- och yttrandefrihetsbrott bör, för de brott som finns upptagna i TF, brottsbeskrivningarna i TF stämma överens med motsvarande bestämmelser i . Om brottsbeskrivningarna för olaga hot, förtal och förolämpning ändras i bör utgångspunkten alltså vara att ändringen ska genomföras även i TF. I den mån sådana ändringar innebär att det straffbara området utvidgas krävs dock att den eftertanke och återhållsamhet som gäller för kriminalisering av yttranden på det grundlagsskyddade området beaktas. 5 Lagstiftning mot olaga integritetsintrång Utgångspunkten i svensk rätt är att information om andra får spridas som ett uttryck för yttrandefriheten. Flera av de inskränkningar som finns har kommit till i syfte att skydda enskildas personliga integritet. 2016/17:222 uppgifter om människors integritet och privatliv är dock inte samordnat. Lagstiftning har kommit till efter hand och med olika utgångspunkter. Det finns inte något generellt förbud för enskilda att lämna eller sprida integritetskänsliga uppgifter om andra (jfr NJA 1992 s. 594 och NJA 2008 s. 946). I finns dock vissa bestämmelser som i olika avseenden kan bli tillämpliga om sådana uppgifter sprids. I vissa fall kan spridning av integritetskänsliga uppgifter bestraffas som förtal (5 kap. 1 §). En förutsättning för ansvar är att gärningsmannen pekar ut någon såsom brottslig eller klandervärd i sitt levnadssätt eller annars lämnar en uppgift som är ägnad att utsätta denne för andras missaktning. Vanligen lämnas en uppgift i tal eller skrift men även bilder kan, med eller utan tillhörande text, förmedla en uppgift i bestämmelsens mening (se t.ex. NJA 1992 s. 594 och NJA 1994 s. 637). Från straffansvar undantas fall när den som lämnat uppgiften var skyldig att uttala sig eller om det annars var försvarligt att lämna uppgiften. I båda fallen måste den som lämnat uppgiften visa att uppgiften var sann eller att han eller hon hade skälig grund för den. Spridning av integritetskränkande uppgifter innebär inte alltid att uppgifterna kan anses nedsättande på ett sådant sätt att det blir fråga om ett förtalsbrott. I rättspraxis bedöms dock spridning av bilder och filmer med ett sexuellt innehåll ofta som förtalsbrott med hänvisning till NJA 1992 s. 594. Rättsfallet gällde åtal för grovt förtal för en person som videofilmat ett samlag mellan honom och målsäganden utan hennes vetskap. Den tilltalade hade sedan visat filmen ett flertal gånger för olika personer, bland annat arbetskamrater till målsäganden. I domskälen uttalar följande: I svensk rätt finns inte något generellt förbud mot att utan samtycke filma en enskild person eller för andra visa en film där en enskild person förekommer, trots att ett sådant förfarande i vissa fall kan vara djupt integritetskränkande för den berörda personen. Förslag till regler om skydd för den personliga integriteten i fall av detta slag har visserligen lagts fram , men dessa förslag har inte lett till lagstiftning (se redogörelsen i SOU 1992:84 s. 194 ff.). Frånsett mera speciella situationer, såsom då en film utan samtycke utnyttjas i kommersiell reklam (se lag om namn och bild i reklam), är man hänvisad till det skydd som reglerna om straff för ärekränkning i 5 kap BrB tillsammans med skadeståndsbestämmelsen i 1 kap 3 § skadeståndslagen kan erbjuda. Den som visar en enskild person på film får anses därigenom lämna de uppgifter om denne som filmen förmedlar (se m fl, BrB I, 5 uppl s 231). Uppgiftslämnandet utgör enligt 5 kap 1 § BrB ett förtalsbrott, om uppgifterna är ägnade att utsätta den enskilde för andras missaktning. Den videofilm som F.J. visat för andra personer lämnar uppgifter om att J.M. haft samlag med honom och om hur samlaget genomfördes. Dessa uppgifter kan inte i och för sig anses nedsättande för henne. Den som ser filmen får emellertid lätt det felaktiga intrycket att J. kände till att samlaget filmades. Slutsatsen ligger då också nära till hands att hon inte hade något emot att filmen visades för andra. Den bild av J. som filmen sålunda förmedlar måste anses nedsättande för henne, vilket bekräftas av de reaktioner och attityder som hon mött i sin omgivning sedan filmen vid olika tillfällen visats för andra. De uppgifter som genom visningen av filmen lämnats om J. har alltså varit ägnade att utsätta henne för andras F. har därför gjort sig skyldig till förtal. Uppgifterna har lämnats i en mycket integritetskränkande form och fått stor spridning samt även i övrigt varit ägnade att medföra allvarlig skada för J.M. Med hänsyn härtill är brottet att anse som grovt. För denna gärning bör dömas till det bötesstraff som TR:n har bestämt. Den nedsättande uppgiften som förmedlades genom visningen var alltså inte att målsäganden haft samlag eller hur samlaget hade genomförts, utan att målsäganden skulle ha känt till att samlaget filmades och inte hade haft något emot att det visades för andra. I några fall har det prövats om spridning av integritetskränkande uppgifter kan utgöra ofredande (4 kap. 7 §).