prop · H403138 · 2017-03-22 00:00:00 — Beräkningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet kan göras på olika sätt. En vanligt använd referensnorm är att finanspolitiken är hållbar om den finansiella nettoförmögenheten stabiliserar sig på en viss nivå som andel av BNP.45 Det betyder att det summerade nuvärdet av samtliga framtida primärsaldon46 ska 43För den huvudsakliga bedömning regeringen gjorde se prop. 2015/16:100, avsnitt 10 och Fi- nansdepartementet (2016). 2016/17:1, avsnitt 5, s. 183–184. 45Nettoförmögenheten kan vara negativ vilket i praktiken innebär en nettoskuld. 46Primärsaldot är den offentliga sektorns inkomster minus utgifter, räntenettot exkluderat. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N motsvara den initiala nettoskulden eller nettoförmögenheten mätt som andel av BNP.47 Detta mått är ett väl definierat teoretiskt hållbarhetskrav som har den fördelen att beräkningen kan omfatta förändringar av stor betydelse för de offentliga finanserna mycket långt fram i tiden. I teorin innebär detta att det är möjligt att koppla någorlunda väl kända förändringar , som demografiska, till den mer dagsaktuella politiken. Ett stort praktiskt problem med denna referensnorm är dock att den kräver att ett antal antaganden görs om förhållanden långt fram i tiden som är betydligt mer osäkra än den demografiska utvecklingen. Det kan räcka med att ett centralt antagande ändras för att kalkylen ska se väsentligt annorlunda ut. Ett annat problem är att även om det teoretiska kravet är uppfyllt, kan det vara förenligt med en situation med kraftigt stigande statsskuld eller minskande finansiell nettoförmögenhet som av finansmarknaden ändå kan komma att uppfattas som ohållbar med kraftigt stigande riskpremier som följd. En annan referensnorm som i viss mån beaktar båda dessa problem är att den finansiella nettoförmögenheten i en mer nära framtid, till exempel 10–, inte bör avvika markant från den initiala nivån. Detta förutsätter förstås att den initiala nettoskulden inte bedöms ligga på en problematisk nivå från början. Ett problem med detta senare mått i förhållande till det första är att det inte fångar upp offentligfinansiella problem som kan uppstå mycket långt fram i tiden. Vanligtvis används därför varianter av bägge måtten som komplement till varandra. Med utgångspunkt från det första måttet ovan beräknar regeringen den så kallade S2-indikatorn. Om S2=0 är finanspolitiken långsiktigt hållbar. Om S2 i stället skulle vara minus 1 indikerar det att det skulle kunna vara möjligt att genomföra utgiftshöjningar eller skattesänkningar motsvarande av BNP (ungefär 45 mdkr) utan att finanspolitiken skulle bli långsiktigt ohållbar. Om S2 i stället skulle vara plus 1 indikerar det att det skulle behöva vidtas besparingsåtgärder motsvarande av BNP för att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar. Med utgångspunkt från en variant av det andra måttet ovan beräknar regeringen också den så kallade S1-indikatorn. Den anger hur mycket det finansiella sparandet måste höjas som andel av BNP för att den så kallade konsoliderade bruttoskulden (Maastrichtskulden) inte ska överstiga av BNP 2030 (ett av EU:s Maastrichtkriterier).48 Om denna indikator har ett negativt värde indikerar det att det finns utrymme att öka den konsoliderade bruttoskulden. 47I ekonomiska termer innebär det att den så kallade intertemporala budgetrestriktionen ska vara uppfylld. 48EU-kommissionen använder S2- och S1-indikatorn i sin granskning av om de offentliga finanserna bedöms vara långsiktigt hållbara i EU:s medlemsländer. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 7.2 Vad menas med ett bibehållet offentligt åtagande? Beräkningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet görs utifrån utgångspunkten att skattesystemet är oförändrat och att det offentliga åtagandet bibehålls på den nivå som gäller i utgångsläget. I regeringens hållbarhetsberäkningar definieras ett bibehållet offentligt åtagande som att personaltätheten i välfärdstjänsterna är densamma som och att den så kallade ersättningsgraden i de sociala transfereringarna bibehålls på samma nivå som i det sista prognosåret i medelfristprognosen (som är 2020 i budgetpropositionen ). Det betyder till exempel att kostnaderna för föräldraförsäkringen och sjukpenningen antas öka proportionerligt mot lönerna alla år efter det sista prognosåret i medelfristprognosen. Det allmänna pensionssystemet antas vara autonomt och självfinansierande. 7.3Bedömningar av hållbarheten är mycket känsliga för vilka antaganden som görs Som nämndes ovan är bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet förenade med mycket stor osäkerhet eftersom de förutsätter att antaganden görs om förhållanden mycket långt fram i tiden. Icke desto mindre är det viktigt att sådana bedömningar görs för att försöka fånga upp hur någorlunda säkra förhållanden , som den demografiska utvecklingen, kan komma att påverka hållbarheten. Eftersom bedömningarna är osäkra bör de tolkas med försiktighet och inte nödvändigtvis föranleda stora förändringar av den förda politiken på kort sikt. Därför är det också viktigt att långsiktskalkylerna kompletteras med känslighetsberäkningar i form av alternativa scenarier. Om flera bedömningar i rad och även många alternativa scenarier pekar på större hållbarhetsproblem , är det viktigt att detta tas på allvar och att ett politiskt arbete påbörjas för att hantera detta. 7.4Bedömningen av finanspolitikens hållbarhet i budgetpropositionen I tabell 5 nedan återges regeringens beräkningar av S1 och S2 som används som indikatorer av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i budgetpropositionen och den underliggande mer omfattande bedömning som gjordes ekonomiska vårproposition. Siffrorna visar hållbarheten i regeringens så kallade huvudscenario. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 5 Indikatorer på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, regeringens huvudscenario –2,5 –1,8 –1,8 –1,1 Källa: Prop. 2016/17:1, tabell 5.7. S2 har ett negativt värde vilket indikerar att det offentliga sparandet permanent skulle kunna försvagas något utan att finanspolitiken skulle bli långsiktigt ohållbar. Även S1 har ett negativt värde vilket indikerar att det offentliga sparandet skulle kunna försvagas permanent utan att den konsoliderade bruttoskulden kommer i konflikt med Stabilitets- och tillväxtpaktens krav på att skulden mätt på detta sätt inte överstiger av BNP 2030. Båda indikatorerna är något högre (i absoluta tal) än i bedömningen ekonomiska vårproposition. Det beror på att det primära finansiella sparandet bedöms ha förstärkts åren 2016–2020. I budgetpropositionen gör regeringen inga känslighetsberäkningar med alternativa scenarier, utan hänvisar i stället till den utförligare analys som gjordes ekonomiska vårproposition. I denna gör regeringen en rad olika känslighetsberäkningar. I fem alternativa scenarier förbättras hållbarheten markant mätt med S2: ökad utträdesålder från arbetsmarknaden, förbättrad etablering av utrikes födda, högre arbetsutbud hos kvinnor, förbättrad hälsa och högre produktivitet i offentlig sektor. Mätt med S1 förbättras den däremot marginellt. I fem andra alternativscenarier försämras i stället hållbarheten: högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster, mer fritid, fler välfärdstjänster, högre jämviktsarbetslöshet och ett försämrat utgångsläge i form av lägre offentligt sparande. I samtliga av dessa alternativa scenarier, med undantag för scenariot med högre jämviktsarbetslöshet, är finanspolitiken inte längre långsiktigt hållbar. Mätt med S1-indikatorn är emellertid finanspolitiken långsiktigt hållbar även i dessa alternativa scenarier. Ett par viktiga observationer från dessa alternativscenarier är att i takt med att medellivslängden ökar är en höjd utträdesålder från arbetsmarknaden (höjd effektiv pensionsålder) central för en förbättrad hållbarhet medan en ökad efterfrågan på välfärdstjänster och ett ökande uttag av fritid skulle göra att de offentliga finanserna blir kraftigt ohållbara på lång sikt. 7.5Riksrevisionens granskning av regeringens hållbarhetsbedömning Beräkningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet är, som påpekades ovan, känsliga för vilka antaganden som görs om framtiden. Men de är också känsliga för nivån på det offentliga sparandet . R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 Eftersom beräkningarna är känsliga för olika beräkningsantaganden och för nivån på det offentliga sparandet , gör regeringen i vårpropositionen, vid sidan av olika känslighetsberäkningar, också en jämförelse med och bedömning (se tabell 6). Jämförelsen visar att såväl som gör betydligt mer pessimistiska bedömningar av finanspolitikens hållbarhet än regeringen. Regeringen förklarar att den stora skillnaden till viss del beror på att och ionen har en mer pessimistisk bild än regeringen av det (strukturella) offentliga sparandet de allra närmaste åren. Till en annan del förklaras skillnaden av att och gör en väsentligt annorlunda bedömning än regeringen av de framtida utgifterna för offentlig konsumtion, och regeringen beskriver här noggrant vari skillnaderna består. Här finns inget uppenbart rätt eller fel och det är därför bra att regeringen på denna punkt är transparent med skillnaderna i beräkningarna. Noterbart är dock att regeringens antaganden resulterar i en betydligt lägre offentlig konsumtionsnivå än både och bedömning, vilket har stor betydelse för slutsatsen om huruvida finanspolitiken bedöms vara långsiktigt hållbar eller inte. som slutsats är, till skillnad från regeringens, att de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara och att det således behövs budgetförstärkande åtgärder. Tabell 6 Indikatorer på finanspolitikens långsiktiga hållbarhet –1,1 –1,3 Källa: Prop. 2015/16:100, tabell 10.4. Det finns några saker som regeringen bör göra för att öka transparensen i redovisningen ytterligare. Beräkningen av S2 ger ingen bra vägledning om vilken betydelse det offentliga sparandet under olika perioder har för S2. Detta är central information som regeringen bör tillhandahålla. Om S2 avviker markant uppåt från noll och det beror på faktorer som påverkar det offentliga sparandet först mycket långt fram i tiden då osäkerheten om det offentliga sparandet är mycket stor, är det rimligare att det inte föranleder några stora omläggningar av den mer dagsaktuella politiken än om det i stället beror på en kraftigt negativ utveckling av det offentliga sparandet i en närmare framtid. Som visade i en granskning av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i budgetpropositionen och i Utvärdering av överskottsmålet, går det att bryta ned S2-indikatorn i tre olika 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N delar som ger värdefull information om när i tiden eventuella problem uppstår. 49 En första del som visar den initiala skulden och den räntekostnad den ger upphov till, en andra del som visar det beräknade nuvärdet av alla årliga primära sparanden för den period för vilken det finns en demografisk ”prognos” och en tredje del som visar det beräknade nuvärdet av alla årliga primära sparanden efter den period som det finns en demografisk prognos tillgänglig för. Det finns ytterligare en fördel med att tillhandahålla sådan information. Regeringens bedömningar av finanspolitikens hållbarhet förändras ibland mycket mellan enskilda år som inte alls behöver bero på en förändrad politik utan på nya demografiska förutsättningar eller ändrade antaganden. Med en dekomponering av S2 enligt ovan blir det möjligt att se på vilken tidshorisont förändringen skett. En sådan dekomponering kan också göras för fler avgränsade perioder för vilken det finns en demografisk ”prognos”. rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att tillhandahålla en dekomponering av hållbarhetsindikatorn S2 som ger information om vilken betydelse det offentliga sparandet under olika perioder har för ett eventuellt bedömt hållbarhetsproblem. Regeringens nuvarande bedömning av S2 baseras på en utgiftsprognos där ersättningsgraden sjunker över tiden, med undantag för de förslag i budgetpropositionen som påverkar ersättningsgraden. Den utgår också från en prognos av den kommunala konsumtionen där kommunerna antas hålla det kommunala balanskravet vid givna kommunala skattesatser och givna statsbidrag med justering för de förslag om förändringar av statsbidragen som föreslås i budgetpropositionen (se också avsnitt 3). antar regeringen i stället att ersättningsgraden hålls kontant och att de kommunala utgifterna skrivs fram med de demografiska förändringarna. Regeringen använder således en uppsättning antaganden för åren och en annan uppsättning antaganden för åren därefter. Motivet för denna ordning är att medelfristprognosen ligger till grund för de förslag som lämnas till vid i övrigt oförändrade regler och som styr bl.a. beräkningen av budgeteringsmarginalens storlek under utgiftstaket. Det finns således ett budgettekniskt motiv för detta. riskerar detta förfarande att underskatta de offentliga utgifterna de allra närmaste åren. Det förefaller dessutom inkonsekvent att använda en uppsättning antaganden i hållbarhetsberäkningarna och en annan uppsättning antaganden för åren efter 2020. Regeringen visar i en annan del av budgetpropositionen att en demografisk framskrivning skulle höja de kommunala utgifterna med 50 mdkr . Eftersom nivån på det offentliga sparandet 2020 har stor betydelse för hållbarhetsberäkningen och det skulle bli väsentligt lägre med en oförändrad ersättningsgrad och en demografisk framskrivning av de kommunala utgifterna, bör regeringen i ett alternativt 49 Se (2010) och (2009). R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 scenario redovisa hur en oförändrad ersättningsgrad och en demografisk framskrivning av de kommunala utgifterna skulle påverka hållbarhetsbedömningen. Sådana antaganden görs av och och resulterar i en lägre hållbarhet i de offentliga finanserna, allt annat lika. rekommenderar mot denna bakgrund att regeringen i kommande vårproposition kompletterar alternativscenarierna med en beräkning av hur bedömningen av finanspolitikens hållbarhet (mätt med S1 och S2) påverkas av demografiska förändringar och en oförändrad ersättningsgrad som tillåts slå igenom redan från och med i medelfristprognosen. kommer, om förslag beslutas av , ett nytt överskottsmål att gälla som uppgår till 1/av BNP (se tidigare avsnitt 4). Till målet knyts ett skuldankare som anger att om den s.k. Maastrichtskulden är större eller av BNP ska regeringen förklara varför inför . Valet på motiveras av att det ska bidra till att en tillräckligt stor säkerhetsmarginal upprätthålls i förhållande till Maastrichtkriteriet att Maastrichtskulden inte får överstiga av BNP. Om skuldankaret införs i enlighet med förslaget, bör beräkningen av S1 utgå från skuldnivån och inte . 7.6Rekommendationer avseende regeringens hållbarhetsberäkningar •Riksrevisionen rekommenderar regeringen att tillhandahålla en dekomponering av hållbarhetsindikatorn S2 som ger information om vilken betydelse det offentliga sparandet under olika perioder har för ett eventuellt bedömt hållbarhetsproblem. •Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ekonomiska vårproposition kompletterar alternativscenarierna med en beräkning av hur bedömningen av finanspolitikens hållbarhet (mätt med S1 och S2) påverkas av demografiska förändringar och en oförändrad ersättningsgrad som tillåts slå igenom redan från och med i medelfristprognosen. •Riksrevisionen rekommenderar att regeringen ekonomiska vårproposition beräknar S1 utifrån skuldankarets nivå på av BNP, förutsatt att den nya målnivån för överskottsmålet med tillhörande skuldankare då är beslutad av . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 8Risker som kan leda till stora offentligfinansiella problem bedömning är att regeringens beräkningar av finanspolitikens hållbarhet på det hela taget görs på ett förtjänstfullt sätt, men att de bör utvecklas i linje med vad som anförts ovan. Regeringens nuvarande hållbarhetsberäkningar syftar till att upptäcka offentligfinansiella hållbarhetsproblem som beror på ändrade förutsättningar vid givna skatte- och utgiftsregler. De beaktar däremot inte faktorer som riskerar att bli kraftigt utgiftsdrivande och som kan bidra till offentligfinansiella problem i en närmare framtid. Några av dem diskuteras av regeringen inom ramen för respektive utgiftsområde eller i andra avsnitt i budgetpropositionen, men någon bedömning av vad de sammantaget kan innebära för de offentliga finanserna görs inte. Nedan listar ett antal risker som bedöms vara särskilt allvarliga ur ett offentligfinansiellt perspektiv de kommande tio-femton åren om de skulle realiseras.50 8.1Ökad efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster En risk är de ökade krav som hushållen ställer på de offentligt finansierade välfärdstjänsterna när hushållens inkomster stiger. De analyser som gjorts av flera långtidsutredningar visar att det här riskerar att leda till ett kontinuerligt ökande skatteuttag om inget annat görs.51 Förklaringen är följande: På lång sikt måste löneökningarna i den offentliga sektorn följa löneökningarna i den privata sektorn. Annars kommer det uppstå rekryteringsproblem för den offentliga sektorn. Eftersom produktivitetsökningen i den arbetskraftsintensiva offentligt finansierade sektorn är betydligt lägre än i den mer kapitalintensiva privata sektorn så ökar den relativa kostnaden för att producera offentligt finansierade välfärdstjänster över tiden.52 Det här behöver inte vara ett problem om volymen av de offentligt finansierade tjänsterna sjunker som andel av real BNP och hushållens reala inkomster över tiden. Det gör den i regeringens huvudscenario i hållbarhetsberäkningarna. Ser man på den historiska utvecklingen talar den i stället för att efterfrågan på den här typen av välfärdstjänster tenderar att öka som andel av de reala inkomsterna när hushållens 50Denna genomgång görs också utifrån påpekande att utifrån en analys av väsentlighet och risk bör ägna större uppmärksamhet åt granskningar som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statens budget, Se betänkande över årsredovisning (bet. 2015/16:FiU27). 51Se t.ex. /2000 och 2003/04. 52Det är i praktiken samma fenomen som gör att priserna på privata tjänster ökar mer än på varor. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 reala inkomster stiger.53 Den relativa kostnadsökningen innebär i så fall att skatteuttaget måste höjas kontinuerligt över tiden, allt annat lika. Det här problemet brukar kallas för Baumols sjuka. Ett argument som brukar framföras i debatten som stöd för att problemet med Baumols sjuka är överdrivet är att det här potentiella problemet lyftes redan på 70- talet men att det än så länge till synes inte lett till några stora offentligfinansiella problem. Det finns dock flera tecken på att problemet ändå är en realitet. Det är kommunsektorn som i första hand tillhandahåller välfärdstjänster. Den genomsnittliga kommunala inkomstskattesatsen har ökat trendmässigt även om ökningstakten avtagit . Vi har också sett en kraftigt ökande flora av privata sjukvårds- och tandvårdsförsäkringar. uppgick antalet privat tecknade sjukvårdsförsäkringar till 622 000. Det är sex gånger fler än och visar att det funnits en kraftigt ökad efterfrågan på traditionellt skattefinansierade välfärdstjänster som i stället finansieras privat.54 Regeringen beskriver problemet med Baumols sjuka i samband med bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, men det framgår inte klart om, och i så fall hur det har beaktats inom ramen för de aktuella beräkningarna i huvudscenariot. Det är däremot delvis omhändertaget i ett alternativscenario med ökande efterfrågan på välfärdstjänster, men det framgår inte tydligt vad det är som driver resultaten. Regeringen bör tydliggöra detta och beskriva hur de ser på denna risk. 8.2Kompetensförsörjningsproblem i kommun- och landstingssektorn Den kommunala sektorn står inför stora rekryteringsbehov . Olika faktorer bidrar till det ökade behovet: Dels har vi en ökande andel äldre i befolkningen, dels har vi haft en mycket hög flyktinginvandring . har vi mycket stora pensionsavgångar framför oss inom skola, vård och omsorg. Utifrån den senaste SCB-statistiken på hur många utbildade som kommer att finnas framöver (under antaganden om att antalet antagna och examensfrekvenser ser ut som ) har summerat den förväntade bristen för ett antal yrken som är viktiga för de åtaganden kommuner och landsting har.55 En- ligt sammanställningen kommer det att saknas ungefär 170 000 individer inom dessa yrken 2025 (då beaktar beräkningen inte de senaste årens stora asylmottagning eller regeringens reformer på området som både kan öka och minska bristen något). De kommande årens stora kompetensförsörjningsproblem i kommun- och 53Detta förhållande brukar kallas för lag. 54Statistik på Svensk Försäkrings hemsida : Sjukvårdsförsäkringsstatistik 2014. 55Se elektronisk bilaga till denna granskningsrapport. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N landstingssektorn riskerar att sätta press uppåt på lönerna i de berörda yrkena, vilket i sin tur skulle medföra ökade offentliga utgifter. 8.3 Asylmottagning och integration Enligt de prognoser som föreligger kommer kostnaderna för asylmottagandet att sjunka framöver i förhållande till tidigare bedömningar. De åtgärder regeringen vidtagit har bidragit till att minska antalet asylsökanden men prognosen är mycket osäker eftersom den påverkas av utvecklingen i omvärlden. En annan mycket osäker faktor är hur höga kostnaderna blir för integrationen även om antalet asylsökande varaktigt skulle sjunka. I en bilaga till görs bedömningen att kommer att ha ett genomsnittligt underskott i de offentliga finanserna om sysselsättningsgapet mellan inrikes och utrikes födda personer kvarstår. Om den stora skillnaden i sysselsättningsgraden mellan inrikes och utrikes födda skulle minska, skulle det enligt samma studie ha stor betydelse för hållbarheten i de offentliga finanserna.56 Det åstadkoms dock inte av sig själv. I det fall det bedöms krävas större insatser exempelvis i form av utbildning och olika typer av lönekostnadsstöd kräver det offentligfinansiellt utrymme. 8.4 Pensionssystemet och ökade sjukskrivningar Om inte den effektiva pensionsåldern ökar i takt med den ökade medellivslängden så kommer pensionerna för framtidens pensionärer att urholkas som andel av slutlönen. Det kan komma att leda till krav på ett reformerat mer kostsamt pensionssystem eller på kompensation via statsbudgeten. Garantipensionärerna och de som bara har äldreförsörjningsstöd lever i det närmaste på existensminimum och enligt bedömning riskerar antalet garantipensionärer att öka kraftigt . Därtill ökar kostnaderna för sjukskrivningarna återigen kraftigt till följd av bl.a. ökad psykisk ohälsa. Inom bägge dessa områden finns sammantaget stora utgiftsrisker. Regeringen och delar av Alliansen kom överens om att succesivt öka anslaget för försvaret något . I budgetpropositionen bedömer regeringen, i linje med det senaste försvarsbeslutet, att det säkerhetspolitiska läget har försämrats och att det finns ett fortsatt behov av att stärka försvarsförmåga.57 Det finns enligt regeringens bedömning också stora utmaningar när det gäller att säkra kompetensförsörjningen inom försvaret.58 Det kan på liknande sätt 56Se bilaga 6 till . 2016/17:1, Utgiftsområde 6, avsnitt 3.3.1, s 16. 2016/17:1, Utgiftsområde 6, avsnitt 3.3.5, s. 43. R I K S R E V I S I O N E N