prop · H403138 · 2017-03-22 00:00:00 — G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 som för kommun- och landstingssektorn komma att bli lönedrivande. Det finns mot denna bakgrund därmed en påtaglig risk för behov av större ökningar av anslagen till försvaret . 8.6 Bostadsbrist och infrastruktur Bostadsbristen i storstadsområdena riskerar också att leda till markant högre offentliga utgifter. Enligt prognos behöver det byggas över 700 000 nya bostäder i bara för att lösa den akuta bostadsbristen.59 Det handlar om byggvolymer som inte varit aktuella sedan miljonprogrammets dagar. Även om byggvolymerna har ökat kraftigt är det troligt att en ytterligare betydande ökning av byggandet kan komma att kräva stora kommunala och regionala infrastrukturinsatser med tillhörande utgiftsökningar som följd. Regeringen har också sagt att den vill gå vidare med en satsning på höghastighetsbanor. senaste bedömning är att det skulle kosta 230 mdkr att bygga den diskuterade sträckningen.60 Då har inte kostnaden för anslutningsspår och andra kringkostnader inkluderats i kalkylen. Investeringar av det här slaget uppgår således till mycket stora belopp. I avvägningen mellan storleken på offentliga infrastrukturinvesteringar och omfattningen av offentliga åtaganden i övrigt är det viktigt att i kalkylen ge utrymme för att kunna hantera de offentligfinansiella risker som beskrivits ovan. Det är ur ett sådant perspektiv också centralt att inte genomföra stora offentligt finansierade investeringar som inte bedöms vara samhällsekonomiskt lönsamma. har inte gjort någon bedömning av om den diskuterade höghastighetsbanan är samhällsekonomiskt lönsam eller inte. , SNS Konjunkturråd, m.fl. har däremot bedömt att satsningen på höghastighetsbanor i i det förslag som föreligger inte är samhällsekonomiskt lönsam.61 8.7 Offentligfinansiella effekter av en finansiell kris Även om en rad viktiga åtgärder vidtagits i i kölvattnet av den globala finanskris som bröt ut riskerar en ny global finanskris att slå hårt mot de offentliga finanserna i . Svenska banker är förhållandevis välkapitaliserade och likvida jämfört med banker i många andra länder. Lärdomarna från den svenska 1990-tals- krisen har också bidragit till att hantera banker i kris på sådant sätt att skattebetalarna så långt som möjligt ska hållas skadeslösa vid en finansiell kris. har dock jämfört med de flesta andra länder en mycket stor banksektor mätt som andel 59Boverket (2016). 60Trafikverket (2016a). 61Se (2016b), SNS (2016), (2016) och (2016b). 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De svenska bankerna är också i hög grad beroende av finansiering i utländsk valuta. Dessutom har bostadspriserna ökat kraftigt vilket bidragit till att har en historiskt hög privat skuldsättning. Alla dessa faktorer kan bidra till större makroekonomiska störningar vid en ny finanskris. Det kan i sin tur få stora negativa effekter på de offentliga finanserna via minskade skatteintäkter och ökade utgifter. Staten riskerar också att få stora utgifter för stabilitetsåtgärder kopplade till stabilitetsfonden och bankgarantin och implicita åtaganden i form av stöd till krisande banker.62 8.8 Viktigt att dessa offentligfinansiella risker beaktas De faktorer som listats ovan är exempel på risker som, om de skulle realiseras, sammantaget kan leda till stora offentligfinansiella problem de kommande tio-femton åren. menar att det är angeläget att regeringen beaktar dessa risker. En förbättrad analys av offentligfinansiella risker i ett framåtblickande perspektiv bör enligt förmenande utgöra en central del i både finansplanen i budgetpropositionen och i riktlinjekapitlet i vårpropositionen. Ju större risker, desto större behov kan det finnas av att säkerställa goda buffertar i de offentliga finanserna för att kunna hantera temporära utgiftshöjningar. För risker som i stället innebär större permanenta utgiftsökningar om de skulle realiseras, är det också angeläget att regeringen säkerställer att beslutsunderlag tas fram så att en diskussion om behovet av prioriteringar och finansiering kan ske under ordnade former. 8.9 Rekommendationer avseende offentligfinansiella risker •Riksrevisionen rekommenderar regeringen att tillhandahålla en analys av väsentliga offentligfinansiella risker i ett tio-femtonårs perspektiv i finansplanen i budgetpropositionen och i riktlinjekapitlet i vårpropositionen. •Riksrevisionen rekommenderar att regeringen utifrån denna analys av offentligfinansiella risker utreder, diskuterar och bedömer vilken betydelse de har för behovet av buffertar, prioriteringar och finansiering. 62Även om bankerna löpande betalar avgifter för både stabilitetsfonden och insättningsgarantin bokförs de på sådant sätt att de inte exkluderas från det finansiella sparandet vid de bedömningar regeringen gör av budgetutrymmet i förhållande till överskottsmålet. Den offentliga skuldökning eller förmögenhetsminskning som dessa åtaganden skulle ge upphov till om de realiseras kan därför inte antas motsvara den skuldminskning eller förmögenhetsökning som avgiftsinbetalningarna, i annat fall, skulle ha bidragit till. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 9.1 Redovisningen av finansiella tillgångar och skulder Regeringen ändrar i budgetpropositionen prognosmetod för den offentliga sektorns finansiella förmögenhetsutveckling. konstaterade i granskningen Statens finansiella tillgångar – något att räkna med? att prognoserna i de ekonomiska propositionerna i stort sett bortser från framtida värdeförändringar, trots att dessa historiskt svarat för en betydande del av förmögenhetsuppbyggnaden.63 I propositionerna minskade därför den offentliga sektorns förmögenhet som andel av BNP . Det ger enligt en missvisande bild av den statliga och den offentliga sektorns förväntade förmögenhetsutveckling. Mot den bakgrunden välkomnar att regeringen nu utgår från att värdepapperstillgångar ökar i värde . Enligt regeringen medför den nya prognosmetoden att den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet blir 388 mdkr högre 2020 än vad som redovisades med den gamla prognosmetoden ekonomiska vårproposition. Det är en betydande skillnad, motsvarande av BNP. Regeringens information avseende frågan om bytet av värderingsmetod beskrivs i en enda mening: ”Från och med denna proposition görs prognoser för värdeökningarna av värdepapperstillgångarna i samtliga sektorer.”64 uppfattning är att informationen kring förändringen är väl knapphändig. Det ges ingen tydlig vägledning om hur värdeökningen uppstår i beräkningarna, även om beloppen framgår. har via e-post informerat att förändringen bl.a. handlar om den del av pensionssystemets tillgångar som är placerade i aktier. Pensionssystemets aktieinnehav räknas upp med en prognos över börsutvecklingen på i genomsnitt –2020. Även för staten och kommunsektorn görs numera en framskrivning av de finansiella tillgångarnas värde. Uppskrivningen av värdet på aktieinnehavet i ålderspensionssystemet förefaller inte orimlig enligt bedömning. Den årliga reala avkastningen på Stockholmsbörsen har varit under de senaste 50 åren.65 Motsvarande uppgångar på större västeuropeiska börser och i har varit . har emellertid den reala uppgången varit mer begränsad, i och ett par procent på många andra betydelsefulla utländska börser. Regeringens antagande om en börsuppgång på till vilken ska läggas en 63Se (2015) och (2015) kapitel 2. 2016/17:1, avsnitt 9, s. 546. 65Credit Returns Yearbook 2016. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utdelning på uppskattningsvis ger en nominell avkastning på . Med ett antagande om en inflation på hamnar den reala avkastningen på . Det är något lägre än den långsiktiga avkastningen men högre än vad som uppnåtts i genomsnitt . Försiktighetsprincipen kan motivera ett antagande om en något lägre avkastning. Sammantaget menar att den nya prognosmetoden ger en bättre bild av hur den offentliga sektorns finansiella tillgångar kan förväntas utvecklas. vill understryka att det är viktigt att regeringen är tydlig med att förklara hur och varför den genomför betydande förändringar i prognosmetodiken och motiverar de antaganden prognosen baseras på. 9.2 Den beräkningstekniska överföringen Sedan budgetpropositionen har posten och begreppet beräkningsteknisk överföring förekommit i de ekonomiska propositionerna. I budgetpropositionen redovisas posten som finansieringskälla i reformtabellen på s. 27–28. Posten beräkningsteknisk överföring har inget utgående värde efter budgetpropositionen . har tidigare framfört invändningar mot användningen av posten beräkningsteknisk överföring, främst då den minskar transparensen i regeringens beräkningar (se bakgrund nedan). välkomnar att den beräkningstekniska överföringen nu tycks fasas ut i och med att den utgående balansen i posten är noll. vill ändå poängtera att det från transparenssynpunkt är önskvärt att posten inte återkommer i kommande propositioner. Bakgrund – beräkningsteknisk överföring Innebörden av posten beräkningsteknisk överföring är att om de föreslagna budgetförstärkande åtgärderna i en proposition överstiger de föreslagna budgetförsvagande åtgärderna, så ska denna ”överfinansiering” kunna användas som finansiering av reformer i framtida propositioner. Begreppet finansiering utgår här från den finanspolitiska principen om finansiering krona-för-krona som tillämpades i budgetpropositionerna . användes begreppet beräkningsteknisk överföring till hushållen av regeringen i budgetpropositionerna, men då med en annan innebörd. Då överfördes det belopp som översteg överskottsmålets målnivå beräkningstekniskt till hushållen. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 (2015), Så klarar vi utgiftstaket , . Reviderad prognos över behovet av nya bostäder till 2025 (Rapport 2016:18). Returns Yearbook 2016. (February 2016). Automatisk diskretionär finanspolitik – ADF, (ESV 2013:58; Analys 1). Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4). Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (Promemoria ). Svensk finanspolitik (Finanspolitiska rådets rapport ). Svensk finanspolitik (Finanspolitiska rådets rapport ). Konsekvenser av att införa ett balansmål för finansiellt sparande i offentlig sektor (Specialstudier; Nr 45. Delrapport från Sverigeförhandlingen: finansiering och kommersiella förutsättningar SOU2016:3 (Yttrande; Dnr 2016-012). Sambandet mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skattepolitiken – regeringens redovisning (RiR 2007:22). Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2009:17). Statens finansiella tillgångar – något att räkna med? (RiR 2015:16). Granskning av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:6). SNS, 2016. Vart är vi på väg? Systemfel i transportpolitiken (). Huvudbetänkandet från /2000. Huvudbetänkandet från /04. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Åtgärder för ett längre arbetsliv. Migration, en åldrande befolkning och offentliga finanser. Bilaga 6 till . En översyn av överskottsmålet. Uppdatering av kostnader och effekter för höghastighetsjärnvägar(Underlag till Sverigeförhandlingen, ) Samhällsekonomisk kalkyl av höghastighetsjärnväg enligt Sverigeförhandlingen (PM ; TRV 2014/54842) 2015/16:FiU27). Regeringens proposition ekonomiska vårproposition (prop. 2015/16:100). Regeringens proposition Budgetpropositionen (prop. 2016/17:1). Regeringens skrivelse för finanspolitiken (Skr. 2010/11:79). Regeringens skrivelse om granskningen av skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 (Skr. 2016/17:36). R I K S R E V I S I O N E N GRANSKNING AV BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2017 granskar återkommande regeringens redovisning i budgetpropositionerna. Årets granskning tar avstamp i frågor om transparens och tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Granskningen visar att regeringens budgetberäkning bygger på antaganden som innebär en stram utgiftspolitik på 2–. Det skulle medföra lägre servicenivåer och ersättningsgrader i de offentliga välfärdssystemen. Detta framgår inte tydligt i budgeten som lämnas till . rekommenderar att redovisningen kompletteras med alternativa beräkningar som belyser utgifternas utveckling vid bibehållet välfärdsåtagande. Beräkningarna kan även bidra till att förbättra uppföljningen av utgiftstaket och de långsiktiga hållbarhetsberäkningarna. I regeringens budget är det strukturella sparandet lägre än både nuvarande överskottsmål på av BNP och det föreslagna nya målet på 1/. Trots ett starkt konjunkturläge faller det strukturella sparandet 2017. Även om temporärt höga migrationskostnader räknas bort faller sparandet. Enligt principerna i det finanspolitiska ramverket bör regeringen i en sådan situation föreslå åtgärder som stärker det strukturella sparandet. I granskningen lämnas även en rekommendation om att regeringen bör öka finanspolitikens förutsägbarhet och tydlighet under övergången till ett nytt överskottsmål. Vidare diskuteras ett antal risker som om de realiseras kan leda till offentligfinansiella problem. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , Baylan, Bucht, , , Hellmark , Ygeman, A , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , , , , Regeringen beslutar skrivelse 2016/17:138 om transparens i budgetpropositionen