prop · H50313 · 2017-09-28 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:13 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten av vägar (RiR 2017:8). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledningen av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Upprätthållande av vägkapitalet......................................... Kunskap om vägnätets tillstånd.......................................... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat effektiviteten i underhåll av belagda vägar. Granskningen redovisas i rapporten av vägar (RiR 2017:8), se bilagan. Granskningen består av tre delar som behandlar upprätthållandet av vägkapitalet, kunskapen om vägnätets tillstånd och planeringsprocessen för underhållsarbetet. överlämnade rapporten till regeringen . Granskningen visar enligt att vägnätets tillstånd har förbättrats sett över en längre tidsperiod, men att endast marginella förändringar har skett . Enligt finns det dock brister både i kunskap om vägnätets tillstånd och i den ekonomiska planeringen av underhållet. anser att förbättringar på dessa områden skulle möjliggöra ett mer kostnadseffektivt underhåll av belagda vägar. konstaterar att det underhåll som genomför av det statliga vägnätet ska bidra till att säkerställa en god funktionalitet för trafikanterna och till att upprätthålla det kapital som vägnätet utgör. anser att det är av vikt att det uppnådda tillståndet för vägarna kan värderas mot de kostnader som underhållsåtgärderna leder till. Genom att följa hur vägkapitalet utvecklas anser att det går att bedöma hur kvaliteten på vägnätet förändras och utvecklas. menar vidare att även kostnaderna för underhållet behöver vägas in för att beskriva vägnätets tillstånd. konstaterar att använder en underhållsstandard som anger målnivåer för fyra av de mått som använder för att beskriva vägnätets tillstånd. noterar att standarden beskriver det tillstånd då underhållsåtgärder bör sättas in. beskriver att när vägarna avviker från underhållsstandarden kan det leda till ökade restider, ökade fordonskostnader och försämrad komfort. noterar att de vägytemätningar som genomför jämförs mot underhållsstandarden och att på det sättet kan få en uppfattning om övergripande under- 2017/18:13 hållsbehov nationellt och identifiera och prioritera enskilda vägsträckor som behöver åtgärdas. anger att sedan införde en underhållsstandard så har andelen vägar som inte når upp till de fastslagna nivåerna varit . konstaterar att totala kostnader för drift och underhåll av vägar var 2015 och att underhåll av belagda vägar är den enskilt största posten som då uppgick till . har gjort en sammanställning som visar kostnadsutvecklingen för underhåll av belagda vägar . Efter korrigeringar till prisnivå justerat med driftindex för väg som tillämpas av framgår det av redovisning att kostnaderna för underhållet har varierat , men sett över hela tidsperioden –2015 har den årliga kostnaden varken ökat eller minskat. Enligt är det också relevant att följa trafikutvecklingen för att få en heltäckande bild av underhållet av belagda vägar. har därför genomfört en analys av trafikutvecklingen som visar att den sammanvägda trafikbelastningen –ökade och –2014 . anger att personbilar står för den största andelen av ökningen. För lastbilar har ökningen varit betydligt mindre och busstrafikens bidrag till trafikbelastningens ökning är försumbar. har även genomfört en analys av hur produktiviteten i vägunderhållet har utvecklats . Sammantaget visar analysen att vägarnas tillstånd har förbättrats med som trafikmängden har ökat med . De årliga kostnaderna för vägunderhållet har dock enligt analys inte ökat . Sammantaget anger att detta ger en genomsnittlig produktivitetsökning för underhåll av belagda vägar på . 2.2Kunskap om vägnätets tillstånd har granskat om de regelbundna vägytemätningar som genomför ger det underlag som behövs för en systematisk analys av underhållsbehovet och en effektiv planering och prioritering av underhållsåtgärder. har också granskat om mätningarna kompletteras med annan nödvändig information på ett systematiskt sätt. har dessutom granskat uppskattningar av det eftersläpande underhållet i vägnätet när det gäller beräkningsmetoder och underlag. noterar att genomför regelbundna mätningar av vägytan för att kunna bedöma underhållsbehovet. beskriver att det är ett tiotal olika tillståndsmått som samlas in. Enligt bedömningar ger dessa mätningar i huvudsak en god bild av vägytans tillstånd men det finns några typer av brister som dagens tillståndsmått inte fångar upp tillräckligt väl. Enligt gäller det vägens friktion och lokala ojämnheter. Vad det gäller sprickor i beläggningen, som leder till att vatten kan tränga ned i vägkroppen och påskynda vägens nedbrytning, så fångas dessa som Skr. 2017/18:13 ser det inte alls upp av mätningarna. belyser att det även är viktigt att mäta tillståndet i underliggande lager då de har en påverkan på hur snabbt vägen kommer att försämras och när den kommer att kräva underhåll. noterar att det är både dyrare och mer komplicerat att mäta tillståndet i underliggande lager än att mäta själva vägytan och konstaterar att har brister i kunskap om faktorer som inte fångas upp i vägytemätningarna. har granskat uppskattning av det eftersläpande underhållet av vägarna, bland annat tillståndet på beläggningsytan, vägtrummor och underliggande lager. bedömer att det finns en stor osäkerhet i bedömningar av tillståndet i framför allt underliggande lager och vägtrummor. anger att det sannolikt finns ett betydande eftersatt underhåll av vägkroppar och vägtrummor men att bristande kunskap om tillståndet leder till att uppskattningarna av det eftersatt underhållet är bristfälliga. När det gäller beläggningsytan bedömer att definition av eftersläpande underhåll utifrån skillnaden mellan vägars nuvarande skick och mål för underhållstandarden är missvisande. konstaterar att den andel av vägnätet som inte når upp till underhållsstandardens nivåer har varit relativt . anser att en ytterligare förbättring upp till underhållsstandardens nivåer innebär en betydande ambitionshöjning som kräver mer resurser än vad nuvarande anslag för drift och underhåll av vägar medger. bedömer att det inte är realistiskt att vid varje given tidpunkt hålla alla vägar i exakt det skick som underhållsstandarden anger. rekommenderar att förbättra metodiken för bedömning av eftersläpande underhåll och tydligt redovisa brister i underlagen till regeringen. anser att underhållsstandard är ett viktigt styrmedel för planering och prioritering av underhållsarbetet. menar att underhållsstandarden anger gränsvärden för när underhållsåtgärder bör utföras utifrån fyra tillståndsmått. Enligt är det endast för ett av dessa mått, längsgående ojämnheter, som gränsvärdet grundas på en samhällsekonomisk kostnads– nyttoanalys och då endast till en viss del. I övrigt grundas enligt standarden på erfarenhetsmässiga bedömningar såsom trafikantundersökningar, simuleringar och historiska jämförelser. anser att dessa ger en vägledning för att kunna göra funktionella avvägningar mellan nytta och kostnader men inte möjliggör att med precision värdera konsekvenserna av en höjning eller sänkning av underhållsstandarden eller att väga effekter mot ökade eller minskade kostnader. konstaterar att inga nya verifierade effektsamband har tillkommit sedan 2009 genomförde en 2017/18:13 motsvarande granskning av vägunderhåll av dåvarande . anser att bättre kunskap om effektsamband skulle öka möjligheten att göra samhällsekonomiskt effektiva prioriteringar mellan underhållsåtgärder. rekommenderar därför att bör påbörja arbetet med att implementera ytterligare effektsamband i arbetet med prioritering av underhållsåtgärder. Det skulle enligt öka möjligheten att grunda dessa på samhällsekonomiska analyser. konstaterar att variationer och osäkerheter i tilldelningen av medel för beläggningsunderhåll skapar utmaningar för effektiviteten i underhållsarbete. har granskat interna styrning av medelstilldelning för vägunderhåll. noterar att centrala funktion Ekonomi och styrning fastställer de övergripande budgetramarna för olika verksamhetsområden utifrån det totala anslaget och att de olika verksamhetsområdena sedan själva ansvarar för att fördela tilldelade medel. beskriver vidare att underhåll av belagda vägar är en delmängd av anslagsposten drift och underhåll av vägar, där även vinterväghållning ingår och utgör en stor post. redogör för att vid planering och upphandling av beläggningsverksamheten vidtar åtgärder för att skapa en buffert för att kunna parera för oförutsedda händelser och kostnadsökningar, t.ex. slutnotan för vinterväghållningen eller stigande oljepriser. Enligt hanterar detta bland annat genom att utforma en del av upphandlingarna som optioner och att underhållsdistrikten ska ha en beredskap för att kunna genomföra ytterligare upphandlingar om medel blir tillgängliga. anser att stora variationer i tilldelningen av medel för beläggningsunderhåll innebär en risk för att beläggningsunderhållet inte blir så kostnadseffektivt utfört som det skulle kunna vara. konstaterar vidare att anslagskredit endast kan användas för att hantera katastrofer och oförutsedda händelser enligt en relativt snäv definition. Enligt får anslagskrediten inte användas för planerade åtgärder. menar att det innebär att t.ex. ökade vinterunderhållskostnader på grund av väderförhållanden eller ökade kostnader för planerade beläggningsarbeten på grund av stigande oljepriser får hanteras inom ordinarie anslagstilldelning. rekommenderar att regeringen bör se över möjligheter och villkor för anslagskredit för drift och underhåll av vägar. skulle då enligt kunna ges möjlighet att använda anslagskrediten för att parera kostnadsvariationer som kan uppkomma på grund av externa faktorer som väder (vinterväghållning) och kraftiga förändringar av råvarupriser. anser att det skulle ge bättre förutsättningar att prioritera utifrån kostnadseffektivitet och att planera upphandlingar och därigenom göra goda affärer. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer i iakttagelser av hur bedriver underhåll av vägar. Regeringen anser att det är av stor vikt att har god kunskap om väganläggningens samlade tillstånd och att det utgör underlag för att kunna genomföra korrekta bedömningar och prioriteringar av åtgärder. iakttagelser om att utveckling och implementering av ytterligare effektsamband går långsamt anser regeringen är bekymmersamt. Regeringen anser vidare att underhållsåtgärder i möjligaste mån ska baseras på samhällsekonomiska värderingar. Då vägunderhållet medför stora årliga kostnader finns det en potentiell effektivisering att realisera om fler belagda effektsamband upprättas. anser att regeringen bör se över möjligheter och villkor för nyttjandet av anslagskrediten. I budgetlagen (2011:203) finns bestämmelser om statens budget. Där finns angivet att ett anslag tillfälligt får överskridas med en kredit motsvarande högst . I regleringsbrev finns kompletterande anvisningar om vad som gäller för . Regeringens hållning är att anslagskrediten ska användas för att omhänderta oförutsedda händelser som inte går att planera för eller förutse som t.ex. katastrofer, översvämningar, urspårningar och brand. Om framför till regeringen att särskilda omständigheter föreligger inom underhållsverksamheten, och dessa omständigheter ligger utanför de tidigare angivna ändamålen som krediten normalt avser, så kan regeringen fatta beslut att medge ett planerat kreditutnyttjande. Regeringen anser dock att detta ska ske i en särskild ordning så att begär att få nyttja krediten för dessa särskilda omständigheter och att regeringen gör en bedömning och fattar beslut om detta i varje enskilt fall. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Det övergripande transportpolitiska mål som har slagit fast är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. I enlighet med vad anför så bör därmed samhällsekonomisk nytta vara en utgångspunkt när underhållsåtgärder planeras och genomförs. konstaterar att har infört arbetssätt och system som möjliggör en större systematik i planeringen av underhållsåtgärder. Regeringen följer detta arbete nära. bedriver ett fortsatt arbete med att utveckla och implementera bland 2017/18:13 annat ett register med både väg- och järnvägsdata som ska ge information på ett enhetligt sätt. håller även på att utveckla ett underhållssystem som ska ge data om anläggningens tillstånd och förändringar, genomförda underhållsåtgärder och kostnader för utfört underhåll. Enligt regeringens bedömning kommer detta att medföra att kommer att stärka sin förmåga till analys av underhållsbehov, prioritera rätt åtgärder och följa upp effekter av åtgärder i anläggningen. har meddelat att systemen kommer att införas med början . Regeringen avser att fortsätta följa detta arbete. har enligt förordning (2010:185) med instruktion för i uppgift att utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser. Regeringen ser allvarligt på iakttagelser om att utveckling och implementering av ytterligare effektsamband för vägunderhåll går långsamt. Regeringen har därför uppdragit åt att återkomma till regeringen med en redogörelse för vilka effektsamband det är som saknas när det gäller underhållsåtgärder och vilket arbete bedriver för att utveckla nya effektsamband för att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv användning av resurserna. Regeringen avser därefter, om behov finns, att återkomma med åtgärder för att säkerställa att detta arbete prioriteras. Med dessa åtgärder anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-436-0 rir 2017:8 omslagets originalfoto: adolfsén tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 3 - 2 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 3 2 2 R I R 2 0 1 7 : 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: har granskat underhåll av belagda vägar. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen , Managing Director vid Transportøkonomisk institutt (), för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Upprätthålls vägkapitalet på ett effektivt sätt? Vad har underhållet av belagda vägar kostat ? Hur har vägnätets tillstånd utvecklats? Hur har produktiviteten för underhåll av belagda vägar utvecklats? Är kunskapen om vägnätets tillstånd tillräcklig? Finns det relevanta tillståndsmått som samlas in men som inte används? Behövs det ytterligare tillståndsmått eller en utvecklad metodik för mätningar? Kompletteras vägytemätningarna med annan relevant information? Är uppskattningarna av eftersläpande underhåll tillförlitliga? Är planeringsprocessen effektiv? Är underhållsstandard ändamålsenlig? Finns rutiner som bidrar till ett effektivt arbetssätt? Bidrar den ekonomiska planeringen till kostnadseffektivitet? Till rapporten finns en bilaga att ladda ned från , denna kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. På finns också digitalt underlag att ladda ned. Detta omfattas inte av den beslutade rapporten. Underlaget kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Underlag a. WSP (2017), Delstudie för granskning om underhåll av vägar R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat effektiviteten i underhåll av belagda vägar. Granskningen består av tre delar som behandlar upprätthållande av vägkapitalet, kunskapen om vägnätets tillstånd samt planeringsprocessen för underhållsarbetet. ansvarar för skötseln av det statliga vägnätet. Myndigheten bildades och övertog då det ansvar som tidigare hade. Skicket på vägnätet påverkas framför allt genom slitage från trafik och väder. Personbilar står för den största delen av beläggningsslitaget på vägytan medan tunga transporter står för den största delen av den nedbrytning som sker under vägytan. Statens utgifter för transportpolitiken var 2015, varav 10,3 miljarder gick till drift och underhåll av vägar. Underhållet av belagda vägar uppgick till 3,4 miljarder och utförs av kontrakterade entreprenörer som upphandlas. Ur effektivitetssynpunkt är det viktigt att välja rätt typ av underhållsåtgärd och att genomföra den . Underhållsåtgärderna medför kostnader för väghållaren som sämre tillstånd på vägarna innebär ökade kostnader för trafikanter och omgivning. Samhällsekonomiskt är det inte lönsamt att hålla alla vägar i bästa möjliga skick. Att helt avstå från underhåll är dock inte ett alternativ. planering av underhållet syftar till att utifrån vägytemätningar och annan kunskap identifiera vilka sträckor som behöver åtgärdas och på vilket sätt. De avvägningar och prioriteringar som gör ska främja de transportpolitiska målen och bygga på bedömningar av samhällsekonomisk lönsamhet. Granskningen är uppdelad i tre övergripande frågeställningar som tillsammans syftar till att belysa effektiviteten i underhåll av belagda vägar. •Upprätthålls vägkapitalet på ett effektivt sätt? •Har tillräcklig kunskap om vägnätets tillstånd för effektiv planering och prioritering av underhållsåtgärder? •Möjliggör planeringsprocess effektiv prioritering och effektivt genomförande av underhållsåtgärder? bedömningar utgår från ansvar som väghållare för statliga vägar, de transportpolitiska målen, och att statlig verksamhet ska eftersträva hög effektivitet och iaktta god resurshushållning. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R Granskningen visar att vägnätets tillstånd har förbättrats sett över en längre tidsperiod, men att endast marginella förändringar har skett . Enligt finns det brister både i kunskap om vägnätets tillstånd och i den ekonomiska planeringen av underhållet. Förbättringar på dessa områden skulle möjliggöra ett mer kostnadseffektivt underhåll av belagda vägar. Nedan redovisas granskningens viktigaste resultat för var och en av de tre frågeställningarna. Upprätthålls vägkapitalet på ett effektivt sätt? Underhåll av vägnätet ska bidra till vägar med god funktionalitet för trafikanterna, till exempel framkomlighet och säkerhet, och till att upprätthålla det kapital som vägnätet utgör. I takt med att vägarna slits förbrukas kapitalet, men genom underhållsåtgärder återställs kvaliteten och kapitalet bibehålls. Även hur det uppnådda tillståndet kan värderas mot kostnaderna är av vikt. Uppgifter om utvecklingen av vägarnas tillstånd, kostnader för underhåll och trafikmängd har använts för att ge en uppskattning av hur produktiviteten i vägunderhållet har förändrats . Vägytans tillstånd har förbättrats över tid De två tillståndsmått för vägytan som har störst betydelse vid planeringen av underhåll är längsgående ojämnheter () och spårdjup. Lågtrafikerade vägar åtgärdas oftare på grund av längsgående ojämnheter medan högtrafikerade vägar oftare åtgärdas på grund av spårdjupet. För perioden –2015 varierade förekomsten av de längsgående ojämnheterna något, men den allmänna trenden är en tillståndsförbättring. Spårdjupet har däremot varit relativt , med undantag för att något större spårdjup uppmättes av . Vägarnas tillstånd i närtid har analyserats i relation till fastställda underhållsstandard. Standarden som infördes styr vilket skick på vägarna som eftersträvas. har andelen av vägnätet som inte når upp till de fastslagna nivåerna varit , med endast marginella förändringar. analys av hur kostnaderna för vägunderhållet, tillståndet på vägarna och trafikmängden har utvecklats –2015 visar på en viss produktivitetsökning. För vägarnas tillstånd där längsgående ojämnheter och spårdjup vägts samman syns en förbättring på som trafikmängden har ökat med . Trots detta har de årliga kostnaderna för vägunderhållet inte ökat ; i genomsnitt har vägunderhållet kostat prisnivå, med hänsyn tagen till prisutvecklingen på insatsvaror inom branschen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Är kunskap om vägnätets tillstånd tillräcklig? har granskat om de regelbundna vägytemätningar som genomförs ger de underlag som behövs för en systematisk analys av underhållsbehovet och en effektiv planering och prioritering av underhållsåtgärder. har också granskat om mätningarna kompletteras med annan nödvändig information på ett systematiskt sätt. Även uppskattningar av eftersläpande underhåll i vägnätet har granskats avseende beräkningsmetoder och underlag. Mätningarna av vägytans tillstånd kan bli mer heltäckande I de regelbundna mätningar av vägytan gör för att kunna bedöma underhållsbehovet samlar myndigheten in ett tiotal olika typer av mått på tillståndet för vägytan. underhållsstandard preciserar gränsvärden för fyra av tillståndsmåtten, men det är framför allt förekomsten av längsgående ojämnheter och spårdjup som föranleder underhållsåtgärder. Enligt bedömning ger mätningarna i huvudsak en god bild av vägytans tillstånd, men det finns några typer av brister som de nuvarande tillståndsmåtten inte fångar upp tillräckligt väl. Det gäller vägens friktion som är viktig för trafiksäkerheten och lokala ojämnheter som ger upphov till stötar för trafikerande fordon. Sprickor tillåter vatten att tränga ner i vägkroppen och påskyndar vägens nedbrytning. Dessa fångas inte alls upp av vägytemätningarna. Begränsad kunskap om underliggande lager Hur en väg ser ut under ytan påverkar hur snabbt vägen kommer att försämras och när den kommer att kräva underhåll. Att mäta tillståndet i underliggande lager är både dyrare och mer komplicerat än att mäta själva ytan. noterar att har brister i kunskapen om faktorer som inte fångas upp genom vägytemätningarna. Till exempel saknas sammanställd information om förekomsten av och skicket på vägtrummor, vägens avvattningsförmåga, beläggningens tjocklek och annan geoteknisk information om vägkroppens tillstånd och sammansättning. har dock vissa planerade och pågående projekt som syftar till att höja kunskapsnivån. Betydande osäkerhet i uppskattningen av eftersläpande underhåll uppskattar att det finns ett eftersläpande underhåll av vägar som skulle kosta att ta igen . Det handlar bland annat om tillståndet på beläggningsytan, vägtrummor och i underliggande lager hos äldre motorvägar. Det finns dock en stor osäkerhet i bedömningar av tillståndet i just underliggande lager och även förekomsten av och skicket på vägtrummor.