prop · H403160 · 2017-05-10 00:00:00 — Som nämndes i kapitel 1 är en av utgångspunkter i granskningen att detta ansvar består i att regeringen ska ansvara för och styra utvecklingen av praxis, vilket utvecklas närmare nedan, samt se till att vägledningen kring tolkningen av regelverket ger ISP rimliga förutsättningar att tillämpa det i sin tillståndsgivning. 3.1 Styrning av praxis 3.1.1 Beslut i enskilda ärenden Av propositionen som föregick ISP:s bildande framgår att en given utgångspunkt var att regeringen fortsatt skulle ansvara för och styra utvecklingen av praxis genom att pröva vissa ärenden (prop. 1995/96:31). I krigsmateriellagen anges även att ISP ska överlämna ett ärende till regeringen ”om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt”. Propositionen ger viss vägledning när det gäller när detta ska ske, nämligen att det kan räcka att regeringen prövar de ärenden som är viktiga för utvecklingen eller som är svårbedömda. Regeringen har även möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter för vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen för beslut.26 Enligt propositionen kan det t.ex. vara motiverat att regeringen kan behöva pröva fler eller andra ärenden i krislägen eller andra tillspetsade situationer, och då kan regeringen behöva besluta om ytterligare regler för överlämnande av ärenden. Det kan t.ex. handla om ärenden rörande viss krigsmateriel eller ärenden som avser viss stat. Regeringen har inte meddelat några sådana föreskrifter. Sedan ISP bildades har runt 15 krigsmaterielärenden överlämnats till regeringen för beslut, lite beroende på hur ett ärende definieras. De flesta av dessa ärenden överlämnades under ISP:s första år. Fram till och med överlämnades 13 krigsmaterielärenden till regeringen (SOU 2015:72, s. 187; SOU 2005:9, s. 209). Det innebär att har endast något enstaka ärende överlämnats till regeringen för beslut. Enligt ISP har det enligt myndighetens bedömning, efter samråd med EKR, i princip inte funnits några ärenden som varit tillräckligt principiella för att lyfta till regeringen.27 lyfte ISP ett ärende till regeringen för beslut (Inspektionen för strategiska 26Detta framgår av 1 a § krigsmateriellagen. 27Intervju vid ISP om krigsmaterielärenden, . 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N produkter 2015c). Ärendet återkallades av det ansökande företaget och avskrevs av ISP innan regeringen fattade beslut. Regeringen följer utvecklingen av ISP:s exportkontroll, och har inte ansett att det varit nödvändigt att vidta några åtgärder för att säkerställa att ISP lyfter ärenden till regeringen för beslut (2016). KRUT uppgav i sitt slutbetänkande att utredningen inte har kunnat konstatera att ISP skulle ha överlämnat för få eller fel ärenden till regeringen, och såg ingen anledning att framföra kritik i överlämnandefrågan (SOU 2005:9, s. 210). KEX framförde i sitt slutbetänkande att det är angeläget att säkerställa att ärenden som är av principiell betydelse eller av större vikt överlämnas till regeringen för beslut, eftersom de fastlagda principerna och kriterierna i exportkontrollregelverket inte ger tillräcklig vägledning i alla situationer. I betänkandet framfördes även att fler ärenden bör överlämnas till regeringen, bland annat för att säkerställa att regeringen uppfyller sitt ansvar att hålla underrättad i viktiga utrikespolitiska frågor. Enligt KEX har inga exportkontrollärenden behandlats i (SOU 2015:72, s. 402). 3.1.2 Ställningstaganden som berör exportkontrollen EKR och ISP kan enligt UD efterfråga regeringens syn, t.ex. när det gäller situationen i ett visst land eller en viss region, även när det inte finns något konkret ärende för samråd. Enligt UD lämnar även information vid EKR-möten som inte direkt berör de tillståndsärenden som är föremål för samråd. Till exempel förekommer det att företrädare för redogör för utvecklingen i vissa regioner (2016). Regeringen har vid några tillfallen tagit ställning när det gäller export till specifika regioner och länder utan att fatta beslut i enskilda ärenden. Ett exempel är 2003 när regeringen uttalade sin uppfattning gällande svensk krigsmaterielexport till och då dessa länder befann sig i väpnad konflikt med . Det handlade om att folkrättsliga överväganden enligt regeringen behövde balanseras mot att internationellt försvarsindustriellt samarbete var nödvändigt för att trygga framtida materielförsörjning. Regeringens uppfattning var att långsiktiga säkerhet skulle ha företräde (SOU 2015:72, s. 542–543). Även har ställningstaganden framförts som mer eller mindre direkt berör exportkontrollen, t.ex. vid samråd i EKR och vid interpellationsdebatter.28 28 Intervju vid ISP, . R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L 3.1.3 Samråd i EKR Inför samråd i EKR tar UD fram en landpromemoria och Försvarsdepartementet ett försvarspolitiskt yttrande. ISP:s uppfattning är att dessa underlag utgör regeringspolicy och är avstämda med statssekreterarna på respektive departement.29 En- ligt uppgifter från UD tas de underlag som UD lämnar till EKR fram av utrikesrådet för politiska frågors kontor30 i nära samråd med berörd geografisk enhet och andra relevanta enheter. Underlagen stäms vanligen av med utrikesrådet för politiska frågor, och i vissa fall med berörd statssekreterare. Enligt UD är utgångspunkten att UD redogör så uttömmande som möjligt för fakta som är av särskild betydelse för att bedöma relevanta kriterier, men att det är ISP som gör bedömningen (2016). UD anser att departementet har goda möjligheter att hålla sig informerat om vilka ärenden som ISP tar upp för samråd i EKR. I ISP:s föredragningspromemoria inför samråden i EKR anger ISP skälen till att ärenden tas upp för samråd, och det finns även en redovisning av övriga ärenden som beslutats av ISP sedan det senaste EKR- mötet. UD har även uppgett att berörd statssekreterare informeras om samråden i EKR och att denne underrättar statsrådet om detta anses motiverat. UD eller regeringen har inte heller framfört några synpunkter på hur ISP tillämpar gällande regelverk och praxis i sitt beslutsfattande (2016). 3.2 Vägledning avseende tolkningen av regelverken 3.2.1 Totalbedömning enligt de svenska riktlinjerna Enligt de svenska riktlinjerna ska de omständigheter som är relevanta för ett ärende vägas samman i en totalbedömning, under förutsättning att det inte finns ovillkorliga hinder. Det finns inga fastlagda principer för hur detta ska göras, utan det handlar om en politisk avvägning. Hur denna avvägning ska göras påverkas av utvecklingen av säkerhets-, försvars- och utrikespolitik.31 Det finns exempel på uttalanden från regeringen och utrikesutskottet som direkt berör hur avvägningen mellan säkerhets- och försvarspolitiska skäl för en export och utrikespolitiska skäl emot bör göras. Regeringen och utrikesutskottet uttalade att i balansen mellan olika principer i de svenska riktlinjerna så måste nationens eget intresse ha förtur (bet. 2002/03:UU9, s. 10; SOU 2015:72, s. 542–543). 29Intervju vid ISP om krigsmaterielärenden, . 30Utrikesrådet för politiska frågor ansvarar, under den politiska ledningen, för sakområdet politiska frågor på . 31För en genomgång av detta se: SOU 2015:72, s. 227-257. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2.2 Tillämpning av kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt Inom EU har en användarguide tagits fram som ger viss vägledning när det gäller hur kriterierna bör tillämpas (Europeiska unionens råd 2015). Tjänstemän från både UD och ISP deltar i månatliga möten i den arbetsgrupp inom EU, rådsarbetsgruppen COARM, som bland annat arbetar med hur EU:s gemensamma ståndpunkt ska tolkas och tar fram användarguiden.32 ISP har uppgett att det inte finns någon självklar tolkning av de olika kriterierna i den gemensamma ståndpunkten och att den tillämpas på olika sätt av olika EU-länder. Vidare har ISP uppgett att vissa aspekter är relativt tydliga, t.ex. vad som avses med ”allvarliga kränkningar”, medan det blir mer subjektivt när det gäller andra aspekter, t.ex. hur ”uppenbar risk” ska tolkas.33 Utöver att den striktaste bestämmelsen ska tillämpas i det enskilda ärendet (se avsnittet ”Internationella åtaganden” i kapitel 2) har regeringen inte gett någon ytterligare vägledning när det gäller hur EU:s gemensamma ståndpunkt bör tillämpas eller hur olika begrepp definieras. 3.2.3 Tillämpning av kriterierna i ATT Enligt regeringen omfattas bedömningsgrunderna i ATT i allt väsentligt av de gällande regelverken, men i ATT förtydligas att vissa aspekter ska beaktas vid tillståndsprövningen. Av propositionen inför tillträde till ATT framgår att regeringen inte anser sig ha någon anledning att betvivla att ”ISP som självständig myndighet kommer att beakta fördraget på ett riktigt sätt” (prop. 2013/14:190). Som beskrivs i avsnitt 2.2.3 förtydligade regeringen att de tre regelverken ska tilllämpas parallellt, och att den bestämmelse som är striktast ska tillämpas i det enskilda fallet. I en promemoria som UD tog fram som underlag för regeringens proposition om att tillträda ATT gjordes en genomgång av bedömningskriterierna i ATT i förhållande till det svenska regelverket och EU:s gemensamma ståndpunkt. För ett antal kriterier gjordes dock ingen slutgiltig bedömning av huruvida det handlar om nya eller mer strikta kriterier än de som finns i de redan gällande regelverken. I promemorian framhålls att de kriterier i ATT som avser mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt omfattas av kriterium två i EU:s gemensamma ståndpunkt, samt att de svenska riktlinjerna är mer långtgående än både ATT och EU:s gemensamma ståndpunkt när det gäller mänskliga rättigheter (2013). ISP har dock gjort bedömningen att skrivningarna i ATT om att en prövning ska göras av om materielen skulle kunna användas för att underlätta allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och internationell humanitär rätt, är ett nytt eller kompletterande element vid tillståndsprövningen (2014). bedömning är att skrivningarna angående de 32Intervju vid UD, . 33Intervju vid ISP, . R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L här aspekterna är mer restriktiva i ATT än i EU:s gemensamma ståndpunkt. anges i utredningen att den här frågan, i likhet med andra frågor om hur begreppen i de olika regelverken ska tolkas, behöver utredas ytterligare (SOU 2015:72, s. 391). 3.2.4Behov av uppdaterade riktlinjer och sammanfogade regelverk har uppmärksammats De skrivna svenska riktlinjerna i deras nuvarande lydelse är från början av 1990- talet, och återfinns i den proposition som låg till grund för krigsmateriellagen (prop. 1991/92:174). I KRUT konstaterades att det fanns ett behov av att modernisera och vidareutveckla riktlinjerna för att de skulle kunna fortsätta att fungera som ett vägledande dokument. Som bakgrund angavs förändrade förutsättningar för export och internationellt samarbete på området, förändrad praxis som inte återspeglas i riktlinjerna, nya internationella åtaganden i form av EU:s uppförandekod, samt att riktlinjerna är svåra att förstå (SOU 2005:9, s. 140, 159–161). Utredningen lämnade förslag på omarbetade riktlinjer där även EU:s uppförandekod integrerades, men dessa infördes inte. Även KEX har framfört att förändringar inom säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken och de tillkommande internationella åtagandena när det gäller exportkontrollen utgör skäl för att se över de skrivna riktlinjerna. I utredningens slutbetänkande finns förslag på delar av nya riktlinjer, t.ex. ett demokratikriterium, men inget förslag på konsoliderade riktlinjer som omfattar de förändringar som beskrivs ovan. Däremot framhålls i betänkandet att ”de förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken sedan riktlinjerna formulerades måste komma till uttryck i dessa” och att det är ”angeläget att regeringen utarbetar nya riktlinjer som i ett dokument sammanför alla nationella och internationella principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen”. Enligt utredningen skulle en sådan konsolidering öka transparensen och överskådligheten i exportkontrollregelverket och tydliggöra den svenska exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel. I betänkandet finns inget förslag till nya riktlinjer, men däremot en modell för hur de olika regelverk som påverkar exportkontrollen skulle kunna sammanfogas i ett dokument. Att ta fram ett sådant dokument är enligt utredningen en grannlaga uppgift, dels eftersom regelverken har olika utgångspunkter för prövningen, dels eftersom regelverken använder sig av olika termer och begrepp (SOU 2015:72, s. 367–398). I sitt yttrande angående slutbetänkande framför ISP att det finns ett behov av att undersöka om det t.ex. går att samla de tre regelverken i ett och samma dokument, och förordar att en särskild utredare med experter och sakkunniga knutna till sig tillsätts för att utreda hur detta lämpligast bör ske (2015b, s. 24). ISP har med andra ord efterfrågat förtydliganden när det gäller tillämpningen av regelverken. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En utgångspunkt i granskningen har varit att regeringen har ett övergripande ansvar för exportkontrollen av krigsmateriel och därför ska säkerställa att exportkontrollen fungerar som det är tänkt. Enligt innebär detta ansvar konkret att regeringen ska styra utvecklingen av praxis genom att besluta i vissa ärenden, samt se till att vägledningen kring tolkningen av regelverket ger ISP rimliga förutsättningar att tillämpa det i tillståndsgivningen. När det gäller styrningen av praxis bör noteras att det är ISP som ansvarar för att överlämna ärenden av viss karaktär till regeringen för beslut. har inte kunnat bedöma om regeringen styr praxis på det sätt som var avsikten när ISP bildades, men kan konstatera att regeringen ytterst sällan fattar beslut i enskilda tillståndsärenden. ISP har endast överlämnat några enstaka ärenden till regeringen för beslut . Myndigheten har uppgett att det inte har funnits fler ärenden som är av den karaktären att de ska överlämnas till regeringen. Enligt UD följer regeringen utvecklingen av ISP:s exportkontroll och har inte sett någon anledning att framföra synpunkter på hur ISP tillämpar regelverket eller vidta åtgärder för att se till att ISP lyfter fler ärenden till regeringen för beslut. Vidare är bedömning att regeringen inte har gjort tillräckligt för att förtydliga hur regelverken ska tillämpas, till exempel genom att utreda hur de olika regelverken förhåller sig till varandra, utan att den krävande uppgiften att bedöma hur regelverken ska tolkas och tillämpas till stor del har överlåtits på ISP. De förändringar som har skett i form av omvärldsutveckling, utveckling av praxis samt tillkommande internationella åtaganden innebär enligt att en uppdatering av de skrivna svenska riktlinjerna är nödvändig för att de ska kunna fungera som ett vägledande dokument. Behovet av att sammanfoga de olika regelverken i ett dokument har även lyfts fram av bland annat och ISP. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L I det här kapitlet behandlas hur ISP har organiserat exportkontrollen. Bland annat berörs myndighetens arbetssätt och rutiner, kompetens och skydd mot korruption. 4.1 Processen för tillstånd för export Det kan ta från det att ett företag börjar marknadsföra krigsmateriel till dess att en affär blir verklighet. Företag som marknadsför krigsmateriel utomlands ska redovisa dessa aktiviteter till ISP. 34 Det förs även en ständig dialog mellan ISP och företagen om eventuella kommande affärer, främst vid regelbundna bilaterala möten mellan försvarsföretagen och ISP. Företagen kan vid sådana möten få en indikation om att det är osannolikt att tillstånd för en tänkt export ska beviljas, och välja att inte lämna in någon ansökan. Den här processen medför enligt ISP att många informella negativa underhandsbesked lämnas på ett tidigt stadium.35 ISP har även valt att lämna så kallade förhandsbesked till företagen om det efterfrågas.36 Företagen ansöker ofta om förhandsbesked i ett tidigt skede, innan en affär kommit till stånd, om det t.ex. handlar om export till ett nytt land. Det är inget bindande beslut, men enligt ISP kan företag som fått ett positivt förhandsbesked räkna med att få ett utförseltillstånd om ingenting väsentligt ändrats. Många ärenden leder dock inte till en affär i slutändan. Enligt ISP följs färre än av de positiva förhandsbeskeden av en affär.37 Senast ett företag lämnar ett bindande anbud till en potentiell kund måste ISP informeras om detta genom en så kallad anbudsunderrättelse. Inom de kan ISP förbjuda att ett visst anbud lämnas. Företagen kan även ansöka om förkortad tidsfrist och ISP kan då tidigare meddela företaget att det får lämna anbud. ISP kan även besluta om undantag från skyldigheten att lämna en anbudsunderrättelse. Det gäller då ofta anbud till vissa länder och för vissa materielslag och kallas generella undantag.38 För en faktisk export av krigsmateriel krävs slutligen ett utförseltillstånd. 34Under 2015 stod de tio största exportörerna för den absoluta merparten av krigsmaterielexporten (av en total export på ) (2015a). 35Intervju vid ISP om krigsmaterielärenden, . 36Företeelsen förhandsbesked är inte lagreglerad, utan har utvecklats över tiden. har föreslagit att företeelsen lagregleras och benämns preliminär bedömning. Se SOU 2015:72, s. 446– 448. 37Intervju vid ISP om krigsmaterielärenden, . 38Bestämmelser om detta finns i krigsmateriellagen och krigsmaterielförordningen. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Underlag för beslut om tillstånd för export tas fram av handläggare i krigsmaterielgruppen.39 Av ISP:s arbetsordning framgår vilket ansvar handläggaren har vid beredning av ärenden. Bland annat ansvarar handläggaren för att nödvändig utredning kommer till stånd och läggs till grund för ärendets avgörande, att bedöma behovet av samråd inom myndigheten och att uppgifter av betydelse för ärendet tillförs ärendet (2015d). Myndigheten har valt att lägga relativt sett mer resurser på underlag och dokumentation för komplexa ärenden, och tar för dessa ärenden fram en föredragningspromemoria. För rutinärenden, t.ex. export till ett EU-land, tas föredragningspromemorior endast fram vid särskilt behov.40 Av ISP:s riktlinjer för upprättande av föredragningspromemoria framgår att en promemoria ska vara mer omfattande ju tidigare i tillståndsprocessen det är fråga om. Det framgår vidare att rubrikerna ”ärendet”, ”skäl för beslutet” samt ”förslag till beslut” alltid ska ingå, men att det i övrigt är upp till föredraganden att avgöra vilka av en rad föreslagna punkter som ska ingå i promemorian (2010).41 ISP tar i regel fram huvuddelen av de beslutsunderlag som behövs första gången ett företag lämnar en ansökan gällande en viss export. Det kan därför variera om det stora arbetet görs för förhandsbesked, anbudsunderrättelse eller utförseltillstånd. Hur mycket underlag som krävs är även beroende av om det finns en tydlig praxis för materielen och/eller landet. I vissa fall kan det gå mellan förhandsbesked och anbudsunderrättelse, och då görs en mer omfattande ny bedömning. Detsamma gäller om förutsättningarna förändrats. Mellan anbud och utförsel går det vanligtvis , och då uppdateras bara informationen.42 Omfattningen av dokumentationen i ett ärende beror alltså på ärendets komplexitet och i vilken utsträckning kvalificerade bedömningar redan gjorts i ett tidigare skede. Detta påverkar även på vilken nivå inom myndigheten ärendet ska beslutas och om det ska bli föremål för samråd i EKR och/eller lämnas över till regeringen för beslut. Nedan beskrivs därför kortfattat hur ISP går till väga för att avgöra vilken beslutsprocess som ska tillämpas och vilken omfattning dokumentationen ska ha i olika typer av ärenden. 39ISP är organiserad i fyra grupper: stödverksamhet, juridik och tillsyn, krigsmaterielgruppen och PDA- gruppen. 40Intervju vid ISP om krigsmaterielärenden, . 41Dessa riktlinjer finns i en bilaga till den tidigare arbetsordningen, men enligt ISP gäller de fortfarande eftersom myndigheten inte beslutat om nya riktlinjer. Se ISP:s synpunkter på rapportutkast, . 42Intervju vid ISP om krigsmaterielärenden, . R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L En övervägande del av de ärenden som berör export av krigsmateriel är rutinärenden. Ofta handlar det om export till länder där utrikespolitiska hinder i regel inte föreligger. I de skrivna svenska riktlinjerna anges att utrikespolitiska hinder inte föreligger i fråga om export till de nordiska länderna, de traditionellt neutrala länderna i och länderna inom EG. Genom att tillträdde EU så kom denna skrivning att omfatta alla EU:s medlemsstater. Genom praxisförändring har denna positiva presumtion även kommit att omfatta fler stater, såsom , och . En sådan förändring förutses även i förarbetena till krigsmateriellagen (prop. 1991/92:174, s. 47). För beslut som rör dessa stater tas i regel ingen föredragningspromemoria fram och de föredras i regel inte heller för ISP:s GD. En självständig tillståndsprövning görs dock från fall till fall, enligt ISP (SOU 2015:72, s. 143). Försvars- och säkerhetspolitiska skäl bedöms enligt ISP föreligga för dessa ärenden i och med att företagen har tillverkningstillstånd för krigsmateriel.43 Av de skrivna riktlinjerna framgår även att samverkan med dessa länder i princip får anses stå i överensstämmelse med säkerhetspolitik. Listan över dessa etablerade mottagarländer fastställs enligt ISP i myndighetens delegationsordning i och med att det framgår att ärenden som rör dessa länder och där värdet av exporten inte överstiger ett visst belopp, bör beslutas av chefen för krigsmaterielgruppen. Det fanns en lista i ISP:s tidigare delegationsordning . beslutades en ny arbetsordning och senare beslutades en delegationsordning (2015d; 2016a). I samband med detta gjorde ledningsgruppen en översyn av listan och lade till några länder. De länder som lades till på listan var sådana där man har gjort många prövningar, även i EKR, och det aldrig har visat sig finnas utrikespolitiska hinder. Listan i sig stämdes inte av med regeringen eller UD, utan praxis har utformats genom samråd i EKR.44 Förändringar som skulle motivera ändringar i listan, t.ex. att förändrade omständigheter skulle göra det motiverat att ta bort ett land från listan, skulle enligt ISP fångas upp genom att myndigheten kontinuerligt följer den utrikespolitiska utvecklingen. Det finns inga fastslagna rutiner för omvärldsbevakningen, utan den sker informellt.45 4.2.2 Ärenden som beslutas av GD Ärenden av mer komplex art föredras för ISP:s GD, som även fattar beslut i ärendet. Vilken typ av ärenden som bör föredras för GD framgår av ISP:s arbetsordning med tillhörande bilaga om beslut om delegering. Generellt sett beslutar GD i ärenden 43Intervju vid ISP om krigsmaterielärenden, . 44Intervju vid ISP, . 45Intervju vid ISP, . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som berör ”övriga länder”, dvs. länder som inte är etablerade mottagarländer, och ärenden som gäller affärer över ett visst belopp. Krigsmaterielgruppen håller veckovisa möten där det görs en genomgång av vilka ärenden som enligt delegationsordningen bör föredras för GD. En genomgång görs också av om det finns ärenden som normalt sett skulle vara rutinärenden som bör föredras för GD. Det kan exempelvis finnas skäl för det om det handlar om särskilt känslig materiel eller om den aktuella affären bedöms vara av stor vikt. Föredragning inför GD sker , och föredragningspromemoriorna överlämnas dagen innan till samtliga som närvarar vid föredragningen.