prop · H403107 · 2017-02-21 00:00:00 — Vidare anges vissa uppgifter för kommissionen vid övervakningen av hur direktivet tillämpas. Inspektioner enligt artikel 10 i tillämpningsdirektivet Artikel 10 i tillämpningsdirektivet innehåller följande bestämmelser. Enligt artikel 10.1 ska medlemsstaterna se till att det införs lämpliga och effektiva kontrollsystem i enlighet med nationell rätt och praxis och att de myndigheter som utsetts enligt nationell rätt genomför effektiva och lämpliga inspektioner på deras territorier, för att kontrollera och följa upp efterlevnaden av de bestämmelser som fastställs i utstationerings- direktivet. Detta ska ske med beaktande av de relevanta bestämmelserna i tillämpningsdirektivet, för att därigenom garantera att de båda direktiven tillämpas och efterlevs korrekt. Trots att stickprovskontroller ska vara möjliga ska inspektionerna främst bygga på en riskbedömning som genomförs av behöriga myndigheter. Vid riskbedömningen får sådana sektorer identifieras som har en hög andel av utstationerade arbetstagare som tillhandahåller tjänster på sitt territorium. I samband med risk- bedömningen får man i synnerhet beakta genomförandet av stora infra- strukturprojekt, förekomsten av långa kedjor av underentreprenörer, geografisk närhet, olika sektorers särskilda problem och behov, tidigare överträdelser samt utsattheten hos vissa grupper av arbetstagare. I artikel 10.2 anges att medlemsstaterna ska säkerställa att inspektionerna och kontrollen av efterlevnaden med stöd av denna artikel inte är diskriminerande eller oproportionella och därvid beakta de relevanta bestämmelserna i tillämpningsdirektivet. Om det behövs information medan inspektionerna pågår, och mot bak- grund av artikel 4 i tillämpningsdirektivet, ska värdmedlemsstaten och etableringsmedlemsstaten enligt artikel 10.3 agera i enlighet med reglerna om administrativt samarbete. Framför allt ska de behöriga myndigheterna samarbeta i enlighet med reglerna och principerna i artiklarna 6 och 7 i tillämpningsdirektivet. I de medlemsstater där det i enlighet med nationell rätt eller praxis är arbetsmarknadens parter som fastställer de arbets- och anställningsvillkor för utstationerade arbetstagare som avses i artikel 3 i utstationerings- direktivet, särskilt minimilön, inklusive arbetstid, får enligt artikel 10.4 arbetsmarknadens parter, på lämplig nivå och i enlighet med de villkor som fastställts av medlemsstaterna, också övervaka tillämpningen av de relevanta arbets- och anställningsvillkoren. Förutsättningen är att en lämplig skyddsnivå garanteras, motsvarande den som föreskrivs i utstationeringsdirektivet och tillämpningsdirektivet. De medlemsstater där yrkesinspektionerna inte har någon behörighet i fråga om kontroll av arbetsförhållandena eller arbets- och anställnings- villkor för utstationerade arbetstagare får enligt artikel 10.5, i enlighet med nationell rätt eller praxis, införa, ändra eller behålla bestämmelser, förfaranden och mekanismer som garanterar respekten för dessa arbets- och anställningsvillkor, förutsatt att bestämmelserna ger berörda personer samma skydd som det som följer av utstationeringsdirektivet och tillämpningsdirektivet. Utgångspunkter för hur arbets- och anställningsvillkor kontrolleras – den svenska arbetsmarknadsmodellen Den svenska arbetsmarknaden kännetecknas, förenklat beskrivet, av att det ifråga om arbets- och anställningsvillkor finns arbetsrättslig lag- 2016/17:107 stiftning enbart på vissa områden, t.ex. på områdena arbetsmiljö och arbetstid. På de områden där arbetsrättslig lagstiftning finns är den semidispositiv i hög grad. Det innebär att arbetsmarknadens parter i stor utsträckning kan göra avsteg från lagbestämmelserna. Utrymmet för avvikelser i kollektivavtal är dock på vissa områden begränsat av en bestämmelse som anger att avvikelser från lagen inte får medföra att mindre förmånliga villkor ska tillämpas för arbetstagarna än vad som följer av EU-direktiv, t.ex. på arbetstidsområdet. Någon lagstiftning om minimilön finns över huvud taget inte utan det är en fråga som arbets- marknadens parter ansvarar för genom reglering i kollektivavtal. Lagstiftning verkar alltså tillsammans med kollektivavtal på så sätt att lagstiftningen lägger fast ramarna men är semidispositiv i stora delar, vilket innebär att arbetsmarknadens parter kan träffa kollektivavtal med ett annat innehåll. Kollektivavtalen är således i praktiken det dominerande instrumentet i för reglering av arbets- och anställningsvillkor som i många andra länder regleras i lagstiftning. Beträffande de arbets- och anställningsvillkor som regleras genom lag (främst arbetsmiljö- lagstiftning) ansvarar olika statliga myndigheter för övervakning och kontroll. Däremot finns inte någon statlig myndighet som övervakar att den som ingått ett kollektivavtal också följer avtalets bestämmelser. Detta är en fråga för parterna och det är i första hand arbetstagar- organisationen som bevakar att arbetsgivaren följer ingångna avtal, ytterst sett genom att väcka talan i domstol om fullgörande av kollektiv- avtalet samt skadestånd för kollektivavtalsbrott. Förekomsten av kollektivavtal är således central både för att fastställa arbets- och anställningsvillkor och som grund för effektiva sanktioner om villkoren inte följs. Även vid utstationering gäller, i enlighet den svenska arbets- marknadsmodellen, att lagstiftning verkar tillsammans med kollektiv- avtal. Det innebär att ansvaret för övervakning och kontroll delas mellan statliga myndigheter och arbetsmarknadens parter även vid ut- stationering. 7.2Ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare bör ge kontrollbefogenheter för den arbetstagarorganisation som slutit avtalet 7.2.1Skyldighet för en utstationerande arbetsgivare att tillhandahålla handlingar och översättning Regeringens förslag: En arbetsgivare som är bunden av ett kollektiv- avtal som reglerar villkoren för utstationerade arbetstagare i förhållande till en svensk arbetstagarorganisation ska på begäran av organisationen tillhandahålla –handlingar i form av anställningsavtal, lönespecifikationer, tid- rapporter och intyg över gjorda löneutbetalningar, och –översättning av handlingarna till svenska eller, om arbetsgivaren föredrar det, till engelska om de är skrivna på ett annat språk. Handlingarna och översättningen av dem ska tillhandahållas i den utsträckning det behövs för att organisationen ska kunna bedöma om kollektivavtalet följts i fråga om minivillkor inom den hårda kärnan eller, beträffande uthyrda utstationerade, villkor inom den hårda kärnan. Skyldigheten att tillhandahålla handlingar och översättning ska fullgöras från begäran och gäller som den arbetstagare som handlingarna rör är utstationerad här i landet och därefter. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Kommittén föreslår dock att arbetsgivaren ska vara skyldig att på begäran av en avtalsbunden arbetstagarorganisation tillhandahålla en översättning av handlingarna till svenska språket. Remissinstanserna: Kommunala Företagens , i (LO), Tjänstemännens Central- organisation (TCO), Akademikers () och Kommuner och Landsting (SKL) tillstyrker förslaget om utökade kontrollbefogenheter för arbetstagarorganisationen. för europapolitiska studier (Sieps) anser att det är rimligt att begära de aktuella handlingarna men är tveksam till treveckorsfristen. Datainspektionen påpekar att tillhandahållandet av dessa handlingar innebär en personuppgiftsbehandling och ifrågasätter om integritets- skyddet är tillräckligt väl avvägt. och anser att kravet på översättning av handlingarna är för långtgående. () anser att den föreslagna regeln, i kombination med förslaget om en utökad möjlighet att uppnå kollektivavtal med stöd av stridsåtgärder, ger de fackliga organisationerna klart bättre möjligheter att säkerställa minimivillkoren för utstationerade arbetstagare. () avstyrker förslaget med motiveringen att det bör undersökas om kraven på arbetsgivare att tillhandahålla handlingar bör skärpas än mer. , , , och Byggindustrier anser att den föreslagna regleringen om kollektivavtal för utstationerade arbets- tagare, vilket kontrollbefogenheterna är en del av, är ett oproportionerligt 2016/17:107 hinder för den fria rörligheten av tjänster. Företagarna och påpekar särskilt att den aktuella bestämmelsen är onödig eftersom samma syfte uppnås med bestämmelsen om kontaktperson och dennes skyldighet att tillhandhålla handlingar i 11 § lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare, utstationeringslagen. menar att den nu gällande bevisregeln uppnår samma Övriga remissinstanser berör inte särskilt förslaget. Skälen för regeringens förslag Behovet av effektiva och ändamålsenliga åtgärder för att kontrollera att arbets- och anställningsvillkor vid utstationering efterlevs Artikel 9 i tillämpningsdirektivet innehåller alltså bestämmelser om vilka typer av administrativa krav och kontrollåtgärder som får införas. finns dock inget krav på eller någon skyldighet för medlemsstaterna att införa sådana krav och åtgärder som artikeln ger möjlighet till. Enligt artikel 9 får, som redan framgått, administrativa krav och kontrollåtgärder införas som är nödvändiga för att man effektivt ska kunna övervaka att de skyldigheter som fastställs i utstationerings- direktivet och tillämpningsdirektivet fullgörs förutsatt att kraven och åtgärderna är motiverade och proportionella i enlighet med unionsrätten. För dessa ändamål får medlemsstaterna särskilt införa vissa uppräknade Medlemsstaterna ska enligt utstationeringsdirektivet se till att de utstationerade arbetstagarna av de utländska arbetsgivarna garanteras de arbets- och anställningsvillkor i arbetslandet som anges i artikel 3.1 i Den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger på att arbetsmarknadens parter träffar kollektivavtal som reglerar löne- och andra anställnings- villkor och förhållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen gäller sedan länge att det är parterna som ansvarar för kontrollen av avtalens efter- Av artikel 10.4 tillämpningsdirektivet framgår att i de medlems- stater där det i enlighet med nationell rätt eller praxis är arbets- marknadens parter som fastställer de arbets- och anställningsvillkor för utstationerade arbetstagare som avses i artikel 3 i utstationerings- direktivet, särskilt minimilön inklusive arbetstid, får arbetsmarknadens parter, på lämplig nivå och i enlighet med de villkor som fastställts av medlemsstaterna, också övervaka tillämpningen av relevanta arbets- och anställningsvillkor för utstationerade arbetstagare. således uttryckligen en sådan ordning som den svenska för kontroll av kollektivavtalsvillkor motsvarande artikel 3 i utstationeringsdirektivet. De kontrollåtgärder som införs med stöd av artikel 9 tillämpnings- direktivet kan därför, med stöd av artikel 10.4 tillämpningsdirektivet, anförtros till arbetstagarorganisationer i stället för till myndigheter när det är fråga om kontroll av villkor som regleras i kollektivavtal. I sammanhanget ska framhållas att det på den svenska arbets- marknaden också finns en väl etablerad norm som innebär att en kollektivavtalsbunden arbetsgivare ska tillämpa kollektivavtalet inte bara för organisationens medlemmar utan också för arbetstagare som står utanför den kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisationen. svensk arbetsgivare är bunden av ett kollektivavtal i förhållande till en arbetstagarorganisation kontrollerar arbetstagarorganisationerna att Prop. 2016/17:107 arbetsgivaren tillämpar avtalet på alla arbetstagare, såväl fackligt organiserade som oorganiserade. Organisationen har normalt goda möjligheter att kontrollera arbets- givarens tillämpning av kollektivavtalet i förhållande till sina medlemmar bland arbetstagarna. Många arbetstagare är medlemmar i organisationen och kan underrätta organisationen om felaktig avtals- tillämpning som de upptäcker. Organisationen har fackliga förtroendemän bland arbetstagarna som på betald arbetstid kan kontrollera avtalstillämpningen på arbetsplatsen. I kollektivavtalet kan det dessutom ha tagits in närmare bestämmelser rörande organisationens befogenhet att granska t.ex. avtalstillämpningen. Situationen är ofta annorlunda när arbetstagarorganisationen har ett kollektivavtal med en utstationerande arbetsgivare. De utstationerade arbetstagarna är inte medlemmar i den avtalsslutande arbetstagarorganisationen och är här i bara . De kontroller den utstationerande arbetsgivaren kan vara underkastad i ett annat land avser, med största sannolikhet, av naturliga skäl inte om just minimivillkoren i följs. Utstationerande arbetsgivare som inte väljer att bli medlem i en svensk avtalsslutande arbetsgivar- organisation saknar också det stöd som medlemskap kan innebära. Som framgår av avsnitt 5.4 föreslår regeringen dessutom att rättsverkningarna av ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare som ingåtts som en följd av stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder begränsas i flera avseenden. Förslaget innebär bl.a. att en utstationerande arbetsgivare inte kommer att vara skyldig att bekosta fackliga förtroendemän att på betald arbetstid kontrollera arbetsgivarens avtalstillämpning på arbetsplatsen. Det ovan sagda innebär sammantaget att arbetstagarorganisationens möjligheter till kontroll av avtalstillämpningen hos en utstationerande arbetsgivare med kollektivavtal typiskt sett är sämre än de kontroll- möjligheter som en arbetstagarorganisation har i förhållande till en svensk arbetsgivare med kollektivavtal. Det är också av förutsägbarhetsskäl för en utstationerande arbetsgivare av stor vikt att arbetsgivarens skyldigheter och arbetstagar- organisationens kontrollmöjligheter är tydligt reglerade. Regeringen anser mot denna bakgrund att det vid utstationering finns ett behov av uttrycklig och tydlig reglering av vilka kontrollbefogenheter som arbetstagarorganisationen bör ha gentemot utstationerande arbets- givare för kontroll av efterlevnaden av skyldigheterna enligt avtalet. En uttrycklig och ändamålsenligt utformad rätt för arbetstagarorganisationen till kontroll kan effektivt bidra till att de utstationerade arbetstagarna får de villkor de ska garanteras av arbetsgivaren enligt utstationerings- direktivet. I det följande utvecklas hur dessa kontrollbefogenheter bör utformas. Utgångspunkt för hur arbetstagarorganisationens möjligheter att kontrollera avtalstillämpningen bör utformas Som redan konstaterats innehåller artikel 9.1 i tillämpningsdirektivet en uppräkning av åtgärder som medlemsstaterna särskilt får införa. Regeringen bedömer att de krav eller åtgärder som nämns i artikel 9.1 i 2016/17:107 tillämpningsdirektivet i sig är att anse som tillåtna. För en sådan tolkning talar formuleringen i 9.2 i tillämpningsdirektivet där det anges att medlemsstaterna får påföra andra administrativa krav och kontroll- åtgärder än de som anges i första punkten, under förutsättning att dessa krav och åtgärder är motiverade och proportionella. Regeringens ut- gångspunkt är därför att de kontrollåtgärder som införs så långt som möjligt bör motsvara något av de krav eller någon av de åtgärder som nämns i artikel 9.1 i tillämpningsdirektivet men att andra krav och åtgärder inte är uteslutna så länge som de är motiverade och proportionella. Den kontroll som en arbetstagarorganisation, inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen, utför gentemot arbetsgivare avser av naturliga skäl i första hand om arbetsgivaren korrekt tillämpar det kollektivavtal som gäller mellan parterna. Därför bör arbetstagar- organisationens kontrollmöjligheter förutsätta att den utstationerande arbetsgivaren är bunden i förhållande till arbetstagarorganisationen av ett kollektivavtal som reglerar villkoren för utstationerade arbetstagare. Kontrollmöjligheterna bör för det andra vara begränsade till kontroll av om arbetsgivaren korrekt tillämpar arbets- och anställningsvillkoren enligt kollektivavtalet på de utstationerade arbetstagarna. Kontroll av avtalstillämpningen kan ske på olika sätt. En viktig del i kontrollen av avtalstillämpning är granskning av olika typer av hand- lingar hos arbetsgivaren. I artikel 9.1 i tillämpningsdirektivet lämnas, som redan nämnts, exempel på åtgärder som får genomföras för att effektivt kunna övervaka att de utstationerande arbetsgivarnas skyldigheter fullgörs enligt utstatio- neringsdirektivet och tillämpningsdirektivet. En åtgärd som nämns i artikel 9.1 b är kravet att tillhandahålla vissa handlingar. Handlingarna ska tillhandahållas på ett tillgängligt och tydligt angivet ställe i värdmedlemsstaten, t.ex. på arbetsplatsen eller byggplatsen. De handlingar som nämns i artikel 9.1 b i tillämpnings- direktivet (anställningsavtal, lönespecifikationer, tidrapporter där den dagliga arbetstidens början, slut och varaktighet anges samt intyg över gjorda löneutbetalningar eller motsvarande dokument) är sådana hand- lingar som typiskt sett kan behövas för kontroll av avtalstillämpningen. Den kontroll av avtalstillämpningen som arbetstagarorganisationen bör ha rätt att göra bör mot denna bakgrund utformas som en rätt att i viss utsträckning granska vissa handlingar. Kontrollmöjlighet av ytterligare handlingar än de som nämns i artikel 9.1 b i tillämpningsdirektivet behövs enligt regeringens uppfattning inte och det förefaller lämpligt att begränsa skyldigheten för arbetsgivaren att tillhandahålla handlingar till de som nämns i artikel 9.1 b. Syftet med att införa bestämmelser om kontrollbefogenheter för arbetstagarorganisationen är att säkerställa en effektiv kontroll av att ut- stationerade arbetstagare garanteras de arbets- och anställningsvillkor i som anges i artikel 3.1 i utstationeringsdirektivet. De villkor som avses är minimivillkor inom den hårda kärnan eller, för uthyrda ut- stationerade arbetstagare, villkor inom den hårda kärnan. Kontroll- befogenheterna bör därför begränsas så att handlingarna och översätt- ningen av dem ska tillhandahållas i den utsträckning det behövs för att arbetstagarorganisationen ska kunna bedöma om kollektivavtalet följts i fråga om dessa villkor. Lagrådet anser emellertid att en sådan begränsning kan leda till att det uppstår konflikter mellan en arbetstagarorganisation och en utländsk arbetsgivare om vilka handlingar som behövs. Enligt Lagrådet skulle onödiga konflikter kunna undvikas om det i stället föreskrivs att arbets- givaren på begäran av arbetstagarorganisationen alltid ska lämna ut sådana handlingar och översättningar av dem som rör minimivillkor inom den hårda kärnan eller, för uthyrda utstationerade arbetstagare, villkor inom den hårda kärnan. Som regeringen anfört ovan är anställningsavtal, lönespecifikationer, tidrapporter samt intyg över gjorda löneutbetalningar eller motsvarande dokument sådana handlingar som typiskt sett kan behövas för kontroll av avtalstillämpningen. Det kan antas att sådana handlingar vanligtvis inne- håller information som är relevant för att bedöma om de nu nämnda kollektivavtalsvillkoren följts. Det kan emellertid inte helt uteslutas att det kan förekomma situationer där sådana handlingar inte alls behövs för kontroll av tillämpningen av minimivillkor inom den hårda kärnan eller, för uthyrda utstationerade arbetstagare, villkor inom den hårda kärnan. Det kan inte heller uteslutas att det i vissa fall kan finnas viss information i de aktuella handlingarna som inte behövs för den nu nämnda kontrollen. Att införa en skyldighet att tillhandahålla handlingar i större utsträckning än vad som behövs för att kontrollera de nu nämnda kollektivavtalsvillkoren skulle enligt regeringen vara onödigt långt- gående. Enligt regeringen bör risken för onödiga konflikter inte heller överdrivas. Även om det inte kan uteslutas att arbetsgivare och arbetstagarorganisationer i vissa fall skulle kunna ha olika uppfattning om i vilken utsträckning en handling behövs för kontroll bedöms denna risk som ganska liten. Som redan konstaterats innehåller de nu nämnda handlingarna vanligtvis information som är relevant för att man ska kunna bedöma om de nu nämnda kollektivavtalsvillkoren följts. Skyldigheten för arbetsgivaren att tillhandahålla vissa handlingar bör mot denna bakgrund begränsas så att handlingarna och översättningen av dem ska tillhandahållas i den utsträckning det behövs för att arbetstagarorganisationen ska kunna bedöma om kollektivavtalet följts i fråga om de nu nämnda kollektivavtalsvillkoren. En utstationerande arbetsgivare kan dock välja att ingå ett kollektiv- avtal där villkoren inte är begränsade till minimivillkoren inom den hårda kärnan eller, för uthyrda utstationerade arbetstagare, villkoren inom den hårda kärnan. Frågan är om de lagreglerade kontrollbefogenheterna som föreslås i denna proposition även då bör begränsas så att handlingarna och översättningen av dem ska tillhandahållas i den utsträckning det behövs för att arbetstagarorganisationen ska kunna bedöma om kollektiv- avtalet följts i fråga om minimivillkor inom den hårda kärnan eller, för uthyrda utstationerade arbetstagare, villkor inom den hårda kärnan. De kontrollbefogenheter som får införas enligt artikel 9 tillämpnings- direktivet är sådana som behövs för att man effektivt ska kunna övervaka skyldigheter enligt utstationeringsdirektivet och tillämpningsdirektivet. De arbets- och anställningsvillkor som en utstationerad arbetstagare ska 2016/17:107 garanteras av arbetsgivaren enligt artikel 3.1 i utstationeringsdirektivet är minimivillkor inom den hårda kärnan eller, för uthyrda utstationerade, villkor inom den hårda kärnan. Artikel 9 i tillämpningsdirektivet bör därför tolkas som att de kontrollmöjligheter som får införas endast får avse just dessa villkor. Mot denna bakgrund anser regeringen att arbetstagarorganisationens lagreglerade kontrollbefogenheter bör av- gränsas även när en utstationerande arbetsgivare ingår ett kollektivavtal där villkoren inte är begränsade till dessa villkor. Handlingarna och översättningen av dem bör alltså även i dessa situationer tillhandahållas i den utsträckning det behövs för att arbetstagarorganisationen ska kunna bedöma om kollektivavtalet följts i fråga om minimivillkor inom den hårda kärnan eller, för uthyrda utstationerade, villkor inom den hårda kärnan. Några remissinstanser, t.ex. Företagarna och Näringslivets regel- nämnd, påpekar att den föreslagna bestämmelsen är onödig eftersom samma syfte uppnås med bestämmelsen i 11 § ut- stationeringslagen. I 11 § tredje stycket utstationeringslagen anges att den utstationerande arbetsgivarens kontaktperson ska kunna tillhanda- hålla sådana handlingar som visar att kraven i utstationeringslagen är uppfyllda. Syftet med 11 § tredje stycket utstationeringslagen är således att kontrollera att kraven i utstationeringslagen är uppfyllda, vilket huvudsakligen överensstämmer med syftet med den bestämmelse som föreslås. 11 § tredje stycket utstationeringslagen är emellertid allmänt hållen. Den gäller inte enbart i förhållande till arbetstagorganisationer utan även i förhållande till t.ex. myndigheter. Någon skyldighet att på begäran översätta handlingar finns dessutom inte enligt bestämmelsen. Det finns därför, enligt regeringen, skäl att införa en bestämmelse där arbetsgivarens skyldighet att tillhandhålla handlingar och översättning till arbetstagarorganisationer i syfte att kontrollera avtalstillämpningen, tydliggörs och konkretiseras. Närmare förutsättningar för och begränsningar av arbetstagar- organisationens möjligheter att kontrollera avtalstillämpningen De handlingar som regeringen föreslår att arbetsgivaren ska vara skyldig att tillhandhålla motsvarar, som redovisats ovan, de handlingar som anges artikel 9.1 b. Det finns dock enligt regeringen skäl att närmare förtydliga bestämmelserna i vissa avseenden och begränsa arbetsgivarens skyldigheter så att arbetstagarorganisationens kontrollbefogenheter inte går längre än vad som är nödvändigt för att kontrollera att minimi- villkoren efterlevs.