prop · H403109 · 2017-02-21 00:00:00 — Skyddsbehovet är uppenbart i moderna konfliktformer och det är därför angeläget att vidta åtgärder för att skydda civila miljöer och kulturegendom vid en väpnad konflikt eller under en ockupation, något som också i framhållit. Åtgärder för att stärka skyddet av kulturegendom i händelse av en väpnad konflikt har också blivit en fråga av särskilt intresse i det internationella samarbetet. När kulturegendom förstörs slits en del av det som binder människor samman av. Skada på mänsklighetens kulturegendom, utan hänsyn till ursprung eller äganderätt, är liktydigt med skada på hela mänsklighetens kulturarv. De senaste årens exempel på omfattande kulturell vandalism t.ex. i f.d. , , och visar klart på behovet av att stärka skyddet av kulturegendom under en väpnad konflikt. Bevarandet av kulturarvet är av stor betydelse för hela jordens befolkning och det är därför viktigt att detta arv är föremål för skydd. Det andra protokollet behandlar bl.a. kulturarv av största vikt för mänskligheten, dvs. sådan egendom som kan beviljas ett förstärkt skydd. Om sådan egendom inte skyddas i en väpnad internationell eller ickeinternationell konflikt riskerar den att för alltid gå förlorad. Genom att godkänna det andra protokollet ger stöd åt det internationella arbetet som bedrivs i avsikt att förhindra, eller i vart fall minimera, skada på kulturegendom som utgör kulturarv av största vikt för mänskligheten. Vidare anser regeringen att en svensk ratifikation av det andra protokollet kan bidra till att arbetet med relaterade problem 2016/17:109 förbättras och förstärks både nationellt och internationellt. Regeringen anser därför att det är angeläget att godkänner det andra protokollet. 7 Behovet av författningsändringar 7.1 Vissa lagändringar krävs Regeringens bedömning: Svensk rätt uppfyller i huvudsak de krav på kriminalisering som uppställs i det andra protokollet. Beträffande vissa brott som protokollet omfattar krävs emellertid att lagändringar görs. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig ställer sig positiva och tillstyrker alternativt har inte någon invändning mot Skälen för regeringens bedömning: I artikel 15 i det andra protokollet beskrivs vilka gärningar som ska vara straffbara. förutsätter att avtalsparterna kriminaliserar dessa i sin nationella Kriminaliseringsåtagandet bedöms för del till stor del vara uppfyllt genom bestämmelserna om straffansvar för krigsförbrytelse som avser egendom i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. konstaterar dock att protokollets krav på kriminalisering inte kan anses vara uppfyllt fullt ut och att lagstiftningsåtgärder därför behöver vidtas. Regeringen bedömer att det kan utgöra en krigsförbrytelse enligt 9 § första stycket punkten 2 lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser att göra kulturegendom med förstärkt skydd till mål för ett angrepp (artikel 15.1 punkten a), förutsatt att övriga förutsättningar enligt den straffbestämmelsen är uppfyllda. Detsamma gäller, enligt regeringen, att göra kulturegendom som ska skyddas enligt och det andra protokollet till mål för angrepp (artikel 15.1 punkten d). Regeringen anser alltså att det inte behövs några lagstiftningsåtgärder i dessa delar. När det gäller användning av kulturegendom med förstärkt skydd eller områden i dess omedelbara närhet till stöd för militära ändamål (artikel 15.1 punkten b) bedömer regeringen däremot att det saknas svenska straffbestämmelser som helt motsvarar det andra protokollets krav på I detta fall fordras lagstiftningsåtgärder. återkommer till denna fråga nedan. Beträffande omfattande förstörelse eller tillägnelse av kulturegendom (artikel 15.1 punkten c) kan en sådan gärning i vissa fall utgöra en krigsförbrytelse enligt 6 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. bestämmelsen krävs dock att gärningen riktar sig mot annans egendom, vilket innebär att förstörelse av egendom som kan anses tillhöra den egna parten torde falla utanför bestämmelsen. För att till fullo uppfylla protokollet i detta avseende fordras därmed lagstiftningsåtgärder. Skyddsintresset i förhållande till äganderätten behandlas längre fram. Vidare kräver det andra protokollet att gärningarna stöld respektive plundring av kulturegendom ska kriminaliseras (artikel 15.1 punkten e). Plundring av egendom regleras i 6 § lagen om brott mot folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Straffansvaret för plundring omfattar den som utan ägarens samtycke tillägnar sig viss egendom för privat eller personligt bruk, vilket även innefattar tredje mans privata användning eller . Straffansvaret för plundring, liksom för övriga krigsförbrytelser, riktar sig inte endast mot kombattanter eller stridande. Det omfattar även civila och kan avse enskilda individers sporadiska eller oorganiserade gärningar som begås i eget intresse (prop. 2013/14:146 s. 159 f. och s. 278 f.). Plundring får, tillsammans med tillägnelse och beslagtagande, även anses täcka stöld i protokollets mening. Plundring och stöld av kulturegendom är således straffbart enligt svensk lagstiftning. I artikel 15.1 punkten e stadgas också att bortförande och vandalism ska utgöra brott enligt protokollet. Handlingen vandalism bör motsvaras av förstörelse enligt artikel 15.1 punkten c och handlingen bortförande bör omfattas av tillägnelse eller beslagtagande i samma punkt. Handlingarna i artikel 15.1 punken c bedöms omfattas av 6 § lagen om straff mot folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, i den mån gärningen riktas mot annans egendom. Beträffande vandalism bedömer regeringen att varken punkten e eller allmän folkrätt ställer krav på att en sådan gärning ska vara omfattande för att utgöra en krigsförbrytelse. Med hänsyn till att enbart förstörelse i stor omfattning av kulturegendom är kriminaliserat krävs lagstiftningsåtgärder för att fullt ut uppfylla det andra protokollet enligt punkten e. Regeringens förslag kommer i denna del att gå utöver vad som fordras enligt samma artikel punkten c, vilken förutsätter kriminalisering av förstörelse eller tillägnelse av kulturegendom i stor omfattning. Varken gärningen förstörelse (punkten c) eller vandalism (punkten e) kräver att handlingen riktar sig mot annans egendom för att medföra straffansvar. För att till fullo uppfylla det andra protokollets krav fordras lagstiftningsåtgärder även i denna del, eftersom enbart förstörelse av annans egendom är kriminaliserat. Straffstadgandet behandlas mer utförligt i avsnitt 7.3. 2016/17:109 7.2 Militär användning av kulturegendom med Regeringens förslag: Militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd eller områden i dess omedelbara närhet kriminaliseras genom en ny bestämmelse i kulturmiljölagen. Straffansvaret ska omfatta den som till stöd för militära åtgärder använder kulturegendom med förstärkt skydd eller områden i dess omedelbara närhet. Vidare ska det krävas att gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation. Straffet ska vara fängelse i högst . Brottet ska rubriceras militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd. Vidare införs en upplysning i lagen om att den innehåller bestämmelser om militär användning av kulturegendom. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker alternativt invänder inte mot förslaget. Ett flertal remissinstanser diskuterar val av lag och frågar sig huruvida kulturmiljölagen (1980:950) är rätt placering av straffbestämmelsen. Försvarsmakten förordar att bestämmelsen placeras i , medan i välkomnar kompletteringen till kulturmiljölagen. , med och Stiftelsen anser att bestämmelsen i stället ska placeras i en egen lag. och argumenterar för att bestämmelsen bör införas i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. framhåller att det kan uppstå målkonflikter mellan skyddad kulturegendom och ett fortsatt användande av viktiga militära platser med höga kulturhistoriska värden och anger som exempel Örlogsstaden . Vidare anser myndigheten att det kan bli svårbedömt att avgöra vad som utgör omedelbar närhet. Försvarmakten anför att frågan får bedömas från fall till fall. Skälen för regeringens förslag Det ska vara straffbart att militärt använda kulturegendom med förstärkt skydd i samband med en väpnad konflikt eller under ockupation Regeringen har konstaterat ovan att det saknas svenska straffbestämmelser som motsvarar det andra protokollets krav på kriminalisering beträffande användning av kulturegendom med förstärkt skydd eller områden i dess omedelbara närhet till stöd för militära ändamål enligt artikel 15.1 punkten b. Det fordras därför lagstiftningsåtgärder i detta avseende. saknas internationell praxis när det gäller användning av kulturegendom med förstärkt skydd eller områden i dess omedelbara närhet till stöd för militära åtgärder. Av sedvanerättsstudie (se Humanitarian , och , , 2005) framgår att användning av kulturegendom på ett sätt som riskerar att utsätta den för förstörelse eller skada är förbjudet, om det inte är nödvändigt av militära skäl (regel 39). Användning av kulturegendom till stöd för militära åtgärder är alltså förbjuden enligt allmän folkrätt i de fall användningen medför att egendomen förstörs eller skadas eller utsätts för en risk att förstöras eller skadas, förutsatt att användningen inte är nödvändigt av militära skäl. I vissa fall kan en sådan gärning också utgöra en krigsförbrytelse eller försök till sådant brott enligt 6 § lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Av det andra protokollets artikel 15.1 punkten b följer dock att en gärning ska vara straffbar även i det fall varken förstörelse eller risk för detta har uppkommit. Något stöd för att även sådana gärningar ska utgöra krigsförbrytelser saknas i allmän folkrätt. Lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser återspeglar vad som enligt allmän folkrätt utgör bl.a. krigsförbrytelser. Mot denna bakgrund och med hänsyn till att gärningen inte utgör en krigsförbrytelse saknas förutsättningar för en kriminalisering i den lagen av sådan gärning som omfattas i artikel 15.1 punkten b. För att användning av kulturegendom med förstärkt skydd eller områden i dess omedelbara närhet till stöd för militära ändamål ska kriminaliseras på ett sätt som motsvarar det andra protokollets krav fordras därför särskilda lagstiftningsåtgärder. Enligt artikel 15.1 punkten b ska det vara straffbart att använda kulturegendom med förstärkt skydd till stöd för militära åtgärder under vissa förutsättningar. För kulturegendom finns dels ett allmänt skydd, dels ett speciellt skydd . Genom det andra protokollet tillkommer ytterligare en kategori av skydd i form av kulturegendom som tillerkänts ett förstärkt skydd. Vad som ska kriminaliseras enligt artikel 15.1 punkten b är att använda egendom som har ett förstärkt skydd till stöd för militära åtgärder. För att en kulturegendom ska tillerkännas ett förstärkt skydd ska tre materiella villkor uppfyllas. För det första ska det röra sig om en kulturegendom av största vikt för mänskligheten. Det andra villkoret är att egendomen är skyddad genom lämpliga inhemska rättsliga och administrativa åtgärder som erkänner dess exceptionella kulturella och historiska värde och som säkerställer den högsta skyddsnivån. Som tredje villkor gäller att egendomen inte får användas för militära ändamål eller för att skydda militära platser och det krävs vidare att den part som har kontrollen över egendomen har bekräftat att den inte kommer att användas på detta sätt. Utöver att dessa materiella förutsättningar ska vara uppfyllda krävs att kommittén till skydd av kulturegendom i händelse av väpnad konflikt fattat ett formellt beslut om att tillerkänna egendomen ett förstärkt skydd i enlighet med den process som regleras i artikel 11 i det andra protokollet. Av artikel 13 följer vidare under vilka omständigheter kulturegendom med förstärkt skydd kan förlora detta skydd. har anfört att det kan uppkomma målkonflikter mellan skyddad kulturegendom och sådan egendom som också kan utgöra militära platser (militära kulturobjekt). Regeringen vill framhålla att på begäran av Försvarsmakten har gjort en inventering av vilka icke militära kulturobjekt som har ett skydd enligt (dnr 6465-1999). Eftersom en förutsättning för förstärkt skydd är att egendomen inte används för militära ändamål eller för att skydda militära platser och att den part som har kontroll över kulturegendomen har bekräftat att den inte kommer att användas på detta sätt, bedömer regeringen att risken för sådana målkonflikter i det närmaste är obefintlig. Straffansvaret enligt artikel 15.1 punkten b omfattar endast användning till stöd för militära åtgärder. Syftet med kriminaliseringen av militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd är att skydda kulturegendomen från att skadas. En jämförelse kan göras med artikel 4.1 enligt vilken parterna ska avhålla sig från att använda egendomen och dess närmaste omgivning, eller anordningar som används för dess skydd, för ändamål som skulle kunna utsätta den för skada eller förstörelse. Det ska understrykas att det inte finns något krav på att användningen lett till faktisk förstörelse eller skada. Begreppet användning till stöd för militära åtgärder behandlas närmare i författningskommentaren till den föreslagna bestämmelsen. Inte bara kulturegendom med förstärkt skydd utan även områden i dess omedelbara närhet är förbjudna att använda. menar att det kan bli svårbedömt att avgöra vad som utgör omedelbar närhet. Som Försvarsmakten anför måste frågan om vad som utgör omedelbar närhet avgöras från fall till fall, beroende på kulturegendomens beskaffenhet och förhållanden i övrigt. Det är dock endast områden i direkt anslutning till kulturegendomen som omfattas av förbudet enligt protokollet. Det krävs vidare att gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller en ockupation för att militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd ska vara straffbart enligt det andra protokollet. Det fordras med andra ord att gärningen ska ha ett samband eller koppling till den väpnade konflikten. Var ska straffstadgandet placeras? Som konstateras ovan saknas stöd för att användande av kulturegendom till stöd för militära åtgärder ska utgöra en krigsförbrytelse enligt allmän folkrätt. Det andra protokollets krav bör inte uppfyllas genom en kriminalisering i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, eftersom en sådan straffbestämmelse inte passar in där med hänsyn till lagens systematik. Mot den bakgrunden gör regeringen inte samma bedömning som och . En annan möjlighet skulle därför kunna vara att föra in en särskild bestämmelse i . En sådan ordning förordas av Försvarsmakten eftersom det i balken återfinns flera straffbestämmelser om gärningar begångna i väpnad konflikt. Regeringen anser dock att det är svårt att hitta en lämplig placering i . Vidare bör inte tyngas med bestämmelser som kan förutses komma att användas i begränsad omfattning. Andra remissinstanser, bl.a. med , hävdar att bestämmelsen bör föras in i en särskild lag, som skedde bl.a. när ratificerade konventionen om klusterammunition genom lagen (2012:179) om straff för olovlig befattning med klusterammunition. Mot denna lösning talar, enligt regeringens uppfattning, att en sådan lag skulle komma att omfatta endast en straffbestämmelse. Ytterligare en annan möjlighet är att, som i välkomnar, föra in en straffbestämmelse i kulturmiljölagen (1988:950). och Stiftelsen hävdar dock att kulturmiljölagen bara behandlar en liten del av den kulturegendom som avses i konventionen. anser att även sådan lös kulturegendom som inte omfattas av kulturmiljölagen bör kunna komma ifråga för ett förstärkt skydd. Regeringen gör i detta sammanhang följande överväganden. Kulturmiljölagen innehåller bestämmelser om skydd av fast kulturegendom och i viss mån även lös kulturegendom. Fast egendom skyddas i 2–4 kap. och lös egendom i 2 kap. och 4–8 kap. i kulturmiljölagen. Av förarbetena till lagen framgår att till kulturpolitikens kärnuppgifter hör att främja ett levande kulturarv som bevaras för kommande generationer (prop. 2012/13:96 s. 33). Förbudet att använda kulturegendom med förstärkt skydd samt områden i dess omedelbara närhet till stöd för militära åtgärder utgör en viktig del av skyddet av kulturegendom i syfte att bevara den för kommande generationer. I kulturmiljölagen finns även bestämmelser om straffansvar för t.ex. fornminnesbrott. Lagen gäller både i fred och vid väpnad konflikt. Mot denna bakgrund får en placering av straffbestämmelsen i kulturmiljölagen anses vara den mest lämpliga lösningen. Som Lagrådet anfört bör uttrycket militär användning av kulturegendom fogas till uppräkningen i 1 kap. 2 § första stycket i kulturmiljölagen. Straffvärdet av de enskilda gärningarna kan variera stort. Straffskalan bör följaktligen utformas så att den ger utrymme för en adekvat och nyanserad straffmätning i såväl de lindrigaste som i de mest allvarliga fallen. Vid bedömningen av straffvärdet bör det tillmätas betydelse på vilket sätt egendomen används till stöd för militära åtgärder. Användning som medför att egendomen blir ett militärt mål har generellt sett ett högre straffvärde än användning som inte medför att egendomen blir ett militärt mål, eftersom risken för skada ökar väsentligt i det förstnämnda fallet. För krigsförbrytelse som avser egendom är minimistraffet fängelseminimum, dvs. Ett sådant minimistraff framstår som väl avvägt även för militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd. Även när det gäller maximistraffet framstår en jämförelse med krigsförbrytelse som avser egendom som relevant. Det bör dock beaktas att straffansvar för militär användning av 2016/17:109 kulturegendom med förstärkt skydd inträder redan när egendomen används. Maximistraffet bör därför bestämmas något lägre än för krigsförbrytelse. Om maximistraffet bestäms till fängelse i högst skulle det ligga i linje med vad som t.ex. gäller för grov skadegörelse. Sammantaget anser regeringen att fängelse i högst framstår som ett väl avvägt maximistraff. Straffskalan bör därför vara fängelse i högst . Brottet bör rubriceras ”militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd”. Förstörelse, tillägnelse eller beslagtagande av Regeringens förslag: Förstörelse, tillägnelse eller beslagtagande av skyddad kulturegendom enligt och det andra protokollet ska kriminaliseras genom en ändring i bestämmelsen om krigsförbrytelse som avser egendom i lagen om straff mot folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Straffansvaret ska omfatta den som, utan att det är nödvändigt av militära skäl, förstör, tillägnar sig eller beslagtar sådan kulturegendom som skyddas enligt konventionen och det andra protokollet. ska det krävas att gärningen ingår som ett led i eller på annat sätt står i samband med en väpnad konflikt eller ockupation. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslår dock att straffansvar endast ska träffa gärningar som sker i stor omfattning. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget alternativt invänder inte mot förslaget. , Försvarshögskolan och Svenska Röda Korset pekar på att artikel 15.1 punkten e i det andra protokollet inte uppställer något krav på att överträdelsen ska ske i stor omfattning, vilket däremot artikel 15.1 punkten c och den föreslagna straffbestämmelsen i Försvarshögskolan ifrågasätter om det är tillräckligt att kulturegendom utgör ett militärt mål för att ett angrepp mot egendomen inte ska anses straffbart. Skälen för regeringens förslag Det ska vara straffbart att förstöra, tillägna sig eller beslagta kulturegendom i samband med en väpnad konflikt eller under ockupation Gärningar som innebär omfattande förstörelse eller tillägnelse av kulturegendom enligt artikel 15.1 punkten c är i huvudsak redan straffbelagda genom 6 § lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, som nämnts tidigare. I paragrafen stadgas straffansvar för den som plundrar eller, utan att det är nödvändigt av militära skäl, i stor omfattning förstör, tillägnar sig eller beslagtar någon annans egendom, förutsatt att kravet på gärningens samband med en väpnad konflikt eller ockupation är uppfyllt. Bestämmelsen stämmer väl överens med artikel 15.1 punkten c i det andra protokollet, i den mån det gäller annans egendom. Enligt artikel 15.1 punkten e ska stöld, plundring, bortförande av eller vandalism riktad mot kulturegendom kriminaliseras, även om det inte sker i stor omfattning. Regeringen anser, i likhet med bl.a. och Svenska Röda Korset, att det är tveksamt om den i promemorian förslagna ändringen i 6 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser är tillräcklig för att genomföra artikel 15.1 punkten e i det andra protokollet. I promemorian föreslås att den som plundrar eller, utan att det är nödvändigt av militära skäl, i stor omfattning förstör, tillägnar sig eller beslagtar /…/ sådan kulturegendom som skyddas enligt och det andra protokollet döms för krigsförbrytelse. Kriminaliseringsåtagandet i artikel 15.1 punkten e i det andra protokollet omfattar stöld, plundring, bortförande av eller vandalism riktad mot kulturegendom som skyddas enligt konventionen. Däremot ställs inget krav på att gärningarna ska ske i stor omfattning. Detta bör, enligt regeringens uppfattning, återspeglas i lagen. Det kan konstateras att plundring av kulturegendom, även om den inte sker i stor omfattning, redan omfattas av 6 § i lagen. Det saknas därför skäl till ändring i den delen. I den del gärningarna riktar sig mot egen egendom, som inte omfattas av 6 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, uppfylls inte det andra protokollets krav på kriminalisering. För att kunna placeras i den nämnda lagen måste gärningarna utgöra krigsförbrytelse enligt allmän folkrätt. Frågan är då om en justering av 6 § är möjlig att göra eller om en särskild bestämmelse är nödvändig. Krigsförbrytelse enligt allmän folkrätt Lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser omfattar endast straffansvar för gärningar som enligt allmän folkrätt utgör bl.a. krigsförbrytelser. För att lagen ska omfatta ansvar för gärningar som innefattar stöld, bortförande eller vandalisering av kulturegendom, även när gärningarna inte sker i stor omfattning, krävs därmed att dessa enligt allmän folkrätt utgör krigsförbrytelser. I denna del görs följande bedömning. Artikel 53 i tilläggsprotokoll I och artikel 16 i tilläggsprotokoll II till Genèvekonventioner omfattar ett förbud att anfalla och ”begå fientliga handlingar” mot t.ex. historiska minnesmärken, konstverk eller platser avsedda för religiösa ändamål, vilka utgör folkens kulturella eller andliga arv. Enligt artikel 85 i fjärde stycket i tilläggsprotokoll I till ska det betraktas som en överträdelse av protokollet att sätta in ett anfall mot klart erkända historiska minnesmärken, konstverk eller andaktsplatser som utgör folkens kulturella arv och som beviljats särskilt skydd i enlighet med särskilda arrangemang, t.ex. inom ramen för en behörig internationell organisation, om anfallet medför förstörelse i stor skala och det inte kan visas att motparten använt egendomen som stöd för militär insats. Enligt femte stycket ska svåra överträdelser betraktas som krigsförbrytelse. regel 40 i Internationella Rödakorskommitténs sedvanerätts- studie (se Humanitarian , Henckaerts och , , 2005) ska varje part i en konflikt skydda kulturegendom.