prop · H40374 · 2017-01-13 00:00:00 — Det kan också tilläggas att framtiden för radiorespektive tv-marknä- ten kan se olika ut. Exempelvis bedömer att marknätet inom överskådlig tid inte kan ersättas av andra distributionsformer.27 2.4Teracoms verksamhet har väckt frågor om konkurrensproblem Under historia som självständigt bolag har olika konkurrensproblem aktualiserats vid ett flertal tillfällen. Detta har rört både ABs verksamhet (utsändningarna i marknät) och Boxers ställning. hade rättsligt monopol på marknät, utöver dagens de factomonopol. Med andra ord var (), () m.fl. tvingade att anlita enligt tillståndsvillkoren. I samband med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) förändrades dock detta. Utöver tillståndsvillkoren förändrades också bolagsordning och formella samhällsuppdrag, och med hänvisning till att marknaderna genom tillståndsförändringarna hade öppnats för konkurrens upphävdes också tidigare beslut om hur tjänster skulle prissättas. I stället hänvisades till Post- och () möjligheter att reglera marknaderna enligt LEK, om konkurrensproblemen skulle kvarstå (se vidare kapitel 3).28 Boxer krävde från början exklusiv rätt att sälja abonnemang från programbolagen (s.k. åtkomstkontroll) som ett villkor för att distribuera deras kanaler. Men efter att Boxers krav anmälts av en konkurrent (Viasat, som sände via satellit) till samt Europeiska kommissionens beslut att stämma inför EG- domstolen för fördragsbrott, ändrade den villkoren i tillståndsgivningen.29 Även om Boxers möjlighet att stänga ute andra aktörer från marknätet 27Intervju med SR, . 28Riksdagens beslut med anledning av Budgetpropositionen : prop. 2005/06:1 utg.omr. 24, bet. 2005/06:NU1, rskr. 2005/06:121. 29Mål C-419/07 i . Talan väckt – Europeiska gemenskapernas kommission mot . Promemoria från , . Kort översikt över överträdelseärendet om Boxer. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P därmed tagits bort har ingen konkurrent etablerat sig som betal-tv-operatör i marknätet. En möjlig orsak kan vara att betal-tv i marknät minskat i relativ betydelse som distributionsform i takt med att bredbandsnätet byggts ut och webb-tv blivit vanligare.30 30 Se exempelvis Nordicom (2016). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 Marknät, monopolen och reglering marknätsverksamhet kännetecknas av en monopolsituation med prisreglering. I detta kapitel redovisas iakttagelser utifrån två revisionsfrågor: xÄr statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv effektiv? xÄr monopol inom marksänd radio och tv motiverade? Revisionsfrågan om reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna har två dimensioner. Dels handlar den om uppbyggnaden av det system av aktörer som beställer, utför, reglerar och bestämmer villkoren för marknätssändningarna. Med tanke på att alla de viktiga aktörerna i systemet är offentliga – , public service-bolagen, (), regeringen och Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) – bedömer att det är rimligt att regeringen förmår ta ett helhetsgrepp om prissättningen för sändningar i marknät. bedömer också att det är ett rimligt krav att regeringen regelbundet ser över hur regleringen fungerar i praktiken. Dels handlar den om den administrativa tillämpningen av regelverket för elektronisk kommunikation. PTS skyldigheter att analysera och vid behov reglera marknader enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) är central. utgångspunkt är att en regleringstyp bör väljas som i möjligaste mån undviker att skapa nya ineffektiviteter. Fördelarna med regleringstypen bör vägas mot dess nackdelar. För att prisregleringen ska fungera bedömer att det är rimligt att bärande delar av prisregleringen kontrolleras regelbundet. För revisionsfrågan om monopol används nationalekonomiska bedömningsgrunder. Ett välkänt fenomen är att monopol eller monopolliknande situationer är skadliga, eftersom de leder till mindre produktion och till högre priser än vad som är samhällsekonomiskt optimalt. Ett viktigt undantag är s.k. naturliga monopol, dvs. marknader där stordriftsfördelarna är så stora att det är dyrare om flera bolag producerar en vara än om ett monopol gör det. Klassiska exempel på naturliga monopol är vatten- och avloppssystem; det är intuitivt orimligt med parallella avloppssystem i en stad eller stadsdel. I andra fall är det dock svårare att avgöra om ett monopol är naturligt eller inte – särskilt som tekniska förändringar kan ändra förutsättningarna, vilket skett t.ex. på telemarknaden.31 31Helgesson C-F (1999). Making a natural monopoly: the configuration of a techno-economic order in Swedish telecommunications, vid . R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P Huruvida ett monopol är naturligt eller inte är avgörande för hur marknaderna bör organiseras. Vid vanliga monopolsituationer är det motiverat att försöka öka antalet producenter och därigenom göra marknaden mer effektiv. Vid naturliga monopol är det däremot orealistiskt att nya aktörer i längden ska kunna konkurrera med monopolisten. I stället behöver de negativa effekterna av naturliga monopol hanteras på andra sätt, t.ex. genom prisregleringar eller offentligt ägande. För att besvara revisionsfrågan om huruvida monopol är motiverade kommer vi därför att göra en bedömning av huruvida monopolen kan betraktas som naturliga. Kapitlet har tre huvuddelar. I första delen är iakttagelserna som rör marknäten och dess reglering i strukturerade utifrån en kronologisk kedja av tillståndsvillkor, upphandling av marknätstjänster, beslut om reglering, regleringens praktik och effekter samt regleringens juridiska efterspel. I den andra delen görs en kort internationell jämförelse av marknätens funktion och organisation i andra europeiska länder. Slutligen sammanfattas iakttagelserna. 3.1.1Regeringen och Myndigheten för press, radio och tv bestämmer villkoren och konsulteras om förutsättningarna Sändningstillstånden för public service-bolagen utfärdas av regeringen. Av sändningsvillkoren framgår att () och () har skyldighet att sända i marknät som ska nå av hushållen. Sändningarna ska ske så att avbrott så långt möjligt kan undvikas och så att eventuella sändningsavbrott blir så korta som möjligt.32 Det har förekommit förslag om att sänka täckningskravet. Exempelvis har föreslagit33 en sänkning av täckningskravet från av hushållen i kombination med att kravet på sändning i marknät tas bort. Enligt resonemang skulle andra aktörer då kunna konkurrera med genom att en kombination av olika distributionsformer når tillräckligt stor andel av befolkningen. Inför den senaste tillståndsperioden fick MPRT i uppdrag att bedöma huruvida kravet på täckning i marknät behövs, och MPRT:s bedömning var att de existerande kraven är fortsatt relevanta, eftersom det är osäkert om driftssäkerheten består vid en blandning av distributionsformer.34 Det kan också 32Regeringsbeslut , Ku2013/2083/MFI, Tillstånd för att sända tv och sökbar text-tv. 33Konkurrensverket, Yttrande , Dnr 603/2012, angående Rapport från Myndigheten för radio och tv om täckningskravet för AB:s sändningar i marknätet. 34Myndigheten för radio och tv, 2012. SVT:s täckningskrav, s. 1. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konstateras att understrukit det höga täckningskravets betydelse för mediepolitiken.35 , som bereder frågor om tillståndsvillkoren, bedömer att kraven på public service-bolagens räckvidd innebär att bara har möjlighet att tillhandahålla nät med den efterfrågade täckningen.36 Enligt MPRT undersökte en privat aktör möjligheten av att bygga upp en konkurrerande sändningsinfrastruktur; med tanke på geografi och storlek visade det sig dock svårt att få ett sådant projekt lönsamt.37 För privata tv-och radiokanaler är det MPRT som meddelar sändningstillstånd, efter att regeringen beslutat vilket frekvensutrymme som får användas. I processen kommunicerar MPRT med om de tekniska förutsättningarna, exempelvis hur många kanaler som får plats med olika typer av sändningsteknik. Vid konkurrens om kanalplatserna fördelar MPRT tillstånd utifrån det mediepolitiska målet om ett utbud med mångfald och variation. Täckningskraven för bolag utanför public service är av hushållen, alltså inte lika högt som för public service-bolagen. Figur 1 Figuren visar översiktligt kedjan av administrativa processer för att bestämma villkoren, regleringen och priserna för marknätssändningarna i . Figuren beskriver situationen för och 2014-2019 samt PTS beslut om marknätsmarknaderna . De olika momenten beskrivs mer utförligt i kapitel 3.1.1–3.1.4. 35Se exempelvis beslut med anledning av propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019: prop. 2012/13:164, bet. 2013/14:KrU3, rskr. 2013/14:60. 36Intervju med , . 37Intervju med MPRT, . R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P 3.1.2Teracom har varit enda anbudsgivare vid upphandlingar av sändningar Efter att public service-bolagen fått sändningstillstånd genomför de upphandlingar av sändningstjänster i enlighet med lag (2007:1091) om offentlig upphandling (). I de upphandlingar av sändningstjänster som har förekommit har varit den enda anbudsgivaren, både för radio- och tv-utsändningar. Enligt public service-bolagen är det inte heller troligt att någon annan anbudsgivare kommer att tillkomma.38 SVT bedömer att det varken finns tekniska eller kommersiella förutsättningar för ett parallellt marknät för tv. Andra distributionsformer, t.ex. satellit, kan visserligen potentiellt nå hela befolkningen men bedöms av SVT inte vara lika pålitliga i exempelvis orostider.39 Enligt SR:s bedömning är det tekniskt möjligt att skapa konkurrens på radioutsändningar men i så fall till så stora kostnader att det är svårt att se meningen med det.40 3.1.3Post- och har skyldighet att reglera vid upphandlingar av sändningar Genom lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) har infört det europeiska regelverket för elektroniska kommunikationer, och det framgår av det s.k. ramdirektivet och tillhörande särdirektiv41 att utsändning av radio och tv i marknät omfattas av detta regelverk. Det innebär att PTS har skyldighet att införa förhandsskyldigheter för de dominerande aktörerna på dessa marknader om det behövs ur konkurrenssynpunkt. Enligt LEK:s portalparagraf är lagens syfte att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva kommunikationer, genom att ”konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas”.42 PTS och Europeiska kommissionen bedömer att lagstiftningen inte är anpassad för marknätsmarknaden I samband med att LEK infördes bad PTS regeringen klargöra olika punkter som rörde skyldigheterna att reglera marknader. 38Intervju med SVT, ; intervju med SR, . 39Intervju med SVT, . 40Intervju med SR, . 41Europaparlamentets och rådets direktiv /21/EG av om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster respektive och rådets direktiv /19/EG av om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande faciliteter. 421 kap. 1 § LEK. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N rade att ”skyldigheten skall syfta till att förbättra konkurrensvillkoren på marknaden, vilket bl.a. innebär att andra aktörer ges möjlighet att konkurrera med den dominerande aktören om att tillhandahålla de aktuella tjänsterna.” Med andra ord förväntades en eventuell reglering vara tillfällig och ett steg på vägen till en fungerande marknad. PTS skrev också att ”de nya direktiven utgår från att marknaderna för elektronisk kommunikation redan övergått från statliga monopol till fria marknader”, medan innehade både juridiskt monopol och de facto-monopol på marknaderna i fråga.43 juridiska monopol avskaffades i samband med införandet av digital-tv. PTS bedömde dock också fortsatt att regelverket var dåligt anpassat för marknäten, eftersom de facto-monopolen kvarstod. Under förberedelserna inför beslutet om prisreglering 2012 diskuterades frågan mellan PTS och Europeiska kommissionen, där kommissionens tjänstemän vid ett inledande möte betonade att konkurrensproblemen skapats av svenska staten genom sändningsvillkoren. Därför borde också staten kunna lösa problemen utan prisreglering, menade kommissionen. Kommissionen diskuterade också vilka åtgärder mot som kunde bli aktuella om problemen inte åtgärdades.44 informerades om Europeiska kommissionens ståndpunkt, genom möte med PTS.45 Vid ett senare möte var kommissionens budskap att det trots allt var acceptabelt att använda regleringen som LEK föreskriver för att hantera konkurrensproblemen men att också kunde överväga andra metoder. Kommissionens tjänstemän nämnde aktiv ägarstyrning och lagstiftning som alternativa metoder för att göra regleringen överflödig.46 PTS bedömer att innehar monopol och ser inga tecken till förändring Trots att såväl Europeiska kommissionen som PTS bedömt att den prisreglering som utgår från LEK är dåligt anpassad för att hantera konkurrensproblemen på marknätsmarknaderna har inga förändringar genomförts som skulle kunna förändra situationen. Därför har PTS i tre omgångar sedan LEK infördes (2004, 2009 43Brev från till statssekreterare vid , ref SMP, . 44PTS minnesanteckning från pre-notification meeting mellan Europeiska kommissionen och PTS, . 45PTS minnesanteckning från möte mellan PTS och , . 46PTS minnesanteckning från möte mellan PTS och Europeiska kommissionen, . R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P och 2013) fattat beslut om att reglera dessa marknader.47 PTS beslut om tv-mark- naden innehåller en grundlig genomgång av marknadsdominerande ställning48(analysen av marknätet för radio innehåller en snarlik analys). I enlighet med LEK och Europeiska kommissionens rekommendationer följde PTS genomgång fyra steg: xavgränsning av den aktuella marknaden xanalys av marknadens särdrag xbedömning av om det finns någon operatör med betydande inflytande på den relevanta marknaden xbeslut om vilka skyldigheter en sådan operatör ska åläggas. PTS kom vid sin avgränsning av den aktuella marknaden fram till att fri-tv – dvs. tv som kan tas emot kostnadsfritt49, okrypterat och med endast mindre kostnader för utrustning – bör ses som en separat marknad, åtskild från betal-tv. Som grund för denna avgränsning konstaterade PTS bl.a. att SVT måste sända fri-tv i marknät och att andra bolag som sänder fri-tv inte kan välja bort marknätet utan att byta affärsmodell. I prövningen av marknadens särdrag tog PTS enligt Europeiska kommissionens rekommendationer ställning till tre kriterier: xom det råder höga och varaktiga inträdeshinder på marknaden xom det finns tecken på marknadsdynamik xom konkurrensproblem kan undanröjas med hjälp av generell lagstiftning. Vad gäller inträdeshinder bedömde PTS att omfattande investeringskostnader och svårigheter att få bygglov för höga gjorde det orealistiskt att andra aktörer skulle börja konkurrera med . PTS kunde inte heller identifiera någon marknadsdynamik, exempelvis tecken på att någon annan aktör skulle vara intresserad av att börja konkurrera med , som skulle kunna förändra situationen. SVT:s sändningsvillkor, där ett krav är att sändningarna ska ske i marknät med en hög säkerhet för produktion och distribution, framhölls som en konserverande faktor.50 För det tredje kriteriet, huruvida problemen kan avhjälpas av generell lagstiftning, bedömde PTS att konkurrenslagen (2008:579, KL) är mindre effektiv på marknader 47De fullständiga benämningarna är ”den nationella grossistmarknaden för programutsändningstjänster för distribution av fri-tv-innehåll via marknät till slutanvändare” samt ”den nationella grossistmarknaden för nationell analog ljudradio via marknät till slutanvändare”. 48Post- och , 2013. Grossistmarknaden för fri-tv via marknät, beslut, dnr 11-9384. 49Kostnadsfritt, så när som på den avgift som alla som har en radio och/eller tv-mottagare är skyldiga att betala. 50SVT måste sända i marknät, täckningen måste vara och sändningarna måste ske med god säkerhet. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N där konkurrensproblemen är en följd av strukturella problem, eftersom förutsätter att en överträdelse skett innan ett ingripande kan göras (2 kap. 7 § KL). Visserligen, menade PTS, finns framåtblickande regler som gäller offentlig säljverksamhet (3 kap. 27–28 §§ KL). Avsaknad av rättspraxis och den förväntat tidskrävande processen för att göra en konkurrensrättslig utredning gjorde dock att PTS bedömde att de framåtblickande reglerna inte var ändamålsenliga för att komma tillrätta med problemen inom telekomsektorn. PTS konstaterade sedan att har ett betydande inflytande på marknaden; bolaget har i marknadsandel, ingen potentiell konkurrens finns, bolaget möter inte någon större köparmakt, har en särställning vad gäller stordriftsfördelar och kan utnyttja sin ställning på den relevanta marknaden för att skaffa sig konkurrensfördelar på andra marknader (utbredning av marknadsmakt). Eftersom PTS har kommit fram till att har ett betydande inflytande ska myndigheten enligt regelverket ålägga skyldigheter. I korthet har PTS ålagt att tillhandahålla grossistprodukten till alla som efterfrågar det (s.k. tillträdesreglering) samt att är skyldigt att tillämpa kostnadsorienterad prissättning gentemot kunder som SR och SVT (s.k. prisreglering). Prisregleringen kräver särredovisning av kostnader För att avgöra vad som ska anses som kostnadsorienterad prissättning på de aktuella marknaderna har PTS beslutat att använda den s.k. FDC-modellen (fully distributed costs). Metoden är vald för att den bedöms vara den mest ändamålsenliga givet syftet med regleringen, nämligen att ta bort möjligheten för monopolisten att göra övervinster på kundernas bekostnad51. Metoden innebär att det reglerade bolaget får täckning för faktiska kostnader plus ett påslag för avkastning på investerat kapital. Påslaget beräknas baserat med den s.k. WACC-metoden (weighted average cost of capital). I sitt beslut jämför PTS FDC-metoden, som beskrivs som baserad på historiska kostnader, med framåtriktade modeller, som sätter kostnader utifrån vad det skulle kosta att bygga ett nytt nät. Framåtriktade metoder beskrivs som motiverade i sådana fall som en etablering av en parallell infrastruktur anses möjlig och används exempelvis på delar av telekommarknaden. Risken med en framåtriktad modell är dock att det reglerade bolaget kan bli antingen över- eller underkompenserat. Ef- tersom PTS anser det orealistiskt någon aktör skulle etablera en parallell infrastruktur för marknät argumenterar myndigheten för att FDC-metoden är en bättre metod för att undvika överprissättning. Påverkan på effektiviteten i det reglerade bolaget för de bägge ansatserna analyseras däremot inte i PTS beslut. 51Post- och , 2013. Grossistmarknaden för fri-tv via marknät, beslut, dnr 11-9384. Intervju med PTS, . R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P Eftersom bedriver verksamhet på många olika marknader ställer PTS också krav på att särredovisar vilka kostnader som hör till respektive verksamhet. Stora delar av bolagets infrastruktur används till flera olika produkter. I en mast kan det exempelvis finnas utrustning för tv-utsändningar, radioutsändningar, mobiltelefoni och andra inplaceringar. För att regleringen ska fungera måste då mastens drifts- och underhållskostnader fördelas mellan olika produkter, dvs. tv-utsändningar, radioutsändningar, inplacerade mobilsändare etc. I nästa led måste exempelvis de totala kostnaderna för tv-utsändningar fördelas mellan olika tv-kanaler. På ett liknande sätt fördelas en mängd olika kostnadsposter. Fördelningen sker genom ett relativt komplicerat system med ett stort antal nycklar som fördelar kostnader i flera olika led. Varje kostnadsnyckel har en utsedd förvaltare inom , som ser över nyckeln regelbundet.52 summerar kostnaderna för marknäten och redovisar dem till PTS. PTS kontroller tyder på att kostnadsfördelning fungerar tillfredsställande PTS utför tillsyn av kostnadsberäkningar och myndigheten kan vid behov underrätta om att sänka priserna. Om inte följer underrättelsen kan myndigheten i stället förelägga om en sänkning. Utöver den årliga tillsynen utför PTS med oregelbundna mellanrum revisioner av system för att fördela kostnader, och 2012 lät PTS en konsultfirma göra en stickprovsundersökning av de tekniska aspekterna av kostnadsunderlagen. Konsultfirman undersökte exempelvis om fördelningen av kostnader för en teknikbod överensstämde med platsen som den utrustning som varje produkt krävde. Enligt konsultens rapport fanns det vissa avvikelser mellan de ritningar som användes som underlag för fördelningen och hur det såg ut på plats. Avvikelserna bedömdes dock av konsulten som försumbara ur kostnadssynpunkt.53 På ett liknande sätt genomförde en annan konsult för räkning en genomgång av hur beräknar sina fördelningar. Konsultens slutsats var att det fanns en spårbarhet, att det gjordes interna kontroller och att de bedömningar och fördelningsmetoder som användes var relevanta. Systemet bedömdes dock som relativt sårbart och personberoende. Alla processer för kostnadsfördelningen fanns inte dokumenterade och det bedömdes finnas viss risk för fel i hanteringen.54 Enligt PTS har hanteringen förbättrats sedan de båda konsultrapporterna gjordes. Exempelvis har många processer automatiserats, vilket minskat personberoendet och risken för fel.55 52Intervju med , . 53Konsultrapport, , ”Teknisk utredning avseende radio och TV”, . 54Konsultrapport, , ”Tillsynsgranskning”, 2011. 55Information från Post-och i samband med faktagranskning av rapport, . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den kostnadsbaserade regleringen minskar incitamenten till effektiviseringar i marknäten som prisregleringen funnits har de priser som kunder betalar för de reglerade produkterna legat relativt stilla. Med tanke på teknikutvecklingen, som både inneburit att levererar mer avancerade produkter och att priserna generellt sett sjunker, är det dock svårt att veta hur priserna skulle utvecklats på en oreglerad men konkurrensutsatt marknad. En försiktig tolkning är att regleringen förhindrat risken för en okontrollerad prisökning. Den modell som PTS valt för att reglera (cost plus) riskerar dock enligt ekonomisk teori att ta bort incitament till ekonomiska effektiviseringar. Representanter för bekräftar också en sådan effekt av regleringarna. Konkret kan i vissa fall nya affärer, som i en oreglerad verksamhet skulle vara lönsamma, bli olönsamma om de innebär att kostnaderna för den reglerade verksamheten sjunker.56 Effekten bekräftas också av kunder till Teracom.57 bedömer att detta kan leda till högre kostnader, särskilt på radiomarknaden där i en stor del av kostnaden bärs av den reglerade verksamheten. 3.1.4 Det slutliga priset kommer att avgöras i domstol Efter att PTS fattar beslut om regleringen har möjlighet att överklaga till förvaltningsrätten. överklagade bolaget de beslut som rörde regleringen men fick avslag på samtliga punkter.58 Även det regleringsbeslut som togs 2013 överklagades av , framför allt på grund av frågan om hur stora investeringar ska ersättas. Överklagandena drogs tillbaka59 men diskussionen mellan PTS och Te- racom har fortsatt. En kärnfråga är hur kostnaderna ska periodiseras.