prop · H403100 · 2017-04-18 00:00:00 — Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras a v tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2De tekniska justeringar som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 3Finanspolitiskt motiverade justeringar av utgiftstakets nivå har gjorts efter att ny regering tillträtt. D essa medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. Källor: och egna beräkningar. Bedömning av utgiftstakets nivå Regeringen gör i denna proposition en bedömning av utgiftstakets nivå . Samma bedömning av nivån har tidigare gjorts ekonomiska vårproposition (prop. 2015/16:100) och i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1). har beslutat om utgiftstak fram (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17: FiU1, rskr. 2016/17:49). Regeringen har enligt budgetlagen, en skyldighet att i budget- propositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Den föreslagna nivån utgör underlag för beslut om nivå på utgiftstaket. enlighet med budgetlagen att lämna förslag till nivå på utgiftstaket i budget- propositionen . I denna proposition förkortas, som nämnts ovan, tidsperspektivet för prognoserna med jämfört med vad som varit fallet , varför ingen bedömning görs av utgiftstakets nivå . P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 utgiftstaket uppgå till . Skälen för regeringens bedömning: bestämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Regeringar med olika politisk inriktning kommer att ha olika syn på vilken nivå på de offentliga utgifterna som är lämplig. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivån till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Regeringen bedömer att utgiftstakets nivå bör uppgå till . Då regeringen ekonomiska vårproposition första gången redovisade en bedömning av nivån utgjorde den i det närmaste samma andel av potentiell BNP som utgiftstaket . Nedan beskrivs den bedömda nivån på utgiftstaket med utgångspunkt i de bestämningsfaktorer som redovisas i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Utgiftstakets förhållande till överskottsmålet Givet prognosen för de takbegränsade utgifterna i denna proposition medger den bedömda nivån på utgiftstaket en maximal utgifts- ökning på 2020. I enlighet med regeringens riktlinje för budgeterings- marginalens minsta storlek bör en buffert om motsvarande lämnas obudgeterad under utgiftstaket i budget- propositionen för oförutsedda händelser under budgetåret. När hänsyn tagits till riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek medger utgiftstaket att de takbegränsade utgifterna blir ca högre än vad som prognostiseras . Detta utrymme för möjliga utgiftsökningar motsvarar av BNP 2020. Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade ut- gifterna. Reformer på utgiftssidan kan genom- föras efter avstämning mot överskottsmålet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas. Tabell 4.3 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Miljarder kronor om inget annat anges Årlig nominell förändring av Utgiftstak, procent av BNP Utgiftstak, procent av Utgiftstak, fasta priser1 Takbegränsade utgifter, fasta Finansiellt sparande, procent Strukturellt sparande, procent Offentliga sektorns utgifter, 1 Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen transfereringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar) omräknade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris - och löneomräknade anslag) är omräknade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är omräknade med prisindex för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. De takbegränsade utgifterna kan av flera skäl komma att bli högre och budgeterings- marginalen i motsvarande utsträckning mindre än enligt den aktuella utgiftsprognosen, exempelvis till följd av makroekonomiska förändringar, såsom högre inflation, oförutsedda volymökningar i transfereringssystemen eller beslut om reformer. Om budgeterings- marginalen delvis tas i anspråk för nya reformer, eller oförutsedda volymökningar i de statliga transfereringssystemen, försämras normalt det strukturella sparandet. Om budgeterings- marginalen delvis tas i anspråk för utgifts- ökningar till följd av makroekonomiska för- ändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till överskottsmålet. Det beror på att överskottsmålet är formulerat på ett sätt som normalt tillåter att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst ökningar av de arbetsmarknadsrelaterade utgifterna, för- svagar den offentliga sektorns finansiella sparande vid en försvagning av konjunkturen. Om konjunkturutvecklingen däremot blir bättre än väntat kan de takbegränsade utgifterna öka på grund av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet, vilket kan ta en del av utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Det behöver emellertid inte leda till en konflikt med överskottsmålet, eftersom även den offentliga sektorns inkomster tenderar att bli högre när den ekonomiska utvecklingen blir bättre än väntat. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå innebär en större årlig ökning av utgifts- taket än den genomsnittliga årliga ökningen av nivån sedan utgiftstaket infördes. Den genomsnittliga årliga ökningen i löpande priser uppgår till , medan motsvarande ökning uppgår till . Som en följd av utgiftstakets ökningstakt 2020 ökar även budgeteringsmarginalens storlek relativt snabbt och uppgår av de takbegränsade utgifterna. Det är ett större utrymme än den säkerhetsmarginal som regeringen som minst vill upprätthålla till utgiftstaket. En budgeteringsmarginal som endast motsvarar säkerhetsmarginalen skulle kunna medföra att möjligheterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan begränsades. Om det bedöms förenligt med överskottsmålet är det dock rimligt att reformer kan genomföras på budgetens utgiftssida. Om hela utrymmet under utgiftstaket fram t.o.m. budgetpropositionen , dvs. ca , skulle tas i anspråk för högre utgifter, ger det en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbegränsade utgifterna på . Denna ökning kan jämföras med den genom- snittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna enligt prognosen i denna proposition, som uppgår till . Den genomsnittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna mellan 1997 och P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det kommer att användas för att öka de faktiska takbegränsade utgifterna. Utgiftstaket i förhållande till potentiell BNP Den bedömda nivån på utgiftstaket utgör av potentiell BNP, vilket är en något större andel än då nivån först bedöm- des i vårpropositionen . –2020 växer utgiftstakets andel av potentiell BNP från till . Diagram 4.2 Utgiftstakets andel av potentiell BNP Procent av potentiell BNP Procent av potentiell BNP Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har nivåerna på utgiftstaket rensats från skillnader över tiden som beror på tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser visar hur verksamhetsvolymen förändras över tiden i staten och ålderspensionssystemet. Det kan t.ex. handla om utvecklingen av antalet kvadratmeter kontorsyta, antalet årsarbetskrafter i statliga myndigheter eller antalet personer med ersättning från olika transfereringssystem. Uttryckt i fasta priser ökar de takbegränsade utgifterna med sammanlagt . Denna ökning kan jämföras med den förväntade ökningen i löpande priser, som uppgår till . Av den nominella utgiftsökningen fram beror därmed ca en tiondel (12 miljarder) på att verksamhetsvolymerna ökar, medan resten av utgiftsökningen beror på att lönerna och priserna stiger. Utgiftstakets nivå ökar med i fasta priser. Det mot- svarar en ökning på av nivån i fasta priser . P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 4.3Uppföljning av det kommunala mellan som lägst och som högst I målet för den offentliga sektorns sparande ingår det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och landsting. För kommuner och landsting är det emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om de uppfyller kommunal- lagens (1991:900) krav på en balanserad budget. Årets resultat motsvarar förändringen av det egna kapitalet. Efter justering för bl.a. realisa- tionsvinster och realisationsförluster, samt för orealiserade förluster i värdepapper och eventuell återföring av tidigare justeringar av orealiserade förluster, erhålls det s.k. balanskravsresultatet. Negativa balanskravsresultat ska enligt kommu- nallagen återställas . Kommunen eller får dock besluta att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. Balanskravet anger en miniminivå, men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet vara betydligt högre (se vidare avsnitt 8.2). Starkt resultat i kommunsektorn 2016 Resultatet för kommunsektorn som helhet har varit positivt . redovisade sektorn ett starkt resultat. Årets resultat uppgick preliminärt till och var därmed nästan högre än 2015. Kommunernas resultat uppgick till nästan , medan landstingens resultat uppgick till . Medel- resultatet 2012–uppgick till . Kommunernas medelresultat uppgick till och landstingens till (se vidare avsnitt 8.2). Det höga resultatet 2016 förklaras främst av ökade skatteintäkter, ökade intäkter från statsbidrag och ökade intäkter från försäljning av fastigheter. Att kostnaderna inte ökat i samma takt som intäkterna kan till viss del bero på att verksamheterna ännu inte hunnit anpassas till den befolkningsutveckling som skett. Sedan balanskravet infördes har andelen kommuner som redovisat ett nollresultat eller ett positivt resultat varierat mellan som lägst och som högst . För landstingen har motsvarande andel varierat redovisade av kommunerna (283 kommuner) och av landstingen (17 landsting) ett positivt resultat (se diagram 8.2). för inrapporteringen av det preliminära bokslutet hade inte alla kommuner och landsting tagit ställning till om det förelåg synnerliga skäl att inte återställa ett underskott . Det innebär att de ackumulerade negativa resultat per som ska återställas ännu inte kan redovisas. Vid utgången av 2015 var det totalt 26 kommuner som angav att de hade negativa resultat som skulle återställas. Samman- taget uppgick dessa resultat till . Det var 4 kommuner färre och lägre än 2014. Av landstingen angav 9 att de vid utgången av 2015 hade ett underskott på sammanlagt att återställa. Det var 2 landsting fler och mer än 2014. Behov av ökad konsumtion ger avtagande resultat I regeringens prognos över kommunsektorns finanser bedöms skatteinkomsterna fortsätta öka starkt 2017. Skatteutvecklingen ligger i linje med utvecklingen på arbetsmarknaden. Även stats- bidragen fortsätter öka i hög takt 2017 vilket till stor del kan förklaras av de så kallade välfärds- miljarderna, den nivåhöjning med 10 miljarder i generella statsbidrag som beslutat efter förslag i budgetpropositionen . Kom- munsektorn har därmed utrymme att 2017 öka konsumtionsutgifterna och klara balanskravet. Tillväxten i sysselsättning bedöms därefter avta något, vilket även medför en långsammare ökning av kommunernas och landstingens skatteinkomster –2020. –2020 bedöms även statsbidragen minska, eftersom de migrationsrelaterade ersättningarna till kommuner och landsting minskar kraftigt på grund av ett minskat antal asylsökande och nyanlända. Den demografiska utvecklingen, med en växande befolkning samt fler barn och äldre, driver dock upp behovet av kommunala utgifter. Sammantaget medför detta att resultatet försämras något fram . Sektorn som helhet bedöms klara balanskravet med god marginal . Resultatet beräknas uppgå till 2017. Därefter beräknas resultatet uppgå till 8–2018–2020, vilket motsvarar 0,9–1,av skatte- intäkterna och de generella statsbidragen. Vad som menas med god ekonomisk hushållning definieras av kommunerna och landstingen själva. Ett vanligt förekommande mål är ett resultat som motsvarar av skatte- intäkterna och de generella statsbidragen. bedöms alltså kommunsektorns resultat bli något lägre än så mot slutet av prognosperioden (se vidare avsnitt 8). 4.4Uppföljning av målen i stabilitets- och tillväxtpakten Utöver de nationella budgetpolitiska målen är , i egenskap av medlem i EU, bundet av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten. Reglerna består av en korrigerande del och en förebyggande del. Den korrigerande delen – underskottsför- farandet – anger gränsvärden som innebär att underskottet i de offentliga finanserna inte får vara större än av BNP och att den offentliga bruttoskulden inte får överstiga av BNP. bedöms ha god marginal till dessa gränsvärden (se tabell 7.18 och diagram 7.9). Den förebyggande delen av pakten ska säkerställa att medlemsstaterna bedriver en sund finanspolitik på medellång sikt och i ett tidigt skede förhindra att det uppstår alltför stora underskott i medlemsstaternas offentliga finanser. Varje medlemsstat har ett medelfristigt budgetmål (MTO) för det strukturella sparandet, dvs. för den offentliga sektorns konjunkturjusterade finansiella sparande, rensat för engångseffekter. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste vara förenlig med en miniminivå som beräknas av Europeiska kommissionen. MTO är -av potentiell BNP. Det medelfristiga budgetmålet följs upp . Medlemsstaterna ska i sina stabilitets- och konvergensprogram, som publiceras , bl.a. redogöra för huruvida de uppfyllt sitt medelfristiga budgetmål. I de fall de inte uppnåtts ska de även redogöra för anpassnings- banan mot detta mål. I samband med att P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 kommissionen utvärderar stabilitets- och konvergensprogrammen görs även en helhets- bedömning av måluppfyllelsen för det medel- fristiga budgetmålet, på basis av kommissionens vårprognos som publiceras . Uppföljningen är huvudsakligen bakåtblickande och avser det föregående året, men en preliminär bedömning görs även för innevarande och kommande år. Medlemsstater som inte uppfyller sina medel- fristiga budgetmål förväntas följa kommission- ens riktlinjer för anpassningsbanan av det strukturella sparandet och måste även ta hänsyn till det s.k. utgiftskriteriet. Utgiftskriteriet omfattar de primära utgifterna, dvs. de offentliga utgifterna exklusive ränteutgifter, och innebär att den reala ökningen av utgifterna, efter justering för diskretionära skatteförändringar, ska vara lägre än ett givet referensvärde. Referensvärdet bestäms av den reala tillväxten i potentiell BNP och anpassas därtill vid avvikelser från det medelfristiga budgetmålet så att referensvärdet höjs (sänks) om sparandet överstiger (understiger) det medelfristiga budgetmålet. Tabell 4.4 Nyckeltal för uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del Procent av potentiell BNP respektive årlig procentuell förändring, prognos budgetmål (MTO) procent av potentiell BNP -0,3 Medelfristigt budgetmål (MTO) -1,0 -1,0 -1,0 Anm.: Referensvärdet för utgiftskriteriet beräknas utifrån den reala medelfristiga tillväxten i potentiell BNP enligt Europeiska kommissionens senaste vårprognos (). Källa: Europeiska kommissionens vinterprognos (). I Europeiska kommissionens senaste prognos, som publicerades , bedömdes det strukturella sparandet i ha uppgått till av potentiell BNP 2016 (se tabell 4.4). Sparandet bedöms 2017 och 2018 att uppgå till -0,av potentiell BNP, vilket är lägre än regeringens bedömning (se tabell 4.1). Skillnaden beror bl.a. på olika bedöm- ningar av den ekonomiska utvecklingen och olika beräkningsmetoder för det strukturella P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 sparandet samt på att kommissionens prognos publicerades innan det starka utfallet i national- räkenskaperna var publicerat. Kommissionens februariprognos indikerar, trots att den är lägre än regeringens och inte tar hän- syn till det starka utfallet i nationalräkenskaperna , att förväntas uppfylla det målet samtliga år. Sammanfattningsvis kan regeringen konsta- tera att marginalerna till gränsvärdena i stabili- tets- och tillväxtpaktens korrigerande del är goda och att förväntas uppfylla kraven i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxt- pakten. I finns en bred politisk uppslutning bakom det finanspolitiska ramverket. Denna samsyn grundar sig på erfarenheterna från den djupa ekonomiska krisen . Svensk ekonomi befann sig då i en allvarlig situation, med mycket stora underskott i de offentliga finanserna och en snabbt ökande offentlig skuld. Under den därpå följande budgetsaneringen infördes ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande och ett flerårigt utgiftstak för statens och pensions- systemets utgifter. För att stärka budget- disciplinen gjordes även genomgripande förändringar i statens budgetprocess. Den senaste översynen av överskottsmålet 4.5Ändringar i det budgetpolitiska genomfördes i samband med ekono- Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kom- mitté med uppgift att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63). Därmed tillgodosågs ett tillkänna- givande från om en sådan utredning (bet. 2014/15:FiU30, rskr. 2014/15:165). Kom- mittén antog namnet (Fi 2015:06). I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att göra en bedömning av om det finns anledning att ändra nivån på målet för den offentliga sek- torns finansiella sparande (överskottsmålet) och i så fall föreslå en ny nivå samt överväga om det nuvarande finanspolitiska ramverket bör kom- pletteras med ytterligare komponenter för att säkerställa hållbara offentliga finanser. I upp- draget ingick även att överväga om en eventuell förändrad målnivå för det finansiella sparandet bör föranleda en förstärkt löpande utvärdering av finanspolitiken. Utredningen överlämnade betänkandet En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67) till regeringen. Betänkandet har remitterats. Remiss- yttrandena finns tillgängliga i Finans- departementet (Fi2016/03571/E2). miska vårproposition (prop. 2009/10:100 avsnitt 4.3, bet. 2009/10:FiU20, rskr. 2009/10:387). I den översynen utvärderades och förtydligades motiven för och uppföljningen av överskotts- målet. Vidare gjordes användandet av över- skottsmålet obligatoriskt genom en ändring i budgetlagen (2011:203). Efter den nu genomförda översynen har lämnat följande för- slag till förändringar i ramverket: –Överskottsmålet för den offentliga sek- torns finansiella sparande ändras från dagens målnivå på till en tredje- dels procent av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. –kompletteras med ett skuld- ankare, dvs. ett riktmärke för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden), på av BNP. –Uppföljningen av överskottsmålet skärps genom en tydligare definition av vad som utgör en målavvikelse och ett tydliggörande av planen för att återgå till målet vid en avvikelse. Vidare tilldelas en tydligare roll i uppföljningen. –Den nya nivån på överskottsmålet ska gälla och tills vidare, men ska ses över varannan mandatperiod. Ett brett politiskt stöd bör eftersträvas för framtida förändringar av överskottsmålet. Det- samma gäller för skuldankaret och dess nivå. –Tydliga principer ska fastställas för hur vissa förslag, t.ex. lagförslag med budget- påverkan, ska hanteras i budget- process. Ett arbete med att lagreglera delar av principerna ska avslutas . I det följande avsnittet redovisar regeringen sina bedömningar av förslag och bedömningar. Regeringen avser att i budgetpropositionen återkomma till med förslag om dels en ändrad nivå på överskottsmålet, dels införande av ett skuld- ankare och nivån på detta. Regeringens bedömning: Målet (överskottsmålet) bör omfatta hela den offentliga sektorn inklusive ålderspensionssystemet. invändningar mot bedömningen. och () framhåller att det kan finnas fördelar med att överskottmålet även omfattar pensionssystemet. menar att den nuvarande breda omfattningen bl.a. kan motiveras utifrån ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Enligt myndigheten bör man dock i samband med översyner av överskottsmålets nivå särskilt beakta hur det finansiella sparandet inom ålders- pensionssystemet förväntas utvecklas de kom- mande åren, då det ur ett effektivitetsperspektiv kan vara tveksamt att låta statens finansiella sparande anpassas till variationer i ålders- pensionssystemets finansiella sparande för att överskottsmålet ska nås. , och anser att det finns goda skäl att inte låta pensionssystemet omfattas av överskottsmålet. menar att variationer i sparandet i detta system, som inte är kopplade till konjunkturen och inte heller äventyrar systemets hållbarhet, riskerar att tvinga fram P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 förändringar i statens sparande. Rådet framhåller även att det finns väsentliga skillnader mellan olika prognosmakares bedömningar av pensions- systemets sparande , vilket medför en betydande osäkerhet vid bedöm- ningen av det offentliga sparandet. Skälen för regeringens bedömning: Vid utformningen av finanspolitiken och förslag till statens budget har regeringen ett övergripande ansvar att beakta sparandet i övriga delar av den offentliga sektorn. Om delar av den offentliga sektorn inte skulle omfattas av överskottsmålet skulle det innebära en ökad risk för att obalanser mellan sektorerna inte beaktades i tillräcklig utsträckning. Även om pensionssystemet teore- tiskt sett är finansiellt hållbart ökar således risken för en svagare finansiell utveckling om systemet inte omfattas av överskottsmålet. Den nuvarande omfattningen överensstämmer också med andra mål och rapportering inom EU, och underlättar därmed internationella jämförelser. Regeringen anser mot denna bakgrund, till skillnad från , Pensions- myndigheten och , att över- skottsmålet även fortsättningsvis bör omfatta hela den offentliga sektorns finansiella sparande, dvs. staten, ålderspensionssystemet och kom- munsektorn sammantaget. Regeringens bedömning: Nivån på över- skottsmålet bör ändras till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. En sådan nivå på överskottsmålet förväntas leda till att den offentliga bruttoskulden fortsätter att minska som andel av BNP. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar eller har inga invänd- ningar mot bedömningen. ställer sig positiva till förslaget. tillstyrker förslaget och anför bl.a. att det finns behov av betydande säkerhets- marginaler vid en framtida konjunkturnedgång och marginaler till gränsvärdena i stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsregler. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 bedömer dock att det behovet tillgodoses av att den offentligfinansiella förmögenhetsställningen är stark i utgångsläget och genom förslagen om en förstärkt uppföljning och en regelbunden översyn av ramverkets målnivåer. () anser att målet för det offentliga finansiella sparandet bör ligga i den nedre delen av det utredda intervallet -0,5–+0,av BNP.