prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — En sådan teknisk översyn som Lagrådet efterfrågar ryms dock inte inom ramen för detta lagstiftningsprojekt. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslaget föranleder ändringar dels i 6 a kap. 1 § lagen (1994:1776) om skatt på energi i dess lydelse enligt lagen (2016:1079) om ändring lagen (2016:506) om ändring i lagen (2015:750) om ändring i lagen om skatt på energi, dels i 6 a kap. 2 § lagen (1994:1776)om skatt på energi i dess lydelse enligt lagen (2015:750) om ändring i lagen om skatt på energi, se avsnitt 3.26 och 3.21. I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändig i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. anser att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Förslaget bedöms innebära att skatteintäkterna ökar med sammanlagt . Av dessa avser höjd koldioxidskatt för bränslen som förbrukas i kraftvärmeanläggningar inom EU ETS och resterande avser höjd P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 koldioxidskatt för bränslen som förbrukas vid annan värmeproduktion inom EU ETS än den som sker i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet eller i kraftvärmeproduktion. Bränslen som förbrukas för att framställa fjärr- värme som levereras till industrins tillverknings- process inom EU ETS medges befrielse från av koldioxidskatten. Vid värme- leverans till industrin utanför EU ETS medges ingen skattebefrielse . Då koldioxid- skatten höjs för bränslen som förbrukas vid värmelevereras till industrin inom EU ETS ökar inte skatteintäkterna eftersom återbetalning medges. I beräkningen antas att av det fossila bränslet som förbrukas i kraftvärme allokeras för värmeleveranser till industri som medger fullständig skattebefrielse och av det fossila bränslet som förbrukas i värmeverk allokeras för sådana värmeleveranser till industrin. Enligt Energimyndigheten förbrukas inget kol i värmeverk och en mycket begränsad mängd naturgas. I drygt 100 värmeverk förbrukas fossil eldningsolja, speciellt som s.k. spetslast vid kall väderlek. I kraftvärmeverk är det främst förbrukningen av kol och naturgas som träffas av skattehöjningen. Flera remissinstanser pekar på att de samlade utsläppen inom EU ETS inte påverkas av förslagen. Med nuvarande utformning av EU ETS kan effekten på utsläppen bli begränsad då förslaget om höjd koldioxidskatt inom EU ETS inte väsentligen påverkar de totala utsläppen av växthusgaser inom EU ETS. Vid minskad användning av fossila bränslen i frigörs då till största delen utsläppsrätter för användning någon annanstans inom EU ETS. Förhandlingar pågår dock om att ändra systemet på ett sätt som skulle innebära att åtgärder som leder till minskade utsläpp inom EU ETS i också leder till minskade utsläpp på EU-nivå. undrar vilka fördelarna är med att genomföra åtgärderna innan de blir meningsfulla, dock bedöms koldioxidutsläppen från svenska anläggningar minska till följd av förslaget. Förbrukningen av kol är på väg att fasas ut från svenska anläggningar. Skatte- höjningen kan medföra att utfasningen sker i något snabbare takt. Skattehöjningen kan även medföra att incitamenten att övergå från natur- gas till biogas kan förstärkas något. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 ningen av eldningsolja kan minska något inom svenska anläggningar. Effekterna av andra utsläpp än av växthusgaser bedöms bli begränsade vid minskad förbrukning av fossila bränslen i berörda svenska anläggningar. Cirka 80 stycken mindre aktörer förbrukar eldningsolja i värmeverk, flertalet av dessa allokerar sin fossila bränsleförbrukning till industrileveranser inom EU ETS. Då medges återbetalning även för den höjda koldioxid- skatten. För de aktörer som inte har möjlighet att allokera till industrileveranser bedöms skatteeffekten bli försumbar relaterat till aktörernas omsättning. Även möjligheten att substituera till biobränslen är i allmänhet god. Några få stora företag kommer att få mer betydande skattehöjningar såsom (naturgas), E.ON (naturgas), Fortum (kol) och Mälarenergi (kol), dock bedöms skattehöjningens andel relaterat till omsättningen bli låg. Företagens administrativa kostnader bedöms inte nämnvärt förändras till följd av förslaget. Förslaget om höjd koldioxidskatt för bränslen som förbrukas i kraftvärmeanläggningar inom EU ETS riskerar att innebära konkurrens- snedvridningar till följd av att kraftvärme i fjärrvärmenätet och i industri inom EU ETS kommer att beskattas olika. Beskattningen blir olika eftersom produktion av kraftvärme i industrin inom EU ETS erhåller fortsatt full koldioxidskattebefrielse. Dock medges full koldioxidskattebefrielse vid värmeleverans från kraftvärmeanläggningar till industri inom EU ETS. Några remissinstanser, däribland Energiföretagen , pekar på att förslagen går emot ställningstaganden om vikten av en konkurrens- kraftig värmesektor. Även E.ON framhåller att de föreslagna skattehöjningarna påverkar värmesektorns konkurrenskraft och kräver stora investeringar samt anser att sektorn därför bör ges för anpassning. Energiföretagen , Energigas och påpekar också att förslagen riskerar att ge konsekvenser för effektförsörjningen vid kalla vinterdagar. Trots remissinstansernas invändningar bedömer regeringen att arbetet med att värna klimatet behöver prioriteras och därför behöver omställningen bort från fossila energislag ske i relativt snabb takt. anger att förslagen innebär att relativpriserna förändras mellan olika värmeproduktionssätt och att det hade varit önskvärt om konsekvens- analysen hade behandlat effekter av de för- ändrade relativpriserna. Höjningen av koldioxid- skatten i värmesektorn medför att fossila bränslen blir mindre attraktiva och regeringen anser att konsekvensanalysen är tillräcklig i avseende om förändrade relativpriser. Effekter för hushåll och offentlig sektor Hushållen bedöms inte direkt beröras av förslaget om höjd koldioxidskatt. Indirekt kan dock höjda skatterelaterade kostnader för värmeföretagen även komma de hushåll till del, vars uppvärmning av bostäder och varmvatten sker med fjärrvärme från kraftvärme- och värmeverk. De flesta kraftvärme- och värmeverken är kommunalt ägda (se tabell 6.22 i avsnitt 6.19). Höjda skattekostnader innebär att lönsamheten, allt annat lika, för dessa verksamheter minskar. Schablonmässigt bedöms de högre skattenivåer som förslaget om höjd koldioxidskatt medför för de kommunalt ägda företagen motsvara höjda nettokostnader om ca . Effekter för myndigheter och domstolar Förslaget om höjd koldioxidskatt bedöms medföra ringa merarbete för . Bedömningen är även att förslaget inte föranleder behov av ytterligare informations- insatser än de som normalt sker vid regelförändringar. Tillsammans med övriga förslag i avsnitt 6.17, 6.19 och 6.20 beräknar att förslaget leder till kostnader av engångskaraktär om och löpande årliga kostnader om . Kostnaderna ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget bedöms inte påverka antalet mål eller på annat sätt påverka arbetsbelastningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna och inte heller medföra några ökade kostnader för andra myndigheter. Regeringen är skyldig att rapportera till kommissionen att s.k. överkompensation inte sker genom skattebefrielsen som ges till biogas och vegetabiliska och animaliska oljor och fetter alternativt agera för att åtgärda överkompensationen. Skattestödet får endast kompensera för merkostnaderna för framställningen av biobränslet i förhållande till det fossila bränsle som ersätts, dvs. biobränslet får inte bli billigare än dess fossila motsvarighet. Energiföretagen anser att det finns en överhängande risk för att förslagen leder till överkompensation av de skattebefriade bio- oljorna. Höjningen av koldioxidskatten från av den generella koldioxid- skattenivån för bränslen som förbrukas i värmeverk kan öka risken för överkompensation av flytande biobränslen. Regeringen bedömer dock att risken inte är överhängande då oljepriset är förhållandevis lågt. Risk för över- kompensation bedöms inte förekomma för för- brukning av flytande biobränslen i kraftvärme- verk eller biogas i värmeverk och kraftvärmeverk då skattestödet bara kompenserar för en begränsad del av merkostnaderna. Förslaget bedöms inte få några syssel- sättningseffekter eller effekter på jämställdheten mellan kvinnor och män samt bedöms vara förenligt med unionsrätten. 6.19Skattenedsättning för energiskatt på el för värmeföretag 6.19.1 Ärendet och dess beredning (Fi2017/01244/S2). i bilaga 14, förteckning över remissinstanserna finns i (Fi2017/01244/S2). (som ingår i Energiföretagen ) och Fortum Värme uttrycker i skrivelser önskemål om lika energi- skattevillkor på el vid fjärrkylaleveranser genom 9 kap. 5 § LSE möjligheten utvidgas med kategorin datorhallar och att ordet kyla förs in i lagtexten (Fi2016/01201/S2 resp. Fi2016/03695/S2). Svensk Fjärrvärme anser vidare i en annan skrivelse att återbetalningsbestämmelsen i 9 kap. 5 § LSE bör ändras så att den hjälpförbrukning P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 av el som åtgår för värmeproduktion för leverans till tillverkningsindustri ska beskattas på samma sätt som om industrin varit ägare till värme- produktionsanläggningen (Fi2011/05034/S2). Regeringen beslutade att inhämta lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 14, avsnitt 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 14, avsnitt 5. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 6.19.3. 6.19.2 Bakgrund och gällande rätt Rådets direktiv /96/EG av om en omstrukturering av gemen- skapsramen för beskattning av energiprodukter och elektricitet (EUT L 283, 31.10.2003, s. 51), kallat energiskattedirektivet, är ett unions- gemensamt ramverk för hur medlemsstaterna ska utforma sin nationella beskattning av bränslen och el. Grundregeln i energiskatte- direktivet är att all förbrukning av el ska beskattas. Av direktivet följer bl.a. att medlems- staternas nationella beskattning ska uppfylla vissa i direktivet föreskrivna minimiskattenivåer. Direktivet innehåller även krav på obligatorisk skattebefrielse i vissa situationer samt möjligheter för medlemsstaterna att ge skatte- nedsättning eller fullständig skattebefrielse i andra situationer. Befrielser och nedsättningar från energiskatt kan vara utformade så att de utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF- fördraget. Detta innebär att och andra medlemsstaters möjlighet att fritt utforma den nationella energibeskattningen inte bara begränsas av innehållet i energiskattedirektivet utan därutöver bl.a. av de regler om statligt stöd som följer av EUF-fördraget. Huvudregeln är att Europeiska kommissionen, utifrån om statligt stöd, måste pröva och godkänna åtgärdernas förenlighet med den inre marknaden innan de kan träda i kraft. Kommissionen antog Riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020, förkortade EEAG (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1). P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Kommissionen har dock sökt förenkla förfarandet kring statsstödsprövningen och har antagit förordningar på olika områden, varigenom vissa kategorier av stöd har ansetts förenliga med EUF-fördraget under för- utsättning att vissa villkor uppfylls (s.k. gruppundantagsförordningar). I dessa fall kan medlemsstaterna, på de villkor som anges i förordningen, införa åtgärder inom ramen för förordningen utan att behöva iaktta det normala förfarandet med föranmälan och kommissionens godkännande av åtgärderna. Det åligger dock medlemsstaterna att uppfylla olika regler om informationsskyldighet för de stöd som genom- förs inom ramen för en gruppundantags- förordning. Med stöd av ett bemyndigande från rådet enligt artikel 109 i EUF-fördraget har kommissionen antagit bl.a. kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1), förkortad GBER. I förordningen anges vilka grupper av stöd- åtgärder som är undantagna från skyldigheten att anmäla åtgärden till kommissionen innan den genomförs. GBER tillämpas t.o.m. . GBER omfattar bl.a. stöd i form av nedsättningar av eller befrielse från miljöskatter, inklusive energiskatt på el. Stöd får enligt GBER inte beviljas företag som befinner sig i svårigheter. Stöd får inte heller betalas ut till företag som är föremål för ett oreglerat återbetalningskrav till följd av ett kommissions- beslut som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden. I såväl EEAG som GBER finns bestämmelser om utvärdering, övervakning och rapportering i fråga om godkända stöd och om sådana stöd som omfattas av någon av gruppundantagsför- ordningarna. Av riktlinjerna och gruppundan- tagsförordningen framgår också krav på medlemsstaterna att se till att viss information om stödåtgärder och stödmottagare offentlig- görs på en övergripande webbplats för statligt stöd. På nationell nivå regleras energibeskattningen av el i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Energiskatten på el tas ut på förbrukningen och är differentierad dels utifrån var i landet förbrukningen sker, dels utifrån ändamålet med förbrukningen. är exempelvis industriell verksamhet (tillverkningsprocessen), jordbruks-, skogs- bruks- och vattenbrukssektorerna samt vissa större datacenter lågt beskattade medan annan näringsverksamhet, t.ex. i tjänstesektorn, betalar samma energiskatt som hushållen. Energiskatt på el tas ut med endast en skattesats vilken är och den lägre skattenivån som aktualiseras vid förbrukning för t.ex. de ovan nämnda ändamålen åstadkoms i stället genom ansökan om åter- betalning eller genom avdrag i punktskatte- deklaration. För el som förbrukas inom t.ex. tillverkningsprocessen i industriell verksamhet och i yrkesmässig jordbruksverksamhet gäller en energiskattenivå om . gäller denna lägre skattenivå även för vissa större datacenter, benämnda datorhallar. Vilka typer av anlägg- ningar som omfattas anges i 1 kap. 14 § LSE. finns det vidare möjlighet att efter ansökan få återbetalning av skatt på el och bränsle som förbrukats för framställning av värme som levererats för vissa ändamål närmare angivna i 9 kap. 5 § LSE. Återbetalning medges inte av skatt på el och bränsle som förbrukats för framställning av värme som levererats för förbrukning i datorhall. I syfte att genomföra krav i fråga om statliga stöd, bl.a. kraven på offentliggörande av uppgifter om stödmottagare, att stöd inte får lämnas till företag i svårigheter m.m., har bestämmelser införts i LSE avseende stöd- ordninga (se prop. 2015/16:159 och prop. 2016/17:1). Som ett led i genomförandet har det bl.a. införts definitioner av vad som är en stödordning och vem som är att betrakta som stödmottagare. För att säkerställa att företag i svårigheter inte ska få del av statligt stöd har det vidare införts en definition av ”företag utan rätt till statligt stöd”. I detta syfte och för att ska kunna uppfylla sina skyldigheter att lämna uppgifter om lämnat stöd har det också införts bestämmelser om att stödmottagare som erhåller stöd i viss större omfattning är skyldiga att lämna vissa uppgifter till . Bakgrund till regeringens förslag Till har inkommit skrivelser med framställningar om lagändringar för att uppnå konkurrensneutrala energibeskatt- ningsvillkor för värmesektorn. Svensk Fjärr- värme (som ingår i Energiföretagen ) uttrycker i sin skrivelse önskemål om lika energiskattevillkor på el vid fjärrkyla- leveranser genom en komplettering av återbetalningsreglerna i 9 kap. 5 § LSE (Fi2016/01201/S2). Bakgrunden till framställan är den skattenedsättning för förbrukning av el i datorhall som trädde i kraft . För att säkerställa konkurrensneutrala skatte- villkor på kylmarknaden anser Svensk Fjärr- värme att det är nödvändigt att utvidga återbetal- ningsmöjligheten med kategorin datorhallar på så sätt att leverans av värme respektive kyla till datorhallar jämställs med leverans till industriell verksamhet liksom till yrkesmässig jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamhet. Svensk Fjärrvärme pekar på att det av ställningstagande Återbetalning av skatt på bränsle och el som förbrukats för att framställa värme för vissa verksamheter (131 86210- 15/111) tydligt framgår att leverans av kyla jämställs med värme vad gäller tillämpningen av 9 kap. 5 § LSE, men föreslår trots detta att även ordet kyla förs in i lagtexten. Fortum Värme har i en skrivelse framfört samma önskemål som Svensk Fjärrvärme om ändring av den aktuella bestämmelsen (Fi2016/03695/S2). I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) konstaterade regeringen i anslutning till diskussionen om skattenedsättning för datorhallar att fjärrkyla eller fjärrvärme, ur ett ekonomiskt och miljömässigt perspektiv, kan vara ett bra alternativ för uppvärmning och kylning och att det därför är angeläget att sådan fjärrkyla och fjärrvärme ges rimliga konkurrens- förutsättningar i jämförelse med andra alternativ. Regeringen uttalade att konkurrenssned- vridningar i möjligaste mån bör undvikas mellan värmeproduktion inom industrin eller större datacenter och värmeföretag när produktionen sker för att tillgodose samma användnings- ändamål. Det konstaterades vidare, när det gäller energiskatten på el, att för den el som industrin P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 och de areella näringarna förbrukar tas energiskatt ut med samt att högre energiskatt gäller för viss el som används av värmeföretag i samband med produktion av värme som levereras till industrin eller till större datacenter. Regeringen ansåg att dessa skillnader i beskattning borde ses över. Svensk Fjärrvärme har även inkommit med en skrivelse (Fi2011/05034/S2) om framställan om ändring vad gäller beskattningen av värme- företags industrileveranser såvitt avser egen- förbrukning av el (nedan kallat hjälpförbrukning av el). Svensk Fjärrvärme uttrycker i sin framställan önskemål om att återbetalnings- bestämmelsen i 9 kap. 5 § LSE ändras så att den hjälpförbrukning av el som åtgår för värme- produktion för leverans till tillverkningsindustri ska beskattas på samma sätt som om industrin varit ägare till värmeproduktionsanläggningen. Svensk Fjärrvärme framför att det bör råda konkurrensneutralitet när det gäller beskatt- ningsreglerna såtillvida att det bör sakna betydelse vem som är ägare till värme- produktionsanläggningen. Regeringens förslag: Dagens regler om en nedsatt energiskattenivå om utvidgas till att även gälla för el som förbrukas vid framställning av värme och kyla för leverans för förbrukning i datorhallar. Den lägre skattenivån om per kilo- wattimme ska också gälla för s.k. hjälpför- brukning av el som skett i samband med produktionen av värme och kyla för leverans för förbrukning i såväl datorhallar som för vissa andra ändamål, bl.a. tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Den lägre skattenivån för energiskatt på el som förbrukats för vissa externa leveranser av värme eller kyla uppnås genom återbetalning. Skattenedsättningarna för el och bränsle som förbrukats för framställning av värme och kyla för leverans till datorhallar och vissa andra ändamål tas upp som en stödordning i lagen om skatt på energi. Stödmottagare i dessa fall är den aktör som förbrukat el eller bränsle för framställningen av värme eller kyla. För återbetalning av skatt på såväl el som bränsle sätts en gräns om P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 per kalenderkvartal för sådan för- brukning som skett för framställningen av värme eller kyla inom stödordningen. Endast belopp som överstiger denna gräns återbetalas. Vid beräkningen av återbetalning, när både el och bränsle har använts för produktionen av värme eller kyla för leverans till datorhallar och vissa andra ändamål, ska en fördelning av de insatta energimängderna göras proportionellt i förhållande till respektive energislag. Fördelningen av såväl bränslen som el får dock väljas fritt. I likhet med andra stödmottagare ska aktörerna lämna vissa uppgifter för att få del av skattenedsättningen. Kraven på uppgifts- lämnande begränsas så att de endast får betydelse om nedsättningen för den enskilda stöd- mottagaren inom stödordningen under ett kalenderår uppgår till . En stödmottagare får inte heller vara ett företag utan rätt till statligt stöd. Ändringarna träder i kraft . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians lagförslag innehöll dock en återbetalningsgräns på per kalenderår. I regeringens förslag regleras vidare hur fördelningen av el ska göras vid samtidig förbrukning av el och bränslen vid produktionen av värme eller kyla för leverans för de nedsättningsberättigande ändamålen. I regeringens lagförslag har även vissa redaktionella ändringar gjorts. Remissinstanserna: Majoriteten av de remiss- instanser som har yttrat sig tillstyrker, alternativt har ingenting att invända mot förslagen. Ingen remissinstans avstyrker förslagen, men ett fåtal remissinstanser har synpunkter. tillstyrker förslaget att förtydliga att framställning av kyla jämställs med framställning av värme i bestämmelserna om återbetalning av skatt på el och bränsle som förbrukats för framställning av värme som levereras för vissa ändamål. tillstyrker också förslaget att göra skattened- sättningarna för el och bränsle som förbrukats för framställning av värme och kyla som levereras för vissa ändamål till en gemensam stödordning och att göra värmeproducenter till stödmottagare för nedsättningen. För det fall att en värmeproducent har egen elproduktion som omfattas av undantaget från skatteplikt i 11 kap. 2 § lagen (1994:1776) om skatt på energi, för- kortad LSE, måste det dock framgå av den föreslagna 9 kap. 5 b § samma lag hur fördelningen mellan skattepliktig och icke skattepliktig el ska göras. Det måste också framgå hur fördelningen ska göras i de fall förbrukning sker även av sådan el som omfattas av avdragsrätt enligt 11 kap. 10 § LSE i dess lydelse enligt SFS 2017:408. Vidare tillstyrker förslaget att införa en lägsta beloppsgräns för ansökan om återbetalning enligt de föreslagna bestämmelserna i 9 kap. 5 och 5 a §§ LSE, men anser att gränsen bör sättas betydligt högre. Gränsen för återbetalning bör vidare avse som ansökningsperioden. menar också att villkoren för återbetalning med stöd av 9 kap. 5 och 5 a §§ LSE bör regleras separat från bestämmelser om återbetalning i 11 kap. LSE som endast innehåller bestämmelser om energiskatt på el. tillstyrker förslagen och anger att välkomnar denna typ av regeländringar som handlar om att göra skattereglerna för olika aktörer med likartad verksamhet mer enhetliga och om att göra administrationen enklare. tillstyrker förslagen om nedsatt energiskatt på el vid leveranser av värme och kyla för vissa ändamål då de sannolikt ökar möjligheterna till att använda kylalternativ med lägre resursbehov och mindre påverkan på miljön. Energiföretagen välkomnar förslaget om nedsatt energiskatt på el för värmeföretagens värme- och kylaleveranser till datorhallar respektive tillverkningsprocessen i industriell verksamhet. Energiföretagen anser dock att den föreslagna bestämmelsen i 9 kap. 5 b § LSE bör justeras då den med nuvarande utformning miss- gynnar värmedrivna absorptionskylmaskiner – den typen av kylmaskiner där spillvärme från industrier eller från energiåtervinning av avfall används – i förhållande till eldrivna kylmaskiner. Elförbrukningen för produktionen av kyla bör i stället få allokeras fritt. Energiföretagen efterlyser vidare ett förtydligande av skattenedsättningen för hjälp- förbrukning av el och anger att det vore önskvärt med ett klargörande att nedsättningen även träffar förbrukning för bränsleberedning och bränsleinmatning.