prop · H403164 · 2017-04-06 00:00:00 — Kalkylen för farledsinvesteringen in till hamn saknar dock värdering av säkerhetsnyttor, trots att investeringen till stor del motiverades av säkerhetsskäl. fanns därtill en outtalad princip att staten finansierade investeringar i säkerhet, medan hamnägaren finansierade kapacitetsutbyggnad. Det fanns därmed incitament att koppla investeringen till säkerhet för att och staten skulle ta ett större ansvar för finansieringen. Kalkylen inte är transparent gällande metod och beräkningar av miljöeffekter. VBB VIAK:s kalkyl resulterar i ökade miljökostnader till följd av investeringen i . Totalt ökar miljökostnaden med 1,3 mdkr. I vanliga fall brukar miljökostnaden sjunka med större fartyg i och med högre bränsleeffektivitet. Här antas dock att 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N direkttrafiken kommer att upphöra om investeringen inte genomförs. Miljökostnaderna borde vara ett resultat av detta. Det är dock oklart hur VBB VIAK kommit fram till dessa värden. gör den sammantagna bedömningen att kalkylen har flera brister, vilket skulle kunna hänga samman med incitamenten att åstadkomma investeringen utan att behöva bära för stor del av kostnaden. Hamnbolaget hade som beställare i detta läge ett egenintresse i att kalkylen skulle visa hög lönsamhet, som det på ett tidigt stadium kunde antas att staten skulle stå för merparten av kostnaden. 4.4.2 Farledsinvesteringen till hamn 2011 hamn är ett logistiknav för en rad stora aktörer inom svensk basindustri. Innan investeringen i farleden genomfördes hade farleden vissa begränsningar avseende djup och bredd. På uppdrag av genomförde konsultföretaget 2006 en samhällsekonomisk analys av en tänkt farledsinvestering. Analysen omarbetades senare av en annan konsult på uppdrag av och det är den sistnämnda analysen som har granskat. I den samhällsekonomiska kalkylen undersöktes två utbyggnadsalternativ – en större investering med en utökning av djupet samt en mindre investering med en utökning . Den mindre farledsinvesteringen beräknades kosta och den större . färdigställdes projektet med en breddning av farleden och en utökning av djupet från 12,4 till 14,9 meter. Staten stod för den kostnad som ansågs vara relaterad till ökad säkerhet, i det här fallet halva investeringskostnaden (cirka ). stod för andra halvan, dvs. den del som ansågs utgöra en kapacitetshöjning i farleden. I kalkylen beräknades hälften av nyttan bestå av minskade transportkostnader, medan minskade emissioner och förhöjd säkerhet stod för den andra hälften. Projektet beräknades vara samhällsekonomiskt lönsamt med en NNK på mellan 0,34 och 0,59 för den mindre investeringen. Investeringskostnaden blev till slut marginellt lägre än man hade räknat med (2006). Det saknas en behovsanalys för investeringen i . I underlagsrapporter och förstudier saknas avvägningar mellan utbyggnad och ökad användning av annan befintlig infrastruktur. Antaganden om sänkta transportkostnader förefaller vara realistiska. I Norrköpingskalkylen antas att nytta uppstår genom skalfördelar när fartygen som trafikerar farleden blir större. I kalkylen antas att de som använder fartyg som är något mindre än de största tillåtna måtten efterfrågar en farledsinvestering och större fartyg. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R som använder fartyg som avsevärt underskrider de största tillåtna måtten innan investeringen genomförs antas däremot inte efterfråga en bredare eller djupare farled . Analysen av säkerhet förefaller vara väl genomförd, i synnerhet med tanke på att det saknades riktlinjer för hur säkerhet skulle värderas. I kalkylen gjorde konsulten riskbedömningar bl.a. genom att använda olycksstatistik samt genom att fråga lotsar om hur de bedömde sannolikheten för en olycka (2006). Dåvarande riktlinjer och rekommendationer för hur miljöeffekter skulle värderas har följts. I kalkylen beräknas nyttorna i form av lägre kostnader för utsläpp till följd av att större fartyg används. Konsulten beskriver även att lägre kostnader för utsläpp till luft delvis motverkas av ökade godsvolymer (2006). sammantagna bild är att denna kalkyl håller högre kvalitet än den som togs fram i . Noterbart är att principen om att staten ska finansiera kostnaderna för säkerhet och kommunen kostnaderna för kapacitetshöjningen även gällde i detta fall. 4.4.3 Farledsinvesteringen till hamn 2012–2014 har en växande containerverksamhet och är en nationellt strategisk industri- och energihamn. Innan investeringen i farleden till hamn genomfördes fanns det restriktioner för hur stora fartyg som kunde trafikera farleden i mörker. Begränsningen fanns både i fartygens maximala bredd och i djup (2009). Syftet med investeringen var alltså att större fartyg skulle kunna angöra hamnen säkert. Den samhällsekonomiska analysen av farledsinvesteringen till hamn genomfördes inledningsvis av konsulten Fairplay på uppdrag av , och . gjorde en egen uppdaterad bedömning av projektet med hjälp av en konsult, vilket är den analys som granskas här (2009). Åtgärderna i farleden och hamnen utfördes av och 2012–2014. Projektet beräknades generera 1,1 mdkr i samhällsekonomisk nytta. Trots att investeringen motiverades av säkerhetsskäl var de två största nyttorna minskade miljökostnader för oljetrafiken och sänkta transportkostnader för containertrafiken. In- vesteringskostnaden bedömdes i kalkylen till mellan 500 och . Muddring beräknades stå för huvuddelen av kostnaderna (2009). I det avtal som skrevs mellan och kommun uppgavs kostnaden uppgå till varav och stod för och kommun medfinansierade (2011). NNK beräknades till mellan 0,49 och 0,84 beroende på investeringskostnaden. Projektet bedömdes alltså vara samhällsekonomiskt lönsamt. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det saknas en behovsanalys för investeringen i . I underlagsrapporter och förstudier saknas avvägningar mellan utbyggnad och ökad användning av annan befintlig infrastruktur. Att bibehålla eller öka hamnens marknadsandel angavs som ett centralt argument för investeringen, men frågan om transportefterfrågan skulle kunna tillgodoses av en annan hamn med existerande infrastruktur ställdes inte i något av de underlagsdokument som eller VTI har tagit del av. Analysen för investeringen i är förenklad vad gäller hur nyttan från sänkta transportkostnader hanteras. Beräkningen av nyttan av minskade transportkostnader utgår från att alla fartyg ska öka i storlek och att trafiken 2050 enbart ska bestå av den större typ av fartyg som farleden medger. Detta antagande skulle innebära att det inte finns något mindre fartyg kvar i trafik 2050. Detta är sannolikt en överskattning av hur snabbt utvecklingen mot större fartygsstorlekar fortskrider. Genom att anta att all framtida trafik kommer att gå med större fartyg finns det en risk att nyttan av investeringen överskattas. I kalkylen används tre exempelstorlekar på fartyg – 800, 1 500 och 2 000 TEU.35 Före investeringen antas all trafik gå med 800 . Efter en investering antas de större fartygstyperna öka sina andelar , då all trafik kommer gå med 2 000 . Anlöpstatistiken till hamn visar att det 2014 var ovanligt med anlöp av fartyg med mer än 800 TEU; enligt statistiken lastade och lossade det största containerfartyget 906 TEU.36 av alla anlöp transporterade färre än 800 TEU enligt samma statistik. Investeringen i farleden verkar alltså inte ha lett till den förväntade ökningen av fartygsstorlek. Givet att det saknas riktlinjer för hur säkerhet ska värderas förefaller analysen vara väl genomförd. I en underlagsrapport till kalkylen i redovisas en ekonomisk analys avseende förbättrad säkerhet precis som i kalkylen för (2011). Kalkylerna följer de rekommendationer som finns tillgängliga för utsläpp. I kalkylen antas dock att större fartyg inte ger någon minskad miljöpåverkan (2009). Detta beror på antagandet att de större containerfartygens skalfördelar, vilka minskar bränsleförbrukningen och utsläppen per TEU, tas ut av att större containerfartyg byggs för högre hastigheter, vilket ökar bränsleförbrukningen och utsläppen per TEU. sammantagna bild är att kalkylen i stort håller acceptabel kvalitet, men att det också finns frågetecken. Att öka hamnens marknadsandel är inte ett 35TEU är förkortning för twenty-foot Equivalent unit, vilket är ett mått för att räkna containrar på ett standardiserat sätt. Antalet TEU ett containerfartyg kan lastas med används ofta som storleksmått. 36Beräknat med last per container. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R bärande argument i en samhällsekonomisk kalkyl och här saknas analys av alternativa lösningar. Även antagandena om att all trafik 2050 kommer gå med större fartyg är med stor sannolikhet överoptimistiska. 4.4.4 Farledsinvesteringen i –2019 Farledsinvesteringen i innebär dels fördjupning och breddning av de allmänna farlederna till hamn och hamn, dels en uppgradering av sluss och kanal. Målet är att uppnå ökad säkerhet, ökad tillgänglighet och ökad transportkapacitet på (2014). Projektet befinner sig i ett sent planeringsstadium, med planerad byggstart . Totalt har tagit fram tre kalkyler för . Den första togs fram 2003, den andra 2008 och den senaste 2013 (2013). Kalkylen ingick som beslutsunderlag när beslut fattades att anslå statliga medel till projektet. beräknade 2008 kostnaden för att förbättra möjligheterna till en effektiv godstransport med sjöfart på hamnar till 1 . Moms och skattefaktor inräknade uppgår kostnaden i kalkylen till 2 (2008). Den samhällsekonomiska kalkylen analyserar sex olika scenarier (känslighetsanalyser). Den största nyttan i samtliga scenarier består av minskade transportkostnader. Minskade emissioner samt minskade underhållskostnader för sluss och farled är också stora nyttoposter. NNK varierar mellan -0,46 och 0,63 beroende på trafikutveckling och val av jämförelsealternativ. I huvudalternativet uppgår NNK till 0,45. Projektet har tilldelats en budget på 1 (priser). Den största delen finansieras via anslag i nationella planen (1 ). Finansieringen från i , stad och kommun uppgår totalt till , och finansierar investeringen med (2014). Att finansierar en del av investeringen är i det här fallet ett avsteg från statens princip att investeringar ska finansieras med anslag. tog över den övergripande planeringen av farledsinvesteringar 2010. I och med detta gäller den s.k. fyrstegsprincipen även för farledsinvesteringar. Planeringen av påbörjades men den har pågått och själva byggnationen startar först . bedömer därmed att det borde ha funnits möjlighet att ompröva i enlighet med fyrstegsprincipen. granskning visar dock att planeringen av inte har kompletterats med analyser som utgår från fyrstegsprincipen. Kalkylen och det material som finns att tillgå innehåller inte heller några analyser av huruvida transportefterfrågan kan tillgodoses av andra omkringliggande hamnar. Möjligheteten att ta in större fartyg i motiveras med att Mälarsjöfarten ska bli mer attraktiv och konkurrenskraftig gentemot andra hamnar och farleder. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ser även brister avseende kalkylens trafikslagsövergripande perspektiv. Beslutsunderlagen och kalkylen innehåller inte några analyser om huruvida det kan behövas ytterligare investeringar i omkringliggande infrastruktur för att nytttorna ska kunna realiseras, detta trots att Mälarhamnar AB37 poängterat att investeringar i vägar och järnvägar är nödvändiga för att nyttorna ska kunna realiseras. Som exempel kan nämnas; för att farleden ska kunna nyttjas maximalt av större fartyg krävs en annan brolösning vid . finns både Mä- larprojektet och med som projekt i nationella planen men som två olika projekt. Detta betyder att det finns en risk att kostnaderna delas upp på två olika projekt och att nyttorna därmed räknas två gånger. De antaganden som görs om transportkostnaderna förefaller rimliga. I kalkylen antas en strukturutveckling mot allt större fartyg. Förskjutningen från små till stora fartyg antas ske i successivt avtagande takt, för att helt upphöra. I det här fallet antas av godsvolymen i befintlig farled att överföras till de två segmenten för större fartyg. Givet att det saknas riktlinjer för hur säkerhet ska värderas bedömer att de beräkningar som görs är rimliga. I kalkylen för tillämpas den s.k. PIANC-metoden (se avsnitt 4.2.4). Resultatet visar att den förbättrade sjösäkerheten värderas till strax under (2013). Utsläpp i kalkylen värderas enligt dåvarande ASEK-version och en utbyggnad av farleden kommer att medföra minskade utsläpp. Den sammantagna bilden är att denna farledsinvestering, – som är förhållandevis omfattande och kostsam, har utretts grundligt och att förberedelserna pågått . I många avseenden är kalkylen välgjord och i enlighet med de krav som ställdes enligt dåvarande ASEK-version. Det finns dock frågetecken avseende avgränsningen av projektet, eftersom de nyttor som beräknas förutsätter ytterligare investeringar som inte räknas in som en kostnad i kalkylen. Risken är därför stor att samma nyttor kommer att räknas två gånger, dvs. även när det blir aktuellt att genomföra anslutande projekt. Vidare finns brister vad gäller analys av alternativa lösningar i enlighet med fyrstegsprincipen. 4.4.5 Farledsinvesteringen till hamn är en av de hamnar som EU valt ut som strategiskt prioriterad hamn eftersom den malm som bryts i regionen skeppas ut från och till stålverk runt om i världen. För att ska kunna ta emot större fartyg och hålla nere de ökade transportkostnaderna som kan uppstå till följd av EU:s svaveldirektiv38 har utrett en fördjupning av farleden till hamn (2014c). 37Mälarhamnar AB är ett hamnbolag som ägs gemensamt av stad och kommun. 38Svaveldirektivet, se tidigare not i avsnitt 2.1. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R för de utredda åtgärderna är att öka kapaciteten av malmtransporter från , skapa ökad redundans i systemet för malmtransporterna samt kompensera för sämre konkurrenskraft för sjöfarten till följd av svaveldirektivet. Denna möjliga investering befinner sig tidigt i planeringsprocessen. En åtgärdsvalsstudie är gjord men investeringen har ännu inte kvalificerats till den nationella transportplanen 2014–2015. Dock finns investeringen med under rubriken ”Utpekade brister” i den nationella transportplanen, och den ska därför utredas vidare. De samhällsekonomiska kostnadsnyttoberäkningar som är gjorda för investeringen i farleden till finns presenterade i den åtgärdsvalsstudie som tagits fram av i samarbete med och kommun (2014c). Kostnadsuppskattningen för åtgärderna i farleden beräknas till 990–1650 mnkr.39 Beräkningar har genomförts för tre utredningsalternativ. Det alternativ som innebär att farleden in till hamnen får ett djup i stället för som i de andra utredningsalternativen är det som ger högst samhällsekonomisk lönsamhet (NNK 1,67). NNK överstiger dock noll i samtliga alternativ. EU:s TEN/CEF-fond har bidragit av kostnaden för farledsutredning och utbyggnad av hamnen. bedömer att planeringsprocessen för investeringen i i princip följer fyrstegsprincipen. Till skillnad från de andra undersökta fallen innehåller åtgärdsvalsstudien en undersökning av huruvida andra hamnar skulle kunna vara aktuella för utskeppning av gods. Hamnarna i , , , , och förkastades dock i ett tidigt skede på grund av att transport av malmgods förutsätter en viss bärighet på järnvägen (2014b). är det enbart , som ansluter till hamn och hamn, som har den kapacitet som krävs för att frakta malmgodset. Det finns brister i hur kalkylen tar hänsyn till det trafikslagsövergripande perspektivet. För att klara en ökning av gods från gruvindustrin anges i åtgärdsvalsstudien att även kapacitetshöjande åtgärder behöver genomföras på järnvägen. Bland annat krävs ytterligare åtgärder på mellan och . Dessa åtgärder beräknas kosta 10–12 mdkr. Kostnaderna för järnvägen belastar dock inte kalkylen 39Alternativ 1 bedöms kosta och innebär muddring och utmärkning från Farstugrunden till hamnen inkl. vändytor för 13,5 m djupgående. I alternativ 2 tillkommer muddring och utmärkning av Sandgrönleden för 13,5 meter djupgående för vintertrafik och bedöms därmed kosta . Alternativ 3 bedöms kosta och inkluderar muddring och utmärkning av Norra kvarken för 15 meters djupgående. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Här ser en risk för att nyttor kommer att räknas dubbelt, eftersom kostnaderna delas upp på två projekt i stället för ett. Det alternativ som finns till för utskeppning av gods är . har inte några begräsningar vad gäller djup eller bredd i farleden. Däremot anges att det inte är ett alternativ att låta all malm gå via eftersom det anses skapa en sårbarhet i transportsystemet.40 Att det finns viss konkurrens mellan hamnarna anses dessutom skapa incitament för hamnarna att effektivisera. Den kalkyl som tagits fram för investeringen i är förenklad, vilket är i linje med riktlinjerna för planeringsprocessen. En utvecklad kalkyl kommer att tas fram om det blir aktuellt med en farledsutredning. kan därmed inte uttala sig om effekter på transportkostnader, säkerhet eller miljö har värderats i enlighet med gällande rekommendationer. Den sammantagna bilden är att planeringen av detta projekt så här långt har följt riktlinjerna. Åtgärdsvalsstudien håller god kvalitet. En väsentlig brist är dock, i likhet med , att projektet förefaller alltför avgränsat, och att det därmed finns en risk för att nyttor räknas två gånger. 4.4.6 Nya farledsinvesteringen till hamn Behovet av ytterligare en farledsfördjupning till hamn har påpekats av . Behovet har redovisats som en definierad brist i processen inför den nationella planen 2014–2025. har därefter, i dialog med , initierat en åtgärdsvalsstudie som blev färdig 2015. Den kalkyl som tagits fram är förenklad, vilket är i linje med riktlinjerna för planeringsprocessen. Två utbyggnadsalternativ har undersökts – en investering där djupet utökas och en investering där djupet utökas . Båda alternativen innebär ett ökat djup längs dels hela södra kajen av , dels hela farleden samt en utvidgning av vändplanen för fartygen. I åtgärdsvalsstudien bedöms åtgärdsalternativet vara det som är mest lämpligt, trots att åtgärdsalternativet ger ett högre NNK (2,2). Argumentet är att man vill framtidssäkra tillgängligheten till s.k. transoceana direktanlöp för svenskt näringsliv. Kostnaden för den föreslagna åtgärden beräknas till 3,9 mdkr. Nyttan beräknas uppgå till 11,3 mdkr. NNK uppgår till 1,9 och lönsamheten bedöms alltså som hög (2015c). bedömer att åtgärdsvalsstudien inte helt följer fyrstegsprincipen. En utgångspunkt är nämligen att hamnen ska bibehålla sin marknadsandel i förhållande till andra svenska containerhamnar och stärka konkurrenskraften gentemot andra hamnar i . De åtgärdsförslag som presenteras är alltså avgränsade till 40I händelse av haveri eller tågurspårning på stoppas exempelvis all utskeppning, vilket skulle påverka produktionen i gruvor, pelletsverk och hela övriga produktionsprocessen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R åtgärder i hamn och farled; exempelvis diskuteras inte huruvida transportbehovet skulle kunna tillgodoses av en annan hamn. Det är möjligt att det inte finns några alternativ till detta investeringsalternativ, men redovisningen saknar motivering för en sådan bedömning. bedömer att kalkylen är snäv och avgränsad till att enbart hantera transport av containeriserat gods sjöledes till och från hamn. finns exempelvis en utbyggnad av med i den nationella planen med planerad byggstart . Kostnaderna för finns dock inte med i kalkylen för farleden eller vice versa. Då utbyggnaden av beräknas till 2–3 mdkr, vilket motsvarar en lika stor investering som åtgärderna i farleden enligt den nationella transportplanen 2014–2025. Dessutom är nyttorna i kalkylen för respektive den nya farleden i princip samma nyttor. ser alltså även här en risk för att nyttorna räknas dubbelt. Sammanfattningsvis kan sägas att studien i stort motsvarar kraven på en åtgärdsvalsstudie, men att fyrstegsprincipen inte tillämpats fullt ut. Ytterligare en aspekt av det nya är att det endast är den senaste investeringen genomfördes. Detta väcker frågor om huruvida den ekonomiska livslängden för farledsinvesteringar (enligt rekommendation från ASEK) är rimlig. Krav på känslighetsanalyser i ASEK finns enbart för prognoser och vissa kostnader (se 4.2.2). Att ytterligare en investering krävs i hamn och farleder efter enbart tyder på att det borde göras känslighetsanalyser även avseende ekonomisk livslängd. 4.5 Sammanfattning av kapitlet Granskningen visar att kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna successivt har blivit bättre över åren. Detta är naturligt, med tanke på att en central myndighet som nu har ansvaret för kvaliteten i kalkyler och analyser. befinner sig analyserna i en utvecklingsfas, och kan konstatera att det finns flera olika brister. •Det saknas verktyg för kalkylering av sjötransportrelaterade åtgärder liknande de verktyg som finns för väg () och järnvägstransporter (Bansek). Många av beräkningarna för sjöfartskalkyler görs fortfarande för hand och av enskilda personer med kompetens på området. bedömer dock inte att kvalitéten på de kalkyler som görs för farleder är sämre än för andra trafikslag. Myndigheten anser att varje hamn och farled är specialiserad och att det därmed behöver finnas utrymme för individuellt anpassade kalkyler.41 instämmer delvis i detta, men finns en risk för att avsaknaden av ett standardiserat verktyg försämrar jämförbarhet mellan kalkylerna. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En risk är också ett starkt personberoende, eftersom kompetensen avseende sjöfartskalkyler är samlad till några få personer. •Kalkylerna är ibland snäva och avgränsade till olika trafikslag (väg, järnväg eller sjöfart). Tre exempel är nya , och . Inte i något av dessa fall görs kalkyler som innefattar hela projektet, dvs. alla de trafikslag som kräver åtgärder för att nyttorna ska realiseras. I stället finns åtgärderna med som flera olika projekt i den nationella planen. Detta är en brist utifrån kravet på att planering och investeringar ska ske utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. Sannolikheten är också stor att nyttor räknas dubbelt medan kostnaderna fördelas på flera projekt. Detta riskerar att leda till att projekt framstår som mer lönsamma än vad de egentligen är. •De nuvarande riktlinjerna för farledsinvesteringar i ASEK för effektsamband, kalkylmetoder och kalkylvärden är mindre utvecklade för sjöfarten än för väg- och järnvägstransporter. Det beror på att mer forskning och samhällsekonomiska kalkyler har genomförts på väg- och järnvägsområdena, vilket har bidragit till att tydligare praxis har utvecklats för hur kalkylerna ska utföras och vilka kalkylvärden som är rimliga. •Sänkta transportkostnader bedöms påfallande olika. I vissa kalkyler antas att stora fartyg kommer att dominera fartygsflottan och att trafiken med mindre fartyg mer eller mindre kommer att upphöra. I andra kalkyler är antagandena betydligt mer nyanserade. Här ser ett behov av att tydliggöra vilka riktlinjer som ska gälla kring antaganden om den framtida fartygsflottan, särskilt eftersom sänkta transportkostnader utgör den största nyttoposten i dessa kalkyler. ser även ett behov av att arbeta fram tillförlitliga prognosmodeller på området, framförallt eftersom antalet farledsinvesteringar antas öka . •Även värderingen av säkerhet hanteras olika i kalkylerna. Detta är i sig inte så konstigt med tanke på att det saknas riktlinjer.