prop · H50349 · 2017-12-05 00:00:00 — Enligt regeringen bör utgångspunkten vara att rättsdatabaser som uppenbart riktar sig till en krets som på professionella grunder har ett berättigat behov av de aktuella uppgifterna faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Vid bedömningen bör dock även för sådana data- baser uppgiftssamlingarnas sök- och sammanställningsfunktioner till- mätas betydelse. Till exempel får särskilda sökfält för någon eller några av de berörda personuppgifterna eller möjligheten att få en sammanställning av dessa, exempelvis i form av en kartbild, typiskt sett sägas medföra stora risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten. Sådana strukturer bör normalt medföra att det finns förutsättningar för lagstiftning med stöd av delegationsbestämmelsen, även när lagstiftningen träffar databaser där informationen tillhandahålls mot avgift och målgruppen är professionell. vid påpekar kan domar och andra domstolsbeslut vara av intresse även för andra än professionella aktörer. Tillgången till domstolsavgöranden kan ha stor betydelse för enskildas möjlighet att tillvarata sin rätt. Ett effektivt sätt att begränsa det integritetsintrång som publicering av domar kan medföra är dock att personuppgifter, som namn, personnummer och adress, tas bort. Det är även i överensstämmelse med regleringen av hur avgöranden får publiceras i det offentliga rättsinformationssystemet, se 22 § rätts- informationsförordningen (1999:175). Uppgiftssamlingar med domar där uppgifter som direkt kan hänföras till en fysisk person har tagits bort eller maskerats bör normalt sett inte medföra särskilda risker för otill- börliga intrång i enskildas personliga integritet även om de riktar sig till allmänheten. Även förhållandet till massmedier bör särskilt beröras. Den föreslagna bestämmelsen tar sikte på rena söktjänster som innebär att registerlik- nande uppgiftssamlingar av vissa särskilt integritetskänsliga person- uppgifter hålls tillgängliga för allmänheten. Som kommittén påpekar kan sammanställningar av sådana personuppgifter förekomma även i traditionell massmedieverksamhet, bl.a. i anslutning till olika typer av granskande artiklar. Några remissinstanser, däribland och , uttrycker oro för att mediernas ut- rymme för publicering av personuppgifter kan inskränkas genom för- slaget. Det är enligt regeringen av största vikt att seriös, granskande journalistik inte på något sätt ska kunna hämmas av regleringen. 2017/18:49 kommittén framhåller måste det betraktas som uteslutet att uppgiftssam- lingar som tillhandahålls i sådan verksamhet skulle anses utgöra ett otillbörligt intrång i enskildas personliga integritet på så sätt att delegationsbestämmelsen skulle kunna tillämpas för att införa lagstift- ning som förbjuder offentliggörande av sådana uppgiftssamlingar. Intresset av mediernas oberoende bevakning är i detta avseende överordnat skyddsintresset för den personliga integriteten. Det innebär exempelvis att undantaget inte avses ge utrymme för lagstiftning som skulle kunna hindra att det i anslutning till en redaktions granskning av kommunalpolitiker publiceras en lista över politiker i kommunfullmäktige som är dömda för brott. Inte heller lagstiftning som hindrar förteckningar som publiceras i samband med en kartläggning av den organiserade brottsligheten och som innehåller uppgifter om att olika personer har begått brott omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Detsamma gäller för nyhetsbyråers verksamhet som vänder sig till professionella aktörer, t.ex. tidningsredaktioner. Det är angeläget att en betydande marginal tillämpas i fråga om journalistisk verksamhet så att yttrandefri- hetsintresset inte får ge vika i gränsfall eller annars svårbedömda situationer. Ett sådant synsätt vinner också stöd i den s.k. instruktionen i 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL enligt vilken den som ska döma över missbruk av tryck- och yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att grundlagarna efterlevs alltid bör ha i åtanke att tryckfriheten är en grund- val för ett fritt samhällsskick, alltid uppmärksamma ämnet och tanken mera än uttryckets lagstridighet, liksom syftet mera än framställnings- sättet samt i tveksamma fall hellre fria än fälla. Regeringen anser sammanfattningsvis att det med hänsyn till intresset av att skydda enskilda från otillbörliga ingrepp i deras personliga integritet finns skäl att införa en delegationsbestämmelse i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Bestämmelsen bör medge reglering i och tillämpning av lag om förbud mot offentliggörande i vissa uppgiftssamlingar av särskilt angivna personuppgifter med anknytning till brottmålsprocessen och vissa andra personuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär. Uttrycket lag omfattar även en direkt tillämplig EU-rättsakt. Bestämmelsen bör dock vara tillämplig endast om det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka upp- giftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. Internationellt rättsligt bistånd på det Allmänt om internationellt rättsligt bistånd har i flera internationella överenskommelser åtagit sig att bistå andra länder i olika rättsliga angelägenheter. Dessa åtaganden är som regel ömsesidiga och rör olika åtgärder som normalt kan bli aktuella i en Överenskommelserna ger svenska myndigheter möjlighet att få hjälp av utländska myndigheter bl.a. vid brottsutredningar. svensk åklagare kan t.ex. ansöka om att misstänkta eller vittnen som befinner sig i ett annat land ska höras av det landets myndigheter eller att polisen ska samla bevis genom t.ex. en husrannsakan. motsvarande sätt en skyldighet att bistå andra länder med rättslig hjälp. De internationella överenskommelser som ingått på området har i huvudsak införlivats i svensk rätt, främst genom ett antal lagar. exempel kan nämnas lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i Inom EU styrs samarbetet på det straffrättsliga området av många olika Rambeslutet /584/RIF om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna och rambeslutet 2008/909/RIF om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder i syfte att verkställa dessa inom Europeiska unionen är exempel på sådana Dessa har i svensk rätt genomförts genom lag (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder respektive lag (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihets- berövande påföljder inom Europeiska unionen. Internationellt rättsligt bistånd blir inte aktuellt enbart i straffrättsliga På det civilrättsliga området kan det t.ex. handla om att lämna rättsligt bistånd genom upptagning av bevisning i tvistemål, t.ex. enligt lagen (1946:816) om bevisupptagning åt utländsk domstol. form av bistånd rör erkännande och verkställighet av utländska domar i I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen regleras inte möjligheterna att lämna internationellt rättsligt bistånd. synen är att ingripanden mot yttranden i medier som omfattas av tryck- frihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen måste vara förenliga med grundlagarna även i de fall kopplingen till svenska förhållanden framstår som relativt svag. Detta har av tidigare utredningar bedömts innebära att möjligheterna att lämna rättsligt bistånd i mer traditionell mening är högst begränsade eller möjligen obefintliga, åtminstone på det straffrättsliga området (se SOU 2004:114 s. 134–139 och SOU 2012:55 482–500). Denna bedömning anses ha bekräftats genom regeringens beslut i det s.k. Monaco-ärendet som rörde en begäran om rättsligt bistånd från en åklagare i Furstendömet (dnr JuBC2014/1680/BIRS). Begäran avsåg en gärning som motsvarade ett tryck- och yttrandefrihetsrättsligt brott enligt svensk rätt och var riktad 2017/18:49 mot en person som ansvarade enligt yttrandefrihetsgrundlagen, vilket inte hade varit fallet i något tidigare ärende om internationellt rättsligt bistånd. Regeringen avslog emellertid ansökan med motiveringen att det skulle strida mot svenska allmänna rättsprinciper att bevilja ansökan från . I ett civilrättsligt verkställighetsärende har dock bistånd kunnat lämnas i en fråga som hade koppling till regleringen i yttrandefrihets- grundlagen (NJA 1998 s. 817). 10.2En möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd införs Regeringens förslag: I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen införs bestämmelser som gör det möjligt att lämna inter- nationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området enligt vad som anges i lag. Bistånd får inte lämnas i strid med svenska all- männa rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget har fått ett blandat mottagande. Flera remissinstanser, däribland ombudsmän, , , och vid , tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Justitiekanslern ställer sig positiv till att det införs en möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området men har vissa synpunkter på bestämmelsens utformning. Flera remissinstanser, däribland Hovrätten över och , vid , , och , avstyrker förslaget. De menar bl.a. att det är oklart vad som menas med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Hovrätten över och och Tidningsutgivarna ifrågasätter också behovet av undantagsbestämmelser i grundlagarna. vid och advokat- samfund menar vidare bl.a. att det är oklart när ska anses påtagligt överstiga de preskriptionstider som föreskrivs i grundlagarna. Om en reglering ska införas bör den enligt Juridiska fakultetsstyrelsen vid utformas enligt den alternativa modell som beskrivs av kommittén. för europapolitiska studier (Sieps) menar att rättsligt bistånd bör få vägras en annan EU-medlemsstat endast om det står i uppenbar strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Skälen för regeringens förslag Det bör införas en uttrycklig möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området För en rättsstat finns det ett påtagligt behov av att kunna samarbeta med andra länder på det rättsliga området. Som framgår i det föregående avsnittet innebär den nuvarande regleringen att har ytterst begränsade möjligheter att på tryck- och yttrandefrihetens område bistå andra länder i det här avseendet. Det rättsliga samarbetet inom EU bygger bl.a. på principen om ömse- sidigt erkännande av domar och rättsliga avgöranden. Principen innebär i korthet att medlemsstaterna ska verkställa varandras beslut utan att den materiella grunden ifrågasätts. Möjligheterna att vägra verkställighet är därför begränsade. I de rättsakter som reglerar det rättsliga samarbetet inom EU görs det typiskt sett inte en tydlig uppdelning mellan frågor som rör tryck- och yttrandefriheten och sådana som rör rättsordningen i övrigt. En sådan uppdelning är emellertid utmärkande för det svenska regelverket. De problem som därmed kan uppstå förstärks av att vår nationella reglering är detaljerad och har ett brett tillämpningsområde. Den svenska hållningen, som bl.a. bygger på synsättet att olika uttalan- den i beaktandesatserna till de aktuella EU-rättsakterna innebär att konstitutionella regler om bl.a. yttrandefrihet ska upprätthållas eller beaktas, har inte varit föremål för en närmare EU-rättslig prövning. Även utanför det EU-rättsliga samarbetet har ingått överenskommelser som rör internationellt rättsligt bistånd i olika former, inte minst inom ramen för samarbetet i . I dessa rättsakter särbehandlas inte de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekterna genom undantag eller reservationer. Kommittén menar att den nuvarande svenska positionen i fråga om internationellt rättsligt samarbete inte kan anses vara i fas med utvecklingen inom framför allt EU. Samarbetet särskilt på det straffrätts- liga området fördjupas allt mer. Kommittén föreslår mot bakgrund av det att det införs en uttrycklig möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Sådant bistånd ska kunna lämnas enligt vad som anges i lag. Enligt förslaget ska dock bistånd inte få lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Hovrätten över och och Tidningsutgivarna menar att det inte är motiverat att göra ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen för att öka möjligheterna att lämna rättsligt bistånd till andra länder. Hovrätten över och framhåller i detta sammanhang särskilt att endast i enstaka fall har tvingats vägra bistånd på grund av grundlagsregleringen. Utgångspunkten för vår nationella lagstiftning måste emellertid bl.a. vara att den ska stämma överens med våra folkrättsliga förpliktelser. Det är normalt också till gagn för och svenska intressen att vara en aktiv och pålitlig partner i samarbeten om rättsligt bistånd. Som kommittén konstaterar kan den nuvarande svenska positionen i fråga om internationellt rättsligt bistånd inte anses vara i fas med utvecklingen inom framför allt EU. Den svenska hållningen vad gäller tolkningen av beaktandesatserna har inte heller prövats EU-rättsligt och rättsläget sär- skilt i förhållande till är alltjämt oklart. Det måste vidare anses vara ett rättsstatligt intresse att också tryck- och yttrandefrihetsbrott kan beivras även om de inte i alla delar omfattas av svensk jurisdiktion. Om nuvarande ordning upprätthålls finns det nämligen, som Justitiekanslern påpekar, en risk för att kan bli en för publiceringar som – i skydd av grundlagarna – utan risk för straff t.ex. hetsar mot eller allvar- ligt hotar människor i andra delar av världen. Mot denna bakgrund delar regeringen kommitténs bedömning att en möjlighet att lämna internationellt rättsligt bistånd på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området bör införas. Frågan är vilken lagteknisk metod som ska väljas för att åstadkomma detta. Kommittén har övervägt två olika regleringsmodeller för detta Den ena har en mer detaljerad utformning som innebär att det för internationellt rättsligt bistånd gäller uttryckliga undantag från vissa grundprinciper i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De förslag som lämnades av Tryck- och yttrandefrihetsberedningen (SOU 2004:114 s. 158–171) och (SOU 506–511) hade en sådan utformning. förespråkas av Juridiska fakultetsstyrelsen vid . andra modellen utgår från en mer allmänt formulerad reglering i grundlagarna som dock innebär ett absolut förbud mot att lämna rättsligt bistånd som står i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Kommittén föreslår att den senare De två modellerna kan, som kommittén konstaterar, inte anses skilja sig åt när det gäller vilken skyddsnivå de erbjuder. Det kan således inte hävdas att den mer detaljerade grundlagsreglering som övervägts av kommittén som regel möjliggör ingripanden i färre fall än den mer all- mänt hållna bestämmelsen med en ”spärr” avseende svenska allmänna Skillnaderna mellan regleringsmodellerna består i stället främst i de effekter som valet av detaljnivå får på regleringens förutse- barhet och flexibilitet. Med en detaljerad reglering som innebär att det för internationellt rättsligt bistånd gäller uttryckliga undantag från vissa grundprinciper i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen betonas stabilitet och förutsebarhet för enskilda aktörer. hållen regleringsmodell innebär i stället att det prioriteras att kunna an- passa rättsläget till ändrade förhållanden (t.ex. till den tekniska utvecklingen) och att hitta ändamålsenliga lösningar på konkreta tillämp- Som kommittén konstaterar talar övervägande skäl för att välja en mer allmänt hållen regleringsmodell. regleringsmodell som övervägts finns det en klar risk att utvecklingen ger upphov till ett antal tillämpningsproblem som gör det nödvändigt att på nytt ändra i grundlagarna. Lagrådet anser att det i lagtexten uttömmande bör anges vilka de allmänna rättsprinciperna på tryck- och yttrandefrihetsområdet är, eftersom det är fråga om en central del i regleringen. denna del anföra följande. De allmänna rättsprinciper som redovisas nedan och i författningskommentaren har ett direkt stöd i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. regeringen föreslagna regleringen innebär således inte ett sämre grundlagsskydd än en ordning som innebär att principerna anges uttryckligen i lagtexten. En icke uttömmande reglering har bl.a. den fördelen att den möjliggör att rättsläget anpassas till ändrade förhållanden (t.ex. till den tekniska utvecklingen) och att rättsprinciper som inte kvalificerar sig som sådana uppmärksammas och upprätthålls i Regeringen anser därför, till skillnad från Lagrådet, att principerna inte bör anges uttömmande i lagtexten. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att det i tryckfrihetsförord- ningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen bör införas en bestämmelse som gör det möjligt att lämna rättsligt bistånd till andra länder på det grundlagsskyddade området enligt vad som anges i lag. Bistånd ska dock alltid vägras om detta står i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Till skillnad från Sieps anser regeringen att samma krav bör gälla oavsett om framställningen görs från en annan EU-medlemsstat eller från en stat utanför EU-samar- betet. Bistånd får inte lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området Regeringens förslag innebär alltså att det i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen anges att i fråga om lämnande av internationellt rättsligt bistånd gäller vad som anges i lag och att bistånd inte får lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. En ansökan från utlandet om rätts- ligt bistånd ska således prövas med utgångspunkt i de aktuella bestämmelserna på lagnivå, t.ex. lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål eller lagen om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder. Vid denna prövning ska hänsyn tas till den i grund- lagarna fastlagda restriktionen om att bistånd inte får lämnas i strid med svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. Vid bedömningen av vilka dessa rättsprinciper är måste följande beaktas. Det kan till en början konstateras att olika länders regleringar av tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor ofta skiljer sig åt när det gäller den grundläggande utformningen av skyddet. är skillnaderna påtagliga. Det gäller även mellan länder med en långvarig demokratisk tradition och i vilka det finns ett allmänt etablerat synsätt om att tryck- och yttrandefriheten är en omistlig del av ett fritt samhällsskick. Detta förhållande måste accepteras och skillnader i regleringsmodell kan i sig inte anses vara ett hinder för att delta i internationellt samarbete på det här området. måste kärnan i det svenska synsättet på skydd för tryck- och yttrandefriheten kunna hävdas även i frågor som rör rättsligt bistånd. Vid prövningen av om en ansökan strider mot svenska allmänna rätts- principer bör det inledningsvis göras en övergripande bedömning av om rättsligt bistånd är förenligt med intresset av att värna en fri debatt och allmän upplysning i . En ansökan bör inte bifallas om den be- gärda åtgärden framstår som oförenlig med detta intresse. Vid pröv- ningen bör den s.k. instruktionen i nuvarande 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL kunna beaktas, bl.a. genom att det tryck- och yttrandefrihets- rättsliga intresset ges företräde i tveksamma fall. Det finns inga tydliga uttalanden om vad som är svenska allmänna rättsprinciper på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området. I enlighet med vad kommittén utvecklar (bet. 435–439) anser regeringen emellertid att det står klart att meddelarfriheten är en sådan princip (jfr NJA 1998 s. 817). Detsamma gäller principen om ensamansvar. Med undantag för en del direktsändningar ges enligt svensk rätt t.ex. enskilda journalister eller medverkande i tv-program samma ställning som en meddelare i straff- och skadeståndsrättsligt avseende. framställning om rättsligt bistånd görs bör det därför inte accepteras att t.ex. enskilda redaktionsmedlemmar utan inflytande över det slutliga publiceringsbeslutet hålls straffrättsligt ansvariga. I stället är det alltid i första hand den som har bestämt innehållet i ett massmedium som Om det av något skäl inte går att rikta ett ingripande mot en person med ett sådant inflytande över innehållet, bör frågan om övergång av ansvaret till någon annan (t.ex. företrädare för ett medieföretag eller tryckaren) i första hand bedömas med utgångspunkt i de principer som kommer till uttryck i den s.k. ansvarskedjan i grundlagarna. Ett centralt inslag i svensk tryck- och yttrandefrihetsreglering är vidare att endast vissa brott kan föranleda ingripanden genom straff eller skade- Regeringen delar kommitténs inställning att det synsättet inte bör Det finns således starka skäl att räkna ett krav på dubbel täck- ning som en svensk allmän rättsprincip på detta område. rättsligt bistånd bör alltså lämnas enbart om den gärning som framställ- ningen avser motsvarar ett brott enligt svenska regler på det tryck- och Det krävs dock inte att gärningen är straffbar enligt både grundlag och vanlig lag i den begärande staten. Kravet på dubbel täckning innebär dessutom att rättsligt bistånd som grundar sig på ett straff- eller skadeståndsrättsligt ingripande som är i strid med tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens regler om förbud mot censur eller mot andra hindrande åtgärder inte kan god- Det framstår t.ex. som uteslutet att svenska myndigheter skulle med- verka till att hindra en tänkt publicering. Ett liknande synsätt bör gälla om en ansökan berör etableringsfriheten enligt tryckfrihetsförordningen Det bör t.ex. inte vara möjligt att inom grundlagarnas tillämpningsområden lämna bistånd i ett ärende som inne- fattar ett ingripande mot någon för att denne har överträtt ett förbud mot att bedriva publicistisk verksamhet. Det förhållandet att en gärning är preskriberad enligt svensk rätt utgör normalt inte en självständig grund för att avslå en begäran om internationellt rättsligt bistånd, t.ex. enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål. Däremot kan detta vara en omständighet att väga in vid den allmänna prövning av en ansökan som får göras enligt 2 kap. 14 § andra stycket punkten 4 lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål (se prop. 1999/2000:61 s. 144 och s. 194–195). I paragrafen anges när en ansökan om internationell rättslig hjälp ska eller får avslås. Preskriptionsfrågan ter sig dock annorlunda på det tryck- och yttrande- och yttrandefrihetsgrundlagen är korta i syfte att den straffrättsliga bedömningen ska göras enligt de samhällsvärderingar som gällde vid Korta tider för åtalspreskription avseende tryck- och yttrandefrihetsbrott får anses vara en viktig komponent i skyddet för tryck- och yttrandefriheten och bör därför anses vara en sådan rätts- princip som ska upprätthållas på området. Att korta preskriptionstider är en rättsprincip på tryck- och yttrandefri- hetsområdet innebär emellertid inte att de exakta tider som enligt svensk rätt gäller måste gälla även i det andra landet. Ett sådant krav skulle föra för långt och skulle antagligen komma att innebära att det, trots de förändringar som föreslås, i praktiken inte blir möjligt att lämna rätts- ligt bistånd. I stället bör det, i linje med vad kommittén anger, finnas möjlighet att med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet pröva om rättsligt bistånd ska kunna lämnas trots att en gärning är preskriberad enligt tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- lagen.