prop · H50349 · 2017-12-05 00:00:00 — Mot bakgrund av att de flesta tv-bolag uppfyller kraven på europeiska produktioner och att svenska produktioner anses utgöra europeiska produktioner i AV-direktivets mening bedömer regeringen att ett införande av krav på främjande av europeiska produktioner inte torde få någon större inverkan på etableringsfriheten. Hur stor inverkan sådana regler får är emellertid beroende av den när- mare utformningen och omfattningen av de regler som införs i lag. Från yttrandefrihetsrättslig synpunkt är det väsentligt att lagreglerna inte blir så långtgående att de hindrar nya etableringar på mediemarknaden eller, som befarar, hämmar utvecklingen av nya publiceringsformer. De får vidare inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och får aldrig sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (jfr 3 kap. 3 § YGL jfr med 2 kap. 21–23 §§ RF). I 3 kap. 4 § YGL finns vidare en bestämmelse som skyddar det redaktionella oberoendet. Där anges att den som sänder radioprogram självständigt avgör vad som ska förekomma i programmen. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att kraven på främjande i någon mån får anses innebära en inskränkning i det redaktionella oberoendet. Det finns emellertid redan motsvarande krav för tv-sändningar och tillhanda- hållanden av beställ-tv genom etern. Krav på främjande av europeiska produktioner i trådsändningar får därför anses innebära endast en margi- nell utökning av de krav som redan gäller varför regeringen, till skillnad från , inte anser att det är olämpligt att upp- ställa denna typ av krav. Sammanfattningsvis anser regeringen att ett undantag från etablerings- friheten bör införas som möjliggör bestämmelser i vanlig lag om främ- jande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv i tråd i linje med vad AV-direktivet kräver. Utformningen och avgränsningen av undantaget Krav på främjande av europeiska produktioner finns redan när det gäller tv och beställ-tv genom etern (5 kap. 7 och 8 § radio och tv-lagen). Det är motsvarande tjänster, fast tillhandahållna genom tråd, som ska omfattas av det nu aktuella undantaget. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att avgränsningen av tjänsten beställ-tv i detta avseende bör göras på samma sätt som beträffande undantaget för krav på tillgänglighet till beställ-tv i tråd (se avsnitt 11.1.1). Regeringens förslag: I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen införs bestämmelser som gör det möjligt att i lag uppställa krav på att införa och på visst sätt utforma varningstext, innehålls- deklaration eller annan liknande produktinformation om syftet med kravet är skydd för hälsa eller miljö eller konsumentskydd. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland ombudsmän, , , och Hovrätten över och , tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. (Sieps) välkomnar förslaget men menar att även det kan riskera att komma i konflikt med framtida EU-regleringar. tobaksleverantörsföreningen, menar att det inte finns något behov av en förslaget då undantaget föreslås gälla även information som omfattas av grundlagarnas materiella tillämpningsområde. livets Delegation för Marknadsrätt (NDM) och avstyrker förslaget bl.a. med hänvisning till att det ger stort utrymme för lagstif- taren att uppställa krav på hur en förpackning ska utformas. Charkföretagen och Livsmedelsföretagen menar att bestämmelsens tillämpningsområde är så brett att den i praktiken innebär att journalistik, medier och kommunikation vid av- styrker förslaget och anser att tryck på förpackningar inte bör omfattas av Skälen för regeringens förslag Behovet av en delegationsbestämmelse En konsekvens av att tillämpningsområdet för tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bestäms med utgångspunkt i den kommunikationsteknik som används är att grundlagsfrågor kan aktualiseras i sammanhang som inte har en typisk tryck- och yttrandefri- Ett sådant område rör varningstexter, innehållsdeklarationer och annan produktinformation på och i förpack- ningar, t.ex. cigarettpaket eller bipacksedlar till information kan t.ex. vara tryckt och därmed omfattas av tryckfrihets- förordningen eller ingå i en teknisk upptagning och skyddas enligt Allt som publiceras i de medier som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen omfattar faller inom vad som brukar benämnas grundlagarnas formella tillämpningsområde. För att grundlagarna ska vara tillämpliga krävs emellertid också att yttrandet faller inom grund- lagarnas materiella tillämpningsområde. Detta bestäms av innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 § YGL. Där anges att grundlagarna tillförsäkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och, enligt yttrande- frihetsgrundlagen, ett fritt konstnärligt skapande. Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte innebär att inte all användning av de grundlagsskyddade medierna omfattas av grundlagar- nas bestämmelser. Som anges ovan kan produktinformation av olika slag på och i för- packningar omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihets- grundlagen. Lagstiftaren har dock, inte minst på EU-nivå, ansett det nödvändigt att reglera utformningen av den här typen av texter. I de flesta fall syftar sådana åtgärder till att skydda folkhälsan men även andra ändamål förekommer, t.ex. miljö- eller konsumentskydd. De frågor som sådana regleringar väckt i tryck- och yttrandefrihets- rättsligt hänseende har kunnat lösas med stöd av undantag från grundlagarnas tillämpningsområden. I vissa fall har undantag ansetts kunna tolkas in i regleringen med utgångspunkt i vad som är ändamålet med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (se t.ex. prop. 2003/04:161 och prop. 2010/11:65). I andra fall har det funnits stöd i uttryckliga delegationsbestämmelser i bl.a. 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL (se t.ex. prop. 1975/76:49 och prop. 2002/03:37). Vid införlivandet av och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror och de ändringar i tobakslagen (1993:581) som det föranledde uppkom frågan om förslaget, som bl.a. innebar att ett antal s.k. allmänna och kompletterande varningstexter skulle förekomma på t.ex. cigarettpaketen, var förenligt med tryckfrihetsförordningen. Lagrådet uttalade då bl.a. att en bestämmelse som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll i princip torde komma i konflikt med hinderförbudet i 1 kap. 2 § andra stycket TF, men att ett visst utrymme kunde finnas för ålägganden i lag att förse en skrift med texter av det slag som det var fråga om. Lagrådet framhöll att tryckfrihetsförordningens tillämpningsområde ytterst bestäms av dess syfte att värna det fria ordet och att det finns regleringar som träffar tryckta skrifter som därför kan sägas ligga utanför ramen för tryckfrihetsförordningens skydd. Det gäller inte minst ingripanden i fråga om framställningar på det kommersiella området. Var gränsen går är enligt Lagrådet osäkert. För att ett påbud om text med visst innehåll ska kunna tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt ansåg Lagrådet att det bör krävas att det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. En annan omständighet som måste beaktas är att kraven på texter inte blir så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text (prop. 2001/02:162 s. 53). Enligt det nuvarande rättsläget anses ett påbud om text med visst inne- håll kunna tolereras från tryck- och yttrandefrihetsrättslig synpunkt bl.a. om det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. Det brukar framhållas att den aktuella texten ska ha en saklig inriktning för att gränsen till grundlagarnas skyddsområde inte ska överskridas (se bl.a. prop. 2010/11:65 s. 46). Kommittén har haft i uppdrag att analysera om det finns behov av och är lämpligt att uttryckligen i tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen ange att bestämmelser om produktinformation, varningstexter och liknande information kan regleras i lag. frågor av det här slaget har kunnat hanteras utan uttryckligt för- fattningsstöd konstaterar kommittén att en sådan bestämmelse bör införas endast om det finns ett behov av en sådan reglering. instanserna menar bl.a. och Svenska tobaksleverantörsföreningen att ett sådant behov saknas. Det som talar mot en bestämmelse i tryckfrihetsförordningen respek- tive yttrandefrihetsgrundlagen är att en sådan riskerar att inte helt åter- spegla att den nuvarande ordningen har växt fram ur enskilda fall där lagstiftaren utnyttjat möjligheterna att göra en flexibel tolkning utifrån syftet med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vidare kan det framstå som inkonsekvent att lyfta fram och reglera detta undantag när det finns ett antal andra undantag som också Det rör bl.a. olika gränsdragningsfrågor till den allmänna straffrätten, t.ex. bedrägeri, koppleri m.m., och vissa yttranden av Ett viktigt argument för en reglering är emellertid att en sådan tydliggör tillämpningsområdet för undantaget och därmed bidrar till ökad förutsebarhet i tillämpningen. Det är emellertid tänkbart att det ibland är en fördel i internationella förhandlingar att det finns en viss flexibilitet i den nationella grundlagsregleringen. på området kan utrymmet för att hitta olika lösningar i konkreta förhand- lingssituationer således tänkas minska. När det gäller EU-samarbetet kan det å andra sidan hävdas att den nuvarande ordningen ibland leder till att tryck- och yttrandefrihetsrättsliga frågor av begränsad betydelse måste prioriteras från svenskt håll i förhandlingarna framför t.ex. viktiga folk- Genom att ”öppna upp” tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen något i detta avseende behöver de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga aspekterna inte vägas in i samma utsträckning som nu vid samarbete på t.ex. folkhälsoområdet. konstateras att det ibland är svårt att peka ut viss information som ”sak- lig” medan annan information är ”uttryckligen åsiktspåverkande eller I flera av de ärenden där frågan tidigare varit aktuell har, enligt kommittén, lagstiftaren behövt ta ställning till olika gränsfall där slutsatserna inte framstått som självklara (se bl.a. prop. 2015/16:82 s. 38–39). Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med kommittén, att en delegationsbestämmelse som gör det möjligt att i lag under vissa förut- sättningar införa krav på varningstexter, innehållsdeklarationer och lik- nande produktinformation bör införas i tryckfrihetsförordningen respek- Av nu nämnda skäl bör undantaget inte enbart avse texter som saknar en uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär utan bör gälla även om den aktuella informationen omfattas av grundlagarnas skyddsändamål (det s.k. materiella tillämpningsområdet). Regeringen vill dock framhålla, särskilt mot bakgrund av att bl.a. och Konstnärliga och motsätter sig en sådan utvidgning, att den föreslagna delegationsbestämmelsen inte innebär att grundläggande krav på saklighet överges helt när det gäller informationens innehåll. Det ska fortfarande vara aktuellt att kunna tala om produktinformation, ett begrepp som i sig får anses inrymma ett visst krav på objektivitet och saklighet. Som utvecklas nedan ska en näringsidkare vidare även fortsättningsvis ha möjlighet att förse förpack- ningar med egen text. Som kommittén anför bör tillämpningsområdet för bestämmelsen vara tydligt avgränsat och avse varningstexter, innehållsdeklarationer och liknande produktinformation. Med varningstext bör avses texter som har till syfte att upplysa konsumenter om vissa skadliga egenskaper hos en viss produkt. Med begreppet innehållsdeklaration bör typiskt sett avses en lista över vilka ämnen eller ingredienser som ingår i ett livsmedel eller någon annan produkt. Med annan liknande produktinformation avses bl.a. uppgifter om hur en viss produkt, t.ex. ett läkemedel, ska användas eller hur den ska hanteras i avfallsledet. I syfte att avgränsa bestämmelsen till områden där det har funnits behov av att göra undantag bör det, som kommittén föreslår, anges att möjligheten till lagstiftning om krav på att införa produkt- information enbart ska gälla för vissa skyddsändamål. De ärenden som har rört införande av produktinformation har i första hand tagit sikte på frågor om hälso- eller konsumentskydd. I något fall har frågan även rört miljöskyddet. Bestämmelsen bör därför utformas så att den tar sikte på dessa skyddsändamål. Undantag ska således kunna göras om syftet är att skydda hälsa eller miljö eller konsumentskydd. Flera remissinstanser, däribland Företagarna, menar att den föreslagna bestämmelsens tillämpningsområde är alltför brett och att bestämmelsen ger lagstiftaren stort utrymme att uppställa krav på hur en förpackning ska utformas. Kött och Charkföretagen och Livsmedelsföretagen, som avstyrker förslaget, menar att bestämmelsens tillämpningsområde är så brett att den i praktiken innebär att förpackningar undantas från grund- lagsskyddet. , medier och kommunikation vid anser å sin sida att det bör anges i tryckfrihetsför- ordningen att tryck på förpackningar överhuvud taget inte omfattas av tryckfrihetsförordningen och instämmer därför i ett särskilt yttrande som två av kommitténs ledamöter avgivit. I denna del gör regeringen följande överväganden. Som framgår ovan är det möjligt att uppställa krav på produktinformation på och i förpackningar. För att det ska vara möjligt krävs att texten ifråga har en saklig inriktning och att kraven på texten inte är så omfattande att den alltför mycket beskär näringsidkarens möjligheter att förse förpackningar med egen text. De områden där det funnits behov av att införa sådana krav är just hälso-, miljö- och konsumentskydd. Den föreslagna bestämmelsen utgör alltså i huvudsak en kodifiering av det gällande rättsläget. Skillnaden i förhållande till vad som redan anses gälla är att bestämmelsen föreslås gälla även för texter som faller innanför grund- lagarnas s.k. materiella tillämpningsområde. Utvidgningen av undantaget tar alltså endast sikte på informationens karaktär och inte, som behandlas 2017/18:49 i det följande, dess omfattning. Regeringen kan därmed konstatera att den föreslagna delegationsbestämmelsen inte innebär att förpackningar helt undantas från grundlagarnas tillämpningsområde (jfr 1 kap. 10 § och 1 kap. 13 § YGL samt prop. 1997/98:43). Som för andra delegations- bestämmelser kommer t.ex. att gälla att undantag inte kan göras från förbudet mot hindrande åtgärder (se prop. 2001/02:64 s. 55, jfr prop. 1997/98:43). Det finns inte underlag för att i detta lagstiftningsärende närmare överväga en sådan ordning som , medier och kommunikation vid förordar. Sammanfattningsvis anser regeringen att delegationsbestämmelserna bör utformas i enlighet med kommitténs förslag. Produktinformation som täcker stora delar av en tryckt skrift Som framgår av det föregående anses gälla att kraven på texter inte får bli så omfattande att de alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text (se Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:162). Enligt Sieps bör lagstiftaren, för att undvika att förslaget kommer i konflikt med framtida EU-regleringar, inte ställa för höga krav på att texten inte får bli så omfattande att den alltför mycket beskär möjligheten för näringsidkaren att förse förpackningar med egen text. Regeringen kan, liksom kommittén, konstatera att hur stor andel produktinformation som kan accepteras från tryck- och yttrandefrihets- rättsliga utgångspunkter får avgöras med beaktande av förhållandena i det enskilda fallet. Det framstår inte som lämpligt att i grundlagarna lägga fast en mer precis kvantitativ gräns. Vid bedömningen av vad som kan accepteras bör inte enbart beaktas att näringsidkaren bör ges tillräck- lig möjlighet att ange varumärken och andra kännetecken av kommersiell natur utan att denne kan vilja använda den berörda ytan till att framföra text som är av opinionsbildande eller åsiktspåverkande karaktär (jfr prop. 2015/16:82 s. 36–39). Regeringens förslag: Samtliga lagändringar träder i kraft . Bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen om en möjlighet till frihet från ansvar under vissa förutsättningar för yttrandefrihetsbrott i databaser enligt den s.k. databasregeln i yttrandefrihetsgrundlagen tillämpas även på information som började tillhandahållas före ikraftträdandet. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Kommittén föreslår dock övergångsbestämmelser till tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen med innebörden att om det i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i tryckfrihetsförordningens eller yttrande- Prop. 2017/18:49 frihetsgrundlagens nya lydelse, tillämpas i stället den nya lydelsen. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Förslagen till ändringar i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör träda i kraft efter utgången av det år då förslagen tidigast kan bli slutligt antagna av . Det innebär att de bör träda i kraft . Ändringarna i tillämpningslagen bör träda i kraft som ändringarna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. De föreslagna bestämmelserna i yttrandefrihetsgrundlagen om frihet från ansvar under vissa förutsättningar för yttrandefrihetsbrott i databaser enligt den s.k. databasregeln i yttrandefrihetsgrundlagen bör kunna avse yttranden som har publicerats före ikraftträdandet. I likhet med kommittén anser regeringen att det bör införas en övergångsbestämmelse med den innebörden. Kommitténs förslag om ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen för med sig behov av följdändringar i en rad lagar i vilka det hänvisas till bestämmelser i de båda grundlagarna. Det pågår ett arbete inom med att se över dessa. Avsikten är att de ska kunna träda i kraft som ändringarna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Kommitténs förslag till övergångsbestämmelser med innebörden att den nya lydelsen av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen tillämpas om det i lag eller annan författning hänvisas till en föreskrift som har ersatts genom en bestämmelse i den nya lydelsen behövs därför inte. För övriga ändringar som föreslås i tryckfrihetsförordningen, yttrande- frihetsgrundlagen och tillämpningslagen finns det inte behov av över- gångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslagen medför endast marginella kostnadsökningar för statliga myndigheter. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens bedömning En modernisering av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen föreslås i syfte att göra dessa grundlagar tydligare och mer Förslagen innebär huvudsakligen ändringar av språklig och 2017/18:49 redaktionell natur och medför således inte några ekonomiska konsekvenser. Vidare är flera av förslagen av övergripande karaktär och innebär förändringar på grundlagsnivå som öppnar för lagstiftning i vanlig lag. De eventuella ekonomiska konsekvenserna av de förslagen uppstår först i samband med att lagstiftningsåtgärder vidtas. Print on demand, e-böcker och ljudböcker Utvidgningen av bilageregeln påverkar i första hand frågor som har att göra med ansvaret för digitala versioner av tryckta skrifter. Det bedöms inte medföra några ekonomiska konsekvenser för det allmänna, företag eller andra enskilda. Förslaget att ge domstol möjlighet att besluta att ett brottsligt yttrande i en bilaga i form av ett program som sänds eller tillhandahålls ur en data- bas ska tas bort kan eventuellt medföra en viss ökad arbetsbelastning för domstolarna och för Justitiekanslern. Frågan om borttagande kan dock normalt förväntas bli aktuell i samband med prövningen av ett åtal som Justitiekanslern eller en målsägande har väckt. I likhet med kommittén bedömer regeringen att förslaget inte kan antas leda till mer än marginella kostnadsökningar, vilka bedöms kunna finansieras inom dom- stolarnas och Justitiekanslerns befintliga anslag. Användarkommentarer och externa leverantörer Förslaget att införa en klargörande bestämmelse med innebörden att yttrandefrihetsgrundlagen kan gälla för en databas även om viss information har tillförts av annan bedöms inte påverka kostnaderna eller intäkterna för det allmänna, företag eller andra enskilda. Inte heller det förtydligande av lagtexten som föreslås när det gäller grundlagsskyddet för databaser med utgivningsbevis bedöms få några ekonomiska konsekvenser. Preskriptionsregler och ansvar för databaser m.m. Möjligheten till frihet från ansvar för en ansvarig utgivare för material i en databas som är äldre än syftar i första hand till att komma till rätta med olika problem rörande ansvarsfrågan som medieföretagens stora databaser kan medföra. Förslaget bedöms inte påverka kostnaderna eller intäkterna för det allmänna, företag eller andra enskilda. Förslaget att införa en ordning som innebär att en målsägande eller Justitiekanslern under vissa förutsättningar kan underrätta utgivaren om att en databas innehåller viss äldre information som kan utgöra yttrande- frihetsbrott kan möjligen medföra en viss ökad arbetsbelastning för Justitiekanslern. Eftersom en förutsättning för underrättelse är att yttrandet kan utgöra yttrandefrihetsbrott och att förutsättningarna för allmänt åtal är uppfyllda skulle det dock med nu gällande regler ha före- legat grund för åtal. I likhet med kommittén bedömer regeringen att för- slaget om underrättelse inte kan antas leda till mer än marginella kost- nadsökningar, vilka bedöms kunna finansieras inom Justitiekanslerns befintliga anslag. Personlig integritet och grundlagsskydd Förslaget att införa en delegationsbestämmelse avseende offentlig- görande av vissa personuppgifter som förekommer i uppgiftssamlingar syftar till att öka skyddet för den personliga integriteten. Inskränkningen i grundlagsskyddet kan få ekonomiska konsekvenser för företag vars verksamhet består av att tillhandahålla den typ av uppgiftssamlingar som enligt förslaget kan träffas av delegations- bestämmelsen. Delegationsbestämmelsen innebär att vanlig lag och EU:s dataskydds- förordning kommer att gälla. Förordningen kommer, när den träder i kraft , att bli direkt tillämplig i . Dataskydds- utredningen, som tillsattes med uppdraget att föreslå hur den svenska lagstiftningen på området bäst anpassas till den nya förordningen överlämnade sitt betänkande Ny dataskyddslag (SOU 2017:39). Datainspektionen är tillsynsmyndighet för personuppgiftsregleringen. Förslaget kan leda till ytterligare tillsynsärenden hos Datainspektionen. Regeringen bedömer att dessa kan finansieras inom Datainspektionens befintliga anslag Förslaget om utökade möjligheter till internationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade innebär att det svenska rättsväsendet ges rättsliga förutsättningar att bistå utländska myndigheter i brottsutredningar som bedrivs i utlandet men där utredningsåtgärder behöver vidtas i . Möjligheten att lämna internationellt rättsligt bistånd på tryck- och yttrandefrihetsområdet kommer att medföra nya arbetsuppgifter för olika aktörer inom rättsväsendet. Det kan konstateras att endast några enstaka ansökningar om rättsligt bistånd på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden kommer in till svenska myndigheter . Antalet framställningar om rättsligt bistånd kan dock komma att öka något när det blir tydligt att det finns en möjlighet att lämna sådant bistånd. Förslaget kan därför medföra en viss ökning av arbetsbelast- ningen hos berörda statliga myndigheter, främst hos Justitiekanslern.