prop · H403121 · 2017-02-23 00:00:00 — Av sista meningen i det första stycket i artikel 25.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet framgår att om det efter en medicinsk åldersbedömning fortfarande finns tvivel om den enskildes ålder, så ska beslutsfattaren utgå från att han eller hon är underårig. Bestämmelsen måste ses som ett uttryck för principen om benefit of the doubt som gäller inom svensk rätt (se vidare prop. 2016/17:17 s. 64). Som föreslagits i promemorian bör kostnaden för att genomgå en medicinsk åldersbedömning som har erbjudits sökanden betalas av staten. Några remissinstanser har påtalat att även kommunerna kan ha behov av att påkalla en medicinsk åldersbedömning. Mot bakgrund av de nu aktuella förslagen, att ska utreda sökandens ålder om det finns skäl att ifrågasätta hans eller hennes egen uppgift och erbjuda sökanden att genomgå en medicinsk åldersbedömning om han eller hon inte gjort sin underårighet sannolik på annat sätt, ser inte regeringen att det finns ett sådant behov. Samtycke till medicinsk åldersbedömning För att en läkarundersökning ska få genomföras i syfte att fastställa åldern krävs enligt det omarbetade asylprocedurdirektivet att det ensam- kommande barnet och/eller dennes företrädare ger sitt samtycke (artikel 25.5 b). Medverkan till en medicinsk åldersbedömning bör därför vara frivillig. Den frivilliga medverkan bör dokumenteras genom ett skriftligt samtycke. Kravet på samtycke innebär också att förslaget inte står i strid med det grundlagsstadgade skydd i 2 kap. 6 § regeringsformen som enskilda har gentemot det allmänna vad avser påtvingade kroppsliga ingrepp (jfr prop. 2005/06:72 s. 74–76). Den sökande bör få skäligt rådrum för att ta ställning till frågan om samtycke till medicinsk åldersbedömning. Utgångspunkten enligt svensk rätt är att ett barns vårdnadshavare har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter (6 kap. 11 § ). I fråga om ensamkommande asylsökande barn gäller enligt 2 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn att en god man ska förordnas om det inte är uppenbart obehövligt. De nu aktuella asylsökandena har uppgett att de är barn och kommer att behandlas som barn till dess att ett tillfälligt beslut, i förekommande fall, fattas om att de bedöms vara vuxna. Även i fråga om samtycke bör den asylsökande behandlas som ett barn i detta skede av handläggningen. I de ärenden som berörs av förslagen i denna proposition torde det alltid förordnas en god man. Den gode mannen har till uppgift att i vårdnadshavares och förmyndares ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. När fråga om medicinsk åldersbedömning av ett ensamkommande barn uppkommer i ett ärende om uppehållstillstånd är alltså den gode mannen behörig att lämna samtycke för barnets räkning. Som bl.a. länsstyrelserna uppmärksammar ankommer det på överförmyndaren att se till att den gode mannen har den utbildning och information som krävs för att kunna fatta sådana beslut. En vårdnadshavare ska vid utövandet av vårdnaden i takt med barnets stigande ålder och utveckling ta allt större hänsyn till barnets synpunkter och önskemål (6 kap. 11 § ). I den gode mannens uppdrag ligger att liksom en vårdnadshavare ta den hänsyn till barnets synpunkter och önskemål som dess ålder och utveckling kan ge anledning till (prop. 2004/05:136 s. 29). i påpekar att om den underårige har uppnått en sådan ålder och mognad att han eller hon själv kan ta grundad ställning i frågan, så bör hans eller hennes vilja respekteras. Regeringen instämmer i detta och vill tillägga att det i de aktuella fallen närmast undantagslöst kommer att handla om asylsökande som har en sådan ålder och mognad att det är nödvändigt för den gode mannen att involvera dem i beslutet. I praktiken kommer alltså den gode mannen och barnet gemensamt behöva komma fram till ett beslut i frågan om samtycke. I enlighet med artikel 25.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet bör den sökande få information om den medicinska åldersbedömningen på ett språk som han eller hon kan förstå. Informationen ska innehålla upplysningar om undersökningsmetoden och eventuella konsekvenser som resultatet kan få för prövningen av en ansökan. Information ska också lämnas om konsekvenserna av en vägran att genomgå en medicinsk åldersbedömning. I utlänningsförordningen (2006:97) finns bestämmelser om informationsskyldighet (jfr 8 kap. 10 h §). Frågan om vilken information som ska lämnas till sökanden och hur bör även fortsättningsvis regleras på förordningsnivå. 2016/17:121 Några remissinstanser, bl.a. Föreningen och kommun, anför att frågan om samtycke är av sådan utpräglad personlig karaktär att det inte kan åligga en god man att lämna ett sådant samtycke för barnets räkning och anser att det i stället ska lämnas av en professionell aktör, t.ex. det offentliga biträdet. Regeringen delar inte denna uppfattning utan anser att samtycke till medicinsk åldersbedömning ingår i sådana personliga angelägenheter som den gode mannen har i uppdrag att ansvara för. Regeringen konstaterar vidare att det redan ingår i den gode mannens uppdrag att för barnets räkning lämna samtycke till att genomgå en DNA-analys i anknytningsärenden (se prop. 2005/06:72 s. 74–76). Enligt 18 kap. 3 § UtlL är den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet utan särskilt förordnande barnets ställföreträdare i det ärende som förordnandet avser, om det inte finns en god man för barnet. Om frågan om samtycke till medicinsk åldersbedömning skulle bli aktuell innan en god man har förordnats kan det offentliga biträdet, om en sådan har förordnats för barnet, lämna samtycke till medicinsk åldersbedömning för barnets räkning. Även det offentliga biträdet ska då naturligtvis ta den hänsyn till barnets synpunkter och önskemål som dess ålder och utveckling kan ge anledning till. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att erinra om att det enligt gällande rätt inte finns några möjligheter att, inom ramen för asylprocessen, tvinga någon att genomgå en medicinsk åldersbedömning. Detta gäller även om ett skriftligt samtycke har lämnats av den gode mannen eller det offentliga biträdet. Förslaget innebär inte någon ändring i denna del. Nekat samtycke till att genomgå medicinsk åldersbedömning Även om förslaget är utformat som en skyldighet för att erbjuda en medicinsk åldersbedömning i vissa fall får, som framgår ovan, utredningsansvaret anses uppfyllt genom att sökanden erbjuds att genomgå en medicinsk åldersbedömning. I de fall där den sökande nekar till att genomgå en medicinsk åldersbedömning bör alltså kunna fatta beslut på befintligt underlag. Detsamma bör gälla om sökanden fått skäligt rådrum att ta ställning till erbjudandet om medicinsk åldersbedömning men inte svarat . Som framgår ovan följer det av artikel 25.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet att den sökande ska få information om konsekvenserna av en vägran att genomgå en medicinsk åldersbedömning. Det är den sökande som har bevisbördan för att han eller hon är underårig och som ska göra detta sannolikt. Principen om benefit of the doubt gäller som framgått ovan även i fråga om sökandens eventuella underårighet. En förutsättning för att den sökande ska få förmånen av denna bevislättnadsregel är dock att sökanden har gjort vad han eller hon kan för att styrka sin berättelse och att hans eller hennes allmänna trovärdighet inte ifrågasatts. En medicinsk åldersbedömning är ett bevismedel som kan hjälpa till att klarlägga en sökandes ålder. Vilken betydelse som ett nekat samtycke till medicinsk åldersbedömning får vid bevisvärderingen som görs vid Prop. 2016/17:121 bedömningen av ålder måste naturligtvis avgöras av i varje enskilt fall. Vid den bedömningen får myndigheten ta ställning till om det finns godtagbara skäl till att den sökande inte vill genomgå en medicinsk åldersbedömning, t.ex. att sökandens fysiska eller psykiska hälsotillstånd är sådant att en medicinsk åldersbedömning inte är lämplig. Flera remissinstanser efterlyser förtydliganden av och fler exempel på godtagbara skäl. Regeringen anser dock att det inte är lämpligt att genom förarbetsuttalanden mer detaljerat reglera hur övervägandena i denna del ska gå till eftersom det riskerar att inkräkta på principen om fri bevisvärdering och minska möjligheten att ta tillbörlig hänsyn till omständigheterna i varje enskilt fall med beaktande av bl.a. utvecklingen i praxis. I de flesta fall där myndigheten bedömer att sökanden inte har gjort sin underårighet sannolik med hjälp av skriftlig och muntlig bevisning och därför erbjuder sökanden att genomgå en medicinsk åldersbedömning torde dock ett nekat samtycke utan godtagbar anledning leda till att myndighetens preliminära bedömning kvarstår, dvs. att sökanden inte har gjort sannolikt att han eller hon är . Detta är endast en följd av att myndigheten är skyldig att fatta ett beslut även om en medicinsk åldersbedömning inte genomförs och då utifrån det material som finns tillgängligt i ärendet. Enligt regeringens mening innebär det inte, som bl.a. Förvaltningsrätten i och anser, att förslaget riskerar att stå i strid med det grundlagsstadgade skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp i 2 kap. 6 § regeringsformen. Det kan i detta sammanhang finnas skäl att nämna att en ansökan om uppehållstillstånd inte kan avslås enbart på grund av att sökanden inte vill genomgå en medicinsk åldersbedömning (se prop. 2016/17:17 s. 65). Rätt att överklaga tillfälligt beslut om ålder Regeringens förslag: tillfälliga beslut om ålder ska kunna överklagas till en migrationsdomstol. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanser är positiva till förslaget att det tillfälliga beslutet om ålder ska kunna överklagas. remissinstanser, däribland , ifrågasätter dock den reella verkan av överklagandemöjligheten eftersom besluten gäller . Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , universitet och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, påtalar att överklaganden av ett tillfälligt beslut om ålder bör hanteras med förtur UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) anser att ett överklagande bör ha suspensiv verkan. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att förslaget kan leda till svårigheter med parallella processer och risk för två oförenliga beslut i de fall där fattar ett slutligt beslut som det tillfälliga beslutet om ålder är föremål för Förvaltningsrätten i anser även att det bör 2016/17:121 förtydligas hur migrationsdomstolarna ska hantera de mål där sökanden samtycker till en medicinsk åldersbedömning först efter att målet har Några remissinstanser, bl.a. , och Svenska Röda Korset, anser vidare att den slutliga bedömning av ålder som görs inom ramen för beslutet om uppehållstillstånd ska kunna överklagas särskilt. anser att det bör övervägas att inte låta en migrationsdomstols avgörande få överklagas till Migrationsöverdomstolen och anför att eventuellt behov av praxis kan tillgodoses inom ramen för det slutliga Skälen för regeringens förslag: Av 14 kap. 1 § UtlL följer att beslut enligt utlänningslagen endast får överklagas i de fall som anges i det kapitlet. Ett tillfälligt beslut om ålder kan få stor betydelse för den enskilde. Beslutet kan innebära att den enskilde går miste om förmåner som han eller hon annars skulle ha haft till dess att asylärendet avgörs (t.ex. boende, skolgång och hälso- och Enbart en möjlighet att senare få frågan om ålder prövad i samband med överklagandet av det slutliga beslutet i asylärendet är därför inte tillräcklig för att tillgodose den enskildes behov av rättsskydd. tillfälliga beslut om ålder bör därför kunna överklagas till en migrationsdomstol. Regeringen anser dock, till skillnad från bl.a. och , att det inte finns skäl att utvidga den möjlighet till överklagande av beslut om uppehållstillstånd som gäller till att innefatta även frågan om ålder i ett beslut om bifall till en ansökan om uppehållstillstånd (jfr 14 kap. 3 § Införandet av en överklagandemöjlighet skulle kunna medföra en risk för att syftet med förslaget att tidigarelägga åldersbedömningen motver- kas på så sätt att ärendet drar ut och att den sökande blir kvar i asyl- och mottagningsprocessen för barn . gått ovan ska dock det tillfälliga beslutet om ålder gälla . domstol kan visserligen med stöd av 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291) inhibera beslutet. För att det ska finnas förutsättningar för inhibition krävs dock som huvudregel en hög grad av sannolikhet för att beslutet kommer att ändras. I ärenden där en part riskerar betydande skada kan kravet sänkas till att utgången framstår som oviss (och , Förvaltningsprocesslagen m.m., 6:e uppl., s. 264). I de fall där det tillfälliga beslutet om att den sökande bedöms vara eller äldre har fattats i enlighet med ett resultat från en medicinsk åldersbedömning torde förutsättningarna för att besluta om inhibition i praktiken vara mycket begränsade om inte sökanden kommer in med relevanta bevis i form av exempelvis tillförlitliga Till skillnad från UNHCR anser regeringen inte att det vore en lämplig ordning att ett överklagande i sig får en suspensiv Förvaltningsrätten i efterfrågar ett förtydligande av hur migrationsdomstolarna ska hantera de mål där sökanden samtycker till en medicinsk åldersbedömning först efter att målet har överklagats. sådant fall får enligt regeringens mening betraktas som ett yrkande från sökanden om att komma in med kompletterande bevisning. domstolen bedömer att av andra skäl har brustit i sin utredningsskyldighet bör det inte finnas förutsättningar för domstolen att Prop. beslutet och återförvisa ärendet till för fortsatt handläggning enbart av det skälet att sökanden ändrat sig i frågan om samtycke till medicinsk åldersbedömning (jfr avsnitt 6.1). Den omständigheten att ett tillfälligt beslut om ålder är föremål för prövning i domstol utgör inte ett hinder för att fatta ett slutligt beslut i ärendet om uppehållstillstånd. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anför att det därmed finns en risk för att det kommer att fattas två oförenliga beslut om sökandens ålder. Regeringen vill i detta sammanhang betona vikten av att det i dessa mål, precis som i andra måltyper där ett tillfälligt beslut får överklagas till domstol, finns ett fungerande informationsutbyte mellan myndigheten och domstolen för att undvika en sådan situation. Som flera remissinstanser påpekat, bl.a. Förvaltningsrätten i och , bör de aktuella målen behandlas med förtur i domstolen. Migrationsöverdomstolen har vidare uttalat att en muntlig förhandling vanligtvis inte i sig är en meningsfull utredningsmetod vad gäller att bedöma den sökandes ålder (MIG 2014:1). Kammarrätten i anför att det bör övervägas att inte låta en migrationsdomstols avgörande i mål som gäller tillfälligt beslut om ålder få överklagas. Regeringen anser emellertid att det är sannolikt att det kommer att finnas behov av vägledande avgöranden från prejudikatinstansen i den nu aktuella typen av ärenden. Några skäl som motiverar ett undantag från huvudregeln i 16 kap. 9 § UtlL att en migrationsdomstols beslut får överklagas till Migrationsöverdomstolen har inte framkommit. Regeringens bedömning: Det finns inget behov av ändringar i utlänningslagens regler om offentligt biträde. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, däribland ombudsmän () och , instämmer i eller har inga invändningar mot bedömningen i promemorian. bl.a. , anser att ett offentligt biträde ska förordnas så snart som överväger att fatta ett beslut om att sökanden är . Ytterligare andra remissinstanser, t.ex. Svenska Röda Korset och , anser att det i vart fall alltid ska förordnas ett offentligt biträde i de fall då ett beslut om ålder Skälen för regeringens bedömning: Enligt 18 kap. 1 § andra stycket UtlL ska ett offentligt biträde alltid förordnas i ärenden hos om avvisning eller utvisning av ensamkommande Ett förordnande av offentligt biträde gäller även vid ett överklagande av ett beslut i det ärende som förordnandet avser. fälligt beslut om ålder ingår som ett led i handläggningen av ett ärende 2016/17:121 om uppehållstillstånd. Om ett offentligt biträde har förordnats i ett sådant ärende kan han eller hon därmed biträda den sökande även i frågan om ålder såväl hos som vid ett eventuellt överklagande till domstol. Som bl.a. påpekar kan det förekomma att ett offentligt biträde inte förordnas under asylprocessen för en asylsökande som presumeras erhålla uppehållstillstånd. Gemensamt för de mål och ärenden där offentligt biträde kan förordnas enligt gällande rätt är att de rör enskildas frihet eller personliga integritet. Regeringen anser, till skillnad från bl.a. och Svenska Röda Korset, att den rätt till offentligt biträde som redan finns är tillräcklig för att tillgodose kraven på rättssäkerhet i processen. Regeringen instämmer därför i promemorians bedömning att det inte finns behov av ändringar i utlänningslagens regler om offentligt biträde. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nya föreskrifterna i utlänningslagen ska inte tillämpas om ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos före . Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en något annorlunda redaktionell utformning. Remissinstanserna: En övervägande andel av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget i denna del. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , kommun, , och Svenska Röda Korset ifrågasätter att de föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft innan uppdrag att fördjupa kunskapen om magnetkameraundersökning som metod för medicinska åldersbedömningar är slutredovisat . Ett flertal remissinstanser, bl.a. , ifrågasätter vidare om kapacitet att utföra medicinska åldersbedömningar kommer att vara tillräckligt utvecklad vid det föreslagna ikraftträdandet. Kammarrätten i anser att ikraftträdandet bör samordnas med ikraftträdandet av de förslag till ändringar i utlänningslagen som lämnas i departementspromemorian Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen (Ds 2016:34). önskar att tidpunkten i övergångsbestämmelserna tidigareläggs för att förslaget ska få större effekt. vill ha ett förtydligande av hur ansökningar före ska hanteras. har vissa språkliga synpunkter på utformningen av övergångsbestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: Behovet av en åldersbedömning tidigare i asylprocessen är sådant att de föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . Flera remissinstanser ifrågasätter om Prop. 2016/17:121 bestämmelserna ska träda i kraft innan uppdrag att för- djupa kunskapen om magnetkameraundersökning som metod för medicinska åldersbedömningar slutredovisas, vilket ska göras . Det är uppdrag att utföra medicinska åldersbedömningar. Som det redogjorts för i avsnitt 4.3 vilar analyser och bedömningar på vetenskaplig grund eller beprövad erfarenhet. Regeringen anser därför att det inte är en förutsättning för reglernas ikraftträdande att uppdrag är slutredovisat. Det har inte heller framkommit andra skäl som motiverar en ändring av den föreslagna ikraftträdandetidpunkten. Regeringen instämmer därför i promemorians förslag att lagändringarna bör träda i kraft . Utan övergångsbestämmelser kommer de ärenden om uppehållstillstånd för ensamkommande barn som har inletts men inte avgjorts före också att omfattas av de föreslagna ändringarna i utlänningslagen. För att inte fördröja handläggningen av de ärenden där ett slutligt avgörande är nära förestående bör så många som möjligt av dessa undantas från kravet på åldersbedömning i ett tidigare skede. En övergångsbestämmelse bör därför införas som innebär att de nya bestämmelserna i utlänningslagen inte ska tillämpas om ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos före . Regeringen anser alltså inte att det vore lämpligt att inkludera ansökningar som har gjorts . Sådana ansökningar får i stället behandlas enligt gällande ordning för bedömning av ålder. 8 Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen i propositionen medför att statens kostnader för mottagande av ensamkommande barn minskar. De eventuella kostnadsökningar som förslagen kan leda till ska finansieras inom beslutade ekonomiska ramar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. , kommun, Kommuner och Landsting (SKL) och Föreningen , har väckt frågor som rör kommunernas rätt till ersättning. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , uppmärksammar att tillräckliga resurser måste tillföras för att inte handläggningstider ska påverkas. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i påtalar att förslagen kommer att leda till ökad belastning för domstolarna i och med att det är en ny måltyp med förturskaraktär som även kommer att innebära ökad hantering av yrkanden om inhibition och muntlig förhandling. 2016/17:121 bedömer att det finns en risk för att förslagen leder till längre sammantagna handläggningstider i asylärenden. Flera remissinstanser, bl.a. i län, i , i , , , kommun, Rädda barnen, riksråd, och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, har synpunkter på barnkonsekvensanalysen och efterfrågar bl.a. en redogörelse för hur förslagen förhåller sig till och att det ytterligare förtydligas vilka konsekvenser som förslagen kan leda till för barn. Skälen för regeringens bedömning Förslagen i propositionen innebär att åldersbedömningar ska göras tidigare i asylprocessen än vad som görs . därigenom medföra att färre vuxna asylsökande kommer att hanteras inom asyl- och mottagningssystemen för ensamkommande barn än vad som är fallet enligt nuvarande ordning. ensamkommande barn är väsentligt mycket högre än för övriga inskrivna för asylärenden, inklusive ärenden om ensamkommande barn, förväntas tidigareläggs bör den tid som en vuxen asylsökande befinner sig inom mottagningssystemet för ensamkommande barn kunna förkortas Förslagen bedöms därmed medföra en besparing för staten. De handläggningsåtgärder som följer av förslaget att ska göra en åldersbedömning tidigare i asylprocessen och fatta ett tillfälligt beslut om sökandens ålder är i huvudsak sådana som ändå skulle ha utförts men som ska göras . handläggningsåtgärder som tillkommer är framför allt kopplade till att handläggningsåtgärder bedöms inte vara av sådan karaktär eller omfattning att arbetsbörda ökar i någon större I den utsträckning som det nu aktuella förslaget kan komma att medföra en kostnadsökning för bör den kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. Regeringen gav i uppdrag att med stor skyndsamhet påbörja genomförandet av medicinska åldersbedömningar inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd och öka förmågan och kapaciteten på detta område. samband med budgetpropositionen har genomförandet av fler medicinska åldersbedömningar finansierats. proposition som gäller medicinska åldersbedömningar bedöms inte medföra några ytterligare kostnader för staten. Förslaget att beslut om ålder ska kunna överklagas till en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen innebär att får fler överklaganden att hantera och att domstolarna får en ökad måltillströmning. Antalet överklaganden är dock mycket Osäkerheten i prognosen över antalet ensamkommande asylsökande barn och hur många av dessa som bedöms vara eller äldre gör att det är svårt att bedöma hur många beslut som kommer att bli Prop. 2016/17:121 aktuella för överklagande som en följd av förslaget. osäkerhetsfaktor gäller hur många som kommer att välja att överklaga dessa beslut, särskilt om en medicinsk åldersbedömning har gjorts. Utredningen i målen om ålder i domstol torde dock i normalfallet inte vara särskilt omfattande men, som vissa av domstolarna påpekar, kan yrkanden om inhibition och andra underhandsyrkanden orsaka ett visst merarbete för domstolarna.