prop · H403168 · 2017-04-05 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:168 myndigheters beredskap inför brexit- Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i rapporten beredskap inför Brexit-omröstningen (RiR 2016:33) redovisat sin bedömning av om de myndigheter med ansvar för att värna om den finansiella stabiliteten vidtog förberedelser i rimlig omfattning inför folkomröstningen i och om EU-medlemskapet . övergripande slutsatser är att regeringen, myndigheterna under regeringen och vidtog förberedelser i rimlig omfattning och att krisberedskapen var god inför folkomröstningen. pekar på ett par områden där det finns utrymme för förbättringar. Dels saknar en heltäckande och systematisk utvärdering av förberedelserna då erfarenheter kan komma till nytta vid en framtida krissituation, dels menar att fastställda rutiner i styrdokument för att snabbt ställa om från normal verksamhet till krisorganisation utgör ett förbättringsområde. Regeringen instämmer i huvudsak i iakttagelser. Ärendet och dess beredning .............................................................. Myndigheternas bedömning av iakttagelser Regeringens bedömning av Riskrevisionens iakttagelser och Svenska myndigheters beredskap inför Brexitomröstningen – En granskningsrapport från Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning har i rapporten beredskap inför Brexit-omröstningen (RiR 2016:33) redovisat sin bedömning av om de myndigheter med ansvar för att värna den finansiella stabiliteten vidtog förberedelser i rimlig omfattning inför folkomröstningen i och om EU-medlemskapet . överlämnade till regeringen. Ärendet har beretts inom . , det finansiella stabilitetsrådets kansli och har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. har inte funnit skäl att ifrågasätta den riskbild som myndigheterna har utgått ifrån. Till riskbilden hörde också oro på de finansiella marknaderna. Olika publicerade analyser av konsekvenserna vid ett brexit gjorde i sig att det var påkallat för myndigheterna att visa närvaro och ha beredskap att vidta åtgärder om det skulle bli nödvändigt. Myndigheternas tillgång till relevant information bedöms av myndigheterna pekar dessutom på att såväl inhämtningen som spridningen av information fungerade väl. därutöver att myndigheterna i hade goda kontakter med motsvarande myndigheter i , och att delningen av information mellan myndigheter inom var värdefull. att myndigheternas rutiner med sändlistor för intern respektive extern spridning synes ha fungerat bra. Analyser, utredningar och beslutsunderlag samlade bedömning talar för att myndigheterna hade skaffat sig tillräckligt bra beslutsunderlag för att kunna agera snabbt och lämpligt under en eskalerande krissituation. För den aktuella händelsen var det dessutom en förhållandevis tydligt avgränsad problembild, varför fokus på likviditet och marknadsfinansiering i utländsk valuta förefaller bedömer att samtliga berörda myndigheter hade tillräckligt mycket tid för att hinna med att informera sig om läget, ta fram erforderliga analyser och underlag, samt säkerställa kontakter med myndigheter och organisationer, såväl inom som utanför landet. har inte gjort någon bedömning av myndigheternas resursinsatser, men konstaterar att de sammantaget bidrog till en god Därutöver visar granskningen att myndigheterna hade utmärkta beredskapsplaner som täckte in dagen för folkomröstningen och de närmast följande dagarna. I efterhand har det visat sig att den enda egentliga åtgärd som de berörda myndigheterna behövde vidta i samband med omröstningen var av Den mest framträdande egenskapen hos deras kommunikation var den höga graden av samordning. var att myndigheterna var välinformerade hade kontakt med varandra samt var beredda att vidta nödvändiga Skr. 2016/17:168 åtgärder. När det kommer till åtgärder vid sidan om kommunikation är det enligt inte lika enkelt att bedöma myndigheternas beredskap eftersom inga åtgärder vidtogs. Det är dock värt att notera att t.ex. likviditetsstödjande åtgärder sannolikt hade kunnat genomföras mycket snabbt tack vare förberedda beslutsunderlag och pressmeddelanden. bedömer att myndigheternas beredskap för krisåtgärder var god. Med hänvisning till de nya krishanteringslagar som gäller fr.o.m. hade det varit betryggande om myndigheterna hade pekat på säkerställda beslutsvägar upp till . Nyttan med sådana specifika förberedelser ska naturligtvis vägas mot behovet av en mycket snabb implementering, vilket inte är lätt att urskilja. bedömer att myndigheterna hade mycket god beslutskapacitet för folkomröstningen och de närmast följande dagarna. Då snabbhet ofta pekas ut som en betydelsefull del i ett krishanteringsarbete framstår myndigheternas beredskap i detta avseende som föredömlig. diskuterade det finansiella stabilitetsrådets beredningsgrupp krisförberedelserna och konstaterade gemensamt att dessa var bra. Även ledningsgrupp gjorde en utvärdering av beredskapen och inom återrapporterades till styrelsen om beredskapen. Någon formell och systematisk utvärdering av beredskapen inför omröstningen har dock inte någon myndighet gjort. anser att det finns skäl att myndigheterna, var för sig eller tillsammans, gör en systematisk uppföljning av krisförberedelserna och beredskapen. Det är viktigt att ta lärdom av såväl goda som dåliga erfarenheter och förankra dessa i organisationerna. Ett lämpligt användningsområde för denna kunskap är styrdokument för krishantering, vilka kan underlätta en snabb omställning från normal verksamhet till krisorganisation. Med hänvisning till att myndigheterna har olika ansvarsområden och arbetsuppgifter, och att hantering av kriser ofta kräver stor flexibilitet, kan dessa rutiner skilja sig åt betydligt. ger följande rekommendationer. De myndigheter som har till uppgift att värna om den finansiella stabiliteten bör upprätta styrdokument eller motsvarande vägledningar för att snabbt kunna ställa om från normal verksamhet till krisberedskap. Myndigheterna bör göra systematiska och heltäckande utvärderingar av såväl krisförberedelser som krishantering i syfte att vid behov uppdatera relevanta styrdokument. 3 Myndigheternas bedömning av iakttagelser och rekommendationer Myndigheterna (, och det finansiella stabilitetsrådets kansli) instämmer i iakttagelser. Vad gäller rekommendationer lämnas följande kommenterarer. Myndigheterna har ingen särskild krisorganisation som aktiveras vid en finansiell kris. Det är samma linjeorganisationer som ansvarar för sakfrågor under finanskriser som under mer vardagliga omständigheter. I och med etableringen av ett formaliserat stabilitetsråd (stabilitet [Fi 2013:09]) finns det numera en kontinuerlig beredskap. Brexit-omröstningen föranledde höjd beredskap med bl.a. bemanning under midsommarhelgen och en rad förberedande aktiviteter. Allt detta skedde dock inom ordinarie linjeorganisationer. Att ingen skriftlig utvärdering gjordes har främst att göra med att det finansiella systemets motståndskraft mot störningen var god och därmed klarade av den stress som uppstod till följd av omröstningen. De inblandade myndigheterna var också nöjda med de krisförberedande åtgärder som vidtogs både inför omröstningen och som en del i den löpande verksamheten. Myndigheterna delar uppfattning att styrdokument för vägledning i krishantering är värdefullt. Myndigheterna anser vidare att det är viktigt att utvärdera och ta lärdom av faktiska kriser eller krisövningar. Mot denna bakgrund pågår ett arbete inom ramen för det finansiella stabilitetsrådet att dels ta fram stöddokument för krishantering, dels planera och genomföra en serie kris- eller scenarioövningar. En första övning genomfördes och planeras att ytterligare övningar ska genomföras. 4 Regeringens bedömning av Riskrevisionens iakttagelser och rekommendationer Regeringen instämmer i huvudsak i iakttagelser. Mot bakgrund av vad som anförs i avsnitt 3 angående myndigheternas bedömning av rekommendationer och det planerade arbetet inom det finansiella stabilitetsrådet anser regeringen att är färdigbehandlad. E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 2 - 1 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 1 3 5 8 R I R 2 0 1 6 : 3 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Svenska myndigheters beredskap inför Brexitomröstningen har granskat svenska myndigheters beredskap inför EU-omröstning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller iakttagelser och rekommendationer som avser regeringen, , och . Företrädare för , , , och finansiella stabilitetsrådets kansli har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till kapitel 3 i rapporten. står dock ensam för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , ämnessakkunnig , enhetschef och chefsekonom har medverkat i den slutliga handläggningen. , , , Finansiella stabilitetsrådets kansli R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheters ansvar att förbereda sig inför hotande finanskriser Myndigheter med särskilt ansvar för samordning Mål och uppgifter för operativa myndigheter Myndigheternas förberedelser inför omröstningen Analyser, utredningar och beslutsunderlag Analyser, utredningar och beslutsunderlag Nyhetsflöde i samband med EU-omröstningen Stödåtgärder vid finansiella kriser R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I samband med EU-omröstningen i informerade flera svenska myndigheter om att de noga följde utvecklingen på de finansiella marknaderna och att de hade beredskap för att vidta nödvändiga åtgärder för att hantera eventuella störningar. Syftet med den här granskningen är att bedöma om de myndigheter som har ansvar för att värna om den finansiella stabiliteten vidtog förberedelser i rimlig omfattning inför folkomröstningen i om EU-medlem- skapet. En genomlysning av myndigheternas beredskap kan underbygga förtroendet för deras förmåga att hantera finansiella störningar . Den kan också lyfta fram eventuella brister i förberedelserna och därmed bidra till att myndigheterna förbättrar den framtida beredskapen. De övergripande slutsatserna av granskning är att regeringen och dess myndigheter samt vidtog förberedelser i rimlig omfattning och att deras krisberedskap var god inför den brittiska folkomröstningen. Bedömningen bygger på en genomgång av hur de berörda myndigheterna genomförde omvärldsbevakning, gjorde analyser och tog fram beslutsunderlag, förberedde organisationen för krishantering samt säkerställde beslutskapacitet.1 noterar att myndigheternas omvärldsbevakning tidigt uppmärksammade en risk för finansiell instabilitet i samband med den brittiska folkomröstningen. Det innebar att det fanns förhållandevis gott om tid för förberedelser. Till riskbilden hörde också oro på de finansiella marknaderna. Detta gjorde det påkallat för myndigheterna att visa på närvaro och beredskap att vidta åtgärder om så skulle bli nödvändigt. Väldisponerad tid för förberedelser Myndigheternas förberedelsearbete pågick . Arbetet under de inledande två månaderna utfördes med förhållandevis låg intensitet. Redan tidigt i detta skede fanns det på samtliga myndigheter utsedda personer för att samordna verksamheten internt och externt. handlade det mycket om att samla information, göra analyser och upprätta kontakter, bl.a. mellan myndigheter. Med start före den brittiska folkomröstningen intensifierades myndigheternas beredskapsarbete. Det handlade i detta skede om att förbereda 1Av förenklingsskäl används begreppen de berörda myndigheterna, eller kort myndigheterna, med vilka avses , , och . R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N kommunikation och andra åtgärder, upprätta beredskapsplaner, säkerställa att berörda personer fanns tillgängliga samt förbereda telefonkonferenser och möten. bedömer att samtliga berörda myndigheter hade tillräckligt mycket tid för att hinna med och informera sig om läget, ta fram erforderliga analyser och underlag, samt säkerställa kontakter med myndigheter och organisationer, såväl inom som utanför landet. Därutöver anser att myndigheternas beredskapsplaner, vilka framför allt omfattade själva valdagen och de närmast följande dagarna, hade en god balans mellan flexibilitet och detaljrikedom. Bra informationsinhämtning och spridning betraktar myndigheternas tillgång till information, t.ex. rörande bankernas likviditet, vid tiden för folkomröstningen som god. Myndigheterna hade redan i utgångsläget tillgång till merparten av den information som de ansåg skulle behövas, och de kompletterade med förhållandevis lite extra inhämtning. Samordningen mellan myndigheterna pekar dessutom på att såväl inhämtningen som spridningen av informationen fungerade väl. Då myndigheterna i har goda kontakter med motsvarande myndigheter i är delningen av information mellan myndigheterna inom extra värdefull. Slutligen noterar att myndigheternas rutiner med sändlistor för intern respektive extern spridning fungerade bra. Analyser och beslutsunderlag i tillräcklig omfattning Myndigheterna har generellt sett inte lyft fram behovet av att ta fram analyser och förbereda beslutsunderlag som en avgörande del i förberedelserna. Det kan eventuellt förklaras av att den aktuella händelsen uppfattades som förhållandevis tydligt avgränsad, där problembilden till stor del handlade om marknadslikviditeten och bankernas finansiering. bedömer i sammanhanget att likviditetsstödjande åtgärder sannolikt hade kunnat genomföras mycket snabbt tack vare förberedda beslutsunderlag och pressmeddelanden. Andra åtgärder, t.ex. inom ramen för förebyggande stöd till kreditinstitut, hade inte förberetts på motsvarande sätt och hade därför sannolikt inte kunnat genomföras lika snabbt. Med hänvisning till att det så sent som infördes nya lagar för hantering av banker i kris2 hade det varit betryggande med vissa förberedelser gällande åtgärder med koppling till dessa lagar. Nyttan med specifika förberedelser ska naturligtvis vägas mot behovet av en snabb implementering, och behovet av snabbhet är här lägre jämfört med t.ex. likviditetsstöd. drar därför även i detta fall slutsatsen att myndigheternas förberedelser för krisåtgärder var tillfredsställande. Dels förebyggande stöd, dels resolution. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Samordnad och tydlig kommunikation Den mest framträdande egenskapen hos myndigheternas kommunikation var den höga graden av samordning. Budskapet var kort och koncist med innebörden att myndigheterna var välinformerade om marknadsutvecklingen, hade kontakt med varandra och var beredda att vidta nödvändiga åtgärder. anser att dessa tre aspekter på kommunikationen är exempel på bra krisförberedelser. Andra exempel på bra förberedelser är myndigheternas arbete med att ta fram talepunkter för olika omröstningsresultat och olika marknadsreaktioner, samt deras möjlighet att snabbt komma ut med kommunikationen i syfte att visa på närvaro och handlingsberedskap. Hög närvaro och beslutskapacitet under midsommarhelgen Samtliga berörda myndigheter hade under midsommarhelgen personal på plats för att följa marknadsutvecklingen. Det fanns därutöver jourpersonal redo att vid behov förstärka bemanningen. Dessutom var beslutsfattare tillgängliga. Myndigheterna hade upprättat telefonlistor och angivit särskilda tidpunkter för avstämningar och telefonkonferenser. Det råder alltså ingen tvekan om att de operativa myndigheterna hade kapacitet att fatta beslut och verkställa dessa. bedömer sammantaget att myndigheterna hade god beslutskapacitet under själva dagen för folkomröstningen och de närmast följande dagarna, trots att det hela utspelade sig under den svenska midsommarhelgen. Då snabbhet har stor betydelse för resultatet av en krishantering framstår myndigheternas beredskap i detta avseende som föredömlig. Möjlighet att förbättra uppföljningar och rutiner Även om den här kartläggningen av myndigheternas krisberedskap visar att den överlag var god går det att peka på områden där det finns utrymme för förbättringar. Ett sådant område var att genomföra en heltäckande och systematisk utvärdering av förberedelserna. Visserligen behövde myndigheterna inte vidta några andra åtgärder än kommunikation, men det kan ändå ha funnits värdefulla erfarenheter att dra lärdom av. Det kan också vara värdefullt för personer som inte aktivt deltog i förberedelserna att få insyn i verksamheten. Framför allt för att erfarenheterna kan komma till nytta vid en framtida krissituation. Ett annat område med förbättringspotential är fastställda rutiner i styrdokument för att snabbt ställa om från normal verksamhet till krisorganisation. är den enda granskade myndigheten som har hänvisat till en s.k. krispärm där information om rutiner vid extraordinära händelser har sammanställts. finns det gott om personer vid de granskade myndigheterna som har erfarenhet av krishantering. Därmed är behovet av dokumenterade rutiner förhållandevis begränsat . Nyttan med tydliga rutiner i styrdokument växer dock i takt med personalomsättning och att det institutionella minnet bleknar. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N Historiska erfarenheter indikerar att snabbhet och beslutsamhet är avgörande för resultatet vid hanteringen av finansiella kriser, eftersom hanteringen i sig tenderar att påverka förloppet. Myndigheternas förmåga att agera på ett sätt som inger förtroende kan bryta en negativ förväntningsspiral. Med detta i beaktande rekommenderar följande: De myndigheter som har till uppgift att värna om den finansiella stabiliteten bör upprätta styrdokument eller motsvarande vägledningar för att snabbt kunna ställa om från normal verksamhet till krisberedskap. Myndigheterna bör göra systematiska och heltäckande utvärderingar av såväl krisförberedelser som krishantering i syfte att vid behov uppdatera relevanta styrdokument. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskningen Inför folkomröstning om landet skulle vara kvar i eller lämna EU fanns en stor osäkerhet om de ekonomiska konsekvenserna. Valutgången var mycket svår att förutse eftersom det vägde jämt mellan de båda sidorna, och det förekom betydande skillnader i olika bedömningar av konsekvenserna vid ett framtida utträde. Det fanns också bedömare som hävdade att det helt enkelt inte gick att bedöma vilka effekter ett utträde skulle få. En mängd frågetecken lyftes i förväg: vad händer med tillväxten och handeln, hur kommer den framtida relationen att se ut mellan och EU, förändras EU:s vägval om väljer att gå ur, och vilka effekter kommer att uppstå på de finansiella marknaderna? Denna granskning fokuserar på myndigheternas hantering av kortsiktiga effekter på de finansiella marknaderna. Det är välkänt att finansiella kriser är mycket kostsamma och svåra att undvika. En kris kan utlösas av en enskild händelse, såsom ett oväntat resultat i folkomröstningen. Finansminister och företrädare för de myndigheter som på olika sätt har ansvar för finansiell stabilitet meddelade alla inför omröstningen att deras beredskap var god. Det finns ett stort samhällsintresse av att granska och dokumentera hur god beredskapen var. En sådan dokumentation kan underbygga framtida uttalanden inför potentiella krissituationer om att beredskapen verkligen är god och inte enkom ett sätt att ingjuta lugn, eller påtala brister i underlaget och därmed bidra till att förbättra beredskapen . 1.2.1 Erfarenheter och konsekvenser av finansiella kriser Finanskriser har inträffat återkommande . De kan föra med sig stora direkta kostnader i form av statliga räddningsinsatser för bankerna och därmed leda till stora statliga budgetunderskott, men också förorsaka betydande produktionsbortfall för hela ekonomin. Erfarenheterna visar att bankkriser inträffar med 20–mellanrum. Exempelvis har de flesta länder i upplevt 1–2 bankkriser vardera fram till finanskrisen (och 2010). Även om ekonomierna har utvecklats och blivit mer sofistikerade har det visat sig svårt att helt undvika bankkriser. Det är därför nödvändigt att ha beredskap för att hantera de kriser som trots allt inträffar. När en finansiell kris inträffat har det alltid medfört en betydande tillbakagång i landets BNP. I vissa fall har BNP återgått till den ursprungliga trenden, i andra fall R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N har BNP-tillväxten återhämtat sig efter krisen medan BNP-trenden permanent skiftat till en lägre nivå. Gemensamt är dock en betydande kostnad i form av förlorad produktion. För kriser utan permanent effekt på BNP uppskattas produktionsbortfallet i genomsnitt uppgå till motsvarande av startårets BNP. För kriser med bestående effekt uppskattas den förlorade produktionen uppgå till i genomsnitt av BNP. Genomsnittet för samtliga kriser beräknas till av BNP (2010). Finansiella kriser leder till snabbt och kraftigt minskade skatteintäkter, som statens utgifter ökar till följd av automatiska stabilisatorer samt eventuellt kontracyklisk finanspolitik. Konsekvensen blir en stigande statsskuld. Till viss del beror ökningen av statsskulderna på utgifter för räddningsaktioner. Uppskattningen av kostnaderna för dessa är osäker, men för några av de bäst kända bankkriserna –bedöms räddningskostnaderna till i storleksordningen 2–av BNP (och 2010). På kan nettokostnaden för statliga räddningsaktioner bli betydligt lägre, bl.a. genom att statligt övertagna banker avyttras dels efter eventuell rekonstruktion, dels efter att marknaden återhämtat sig. För den svenska bankkrisen finns beräkningar som pekar på en nettokostnad på motsvarande av BNP (Barr och 2015a). Den svenska statens bankstöd under finanskrisen gav dock en nettointäkt på motsvarande av BNP (Barr och 2015b). 1.2.2 Britternas omröstning om EU-medlemskapet höll en rådgivande folkomröstning om att stanna kvar i eller lämna EU. Folkomröstningsalternativet för att stanna kvar i EU kallades ”Bremain” och alternativet för att lämna EU kallades ”Brexit”. Resultatet av omröstningen blev att röstade för att ska lämna EU. Bakgrunden till omröstningen var att det fanns ett utbrett missnöje bland många britter och ett snabbt växande EU-kritiskt parti. lovade det konservativa partiets ordförande att ordna en folkomröstning om fortsatt medlemskap förutsatt att partiet kom i regeringsställning efter valet . Direkt efter det konservativa partiets valseger aviserade premiärminister att han skulle utlysa en folkomröstning om landets EU- medlemskap. offentliggjordes datumet för omröstningen. Ända , och i synnerhet nära inför omröstningen om EU-med- lemskapet, har det gått att följa britternas inställning till EU genom otaliga opinionsundersökningar. Under i stort sett hela 2015 och fram till omröstningen visade undersökningarna oftast att en majoritet av de tillfrågade var för att skulle stanna kvar i EU. En stor osäkerhetsfaktor utgjordes av att av 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N de tillfrågade inte hade tagit ställning. Ju närmare valdagen undersökningarna gjordes desto mindre blev andelen obestämda britter. ökade andelen som avsåg att rösta för att skulle lämna EU.