prop · H403138 · 2017-03-22 00:00:00 — Det innebär bl.a. att det med hjälp av de specificerade förutsättningar som presenteras ska gå att värdera rimligheten i regeringens bedömningar. Vidare tar granskningen av budgetpropositionen sin utgångspunkt i budgetlagen (2011:203) och dess bestämmelser rörande de budgetpolitiska målen samt regeringens skrivelse 2010/11:79, för finanspolitiken. Förtydliga innebörden av prognoserna Det finansiella sparandet stärktes kraftigt , enligt regeringen till följd av hög tillväxt och en ansvarsfull finanspolitik. En bidragande faktor som regeringen inte nämner är uppgången i hushållens kapitalvinster, som ökade med drygt 50 mdkr 2015, vilket i sig medförde ökade skatteintäkter med närmare 15 mdkr. och försvagas i stället det finansiella sparandet i offentlig sektor. En del av detta beror på utvecklingen av de migrationsrelaterade utgifterna samt på regeringens ofinansierade åtgärder i budgetpropositionen . Men även har hushållens kapitalvinster en viss betydelse. Regeringens prognosmetod bygger på att kapitalvinsterna snabbt går tillbaka till det historiska genomsnittet som andel av BNP. Det innebär att hushållens kapitalvinster faller i regeringens prognos –2017. Denna prognosmetod är försiktig. är antagandet svårförenligt med övriga inkomst- och utgiftsprognoser, eftersom det förutsätter fallande börskurser, vilket de makroekonomiska prognoserna inte gör. På , 2018–2020, stärks den offentliga sektorns finansiella sparande i regeringens prognos till följd av de beräkningsantaganden som tillämpas. Dessa antaganden ger en svag utgiftsutveckling som, om den realiseras, innebär lägre personaltäthet i offentligt finansierade välfärdstjänster och lägre ersättningsgrad i de statliga transfereringarna till hushållen. Detta framgår inte tydligt i det beslutsunderlag som lämnas till , vilket enligt är en brist. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 Regeringen gör en ansats att beskriva prognosmetodernas innebörd för kommunsektorn. Av regeringens beräkningar framgår att det demografiska behovet av konsumtion blir väsentligt högre kommande år än det varit det och att den prognos för konsumtion som budgeten baseras på inte når upp till det demografiska behovet. beräknar, utifrån underlag i budgeten, att motsvarande 50 mdkr måste tillföras kommunsektorn till 2020 för att sektorn ska kunna möta det demografiska behovet av vård, skola och omsorg inom ramen för det kommunala balanskravet, om kommunerna inte ska behöva dra ned på kvaliteten i välfärden. Regeringen anger inte om eller hur detta ska ske. Kommunsektorns resurser kan stärkas antingen via ökade statsbidrag eller genom kommunala skattehöjningar. Om regeringen tillför medel genom ökningar av statsbidragen kräver det förstärkningar av samma storleksordning på andra delar av budgeten för att uppnå regeringens prognos för det finansiella sparandet i offentlig sektor. Om kommunerna i stället själva ska klara finansieringen innebär det kommunala skattehöjningar motsvarande till 2020. efterlyser en bättre beskrivning av prognosernas innebörd genom att regeringen regelbundet redovisar alternativa scenarier. Den ovan beskrivna alternativberäkningen för kommunsektorn är ett föredöme som kan överföras till andra områden såsom statlig konsumtion och statliga transfereringar. Sådana beräkningar skulle enligt kunna främja en diskussion om den framtida finanspolitiken och underlätta resonemang kring såväl utgiftstaket som överskottsmålet. Däremot menar inte att budgetens grundkalkyl bör förändras, eftersom det finns budgettekniska motiv till den nuvarande utformningen. Oklar beskrivning av finanspolitiken och dess inriktning Finanspolitikens inriktning beskrivs på två olika sätt i budgetpropositionen – som aktiv finanspolitik och förändringen av det strukturella sparandet. Aktiv finanspolitik omfattar redan beslutade och i budgetpropositionen föreslagna åtgärders effekt på den offentliga sektorns finansiella sparande. Den aktiva politiken beskrivs i budgetpropositionen som neutral, dvs. den aktiva politiken bidrar inte till att sparandet faller 2017. Det beror dels på att redan beslutade åtgärder har en åtstramande effekt 2017, dels på att expansiva åtgärder föreslås , vilket minskar skillnaden . försvagar åtgärderna i budgetpropositionen det finansiella sparandet med 17 mdkr 2017. Det är svårt att följa regeringens redovisning av den aktiva finanspolitiken. Dessutom lider bedömningen av svåra gränsdragningsproblem. Minskade anslag till räknas till exempel å ena sidan inte som aktiv politik, medan dess motpost i form av ökningar av biståndet (minskad så kallad biståndsavräkning) å andra sidan ingår som aktiv finanspolitik. konstaterar sammantaget att begreppet aktiv finanspolitik inte bringar klarhet i frågan om finanspolitikens inriktning. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Finanspolitikens inriktning kan också beskrivas utifrån förändringen i det strukturella sparandet i offentlig sektor, dvs. det finansiella sparandet rensat för konjunkturens direkta effekter samt för vissa effekter av engångskaraktär. Detta mått är inte föremål för samma gränsdragningsproblem som den aktiva politiken. Det strukturella sparandet faller 2017, vilket indikerar att finanspolitiken är expansiv. Regeringen beräknar även ett strukturellt sparande justerat för migrationsutgifter, som också faller. Politiken är således expansiv mätt utifrån det strukturella sparandet och även justerat för de ovanligt höga migrationsrelaterade utgifterna. Svårt att hitta stöd för ofinansierade åtgärder 2017 Det finansiella såväl som det strukturella sparandet i offentlig sektor ligger under målnivån för överskottsmålet (även för det nya målet, se vidare avsnittet nedan). stärks konjunkturen enligt regeringens prognos och resursutnyttjandet ligger något över det normala 2017. Under dessa omständigheter är utgångspunkten i det finanspolitiska ramverket att åtgärder bör vidtas som stärker det finansiella sparandet i offentlig sektor. En faktor bakom det svaga finansiella sparandet är de ovanligt höga migrationsrelaterade utgifterna. Den åtstramning av migrationspolitiken som genomfördes /16 har inneburit en stramare finanspolitik i så motto att regeringens prognos för det finansiella sparandet i offentlig sektor är betydligt högre . Det vore inte i linje med ramverkets intentioner att fullt ut finansiera de tillfälligt höga migrationsutgifterna. Däremot förklarar inte migrationsutgifterna ensamt att det strukturella sparandet faller 2017. Regeringen presenterar inga argument för att aktivt försvaga sparandet 2017. Åtgärderna i budgetpropositionen bidrar till att sparandet försvagas 2017. anser därför att det är svårt att hitta stöd i det finanspolitiska ramverket för att vidta ofinansierade åtgärder 2017. Det vore enligt bedömning mer i linje med ramverket att avvakta med ofinansierade åtgärder tills det strukturella sparandet överstiger den nya målnivån på 1/av BNP, vilket bedöms ske 2019. Det behövs en trovärdig plan för finanspolitiken 2018 Uppföljningen av överskottsmålet är komplicerad med tanke på att det finns ett brett parlamentariskt stöd för att övergå till ett nytt överskottsmål 2019. Förändringen innebär att överskottsmålet justeras så att det finansiella sparandet i offentlig sektor ska uppgå till 1/av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Justeringen av målnivån bidrar till att regeringens framåtblickande uppföljning av överskottsmålet blir otydlig – det är oklart vilket mål regeringen avser att nå. Det är angeläget för finanspolitikens trovärdighet och förutsebarhet att beslut om att införa det nya målet sker skyndsamt så att den oklarhet kring vilket mål som gäller framöver kan elimineras. Det behövs också klara besked avseende finanspolitiken 2018, då det nya målet inte kommer att gälla enligt utredningens förslag. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 anser att regeringen, i samband med att förslag om nytt överskottsmål lämnas till , bör ange finanspolitikens inriktning i form av ett riktmärke för den offentliga sektorns strukturella sparande som uttrycker en anpassning mot det nya målet. En sådan avsiktsförklaring skulle vara värdefull för förutsebarheten i finanspolitiken. Regeringen bör också diskutera vilka omständigheter som skulle kunna motivera en avvikelse. Detta bör sedan följas upp i budgetpropositionen . Utgiftstaken indikerar behov av framtida inkomstförstärkningar De utgiftstak som är beslutade och förslagna innebär tillsammans med regeringens prognos för de takbegränsade utgifterna att budgeteringsmarginalerna är stora framöver. Budgetpropositionen bringar inte klarhet i hur regeringen ser på detta. Om marginalerna inte används för att öka utgifterna innebär det att utgiftstaken är så högt satta att de förlorar sin styrande verkan. Om marginalerna i stället tas i anspråk – till exempel för att motverka den standardsänkning som ligger i prognoserna – uppstår ett behov av att höja inkomsterna för att finansiera detta. Finansieringsbehovet minskar i och för sig vid ett beslut om att övergå till det nya överskottsmålet. Men vid ianspråktagande av budgeteringsmarginalerna till 2019 krävs det ca 45 mdkr i ökade inkomster för att det nya överskottsmålet ska nås. Regeringen genomför regelbundet offentligfinansiella hållbarhetskalkyler. Dessa avser att besvara om dagens skattesatser kan finansiera det nuvarande offentliga åtagandet på lång sikt. Hållbarhetskalkylerna sträcker sig över och bygger på många förenklade antaganden. Ofta används indikatorer – till exempel den så kallade S2 indikatorn – som i ett tal sammanfattar hållbarheten. En nackdel med den indikatorn är att den inte uttrycker huruvida en eventuell bristande hållbarhet beror på utvecklingen i närtid eller på problem som beräknas uppkomma flera decennier fram i tiden. rekommenderar därför regeringen att ta fram en analys som visar vilken betydelse det offentliga sparandet under olika tidsperioder har för ett bedömt hållbarhetsproblem. De alternativa scenarier för utvecklingen som efterlystes ovan kan också användas för att utveckla de långsiktiga hållbarhetskalkylerna. Dessa kalkyler görs nu med utgångspunkt i budgetens ordinarie prognos, varpå antagandet om ett "bibehållet offentligt åtagande" används först . Ett bibehållet åtagande innebär en oförändrad personaltäthet i de offentligt finansierade tjänsterna och konstanta ersättningsgrader i de statliga transfereringarna. Regeringen använder således olika beräkningsantaganden, med olika offentligfinansiell innebörd, för åren respektive åren därefter. Utgångsläget 2020, det vill säga vilket åtagande som ska bibehållas i kalkylerna, har stor betydelse för resultaten. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ganden som ligger bakom den ordinarie prognosen till 2020 innebär att personaltätheten i den offentliga verksamheten och ersättningsgraderna i transfereringssystemen faller. Därmed svarar inte hållbarhetskalkylerna på frågan om dagens skattesatser kan finansiera det nuvarande offentliga åtagandet. Regeringen bör därför utveckla hållbarhetskalkylerna med ett alternativscenario där antagandet om ett bibehållet offentligt åtagande gäller efter budgetåret, dvs. Till det nya överskottsmålet, som föreslås gälla , knyts ett så kallat skuldankare som anger att offentlig sektors bruttoskuld (Maastrichtskulden) ska närma sig av BNP. Regeringen bör förhålla sig till detta i långsiktskalkylerna. rekommenderar därför regeringen att inom ramen för långsiktkalkylerna beräkna hur finanspolitiken behöver anpassas för att nå skuldankarets nivå . Viktigt att beakta offentligfinansiella risker I ett framåtblickande perspektiv finns ett antal risker för de offentliga finanserna. Ökad efterfrågan på offentliga tjänster, personalförsörjningsproblem i offentlig sektor, asylmottagning, integration, den säkerhetspolitiska situationen, samt risker kopplade till pensionssystemet, bostadsmarknaden och finansiell stabilitet är några av de risker som, om de materialiseras, kan sätta press på de offentliga finanserna. menar att det är angeläget att regeringen beaktar dessa risker. En förbättrad analys av offentligfinansiella risker i ett framåtblickande perspektiv om 10–bör enligt utgöra en central del i både finansplanen i budgetpropositionen och i riktlinjekapitlet i vårpropositionen. Ju större risker, desto större behov kan finnas att säkerställa buffertar i de offentliga finanserna för att kunna hantera temporära utgiftshöjningar. För risker som i stället innebär större permanenta utgiftsökningar, om de skulle realiseras, är det angeläget att regeringen och under ordnande former har presenterat ett underlag utifrån vilket det går att diskutera behovet av prioriteringar och finansiering. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 •Regeringen bör i de ekonomiska propositionerna redovisa alternativscenarier som beskriver den offentligfinansiella utvecklingen under antagandet om att det offentliga åtagandet bibehålls i det medelfristiga perspektivet, dvs. för de tre tillkommande år, som normalt ingår i budgetberäkningen, efter det aktuella budgetåret. Sådana scenarier kan tillsammans med de ordinarie prognoserna utgöra ett underlag för diskussionen om den framtida finanspolitikens utformning. •Regeringen bör i samband med att ett nytt överskottsmål föreslås för även ange ett riktmärke för den offentliga sektorns strukturella sparande . Detta är angeläget för finanspolitikens trovärdighet och transparens eftersom det nya överskottsmålet sannolikt kommer att träda i kraft först . Riktmärket bör uttrycka en anpassning mot det nya överskottsmålet. Regeringens bör också redogöra för vilka omständigheter som kan motivera en avvikelse från riktmärket. •Motiveringar av nya utgiftstak bör innehålla regeringens syn på avvägningen mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning. I samband med en sådan redovisning bör regeringen ge sin syn på hur det offentliga åtagandet bör utvecklas på . •Regeringen bör tillhandahålla en analys av vilken betydelse det offentliga sparandet under olika perioder har för ett eventuellt bedömt hållbarhetsproblem. När den nya målnivån för överskottsmålet är beslutad bör regeringen beräkna hur finanspolitiken behöver anpassas för att nå skuldankaret . De ovan efterfrågade alternativscenarierna med bibehållet offentligt åtagande i det medelfristiga perspektivet bör också användas för att bedöma hur det påverkar slutsatsen om hållbarheten i finanspolitiken. •Regeringen bör i de ekonomiska propositionerna tillhandahålla en analys av väsentliga offentligfinansiella risker i ett tio-femtonårs perspektiv. Analysen bör syfta till att och under ordnade former utreda, diskutera och bedöma riskernas betydelse för behovet av buffertar, prioriteringar och finansiering. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har återkommande granskat budgetpropositionerna, framför allt med avseende på hur regeringen tillämpat det finanspolitiska ramverket samt transparensen i redovisningen av finanspolitiken. Den nu genomförda granskningen är en del av den fortlöpande granskningen av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Det övergripande syftet är att granska hur väl budgetpropositionen fungerar som beslutsunderlag för . Granskningen tar avstamp i frågor om transparens och regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Att redovisningen av finanspolitiken är transparent är grundläggande ur demokratisk synvinkel men är också avgörande för förtroendet för finanspolitiken. är det viktigt att det finns en balans så att inte strävan efter transparens leder till orimligt höga krav på detaljrikedom och dokumentation. anser att redovisningen i budgetpropositionen av finanspolitikens inriktning bör vara begriplig och täcka in relevant information som behövs för att en oberoende utvärdering av regeringens samlade bedömning ska vara möjlig. Detta innebär bland annat att det med hjälp av de specificerade förutsättningar som presenteras i budgetpropositionen ska gå att värdera rimligheten i regeringens bedömningar. Granskningen av budgetpropositionen tar sin utgångspunkt i budgetlagen (2011:203) och dess bestämmelser rörande de budgetpolitiska målen. Ett viktigt komplement till denna är regeringens skrivelse 2010/11:79, för finanspolitiken. Den senare syftar till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket, och då även den praxis som gradvis utvecklats sedan detta infördes. Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier. Ett utkast av granskningsrapporten har seminariebehandlats vid . I nästa avsnitt behandlas beräkningarna för statens budget . Betydelsen av hushållens kapitalvinster lyfts särskilt fram. I avsnitt 3 beskrivs innebörden av den medelfristiga prognos (2018–2020) som presenteras i budgetpropositionen. I avsnitten 4–6 behandlas frågor gällande överskottsmål, budgetutrymme och utgiftstak. Avsnitt 7 rör frågor kopplade till de långsiktiga kalkylerna bortom 2020. Därpå följer ett avsnitt som tar upp ett antal aktuella risker som om de realiseras kan leda till stora offentligfinansiella problem. Avslutningsvis, i avsnitt 9, ger sin syn på redovisningen av finansiella tillgångar och skulder samt den beräkningstekniska överföringen. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 2Statens budget och det finansiella sparandet 2015–2017 I detta avsnitt beskrivs de offentliga finansernas utveckling –2017 utifrån budgetpropositionen och iakttagelser gällande denna. Utvecklingen av skatteintäkterna från hushållens kapitalvinster ägnas särskilt utrymme. Därtill analyseras såväl den aktiva finanspolitiken som förändringen av det strukturella sparandet. 2.1 Offentliga sektorns finansiella sparande 2015–2017 Efter ett relativt stort underskott i de offentliga finanserna 2014 stärktes det finansiella sparandet påtagligt 2015, inte minst tack vare en måttlig utveckling av utgifterna. I budgetpropositionen förklaras detta med stark tillväxt och av att regeringen, sedan den tillträdde, har fört en ansvarsfull ekonomisk politik. Därtill nämns att händelser av tillfällig karaktär bidrog till att stärka sparandet i staten och kommunsektorn.1 Tabell 1 Offentliga sektorns inkomster, utgifter och finansiella sparande 2014–2017 Mdkr om ej annat anges –1,6 –0,1 –0,2 –0,3 Källa: Prop. 2016/17:1, bilaga 2, s. 15. Den offentliga sektorns finansiella sparande försvagas såväl 2016 som 2017 enligt prognosen i budgetpropositionen. Försvagningen av det finansiella sparandet 2016 2016/17:1, avsnitt 9, s. 534. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beskrivs i budgetpropositionen främst som en följd av högre utgifter för asylsökande.2 Hushållens kapitalskatter omnämns inte trots att dessa bidrar väsentligt till att det finansiella sparandet sjunker. Det finansiella sparandet 2015 blev betydligt högre än vad alla bedömare kalkylerat med, vilket till stor del berodde på att kapitalvinsterna för hushållen översteg förväntningarna. och väntas hushållens kapitalvinster i stället minska. Det beror på ett beräkningsantagande i budgetpropositionen om att kapitalvinsterna ska uppgå till en bestämd andel av BNP. Figur 1 Kapitalvinster, aktieprisindex och fastighetspriser Källa: Prop. 2016/17:1, diagram 7.4, s. 472. Som framgår av figur 1 spås ett markant fall i kapitalvinsterna . Därpå sjunker vinsterna ytterligare 2017. Lika tydligt framgår det i figuren att det, historiskt sett, funnits en koppling till utvecklingen på börsen. Trots att regeringen i diagramform illustrerar den historiska utvecklingen för kapitalvinsterna tillsammans med börsutvecklingen poängterar man att det i prognosen inte finns någon explicit koppling mellan börsutveckling och hushållens kapitalvinster. 2016/17:1, avsnitt 9, s. 536–537. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 Regeringen skriver: ”Kapitalvinsterna antas minska 2016 med en utveckling långt över den genomsnittliga nivån 1990–2013. antas hushållens kapitalvinster återgå till den genomsnittliga nivån på av BNP. De minskade kapitalvinsterna är alltså inte föranledda av ett explicit antagande om fallande börsindex eller sänkta fastighetspriser.”3 Även om det inte finns ett explicit antagande om fallande börsindex så är det tolkning att det åtminstone finns ett implicit sådant. Ur försiktighetssynpunkt kan man naturligtvis hävda att detta är en bra prognosmetod, men det innebär också att prognosmetoden för hushållens kapitalskatteintäkter inte är konsistent med hur andra inkomster och utgifter beräknas på statens budget. Ett implicit antagande om börsnedgång på bred front skulle få stora konsekvenser för såväl makroekonomi som de offentliga finanserna om prognosmetoden applicerades på andra områden än hushållens kapitalskatter. 2.2Iakttagelser gällande prognoserna för hushållens kapitalvinster •Beräkningsantagandet för hushållens kapitalvinster medför tvära kast i prognosen, främst mellan sista utfallsår och första prognosår, med stora konsekvenser för det finansiella sparandet. Kapitalvinsterna uppgick till ca 200 mdkr, motsvarande av BNP. Kapitalvinsterna antas sjunka till av BNP 2016 och uppgår sedan till av BNP . Det innebär i kronor ett fall i skatteintäkter med 10 mdkr 2016 och med ytterligare 4 mdkr 2017. •Även om det inte finns ett explicit antagande om fallande börsindex i regeringens prognos så är det tolkning att det finns ett implicit sådant. Detta är inte konsistent med prognosmetoderna för andra delar av budgeten. •Det framgår inte varför ett genomsnitt baserat på perioden –2013 skulle utgöra basen för en väntevärdesriktig prognos. •Riksrevisionen anser att regeringen tydligare borde motivera den valda prognosmetoden för hushållens kapitalvinster, innebörden av den, och hur den avviker från de prognosmetoder som används i andra delar av regeringens prognos. 2016/17:1, avsnitt 7, s. 472. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3Aktiv finanspolitik och förändringen av det strukturella sparandet I diskussionen om och beskrivningen av finanspolitikens inriktning används i budgetpropositionen två olika beskrivningssätt: aktiv finanspolitik och den årsvisa förändringen av det strukturella sparandet. Med begreppet aktiv finanspolitik avses den effekt som redan beslutade och i budgetpropositionen föreslagna reformer har på den offentliga sektorns finansiella sparande. Prognosförändringar till följd av ändrade volymer i transfereringssystemen, ändrade skatteprognoser på grund av nya makroekonomiska prognoser m.m. räknas inte som aktiv finanspolitik. bedöms de samlade budgeteffekterna av den aktiva finanspolitiken uppgå till –1,5 mdkr.4 Den aktiva finanspolitiken är med andra ord i stort sett neutral. Att den aktiva finanspolitiken är neutral kan synas förbryllande då förslagen i budgetpropositionen 2017, som enskild proposition betraktat, medför ett försvagat sparande uppgående till närmare 17 mdkr för 2017.5 Tabell 2 Aktiv finanspolitik – budgeteffekter i förhållande till föregående år Aktiv finanspolitik t.o.m. VÅP 2016a –6,6 –7,6 –16,6 Reformer BP2017, årlig effekt –7,6 –9,0c Aktiv finanspolitik BP2017 (=1+2) –14,5 –1,5 a2016 års ekonomiska vårproposition, s. 150. 2016/17:1, s. 533. cDen årliga effekten framräknas som –16,6–(–7,6)=–9,0 2016/17:1, tabell 9.2, s. 533. 2016/17:1, tabell 9.1, s. 532. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 Att den årsvisa effekten trots nya reformer om 17 mdkr blir neutral och beloppsmässigt landar på –1,5 mdkr beror på följande: