prop · H403175 · 2017-04-06 00:00:00 — Att behöva ha två helt olika regelverk att förhålla sig till för samma målgrupp innebär enligt Arbetsförmedlingen ett administrativt merarbete och därmed ökade kostnader. Vidare ser Arbetsförmedlingen betydande risker ur ett likabehandlings- och legitimitetsperspektiv, eftersom ett beteende som för den ena gruppen leder till sanktioner eller återkallelser kommer för den andra gruppen inte att leda till någon åtgärd alls. Enligt är det viktigt att beakta att det nuvarande regelverket för etableringsuppdraget ger en maximal överhoppningsbar tid utöver den normala tiden , vilket skulle innebära att det kan finnas två parallella system i som längst 44 månader, alltså . Arbetsförmedlingen ser därför helst att nyanlända som på egen begäran avbryter sin etableringsplan och nyanlända med tillfälliga uppehållstillstånd som löper ut efter ska kunna anvisas till det nya programmet. Även de individer vars etableringsplaner löper ut efter men som har överhoppningsbar tid kvar bör enligt Arbetsförmedlingen kunna anvisas till programmet. Skälen för förslaget: Lagändringarna bör träda i kraft . Inför ikraftträdandet behöver Arbetsförmedlingen, och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen dock bl.a. anpassa sitt systemstöd. Ändringarna föreslås därför träda i kraft . Av rättssäkerhetsskäl bör de nya reglerna inte ges någon retroaktiv effekt. Äldre bestämmelser bör därför fortsätta att gälla för personer som har en pågående etableringsplan vid lagändringarnas ikraftträdande. Det innebär, avseende lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, nedan kallad etableringslagen, att personer som har en etableringsplan vid ikraftträdandet bör fortsätta att omfattas av etableringslagen så länge hans eller hennes beslutade plan gäller. Som Lagrådet påpekar bör det av övergångsbestämmelsen för etableringslagen tydligt framgå att den nya lag som föreslås ersätta etableringslagen beslutade planens upphörande, Prop. vilket bl.a. innebär att beslut om förlängning enligt etableringslagen då nya lagen blir tillämplig för personer vars etableringsplan av någon anledning har upphört att gälla, begränsas övergångsperioden mellan det gamla och det nya regelverket, i linje med vad Arbetsförmedlingen har efterfrågat. Övergångsbestämmelser behövs även för socialförsäkringsbalken, lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, inkomstskattelagen (1999:1229), studiestödslagen (1999:1395), socialtjänstlagen (2001:453), lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten, lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), skollagen (2010:800) och lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Den föreslagna förändringen av regelverket som styr etablerings- uppdraget syftar som helhet till att uppnå en effektivare arbetsmarknadsetablering för nyanlända genom minskad administrativ börda och ökad flexibilitet i uppdraget. För att uppnå syftet med förändringen bör reglerna för etablerings- insatser med tillhörande ersättningar meddelas i förordning. även i större utsträckning anpassas till de regler som gäller för övriga Även om den materiella regleringen meddelas i förordning kommer det statliga åtagandet för etableringsinsatser och Förskjutningen av reglering från lag till förordning medför förbättringar för såväl nyanlända som deltar i etableringsuppdraget som för berörda myndigheter. Stödet till individen i form av etableringsersättning och insatser inom ramen för etableringsuppdraget är tänkt att i stor utsträckning motsvara dagens system, om än med vissa förändringar som beskrivs i denna Förändringarna av regelverket förväntas bidra till ökade möjligheter för Arbetsförmedlingen att anpassa etableringsinsatserna till varje individs behov både på lång och kort sikt. erbjudas individuellt anpassade insatser för att uppnå målet med en effektiv etablering i arbets- och samhällslivet. ökade handlingsutrymme att utforma insatser utifrån individens behov tillsammans med ökade krav på den nyanlände att själv bidra till sin arbetsmarknadsetablering förväntas leda till en effektivare etablering. Genom en anpassning av regelverket för etableringsuppdraget till det regelverk som gäller för övriga arbetssökande uppnås en likabehandling av arbetssökande oavsett om han eller hon är nyanländ. Detta ökar i sin tur legitimiteten för hela systemet. Enhetligare regler med färre särlösningar kan också förväntas bidra till en enklare och effektivare handläggning för myndigheter och kommuner. 2016/17:175 Att rätten till etableringsplan ersätts med anvisning till ett nytt arbetsmarknadspolitiskt program kommer medföra ett mer enhetligt system som underlättar för tillämpande myndigheter. Vidare bör det kunna leda till att Arbetsförmedlingen i större utsträckning kan anpassa den individuella handlingsplanen och insatserna efter de nyanländas individuella behov av insatser och efter ändrade förutsättningar. Förändringen innebär också att det blir tydligare för den nyanlände vad som förväntas av honom eller henne, dvs. att ta del av de insatser som han eller hon anvisas till och är i behov av för att påskynda sin arbetsmarknadsetablering. Genom förslagen bör Arbetsförmedlingen kunna lägga mindre tid på administration och fokusera mer på vilka insatser som är lämpliga för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. En mer effektiv administration inom ramen för etableringsuppdraget innebär även att Arbetsförmedlingen har mer tid för stöd och hjälp till nyanlända. Målgruppen för Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag föreslås vara oförändrad, förutom när det gäller nyanlända i åldern 18–utan föräldrar i landet. Att denna grupp unga inte längre kommer omfattas av etableringsuppdraget förväntas medföra att fler av dem väljer att studera på grundläggande eller gymnasial nivå. En annan konsekvens är att dessa individer i stor utsträckning bedöms komma att bli hänvisade till studiehjälp och, i mån av behov, kommunalt försörjningsstöd för sin försörjning i landet. Då etableringsersättningen i kombination med bostadsersättning eller etableringstillägg i normalfallet är något högre än försörjningsstödet, kan detta innebära en viss försämring av de ekonomiska villkoren i . Eftersom förslaget syftar till att skapa starkare incitament för individen att delta i och slutföra gymnasiestudier och eftersom en slutförd gymnasieutbildning ofta är en förutsättning för varaktig etablering på arbetsmarknaden, förväntas förslaget dock ha en betydande positiv effekt på dessa individers etablering på arbetsmarknaden . Som flera remissinsanser, bland dem och i , pekar på kommer Arbetsförmedlingen i det nya regelverket att ha ett större inflytande över den nyanländes etableringsprocess. Vissa remissinstanser, exempelvis Statskontoret och Svenska Röda korset, menar också att förändringarna kräver att Arbetsförmedlingens personal har erforderlig kompetens för sitt nya uppdrag och att det kommer att behövas kompetensutveckling av myndighetens personal. Regeringen lämnar åt Arbetsförmedlingen att avgöra i vilken mån de förändringar som föreslås kräver särskild kompetensutveckling av personalen, och förutsätter att myndigheten i mån av behov tillhandahåller sådan, på samma sätt som i övrigt i myndighetens löpande verksamhet. Flera remissinstanser, däribland utvärdering, i , akademikers centralorganisation och Kvinnolobby, pekar på att det är viktigt att det nya regelverket följs upp och utvärderas. 2016/17:175 kommer att följa införandet av det nya regelverket noga. 12.3Konsekvenser för statliga myndigheter Förslagen bedöms sammantaget medföra en minskning av administrationen hos Arbetsförmedlingen. I synnerhet medför samordningen av regelverket rörande ersättningar med motsvarande regler för övrig arbetsmarknadspolitisk verksamhet att resurser frigörs. En minskad tidsåtgång för administrativa uppgifter medger att arbetsförmedlare kan arbeta mer med kärnverksamheten i form av stöd och vägledning till individen, matchning och kontakter med arbetsgivare. En konsekvens av det nya regelverket är att det sker en ambitionshöjning i vissa avseenden, exempelvis med koppling till åtgärdssystemet men också att Arbetsförmedlingen kan komma att få vissa nya uppgifter som myndigheten inte har för deltagarna inom etableringsuppdraget. Bedömningen att bör ta över hanteringen av etableringsersättningen förväntas innebära att ansvarsfördelning mellan myndigheterna blir mer ändamålsenlig. Även om antalet ärenden hos kommer att öka, förväntas myndigheternas sammantagna administrativa börda minska. Arbetsförmedlingen får mer tid för sitt kärnuppdrag. ges möjlighet att öka sin service och stöttning till nyanlända då handläggarna kommer att ha en bättre överblick över nyanländas livssituation. Därutöver förväntas det även bli tydligare och enklare för den nyanlände i kontakten med myndigheterna, bl.a. eftersom han eller hon endast behöver ha kontakt med när etableringsersättningen ska kombineras med t.ex. föräldrapenning. Konsekvenserna för och Arbetsförmedlingen kommer, med de övergångsbestämmelser som föreslås, att ske successivt. kommer att handlägga ärenden om etableringsersättning för de individer som anvisas till det nya etableringsprogrammet . Arbetsförmedlingen kommer även fortsatt att handlägga och besluta om etableringsersättning för nyanlända som vid detta datum redan har en pågående etableringsplan enligt dagens regelverk. Nyanlända som redan har en etableringsplan kommer dock att övergå från dagens regelverk till det nya regelverket i samband med beslut om ny eller förlängd etableringsplan, t.ex. efter nytt eller fortsatt uppehållstillstånd. beräknas handlägga det stora flertalet ärenden om etableringsersättning efter ikraftträdandet. En överföring av resurser bör, mot bakgrund av det ovan nämnda, ske från Arbetsförmedlingens förvaltningsanslag (UO14 anslag 1:1) till (UO10 anslag 2:1). Regeringen avser återkomma om detta ekonomiska vårproposition samt i budgetpropositionen . Bedömningen i propositionen att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bör få ett utökat tillsyns- och uppföljningsansvar kräver enligt Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ytterligare insatser av 2016/17:175 inspektionen. Inspektionen menar att det främst rör sig om kompetensutveckling och att upparbeta nya kontaktytor. Regeringen avser att återkomma till denna fråga i kommande budgetprocess. 12.4Konsekvenser för statens budget Förslaget som innebär att nyanlända i åldern 18–som saknar föräldrar i landet utesluts från etableringsinsatser och ersättning medför att antalet deltagare i etableringsuppdraget minskar. Därmed minskar också kostnaderna i statsbudgetens utgiftsområde 13, anslagen 1:3 Etableringsersättning till vissa nyanlända invandrare samt 1:4 Ersättning för insatser för vissa nyanlända invandrare. Detta motsvaras dock till viss del av ökade kostnader för studiehjälp m.m. till följd av att fler väntas fullfölja sina gymnasiestudier i stället för att påbörja etableringsinsatser. Antalet nyanlända i åldern 18–som deltar i etableringsuppdraget är begränsat, ca 550 personer . Även om antalet väntas öka till följd av att det totala antalet kommunmottagna ökar, kommer konsekvenserna inte vara betydande. I övrigt väntas konsekvenserna för staten vara försumbara eftersom det nya regelverket inte innebär några större förändringar i den befintliga ansvarsfördelningen inom etableringsuppdraget. Förslaget att nyanlända i åldern 18–utan föräldrar i landet inte längre ska ingå i målgruppen för etableringsuppdraget medför att kommunerna, vid behov, kan komma att behöva bidra till försörjning för dessa personer . Ett flertal remissinstanser, exempelvis kommun, kommun och , påtalar också att förändringen i målgruppen kan antas resultera i ökade utgifter för kommunerna. Regeringens intention är att de 18–19-åringar som deltar i etableringsuppdraget men inte ingår i målgruppen i den föreslagna lagstiftningen i stället ska studera och då få bidrag under sina studier. Förändringen kan ändå komma att ge viss effekt på kommunernas utgifter för ekonomiskt bistånd till 18–19-åringar. Regeringens uppfattning, vilken även är kommuns och kommuns bedömning, är dock att det då endast kommer att vara i mycket liten omfattning. Som nämns ovan är antalet som deltar i etableringsuppdraget i åldern 18–begränsat. Finansieringsprincipen är i detta fall inte tillämpbar då det rör sig om en förändring i ett statligt transfereringssystem. Ersättning kan dock lämnas till kommuner för kostnader bl.a. avseende denna grupp enligt förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för vissa nyanlända invandrare. Bedömningen att det bör införas ett proportionerligt åtgärdssystem innebär att deltagaren under vissa omständigheter kan varnas eller stängas av från rätt till ersättning. Ett flertal, däribland ett flertal kommuner, exempelvis kommun, kommun och , ser en risk för ökade utgifter på grund av åtgärds- systemet då fler nyanlända kommer att vända sig till kommunerna för sin Prop. 2016/17:175 försörjning. har väckt frågan om en nyanländ som inte har rätt till dagersättning eller särskilt bidrag på grund av avstängning ska hänvisas till kommunen. Med ett proportionerligt åtgärdssystem ges arbetssökande möjlighet att ändra ett handlingssätt som inte stämmer överens med villkoren i försäkringen. Regeringen anser att ett proportionerligt åtgärdssystem bör fånga upp deltagarna som inte gör vad som förväntas av dem i ett tidigare skede än vad som sker och att upprepade förseelser med hårdare sanktion som följd bör kunna undvikas i större utsträckning. Det kan också påpekas att den som kan arbeta och söker försörjningsstöd hos kommunen har ett ansvar att stå till arbetsmarknadens förfogande. Det innebär bl.a. att personen i fråga ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen, finnas tillgänglig för att söka arbete och godta anvisat lämpligt arbete för att ha rätt till försörjningsstöd. Beträffande personer som deltar i etableringen så ska hon eller han delta i etableringsinsatser. Regeringen bedömer därför att kommunernas utgifter endast bör påverkas i liten omfattning. Regeringens anser att de ekonomiska konsekvenserna av att samordna lagregler om samhällsorientering i samhällsorienteringslagen (2013:156) är försumbara. Regeringen bedömer att de föreslagna förändringarna inte föranleder några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen eftersom kommunerna , vid behov, ansvarar för den målgrupp som förslaget omfattar. Förslagen bedöms inte ha några konsekvenser avseende små företags förutsättningar i förhållande till större företags. Även i andra avseenden bedöms konsekvenserna för företag vara försumbara. I den mån förslagen bidrar till snabbare etablering i arbete eller förbättrad matchning på arbetsmarknaden, uppstår positiva samhällsekonomiska effekter, att Arbetsförmedlingen bl.a. kan ägna mindre tid åt administration och mer tid åt stöd och vägledning till individen. Matchning och kontakter med arbetsgivare kan bidra till fler övergångar till arbete och studier från etableringsuppdraget. Det är dock svårt att på förhand skatta sysselsättningseffekterna av förslagen. Generellt sett medför gruppens storlek att även måttliga sysselsättningseffekter kan ha betydande samhällekonomisk betydelse. Mot bakgrunden att av deltagarna som lämnat etableringsuppdraget är i arbete eller utbildning efter avslutad etableringsplan, är utrymmet för förbättring betydande. 2016/17:175 12.8 Konsekvenser för jämställdheten mellan Att förbättra förutsättningarna för jämställdhet för nyanlända kvinnor och män var ett av regeringens mål i samband med etableringsuppdragets tillkomst. Denna målsättning är fortsatt viktig för regeringen och målet har endast delvis uppnåtts. Den individuella etableringsersättningen som inte påverkas av inkomsterna för andra personer i hushållet skapar sannolikt starkare incitament för båda makarna i en familj att arbeta och delta i insatser. De förslag som lämnas antas inte ha någon väsentlig påverkan på dessa incitament. Uppföljningar visar dock att kvinnor fortsatt deltar i mindre omfattning i arbetsplatsförlagda eller arbetsinriktade insatser och att färre kvinnor än män arbetar då etableringsplanen löpt ut. Det befintliga regelverket för etableringsuppdraget har inte förmått att väsentligt förändra tidigare mönster. En förändring av regelverket enligt denna proposition innebär en större frihet för Arbetsförmedlingen att utforma längd, omfattning och inriktning på etableringsinsatserna utifrån individens förutsättningar och behov. Detta kan förbättra förutsättningarna för likabehandling mellan kvinnor och män i etableringsuppdraget, och i förlängningen leda till att antalet övergångar till arbete och studier bland kvinnor ökar. Regeringen kommer att följa utvecklingen noga. En förutsättning för minskade könsskillnader är också att Arbetsförmedlingen tillämpar regelverket på samma sätt för både kvinnor och män, utifrån varje individs behov och förutsättningar. Arbetsförmedlingen har identifierat ett behov av att arbeta mer systematiskt med bl.a. likabehandling av kvinnor och män inom etableringsuppdraget. Utifrån jämställdhetsperspektiv framstår det som angeläget att myndigheten fortsätter arbeta aktivt med dessa frågor. Ett flertal instanser, bland dem Kvinnolobby och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, har pekat på vikten att uppnå ett ökat deltagande bland kvinnor i etableringen. Kvinnolobby anser exempelvis att resonemang kring jämställdhet och kvinnors delaktighet nästan helt saknas. Regeringen instämmer i att kvinnor behöver övergå till arbete och studier efter etableringsinsatserna i betydligt större utsträckning än och att sammansättningen av insatser fortsatt behöver övervägas noga för att möta detta behov. Sammansättningen av insatser inom ramen för etableringsuppdraget ligger dock utanför detta lagstiftningsarbete. Arbetsförmedlingen har , på uppdrag av regeringen, redovisat en handlingsplan för hur myndigheten avser att öka andelen utrikes födda kvinnor som arbetar eller studerar. Arbetsförmedlingen har också arbetat med jämställdhetsintegrering av sin verksamhet . I myndighetens Handlingsplan för jämställdhetsintegrering 2016–2018 lyfts kvinnors och mäns tillgång till arbetsmarknadspolitiska program och insatser på lika villkor fram som det viktigaste målet med arbetet. Konsekvenser för barn och unga Flera remissinstanser, bland dem Svenska Röda korset och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, saknar resonemang vad gäller barnperspektivet. Barn ingår inte i målgruppen för etableringsuppdraget. En väl fungerande etablering är dock indirekt av betydelse för barn och unga. För barn i de familjer där den ena eller båda föräldrarna deltar i etableringsinsatser är det angeläget att föräldrarna får goda möjligheter att etablera sig i arbets- och samhällslivet. Regeringen bedömer därmed att de förslag som lämnas är angelägna även utifrån barnens perspektiv. Syftet med förslaget att nyanlända i åldern 18–19 utan föräldrar i landet inte längre ska ingå i etableringsuppdraget är att unga som ännu inte har gymnasiekompetens i första hand ska slutföra sina studier. Gymnasiekompetens är ofta en grundförutsättning för en varaktig etablering på arbetsmarknaden. Som nämns ovan under 11.2 kan denna förändring innebära en viss försämring av de ekonomiska villkoren för dessa unga i , men förväntas ändå ha en positiv effekt för den nyanländes etablering på arbetsmarknaden . 12.10Konsekvenser för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen Integrationspolitikens övergripande mål är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. En viktig inriktning för området är att främja nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Förslagen syftar till att effektivisera och förenkla statens insatser för etablering i arbets- och samhällslivet för ett bättre utfall. Genom minskad administration kan resurserna på området allokeras så att de bättre bidrar till målen. Förslaget till lag om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända Förslaget behandlas i avsnitt 6.3. I paragrafen anges en kategori av nyanlända invandrare som omfattas av lagen och därmed av Arbetsförmedlingens ansvar, dvs. myndigheten ska erbjuda etableringsinsatser. Den kategori av personer som omfattas enligt paragrafen är de som har ett gällande uppehållstillstånd enligt vissa bestämmelser i utlänningslagen (2005:716). Personer som har ett uppehållstillstånd på andra grunder än de som anges i paragrafen omfattas särskilda ansvar enligt lagen. I 3 § finns undantag från huvudregeln att den nyanlände ska ha ett gällande uppehållstillstånd för att omfattas av Av paragrafen följer att lagen endast gäller nyanlända som har fyllt 20 Nyanlända som har fyllt 18 men inte och saknar föräldrar i landet omfattas, till skillnad från vad som gäller enligt etableringslagen, inte av Arbetsförmedlingens särskilda ansvar. Det krävs vidare att den nyanlände har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Vem som ska folkbokföras regleras i folkbokföringslagen (1991:481). Huvudregeln är att den som efter inflyttning kan antas under sin normala livsföring komma att regel- mässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under ska folkbokföras. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sitt egentliga hemvist här. I praktiken är det i första hand personer som har permanenta uppehållstillstånd och uppehållstillstånd som tidsbegränsats till åtminstone som omfattas av lagen. Den nyanlände måste ha ett uppehållstillstånd enligt någon av bestämmelserna i utlänningslagen som anges i punkterna 1, 2 och 3 för att omfattas av lagen. Punkt 1 avser personer som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen. I 5 kap. 1 § utlänningslagen föreskrivs att uppehållstillstånd ska beviljas för flyktingar och skydds- behövande i övrigt. I 5 kap. 2 § utlänningslagen föreskrivs en rätt till uppehållstillstånd för utlänningar som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skydds- behövande till (vidarebosättning). Härmed avses de vidare- bosatta flyktingar som överförs till i samarbete med FN:s flyktingorgan, UNHCR, och som kommer direkt till från ett annat land, ofta ett flyktingläger. De har som regel permanent uppehålls- tillstånd redan vid ankomsten till och bosätts genom Migrations- verkets försorg direkt i en kommun. I 5 kap. 4 § utlänningslagen föreskrivs att uppehållstillstånd på grund av internationella åtaganden i vissa situationer ska beviljas om det inte föreligger I 5 kap. 6 § utlänningslagen föreskrivs att uppehållstillstånd får beviljas på grund av synnerligen ömmande Punkt 2 avser personer som har beviljats uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen på grund av verkställighetshinder, t.ex. för att det finns skälig anledning att anta att utlänningen skulle vara i fara att straffas med döden, eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning om han eller hon avvisades till sitt hemland. Punkt 3 avser personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd enligt 21 kap. utlänningslagen. omfattar även de vittnen och deras anhöriga som i enlighet med 22 kap. utlänningslagen och efter framställan från en internationell tribunal eller domstol har beviljats Målgruppen i paragrafen motsvarar den målgrupp som framgår av 2 § Prop. 2016/17:175 etableringslagen. Rubriken till 1–3 §§ har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter. Förslaget behandlas i avsnitt 6.3.