prop · H403154 · 2017-03-20 00:00:00 — I 12 kap. 35–38 §§ SFB finns bestämmelser om enligt vilken ersättningsnivå föräldrapenning ska lämnas av ersättningstiden. I 12 kap. 39–41 §§ SFB finns bestämmelser om ersättning för tiden därefter. Av samma skäl som regeringen redovisade ovan avseende införande av eventuella särregler för föräldrapenning enligt begränsningsregeln anser regeringen inte heller att några lagändringar bör göras avseende detta. Nuvarande reglering bör gälla även för föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln. Bland annat LO och SKL ställer sig bakom bedömningen. En konsekvens av att nuvarande bestämmelser ska tillämpas är att för föräldrar som tidigare tagit ut föräldrapenning enligt huvudregeln (först efter ikraftträdandet) kommer att tilldelas föräldrarna på grundnivå eller på sjukpenningnivå när de omfattas av begränsningsregeln. Regeringen bedömer att inte heller här bör det införas en särskild fördelningsbestämmelse som tar hänsyn till det uttag föräldrarna har gjort före flytten från . Argumenten är desamma som anförts ovan avseende fördelningen av dagar mellan föräldrarna. Hänsyn tas till tidigare uttag på så sätt att den övre gränsen per barn inte överskrids. Reglerna i 12 kap. 35 § SFB gäller föräldrapenning för föräldrar som är försäkrade för både bosättningsbaserad och arbetsbaserad försäkring. I paragrafen regleras att om en förälder uppfyller det s.k. 240-dagarsvillkoret har han eller hon rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivån. Villkoret innebär att föräldern i följd före barnets födelse ska ha varit försäkrad för sjukpenning enligt 6 kap. 6 § 3 SFB. Vidare ska föräldern under hela haft rätt till en sjukpenning som överstiger lägstanivån för föräldrapenning enligt 24 §, dvs. en sjukpenning på per dag. Om villkoret inte är uppfyllt kan föräldrapenning betalas ut på grundnivå, vilken ligger på per dag. De som kommer till med äldre barn får en mycket hög andel av ersättningen på grundnivå, dels som en konsekvens av 240-dagsvillkoret, dels på grund av bristande arbetsmarknadsanknytning. Nackdelarna med att behålla nuvarande reglering är att för föräldrar som kommer till med barn finns små möjligheter att uppfylla 240-dagsvillkoret. Rätten till ersättning i relation till inkomsten blir kraftigt begränsad för de föräldrar som faktiskt förvärvsarbetar. Möjligheten att i praktiken vara föräldraledig kan påverkas negativt av detta, då inkomstförlusten vid en ledighet kan bli för stor. Å andra sidan är den totala mängden dagar som regeringen föreslår ska tillfalla föräldrarna anpassade för föräldraledighet som sker i enlighet med barnets behov och ålder, dvs. huvudsakligen där inkomstförlusten inte blir lika markant som vid en längre tids föräldraledighet med yngre barn. 2016/17:154 de föräldrar som inte är etablerade på arbetsmarknaden är ersättningen inte en kompensation för förlorad inkomst utan en källa till försörjning under föräldraledigheten. För dessa föräldrar skulle ett slopande av 240- dagarsvillkoret möjligtvis kunna skapa incitament till förvärvsarbete för att därmed få en högre ersättning. Ett sådant resonemang fördes vid införandet av fyraårsgränsen i 12 kap. 12 § tredje stycket SFB. För föräldrar som blir försäkrade för föräldrapenning först efter denna gräns, dvs. för barn som är äldre än när de kommer till och som är födda , gäller inte 240-dagarsvillkoret. Regeringen gör dock bedömningen även avseende 240-dagarsvillkoret att nuvarande bestämmelser bör gälla även för föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln. Föräldraförsäkringssystemet i är mycket generöst, såväl avseende tiden för ersättning som ersättningsnivån. Mot den bakgrunden är det rimligt att även vid den föreslagna begränsningen tillämpa särskilda villkor för att föräldern ska kunna få ersättning i relation till inkomsten. För barn som är föreslås en rätt , att inte ställa krav för att få inkomstrelaterad ersättning skulle innebära en överkompensation i förhållande till vad som gäller för övriga föräldrar. För de föräldrar som endast omfattas av den arbetsbaserade försäkringen kan 240-dagarsvillkoret innebära att rätten till ersättning utebli enligt vad som följer av regleringen i 12 kap. 37 § SFB. Detta gäller även . 5.3.3 Avstående av föräldrapenning till förmån för den andra föräldern Skälen för regeringens bedömning Föräldrapenningen är delad mellan föräldrarna vid gemensam vårdnad. Uttaget är dock fortfarande långt ifrån jämställt, kvinnor tar ut såväl en majoritetet av ersättningsdagarna, som en majoritet av ledigheten. motverka de negativa effekter som uppstår av en snedfördelning av ledigheten, framför allt för kvinnors arbetsmarknadssituation, samt för att uppmuntra ett jämställt föräldraskap och ge barn tillgång till båda sina föräldrar har s.k. reserverade månader introducerats i föräldra- Genom att reservera dagar för vardera föräldern ska inci- tamenten för att dela föräldrapenningen öka. finns enligt 12 kap. 17 § SFB möjlighet att avstå rätt till föräldrapenning, utom de 90 s.k. reser- verade dagarna på sjukpenningnivå, till den andra föräldern. verade dagarna höjdes från 60 på sjukpenningnivå genom en lagändring som trädde i kraft och gäller barn födda från och med denna tidpunkt. I likhet med vad som anförs ovan avseende ersättningsnivåer och för- delning av dagar mellan föräldrarna i övrigt anser regeringen att nuva- rande regler för reserverade dagar bör tillämpas även för de dagar som lämnas enligt begränsningsregeln. Några lagändringar behövs inte. riges Kvinnolobby delar regeringens syn att nuvarande regler för reser- verade dagar för vardera föräldern bör tillämpas även för de dagar som lämnas enligt begränsningsregeln. Om föräldrar har rätt till ersättning på sjukpenningnivå eller grundnivå när de kommer till kommer, enligt nuvarande regelverk, att vara avgörande för möjligheten att avstå dagar till den andra föräldern. Det är Prop. 2016/17:154 enbart dagar på sjukpenningnivå som är reserverade, vilket innebär att om föräldrarna enbart är försäkrade för bosättningsbaserad föräldrapenning, alternativt inte uppfyller 240-dagarsvillkoret, finns inga reserverade dagar och föräldrarna kan fritt överlåta samtliga dagar till varandra. Eftersom det tar att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden efter bosättning i och det är svårt att uppfylla 240-dagarsvillkoret kommer många av de föräldrar som kommer till med barn att hamna i den situationen att samtliga dagar går att överlåta mellan föräldrarna. Utgångspunkten är dock att föräldrapenningen är delad lika mellan föräldrarna och att det krävs ett aktivt avstående från den andra föräldern för att få möjlighet att använda fler än hälften av dagarna. Konsekvensen av att tillämpa nuvarande regler för föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln blir att inga dagar alls på sjukpenningnivå kan överlåteras till den andra föräldern om barnet är när det kommer till . För barn födda före är reserverade för respektive förälder, dvs. För barn födda from är det som tidigare beskrivet som är reserverade. I båda fallen överstiger alltså det totala antalet reserverade dagar den mängd som föreslås ges för barn . För föräldrar som enligt begränsningsregeln ges rätt kan maximalt på sjukpenningnivå vara möjliga att avstå. I betänkandet konstaterar utredningen att det är otillfredsställande att ersättning på grundnivå inte omfattas av kraven och att föräldrar enbart med motivet att de har låg eller ingen inkomst inte uppmuntras att använda föräldrapenning på samma jämställda sätt som de som är berättigade till ersättning på sjukpenningnivå. Utredningen menar dock att det är för tidigt att komma med förslag i denna riktning i delbetänkandet och avser att återkomma i frågan i slutbetänkandet. Regeringen delar utredningens syn på frågan. Nivån på föräldrapenning vid flerbarnsfödsel Regeringens förslag: De ytterligare dagar med föräldrapenning som en förälder enligt den föreslagna begränsningsregeln har rätt till vid flerbarnsfödsel ska lämnas på sjukpenningsnivå, dock lägst på grund- Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har särskilt kommenterat eller avstyrkt förslaget. Flera remissinstanser såsom LO och Kvinnolobby ger dock uttryck i sina svar för att nivåerna generellt är Skälen för regeringens förslag Som angetts i tidigare avsnitt föreslår regeringen att begränsningsregeln ska utformas så att föräldrapenning vid flerbarnsfödsel ska lämnas under ytterligare för varje barn utöver det första (i de fall barnet blir bosatt ) och under för varje barn utöver det första (om barnet i stället blir bosatt efter det andra 2016/17:154 levnadsåret). Nuvarande regler i 12 kap. 42–46 §§ SFB innebär att ersättningsnivån för föräldrapenning vid flerbarnsfödsel skiljer sig åt beroende på om föräldrapenningen är bosättnings- eller arbetsbaserad eller både bosättnings- och arbetsbaserad. Det finns också särskilda regler för flerbarnsfödsel med minst tre barn. Regeringen anser att det finns utrymme och tillfälle för att förenkla och renodla reglerna när det nu gäller den föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. Ett sådant förfaringssätt minskar även komplexiteten vid övergången till fyraårsregeln och proportioneringen av dagar efter den tidpunkten. De ytterligare dagar med föräldrapenning som en förälder enligt den föreslagna begränsningsregeln har rätt till vid flerbarnsfödsel bör därför enligt regeringen lämnas på sjukpenningnivå, dock lägst på grundnivå. Regeringen lämnar därför ett sådant förslag. 5.5Avräkning av tid med föräldrapenningsförmån enligt utländsk lagstiftning Regeringens förslag: Om föräldrapenning lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln och den ena av föräldrarna eller båda har fått en motsvarande föräldrapenningsförmån enligt utländsk lagstiftning, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av. Förmånen ska räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas för. Regeringens bedömning: Den nuvarande bestämmelsen i socialförsäkringsbalken om att dagarna i första hand ska avräknas från de dagar som föräldern själv skulle ha haft rätt till bör tillämpas även för föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: kommun tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inte kommenterat förslaget och bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning I de fall en förälder kommer till med barn kan föräldrapenning inte lämnas enligt 11 kap. 14 § SFB om föräldern får motsvarande förmån på grundval av utländsk lagstiftning. Om en förälder har fått ersättning utbetald ska avräkning ske enligt reglerna i 12 kap. 33–34 a §§ SFB. Det innebär enligt huvudregeln att den tid som den utländska förmånen har betalats ut för ska räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan betalas ut för. Avräkningen görs för den utländska förmånen oavsett vem av föräldrarna som har fått ersättning. Den begränsningsregel som föreslås skulle kunna beskrivas som en ”fiktiv avräkning” av de om barnet blir bosatt här än födseln. Det skulle därför kunna hävdas att det inte finns någon anledning att göra en ytterligare avräkning. De dagar som avräknas enligt begränsningsregeln är dock dagar som ska motsvara då föräldern inte har haft rätt till föräldrapenning och det kan därför även anses rimligt att göra en faktisk avräkning i de fall då föräldern har fått utbetalt motsvarande utländsk förmån. Detta innebär även att regel- systemet blir mer enhetligt. Avräkning görs också för föräldrapenning som lämnas enligt fyraårsgränsen i 12 kap. 12 § tredje stycket SFB. Regeringen föreslår därför att en utländsk förmån ska räknas av även från den föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln. Samma ordning som för avräkning vid fyraårsgränsen bör tillämpas eftersom det gör regelverket enklare och mer lättöverskådligt. Enligt 12 kap. 33 § andra stycket SFB ska avräkning för föräldrar som får rätt till föräldrapenning först efter fyraårsgränsen göras från det högsta antal dagar under vilka föräldrarna skulle ha varit berättigade till föräldrapenning enligt 12 kap 12 § första och andra styckena SFB. Det är alltså en fråga av en avräkning från högsta antalet fiktiva dagar för föräldrapenning. Motivet till att inte dela upp dagarna på om den utländska förmånen tas ut före eller efter fyraårsgränsen är enligt förarbetena att förenkla regelverket och tillämpningen på (prop. 2013/14:4, s. 57). I förarbetena redogörs för olika sätt att avräkna förmånen och det anges att en effekt av om den utländska förmånen alltid avräknas från det högsta möjliga antalet dagar kan vara att färre dagar i vissa fall bortfaller för tid efter fyraårsgränsen, än om dagarna hade räknats av från dagar efter fyraårsgränsen (se ovan anförd prop. Om samma ordning som gäller för fyraårsgränsen skulle tillämpas för föräldrapenning som lämnas enligt begränsningsregeln, skulle konsekvensen för en förälder som har ensam vårdnad om barnet och som exempelvis fått en utländsk förmån , varav efter barnets första levnadsår, bli att föräldern får räkna av 300 (dvs. blir kvar). Om barnet blir bosatt blir resultatet att föräldrapenning kan lämnas i stället utan avräkning. Blir barnet i stället bosatt efter det andra levnadsåret får avräkningen i detta exempel ingen effekt eftersom begränsningsregeln innebär att föräldrapenning för barnet endast lämnas . Om dagarna i stället hade räknats av från dagar som lämnats efter barnets första levnadsår hade föräldern i det första exemplet i stället fått och i det andra exemplet . Det skulle innebära en mer exakt avräkning men det skulle innebära en kraftigt ökad administration, eftersom i varje enskilt fall skulle behöva uppgifter om det exakta datumet för föräldraledighet och utbetalning av ersättning från utländsk myndighet. Regeringen anser att övervägande skäl talar för att tillämpa samma ordning som gäller för fyraårsgränsen. Det innebär att avräkning bör göras från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan lämnas för, vanligen , oavsett när den utländska förmånen lämnats. Det antal dagar som då återstår ligger till grund för beräkning av antal dagar för vilka det lämnas föräldrapenning enligt den föreslagna begränsningsregeln. Regeringen föreslår att det görs ett tillägg med denna innebörd i 12 kap. 33 § andra stycket SFB. Enligt 12 kap. 34 § första stycket SFB ska avräkning enligt huvudregeln i första hand göras från de dagar som föräldern själv har rätt till och från . Återstående dagar ska enligt paragrafens andra stycke avräknas utifrån om den utländska förmånen grundas på arbetsinkomst eller inte. För fyraårsgränsen finns dock en särskild reglering i 12 kap. 34 a § SFB som innebär att avräkning i första hand ska 2016/17:154 göras från de dagar som föräldern själv skulle kunna ha rätt till. Eftersom avräkning görs från fiktiva dagar finns det inte några föreskrifter om att avräkning i första hand ska ske från eller på sätt som anges i 34 § andra stycket SFB. Även denna bestämmelse bör tillämpas för föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. Några författningsändringar behöver inte göras eftersom paragrafen redan hänvisar till 12 kap. 33 § andra stycket SFB. 5.6Uppföljning av effekterna av begränsningar i föräldrapenningen Regeringens bedömning: Effekterna av den föreslagna begränsningsregeln bör följas upp. Informationen om Arbetsförmedlingens insatser till föräldrar som är i behov av stöd för etablering på arbetsmarknaden men som inte omfattas av etableringsuppdraget bör förstärkas. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser kommenterar inte och LO tillstyrker. Bland de som kommenterar är det flera olika aspekter som lyfts upp som viktiga i en uppföljning. ISF tillstyrker bedömningen och menar att om regeländringen införs är det av stor vikt att följa upp om den lever upp till syftet om en snabbare arbetsmarknadsetablering samt att utvärdera både sociala och ekonomiska effekter av begränsningarna i föräldrapenningen. De lyfter även att det är viktigt att det i statistik går att skilja ut ärenden enligt den nya begränsningsregeln för att möjliggöra utvärdering av förändringen i föräldraförsäkringen. Kvinnolobby delar utredningens bedömning att effekterna av den föreslagna begränsningsregeln måste följas upp. De vill framhålla att effekterna särskilt ska analyseras ur ett jämställdhetsperspektiv. De menar också att informationen om Arbetsförmedlingens insatser måste förbättras till dem som inte omfattas av etableringsuppdraget. vid menar att det finns skäl att grundligt följa de konsekvenser förslaget får för berörda barn, särskilt eftersom att familjer som upplevt traumatiska händelser kommer att utgöra en stor andel av den grupp som kommer att beröras av förslaget. De anger vidare att det inte är givet att förutsättningarna för denna grupp är desamma som för svenskfödda som omfattas av föräldraförsäkringen. De anser det önskvärt att försöka koppla någon form av utvärderingsansats som särskilt adresserar utfallen för barnen i samband med att förslaget vinner laga kraft. SKL tillstyrker och förutsätter att en uppföljning även ska gälla effekter på verksamhet, så som ekonomiskt bistånd, minskade skatteintänkter, ytterligare förskoleplatser, förskoleklassplatser och fritidshemsplatser. Även kommun tillstyrker och vill att effekterna av begränsningsregeln ska följas upp, i denna uppföljning menar de att även effekterna på kommunens verksamheter bör ingå. anser att kommunernas eventuellt ökade kostnader för försörjningsstöd bör utredas och följas upp efter ikraftträdandet. Den belastning som finns på förskoleverksamheten i kommunerna som gör det svårt att tillhandahålla lokaler och utbildad personal i tillräcklig omfattning samt tröskeleffekter kan bli påtagliga för små tätorter menar . Med anledning av detta bör enligt kommunen även kommunernas eventuellt ökade kostnader för förskoleverksamhet utredas och följas upp efter ikraftträdandet. kommun tillstyrker och anser att bedömningen ska kompletteras med förslag på hur kostnadsutvecklingen för kommuner efter ikraftträdandet ska följas upp. De anser vidare att förslagen ska kompletteras gällande hur staten ska vidta åtgärder för att kompensera kommunerna för övervältring om förändringarna leder till en oavsiktligt högre kostnadsökning än vad delbetänkandet utgår ifrån i konsekvensbedömningen. Skälen för regeringens bedömning Regeringen anser att det finns behov av att följa upp den föreslagna reformen ur flera aspekter. vid anser att en utvärderingsinsats som särskilt adresserar regeländringens utfall för barn behöver genomföras i samband med att förslaget vinner laga kraft. Regeringen menar att en uppföljning bör ske avseende såväl de effekter som förslaget har på föräldrapenninguttag för kvinnor och män, kvinnors och mäns etablering i arbets- och samhällslivet, som konsekvenser för barns situation och för barns tillgång till föräldrarna behöver följas. Precis som ISF skriver i sitt remissvar är det avgörande att det i statistik går att urskilja ärenden enligt den nya begränsningsregeln för att en utvärdering av regeländringen i föräldraförsäkringen ska vara möjlig. Dessutom anser SKL och flera kommuner att en uppföljning som även inkluderar effekterna för kommunerna ska göras. Regeringen anser att det finns ett behov av att följa i vilken utsträckning reformen medför ökade kostnader för kommuner i form av ekonomiskt bistånd och ökade kostnader för förskola och pedagogisk omsorg. Effekterna för kommunerna kan i regeringens mening inte heller helt separeras från vilken effekt förslaget haft avseende föräldrars etablering i arbets- och samhällslivet eller barns situation eftersom detta är frågor som nära påverkar varandra. En uppföljning kommer således även att behöva inkludera frågor som rör kommunens verksamhet. Gruppen föräldrar som berörs av förslaget är mycket heterogen. Många av de berörda föräldrarna har goda förutsättningar till etablering på egen hand medan andra föräldrar kan vara i stort behov av insatser för att detta ska ske. Den senare gruppen, främst de som inte ingår i etableringsuppdraget, nås inte alltid av information om t.ex. Arbetsförmedlingens insatser, möjligheten till studiemedel eller annan hjälp för att närma sig arbetsmarknaden. Det finns därmed risk att gruppen inte får tillgång till rätt stöd eller hamnar utan egen försörjning när möjligheten till föräldrapenning begränsas. Utredningen menar att informationen till gruppen om möjliga vägar och hjälp till arbetsmarknadsetablering bör förstärkas. Regeringen delar denna bedömning, och menar att det finns starka incitament för kommunerna att tidigt ge föräldrar som kommer till 2016/17:154 med barn information om de olika vägar till etablering och självförsörjning som finns. Arbetsförmedlingen har en viktig uppgift i att tillhandahålla information om sina insatser så att berörda målgrupper kan ta del av den. Särskilt om konsekvenserna för barn De barn som omfattas av förslaget om en reducerad föräldrapenning är främst barn som kommer till med sina föräldrar under sitt andra levandsår. Det rör sig i huvudsak om barn som behöver uppehållstillstånd i samt barn till svenska medborgare vars föräldrar flyttar till efter bosättning utomlands. Föräldrapenning används inte för alla barn som kommer till . För vissa av barnen sker dock ett långvarigt uttag av föräldrapenning trots att barnet är äldre, vilket kan medföra ett antal negativa konsekvenser för såväl barnet som för föräldrarna. Regeringens förslag har som sin utgångspunkt att föräldrapenning i huvudsak ska användas när barnet är yngre. Möjligheten till föräldraledighet för föräldrarna till de barn som kommer till ska bättre motsvara det uppskattade behovet, baserat på vad som normalt används för barn i dessa åldrar. Vid en avvägning av de för- och nackdelar som den föreslagna begränsningsregeln kan komma att leda till, bedömer regeringen att den till övervägande del torde kunna ha positiva konsekvenser för de barn som omfattas även om den kommer att ha negativa effekter i form av kortare gemensam ledighet för några barn vars behov av sådan ledighet är stort. För dessa barn finns dock annat stöd tillgängligt inom ramen för andra samhällsaktörers ansvar. Vidare får även dessa barn i och med förslaget tillgång till de fördelar som förskolan kan innebära i form av språkutveckling och nätverk samt på det bättre ekonomiskt. Se vidare under avsnitt 5 (Överväganden och förslag). Ekonomiska konsekvenser för enskilda Vad gäller de ekonomiska effekterna av förslaget för den enskilde och för olika typer av hushåll bedömer regeringen att dessa är relativt begränsade på kort sikt. Till exempel är skillnaderna små för de som övergår från föräldrapenning till andra system såsom t.ex. etableringsuppdraget. kan konstateras att de som berörs av begränsningsregeln, framför allt kvinnor, i genomsnitt har en relativt svag anknytning till arbetsmarknaden, låga eller inga förvärvsinkomster och ofta en långvarig låg ekonomisk standard vilket innebär en högre sårbarhet för förändringar i inkomsten. Bland de som invandrade till och som skulle beröras av regeln var det i landet som hade en disponibel inkomst under riksnormen för ekonomiskt bistånd. En något större andel kvinnor än män hade en disponibel inkomst under riks- (av kvinnorna och av männen). Förslaget till begränsning kommer i högre utsträckning påverka kvin- Prop. 2016/17:154 nors inkomster än mäns. På kort sikt innebär det för huvuddelen av de kvinnor som berörs att det sker en övergång till försörjning med hjälp av etableringsersättning eller aktivitetsstöd. På lång sikt ökar förutsättningarna för egenförsörjning och därmed för högre inkomster samt t.ex. intjänad pensionsrätt. Det är dock inte möjligt att i detalj analysera effekterna av regeln på individers och hushålls inkomster och på ekonomiska standard.