prop · H50346 · 2017-12-06 00:00:00 — T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R instruktion enligt de förslag som lämnades i och . Att bistå forskare och andra med data är enligt instruktionen inte någon prioriterad uppgift för SCB. En liten förändring från regeringens håll är att SCB enligt sitt regleringsbrev ska redovisa vidtagna åtgärder för att öka tillgängligheten av statistiskt material för forskningsändamål, vilket kan tolkas som ett steg i riktning mot att prioritera forskning.70 Utöver det har regeringen skapat speciallösningar för en rad olika aktörer för att kunna hantera de rådande juridiska regelverken. Initiativen till dessa lösningar har kommit från aktörerna själva. I enlighet med gällande lagstiftning lämnar SCB inte ut registerdata till generella forskningsdatabaser som inte är kopplade till något specifikt forskningsprojekt.71 Det finns dock ett antal undantag. Exempelvis har utvärdering (IFAU) en egen särlagstiftning, lagen (2012:741) om behandling av personuppgifter vid utvärdering. Även Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) som bildades , önskade en liknande lösning, men så har inte blivit fallet. Frågan om stora forskningsdatabaser som LifeGene har också fått sin egen speciallösning genom lagen (2013:794) om vissa register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa. Lagen är tidsbegränsad och skulle ursprungligen sluta gälla vid slutet av 2015, men är nu förlängd till slutet av 2017.72 Det finns också en del äldre forskningsdatabaser som godkändes innan den nya lagen (2003:460) om etikprövning av forskning avseende människor trädde i kraft . Ett exempel är GEOSWEDEN, en databas vid (), som har data . Företrädare för har varit tvungna att omförhandla med SCB varje gång de behöver uppdatera sina årgångar för att få behålla sin databas. De har tillstånd . Därefter är det oklart.73 En komplicerande faktor är att forskningsdatabaser kan bestå av flera olika register och uppgifterna kan ha samlats in för såväl forskningssom myndighetsändamål. En genomgång av forskningsdatabaser inom samhällsvetenskap och medicin i visade att det då fanns minst 50 databaser, men det finns inte någon övergripande 70Finansdepartementet, 2017. Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut , Fi2016/04581/RS (delvis), s. 2. SCB har agerat på ändringen i regleringsbrevet och efter en intern utredning fattat ett beslut om att förändra organisationen för att underlätta handläggningen av registerdataärendena. Se SCB, 2017. Beslut om koncentration av mikrodatahandläggningsärenden till BV/MIKRO och flytt av LISA-databasen till BV (dnr 2017/729). 71Se 6 § lagen (2003:460) om etikprövning av forskning avseende människor. Unik kunskap genom registerforskning. Slutbetänkande av , s. 305. 73IBF grundades efter ett riksdagsbeslut, se prop. 1993/94:82, vilket gör att IBF kan hävda att de, i likhet med IFAU, borde ha en egen lag. Se intervju med IBF . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N lagstiftning som reglerar forskningsdatabaser, vilket gör det nödvändigt att särreglera och hitta lösningar för varje enskilt fall.74 har en annan speciallösning för att få tillgång till registerdata för sin utredande verksamhet. har ett särskilt avtal med SCB om att de inom ramen för förvaltningsanslaget ska leverera mikromaterial (dvs. registerdata) till enligt särskild överenskommelse.75 Även har en överenskommelse med SCB om att få tillgång till mikromaterial i MONA.76 5.3 och ansvaret för registerforskningen I delbetänkandet Registerdata för forskning föreslogs att en befintlig myndighet, företrädesvis eller , skulle få det övergripande nationella ansvaret för registerforskningen alternativt att en ny myndighet skulle skapas för uppdraget. I remissvaren som följde framkom att varken SCB eller VR ansåg att deras respektive myndigheter var lämpliga att åläggas det ansvaret då uppdraget inte överensstämmer med myndigheternas nuvarande kärnverksamhet.77 Regeringen valde att ge uppdraget.78 Regeringen betonar i samtliga forskningspropositioner hur viktigt det är att de unika svenska registren ska komma till användning inom forskningen.79 fick VR ett regeringsuppdrag att förbättra tillgängligheten till register och underlätta användningen av registeruppgifter i forskning. I regleringsbrevet fastställdes att VR skulle avsätta inom området infrastruktur för registerbaserad forskning. VR skulle vidare bygga upp en verksamhet för att förbättra tillgängligheten till och underlätta användningen av registeruppgifter för forskningsändamål samt bistå forskare med information om register och om Unik kunskap genom registerforskning. Slutbetänkande av , s. 349. 75Se regleringsbreven för SCB . 76Riksrevisionen, 2017. Överenskommelse avseende hemställan om tillgång till mikrodata, dnr. Registerdata för forskning. Delbetänkande av , s. 53. 2012/13:30. Forskning och innovation, s. 147. 1996/97:5, Forskning och samhälle; prop. 2000/01:3, Forskning och förnyelse; prop. 2004/05:80, Forskning för ett bättre liv; prop. 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation; prop. 2012/13:30, Forskning och innovation; prop. 2016/17:50, Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R relevant lagstiftning.80 Anslagen låg på 50 miljoner och så har det sett ut i de följande regleringsbreven.81 inrättade VR ett registerdataråd med representanter från berörda myndigheter och forskningen. Tanken med registerdatarådet var att det skulle fungera som stöd för VR i policyfrågor som berör registerbaserad forskning. Rådet är endast rådgivande. Ledamöter i registerdatarådet är i huvudsak generaldirektörer från i sammanhanget centrala myndigheter bl.a. SCB, och DI. Representanter för forskarsamhället deltar också. Detta initiativ kan ses som ett sätt att hantera önskemålen från forskarhåll om ökad tillgång till registerdata och uppfylla integritetsskyddslagstiftningens krav och intentioner. inrättade VR en enhet för registerforskning med uppgift att stötta registerforskningen i . Enheten koordinerar arbetet med uppdraget om registerforskning och har bl.a. utvecklat en webbplats som ska fungera som en portal för registerforskningen i , . Webbplatsen innehåller råd och information om register, hur man ansöker om data för forskning och information om gällande lagstiftning. VR har dessutom utvecklat ett metadataverktyg som ger information om vilka variabler som finns i registren och hur dessa är insamlade och definierade.82 Applikationen ska också ge möjlighet att söka och matcha metadata både i och mellan register, vilket skulle kunna bidra till att forskare fick en bättre överblick över vilka forskningsfrågor de skulle kunna besvara. Verktyget innehåller bara information om vilken typ av data som finns i registren (metadata), dvs. inte själva registeruppgifterna (mikrodata). Metadataverktyget syftar till att ge stöd för forskare i planering och genomförande av deras forskning. 83 Det skulle också innebära att det blev lättare för forskare och utredare att göra mer genomtänkta beställningar, vilket troligen kommer att ge en smidigare beställningsprocess. Metadataverktyget kommer till en början endast att innehålla ett begränsat antal register – från SCB och – samt ett fåtal av landstingens kvalitetsregister. En första testversion av verktyget var klar , därefter har VR fortsatt utvecklat verktyget. VR inhämtar fortlöpande synpunkter från forskarsamhället 80VR fick även i uppdrag att säkerställa bättre tillgång till forskningsresultat och forskningsdata genom att utforma nationella riktlinjer för öppen tillgång till vetenskaplig information (Open Access). Se Ut- bildningsdepartementet, Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut , U2012/7074/F, U2012/6996/(delvis). 81Utbildningsdepartementet, Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut , U2014/7268/(delvis) U2014/7485/F; , Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut , U2015/04933/F; , Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut , U2016/05418/F; , Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut , U2017/01128/F. 82Registerforsknings hemsida, hämtad , ning/vetenskapsradets-uppdrag-om-registerbaserad-forskning/. 83Registerforsknings hemsida, hämtad , . Se även (2016) Så fungerar metadataverktyget . Användarmanual för testversionen. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N under projektets gång genom intervjuer och workshoppar. Ett kontinuerligt samarbete är nödvändigt och bedrivs med de registerhållande myndigheterna, bl.a. har ett antal personer på registerhållande myndigheter intervjuats i kravställningsarbetet. Därutöver hålls regelbundna möten med tillsatt referensgrupp. Det är dock för tidigt att se vilket genomslag har fått då den endast existerat . Förutsättningarna för statistikverksamheten och dess prissättning skiljer sig i vissa avseenden mellan SCB och de övriga statistikansvariga myndigheterna. SCB:s hela verksamhetsområde avser statistik och myndigheten har därför i sin instruktion bemyndigats att bedriva avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. De övriga statistikansvariga myndigheternas kostnader inom huvudverksamheten finansieras med anslag, och ofta tillkommer endast marginella kostnader för att tillgodose efterfrågan på registerdata. Dessa myndigheters arbete med statistik och registerdata är en bisyssla, till skillnad från SCB som har det som sin huvudsyssla. Det innebär att en andel av de indirekta kostnaderna för att ge ut registerdata inte behöver tas hänsyn till i prissättningen. För dessa myndigheter gäller en annan grund för avgiftsuttag än den uppdragsverksamhet som SCB bedriver.84 Mindre uppdrag kan därför utföras gratis medan mer omfattande beställningar tas betalt för med stöd av 4 § avgiftsförordningens s.k. generella bemyndigande. Det innebär att det är upp till myndigheten att avgöra om och när avgifter ska tas ut och vilka kostnader de ska täcka, som mest full kostnadstäckning.85 Statistikverksamhet är SCB:s huvudsyssla, och dess uppdragsverksamhet, inklusive att tillgängliggöra registerdata för forsknings- och statistikändamål, prissätts efter principen om full kostnadstäckning. SCB prissätter med andra ord så att avgifterna på ett eller helt täcker både de direkta och de indirekta kostnaderna.86 I kommittédirektivet till skriver regeringen att strategiskt viktiga områden för att förbättra tillgängligheten till den offentliga statistiken är dokumentation, prissättning och sekretesslagstiftningen.87 För att utreda SCB:s prissättning fick () i uppdrag att analysera olika prissättningsmodeller utifrån ett kostnads- och tillgänglighetsperspektiv. Regeringen uttrycker i direktivet ett intresse för en marginalkostnadsmodell där de fasta kostnaderna för att producera den officiella statistiken skulle kunna vara helt Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. Slutbetänkande av , s. 314–315. 85Ibid, s. 322; ESV, 2012. Prissättning av statistik – rapport till (ESV 2012:5), s. 44. 86SCB, 2015. , s. 11. 87Kommittédirektiv Översyn av och statistiksystemet, dir. 2011:32. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R anslagsfinansierade och att de rörliga kostnaderna för att tillgängliggöra och bearbeta registerdata sedan kan läggas på användaren genom avgifter. I uppdraget till ESV ingick därför även att analysera de olika prissättningsmodellernas – med särskilt fokus på marginalkostnadsprissättning – genomförbarhet med hänsyn till de rådande regelverken, avgiftsförordningen och konkurrenslagen.88 ESV:s uppdrag redovisades till utredningen i rapporten av statistik – rapport till . ESV bedömer att samtliga prissättningsmodeller som inte ställer krav på full kostnadstäckning kan stå i strid med konkurrenslagstiftningen om det finns konkurrerande producenter eller om en sådan marknad skulle kunna uppstå. ESV uppger att full kostnadstäckning är den mest lämpliga modellen för prissättning för samtliga av som utredningen berör: totala statistiska undersökningar, statistiska bearbetningar av register och nominella uttag.89 För totala statistiska undersökningar, den verksamhet där konkurrens främst råder, menar ESV att full kostnadstäckning är den enda lämpliga modellen för att inte riskera att slå ut befintliga privata producenter eller utestänga potentiella aktörer.90 Vad gäller registerdataverksamheten bedömer ESV att SCB har en monopolliknande ställning eftersom de registerdata som bearbetas och lämnas ut i första hand finns i de register som SCB ansvarar för.91 För utlämning av registerdata skulle teoretiskt sett andra lösningar vara möjliga där delar av uttagskostnaderna finansieras via SCB:s anslag. Trots att det saknas konkurrens föreslår ESV att även SCB:s uppdragsverksamhet avseende statistiska bearbetningar av register och nominella uttag ska prissättas efter principen om full kostnadstäckning. ESV menar att om regeringen vill öka tillgängligheten skulle vissa ändringarar av prissättningen kunna övervägas. Vissa av de indirekta kostnaderna, t.ex. IT-system, skulle kunna subventioneras genom anslag till SCB för att på så sätt minska avgifterna för beställarna av registerdata. Detta förutsätter att SCB även i fortsättningen har monopol på utlämning av registerdata.92 kommer fram till samma slutsats som ESV, att full kostnadstäckning fortsatt bör vara SCB:s modell för prissättning.93 Däremot skiljer sig de båda utredningarna vad gäller råd till regeringen för att öka tillgängligheten till registerdata. Medan ESV föreslår ökade anslag till SCB förespråkar utredningen 88Kommittédirektiv Översyn av och statistiksystemet, dir. 2011:32. 89ESV, 2012. Prissättning av statistik – rapport till (ESV 2012:5). 90Ibid, s. 38. Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. Slutbetänkande av , s. 336. 92ESV, 2012. Prissättning av statistik – rapport till (ESV 2012:5), s. 39. Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. Slutbetänkande av , s. 334. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N anslag till beställarna. Om regeringen vill främja forskares tillgång till SCB:s registerdata menar utredningen att anslaget bör ges till den som köper data, inte till den som tillhandahåller dem. Detta kan ske både direkt till den organisation som bedriver forskning eller till myndigheter som stödjer forskning. Exempel på det senare är som tidigare nämnts anslag till VR för att bygga upp MONA-systemet.94 har det visat sig vara svårt att göra korrekta bedömningar av prissättningen för att uppnå full kostnadstäckning. Det är svårt att i förväg veta hur många beställningar av samma typ som kommer in och på så vis räkna ut vad som är full kostnadstäckning för ett givet år. har riktat kritik mot SCB för att myndigheten inte har kommit till rätta med de systematiska överskott som uppdragsverksamheten har haft.95 Utlämnande av registerdata för forsknings- och statistikändamål utgör visserligen en mindre del av den totala omsättningen för uppdragsverksamheten, men prissättningsproblemen verkar vara desamma. Regeringen har upprepade gånger i sina forskningspropositioner betonat att det är önskvärt att registerdata kommer till användning i forskningen. Det kan också konstateras att efterfrågan på registerdata har ökat och fortsätter att öka. Däremot har regeringen inte föreslagit några genomgripande förändringar av lagstiftningen för att komma till rätta med det regelverk som bidrar till att utlämnandet av registerdata är både svårt och tidsödande. Osäkerheten om vad den nya europeiska dataskyddsförordningen innebär har antagligen bidragit till svårigheterna för regeringen att lämna några förslag som skulle kunna minska otydligheten. Uppgiften att lämna ut registerdata för forskning och statistikändamål är inte en prioriterad uppgift för SCB, utan något som ska göras i mån av resurser. Representanter för SCB:s ledning anser att en förändring av instruktionen riskerar att påverka kärnuppdraget att utveckla, framställa och sprida officiell statistik. Vidare framhålls att en ändrad instruktion förutsätter att myndigheten tillförs ytterligare resurser. Regeringen har huvudsakligen givit uppdraget att förbättra tillgängligheten och att underlätta användandet av registerdata i forskning till VR. Inom ramen för sitt uppdrag har VR genomfört flera satsningar, bl.a. som är tänkt att fungera som en nationell ingång för den registerbaserade forskningen i . Metadataverktyget () som utvecklas av VR skulle kunna bidra till smidigare beställningsprocesser hos bl.a. SCB genom att ge beställarna bättre inblick i vilken typ av data som finns i registren. Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. Slutbetänkande av , s. 337. 95Riksrevisionen, 2016. , årsredovisning 2016. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Verktyget finns dock fortfarande bara som en prototyp som behöver vidareutvecklas för att nå sin fulla potential. Förutsättningarna för statistikverksamheten och dess prissättning skiljer sig i vissa avseenden mellan SCB och de övriga statistikansvariga myndigheterna. SCB:s hela verksamhetsområde avser statistik och myndigheten har i sin instruktion bemyndigats att bedriva avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. De övriga statistikansvariga myndigheternas kostnader inom huvudverksamheten finansieras med anslag, och ofta tillkommer endast marginella kostnader för att tillgodose efterfrågan på registerdata. Det innebär att det blir dyrare att beställa registerdata från SCB jämfört med att beställa data från andra statistikansvariga myndigheter. Regeringen har efter och ESV:s genomgång av de olika modellerna för prissättning inte gett SCB något annat ekonomiskt mål än full kostnadstäckning för registerdataverksamheten. Som påpekats upprepade gånger i såväl externa som interna utredningar har SCB emellertid haft svårt att hantera prissättningen. Det beror på att det är svårt att i förväg veta hur stor efterfrågan kommer att vara, vilket gör varje prisuppgift till en ungefärlig uppskattning. SCB:s uppdragsverksamhet har dessutom genererat systematiska överskott . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Tryckfrihetsförordningen (1949:105). Förvaltningslagen (1986:223). Förordningen (2016:822) med instruktion för . Lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). 1992/93:101. Om den statliga statistikens finansiering och samordning, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122. 1993/94:82. Samhällsvetenskaplig bostads- och byggforskning. 1993/94:100. Förslag till statsbudget för /95, bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269. 1994/95:100 bil. 8, betänkande, Statistikfrågor, 1994/95:FIU13. 2008/09:50. Ett lyft för forskning och innovation. 2012/13:30. Forskning och innovation. 2016/17:50. Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft. (), 2012. Prissättning av statistik – rapport till (ESV 2012:5). (), 2014. föreskrifter och allmänna råd till avgiftsförordningen (1992:191) (ESV Cirkulär 2014:10). (), 2014. Sätt rätt pris! Prissättning och kalkylering för statliga myndigheter (ESV 2014:52). , årsredovisning 2016. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Överenskommelse avseende hemställan om tillgång till mikrodata (dnr. SOU 1999:96 Statistikreformen. Utvärdering och förslag till utveckling. Slutbetänkande från Utredningen om utvärdering av statistikreformen. Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken. Slutbetänkande från Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken. Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. Registerdata för forskning. Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. Unik kunskap genom registerforskning. Hur står det till med den personliga integriteten? – En kartläggning av . Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten. Slutbetänkande av Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Så fungerar metadataverktyget . Användarmanual för testversionen. Regeringsbeslut och övrigt material från Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . Kommittédirektiv Integritet, effektivitet och öppenhet i en modern e-förvaltning, dir. 2011:86. Kommittédirektiv Översyn av och statistiksystemet, dir. 2011:32. Kommittédirektiv Förutsättningar för registerbaserad forskning, dir. 2013:8. Kommittédirektiv Dataskyddsförordningen, dir. 2016:15. Kommittédirektiv Dataskyddsförordningen – behandling av personuppgifter och anpassningar av författningar inom verksamhetsområde, dir. 2016:52. Kommittédirektiv Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål, dir. 2016:65. Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . SCB:s interna och externa dokument (), 2010. Fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (FASIT) 2008, HE0106, beskrivning av statistiken . (), 2014. Översyn av SCB:s process för att tillgängliggöra mikrodata för forskning och utredning (dnr 2014/0573). (), 2014. Översyn av registerorganisationen vid BV-avdel- ningen och därtill angränsande verksamhet (dnr 2014/1027). (), 2015. Arbete med mikrodata för forskning på kort sikt. GD-beslut (dnr 2015/0114). (), 2015. Hantering av mikrodatauppdrag – ES. (), 2015. (), 2016. Utredning av det juridiska stödet på SCB (dnr 2016/709). (), 2016. (), 2017. officiella statistik - årlig rapport . (), 2017. Direktiv avseende utredning om handläggningsprocessen för utlämnande av mikrodata samt vissa registerfrågor (dnr 2017/349). (), 2017. Beslut om koncentration av mikrodatahandläggningsärenden till BV/MIKRO och flytt av LISA-databasen till BV (dnr 2017/729) , AS & , R (2009). ”Making it Open and it Safe: e-Ena- bled Data-Sharing in ”, Acta Sociologica, vol. 52, nr 3. , FX (2003). ”’Big data’ Dynamic Factor Models for Macroeconomic Measurement and Forecasting”, i Dewatripont, M, , LP & Turnovsky, S (red.) Ad- vances in Economics and Econometrics, of the , : . R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Enkäten skickades till alla som varit kontaktperson för minst en beställning av registerdata från SCB, som levererats . Respondenter som varit kontaktpersoner för fler än en beställning fick svara på frågorna i relation till sin senast levererade beställning. I populationen ingick 376 kontaktpersoner. Samtliga fick enkäten vilket gör undersökningen till en totalundersökning. Undersökningen pågick mellan och . Det utgick två påminnelser och totalt inkom 236 svar, vilket ger en svarsfrekvens på . Av dessa uppgav 7 att de inte beställt registerdata från SCB och de kategoriseras därför som övertäckning.