prop · H50318 · 2017-09-22 00:00:00 — Om det vid användningen av ett nationellt kartläggningsmaterial i förskoleklassen eller ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov i lågstadiet finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 (årskurs 1 och 4 i specialskolan) i svenska, svenska som andraspråk eller matematik ska en särskild analys av elevens kunskapsutveckling göras. Rekvisitet ”en indikation” har valts för att ett större antal elever än de som slutligen kommer att bedömas behöva stödinsatser ska analyseras, så att man inte missar någon elev som har sådana behov. För att inte fördröja stödinsatser ska det inte behöva göras någon särskild analys om förutsättningarna för extra anpassningar eller för en anmälan till rektorn om att det behöver göras en utredning av om eleven har behov av särskilt stöd, redan är uppfyllda utifrån resultatet av en användning av ett nationellt kartläggningsmaterial, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov, dvs. om det direkt, utan någon särskild analys, görs bedömningen att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. I stället ska det i ett sådant fall skyndsamt planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn. Sådana åtgärder ska också vidtas om en särskild analys av elevens kunskapsutveckling leder fram till bedömningen att eleven är i behov av extra anpassningar eller kan vara i behov av särskilt stöd. Den särskilda analysen ska utföras av ansvarig förskollärare eller lärare i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Även planeringen av sådana extra anpassningar som en sådan analys föranleder ska göras i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Samråd med sådan personal ska också genomföras om det i förskoleklassen eller i lågstadiet på annat sätt upptäcks att det finns behov av att göra extra anpassningar i svenska, svenska som andraspåk och matematik. självklart och följer också redan av gällande rätt att de extra anpassningar och det särskilda stöd som planeras också ska vidtas. förslaget att ansvarig förskollärare eller lärare i slutet av förskoleklassen och lågstadiet i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens ska följa upp vidtagna extra anpassningar i svenska, svenska som andra- språk och matematik och att resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. elever som får särskilt stöd enligt 3 kap. 9 § skollagen har skolan redan i dag en skyldighet att följa upp och utvärdera det särskilda stöd som ges. Att de åtgärder som ingår i garantin vidtas innebär i och för sig inte någon garanti för att eleven verkligen lär sig läsa, skriva eller räkna. emot innebär garantin en stärkt möjlighet för eleven att få stödinsatser av god kvalitet och därmed en ökad möjlighet att nå kunskapskraven. ringen delar utredningens bedömning att åtgärdsgarantin bör anses vara uppfylld när skolan har följt den arbetsgång och vidtagit de åtgärder som åtgärdsgarantin innehåller och som beskrivs ovan. förbund framhåller är det dock viktigt att åtgärdsgarantin åtföljs av ett stödmaterial eller allmänt råd som säkerställer att garantin tillämpas så likvärdigt och rättssäkert som möjligt. anser att huvudmännens ansvar inte framgår tillräckligt tydligt i åtgärdsgarantin. Även om förskolläraren eller läraren ansvarar för sitt arbete i enlighet med åtgärdsgarantin är huvudmannens ansvar Som framgår av 2 kap. 8 § skollagen ansvarar huvudmannen för att utbildningen genomförs i enlighet med de bestämmelser som finns i skollagen, de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar. utökade regleringen som garantin medför innebär således att huvudmannens ansvar förtydligas. Några remissinstanser menar att det finns en risk att åtgärdsgarantin inte kommer att uppnå sitt syfte eftersom den inte är förenad med några särskilda sanktionsmöjligheter. Skolinspektionen som utövar tillsyn över skolväsendet. åtgärdsgarantin innebär således att Skolinspektionen har tillsyn över att de åtgärder som följer av garantin vidtas. Om elever i årskurs 3 inte når kunskapskraven i de berörda ämnena kan Skolinspektionen ställa speci- fika frågor om de olika leden i åtgärdsgarantin har utförts och i så fall på vilket sätt och vilka bedömningar som har gjorts i enskilda fall. samheten inte uppfyller de krav som följer av de föreskrifter som gäller för verksamheten eller, i fråga om en enskild huvudman, de villkor som gäller för godkännandet eller beslutet om rätt till bidrag, har Skol- inspektionen möjlighet att bl.a. förelägga huvudmannen att fullgöra sina Om huvudmannen inte följer ett sådant föreläggande och missförhållandet är allvarligt får tillsynsmyndigheten återkalla ett god- kännande, ett medgivande eller beslut. I fråga om verksamhet får Skolinspektionen besluta att staten, på kommunens bekostnad, ska vidta de åtgärder som behövs för att åstadkomma rättelse om kommunen inte har följt ett föreläggande och grovt eller åsidosatt sina skyldigheter enligt skollagen eller enligt föreskrifter som har med- delats med stöd av lagen (26 kap. 10, 13 och 17 §§ skollagen). Det finns således åtgärder som kan vidtas om en huvudman inte ser till att en elev får tillgång till de insatser som anges i åtgärdsgarantin. ligger att huvudmannen även är skyldig att tillse att varje skolenhet har tillgång till de resurser som krävs för att åtgärdsgarantin ska kunna upp- Prop. 2017/18:18 fyllas. Om så inte sker kan Skolinspektionen, efter en anmälan från en enskild eller efter tillsyn, vidta de åtgärder som redovisats ovan. I sammanhanget finns det skäl att framhålla att det saknas beredningsunderlag att överväga en sådan ordning som Handikappförbunden förordar. Att en elev och dennes vårdnadshavare skulle ges möjlighet att kunna föra en skadeståndstalan mot en huvudman med anledning av uteblivna åtgärder inom åtgärdsgarantin skulle dessutom, enligt regeringen, bryta mot den ordning som gäller inom skolväsendet i övrigt. Därtill utgör de tillsynsmöjligheter som Skolinspektionen har en tillräcklig garanti för att åtgärdsgarantin ska bli effektiv. 6.7Extra anpassningar ska dokumenteras i en elevs individuella utvecklingsplan Regeringens förslag: Det ska förtydligas att en lärare i , grundsärskolan och sameskolan i årskurs 1–5 samt årskurs 1–6 i specialskolan en gång per läsår, vid ett av utvecklingssamtalen, i en skriftlig individuell utvecklingsplan ska sammanfatta vilka extra anpassningar som eleven är i behov av. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag omfattar inte grundsärskolan och utredningen föreslår en annan författningsteknisk lösning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, , , , , , , och kommuner, och Föräldraalliansen . Skolinspektionen framhåller att dokumentation är ett viktigt instrument för uppföljning och utvärdering av stödinsatserna. pekar på att det redan framgår av allmänna råd att extra anpassningar ska dokumenteras i den individuella utvecklingsplanen. Ut- redningens förslag kan dock enligt förbundet bidra till bättre likvärdighet. Även Myndigheten för delaktighet menar att kravet på dokumentationen kan bidra till en ökad likvärdighet och rättssäkerhet, ökad kontinuitet, förbättrad uppföljning och underlätta överlämningen. Föräldraalliansen uttrycker att det är viktigt att skolans insatser dokumenteras för att skolans verksamhet och arbete ska kunna följas upp. Även betonar vikten av att extra anpassningar måste dokumenteras för att säkerställa att insatserna följs upp och att man därmed får ett kvitto på om dessa fungerar och är tillräckliga eller om det finns skäl till vidare utredning av särskilt stöd. (), och framhåller även att det är särskilt viktigt med en god dokumentation vid stadieövergångar eller byte av skola. Statskontoret anser att förslaget innebär en detaljreglering av hur lärare ska genomföra sitt uppdrag. Därutöver ser myndigheten en risk i att för- slaget leder till ännu mer administration för berörda lärare när lagens krav på åtgärder ska dokumenteras. avstyrker förslaget och ser inte något behov av den förändring som utredningen föreslår. myndigheten innebär bestämmelserna om individuella utvecklingsplaner redan en skyldighet att dokumentera extra anpassningar. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med förslaget i rutan. Övriga myndigheter och organisationer tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: I årskurs 1–5 i , grund- särskolan och sameskolan samt i årskurs 1–6 specialskolan ska läraren en gång per läsår, vid ett av utvecklingssamtalen, i en skriftlig individuell utvecklingsplan ge omdömen om elevens kunskapsutveckling i för- hållande till kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i. Vidare ska det i utvecklingsplanen sammanfattas vilka insatser som be- hövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen (10 kap. 13 §, 11 kap. 16 §, 12 kap. 13 § och 13 kap. 13 § skollagen). Bestämmelserna om skriftliga individuella utvecklingsplaner regle- rades tidigare på förordningsnivå (7 kap. 2 § grundskoleförordningen [1994:1194], 8 kap. 1 § specialskoleförordningen [1995:401] och 5 kap. 3 § sameskolförordningen [1995:205]). I samband med att bestämmel- serna fick sin nuvarande utformning framhölls att föräldrar och elever har rätt till en god och tydlig information om elevens kunskapsutveckling och sociala utveckling samt om eventuella behov av särskilt stöd eller En tydlig utvärdering och information är en förutsättning för att det ska bli möjligt att upptäcka brister i en elevs kunskaper och ge Det framhölls vidare att föräldrar gett uttryck för att de vill ha information om sitt barns utveckling som ger klara signaler om vad som behövs förbättras för att målen i skolan ska uppnås (departements- promemorian En individuell utvecklingsplan med skriftliga omdömen, U2008/00204/S s. 4). Att en elev är i behov av extra anpassningar för att nå kunskapskraven utgör sådan viktig information som har en given plats i en skriftlig indi- ningens förslag att skollagen ska förtydligas när det gäller kravet på dokumentation av extra anpassningar och framhåller i betänkandet Sam- ling för skolan – Nationell strategi för kunskap och likvärdighet (SOU 2017:35) att dokumentation om elevernas kunskaper och behov av stöd är en förutsättning för att rätt åtgärder ska kunna vidtas, samt för att över- gångar mellan årskurser och skolor, och i förekommande fall mellan skolformer, ska fungera väl. Av gällande lagtext i skollagen framgår, som nämnts ovan, att det i den skriftliga individuella utvecklingsplanen ska sammanfattas vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen Av allmänna råd med kommentarer framgår att extra anpassningar ska dokumenteras i utvecklingsplanen. anser av den anledningen att den nuvarande regleringen är tillräcklig och avstyrker utredningens förslag. Av utredningen framgår dock att den nuvarande ordningen medför att huvudmännen upplever att det finns ett visst utrymme för att kunna välja om dokumentationen ska göras i individuella utvecklingsplanen eller någon annanstans. Det talar enligt regeringen mot att den nuvarande regleringen är tillräckligt tydlig. Skolinspektionens kvalitetsgranskningsrapport visar att det finns brister i uppföljningen av att genomförda extra anpassningar ger effekt på elevens kunskapsnivå och kunskapsutveckling. En uttrycklig reglering i skollagen om skyldigheten att dokumentera extra anpassningar i utvecklingsplanen kan, som Myndigheten för delaktighet och framhåller, bidra till en ökad likvärdighet och rättssäkerhet. Regeringen delar även Skolinspektionens uppfattning om att dokumentationen är ett viktigt instrument för uppföljning och utvärdering av beslutade stödinsatser. Därtill kommer att, som SRF, och framhåller, en god dokumentation underlättar i samband med byte av stadie eller skola. Statskontoret gör gällande att förslaget innebär en detaljreglering av hur lärare ska genomföra sitt uppdrag. Som nämnts ovan finns det en skyldighet enligt skollagen att i den skriftliga individuella utvecklingsplanen sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. Det framgår av bestämmelserna att om ett åtgärdsprogram utarbetas behöver den skriftliga individuella utvecklingsplanen inte innehålla en sammanfattning av vilka insatser i form av särskilt stöd som eleven behöver för att nå kunskapskraven. Det är alltså andra insatser än sådana som kommer till uttryck i ett åtgärdsprogram som ska sammanfattas i utvecklingsplanen. Regeringen delar således den uppfattning som kommer till uttryck i allmänna råd med kommentarer, dvs. att extra anpassningar ska dokumenteras i utvecklingsplanen. Som framgår ovan upplever dock huvudmännen att det finns ett visst utrymme att välja om dokumentationen ska göras i individuella utvecklingsplanen eller någon annanstans. Syftet med förslaget är således inte att komma till rätta med bristen på dokumentation, utan att dokumentationen ska bli mer enhetlig och på så sätt säkerställa ett systematiskt arbete med stödinsatserna för eleverna. Av den anledningen delar inte regeringen farhåga om att förslaget kommer att leda till en ökad administration. En tydlig reglering av skyldigheten att dokumentera extra anpassningar i den individuella skriftliga utvecklingsplanen kan förväntas föra med sig fördelar i fråga om uppföljning och likvärdighet samt underlätta överföring av information. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen att det i bestämmelserna om den skriftliga individuella utvecklingsplanen bör regleras att det i planen ska sammanfattas vilka extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. För att det ska framgå att det är fråga om ett förtydligande av gällande rätt anser dock regeringen att förtydligandet inte bör ske genom införandet av en ny separat punkt, såsom utredningen har föreslagit, utan att den befintliga punkt, som avser en skyldighet för läraren att sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen, ska kompletteras så att den avser vilka extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller andra insatser som 2017/18:18 behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. De skäl som anförs för detta förtydligande gäller även i förhållande till elever i grundsärskolan. Av den anledningen finns det enligt regeringen skäl att göra motsvarande förtydligande även i den paragraf som reglerar den skriftliga individuella utvecklingsplanen i grundsärskolan. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har lämnat synpunkter på tidpunkten för ikraftträdande. och kommuner ställer sig bakom utredningens förslag att åtgärdsgarantin ska genomföras . , och kommuner anser att god framförhållning behövs så att det ges goda förutsättningar att genomföra förändringarna. avstyrker förslaget och anför att tiden för genomförandet är alltför knapp. Av erfarenhet vet myndigheten att det tar att utveckla och konstruera bedömningsstöd. Tiden behövs särskilt när det rör sig om nya åldersgrupper och skolformer. Erfarenhet visar att ju yngre elevgrupp materialet ska konstrueras för, desto svårare och mer tidskrävande är arbetet. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med förslaget i rutan. anser att det är en för snäv tidsram att införa åtgärdsgarantin . Skälen för regeringens förslag: Åtgärdsgarantin innebär en viktig förstärkning i fråga om de allra yngsta elevernas möjligheter att få tillgång till stödinsatser av god kvalité. Huruvida eleverna får tillgång till väl utformade stödinsatser redan i förskoleklassen och lågstadiet kan ha stor betydelse för hur deras fortsatta skolgång ska gestalta sig. Av den anledningen finns det tungt vägande skäl för att förslagen om åtgärdsgarantin ska träda i kraft . Det behövs förberedelser innan åtgärdsgarantin kan börja användas. Förutom att berörd skolpersonal måste ges rimliga förutsättningar att sätta sig in i det delvis nya arbetssättet som åtgärdsgarantin innebär, måste även huvudmännen ges möjlighet att vidta nödvändiga förberedelser. Därtill måste ges möjlighet att ta fram de kartläggningsmaterial som ska användas i förskoleklassen. Regeringen har därför gett myndigheten ett förberedande uppdrag att ta fram sådant material och uppdraget ska redovisas . Med beaktande av det ovan redovisade gör regeringen bedömningen att det är rimligt att lagförslagen träder i kraft . 8 Konsekvenser av förslagen 8.1Konsekvenser för det kommunala självstyrelsen Principen om den kommunala självstyrelsen gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranleder inskränkningen, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Det innebär att förslaget inte får vara onödigt långtgående och om syftet med nya eller ändrade bestämmelser kan uppnås på ett mindre ingripande sätt ska det minst ingripande alternativet väljas. Det ska således göras dels en analys av de konsekvenser som förslaget får för den kommunala självstyrelsen, dels en avvägning mellan det kommunala intresset av självstyrelse och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Elever måste få grundläggande kunskaper i läsning, skrivning och matematik i sin skolgång om de ska kunna uppnå kunskapskraven och utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Förslaget om en åtgärdsgaranti syftar till att upptäcka elever i behov av stöd i svenska, svenska som andraspråk och matematik tidigt, redan i förskoleklassen och lågstadiet, genom att förskollärare och lärare, i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens, ska analysera elevernas resultat vid användning av nationella kartläggningsmaterial, nationella bedömningsstöd eller nationella prov, planera adekvata stödåtgärder för elever som behöver sådana samt följa upp effekterna av åtgärderna i slutet av förskoleklassen och lågstadiet och överföra resultatet av uppföljningen till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Förslaget syftar till att ge rektorer och huvudmän bättre möjligheter att planera och fördela resurser inom verksamheten utifrån den information om elevernas resultat som en tillämpning av bestämmelserna om en åtgärdsgaranti ger. Förslaget syftar också till att ge vårdnadshavarna möjlighet att i ett tidigt skede få en tydlig bild av sitt barns kunskapsutveckling och därmed få ett bättre underlag för att kommunicera med förskollärare, lärare och rektor om eventuellt behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Förslaget kan dock till viss del begränsa kommunernas handlingsutrymme, eftersom det innebär ett åliggande för kommunen att följa arbetsgången i åtgärdsgarantin och vidta de åtgärder som garantin föreskriver. Detta innebär en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. På nationell nivå syftar de nya bestämmelserna till att ge elever i olika skolor i olika delar av landet i högre grad likvärdiga förutsättningar när det gäller bedömningen av när extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd bör sättas in. På lokal nivå syftar bestämmelserna därutöver att underlätta planering och utvärdering av insatser för att öka måluppfyllelsen. När det gäller möjligheterna att vidta åtgärder som är mindre ingripande för den kommunala självstyrelsen gör regeringen följande överväganden. Det följer redan av den gällande regleringen att kommunala huvudmän är skyldiga att skyndsamt vidta åtgärder när en elev kan befa- 2017/18:18 ras inte komma att nå kunskapskraven. Det måste också anses självklart att de åtgärder som sätts in ska vara adekvata och anpassade efter den enskilda elevens behov. Det finns också rekommendationer om hur gällande bestämmelser kan eller bör tillämpas för att huvudmännen ska uppfylla de krav som följer av dem i form av allmänna råd. Trots detta kan det konstateras att en relativt stor andel av eleverna inte når kravnivåerna på de nationella proven och att en stor andel av eleverna som lämnar inte når behörighet till gymnasieskolan samt att stödåtgärder ofta sätts in för sent och inte är adekvat utformade (se avsnitt 4). Mot denna bakgrund kan alternativa åtgärder, som skulle vara mindre ingripande, inte anses tillräckliga. Konsekvenserna av att inte vidta några åtgärder alls blir att ett antal elever inte får stöd tidigt i sin språk-, läs-, skriv- och matematikutveckling och att det kan ta innan resultaten i svensk skola förbättras. Vid en avvägning mellan intresset av självstyrelse och det allmänna, nationella intresset av att alla elever får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet med hjälp av en åtgärdsgaranti bedömer regeringen att det senare intresset väger tyngre. Regeringen bedömer således att behovet av tidiga insatser för att förbättra resultaten i svenska, svenska som andraspråk och matematik gör att inskränkningen är nödvändig och proportionerlig i förhållande till syftet. 8.2Ekonomiska konsekvenser för kommunala huvudmän Vilka nya åtaganden innebär åtgärdsgarantin? Bestämmelsen om åtgärdsgarantin innebär att ansvarig förskollärare eller lärare kommer att vara skyldig att vidta vissa åtgärder och att delar av dessa åtgärder ska ske i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Det finns en generell skyldighet för förskollärare och lärare att bedöma elevers kunskapsutveckling och vid behov vidta nödvändiga åtgärder för att eleven ska nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Det kan exempelvis röra sig om utformning av extra anpassningar och dokumentation av vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven. Därtill ingår det i rollen som förskollärare och lärare att följa upp eventuella stödinsatser. I denna roll ingår det även att i samband med stadiebyten lämna över uppgifter om eleven har haft stödinsatser. Flera av de moment som ingår i åtgärdsgarantin ingår således redan i förskollärarens och lärarens arbetsuppgifter och utgör därmed inte sådana nya åtaganden som ska kompenseras ekonomiskt. Åtgärdsgarantin innebär emellertid en skyldighet för ansvarig förskollärare och lärare att i vissa situationer göra en särskild analys av elevens kunskapsutveckling. En sådan skyldighet har inte funnits tidigare och utgör således ett sådant nytt åtagande som staten ska kompensera kommunerna ekonomiskt för. På samma sätt förhåller det sig med den nationella kartläggningen som ska genomföras i förskoleklassen. Däremot finns det en skyldighet att använda sig av bedömningsstöd och nationella prov och denna del av åtgärdsgarantin innebär inte något nytt åtagande. Åtgärdsgarantin innebär en tydlig skyldighet att anlita personal med specialpedagogisk kompetens i arbetet. Någon sådan skyldighet har inte funnits tidigare vilket innebär att samtliga moment som berör personal med specialpedagogisk kompetens ska ersättas enligt den kommunala finansieringsprincipen.