prop · H403182 · 2017-05-02 00:00:00 — konstaterade att kameran återkommande skulle fästas på drönaren och därför var att betrakta som uppsatt i lagens mening. Eftersom kameran fortlöpande skulle hanteras från marken, dvs. en plats klart åtskild från den där kameran var uppsatt, ansågs den inte Prop. 2016/17:182 manövrerad på platsen. Domstolen konstaterade vidare att kameran var uppsatt på ett rörligt föremål och därför skulle kunna användas för personövervakning. Det saknade därmed betydelse om kameran faktiskt bara skulle användas på en sådan höjd att enskilda personer inte gick att identifiera på bilderna. Kameraövervakningslagen bedömdes alltså vara tillämplig på den kamera som monterats på drönaren. Eftersom kameran skulle riktas mot platser dit allmänheten har tillträde krävdes det enligt tillstånd till kameraövervakning. Målet återförvisades till förvaltningsrätten för prövning i själva tillståndsfrågan. 7.2Kameraövervakningslagen är inte tillämplig på s.k. dashcam I en annan dom slog fast att en kamera som under färd är monterad på vindrutan i en bil (en s.k. dashcam) eller på ett cykelstyre inte är en sådan övervakningskamera som omfattas av kameraövervakningslagens tillämpningsområde (HFD 2016 ref. 71 II). Även en sådan kamera skulle enligt domstolen betraktas som uppsatt i kameraövervakningslagens mening. Eftersom kameran placerades i förarens omedelbara närhet och föraren skulle starta och stänga av kameran samt avgöra vad som skulle filmas genom att styra fordonet ansåg domstolen emellertid att en sådan kamera, till skillnad mot kameran på en drönare, manövrerades på platsen. Det var alltså inte fråga om en sådan övervakningskamera som omfattas av kameraövervakningslagens tillämpningsområde och något tillstånd krävdes således inte. Högsta förvaltningsdomstolens bedömning innebär att det normalt är personuppgiftslagen eller annan tillämplig personuppgiftsreglering (t.ex. polisdatalagen) som är tillämplig vid användningen av denna typ av kameror. 7.3Datainspektionens information om tillstånd till kameraövervakning med drönare Datainspektionen har tagit fram information till samtliga länsstyrelser som kan användas vid bedömning av ansökningar om tillstånd till kameraövervakning med drönare (, diarienr 22-2016). Datainspektionen anser bl.a. att tillstånd kan ges till kameraövervakning med drönare för ändamål av det slag som avses i 9 § andra stycket Exempel på detta är användning av drönare för att förhindra olyckor, efterforskning av försvunna personer, tillsyn och kontroll av områden i samband med bränder samt inspektion av kraftledningar och kraftledningsgator inför insats av personal. Datainspektionen är det inte uteslutet med kameraövervakning för andra ändamål än sådana som avses i 9 § andra stycket kameraövervaknings- Även andra legitima syften kan godtas. I sådana fall krävs dock att integritetsintresset är helt försumbart. Tillämpningen ska präglas av 2016/17:182 restriktivitet och i enlighet med grundtanken att övervakningskameror ska kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakningen. Sådana syften kan exempelvis vara forskning, tillsyn av skog och jordbruk och besiktning av byggnader. Enligt Datainspektionen är dock utrymmet för övervakning endast för att exempelvis öka försäljningen ytterst begränsat. Detsamma torde, enligt Datainspektionen, gälla övervakning som sker för uteslutande kommersiella syften eller för rena nöjesändamål. Datainspektionen har också lämnat förslag på villkor som länsstyrelserna kan använda i sina tillståndsbeslut för att minska risken för integritetsintrång vid kameraövervakning med drönare. Som exempel nämns bl.a. villkor om att kameran ska stängas av om personer från allmänheten beträder området eller att bilderna i dessa fall ska raderas eller i nära anslutning till övervakningen. Villkoren kan också innebära att kameran bara får aktiveras på en viss höjd eller att den ska ha olika typer av inbyggd teknik som reducerar integritetsriskerna. Genom att meddela villkor om vilken typ av område som får övervakas, och i vilka områden som övervakningen inte får ske (t.ex. i närheten av bostadsbebyggelse, friluftsområden och badplatser) kan enligt Datainspektionen också generella tillstånd meddelas så att tillstånd inte behöver sökas för varje flygning eller uppdrag. 8Hur kan regleringen av kamerautrustade drönare bli mer ändamålsenlig? Regeringens bedömning: Kameraövervakningslagen bör ändras så att möjligheterna att använda drönare även för andra ändamål än de som anges i kameraövervakningslagen säkerställs som ett starkt integritetsskydd garanteras. Promemorians bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, t.ex. Förvaltningsrätten i , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , i , i , , , och , instämmer i eller har inga invändningar mot bedömningen. Datainspektionen framhåller att det är möjligt att få tillstånd till kameraövervakning för berättigade ändamål, under förutsättning att integritetsintrånget reduceras i tillräckligt stor utsträckning. Därutöver anser inspektionen, liksom ombudsmän (), Justitiekanslern, tingsrätt och , att promemorians redovisning av behovet av ändring inte är tillräcklig för att motivera att förslaget ändå genomförs. De anser att förslagen från den pågående utredningen av kameraövervakningslagen i stället bör inväntas. i lämnar liknande synpunkter. Transportstyrelsen framför att kamerautrustade drönare till stor del används för andra ändamål än de som anges i kameraövervakningslagen och att Högsta förvaltningsdomstolens dom bedöms ha stor negativ inverkan på branschen. , som välkomnar en ändring av kameraövervakningslagen, vill uppmärksamma att det finns andra former av fotografering som också bör undantas från lagens tillämpningsområde. Skälen för regeringens bedömning: Efter Högsta förvaltningsdomstolens vägledande avgörande (se avsnitt 7.1) står det klart att kameraövervakningslagen är tillämplig på kamerautrustade drönare. Detta innebär att det krävs tillstånd till kameraövervakning för att använda en sådan drönare på en plats dit allmänheten har tillträde. Tillstånd till kameraövervakning ska enligt 9 § första stycket kameraövervakningslagen ges om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad. Enligt andra stycket i samma bestämmelse ska vid bedömningen av intresset av kameraövervakning särskilt beaktas om övervakningen behövs för att förebygga, avslöja eller utreda brott, förhindra olyckor eller andra därmed jämförliga ändamål. I förarbetena har uttalats att även andra legitima syften än brottsbekämpning och förhindrandet av olyckor bör godtas om integritetsriskerna är helt försumbara (propositionen Lag om allmän kameraövervakning, prop. 1997/98:64 s. 28 och prop. 2012/13:115 s. 81). Möjligheterna att få tillstånd till kameraövervakning för andra ändamål än de som anges i lagen är således begränsade. Som framgår av redogörelsen i avsnitt 6.1 används kamerautrustade drönare inom en mängd verksamhetsområden, för legitima syften. Eftersom vägledande avgöranden saknas, råder det en osäkerhet kring i vilken utsträckning tillstånd kan ges. Det kan konstateras att Datainspektionen, som har det centrala tillsynsansvaret enligt kameraövervakningslagen, anser att den nuvarande regleringen i och för sig ger möjlighet att ge tillstånd till viss användning av kamerautrustade drönare (se avsnitt 7.3). Det gäller främst övervakning för sådana ändamål som avses i 9 § andra stycket kameraövervakningslagen, t.ex. användning av drönare för efterforskning av försvunna personer och andra typer av räddningsändamål. Andra samhälleliga syften kan enligt Datainspektionen också godtas, under förutsättning att integritetsintrånget reduceras till försumbarhet. Sådana syften kan exempelvis vara forskning, tillsyn av skog, jordbruk och besiktning av byggnader. Som Transportstyrelsen anför utgör dock sådan användning av drönare endast en liten del av det totala användningsområdet för den aktuella branschen. Merparten av drönaranvändningen sker i stället inom mer kommersiella verksamheter. Utifrån vad som anges i Datainspektionens vägledning framstår det som att utrymmet för att få tillstånd för sådan användning kommer att vara ytterst begränsat. Det finns således en betydande risk att en stor del av verksamheten i en snabbt växande bransch omöjliggörs genom regleringen i kameraövervakningslagen. Detta riskerar i sin tur att hämma teknikutvecklingen, medföra förlorade arbetstillfällen och drabba andra viktiga samhälleliga intressen. 2016/17:182 När det gäller sådan användning av kameraförsedda drönare som kan leda till tillstånd framstår vidare i många fall en tillståndsprövning som svår att motivera, eftersom tekniken inte i första hand används för personövervakning. Ett ansökningsförfarande tar tid och är förenat med en inte obetydlig avgift. Eftersom kameraövervakningslagen inte är tillämplig på företag som är etablerade i en annan EU-stat, kan bolag etablerade i grannländer använda drönare tillståndsfritt i . Detta innebär att den nuvarande regleringen riskerar att snedvrida konkurrensen, till svenska företags nackdel, för sådan mobil kameraanvändning som möjliggörs av drönartekniken. Därtill innebär den EU-rättsliga dataskyddsregleringen som börjar tillämpas en större harmonisering av reglerna för personuppgiftsbehandling inom EU, särskilt för den privata sektorn. Detta kommer, som Datainspektionen konstaterar, sannolikt innebära att det inte kommer att vara möjligt att behålla ett generellt tillståndskrav inom den privata sektorn för kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde. Det kan alltså förutses att det generella tillståndskravet inom den privata sektorn kommer att behöva tas bort som en anpassning till det nya . Det finns således tungt vägande skäl som talar för en förändrad reglering för kameraförsedda drönare. Som ett flertal remissinstanser påpekat ingår frågor om ändamålsenlig användning av ny teknik visserligen i uppdraget till den pågående utredningen om kameraövervakningslagen. Frågan är alltså om utredningens förslag bör inväntas. För detta talar att regleringen annars kommer att ändras , först genom en ändring av kameraövervakningslagen till följd av regeringens förslag och sedan genom anpassningen till EU:s dataskyddsförordning till följd av utredningens förslag. Utredningen ska emellertid redovisa sitt uppdrag och en ny reglering som bygger på utredningens förslag bedöms inte kunna träda i kraft förrän tidigast . Som konstaterats ovan riskerar den nuvarande regleringen att hämma teknikutvecklingen, medföra förlorade arbetstillfällen och drabba andra viktiga samhälleliga intressen. Den innebär även en konkurrensnackdel för svenska företag i förhållande till företag etablerade i andra EU-länder. Det är således angeläget att en förändrad reglering kan träda i kraft . Regeringens bedömning är därför, till skillnad från bl.a. Datainspektionen och JO, att den pågående utredningens förslag inte bör inväntas. Kameraövervakningslagen bör således ändras redan nu i syfte att skapa en mer ändamålsenlig reglering för användning av kamerautrustade drönare som ett starkt integritetsskydd garanteras. 8.2Ett undantag från tillståndsplikten för kamerautrustade drönare bör inte införas Regeringens bedömning: Det bör inte införas ett undantag från tillståndsplikten eller anmälningsplikt i kameraövervakningslagen för användning av kamerautrustade drönare. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig i frågan har inga synpunkter på bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Som konstateras i avsnitt 8.1 torde det huvudsakliga hindret för användning av kamerautrustade drönare inom många verksamhetsområden vara tillståndsprövningen i 8 § kameraövervakningslagen. Ett sätt att lösa detta problem skulle kunna vara att införa ett undantag från tillståndsplikten för viss användning av drönare. Huvudregeln med tillståndsplikt för kameraövervakning av platser dit allmänheten har tillträde har bl.a. motiverats med att synen på kameraövervakning förändras över tiden och att det är lämpligt att det görs en proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall för att kameraövervakningen ska kunna uppfylla relevanta behov och krav vid varje givet tillfälle (prop. 2012/13:115 s. 47). Det har konstaterats att det i vissa fall finns ett så starkt objektivt intresse av kameraövervakning att det inte är påkallat med en individuell prövning i varje enskilt fall. Om avvägningen mellan övervakningsintresset och integritetsintresset normalt innebär att tillstånd ges för övervakning på vissa typer av platser har det exempelvis ansetts tillräckligt att kameraövervakningen anmäls (prop. 2012/13:115 s. 51–75). Så är fallet för bl.a. kameraövervakning i en banklokal och vid uttagsautomater, i butikslokaler och i parkeringshus, så länge övervakningen har till enda syfte att förebygga, avslöja eller utreda brott. Motsvarande gäller för kameraövervakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation där övervakningen också får syfta till att förhindra olyckor eller begränsa verkningarna av en olycka (12–14 §§). Gemensamt för undantagen från tillståndsplikten i kameraövervakningslagen är att de avser kameraövervakning på väl avgränsade platser eller för vissa specifika och särskilt angelägna syften. Så är fallet även för de undantag som uttryckligen tar sikte på eller omfattar kameror uppsatta på ett fordon. Enligt 10 § första stycket 1 krävs det t.ex. inte något tillstånd vid övervakning som sker med en övervakningskamera som för säkerheten i trafiken eller arbetsmiljön är uppsatt på ett fordon, en maskin eller liknande för att förbättra sikten för föraren eller användaren. Undantaget omfattar bl.a. s.k. backkameror i bilar som har ett mycket begränsat upptagningsområde varför integritetsriskerna kan betraktas som försumbara. Inte heller krävs det enligt 10 § första stycket 6 kameraövervakningslagen tillstånd vid sådan övervakning som Försvarsmakten bedriver från fordon, flyg, fartyg eller luftfartyg som ett led i en militär insats eller militär övning eller som behövs för att prova utrustning för sådan övervakning. Detta undantag har motiverats med att Försvarsmaktens intresse av att kunna använda den aktuella typen av 2016/17:182 utrustning generellt sett får anses väga tyngre än det begränsade ingrepp i den personliga integriteten som användningen kan medföra (prop. 2012/13:115 s. 55). Även de tillfälliga möjligheterna till undantag i 11 § kameraövervakningslagen för , räddningsledare och Säkerhetspolisen omfattar kameror uppsatta på fordon. Undantagen har dock begränsats genom olika typer av krav på överhängande fara för att de ska vara tillämpliga. Det skulle vara mycket svårt att utforma ett undantag från tillståndsplikten för kamerautrustade drönare som enbart träffar sådan användning där övervakningsintresset generellt sett väger tyngre än integritetsintresset. Dels kan tekniken användas för vitt skilda ändamål (se avsnitt 6.1) och dels är det svårt att i förväg i lagstiftningen bestämma eller avgränsa det övervakade området. Ett undantag från tillståndsplikten skulle möjligen kunna begränsas så att undantaget i vart fall inte omfattar sådan användning av kamerautrustade drönare där själva syftet är att övervaka personer. I många fall riskerar dock människor att fångas på bild av kameran ändå, trots att detta inte har varit avsikten. Ett undantag från tillståndsplikten skulle därför riskera att resultera i både gränsdragningsproblem och ett bristfälligt integritetsskydd. Andra lösningar bör därför övervägas. 8.3Den privata sektorns användning av kamerautrustade drönare ska undantas från kameraövervakningslagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Kameraövervakningslagen ska inte tillämpas på kameraövervakning som sker från ett obemannat luftfartyg, om övervakningen bedrivs av någon annan än en myndighet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås i stället att undantaget ska avse kameraövervakning som bedrivs med en övervakningskamera som är uppsatt på ett obemannat luftfartyg. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inga invändningar. , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Utredningen om kameraövervakningslagen – brottsbekämpning och integritetsskydd (Ju 2015:14), Transportstyrelsen, , i , , , , , Skogsindustrierna och Byggindustrier hör till dem som tillstyrker förslaget i dess helhet eller som inte har några invändningar mot det. Flera remissinsatser som tillstyrker förslaget, däribland , i län, i , i , , , , och , förespråkar att förslaget även ska omfatta myndigheter. att det även hos myndigheter finns ett behov av att använda drönartekniken för andra ändamål än de som framgår av kameraöver- Teknikens nytta för den operativa verksamheten framhålls särskilt av , som även anser att möjligheterna till tillfälliga undantag från tillståndsplikten i 11 § kameraövervakningslagen är alltför begränsade och inte omfattar alla de behov som myndigheten har. Myndigheten framför att ett undantag för polisens användning av kameraförsedda drönare skulle innebära att reglerna i polisdatalagen skulle säkerställa integritetsskyddet. befarar att nuvarande tillståndsprocess riskerar att försvåra utvecklingen av myndighetens verksamhet. Lantmäteriet, och lämnar liknande synpunkter. i anser att det är oklart varför det görs en distinktion mellan myndigheters och privata aktörers behov av att använda sig av kamerautrustade drönare utan tillstånd, särskilt mot bakgrund av att det finns flera myndigheter som inte omfattas av de befintliga undantagen i kameraövervakningslagen. anser att det finns anledning att klargöra vad som gäller om myndigheter väljer att anlita en privat aktör, t.ex. inom foto eller film. Datainspektionen och Film lämnar liknande synpunkter. i tillstyrker förslaget men anser att författningsförslaget kan förtydligas dels genom en hänvisning till missbruksregeln i 5 a § personuppgiftslagen, dels genom att det uttryckligen anges att övervakningen endast är tillåten om den sker för legitima ändamål och på ett öppet sätt. UAS är positiv till förslaget men anser att begreppet övervakning bör undvikas. i efterfrågar bl.a. en mer utförlig redogörelse för vilka aspekter som ska beaktas vid tillämpningen av missbruksregeln. Datainspektionen avstyrker förslaget och menar att behovet av ett generellt undantag från kameraövervakningslagen för privata drönare inte står i proportion till de integritetsrisker som ett sådant förslag skulle innebära. Myndigheten efterfrågar vägledning i hur missbruksregeln ska tillämpas på personuppgiftsbehandling med drönare för ändamål som inte grundar sig på ett samhällsintresse, t.ex. för kommersiella ändamål eller kameraövervakning för nöjes skull. Enligt myndighetens uppfattning innebär förslaget att en effektiv tillsyn omöjliggörs. För att undvika gränsdragningsproblem föreslår inspektionen vidare att det av bestämmelsen ska framgå att den enbart är tillämplig på drönare som är i luften. Även Justitiekanslern, , och avstyrker förslaget med hänsyn till att skyddet för den personliga integriteten klart försämras. Om en tillfällig lösning bedöms nödvändig förespråkar JO ett mindre ingripande alternativ. Försvarsmakten avstyrker förslaget eftersom myndigheten bedömer att ett avskaffat tillståndskrav för viss användning av kamerautrustade drönare medför en försämring av skyddet för skyddsobjekt och skyddsvärd verksamhet. och i , som i och för sig är positiva till förslaget, framför liknande synpunkter. 2016/17:182 anser att det finns behov av att i lagstiftningen även skydda företagens rätt att avvärja obehöriga angrepp på företagshemligheter. () och LRF Skogsägarna anser att förslaget i större utsträckning bör beakta att användning av drönare kan orsaka skador och störningar på jord- och skogsbruksfastigheter och föreslår därför att markägarens tillstånd ska krävas i vissa fall. Därutöver framför de att undantagen från tillståndsplikten i 10 § kameraövervakningslagen även bör omfatta kameraövervakning i syfte att skydda egendom i brottspreventivt syfte i jord- och skogsbruket och för viltövervakning. och föreslår att ett auktorisationsförfarande införs för de piloter som flyger kamerautrustade drönare. Skälen för regeringens förslag En undantagsbestämmelse ska införas i kameraövervakningslagen Ett sätt att åstadkomma en ändamålsenlig reglering av kamerautrustade drönare är att helt eller delvis undanta sådana drönare från lagens tillämpningsområde. Detta skulle innebära att det blir personuppgiftslagen eller annan integritetsskyddande reglering utan krav på tillstånd som ska tillämpas i stället. Lagtekniskt skulle detta kunna åstadkommas antingen genom att definitionen av begreppet övervakningskamera ändras eller genom att en särskild undantagsbestämmelse införs. Definitionen av begreppet övervakningskamera i 2 § kameraövervakningslagen har varit i huvudsak oförändrad . Det är svårt att justera denna definition utan att riskera oförutsedda och oönskade konsekvenser för annan övervakning. Att ändra i lagens definition av begreppet övervakningskamera är således inte ett lämpligt alternativ. Ingen av remissinstanserna har heller invänt mot bedömningen i denna del. Ett lämpligare sätt att undanta drönare från kameraövervakningslagens tillämpningsområde är att införa en särskild undantagsbestämmelse. Kameraövervakningslagen innehåller redan särskilda undantagsbestämmelser för bl.a. hemlig kameraövervakning (4 §) och viss övervakning av rent privat natur (5 §). Ett sådant undantag från lagens tillämpningsområde bör omfatta sådan övervakning som sker med kamerautrustade drönare, dvs. ta sikte på själva användningen av tekniken. En betydande fördel med en sådan lösning är att den är förhållandevis enkel att tillämpa och att gränsdragningssvårigheterna skulle vara begränsade. Till skillnad från JO gör regeringen bedömningen att ett sådant undantag från lagen är det mest ändamålsenliga alternativet. Flera myndigheter, t.ex. Skogstyrelsen, invänder mot promemorians bedömning att avgränsa undantaget till den privata sektorn, och framhåller att även myndigheter har behov av att använda tekniken för berättigade ändamål. Det står klart att behovet av att kunna använda tekniken finns i både den privata och offentliga sektorn. Enligt Datainspektionen medger dock gällande rätt kameraövervakning med drönare för samhälleliga syften som t.ex. forskning, tillsyn av skog och jordbruk och besiktning av byggnader, under förutsättning att integritetsintrånget reduceras i tillräckligt hög utsträckning. För vissa myndigheter finns det dessutom möjlighet till undantag från tillståndsplikten (se avsnitt 8.2 om Försvarsmakten, , räddningsledare och Säkerhetspolisen). I motsats till vad som gäller för många privata aktörer, framstår således inte svårigheterna att få tillstånd som det huvudsakliga hindret mot myndigheters användning av kameraövervakning med drönare. Flera av de remissinstanser som anser att undantaget även bör omfatta myndigheter, t.ex. , och , framhåller i stället de möjliga tids- och effektivitetsvinster som ett undantag från tillståndsplikten skulle innebära. Mot den bakgrunden förefaller behovet av en snabb ändring av regelverket inte vara lika stort för myndigheter som för den privata sektorn. Vidare skulle, som uppmärksammar, ett undantag som även omfattar myndigheter komma att innebära att vissa myndigheters kameraövervakning skulle falla under särskilda registerförfattningar, t.ex. polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen. Det går inte att inom ramen för detta lagstiftningsärende fullt ut överblicka konsekvenserna av en sådan ordning. Som Datainspektionen påtalar utreds frågan om möjligheten att behålla ett tillståndsförfarande för myndigheter även efter , då den nya EU-rättsliga dataskyddsregleringen ska börja tillämpas.