prop · H50346 · 2017-12-06 00:00:00 — Om beställningarna innehåller data från många olika register kan även andra problem uppstå. Eftersom en handläggare inte har kunskap om alla register måste många olika handläggare involveras i ärendet. Är den ansvariga handläggaren då inte van att arbeta med beställningar kan hon eller han ha svårt att navigera rätt inom organisationen. Frågor om vem som ska kontaktas i vilka ärenden är inte alltid givet. Även här kan centralisering vara en god idé, då man som hos BV/MIKRO flyttar över register- och ämneskunniga från avdelningens olika enheter till den egna enheten. Om alla avdelningar hade centraliserat sin uppdragsverksamhet efter BV/MIKRO:s modell skulle kommunikationen mellan dessa enheter på respektive avdelning underlätta hanteringen. Problemet med denna strategi är, som en av handläggarna påpekar, att kunskapen är en färskvara. När registerkunskapen minskar eller blir inaktuell blir det allt svårare att producera beställningarna på ett bra sätt. På samma sätt kan ämneskunskapen bli inaktuell. Enligt de intervjuade handläggarna gör detta att en alltför långtgående centralisering inte är möjlig. Om handläggarna blir alltför utpräglade generalister riskerar de att tappa förmågan att kommunicera om ämnet med beställarna. För övriga avdelningar kan man också ifrågasätta det rationella i att skapa enheter som bara ska hantera registerdatautlämnande. Den låga efterfrågan gör det inte motiverat. En annan aspekt av centralisering som nämns i översynen var ett förslag om ”en- väg-in” och ett gemensamt kösystem för alla registerdatabeställningar. Detta har bara delvis genomförts eftersom ett alltigenom centraliserat system inte skulle fungera enligt handläggarna. finns möjligheten att beställa registerdata via SCB:s hemsida. Det anses vara en bra ingång för nya beställare. Återkommande beställare kan dock med fördel vända sig direkt till den enhet som berörs av beställningen. Då kan ett mellanled elimineras och beställningen omhändertas snabbare, enligt handläggarna. De olika enheterna har också olika kösystem. hade t.ex. BV/MIKRO 1–2 månaders kö och ES/FRS 3–4 månaders kö. Enligt handläggarna har de olika enheterna så olika förutsättningar att det inte går att ha ett system som passar alla. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att uppdragens komplexitet och behovet av olika typer av kunskap i beredningsprocessen gör det svårt att hitta en optimal organisationsform. Det finns fördelar med att centralisera verksamheten, men det medför också risker. Oavsett grad av centralisering kommer handläggarna alltid att vara i behov av olika former av stöd i hanteringen av utlämnandeärenden. I följande avsnitt beskrivs handläggarnas bild av hur väl dessa stöd fungerar och vad de anser att de behöver för att öka tillgängligheten till SCB:s registerdata. 4.4 Det administrativa stödet I det föregående konstaterades att handläggaren bl.a. behöver processkunskap för att kunna hantera ett utlämnande. I praktiken betyder det att handläggaren måste behärska flera olika administrativa moment och involvera ett flertal olika aktörer. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Handläggaren ska hantera den kommunikation som krävs för att konkretisera beställarens behov och veta vilka eventuella underleverantörer som ska kontaktas. Handläggaren ska ta ut ett produktnummer från SCB:s order och faktureringssystem (OF-systemet) och dessutom löpande diarieföra uppdraget. Varje förfrågan om registerdata genomgår sedan en skadeprövning i form av en sekretessprövning. Handläggaren ansvarar för att skriva underlag till denna. behöver hen göra en avstämning med innan underlaget kan skrivas och skickas vidare. Alla utlämnandeärenden ska sedan hanteras i myndighetens sekretessärendehanteringssystem (SÄHS). För samtliga ärenden ska berörda enhetschefer yttra sig, därefter kommer avdelningscheferna för underlevererande enheter att lämna en rekommendation innan ansvarig avdelningschef fattar beslut. ska även chefsjuristen uttala sig. Om data kan lämnas ut får beställaren en offert med information om leveransvillkor och pris. Handläggaren skriver offerten. På SCB:s intranät finns mallar till stöd för offertskrivning och kostnadsberäkning. Först nu tar själva sammanställningen av registerdata vid i form av registerberarbetningar och ibland datainsamling. När uppdraget slutligen levereras fakturerar handläggaren uppdragsgivaren via OF-systemet. Handläggarna saknar fortfarande ett sammanhållet administrativt system som stöd för denna process. Ett sådant system skulle behövas för att jämka samman de olika momenten i beredningen, göra det möjligt att följa ärendet genom hela processen och för att minska den administrativa bördan för handläggarna. finns i stället skilda system för diarie-, ärende- och sekretesshantering. Alla uppdrag registreras i OF-systemet, men det uppfyller inte kraven på en processinriktad hantering av uppdragen i sin helhet, från att det kommer in till det att det levereras. Enligt handläggarna har det () varit tal om att skapa ett ärendehanteringssystem, ÄRDOK, med tre funktioner. Systemet var tänkt att innehålla en diariemodul, en sekretessmodul och en modul för att kunna följa ärenden och skapa processdata. –2012 var en upphandling på gång som gick fel då leverantören inte kunde hålla det som utlovats. Handläggarna uppfattar det som att arbetet med att ta fram ett sammanhållet administrativt stöd har runnit ut i sanden. har kritiken mot det befintliga sekretesshanteringssystemet (SÄHS) vuxit sig allt starkare. SÄHS är en prototyp och uppfattas som mycket tungrott av handläggarna. I brist på ett sammanhållet ärendehanteringssystem håller BV/MIKRO på att testa ett sätt att logga handläggningens olika moment i Excel. Förhoppningen är att det på så sätt ska gå att följa ärenden och snabbt kunna se hur de ligger till. När besökte myndigheten var försöket i sin linda och de olika handläggarna loggade inte de olika momenten på ett enhetligt sätt. SCB:s ledning menar att försöket ser mycket lovande ut. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N finns det mallar och checklistor på SCB:s intranät som ska fungera som stöd för handläggarna i beredningsprocessens olika moment. Det är handläggarna från BV/MIKRO och ES/FRS som driver på för att de olika mallarna ska hållas uppdaterade. Om uppdateringarna dröjer centralt, uppdaterar handläggarna stöden själva på enheten. De juridiska stöden tenderar dock att inte uppdateras kontinuerligt enligt handläggarna. Detta är ett arbete som ansvarar för. Handläggarna anser att beredningen av uppdrag är relativt sett enhetlig mellan BV/MIKRO och ES/FRS. Värre är det ute på de andra avdelningarna. Där ser kvaliteten på beredningen av ärenden olika ut, och det finns en hel del att göra för att handläggningen ska gå fortare och bli mindre kostsam. Sammantaget kan vi konstatera att handläggarna inte tycker att dagens sätt att organisera och styra verksamheten leder till ett enhetligt sätt att arbeta med registerdatabeställningar på myndigheten. Initiativ till förändringar och förbättringar kommer ofta underifrån i organisationen men tycks inte få spridning och implementeras på hela myndigheten. De administrativa stöden uppfattas dessutom som tungrodda och onödigt arbetskrävande. En möjlig delförklaring till varför styrningen inte fungerar på ett optimalt sätt kan vara att SCB inte samlar in processdata för registerdatauppdragen. Ledningen har ingen samlad bild av handläggningstider, om det finns moment i handläggningen som tar och om det skiljer sig åt mellan avdelningarna. 4.5 Det juridiska stödet Enligt den s.k. statistiksekretessen, får uppgift lämnas ut som behövs för forsknings- eller statistikändamål om det vid en prövning står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör, eller någon närstående till denne, lider skada eller men. Med ”skada” avses uteslutande ekonomisk skada och med ”men” avses i första hand integritetskränkningar. I intervjun med SCB:s stabschef blir det tydligt att myndigheten har ett tydligt säkerhets- och sekretessfokus när det kommer till utlämnanden. Han menar att beställarna av registerdata gärna vill ha så mycket, så snabbt och helst så billigt som möjligt, men att SCB inte har de finansiella eller rättsliga förutsättningarna för det. Eftersom statistiksekretessen som huvudregel är absolut och SCB måste värna den, måste de pröva varje utlämnande av data noggrant, menar stabschefen. Ett liknande förhållningssätt kommer till uttryck i intervjuerna med handläggarna. De måste stå emot det tryck som finns på att lämna ut uppgifter, främst från forskarhåll. Det kan t.ex. handla om forskare som vill lägga till årgångar till ett gammalt projekt. Då kan det uppstå diskussioner om det fortfarande rör sig om ett avgränsat projekt eller om R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R det handlar om formandet av en generell forskningsdatabas.54 Forskarna kan inte alltid få det de vill. Handläggarna menar dock att det är mycket ovanligt med missnöjda beställare och att de flesta visar stor förståelse för SCB:s dubbla roll. För att säkerställa att sekretessreglerade uppgifter inte lämnas ut på felaktiga grunder har SCB en process. När beställaren och ansvarig handläggare kommit överens om vad som ska omfattas, prövas utlämnandet i myndighetens sekretessärendehanteringssystem (SÄHS). Utlämnande enhet beskriver här ärendet utifrån beställarens information, och efter att berörda enheter har yttrat sig går ärendet vidare till avdelningschefen. I de fall stödet för utlämnande är osäkert kan jurist ha konsulterats innan ärendet läggs i systemet. Först när dessa har godkänt utlämnandet kan uppgifterna lämnas vidare till beställaren. I särskilt komplicerade fall ska ärendet diskuteras i () innan beslut tas kring utlämnandet. DASK har möte ungefär en gång . Vanligast är dock att man redan innan ärendet kommit till SÄHS hanterat ärendet i DASK. Av intervjuerna med handläggarna framgår att det absolut största problemet med denna del av beredningsprocessen är det första steget. De menar att myndigheten inte kan uppnå ökad tillgänglighet till SCB:s registerdata om tillgången till juridiskt stöd inte förbättras. De rättsliga ställningstagandena i utlämnandeärenden är ofta komplexa och det finns behov av att kunna stämma av skadeprövningsfrågor löpande med myndighetens jurister. Handläggarna har över lag varit nöjda med kvaliteten på svaren från rättsavdelningen, men man bedömer att det tar . Handläggarna kan dessutom inte få reda på när juristerna ska titta på ärendet. Eftersom handläggarna då inte heller kan tala om hur lång väntetiden beräknas bli kan det leda till ansträngda relationer med beställaren. Myndigheten har fram tills inte haft någon samlad kunskap om hur långa väntetiderna är eller hur mycket tid juristerna lägger ner på olika arbetsmoment. Arbetet med att samla in denna typ av data hur just påbörjats. Handläggarna anser att tillgången till juridisk kunskap är en flaskhals som kan förklara varför beredningen av vissa ärenden tar så . Denna del av beredningsprocessen ska också stå som garant för att lika fall ska behandlas lika. När vi pratar om denna fråga med handläggarna säger de att myndigheten generellt sett inte har blivit striktare i sin bedömning av vad som kan lämnas ut, men att handläggarna har blivit kunnigare i frågor som rör utlämnandeärenden. Som systemet ser ut aktualiserar den enskilda handläggaren en avstämning med jurister om han eller hon är osäker på om SCB kan lämna ut de uppgifter som beställaren efterfrågar. Svaret från juristerna kan då bli att SCB inte får lämna ut de data som efterfrågas, trots att man gjort detta åtskilliga gånger 54Detta grundar sig i 6 § i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Enligt bestämmelsen kan ett etikgodkännande endast avse ett visst projekt, eller en del av ett visst projekt, eller ett på ett liknande sätt bestämd forskning. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När vi frågar om man då inte kan tala om en praxisförändring, säger handläggarna att man inte kan det eftersom juristerna ju inte har ändrat sig – de har bara inte känt till hur frågan har hanterats ute på avdelningarna. Ur handläggarnas perspektiv låter detta som en helt rimlig ordning, en lärande organisation som successivt utvecklar ett kunnande. från beställarnas synvinkel kan det te sig mycket konstigt. Variabler som inom ramen för tidigare beställningar inte har inneburit några problem kan helt plötsligt inte lämnas ut. De två senare stegen i processen – hanteringen av ärendena i SÄHS och behandlingen av komplicerade ärenden i DASK – har i olika internutredningar beskrivits som tidskrävande och onödigt byråkratiska. Detta är emellertid ingenting som de intervjuade handläggarna tar upp som några större problem. Av de intervjuer som genomförts med handläggarna och med SCB:s ledning framgår att arbetet med registerdatabeställningar har varit en liten del av SCB:s verksamhet som successivt vuxit sig större. stod den för cirka en femtedel av SCB:s uppdragsintäkter.55 I avsaknad av en sammanhållen strategi för hur myndigheten ska hantera registerdatabeställningar har olika metoder och arbetssätt tillåtits växa fram och etablera sig på de olika avdelningarna. har myndigheten tagit steg för att skapa ett mer enhetligt arbetssätt, höja kvaliteten i beredningen av uppdragen och för att skapa bättre förutsättningar att upprätthålla en god kompetens kring tillämpningen av regelverken på området. Arbetet med registerdatabeställningar är kunskapsintensivt och komplext. För att möjliggöra ett utlämnande av registerdata krävs att flera olika kunskapsformer samverkar: ämneskunskap, registerkunskap, processkunskap och juridisk kunskap. Då efterfrågan på data från de olika registren varierar kraftigt, är det svårt att hitta en enhetlig organisationsform för all registerdataverksamhet. Att ytterligare koncentrera handläggningen av registerdatabeställningar kan medföra ytterligare effektiviseringar, men är enligt handläggarna inte lösningen på alla problem. Alla handläggare har i grunden goda ämnes- och registerkunskaper medan processkunskap och juridisk kunskap är något handläggarna successivt skaffar sig genom att handlägga registerdatautlämnaden. Det framstår därför som viktigt att det finns fungerande administrativa och juridiska stödfunktioner, speciellt för handläggare som har liten erfarenhet av att handlägga registerdatautlämnanden. Granskningen visar att handläggarna saknar ett sammanhållet administrativt system som stöd för utlämnandeprocessen. Ett sådant system har varit ett önskemål från handläggarna, men har av olika anledningar aldrig realiserats. Ett sammanhållet administrativt stödsystem skulle behövas för att jämka samman de olika momenten 55 SCB, 2016. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R i beredningen, göra det möjligt att följa ärendet genom hela processen och minska den administrativa bördan för handläggarna. finns det skilda system för diarie-, ärende- och sekretesshantering. Handläggarna menar vidare att myndigheten inte kan uppnå ökad tillgänglighet till SCB:s registerdata om tillgången till juridiskt stöd inte förbättras. De juridiska frågorna i utlämnandeärenden är ofta komplexa och det finns behov av att kunna stämma av skadeprövningsfrågor löpande med myndighetens jurister. Handläggarna är över lag nöjda med kvaliteten på svaren från , men man bedömer att det tar . De utdragna väntetiderna kan i förlängningen leda till ansträngda relationer till beställarna. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Detta kapitel handlar om hur regeringen valt att hantera styrningen av SCB. Styrningen omfattar en rad olika områden och frågor. Det handlar om tillsatta utredningar, särlösningar för att öka tillgängligheten i specifika fall, regeringsuppdrag samt prissättningsfrågor. Alla dessa frågor och områden får konsekvenser för tillgängligheten till registerdata och SCB:s möjligheter till utlämnande. Som vi såg i föregående kapitel finns en ambition från regeringens sida att både tillgängliggöra de omfattande svenska registren och värna den personliga integriteten. Integritetsfrågor är komplexa och ställs emellanåt emot behovet av kunskap och kartläggning. Enligt proportionalitetsprincipen får inskränkningar i integritetsskyddet göras ”endast om det motstående intresse som skall tillgodoses är så starkt och integritetsskyddsintresset så förhållandevis svagt att inskränkningen framstår som proportionerlig”.56 Regeringen har tillsatt ett flertal utredningar som på olika sätt berör integritetsfrågor. Antalet utredningar har ökat , till stor del som en konsekvens av det pågående EU-gemensamma arbetet med att harmonisera lagstiftningen inom unionen. Det är svårt att ha överblick över alla avslutade och pågående utredningar, vilket också har påpekats av Integritetskommittén.57 Sammantaget gör det att SCB har många osäkerhetsfaktorer att förhålla sig till, vilket får konsekvenser för hur SCB kan agera. Nedan behandlas en del av de utredningar som har bäring på integritetsområdet. , som tillsattes , lämnade sitt slutbetänkande i januari 2008.58 Kommittén menade att Datainspektionens (DI) uppdrag borde breddas och utvecklas och påtalade vad man uppfattade som en brist på systemtänkande och helhetssyn i lagstiftningsarbetet. Mot den bakgrunden ville man inrätta ett integritetsskyddsråd, med uppgift att vaka över integritetsskyddet i dess helhet. Detta förslag fick dock inte något genomslag utan avfärdades av senare utredningar.59 Skyddet för den personliga integriteten. Kartläggning och analys. Delbetänkande av , s. 449. Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten. Slutbetänkande av Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten, s. 59. Skyddet för den personliga integriteten. Bedömningar och förslag. Ett samlat ansvar för tillsyn över den personliga integriteten. Slutbetänkande av Utredningen om tillsynen över den personliga integriteten, s. 60. Frågan om ett integritetsskyddsråd utreddes vidare av och redovisades i SOU 2016:65. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R tillsatte regeringen som lämnade delbetänkandet SOU 2016:41, Hur står det till med den personliga integriteten?60 pekade i betänkandet på att det går att se en strävan hos vissa myndigheter och utredningar som sysslar med statistik och forskning att så långt som möjligt underlätta hanteringen av personuppgifter, som den integritetsskyddande lagstiftningen ses som ett hinder. Framför allt VR har utmärkt sig, menade kommittén, bl.a. genom att förorda satsningen på SND, det nationella samordningsorganet av existerande och nya forskningsdata, trots att VR visste att SND var i strid med befintlig lagstiftning.61 påtalade även ett antal problem med forskningsprojekt som DI granskat. Syftena med många projekt var för allmänt hållna menade DI. fanns det också brister i hur forskningshuvudmännen informerat deltagare i studier.62 har dock inte några uppgifter läckt ut från forskningsprojekt, vilket anförde som ett argument för en ökad tillgänglighet till data för forskare.63 Ett annat problem är att det finns flera lagar som reglerar hur känsliga personuppgifter får hanteras för forsknings- eller statistikändamål. Som påpekar kan regelverket vara ”svårt att överblicka och förstå även för dem som är professionellt verksamma inom området”.64 fick en särskild utredare i uppdrag att se över just registerlagstiftningen. Översynen skulle utreda förutsättningarna för att skapa en generell, enhetlig och samlad reglering för myndigheters behandling av personuppgifter. Utredningen konstaterade att det fanns stort behov av en samlad reglering för att kunna åstadkomma ett tydligt regelverk som är lättare att tillämpa och bättre anpassat till övrig reglering. En sammanhållen lag skulle också ge bättre förutsättningar att svara emot de krav som den kommande EU-förordningen avseende behandling av personuppgifter ställer.65 Utredningen om registerlagstiftningen lämnade sitt slutbetänkande . presenterade diskussioner förslaget till en allmän dataskyddsförordning.66 Syftet med dataskyddsreformen och förslaget Hur står det till med den personliga integriteten? – En kartläggning av . 61Ibid, s. 286–288. 62Ibid, s. 284–285. Unik kunskap genom registerforskning. Slutbetänkande av , s. 264–270, 273. Hur står det till med den personliga integriteten? – En kartläggning av . Delbetänkande av , s. 288. 65Kommittédirektiv Integritet, effektivitet och öppenhet i en modern e-förvaltning, dir. 2011:86. 66Förordningens fullständiga namn är och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till en ny förordning har varit harmonisering, att stärka skyddet för enskilda och en förenkling för företag att behandla personuppgifter inom unionen. tillsattes till följd av förslag om en allmän dataskyddsförordning. En särskild utredare har tagit fram förslag på de anpassningar och kompletterande författningsbestämmelser på generell nivå som dataskyddsförordningen ger upphov till. Dataskyddsförordningen kommer sedan att börja gälla maj 2018.67 tillsatte regeringen ett antal utredningar med anledning av dataskyddsförordningen. Ett exempel gäller behandling av personuppgifter inom verksamhetsområde.68 Utredaren ska bl.a. föreslå hur författningar inom verksamhetsområdet ska kunna anpassas till den nya förordningen. En annan utredning ska mer specifikt beröra personuppgiftsbehandling för forskningsändamål.69 Syftet är att regleringen ska möjliggöra ändamålsenlig behandling av personuppgifter för forskningsändamål som den skyddar den enskildes fri- och rättigheter. Utredaren ska bl.a. analysera vilken reglering av personuppgiftsbehandling för forskningsändamål som är möjlig och kan behövas. Utredaren ska även se över om systemet med etikprövningsnämnder ska gälla i fortsättningen och vilka ändringar som kan behöva göras i lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor. Dessutom kommer utredaren att analysera förslag om en ny lag om forskningsdatabaser och föreslå långsiktiga regleringar av forskningsdatabaser för att säkerställa att uppgifterna i de svenska registren ska kunna användas för ”potentiellt världsledande forskning”, som ministern för högre utbildning och forskning, , uttryckte det i ett pressmeddelande. Uppdraget delredovisas och slutredovisas . Behandling av personuppgifter i forskning kommer fortsatt att vara tillåten. Däremot är det svårt att förutse vilka begränsningar som kommer att gälla med den nya förordningen. Som vi såg i föregående avsnitt har regeringen inte föreslagit några övergripande rättsliga förändringar när det gäller förutsättningarna för att lämna ut registerdata för forsknings- och statistikändamål. Regeringen har inte heller gett SCB någon ny det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), EUT L 119, , s. 1. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. 68Kommittédirektiv Dataskyddsförordningen – behandling av personuppgifter och anpassningar av författningar inom verksamhetsområde, dir 2016:52. 69Kommittédirektiv Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål, dir. 2016:65. R I K S R E V I S I O N E N