prop · H403116 · 2017-02-28 00:00:00 — Förutom att stärka miljöarbetet, där bl.a. arbetet för kulturmiljöer och biologisk mångfald ofta är ömsesidigt beroende av varandra, eller där kulturmiljön utgör en resurs för tillväxt genom attraktiva livsmiljöer och besöksmål, erbjuder kulturmiljöer möjligheter att bidra till den sociala hållbarheten. Genom att skapa sammanhang och rum och därmed möjliggöra gemenskap och sammanhållning, stärks förutsättningarna för ett öppet och demokra- tiskt samhälle som är hållbart och inkluderande. Kulturmiljöarbetets aktörer kan skapa förutsättningar för delaktighet och öppenhet genom en rättssäker, offensiv och innovativ förvaltning. Här finns ett fortsatt behov att inom respektive sektor analysera kulturmiljön och kulturmiljöarbetets betydelse. Uppdrag till myndigheter med särskilt ansvar för kulturmiljöarbetet Som nämnts ovan har ett flertal myndigheter inom olika sektorer ett delansvar inom kulturmiljöarbetet. Inom ramen för miljömålssystemet ansvarar , Havs- och vattenmyndigheten, , och för genomförande och uppfölj- ning av miljökvalitetsmål där kulturmiljön är tydligt uttalad som en del av målet. Dessa myndigheter har även olika styrmedel som berör kultur- miljö. har genomförandeansvar för miljömålen inom sitt verksamhetsområde och genomför åtgärder med stor påverkan på kul- turmiljöer och landskapet. Andra myndigheter av betydelse för kulturmil- jöarbetet är , med ansvar för frågor om bl.a. turism och regional tillväxt, samt och som är viktiga förvaltare av kulturmiljöer. För att ska kunna nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen måste de preciseringar och delar av mål som omfattar kulturmiljövärden uppnås. årliga uppföljning av miljökvalitetsmålen (M2016/00934/Mm) och den fördjupade utvärderingen (M2015/03616/Mm) visar dock på fortsatta svårigheter i att få genomslag för kulturmiljöperspektiv. Det gäller bl.a. målen om God bebyggd miljö, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vatten- drag, Levande skogar samt Ett rikt odlingslandskap. Bland annat fram- hålls bristande kunskap om kulturmiljövärden och tillgång till kompetens på olika nivåer, brister i planeringsunderlag och avsaknad av tillräckliga resurser samt behov av ökat samarbete mellan myndigheter som förkla- ringar till att preciseringar i målen inte uppnås. Såväl uppföljningen av som kunskapen om och arbetet med kulturmiljön behöver därför utveck- las i de statliga myndigheternas miljömålsarbete. För att skapa bättre förutsättningar att ta till vara den potential som kul- turmiljön utgör för ett hållbart samhälle bedömer regeringen att de myn- digheter som nämns ovan bör utarbeta ett mer samlat och strategiskt förhållningssätt till hur deras verksamheter bidrar till kulturmiljömålen. Regeringen avser därför att ge dessa myndigheter i uppdrag att, inom ramen för sina befintliga uppgifter, resurser och verksamheter, utarbeta vägledande strategier för kulturmiljöfrågor med sikte på 2030, som bely- ser i vilken mån myndighetens verksamhet även bidrar till de nationella kulturmiljömålen. I de fall myndigheternas kulturmiljöperspektiv berör miljömålssystemet bör även regeringens beslut (M2015/2633/Mm) om uppdrag att analysera hur myndigheten ska verka för att nå miljömålen och den redovisning som lämnats beaktas. Strategierna bör utgöra en vägledning för hur arbetet med kulturmiljö- frågor inom respektive myndighet kan utformas och utvecklas samt hur lämpliga avvägningar kan göras mot andra politikområden som myndig- heten verkar inom. Strategierna bör belysa vilka ansvarsområden och operativa frågor inom myndigheten som berörs av frågor kopplade till de nationella kulturmiljömålen samt tydliggöra det samspel och den sam- verkan med andra aktörer som kan krävas för ett effektivt kulturmiljöar- bete. Det finns också behov av att i befintliga nationella fora påbörja en breddad dialog om kulturmiljöns betydelse för att nå bättre måluppfyl- lelse för respektive sektor. bör inom ramen för sitt uppdrag erbjuda metodstöd till de nationella myndigheterna i framtagan- det av strategierna. Nedan ges exempel på kulturmiljöfrågor som ingår i några av de nämnda myndigheternas arbete och som särskilt bör tas upp inom ramen för strategierna. Kulturmiljöer utgör en del av skogens sociala värden. I underlagsrapport- en från arbetsgrupp 1 om inriktning för ett nationellt skogsprogram, som regeringen sänt på remiss (N2015/2214/SK), framhålls att kulturmiljön har en outnyttjad potential för mångbruk av skogen. Arbetsgruppen föreslår att en analys påbörjas kring kulturvärden i skogs- landskapet utifrån kulturmiljömålet att bevara, använda och utveckla kulturarvet. Regeringens bedömning överensstämmer i stort med detta. Enligt rapporten finns behov av att arbeta mer strategiskt med kulturmil- jöerna som resurser. För att skyddade områden ska vara attraktiva krävs också en förbättrad och utökad skötsel. Genom att visa och använda kulturmiljöerna bevaras de i högre grad och kan genom mångbruk blir mer värdefulla för såväl enskilda som för samhället i stort. Remissinstan- sernas synpunkter kommer att beaktas närmare i arbetet med att utforma uppdraget om vägledande strategier. har gemensamt med Riksantikvarie- ämbetet, länsstyrelserna och skogsnäringen verkat för att förhindra att skador på kulturlämningar uppkommer i samband med skogsbruk för att bl.a. bidra till miljökvalitetsmålet Levande skogar. Trots detta visar fort- farande resultaten vid uppföljningar att av forn- och kultur- lämningar har påverkats negativt vid skogsbruk, varav har skadats allvarligt. Regeringen är medveten om att arbetet för att minska skadorna utvecklats på flera plan och särskilt att skogsnä- ringen och skogsforskningen blivit allt mer involverad i detta. Det är därför särskilt viktigt att arbetet med att förhindra skador på kulturmil- jöer och fornminnen som uppkommer i samband med skogsbruk fortsät- ter att utvecklas och stärks till dess att genomslag för målen nås och en stabil förändring kan skönjas. Övergripande arbete med miljömål och kulturmiljön Samverkan mellan och när det gäller genomförande och uppföljning av miljökvalitetsmålen är viktig för att målen ska nås. ska enligt instruktion verka för att det generationsmål för miljöarbetet och de miljökvalitetsmål som har fastställt nås och ska vid behov föreslå åtgärder för miljö- arbetets utveckling. Som central förvaltningsmyndighet på kultur- miljöområdet ska även vägleda andra myndig- heter i deras arbete med miljökvalitetsmål som har preciseringar om kulturmiljön. I denna roll ska myndigheten i de återkommande uppfölj- ningarna av miljömålssystemet analysera och rapportera till regeringen om det samlade kulturmiljöarbetet i miljömålssystemet. är förvaltningsmyndighet på miljöområdet och ska inom miljömålssystemet vägleda berörda myndigheter i deras arbete med att genomföra och följa upp arbetet för att nå miljömålen. Genom männi- skans mångtusenåriga bruk av landskapet har den biologiska mångfalden i hög grad formats i interaktion med kulturen. Det innebär också att den fortsatt är beroende av traditionellt brukande baserat på kunskap som överförts från generation till generation, vilket bl.a. sker vid de fäbodar som hålls öppna och levande. Som ansvarig myndighet för bl.a. miljö- kvalitetsmålet Ett rikt växt- och djurliv är det av vikt att Naturvårdsver- ket också synliggör vikten av vård av kulturmiljöer och att hänsyn tas till det immateriella kulturarvet. Det finns även behov av att utveckla samverkan i arbetet med natur- och kulturreservat, vilket och redovisat (M2016/00718/Nm). För att förbättra helhetssynen på vård av natur- och kulturvärden framhåller myndigheterna bl.a. behov av analys av handlingsvägar för bevarande och förvaltning av värdefulla natur- och kulturlandskap, samverkan kring tillämpning av natur- och kultur- reservatsinstrumenten, gemensam begreppsmodellering, gemensamma utbildningar för förvaltare, ökad samverkan kring vägledningar samt forskning och kunskapsutveckling. Regeringen anser att Riksantikvarie- ämbetet och i sitt fortsatta arbete bör verka för att de identifierade behoven omhändertas inom ramen för sina respektive verk- samhetsuppdrag. och rådets direktiv (2000/60/EG) om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område (EU:s ramdirektiv för vatten) ställer krav på att ska säkerställa att dess vattenförekomster når rätt vattenstatus med avseende på kvalitet och kvantitet inom den i direktivet föreskrivna tiden. Som ett av flera verktyg för att säkerställa att direktivets mål nås i rätt tid finns en skyldighet att upprätta förvaltningsplaner för avrinningsdistrikt inklusive åtgärds- program. Direktivet ger under vissa i direktivet preciserade förutsätt- ningar möjlighet att för enskilda vattenförekomster besluta om avvikelse från den status som enligt huvudregeln ska gälla. En miljöförbättrande åtgärds påverkan på kulturmiljövärden kan utgöra skäl för undantag. Av det svenska genomförandet av direktivet följer att vatten- myndigheterna ska upprätta åtgärdsprogram som anger de åtgärder som enligt myndigheternas bedömning behöver vidtas för att följa de miljö- kvalitetsnormer som har fastställts. En stor del av dagens kraftverk och dammar har aldrig miljöanpassats och drivs med stöd av äldre rättigheter som inte anses utgöra tillstånd i mening. Dessa miljöer rymmer höga kulturhistoriska värden. Fysiska hinder, t.ex. en damm som skär av vattendragets naturliga väg, anges vara det största hindret för att miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag inte nås enligt fördjupade utvärdering . I många fall ut- görs dessa fysiska hinder av anläggningar eller byggnader som är del av kulturmiljöer, som kvarnar, smedjor, vattenkraftverk, industrier eller flottningslämningar. Det kan därför finnas en potentiell konflikt mellan miljökvalitetsmålet Levande sjöar och vattendrag samt EU:s ramdirektiv för vatten och de nationella kulturmiljömålen. spelar vattenkraften en central roll för förny- bara elförsörjning. En fortsatt hög produktion av vattenkraft är en viktig del i arbetet för att uppnå en ökad andel el från förnybara energikällor såsom vind- och solkraft. Vattenkraften är avgörande i omställningen för att nå målet om förnybar elproduktion till 2040 och miljö- kvalitetsmålet begränsad klimatpåverkan. Regeringen anser att det är centralt att fortsätta utveckla kunskapsunderlag, metoder och vägledning för god avvägning och ömsesidig hänsyn mellan naturvård, kulturmiljö- arbete och energifrågor i arbetet med de regelverk och politiska mål som kopplar samman vattenvårdsåtgärder, kulturmiljöfrågor och energimål. Även konsekvenserna och omfattningen av dessa konflikter kan behöva belysas och goda exempel på arbete som förenar naturvärden, kulturhi- storiska värden och energivärden vid vatten bör lyftas fram. Jordbruk och ett rikt odlingslandskap Den utveckling som sker inom jordbruket och landsbygdsutvecklingen, såväl nationellt som på europeisk nivå, är två andra områden av central 2016/17:116 betydelse för kulturmiljöer. Detta tydliggörs också inom miljökvalitets- målet Ett rikt odlingslandskap som innefattar två preciseringar för kul- turmiljön, dels för bevarade natur- och kulturmiljövärden, dels för kultur- och bebyggelsemiljöer. Här utgör bl.a. resultaten från uppdraget att ut- värdera hur EU:s gemensamma jordbrukspolitik påverkar miljön (N2016/05414/AS) ett viktigt underlag för fortsatt arbete med kulturmil- jöfrågorna inom ramen för utformandet av jordbrukspolitiken och dess instrument. arbetar även tillsammans med flera aktörer med bevarandet och det hållbara nyttjandet av kulturväxter inom ”Programmet för odlad mångfald” (POM) och det är viktigt att erfaren- heterna från detta arbete också tillvaratas. Regeringen bedömer att ett fortsatt nära samarbete mellan , Riksantikvarie- ämbetet, länsstyrelserna och andra statliga aktörer är avgörande för såväl kulturmiljömålen som miljökvalitetsmålen och det kulturarv som utgörs av domesticerade växter och djur. Regionalt tillväxtarbete och näringslivsutveckling Ett aktivt arbete inom det regionala tillväxtarbetet, inom landsbygds- utveckling och näringslivsutveckling kan, förutom måluppfyllelse inom respektive område, även möjliggöra att kulturmiljöer bevaras, används och utvecklas. Detta kan bidra till hållbara samhällen och ett diversifierat näringsliv i såväl i städer och tätorter som på landsbygderna. I en utvär- dering av bidraget till kulturmiljövård (Ku2015/01674/KL) framkommer att medlen bidrar till en hållbar tillväxt och även till ökad sysselsättning. Det gäller särskilt när medel kopplas till besöksnäringen men även ge- nom köp av varor och tjänster inom andra områden. Vidare framkommer att medlen även kan bidra till att främja etablering av nya näringar. För att lokalt och regionalt tillvarata de möjligheter som finns i att be- vara, använda och utveckla kulturmiljöer bedömer regeringen att samspe- let mellan kulturmiljöarbetet och regionalt tillväxtarbete, landsbygds- utveckling och näringslivsutveckling är viktigt. Både , som är den nationellt ansvariga myndigheten för det regionala tillväxtarbetet och näringslivsutveckling som turism, och , som verkar för hållbar landsbygdsutveckling, har i ett sådant sammanhang viktiga roller tillsammans med . 10.3Förtydligande av kulturmiljöarbetets ställning i kultursamverkansmodellen Regeringens bedömning: Det bör förtydligas att det statsbidrag som fördelas inom ramen för kultursamverkansmodellen även avser de reg- ionala museernas kulturmiljöarbete. Skälen för regeringens bedömning: I förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet anges inte uttryckligen att de regionala museernas kulturmiljöarbete är en verksam- het som kan erhålla statsbidrag. Detta har föranlett en otydlighet när det gäller regionala museers uppdrag inom ramen för kulturmiljöarbetet. Regeringen vill förtydliga att i utvecklingen av bidragsgivningen till regionala museer har kulturmiljön alltid utgjort en del av ändamålet för bidraget. Både och kulturutskottet har följt upp och ut- värderat kulturmiljöns roll i kultursamverkansmodellen, Riksantikvarie- ämbetet i rapporten under utveckling (Ku2015/01171/KL) och kulturutskottet i rapporten samverkan mo- dellen? (2015/16:RFR4). I båda fallen lyfts det fram att det finns en upp- levd otydlighet avseende om kulturmiljöarbete ingår i modellen eller inte. I kulturutskottets utvärdering framhålls att kulturmiljön har en oklar roll i modellen och att det finns problem inom området där både länsstyrelsernas, länsmuseernas och roller i modellen upplevs som otydliga. Regeringen vill genom en tillbakablick på bidragssystemets utveckling klarlägga att ett ansvar för kulturmiljöfrågor länge rymts inom musei- verksamheten (jfr även avsnitt 4.3). genomgick de regionala museerna stora förändringar och breddade sina verksamheter. Detta påverkade också hur statsbidragen utformades. Kulturmiljöfrå- gorna var fortsatt en central uppgift även om museernas roll som kultur- institutioner med pedagogiska uppgifter betonades starkare. I samband med att länsantikvarietjänster inrättades på länsstyrelserna flyttades ansvaret för den regionala kulturmiljövården till del över från länsmuse- erna till länsstyrelserna. Förändringen innebar en roll- och ansvarsfördel- ning på regional nivå där svarade för tillsyn och beslut, medan länsmuseerna stod för kunskapsuppbyggnad, råd och stöd samt kunskapsförmedling. gjordes ändringar i det statliga bidragssystemet som innebar att länsmuseerna i likhet med övriga regionala kultur- institutioner fick bidrag från staten för delar av sina personalkostnader. Landstingen och kommunerna skulle dock bära huvudansvaret för läns- museernas verksamhet och ekonomi. Innan kultursamverkansmodellen infördes fördelades det statliga bidraget av till de reg- ionala museerna efter samråd med . Bidraget skulle stödja museerna i deras uppgift att ”samla in, bearbeta och för- medla kunskaper om regionens kulturarv, dess konstutveckling samt om samhället och miljön i övrigt”. Bidraget skulle ge museerna möjlighet att ta ansvar för sin del av det regionala kulturmiljöarbetet. Genom införandet av regionalt ansvar för bidrag enligt kultur- samverkansmodellen följde också ett regionalt ansvar för kulturmiljö- arbetet. Detta speglas också i betänkandet Spela samman – en ny modell för statens stöd till regional kulturverksamhet (SOU 2010:11), som låg till grund för regeringens förslag om kultursamverkansmodellen i bud- getpropositionen (prop. 2010/11:1). I betänkandet framhölls att museiverksamhet även omfattar kulturmiljö och att det är ”naturligt att frågor med koppling till kulturmiljöområdet tas upp i samband med dia- logerna och i de regionala kulturplanerna” (SOU 2010:11 s. 79). Det underströks även att länsstyrelserna borde kunna fungera som ett stöd i det länsvisa arbetet med att ta fram regionala kulturplaner. I detta sam- manhang bör det också uppmärksammas att tagit fram riktlinjer för arbete med regionala kulturplaner som myndigheten också sänt ut på remiss. I dessa riktlinjer framhålls att reg- 2016/17:116 ional museiverksamhet även bör innefatta arbetet med kulturmiljöfrågor samt beskrivning av den samverkan som sker kring detta. Verksamhet med kulturmiljöanknytning har sammanfattningsvis ingått i bidragsgivningen inom ramen för kultursamverkans- modellen och regeringen avser att förtydliga detta genom ett tillägg i förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Förtydligandet i förordningen bör också medföra att det blir lättare att följa upp detta arbete inom ramen för kultur- samverkansmodellen. Vidare vill regeringen tydliggöra de regionala museernas roll inom ra- men för det statligt finansierade kulturmiljöarbetet. Riksantikvarie- ämbetet och länsstyrelserna har det övergripande ansvaret för det statliga kulturmiljöarbetet. Den statliga medfinansiering av regionala museer och andra museer med motsvarande uppdrag medför dock också ett ansvar för dessa att bl.a. bidra med kunskap i samråd och remissförfaranden avseende frågor som rör kulturmiljö. Regeringens bedömning: De aktörer som har en roll i det uppdrags- arkeologiska systemet har ett gemensamt ansvar att verka för att upp- dragsarkeologin bidrar till att bygga upp ny och angelägen kunskap. Skälen för regeringens bedömning Arkeologin bidrar till kunskap om det förflutna, om historiska förlopp och skeenden och om människors erfarenheter av att leva under olika tider och under olika livsbetingelser. Det är kunskap som är nödvändig för samhället som helhet. Arkeologin är också unik då det är en verk- samhet som naturligt når ut på många platser och där man i samband med undersökningar i fält har direktkontakt med människor där de bor och verkar. skapades ett skydd för fornlämningar och histo- riska minnesmärken i (se avsnitt 4). ökade exploateringen av mark påtagligt i som en följd av byggandet av bostäder och olika infrastruktursatsningar. Detta ledde till att den uppdragsarkeologiska verksamheten etablerades på allvar. inrättades formellt en statlig uppdragsverksamhet vid Riks- antikvarieämbetet. delegerades beslutanderätten avseende den uppdragsarkeologiska verksamheten till länsstyrelserna. övergick arkeologiska uppdragsverksamhet till . Enligt kulturmiljölagen (1988:950) måste den som vill bebygga eller exploatera mark ansöka om tillstånd för detta. Om det finns forn- lämningar på platsen måste den som vill göra markingreppet bekosta en arkeologisk undersökning. Undersökningen sker efter beslut av läns- styrelsen som också bestämmer vem som ska genomföra undersök- ningen. tar i det enskilda arkeologiska uppdraget ställning till vilken undersökare som kan genomföra en undersökning med veten- skapligt god kvalitet till en kostnad som inte är högre än vad som är motiverat med hänsyn till omständigheterna. Länge uppfattades uppdragsarkeologins uppgift vara begränsad till att samla in och dokumentera fornlämningar och fornfynd för framtida forskning. kom vikten av att uppdragsarkeologiska undersökningar kunde bidra till att tolka resultaten och sätta in dem i ett större vetenskapligt sammanhang att betonas starkare (prop. 1992/94:177). I uppdragsarkeologiutredningen (SOU 2005:80) ifråga- sattes dock om uppdragsarkeologin enbart kunde ha inomvetenskapliga syften med forskningen som huvudmottagare. Utredningen lyfte att upp- dragsarkeologin har ett vidare syfte och ansvar och att det även bör vara allmänheten och samhället i övrigt som är mottagare av verksamhetens resultat. Uppdragsarkeologin skulle komma medborgarna till del och i propositionen Kulturmiljöns mångfald (prop. 2012/13:96) slogs det fast att krav på förmedling av resultaten från en arkeologisk undersökning ska kunna ställas av och omfattas av exploatörens kost- nadsansvar. De uppdragsarkeologiska undersökningarna och det förmedlingsarbete som görs i samband med infrastruktursatsningar har en väsentlig bety- delse för den vetenskapliga och allmänna kunskapsbildningen. Det för- medlingsarbete som görs genom bl.a. populärvetenskapliga skrifter, fält- visningar och föredrag, utgör viktiga led i arbetet med att öka tillgänglig- heten till kunskap och öka medvetenheten om de historiska spåren i land- skapet. Diskussionen om och styrningen av uppdragsarkeologin som pågått har handlat om det system som etablerats på området och på ekonomiska resultat. Regeringens bedömning är att det är centralt att kunna samlas kring perspektivet om uppdragsarkeologins betydelse för vetenskapliga fram- steg. Ansvariga myndigheter och andra aktörer bör därför ta ett tydligt strategiskt ansvar för att uppdragsarkeologin bidrar till att bygga upp ny och angelägen kunskap. Det är bara då som uppdragsarkeologin kan bidra till att uppfylla de kulturpolitiska målen och de nationella kultur- miljömålen. Regeringen bedömer att det finns stora möjligheter för be- rörda myndigheter att utveckla sitt arbete och sin samverkan i detta avse- ende. Fynd från arkeologiska undersökningar Regeringen uppdrog 2013 åt och Statens histo- riska museer att gemensamt utveckla och effektivisera hanteringen av fynd från arkeologiska undersökningar. Uppdraget redovisades till rege- ringen i Utvecklad och mer effektiv hantering av fynd från arkeologiska undersökningar (Ku2015/01158/KL). Uppdraget syf- tade till att ta fram förslag på åtgärder för hur hanteringen av arkeolo- giska fynd skulle kunna förbättras för att möjliggöra kvalitetssäkring av det uppdragsarkeologiska systemet. I rapporten identifieras en rad sådana utvecklingsmöjligheter i fyndhanteringsprocessen. Regeringen välkomnar de förslag på lösningar som rapporten föreslår och kommer att följa arbetet med hur dessa förslag implementeras hos berörda aktörer. I linje med vad som föreslås i rapporten föreslår rege- 2016/17:116 ringen även en ändring i regelverket om fyndfördelat arkeologiskt material (se avsnitt 7.3). Offentlig konst som kulturmiljö Regeringens bedömning: bör ges i uppdrag att ut- reda behovet av kunskapshöjande åtgärder inom tillsyn och förvalt- ning av den byggnadsanknutna offentliga konsten, och vid behov före- slå åtgärder som kan bidra till en positiv utveckling inom området. Skälen för regeringens bedömning: Den byggnadsanknutna konsten har haft en framträdande roll i det offentliga 1900-talets . byggnadsanknuten konst menas konstverk som är skapade för en viss miljö, ofta integrerade med byggnadskroppen, som till exempel vägg- Byggnadsanknuten konst kan även vara demonterbar, som en ridå eller en skulptur med starka band till en specifik miljö. är placerade i byggnader eller miljöer som har eller har haft en offentlig verksamhet och funktion, och har ofta även finansierats med offentliga Många konstverk har kommit till skada på grund av att förvaltnings- frågorna har varit ett bortglömt område, och på grund av att tillsyn av konstverken ur ett antikvariskt perspektiv har saknats. att konstnärliga och kulturhistoriska värden förvanskas eller försvinner