prop · H50341 · 2017-11-09 00:00:00 — 2009/10:216 s. 90 och 1997/98:127 s. 35). Enligt regeringen måste det kunna säkerställas på lång sikt att skyldigheten att dela ut postförsändelser inom den samhällsomfattande posttjänsten fullgörs på ett sätt som gör att det fortsatt kommer att finnas en posttjänst i hela landet, som är av god kvalitet, kostnadseffektiv och i så stor utsträckning som möjligt motsvarar hushållens och företagens behov. I ett läge med ökande konkurrenstryck och krav på verksamhetseffektivisering är det en fördel om den samhällsomfattande posttjänstens krav på utdelning av postförsändelser kan klargöras på ett tydligt sätt. Det gäller inte bara för den som tillhandahåller tjänsten utan även för postmottagare i allmänhet. Genom föreskrifter går det att skapa en mer långsiktig reglering som ger stabilitet både när det gäller kraven på den som tillhandahåller tjänsten och kraven på vilken postservice som kollektivet av postmottagare har rätt att förvänta sig. Sådana föreskrifter möjliggör således ett sådant tydliggörande av den samhällsomfattande posttjänstens gränser och av vilken lägsta servicenivå som ska upprätthållas som vissa remissinstanser efterfrågar. Det innebär också ett tydligare mandat för tillsynsmyndigheten att övervaka på vilket sätt utdelning sker. Vidare öppnar det för att kunna reglera mer grundläggande frågor i föreskrifter och frågor där det finns behov av mer flexibilitet i tillståndsvillkor. Regeringen anser därför, trots vad vissa remissinstanser framför, att det i postlagen bör införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om utdelning av postförsändelser inom den samhällsomfattande posttjänsten. Regeringen avser att delegera till PTS att meddela sådana föreskrifter, men ett sådant bemyndigande utesluter inte att regeringen själv vid behov meddelar föreskrifter, så som ett par remissinstanser efterfrågar. Utredningens förslag är formulerat som en rätt att meddela föreskrifter om villkor för utdelning. De föreskrifter som kan komma i fråga rör det som anges i artikel 3.3 i postdirektivet, dvs. överlämnande av post vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler eller, i undantagsfall, under villkor som den nationella tillsynsmyndigheten bestämmer, ett överlämnande vid vissa anläggningar. Detta avser närmast på vilket sätt kravet på utdelning av postförsändelser ska fullgöras. Bemyndigandet bör av tydlighetsskäl utformas i enlighet med detta. Enligt artikel 3.4 i postdirektivet ska avvikelser från överlämnande av post vid fysiska och juridiska personers bostäder respektive verksamhetsställen meddelas Europeiska kommissionen och tillsynsmyndigheterna i andra medlemsstater inom EU. I 3 kap. 1 § tredje stycket postlagen finns en meddelandeskyldighet av detta slag när det gäller undantag från det i lagen föreskrivna antalet insamlingar och utdelningar av post. Bestämmelsen omfattar inte undantag som görs från direktivets krav att posten ska överlämnas vid bostaden respektive hemvistet. 2017/18:41 väckt frågan hur meddelandeskyldigheten lämpligen ska regleras för detta fall och anfört att ett sätt kan vara att ge denna meddelandeskyldighet i förordning, liksom den i 3 kap. 1 § tredje stycket postlagen. En instruktion till tillståndsmyndigheten (PTS) att fullgöra dessa skyldigheter kräver inte lagform. Enligt regeringens bedömning bör därför bestämmelsen i 3 kap. 1 § tredje stycket postlagen upphävas och båda meddelandeskyldigheterna lämpligen regleras samlat i förordning. Regeringens förslag: Den som tillhandahåller en posttjänst ska på begäran lämna sådana uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljning av utvecklingen på postområdet och för bevakning av att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och av att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändning. Postnord anser att förslaget inte bör genomföras förrän den kommande EU-förordningen om gränsöverskridande paketleveranser har beslutats. Trafikanalys föreslår att uppgifter ska kunna inhämtas även för att kunna fullgöra krav på statistikrapportering till Eu- ropeiska kommissionen, så att myndigheten i sin roll som statistikansvarig myndighet kan begära ut data från PTS och så att dubbelinsamling av uppgifter undviks. Skälen för regeringens förslag ansvarar PTS för uppgifterna i 3 kap. 5 § postlagen (2010:1045) att fortlöpande följa utvecklingen på postområdet, samt bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Uppgiften att bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov omfattar samtliga posttjänster, inte bara den samhällsomfattande posttjänsten. I förarbetena till bestämmelsen anges att syftet bör vara att löpande utreda och analysera behovet av förändringar i det statliga åtagandet och även bedöma utförande, behov och den närmare definitionen av den samhällsomfattande posttjänsten. Det anges vidare att den snabba utvecklingen på kommunikationsområdet, där sambandet mellan post och elektronisk kommunikation framträder tydligare, kan leda till att nya eller förändrade krav behöver ställas upp (prop. 2009/10:216 s. 45 och 98). Enligt 4 kap. 14 § postlagen har PTS rätt att på begäran få de upplysningar och handlingar som behövs för sin tillsyn över efterlevnaden av lagen och av de föreskrifter och tillståndsvillkor som har meddelats med stöd av lagen. PTS tillsyn enligt postlagen omfattar dock endast dem som har tillstånd att bedriva postverksamhet. Det finns därmed inte någon möj- lighet för PTS att samla in information från de företag som tillhandahåller posttjänster men som inte bedriver postverksamhet. Av 2 § och bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken följer att Trafikanalys är statistikansvarig myndighet på postområdet. PTS bistår Trafikanalys med statistikinsamling från dem som bedriver postverksamhet och får därigenom del av en del av de data som samlas in. I fråga om övriga data gäller enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, som huvudregel sekretess hos Trafikanalys för uppgifter som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hänföras till den enskilde. Uppgifter får dock lämnas ut om de behövs för forsknings- eller statistikändamål eller om de inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförliga till den enskilde, och det står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Denna reglering hindrar utlämnande av uppgifter till PTS för fullgörande av uppgifterna i 3 kap. 5 § postlagen. Den nuvarande ordningen innebär att PTS inte kan göra tillförlitliga analyser av hela postmarknaden. Sådana analyser behövs för att PTS ska kunna bedöma den framtida utvecklingen och vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten, liksom om tillhandahållare av tjänsten behöver utses på alla områden eller om det finns sådan konkurrens på vissa delar av postmarknaden som gör att detta inte är nödvändigt. Uppgifter kan exempelvis behöva hämtas in om geografisk täckning, utdelningsfrekvens, tjänsteutbud, volymer, försäljningsvillkor och omsättning. För att kunna fullgöra uppgiften i 3 kap. 5 § postlagen bör PTS ha möjlighet att hämta in även andra uppgifter än sådana övergripande och aggregerade statistiska uppgifter för löpande tidsserier som behövs för Trafikanalys verksamhet och övriga uppgifter som kan hämtas in med stöd av 4 kap. 14 § postlagen. Det bör därför införas en bestämmelse i postlagen om att den som tillhandahåller en posttjänst på begäran ska lämna sådana uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljning av utvecklingen på postområdet och för bevakning av att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Med anledning av Trafikanalys synpunkter vill regeringen anföra följande. Förslaget omfattar insamling av statistiska uppgifter från alla tillhandahållare av posttjänster. Regeringen utgår från att dagens väl fungerande samarbete mellan Trafikanalys och PTS när det gäller statistikinsamling på postområdet fortsätter och utvidgas till att avse alla tillhandahållare av posttjänster. Genom en sådan ordning undviks dubbelinsamling av uppgifter. De uppgifter som PTS samlar in kan vara känsliga för de uppgiftslämnande företagen. Inom ramen för PTS utredning, tillståndsgivning och tillsyn råder det dock sekretess för uppgifter om en enskilds affärs- eller driftförhållanden, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs, se 30 kap. 23 § OSL jämfört med 9 § och punkt 99 i bilagan till offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Av 7 kap. 2 § och 24 kap. 8 § OSL följer att sekretessbelagda uppgifter hos PTS som Trafikanalys behöver för sin statistikverksamhet och som 2017/18:41 överlämnas till den myndigheten också kommer att omfattas av sekretess där. Det torde därför inte finnas något hinder mot att sådant överlämnande sker. EU:s förordning om gränsöverskridande paketleveranser Europeiska kommissionen lämnade ett förslag till och rådets förordning om gränsöverskridande paketleveranstjänster (COM(2016) 285 final). Förslaget innehåller bl.a. bestämmelser om att tillhandahållare av paketleveranstjänster ska lämna viss information om sig själva och sina verksamheter till den nationella tillsynsmyndigheten. Som förslaget är formulerat kommer förordningen att ha ett annat tillämpningsområde än postlagen. Lagstiftningsförfarandet pågår och det är oklart när förordningen kan antas och vilket innehåll den kommer att få. En EU-förordning är bindande och direkt tillämplig i medlemsstaterna. Den varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Det är endast när svensk rätt strider mot förordningen, när förordningen föreskriver en skyldighet eller möjlighet att vidta lagstiftningsåtgärder på det nationella planet eller när det behövs andra nationella åtgärder till stöd för förordningens syfte som ändringar i svensk rätt aktualiseras. Enligt regeringens uppfattning bör därför ändringen av postlagen inte avvakta att förordningen antas, som Postnord föreslår. 8 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag: Utredningen lämnar inget förslag i denna del. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Ett lämpligt tillfälle är . Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Bemyndigandet om utdelning av postförsändelser Avsikten med bemyndigandet är att göra det möjligt för PTS att genom myndighetsföreskrifter kunna precisera på vilket sätt den samhällsom- fattande posttjänstens krav på utdelning av postförsändelser ska full- Införandet av bemyndigandet i sig medför inga konsekvenser. Om föreskrifter meddelas berörs i huvudsak PTS, den som tillhanda- håller den samhällsomfattande posttjänsten, Postnord, och samt- Att meddela föreskrifter medför en engångskostnad då föreskrifter tas Prop. 2017/18:41 fram och eventuellt en kostnad för en utökad tillsyn. enligt postlagen finansieras genom avgifter från dem som har tillstånd att bedriva postverksamhet. Enligt 2 § förordningen (2016:602) om finansiering av Post- och verksamhet får det totala avgiftsuttaget uppgå till högst . De kostnader som utarbetandet av föreskrifter medför ska rymmas inom denna ram. Föreskriftsrätten ger möjlighet att, om det bedöms vara ändamålsenligt, precisera den samhällsomfattande posttjänstens krav på utdelning av postförsändelser. Tillämpningen av postlagen kan därmed anpassas efter samhällsförändringar och till förändringar av användarnas behov av postservice. Det kan bidra till bättre förutsättningar för att på upprätthålla en god och proportionell postservice i hela landet. Därigenom uppnås också ökad tydlighet för såväl den som tillhandahåller posttjänsten som för samtliga postmottagare i landet om vilken postservice som garanteras. Vilka föreskrifter som kan komma att behövas är beroende av utvecklingen på postområdet. Det går därför inte att nu bedöma vilken närmare påverkan dessa kommer att ha på den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten eller på postmottagarna. Konsekvenserna i dessa delar kommer att beskrivas i samband med utarbetandet av eventuella föreskrifter. Konsekvenserna för det trettiotal företag, utöver Postnord, som har tillstånd att bedriva postverksamhet kan antas bli obetydliga. För att förenkla för mottagarna har PTS dock som praxis hänvisat dessa företag att dela ut försändelser i samma postanordningar som tillhandahållaren av den samhällsomfattande posttjänsten. Förslaget kommer att möjliggöra bättre och utförligare analyser av paketmarknaden, vilket förbättrar PTS möjligheter att säkerställa att den samhällsomfattande posttjänsten kan anpassas till samhällsutvecklingen och användarnas behov. Förslaget berör de företag på den svenska paketmarknaden som omfattas av postlagens definition av posttjänst. Något exakt antal berörda företag går inte att fastställa eftersom det endast råder tillståndsplikt för att bedriva postverksamhet men inte för att tillhandahålla posttjänster i övrigt. För de cirka 30 företag som förutom Postnord tillhandahåller posttjänster och har tillstånd att bedriva postverksamhet kan förslaget medföra en viss ökad tidsåtgång och administrativ börda, särskilt för de företag som även är verksamma på paketmarknaden. För Postnord, som som tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten är skyldig att lämna uppgifter om ekonomi och verksamhet till PTS, kommer förslaget inte att medföra någon ökad administrativ börda. Även för de större företag som tillhandahåller posttjänster men som inte har tillstånd att bedriva postverksamhet, t.ex. Schenker, DHL, Bussgods, Jetpak, TNT och Fedex, kommer förslaget att medföra en viss ökad tidsåtgång och administrativ börda. 2017/18:41 Effekten av de nya krav som förslaget innebär kan balanseras av att Trafikanalys, som i egenskap av statistikansvarig myndighet på postområdet samlar in statistikunderlag, kan komma att upphöra med insamling av vissa uppgifter och i stället hämta in dem från PTS. Bland ovan nämnda grupper av företag finns det ca 30 mindre företag som har tillstånd att bedriva postverksamhet, men som bara bedriver verksamhet på lokala marknader. I gruppen företag som tillhandahåller posttjänster men inte har tillstånd att bedriva postverksamhet kan det också finnas mindre företag som verkar på olika lokala marknader. Eftersom PTS uppgift är att bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare, bedöms inte uppgifter från allt för små företag som endast verkar på lokala marknader vara av intresse. Några konsekvenser för sådana mindre, lokala företag förutses därför inte. PTS samlar , i samarbete med Trafikanalys, in diverse uppgifter från de företag som har tillstånd att bedriva postverksamhet för analys av brevmarknaden och som avgiftsunderlag. Utökade möjligheter att samla in statistik från alla företag som tillhandahåller posttjänster innebär initialt visst merarbete för PTS eftersom det innebär en ny arbetsuppgift. Till en början bedöms arbetet motsvara knappt en halvtidstjänst. Arbetsbördan bedöms sedan minska något när arbetet väl är i gång. Kostnaden ska finansieras inom PTS nuvarande ekonomiska ram. För Trafikanalys innebär förslaget en oförändrad eller något minskad arbetsbörda i och med att visst statistikunderlag kan hämtas samlat från PTS i stället för från berörda företag. Förslagen bedöms inte ha någon påverkan på konkurrensen inom postsektorn, jämställdheten mellan kvinnor och män, det kommunala självstyret eller miljön. Det bedöms inte behövas några särskilda informationsinsatser. Förslaget till lag om ändring i postlagen (2010:1045) 3 kap. Samhällsomfattande posttjänst och andra posttjänster Den samhällsomfattande posttjänstens omfattning 1 § Den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kraven att 1.det varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som tillståndsmyndigheten bedömer utgör skäl för undantag, ska göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser, 2.expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas, 3.de bestämmelser om befordringstider efterlevs, som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, 4.det ska vara möjligt att försäkra postförsändelser och att få kvitto från mottagaren på att en postförsändelse har tagits emot, 5.enstaka postförsändelser ska befordras till enhetliga priser, och 6.villkoren för tjänsten ska vara allmänt tillgängliga. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten, 2.på vilket sätt kravet enligt första stycket 1 på utdelning av postförsändelser ska fullgöras, och 3.krav på befordringstider. Det andra stycket har redigerats om. Punkterna 1 och 3 motsvarar styckets tidigare lydelse. Bemyndigandet i punkt 2 är nytt. Det gör det möjligt att vid behov meddela föreskrifter om på vilket sätt den som har utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten ska fullgöra kravet på utdelning av postförsändelser. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Det tidigare tredje stycket har utgått efter synpunkter från Lagrådet. Övervägandena finns i avsnitt 6. Tillgång till samhällsomfattande posttjänst och andra posttjänster 5 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fortlöpande följa utvecklingen på postområdet, samt bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Den som tillhandahåller posttjänster ska på begäran lämna sådana uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljningen och bevakningen enligt första stycket. Det andra stycket är nytt. Bestämmelsen innebär att den som ansvarar för uppföljning och bevakning enligt första stycket kan hämta in nödvändiga uppgifter. Alla som tillhandahåller posttjänster är skyldiga att på begäran lämna sådana uppgifter. Därigenom kan de uppgifter hämtas in som behövs för att löpande utreda och analysera behovet av förändringar i det statliga åtagandet, för att bedöma utförande, behov och den närmare defi- 2017/18:41 nitionen av den samhällsomfattande posttjänsten och för att kontrollera att de grundläggande kraven på den samhällsomfattande posttjänsten är uppfyllda (se prop. 2009/10:216 s. 45 och 98). De uppgifter som behöver hämtas in kan exempelvis röra geografisk täckning, utdelningsfrekvens, tjänsteutbud, volymer, försäljningsvillkor och omsättning. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Övervägandena finns i avsnitt 7. Till sista utposten (SOU 2016:54) Utredningens uppdrag i slutbetänkandet har huvudsakligen bestått av följande delar: –att kartlägga postmarknaden och bedöma den troliga framtidsutvecklingen på nationell nivå samt sammanfatta den pågående utvecklingen inom EU. –att göra en samhällsekonomisk analys av postmarknaden och digitaliseringens effekter på den. Utifrån analysen ska eventuella brister i nuvarande lagstiftning utredas som hindrar marknadens utveckling. –att analysera och bedöma om den nuvarande postlagstiftningen motsvarar de rådande och framtida behoven i ett digitaliserat samhälle. Ut- redningen ska särskilt analysera behovet och efterfrågan i olika delar av landet, postväsendets roll när det gäller statliga insatser för att trygga glesbygdsservice och effekterna av samdistribution. –att utarbeta nödvändiga författningsförslag samt analysera behovet av och föreslå förändringar av postdirektivet. Kartläggning och samhällsekonomisk analys av postmarknaden Utredningens kartläggning av postmarknaden redovisas uppdelad i en brev- och en paketmarknad. Postoperatörer går emellertid allt mer över till att hantera bland annat brev och paket i samma flöden för att utnyttja synergierna så långt som möjligt. I och med den ökande e-handeln håller gränsen mellan brev- och paketförsändelser på att suddas ut. Varor som väger under och som är av mindre värde skickas ofta som brev i stället för som paket. Den samhällsekonomiska analysen visar att konkurrenssituationen på brevmarknaden har skärpts väsentligt som en följd av digitaliseringen. I ett första skede hade digitaliseringen en effekt på marknaden genom att möjlighet till maskinell sortering av brevsändningar skapade nya affärsmöjligheter. har dock konkurrens från andra kommunikationssätt haft en mer genomgripande påverkan än konkurrensen från andra företag. För att förhindra en urholkad lönsamhet har företagen på brevmarknaden varit framgångsrika i att anpassa verksamheten och kostnaderna. Det har i sin tur verkat återhållande på priserna vilket också bromsat upp volymminskningen i en internationell jämförelse. har företag etablerat sig i postverksamhetens första produktionsled genom utvecklandet av nya sorterings- och portooptimeringsprogram. Postoperatörerna har också utvecklat nya samarbeten som har skapat samdriftsfördelar i utdelningsledet. Den svenska paketmarknaden har aldrig varit reglerad och det har funnits en mer eller mindre hård konkurrens på marknadens olika delar. handeln har medfört att aktörer som har agerat på den s.k. B2B- marknaden (företag som skickar till företag) har fått ökade affärsmöjligheter på den snabbt växande s.k. B2C-marknaden (företag som skickar till konsumenter). Marginalerna för flertalet tjänster är låga och etableringen över hela landet är relativt god, vilket tyder på att konkurrensen på marknaden är förhållandevis effektiv. Ingen större nyetablering har ägt rum , utan den ökande konkurrensen beror snarare på att befintliga företag har expanderat sina verksamhetsområden. Utredningen har dessutom försökt att klarlägga de problem och brister som marknadens aktörer upplever finns på postmarknaden. Förtydligande av samhällsuppdragets omfattning Utredningen har i en kartläggning av användarnas avstånd till postservice, kunnat konstatera att tillgängligheten till postservice är god, inte minst i beaktande av att är ett glest befolkat land. Det finns tydliga skillnader mellan de glesast och tätast befolkade kommunerna i . Ge- nomsnittligt är avståndet till posttjänster ungefär så stort i utpräglade glesbygdskommuner jämfört med i storstäderna. För en typisk glesbygdskommun betyder det i genomsnitt nära till postombudet jämfört med knappt 2 i storstad. av postmottagare har mindre än till sin postlåda, fastighetsbox eller brevinkast (gemensamt kallat postanordning). Drygt 4 600 postmottagare har mer än 5 kilometer, vilket motsvarar av alla postmottagare. Utredningen har utifrån behovsstudier funnit att privatpersoners, företags och samhällsviktiga aktörers behov av posttjänster ser olika ut. Be- hoven är inte alltid kompatibla med de kostnadsbesparingar som kan behöva göras för att möta volymutvecklingen i brevtjänster. För att ändå i största möjliga mån kunna möta användarnas behov behöver regelverket vara så flexibelt att postservicen kan anpassas efter de skilda behov som finns i olika delar av landet och hos olika användargrupper. Eftersom postmarknaden i befinner sig under ett stort föränd- ringstryck har Postnord varit tvunget att se över och rationalisera sin pro- Förändringarna kan i allt högre grad