prop · H403199 · 2017-06-01 00:00:00 — kommun ser mycket positivt på att kommunernas kostnader för prövning av slutförvar ska omfattas men påpekar att kommunen även har s.k. vetorätt i frågan om en utbyggnad av slutförvaret för kortlivat radioaktivt avfall (SFR). Kommunerna kommer dessutom sannolikt att vara föremål för lokaliseringsprocessen gällande ett framtida slutförvar för långlivat avfall (SFL) och har även i denna fråga sannolikt vetorätt. Båda dessa processer med tillhörande prövningar innefattar ett omfattande kunskapsuppbyggnads-, granskning- och informationsarbete på lokal nivå, varför kommunen anser att dessa prövningar också bör omfattas av finansiering genom kärnavfallsavgifter. Även anser att kommunernas prövning av anläggningar som nuvarande SFR samt ett kommande SFL bör omfattas av finansieringen med kärnavfallsavgifter. anser också att bestämmelsen bör utformas så att det tydligt framgår att prövningen av de anläggningar som ingår i ett samlat system för slutförvaring av använt kärnbränsle omfattas. Något annat tycks inte ha varit avsikten med rapportens förslag. undvika missförstånd bör en formulering som tydligare anger att kärn- 2016/17:199 avfallsavgifterna ska finansiera kommunernas kostnader för prövning av frågor om slutförvar av restprodukter. I detta ingår både prövning av de anläggningar som kommer ingå i ett samlat system för slutförvaring av använt kärnbränsle och prövning av andra anläggningar som framöver kommer utgöra slutförvar för restprodukter, oavsett om dessa produkter utgörs av kortlivat radioaktivt avfall eller långlivat avfall. Regeringens förslag: En följdändring görs i lagen om kärnteknisk verksamhet på grund av att finansieringslagen föreslås få en ny rubrik. Den hänvisning som i finansieringslagen görs till lagen om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m., som upphör att gälla , ändras så att hänvisningen efter det datumet i stället avser den upphävda lagen. Rapportens förslag innehöll inga motsvarande ändringar. Remissinstanserna har inte yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Eftersom finansieringslagen föreslås få en ny rubrik bör hänvisningen till den lagen i lagen om kärnteknisk verksamhet ändras. I samband med att lagen om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. upphör att gälla bör den hänvisning som i finansieringslagen görs till den lagen ändras till att i stället avse den upphävda lagen. 5.13Medel till ideella organisationer och föreningar Regeringens bedömning: Möjligheten för ideella föreningar och organisationer att få medel ur kärnavfallsfonden för att delta i processen avseende slutförvaret för använt kärnbränsle upphörde . har statliga medel avsatts för detta ändamål. bedömning: I sitt yttrande över Miljöorganisationernas kärnavfallsgransknings (MKG) förslag till ändringar i finansieringsförordningen som innebar att möjligheter att få medel ur kärnavfallsfonden skulle förlängas har en bedömning som delvis överensstämmer med regeringens. Enligt myndigheten bör finansieringsförordningen ändras så att möjligheten att få stöd förlängs till dess att regeringen har fattat beslut i frågan om tillstånd enligt kärntekniklagen och prövat frågan om tillåtlighet enligt 17 kap. 1 § i fråga om slutförvar. Regeringens bedömning är att ändringar i lagstiftningen inte bör göras men att ideella föreningar och organisationer bör ges möjlighet att delta i den processen avseende slutförvaret för använt kärnbränsle och tillhörande anläggningar. har statliga medel avsatts för att bereda ideella föreningar och organisationer möjlighet att delta. Remissinstanserna: , , , och avstyrker en förändring av nuvarande regler enligt förslagen från MKG. 2016/17:199 Miljörörelsens kärnavfallssekretariat instämmer i MKG:s förslag. Skälen för regeringens bedömning: Fram kunde ideella organisationer och föreningar få medel ur kärnavfallsfonden för insatser under samrådsprocessen för ett slutförvar för använt kärnbränsle. Enligt gällande lagstiftning får dock stödet inte avse insatser efter det att tillståndsansökan och miljökonsekvensbeskrivningen kungjorts (33 § finansieringsförordningen). Svensk kärnbränslehantering AB:s (SKB) ansökan om tillstånd för ett slutförvar för använt kärnbränsle kungjordes . Medel har betalats ut till föreningar som stöd för insatser i samband med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle (4 § 9 finansieringslagen). Med ”insatser i samband med frågor om lokalisering” avsågs att föreningarna skulle kunna delta i det s.k. utökade samråd som föregår en ansökan om tillstånd enligt och lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Tanken var att det skulle höja kvaliteten på den miljökonsekvensbeskrivning som SKB skulle presentera vid ansökan om tillstånd för slutförvaret. Regeringen bedömer att de föreslagna ändringarna i lagstiftningen är problematiska ur ett juridiskt perspektiv. Ett stöd till föreningarna ur kärnavfallsfonden för att delta i prövningen av slutförvaret kan ses som att föreningarna får en ensidig rätt till ersättning för sina rättegångskostnader från kärnkraftsindustrin. Det kan stå i strid med att föreningar inte har rätt att få ersättning av sökanden (SKB) för rättegångskostnader enligt 25 kap. 2 § . I syfte att bereda ideella föreningar och organisationer möjlighet att delta i den fortsatta processen avseende slutförvaret för använt kärnbränsle och de anläggningar som ingår i ett sammanhållet system för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle har regeringen i avsatt statliga medel i regleringsbrev under UO20 anslag 1.2, anslagsposten 6. Bidrag till ideella miljöorganisationer. Högst får användas för bidrag till ideella miljöorganisationers insatser i samband med frågor om lokalisering av anläggningar för hantering och slutförvaring av använt kärnbränsle. Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft 2017 förutom följdändringen i den nya föreslagna 15 § lagen om fi- nansiering av kärntekniska restprodukter som träder i kraft den Rapportens förslag innehåller ingen tidpunkt för ikraftträdande. Remissinstanserna: anser att det är viktigt att för- slaget genomförs skyndsamt. Kärnavfallsfonden understryker vikten av snabba och tydliga besked. Kammarkollegiet anser att det är angeläget med ett snabbt ställningstagande i frågan om målet för förvaltningen av Kärnavfallsfonden samt den föreslagna helhetssynen på tillgångar och 2016/17:199 skulder i finansieringssystemet. Ingen har dock några närmare synpunkter på när lagstiftningen bör träda i kraft. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna ändringarna är angelägna och bör träda i kraft för att ge såväl reaktorbolagen som möjlighet att inrätta sitt arbete inför nästkommande beslut om avgifter och säkerheter för perioden –2020. Följdändringen i den nya föreslagna 15 § lagen om finansiering av kärntekniska restprodukter bör träda i kraft när lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. har upphört att gälla. Finansieringslagen innehåller bestämmelser som syftar till att säkerställa finansieringen av de allmänna skyldigheter som följer av lagen om kärnteknisk verksamhet. Syftet med de föreslagna ändringarna är att ytterligare minimera risken för att kommande generationer – eller i praktiken staten – tvingas stå för kostnader som omfattas av tillståndshavarnas ansvar. Kravet enligt 10 § lagen om kärnteknisk verksamhet ändras inte. Tillståndshavarnas skyldighet att svara för de åtgärder som krävs för att på ett säkert sätt hantera och slutförvara kärnavfall m.m. som uppkommit i verksamheten och på ett säkert sätt avveckla och riva anläggningar som verksamheten inte längre ska bedrivas kvarstår. Det är således i huvudsak samma kostnader som ska finansieras av industrin. De grundläggande principerna för hur kärnavfallsavgifterna ska beräknas ska anges i finansieringslagen. Det ger en mer förutsägbar tillämpning av beräkningen av kärnavfallsavgifterna. Medlen i kärnavfallsfonden föreslås ska förvaltas enligt den s.k. aktsamhetsprincipen. Av aktsamhetsprincipen följer bl.a. att tillgångarna ska placeras på det sätt som bäst gagnar de ersättningsberättigades intressen och som tillförsäkrar säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för den samlade portföljen. För myndigheten innebär aktsamhetsprincipen främst att ökad hänsyn måste tas till åtagandesidan i finansieringssystemet och till framtida förväntade kärnavfallsavgifter när placeringsriktlinjer fastställs. De föreslagna ändringarna förväntas inte påverka statens utgifter eller offentliga finanser. I den mån kärnavfallsfondens innehav av statsobligationer skulle minska till följd av förslaget, ökar dock den konsoliderade statsskulden och den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Definitionen av reaktorinnehavare ändras så att även tillståndshavare till reaktorer som har permanent stängts av efter 1974 omfattas. Detta innebär att reaktorerna i kommer att omfattas av kompletterings- belopp och inte endast finansieringsbelopp som är fallet. industrin aviserat att reaktorer i och kommer att Prop. 2016/17:199 fasas ut i närtid. Ändringen innebär således att säkerheter ska ställas för både finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp för permanent avställda reaktorer. Detta innebär ett ökat åtagande för reaktorägarna men en minskad risk för staten. Vidare föreslås kompletteringsbeloppet breddas så att det utöver kostnadsosäkerheter även innefattar osäkerheter kring framtida avgiftsintäkter och fondmedlens avkastning. Utifrån principen att det är industrin, och inte skattebetalarna, som ska stå för kostnaderna ökar industrins åtagande även här. Statens risk påverkas gynnsamt även i detta fall. De grundläggande principerna för hur kärnavfallsavgifterna ska beräknas anges i finansieringslagen. Felaktigt använda fondmedel ska kunna krävas åter till kärnavfallsfonden eller avräknas mot kommande utbetalningar ur fonden till samma mottagare. Den som inte har använt utbetalade fondmedel på ett korrekt sätt ska även kunna bli skyldig att betala kompensation för förlorad avkastning på medlen. Kärnavfallsavgifterna ska utöver vad som gäller även finansiera kommunernas kostnader för prövning av frågor om slutförvar av restprodukter. Detta kan leda till marginellt något högre kostnader men kompletteringen motiveras av den prövning som kommunfullmäktige ska göra som en följd av att frågor om slutförvaring i detta sammanhang är underställd den s.k. kommunala vetorätten enligt 17 kap. 6 § . Tolkningen av gällande regelverk har lett till en osäkerhet i frågan om när säkerheterna egentligen får tas i anspråk. I förslaget förtydligas att en ställd säkerhet får tas i anspråk redan när det kan förväntas att fonderade medel inte kommer att räcka för att säkerställa finansieringen av tillståndshavarens kostnader. Om säkerheterna kan tas i anspråk först när fondmedlen har förbrukats blir beloppen högre än om de kan tas i anspråk redan när det kan antas att fonderade medel inte kommer räcka för att täcka kostnaderna. får Kärnavfallsfonden endast placera medlen på räntebärande konto i , i skuldförbindelser utfärdade av staten eller i skuldförbindelser utgivna enligt lagen (2003:1223) om säkerställda obligationer. Placeringsreglementet föreslås bli bredare och placering i bl.a. aktier kan därför tillåtas. Fondens avkastning kan därmed bli bättre, men utgör aktier mer riskfyllda placeringar. Den närmare regleringen av placeringsreglementet sker i förordningen till lagen. När kärnavfallsavgiften ska beräknas används en driftstid . Den driftstid som används för beräkningen avses förlängas till . Detta kommer att göras genom en ändring i finansieringsförordningen. En sådan förlängning av driftstiden innebär att den årliga avgiften blir lägre än med en kortare driftstid, men att den i stället kommer att betalas . Ändringen påverkar inte kärnkraftsbolagens ansvar att betala hela notan för kärnkraftens restprodukter. De föreslagna ändringarna förväntas inte medföra några negativa konsekvenser för miljön. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet Ändringen syftar till att ge en mer korrekt hänvisning till de skyldigheter i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) som denna lag ska säkerställa finansieringen av. Hänvisningen till 10 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet av- ser den paragrafens utformning enligt förslaget i prop. 2016/17:157. Genom ändringen förtydligas att även uttrycket permanent avstängd re- aktor, liksom de ord och uttryck som redan nämns i bestämmelsen, ska ha samma innebörd i denna lag som den som anges i kärntekniklagen, se 2 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Vad som i lagen avses med restprodukter förtydligas i första punkten. restprodukter som omfattas utgörs i huvudsak av använt kärnbränsle, men även annat kärnämne som inte är avsett att användas igen ska räknas Enligt andra punkten omfattas även annat kärnavfall som uppkommer efter det att den kärntekniska anläggningen är permanent avstängd vilket är ett annat och tydligare sätt att utrycka kärnavfall som inte utgör drift- Ingen ändring i sak är avsedd. Vad som utgör kärnämne och kärnavfall framgår – enligt 2 § – av 2 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Paragrafen är ny och förklarar vad som i lagen avses med tillståndsha- vare och reaktorinnehavare. Förklaringen av ordet tillståndshavare är ny. Vad som avses med rest- produkter framgår av 3 §. Reaktorinnehavare definieras i 2 § förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringsförordningen) som den som har tillstånd enligt kärntekniklagen att inneha eller driva en eller flera kärnkraftsreaktorer som inte permanent har stängts av. Reglerna om vem som räknas som reaktorinnehavare, liksom vem som räknas som tillståndshavare, flyttas Reaktorinnehavare inkluderar inte bara de som har tillstånd till reaktorer i drift, utan även de som har tillstånd att inneha kärnkraftsreak- torer som permanent har stängts av efter 1974. ses enligt 2 § denna lag och 2 § kärntekniklagen en anläggning för utvinning av kärnenergi (dock inte andra anläggningar i vilka en självunderhållande kärnreaktion kan ske, såsom forskningsreaktorer). Som en konsekvens av definitionen kommer tillståndshavare med kärnkraftsreaktorer som permanent har stängts av efter 1974 till skillnad från tidigare vara skyldiga att ställa säkerhet för kompletteringsbelopp (se 9 §). I inledningen förtydligas att kärnavfallsavgift är en avgift som ska finansiera de kostnader och stöd som räknas upp. Av sjunde punkten a framgår att även kommunernas kostnader för prövning av frågor om slutförvaring av restprodukter ska bekostas av kärnavfallsavgifter. Den kommunala prövningen är en följd av att anläggningar för slutförvar av kärnavfall och kärnämnen som huvudregel får tillåtas i en kommun endast om kommunfullmäktige tillstyrkt det, se 17 kap. 6 § första stycket . De kostnader som avses är med andra ord kommunernas kostnader för kommunfullmäktiges prövning enligt när en ansökan om att få upprätta en slutförvarsanläggning inom kommunen har lämnats in. De kostnader som kommuner eventuellt kan ha för att vilja yttra sig i samband med prövning av samma anläggning enligt kärntekniklagen omfattas dock inte, då kommunerna i detta sammanhang inte är en prövande myndighet. Sjunde punkten b avser statens kostnader för övervakning och kontroll av slutförvar av restprodukter enligt 16 § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, vilket motsvaras av den nuvarande punkten 7. Lydelsen har endast ändrats genom ett förtydligande av att den verksamhet och de anläggningar som omnämns i punkten ska avse restprodukter. I tredje och nionde punkterna görs redaktionella och språkliga ändringar. Paragrafen är ny. I paragrafen tas in förklaringar av två ord som förklaras i 2 § finansieringsförordningen – grundkostnad och merkostnad. Paragrafen är ny och förklarar vad som i lagen avses med kärnavfallsfonden. Paragrafen är ny. Förklaringen av uttrycket finansieringsbelopp finns i 2 § finansieringsförordningen, men bestämmelserna om finansieringsbeloppet har central betydelse för finansieringssystemet. Förklaringen av vad som avses med finansieringsbeloppet tas in i lagen. En säkerhet för finansieringsbelopp utgör en säkerhet för ännu inte inbetalda kärnavfallsavgifter. Det förtydligas att beloppet ska beräknas utifrån en enskild tillståndshavares andel i kärnavfallsfonden. Beloppet beräknas enligt rådande praxis utifrån ett medelvärde, så att sannolikheten är lika stor för att tillgångarna i systemet är tillräckliga för att finansiera de kost- 2016/17:199 nader som omfattas som för att tillgångarna inte räcker till. Någon ändring av vad som redan gäller i sak är inte avsedd. Paragrafen är ny och innehåller en förklaring av vad som i lagen avses med kompletteringsbelopp. Säkerhet för kompletteringsbelopp ställs bara av reaktorinnehavare och inte av övriga tillståndshavare (se 9 § som även reglerar hur kompletteringsbeloppet ska bestämmas). Bestämmelsen ändras genom att lydelsen ”Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnteknisk anläggning som ger eller har givit upphov till restprodukter” byts ut mot ”En tillståndshavare”. En förklaring av vad som avses med tillståndshavare finns i 3 a §. I övrigt görs språkliga och redaktionella ändringar. I det nya andra stycket förtydligas att kärnavfallsavgiften ska säkerställa finansieringen av tillståndshavarens del av de totala grundkostnaderna och merkostnaderna i stället för den tidigare mer otydliga skrivningen ”andel av samtliga avgiftsskyldigas restprodukter”. Tillståndshavarens del har fastställts enligt följande. Grundkostnaderna beräknas av industrin för respektive tillståndshavare. Merkostnaden uppskattas eller beräknas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer och fördelas på tillståndshavarna enligt en fördelning som överenskommits av tillståndshavarna. Detta är dock inte reglerat i lagen. Paragrafen är ny. Bestämmelsen klargör principerna för beräkningen av kärnavfallsavgifterna. Den bärande principen är att de förväntade inbetalningarna ska motsvara det diskonterade värdet av de förväntade kostnaderna. Värdet av de förväntade kostnaderna ska beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade avkastningen i kärnavfallsfonden. Hur avgiftsberäkningarna ska gå till skiljer sig åt i ett avseende för tillståndshavare till en anläggning i drift respektive tillståndshavare vars anläggningar är permanent avstängda, nämligen i fråga om vilken tidsperiod de nödvändiga inbetalningarna ska fördelas på. De två olika situationerna behandlas i andra stycket. För en tillståndshavare med en anläggning i drift ska inbetalningarna beräknas så att samtliga kostnader enligt 4 § kommer att täckas genom inbetalningar under anläggningens återstående driftstid. Hur den återstående driftstiden ska bestämmas framgår av finansieringsförordningen. Om det finns särskilda skäl får de förväntade inbetalningarna avse inbetalningar under en längre eller . För en tillståndshavare vars anläggning är permanent avstängd och som alltså inte längre har någon återstående driftstid ska inbetalningarna i stället fördelas . Även bestäms närmare i finansieringsförordningen. Enligt nuvarande lydelse av 8 § kan vissa tillståndshavare få dispens från skyldigheten att betala kärnavfallsavgift, förutsatt att tillståndshavaren ställer säkerhet för alla kostnader som avgiftsskyldigheten avser (dvs. för det belopp som motsvarar finansieringsbeloppet). Den nya lydelsen motsvarar i stort sett första punkten i den nuvarande lydelsen. Möjligheten att få dispens ändras dock från att avse tillståndshavare vars tillstånd ”inte omfattar rätten att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor” till att avse tillståndshavare som inte är reaktorinnehavare (se förklaring av ordet i 3 a §). Ändringen medför att även tillståndshavare som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor som permanent har stängts av före kan få dispens från avgiftsskyldigheten. Dispens bör liksom vara möjligt endast om det är lämpligt med hänsyn till risken för underfinansiering av fonden och till den risk som staten står. Dispens bör alltså även i fortsättningen bara ges för tillståndshavare som har en verksamhet av ringa omfattning, där erforderliga avsättningar för omhändertagande av avfall etc. kan göras på annat sätt än genom avgiftsbetalning och utan att det innebär någon påtaglig risk för staten (se prop. 2005/06:183 s. 25). Skyldigheten att ställa säkerhet för finansieringsbeloppet är enligt den nya lydelsen av 9 § inte längre beroende av avgiftsskyldigheten utan av tillståndet. Samtliga tillståndshavare ska ställa säkerhet för finansieringsbelopp. Om den som söker dispens inte har ställt en godtagbar säkerhet för finansieringsbeloppet, får det i det närmaste anses som uteslutet med dispens från avgiftsskyldigheten då det i så fall torde finnas just en påtaglig risk för att staten får bära kostnader. Vissa statliga tillståndshavare som universitet kan däremot få dispens utan att ställa säkerhet eftersom detta inte ökar statens risk. Med den nya formuleringen av det första stycket förtydligas att samtliga tillståndshavare till verksamheter som ger eller har gett upphov till restprodukter är skyldiga att ställa säkerhet för finansieringsbelopp. Vidare förtydligas att reaktorinnehavare även är skyldiga att ställa säkerhet för kompletteringsbelopp. Nuvarande bestämmelser om detta finns förutom i denna paragraf även i 20 och 23 §§ finansieringsförordningen. Vidare slås det i andra stycket fast att det är det diskonterade värdet av grundkostnaderna och merkostnaderna som ska användas vid beräkningar av både finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp. Detta värde ska beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade avkastningen i kärnavfallsfonden. I det tredje stycket anges hur kompletteringsbeloppet ska bestämmas. Säkerheten ska säkerställa att reaktorinnehavarna kan bära det finansiella ansvaret för sina skyldigheter, även om förutsättningarna för det skulle utvecklas på ett oförutsett sätt. Nuvarande förklaring av uttrycket kompletteringsbelopp i finansieringsförordningen omfattar dock enbart oförutsedda händelser på kostnadssidan i finansieringssystemet. Med den nya bestämmelsen i tredje stycket fångas även riskerna för en oförutsedd utveckling på tillgångssidan upp. Detta inkluderar t.ex. en ogynnsam utveckling av fondkapitalet och en elproduktion som blir mindre än vad 2016/17:199 som förutsetts. Genom denna breddning ska kompletteringsbeloppet i huvudsak beräknas utifrån samma risker som finansieringsbeloppet, men utifrån förutsättningen att reaktorinnehavaren med hög sannolikhet kan fullgöra sina skyldigheter enligt denna lag, även om inga ytterligare kärnavfallsavgifter betalas och inga ytterligare säkerheter ställs. Då staten bär sistahandsansvaret i systemet kan detta också uttryckas som att kompletteringsbeloppet syftar till att säkerställa en låg risk för att staten ska behöva betala för det som är reaktorinnehavarnas ansvar. Enligt rådande praxis bestäms kompletteringsbeloppet utifrån en konfidensgrad om . Några större avvikelser nedåt från denna procentsats ryms inte inom kravet på hög sannolikhet. Kravet avser inte heller kompletteringsbelopp som med full säkerhet svarar mot de aktuella osäkerheterna (vilket skulle motsvara en konfidensgrad om ). För frågan om vilka som är reaktorinnehavare, se 3 a § och författningskommentaren till den bestämmelsen. Som en följd av att begreppet reaktorinnehavare ändras till att även inkludera de som har tillstånd för reaktorer som har ställts av efter 1974 (och alltså inte bara de som har tillstånd för reaktorer i drift) får dessa också en skyldighet att ställa kompletteringsbelopp.