prop · H403220 · 2017-08-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:220 Utvidgat skydd mot diskriminering i form av Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring i diskrimineringslagen (2008:567) som avser bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Ändringen innebär att även företag som vid det senaste sysselsatte färre än tio arbetstagare ska omfattas av förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet, om företaget i sin näringsverksamhet tillhandahåller varor och tjänster till allmänheten. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567)......... Ärendet och dess beredning .............................................................. Ett utökat skydd mot diskriminering................................................. Förbudet mot diskriminering i form av bristande 4.2Undantaget för små företag inom området varor och tjänster tas bort ................................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för staten, kommuner och landsting.......... Konsekvenser för berörda företag .................................... Sammanfattning av promemorian Utvidgat skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet (Ds 2016:26)..................................................................... Lagförslaget i promemorian ............................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................................ 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567). 2Förslag till lag om ändring i diskrimineringslagen (2008:567) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 12 c § diskrimineringslagen (2008:567) ska ha följande lydelse. Förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet i 12 § första stycket 1 gäller inte 1. i fråga om bostäder, 3.för företag som vid det senaste sysselsatte färre än tio arbetstagare, och 4.om det i fråga om tillhandahållande av varor och tjänster krävs åtgärder i fråga om fastigheter och byggnadsverk som går utöver de krav på tillgänglighet och användbarhet som har ställts i bygglov eller startbesked för den aktuella fastigheten eller byggnadsverket enligt (2010:900) eller äldre motsvarande bestämmelser och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. 2.för privatpersoner, och 3.om det i fråga om tillhandahållande av varor och tjänster krävs åtgärder i fråga om fastigheter och byggnadsverk som går utöver de krav på tillgänglighet och användbarhet som har ställts i bygglov eller startbesked för den aktuella fastigheten eller byggnadsverket enligt (2010:900) eller äldre motsvarande bestämmelser och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av dessa bestämmelser. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2014:958. 3 Ärendet och dess beredning infördes i diskrimineringslagen (2008:567) bristande tillgänglighet som en ny form av diskriminering (prop. 2013/14:198, bet. 2013/14:AU8, rskr. 2013/14:367). utarbetades därefter departementspromemorian Utvidgat skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet (Ds 2016:26). En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ku2016/01778/Disk). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens förslag har några redaktionella ändringar gjorts. 4 Ett utökat skydd mot diskriminering 4.1Förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet Principen om icke-diskriminering är central i FN:s konventioner om mänskliga rättigheter likväl som i den nationella politiken. Regeringens funktionshinderspolitik är en del av arbetet med mänskliga rättigheter så som de uttrycks i bl.a. FN:s konventioner om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och om barnets rättigheter. Alla människor med funktionsnedsättning oavsett kön, könsidentitet eller könsuttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter ska ha möjlighet att verka i vardagen på lika villkor när det gäller delaktighet och tillgänglighet. Hinder för människors delaktighet i samhället ska rivas. Målen för funktionshinderspolitiken är en samhällsgemenskap med mångfald som grund, att samhället utformas så att människor med funktionsnedsättning i alla åldrar blir fullt delaktiga i samhällslivet och jämlikhet i levnadsvillkor för flickor, pojkar, kvinnor och män med funktionsnedsättning. Arbetet ska inriktas på att identifiera och undanröja hinder för full delaktighet i samhället för alla människor med funktionsnedsättning, förebygga och bekämpa diskriminering och att skapa förutsättningar för självständighet och självbestämmande (prop. 1999/2000:79). lämnade regeringen en proposition till med förslag om nytt nationellt mål och inriktning för funktionshinderspolitiken (prop. 2016/17:188). För att öka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning, som är en förutsättning för att uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället, infördes bristande tillgänglighet som en ny form av diskriminering i diskrimineringslagen (2008:567) 2013/14:198, bet. 2013/14:AU8, rskr. 2013/14:367). gäller inom samhällsområdena arbetslivet, utbildning, arbetsmarknads- politisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet, medlemskap i vissa organisationer, tillhandahållande av varor och tjänster förutom tillhandahållande av bostäder, allmän sammankomst, offentlig till- ställning, hälso- och sjukvården, , socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen, statligt studiestöd, värn- och civilplikt samt De åtgärder för tillgänglighet som krävs är alltså de som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhets- utövaren och den enskilde samt andra omständigheter av betydelse. Med åtgärder för tillgänglighet avses i huvudsak sådant som kan hänföras till stöd eller personlig service, information och kommunikation samt vissa åtgärder i fråga om den fysiska miljön. åtgärder redovisas i propositionen Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering (prop. 2013/14:198 s. 127 f.). Från förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet finns vissa undantag, däribland för företag som vid det senaste sysselsatte färre än tio arbetstagare i fråga om tillhandahållande av varor och tjänster. Detta undantag infördes mot bakgrund av att antog ett tillkännagivande (bet. 2011/12:AU11) om att regeringen skyndsamt skulle återkomma med ett lagförslag om förbud mot diskriminering på grund av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning och att det måste säkerställas att reformen tog förutsättningarna för näringslivets utveckling i beaktande. Till detta kom regeringens arbete med att förenkla för företag genom att minska deras administrativa bördor (prop. 2013/14:198 s. 95). () har i sin årsredovisning redogjort för lagstiftningens konsekvenser efter hade DO tagit emot totalt 2 200 anmälningar om diskriminering, varav 280 rörde bristande Enligt DO har lagändringen om bristande tillgänglighet redan haft effekt, främst genom att aktörer som har berörts av DO:s utredningar själva har valt att se över sina rutiner och genomföra åtgärder för att förbättra tillgängligheten. Det gäller exempelvis en domstol som har vidtagit flera åtgärder för att handlingar ska kunna skickas i andra format än i brev per post, sedan en person som hade begärt att få handlingar per e-post eller i punktskrift för att kunna ta del av dem. anser även att diskrimineringsförbudet har ökat intresset för hur tillgängligheten kan förbättras inom olika områden, även när det inte har förekommit en anmälan. Det betyder enligt DO att förbudet i sig och tillsynen över lagen har bidragit till bättre tillgänglighet och att en Prop. 2016/17:220 förändring kan uppnås på fler sätt än genom att driva ärenden vidare i har genomfört en undersökning om butikschefers syn på tillgänglighet 2015 (rapport 2016:1) I undersökningen har intervjuer gjorts med butikschefer, varav av de tillfrågade har färre än tio anställda. redovisar att drygt sju av tio butikschefer svarar att tillgänglighetsfrågor är ett område som har hög prioritet och fler än sex av tio uppger att de arbetar aktivt för att öka tillgängligheten. Resultaten visar också att fler än hälften av butikerna har genomfört tillgänglighetsförbättringar . Undersökningen visar också att de faktiska åtgärderna för att förbättra tillgängligheten inte svarar upp mot den positiva inställningen. Myndigheten för delaktighet (MFD) har fått i uppdrag (S2015/2415/FST) att i samarbete med DO till berörda myndigheter och privata aktörer aktivt sprida kunskaper och öka medvetenheten om ändringen i diskrimineringslagen gällande bristande tillgänglighet som en form av diskriminering. 4.2Undantaget för små företag inom området varor och tjänster tas bort Regeringens förslag: Undantaget från förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet inom området varor och tjänster för företag som vid det senaste sysselsatte färre än tio arbetstagare ska tas bort. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några synpunkter på det. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor och Myndigheten för tillgängliga medier är positiva till förslaget men framhåller vikten av kunskapsspridning och anser att Myndigheten för delaktighet i samarbete med DO bör ha ett fortsatt uppdrag att sprida kunskap om diskriminering i form av bristande tillgänglighet. Unga reumatiker och m.fl. funktionshindersorganisationer anser att förslaget är ett steg i rätt riktning men motsätter sig att ett företags ekonomiska förutsättningar ska ingå i skälighetsbedömningen. Myndigheten för delaktighet, , Unga synskadade och påtalar att varaktighetsrekvisitet saknar relevans vid skälighetsbedömningen i fråga om bristande tillgänglighet vid tillhandhållande av varor och tjänster. Bland annat anser att kravet tolkas så att det krävs en varaktig relation mellan den enskilde och verksamhetsutövaren, vilket leder till att många inte ser någon mening med att anmäla diskriminering. Flera remissinstanser anser att förslaget är otillräckligt och att skyddet mot diskriminering behöver stärkas i flera andra avseenden. Handikappförbunden anför att inte lever upp till de krav som 2016/17:220 ställs i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och att förbudet mot diskriminering därför bör omfatta hela samhället. Stiftarna av Independent Living i (STIL) och m.fl. remissinstanser förordar inrättande av en pilotfallsfond i syfte att åstadkomma en snabbare utveckling av praxis. , , , , och avstyrker förslaget. Flera av dessa remissinstanser lyfter fram att bestämmelsen om bristande tillgänglighet är otydlig och svårtolkad, att det är svårt för företagen att på förhand avgöra vilka tillgänglighetsåtgärder som behöver vidtas och att detta för små företag skulle innebära en ökad ekonomisk risk och administrativ börda. ser positivt på att förslaget innebär att skyddet mot diskriminering förstärks men anser att det kan bli svårt för den enskilda näringsidkaren att veta vad som krävs för att leva upp till lagens krav. påpekar även att de kostnader som kan uppkomma för att anpassa sig till förslaget är mer betungande för mindre företag än för större och att antalet anmälningar till DO med efterföljande tvister vid domstol troligen kommer att öka till följd av förslaget vilket riskerar ge enskilda näringsidkare höga rättegångs- Skälen för regeringens förslag Ett utökat skydd mot diskriminering Åtgärder som syftar till att förebygga och motverka diskriminering är grundläggande för att människors lika värde ska respekteras. behov av att fortsätta att stärka lagstiftningen som rör diskriminering så att denna blir så effektiv och heltäckande som möjligt. budgetproposition (prop. 2015/16:01 utg. omr. 13) aviserades också regeringens avsikt att se över hur diskrimineringslagens skydd mot bristande tillgänglighet kan stärkas ytterligare. Utifrån denna ambition bör diskrimineringslagen innehålla få och väl Skyddet mot diskriminering bör vara starkt, heltäckande och i princip lika oavsett diskrimineringsgrund, dock med beaktande av de speciella förutsättningar som gäller för olika samhälls- Förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet på området tillhandahållande av varor och tjänster gäller endast för företag som har tio anställda eller fler. Eftersom de företag som omfattas av undantaget för små företag ofta är sådana som många människor möter i sin vardag, t.ex. för att handla, besöka frisören eller gå på restaurang, innebär det att personer med funktionsnedsättning ofta riskerar att utestängas från att kunna ta del av varor och tjänster. därför att det är angeläget att små företag också omfattas av förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. påpekat faller en stor del av de verksamheter som tillhandahåller varor och tjänster utanför regleringen. Det har inte framkommit att förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet sedan det infördes har medfört några betungande konsekvenser för de företag som omfattas av förbudet. Genom skälighetsbedömningen (se närmare nedan) beaktas företagens individuella förutsättningar. Det är därför enligt regeringen, till skillnad från vad Företagarna har anfört, möjligt att dra slutsatsen att de åtgärder som kommer att krävas enligt förslaget inte heller kan förväntas medföra några betungande konsekvenser för de företag som omfattas av det. De åtgärder som kan krävas av ett mindre företag ska stå i rimlig proportion till dess förmåga att vidta dem. Åtgärderna kommer dessutom till stor del att vara sådana som många företag, så som och Visita har påpekat, vidtar av anledningen att de vill ge så många som möjligt tillgång till sina verksamheter. Även med beaktande av detta utgör det en brist i skyddet mot diskriminering att en reglering i detta avseende saknas. Det finns , som Myndigheten för delaktighet har framhållit, inga skyldigheter för de företag som omfattas av undantaget att vidta ens mycket enkla åtgärder för en persons möjlighet att ta del av en vara eller en tjänst, så som att förklara eller hjälpa till att flytta på något. Genom att även låta små företag som tillhandahåller varor eller tjänster omfattas av förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet kan en ökad tillgänglighet i samhället uppnås eftersom förbudet i sig har inneburit ett ökat intresse bland företagen för att förbättra tillgängligheten. Förslaget innebär också att personer med funktionsnedsättning får ett ökat skydd mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet i det enskilda fallet, med ökad tillgång till rättsmedel och därmed ökade möjligheter till upprättelse. Det är mot denna bakgrund inte motiverat med ett fortsatt undantag från diskrimineringsförbudet i form av bristande tillgänglighet inom området varor och tjänster för företag som vid det senaste sysselsatte färre än tio arbetstagare. Undantaget bör därför tas bort. En bedömning av förslagets förväntade konsekvenser för företag, bl.a. i fråga om ökade rättegångskostnader, görs i avsnitt 6. Kraven på missgynnande, underlåtenhet och jämförbar situation Förslaget innebär att även små företag som tillhandahåller varor eller tjänster kommer att omfattas av förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet. För att detta förbud ska vara tillämpligt krävs enligt 1 kap. 4 § 3 diskrimineringslagen att vissa förutsättningar är uppfyllda. En första förutsättning är att någon enskild person med en funktionsnedsättning missgynnas. En ytterligare förutsättning är att verksamhetsutövaren inte har vidtagit tillgänglighetsskapande åtgärder. Vidare krävs att kriteriet jämförbar situation är uppfyllt. Det innebär att en jämförelse ska göras mellan situationen för en person med en funktionsnedsättning och situationen för andra som saknar den aktuella funktionsnedsättningen. För att en rättvisande jämförelse ska kunna göras måste de personer som jämförs befinna sig i en jämförbar situation. Om det i det enskilda fallet kan anses rimligt och naturligt att olika individer behandlas lika befinner sig dessa i en jämförbar situation. Innebörden av dessa förutsättningar för diskrimineringsförbudets tillämplighet utvecklas 2016/17:220 närmare i propositionen Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering (prop. 2013/14:198 s. 125 f.). Krav på skäliga tillgänglighetsåtgärder Om förutsättningarna missgynnande, underlåtenhet och jämförbar situation är uppfyllda innebär förslaget att det inom området varor och tjänster även för företag som vid det senaste sysselsatte färre än tio arbetstagare kommer att finnas krav på att genomföra skäliga tillgänglighetsåtgärder. De åtgärder för tillgänglighet som krävs är alltså de som är skäliga utifrån krav på tillgänglighet i lag och annan författning och med hänsyn till de ekonomiska och praktiska förutsättningarna, varaktigheten och omfattningen av förhållandet eller kontakten mellan verksamhetsutövaren och den enskilde samt andra omständigheter av betydelse. Regeringen har i propositionen Bristande tillgänglighet som en form av diskriminering utvecklat innebörden av skälighetsbedömningen (prop. 2013/14:198 s. 127 f.). Dessa förarbetsuttalanden kommer att gälla även för de mindre företag som tillhandahåller varor och tjänster och som enligt förslaget ska omfattas av bestämmelsen. Vilka åtgärder som är skäliga får avgöras genom en helhetsbedömning i varje enskilt fall. m.fl. har påtalat att bestämmelsen om bristande tillgänglighet är otydlig och svårtolkad och att det särskilt för små företag skulle innebära en ökad ekonomisk risk och administrativ börda att på förhand försöka avgöra vilka tillgänglighetsåtgärder som behöver vidtas. Regeringen tog i nämnda lagstiftningsärende ställning till frågan om bestämmelsen om bristande tillgänglighet i stället skulle utformas så att samtliga kriterier som skulle beaktas vid skälighetsbedömningen skulle anges i lagtexten. Det konstaterades då att en dylik uppräkning riskerade att uppfattas som uttömmande och att en sådan bestämmelse, mot bakgrund av att diskrimineringsförbudet är avsett att tillämpas i många olika situationer, inte är ändamålsenlig (prop. 2013/14:198 s. 61). För att regleringen ändå skulle bli så tydlig som möjligt utformades bestämmelsen så att den skulle ge vägledning i fråga om vad som ska beaktas vid skälighetsbedömningen. Enligt regeringen är det även för små företag mest ändamålsenligt med en helhetsbedömning i varje enskilt fall av vilka åtgärder som är skäliga att vidta. Eftersom diskrimineringsförbudet är avsett att tillämpas i många olika situationer måste bedömningen av vilka åtgärder som kan krävas i en viss situation nödvändigtvis utgå från vad som kan anses skäligt i ett visst fall. Det innebär att kraven på tillgänglighetsåtgärder anpassas efter den förmåga som ett visst företag kan anses ha att vidta dem. Flera remissinstanser, bl.a. Unga reumatiker, har framfört att ett företags ekonomiska förutsättningar inte borde ingå i skälighetsbedömningen, och att det kommer att vara för enkelt för näringsidkare att hävda att de ekonomiska förutsättningarna att vidta åtgärder saknas. Att beakta verksamhetsutövarens ekonomiska förutsättningar att vidta en åtgärd ger uttryck för att en rimlig balans ska åstadkommas mellan å ena sidan intresset av delaktighet för en person med en funktions- nedsättning och å andra sidan intresset av en näringsidkares rätt att driva En åtgärd kan anses skälig endast om verksamhetsutövaren har förmåga att bära kostnaden för den. Det innebär att kostnaderna bör vara rimliga och kunna finansieras inom ramen för ordinarie verksamhet. Om en åtgärd skulle få stora konsekvenser för en verksamhet i övrigt kan den inte anses skälig. Verksamheters storlek påverkar generellt möjligheterna att bära en viss kostnad för en åtgärd inom ramen för ordinarie verksamhet, och mindre verksamheter har därför generellt sett mindre möjligheter till detta. Likaså leder en viss åtgärd generellt till större konsekvenser för en mindre verksamhet än för en större. Detta betyder att en åtgärd som kan anses skälig för en större verksamhet inte alltid kan anses skälig för en mindre verksamhet. De ekonomiska förutsättningarna hos verksamhetsutövaren måste enligt regeringen med nödvändighet utgöra en särskilt viktig del av skälighetsbedömningen även vad gäller de mindre företag som med förslaget kommer att omfattas av bestämmelsen. En del remissinstanser, t.ex. Myndigheten för delaktighet och , har anfört att varaktighetsrekvisitet i fråga om bristande tillgänglighet vid tillhandhållande av varor och tjänster inte ska ingå i skälighetsbedömningen, eftersom en person inte kan ha en relation till en verksamhetsutövare vars utbud inte är tillgängligt för denne och en person kan undvika kontakt med verksamheter där man upplever sig diskriminerad. Flera remissinstanser, däribland , har också påtalat att varaktighetsrekvisitet i förhållande till verksamheter som tillhandahåller varor eller tjänster tolkas så att det krävs en varaktig relation mellan den enskilde och verksamhetsutövaren, vilket enligt innebär att många enskilda inte ser någon mening med att anmäla diskriminering. Regeringen ser inte anledning att i detta sammanhang se över frågan om vilka omständigheter som ska ingå i skälighetsbedömningen. Regeringen vill trots det framhålla att varaktighetsrekvisitet innebär att det i relationer av mer långvarig och personlig karaktär, t.ex. i ett anställningsförhållande, kan finnas anledning att kräva mer i fråga om åtgärder än vad som kan krävas vid en kortvarig och begränsad kontakt mellan en enskild och en verksamhetsutövare. Varaktighetsrekvisitet bör alltså inte förstås så att det vid låg varaktighet inte ska krävas några åtgärder, utan att det i stället kan krävas mer åtgärder i de fall då det finns en mer varaktig relation. Några remissinstanser, däribland Visita, anser att utvecklingen av praxis på området bör avvaktas innan bestämmelsens tillämningsområde utvidgas. Regeringen anser dock att fördelarna med att få till stånd en starkare och mer heltäckande lagstiftning på diskrimineringsområdet väger tyngre än fördelarna med att avvakta en utveckling av praxis på området. Frågan om behovet av ytterligare åtgärder på diskrimineringsområdet Flera remissinstanser som tillstyrker förslaget, däribland Handikappförbunden, anser att förslaget är otillräckligt för att leva upp till åtaganden enligt om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. Dessa remissinstanser förordar att diskriminerings- 2016/17:220 lagstiftningen bör stärkas även på andra sätt. Förslaget att utvidga förbudet mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet till att även omfatta företag som vid det senaste sysselsatte färre än tio arbetstagare innebär enligt regeringen att skyddet mot diskriminering stärks. Enligt regeringen bör resultatet av befintlig lagstiftning, med nu föreslagen ändring, och utvecklingen på diskrimineringsområdet avvaktas innan ställning kan tas till behovet av ytterligare åtgärder. Regeringens förslag: Ändringen i diskrimineringslagen ska träda i kraft .