prop · H50359 · 2017-12-05 00:00:00 — Skälen för regeringens bedömning: Könsöverskridande identitet eller uttryck har utgjort en civilrättslig diskrimineringsgrund sedan diskrimi- Begreppet förekommer även i lagen (2008:568) om , där det används i en bestämmelse som anger ombudsmannens uppgifter, i skollagen (2010:800), där det används i en hänvisning till bestämmelser i diskrimineringslagen, samt i lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare, där det förekommer i en definition i vilken det anges att vissa villkor som avser skydd mot diskriminering anses som grundläggande arbets- och anställningsvillkor. Därutöver förekommer det i ett antal förordningar. 1 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen som att någon inte identi- fierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön. Det är avsett att ha samma Prop. 2017/18:59 betydelse i de andra lagar där det förekommer. Begreppet har mött kritik sedan det infördes. Kritiken har i huvudsak gått ut på att den valda formuleringen är skriven med ett avvikarperspektiv, dvs. att den utgår från en uppfattning om en norm och definierar dem som inte följer denna. Under remissbehandlingen framhöll också ett flertal remissinstanser att det finns goda skäl att frångå den nuvarande diskrimeringsgrundens avvikarperspektiv. Regeringen instämde i detta och föreslog i lagrådsremissen att ”könsöverskridande identitet eller uttryck” i aktuell lagstiftning skulle ersättas med ”könsidentitet eller könsuttryck” som anknyter till samma aspekter på kön – identitet och uttryck – men omfattar alla människor. Utredningens förslag var utformat på samma sätt. Vidare föreslog regeringen, i huvudsaklig överensstämmelse med utredningens förslag, att begreppet skulle definieras i diskrimineringslagen som en persons identitet med avseende på kön, eller uttryck med avseende på kön i form av klädsel, kroppsspråk, beteende eller annat liknande förhållande. Lagrådet anser att lagrådsremissens förslag skulle medföra tillämpningsproblem. Den i lagrådsremissen föreslagna diskrimineringsgrunden skulle omfatta även den som anser sig ha en identitet som stämmer överens med det biologiska könet, vilket enligt Lagrådet är en situation som redan täcks av diskrimineringsgrunden kön. Vidare skulle enligt Lagrådet större rättsliga problem uppkomma vid tillämpningen av de regler som ska gälla för kön men inte för könsidentitet eller könsuttryck. I övrigt hänvisar Lagrådet till vad som har anförts om den straffrättsliga lagstiftningen (se avsnitt 4). Även och Tidningsutgivarna har varnat för tillämpningssvårigheter. I lagrådsremissen diskuterades avgränsningen mot grunden kön. Regeringen konstaterade att diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck är något annat än diskriminering på grund av kön, dvs. diskriminering på grund av att någon är man eller kvinna med den definition som används i diskrimineringslagen. Beträffande Lagrådets kritik att lagrådsremissens förslag skulle medföra tillämpningsproblem anser regeringen att det ligger mycket i ombudsmäns synpunkt att den gränsdragningsproblematik som kan uppkomma mellan diskrimineringsgrunderna kön respektive könsidentitet eller könsuttryck i detta sammanhang är av underordnad betydelse eftersom båda grunderna omfattas av bestämmelserna i diskrimineringslagen. Det kan i sammanhanget även framhållas att det inte är nödvändigt att använda samma uttryck för transpersoner i diskrimineringslagen som i straffrätten. Mot bakgrund av den kritik som framkommit i detta lagstiftningsärende gör regeringen emellertid bedömningen att uttrycket könsidentitet eller könsuttryck inte bör föras in i diskrimineringslagen, lagen om , skollagen och lagen om uthyrning av arbetstagare. Straffrättsliga bestämmelser, bestämmelser om straffrättsligt samarbete och utlänningslagen Regeringens bedömning: Orden ras och rasmässig bör inte tas bort i straffrättsliga bestämmelser, bestämmelser om straffrättsligt samarbete och utlänningslagen. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att ”ras” ska ersättas med ”föreställning om ras” i tryckfrihetsförordningen och . I lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser ska ”rasmässigt bestämd folkgrupp” ersättas med ”folkgrupp bestämd utifrån en föreställning om ras” och ”rasmässiga motiv” ersättas med ”motiv grundade i en föreställning om ras”. Utredningen föreslår vidare att ”ras” och ”nationalitet” ska ersättas med ”etnisk tillhörighet” i lagen om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och lagen om internationellt samarbete rörande lagföring för brott. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag som gäller tryckfrihetsförordningen, samt lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. När det gäller lagen om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och lagen om internationellt samarbete rörande lagföring för brott ifrågasätter ombudsmän, och om nationalitet omfattas av begreppet etnisk tillhörighet. föreslår att diskrimineringslagens definition av detta begrepp eller en hänvisning till den tas in i lagtexten eller att ”ras” ersätts med ”föreställning om ras”. (Nationella sekretariatet för genusforskning) anför att en formulering med begreppet etnisk tillhörighet kan innebära en inskränkning av bestämmelsernas tillämpningsområde och föreslår att detta avsteg från utredningens huvudförslag om att införa uttrycket föreställning om ras ska övervägas ytterligare. , som pekar på att en utmönstring av ”ras” kan innebära en risk för att lagstiftaren inte tydligt tar sig an de problem med rasism som faktiskt finns, anser att det finns anledning att överväga en utformning som ligger närmare uttrycket föreställning om ras. anser att det finns skäl att överväga en formulering som uttryckligen innefattar hudfärg och liknande förhållanden. förslår att ”föreställning om ras” ska införas även i diskrimineringslagen och lagen om . Skälen för regeringens bedömning och regeringen har i olika sammanhang uttalat att det inte är önskvärt att använda ordet ras om människor i författningar. inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i olika raser finns det ur biologisk synpunkt inte någon grund för att använda ordet ras om människor. Att använda ras i författningstext riskerar också att underblåsa fördomar. har uppmanat regeringen att göra en genomgång av i vilken utsträckning ras förekommer i svenska författningar som inte grundas på internationella texter och där så är möjligt föreslå en annan definition (bet.1997/98:KU29). I samband med att ordet ras tidigare utmönstrades ur viss lagstiftning framhöll regeringen att en förutsättning för att ordet ras ska kunna tas bort är att det inte medför ett svagare skydd för utsatta grupper (prop. 2009/10:80 s. 152). Ordet ras förekommer i bestämmelserna om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § och 7 kap. 4 § 11 tryckfrihetsförordningen, bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § , straffskärpningsregeln i 29 kap. 2 § 7 och åtalsregeln angående brottet förolämpning i 5 kap. 5 § första stycket . Orden rasmässigt och rasmässiga förekommer i 1 och 2 §§ lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Gemensamt för de flesta av bestämmelserna är att de bygger på internationella instrument. Enligt förarbetena till bestämmelserna om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering avser ras sådana grupper av människosläktet som tidigare brukade upptas i antropologiska s.k. rasindelningar som grundar sig på skillnader i ärftliga fysiska egenskaper som pigmentering och ansiktsform (prop. 1970:87 s. 37 f.). Ordet har alltså en i vart fall huvudsakligen biologisk innebörd i dessa bestämmelser, även om utredningen pekar på att ”ras” kan ha en vidare innebörd än den som framgår av förarbetena. Ledning för vilken personkrets som bör skyddas av straffskärpnings- och åtalsregeln har hämtats från bestämmelsen om hets mot folkgrupp och ”ras” får därmed antas ha samma betydelse i alla brottsbalksbestämmelserna. Syftet med lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser är bl.a. att brotten ska kunna lagföras i i minst samma utsträckning som vid . Utredningen har, utan att kunna slå fast den exakta innebörden, utgått från att rasbegreppet, som förekommer i orden rasmässigt och rasmässiga, har en vid innebörd i lagen. I båda lagarna förekommer uttryck som till viss del överlappar rasbegreppet och det kan därför diskuteras om det skulle vara möjligt att ta bort ordet ras utan att ersätta det med något annat. Mot bakgrund av att rasbegreppets innebörd inte är helt klar är konsekvenserna av en sådan ändring svåröverblickbara. Den torde dock innebära att gärningar som uttryckligen motiveras med en hänvisning till ras eller rasideologier skulle falla utanför bestämmelsernas tillämpningsområde. När det gäller möjligheten att ersätta ordet ras med ett annat begrepp kan nämnas att det i diskrimineringslagen har ersatts genom att ”annat liknande förhållande” har lagts till efter uttrycken nationellt eller etniskt ursprung och hudfärg. I regeringsformen har ”annat liknande förhållande” lagts till efter uttrycken etniskt ursprung och hudfärg (2 kap. 12 och 24 §§ regeringsformen). Med uttrycket annat liknande förhållande åsyftas i första hand föreställningar om ras (prop. 2009/10:80 s. 152). Regeringen föreslår i prop. 2017/18:49 att samma uttryckssätt ska 2017/18:59 användas i en delegationsbestämmelse i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen rörande förbud under vissa förutsättningar av offentliggörande av personuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär. Intresset av enhetliga lagtekniska lösningar gör att det finns anledning att överväga samma lösning även i de nu aktuella bestämmelserna. Den straffrättsliga legalitetsprincipen, vilken gäller även för den grundlagsstadgade brottskatalogen, ställer dock större krav på precision. Därför bedöms inte denna lösning som ett lämpligt alternativ för den straffrättsliga lagstiftningen. I lagrådsremissen föreslogs mot denna bakgrund att ”ras” skulle ersättas med ”föreställning om ras” i de straffrättsliga bestämmelserna. Uttrycket, som inte bedömdes förändra tillämpningsområdet, var avsett att markera att det i realiteten inte finns mer än en människoras men att lagstiftaren måste förhålla sig till att det finns grupper och individer som felaktigt tror det. Det skulle också innebära ett tydligt avståndstagande från gärningar som motiveras av sådana föreställningar. Lagrådet, som avstyrker förslaget, bedömer emellertid att förslaget innebär att det straffbara området skulle ändras och begränsas. Enligt Lagrådet skulle det föreslagna uttrycket försvaga den nuvarande lagtextens raka och enkla avståndstagande till rastänkande. Lagrådet anser också att den föreslagna utformningen skulle innebära att det behöver utredas vilken uppfattning gärningsmannen har i frågan om människor kan delas in i olika raser. Vidare uttrycker Lagrådet farhågor när det gäller förhållandet till den bakomliggande internationella regleringen. Även om förslagen i lagrådsremissen inte var avsedda att medföra någon förändring av bestämmelsernas tillämpningsområde är det genom Lagrådets synpunkter tydligt att begreppet föreställning om ras kan tolkas på olika sätt. Det kan därmed inte uteslutas att förslagen skulle riskera att försvaga det straffrättsliga skyddet för någon skyddad grupp i förhållande till dagens ordning. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att det saknas förutsättningar att ersätta orden ras och rasmässig i de straffrättsliga bestämmelser där de förekommer. Det förtjänar att framhållas att användningen av ordet ras i de aktuella bestämmelserna inte innebär att lagstiftningen utgår från att människor kan delas in i raser. Som Lagrådet framhåller är lagens budskap att en sådan indelning inte är försvarbar och därför ska motverkas straffrättsligt. Bestämmelser om straffrättsligt samarbete Ordet ras finns i 6 § första stycket 2 lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom och 8 § 4 lagen (1976:19) om internationellt samarbete rörande lagföring för brott. Bestämmelserna anger grunder för att avslå en framställning om verkställighet av europeisk brottmålsdom respektive överförande av lagföring för brott. Avslagsgrunderna bygger på konventionsbestämmelser som syftar till att undvika konflikt med internationella instrument till skydd för mänskliga rättigheter. Enligt utredningen har rasbegreppet i de båda lagarna sannolikt ett brett tillämpningsområde som inkluderar exempelvis hudfärg och Mot den bakgrunden föreslår utredningen att begreppen ras och nationalitet ska ersättas med etnisk tillhörighet i den betydelse det Prop. 2017/18:59 begreppet har i diskrimineringslagen, där det definieras som nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. I ”annat liknande förhållande” innefattas enligt förarbetena t.ex. föreställningar om att det skulle gå att dela in människor i raser (prop. 2007/08:95 s. 496). När det gäller begreppet nationalitet, som utredningen alltså föreslår ska tas bort, anför utredningen att det inbegrips i etnisk tillhörighet. ombudsmän (), och invänder mot den bedömningen. JO påpekar särskilt att nationellt ursprung och nationalitet kan ha skilda betydelser och att en persons nationalitet i betydelsen medborgare i ett visst land kan förändras med tiden och därmed komma att skilja sig från personens nationella ursprung. Även om ett hänsynstagande till annan nationalitet än den ursprungliga möjligen skulle kunna anses omfattas av ”annat liknande förhållande” så är en sådan tolkning enligt JO svår att förena med grundbegreppet etnisk tillhörighet. Regeringen instämmer i att det kan finnas risker med att ta bort nationalitet som grund i lagarna. Av det skälet föreslogs i lagrådsremissen i stället att ordet ras skulle ersättas med uttrycket föreställning om ras. Som framgår ovan visar Lagrådets synpunkter emellertid att även en sådan lösning innebär risk för att det skydd som bestämmelserna syftar till försämras. Inte heller i de nu aktuella lagarna bör det därför göras någon ändring. Flyktingdefinitionen i 4 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) överensstämmer i allt väsentligt med den som finns konvention om flyktingars rättsliga ställning () och det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (2011/95/EU). I definitionen förekommer ordet ras. Ordet ras ska tolkas i sin vidaste bemärkelse och omfattar förföljelse t.ex. på grund av härstamning, hudfärg eller etniskt eller nationellt ursprung (prop. 2005/06:6 s 10 f.). Regeringen har tidigare uttalat att det finns anledning att låta lagtexten ligga så nära formulering som möjligt och att det borde överlämnas till rättstillämpningen att med stöd av förarbeten och internationella riktlinjer närmare utveckla tolkningen och tillämpningen av de olika förföljelsegrunderna (prop. 2009/10:31 s. 104 f.). Det är mot denna bakgrund angeläget att undvika förändringar som riskerar att förändra bestämmelsens tillämpningsområde. Som Lagrådets synpunkter visar skulle en sådan förändring kunna bli följden om ordet ras ersätts med föreställning om ras. Flyktingdefinitionen i utlänningslagen bör därför inte ändras. 6.2Lagar som berörs av EU:s dataskyddsreform Regeringens bedömning: Mot bakgrund av EU:s dataskyddsreform saknas förutsättningar att genomföra förslagen om att ta bort ordet ras ur de lagar som har anknytning till EU:s hittillsvarande dataskyddsreglering. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningen föreslår att ”ras” ska tas bort i fjorton lagar som inne- håller bestämmelser om behandling av känsliga personuppgifter (se för- slag 4, 6–9, 11–13, 16–18, 20, 24 och 25 i bilaga 2) och ersättas med ”etniskt ursprung eller hudfärg eller något annat liknande förhållande hänförligt till personen” eller liknande formuleringar. I lagen (2012:741) om behandling av personuppgifter vid och utbildningspolitisk utvärdering föreslås att ”etniskt ursprung” ska kompletteras med ”hudfärg eller något annat liknande förhållande hänförligt till en person”. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser har synpunkter vad gäller förslagen i denna del. Datainspektionen, som tillstyrker utredningens förslag, och , som avstyrker förslagen till ändring i personuppgiftslagen (1998:204) och lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brotts- utredningar (numera ersatt av skattebrottsdatalagen, 2017:452), upp- märksammar användningen av ”ras” i EU:s nya dataskyddsförordning. Skälen för regeringens bedömning: Den allmänna regleringen om behandling av personuppgifter inom EU finns i det s.k. dataskydds- direktivet, och rådets direktiv 95/46/EG av om skydd för enskilda personer behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter. antogs och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Förordningen utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehand- ling inom EU. Den ska börja tillämpas och ersätter det nuvarande dataskyddsdirektivet som upphör att gälla från och med och rådets direktiv (EU) 2016/680 om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF. genomförts i nationell rätt . såväl i de nya EU-instrumenten som i den hittillsvarande EU-regleringen. Till följd av EU:s dataskyddsreform pågår en bred översyn av svenska författningar om personuppgiftsbehandling som på olika sätt kan komma att påverka de nu aktuella lagarna. uppgiftslagen att behöva upphävas, eftersom dataskyddsförordningen blir direkt tillämplig i medlemsstaterna. förslag om detta samt om viss generell reglering som ska komplettera dataskyddsförordningen och som ska samlas i en ny övergripande lag och förordning om dataskydd (SOU 2017:39). ningen om 2016 års dataskyddsdirektiv i ett delbetänkande en ny ramlag, brottsdatalagen, som ska vara generellt tillämplig inom det område som det nya EU-direktivet reglerar. I delbetänkandet görs bedömningen att det av olika skäl är nödvändigt att använda ordet ras i brottsdatalagens reglering av känsliga personuppgifter (SOU 2017:29 s. 267 f.). nämnda utredningen föreslår i sitt slutbetänkande hur ningar om rättsväsendets personuppgiftsbehandling, däribland flera av de Prop. 2017/18:59 nu aktuella lagarna, ska anpassas till direktivet (SOU 2017:74). gäller behovet av att kunna ta fram personurval grundande på känsliga personuppgifter gör utredningen bedömningen att det aldrig kan finnas behov av att göra sammanställningar grundade på ras eftersom det inte finns någon vetenskaplig grund för att dela in människor i skilda raser. Vid sidan av de mer generella frågeställningar som omhändertagits av de nu nämnda utredningarna övervägs i annan ordning mer specifika frågor med anknytning till enskilda författningar. EU:s dataskyddsreform och det pågående arbetet med att anpassa svensk rätt till den innebär att utredningens förslag har förlorat sin aktualitet. Mot den bakgrunden saknas förutsättningar att gå vidare med förslagen. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft , förutom ändringarna i bestämmelserna om hets mot folkgrupp i och tryckfrihetsförordningen som ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förutom att utredningen föreslår att de lagändringar som inte rör bestämmelserna om hets mot folkgrupp ska träda i kraft . Remissinstanserna yttrar sig inte i frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Ändringen i tryckfrihetsförordningen, som avser brottet hets mot folkgrupp, föreslås träda i kraft , dvs. närmast efter utgången av det år då grundlagsändringen tidigast kan bli slutligt antagen av . Motsvarande ändring i bör träda i kraft som ändringen i tryckfrihetsförordningen. Det innebär att även ändringarna i 16 kap. 8 § föreslås träda i kraft . Övriga lagändringar bör träda i kraft . Regeringen föreslår att det ska ske . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Vad gäller de straffrättsliga bestämmelserna följer av 5 § lagen (1964:163) om införande av att de nya bestämmelserna inte får tillämpas på ett sådant sätt att de ges retroaktiv verkan till den tilltalades nackdel. Regeringens bedömning: Förslagen kan väntas leda till vissa mindre kostnadsökningar för rättsväsendets myndigheter, främst för , och , men även för , de allmänna domstolarna och, i någon utsträckning, Kriminalvården. Dessa kostnadsökningar bedöms kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag. För enskilda innebär förslagen inte några ökade kostnader eller administrativa bördor. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inga synpunkter på bedömningen. () instämmer i bedömningen att målökningen kan förväntas bli marginell men anför att dess verksamhet berörs av olika reformer som sedda var för sig inte kräver ökade anslag men som tillsammans innebär att resurstillskott är nödvändiga. DV anser därför att det behövs kompensation för den ökade måltillströmning som förslagen kan komma att innebära. Under alla förhållanden bör enligt DV reformen följas upp efter genomförandet för att närmare se hur måltillströmningen faktiskt har sett ut. Skälen för regeringens bedömning: De föreslagna ändringarna innebär ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner genom att grunden könsöverskridande identitet eller uttryck läggs till i bestämmelserna om hets mot folkgrupp och olaga diskriminering samt åtalsregeln avseende förolämpning. Det föreslås också ett tillägg så att det uttryckligen framgår att det är en försvårande omständighet om ett motiv för ett brott har varit att kränka en person eller en grupp av personer på grund av könsöverskridande identitet eller uttryck. Förslagen kan antas leda till något ökade kostnader för rättsväsendets myndigheter genom att antalet förundersökningar, lagföringar och domar liksom antalet utdömda påföljder kan förväntas öka något. Sammantaget bedöms förändringarna inte bli större än att de kan finansieras inom ramen för befintliga anslag. De föreslagna lagändringarna innebär inte några ökade kostnader eller administrativa bördor för enskilda. Konsekvenser för jämställdheten mellan Regeringens bedömning: Förslagen bör inte kunna påverka jäm- ställdheten mellan kvinnor och män i annat än positiv riktning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några synpunkter på utredningens Skälen för regeringens bedömning: Förslagen som rör könsöver- skridande identitet och uttryck är könsneutralt utformade. jämställdhet mellan kvinnor och män syftar till att främja jämställdhet Prop. 2017/18:59 med avseende på könstillhörighet. Det utökade skydd som regeringen föreslår avser två andra aspekter på kön: könsidentitet och könsuttryck. De tre aspekterna är mycket närliggande. En ökad förståelse för olika uttryck för kön kan av det skälet tänkas bidra till jämställdhet även med avseende på könstillhörighet. Förslagen i denna proposition kan därför indirekt även påverka jämställdhetsarbete med avseende på könstillhörighet i positiv riktning. 9.1Förslaget till lag om ändring i tryckfrihetsförordningen