prop · H403203 · 2017-06-13 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:203 Regeringen överlämnar denna proposition till . Sekretess gäller inom och övervakningsnämnderna för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd. Regeringen föreslår att sekretessen ska gälla även för uppgifter som förekommer i ett sådant beslut, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)......................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande rätt och frågans uppkomst.................................................. Behovet av ändring............................................................. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Kostnader och andra konsekvenser ................................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regerings förslag till lag om ändring av offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2016/17:203 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 35 kap. 15 § offentlighets- och sekretsslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. kriminalvården för uppgift om en kriminalvården för uppgift om en om det kan antas att den enskilde om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne eller någon närstående lider men lider men eller att fara uppkommer eller att fara uppkommer för att för att någon utsätts för våld eller någon utsätts för våld eller lider lider annat allvarligt men om annat allvarligt men om uppgiften Sekretessen gäller inte beslut av Sekretessen gäller inte beslut av gäller dock för uppgift i ett sådant beslut, om det av särskild anledning kan antas att den allvarligt men om uppgiften röjs. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2010:628. Ärendet och dess beredning Kriminalvården har i en framställning till regeringen framfört att det finns ett angeläget behov av att se över undantaget från kriminalvårdssekretessen för uppgifter som förekommer i beslut (dnr Ju2009/10215/L5). I ett beslut daterat (dnr 5158-2015) har ombudsmän () särskilt uttalat sig om möjligheten för Kriminalvården att sekretessbelägga uppgifter i myndighetens beslut och vilka möjligheter Kriminalvården i förlängningen har att skydda en intagens identitet. Inom har utarbetats en promemoria med förslag om att sekretess ska gälla för uppgifter om enskildas personliga förhållanden under vissa förutsättningar även då uppgifterna förekommer i beslut av Kriminalvården och övervakningsnämnderna. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju2016/09168/L5). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Vissa språkliga och redaktionella ändringar har gjorts i förhållande till förslaget i lagrådsremissen. Gällande rätt och frågans uppkomst Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. allmänt talas om offentlighetsprincipen avses vanligen reglerna om allmänna handlingars offentlighet. Varje svensk medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar (2 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen, förkortad TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen. sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket TF). är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, 2016/17:203 och regeringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF. Sekretessens innebörd och sekretessbestämmelsernas uppbyggnad Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom utlämnande av en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet, om det där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser. Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit som anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms vanligen genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det uppställer sekretess som huvudregel. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL, har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Den har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § TF och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna en allmän handling som den sekretessbelagda uppgiften framgår av till t.ex. en journalist eller att själv publicera handlingen. I ett antal fall har även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Kriminalvården har i uppdrag att verkställa utdömda fängelsestraff och icke frihetsberövande påföljder, bedriva häktesverksamhet och utföra transporter. Övervakningsnämnderna har en domstolsliknande funktion inom kriminalvårdens område. Övervakningsnämndernas främsta uppgift är att fatta beslut om mer ingripande åtgärder eller större ändringar i pågående verkställighet avseende dömda som avtjänar kriminalvård i frihet, inklusive dömda som står under övervakning efter villkorlig frigivning. Nämnderna fattar också beslut i ärenden som avser verkställighet av fängelsestraff, t.ex. om att upphäva ett tillstånd till en påbörjad vårdvistelse eller en vistelse i halvvägshus (13 kap. 3 § fängelselagen [2010:610]). Sekretess gäller inom kriminalvården och övervakningsnämnderna för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs (35 kap. 15 § första stycket OSL). Uppgifter som, om de lämnas ut, kan antas leda till att den enskilde eller närstående till denne lider men kan vara t.ex. namn eller adress till en person som är dömd till fängelse eller skyddstillsyn. Sekretessen gäller inte beslut av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd (35 kap. 15 § andra stycket OSL). För det fall uppgifter som kan hållas hemliga med stöd av första stycket finns i ett beslut är de därför offentliga i det senare sammanhanget. De beslut som omfattas är bl.a. kriminalvårdsärenden enligt fängelselagen och beslut om beräkning av strafftid. Syftet med att undanta Kriminalvårdens och nämndernas beslut från sekretessen är att den slutna kriminalvården ska vara underkastad offentlig insyn till stöd för kontroll och debatt kring kriminalpolitiken. Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga förhållanden oavsett i vilket sammanhang uppgiften förekommer Sekretess gäller för uppgift om en enskilds bostadsadress eller annan jämförbar uppgift som kan lämna upplysning om var en enskild bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med denne samt för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller en närstående till denne kan komma att utsättas för våld eller hot eller lida annat allvarligt men om uppgiften röjs (21 kap. 3 § OSL). Den bestämmelsen är en s.k. primär sekretessbestämmelse och har en räckvidd som inte är begränsad till en särskild verksamhet. Det innebär att uppgifter som omfattas av bestämmelsen kan omfattas av sekretess oavsett i vilket sammanhang de förekommer. Undantaget från sekretessen för beslut av Kriminalvården och en övervakningsnämnd som finns i 35 kap. 15 § andra stycket OSL har inte företräde framför sekretessen i 21 kap. 3 § OSL. Kriminalvården har i en framställning till regeringen anfört att bestämmelsen om att sekretess för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden inte gäller om uppgiften förekommer i ett beslut medför att samma uppgifter bedöms olika beroende på var i verksamheten de Av främsta vikt är enligt Kriminalvården reglernas effekter för den enskilde. Det skydd som sekretessreglerna ska ge den enskilde urholkas enligt myndigheten till följd av beslutsundantaget. t.ex. den enskildes missbruk eller placering är vanligen direkt avgörande för ett beslut och bör därför framgå av motiveringen av beslutet. JO har i ett beslut daterat (dnr 5158-2015) särskilt uttalat sig om möjligheten för Kriminalvården att sekretessbelägga uppgifter till skydd för enskildas personliga förhållanden i beslut. beslutet var att en person hade begärt ut strafftidsbeslut för samtliga då intagna vid en kriminalvårdsanstalt. Sökanden fick del av handlingarna med vissa uppgifter maskerade. Av utredningen i ärendet framgår att det fanns fem intagna vid anstalten vid förfrågan, fyra av dem hade skyddad Rörande sekretessprövningen anförde Kriminalvården att 35 kap. 15 § andra stycket OSL föreskriver att sekretessen enligt 35 kap. 15 § första stycket inte gäller beslut av Kriminalvården. Av 21 kap. 3 § OSL framgår emellertid bl.a. att sekretess gäller för uppgift som kan lämna upplysning som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde om det av särskild anledning kan antas att den enskilde kan komma att utsättas för hot eller våld eller lida annat allvarligt men om Framställningen gällde samtliga intagnas strafftidsbeslut i Flera av de intagna hade för begäran s.k. Om samtliga uppgifter i strafftidsbesluten lämnas ut när en förfrågan ställs till en specifik anstalt och avser de intagna som för tillfället befinner sig i anstalten skulle enligt Kriminalvården ett utlämnande röja vilka intagna som befann sig i anstalten. det skyddssyfte som 21 kap. 3 § OSL avser att främja. torde enligt myndigheten kunna tillämpas på uppgifter som röjer vilken anstalt en särskilt utsatt klient befinner sig på. JO delade inte Kriminalvårdens tolkning av bestämmelsen i 21 kap. 3 § JO hänför sig till bestämmelsens förarbeten där det uttalas att ”sådana uppgifter som i första hand bör kunna hemlighållas med stöd av den nya bestämmelsen bör vara uppgift om enskilds bostadsadress och andra jämförbara uppgifter som kan avslöja var personen bor stadigvarande eller tillfälligt, t.ex. uppgifter om adress till fritidsbostad eller hotell”. Av förarbetena framgår vidare att regeringen, med hänsyn till vikten av offentlighet, ansåg att en primär sekretessbestämmelse som skulle omfatta alla uppgifter om enskildas personliga förhållanden skulle få ett allt för vitt tillämpningsområde. till att avse vissa i bestämmelsen angivna uppgifter. vad som anges i 2 kap. 2 § andra stycket TF, utformningen av den aktuella paragrafen och den mycket tydliga skrivningen i förarbetena ansåg JO att det inte fanns något utrymme för en sådan tolkning av bestämmelsen som Kriminalvården gett utryck för. aktualiserade enligt JO frågan om behovet av en översyn av I en dom i mål nr 2554-16 hade kammarrätten i Prop. 2016/17:203 att bedöma en begäran att ta del av allmänna handlingar. Förutsättningarna var i allt väsentligt de samma som i JO:s ärende. I domen gjorde domstolen samma bedömning som JO och fann att det inte finns stöd i OSL för Kriminalvården att neka att lämna ut det aktuella strafftidsbeslutet i dess helhet. Regeringens förslag: Kriminalvårdssekretessen ska gälla för uppgifter som förekommer i beslut om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. promemorian föreslås dock en något annorlunda utformning av lagtexten. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig bakom förslaget eller invänder inte mot det. JO anför att bestämmelsen har getts en mycket generell utformning, som bl.a. skulle kunna leda till osäkerhet om huruvida sekretessen omfattar hela beslutet eller endast vissa uppgifter i detsamma. JO anför vidare att det i enskilda fall kan bli aktuellt att hemlighålla även andra uppgifter än uppgifter som kan röja identiteten eller vistelseorten för bl.a. den som har bedömts uppfylla kraven för fingerade personuppgifter eller kvarskrivning. i , Förvaltningsrätten i och Kriminalvården anför att det föreslagna undantaget bör kunna aktualiseras även i fall då personen inte omfattas av ett skydd för sin identitet . anför att skaderekvisitet skulle kunna utformas på motsvarande sätt som i 35 kap. 1 § andra stycket andra meningen offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) enligt följande ”Sekretess gäller dock för uppgift i ett beslut av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd, om det kan antas att fara uppkommer för att en enskild eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs.”. anger att som alternativ formulering av andra stycket kan övervägas ”Sekretess gäller för beslut av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd endast om …”. förslaget frågan om en vidare ”maskning” av beslut särskilt inom En sådan maskning skulle, enligt , innebära att det utöver originalversionen skulle finns en version där personuppgifterna tagits bort eller på annat sätt anonymiserats. Originalversionen ska alltid kunna begäras ut men omfattas av sekretess liknande den som finns i promemorians förslag. och Tidningsutgivarna avstyrker förslaget och att omfattningen av problemet inte framgår av promemorian. 2016/17:203 kan mot bakgrund av det inte se att en så pass stor inskränkning av insynen som förslaget innebär står i proportion till de fördelar som regleringen är tänkt att ge. Tidningsutgivarna anför vidare att den föreslagna sekretessbegränsningen riskerar att utestänga en viktig insyn och granskning som är angelägen såväl för de intagna som för medborgarna i ett större perspektiv. Rättssäkerheten är särskilt viktig för den som är frihetsberövad. av Samhällsmagasinet Avsnitt lämnar i ett yttrande över den beslutade lagrådsremissen vissa synpunkter på den föreslagna författningstexten. Bestämmelsen bör enligt föreningen gälla "uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om var en kriminalvårdsklient befinner sig". Skälen för regeringens förslag Ett viktigt syfte med offentlighetsprincipen är att motverka missbruk av offentlig makt. Intresset av att enskilda ges möjlighet till insyn i offentlig verksamhet väger tungt och det är angeläget att medier och allmänheten i övrigt ges en möjlighet att granska åtgärder som har vidtagits i verksamheten. Den regel om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden som är tillämplig i Kriminalvården och övervakningsnämnderna gäller inte för uppgifter som förekommer i beslut från myndigheten eller övervakningsnämnderna. Anledningen är främst det generella insynsintresset i myndighetens verksamhet som sådan. Avsikten är att den slutna kriminalvården ska kunna vara underkastad offentlig insyn till stöd för kontroll och debatt kring kriminalpolitiken. Det finns generellt ett mycket stort insynsintresse i Kriminalvårdens verksamhet vilket bekräftas av och Tidningsutgivarna. Frågan om ett beslut är offentligt eller inte är däremot inte avgörande för den enskildes möjligheter att ta till vara sin rätt eftersom den som är part i ett ärende i princip alltid har rätt att ta del av ett beslut i ärendet (10 kap. 3 § andra stycket OSL). En konsekvens av lagstiftningen är att uppgifter om enskildas personliga förhållanden som i och för sig kan hållas hemliga med stöd av kriminalvårdssekretessen i andra handlingar än beslut blir offentliga om de förekommer i ett beslut. Vissa sådana uppgifter kan hållas hemliga även i beslut med stöd av de primära sekretessebestämmelserna i 21 kap. OSL. Dessa bestämmelser ska emellertid tillämpas med restriktivitet. Detta innebär att t.ex. intagna som lever med skyddad identitet riskerar att få sin vistelseort eller identitet röjd om någon begär ut ett beslut från Kriminalvården där sådana uppgifter, direkt eller indirekt, framgår. Så kan t.ex. ske genom att någon begär att få del av strafftidsbesluten för samtliga intagna som placerats vid en specifik anstalt vid ett givet tillfälle. Kriminalvården kan i en sådan situation stå utan möjligheter att upprätthålla det skydd för en intagen som en annan myndighet bedömt nödvändigt genom t.ex. ett beslut om skyddade personuppgifter. Inte heller finns det möjlighet för Kriminalvården att neka ett utlämnade av uppgifterna på grund av att ett utlämnade av andra skäl bedöms innebära en risk för hot eller våld mot den intagne. I promemorian görs bedömningen att Kriminalvårdens och övervakningsnämndernas möjligheter att skydda uppgifter om intagnas personliga förhållanden i beslut är för små i situationer där det finns en hotbild mot den intagne. De möjligheterna bör mot den bakgrunden stärkas enligt promemorian. och Tidningsutgivarna avstyrker förslaget. Som Tidningsutgivarna anfört är insyn och granskning av Kriminalvårdens verksamhet angeläget ur medborgarnas perspektiv. Enligt regeringens mening är också det beskrivna sekretessintresset starkt. Det kan således konstateras att både insynsintresset och sekretessintresset är betydande. och Tidningsutgivarna framför att omfattningen av problemet som den föreslagna regeln syftar till att lösa inte framgår av promemorian. Regeringen kan konstatera att problemet förekommer i praktiken och att frågan om huruvida vissa uppgifter ska omfattas av sekretess främst är en fråga om hur starkt skyddsintresset är. En avvägning mellan intresset av insyn och intresset av sekretess måste alltid göras. Avvägningen om offentlighetsprincipen ska inskränkas ska göras utifrån att det är påkallat med hänsyn till något av de i tryckfrihetsförordningen angivna skyddsintressena, i det här fallet skyddet för enskildas personliga förhållanden. Regeringen bedömer att skälen för sekretess är så pass starka att de motiverar en ändring av reglerna. Regeringen anser sammantaget att det med hänsyn till intresset av att skydda enskildas personliga förhållanden är påkallat att införa en sekretessbestämmelse till skydd för sådana uppgifter under vissa förutsättningar även då de finns i beslut från Kriminalvården eller en övervakningsnämnd. Hur bör skyddet utformas? finns endast ett begränsat utrymme för Kriminalvården att begränsa tillgången till uppgifter om enskildas förhållanden som förekommer i beslut. Genom att begära ut t.ex. samtliga strafftidsbeslut från en viss anstalt avseende de intagna som för tillfället är placerade vid anstalten kan den som begär ut besluten få kunskap om de intagnas identiteter och vistelseort. Någon möjlighet att göra en annan bedömning vid t.ex. ett konkret hot mot en intagen eller om den intagna omfattas av ett skydd för sin person från en annan myndighet t.ex. genom fingerade personuppgifter, finns inte. När det gäller frågan om vilka uppgifter som bör kunna skyddas bör syftet vara att skapa ett skydd för de intagna som riskerar att utsättas för våld eller hot om uppgiften röjs. Det bör främst vara fråga om sådana uppgifter om den enskildes personliga förhållanden som direkt eller indirekt avslöjar var den intagne befinner sig eller dennes identitet. Sekretessens föremål bör vara uppgift om enskilds personliga förhållanden såsom framgår av första stycket. För att bestämmelsen inte ska få ett bredare tillämpningsområde än vad som är motiverat med hänsyn till det stora insynsintresset bör den begränsas genom ett skaderekvisit. Detta bör ske genom att det i bestämmelsen anges att det för att sekretess ska gälla ska finnas särskild anledning att anta att den enskilde eller denne närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. 2016/17:203 remissinstanserna framfört bör den situationen att det finns en av myndigheten känd hotbild mot en person och det att den intagna omfattas av ett myndighetsskydd för sin person behandlas lika. Det avgörande för bedömningen är att myndigheten bedömer att det föreligger ett reellt hot av viss nivå. När det gäller bestämmelsens närmare utformning efterfrågar några remissinstanser, bl.a. , en högre precision i bestämmelsen och lämnar förslag på justeringar. Regeringens förslag överensstämmer med det förslag nämnden lämnar med någon mindre justering. av Samhällsmagasinet Avsnitt lämnar i ett yttrande över den beslutade lagrådsremissen vissa synpunkter på den föreslagna författningstexten. Bestämmelsen bör enligt föreningen gälla "uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om var en kriminalvårdsklient befinner sig". Något underlag för att kunna ta ställning till förslaget finns inte i ärendet och det kan därför inte behandlas i detta sammanhang. I de ärenden som hanteras av övervakningsnämnderna förekommer såväl intagna vid kriminalvårdsanstalt som personer vars påföljd verkställs i frihet. Även i nämndernas beslut förekommer därför uppgifter som kan röja identiteten eller vistelseorten för den som bedömts uppfylla kraven för fingerade personuppgifter eller kvarskrivning.