prop · H403118 · 2017-03-17 00:00:00 — trollerna som utfördes skulle genomföras ”fullt ut”. Enligt beslutet skulle den enskilda polisen utifrån situationen i det specifika fallet bedöma och besluta om gränskontroll skulle genomföras. Av beslutet framgick vidare att kontroll skulle genomföras dygnets alla timmar vid kontrollplatserna.32 Enligt polisregion beslut skulle gränskontroll genomföras för att förhindra att personer som inte har rätt att resa in i , och som inte heller har för avsikt att söka asyl här, kommer in i landet. Gränskontrollerna uppgavs kunna genomföras stickprovsvis eller utifrån underrättelser om ett förväntat flöde.33 Inom har gränskontrollernas praktiska genomförande betraktats som en operativ fråga som insatscheferna och de enskilda anställda som tjänstgjorde vid kontrollerna har haft att bedöma.34 kan konstatera att kommenderingschefen för har beslutat om var gränskontrollerna skulle genomföras. Uppdraget till de som har haft att genomföra gränskontrollerna bedöms därför som tydligt i denna del. Vad gäller hur kontrollerna skulle genomförs framgår att i en bilaga till besluten i stort för angett vad den uppfattade som syftet med gränskontrollerna. Detta syfte ger en utgångspunkt för den operativa personalens arbete och gränskontrollernas utformning. Syftet ges dock inte en framhållen plats utan är placerat under en rubrik som berör andra frågor. Det är därför lätt att förbise. Något övergripande beslut eller vägledning av vilka bestämmelser i kodex om Schengengränserna som är tillämpliga eller hur dessa ska tillämpas finns inte dokumenterad och synes inte ha behandlats av vare sig nationella eller regionala staber.35 Inte heller i övrigt finns någon närmare vägledning för det praktiska genomförandet dokumenterad. Genomförandet har istället bedömts som en operativ fråga som har fått lösas av den operativa personalen.36 Uppdraget till den operativa personalen måste därför beträffande genomförandet av gränskontrollerna bedömas ha varit otydligt. 32Polisregion regionalt kompletterande Beslut i stort för den särskilda händelsen 3.0 33Polisregion 2015, Polisinsatsorder, V140015730003. 34Intervjuer : insatschef och operativ personal region , gränspolissektion och kommenderingsstab , kommenderingsstab region . 35Den tidigare nämnda promemorian behandlar förvisso övergripande kodex om Schengengränsernas tillämplighet vid återinförda gränskontroller (se not 27). Redogörelsen är dock mycket allmänt hållen och varken frågan om vilka regler som bedöms tillämpliga mot bakgrund av det allvarliga hotet som ska avvärjas eller andra mer konkreta frågeställningar i den aktuella situationen berörs. Någon vägledning lämnas inte heller i dessa frågor. 36Region konstaterade också i en utvärdering av att det tog tid innan kom med direktiv till regionen samt att det saknades uttalade kvalitetskrav på polisens arbete (polisregion , Utvärdering av insatsen inom polisregion . Dnr A174.095/2016, saknr 273, version 06.00, s. 9, 23–26, 32f). R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S granskning visar att det var tydligt för var de återinförda gränskontrollerna skulle lokaliseras, samt att de specifika platserna preciserades av den nationella kommenderingschefen för . Vad gäller hur de återinförda gränskontrollerna skulle genomföras överlät regeringen denna fråga helt och utan närmare vägledning till – vad som konkret skulle uppnås genom gränskontrollerna framgick inte av regeringens beslut. Inom har det heller inte tagits fram några övergripande beslut eller riktlinjer för hur kodex om Schengengränserna skulle tillämpas vid kontrollerna, varken av den nationella kommenderingschefen för den särskilda händelsen eller av de regionala kommenderingscheferna i de bägge berörda polisregionerna. Detta har i stället betraktats som en operativ fråga för den operativa insatsledningen att lösa. I praktiken har alltså en juridiskt komplicerad, och för gränskontrollernas funktion avgörande, fråga utan närmare vägledning överlåtits åt de polisinsatschefer och enskilda anställda som har haft att genomföra kontrollerna. Resultatet har blivit att beslut om hur kontrollerna skulle genomföras kommit att delegeras från regeringen ända ner till lägsta operativa nivå. Detta innebär att det har saknats styrning över att kontrollerna genomförs på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med gällande regelverk. har under granskningen noterat att interna instruktioner har varit otydliga; besluten finns i flera versioner där det inte tydligt framgår vilken version som gäller, och viktig information läggs i bilagor till besluten. Detta gör att instruktioner riskerar att förbises. har också noterat att diarieföringen har brustit, vilket har gjort att har haft problem med att hitta material. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I kapitlet beskrivs hur de tillfälliga gränskontrollerna har genomförts. Beskrivningen ligger till grund för en bedömning av huruvida gränskontrollerna har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Detta omfattar om de, utifrån det allvarliga hot som föranledde dem, dels har varit lokaliserade till rätt platser, och dels om de vid dessa platser har varit utformade på ett ändamålsenligt sätt. Som nämnts i kapitel 2 är syftet med gränskontrollerna otydligt i regeringens beslut. tolkade dock syftet till att begränsa ett okontrollerat inflöde av tredjelandsmedborgare, skapa ordning och reda, samt underlätta identifiering av olika kategorier av anländande; det vill säga skapa kontroll över vilka som passerar gränsen. Mot bakgrund av regeringens beslut och underlaget till detta, samt till vilka av de där angivna faktorerna som direkt skulle kunna påverkas av återinförda gränskontroller, bedömer att detta är en rimlig tolkning. Detta syfte används därför för att bedöma de tillfälliga gränskontrollernas ändamålsenlighet. Enligt resonemanget ovan följer att kontroller bör ha upprättats där flödet av migranter in i var stort. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S Gränskontrollerna får som nämnts i kapitel 2 inte vara mer omfattande än vad som är absolut nödvändigt för att bemöta hotet, som tillämpliga delar av kodexen om Schengengränserna ska tillämpas.37 Följande typer av inresekontroll vid ordinarie gränskontroll regleras i kodexen: Tabell 1 Regler för ordinarie gränskontroll enligt kodex om Schengengränserna Åtgärder m.m. vid kontroll Syftar till att kontrollera resehandlingars giltighet och Snabb och enkel kontroll av resehandling, vid behov med hjälp av tekniska anordningar och sökning i databaser. Fördjupad registerkontroll kan i enskilda fall göras för att säkerställa att personen inte utgör ett hot. Syftar till att kontrollera resehandlingars giltighet och äkthet samt personens rätt att vistas i landet. Ingående granskning av resehandlingar. visering, syftet med vistelsen i landet, att personen har tillräckliga medel för sitt uppehälle och av att personen inte äventyrar allmän ordning, inre säkerhet, folkhälsa eller internationella relationer. Kontrollen omfattar sökningar i relevanta databaser. Får införas vid exceptionella eller oförutsedda omständigheter och ska anpassas till de omständigheter som gör den motiverad. Beslutas av befälhavaren vid ett Källa: Art. 7–8 kodex om Schengengränserna (art. 8–9 i den nya kodexen). För att uppnå det ovan beskrivna syftet med gränskontrollerna bedömer att en minimikontroll bör genomföras som huvudregel, samt noggrannare kontroller vid behov.38 Kontrollerna bör vidare anpassas till de aktuella omständigheterna vid respektive kontrollplats. Detta innebär att kontroller motsvarande regelverkets förenklade kontroller kan bli aktuella. 37I de engelska, franska, spanska och italienska översättningarna av kodexen anges i stället att relevanta artiklar gäller mutatis mutandis, d.v.s. med vederbörliga ändringar. 38Noggrann kontroll av alla tredjelandsmedborgare som inte åtnjuter fri rörlighet inom EU kan enligt bedömning anses vara för omfattande. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Om en person vid gränskontrollen uppger sig vilja ansöka om asyl, ska överlämna ärendet till för prövning av asylansökan.39 Om personen då tillåts att fritt passera gränsen och sedan kan välja att inte uppsöka för att ansöka om asyl, skulle detta motverka syftet med gränskontrollerna. Enligt förutsätter därför ändamålsenliga gränskontroller ett samarbete mellan och som garanterar att alla som vid gränskontrollerna uppger sig vilja ansöka om asyl får sin ansökan registrerad hos . 3.1.3 Bemanning och förmåga Vid ordinarie gränskontroll ska lämplig personal i tillräckligt antal sättas in. Denna personal ska vara specialiserad och vederbörligen utbildad för arbetet.40 Vid tillfälliga gränskontroller, som kräver att förstärkningar tas från annan verksamhet inom polisen, är det enligt inte rimligt att kräva att samtliga är specialiserade. 41 Det bör däremot finnas specialiserad personal vid varje gränskontrollställe för att vägleda övrig personal. De förstärkningar som saknar tidigare utbildning i, eller erfarenhet av, gränskontrollarbete bör ges en introduktion i aktuella regelverk och rutiner.42 hade som tidigare nämnts goda kunskaper om migrantflödena, och kontrollerna förlades till platser där migranter huvudsakligen bedömdes passera in i Sverige.43 Tillfälliga gränskontroller har som granskning avser genomförts vid färjelägren i , , , och , samt i vid Lernacken vid och vid tågstationen har justerats efter behov, exempelvis har 39Vid gränskontroll kan besluta att avvisa en utlänning som inte avser att ansöka om asyl och som saknar rätt att vistas i . Beslutet kan verkställas genom att utlänningen sänds till sitt hemland eller till det land från vilket denne kom till . (8 kap. 2 och 17 §§ och 12 kap 4 och 6 §§ utlänningslagen. Se även art. 13 i kodex om Schengengränserna, art. 14 i den nya kodexen.) Beslut om avvisning av asylsökande fattas av (8 kap. 17 § utlänningslagen). 40Se art. 14 och 15 i kodex om Schengengränserna (art. 15 och 16 i den nya kodexen). 41Enligt uppgift från finns det inom gränspolisen totalt 416 passkontrollanter eller gränspoliser. Att helt bemanna de tillfälliga gränskontrollerna med dessa specialutbildade personer skulle sannolikt påverka den ordinarie gränspolisverksamheten negativt i orimlig utsträckning. 42Erfarenheter från tidigare kriser har visat att en kärna av personal från den egna organisationen, i detta fall gränspolisen, bör delta i insatsen för att guida förstärkningspersonalen in i arbetssätt och rutiner (se m.fl. 2014, s. 116). 43Artikel på : Polisen utför gränskontroller i Syd och Väst. 44Intervjuer : insatschef och operativ personal region , gränspolissektion och kommenderingsstab . R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S kontroller genomförts vid hamn och kontroller har endast genomförts i och hamn om det har funnits anledning till det.45 Enligt bedömning har gränskontrollernas lokalisering varit ändamålsenlig. Gränskontrollerna kunde enligt uppgift upprättas från den tidpunkt som angavs i regeringens beslut.46 Genomförandet har dock skilt sig åt mellan region och Väst och tycks inte ha ändrats när avslutades . Vid de tillfälliga gränskontrollerna i polisregion har samtliga personer kontrollerats, enligt uppgift för att undvika etnisk profilering i gränskontrollerna.47 I några fall har man av praktiska skäl avstått från att kontrollera ett visst tåg, tågvagn etc. Polisen hade kontakt med berörda rederier för att få förhandsuppgifter om antalet personer på färjorna. Enligt uppgift användes inte passagerarlistorna till profilering eller vidare riskbedömning eftersom det inte fanns resurser till det och eftersom det initialt inte fanns behov då de flesta var asylsökande. Kontrollerna har varit uppbyggda efter en första och andra linjens kontroll. I första linjen gjordes en snabb kontroll av att resenärerna hade erforderliga resehandlingar och visum. En snabb kontroll av en bils bagageutrymme kunde också genomföras. Kontrollen av resehandlingarnas äkthet var mycket begränsad. Instruktionerna till den operativa personalen var i huvudsak att känna på handlingen för att avgöra dess äkthet. Detta har dock gjorts i begränsad omfattning. Det har heller inte gjorts någon registerkontroll av resehandlingarna, för att exempelvis säkerställa att de inte är anmälda som stulna eller förkomna. Detaljer i de operativa rutinerna har ändrats kontinuerligt, exempelvis avseende rapportering av statistik, i huvudsak efter förslag från den operativa personalen vid kontrollerna. Förslagen hanterades av polisinsatschefen, som också förmedlade eventuella ändringar till den operativa personalen. Vid den första linjens kontroll har det inte funnits tillgång till passläsare och annan teknisk utrustning förutom UV-lampor. Region har konstaterat att regionen inte har tillräcklig teknisk utrustning utan skulle behöva en omfördelning från övriga polisregioner. En sådan omfördelning har dock inte skett. Vid tveksamheter angående resenärens handlingar eller rätt att vistas i togs personen till andra linjens kon- 45Polisregion 2016, Kompletterande beslut i stort (BIS) ver. 1.2 Gränskontroll Syd, A630-064.161/16, (regionalt beslut fattat efter att avslutats); intervju : gränspolissektion och operativ personal region . 46Intervju : insatschef och operativ personal region . 47Vid inresekontroll får inte någon diskrimineras på grund av exempelvis sin etniska tillhörighet (se art. 6 kodex om Schengengränserna, art. 7 i den nya kodexen). 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Denna kontroll kunde innebära registerslagningar och en grundligare genomgång av person eller fordon. Vid denna fanns tillgång till dator för exempelvis registerkontroller.48 Kontrollerna har genomförts vid befintliga tågstationer, färjeterminaler och vid . Dessa var inte förberedda för gränskontroller och hade begränsade möjligheter till anpassning. Vid Hyllie station kontrollerades passagerarna på tåget när det stod på stationen. De som steg av kontrollerades när de lämnade perrongen. På perrongen fanns en husbil för andra linjens kontroll och sattes stängsel upp på perrongen för att försvåra för resenärer att undvika kontroll. Vid färjeterminalerna kontrollerades passagerarna när de stigit av färjan. Vid användes tullkontrollplatserna som finns vid betalstationerna i Lernacken. Passagerare på bussar samt större fordon kontrollerades vid anvisad plats efter tullkontrollen för att undvika köbildning. I en uppställd container fanns tillgång till teknisk utrustning för andra linjens kontroll. Trafikflödet vid platserna för de återinförda gränskontrollerna var mycket stort. Un- der 2015 passerade i snitt ca 19 000 fordon och 150 resandetåg per dag över . Ca 75 passagerarfärjor anlände till hamn medan ca 15 passagerarfärjor anlände till hamn per dygn.49 Det finns inga säkerställda siffror på antalet migranter som anlände, men enligt polisen sjönk antalet kraftigt, främst från det att identitetskontrollerna infördes i januari 2016.50 har inte anledning att betvivla detta.51 konstaterar att region kontroller i huvudsak har varit att jämställa med en förenklad kontroll, i vilken alla moment som normalt ingår i en gränskontroll inte har genomförts.52 Alla som passerade kontrollplatserna kontrollerades, men den i det närmaste summariska kontrollen av resedokument har medfört att 48Besök vid de tillfälliga gränskontrollerna vid Lernacken och Hyllie, ; intervju : insatschef och operativ personal region ; , Rapport från Bedömandegruppens besök i region , s. 14; polisregion , Genomförandeplan för tillfällig partiell gränskontroll i polisregion , V15001009001, ; e-post . 49Antalet bilresenärer över uppskattas ha ökat jämfört 2014, medan antalet tågresenärer minskade. Uppgifter hämtade från ; artikel på , Effekterna av ID- och gränskontroller mellan och , . 50Intervju : polisinsatschef och operativ personal region . 51En indikation på att det förhåller sig på detta sätt är även att antalet asylansökningar som lämnades till då sjönk kraftigt. Det inkom 36 726 asylansökningar till , att jämföra med 4 166 (statistik). 52Polisens bedömandegrupp som utvärderade de tillfälliga gränskontrollerna i region ansåg att kontrollerna hade fokuserat på att upprätthålla ordning och säkerhet, medan gränskontroll, inklusive intervjuer och registerkontroll, samt kontroll av resehandlingar hade varit av underordnad betydelse. Kontrollerna ansågs därför inte ha skett i enlighet med kodex om Schengengränserna. (, Rapport från Bedömandegruppens besök i region , s. 1; telefonintervju : medlem i bedömandegrupp ) R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S falska och ogiltiga resehandlingar endast i uppenbara fall har kunnat upptäckas. Kontrollernas utformning har därför inneburit att de inte har kunnat fånga upp alla som saknar rätt att vistas i . Syftet med kontrollerna har dock inte varit att vara heltäckande, utan att skapa ordning och reda, begränsa ett okontrollerat inflöde av tredjelandsmedborgare, samt underlätta identifiering av olika kategorier av anländande. Utifrån syftet med kontrollerna, det stora flödet av migranter och förutsättningarna vid kontrollplatserna bedömer att region tillfälliga gränskontroller för det stora flödet av migranter var ändamålsenligt utformade. konstaterar att minskningen i antalet migranter inte föranledde någon förändring av kontrollerna. Inte heller finns det någon dokumenterad bedömning av om minskningen möjliggjorde en noggrannare kontroll av resedokument. anser att minskningen av antalet migranter borde ha föranlett sådana överväganden för att säkerställa att gränskontrollerna var ändamålsenligt utformade genom hela insatsen. kan inte på ett fullgott sätt bedöma om kvaliteten i gränskontrollerna hade kunnat höjas. Bristen på teknisk utrustning och erfarenhet av dokumentbedömningar torde ha försvårat en kvalitetshöjning. I polisregion genomfördes gränskontrollerna vid tullkontrollplatserna i befintliga färjeterminaler. Gränspolisen gick innan ankomsten igenom passagerarlistorna53 för färjorna från och . Utifrån listorna gjorde platschefen en bedömning av hur många asylsökande som förväntades komma. Man genomförde också registerkontroller utifrån passagerarlistorna. bistod på förfrågan med att identifiera eventuella hot mot rikets säkerhet.54 I och hamn gjordes stickprovskontroller vid färjorna från med ledning av passagerarlistorna, eftersom det kom få asylsökande med dessa färjor. De tillfälliga gränskontrollerna vid i hamn genomfördes däremot på samma sätt som vid ordinarie gränskontroll, med en första och andra linje. I den första linjen kontrollerades samtliga resenärers resehandlingar. Samtliga pass utom de svenska skannades och kontrollerades mot relevanta register. För detta sattes datorer och passläsare upp i färjeterminalen där fotpassagerarna passerade. Passläsarna var på plats från , då reservläsare från den ordinarie gränskontrollen på flygplats hämtades. Om tveksamheter uppstod vid första linjens kontroll gjordes en noggrann kontroll 53Enligt 2 kap. 3 § fartygssäkerhetsförordningen (2003:438) och föreskrift (SJÖFS 1999:15) om registrering av ombordvarande på passagerarfartyg (nu ersatt med Transportstyrelsens föreskrift TSFS 2016:102) ska uppgifter om ombordvarande på passagerarfartyg registreras om resan överstiger . finns enligt 2 kap. 3 a § fartygssäkerhetsförordningen en skyldighet för transportören att kontrollera passagerarnas identitet. 54Intervju : gränspolissektion och operativ personal region . 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N i andra linjen. Denna innebar oftast ett samtal med resenären eller ett samtal till landet som utfärdat en visering om viseringen inte hittades i systemen. Platscheferna samlade in förslag till förändringar i arbetet och lyfte dessa till den regionala kommenderingsstaben för . Till följd av att antalet asylsökande som kom med Tysklandsfärjorna minskade beslutade den regionala gränspolischefen att gränskontroll även vid endast skulle genomföras om genomgången av passagerarlistan gav anledning till det.55 Till hamn ankom en passagerarfärja från och fyra från . Till hamn ankom två passagerarfärjor från . kan konstatera att trafikflödet vid gränskontrollplatserna var relativt begränsat och att tillgången till passagerarlistor möjliggjorde en anpassning av kontrollen till aktuella förhållanden, såsom antalet förväntade migranter på de olika färjorna. Kontrollerna vid Danmarksfärjorna har därför endast skett stickprovsvis och vid behov. Enligt kan man inte tala om någon egentlig gränskontroll vid dessa platser. Däremot har det funnits beredskap för att vid behov genomföra gränskontroll. Även om förfarandet innebär att alla som har saknat rätt att vistas i inte har kunnat fångas upp av kontrollerna, måste detta bedömas vara en adekvat anpassning till de rådande omständigheterna, framförallt till det låga eller obefintliga antalet asylsökande som kom med dessa färjor. Vid har gränskontrollerna såvitt kan bedöma följt regelverket för minimikontroller. Dessa kontroller måste bedömas ha varit ändamålsenligt utformade. Sammantaget bedömer att gränskontrollerna i polisregion varit ändamålsenligt utformade och på ett adekvat sätt utformats efter vid varje tid och plats rådande förhållanden. 3.3.3 Hantering av asylsökande De som vid gränskontrollen uppgav att de ville ansöka om asyl i togs åt sidan. Ett kort förhör hölls med dem och deras identitetsuppgifter registrerades på en blankett. I region fotograferade polisen de asylsökande samt kopierade och omhändertog deras identitetshandlingar. När det var ett stort antal asylsökande i region hade polisen problem med att det vid kontrollplatserna saknades uppsamlingsplatser för asylsökande. En sådan plats, kallad , byggdes, men togs aldrig i bruk eftersom antalet asylsökande då hade minskat. När antalet asylsökande var som störst hade polisen i region inte tid att fylla i blanketten som skulle lämnas till . I stället gjordes gruppvisa överlämningar där blanketten i stort bara angav antalet asylsökande på bussen. 55Polisregion , Dagboksblad för Region ärende 150908 Asyl; polisregion , Beslut. Tillfälligt återinförd gränskontroll vid inre gräns. 272 A115.724/2015, OPE 36/2016, ; intervju : gränspolissektion och operativ personal region . R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S transporterade de asylsökande till , där de formellt ansökte om asyl och fick sina ärenden registrerade. Detta skedde först med chartrade bussar och sedan, när antalet asylsökande minskade, med bil. I region kunde transporterna planeras i förväg eftersom man genom färjornas passagerarlistor hade en god uppfattning om hur många asylsökande som skulle komma. Som regel stannade en polis i region hos till dess att asylansökan hade registrerats. Även i region gjordes försök med att en polis skulle vara kvar tillsammans med den asylsökande på till dess att asylansökan var registrerad. ansåg dock att detta tog för mycket resurser i anspråk, varför försöken inte permanentades. Däremot fanns polis på plats vid Migrationsverkets lokaler.56 och har haft olika uppfattningar om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna.