prop · H403146 · 2017-03-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:146 Ett klimatpolitiskt ramverk för Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) Regeringen föreslår att ett klimatpolitiskt ramverk för inrättas. Det klimatpolitiska arbetet bör utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål som fastställer. Målet ska vara att inte ska ha några nettoutsläpp (nå nettonollutsläpp) av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. De utsläpp i som kommer att omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning, den så kallade ESR-sektorn, bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. bör utsläppen i i ESR-sektorn vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS) ska minska med jämfört med . Delar av det klimatpolitiska ramverket lagregleras genom att det införs en ny klimatlag. Lagen innehåller grundläggande bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete. Vidare reglerar lagen ett planerings- och uppföljningssystem, med årliga klimatredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner. Lagen ska träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till klimatlag ......................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Inramning av den svenska klimatpolitiken ....................................... Kunskapsläget om klimatförändringarna ........................... Klimatet har redan förändrats............................ Olika klimatscenarier och deras effekter ......... begränsas till långt ...... Utsläppen minskar i och EU och tecken finns på utsläppsstagnering globalt .................................. Utsläppsutvecklingen i världen och EU .......... 4.3FN:s klimatkonvention, klimatavtalet från och de globala målen för hållbar utveckling ........................... EU:s klimatpolitiska mål.................................................. och gällande svenska klimatmål ................... 5 Nya mål för den svenska klimatpolitiken........................................ 5.1Ändrad precisering av miljökvalitetsmålet Ett långsiktigt utsläppsmål ............................................... Etappmål och 2040 ........................................ Ett etappmål för transportsektorn ..................................... Indikativ utsläppsbana som stöd för uppföljning ............. 5.7Förhållandet mellan etappmål till 2030 och Ett planerings- och uppföljningssystem.......................................... Ett klimatpolitiskt råd ..................................................................... Lagreglering av vissa delar av ramverket ....................................... En ny klimatlag som stärker förutsättningarna för ett 8.2Klimatlagen ska innehålla grundläggande delar av det klimatpolitiska ramverket........................................... Sammanfattning av delbetänkandet Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21) ....... Sammanfattning av delbetänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47)................... Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1. klimatlag, dels godkänner vad regeringen föreslår om 2.mål för den svenska klimatpolitiken (avsnitt 5.2, 5.3 och 5.5), 3.preciseringen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (avsnitt 5.1). 2 Förslag till klimatlag Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas. 2 § Regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som 1.syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet, 2.bidrar till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring, 3.är inriktat på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter, och 4.vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden. 3 § Regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som har fastställt. Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet. Arbetet ska bedrivas på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. 4 § Regeringen ska lämna en klimatredovisning till i budgetpropositionen. 1.en redovisning av utsläppsutvecklingen, 2.en redovisning av de viktigaste besluten inom klimatpolitiken och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen, och 3.en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och när och hur beslut om sådana åtgärder i så fall kan fattas. 5 § Regeringen ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till året efter det att ordinarie val till har hållits. Handlingsplanen bör innehålla en beskrivning av 1.Sveriges åtaganden inom EU och internationellt, 2.historiska utsläppsdata som avser växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen, 4.utfallet av vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar, 5.planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla, 6.i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan nås, 2016/17:146 7. i vilken utsträckning beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen, och 8. vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att tillsätta en parlamentarisk bered- ning med uppgift att föreslå hur miljökvalitetsmål och genera- tionsmål skulle kunna nås (dir. 2010:74). Beredningen har tagit namnet Beredningens övergripande uppdrag är att ut- veckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom områden som regeringen prioriterat. Arbetet ska genomföras i nära samarbete med näringsliv, ideella organisationer, kommuner och myndigheter. gripande uppdraget gäller . att få tilläggsdirektiv i enlighet med regeringens prioriteringar. Enligt tilläggsdirektiv som regeringen beslutade (dir. 2014:110) skulle beredningen föreslå en strategi för en samlad luftvårds- I budgetpropositionen meddelade regeringen att ett kli- matpolitiskt ramverk skulle inrättas (prop. 2014/15:1, utgiftsområde 20). Enligt tilläggsdirektiv som beslutades (dir. 2014:165) skulle Miljömålsberedningen också föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning samt utveckla en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. draget skulle samordnas med beredningens uppdrag att ta fram en stra- tegi för en samlad luftvårdspolitik. Enligt tilläggsdirektiv som beslutades (dir. 2015:101) förlängdes utredningstiden. Miljömålsberedningens delbetänkande med förslag till ett klimatpoli- tiskt ramverk för (SOU 2016:21) redovisades . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. remissbehandlats och en sammanställning av remissvaren finns tillgäng- lig i Miljö- och (dnr M2016/00703/Kl). 2016 redovisade Miljömålsberedningen ett delbetänkande med förslag till etappmål och en samlad klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 2. Också det betänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och (dnr M2016/01735/Kl). Miljömålsberedningens förslag till klimatlag återges i bilaga 3. teckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. I budgetpropositionen meddelade regeringen sin avsikt att återkomma till med en proposition om ett kli- matpolitiskt ramverk, med utgångspunkt i Miljömålsberedningens förslag 2016/17:1, utgiftsområde 20). I denna proposition föreslås ett så- dant klimatpolitiskt ramverk. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna propo- Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet ifrågasätter om lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts och avstyrker förslaget. Frågan behandlas i avsnitt 8. 4Inramning av den svenska klimatpolitiken De globala klimatförändringarna är vår tids ödesfråga och en av regeringens högst prioriterade frågor. Om utsläppen av växthusgaser fortsätter i nuvarande omfattning ökar risken för allvarliga, genomgripande och oåterkalleliga effekter för människor och ekosystem. Med stigande medeltemperatur ökar risken för abrupta och irreversibla förändringar, så kallade tröskeleffekter, i många av de viktigaste ekosystemen. Om sådana trösklar överskrids kan temperaturen stiga ytterligare med risk för oöverskådliga konsekvenser för såväl ekosystem som samhällen. Den svenska klimatpolitiken och klimatpolitiska mål utgör en del av ett större sammanhang. enades världens länder i om ett nytt globalt klimatavtal, som sedan ratificerades av tillräckligt många länder för att träda i kraft på rekordtid. Det snabba ikraftträdandet av klimatavtalet från () visar att världens länder insett behovet av att lösa klimatfrågan. Denna drivkraft måste användas för att påskynda ett ambitiöst genomförande av avtalet. har även andra viktiga beslut fattats som påverkar vår möjlighet att nå målen i . kom världens länder överens om att inkludera fluorkolväten (HFC) i Montrealprotokollet. Överenskommelsen innebär en reglering av HFC, som är kraftfulla växthusgaser, och inkluderar en stegvis nedfasningsplan av produktion och användning av HFC. beslutade den internationella luftfartsorganisationen om ett globalt klimatstyrmedel för internationell luftfart. På EU- nivå har presenterat flera klimatpolitiska förslag (se avsnitt 4.4). Parallellt med den politiska utvecklingen sker en snabb teknikutveckling som också underlättar klimatomställningen mot långsiktigt hållbara utsläppsnivåer. Bland annat har priset på förnybar energi sjunkit dramatiskt , och är i många fall billigare än energi från fossila bränslen. Mer än hälften av all ny kapacitet för elproduktion som installerades baseras på förnybar energi, enligt (, IEA). Totalt sett produceras nu mer el från förnybara källor än från kol. Utvecklingen av det vetenskapliga kunskapsläget påverkar också svensk klimatpolitik. definition av miljökvalitetsmålet Be- gränsad klimatpåverkan är – i enlighet med om klimatförändringar (klimatkonventionen) – att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Vetenskapen är i sin tur central för att bedöma hur växthusgaserna påverkar klimatsystemet och vilka konsekvenser detta får för människor och ekosystem. 4.1.1Klimatet har redan förändrats Det klimatvetenskapliga kunskapsläget utvecklas kontinuerligt. FN:s klimatpanel (IPCC) bildades med syfte att sammanställa information om de globala klimatförändringarna. har IPCC:s rapporter spelat en särskilt viktig roll i att ge underlag om klimatet och människans påverkan på klimatsystemet, klimateffekter, liksom om människans möjligheter att minska sin påverkan och anpassa sig till de förändringar som inte kan undvikas. publicerade IPCC sin femte utvärderingsrapport (AR5), bestående av tre delrapporter och en syntesrapport. Den femte utvärderingsrapporten från beskriver att den globala medeltemperaturen ökade med . , som inte var med i underlaget till IPCC, var alla i tur och ordning det varmaste året någonsin uppmätt globalt enligt världsmeteorologiska organisationen . Global årsmedeltemperatur (°C) 1850–2016 jämfört med Avvikelser (°C) i förhållande till medelvärdet –1990 -0,2 -0,4 -0,6 1850 1900 1950 2000 Källa: vid UK och Unit vid . har klimatförändringarna visat sig även på andra sätt. Kalla extremer har minskat i antal och intensitet medan varma extremer har ökat. Observationer tyder på att antalet skyfall sannolikt har ökat. Is- täcket på och delar av samt utbredningen av havsisen i har minskat. Till följd av glaciärers och landisars avsmältning och havens uppvärmning steg havsnivån med . Takten i havsnivåstigningen har tilltagit under senare 2016/17:146 delen av och uppgick i genomsnitt . Också i finns tydliga tecken på ett förändrat klimat. Observationer från visar att temperaturförändringen i har varit ungefär dubbelt så stor som den förändring av det globala genomsnittet som redovisas i IPCC:s senaste utvärderingsrapport. Temperaturändringen i har varit störst . Nederbörden har ökat för alla säsonger utom hösten och särskilt . IPCC:s sammanställningar slår fast att människans påverkan på klimatet är tydlig. är koncentrationerna av koldioxid, metan och lustgas högre än vad de har varit under de senaste 800 000 åren. Den kraftiga ökningen av koldioxid är kopplad till förbränning av fossila bränslen, men även förändrad markanvändning. Den sammanlagda mängden koldioxidutsläpp från mänsklig verksamhet uppgick till . Hälften av utsläpp av växthusgaser, som orsakats av människan, har skett . Snabbast ökning av de globala utsläppen har skett , framför allt som resultat av den snabba utvecklingen i de asiatiska tillväxtekonomierna. En stor del av koldioxidutsläppen stannar kvar i atmosfären och bidrar till global uppvärmning. På grund av trögheter i klimatsystemets reaktion på utsläppen sker en viss del av uppvärmningen med fördröjning. Även om människan skulle upphöra helt att släppa ut växthusgaser, kommer den globala medeltemperaturen troligen att fortsätta att öka och havsnivåhöjningar fortsätta . En viss del av den koldioxid som släpps ut binds in i levande biomassa och jordar, och en ungefär lika stor del löses in i haven. I haven bidrar koldioxiden till en omfattande havsförsurning. Klimatförändringarna är även tätt förknippade med andra miljöutmaningar. 4.1.2 Olika klimatscenarier och deras effekter I IPCC:s senaste utvärderingsrapport finns ett flertal scenarier för hur framtidens klimat kan komma att se ut. Scenarierna bygger på olika anta- ganden om människans framtida utsläpp av växthusgaser. rierna har tagits fram med hjälp av avancerade modeller som simulerar hur klimatsystemet långsiktigt svarar på ändringar i mängden växthus- gaser i atmosfären. Jämfört med den förra utvärderingen bygger scena- rierna i IPCC:s senaste rapport på mer avancerade modeller. Av de klimatscenarier som presenteras är det bara i scenariot med minst klimatpåverkan som ökningen av den globala medeltemperaturen sannolikt inte kommer att överstiga jämfört med förin- IPCC:s sammanställning av scenarier pekar mot att den globala temperaturökningen kommer att uppgå till 3,7–4, mot slutet av detta sekel jämfört med förindustriell tid om inga ytterligare utsläppsbegränsningar genomförs förutom de som redan har beslutats. Konsekvenserna av en sådan temperaturökning förväntas bli dramati- Framtida klimatförändringar väntas innebära en rad negativa effekter för människor, samhällen och ekosystem. Dessa effekter blir än mer kännbara vid högre grad av klimatpåverkan. höjas med uppemot en meter, eller möjligen mer, . Globalt beräknas nederbörden generellt sett öka där det regnar mycket och minska där det är torrt. En ökning av extrema väderhändelser förväntas. Dessa förändringar kan innebära mer översvämningar och torka. Många kustnära samhällen och små öriken hotas av havsnivåhöjning. Perioder av extrem hetta kan leda till försämrad hälsa och dödsfall. Detta tillsammans med torka riskerar att allvarligt påverka livsmedelsförsörjningen, speciellt för fattiga befolkningar. Många ekosystem kommer att påverkas allvarligt och flera arter kan komma att utrotas. Även sekundära effekter som försvårande av fattigdomsbekämpning och ökad risk för skärpta konflikter i redan utsatta delar av världen pekas ut som allvarliga risker för samhället av IPCC. har med utgångspunkt i IPCC:s arbete tagit fram regionala klimatscenarier. Dessa ger en mer detaljerad bild av klimatförändringarna i . På samma sätt som för de redan observerade temperaturförändringarna förväntas framtidens klimatuppvärmning bli större i än det globala genomsnittet. Allra mest kommer temperaturen att stiga längst i norr. Även om den globala uppvärmningen begränsas till , kan temperaturökningen i de nordligaste delarna av komma att överskrida jämfört med förindustriell tid. Av de scenarier som har tagits fram är det dock det scenario med störst klimatpåverkan som närmast motsvarar nuvarande takt av utsläppsökning globalt. Enligt detta scenario kan temperaturen i bli uppemot högre mot slutet av detta sekel jämfört med perioden – 1990. Enligt samma scenario kan nederbörden komma att öka med . Kraftiga förändringar av klimatet kommer att få stor påverkan på samhället och naturmiljön. Skyfall och kraftiga regn förväntas öka ytterligare i intensitet och ge problem med översvämningar. Översvämningar kan också komma att drabba låglänta kusttrakter i på grund av stigande havsnivåer. Många värdefulla kulturmiljöer är nära knutna till vatten och riskerar att förstöras när vattnet stiger. En högre temperatur kan ge större produktion inom jord- och skogsbruk, men föra med sig risker såsom ökad frekvens och omfattning av skador från nya växt- och djursjukdomar, insekter, bränder och stormar. Uppvärmningen väntas även få konsekvenser för naturliga ekosystem, inte minst i fjällkedjan där trädgränsen förväntas flytta högre upp i terrängen. Ändrade snöförhållanden påverkar även markbundna näringar som bland annat rennäring och skogsbruk. Det kan även inträffa betydande kvantitativa och kvalitativa förändringar gällande vårt dricksvatten, exempelvis vattenbrist, saltvatteninträngning och förorening. Vid klimatmötet i kom världens länder överens om ett nytt klimatmål. bjöd de in IPCC att ta fram en specialrapport som beskriver effekterna av en global uppvärmning på , utifrån ett antal scenarier med olika nivåer av utsläpp av växthusgaser. IPCC har tackat ja till inbjudan och specialrapporten planeras vara klar . Redan nu pekar forskning på att det finns tydliga skillnader i konsekvenserna för 1,5 respektive uppvärmning. planerar IPCC att presentera en specialrapport om klimatförändringarna, haven samt jordens snö- och istäcken, och en specialrapport om markrelaterade frågor. IPCC:s nästa stora utvärdering, AR6, 2016/17:146 blir klar –2022. IPCC:s kommande rapporter väntas få stor betydelse både för den fortsatta klimatpolitiken och för arbetet med att klimatanpassa samhället, i och globalt. 4.1.3 Temperaturökningen kan fortfarande begränsas till långt IPCC:s senaste utvärderingsrapport innehåller information om möjlig- heten att begränsa den globala temperaturökningen till , vilket är det internationella mål som antogs vid klimatkonven- tionens sextonde partsmöte i och som gällde när rapporten Den utveckling som krävs för att målet sannolikt ska nås kan beskrivas på tre olika men relaterade sätt – som utveckling i utsläpp av växthusgaser, som utveckling i koncentration av växthusgaser i atmo- sfären och som ”koldioxidbudget” för vilket utrymme som finns kvar för IPCC har tagit fram flera utsläppsbanor som beskriver utvecklingen av framtida utsläpp av växthusgaser för att det ska vara sannolikt att tempe- behöver utsläppen kulminera , minska med mellan jämfört med , och med 80 till 120 Flera scenarier innebär alltså att utsläppen behöver vara negativa vid seklets slut. Ett scenario som leder till att den globala uppvärmningen begränsas till , vilket är det klimatmål som antogs i , kräver utsläppsminskningar i den mer ambitiösa än- dan av intervallerna och sannolikt minskningar därutöver. serna för utsläppsminskningar till framemot 2030, ökar kostnaderna be- tydligt och utmaningen blir större som sannolikheten för att be- gränsa uppvärmningen till minskar. Ett annat sätt att beskriva vad som krävs för att begränsa temperatur- ökningen är att relatera den till maximal koncentration av växthusgaser i En huvudslutsats i IPCC:s senaste utvärderingsrapport är att utsläppsminskningar som håller koncentrationen av växthusgaser på cirka 450 ppm koldioxidekvivalenter under detta sekel kan begränsa den globala temperaturökningen till . ger lägst global uppvärmning och som därmed lyckas med detta, innebär att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären successivt minskar efter Det krävs således nollutsläpp och eventuellt negativa utsläpp vid Det tredje sättet att beskriva hur den globala temperaturökningen kan begränsas till är att belysa det utsläppsutrymme (den ”koldioxidbudget”) som finns för resten av detta sekel. belysa frågan är nytt i IPCC:s femte utvärderingsrapport. tiva utsläpp av koldioxid som huvudsakligen bestämmer den långsiktiga Orsaken är att en stor del av de koldioxid- utsläpp som inte tas upp i skog, mark och hav stannar kvar i atmosfären i många hundra till tusentals år. För att sannolikt kunna begränsa den glo- bala uppvärmningen till , måste utsläppen begrän- sas till koldioxid –2100. Bara en tredjedel av budgeten kvarstår, det vill säga cirka 1 000 miljarder ton koldioxidekvivalenter, vilket motsvarar ungefär av dagens ut- Prop. 2016/17:146 släpp av växthusgaser. IPCC:s rapport beskriver även centrala åtgärder som behövs för att kunna begränsa den globala uppvärmningen till . På kort sikt behöver nya inlåsningar i koldioxidintensiv och energikrävande teknik och samhällsbyggnad undvikas genom att man bygger hållbart från början. En sådan inriktning gör det också enklare att utveckla mer hållbara beteendemönster. Enligt IPCC är inriktningen särskilt viktig i de delar av världen där städer expanderar och energianläggningar byggs ut, men också när tidigt industrialiserade länder nu genomför återinvesteringar i den befintliga bebyggelsen och infrastrukturen. Energi- och resursanvändningen behöver bli mycket mer effektiv än . Energitillförseln behöver nå nollutsläpp eller till och med negativa utsläpp. Med negativa utsläpp menar IPCC att upptaget av växthusgaser i exempelvis skogar och annan vegetation, kolinlagring i mark samt geologisk lagring av koldioxid med biogent ursprung är större än utsläppen. Ökad användning av hållbart producerad bioenergi, vindkraft och annan förnybar energi är viktigt för omställningen. Försenas utsläppsminskningarna ökar risken för allvarliga klimatförändringar och kostnaderna för klimatpolitiken ökar betydligt. visar att ju längre världens länder väntar, desto mer behöver världen förlita sig på en omfattande användning av oprövade tekniker såsom infångning och lagring av växthusgaser med biogent ursprung. Avslutningsvis, om människan fortsätter att öka utsläppen av växthusgaser i samma takt som , kommer klimatförändringarna att bli mycket omfattande. Det kommer att ställa samhället inför stora utmaningar och kräva omfattande åtgärder för att stärka samhällets motståndskraft. Men även med ambitiösa åtgärder för att reducera utsläppen och vända utvecklingen i en hållbar riktning kommer både och övriga länder ändå behöva anpassas till nya förutsättningar. 4.2Utsläppen minskar i och EU och tecken finns på utsläppsstagnering globalt 4.2.1Utsläppsutvecklingen i världen och EU De globala utsläppen av växthusgaser har ökat och uppskattas uppgå till ungefär koldioxidekvivalenter . har de globala utsläppen i stort sett legat still på samma nivå. Det är ett trendbrott jämfört med tidigare då utsläppen generellt har ökat år för år förutom under ekonomiska kriser.