prop · H50325 · 2017-10-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:25 Genomförande av ändringar i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ett nytt normgivningsbemyndigande i livsmedelslagen (2006:804) i syfte att kunna genomföra kommissionens direktiv (EU) 2015/1787 av om ändring av bilaga II och III till rådets direktiv /83/EG om kvaliteten på dricksvatten. Det nya bemyndigandet innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten att inhämta kontrollmyndighetens godkännande av faroanalyser och förslag till egenkontrollprogram. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804)................. Ärendet och dess beredning.............................................................. Reglering av dricksvatten ................................................................. Kontrollen av dricksvatten................................................................ Ett nytt normgivningsbemyndigande.............................................. Ett nytt system för flexibel undersökning av Vilka berörs av förslaget?................................................. Konsekvenser för verksamhetsutövare............................. Konsekvenser för statliga myndigheter............................ Konsekvenser för kommunerna........................................ Direktiv (EU) 2015/1787.................................................. Förteckning över remissinstanserna................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804). Förslag till lag om ändring i livsmedelslagen (2006:804) Härigenom föreskrivs1 att 19 § livsmedelslagen (2006:804) ska ha Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får 1. hur offentlig 2. skyldighet för en kontrollmyndighet eller ett kontrollorgan som anlitas i den offentliga kontrollen att lämna information till en sådan samordnande kontrollmyndighet som avses i 12 § första stycket, 3. skyldighet för en livsmedels- 3. skyldighet för en livsmedels- företagare att utöva en efter företagare att utöva en efter verksamhetens art lämpad egen- verksamhetens art lämpad egen- kontroll av verksamheten, och kontroll av verksamheten, dricksvatten att inhämta kontroll- faroanalyser och förslag till egen- 4. uppgiftsskyldighet för som lämnar djur till slakt. som lämnar djur till slakt. Denna lag träder i kraft . 1 Jfr rådets direktiv /83/EG av om kvaliteten på dricksvatten, i lydelsen enligt kommissionens direktiv (EU) 2015/1787. Ärendet och dess beredning ställs krav på dricksvatten i rådets direktiv 98/83/EG av den om kvaliteten på dricksvatten (dricksvattendirektivet). Kommissionens direktiv (EU) 2015/1787 av innehåller ändringar av bilaga II och III till dricksvattendirektivet (ändringsdirektivet). Ändringsdirektivet ska börja tillämpas . har i en skrivelse till påtalat att det kan finnas behov av lagändringar till följd av ändringsdirektivet (N2016/06027/RS). Med anledning av detta har det inom upprättats en promemoria, Genomförande av ändring i dricksvattendirektivet. Ändringsdirektivet finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr N2017/02386/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Det görs en språklig ändring av lagförslaget i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. Dricksvatten är i stor utsträckning reglerat genom EU-bestämmelser. Dricksvattendirektivet anger de särskilda krav som ska vara uppfyllda för vatten som är avsett att användas som dricksvatten. För att garantera att dricksvatten är säkert för människor fastställs det ett antal minimikvalitetskrav för vatten i direktivet. Enligt dricksvattendirektivet är medlemsstaterna skyldiga att se till att dricksvattnet är hälsosamt och rent på så sätt att det inte innehåller ämnen som utgör en fara för människors hälsa samt att det uppfyller de parametervärden som medlemsstaterna ska fastställa (artiklarna 1, 4 och 5). Kraven för dricksvatten som tillhandahålls från ett distributionsnät i en lokal eller anläggning ska normalt iakttas vid den punkt där vattnet tappas ur de kranar som normalt används för dricksvatten (artikel 6). Medlemsstaterna är skyldiga att vidta alla åtgärder som behövs för att säkerställa att regelbundna kontroller av dricksvattnets kvalitet utförs i syfte att kontrollera att det vatten som är tillgängligt för brukarna uppfyller kraven i direktivet. För att fullgöra dessa skyldigheter ska de behöriga myndigheterna upprätta lämpliga kontrollprogram för allt dricksvatten. I bilaga I fastställs vilka parametrar som ska analyseras och minimivärden för dessa parametrar, i bilaga II fastställs minimikrav för kontrollprogram och i bilaga III anges specifikationer för analysmetoder 2017/18:25 för olika parametrar. Bilaga II till direktivet medger en viss grad av flexibilitet vid kontrollen av dricksvattnet genom att det under vissa omständigheter tillåter en mindre frekvent provtagning än vad som generellt föreskrivs i bilagan. Dricksvatten betraktas i rättsligt hänseende som ett livsmedel. Livsmedel definieras i och rådets förordning (EG) nr 178/2002 av om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftningen, om inrättande av Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet och om förfaranden i frågor som gäller livsmedelssäkerhet (EU:s livsmedelslag). Enligt definitionen är vatten ett livsmedel fr.o.m. den punkt där värdena ska iakttas enligt artikel 6 i dricksvattendirektivet, dvs. I den svenska livsmedelslagstiftningen jämställs vatten med livsmedel i stadierna före tappkranen. I EU:s livsmedelslag slås det fast att livsmedelsföretagare på alla stadier i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan ska se till att livsmedel uppfyller de krav som är tillämpliga för deras verksamhet och ska kontrollera att dessa krav uppfylls. Medlemsstaterna ska övervaka och kontrollera att livsmedelsföretagare uppfyller de relevanta kraven i livsmedelslagstiftningen. I en av de anknytande s.k. hygienförordningarna, och rådets förordning (EG) nr 852/2004 av om livsmedelshygien, anges att livsmedelsföretagare ska se till att alla de led i produktions-, bearbetnings- och distributionskedjan för livsmedel som de ansvarar för uppfyller de relevanta hygienkraven. Livsmedelsföretagare ska följa de allmänna hygienreglerna och upprätta lämpliga kontrollplaner som bygger på principerna om faroanalys och kritiska styrpunkter, de s.k. HACCP-principerna (Hazard Analysis and Critical Control Points). Den grundläggande EU-förordningen för livsmedelskontroll är och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djurskydd (kontrollförordningen). Den reglerar medlemsstaternas offentliga kontroll av bl.a. att livsmedelsföretagare följer de regler som gemenskapen fastställt för livsmedel. har genomfört dricksvattendirektivet genom livsmedelslagen (2006:804), livsmedelsförordningen (2006:813) och föreskrifter (SLVFS 2001:30) om dricksvatten, de s.k. dricksvattenföreskrifterna. I livsmedelslagen jämställs vatten med livsmedel från den punkt där vattnet tas in i vattenverket som råvatten till den punkt där värdena ska iakttas enligt dricksvattendirektivet, dvs. i stadierna innan tappkranen. Livsmedelslagen är en s.k. ramlag och innehåller därför huvudsakligen bemyndiganden, men även bestämmelser om myndigheters befogenheter och om straffsanktioner. Inom EU:s livsmedelslagstiftning är det livsmedelsföretagaren som har ansvaret för sin verksamhet under hela vägen från råvara till färdig produkt. Alla livsmedelsföretagare är därför skyldiga att kontrollera att den egna verksamheten uppfyller livsmedelslagstiftningens krav på hygien och redlighet. I denna s.k. egenkontroll ska det finnas rutiner och dokumentation som hjälper verksamhetsutövaren att ha kontroll över de risker och faror som finns i verksamheten. Dessa kan bestå av bl.a. allmänna hygienrutiner, HACCP-baserade förfaranden som faroanalys, upprättande av egenkontrollprogram och i dricksvattensammanhang undersökning av dricksvatten. I undersökningen av dricksvatten ingår både provtagning och analys, men även bedömning eller värdering av resultatet. Vid den offentliga kontrollen undersöks olika områden, bl.a. företagens rutiner för god hygienpraxis, HACCP-baserade förfaranden och andra kontrollrutiner företagaren tillämpar. Vidare granskas relevant dokumentation såsom resultat från egenkontrollen. Den offentliga kontrollen baseras på hur stora riskerna i verksamheten är. Vid den bedömningen tas hänsyn till företagets egenkontroll. har genom regleringen för dricksvatten samma ansvarsförhållande vid dricksvattenproduktion som i övrig livsmedelslagstiftning, vilket bland annat innebär att verksamhetsutövaren, dvs. den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten, har ansvar för sin egenkontroll och för att informera om sin produkt och sin verksamhet. Verksamhetsutövaren är således skyldig att inom ramen för sin egenkontroll undersöka om dricksvattnet uppfyller gräns- och parametervärden i dricksvattenföreskrifterna. Verksamhetsutövaren är även skyldig att undersöka andra ämnen och mikroorganismer om de kan utgöra en fara för människors hälsa. Enligt dricksvattenföreskrifterna ska verksamhetsutövaren, i den utsträckning det är nödvändigt för att uppfylla kraven i dricksvattenföreskrifterna, genomföra och upprätthålla ett eller flera permanenta förfaranden grundade på HACCP-principerna. HACCP-systemet avser förebyggande åtgärder snarare än kontroll av slutprodukter. Systemet består av sju principer. I den första principen beskrivs den s.k. faroanalysen, som innebär att identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå. I denna analys ingår att göra en riskbedömning av farorna. Enligt vägledning för dricksvatten är all dricksvattenverksamhet till sin karaktär farofylld och kan innebära hälsorisker. rekommenderar därför alla producenter och tillhandahållare av dricksvatten att göra en faroanalys. Som konstaterats i avsnitt 4 medger bilaga II till dricksvattendirektivet en viss flexibilitet vid kontrollen av dricksvattnet. Av föreskrifter framgår sålunda att verksamhetsutövarens undersökning av dricksvattnet ska avse minst de parametrar som anges i en bilaga till 2017/18:25 föreskrifterna både vad gäller s.k. normal undersökning och s.k. utvidgad undersökning om kontrollmyndigheten inte beslutar något annat. Den normala undersökningen ska, bortsett från vad som gäller för den nationella regleringen av provtagning på utgående dricksvatten, ge regelbunden information om dricksvattnets normala hälsomässiga, tekniska och estetiska kvalitet. Den undersökningen omfattar relativt få parametrar som undersöks med relativt hög frekvens. Det är inte tillåtet att ta bort parametrar från den normala undersökningen. Däremot kan kontrollmyndigheten besluta att minska provtagnings- och analysfrekvensen om de värden som uppmätts vid provtagning på minst två på varandra följande år är konstanta och klart bättre än de fastställda gränsvärdena och om en försämring av vattenkvaliteten bedöms som osannolik. Syftet med en utvidgad undersökning är att kontrollera att samtliga kvalitetskrav är uppfyllda. Det är inte tillåtet att minska frekvensen av utvidgad undersökning. kan dock, för enskilda parametrar, medge undantag från kravet på att utföra utvidgad undersökning för en särskilt angiven tidsperiod. En förutsättning för detta är att kontrollmyndigheten bedömer att parametern sannolikt inte kommer att förekomma i en täkt i halter som skulle kunna innebära en risk för att det uppstår avvikelser från de relevanta gränsvärdena. För att säkerställa att vattnet uppfyller kraven ska verksamhetsutövaren upprätta ett förslag till program för regelbundna undersökningar med provtagningspunkter och frekvenser för normal och utvidgad undersökning. ska fastställa undersökningsprogrammen. I samband med detta fastställs också provtagningspunkter och undersökningsfrekvenser. kan då besluta om undantag från de regelbundna undersökningarnas omfattning eller frekvens. Kommunerna är kontrollmyndighet för anläggningar för dricksvattenförsörjning. kontrollerar dock en del av de dricksvattenanläggningar som producerar dricksvatten till vissa livsmedelsanläggningar och som även har ansvaret för att kontrollera. Inom Försvarsmakten är generalläkaren behörig myndighet att utöva offentlig kontroll då det gäller till exempel vattenverk och distributionsanläggningar för dricksvatten. utvidgas denna kontrolluppgift till att omfatta alla livsmedelsanläggningar inom Försvarsmakten, och som drivs av eller för respektive myndighet. Generalläkaren byter också namn till försvarsinspektören för hälsa och miljö. Ändringsdirektivet innebär bl.a. att bilaga II till dricksvattendirektivet ersätts av en helt ny bilaga. Även den nya bilagan innehåller en möjlighet för medlemsstaterna att medge att det vid kontrollen görs avsteg från de krav som ställs upp i bilagan på vilka parametrar som ska kontrolleras och de frekvenser med vilka dessa undersöks. En förutsättning för att sådana avsteg ska få göras är till skillnad från Prop. 2017/18:25 vad som gäller att det görs en riskbedömning i enlighet med vad som föreskrivs i bilagan (bilaga II, del C). Riskbedömningen ska baseras på de allmänna principerna om riskbedömning som anges i förhållande till internationella standarder, exempelvis standard EN 15975-2, Vattenförsörjning – säkerhet – riktlinjer för risk- och krishantering. När riskbedömningen ska göras ska man för vattenförekomster som i genomsnitt ger mer än per dag även beakta resultaten från de övervakningsprogram som fastställts genom artikel 7.1 andra stycket och artikel 8 i och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder för vattenpolitikens område (vattendirektivet). Vattendirektivet har genomförts i svensk rätt bl.a. genom förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (vattenförvaltningsförordningen) och dess föreskrifter. Enligt 7 kap. 1 § vattenförvaltningsförordningen ska varje vattenmyndighet se till att program för övervakning av vattnets tillstånd i vattendistriktet finns och genomförs bl.a. enligt artikel 8 i direktiv /60/EG. Medlemsstaterna ska garantera att riskbedömningarna är godkända av deras relevanta myndighet och att information om att en riskbedömning har gjorts och en sammanfattning av resultaten finns tillgänglig. Ändringen av dricksvattendirektivet innebär således att det blir obligatoriskt att utföra en riskbedömning och att den ska ligga till grund för kontrollprogrammet. Ändringen medför att det blir tydligare vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att undantag från de parametrar och provtagningsfrekvenser som fastställs i direktivet ska kunna göras (se bilaga II, del C, punkterna 4–5). Möjligheten att avvika gäller både antalet parametrar och frekvenserna med vilka de undersöks. Den nya möjligheten till flexibilitet kan dock till skillnad från dagens reglering även innebära att en riskbedömning kan leda till att det krävs ytterligare undersökningar i form av fler parametrar eller högre provtagningsfrekvens. finns dock krav på att dricksvattnet inte får innehålla mikroorganismer, parasiter och ämnen i sådant antal eller sådana halter att de kan utgöra en fara för människors hälsa. Det finns vidare krav på att göra undersökningar av andra ämnen och mikroorganismer än de som anges i bilaga 2 till dricksvattenföreskrifterna om det finns anledning att misstänka att de kan utgöra en fara för människors hälsa. Ändringen innebär bl.a. att det skapas en tydligare koppling till faroanalysen och att det regleras tydligare när undersökningarna behöver göras. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten att inhämta kontroll- myndighetens godkännande av faroanalyser och förslag till egen- Regeringens bedömning: Verksamhetsutövaren bör ansvara för att hålla information om faroanalysen tillgänglig. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i sak med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller är positiva till promemorians bedömning och förslag. , geologiska undersökning (SGU), vatten- myndigheterna, Svenskt Vatten och de flesta kommunerna nämnas. kommun anser att uttrycket faroanalys inte är ett entydigt begrepp och därför behöver definieras. påtalar att det saknas analyser att beakta från vattenförvaltningens övervakningsprogram i många områden när det gäller förekomsten av Flera remissinstanser, bl.a. i , tillika vattenmyndigheten, ifrågasätter om inte tidsåtgången och de administra- tiva kostnaderna för att utföra en faroanalys har underskattats särskilt när det gäller små dricksvattenanläggningar. Vissa remissinsanser, bl.a. kommun, bedömer även att det finns risk för administrativt merarbete för verksamhetsutövare och kommuner med anledning av kravet på godkännande av egenkontrollprogram och riskbedömning. Många remissinstanser, bl.a. , framhåller vikten av en tydlig vägledning från beträffande kriterierna för godkännande av faroanalyser samt krav på kompetensnivå för att kunna utföra en fullgod dricksvattenkontroll. påtalar att förslaget är otydligt när det gäller hur det ökade tillsynsbehovet ska finansieras och framhåller att det behöver förtydligas hur avgiften i samband med granskningen av faroanalys ska anser att avgiftssystemet behöver ändras för att kommunernas ökade arbete med att godkänna faroanalyserna ska kunna finanserias med ökade avgifter. (SKL) påpekar att finansieringen av kommunernas arbete med gransk- ning och godkännande av faroanalys måste beaktas i de pågående arbetena med revidering av avgiftssystemet respektive riskklassificering av livsmedelsanläggningar för livsmedelskontrollen. bl.a. , framhåller att det finns risker med att tillgäng- liggöra faroanalyser och riskbedömningar för kritiska försörjningssystem med hänsyn till sabotagerisken. Flera vattenmyndigheter, däribland i län, i och i län anser att dricksvattenproducenternas analyser av riskerna för försämrad kvalitet och för kvantitetbrist bör utvidgas så att risker i hela det råvattenbildande tillrinningsområdet till vattenverken inkluderas. myndigheterna efterfrågar vidare ett tydliggörande av ansvaret för Prop. 2017/18:25 dricksvattenproducenterna att inkludera råvattnet uppströms vattenverken SGU förordar en närmare koppling mellan vattenförvaltningens riskbedömningar och vattenproducenternas faroanalys och anser att det är prioriterat att etablera ett närmare samarbete och utbyte av information. SGU samt flera vattenmyndigheter, bl.a. i , har även påtalat behovet av att en ny övervakningsdatabas inrättas som samlar data från både råvatten och dricksvatten och där producenterna själva kan gå in och se resultaten. Skälen för regeringens förslag och bedömning Som framgår av avsnitt 6 innebär ändringarna i dricksvattendirektivet att det även i fortsättningen är möjligt att vid dricksvattenkontrollen avvika från de parametrar och frekvenser som fastställs i direktivet. Detta förutsätter till skillnad från vad som gäller att det utförs en riskbedömning som kan ligga till grund för egenkontrollprogrammet. Riskbedömningen ska dessutom godkännas av kontrollmyndigheten. I ändringsdirektivet regleras inte vem som ska ha ansvaret för att utföra en riskbedömning. Enligt den nuvarande dricksvattenregleringen ansvarar verksamhetsutövaren för undersökningarna av dricksvatten. Hur provtagningen och analysen av dricksvattenkvaliteten ska ske regleras genom egenkontrollprogrammet. Förutsättningarna för att producera och tillhandahålla dricksvatten av god kvalitet skiljer sig kraftigt från plats till plats, exempelvis beroende på råvattnets kvalitet och ledningsnätets status. För att få till stånd en så effektiv och ändamålsenlig kontroll som möjligt, är det viktigt att egenkontrollprogrammen är anpassade till riskerna i det enskilda fallet och att resurserna allokeras till de mest relevanta riskerna. Det är även angeläget att verksamhetsutövaren inte belastas med att göra undersökningar som inte är relevanta med hänsyn till riskerna i det enskilda fallet. Den flexibilitet som direktivet medger måste därför enligt regeringens bedömning kunna utnyttjas fullt ut när egenkontrollprogrammen tas fram. Det svenska systemet där verksamhetsutövaren upprättar ett förslag till egenkontrollprogram och ansvarar för den faktiska undersökningen har fungerat väl, bl.a. beroende på att verksamhetsutövaren har bättre kännedom om vattenverket och dricksvattnet än kontrollmyndigheten. Det saknas därför anledning att nu överväga en annan ordning. Den riskbedömning som ska ligga till grund för egenkontrollprogrammet bör därför utföras av verksamhetsutövarna. Riskbedömningen ska således utgöra ett underlag för dennes förslag till egenkontrollprogram. För det stora flertalet verksamhetsutövare innebär detta i praktiken inte att de får en ny uppgift. måste de se till att det finns förfaranden för kontroll av de risker och faror som finns i verksamheten. Dessa kan t.ex. vara HACCP-baserade förfaranden i form av en s.k. faroanalys som innehåller det som i direktivet benämns riskbedömning. Några, framför allt mindre vattenproducenter, kan dock komma att få ökade kostnader till följd av det nya systemet, vilket också framhållits av några remissinstanser. De flesta remissinstanserna är dock positiva till promemorians förslag eller har inga synpunkter på det. Några remissinstanser har också lyft fram att man ser det som sannolikt att antalet provtagningsparametrar minskar och att man därmed kan få ner kostnaderna. Flera remissinstanser har pekat på behovet av tydlig vägledning från av vad som ska ingå i en faroanalys. Regeringen utgår från att tydliggör vilka krav som ställs på dricksvattenproducenterna i detta avseende genom föreskrifter och vägledningsmaterial. Några remissinstanser anser att det är oklart om nuvarande avgiftssystem täcker kommunernas arbete med granskning och godkännande av faroanalys. Som SKL påpekat genomför ett arbete med att se över både avgifter och riskklassificering på livsmedelsområdet, i syfte att uppnå en bättre anpassning av dessa. Flera vattenmyndigheter samt SGU har synpunkter på behovet av ett närmare samarbete mellan vattenförvaltningen och dricksvattenproducenterna och behovet av utbyte av information. Flera vattenmyndigheter menar också att dricksvattenproducenternas analyser bör utvidgas så att risker i hela det råvattenbildande tillrinningsområdet till vattenverken inkluderas. Regeringen är medveten om att ansvarsfördelningen är spridd på många aktörer och att det därför finns ett behov av att se över den svenska organisationen. Den förra regeringen tillsatte 2013 en utredning för att kartlägga kontrollen av dricksvatten inklusive råvattenkvaliteten för vatten som är ämnat som dricksvatten (dir. 2013:75). Utredningens uppdrag innefattade bl.a. att vid behov lämna förslag på hur denna kontroll på effektivast möjliga sätt bör organiseras och samordnas med hänsyn till de krav som ställs i EU:s olika regelverk och till resultaten från arbetet som myndigheterna bedrivit för att kontrollera råvatten avsett för dricksvattenproduktion. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande En trygg dricksvattenförsörjning (SOU 2016:32) . Utredningens förslag bereds inom .