prop · H50337 · 2017-11-09 00:00:00 — har i en tidigare granskning analyserat regeringens makroekonomiska prognoser 1995–2006.4 I den tidigare granskningen gjordes bland annat följande iakttagelser: •Det fanns en osäkerhet i konjunkturprognoserna (d.v.s. de kortfristiga pro- gnoserna) men regeringens prognosprecision överlag var inte sämre än andra prognosmakares. •Redovisningen av konjunkturprognoserna var utförlig men beskrivningen av de medelfristiga kalkylerna var knapphändig. •Det saknades en samlad bedömning av osäkerheter och risker samt doku- mentation av metoder och modeller. lämnade ett antal rekommendationer baserade på dessa iakttagelser. Endast de medelfristiga prognoserna redovisas i denna rapport. Med medelfristiga prognoser avses prognoserna för åren T + 2 till T + 4 där T avser innevarande år. De kortfristiga prognoserna, d.v.s. prognoserna för innevarande och nästkommande år (T och T + 1), har inte ingått i granskningen. En granskning av de kortfristiga prognoserna är mindre angelägen eftersom dessa regelbundet utvärderas av olika prognosinstitut samt av regeringen själv. Granskningen har därtill avgränsats så att den endast har omfattat de makroekono- miska prognoser som regeringen lämnar i de årliga ekonomiska vår- och budget- propositionerna. Det tas fram fler bedömningar av den ekonomiska utvecklingen än så på . Sådana presenteras av finansministern vid exempelvis (2006). Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N möten på och andra pressträffar. Men eftersom dessa i hög utsträckning utgörs av snabbuppdateringar som offentliggörs i begränsad form har vi valt att inte inkludera dessa prognosuppdateringar i granskningen. Vidare har granskningen endast omfattat ett urval av de makroekonomiska variabler som beräknas och presenteras i de ekonomiska propositionerna. Dessa har valts utifrån perspektivet att de har störst relevans för den offentligfinansiella prognosen. Den övergripande frågeställningen i granskningen är: Har regeringen redovisat medelfristiga makroprognoser av hög kvalitet i de ekono- miska propositionerna? Den övergripande frågeställningen bryts ner i följande delfrågor: •Finns det tydliga över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna? •Redovisas och förklaras prognosrevideringar och prognososäkerhet? Dessutom ställs följande följdfråga: •På vilket sätt kan eventuella över- eller underskattningar i den makroekonomiska prognosen leda till över- eller underskattningar av det offentligfinansiella sparandet? Nedan redovisas hur respektive delfråga och följdfråga har bedömts i granskningen. Finns det tydliga över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna? Denna fråga har besvarats genom en analys av avvikelser mellan prognos och utfall samt revideringsriktningar för de prognoser där utfall saknas. I viss mån görs också jämförelser med . Redovisas och förklaras prognosrevideringar och prognososäkerhet? Den första delen av frågan har besvarats genom att granska hur redovisningen av prognosrevideringarna sett ut i propositionerna. Prognososäkerhet kan i sin tur beskrivas på olika sätt. Det handlar bland annat om att i text beskriva de risker som kan förekomma men osäkerheten kan också beskrivas, i siffersatt form, genom redovisning av alternativa scenarier. Därför granskades i denna del om, och på vilket sätt, regeringen regelbundet redovisat alternativscenarier för den medelfristiga makroekonomiska utvecklingen. På vilket sätt kan eventuella över- eller underskattningar i den makroekonomiska prognosen leda till över- eller underskattningar av det offentligfinansiella sparandet? Denna fråga har besvarats genom ett räkneexempel som visar hur de eventuella genom- snittliga prognosavvikelserna slår på den offentliga sektorns inkomster och utgifter. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R Granskningen av regeringens medelfristiga makroprognoser är huvudsakligen genomförd genom statistiksammanställningar och genomgångar av de ekonomiska propositionerna 2007–2017. Intervjuer med företrädare för har genomförts i syfte att klargöra vissa metod- och prognosprocessfrågor. Genomgående har tillväxttakterna och inte nivåerna i prognoserna granskats. En granskning av nivåerna hade medfört svårhanterliga problem. I en granskning med sikte på nivåerna hade det varit svårt att särskilja medelfristprognosen från den kort- fristiga. Denna rapport avser endast en granskning av de medelfristiga progno- serna. Vidare hade en granskning med avseende på nivåerna i de makroekonomiska variablerna varit svår att genomföra eftersom omläggningar av statistiken har medfört stora nivåskift . När det gäller frågan om prognoserna har över- eller underskattats analyseras prognosavvikelserna utifrån diagram. Att vi inte har valt en mer teknisk inriktning med statistisk utvärdering beror på att en sådan försvårar identifieringen av avvikel- sernas fördelning över den granskade perioden. Ett statistiskt mått skulle kunna leda till felaktiga slutsatser gällande hela den granskade perioden på basis av effekter som endast avser delar av den granskade perioden, såsom exempelvis finanskrisen . Därtill söker vi i granskningen finna förekomst av över- eller underskattningar och dess orsaker snarare än en exakt uppskattning av dessas storlek. Prognoserna jämförs mot utfall som publicerades av SCB . I de fall prognosrevideringsriktningar studeras utgör vårpropositionen 2017 jämförelse- norm i egenskap av senast publicerade prognos. Rapporten inleds, i kapitel 2, med en genomgång av hur de medelfristiga makropro- gnoserna tas fram på . I kapitlet beskrivs prognosorganisationen och prognosmetoderna för de medelfristiga beräkningarna. I kapitel 3 beskrivs hur de makroekonomiska prognoserna påverkar prognoserna för de offentliga finanserna och uppfyllelsen av de budgetpolitiska målen. Frågan om över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna granskas i kapitel 4. Konsekvenserna av förekomsten av över- eller underskattningar för de offentliga finanserna beskrivs sedan vidare i kapitel 5. Kapitel 6 behandlar frågan om prognosrevideringar och prognososäkerhet. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Medelfristiga makroprognoser på finans- departementet Medelfristiga prognoser i de ekonomiska propositionerna har förekommit . utgjorde innevarande och nästkommande år tidshorisonten i de ekonomiska prognoserna i vår- och höstpropositionerna. Införandet av fleråriga utgiftstak medförde ett behov av att förlänga prognosperioden till en medel- fristig tidshorisont. ansvarar för att ta fram de medelfristiga makroprognoserna. Dessa prognoser beräknas av makroprognosenheten på ekonomiska avdelningen med bidrag från enheten för offentliga finanser avseende de delar som handlar om offentlig sektor. Ett tiotal personer är involverade i framtagandet av makroprognoserna. Ansvars- uppgifterna på makroprognosenheten är fördelade på ett sådant sätt att handläg- garna har tämligen väl definierade bevaknings- och prognosområden. Två personer arbetar med real BNP (BNP i fasta priser) och försörjningsbalansen (privat och offentlig konsumtion, investeringar, export och import). En person på enheten arbetar med så kallade potentiella variabler. En potentiell nivå på en viss variabel avser i detta sammanhang variabelns nivå i ett normalt konjunkturläge. Detta arbete består således av att uppskatta olika variablers storlek i ett tänkt jämviktsläge med fullt resursutnyttjande i ekonomin. En person arbetar specifikt inriktat på de medelfristiga prognoserna. En person prognostiserar inflation och prisbildning och någon/några är inriktade på arbetsmarknadsområdet och prognoser som är kopp- lade till det. Avstämningsmöten och diskussioner sker löpande på enheten för att säkerställa konsistens men mötena fungerar också kvalitetshöjande då prognoserna på mötena och i diskussionerna får utstå kollegial granskning. Makroprognoserna tas fram av opolitiska tjänstemän men prognoserna kommuniceras med den politiska sfären inom departementet. Detta sker när prognosen är färdig- ställd varpå den presenteras för statssekreterare och finansminister. I intervjuer som har genomfört med tjänstemän på har det framkommit att det kan förekomma så kallade ”halvvägsavstämningar”. Sådana ska enligt lämnade uppgifter ha förekommit såväl under den förra som nuvarande man- datperioden. Den del av makroprognosen som behandlar den offentliga sektorn beräknas av enheten för offentliga finanser. Detta handlar om variabler som exempelvis statlig R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R och konsumtion, offentliga investeringar och utvecklingen av arbets- marknaden i offentlig sektor. Dessa prognoser lyfts in i makroprognosen av makro- prognosenheten som vid behov – exempelvis vid stora prognosförändringar till följd av tillkommande finanspolitik – justerar övriga delar i makroprognosen. I så fall krävs nya beräkningar av variablerna för offentlig sektor, vilket utlöser ett iterativt förfarande så att den samlade prognosen blir inbördes konsistent. 2.2 Innebörden av en makroprognos med oförändrade regler Makroprognoserna tas fram med utgångspunkt i gällande och föreslaget regelverk (oförändrade regler). Detta antagande görs eftersom den budget som läggs på riks- dagens bord inte bara ska vara en prognos utan också fungera som underlag inför tillkommande beslut . Antagandet om oförändrade regler innebär bland annat att: •skattesatserna är de som har beslutats eller tydligt aviserats •de generella statsbidragen till kommunerna uppgår till beslutade belopp Antagandet om oförändrade regler är naturligt ur beslutssynpunkt men har vissa implikationer för makroprognosen, bland annat hur vissa delar av försörjnings- balansen kan utvecklas i prognosen. konsumtion är exempel på detta där ovanstående antagande om oförändrade generella statsbidrag, under vissa för- utsättningar, sätter begränsningar för hur starkt konsumtionen kan utvecklas (se avsnitt 2.3.3 för en närmare beskrivning av hur poster som är budgetbegränsade beräknas). Antagandet om oförändrade regler innebär vidare att det på förhand i det närmaste kan förväntas uppstå avvikelser mellan prognos och utfall på vissa variabler. Se vidare om detta i avsnitt 2.5. 2.3Beräkningsmetod för de medelfristiga makroprogno- serna För makroprognoserna på kort sikt, för innevarande och , är indikatorer och kvartalsutfall i hög utsträckning styrande.5 I de kortfristiga prognoserna beräknas BNP, i ett första steg, från efterfrågesidan vilket innebär att BNP summeras av kon- sumtion (offentlig och privat), investeringar och nettoexport (export minus import). Först i steget därefter beräknas BNP från utbudssidan, dvs. arbetade timmar och produktivitet. Det finns ingen övergripande modell som genererar färdiga prognoser utan varje handläggare gör inom sitt ansvarsområde bästa möjliga bedömning utifrån den statistik och information som finns tillgänglig vid prognostillfället. 5Indikatorer avser i detta sammanhang bland annat förtroendeindikatorer såsom inköpschefsindex och barometrar för företags- och konsumentförtroende samt annan högfrekvent statistik från de finansiella marknaderna (bland annat börs- och ränteutveckling) och från arbetsmark- naden (till exempel månadsstatistik från SCB:s arbetskraftsundersökningar). 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kvartalsstatistiken från nationalräkenskaperna utgör en av de viktigaste formerna av input i det arbetet. -Import (-) När prognoshorisonten är medelfristig, d.v.s. bortanför nästkommande år, är det svårt att förutse konjunktursvängningar. Indikatorer och kvartalsutfall är inte användbara på denna sikt. För de medelfristiga prognoserna används en helt annan ansats. I det medelfristiga perspektivet prognostiseras BNP i stället med utgångs- punkt från utbudssidan. Det innebär att arbetade timmar och produktivitet blir centrala prognosvariabler. När BNP har beräknats från utbudssidan fördelas sedan den medelfristiga BNP prognosen ut på efterfrågesidans komponenter. Potentiell BNP och BNP-gap är centrala variabler när det handlar om de medelfristiga makroprognoserna. Med potentiell BNP avses den produktionsnivå som represen- terar normalt resursutnyttjande. BNP-gapet avser i sin tur avvikelsen mellan faktisk och potentiell BNP-nivå. Om den faktiska BNP-nivån är lägre än den potentiella nivån så sägs BNP-gapet vara negativt. En ekonomi med tydligt negativt BNP-gap är liktydigt med att ekonomin befinner sig i lågkonjunktur (se figur 1 nedan). Figur 1 Principskiss lågkonjunktur – faktisk BNP lägre än potentiell Källa: Egen sammanställning. Om bedömningen är att det finns ett gap mellan faktisk och potentiell produktion antas gapet minska under den medelfristiga prognosperioden. Om gapet i utgång- släget inte är alltför stort nås den potentiella nivån . R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R gapet däremot är betydande kan det innebära att det sluts först efter prognospe- riodens slut. Fram till dess att gapet är slutet växer BNP, givet potentiell BNP, per definition snabbare/långsammare beroende på om gapet bedöms vara negativt eller positivt i utgångsläget. En snabbare (långsammare) tillväxt innebär att de offentliga finanserna förbättras (försämras) snabbare än om tillväxten skulle ske med den potentiella tillväxttakten. Nulägesbedömningen av gapet är således helt central för den makroekonomiska prognosens profil, som i sin tur är avgörande för beräk- ningen av det offentligfinansiella sparandet och i förlängningen den ekonomiska politikens utformning. Om det finns över- eller underskattningar i makroprognosen, innebär det följaktligen att finanspolitiken riskerar att bli felaktigt utformad. Den medelfristiga makroprognosen kan sägas vara avhängig svaret på fyra frågor. •Vilken bedömning görs av potentiell BNP-tillväxt? •Hur stort är BNP-gapet i utgångsläget? •Hur snabbt antas BNP-gapet slutas? •Hur fördelas BNP på efterfrågesidans komponenter? 2.3.1Bedömningen av potentiell BNP och nutidsbestämning av BNP- gapet I de medelfristiga kalkylerna förutsätts faktisk produktion och sysselsättning närma sig eller nå sina potentiella nivåer. Väl underbyggda och precisa bedömningar av potentiell BNP är därför avgörande för prognosprecisionen avseende BNP och för- sörjningsbalansens komponenter . Potentiell BNP är en icke-observerbar variabel som endast kan uppskattas. Det finns därför heller inte några officiella utfall. Det förklarar att nivån (och utvecklingstakten) på potentiell BNP kan revideras även efter relativt . Det finns en rad olika metoder för bestämning av den potentiella nivån. Gängse metod saknas. Vissa metoder innehåller större inslag av statistiska modeller och mindre av bedömningar medan det omvända gäller för andra metoder. Finansdepar- tementets metod innehåller inslag av såväl bedömningar som statistiska modeller. metod för att beräkna potentiell BNP framgår av promemorian Metod för beräkning av potentiella variabler som publicerades . Riksrevis- ionen har även i intervjuer med företrädare för tagit del av information kring metoden. Beräkningen av potentiell BNP baseras på potentiellt antal arbetade timmar och potentiell produktivitet. Dessa två variabler bestäms i sin tur av ett antal underkomponenter. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 2 Potentiell BNP och dess beståndsdelar Källa: , , Metod för beräkning av potentiella variabler. Metoden för att beräkna potentiell produktivitet är uppdelad i en del avseende näringslivet och en resterande del för offentlig sektor och hushållens ideella orga- nisationer (HIO). För den senare kategorin antas att produktivitetsgapet är noll. Potentiell produktivitet bedöms således vara lika stor som faktisk produktivitet när det gäller offentlig sektor och HIO. Detta antagande motiveras främst av att det är svårt att mäta offentlig produktion och produktivitet. När det gäller produktiviteten i näringslivet ser beräkningsmetoden för den potentiella produktiviteten olika ut beroende på vilket tidsperspektiv som avses. För att skatta den potentiella produktiviteten i näringslivet bakåt i tiden används ett HP–filter applicerat på faktisk produktivitet i näringslivet med start det första kvar- talet 1980 till och med det senaste kvartalsutfallet. Nulägesbedömningen sker emellertid genom tolkning av olika typer av indikatorer. Dessa tolkningar ger en uppskattning av produktivitetsgapet som tillsammans med faktisk produktivitet ger den potentiella produktiviteten. Eftersom nulägesbedöm- ningen handlar om tolkningar av indikatorer riskerar metoden att generera olika resultat beroende på vem som gör tolkningen. Enligt har dock inga tvära kast eller större revideringar skett i samband med byte av handläggare. Nulägesbedömningen är, som tidigare påpekats, kanske den viktigaste frågan när det handlar om makroprognosens profil. Framåt i tiden är den historiskt genomsnittliga faktiska produktivitetstillväxten styrande för bedömningen av den potentiella produktivitetstillväxttakten. Mellan 1980–2015 bedöms den potentiella produktivitetstillväxten ha uppgått till . R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R Potentiellt antal arbetade timmar För att beräkna antalet arbetade timmar behövs flera olika variabler. Storleken på arbetskraften minskad med arbetslösheten ger antalet sysselsatta som multiplicerat med medelarbetstiden ger antalet arbetade timmar i ekonomin. Arbetsmarknadsvariablerna uppskattas bakåt i tiden med olika typer av ekono- metriska modeller. I likhet med bedömningen av potentiell produktivitet görs nuläges- bedömningen främst utifrån tolkningar av olika indikatorer. Inte heller på detta område har tjänstemännen på noterat att det förekommit för- ändringar i bedömningen i samband med byte av handläggare på departementet. Framåt i tiden skrivs de potentiella arbetsmarknadsvariablerna fram med bland annat demografiska effekter och effekter av nya politiska beslut. De demografiska effekterna beräknas i en särskild modell inom avsedd för det ändamålet. Effekten av de nya politiska besluten uppskattas utifrån en samlad be- dömning som görs inom ekonomiska avdelningen vid varje enskilt prognostillfälle. konstaterar att det i beräkningen av de potentiella variablerna finns tämligen stort utrymme för bedömningar och tolkningar av indikatorer. Detta gäller nulägesbedömningen av såväl potentiell produktivitet som potentiellt arbetade timmar. Vad gäller potentiellt arbetade timmar tillkommer också bedömningar för prognos- åren i vilken utsträckning politiska beslut påverkar. 2.3.2 Hur snabbt gapen förväntas slutas Givet de beräknade gapen och bedömningarna av potentiella variabler blir nästa fråga att ta ställning till hur snabbt eventuella gap ska slutas under prognospe- rioden. Om ett negativt BNP-gap ska slutas innebär det att prognostiserad faktisk BNP måste växa snabbare än potentiell BNP. Det innebär i sin tur också att skatte- baserna och därmed de offentliga inkomsterna växer snabbare än trend. 2.3.3 Fördelning av BNP på efterfrågesidans komponenter Efter att de potentiella variablerna har beräknats och bedömningen av hur snabbt gapen ska slutas har avgjorts är BNP-prognosen (faktisk BNP) fastställd på utbudssidan. På aggregerad nivå är denna densamma på efter- frågesidan. Nästa steg är att fördela produktionen på efterfrågesidans komponenter. Beräkningen av de potentiella variablerna påverkas inte av den finanspolitik som antas föras. Undantaget rör de bedömningar av effekter på arbetsmarknaden som väntas uppstå till följd av eventuella politiska beslut. Att makroprognosen görs med utgångspunkten att den endast medräknar gällande eller föreslagen finanspolitik har i övrigt inte påverkat bedömningen av den potentiella produktionen. BNP:s efterfrågesida påverkas däremot i varierande utsträckning av att den endast med- räknar gällande eller föreslagen finanspolitik. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Poster i försörjningsbalansen som är budgetbegränsade Den statliga konsumtionen beräknas med utgångspunkt från hur främst utgifterna för de statliga myndigheterna utvecklas. Pris- och löneomräkningen av myndigheternas anslag medför att den statliga konsumtionen endast växer måttligt i prognosen. På sorteras de utgifter på statens budget som klassificeras som statlig konsumtion ut med hjälp av en realekonomisk fördelning. I nivå överens- stämmer dessa konsumtionsutgifter på budgeten inte med nivån på statlig kon- sumtion i nationalräkenskaperna (vilken används i beräkningarna av BNP och dess komponenter). Utvecklingstakten för den statliga konsumtionen på budgeten används för att räkna fram utvecklingstakter och nivåer i nationalräkenskapstermer. konsumtion är den post som tydligast och mest påverkas av restriktioner från budgetsidan. Ett antagande i budgetberäkningen är att kommunerna i prognoserna anpassar sin konsumtion utifrån vad inkomsterna tillåter. Det kommunala balans- kravet ska respekteras och därtill ska hänsyn i viss mån också tas till kravet på god ekonomisk hushållning. I kombination med att de generella statsbidragen, som utgör en stor andel av den kommunala inkomstsidan, är oförändrade under den medelfristiga prognosperioden medför detta, om inte kommunsektorn har ett stort sparande att ta av i utgångsläget, att den kommunala konsumtionen utvecklas svagt. Poster i försörjningsbalansen som inte är budgetbegränsade Näringslivets investeringar, hushållens konsumtion, export och import är poster som inte är begränsade av budgetrestriktioner. Det innebär emellertid inte att dessa variabler kan utvecklas helt utan koppling till andra omständigheter. Exporten kan exempelvis inte på ett trovärdigt sätt utvecklas fristående från världsmarknadstill- växten. Hushållens konsumtion har å sin sida koppling till utvecklingen av dispo- nibelinkomsten. Prognoser för hushållens konsumtion som utvecklas markant annorlunda än den disponibla inkomsten medför att hushållens sparkvot förändras på ett sätt som påkallar en grundlig förklaring. 2.4Vilka över- och underskattningar kan förväntas givet beräkningsmetoden? I rapporten identifieras och beräknas storleken på hur mycket makroprognoserna avviker från utfall. I vissa fall kommer avvikelsen bero på själva antagandet om oför- ändrade regler. Så är fallet när det handlar om konsumtion. De generella statsbidragen har historiskt sett ökat, vilket också har resulterat i en högre konsumtion än vad som varit fallet om statsbidragen varit oförändrade. Att prognoserna skiljer sig från utfall till följd av att tillkommande politik medför en annan utveckling än den ursprungligen prognostiserade är således ett resultat av att regeringen utgår från antagandet om oförändrad politik. Antagandet om oförändrade regler innebär med andra ord att vi kan förvänta oss att den kommunala konsumtionen har underskattats. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R Innebär metodiken med oförändrade regler också att vi kan förvänta oss en underskatt- ning av BNP i regeringens medelfristiga prognoser? Om prognosen på BNP byggdes upp från efterfrågesidan borde svaret på frågan vara jakande. Emellertid prognostiseras BNP i det medelfristiga perspektivet från utbudssidan och begräns- ningen med oförändrade regler påverkar inte beräkningarna där. Enär den kommunala konsumtionen underskattas men inte BNP innebär detta att andra variabler på försörjningsbalansens efterfrågesida torde bli överskattade. 20 R I K S R E V I S I O N E N