prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Det är inte möjligt att ge några generella riktlinjer för hur bedömningen av vad som är en väsentlig försening ska göras. Om en normaltid för ärendetypen har angivits av myndigheten bör i och för sig kunna tjäna som en utgångspunkt för bedömningen. Men bedömningen behöver inte helt och hållet vara knuten till en eventuell normal handläggningstid för den aktuella ärendetypen. Vid bedömningen bör myndigheten även kunna ta hänsyn till omständigheter som är hänförliga till det konkreta fallet, t.ex. att parten redan i sin ansökan presenterat ett gediget material eller tvärtom att parten har gett in en mycket bristfällig ansökan. I viss mån bör bedömningen i ett visst fall också kunna relateras till den betydelse som ett snabbt avgörande normalt kan förväntas ha för den enskilde, t.ex. om den fråga som prövas är av direkt och påtaglig betydelse för den enskildes personliga eller ekonomiska ställning. En kortare tids försening av avgörandet bör dock normalt inte innebära att myndigheten behöver lämna en underrättelse. Det framstår som lämpligt att myndigheterna överväger möjligheten att inrätta särskilda rutiner för att kunna uppfylla skyldigheten att lämna underrättelser i dessa fall. Det kan anmärkas att reglerna under sådana förhållanden också kan bidra till att minska risken för att ett ärende av misstag blir liggande utan att någon åtgärd vidtas i det, vilket i sin tur kan få som konsekvens att risken för att oskäliga fördröjningar uppkommer i handläggningen minskar. För att underrättelsen ska tjäna syftet att motverka risken för onödig irritation över fördröjningen av handläggningen bör myndigheten vara skyldig att ange skälen för att avgörandet kommer att bli väsentligt försenat. Det handlar dock i dessa fall inte om att myndigheten ska fatta ett beslut som ska kunna överklagas av den enskilde. Underrättelsen bör kunna lämnas såväl skriftligen som muntligen, beroende på vad som framstår som lämpligt i det enskilda fallet. Om handläggningen av ett ärende sker på ett sådant sätt att myndigheten har möjlighet att kommunicera med den enskilde genom en elektronisk tjänst, bör informationsskyldigheten lämpligen kunna fullgöras genom att samma tjänst används för att informera om förseningar i handläggningen. Åtgärder om handläggningen försenas Regeringens förslag: Om ett ärende som har inletts av en enskild part inte har avgjorts i första instans senast , får parten skriftligen begära att myndigheten ska avgöra ärendet. ska från den dag då en sådan begäran kom in antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå begäran. sådan prövning av myndigheten får begäras av parten vid enbart ett tillfälle under ärendets handläggning. Ett beslut att avslå en begäran om att ärendet ska avgöras får över- klagas till den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet. Om ett överklagande av ett avslagsbeslut bifalls, ska beslutsmyndig- heten föreläggas att eller inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra ärendet. Överinstansens beslut får inte överklagas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att beslutsmyndigheten alltid ska föreläggas att avgöra ärendet när ett överklagande bifalls. Remissinstanserna: Många remissinstanser, däribland ombudsmän (), Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , och Försäk- ringskassan, delar utredningens uppfattning att det behövs ytterligare mekanismer för att komma till rätta med de problem som är förknippade med långsam handläggning, när sådana situationer väl uppkommer. Utredningens förslag möts dock av kritik från skilda håll. remissinstanserna motsätter sig inte förslaget som sådant men ifrågasätter de konsekvenser regleringen kan ge upphov till. JO och Kriminalvården, anser att det finns behov av att överväga frågan ytterligare innan en reglering införs. Flera remissinstanser ifrågasätter om den föreslagna regleringen är utformad så att den uppfyller sitt syfte. Några av dem, bl.a. Kammar- rätten i , Kemikalieinspektionen, och universitet, menar att regleringen kommer att leda till ökad arbetsbörda för myndigheter och domstolar med följden att handläggningstiderna Förvaltningsrätten i , Post- och tele- styrelsen och ifrågasätter förslagets ändamålsenlighet mot bakgrund av att det inte finns några möjligheter att ingripa med sanktioner mot myndigheter som låter bli att följa ett föreläggande att avgöra ett ärende. anser att en bättre väg att gå för att nå målet kan vara att stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter. Förvaltningsrätten i , Kriminalvården, Arbetsförmedlingen, , och anser att det finns en risk att förfarandet kommer att få till följd att ärenden i vilka enskilda klagar kommer att behandlas med förtur medan andra liknande ärenden blir liggande. däribland JO, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Kriminalvården, , , Post- och och , vänder sig mot utredningens förslag att det ska gälla en fast tidsgräns för att använda pekar på möjligheten att i stället låta regeringen meddela föreskrifter för olika situationer om vilken tid som måste passera innan en part kan begära att ett ärende ska avgöras. , i , Lantmäteriet, och anser att en tidsgräns innebär en bättre avvägning. pekar på ett behov av särreglering vid sidan av förvaltningslagen för att anpassa svensk rätt till unionsrättens krav. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för fram vissa synpunkter när det gäller utgångspunkterna för beräkningen av tidsgränsen. Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Förvalt- ningsrätten i , Säkerhetspolisen, , , och , ifrågasätter utred- ningens bedömning av den tid som domstolsförfarandet kan förväntas att ta om myndighetens avslagsbeslut överklagas. Några remissinstanser ifrågasätter det föreslagna tillämpningsområdet. Justitiekanslern för t.ex. fram att en reglering som omfattar alla de fall då krav på rätt till domstolsprövning gör sig gällande hade varit att föredra framför utredningens förslag. menar att behovet av att ärenden handläggs inom rimlig tid gör sig lika starkt gällande i ärenden om återkrav som inleds på en myndighets eget initiativ som i ärenden som enskilda själva initierat. Flera remissinstanser för fram önskemål om klargöranden av hur den föreslagna regleringen ska tillämpas i olika avseenden. Kammarrätten i och Lantmäteriet efterfrågar t.ex. ett klargörande av hur bestämmelserna ska tillämpas i flerpartsmål. och efterfrågar klar- göranden av hur regleringen ska tillämpas på skatteområdet och social- försäkringsområdet där ett beslut i en sakfråga måste omprövas av myndigheten innan ett överklagande till domstol kan göras. önskar ett förtydligande av om regleringen ska vara beroende av sakfrågans överklagbarhet. Datainspektionen önskar ett klargörande av om den som lämnar ett klagomål i ett tillsynsärende i nu aktuellt hänseende ska betraktas som part i det ärendet. Ett antal remissinstanser, däribland , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , och , ifrågasätter förslaget att en frist för avgörande som fastställs av överinstansen vid en eventuell överprövning ska vara orubblig. Några remissinstanser, bl.a. , och , är kritiska till att förfarandet bara ska kunna användas en gång handläggningen pågår hos en myndighet. anser att är alldeles för att hinna fatta beslut om en framställning inom den kommunala förvaltningen. anser för sin del att det bör övervägas om svarsfristen kan bestämmas i stället för fyra. Skälen för regeringens förslag I likhet med utredningen och många av remissinstanserna anser reger- ingen att det finns behov av en reglering i den nya förvaltningslagen som ger enskilda bättre möjligheter än att påskynda det slutliga avgörandet i vissa förvaltningsärenden som drar ut oskäligt länge . Vid utformningen av en reglering med detta syfte bör en utgångspunkt vara att den ska passa in i den svenska förvaltningsrättsliga strukturen och vara enkel att tillämpa. Utredningen föreslår att en enskild part i vissa fall, sedan en bestämd tid har förflutit från det att han eller hon inledde ärendet, under ärendehandläggningen ska ha möjlighet att skriftligen begära att myndigheten avgör ärendet och en möjlighet att överklaga myndighetens eventuella beslut om avslag på en sådan begäran. Utredningen föreslår att ett avslagsbeslut ska kunna överklagas till den överinstans som har att pröva ett överklagande av beslutsmyndighetens avgörande i sak. Det föreslagna systemet för prövning av frågan om handläggningen av ett ärende försenats avviker inte på något principiellt plan från den svenska förvaltningsrättsliga strukturen. Den föreslagna ordningen förutsätter nämligen inte att det införs en reglering som innebär att enskilda kan föra en självständig talan i fråga om underlåtenheten från myndighetens sida att agera. Den föreslagna ordningen förutsätter inte heller att ett beslut med viss utgång ska anses ha meddelats . Vanliga regler om överklagande ska i stället tillämpas när besluts- myndigheten i ett särskilt beslut har förklarat sig inte kunna avsluta ärendet då det enligt klaganden är moget för avgörande. I likhet med utredningen anser regeringen att en sådan ordning inte rubbar den normala funktionsfördelningen mellan under- och överinstans. Denna bedömning ifrågasätts inte heller av remissinstanserna. Flera remissinstanser är dock tveksamma till förslagets ändamålsenlighet. Kammarrätten i , Kemikalieinspektionen, och menar t.ex. att regleringen kommer att leda till ökad arbetsbörda för myndigheter och domstolar på ett sätt som kan få till följd att handläggningstiden förlängs ytterligare och att regleringen därmed kan komma att motverka sitt syfte. Liknande synpunkter förs fram av Förvaltningsrätten i . Enligt regeringens uppfattning framstår emellertid dessa farhågor som överdrivna. I det stora flertalet fall handläggs ärenden inom den offentliga förvaltningen inom tidsramar som är fullt acceptabla. Ärendena avgörs så snart det finns förutsätt- ningar för att göra det. Det framstår som naturligt att en part som anser att handläggningen av ett ärende drar ut i ett första skede bör försöka få klarhet i skälen till att avgörandet dröjer. Det kan inled- ningsvis ske genom informella kontakter med myndigheten. Om parten inte låter sig nöjas med myndighetens förklaring ger den föreslagna ordningen en möjlighet till överprövning av myndighetens ställnings- tagande i handläggningsfrågan. En sådan ordning innebär ett stärkt skydd för den enskildes rättssäkerhet och en ökad kontroll över upprätthållandet av den enskildes berättigade krav på god förvaltning. Vikten av att ett beslut om avslag på en begäran om avgörande förses med en klargörande motivering förtjänar här att särskilt understrykas. en sådan ordning talar naturligtvis i första hand hänsynen till den som har framställt begäran. Men det är även en förutsättning för att överinstansen vid ett överklagande ska få ett adekvat underlag för sin prövning. Till det kommer, som ett viktigt moment, att myndigheten därigenom också själv tvingas skapa sig en bild av hur ärendet fortsättningsvis ska hanteras. När myndigheten anger skälen för att ärendet inte kan avgöras måste den således överväga också när ett avgörande kan beräknas ske. Det förutsätter att myndigheten gör klart för sig hur den bör gå vidare för att nå målet att kunna avsluta ärendet så snabbt och enkelt som möjligt. Även ett avslag kan på detta sätt påskynda hanteringen. Regeringen gör bedömningen att myndighetens besked i de allra flesta fallen bör kunna bidra till att en part får ökad förståelse för de omständigheter som medför att handläggningen drar ut . I många av de fall då ett ärende är klart för avgörande i den stund en framställning om att avgöra ärendet kommer in till beslutsmyndigheten bör myndig- heten dessutom enkelt kunna avgöra ärendet i stället för att avslå fram- ställningen. Mot den angivna bakgrunden förutser regeringen att möjlig- heten för enskilda att göra en framställning med begäran om att ett ärende ska avgöras och därefter få överklaga ett beslut om avslag på en sådan framställning inte kommer att leda till något större antal överklag- anden och resurskrävande processer för myndigheterna. Det förtjänar i detta sammanhang också att framhållas att även om ett avslagsbeslut överklagas bör handläggningen av ärendet som regel kunna fortsätta i linje med beslutsmyndighetens planering, dvs. utan hinder av instans- ordningens princip. Ett överklagande bör alltså inte innebära att hand- läggningen stoppas upp enbart av det skälet att ett beslut i handlägg- ningsfrågan överklagats till överinstansen. Detta bidrar till att minska risken för att avgörandet i ärendet fördröjs ytterligare. Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , Kriminalvården, Arbetsförmedlingen, och , menar att regleringen riskerar att få till följd att ärenden i vilka enskilda väljer att klaga kommer att behandlas med ”förtur” medan andra liknande ärenden blir liggande. påpekar att en sådan konsekvens rimmar illa med grunderna för god förvaltning. Regeringen anser dock att det inte finns någon direkt motsättning mellan de allmänna kraven på handläggningen å ena sidan och möjligheten att påskynda avgörandet i ett ärende som är klart för avgörande å andra sidan. Objektivitets- och likabehandlingsprincipen måste alltid beaktas vid handläggningen. Regeringen anser därför att det inte finns anledning att ifrågasätta utredningens förslag från denna utgångspunkt. Förvaltningsrätten i invänder att regleringen medför att domstolarna får en tillsynsfunktion vid sidan av ombudsmän och Justitiekanslern när det gäller dröjsmål vid ärendehandläggningen som riskerar att leda till att rollfördelningen mellan myndigheterna blir otydlig. Liknande synpunkter förs även fram av , som menar att en bättre väg att gå kan vara att stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter. Regeringen anser att en förstärkt tillsyn över förvaltningen i och för sig i många fall torde kunna bidra till att minska problemen med långsam handläggning för vissa ärendetyper. För att stärka den interna tillsynen har regeringen, utan anknytning till det nu aktuella lagstift- 2016/17:180 ningsärendet, i budgetpropositionen bl.a. föreslagit att Kriminal- vården, och Säkerhetspolisen ska ges ökade resurser (prop. 2016/17:1 utg.omr. 4 s. 49). Därutöver föreslås i budget- propositionen att Justitiekanslerns resurser ska stärkas vilket kan för- väntas bidra till att myndigheten får ännu bättre förutsättningar att full- göra sitt uppdrag med extraordinär tillsyn (prop. 2016/17:1 utg.omr. 1 s. 88). Regeringen är dock tveksam till att vidta åtgärder för att förändra den tillsynsroll som ombudsmän och Justitiekanslern har . Det förhållandet att dessa båda myndigheters prövning i ett visst fall kan komma att sammanfalla med en överinstans prövning av om ett ärende uppehålls i onödan innebär inte heller att det uppkommer en situation som är unik i den svenska rättsordningen. Motsvarande situation kan även uppkomma enligt nuvarande regler när ett överklag- ande grundas på påståenden om felaktig handläggning från en myndig- hets sida. Eftersom rättsföljden av en prövning av ombuds- män eller Justitiekanslern inte är densamma som en prövning av en domstol eller annan överinstans av frågan om handläggningen i ett ärende fördröjts i onödan torde en möjlighet att föra en talan om långsam handläggning inte heller leda till några praktiska problem i rätts- tillämpningen. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att det i förvaltningslagen bör tas in bestämmelser som innebär att enskilda under vissa förutsätt- ningar ges möjlighet att begära att en handläggande myndighet avgör det ärende som han eller hon är part i och att det skapas möjligheter till överprövning av ett beslut om avslag på en sådan begäran. Ärendet ska ha inletts av en enskild part Utredningen föreslår att en talan om långsam handläggning ska kunna föras endast i ärenden som har inletts av en enskild part. Förslaget innebär alltså att en sådan talan inte ska kunna aktualiseras i ärenden som har inletts hos en myndighet på initiativ av en annan myndighet eller som har inletts av myndigheten på eget initiativ. Som Justitiekanslern konstaterar innebär ett genomförande av utredningens förslag att vissa förfaranden som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 6 i Europa- konventionen kommer att falla utanför tillämpningsområdet för regler- ingen. Detta gäller bl.a. för förfaranden som rör skattetillägg och förfaranden om återkrav av felaktigt utbetalade stöd och förmåner från det allmänna. Eftersom förslaget syftar till att skapa ett nytt rättsmedel som ska kunna användas för att påskynda förvaltningsförfarandet i vissa fall och även motverka risken för kränkningar av rätten till domstolsprövning enligt , kan en sådan avgränsning i och för sig ifrågasättas från principiella utgångspunkter. Pensions- myndigheten poängterar att intresset av att ärenden avgörs inom rimlig tid är lika framträdande i ärenden om återkrav som i ärenden som har inletts av den enskilde själv. Frågan är därför om den av utredningen föreslagna avgränsningen kan anses väl avvägd. Som framgår ovan är en utgångspunkt för all ärendehandläggning att den ska ske så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerhetens krav eftersätts (avsnitt 8.1). Intresset av att ärenden avgörs utan oskälig fördröjning är därför principiellt lika stort oberoende av om ärendet har initierats av myndigheten själv eller om det har inletts efter en ansökan eller anmälan av någon enskild part. Den enskildes förväntningar om att få ett avgörande i saken kan dock ofta skilja sig åt beroende på vem som har initierat ärendet. Förutsättningarna kan också skilja sig åt när det gäller möjligheterna att i ett enskilt fall avgöra hur länge handläggningen har pågått. För att begränsa riskerna för att myndigheternas resurser tas i anspråk i fall när detta inte framstår som klart motiverat finns det, som utgångs- punkt, goda skäl att slå fast en bestämd tidsgräns före vilken en talan om långsam handläggning inte bör kunna föras. Den spärrtid som bör gälla för en talan om långsam handläggning bör av nämnda skäl inte vara alltför kort (se vidare nedan). Från rättssäkerhetssynpunkt framstår det även som betydelsefullt att man med någorlunda stor säkerhet i varje enskilt fall kan fastställa när tidsgränsen har passerats. En bestämd utgångspunkt för beräkning av spärrtiden är normalt lättare att slå fast när ett ärende inleds av någon utomstående genom en ansökan eller anmälan än när ett förfarande inleds på en myndighets eget initiativ. När det gäller förfaranden som formellt inleds på myndighetens eget initiativ, t.ex. ärenden om tillsyn, händer det inte sällan att den som är part i förfarandet under mer eller mindre helt saknar vetskap om att förfarandet pågår. Ärenden om eventuella ingripanden kan i vissa fall till och med inledas och avslutas utan att någon utomstående över huvud taget är involverad. Men även om det i vissa fall kan vara möjligt att fastställa en bestämd tidpunkt för när en myndighet ska anses ha inlett ett ärende på eget initiativ är det inte alltid lätt för någon utomstående att få klarhet i den frågan. Enligt regeringens uppfattning kan en generell utvidgning av mekanismen för överprövning av handläggningsfrågan till att omfatta även ärenden som inleds på myndighetens eget initiativ riskera att ge upphov till både praktiska tillämpningsproblem och bristande förutsebar- het. Det kan även anmärkas att en avgränsning av tillämpningsområdet för en allmän reglering om möjligheterna att föra talan om långsam handläggning på det sätt som utredningen föreslår ligger väl i linje med hur tillämpningsområdet för liknande regler har avgränsats inom unionsrätten. Enligt de befintliga regelverken på finansmarknadsområdet krävs exempelvis som regel att en fördröjning uppkommit vid handlägg- ning av ett ärende som har inletts av en enskild part, se t.ex. 37 § revisorslagen (2001:883), 7 kap. 2 § lagen (2002:149) om utgivning av elektroniska pengar och 17 kap. 5 § försäkringsrörelselagen (2010:2043). Regeringen anser i likhet med utredningen att eventuella problem som kan uppkomma i relationen mellan myndigheterna inte bör lösas genom en utvidgning av tillämpningsområdet för reglerna om talan om långsam handläggning. De bör i stället lösas med tillämpning av den allmänna regleringen om samverkan mellan myndigheter som föreslås i avsnitt 7.2. Sammanfattningsvis ställer sig regeringen alltså bakom utredningens bedömning att enbart ärenden som har inletts av en enskild part bör omfattas av tillämpningsområdet för den nu aktuella regleringen. Kammarrätten i och Lantmäteriet efterfrågar klargöranden av hur bestämmelserna bör tillämpas i flerpartsmål. Av utredningens författningsförslag framgår att en talan om långsam handläggning ska kunna föras bara av den part som har inlett ett förfarande vid förvalt- ningsmyndigheten. En enskild motpart kan i och för sig ha ett starkt och 2016/17:180 berättigat intresse av att den sakfråga som ska prövas slutligt avgörs, t.ex. för att få klarhet i om en åtgärd som påverkar motpartens rättsliga ställning godtas av myndigheten. Trots det är det enligt regeringens uppfattning sökandens intresse som måste sättas i första rummet vid bedömningen av behovet av ett nytt rättsmedel mot långsam hand- läggning. I ärenden med flera sökande bör möjligheten att begära att ärendet avgörs stå öppen för var och en av dem. Men en enskild motpart bör alltså, i förekommande fall, inte ha en sådan möjlighet. En mekanism som är tillämplig vid förfarandet i första instans Utredningen föreslår att regleringens tillämpningsområde ska begränsas till fall då ett förvaltningsärende prövas i första instans. En begäran om att ett ärende ska avgöras ska enligt förslaget alltså inte kunna framställas när ett ärende prövas av en förvaltningsmyndighet som efter ett över- klagande handlägger ärendet i andra instans, t.ex. när en länsstyrelse handlägger ett ärende som överklagats från en nämnd. Regeringen ställer sig bakom en sådan avgränsning. I de fall då en överordnad förvaltningsmyndighet prövar överklaganden i andra instans fungerar den nämligen i princip som en domstol. Från principiella utgångspunkter kan det mot den bakgrunden i och för sig finnas skäl att närmare överväga om en reglering liknande den som gäller för domstolarna också bör införas för handläggningen av ärenden som efter ett överklagande prövas av en förvaltningsmyndighet i andra instans, se lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol. Behovet av en sådan reglering framstår emellertid inte som så framträdande att det finns anledning att överväga frågan närmare. , Förvaltningsrätten i och Energimark- nadsinspektionen efterfrågar klargöranden i fråga om hur regleringen ska tillämpas på t.ex. skatteområdet där regleringen ställer krav på obliga- torisk omprövning innan ett överklagande till domstol kan göras. I detta sammanhang vill regeringen inledningsvis framhålla att förfarandet på skatteområdet till stora delar kommer att falla utanför tillämpnings- området för den nya regleringen eftersom ärenden som avser skattefrågor i flertalet fall inte inleds genom en ansökan av en enskild part. I den utsträckning omprövning av ett skattebeslut begärs av en enskild enligt 66 kap. skatteförfarandelagen kommer förfarandet dock att omfattas av regleringen. Som remissinstanserna framhåller gäller i sådana ärenden som förutsättning för att beslutsmyndighetens avgörande ska kunna prövas av allmän förvaltningsdomstol att myndigheten först har omprövat sitt beslut. Obligatorisk omprövning ska också göras på social- försäkringsområdet innan och beslut kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol (113 kap. socialförsäkringsbalken). Det är i dessa fall fråga om ett förfarande i två steg i en och samma instans.