prop · H403148 · 2017-03-21 00:00:00 — I den parlamentariskt sammansatta betänkande Kraftsamling för framtidens energi (SOU 2017:2) lyfts behovet av en ökad överföringskapacitet, både inom och med grannländerna. Regeringen anser att förtydliganden behövs av Svenska kraftnäts uppdrag för att verket ska kunna göra nödvändiga prioriteringar. Utan sådana förtydliganden riskerar att inte kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Detta går även i linje med det uttalande från som utgår från i sin granskning, dvs. att utbyggnaden av överföringssystemet ska ställas i relation till vad som är samhällsekonomiskt försvarbart eftersom det varken är möjligt eller önskvärt att investera för obegränsad överföringskapacitet vare sig inom eller i (bet. 2008/09:NU26 s. 12 f.). är som affärsverk en del av den svenska staten och ska i sina samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar av planerade investeringar utgå från svensk nytta på både kort och lång sikt och eventuella avsteg från den principen bör tydligt redovisas. I de fall fattat ett inriktningsbeslut om en investering ska den samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningen uppdateras inför det slutliga investeringsbeslutet. Inom det nordiska samarbetet gäller principen att finansiering ska ske i proportion till den nytta som erhålls för respektive land. Om nyttan är ojämnt fördelad kan transmissionsnätsföretagen förhandla om avtal separat med en annan fördelning av finansieringen. ska också som en del av det europeiska nätverket av systemansvariga för överföringssystemen för el (ENTSO-E) delta i utformningen av tioåriga nätutvecklingsplaner som presenteras . Av elhandelsförordningen – och rådets förordning (EG) nr 714/2009 av om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003 – följer att transmissionsnät och regionala sammanlänkningar, relevanta för försörjningstryggheten eller utifrån ett kommersiellt perspektiv ska inkluderas i tioårsårsplanen. I de fall projekt i tioårsplanen klassas som projekt av gemensamt intresse (PCI) finns möjlighet till kostnadsfördelning mellan länder i enlighet med infrastrukturförordningen, dvs. och rådets förordning (EU) nr 347/2013 av om riktlinjer för transeuropeiska energiinfrastrukturer och om upphävande av beslut nr 1364/2006/EG och om ändring av förordningarna (EG) nr 713/2009, (EG) nr 714/2009 och (EG) nr 715/2009). Utgångspunkten för investeringsbesluten bör dock vara samhällsnyttan för . 2016/17:148 Som framgår av Svenska kraftnäts instruktion leds affärsverket av den styrelse som regeringen har tillsatt. Att verket leds av en styrelse ger en förstärkt ledningskapacitet för verksamheten. Genom ledamöternas kompetens och erfarenheter erhålls starkare bredd och djup i styrningskompetensen samt kvalitetssäkring av verksamheten. Styrelsen stärker också myndighetschefen i ledningen av verksamheten. skapar förutsättningar för en mer strategisk styrning och verksamhetsutveckling av myndigheten. En central uppgift för styrelsen är den strategiska och långsiktiga styrningen av myndighetens verksamhet. Styrelsen utgör dessutom ett stöd för att verksamheten bedrivs effektivt och med en god intern styrning och kontroll. I samband med större förändringar i verksamheten eller organisationen kan styrelsen utgöra en pådrivande kraft och ett stöd för myndighetschefen i det arbete som ska göras. Styrelsen kan också bidra till att stärka trovärdigheten gentemot omvärlden. Myndighetschefen är därmed inte ensam om att fatta strategiska och principiella beslut som ibland kan vara både svåra, obekväma och påverka många människor. Regeringen har fördjupat arbetet med Svenska kraftnäts styrelse. Förutom att säkerställa att styrelsen har rätt komptens, sker en närmare dialog med både styrelsens ordförande och hela styrelsen. Återkommande styrelseträffar med det ansvariga statsrådet har införts under den innevarande mandatperioden. Svenska kraftnäts styrelse har således en mycket viktig roll och ledamöterna behöver vara intresserade och engagerade i styrelsearbetet. Det är även centralt att ledamöterna är väl införstådda med verkets och styrelsens uppdrag, vilket bl.a. sker genom att erbjuder material och utbildningar till samtliga styrelseledamöter i staten. Det är även viktigt att styrelsen säkerställer det finns tillräcklig utredning och grund för de beslut som fattas. Styrelsen har ett ansvar att säkerställa att den kommer in i rätt skede under beslutsprocessen. Mot bakgrund av styrelsens viktiga uppgift kommer regeringen fortsätta det utvecklingsarbete med en närmare dialog som inletts med styrelsen. 4 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen avser även fortsättningsvis att löpande utveckla styrningen Regeringen har initierat en översyn av Svenska kraftnäts ekonomiska Den finansiella styrningen av är starkt samman- kopplad med elnätsregleringen och hur elnätföretagens intäktsramar där Arbetet med de nya ekonomiska målen pågår inom Regerings- Regeringen avser att vara klar med översynen senast till budget- Regeringen avser att ge ett uppdrag till att närmare identifiera vilka typer av effekter som bör kvantifieras inom ramen för en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning samt att föreslå riktlinjer för kvantifiering av dessa effekter. För att kunna identifiera och synliggöra eventuella utmaningar med den långsiktiga energiförsörjningen avser regeringen att komplettera det uppdrag som har i sin instruktion – att göra en bedömning av den årliga kraftbalansen – med en bedömning av förutsättningarna att långsiktigt upprätthålla kraftbalansen. avser att följa upp Svenska kraftnäts styrelses hantering av rekommendationer. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Förutsättningar för en säker kraftöverföring – Styrningen av i genomförandet av energiomställningen är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-422-3 rir 2016:28 foto: berit djuse tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 1 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 8 7 0 R I R 2 0 1 6 : 2 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Förutsättningar för en säker kraftöverföring Styrningen av i genomförandet av energiomställningen har granskat regeringens och svenska kraftnäts styrning mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader, mot bakgrund av energiomställningen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för Miljö- och och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna professor vid i , professor vid Kungliga Tekniska och professor vid för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , ämnessakkunnig och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. I arbetet med rapporten har även revisor deltagit. Regeringen, Miljö- och R I K S R E V I S I O N E N F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R E N S Ä K E R K R A F T Ö V E R F Ö R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Har den finansiella styrmodellen skapat tillräckliga incitament för att möta energiomställningen på ett effektivt sätt? Den finansiella styrmodellen är central för styrningen av 2.2Den finansiella styrmodellen ger negativa konsekvenser för affärsverket och 3 Ger Svenska kraftnäts uppdrag tillräckliga förutsättningar för att kunna analysera och planera verksamheten långsiktigt? Det är viktigt att klargöra ansvaret för effektbalans på lång sikt Risken för över- eller underkapacitet i elnäten bör kontinuerligt bedömas Analyser av hela elnätet för att klargöra utvecklingsbehoven 4 Har tagit fram tillräckligt beslutsunderlag för att kunna effektivisera verksamheten? Underlag för samhällsekonomisk prioritering är inte utvecklade Erfarenhetsåterföring är inte en självklar del i verksamheten 4.3Oklart om forskningsfinansiering används som ett medel för effektivisering och omställning mot förnybar energi 5 Har regeringen och tydligt styrt mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader? 5.1 Styrelsens oklara roll har motverkat en effektiv styrning av verksamheten Ekonomisk utveckling, mål och utfall Internationell jämförelse utifrån kostnadseffektivitet Kraftsystemanalyser i andra länder Riktlinjer för samhällsekonomisk analys i Beslutsprocess för större stamnätsinvesteringar i R I K S R E V I S I O N E N F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R E N S Ä K E R K R A F T Ö V E R F Ö R I N G Till rapporten finns en elektronisk bilaga att ladda ned från . Denna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Jämförelsestudie: Systemoperatörer i , och , DNV-GL R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat regeringens och svenska kraftnäts styrning mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader. Fokus i granskningen är den finansiella och verksamhetsmässiga styrningen av och utbyggnaden av stamnätet, mot bakgrund av omställningen mot mer förnybara energislag. Granskningens bakgrund och motiv Den svenska energimarknaden genomgår en omfattande strukturomvandling som ställer nya krav på elkraftsystemet. Systemet behöver anpassas bl.a. till förnybara energislag som produceras i mindre och geografiskt utspridda anläggningar och ofta är väderberoende och därmed svårare att planera än exempelvis kärnkraft. är systemansvarig myndighet för el. förvaltar och utvecklar även det svenska stamnätet för el. Överföringsförmåga inom och till grannländerna är av stor betydelse för elmarknadens funktion. Ett väl fungerande stamnät ger möjlighet till handel med elkraft, såväl vid normaldrift som vid ansträngda situationer. De stora förändringar som pågår i utformningen av energipolitiken innebär en viss osäkerhet om Svenska kraftnäts framtida uppgifter i energiomställningen. Genom ett mer omfattande EU-samarbete inom energiområdet finns också ett tryck på affärsverket att kraftigt bygga ut stamnätet. Svenska kraftnäts investeringar har ökat från ca till 4–5 mdkr . finns tidigare uttalanden om att utbyggnaden av överföringssystemet ska ställas i relation till vad som är samhällsekonomiskt försvarbart, givet energiomställningen. Granskningens syfte och avgränsningar Syftet är att granska regeringens styrning av och hur affärsverket i sin tur styr verksamheten mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader, givet omställningen mot mer förnybar energi. har inte granskat hur det svenska elkraftsystemets tekniska funktion påverkas av en ökad andel förnybar energi. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R E N S Ä K E R K R A F T Ö V E R F Ö R I N G Granskningen visar att regeringens styrning av behöver utvecklas och att styrelsens roll i investeringsbesluten delvis är oklar. Bristerna avser utformningen av finansieringsmodellen för , Svenska kraftnäts uppdrag, styrelsearbetet och affärsverkets beslutsunderlag i form av bl.a. samhällsekonomiska analyser. Detta riskerar att inverka negativt på effektiviteten och i förlängningen kan bristerna bidra till högre kostnader för svenska elnätskunder. har ekonomiska frihetsgrader och små incitament att pressa kostnader eller prioritera mellan investeringar Tre olika beslut fastställer de ekonomiska ramarna för Svenska kraftnäts verksamhet. fattar beslut om investerings- och låneram på förslag från regeringen. Regeringen beslutar om ekonomiska mål, utdelningar och skuldsättningsgrad. beslutar om intäktsramar enligt intäktsregleringen. granskning visar att regeringens underlag till inte ger tillräcklig information för att bedöma relevansen i investerings- och finansieringsplanerna. har inte befogenhet att ifrågasätta om investeringarna är samhällsekonomiskt motiverade vid prövningen av intäktsnivåer eller vid tillståndsgivning inför byggande av infrastruktur. Regeringen i sin tur förutsätter att Svenska kraftnäts styrelse har granskat omfattning och prioritering av investeringarna utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Delar av Svenska kraftnäts styrelse bedömer emellertid att styrelsen inte har tillräckligt underlag för att granska om investeringarna är samhällsekonomiskt effektiva. Vissa styrelseledamöter bedömer också att styrelsen kommer in för sent för att kunna påverka beslutsprocessen. Granskningen visar att i praktiken beslutar om investeringar utan att , regeringen, eller styrelsen har påverkat omfattningen och prioriteringen av investeringar i stamnätet. Konsekvensen blir att det är affärsverkets beslut som styr beviljad finansiering från riksdag och regering och beräknad intäktsram från . överskrider avkastningskravet som skuldsättningen ökar och avgifterna måste höjas har med god marginal överträffat regeringens avkastningskrav, bl.a. har affärsverket i realiteten aldrig behövt utnyttja hela intäktsramen. –2015 överträffades avkastningsmålet med eller . lämnar av årets resultat i utdelning till statskassan, vilket har gjort det svårt att finansiera investeringar med egna medel. Det har bidragit till en ökad skuldsättning som riskerar att leda till en osund finansiell situation. Sammantaget innebär detta att elnätskunderna får betala högre avgifter för stamnätet än nödvändigt. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har stamnätsavgiften höjts markant till följd av omfattande investeringar i stamnätet. förutser att kostnaderna för drift och byggande av stamnätet (2016–2025) ökar med , vilket medför höjningar av stamnätsavgiften i ungefär samma storleksordning. Om höjningen blir kan det medföra att avgiften för en genomsnittlig eluppvärmd villa ökar med ca . För en mindre industri kan motsvarande höjning bli ca . Värderingen av Svenska kraftnäts anläggningstillgångar riskerar att leda till samhällsekonomisk ineffektivitet på elmarknaden I enlighet med myndigheternas redovisningsregler värderas tillgångarna till anskaffningsvärdet. Svenska kraftnäts löpande stamnätsavgifter motsvarar dock inte avkastningskravet på tillgångarnas återanskaffningskostnad. Mellanskillnaden riskerar att övervältras på kommande generationer som därmed får betala mer när stamnätet behöver förnyas. Vidare kan elproducenternas löpande kostnader vid anslutning av nya produktionsanläggningar bli lägre än de borde vara ur samhällsekonomiskt perspektiv. Det finns därför en risk för överinvesteringar i elproduktion och att andra alternativ, t.ex. energilagring, inte övervägs i tillräcklig omfattning. Löpande kostnader som inte avspeglar återanskaffningskostnaden kan även medföra att stamnätsavgiften blir för låg och mindre differentierad och därmed inte styr ny elproduktion dit efterfrågan är störst och mest samhällsekonomiskt lönsam att lokalisera. Slutresultatet kan bli en större stamnätsutbyggnad än nödvändigt, till nackdel för elnätskunderna. En EU-förordning sätter ett tak för höjning av avgifterna mot elproducenter, men inte mot nätföretag. Därmed kan framöver (2016–2025) tvingas förändra fördelningen av avgifterna mellan elproducenter och nätföretag. En kostnadsökning i elnäten vidareförs i stor utsträckning till slutkunden. Därmed finns en risk att industrikunder och konsumenter får betala ett högre elnätspris. Regeringen har inte utvecklat Svenska kraftnäts uppdrag för att klara energiomställningen på ett effektivt sätt Det finns flera potentiella lösningar för att klara effektbehovet på lång sikt och minska risken för elavbrott. Det förväntade låga elpriset ger inte marknadsaktörerna incitament att investera i den effekt som är nödvändig för att klara av de systemmässiga utmaningar i elnätet som följer av mer förnybar energi. Mot bakgrund av att den s.k. effektreserven ska fasas ut är det angeläget att besluta om en eventuell ändring av regelverket för marknadens funktion, och om ska ha en roll i ett långsiktigt ansvar för effektbalansen. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R E N S Ä K E R K R A F T Ö V E R F Ö R I N G Det saknas mål för leveranssäkerhet i stam-, region- och lokalnäten samt i produktionsledet. Därmed försvåras Svenska kraftnäts och övriga nätägares planering av nätutbyggnaden, både inom och gentemot grannländerna. Ur samhällsekonomisk synvinkel innebär frånvaron av mål en risk för att det skapas över- eller underkapacitet i förhållande till vad som är samhällsekonomiskt försvarbart. Överföringskapaciteten till andra länder är högre än EU kräver och det finns en risk för en överdimensionering av stamnätet så att slutkunderna får betala högre nätavgifter än vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Det saknas ett uttalat ansvar för att genomföra breda kraftsystemanalyser av behovet av nätutbyggnad jämfört med andra åtgärder som påverkar överföringskapaciteten. Genom att ge i uppgift att utvidga sina kraftsystemanalyser till hela elnätet och ta hänsyn till alternativa åtgärder skulle transparens och insyn kunna öka. Därmed skulle olika svenska nätägare i större utsträckning kunna överväga alternativa åtgärder, t.ex. lagringsteknik och efterfrågeflexibilitet, vid utvecklingen av sina respektive nät. Detta skulle ge ökad möjlighet att säkerställa att nätutbyggnaden inte överdimensioneras. har inte tagit fram tillräckligt beslutsunderlag för att kunna effektivisera verksamheten En säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader förutsätter att den mest effektiva åtgärden väljs. Det kan vara genom nätinvesteringar eller alternativa åtgärder. Effektiva beslut förutsätter beslutsunderlag som innehåller en kraftsystemanalys för hela elnätet och samhällsekonomiska analyser. Därutöver behövs en transparent beslutsprocess med tidig insyn från oberoende part och intressenter. Regelbunden uppföljning av investeringsprojekten och finansiering av forskning kan också bidra till att effektivisera den framtida processen. har ansvar för att genomföra samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar inför stamnätsinvesteringar, men ingen oberoende tredje part har till uppgift att granska analyserna. genomför inga samhällsekonomiska analyser vid anslutning av ny produktion till stamnätet, vid reinvesteringar eller när investeringar behövs för att uppfylla driftsäkerhetskriteriet. I de få analyser som gör värderas främst nyttor och kostnader för elmarknaden. Det innebär att viktiga aspekter för övriga samhället inte beaktas eller värderas på relevant sätt. Ofta är analyserna inte jämförbara och alternativa sträckningar eller teknikval redovisas inte för styrelse och intressenter. Sammantaget innebär detta att underlagen inte räcker för att påvisa att investeringarna är samhällsekonomiskt effektiva och risk finns för felinvesteringar. Granskningen visar att det finns få uppföljningar och utvärderingar av genomförda investeringar. Därmed minskar affärsverkets möjligheter att ta tillvara lärdomar i syfte att kunna genomföra framtida investeringar till budgeterad kostnad och R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N med god kvalitet. Det blir därmed också svårt för styrelsen att få insyn i verksamheten. Avsaknaden av en systematisk rapportering som innefattar analys av projektavvikelser försvårar också för styrelsen att fatta strategiska beslut för att effektivisera investeringsprocessen. Vidare finns en risk att Svenska kraftnäts forskningsfinansiering inte ligger på den nivå och har den inriktning som behövs för att effektivisera den egna verksamheten och underlätta omställningen mot mer förnybar energi. Regeringens styrning ger inte tillräckliga incitament för effektivitet är ett affärsverk som ska bedriva verksamheten effektivt utifrån affärsmässiga principer. Regeringens finansiella styrning ger dock inte incitament till inre effektivitet eller korrekt prissättning gentemot elmarknadens aktörer. Samhällsekonomiskt felaktig prissättning ökar risken för en ineffektiv resursallokering på elmarknaden. Vidare saknas en kritisk granskning av investeringsvolymer och prioritering mellan investeringar. finns det goda möjligheter för att lånefinansiera investeringar och att höja stamnätsavgifterna till nackdel för slutkunden. Eftersom genomför få och ofullständiga samhällsekonomiska analyser går det inte att avgöra om hänsyn tas till uttalanden om att utbyggnaden av överföringssystemet ska vara samhällsekonomiskt försvarbar, givet energiomställningen. överskrider EU:s mål för överföringskapacitet mot grannländerna med god marginal. En fortsatt utbyggnad bör därför prövas utifrån vilka effekter den får på samhällsekonomin i stort. Vidare har regeringen inte utvecklat Svenska kraftnäts uppdrag vad gäller t.ex. eventuellt ansvar för den långsiktiga effektbalansen, mål för leveranssäkerhet eller kraftsystemanalyser för hela elnätet. Det behöver klargöras för att affärsverket ska kunna bedriva verksamheten på ett effektivt sätt och för att marknaden ska fungera väl. Regeringen och har inte tydligt styrt mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader Regeringen styr främst med instruktion, regleringsbrev, uppdrag och ekonomiska mål. Regeringen utser också generaldirektör och styrelseledamöter. Styrelsen är regeringens viktigaste verktyg för att styra affärsverket, men styrelsen har inte tagit de initiativ som krävs för effektiv styrning. Det hänger samman med att regeringen inte tillräckligt har klargjort styrelsens ansvar och roll, som styrelsen i sin helhet inte tillräckligt förstått sina uppgifter utifrån vägledning för ett effektivt styrelsearbete. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R E N S Ä K E R K R A F T Ö V E R F Ö R I N G •Se över Svenska kraftnäts kapitalstruktur och ekonomiska mål så att den finansiella styrningen ger incitament till inre effektivitet och prissättning som bidrar till samhällsekonomiskt effektiv lokalisering av elproduktion. •Överväg att justera ner utdelningsmålet med hänsyn till Svenska kraftnäts stora behov av investeringar. •Säkerställ att presenterar tillräckliga investerings- och finansieringsunderlag till riksdag och regering. −fastställa riktlinjer för samhällsekonomiska analyser inom elområdet. −överväga om en oberoende tredje part, tidigt i beslutsprocessen, ska pröva Svenska kraftnäts samhällsekonomiska analyser och ge ett självständigt utlåtande som underlag för regeringens bedömning och beslut. −tidigarelägga insyn från berörda intressenter i beslutsprocessen. •Klargör Svenska kraftnäts uppdrag så att affärsverket kan möta energiomställningen på ett effektivt sätt. −låta utreda Svenska kraftnäts del i ansvaret för den långsiktiga effektbalansen. −låta utreda om ett mål för leveranssäkerhet för hela elnätet, alternativt hela elkraftsystemet, kan motverka över- eller underkapacitet i elnätet. −ge ansvar för att regelbundet genomföra kraftsystemanalyser för hela elnätet för att bedöma behovet av nätutbyggnad jämfört med andra åtgärder som påverkar försörjningstryggheten. •Tydliggör styrelsens ansvar och roll samt intentionerna med Svenska kraftnäts verksamhet så att styrelsen i högre grad styr mot måluppfyllelse.