prop · H403208 · 2017-06-20 00:00:00 — En sådan tolkning stämmer också överens med ett uttalande i prop. 2010/11:116 Genomförande av tredje sjösäkerhetspaketet – del 2 s. 92, där det sägs att en bestämmelse om överföring av sekretess bara gäller i ett led. kan konstateras att ordalydelsen av bestämmelserna i såväl 42 kap. 4 § OSL som 43 kap. 2 § OSL inte utesluter tolkningen att det skulle vara tillåtet att sekretessen faktiskt kan överföras i flera led. Enligt såväl 42 kap. 4 § OSL som 43 kap. 2 § OSL fordras nämligen endast att en uppgift lämnats av en myndighet och att uppgiften är sekretessreglerad hos den myndigheten för att sekretessen ska kunna tillämpas hos den mottagande myndigheten. En sekretessreglerad uppgift är en uppgift för vilken det finns en bestämmelse om sekretess, dvs. antingen en primär eller sekundär sekretessbestämmelse (se 3 kap. 1 § OSL). Inte heller hindrar ordalydelsen i de allmänna bestämmelserna om överföring av sekretess i 11 kap. 1–7 §§ OSL att sekretessen kan överföras i flera led. Den bristande överensstämmelsen mellan å ena sidan olika bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen om överföring av sekretess och å andra sidan definitionen i 3 kap. 1 § OSL är inte tillfredsställande och behöver åtgärdas. 5.2Definitionen av begreppet bestämmelse om överföring av sekretess justeras Regeringens förslag: Definitionen i offentlighets- och sekretesslagen av begreppet bestämmelse om överföring av sekretess ska justeras genom att ordet primär tas bort. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. som tillstyrker förslaget tillägger särskilt att den frågeställning som nämnden aktualiserade i en skrivelse till regeringen , nämligen frågan om den sekretess som överförts till nämnden kan överföras till exempelvis Justitiekanslern när nämnden vidarebefordrar uppgifter dit, får sin lösning genom förslaget. Skälen för regeringens förslag: I förarbetena till sekretesslagen uttalades i fråga om överföring av sekretess till och mellan domstolar att paragrafen var tillämplig vare sig uppgiften hos den överlämnande myndigheten var sekretessbelagd enligt en primär sekretessbestämmelse eller den blivit sekretessbelagd hos myndigheten via överföringsreglerna i 13 kap. och att sekretessen alltså i princip också gäller hos domstolen (prop. 1979/80:2 Del A s. 301). Definitionen av begreppet bestämmelse om överföring av sekretess infördes genom offentlighets- och sekretesslagen tillsammans med definitioner av en rad centrala begrepp. Frågan om överföring av sekretess i flera led berördes inte uttryckligen i propositionen avseende lagen. 2016/17:208 Däremot uttalades att när det gäller bestämmelsen om överföring av sekretess till domstolar var någon ändring i sak inte avsedd (jfr prop. 2008/09:150 s. 301–302 och 373–374). Tanken måste alltså ha varit att bestämmelsen i 43 kap. 2 § OSL ska vara tillämplig oavsett om det är fråga om överföring av en primär eller sekundär bestämmelse om sekretess. Det har således inte funnits någon uttrycklig avsikt att genom offentlighets- och sekretesslagen införa ett generellt hinder mot överföring av sekretess i flera led. För att definitionen av begreppet överföring av sekretess inte ska ge sken av att det finns ett sådant hinder bör lydelsen justeras så att ordet primär tas bort. Genom den föreslagna ändringen blir det tydligare att frågan om överföring är möjlig måste bedömas med utgångspunkt i om en sådan tillämpning är förenlig med de aktuella sekretessbestämmelsernas och överföringsbestämmelsernas lydelser. I detta sammanhang bör uppmärksammas att det i offentlighets- och sekretesslagen finns exempel på bestämmelser om överföring av sekretess som inte tillåter överföring av sekretess i flera led. Detta beror på att enligt vissa bestämmelser krävs för överföring av sekretess att uppgiften är sekretessreglerad enligt en specifik primär sekretessbestämmelse (se t.ex. 19 kap. 2 § jämförd med 19 kap. 1 § OSL). Att definitionen i 3 kap. 1 § OSL justeras påverkar dock inte dessa bestämmelsers konstruktion. 6Sekretess till skydd för ordning och säkerhet i Kriminalvården 6.1Kriminalvårdens säkerhetsarbete och befintlig sekretessreglering Kriminalvården har i uppdrag att verkställa utdömda fängelsestraff och icke frihetsberövande påföljder, bedriva häktesverksamhet och utföra transporter. Bestämmelser om sekretess till skydd för Kriminalvårdens säkerhetsarbete finns i 18 kap. OSL. Enligt 18 kap. 8 § OSL gäller sekretess för uppgift som lämnar eller kan bidra till upplysning om säkerhets- eller bevakningsåtgärd, om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs och åtgärden avser bl.a. byggnader eller andra anläggningar, lokaler eller inventarier. Utöver vad som följer av 8 § gäller sekretess inom för uppgift om åtgärd som har till syfte att hindra rymning eller fritagning om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs (18 kap. 11 § OSL). Det finns också en särskild bestämmelse om sekretess inom till skydd för uppgifter om enskildas personliga förhållanden (35 kap. 15 § OSL). Sådan sekretess gäller inte för beslut av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd. Däremot kan sådana uppgifter i beslut skyddas av sekretessen i 18 kap. som syftar till att skydda Kriminalvårdens säkerhetsarbete. Sekretessen till skydd för Kriminalvårdens Regeringens förslag: Sekretess ska gälla inom för uppgift om åtgärd som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet. Sekretessen ska gälla om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser som yttrar sig över för- slaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. , som tillstyrker förslaget i sak, anser att lagtexten behöver förtydligas och föreslår författningstekniska ändringar. , Tidningsutgivarna, grävande journalister () avstyrker förslaget med hänvisning framför allt till att insynsintresset i Kriminalvårdens verksamhet är så stort. Skälen för regeringens förslag Behovet av en sekretessbestämmelse Verkställigheten av frihetsberövanden ska ske med högt ställda krav på säkerheten. För att Kriminalvården ska kunna upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalterna och häktena är det angeläget att brottslighet och allvarliga ordningsstörningar förhindras. Även inom frivårdsverksamheten och Kriminalvårdens transportverksamhet har myndigheten behov av att skydda uppgifter om åtgärder som har till syfte att upprätthålla ordning och säkerhet. Kriminalvården har ett omfattande säkerhetsarbete och inom verksamhet förekommer en stor mängd känsliga uppgifter som rör det arbetet. Det finns generellt ett mycket stort insynsintresse i Kriminalvårdens verksamhet vilket bekräftas av Tidningsutgivarna och Utgivarna. Det har i huvudsak att göra med Kriminalvårdens uppdrag att verkställa utdömda påföljder och bedriva häktesverksamhet. En sådan ingripande och delvis sluten verksamhet förutsätter möjligheten till insyn och kontroll. Det är mot den bakgrunden som det nuvarande sekretesskyddet för uppgifter i verksamheten är begränsat med ett rakt skaderekvisit vilket innebär att det råder en presumtion för offentlighet. Befintliga sekretessregler innebär att det finns ett relativt omfattande skydd för uppgifter om åtgärder som har till syfte att hindra rymning eller fritagning (18 kap. 11 § OSL). För uppgifter som rör åtgärder som t.ex. har till syfte att upprätthålla säkerheten i en anstalt eller ett häkte finns inte motsvarande skydd. Sekretesskyddet för sådana uppgifter är avgränsat till vissa i 18 kap. 8 § OSL angivna avseenden. För Kriminalvårdens verksamhet torde i första hand bestämmelsen om uppgifter om åtgärder som avser byggnader eller andra anläggningar aktualiseras (18 kap. 8 § 1 OSL). Sekretess enligt den bestämmelsen kan gälla sådana uppgifter om byggnadskonstruktionen av en kriminalvårdsanstalt som rör Sekretessen kan också gälla sådana uppgifter om instruktioner och tjänstgöringslistor som rör bevakningen av en byggnad. När det gäller uppgifter om säkerhetsåtgärder som avser annat än de i 8 § uppräknade punkterna, t.ex. uppgifter vars syfte är att upprätthålla säkerheten för de som vistas i anstalt eller häkte utan att avse själva byggnaden eller lokalen, eller bevakningen av densamma, torde det emellertid inte finnas någon tillämplig bestämmelse om sekretess. Som Kriminalvården påpekar sker det dagliga säkerhetsarbete som bedrivs inom inte enbart i syfte att hindra rymning och fritagning, utan tar även sikte på att t.ex. förhindra ordningsstörningar inom myndighetens verksamhet i anstalter, häkten, frivård och vid transporter av frihetsberövade. anser att de exempel på uppgifter som kan komma att omfattas av den nya sekretess- bestämmelsen, t.ex. rutiner för kontroller för att förhindra införsel eller bruk av narkotika eller andra otillåtna föremål på anstalter, rör handlingar som i de flesta fall utgör brottslig verksamhet och därför till viss del borde kunna rymmas inom förundersökningssekretessen i 18 kap. 1 § FGJ anser att även om det skulle finnas ett behov av sekretess så måste det behovet vägas mot insynsintresset. handlingar och uppgifter som Kriminalvården faktiskt har tvingats lämna ut i brist på ett heltäckande sekretesskydd och om det finns belägg för att uppgifterna sedan har använts för att skada ordning och säkerhet eller att den nuvarande insynen har skadat Kriminalvårdens verksamhet. efterlyser konkreta exempel på vilka allmänna handlingar och offentliga uppgifter som kommer att undantas allmänhetens insyn om den nya FGJ lyfter frågan för vilka ändamål som uppgifterna skulle kunna användas och hur viktiga dessa ändamål är för enskilda individer och för samhället. Uppgifter om åtgärder som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet och som behöver skyddas av sekretess kan röra t.ex. myndighetens rutiner för olika typer av kontroller vid en anstalt eller häkte i syfte att förhindra införsel eller bruk av narkotika eller andra otillåtna föremål. Andra sådana exempel är åtgärder för att upptäcka och förhindra drogpåverkan i frivården, uppgifter om larmanordningar och säkerhetsrutiner för att förhindra manipulation av Det kan också röra sig om uppgifter om andra rutiner för upprätthållande av ordning och information om interna säkerhets- Det är enligt regeringens bedömning väsentligt för Kriminalvårdens säkerhetsarbete att också sådana uppgifter kan hållas hemliga i de fall där ett röjande av uppgifterna skulle motverka syftet med planerade åtgärder för att upprätthålla ordningen och säkerheten. Det kan således konsta- teras att både insynsintresset och sekretessintresset är betydande. Offentlighetsprincipen är alltid utgångspunkten för bedömningen och om den ska inskränkas måste det vara påkallat med hänsyn till något av de i tryckfrihetsförordningen angivna skyddsintressena, i det här fallet in- tresset att förebygga brott. Tilltron till Kriminalvårdens insatser och till straffsystemet i stort och att t.ex. transportverksamheten och verkställig- heten av frihetsberövanden sker med högt ställda krav på säkerhet är central i en rättsstat. Det är angeläget att återfall i ny brottslighet mot- verkas i anstalt eller under verkställighet av en frivårds- påföljd, liksom att allvarliga ordningsstörningar förhindras så att inte Prop. 2016/17:208 heller säkerheten äventyras för anställda eller klienter. Sammantaget bedömer regeringen att skälen för sekretess väger tyngre än intresset av insyn. Regeringen anser att det med hänsyn till intresset att förebygga brott är påkallat att införa en sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen till skydd för åtgärder för att upprätthålla ordningen och säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet. De uppgifter som behöver skyddas är uppgifter om åtgärder som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten inom . Det kan som ovan nämns t.ex. vara fråga om uppgifter om myndighetens rutiner för att förhindra införsel av otillåtna föremål och preparat. Det kan också röra uppgifter om vilka rutiner som tillämpas vid ordningsstörningar eller andra säkerhetsrutiner. anser att det är otydligt i promemorian om bestämmelsen är tänkt att omfatta Kriminalvårdens verksamhet i alla delar och att räckvidden av bestämmelsen bör klargöras. De uppgifter som regeringen bedömer behöver skyddas förekommer framför allt i anslutning till verksamheten vid häkten och anstalter och vid transportverksamheten. Det finns dock även inom verksamhet med frivårdspåföljder uppgifter som är av det slaget att de bör omfattas av den föreslagna bestämmelsen. Det handlar t.ex. om åtgärder för att upptäcka och förhindra drogpåverkan i frivården och uppgifter om larmanordningar och säkerhetsrutiner för att förhindra manipulation av teknisk utrustning. Sekretessbestämmelsens räckvidd bör således kunna omfatta uppgifter i olika delar av Kriminalvårdens verksamhet. Som påpekar blir sekretessbestämmelsen dock tydligare om lydelsen i promemorians förslag ändras så att det i bestämmelsen anges att sekretess gäller inom . Regeringen anser även i övrigt, i likhet med vad påpekar, att bestämmelsen lämpligen bör utformas så att såväl föremålet för sekretessen som räckvidden och skaderekvisitet anges uttryckligen i lagtexten. FGJ anser att en särskild fråga är om den nya sekretessen minskar insynen i beslut riktade mot enskilda fångar. FGJ framhåller att Kriminalvårdens myndighetsutövning mot enskilda kan vara mycket ingripande och att intresset av insyn i olika beslutsdokument därför är stort. Enligt FGJ skulle det kunna vara ett skäl att förse den föreslagna regeln med ett sekretessundantag liknande det som finns i 35 kap. 15 § andra stycket OSL. Syftet med att undanta Kriminalvårdens beslut från kriminalvårdssekretessen i 35 kap. 15 § första stycket OSL är att den slutna kriminalvården ska vara underkastad offentlig insyn till stöd för kontroll och debatt kring kriminalpolitiken. Nivån av insyn i besluten motiveras främst av det generella insynsintresset i myndighetens verksamhet som sådan. Trots att intresset av insyn i Kriminalvårdens verksamhet är stort måste det vägas mot behovet av att säkerhet och ordning upprätthålls i verksamheten. Även det är ett angeläget samhällsintresse och allvarliga konsekvenser kan bli följden av att en tillräckligt hög nivå inte kan upprätthållas. 2016/17:208 beslut från den föreslagna sekretessen skulle i för stor utsträckning bidra till att det skydd som regeln är avsedd att skapa försvagades. Ett sådant undantag bör därför inte införas. Tidningsutgivarna och Utgivarna anser att tillämpningsområdet för den i promemorian föreslagna bestämmelsen är alltför brett och att den riskerar att omfatta uppgifter där sekretessintresset är mera begränsat. anser att det är uppenbart att det finns ett behov av att motverka brottslig verksamhet, t.ex. narkotikabrott, men att den förslagna lydelsen är för generell och att den riskerar att träffa uppgifter som är av stor vikt för allmänheten att ta del av men som inte är av den allvarliga karaktär som nämns i exemplen i promemorian. På grund av det starka insynsintresse som finns i den verksamhet som Kriminalvården bedriver bör bestämmelsen enligt regeringens bedömning utformas så att det råder en presumtion för offentlighet, dvs. med ett rakt skaderekvisit. Sekretessbestämmelsen och möjligheten att hemlighålla uppgifter får därmed en tydlig begränsning. Utgångspunkten är således att uppgifterna är offentliga och att sekretess gäller bara om det kan antas att syftet med åtgärden motverkas om uppgiften röjs. För att hemlighålla uppgifter krävs att det är fråga om åtgärder som har till syfte att upprätthålla ordningen och säkerheten i myndighetens verksamhet och att ett röjande av dessa uppgifter skulle motverka ordnings- eller säkerhetsåtgärdernas syfte. Det är mest lämpligt att placera bestämmelsen som ett nytt andra stycke i 18 kap. 11 § OSL i anslutning till den där befintliga sekretessbestämmelsen som är tillämplig i Kriminalvårdens verksamhet och som tar sikte på skyddet för uppgifter för att förhindra rymningar och fritagningar. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Som framgår av avsnitt 4.7 ska stor återhållsamhet iakttas när man överväger om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är t.ex. vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 del A s. 111–112). För den aktuella bestämmelsen föreslås ett rakt skaderekvisit med presumtion för offentlighet. Uppgifterna har inte lämnats av en enskild i en förtroendesituation. Uppgifterna kan i vissa fall dessutom ha samband med myndighetsutövning. En inskränkning av meddelarfriheten är mot den bakgrunden inte motiverad. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen. Sekretess i internationellt polisiärt 7.1Samarbete över gränserna är viktigt för en effektiv brottsbekämpning Med ökad internationalisering och större rörlighet för såväl personer som kapital, varor och tjänster följer även större krav på förbättrat samarbete i brottsbekämpningen över gränserna. Behovet av informationsutbyte finns både i underrättelseverksamheten och i samband med förundersökning och lagföring för brott. deltar i omfattande internationella samarbeten i polisiära och straffrättsliga sammanhang och dessa samarbeten bidrar i hög grad till att upptäcka, förhindra och utreda brott i såväl som utomlands. Sådana samarbeten förutsätter att information kan lämnas på ett säkert och effektivt sätt mellan de brottsbekämpande myndigheterna i de deltagande staterna. Informationsutbytet inom ramen för dessa samarbeten handlar både om utbyte av information i fråga om generella erfarenheter och kunskaper för modernt polisarbete och om utbyte av uppgifter i enskilda operativa ärenden. Utan sådant informationsutbyte skulle exempelvis bekämpningen av grov narkotikasmuggling, människohandel, penningtvätt och många andra typer av allvarliga brott inte kunna bedrivas lika effektivt som gällande ordning medger. Informationsutbytet är av stor betydelse vid bekämpningen av framför allt grov och gränsöverskridande brottslighet, men även mindre allvarliga brott. Samarbetet sker i stor utsträckning som ett led i svenskt underrättelsearbete eller svensk förundersökning och lagföring. Sådant samarbete kan även ske inom ramen för utländska myndigheters verksamhet och behöver inte avse de svenska myndigheternas verksamhet. Vid internationellt samarbete på det brottsbekämpande området görs skillnad på polisiärt samarbete och rättsligt samarbete. Med rättsligt samarbete avses sådant samarbete som sker på förundersökningsstadiet eller i andra delar av den straffrättsliga processen och som involverar åklagare eller domstol. Polisiärt samarbete omfattar andra typer av samarbeten, t.ex. utbyten av underrättelseinformation. I Ds 2016:2, avsnitt 5.1, beskrivs de internationella polisiära samarbeten som deltar i inom och utom EU och på vilket sätt olika svenska myndigheter medverkar i samarbetet. 7.2.1Sekretess till skydd för intresset av att förebygga och beivra brott Hos brottsbekämpande myndigheter gäller sekretess till skydd för allmänna intressen och då framför allt med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott. Sekretess till skydd för intresset att förebygga och beivra brott regleras i 18 kap. OSL. 2016/17:208 vid förundersökning och användande av tvångsmedel och vid annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och som bedrivs av en åklagarmyndighet, , , , eller regleras i 18 kap. 1 § OSL. Enligt 2 § samma kapitel gäller sekretess för uppgift som hänför sig till sådan verksamhet som brukar benämnas underrättelseverksamhet. I 3 § samma kapitel föreskrivs att sekretess motsvarande den som gäller enligt 1 och 2 §§ gäller i annan verksamhet hos en myndighet som biträder de i 1 § angivna myndigheterna med att uppdaga, utreda och beivra brott. Sekretess gäller enligt 18 kap. 17 § OSL för uppgifter i verksamhet som avser rättslig hjälp eller annat rättsligt samarbete på begäran av en annan stat eller en mellanfolklig domstol. Bestämmelsen har inte till syfte att skydda svenska brottsbekämpande myndigheter eller svenska intressen. Den tillgodoser i stället intresset för utländska myndigheter att få sina brottsutredningar skyddade av sekretess när uppgifter kommit till en svensk myndighet med anledning av en begäran om rättslig hjälp. Sekretess gäller om det kan antas att det har varit en förutsättning för den andra statens eller den mellanfolkliga domstolens begäran att uppgiften inte skulle röjas. 7.2.2Sekretess till skydd för rikets förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation Hos de brottsbekämpande myndigheterna kan uppgifter som utbyts med andra stater och mellanfolkliga organisationer i vissa fall även skyddas av utrikessekretess. Enligt 15 kap. 1 § OSL gäller sekretess för uppgifter som angår förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör en annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det skulle störa mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skada landet om uppgifterna röjs. Enligt praxis krävs att det är det konkreta informationsinnehållet i en uppgift, eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet, som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen ska vara tillämplig (RÅ 1998 ref. 42 och RÅ 2000 ref. 22). Enligt 15 kap. 1 a § OSL gäller sekretess vidare för uppgifter som har lämnats till eller inhämtats av en myndighet på grund av en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt internationellt avtal om det kan antas att möjligheter att delta i det internationella samarbete som avses i rättsakten eller avtalet försämras om uppgiften röjs. Av förarbetena till bestämmelsen framgår att det normalt förutsätts att avtalet eller rättsakten innehåller en tydlig sekretessbestämmelse för att 15 kap. 1 a § ska aktualiseras (prop. 2012/13:192 s. 35). Uppgiftens innehåll, art eller karaktär saknar betydelse för bestämmelsens tillämplighet, till skillnad från vad som gäller vid tillämpningen av utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL. Sekretess till skydd för enskild Sekretessbestämmelser till skydd för enskilda i verksamhet som syftar till att förebygga eller beivra brott finns huvudsakligen i 35 kap. OSL. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL gäller för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. Sekretessen omfattar bl.a. uppgifter som förekommer i utredning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål (punkt 1), användning av tvångsmedel (punkt 2) och i annan verksamhet som syftar till att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott och där verksamheten bedrivs av en åklagarmyndighet, , , , eller (punkt 4). Sekretessen omfattar vidare uppgifter som förekommer i register som förs av enligt 4 kap. polisdatalagen (2010:361) eller som annars behandlas med stöd av de bestämmelserna eller uppgifter som behandlas av Säkerhetspolisen med stöd av 5 kap. samma lag (punkt 6). Som huvudregel gäller sekretessen inte i förhållande till den enskilde själv vilket följer av en särskild sekretessbrytande bestämmelse i 12 kap. 1 § OSL.