prop · H50321 · 2017-10-04 00:00:00 — I det svenska pensionssystemet regleras den finansiella stabiliteten via justeringar av inkomstpensionerna och inkomstpensionsbehållningarna. Ett viktigt syfte med redovisningen i är därmed att redogöra för hur systemegenskaper inverkar på pensionsnivåerna för både dagens och morgondagens pensionärer. Den aktuariella redovisningen och långsiktsberäkningar utgör därmed tillsammans två viktiga komponenter vid bedömningen av systemets hållbarhet, nämligen dels en indikator för systemets finansiella styrka (balanstalet), dels en bedömning av systemets långsiktiga konsekvenser för både individ och samhälle. 2.2Pensionssystemet är konstruerat för att vara finansiellt hållbart Reglerna inom ATP-systemet i kombination med den förväntade demografiska och ekonomiska utvecklingen medförde att pensionsutgifterna förväntades att överstiga systemets inkomster, vilket i sin tur medförde ett behov av ett nytt pensionssystem. Genom reformen har pensionssystemet försetts med en rad egenskaper i syfte att skapa förutsättningar för långsiktig finansiell stabilitet:20 •Systemet är avgiftsbestämt där erhållen pensionsrätt motsvarar inbetald avgift. •De årliga inkomstpensionerna beräknas vid pensionsuttaget med hänsyn tagen till den beräknade återstående medellivslängden genom de s.k. delningstalen. •Utgifterna anpassas efter de finansiella förutsättningarna genom den automatiska balanseringen. 19Pensionsmyndigheten, , . 20Se exempelvis budgetpropositionen 2005/06:1, Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det reformerade pensionssystemet är ett s.k. avgiftsdefinierat system, dvs. fristående från statens budget och i sin helhet finansierat med en fast pensionsavgift. Pensionssystemet bedöms vara finansiellt hållbart så länge som framtida pensionsutbetalningar kan finansieras med framtida avgiftsinbetalningar och den finansiella förmögenheten21 i systemet (den s.k. buffertfonden). Finansiell hållbarhet i systemet råder givet att buffertfondens värde plus nuvärdet av alla avgiftsinbetalningar är minst lika stort som nuvärdet av alla framtida pensionsutbetalningar.22 För att säkerställa att detta villkor uppfylls har pensionssystemet försetts med en balanseringsmekanism, den s.k. bromsen, som håller tillbaka flödet av pensionsutbetalningar när villkoret inte uppfylls. Denna broms har varit aktiverad och kommer att vara så t.o.m. 2017.23 När balanseringen aktiveras indexeras pensionsbehållningar och pensioner med förändringen i ett balansindex i stället för med förändringen i inkomstindex, och innebörden är att pensionerna per mottagare blir lägre än vad de skulle ha blivit utan balansering.24 2.3Pensionssystemet och hållbarheten i de offentliga finanserna Pensionssystemets finansiella hållbarhet bedöms som regel i ett större perspektiv, nämligen som en del i bedömningen av huruvida de samlade offentliga finanserna är hållbara. , regeringen samt olika internationella organisationer och institutioner publicerar hållbarhetsbedömningar för finanspolitiken och de offentliga finanserna. I förarbeten till pensionsreformen definierades ett hållbart pensionssystem som ett system där det inte föreligger risk för att de offentliga finanserna via påverkan av det inkomstrelaterade ålderspensionssystemet ska försämras vid svängningar eller permanenta förändringar i ekonomiska eller demografiska förutsättningar.25 Ett långsiktigt hållbart pensionssystem stärker förtroendet för systemet och därmed för de offentliga finanserna. Det bidrar i sin tur till makroekonomisk stabilitet. Regering och riksdag har framhållit betydelsen av att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara.26 Förtroende för de offentliga finanserna är en 21Den finansiella förmögenheten utgörs av de allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna 1–4 och 6), gemensamt även kallad för buffertfonden. 22KI, Hållbarhetsrapport för de offentliga finanserna 2016, . 2016/17:1, Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, avsnitt 1.2. 24Balansindexets förändring bestäms av förändringen i inkomstindex och balanstalets storlek. 2000/01:70, Automatisk balansering av pensionssystemet. 26Se finansplanen till budgetpropositionen 2006/07:01, avsnitt 1.4.2, eller finansutskottets betänkande 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? förutsättning för låga räntor och bidrar till högre tillväxt och en god sysselsättningsutveckling. Omvänt visar historien att de samhällsekonomiska kostnaderna kan bli höga om tilltron till de offentliga finanserna sviktar.27 Med begreppet ”offentligfinansiell hållbarhet” menas att den intertemporala budgetrestriktionen för den offentliga sektorn är uppfylld. Innebörden av denna restriktion är att de offentliga utgifterna på lång sikt måste kunna finansieras på annat sätt än genom upplåning.28 Hållbarhetsanalysen syftar inte bara till att undvika offentligfinansiella kriser utan även till att uppnå rättvisa mellan generationer. Om dagens skattefinansierade välfärdsmodell kan hållas oförändrad innebär det att individer från olika generationer har samma nettoutbyte av den offentliga sektorn. Om ambitionsnivån på utgiftssidan måste sänkas eller skatterna höjas kommer villkoren för olika generationer däremot att skilja sig åt.29 Av () myndighetsinstruktion30 framgår att myndigheten ska genomföra långsiktiga framskrivningar av de offentliga finanserna och bedöma de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. KI:s beräkningar av pensionssystemets finansiella hållbarhet bygger på framskrivningsmodell. Vad gäller bedömningen av pensionssystemets finansiella hållbarhet hänvisar KI till att systemet är konstruerat för att vara långsiktigt finansiellt hållbart och till att hållbarheten sköts via den automatiska balanseringsmekanismen.31 Bedömningarna utvidgas dock till att även redogöra för nödvändiga beteendeanpassningar i syfte att åstadkomma ett långsiktigt hållbart pensionssystem ” i bemärkelsen att det ger ungefär bibehållen ersättningsgrad till pensionärerna”.32 KI:s huvudscenario vid bedömningen av offentliga finansers finansiella hållbarhet bygger på ett antagande om beteendeförändringar hos äldre arbetskraft på så sätt att sysselsättningen till viss del följer utvecklingen av medellivslängden i syfte att hålla den genomsnittliga ersättningsnivån oförändrad i dagens och morgondagens pension. Regeringen publicerar bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i ett särskilt avsnitt i sin ekonomiska vårproposition. Samma underlag används sedan i det konvergensprogram som sänds till EU. 2000/01:70. 30Se 1 § 4 förordningen (2007:759) med instruktion för . 31Konjunkturinstitutet, Hållbarhetsrapport för de offentliga finanserna 2016, . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syftet med analysen är att fånga upp tecken på obalanser, så att åtgärder för att återställa hållbarheten kan vidtas . Hållbarheten bedöms utifrån långsiktsberäkningar och bygger på framskrivningar av den svenska ekonomin långt in i framtiden.33 Genom alternativa scenarier som baseras på olika antaganden utvärderas vilka faktorer som stärker de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt och vilka som försvagar dem. Med andra ord utvärderas hur offentliga finanser, där pensionssystemet utgör en viktig komponent, står emot tillfälliga svängningar respektive permanenta förändringar i de ekonomiska eller demografiska förutsättningarna. Fokus i de långsiktiga bedömningarna ligger enbart på finansiell hållbarhet, utan någon bedömning av pensionernas tillräcklighet. Som medlemsland deltar i EU:s och arbete med redovisningar av medlemsländernas offentliga åtaganden. Inom pensionsområdet är de två viktigaste återkommande publikationerna EU:s Ageing Report34 och Pensions at a Glance35. Dessa organisationers publikationer är inte på något sätt fullskaliga aktuariella utvärderingar av länders pensionssystem. Bland annat avstår EU och normalt från att identifiera och analysera risker för ett specifikt lands pensionssystem. De avger inte heller förslag om förändringar i medlemsländernas pensionssystem. Däremot följer EU:s Ageing Report de metoder som normalt används vid aktuariell utvärdering av ett lands pensionssystem. Både för EU och är redovisningen av resultaten inriktad framför allt på systemens finansiella hållbarhet på både medelkort och lång sikt.36 Samma grunddefinition används för vad som anses vara hållbara offentliga finanser, dvs. att de offentliga utgifterna på lång sikt måste kunna finansieras på annat sätt än genom upplåning.37 I den övergripande hållbarhetsbedömningen görs en analys av hur 33Bedömningar av finansiell hållbarhet bygger på långsiktskalkyler där regeringen gör en nuvärdesberäkning av den offentliga sektorns förväntade framtida inkomster och utgifter. 34EU:s Ageing Report skapades genom en överenskommelse mellan medlemsländerna vid 2001. Överenskommelsen var att regelbundet göra en översyn av den långsiktiga hållbarheten av ländernas offentliga finanser mot bakgrund av de framtida demografiska utmaningarna. Rapportens ges ut av Europeiska kommissionen och tas fram av en arbetsgrupp bestående av experter från samtliga länder, under tillsyn av för ekonomiska och finansiella frågor (Ecofin). Första numret av gavs ut och utkommer den . 35Sex publikationer med rubriken a Glance har getts ut , där presenterar en omfattande och strukturerad analys av olika pensionssystem. Grunden för publikationerna är en systematisk beskrivning av dels ländernas regelsystem, dels utfallet för de försäkrade. 36Metoderna för att prognostisera befolkningsutveckling, makroekonomi, och offentliga utgifter och inkomster är de samma för varje medlemsstat. Det medför att resultaten blir mer jämförbara mellan länderna än om de enskilda medlemsstaternas nationella beräkningar skulle ligga till grund för hållbarhetsbedömningen. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? mycket det primära finansiella sparandet behöver justeras, och , för att den intertemporala budgetrestriktionen ska vara uppfylld. Europeiska kommissionen beskriver hållbarhetsindikatorer som en viktig, men inte avgörande, del av underlaget vid sin bedömning av finanspolitikens hållbarhet. De kvantitativa indikatorerna kompletteras med ett antal kvalitativa faktorer vid bedömningen, bl.a. en utvärdering av hur den genomsnittliga pensionsutbetalningen utvecklas i förhållande till den genomsnittliga löneinkomsten i framskrivningarna, dvs. ett grovt mått på ersättningsgraden. Om den genomsnittliga pensionsutbetalningen ökar i en betydligt långsammare takt än genomsnittslönen ses det som en indikator på att pensionssystemet möjligen inte är socialt hållbart. En bedömning görs i detta fall av de äldres övriga inkomster, avtalade och privata pensioner m.m. Om dessa inte kan antas kompensera för utvecklingen ses det som en risk för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, även om pensionssystemets egna finanser utvecklas väl.38 38 RiR 2007:21. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Rättsligt ramverk, redovisningsprinciper och beräkningsmetoder Enligt förordningen (2002:135) om årlig redovisning ska göra en samlad redovisning av det inkomstgrundande pensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Av 55 kap. 4 § socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, framgår att , samt Första-Fjärde och Sjätte ska lämna de uppgifter som behövs för detta. Inkomstpensionens avgiftstillgång och pensionsskuld beräknas utifrån bestämmelser i förordningen (2002:780) om beräkning av balanstal. Ytterligare beskrivning av hur tillgångarna i inkomstpensionssystemets ska beräknas framgår av 58 kap. 14 § socialförsäkringsbalken. Från och med påverkas redovisningen av systemets tillgångar och skulder av flera regeländringar.39 ATP-skulden40 avseende förvärvsaktiva beräknas enligt de grunder som finns angivna i regeringens proposition 2000/01:70, Automatisk balansering av ålderspensionssystemet.41 Metoden som utarbetats för att beräkna värdet av fördelningssystemets avgiftsinkomst och skuld innebär att systemets balansräkning följer redovisningsmässiga principer, dvs. att det endast beräknas med utgångspunkt från verifierbara transaktioner. Inkomstpensionens tillgångar och skulder värderas utifrån händelser och transaktioner per bokslutsåret, dvs. Denna redovisningsprincip innebär att förändrade förhållanden påverkar systemets finansiella ställning först när förändringarna avspeglas i de händelser och transaktioner som redovisningen utgår från. Resultat- och balansräkningen är upprättad enligt en dubbel bokföringsprincip, där både inbetalda pensionsavgifter och utbetalda pensioner ligger till grund för förändringar av systemets tillgångar och skulder. Skillnaden mellan inbetalda avgifter och 39Se förordningen 2002:780 om beräkning av balanstal. I förarbetena till ändring i förordningen som trädde i kraft görs en ingående beskrivning av de nya beräkningsreglerna, se regeringens prop. 2014/15:125, s. 54 En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna. 40Övergångsreglerna i pensionssystemet innebär att födda får en del av sin pension beräknad enligt de gamla ATP-reglerna. ATP-skulden avseende förvärvsaktiva är en väldigt liten del av den totala skulden () och beräkningsmodellen kommer att vara obsolet när den pensionsgrundande inkomsten är fastställd när de som är födda har fyllt , dvs. 41Se förarbetena (prop. 2000/01:70). Vad gäller tilläggspensionsskulden till förvärvsaktiva görs ett avsteg från principen att endast inträffade händelser ska ligga till grund för beräkningen. Enligt förordningen (2002:135) om årlig redovisning får skulden avseende tilläggspension för förvärvsaktiva därför beräknas utifrån vissa antaganden om framtida utveckling. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? utbetalda förmåner, det s.k. avgiftsnettot, styrs av både den demografiska och den ekonomiska utvecklingen. Dessa beräkningar redovisas i , avsnitt 2 och 8. I avsnitt 2 redovisas en försäkringsteknisk uppställning av utvecklingen av inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder, dvs. pensionssystemets resultat- och balansräkning. I avsnitt 8 presenteras beräkningsunderlaget samt redogörs för förklaringar bakom årets förändring i de olika delposterna (not 1–14). Redovisning av systemets tillgångar är uppbyggd kring faktorer som pensionsavgifter, pensionsutbetalningar, avkastning på fonderat kapital, administrationskostnader, värdet av förändring av avgiftsinkomst samt värdet av förändringen av omsättningstid. Hur var och en av dessa faktorer påverkar pensionssystemets finansiella resultat redovisas i avsnitt 8, not 1–6, i . Redovisning av systemets skulder är i sin tur uppbyggd kring följande faktorer: nya pensionsrätter, pensionsutbetalningar, indexering, värdet av förändringen i livslängd, uppkomna arvsvinster, fördelade arvsvinster samt avdrag för administrationskostnader. Dessa faktorers inverkan på resultatet beskrivs i sin tur i avsnitt 8, not 7–11. Enligt förordningen (2002:135) om årlig redovisning, ska vid samma tillfälle som systemets resultatredovisning tas fram redovisa en framskrivning av pensionssystemets långsiktiga utveckling. redovisning av pensionssystemets långsiktiga utveckling bygger på en avancerad framskrivningsmodell där framtida sysselsättning och inkomster för olika grupper i befolkningen modelleras utifrån historiska utfall.42 Det redovisas framskrivningar av resultat- och balansräkningar för inkomst- och premiepensionen framåt. Analysen av pensionssystemets framtid avser dels inkomstpensionssystemets finansiella utveckling, dels utvecklingen av pensionsnivåer. Tre huvudsakliga aspekter tas upp i redovisningen av inkomstpensionssystemets finansiella utveckling: avgiftsnettot, fondstyrkan och balanstalet. 3.2.1 Tre scenarier för demografisk och ekonomisk utveckling Inkomstpensionssystemets långsiktiga finansiella ställning beskrivs i utifrån tre scenarier: basscenario, optimistiskt scenario och pessimistiskt scenario. 42Den underliggande metoden i framskrivningsmodellen är en Markovsimulering som innehåller en fördefinierad övergångsmatris som visar sannolikheten att röra sig mellan olika tillstånd. Sannolikheterna är kalibrerade efter ett historiskt utfall över hur olika grupper av individer förflyttar sig mellan olika bestånd, exempelvis aktiva, pensionärer, i arbete och utan arbete. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Tre scenarier för demografisk och ekonomisk utveckling i Inflation (KPI) 2015 för kvinnor, äldre och invandrare. Reallönetillväxten antas öka i basscenariot och i det pessimistiska respektive optimistiska scenariot. För både det optimistiska scenariot och basscenariot ligger antagandet strax under medianvärdet för utvecklingen av reallönerna . I de tre scenarierna tillämpar därtill olika förväntade avkastningar för premiepensionstillgångarna, marknadsvärdet för buffertfonden samt den tillfälliga förvaltningen hos Riksgälden.43 Inflationen antas vara i samtliga scenarier, dvs. i linje med inflationsmål. 43Bakgrunden till att man tillämpar olika antaganden är att förväntar sig och önskar att återspegla skillnaden i fördelning mellan räntor och aktier i de olika portföljerna. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? Basscenariots demografiska utveckling följer () befolkningsprognos från 2015,44 vilken beräknar en kraftigt ökad nettoinvandring jämfört med tidigare prognoser. Nettoinvandringen är främst hög i närtid; därefter sjunker den med cirka 2 000 personer för att stabiliseras kring ungefär 25 000 personer per år.45 I det optimistiska scenariot är både nativiteten och nettoinvandringen högre än i basscenariot. Medellivslängden antas dock vara och nivå hela prognosperioden. I det pessimistiska scenariot är antaganden om nativitet och nettoinvandring lägre än i basscenariot. Nettoinvandringen sjunker drastiskt för att vara som lägst runt 2035. Förändringarna i medellivslängd är som kraftigast i det pessimistiska scenariot.46 I basscenariot antas sysselsättningsgraden vara oförändrad i förhållande till nuläget. Antagandet avviker från SCB:s huvudalternativ47 där man antar framtida sysselsättningsökningar för den äldre delen av befolkningen. I stället används huvudalternativet för SCB:s sysselsättningsprognos i det optimistiska scenariot i . Här används huvudalternativet för SCB:s sysselsättningsprognos med sysselsättningsökningar för äldre, kvinnor och utrikes födda. Pensionsåldern antas vara och ligga i samtliga scenarier. Redovisningen av pensionernas framtida utveckling i bygger dels på stiliserade typfallsberäkningar, dels på en sammanställning av individuella pensionsprognoser från de s.k. kuverten. Redovisningen avser inkomstrelaterad allmän pension; både garantipension och bostadsförmåner för pensionärer är exkluderade från redovisningen. Även övriga pensionsförmåner i form av avtalspensioner och privata pensionsförsäkringar är exkluderade från beräkningarna. Typfallsberäkningar visar hur pensionsnivåer utvecklas för typfall födda –2015 i de tre olika framskrivningsscenarierna. Pensionsnivåer har beräknats för en fiktiv individ som har arbetat före pensioneringen , med en inkomst som ökar i takt med den antagna genomsnittliga lönenivån. Pensionsnivån beräknas som en nybeviljad inkomstgrundad allmän pension i relation till slutlönen. 44I SCB:s befolkningsprognos 2015 antas nativiteten vara 1,88 barn per kvinna. Den förväntade medellivslängden för män födda är och den förväntas öka till för män födda . För kvinnor förväntas livslängden öka från 84,1 till . Fram till prognosperiodens slut, 2090, ökar livslängden med ytterligare ungefär för både män och kvinnor. 45De närmaste fem åren väntas nettoinvandringen uppgå till nästan 500 000 personer. 46Den förväntade återstående livslängden ökar från för kvinnor till 2050. Motsvarande ökning för männen är från 80,4 till . 47SCB 2013:1, Sysselsättningsprognos 2013, Utvecklingen till 2035 enligt två scenarier. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Som ett komplement till pensionsnivån för typfallen redovisas pensionsnivåer framräknade utifrån prognoser i de s.k. kuverten.48 I detta fall beräknas pensionsnivåer genom att varje individs pensionsprognos , exklusive eventuell garantipension, divideras med samma individs pensionsgrundande inkomst 2014. Det redovisas även pensionsnivåer som uppnås givet den pensionsålder som krävs för att pensionsnivån inte ska minska till följd av livslängdsökningen. 48I det kuvertet görs pensionsprognoser för varje försäkrad med utgångspunkt från individens faktiskt intjänade pensionsrätt. När kuvertet skickas –mars respektive år finns inkomstuppgifter med fram t.o.m. kalenderåret före det år kuvertet skickas. kuvert utgår således från alla inkomster varje individ intjänat . R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? 4Riksrevisionens iakttagelser och bedömningar har granskat redovisning av den allmänna inkomstgrundade pensionens finansiella ställning vid utgången av 2015 samt framskrivningen av pensionssystemets långsiktiga utveckling. Redovisningen i är över lag ändamålsenlig och innehåller värdefull information om faktorer som påverkar pensionssystemets finansiella resultat för bokslutsåret. En årlig redovisning av pensionssystemets finansiella ställning skapar goda förutsättningar för en förståelse för systemets uppbyggnad och vad som påverkar dess tillgångar och skulder. har flera områden identifierats där ser ett behov av en större anpassning av redovisningen till dels de regelförändringarna som genomförts , dels de rådande demografiska och ekonomiska utmaningarna. 4.1Anpassning av redovisningen till ny beräkningsmetod för balanstalet Redovisningen i påverkas av ett antal förändringar av hur systemets tillgångar och skulder beräknas.49 Bakgrunden till förändringarna är att systemet på kort sikt och under vissa förhållanden riskerat att reagera med en viss fördröjning eller reagera onödigt kraftigt. regler försökte minska volatiliteten genom att utjämna avgiftstillgången, omsättningstiden och marknadsvärdet av buffertfonden. Alla utjämningar av balanstalets ingående komponenter har tagits bort och flyttats till en utjämning av det slutliga balanstalet. Detta benämns ”det dämpade balanstalet” och är det som i slutändan påverkar pensioner och pensionsbehållningar. I redovisas två mått – ett balanstal utan utjämning (systemets balanstal) samt ett dämpat balanstal. Systemets balanstal beräknas till 1,0201 och det dämpade balanstalet till 1,0067. Systemets balanstal syftar även i fortsättningen till att mäta pensionssystemets finansiella ställning och beräknas som systemets tillgångar dividerade med systemets skulder. Fr.o.m. redovisningen i beräknas talet utifrån outjämnade delkomponenter, där det outjämnade balanstalet i fortsättningen kommer att 49Dessa är i detalj beskrivna i prop. 2014/15:125, En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna, bet. 2015/16:SfU6, rskr. 2015/16:32. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N avgöra om balanseringen behöver aktiveras för att säkerställa systemets långsiktiga finansiella balans.50