prop · H50321 · 2017-10-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:21 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten – tydlig, tillräcklig, transparent? (RiR 2017:7). Regeringen instämmer i bedömning att redovisningen över lag är ändamålsenlig, men att det finns förbättringsområden. De förslag till förändringar som föreslår ökar informationen i och därmed också förståelsen av årsredovisningen. Regeringen instämmer därför i delar av förslag. Regeringen bedömer att det är viktigt att nyttan av förändringarna värderas i förhållande till de resurser som krävs för att vidga analysen. Regeringen gör dock delvis en annan bedömning än när det gäller om delar av förslagen bör åtgärdas inom ramen för pensionssystemets årsredovisning och om analyserna bör göras . Ärendet och dess beredning.............................................................. iakttagelser och slutsatser....................................... Bakgrund till granskningen................................................ rekommendationer till regeringen............ 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Pensionssystemets årsredovisning – tydlig, tillräcklig, transparat? Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1Ärendet och dess beredning har granskat redovisning av den allmänna inkomstgrundade pensionens finansiella ställning vid utgången av 2015 samt framskrivningen av pensionssystemets långsiktiga utveckling. Syftet med granskningen har varit att undersöka om det underlag som rör pensionssystemets finansiella resultat och pensionssystemets långsiktiga utveckling är tillräckligt och relevant. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten – tydlig, tillräcklig, transparent? (RiR 2017:7), se bilagan. överlämnade till regeringen . Den inkomstgrundade allmänna pensionen är fristående från statens budget och dess finansiella hållbarhet har betydelse för pensionsnivåerna både för dagens och för morgondagens pensionärer. har därför i uppdrag att redovisa pensionssystemets finansiella ställning och utveckling. redovisar sitt uppdrag i en försäkringsteknisk rapport, . I rapporten redovisar och förklarar myndigheten den inkomstgrundade pensionens finansiella ställning och gör framskrivningar av pensionssystemets långsiktiga utveckling. Redovisningen skapar förutsättningar för en förståelse av pensionssystemet och belyser hur olika utvecklingsförlopp på lång sikt kan påverka dess finansiella hållbarhet. Redovisningen ger planeringsförutsättningar och underlag till diskussion om systemet. har granskat redovisning, , 2015. Enligt är redovisningen i Rapport överlag ändamålsenlig och innehåller värdefull information om faktorer som påverkar pensionssystemets finansiella resultat för bokslutsåret. har identifierat några områden där de anser att redovisningen behöver förbättras. Redovisning av systemets finansiella ställning och faktorer bakom utvecklingen anser att en redovisning av det konjunkturella lägets påverkan på pensionssystemets finansiella ställning behöver utvecklas. behöver analysen av de faktorer som ligger bakom utvecklingen av systemets finansiella ställning förstärkas genom att pensionssystemets nyckelegenskaper följs upp. menar att en löpande utvärdering av dessa systemegenskaper skapar bättre förutsättningar för att analysera huruvida utvecklingen motsvarar lagstiftarens intentioner. Analyser av risker för obalanser i pensionssystemet. anser att analysunderlaget till framskrivningen av pensionssystemets långsiktiga utveckling behöver utvecklas avseende den makroekonomiska utvecklingen. Det gäller såväl en trendmässigt oförmånlig utveckling som kraftiga variationer i makroekonomiska 4förlopp och deras påverkan på pensionssystemets finansiella ställning. Redovisning av effekter för dagens och morgondagens pensionärer I redovisas enbart pensionsnivåer utifrån den inkomstgrundade delen av den allmänna pensionen. För att kunna analysera pensionsförmånernas tillräcklighet behöver samtliga pensionsförmåner inkluderas, både offentliga och privata. anser att analysen av den totala disponibla inkomsten behöver ingå i . I det ingår även att analysera hur pensionssystemets utformning påverkar den relativa ekonomiska standarden både för dagens och för morgondagens pensionärer. Tillämpning av försäkringstekniska standarder för god praxis anser att redovisningen i generellt är förenlig med tillämpbara kriterier för försäkringsteknisk standard. En förstärkning av redovisningen enligt iakttagelser menar man ligger i linje med generella rekommendationer för försäkringsteknisk redovisning och skulle därmed öka redovisningens transparens och relevans för beslutsfattarna. 2.3Riksrevisionens rekommendationer till regeringen rekommenderar regeringen att ge den myndighet som regeringen anser vara mest lämpad i uppdrag att –bistå med en vidareutveckling av riskanalysen, dvs. expertstöd vid identifiering och analys av demografiska och ekonomiska utmaningar som pensionssystemet står inför på både kort och lång sikt –vidareutveckla hållbarhetsanalysen i termer av systemets förmåga att leverera tillräckliga pensioner nu och . lämnar också rekommendationer till . 3 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen välkomnar den genomgång av pensionssystemets årsredovis- ning som gjorts i granskning. försäkringstekniska rapport, , är en viktig del i förståelsen Inkomstpensionssystemet är fristående från statens budget och dess finansiella hållbarhet väsentlig för att ge säkra pensioner Regeringen delar bedömning att redovisningen i överlag är ändamålsenlig, men att det finns 2017/18:21 förbättringsområden. förslag till förändringar ökar informationen i och därmed också förståelsen av årsredovisningen. I det utvecklingsarbete som krävs är det dock viktigt att det görs en värdering av nyttan i förhållande till de resurser som krävs för att vidga analysen. Regeringen gör därför också delvis en annan bedömning än när det gäller delar av förslagen, främst gällande formen för redovisningen och om den ska göras . Regeringen instämmer i bedömning att redovisningen behöver utvecklas avseende hur viktiga nyckelfaktorer påverkar pensionssystemets finansiella hållbarhet. Att närmare kunna följa och förstå de bakomliggande faktorernas påverkan är viktigt för att kunna förstå och utvärdera pensionssystemet och därmed kunna analysera om utvecklingen motsvarar de ursprungliga intentionerna. Att även utöka redovisningen till att inkludera konjunkturlägets påverkan på systemets finansiella resultat och de bakomliggande faktorerna ökar informationen i och förståelsen av utvärderingen. Den exakta utformningen och formerna för detta och det eventuella stöd behöver för att utföra en sådan utvärdering bör beredas vidare i dialog mellan regeringen och . De framskrivningar som görs av pensionssystemets långsiktiga utveckling är som framhåller viktiga för att belysa hur olika utvecklingsförlopp på lång sikt påverkar pensionssystemets finansiella ställning och därmed också påverkar pensionerna. En utveckling av framskrivningarna där potentiella risker med den makroekonomiska utvecklingen kartläggs och analyseras samt stresstester med makroekonomiska variationer är önskvärd . Stresstester med hjälp av framskrivningar har, som nämner i rapporten, gjorts i samband med analyserna vid förändringar av beräkningsreglerna, se propositionen En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna (prop. 2014/15:125). Vid en utveckling av framskrivningarna bedömer regeringen att hänsyn behöver tas till det utvecklingsarbete som krävs för att genomföra och följa resultaten. lyfter vidare fram att det kopplat till framskrivningarna i redovisningen i saknas en redogörelse för hur tillräckligheten påverkas av framskrivningarnas prognostiserade utveckling. anser att redovisningen bör kompletteras med en redogörelse av olika utvecklingars påverkan på den samlade disponibla inkomsten och den relativa ekonomiska standarden för både nuvarande och framtida pensionärer. Regeringen delar syn på vikten av att tillräckligheten i systemet utvärderas både på kort och på lång sikt. Att då analysera tillräckligheten både inom den allmänna inkomstgrundade pensionen och för hela den disponibla inkomsten är väsentligt för att kunna bedöma pensionssystemets långsiktiga politiska hållbarhet, eftersom den påverkas både av pensionssystemets finansiella hållbarhet och av dess förmåga att leverera tillräckliga pensioner. Regeringen gör dock en annan bedömning än i fråga om att tillräckligheten ska följas och utvärderas inom ramen för . Avsikten med redovisningen i är att följa pensionssystemets finansiella hållbarhet . 6Regeringen bedömer att pensionssystemets tillräcklighet, dess påverkan på offentligt sparande och dess påverkan på den ekonomiska standarden Skr. 2017/18:21 och utvecklingen av ekonomisk utsatthet bland äldre bör följas upp i I viss utsträckning gör regeringen sådana beräkningar, och det sker även analyser av tillräcklighet inom ramen för det gemensamma EU-arbetet. Regeringen anser i likhet med att det kan och bör göras mer och att det då också skulle kunna kopplas samman med den finansiella stabiliteten i inkomstpensionssystemet. Formerna för detta bör övervägas vidare. Regeringen har återkommande avstämningar med där bl.a. frågor om redovisningen i och arbete med att utveckla modeller och därmed framskrivningar tas upp. I den mån bedömer att de behöver stöd i detta arbete är och kommer regeringen även fortsättningsvis att vara behjälplig. Genom skrivelsen anser regeringen att är färdigbehandlad. – tydlig, tillräcklig, transparent? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-434-6 rir 2017:7 omslagets originalfoto: ana blazic pavlovic - stock.adobe.com tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 3 - 2 8 D N R : 3 . 1 – 2 0 1 6 - 0 7 9 6 R I R 2 0 1 7 : 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – tydlig, tillräcklig och transparent? har granskat redovisning av inkomstpensionssystemets finansiella ställning och långsiktiga utveckling. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna , och för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig har varit föredragande. Avdelningschef för effektivitetsrevisionen och chefsekonom har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens syfte och revisionsfrågor Centrala termer och begrepp och bedömningar av pensionssystemets Syftet med redovisningen i rapport Pensionssystemet är konstruerat för att vara finansiellt hållbart Pensionssystemet och hållbarheten i de offentliga finanserna Rättsligt ramverk, redovisningsprinciper och beräkningsmetoder Anpassning av redovisningen till ny beräkningsmetod för balanstalet Konjunkturlägets påverkan på systemets finansiella resultat Pensionssystemets långsiktiga utveckling och påverkan på individer och samhälle Implementering av internationella standarder för aktuariell redovisning Den svenska redovisningen ur ett internationellt perspektiv R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N redovisar en försäkringsteknisk rapport om det allmänna pensionssystemet, vilken går under benämningen . I rapporten redovisas och förklaras den allmänna inkomstgrundade pensionens finansiella ställning. Myndigheten gör även framskrivningar av systemets långsiktiga utveckling. Den försäkringstekniska redovisningen utgör en viktig komponent i det reformerade pensionssystemet. Inkomstpensionssystemet är fristående från statens budget och bedöms vara finansiellt hållbart så länge som framtida pensionsutbetalningar kan finansieras genom dels framtida avgiftsinbetalningar, dels den finansiella förmögenheten i systemet. För att säkerställa att dessa villkor uppfylls har pensionssystemet försetts med en balanseringsmekanism, den s.k. bromsen, vilken håller tillbaka värdeutvecklingen av pensionsbehållningarna och pensionsutbetalningarna när villkoret inte uppfylls. Eftersom riskerna i det autonoma pensionssystemet bärs av de försäkrade utgör redovisningen i en viktig redogörelse av hur systemets finansiella hållbarhet påverkar pensionsnivåerna för dagens och morgondagens pensionärer. har granskat redovisning av den allmänna inkomstgrundade pensionens finansiella ställning vid utgången av 2015 samt framskrivningen av pensionssystemets långsiktiga utveckling. anser att redovisningen i över lag är ändamålsenlig och innehåller värdefull information om faktorer som påverkar pensionssystemets finansiella resultat för bokslutsåret. har några områden identifierats där anser att redovisningen behöver förbättras. Ny beräkningsmetod för balanstalet ställer nya krav på redovisningen Redovisningen i påverkas av flera förändringar av hur systemets tillgångar och skulder beräknas. I syfte att reducera fluktuationen i indexeringen av pensionerna har alla utjämningar av balanstalets ingående komponenter nu tagits bort och flyttats till en utjämning av det slutliga balanstalet. Detta benämns ”det dämpade balanstalet” och är det som fr.o.m. årsskiftet 2016/2017 påverkar uppräkningen av pensioner och pensionsbehållningar. I redovisas vid sidan av det nya dämpade balanstalet även systemets balanstal. Syftet är att mäta pensionssystemets finansiella ställning, och fr.o.m. redovisningen i beräknas detta balanstal utifrån outjämnade delkomponenter. anser att de nya beräkningsreglerna R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? borde föranleda en större anpassning i rapportens utformning. Det saknas exempelvis en utvärdering av hur den nya beräkningsmetoden inverkar på balanstalet i termer av indikatorn på systemets finansiella ställning. Redovisning av systemets finansiella ställning och faktorer bakom utvecklingen Konjunkturlägets påverkan på systemets finansiella resultat För förhållandet mellan pensionssystemets inkomster och utgifter har det betydelse i vilket konjunkturläge beräkningen av systemets tillgångar och skulder görs, eftersom balansårets förhållanden används som bas för att beräkna systemets totala avgiftstillgångar. vill uppmärksamma att övergången till outjämnade delkomponenter i systemets balanstal ställer nya krav på redovisningen, framför allt avseende behovet av ett större fokus på konjunkturlägets påverkan på systemets finansiella resultat. Borttagningen av utjämningen av delkomponenterna ökar nämligen risken att det konjunkturläge som råder under redovisningsåret får en kraftigare inverkan än tidigare på pensionssystemets finansiella resultat mätt med balanstalet. Redovisning av pensionssystemets nyckelegenskaper I syfte att ge pensionssystemet så goda fördelningspolitiska egenskaper som möjligt inom ramen för ett finansiellt stabilt system har systemet försetts med två egenskaper: indexering av pensionerna utifrån genomsnittsinkomsten (inkomstindex) samt fasta delningstal efter pensioneringstillfället. Systemet med fasta delningstal innebär att det efter inte sker någon omräkning av utbetalda pensioner utifrån förändringar i genomsnittlig återstående livslängd efter . Under vissa förhållanden skapar dessa egenskaper dock en finansiell påfrestning på systemet. Genom att löpande utvärdera dessa systemegenskaper skapas bättre förutsättningar att analysera huruvida utvecklingen motsvarar lagstiftarens intentioner. Redovisningen i saknar en beräkning av nettoeffekten av livslängdsförändringar på systemets finansiella resultat. Det saknas även en utvärdering av relationen mellan utvecklingen av systemets tillgångar och skulder, dvs. relationen mellan summa- och snittindex. Redovisning av avgiftstillgångarnas utveckling Pensionssystemets totala tillgångar består till av den s.k. avgiftstillgången. Avgiftstillgången värderas med utgångspunkt i hur stor pensionsskuld som bokslutsårets inbetalade pensionsavgifter skulle kunna finansiera om de förhållanden som råder under redovisningsåret vore beständiga. Redovisningen i saknar en heltäckande och transparent analys av faktorerna bakom avgiftstillgångarnas utveckling. Bland annat behövs en större anpassning av redovisningen R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till de nya beräkningsreglerna för omsättningstiden, vilken mäter hur en genomsnittlig pensionsavgiftskrona ligger i systemet och därmed utgör en tillgång i systemet. Analys av omsättningstidens utveckling har en viss nedåtgående trend observerats för omsättningstiden. I redovisningen i saknas dock en djupare analys av utvecklingen av omsättningstidens delkomponenter och vilka faktorer som påverkar denna. Analys av risker för obalanser i pensionssystemet I samband med redovisningen av pensionssystemets balansräkning görs en framskrivning av pensionssystemets långsiktiga utveckling. Syftet är att belysa hur olika utvecklingsförlopp på lång sikt kan påverka det allmänna pensionssystemets finansiella ställning och pensionernas storlek. Riskerna avseende oförmånlig trendmässig makroekonomisk utveckling Den automatiska balanseringsmekanismen i kombination med försäkringstekniska inslag i pensionssystemet skapar förutsättningar för ett finansiellt hållbart system. Trots detta kan vissa ekonomiska och demografiska förlopp medföra att pensionssystemets finansiella ställning riskerar att försvagas, vilket bl.a. får konsekvenser för pensionärernas ekonomiska standard. anser att de framskrivningsscenarier som redovisas i i för liten utsträckning bygger på en inventering av de risker av både demografisk och ekonomisk natur som står inför. Riskerna avseende effekterna av kraftiga variationer i makroekonomiska förlopp Finanskrisen illustrerade att pensionssystemet är känsligt för kraftiga variationer i makroekonomiska förlopp. framskrivningar i är statiskt utförda, dvs. det saknas en redovisning av hur risken för balansering och längden på balanseringsperioderna, på både kort och lång sikt, påverkas av verklighetstrogna konjunkturförlopp. Redovisningen av effekter för dagens och morgondagens pensionärer Enligt både försäkringsteknisk god praxis och rekommendationer från EU och bör fokus vid en hållbarhetsanalys av ett pensionssystem läggas både på systemets förmåga att finansiera sina långsiktiga åtaganden och på pensionssystemets R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? förmåga att leverera tillräckliga pensioner. En heltäckande och transparent redovisning av pensionssystemets individeffekter skapar förutsättningar för att pensionssystemet inte bara är finansiellt hållbart utan också politiskt hållbart. Eftersom riskerna i det autonoma pensionssystemet bärs av de försäkrade utgör redovisningen i en viktig redogörelse av hur systemets finansiella hållbarhet påverkar pensionsnivåer för dagens och morgondagens pensionärer. bedömning är att de redovisade underlagen inte är tillräckliga för att kunna dra några tydliga slutsatser om hur framtida pensionsnivåer för olika grupper av individer påverkas av de antaganden som görs i framskrivningsscenarierna. Bland annat saknas en analys av hur pensionssystemets konstruktion inverkar på utvecklingen av ekonomisk utsatthet bland äldre. En förutsättning för att kunna analysera pensionsförmånernas tillräcklighet är att samtliga pensionsförmåner redovisas, både offentliga och privata. Redovisningen av pensionsnivåer i fokuserar dock enbart på den inkomstrelaterade delen av den allmänna pensionen. Varken grundskydd i form av garantipension och bostadsförmåner eller avtalspensioner ingår i redovisningen. Hur utbetalningar av grundskyddet utvecklas har även koppling till den offentligfinansiella hållbarheten som helhet i statsbudgeten. Om pensionssystemet inte kan leverera tillräckliga pensioner kommer utbetalningar av grundskyddet, dvs. garantipensionen och bostadsförmåner, att öka. Dessa utgifter belastar utgiftsområde 11, dvs. har en direkt påverkan på statens budget. Tillämpning av försäkringstekniska standarder för god praxis anser att redovisningen i generellt är förenlig med de tillämpbara kriterierna för försäkringsteknisk redovisning. bör vissa delar av redovisningen förstärkas i syfte att öka redovisningens transparens samt relevans för beslutsfattarna. De iakttagelser som redovisas ovan ligger i linje med de generella rekommendationer för försäkringsteknisk redovisning som är framtagna av (). •förstärka analysunderlaget avseende konjunkturlägets påverkan på systemets finansiella resultat samt avseende pensionssystemets nyckelegenskaper −risker för obalanser i pensionssystemet som orsakats av en negativ trendmässig makroekonomisk utveckling och som reflekterar de ekonomiska och demografiska utmaningar som står inför R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N −risker kopplade till kraftiga variationer i makroekonomiska förlopp, dvs. en analys av hur kraftiga lågkonjunkturer och andra typer av makroekonomiska chocker påverkar risken för balansering och även längden på balanseringsperioderna •utveckla analysen av hur den totala disponibla inkomsten, och därmed den relativa ekonomiska standarden för både dagens och morgondagens pensionärer, påverkas av pensionssystemets utformning. rekommenderar regeringen att ge den myndighet som regeringen anser vara mest lämpad i uppdrag att •bistå med en vidareutveckling av riskanalysen, dvs. expertstöd vid identifiering och analys av demografiska och ekonomiska utmaningar som pensionssystemet står inför på både kort och lång sikt •vidareutveckla hållbarhetsanalysen i termer av systemets förmåga att leverera tillräckliga pensioner nu och . R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? 1.1 Bakgrund och motiv Pensionssystemets finansiella hållbarhet och pensionernas tillräcklighet utgör enligt regeringen de två grundläggande och prioriterade egenskaperna för pensionssystemet.1 För att utvärdera pensionssystemets finansiella resultat använder regeringen och underlag från . I rapporten redovisas och förklaras den allmänna inkomstgrundade pensionens finansiella ställning vid utgången av respektive redovisningsår, utvecklingen samt tre scenarier för framtiden. Redovisningen skapar förutsättningar för en förståelse av systemets uppbyggnad och vad som påverkar dess tillgångar och skulder. Beräkningarna som redovisas i ligger också till grund för det balanstal som fastställs av regeringen och de har därmed en avgörande betydelse för indexeringen av pensionerna.