prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — regeringen förståelse för de invändningar som framförs. jäv är dock placerad efter de olika organen, dvs. regler om jäv är inte samlade. Regeringens förslag innebär visserligen att frågan om jäv regleras på ett ytterligare ställe men det får anses vara en naturlig konsekvens av lagens systematik. Således behandlas jäv i fullmäktige i fullmäktigekapitlet, revisorernas jäv i revisionskapitlet, jäv för förtroendevalda i nämnder i kapitlet om styrelsen och övriga nämnder och jäv för de anställda i kapitlet om de anställda. Lagrådet anför att en hänvisning till bestämmelserna om nämnders möjlighet att delegera beslutanderätt till anställda inte är nödvändig i kapitlet om styrelsen och Regeringen anser att frågan om delegation kan ses både som en organisatorisk fråga för nämnden och som en fråga om beslutsmöjligheter som kan ges en anställd. Det är därför lämpligt att möjligheten att delegera synliggörs i kapitlet om styrelsen och övriga nämnder genom en hänvisning till kapitlet om de anställda. anser vidare att det behöver finnas hänvisningar till bestämmelserna om hur justeringen av protokoll ska tillkännages i de kapitel som reglerar de olika organen inklusive för fullmäktige. Flera instanser anser att reglerna om partistöd och reglerna om politiska sekreterare är felplacerade i kapitlet om de förtroendevalda. Regeringen anser i denna del att dessa regler inte motiverar något eget Visserligen går partistöd ut till partierna som sådana och politiska sekreterare är formellt anställda men båda frågorna har en mer naturlig koppling till de förtroendevalda, organiseringen av dem och den lokala demokratin än till lagens andra kapitel enligt regeringens mening. Regeringen delar vidare inte Lunds universitets bedömning att kommunernas uppgifter bör samlas i ett kapitel. Som regeringen anfört så är partistödet en fråga om kommuners och landstings funktion som demokratisk arena och det finns därför en systematisk vinst med den föreslagna placeringen. Kommuners och landstings uppgifter återfinns dessutom till en mycket stor del i speciallagstiftning. läns landsting anför att ett kapitel om samverkan framstår som onödigt med tanke på att inga egentliga nya möjligheter till kommunala samverkansformer föreslås i utredningen. Regeringen delar inte den bedömningen. Bestämmelserna om gemensam nämnd och kommunalförbund i nuvarande kommunallag är svåröverskådliga eftersom de är utspridda på olika ställen i kommunallagen. Syftet med att samla dem i ett kapitel är att göra bestämmelserna mer lättillgängliga. Det finns också anledning att tydligare lyfta fram dem som en viktig del av den kommunala verksamheten. Regeringen har också för avsikt att utveckla de kommunala samverkansformerna, se avsnitt 5.1.2. anför att samverkan bör komma efter organisation och verksamhetsformer. Överlämnande av kommunala angelägenheter bör komma efter kommunala angelägenheter. kommun anför att kapitlet om laglighetsprövning borde komma i direkt anslutning till fullmäktige, styrelsen och övriga nämnder. anför att kapitlena om samverkan och överlämnande av kommunala angelägenheter handlar om organisationsfrågor och bör placeras intill kapitel 3 om kommunernas organisation och verksamhetsformer. Regeringen har i avsnitt 4.3 gjort bedömningen att den nuvarande kommunalagen ska ersättas med en ny. Regeringen anser dock att den nya lagen, såsom i utredningens förslag till struktur, i grunden bör bygga på kapitelstrukturen i den nuvarande lagen. Det går att anlägga flera perspektiv på i vilken ordningsföljd de olika kapitlen bör struktureras. Den av regeringen föreslagna ordningen innebär en viss kontinuitet jämfört med nuvarande lag som de förändringar som de nya kapitlen innebär lägger en god grund för ett stabilt ramverk präglat av tydlighet och en klar ansvarsfördelning och med utrymme för framtida förändringar. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår regeringen att strukturen i den nya kommunallagen ska vara följande: Grunderna för den kommunala verksamheten och lagens innehåll 2 kap. Kommunala angelägenheter Kommunernas och landstingens organisation och verksamhetsformer 6 kap. Styrelsen och övriga nämnder Överlämnande av kommunala angelägenheter En enhetlig struktur i varje kapitel Utredningen föreslår att huvudregeln i de olika kapitlen ska vara att organens uppgifter först anges och att det därefter regleras hur de tillsätts. Vidare bedömer utredningen att kapitlen om fullmäktige respektive nämnderna bör ges en enhetlig struktur. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att utredningens förslag i denna del innebär en enhetligare och mer lättillgänglig systematik i lagen. Hänvisningar till annan lagstiftning Utredningens förslag innebär att alla hänvisningsbestämmelser till annan lagstiftning samlas i slutet av varje kapitel under rubriken ”Hänvisning till annan lagstiftning” förutom i 5 kap. Fullmäktige. Detta har gjorts för att göra lagen mer tillgänglig ur ett medborgarperspektiv. Flera kommuner, däribland och Tanums kommuner, anför att denna lagstiftningsteknik kan bli vilseledande. Det kan lätt uppfattas som att hänvisningarna skulle vara uttömmande. Regeringen bedömer bl.a. i avsnitt 5 och 8 att flertalet av hänvisningarna till annan lagstiftning som utredningen föreslår inte bör föras in i den nya kommunallagen. Ytterligare några hänvisningar utgår i enlighet med Lagrådets synpunkter. En kommunallag helt utan hänvisningar skulle dock, enligt regeringens mening, göra regleringen mer svårförståelig och otillgänglig för personer utan kunskaper på området. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det även fortsatt måste finnas hänvisningar till annan lagstiftning i kommunallagen, framför allt utifrån ett medborgarperspektiv. Regeringen anser dock i likhet med Lagrådet att det inte behövs någon innehållsförteckning i lagen. Hänvisningarna utgör inte materiella regler och kan därför placeras sist i kapitlen för att kunna justeras vid behov. Det finns som regeringen anför ovan också systematiska vinster med att ha en liknande struktur i lagens kapitel. Med hänsyn till lagens systematik anser regeringen därför, även med beaktande av vad Lagrådet anför om sambandet med kapitlets första paragraf, att hänvisningen till lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting i första kapitlet ska vara placerad sist i kapitlet. Regeringen anser dock i likhet med utredningen att denna struktur inte är lämplig för kapitlet om fullmäktige. Avseende risken att hänvisningarna blir vilseledande så kan regeringen delvis instämma i vad bl.a. anför. Enligt regeringens mening kan den av utredningen föreslagna gemensamma rubriken ”Hänvisning till annan lagstiftning” ge intrycket att de hänvisningar som ges i varje kapitel är uttömande. Regeringen bedömer därför att de bestämmelser som innehåller hänvisningar till annan lagstiftning ska ges en rubrik som korresponderar med den enskilda hänvisningen för att markera att de hänvisningar som görs inte är uttömande. Regeringens förslag: Terminologin i den nya kommunallagen ska justeras i förhållande till den nuvarande. Begreppen anslå och behörighet ska utgå. Vissa begrepp ska moderniseras, främst ska funktionshinder ersättas med funktionsnedsättning, förrätta och äga rum ersättas med hålla, han ersättas med könsneutralare begrepp, vunnit laga kraft ersättas med fått laga kraft, och vård ersättas med skötsel. Begreppen föreskrifter, lag eller annan författning och kungöra ska användas mer stringent. Det gäller även begrepp som uttrycker lagens personkretsar, bl.a. ska nyttjarna ersättas med brukarna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remisinstanserna yttrar sig inte specifikt över utredningens förslag i denna del. har inget att erinra mot utredningens förslag att begreppet brukare ska användas i stället för nyttjare av en verksamhet. Enligt mening är begreppet brukare nära förknippat med vård och omsorg och inte med den kommunala verksamheten generellt. avstyrker att begreppet brukare används. Detta begrepp håller på att arbetas bort och anses av många ha en negativ klang. () är kritiska till en fortsatt användning av begreppet "brukare". ifrågasätter utredningens uppfattning att det inte finns någon rättslig möjlighet att kalla hela för region. läns landsting förordar att det ska finnas regioner också i lagtexten. , , och Åmåls kommuner anser att de mer genusneutrala begreppen ”hen”, ”hens” och ”henom” bör användas i nu aktuell lagtext särskilt med hänsyn till att syftet med utredningen är att skapa en kommunallag för framtiden. anser att även make eller maka ska förtydligas i jävsreglerna precis som hans eller hennes förtydligas i övrig lagtext. delar inte utredningens bedömning att reglementen inte är föreskrifter i regeringsformens ordning utan att de endast är bindande för kommunen internt. kommun föreslår att ”funktionsvariation” eller ”olika funktionsuppsättning” ersätter begreppet funktionsnedsättning. Skälen för regeringens förslag Språkliga och redaktionella uppdateringar Ett stort antal paragrafer i den nya lagen motsvarar bestämmelser i nuvarande kommunallag. För att lagen ska vara lättläst föreslås ett stort antal språkliga och redaktionella ändringar. Eftersom terminologin i nuvarande kommunallag brister i systematik på flera punkter när det gäller begreppsbildning och enhetlighet bör begreppsbildningen till viss del justeras i den nya lagen. Dessa förändringar är att betrakta som språkliga förändringar avsedda för att se till att lagens begreppsbildning är konsekvent och enhetlig. Någon förändring i innebörd är således inte avsedd. I den nya lagen ska begreppet ”befogenheter” enligt regeringens förslag användas för att beskriva vad kommuner och landsting får befatta sig med, dvs. de yttre gränserna för deras kompetens. Däremot ska begreppet inte användas för att beskriva fördelningen av ansvar mellan de olika kommunala organen (se också avsnitt 12.4.1). Begreppet ”behörighet” förekommer endast i 3 kap. 3 c § KL. Enligt den ska en gemensam nämnds behörighet och befogenhet närmare preciseras i en överenskommelse mellan de berörda kommunerna och landstingen. Regeringen bedömer i likhet med utredingen att begreppet är mindre lämpligt att använda särskilt med tanke på den fortsatta användningen av begreppet befogenhet. Bestämmelsen om att en gemensam nämnds uppgifter ska preciseras i en överenskommelse kan i en ny kommunallag formuleras på annat sätt. Vården av kommunala angelägenheter Begreppet ”vården” av en angelägenhet förekommer främst vad gäller överlämnade av kommunala angelägenheter till exempelvis kommunala företag. Att kommunerna och landstingen ska ”vårda sina angelägenheter” har förekommit åtminstone sedan 1862 års kommunalförordningar. I 14 kap. regeringsformen om kommunerna används orden ”sköter” och ”skötseln” i sammanhanget. Ordet ”vård” i bemärkelsen vård av angelägenheter i kommunallagen ska mot den bakgrunden ersättas med ”skötsel”. Begreppet ”invånare” används endast på ett ställe i kommunallagen och det gäller val till fullmäktige enligt 5 kap. 1 § KL där det anges att antalet ”röstberättigade invånare” styr hur många ledamöter fullmäktige minst måste ha. Enligt utredningens mening räcker det där att på samma sätt som i 5 kap. 2 § KL använda begreppet ”röstberättigade” för att avgränsa den personkretsen. Begreppet ”invånare” saknar definition i lagen och tillför ingenting ur rättslig synvinkel. Begreppet kan därför utgå. Enligt 6 kap. 8 § KL ska nämnderna bl.a. verka för att samråd sker med dem som utnyttjar deras tjänster. Om en nämnd har delegerat beslutanderätten till en anställd får nämnden, enligt 6 kap. 38 § KL, uppställa villkor som innebär att de som utnyttjar nämndens tjänster ska ges tillfälle att lägga fram förslag eller att yttra sig innan beslutet fattas. Nämnden får också föreskriva att en anställd får fatta beslut endast om företrädare för dem som utnyttjar nämndens tjänster har tillstyrkt beslutet. anför att ordet brukare är nära förknippat med vård och omsorg och inte med den kommunala verksamheten generellt. och PRO anser att begreppet har en negativ klang. 2016/17:171 Begreppet ”brukare” är väletablerat som benämning på dem som använder sig av offentliga tjänster. Det rör sig således inte uteslutande om gruppen äldre utan används som en kollektiv benämning på alla enskilda som använder en offentlig tjänst. Såsom anför är begreppet flitigt använt inom vård och omsorg men detta behöver enligt regeringens mening i sig inte innebära att begreppet är olämpligt. Den definition som begreppet getts i termbank avviker inte från den betydelse som begreppet har i kommunallagen på ett sådant sätt att oklarheter uppstår. Regeringen har förståelse för att begreppet brukare av enskilda kan uppfattas negativt. I kommunallagen behövs dock enligt regeringens mening ett begrepp för att kunna benämna de medlemmar och andra som använder sig av en nämnds verksamhet. Ett sådant begrepp kommer med nödvändighet att behöva vara allmänt hållet. Regeringen vill också framhålla att begreppet endast avser personer som brukar en offentlig tjänst och därför måste anses vara språkligt neutralt. Regeringen föreslår därför att begreppet ”brukare” genomgående ska användas när man på detta sätt adresserar gruppen nyttjare av en verksamhet. I kommunallagen nämns att fullmäktige ska besluta om ”föreskrifter” på flera ställen. Fullmäktige ska, t.ex. enligt 5 kap. 63 § KL, i en arbets- ordning bl.a. meddela de närmare ”föreskrifter” som behövs för hand- läggning av fullmäktiges tjänstgöring. Det är inte enbart fullmäktige utan också ibland förbundsfullmäktige i ett kommunalförbund som ska anta föreskrifter. I 3 kap. 28 § 13 KL anges att förbundsfullmäktige ska anta föreskrifter om förbundets budgetprocess. Enligt 8 kap. 1 § regeringsformen beslutas föreskrifter av genom lag och av regeringen genom förordningar. Föreskrifter kan också efter bemyndigande av riksdag och regering beslutas av en kommun. Riks- dagen kan direkt till en kommun delegera rätten att besluta om föreskrifter som rör avgifter eller skatt som syftar till att reglera trafikförhållandena i en kommun enligt 8 kap. 9 § regeringsformen. I andra fall kan inte direkt bemyndiga en kommun att utfärda föreskrifter. Enligt 8 kap. 10 § KL måste då bemyndiga regeringen rätten att delegera föreskriftsrätt till kommun. Utredningen bedömer att de interna föreskrifter som en kommun meddelar med stöd av bestämmelserna i kommunallagen inte är att betrakta som föreskrifter i 8 kap. regeringsformens mening. De områden som kommuner och landsting ska utfärda föreskrifter om enligt kommunallagen rör enligt utredningen enbart förhållanden som ska styra den egna organisationen och förvaltningen i olika avseenden. Det är inte regler som är avsedda att vara styrande för enskilda. Det rör sig om olika former av riktlinjer som fullmäktige måste besluta om för att den kommunala förvaltningen ska fungera. Till skillnad från föreskrifter meddelade med stöd av regeringsformen kan de inte vara bindande för någon annan än kommunen själv. 2016/17:171 delar inte utredningens bedömning i denna del. Lagrådet anför att den terminologiska frågan i denna del bör övervägas och belysas ytterligare. Regeringen anser, i likhet med Lagrådet, att det är viktigt att kommunallagens begreppsanvändning är precis. För att undvika missförstånd ska begreppen ”föreskrift” och ”bestämmelser” därför reserveras för de situationer när det handlar om föreskrifter som delegerats på det sätt som anges i regeringsformen. Begreppet föreskrifter ska i lagen därför endast användas för att hänvisa till kommuners rätt att i vissa fall meddela föreskrifter enligt regeringsformen och för att reglera hur sådana föreskrifter ska kungöras och samlas. Om det i lagen ska hänvisas till andra författningar i något annat sammanhang används lag eller annan författning (se nedan). Det som utredningen benämnt interna föreskrifter utgör regler som kommunen eller självt antar med stöd av kommunallagen. Sådan reglering är bindande för de kommunala organen men inte för någon annan. För att beskriva sådan reglering ska ”reglemente” användas när det avser fullmäktiges reglering av kommunala organ som nämnderna och revisorerna. Reglemente kan även avse reglering som fullmäktige antar om t.ex. kommunal- och landstingsråds arbetsformer och villkor eller om formerna för partistöd. När ett organ beslutar själv används begreppet ”arbetsordning”. När det gäller instruktioner för hur verksamheten ska bedrivas i olika avseenden används begreppet riktlinje eller program. När det gäller reglering av enskilda befattningar används begreppet instruktion. I konsekvens med att begreppet föreskrift ska användas mer enhetligt ska även begreppet ”föreskriva” inte användas i den nya kommunallagen. I nuvarande kommunallag används begreppet ”han” som persongenus för att beteckna någon som kan bli jävig eller kan överklaga, 6 kap. 24 och 25 §§ KL, 9 kap. 4 och 5 §§ KL och 10 kap. 4 § KL. ”Hon”, ”henne” och ”hennes” förekommer inte alls i kommunallagen. Denna begreppsbildning bör förändras. , , och Åmåls kommuner anser att de mer genusneutrala begreppen ”hen”, ”hens” och ”henom” i sådana fall bör användas. Regeringen instämmer dock i utredningens bedömning att bestämmelserna i stället ska kompletteras med ”hon”, ”henne” eller ”hennes”. Regeringen anser vidare, till skillnad från , att ett angivande av både make och maka i jävsreglerna inte skulle innebära ett förtydligande. Snarare skulle en sådan förändring göra bestämmelsen mer svårtillgänglig enligt regeringens mening. Regeringen föreslår att den fysiska kommunala anslagstavlan ska ersättas med en webbaserad anslagstavla. Begreppet ”anslå” som används är inte anpassat till en virtuell miljö och bör därför utgå. Begreppet ”kungöra” är ett begrepp som innebär att något görs känt eller tillkännages för en bredare allmänhet. Begreppet kan dock uppfattas som svårbegripligt. Regeringen föreslår därför i avsnitt 10 att begreppet i allmänhet kan bytas ut mot tillkännage och när det gäller att lämna kungörelse till förtroendevalda mot kallelse. Ordet ”kungöra” ska dock fortfarande användas i fråga om kungörande av kommunala föreskrifter. I 8 kap. 19 § regeringsformen och i lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar används begreppet kungörande. På motsvarande sätt ska ordet ”kungöra” i kommunallagen enbart avse tillkännagivande av kommunala föreskrifter. I nuvarande kommunallag används begreppet funktionshinder. I diskrimineringslagen är uttrycket ”funktionshinder” ersatt med ”funktionsnedsättning”. Det uttrycket används i huvudsak numera av berörda intresseorganisationer och det är också det ord som används i den svenska översättningen av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, liksom i termbank med rekommenderade begrepp och termer. Regeringen anser mot denna bakgrund att begreppet funktionsnedsättning ska användas i den nya lagen. Begreppet ”förrätta” förekommer i samband med olika val av för- troendevalda eller andra uppdrag, t.ex. upphörande av förtroende- uppdrag. I vallagen används begreppet ”hålla” i stället för ”förrätta” och ”röstmottagare” i stället för ”valförrättare”. Regeringen föreslår därför att begreppet ”förrätta” genomgående i kommunallagen byts ut mot begreppet ”hålla” som är mer lättläst och lättförståeligt och dessutom förekommer i vallagen. Regeringen föreslår vidare att ”val har ägt rum” ska ersättas med ”val har hållits”. Hänvisning till lag eller annan författning I kommunallagen hänvisas till andra lagar på olika sätt, bl.a. ”i denna lag eller i särskilda föreskrifter” (1 kap. 1 § KL), ”lag eller annan författning” (3 kap. 5 § KL), ”någon annan författning” (3 kap. 22 § KL). Regeringen instämmer i utredningens bedömning att hänvisningar av denna typ i den nya lagen som huvudregel ska ersättas med begreppet ”lag eller annan författning”. I den nuvarande kommunallagen används uttrycket ”vunnit laga kraft”. I senare lagstiftning som bl.a. , vallagen, utlänningslagen (2005:716) och skatteförfarandelagen (2011:1244) används begreppet ”fått laga kraft”. Regeringen föreslår därför att ”fått laga kraft” i stället ska användas i den nya lagen. 2016/17:171 Sekretess I kommunallagen hänvisas till sekretessregler på varierande sätt. I vissa fall hänvisas till specifika bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), t.ex. i 3 kap. 16 och 18 §§ KL, eller allmänt till den lagen bl.a. i 3 kap. 30 §, 6 kap. 19 a § och 7 kap. 12 § KL. I andra fall används uttrycket ”sekretess enligt lag” (5 kap. 22 § KL). Regeringen delar utredningens bedömning att uttrycket ”sekretess” är tillräckligt för att markera att det finns bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som måste beaktas. Regeringen föreslår således att begreppet ”sekretess” ska användas i den nya kommunallagen. Regeringen föreslår dock en annan utformning av 7 kap. 14 § i den nya lagen då den bestämmelsen inte endast avser sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen utan också övriga bestämmelser i den lagen. Följdändringar till följd av förslaget om ny Regeringens förslag: Ett stort antal lagar ska ändras till följd av förslaget till ny kommunallag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt om utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag till ny kommunallag innebär att de lagar som hänvisar till nuvarande kommunallag (1991:900) måste ändras. Det rör sig om ett stort antal Vilka lagar och vilka ändringar som föreslås framgår av avsnitt 2 samt avsnitt 17. I huvudsak innebär dessa följdändringar att ett antal hänvisningar till kommunallagen ska förändras. Dessa kan delas upp i lagar som endast hänvisar till hela kommunallagen och sådana som hänvisar till en eller flera specifika bestämmelser. som får ses som rena följdändringar finns några hänvisningar som enligt regeringens mening kräver närmare överväganden. I de lagar där det hänvisas till den allmänna kommunala kompetensen och lokaliseringsprincipen enligt 2 kap. 1 § KL bedömer regeringen i likhet med utredningen att det räcker att hänvisa till 2 kap. 1 § i regeringens förslag där lokaliseringsprincipens krav på anknytning till medlemmarna och kommunen återfinns. Regeringen delar vidare utredningens bedömning att de lagar som möjliggör samarbete mellan kommuner för tillsyn på vissa områden och som hänvisar till kommunallagens delegationsbestämmelser ska göras Enligt regeringens mening ska dock begreppet ”kontrolluppgifter”, som förekommer i några av dessa lagar ersättas med ”uppgifter i offentlig kontroll. Utöver dessa förändringar behöver några lagar ändras i sak som en konsekvens av regeringens förslag till ny kommunallag. Det rör sig om lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar, se avsnitt 12.2.2, lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting, se avsnitt 10.3.7 och (2010:900), se Även lagen (2003:1210) om finansiell samordning av Prop. 2016/17:171 rehabiliteringsinsatser ska till viss del anpassas till den nya kommunallagen, se avsnitt 10.3.8. Förslaget till ny kommunallag Regeringens förslag: Den nya kommunallagen ska träda i kraft den Bestämmelserna om att en revisor inte är valbar som ledamot eller ersättare i fullmäktige och om att antalet ersättare i styrelsen ska vara minst fem ska tillämpas första gången efter det att det första ordinarie valet efter ikraftträdandet har hållits i landet. Bestämmelserna i nuvarande kommunallag om sådana underställda nämnder som fullmäktige beslutat om före ikraftträdandet och bestämmelserna om att en lokal nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige ska gälla fram till dess det första ordinarie valet efter ikraftträdandet har hållits i landet. Nuvarande kommunallag ska fortfarande gälla för överklagande av beslut som har tillkännagetts före ikraftträdandet. Genom lagen upphävs kommunallagen (1991:900) och lagen (1970:462) om vissa anslag på kommuns anslagstavla.