prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — och i landsting med över 300 000 röstberättigade invånare ska antalet ledamöter i fullmäktige bestämmas till minst 101. Regeringen anser att kommunallagen ska vara en ramlag. denna bakgrund inte finnas särregler för i lagen. Bestämmelsen om minsta antal fullmäktigeledamöter bör därför göras kommunneutral som kravet på minsta antal ledamöter i inte ska ändras. därför att det i lagen ska anges att antalet ledamöter i fullmäktige i kommuner med över 600 000 röstberättigade ska bestämmas till minst kommer bestämmelsen dock i praktiken endast att reglera vad som gäller för . 2016/17:171 7.3.2 Regeringens förslag: Bestämmelsen om att får ha hand om sådana angelägenheter inom en del av som kommunerna där egentligen ska sköta, ska slopas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast yttrar sig särskilt över förslaget. avstyrker förslaget om slopad särreglering eftersom det inte helt kan uteslutas att det fortfarande finns ett behov av bestämmelsen i vissa situationer. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande reglering får ha hand om sådana angelägenheter inom en del av som kommunerna där egentligen ska sköta, om det finns ett betydande behov av samverkan och detta inte kan tillgodoses på något annat sätt (2 kap. 6 § KL). Bestämmelsen har sitt ursprung i den numera upphävda lagen (1969:215) med särskilda bestämmelser om , där det fanns vissa särregler för landstingskommun som föranletts av de särskilda förhållandena i . Den utvidgade befogenheten hade sin grund i att flera angelägenheter som sköttes på kommunnivå i hade lyfts upp på den regionala nivån, t.ex. kollektivtrafiken, planeringen för vattenförsörjningen och avlopp samt bostadsförsörjningen. Genom tillkomsten av kommunallag fördes den lagen tillsammans med fyra andra ihop till en lag. Den aktuella bestämmelsen fördes sedan vidare till nuvarande kommunallag utan ändring i sak. Regeringen anförde vid införandet av nuvarande kommunallag att det var inte var uteslutet att bestämmelsen kunde komma att ha betydelse på olika områden där det krävs regionala insatser, inte minst med hänsyn till den allmänna utvecklingen i storstadsregionerna (prop. De områden som paragrafen avsåg att täcka har successivt kommit att regleras i speciallagstiftning och bestämmelsen används inte . För det fall det senare skulle uppstå ett behov av att i storstadsregioner kunna lyfta uppgifter från kommunnivå till ett landsting bör en sådan reglering ske efter ett särskilt övervägande. Mot den bakgrunden anser regeringen att något behov av den aktuella särbestämmelsen för inte längre finns. Det är därför inte motiverat att bestämmelsen tas in i den nya kommunallagen. 8.1Rollfördelning mellan förtroendevalda och anställda Regeringens bedömning: Rollfördelningen mellan de förtroende- valda och de anställda bör synliggöras i kommunallagen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna uttalar sig om Synpunkter som tangerar utredningens bedömning framförs dock avseende utredningens förslag om att införa ett eget kapitel för anställda i kommunallagen. kommun är positiv till att det tillförs ett särskilt kapitel om kommunens anställda och anser att det är mycket positivt att förhållandet mellan förtroendevalda och tjänstemän tydliggörs. och kommuner samt Kommuner och Landsting (SKL) anför att i förhållande till medborgarna är de förtroendevalda och de anställda en helhet. Det är därför en viktig strukturfråga att hålla samman politisk och professionell organisation i ett kapitel. Därmed undviks också behovet av att dubblera jävsreglerna som gäller både de förtroendevalda och de anställda. Skälen för regeringens bedömning: Det yttersta ansvaret för den kommunala verksamheten ligger på de förtroendevalda. Anställda kan dock komma att delta i beredningen av ärenden eller i verkställigheten av beslut och därigenom få inflytande över de beslut som de förtroendevalda fattar. Dessutom kan de anställda få delegation av en nämnd eller förvaltningschef att fatta beslut i vissa ärenden. Av regeringsformen framgår att alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF). Detta omfattar både förtroendevalda och anställda i kommuner och landsting. Vidare finns det ett antal regler om hur en ska organiseras och vilken roll de anställda har när de biträder de för- troendevalda att verkställa deras beslut. Det finns jävsregler som gäller både förtroendevalda och anställda (6 kap. 24–27 §§ KL). Det finns även en skyldighet för de anställda att lämna upplysningar vid fullmäktiges sammanträden (5 kap. 22 § KL). Den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen är inte valbar (4 kap. 6 § första stycket KL). Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden (4 kap. 6 § andra stycket KL). Övriga anställda inom en förvaltning är dock valbara, också till den nämnd under vilken de lyder. Av förarbetena till kommunallagen framgår att intentionen varit att minska den politiska detaljstyrningen till förmån för en mer övergripande ram- och målstyrning med större ansvar till anställda att stå för genomförandet av beslutade åtgärder (prop. 1990/91:117 s. 88 f.). 2016/17:171 I en politisk organisation är det de förtroendevalda som fattar de strategiska och övergripande besluten, vilket hänger samman med att det yttersta ansvaret också vilar på den politiska ledningen. De förtroendevalda har att utgå från medlemmarnas perspektiv och att se till helheten för kommunen eller . Detta utgör en viktig utgångspunkt, de förtroendevalda ska även fortsättningsvis ha ansvaret för den kommunala verksamheten och dess styrning. I det ingår att kunna styra hur tjänstemannaorganisationen ska se ut och vilka uppgifter den ska ha. För att de förtroendevalda ska kunna få genomslag för sina politiska beslut krävs dock en fungerande förvaltning med anställda som kan samverka med den politiska nivån. För att styrningen, ledningen och den representativa demokratin ska fungera krävs alltså en ömsesidig förståelse mellan den politiska organisationen och förvaltningen. De förtroendevaldas drivkraft är att få genomslag för sin politik som bygger på förtroendet från väljarna. I de anställdas roll ligger att ta professionell hänsyn till befintliga regelverk och övriga sakomständigheter när de ska bereda och verkställa de politiska besluten. har den kommunala verksamheten med den traditionella lekmannaförvaltningen kompletterats av en stor organisation av anställda som sköter den löpande förvaltningen och verkställer nämndernas beslut. Denna utveckling återspeglas dock inte i den grundläggande reglering som styr den kommunala verksamheten, dvs. Utredningen har identifierat detta som en brist, vilket även regeringen kan instämma i. Bland andra SKL anför att de förtroendevalda och de anställda, genom kommunallagens struktur, bör utgöra en helhet i förhållande till medborgarna. Genom att synliggöra rollfördelningen mellan de förtroendevalda och de anställda i den nya kommunallagen, anser regeringen dock att olika ansvars- och uppgiftsförhållanden inom den kommunala organisationen förtydligas, vilket i sin tur förstärker transparensen för kommun- och landstingsmedlemmarna. Detta är viktigt, dels för att stärka förutsättningarna för kommuner och landsting att skapa effektiva och tydliga organisationer, dels ur ett medborgarperspektiv. Detta är också viktigt ur demokratisk synvinkel och för att stärka insynen för den politiska minoriteten. Regeringens förslag: Styrelsen ska utse en direktör. Direktören ska ha den ledande ställningen bland de anställda och vara chef för den förvaltning som finns under styrelsen. Styrelsen får besluta att direktören ska ha en annan benämning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Inspektionen för vård och omsorg () och kommun anser att det är positivt med en tydlig uppgiftsfördelning mellan de förtroendevalda och direktören. kommun delar utredningens bedömning att alltför stor otydlighet i en informell uppgiftsfördelning kan leda till otillräcklig transparens i organisationen. kommun anför att även om kommunerna måste ha största möjliga frihet att själva organisera sin förvaltning, är det bra att ramverket för den högsta kommunala tjänstemannaledningen är likartat. anför att det kan vara så att benämningen kommundirektör och liknande redan används med något annorlunda innebörd, risken för begreppsförvirring bör beaktas. anför att det behöver framgå vad som är innebörden av förslaget och hur det ansvar som direktören har förhåller sig till det politiska ansvaret och till ansvaret hos en enskild tjänsteman när det t.ex. gäller att tillämpa en rättsregel i ett enskilt fall. kommun vill påpeka att styrelsen mycket väl kan organisera sin verksamhet i flera olika förvaltningar. Det bör därför tydliggöras att direktören är kommunens ledande tjänsteman med uppgifter tilldelade av styrelsen. och kommuner samt SKL anför att det är viktigt att det i förarbetena framgår att regeln inte syftar till att begränsa friheten att i övrigt forma en förvaltningsorganisation utifrån de lokala förhållandena. kommun anför att i lagen skriva in en titel på direktören ter sig som en orimlig detaljreglering, även om en annan benämning kan användas. menar att förslaget framstår som en onödig detaljreglering. Ett flertal kommuner och landsting anför att förslaget går allt för långt i sin detaljstyrning och stänger möjligheten för kommunerna att själva besluta om sin inre organisation, t.ex. om delat ledarskap eller om vilken funktion som ska vara förvaltningschef för kommunstyrelseförvaltningen, om flera förvaltningar ska lyda under styrelsen m.m. Eslövs och kommuner framför synpunkter om att förslaget riskerar att befästa kommundirektörens operativa roll, i stället för den mer strategiska rollen som många eftersträvar. kommun anför att det hade varit önskvärt att än tydligare lyfta skillnaderna mellan politik och förvaltning än att bara skapa en instruktion för direktören. anser att det behöver klargöras vilken skillnad det är mellan direktören och förvaltningschef för annan nämnds verksamhet. Skälen för regeringens förslag Den anställde med ledande ställning ser olika ut i olika kommuner och landsting. I de flesta kommuner och landsting finns det dock en anställd som formellt är den ledande tjänstemannen i förvaltningen, ofta kallad för kommundirektör, kommunchef, stadsdirektör, landstingsdirektör eller regiondirektör. Men det finns några kommuner som har en annan organisation. Den enda regleringen i kommunallagen som tar sikte på den ledande tjänstemannen är en bestämmelse om valbarhetshinder som innebär att den som är anställd hos en kommun eller ett landsting för att ha den ledande ställningen bland personalen inte är valbar (4 kap. 6 § första stycket KL). Kommunallagen uppställer inget krav på att personen med den ledande ställningen bland personalen ska benämnas på visst sätt. En kommundirektör i en kommun kan alltså ha samma arbetsuppgifter och ansvar som en kanslichef i en annan kommun. Vem som har befogenhet att bl.a. anställa kommun- och landstingsdirektör varierar mellan kommunerna och landstingen. I en del kommuner och landsting är det styrelsen som helhet som beslutar om anställning, lön och uppsägning för direktören. I andra är detta en uppgift som delegerats till ett av styrelsens utskott. I ytterligare andra har frågan om uppsägning och lön delegerats till styrelsens ordförande. Kommunallagen reglerar inte arbetsuppgifter och ansvar för kommunens eller ledande tjänsteman. Villkoren kan se olika ut i olika kommuner och landsting. Samarbetet mellan förtroendevalda och tjänstemän Samarbetet mellan de förtroendevalda och förvaltningen är viktigt för att den kommunala verksamheten ska kunna fungera på ett rättssäkert och effektivt sätt samt ge genomslag för politiska beslut. För detta krävs en professionell ledning och styrning på den högsta nivån i kommuner och landsting. Tjänstemannen med den ledande ställningen bland personalen utgör i detta avseende en länk mellan de förtroendevalda och förvaltningen. Trots den stora betydelsen som en direktör har för den kommunala verksamheten är förhållandet mellan den politiska ledningen och den ledande tjänstemannen inte reglerat i kommunallagen. Utredningen har visat på att det finns en hög omsättning av kommundirektörer i kommuner och landsting vilket delvis kan kopplas till samarbetsproblem med politiker eller andra tjänstemän. Detta kan i sin tur tänkas bero på oklarheter i rollfördelning vilket leder till konflikter som kan medföra att den ledande tjänstemannen får sluta. Mot denna bakgrund anser regeringen att kommunallagen bör kompletteras i detta avseende. Avsaknad av reglering kan i och för sig ses som en fördel i den meningen att lagstiftningen inte begränsar utrymmet för lokala lösningar. Flera remissinstanser, framför allt flera kommuner och landsting, avstyrker förslaget med motiveringen att förslaget går allt för långt i sin detaljstyrning och innebär begränsningar för den interna organisationsfriheten. Trots att förslaget innebär en inskränkning av den kommunala organisationsfriheten anser regeringen att en reglering är motiverad. I likhet med bl.a. och kommun anser regeringen att det är viktigt med en tydlig uppgiftsfördelning. Detta kan väntas leda till ett bra fungerande samarbete mellan de förtroendevalda och direktören, vilket i sin tur kan bidra till förbättringar av den kommunala verksamheten. Förslaget innebär däremot inte att något politiskt ansvar ska läggas på den ledande tjänstemannen, utan det ansvaret ska endast de förtroendevalda ha. kommun anför att alltför stor otydlighet i en informell uppgiftsfördelning kan leda till otillräcklig transparens i organisationen. Regeringen instämmer i detta. En informell uppgiftsfördelning är inte transparent, framför allt inte för de som finns utanför organisationen. Därmed är det, även ur ett medborgarperspektiv, viktigt att det tydligt framgår vad som ingår i det politiska ledarskapet respektive vad den ledande tjänstemannen har för uppdrag. De förtroendevalda, de anställda, medlemmarna och allmänheten ska kunna förstå vem som utför de olika uppgifterna. Regeringen föreslår att det införs en bestämmelse om att styrelsen ska utse en direktör som har den ledande ställningen bland de anställda och som är chef för förvaltningen under styrelsen. Styrelsen får besluta att direktören ska ha en annan benämning än direktör. kommun anser att det bör tydliggöras att direktören är kommunens ledande tjänsteman, med uppgifter tilldelade av styrelsen. Enligt regeringens förslag är det styrelsen som utser direktören, vilket innebär att uppgiften att definiera direktörens roll också vilar på de förtroendevalda i styrelsen. Det är de som bestämmer vilka uppgifter som ska åläggas direktören och ramarna för dessa uppgifter. Den föreslagna bestämmelsen tydliggör direktörens grundläggande uppgift att ha den ledande ställningen bland de anställda samt vara chef för den förvaltning som finns under styrelsen. Att ha den ledande ställningen bland de anställda innebär att direktören inte kan underordnas någon annan anställd. Detta innebär emellertid inte något krav på att direktören ska vara chef för de övriga förvaltningscheferna. Med förvaltning under styrelsen avses den tjänstemannaorganisation som enligt fullmäktiges reglemente, instruktioner eller styrelsens beslut lyder under styrelsen. , och anser att omfattningen och gränserna för direktörens uppgifter behöver förtydligas ytterligare. Utöver att definiera direktörens grundläggande uppgifter anser dock regeringen att det, precis som , bör vara upp till varje kommun eller landsting att besluta vad som ska innefattas i den ledande tjänstemannens roll och vilka uppgifter denne ska utföra. Ytterligare detaljreglering vore enligt regeringens uppfattning inte lämplig med hänsyn till den kommunala självstyrelsen. Bland andra och kommuner samt SKL, som är positivt inställda till förslaget, anför att det är viktigt att det i förarbetena framgår att regeln inte syftar till att begränsa friheten att i övrigt forma en förvaltningsorganisation utifrån de lokala förhållandena. Detta är inte heller avsikten med regeringens förslag. Förslaget utgör inte något hinder mot att kommuner och landsting även i fortsättningen kan bestämma hur dess organisation med nämnder och förvaltningar ska se ut. I det inbegrips att bestämma om direktören ska vara chef för de andra förvaltningscheferna. Vidare är ett flertal kommuner och landsting negativa till förslaget då de anser att det stänger möjligheten för kommunerna att själva besluta om sin inre organisation, t.ex. om delat ledarskap, vilken funktion som ska vara förvaltningschef för kommunstyrelseförvaltningen, eller om 2016/17:171 flera förvaltningar ska lyda under styrelsen osv. Så som flera remissinstanser framför innebär förslaget en viss inskränkning av kommunernas och landstingens organisationsfrihet. Kommuner och landsting kan t.ex. inte längre tillsätta flera högre tjänstemän som delar på uppdraget att ha det formella chefskapet över förvaltningen under styrelsen. Med hänsyn till vikten av transparens i den kommunala förvaltningen anser regeringen att detta utgör en nödvändig inskränkning av kommunernas och landstingens organisationsfrihet. Det bör vara tydligt för alla, inom och utanför den kommunala förvaltningen, vem som har den ledande ställningen och de ledande arbetsuppgifterna. Finns det endast en anställd som har den ledande ställningen bland de anställda undanröjer detta eventuella oklarheter. Eslövs och kommuner framför synpunkter om att förslaget riskerar att befästa kommundirektörens operativa roll, i stället för den mer strategiska rollen som många eftersträvar. Förslaget förhindrar dock inte att direktören ges uppdrag av strategisk natur. För att förhindra att direktören får en alltför stor arbetsbörda kan t.ex. en biträdande chef utses, beslutanderätten i vissa ärenden kan delegeras till andra anställda och styrelsen kan också överlåta åt direktören att i sin tur besluta om vidaredelegation till en annan anställd. Vidare uppställs ingen begränsning när det kommer till att utse fler chefer under direktören inom förvaltningen under styrelsen. Oavsett vilken organisation kommunen eller väljer ska direktören vara chef över styrelsens förvaltning. I detta inbegrips att ansvara för att förvaltningen bedrivs i enlighet med gällande lagar och föreskrifter. Direktören har som chef för förvaltningen även ansvaret för personalen och budget m.m. inom förvaltningen. Bland andra kommun anför att det ter sig som en orimlig detaljreglering att i lagen skriva in en titel på direktören, även om en annan benämning kan användas. Eftersom det framgår av förslaget att det står styrelsen fritt att besluta att direktören ska ha en annan benämning än direktör anser regeringen inte att detta utgör en alltför detaljerad reglering. Av lagtekniska skäl är det vidare viktigt att hitta en benämning som fungerar väl i lagtexten. I övrigt bör det noteras att det viktiga i sammanhanget inte är vilken benämning som väljs, utan att direktörens roll i förhållande till de förtroendevalda och uppgifter i övrigt förtydligas för ett förbättrat samarbete och en mer transparent organisation. Regeringens förslag: Styrelsen ska i en instruktion fastställa hur direktören ska leda förvaltningen under styrelsen. också fastställa direktörens övriga uppgifter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Ett antal kommuner och landsting anser att det räcker med att det framgår att det ska finnas en instruktion för direktören och att det är styrelsen som ska fastställa den. Detaljerna om vad instruktionen ska omfatta måste kommunen själv få bestämma. en instruktion för den ledande tjänstemannen bör kunna öka tydligheten och transparensen mellan politik och förvaltning. kommuner framhåller vikten av att bestämmelsen inte blir mer specifik genom kommande lagstiftning. anför att det borde finnas tydlighet i vad som ska finnas med i en landsting anför att det finns en otydlighet i hur instruktionen är tänkt att förhålla sig till delegationsordningen. anser att det bör anges att den nya instruktionen ska vara godtagen av den direktör som har att arbeta efter den. tillstyrker förslaget att kommundirektören ska ha en fastställd instruktion. Kommunen avstyrker dock specifikationer på vad denna instruktion ska innehålla. kommundirektörens roll och uppgifter kan hanteras av respektive kommun i uppdragsbeskrivning eller liknande. kommuner anser att innehållet i instruktionen inte bör detaljregleras i lag utan lämnas till styrelsen att bestämma. Därutöver anför , angående förslaget om direktörens ställning, att det behövs en explicit lagreglering om vad som ligger i kommun anför att stadganden som betonar den viktiga roll som kommunstyrelsens ordförande innehar ytterligare kan tydliggöra ansvarsfördelningen och markera ordförandens ställning som kommunens i praktiken främsta företrädare. Skälen för regeringens förslag Mot bakgrund av den problematik som beskrivits ovan med en stor samarbetsproblem föreslår regeringen att styrelsen i varje kommun och landsting i en instruktion ska fastställa hur direktören ska leda förvaltningen under styrelsen. I instruktionen ska också direktörens övriga uppgifter fastställas. Ambitionen är att arbetet med upprättandet av instruktionen ska leda till en dialog och en diskussion om uppgiftsfördelningen mellan de förtroendevalda och direktören. kommun anser inte att styrelsen behöver fastställa en särskild instruktion för direktören, dennes roll och uppgifter kan i stället hanteras av respektive kommun i uppdragsbeskrivning eller liknande. Regeringens syfte med att föreslå ett krav på att styrelsen fastställer en instruktion för direktören är att detta ska bidra till att skapa ett bra samspel mellan de förtroendevalda och direktören. av uppgifter innebär normalt en bättre samverkan. instruktion för en sådan fördelning och ett sådant samspel, finns det också förutsättningar för ett fungerande samarbete. konflikt kan det vara en fördel att kunna luta sig mot vad som har reglerats i en instruktion. Instruktionen kan alltså utgöra en trygghet för både de förtroendevalda och direktören i deras samarbete. lagstadgat krav på att styrelsen ska fastställa en sådan instruktion är det inte säkert att detta tankesätt får genomslag i alla kommuner och Flera remissinstanser ser positivt på förslaget, bl.a. kommun anför att en instruktion för den ledande tjänstemannen bör kunna öka tydligheten och transparensen mellan politik och förvaltning. Vissa remissinstanser, bl.a. läns landsting, anser dock att det räcker med att det framgår att det ska finnas en instruktion för direktören och att det är styrelsen som ska fastställa den. Detaljerna om vad instruktionen ska omfatta måste kommunen själv få bestämma. I instruktionen ska fastställas hur direktören ska leda förvaltningen under styrelsen. Det är då t.ex. lämpligt att det i instruktionen framgår inom vilka ramar direktören anställer personal vid sin förvaltning samt har medarbetar- och lönesamtal med dem. En fråga som också kan beröras i en instruktion är om direktören ska vara chef för de andra förvaltningscheferna. Oavsett hur organisationen ser ut kan det vara lämpligt att i instruktionen förtydliga direktörens uppdrag och arbetsuppgifter i relation till de andra förvaltningscheferna. Annat som kan regleras i instruktionen är frågan om vem som ska hålla i interna och externa kontakter samt i vilka frågor.