prop · H40379 · 2017-01-24 00:00:00 — Målen för näringspolitiken är att kompensera för marknadsmisslyckanden, att stärka den svenska konkurrenskraften och att skapa förutsättningar för fler jobb i fler och växande företag. Företagsutveckling – statliga insatser för finansiering och rådgivning (prop. 2009/10:148) skriver regeringen att statens insatser för företagsfrämjande bör riktas till verksamheter före företagsstart, till företagsutvecklingsfaser och till kommersialiseringen av innovationer. I propositionen anges ett antal utgångspunkter för statens insatser som har ställt sig bakom (bet. 2009/10:NU25; rskr. 2009/10:361). Regeringens utgångspunkter är att statens roll ska vara tydlig och väl motiverad i de fall 41 kap. 3 § budgetlagen(2011:203). 2010/11:40 s. 124. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N stöd betalas ut och att de statliga insatser som genomförs ska vara marknadskompletterande. Överblick krävs för styrning och uppföljning Utöver utgångspunkterna i budgetlagen utgår granskningen från att transparenta och ändamålsenliga beslutsprocesser inom myndigheterna behövs för att systemet för företagsstöd ska fungera väl. Enligt 9 kap. 7 § regeringsformen (1974:152) får anslagen från inte användas på annat sätt än vad har bestämt. Regeringen är med andra ord bunden av anvisningarna om hur statens medel ska fördelas. För att kunna följa upp hur medlen har använts måste det finnas information om användningen. Budgetlagens övergripande mål om ett effektivt resursutnyttjande i statens verksamhet har i denna granskning brutits ner till att statliga stöd och andra insatser som näringslivet får från myndigheter ska dokumenteras så att uppföljning och utvärdering möjliggörs. Denna dokumentation ska omfatta samtliga stöd som betalas ut från myndigheter. Samlad och bearbetad dokumentation om samtliga företag och organisationer som får del av statligt finansierade insatser är en förutsättning för att det ska vara möjligt att bedöma om insatserna inom det näringspolitiska området används på ett effektivt sätt. Granskningen har genomförts med hjälp av olika metoder för att svara på de fyra revisionsfrågorna. De tre myndigheterna har pekat ut de program som matchar granskningens avgränsning.6 Följande perspektiv matchar de fyra revisionsfrågorna: •Har myndigheterna tydliga och uppföljningsbara mål för respektive program? Granskningen har tagit sin ansats i befintliga utvärderingar och uppföljningar som har genomförts av de åtta programmen. Varje program har presenterats av ansvariga handläggare och programansvariga i intervjuer. Med utgångspunkt i dessa källor har målen för de åtta programmen analyserats. 6Avgränsningen var väl anpassad till programstruktur men var svårare att tillämpa på och . På genomfördes en totalundersökning av program riktade till SMF. angav först att programmen de hade valt motsvarade en totalundersökning, men ändrade sig vid faktagranskningen. kunde inte peka ut program för en totalundersökning av SMF. Därför valdes de tre stöd som bäst motsvarade avgränsningen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E •Hur fungerar myndigheternas processer vad gäller tilldelning av stöd? Det andra perspektivet granskar myndigheternas processer och hantering av de åtta stöd som matchar avgränsningen. har genomfört en deltagande observation av program Innovationsprojekt i företag (IPF). Vi följde programmet inom delområdet Samhällsbyggnad, som har cirka 30 ansökningar, genom att läsa ansökningshandlingar, observera processen i form av berednings- och beslutsmöten samt intervjuer med sökande av stöd. Handläggare, externa bedömare och företagare intervjuades.7 •Ger stöden några mätbara effekter? För att undersöka det tredje perspektivet har gjort en genomgång av internationell litteratur samt tagit del av resultatet från de effektutvärderingar som har genomförts av två program, Vinn och Forska & Väx, som ingår i granskningen. De övriga programmen som ingår i granskningen har inte effektutvärderats. •Har regeringen överblick över stöden? I det fjärde och sista perspektivet granskade vi om styrningen av stödsystemet fungerar och om regeringen har överblick över stöden. I denna del av granskningen har vi främst intervjuat handläggare på myndigheterna samt samtalat med myndighetshandläggare vid Närings-, Miljö- och energisamt . beslutade att tjänstemän som ansvarar för de områden som berörs av granskningen inte fick bli intervjuade personligen av . Dessa har i stället samtalat med oss i grupp samt svarat på skriftliga frågor. Det innebär att vi inte har kunnat följa upp och ställa följdfrågor i direkt dialog med dem. För att undersöka om regeringen har överblick över stöden har vi också granskat om regelverket för de minimis-stöd, även kallade försumbara stöd, följs och om utbetalningarna går att följa upp. Tillväxtanalys har, på uppdrag, gjort en kvantitativ uppföljning av de minimis med hjälp av en mikrodatabas över statligt stöd till näringslivet (MISS).8 Som en utgångspunkt för samtliga perspektiv har dokumentstudier av propositioner, skrivelser, instruktioner, regleringsbrev och årsredovisningar samt intervjuer med handläggare, konsulter, forskare och stödsökande företagare genomförts. Utöver tjänstemän på de granskade myndigheterna har även intervjuer med handläggare på Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar (Tillväxtanalys) genomförts. 7Deltagande observation var en metod som vi en bit in i granskningen betraktade som ett lämpligt sätt att undersöka urvalsprocessen. ville inte ha närvarande i samband med beredning eller beslut. Däremot erbjöd oss att följa deras process. Motsvarande process fanns inte tillgänglig att följa på . 8Uppföljningen skulle kartlägga samtliga SMF som fått någon form av statligt stöd som omfattades av de minimis-föreskrifterna. Avgränsningen till SMF gick dock inte att genomföra. Se bilaga 1. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammanlagt har närmare 40 personer intervjuats utöver de samtal som har förts med tjänstemän vid . Granskningen berör främst utgiftsområde 24 (Näringsliv) och utgiftsområde 21 (Energi). Granskningen omfattar även Affärsutvecklingscheckar som finansieras av utgiftsområde 19 (Regional tillväxt). Kostnaderna för att administrera programmen ingår inte i granskningen.9 Rapporten är disponerad enligt följande. Efter detta inledande kapitel följer ett bakgrundskapitel där vi presenterar de granskade myndigheterna – , och – och de åtta program som har granskats. Där beskrivs även stödens omfattning. Därefter följer fyra resultatkapitel som svarar mot de fyra revisionsfrågorna. I kapitel 3 beskrivs och analyseras målen för de olika programmen. I kapitel 4 presenteras hur myndigheterna arbetar med programmen samt beslutsprocesserna inom dem. Kapitel 5 inleds med en kortfattad litteraturgenomgång av kända effekter av företagsstöd och därefter kommer en presentation av vilka mätbara effekter de program som ingår i granskningen har gett. I kapitel 6 presenteras slutligen regeringens överblick och styrningen av systemet. Varje resultatkapitel avslutas med iakttagelser. 9För en genomgång av fördelningen mellan förvaltningsutgifter och sakanslag se Statskontoret (2014:5). R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E 2Myndigheterna och de granskade programmen I detta kapitel beskrivs de delar av , och verksamheter som stödjer innovationer inom små och medelstora företag. De program som ingår i granskningen utgör delar av respektive myndighets verksamhet.10 och är statliga myndigheter inom ansvarsområde medan är en statlig myndighet inom Miljö- och ansvarsområde. Programmen berör främst utgiftsområde 24 (Näringsliv) och utgiftsområde 21 (Energi). 2.1Så mycket satsar staten på innovationsstöd till små och medelstora företag Det stora antalet finansiärer av och program för företagsstöd samt stödens olika former och målgrupper gör det svårt att summera en totalkostnad för stöden. Nedan görs dock två sådana försök, det första avgränsat till företagsstöd med olika syften (27 mdkr) och det andra avgränsat till FoU-stöd som inte enbart riktas till näringslivet (35 mdkr). Det sammanlagda statliga stödet till näringsliv och företagande beräknas vara omkring 27 mdkr.11 , och beviljade tillsammans 6,2 mdkr i stöd 2014. Av dessa 6,2 mdkr beviljades cirka 1,8 mdkr till företag, varav gick till stöd för innovationer inom SMF (se tabell 2). till enbart FoU-stöd betalade staten ut drygt 35 mdkr 2013 (2013). Merparten av detta stöd gick till forskning vid lärosäten medan drygt 5 mdkr gick till 10Med ett program åsyftas en eller flera utlysningar inom ett avgränsat område. Projektägare (här företagare)som tillhör programmets målgrupp kan söka medel för en projektidé som stöds av programmets syfte. 11Uppgiften baseras på stöd (Svenskt näringsliv 2012). I de 27 mdkr ingår, förutom de granskade myndigheterna, stöd från bland andra , Arbetsförmedlingen, samt . Däremot ingår inte , jordbrukspolitiska stöd, stöd av kulturpolitisk karaktär, m.fl. Administrativa kostnader för att driva stödgivande organisationer ingår inte heller i kartläggningen (se Tillväxtanalys 2015a). I den kommande (Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet, dir. 2015:10), med publicering , genomförs en ny kartläggning av det statliga stödet. Denna kartläggning kommer fram till att främjarsystemet omfattar 38,2 mdkr (inkl. administration och personalkostnader). Då utredningen exkluderar insatser inom arbetsmarknadspolitik, areella näringar och kulturpolitik, med andra huvudsyften än främjande av näringslivet, återstår drygt 11 mdkr (exkl. EU-medel). Utredningen delar vidare in de 11 mdkr efter insatstyp och finner att 4,8 mdkr går till lån, garantier och riskkapital, 2,8 mdkr till bidrag och liknande insatser i företag, 2,3 mdkr till rådgivning och administration samt 1,5 mdkr till innovationsstöd inom akademi och forskningsinstitut: 2,8 mdkr utgör således företagsstöd i form av direkta bidrag till företag och nätverk (jfr tabell 2). 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N näringslivet,12 varav tillföll SMF (SCB, (2013). Av statlig FoU-finansiering är således andelen stöd till SMF av FoU-stödet till företag. tillfaller av FoU-stödet näringslivet medan den större delen går till forskning.13 Diagram 1 Statligt FoU-stöd (stapel 1), företagsstöd generellt (stapel 2) samt stöd som omfattas av granskningen (stapel 3). Siffror anges i mdkr. Företagsstöd (FoU mm) Källa: sammanställning av data från (2013), SCB (2013), (2012). I denna rapport granskar omkring häften av det stöd som riktas till arbete med innovationer inom SMF (se tabell 2). , och är de myndigheter som beviljar flest stöd riktat till denna målgrupp. Jämfört med andra statliga stöd, exempelvis totalt FoU-stöd respektive statligt stöd till företag med fler än 250 anställda, är stöden till innovationer inom SMF inte omfattande. ska enligt sin instruktion främja hållbar tillväxt genom finansiering av behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem. De ska också verka för nyttiggörande av forskning för att uppnå hållbar tillväxt och stärka 12Den högre utbildningen (lärosäten) är största mottagaren (26 mdkr) och resterande (4 mdkr) betalas till (övrig) offentlig sektor. 13Även (2014) finner att av det offentliga FoU-stödet till näringslivet tillfaller stora företag. Små och medelstora företag får av det offentliga FoU-stödet till näringslivet, enligt . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E konkurrenskraft.14 har knappt 200 anställda på kontor i och . betalade ut ca 2,5 mdkr15 för olika insatser. Myndighetens förvaltningsanslag är (2015). De aktörer som tar emot stöd från är kunskapsintensiva företag, universitet och högskolor, forskningsinstitut samt andra aktörer inom offentlig verksamhet (2015). ska inom sitt område bland annat främja forskning och innovation samt kommersialisering av forskningsresultat och spridning av nya produkter, processer och tjänster som syftar till att nå klimat- och energirelaterade miljöpolitiska mål.16 Myndigheten har 380 anställda i och . betalade ut ca 1,3 mdkr17 i stöd till företag, universitet och högskolor, branschorgan, forskningsinstitut samt offentliga organ. Myndighetens förvaltningsanslag är (2015b). ska verka för att fler och växande företag utvecklas i alla delar av landet. har i uppdrag att främja hållbar näringslivsutveckling och hållbar regional tillväxt samt att genomföra strukturfondsprogram.18 Vissa insatser är riktade direkt till företag eller blivande företagare medan andra insatser syftar till att utveckla förutsättningar och villkor som påverkar företagandet. har 394 anställda och betalade ut ca 2,1 mdkr19 i stöd. Förvaltningsanslaget är (2015). 2.3 De granskade programmen och deras syften 2.3.1 De granskade programmen Inom har granskat de numera avslutade programmen Vinn och Forska & Väx samt det pågående programmet Innovationsprojekt i företag (IPF) som har ersatt de två tidigare programmen. Inom Energimyndigheten har Bränsleprogrammet (delprogrammet Omvandling), Industriprogrammet20 samt Affärsutvecklingsstöd med begränsad royalty granskats. Inom har vi granskat Affärsutvecklingscheckar för utveckling av varor och tjänster (Produktutvecklingscheckar) och Miljödriven tillväxt. 141 § förordningen (2009:1 101) med instruktion för Verket för innovationssystem. 15Vinnova betalade ut 2,5 mdkr 2014 (se tabell 2) respektive 2,7 mdkr . 162 § förordningen (2014:520) med instruktion för . 17Energimyndigheten betalade ut 1,3 mdkr 2014 (se tabell 2) respektive 1 mdkr . 181 och 2 §§ förordningen (2009:145) med instruktion för . 19Tillväxtverket betalade ut 2,1 mdkr 2014 (se tabell 2) respektive 1,3 mdkr . 20Den fullständiga benämningen på Industriprogrammet är ”Effektivisering av industrins energianvändning: forskning och utveckling”. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 De granskade programmen Innovationsprojekt i företag (IPF) Källa: , och 2.3.2 De granskade programmens omfattning betalade ut 2,5 mdkr i stöd 2014. Av dessa var företagsstöd varav gick till SMF. betalade ut cirka 1,3 mdkr varav till företag, varav i sin tur gick till SMF. betalade ut 2,1 mdkr totalt varav till företag. har en förhållandevis liten andel stöd () som riktas direkt till SMF med huvudsakligt syfte att stimulera innovationer och tillväxt. betalar även ut stöd till företag genom transportbidrag och regionalt investeringsstöd. Om dessa stöd räknas in i SMF-stöden betalar ut . Dessa stöd ingår inte i granskningen. Tabell 2 Utbetalt stöd (2014) vid de tre myndigheterna, totalt till företag, innovationsstöd till SMF samt de granskade stöden (mnkr) Källa: sammanställning av data från , och . Vinn startade som ett samarbete mellan och och har därefter bedrivits av i egen regi eller i samverkan med . Stödet var utformat som en tävling för aktiebolag (yngre än ) som hade utvecklat eller var på väg att utveckla en unik och innovativ tjänst eller fysisk vara som ännu inte hade nått marknaden. Stödet omfattade som skulle användas till affärsutvecklande aktiviteter kopplade till marknadsintroduktion av den tänkta produkten. genomfördes Vinn och ersattes därefter av Innovationsprojekt i företag (IPF). R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Även Forska & Väx ersattes av IPF 2015. Detta program startade och riktades också till SMF. Forska & Väx innefattade två delar, förstudie respektive forsknings- och utvecklingsprojekt. Förstudierna riktades till företag , vilka kunde söka 100 procents finansiering för mindre forsknings- och utvecklingsprojekt. Projekttiden för dessa var 3–6 månader. FoU-stödet riktade sig till företag (utan hänsyn till deras ålder) vilka kunde söka 50 procents finansiering upp till (dvs. för projekt som omfattade maximalt ). Projekten skulle leda till att företagen tog fram ny kunskap eller använde befintlig kunskap på ett sätt som var nytt för dem. Den typiska projekttiden var 6–18 månader. IPF, som ersätter såväl Vinn som Forska & Väx, innehåller två nivåer: full finansiering respektive 25–50 procents finansiering upp till . Den första nivån riktar sig till företag som har bedrivit verksamhet medan den andra nivån är öppen för alla svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar med max 250 anställda. Kravet är att företagen bedriver ett innovativt utvecklingsprojekt som har internationell marknadspotential och som är i ett så tidigt utvecklingsskede att andra finansiärer inte vågar satsa på det. Stödet kan användas till att utreda marknadsförutsättningar, att gå från idé till prototyp eller att ta fram en första version av en produkt eller tjänst. Tabell 3 program: omfattning, målgrupp och specifika kriterier Nystartade (<1 år) a) Omsätter >1 mnkr/år a) Företag år b) Omsätter > 300 000 a) Ja, b) Ja, 50– Källa: sammanställning av uppgifter från * Stödens omfattning vad gäller Vinn och Forska & Väx avser , då programmen ersattes av IPF (inom IPF redovisas uppgifter). Forska & Väx a) avser genomförande av FoU-projekt medan b) avser förstudier. Inom IPF avser a) nivå 1 medan b) avser nivå 2. 21 IPF ersätter Vinn och Forska & Väx. Här avses uppgifter . 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inom Energimyndigheten har granskat Industriprogrammet, delprogrammet Omvandling inom Bränsleprogrammet samt myndighetens riktade affärsutvecklingsstöd, bidrag med begränsad royalty. Industrirespektive Bränsleprogrammet är inte specifikt riktade till SMF. Tvärtom går större delen av stöden till forskare vid lärosäten, antingen till renodlad forskning eller till projekt som sker i samverkan mellan forskare och innovativa företag. Affärsutvecklingsstödet är däremot riktat till främst små och medelstora företag. Industriprogrammet stödjer forsknings-, utvecklings- och demonstrationsprojekt. Stödet vänder sig till universitet och högskolor, forskningsinstitut samt konsult- och industriföretag. Programmet, som har genomförts genom fyra utlysningar –2014, omfattar såväl teoretiskt utvecklingsarbete som praktiskt tilllämpnings- och verifieringsarbete. Programmets syfte är att bidra till regeringens energipolitiska mål om effektivare energianvändning , genom att framställa verktyg och kunskap för utveckling, design och demonstration av effektivare processer samt att förmedla resultatet till den svenska industrin. har programmet startats om i delvis ny tappning. De tre bränsleprogrammen – Tillförsel, Hållbarhet och Omvandling – utgör en sammanhållen satsning på ökad och effektiv användning av inhemska och förnybara bränslen med syfte att ta fram kunskap och utveckla teknik på biobränsleområdet samt att kommersialisera och nyttiggöra resultaten. De tre delprogrammen bedrivs parallellt med en handläggare och ett programråd för respektive del. Satsningen har pågått och har förlängts . arbetar också med ett riktat affärsutvecklingsstöd som ligger närmare marknaden och längre ifrån forskning jämfört med de ovan nämnda programmen. Bidrag med begränsad royalty är ett företagsstöd avsett för innovationer som inte har nått en sådan mognad att privata aktörer är beredda att finansiera projekten. Stödet inom affärsutveckling och kommersialisering bedrevs tidigare som låneverksamhet, men det är omstöpt i form av stöd med royalty som är kopplad till stödmottagarens resultaträkning.22 av nettoomsättningen ska återbetalas efter beslut om beviljat stöd, därefter gäller åtagandet eller tills av bidraget har betalats. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Tabell 4 programs omfattning (2015), målgrupp och specifika kriterier Ja, 25– Ja, 25– Ja, 25– Källa: sammanställning av data från . stöd riktar sig till projekt som, jämfört med de projekt som stöds av och , har kommit närmare marknaden. Inom har vi granskat två program som riktar sig till SMF: Affärsutvecklingscheckar för produktutveckling i små företag – av varor och tjänster och Miljödriven tillväxt. Checkarna vänder sig till företag som omsatte under det senaste räkenskapsåret och som har mellan 2 och 49 anställda. Företagen får hjälp med kostnader vars syfte är att de ska kunna köpa extern kompetens för att snabbare utveckla varor eller tjänster samt för att stärka konkurrenskraften.23 Stödet omfattar 50 000–och medfinansiering krävs från stödmottagaren. Miljödriven tillväxt stödjer SMF och nätverk som arbetar med miljöanpassade varor och tjänster. Syftet med stödet är att öka företagens konkurrenskraft genom affärsutvecklande insatser, kompetensutveckling samt att stödja kommersialiseringsfasen. Programmet ska också bidra till att öka kunskapen om vilka hinder och förutsättningar som finns för företag att öka sin försäljning på de miljödrivande marknaderna. Miljödriven tillväxt har en budget på och riktar sig till företag med 2–249 anställda som har färdigutvecklade miljöanpassade varor eller tjänster. Stödmottagarna som omsätter 1–kan få stöd om 100 000–. Medfinansiering ska ske med . Maximalt av projektets totala budget får utgöra det sökande företagets egna personalkostnader. 23Tillväxtverket har även affärsutvecklingscheckar för internationalisering som riktar sig till företag som omsätter minst . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 5 programs omfattning (2014), målgrupp och specifika kriterier Företag med 2–49 anställda Företag med 2–249 Företag som omsätter minst a) Omsätter minst 1 b) Omsätter minst 8 a) 100 000– b) 1,8 mnkr Krav på medfinansiering från Källa: sammanställning av data från . * Stödens omfattning avser , då programmen avslutades /2015 R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E 3 Tydliga och uppföljningsbara mål I detta kapitel presenteras hur respektive myndigheter har formulerat målen för programmen och om de är tydliga och uppföljningsbara. Genomgången bygger till stor del på de uppföljningar och utvärderingar som har genomförts av de åtta granskade programmen. I kapitlet behandlas revisionsfrågan: Har myndigheterna tydliga och uppföljningsbara mål för sina program? 3.1 Programmens mål enligt utvärderingar och intervjuer De tre myndigheterna har formulerat mål med olika tyngdpunkter för sina program. mål med stöden är att skapa innovationer som ska omsättas på marknaden som stöden ska vara främjande för tillväxten i de företag som deltar i programmen. mål handlar om att framställa och förmedla kunskap om energieffektivisering till industrin. Målen för myndighetens program är att framställa och omsätta kunskap till kommersialisering, där FoU prioriteras och där tillväxt är en förväntad effekt. lyfter fram målet att stöden ska leda till ökad konkurrenskraft för de företag som beviljas stöd. Målen för Vinn , Forska & Väx och IPF har formulerats av som att stöden ska hjälpa till att skapa innovationer och att omsätta dem på marknaden samt att stöden ska stödja tillväxt hos de företag som deltar i programmen. För programmet Vinn formulerades målen som att nystartade företag skulle få möjlighet att växa och bli framgångsrika. Ett beviljat stöd skulle ge ett signalvärde på marknaden så att företagen lättare skulle kunna få fortsatt finansiering. För programmet Forska & Väx formulerades mål om att stöden skulle hjälpa till att skapa produkter eller tjänster som i sin tur skapar nytta för företagens kunder samt tillväxt för företaget.