prop · H403148 · 2017-03-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:148 för en säker kraftöverföring Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) har granskat regeringens och svenska kraftnäts styrning mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader. Fokus i granskningen är den finansiella och verksamhetsmässiga styrningen av och utbyggnaden av stamnätet, mot bakgrund av omställningen mot mer förnybara energislag. Granskningen har redovisats i rapporten för en säker kraftöverföring – Styrningen av i genomförande av energiomställningen (RiR 2016:28). samlade slutsats är att regeringens styrning av behöver utvecklas och att styrelsens roll i investeringsbesluten delvis är oklar. Bristerna avser utformningen av finansieringsmodellen för samt Svenska kraftnäts uppdrag, styrelsearbete och beslutsunderlag i form av bl.a. samhällsekonomiska analyser. Detta riskerar att inverka negativt på effektiviteten och i förlängningen kan bristerna bidra till högre kostnader för svenska elnätskunder. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer. Regeringen avser att även fortsättningsvis löpande utveckla styrningen, slutföra den pågående översynen av Svenska kraftnäts ekonomiska mål, ge ett uppdrag till om samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar, komplettera Svenska kraftnäts instruktion i fråga om bedömning av förutsättningar att långsiktigt upprätthålla kraftbalansen och följa upp hur Svenska kraftnäts styrelse hanterar rekommendationer till styrelsen. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer........................ Regeringens bedömning med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Svenska kraftnäts ekonomiska mål, kapitalstruktur 3.2Svenska kraftnäts investerings- och Svenska kraftnäts roll i energiomställningen...................... 3.4Tydliggörande av styrelsens roll och Svenska Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer ................................................ kraftöverföring – Styrningen av i (RiR 2016:28)................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Ärendet och dess beredning har granskat regeringens och svenska kraftnäts styrning mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader. Fokus i granskningen har varit den finansiella och verksamhetsmässiga styrningen av och utbyggnaden av stamnätet, mot bakgrund av omställningen mot mer förnybara energislag. Granskningen har resulterat i rapporten för en säker kraftöverföring – Styrningen av i genomförande av energiomställningen (RiR 2016:28). överlämnade rapporten till regeringen , se bilagan. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Den svenska energimarknaden genomgår en omfattande strukturomvandling som ställer nya krav på elkraftsystemet. Systemet behöver anpassas bl.a. till förnybara energislag som produceras i mindre och geografiskt utspridda anläggningar som ofta är väderberoende och därmed svårare att planera än exempelvis kärnkraft. Syftet med granskning har varit att granska regeringens styrning av och hur affärsverket i sin tur styr verksamheten mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader, givet omställningen mot mer förnybar energi. har inte granskat hur det svenska elkraftsystemets tekniska funktion påverkas av en ökad andel förnybar energi. har utgått från följande revisionsfrågor i sin granskning. Har regeringens finansiella styrmodell skapat tillräckliga incitament för att möta energiomställningen på ett effektivt sätt? Ger regeringens uppdrag tillräckliga förutsättningar för att långsiktigt analysera och planera verksamheten för att möta energiomställningen på ett effektivt sätt? Har , inom ramen för sitt uppdrag, tagit fram tillräckligt beslutsunderlag för att kunna effektivisera sin verksamhet? Har regeringen och Svenska kraftnäts styrelse tydligt styrt mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader? samlade slutsats är att regeringens styrning av Svenska kraftnät behöver utvecklas och att styrelsens roll i investeringsbesluten delvis är oklar. Bristerna avser utformningen av finansieringsmodellen för , Svenska kraftnäts uppdrag, styrelsearbetet och 2016/17:148 Svenska kraftnäts beslutsunderlag i form av bl.a. samhällsekonomiska analyser. Detta riskerar att inverka negativt på effektiviteten och i förlängningen kan bristerna bidra till högre kostnader för svenska elnätskunder. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. Se över Svenska kraftnäts kapitalstruktur och ekonomiska mål så att den finansiella styrningen ger incitament till inre effektivitet och prissättning som bidrar till samhällsekonomiskt effektiv lokalisering av elproduktion. Överväg att justera ner utdelningsmålet med hänsyn till Svenska kraftnäts stora behov av investeringar. Säkerställ att presenterar tillräckliga investerings- och finansieringsunderlag till och regeringen. –fastställa riktlinjer för samhällsekonomiska analyser inom elområdet, –överväga om en oberoende tredje part, tidigt i beslutsprocessen, ska pröva Svenska kraftnäts samhällsekonomiska analyser och ge ett självständigt utlåtande som underlag för regeringens bedömning och beslut, –tidigarelägga insyn från berörda intressenter i beslutsprocessen. Klargör Svenska kraftnäts uppdrag så att affärsverket kan möta energiomställningen på ett effektivt sätt. –låta utreda Svenska kraftnäts del i ansvaret för den långsiktiga effektbalansen, –låta utreda om ett mål för leveranssäkerhet för hela elnätet, alternativt hela elkraftsystemet, kan motverka över- eller underkapacitet i elnätet, –ge ansvar för att regelbundet genomföra kraftsystemanalyser för hela elnätet för att bedöma behovet av nätutbyggnad jämfört med andra åtgärder som påverkar försörjningstryggheten. Tydliggör styrelsens ansvar och roll samt intentionerna med Svenska kraftnäts verksamhet så att styrelsen i högre grad styr mot måluppfyllelse. Tydliggör hur på ett samhällsekonomiskt försvarbart sätt ska avväga elnätskostnaden för utbyggnaden av överföringssystemet mot nyttan av en väl fungerande elmarknad. har även lämnat rekommendationer till Svenska kraftnäts styrelse, se bilagan. 3Regeringens bedömning med anledning av iakttagelser Betydelsen av överföringskapacitet inom och med omvärlden har ökat genom omregleringen av elmarknaderna i och EU samt introduktionen av förnybar elproduktion, framför allt vindkraften. har marknadsutvecklingen lett till avisering av nedläggning av flera kärnkraftsreaktorer, vilket påverkar kraftbalansen. har därmed fått en allt viktigare roll för den långsiktiga kraftbalansen. Regeringen har mot denna bakgrund arbetat med att utveckla styrningen av och ser ett stort behov av att fortsätta detta arbete. Regeringen delar bedömning att det är viktigt att utveckla styrningen av . Regeringens bedömning avser de rekommendationer som riktar sig till regeringen. avser att följa upp hur Svenska kraftnäts styrelse hanterar rekommendationer. 3.1Svenska kraftnäts ekonomiska mål, kapitalstruktur och utdelningsmål rekommenderar att regeringen ser över Svenska kraftnäts kapitalstruktur och ekonomiska mål så att den finansiella styrningen ger incitament till inre effektivitet och prissättning som bidrar till samhällsekonomiskt effektiv lokalisering av elproduktion. Regeringen instämmer i bedömning att den finansiella styrningen bör utformas för att ge incitament till en hög inre effektivitet. Regeringen kan dock konstatera att den nuvarande intäktsregleringen, som gäller för alla elnätsföretag, syftar dels till att säkerställa konsumenternas intresse av låga och stabila avgifter, dels till att verka för god effektivitet hos elnätsföretagen. Regeringen anser att intäktsregleringen är det primära verktyget för att säkerställa en inre effektivitet av nätverksamheten vid . har också krav på kostnadseffektivitet enligt sin instruktion, dvs. förordningen (2007:119) med instruktion för . Regeringen anser att det finns skäl att analysera ytterligare möjligheter för att utveckla den inre effektiviteten. Regeringen anlyserar därför i sin pågående översyn hur tänkbara målstrukturer kan förväntas påverka den inre effektiviteten hos . När det gäller Svenska kraftnäts kapitalstruktur finns det flera aspekter att ta hänsyn till. Utöver den intäktsreglering som tar upp, är det viktigt att även elnätskundernas perspektiv analyseras vid en eventuell förändring av den ekonomiska målstrukturen. föreslår exempelvis att bör värdera sina tillgångar efter åter- anskaffningskostnad i stället för att som tillämpa anskaffningskost- Regeringen instämmer i de nackdelar som lyfter fram med dagens redovisningsprincip och värderingen av Svenska kraft- Regeringen kan också konstatera att en övergång till åter- anskaffningskostnad skulle innebära initialt ökade kapitalkostnader som i en monopolsituation riskerar att övervältras på kundkollektivet. också en betydande svårighet med att hitta en riktig värdering av till- gångarna, i detta fall återanskaffningskostnad, i och med att varje projekt på stamnätet är unikt, vilket medför att referensvärden är svåra att finna. Vidare stämmer den nuvarande värderingen av Svenska kraftnäts till- gångar överens med den redovisningsprincip som tillämpas för statens tillgångar i övrigt. Å andra sidan kan det finnas skäl att använda en kompletterande värderingsmetod för att säkerställa att har en avkastning som möjliggör en solid finansiering av det löpande reinvesteringsbehov som verksamheten har. för Svenska kraftnäts tillgångar, som avkastningskravet ska baseras på, är också en av de aspekter som analyseras i den pågående översynen av den finansiella styrningen av . Den finansiella styrningen bör harmonisera med den metod för hur elnätsföretagens tillgångar ska vär- deras vid beräkning av intäktsramar, så att inte två olika värderingsmeto- der ska användas inom samma område. Metoden för att beräkna intäkts- ramarna har genomgått förändringar och varit föremål för Detta har i sin tur bidragit till att reger- ingens översyn fortfarande pågår. Det finns ett regelverk för Svenska kraftnäts avgifter för anslutning och inmatning av elproduktion, se 4 kap. ellagen (1997:857). serna framgår bland annat att avgifterna ska vara objektiva och icke- diskriminerande och att de ska utformas på ett sätt som är förenligt med ett effektivt utnyttjande av elnätet och en effektiv elproduktion och elan- Vidare får nättariffen på en stamledning för överföring av el utformas med hänsyn till var på nätkoncessionshavarens ledningsnät en anslutningspunkt är belägen. Enligt Svenska kraftnäts prislista finns det cirka 160 in- och uttagspunkter för vilka avgifterna är specifikt beräknade utefter rådande förutsättningar för elnätet i varje punkt. ska villkoren för anslutning till en ledning eller ett ledningsnät utformas så att nätkoncessionshavarens skäliga kostnader för anslutningen täcks (4 kap. 9 a § ellagen). Anslutningspunktens geografiska läge och den av- talade effekten i anslutningspunkten ska här särskilt beaktas. taget anser regeringen att det finns ett tydligt regelverk och förutsätt- ningar för ge korrekta prissignaler för exempelvis var i elnätet som pro- duktionen och förbrukningen ger störst nytta för elnätet och med hänsyn till lägsta anslutningskostnader. Den svenska elmarknaden är indelad i fyra elområden, som på både kort och lång sikt speglar utbud och efter- frågan på el för olika delar i landet. anser att regeringen bör överväga att justera ner utdel- ningsmålet med hänsyn till Svenska kraftnäts stora behov av invester- lämnar av årets resultat i utdel- ning till statskassan, vilket enligt har gjort det svårt att finansiera investeringar med egna medel och har bidragit till en ökad skuldsättning som riskerar att leda till en osund finansiell situa- Regeringen har initierat en översyn av de ekonomiska målen för Sven- Skr. 2016/17:148 ska kraftnät. är inne i en betydligt mer investerings- intensiv fas, vilken är en parameter att beakta bland andra i översynen. är en viktig del av underlaget för fortsatta arbete. 3.2Svenska kraftnäts investerings- och finansieringsunderlag har rekommenderat regeringen att dels säkerställa att presenterar tillräckliga investerings- och finansieringsunderlag till och regeringen, dels fastställa riktlinjer för samhällsekonomiska analyser inom elområdet. Nya investeringsprojekt, vars beräknade totalvärde överstiger , underställs regeringens prövning. lämnar följaktligen ett förslag till investerings- och finansieringsplan för den kommande fyraårsperioden till regeringen. I budgetpropositionen redogör regeringen för planen och ingående projekt. Genom godkännande av budgetpropositionen fastställs ramarna för Svenska kraftnäts investeringsplan. har lämnat mer utvecklade investerings- och finansieringsplaner. Mot bakgrund av den ekonomiska omfattningen och betydelsen av Svenska kraftnäts investeringar har det stor betydelse att skälen och drivkrafterna för verkets förslag utförligt redovisas i investerings- och finansieringsplanerna. ska enligt sin instruktion bygga ut stamnätet för el baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Regeringens utgångspunkt är att de nya investeringar som föreslås av är samhällsekonomiskt lönsamma ur ett svenskt perspektiv, likaså de val av tekniker och sträckningar som görs (se vidare avsnitt 3.4). Regeringen delar uppfattning att omfattningen av dessa samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar bör preciseras närmare. Regeringen avser därför att ge ett uppdrag till att närmare identifiera vilka typer av effekter som bör kvantifieras inom ramen för en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning och att föreslå riktlinjer för kvantifiering av dessa effekter. Vid vissa typer av investeringar kan det dock finnas skäl för att inte utföra en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning, t.ex. vid en nyanslutning till stamnätet (med hänsyn till att har anslutningsplikt enligt ellagen) eller vid investeringar som är nödvändiga för att upprätthålla driftsäkerheten. Vid genomförandet av uppdraget ska tillvarata den kunskap och erfarenhet som finns hos . Genom tydligare riktlinjer för Svenska kraftnäts samhällekonomiska lönsamhetsbedömningar och genom att gör granskningar inom ramen för sin koncessionsprövning av Svenska kraftnäts ansökningar säkerställs att det underlag som ligger till grund för investerings- och finansieringsplanerna är ordentligt analyserat. Regeringen är medveten om att de samhällsekonomiska lönsamhetsbedöm- ningarna kommer att vara förknippade med osäkerheter då bedömningar görs av händelser långt fram i tiden och som även ligger utanför Svenska Om riktlinjerna inte följs kan detta påverka Svenska kraftnäts möjligheter att få nätkoncession. Regeringen avser att följa Svenska kraftnäts och arbete med sam- En svårighet vid bedömning av lönsamheten för nya utlandsförbindelser är hur stor kapacitet som kan förväntas utnyttjas på de planerade kablarna. vis betydande begränsningar på vissa existerande kablar vilket minskar En viktig utgångspunkt för att göra korrekta lönsamhets- bedömningar och framtida investeringar är att handelskapaciteten mellan länder inte begränsas till följd av interna nätbegränsningar i respektive Regeringen instämmer i rekommendation att kostna- den för nätutbyggnad bör bedömas i förhållande till kostnaden för att vid- ta andra åtgärder såsom förbättrad efterfrågeflexibilitet, energilager m.m., inte minst eftersom processen att bygga ledningar i regel tar . kan t.ex. kostnaden för andra åtgärder minska be- tydligt och sådana andra åtgärder i vissa fall bli mer samhällsekonomiskt lönsamma än att bygga nya elnät. tredje part bör involveras för att kunna göra en bedömning av vilken åtgärd som är samhällsekonomiskt motiverad. Som har nämnts, avser regeringen att ge ett uppdrag till att närmare identifiera vilka typer av effekter som bör kvantifieras inom ra- men för en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning samt att föreslå riktlinjer för kvantifiering av dessa effekter. inspektionen inom ramen för sin koncessionsprövning för stamnätet gör granskningar av Svenska kraftnäts ansökningar säkerställs att det under- lag som ligger till grund för investerings- och finansieringsplanerna är Även om Svenska kraftnäts analys skulle visa på att en annan åtgärd (t.ex. förbättringar på efterfrågesidan) än nätutbyggnad är den bästa åtgärden i ett enskilt fall, är utrymmet begränsat för vilka åt- gärder som självt kan vidta. Detta beror på reglerna om åtskillnad mellan monopol och konkurrensutsatt verksamhet. Regeringen instämmer med att det är viktigt med trans- parens och dialog med berörda intressenter vid planering av investeringar arbetar på flera olika sätt med transparens och dialog i sina arbetsprocesser. Bland annat sker dialog med intressen- ter löpande i de råd som är knutna till verket och genom remittering av de nationella nätutvecklingsplanerna. Samråd med allmänheten sker en- ligt bestämmelser under framtagandet av den miljökonse- kvensbeskrivning som krävs för att ansöka om nätkoncession. kraftnät har även utvecklat sitt arbetssätt med samråds- processen bl.a. genom att tidigt informera om projekt och ha flera infor- mationsmöten samt utbildningar i presentationsteknik för personalen för att skapa tydlighet i kommunikationen. Av ellagen framgår att en ansökan om nätkoncession för en stamled- ning måste innehålla en miljökonsekvensbeskrivning som bl.a. omfattar en utredning av olika alternativa ledningssträckningar och tekniska lös- Ansökan ska även innehålla en samrådsredogörelse och de yttran- den som har inkommit under Svenska kraftnäts samråd. inspektionen, som beslutar om ska få koncession för ledningen, ska kontrollera att miljökonsekvensbeskrivningen uppfyller Skr. 2016/17:148 krav. ska således beakta både innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samrådet. Om miljökonsekvensbeskrivningen är bristfällig, kan kräva kompletterande utredningar av t.ex. . Detta kan även regeringen göra, om ärendet överklagas till regeringen eller om ärendet rör en utlandsförbindelse och därför ska prövas av regeringen som enda instans. Det finns således krav i ellagen och på att ska redogöra för alternativa sträckningar och teknikval. Regeringen delar därför inte bedömning att insynen från berörda intressenter ligger sent i beslutsprocessen. 3.3Svenska kraftnäts roll i energiomställningen rekommendation är att Svenska kraftnäts uppdrag bör klargöras så att energiomställningen kan mötas på ett effektivt sätt. anser att dagens marknadsmodell inte ger betalt för effekt och att avsaknaden av ett leveranskrav skapar ovisshet för producenterna om hur mycket effekt som behövs. Regeringen konstaterar att dagens marknadsmodell ger betalt för energi, som prissätts på marknaden timme för timme. Eftersom storheterna effekt och energi är kopplade till varandra blir det missvisande att påstå att marknadsmodellen inte ger betalt för effekt. När den tillgängliga effekten är låg, t.ex. till följd av väderförhållanden som gör att den variabla produktionen faller bort, resulterar det i ett lägre utbud. Om detta inträffar som efterfrågan är hög, kommer detta att resultera i ett högre pris. Ett variabelt produktionsslag är beroende av vädret och varierar därför oberoende av priset. Det innebär att effektvärdet är lägre än för andra mer planerbara produktionsslag. Denna avgörande skillnad gör att kraftslag som har möjlighet att producera då det är som mest lönsamt tjänar mer än icke-planerbara produktionsslag. menar att ett mål för leveranssäkerheten skulle kunna vara ett verktyg för att bedöma sårbarheten i den långsiktiga energi- och effektbalansen. Regeringen anser att det finns risker med ett styrande leveranssäkerhetsmål eftersom detta kan leda till överinvesteringar i elproduktion vilket kan innebära ökade kostnader för kunderna. Det är i sammanhanget viktigt att komma ihåg att det finns andra verktyg vid sidan av elproduktion för att skapa ett robust elsystem, t.ex. efterfrågeflexibilitet och energilager. Vidare är det viktigt att bedömningen av leveranssäkerheten görs utifrån den relevanta marknaden, som i normalfallet är . Den relevanta marknaden förändras beroende på förändringar i produktion, konsumtion och överföringsmöjligheter. Frågan om leveranssäkerhetsmål är även aktuell i ett EU-perspektiv då den behandlas i förslag till nya bestämmelser på elmarknadsområdet i sitt vinterpaket ”energi för alla i ” som presenterades . har enligt sin instruktion till uppgift att på ett affärsmässigt sätt förvalta, driva och utveckla ett kostnadseffektivt, driftsäkert 2016/17:148 och miljöanpassat kraftöverföringssystem, sälja överföringskapacitet samt i övrigt bedriva verksamheter som är anknutna till kraftöverföringssystemet. har därmed en central roll för att skapa förutsättningar för ett långsiktigt robust elsystem med hög leveranssäkerhet i . Även om Svenska kraftnäts systembalansansvar avser den momentana balansen, är verkets roll för den långsiktiga effektbalansen allt viktigare. kan därmed inte bortse från den långsiktiga effektbalansen om man ska kunna klara av att lösa sin uppgift avseende den framtida momentana systembalansen. förfogar över ett antal verktyg för att hantera den långsiktiga elförsörjningen, t.ex. tariffsättning och nätutbyggnad. bör inte ges andra befogenheter vid sidan om redan befintliga verktyg, eftersom det kan riskera att bryta mot reglerna om åtskillnad mellan monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Regeringen avser dock att komplettera det uppdrag som myndigheten har enligt sin instruktion – att göra en bedömning av den årliga kraftbalansen – med en bedömning av förutsättningarna att långsiktigt upprätthålla kraftbalansen. Detta i syfte att kunna identifiera och synliggöra eventuella utmaningar med den långsiktiga energiförsörjningen. anför vidare att med stor marginal överskrider det minimimål som finns för den överföringskapacitet som EU-kommis- sionen har satt upp. Det bör poängteras att målet om utgör en nedre riktlinje. Regeringen delar inte uppfattning om att det skulle innebära ett problem att ligger över den nivån, under förutsättning att nya utlandsförbindelser byggs utifrån det svenska kraftsystemets behov och samhällsekonomisk lönsamhet. Nya förbindelser kan visserligen leda till högre kostnader för svenska elkunder men ytterligare utlandsförbindelser kan innebära ett mer robust elsystem och högre leveranssäkerhet. Den stora fördelen med sammanlänkning med andra länder är ett bättre resursutnyttjande, vilket leder till minskade systemkostnader. anser att bör ges ansvar för att regelbundet genomföra breda kraftsystemanalyser för hela elnätet för att möjliggöra en ökad samordning av investeringsplaneringen i stam-, region- och lokalnät. menar att sådana analyser kan tydliggöra alla alternativa åtgärder som påverkar överföringskapaciteten. Regeringen instämmer i vikten att gör sådana analyser, så som den nationella nätutvecklingsplanen. Det finns redan ett etablerat samarbete med regionnätsägarna. Dessutom finns hela elnätet med i de analysverktyg som använder i sina kraftsystemanalyser. Även inom detta område är det viktigt att arbetar med transparens och dialog med berörda parter, inte minst när det gäller redovisning av antaganden i arbetet med de nationella nätutvecklingsplanerna. 3.4Tydliggörande av styrelsens roll och Svenska kraftnäts uppdrag rekommenderar att styrelsens roll och ansvar samt intentionerna med Svenska kraftnäts verksamhets tydliggörs. anser också att det bör tydliggöras hur på ett samhällsekonomiskt försvarbart sätt ska avväga elnätskostnaden för utbyggnaden av överföringssystemet mot nyttan av en väl fungerande elmarknad.