prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — Regeringen avser dock att göra uppmärksam på rekommendation så att den kan beaktas i myndighetens fortsatta arbete. 4Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer Regeringen har i denna skrivelse redogjort för sina ställningstaganden rekommendationer till regeringen. Regeringen gör delvis en annan Regeringen instämmer inte i iakttagelsen om att ansvarsprincipen skulle vara otydlig. Däremot finns det ett behov av att dess innebörd får ett enhetligt och större genomslag hos myndigheterna. 2016/17:206 bestämmelser om förvarstagande är ändamålsenliga för situationer liknande dem som uppstod då gränskontrollerna infördes. Regeringen instämmer i den iakttagelsen, mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 3.1.2, på så sätt att regeringen i sitt fortsatta arbete avser att beakta bedömningar angående förvarstagande. rekommenderar även regeringen att utreda länsstyrelsernas geografiska områdesansvar i syfte att säkerställa att länsstyrelserna utövar ansvaret mer enhetligt. Regeringen instämmer också i den iakttagelsen och avser att vidta åtgärder för att uppnå detta. rekommenderar även regeringen att utreda behovet av ändrade regelverk och myndighetsuppdrag i syfte att i nödsituationer snabbt kunna upprätta tillfälliga evakueringsboenden i . Regeringen instämmer även i den iakttagelsen med hänvisning till vad som anförs i avsnitt 3.1.4 om förslag till ändringar i . rekommenderar slutligen regeringen att ge i uppdrag att ta fram och förmedla information om ändrade regelverk för upphandling, särskilt i fråga om tillämpningen vid upphandling under synnerligen brådskande omständigheter. Regeringen instämmer inte i den iakttagelsen, med hänsyn till vad som anförts i avsnitt 3.1.5, men ser ett behov av att uppmärksamma på iakttagelse. 4.1Vidare behandling av rapport Regeringen anser att i och med denna skrivelse är slutbehandlad. – beredskap och hantering är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-430-8 rir 2017:4 omslagets originalfoto: migrationsverket, stjepic tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 1 - 2 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 1 5 1 6 R I R 2 0 1 7 : 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – beredskap och hantering har granskat regeringens och ansvariga myndigheters beredskap för och hantering av flyktingsituation 2015. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt länsstyrelserna. I bilaga 1 till granskningsrapporten presenteras vidare resultaten av den undersökning av om det finns lärdomar av flyktingvåg som genomförts som en separat granskning (dnr 3.1.1-2016-0150). Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilaga 2, vilket framgår av innehållsförteckningen. Företrädare för , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna samt övriga intervjupersoner har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna docent (huvudrapporten) och professor (bilaga 1) samt seminariedeltagare vid Delegationen för migrationsstudier (DELMI) för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Avdelningschefen för har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig har varit föredragande för huvudrapporten. Revisionsdirektör har varit föredragande för bilaga 1. Revisionsdirektörerna , revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelserna R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ansvar för mottagande av asylsökande Fanns det tillräcklig beredskap för flyktingsituationen? Hur hanterade myndigheterna flyktingsituationen? Har fullgjort sina instruktionsreglerade uppdrag? Hur har myndigheternas samverkan och stöd till varandra fungerat? Hur har regeringen och agerat? Har regeringen tidigt skaffat sig relevant och tillräckligt underlag? 5.2Har regeringen agerat på basis av dessa underlag och sett till att myndigheterna fick tillräckliga förutsättningar att hantera situationen? Har regeringen följt ansvars- och närhetsprincipen i sitt agerande? Lärdomar av flyktingvågen 1992 Till rapporten finns ytterligare en bilaga att ladda ned från . Denna kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens bakgrund och motiv Det stora antalet asylsökande till saknar motsvarighet i landets efterkrigshistoria. Mer än 163 000 asylsökande anlände , varav hälften på endast . Till detta kom ett stort antal personer som passerade genom i syfte att söka asyl i andra länder. Många av de asylsökande och de transiterande migranterna var ensamkommande barn. Flyktingsituationen trappades upp under åtskilliga veckor och månader och berörde många samhällsfunktioner. Flera av dessa funktioner var ansträngda eftersom antalet asylsökande till hade ökat successivt och kraftigt i rad. Regeringen, , ansvariga myndigheter, länsstyrelser och kommuner var ytterst arbetsbelastade och tvingades till omfattande omprioriteringar för att klara situationen. Även det civila samhället gjorde stora insatser. Inledningsvis fanns inget sätt att veta hur länge situationen skulle pågå och det fanns inte heller något förberett eller givet svar på hur den kunde lösas. Vilka åtgärder som skulle sättas in och när, blev i hög utsträckning beroende av politiska överväganden. har granskat regeringens och myndigheters beredskap för och hantering av mottagandet av asylsökande i den initiala fasen, dvs. registrering och första boende. I anslutning till denna granskning har även genomfört en separat granskning av om det finns lärdomar års flyktingvåg. Resultatet av denna granskning redovisas i bilaga 1. Dokumenterade erfarenheter fyller en viktig roll i samhällets beredskap, vilket är ett skäl till att genomfört dessa granskningar. Syftet är också att bidra till utvecklingen av arbetet inom såväl migrationsområdet som krisberedskap och krishantering mer generellt. De ibland kritiska slutsatser som presenterar i denna rapport är inte ägnade att förminska de värdefulla insatser som gjordes i en mycket ansträngd situation . Granskningen har utgått från fyra frågor: 1.Fanns tillräcklig beredskap hos , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och länsstyrelserna för att kunna hantera den snabba ökningen av antalet asylsökande ? 2.Har klarat sitt uppdrag , och har MSB stöttat detta arbete? R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G 3.Har , länsstyrelserna och övriga aktörer samverkat enligt ansvarsprincipen och hur har MSB stött denna samordning? 4.Har regeringens styrning underlättat för och övriga aktörer att klara sina uppdrag? övergripande bedömning är att beredskapen brast i vissa avseenden. och andra myndigheter var inte tränade för att samverka med varandra i en sådan stor och komplex händelse som flyktingsituationen utgjorde. Den gemensamma hanteringen blev därför inte så smidig och effektiv som den kunde ha varit. bedömer dock att och i huvudsak lyckades fullfölja sitt eget kärnuppdrag under flyktingsituationen. Värnandet av liv, hälsa och rättssäkerhet tillhör de centrala målen för samhällets krisberedskap. Flyktingsituationen ledde till att det i vissa fall uppstod risk för att dessa mål inte kunde uppfyllas. bedömning är att det främst var hinder i regelverk och samhällets samlade kapacitet som bidrog till detta, och inte brister hos enskilda myndigheter. En smidigare samverkan mellan myndigheterna hade dock kunnat minska dessa risker något. infördes inre gränskontroller och antalet asylsökande började successivt minska. bedömning är att ett fortsatt inflöde av asylsökande på samma nivåer som rådde i hade lett till att myndigheter och kommuner knappast hade kunnat efterleva samtliga gällande författningar som syftar till att värna om liv, hälsa och rättssäkerhet. Någon form av åtgärd som kunde minska den akuta belastningen på samhällets olika aktörer var därför nödvändig senhösten 2015. Låg beredskap för den typ av händelse som flyktingströmmen utgjorde bedömning är att berörda myndigheter inte var tillräckligt förberedda för den typ av kris som flyktingsituationen var. Myndigheternas förberedda krisorganisationer var inte alltid anpassade till flyktingsituationens längd och komplexitet. ingick inte heller i krisberedskapsförordningens bilaga, vilket troligen fick negativa konsekvenser för myndighetens samverkansförmåga och kunskap om samhällets krishantering. Vidare fanns det brister i de risk- och sårbarhetsanalyser som myndigheterna är ålagda att ta fram och som ska bidra till att utveckla krisberedskapen. hade inte tagit fram en sådan analys eftersom myndigheten trodde att kravet endast gällde de myndigheter som anges i bilagan till krisberedskapsförordningen. Länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser hade brister och användes i liten utsträckning för att utveckla det egna länets beredskap. MSB:s nationella riskanalys, som till stor del bygger på dessa risk- och sårbarhetsanalyser, hade inte fångat upp en stor flyktingström som möjlig risk, trots att antalet asylsökande till ökat kraftigt . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bristerna i risk- och sårbarhetsanalyserna pekar på att arbetet med dessa behöver utvecklas. Även urvalet av myndigheter till krisberedskapsförordningens bilaga påverkar det underlag som MSB tar in till sina nationella riskanalyser, liksom sannolikt även myndigheternas generella samverkansförmåga och krishanteringskunskap. Även de granskade myndigheternas övningsverksamhet har haft brister. Varken eller någon annan myndighet hade övat mot ett scenario där många flyktingar kommer . De flesta aktörer hade dessutom begränsad erfarenhet av att öva mot scenarier med långsamt upptrappande händelseförlopp, Sådana förlopp ställer andra krav på upptäckt av händelsen, initiering av åtgärder samt uthållighet i hanteringen än de snabba scenarier som övningarna oftast är inriktade mot. bedömer att ett ökat fokus hos MSB på att bygga upp förmåga hos aktörerna att hantera även mer långsamma förlopp skulle vara värdefullt. Övningar som är inriktade mot scenarier som har ett långsamt förlopp kan ta mer resurser i anspråk än övningar för kortare förlopp, men merkostnaden kan vara försvarbar om övningen leder till fördjupad krishanteringsförmåga. Många berörda aktörer förefaller inte ha varit beredda på att antalet asylsökande kunde öka kraftigt . prognoser över antalet asylsökande justerades ned . Myndigheten bedömde – under stor osäkerhet och med betonande av att antalet kunde komma att stiga – att det skulle komma totalt 66 000–80 000 asylsökande . De förberedelser som gjorts bestod i huvudsak av att successivt hanterat ett allt större antal asylsökande och på så sätt byggt upp erfarenhet och rutiner för det. En översikt av regeringens migrationspolitiska propositioner visar vidare att ingen tagit upp möjligheten till situationer liknande den i sina konsekvensanalyser. beredskapsplanering höll inte i praktiken har arbetat med att utöka sin förmåga att hantera ökningar och stora säsongvariationer i antalet asylsökande. Bland annat har myndigheten tagit fram beredskapsplaner som främst har inriktats mot den initiala asylprocessen och på att det finns tillräckligt med boendeplatser. beredskapsplaner fram sträckte sig till ett mottagande av 4 000 asylsökande , en nivå som överskreds . höjde ambitionen i planen upp till 16 000 asylsökande , en nivå som låg över det faktiska antalet som kom under den tiden. bedömer dock att beredskapsplanen inte innehöll åtgärder som i praktiken kunde förväntas leda till en så hög boendekapacitet Vidare visar granskningen att de beredskapsplaner som gällde fram endast var inriktade på åtgärder inom och inte kopplade till R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G andra aktörer såsom MSB och länsstyrelserna. hade därmed inte övat eller förberett sig tillräckligt för situationer där myndighetens egen kapacitet skulle överskridas och stöd behöva hämtas från andra aktörer. har utvärderat sina beredskapsplaner och tagit fram en ny plan där beredskapsnivåer tydligare är kopplade till vilka boende- och handläggarresurser som finns tillgängliga. Planen anger också när myndigheten behöver kontakta MSB och andra berörda aktörer. bedömer att den nya planen underlättar hantering vid en ny kraftig ökning av asylsökande. vill dock framhålla vikten av att förankrar planen inom myndigheten liksom hos och andra berörda aktörer, och tydligt signalerar till dessa aktörer när beredskapsläget är på väg att höjas. Detta är viktigt för att de aktörer som är involverade i mottagandet, ska ha förutsättningar för att hantera sina ansvarsområden på ett effektivt sätt. beredskap måste enligt också sättas in i ett vidare perspektiv. För det första är asylmottagandet inte endast ansvar, utan beredskap behöver också finnas i kommunerna som ansvarar för mottagandet av ensamkommande barn. Kommunerna ansvarar dessutom för mottagande av vuxna och familjer som fått sina asylansökningar beviljade. För det andra begränsas förmåga att genomföra sitt uppdrag av flera faktorer som ligger utanför myndighetens kontroll. Det gäller särskilt tillgången till asylboenden, där bl.a. utbudet på hyresmarknaden, regelverk för nybyggnation och upphandlingsregler skapar betydande restriktioner för förmåga att snabbt få fram boenden. vill också lyfta frågan om det är rimligt att förväntas ha beredskap för ett i teorin obegränsat antal asylsökande. Frågan om beredskap för att ta emot asylsökande kan därför inte avgränsas till en fråga för egen planering, utan handlar ytterst om samhällets samlade kapacitet. , regeringen och andra aktörer bör överväga vilka åtgärder som andra kan vidta i situationer där möjligheter att ta emot asylsökande uttömts oavsett resurstillskott till myndigheten. hade detta inte gjorts i förväg, med följden att de delvis improviserade åtgärderna från regeringen och andra i flera fall blev mindre effektiva eller vidtogs för sent för att få någon reell verkan. och fullföljde i huvudsak sina kärnuppdrag Det svenska krisberedskapssystemet utgår bl.a. från den så kallade ansvarsprincipen. Principen innebär ett ansvar för varje aktör dels att även i en krissituation fullfölja sitt eget kärnuppdrag, dels att samverka med andra för att uppnå gemensamma mål. Regeringen har omsatt principen bl.a. i krisberedskapsförordningens R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bestämmelser som anger att statliga myndigheter inte bara ska utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter, utan också att myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en krissituation. klarade i huvudsak registreringen av asylsökande bedömer att i huvudsak klarade sitt uppdrag att ordna en första registrering av vuxna asylsökande och medföljande barn. Det skedde dock till priset av en stor ansträngning för myndighetens personal samt att andra delar i verksamheten prioriterades ned. De asylsökande drabbades av väntetider och försämrad boendestandard. prioritering av kärnverksamheten har sannolikt också försvårat för kommunernas förutsättningar att hantera mottagandet, då särskilt av ensamkommande barn. strävade efter att förenkla registreringen och närvara på järnvägsstationer och andra ankomstpunkter där asylsökande anlände. var det ändå närmare 3 000 personer som förväntades söka asyl men som inte var registrerade i system. Väntetiderna för registrering fick till följd att ett antal personer vistats i landet under delvis oklara rättsliga förhållanden. Detta har medfört ökad arbetsbelastning för kommunerna, som fått hantera akut nödhjälp för oregistrerade. Tillgången på boenden satte kapacitetstak för bedömer att i huvudsak har fullföljt sitt åtagande att erbjuda registrerade asylsökande ankomstboenden och att myndighetens beslut om förtätning och sänkta kvalitetskrav på boendena har varit rimliga. Kommunernas evakueringsbostäder har dock varit en förutsättning för att skulle klara av uppdraget. Otydligheter om reglering, finansiering och ansvar för evakueringsplatser har försvårat och kommunernas arbete att ordna boenden. kunde inte längre ordna tak över huvudet för alla registrerade asylsökande. Antalet fall – runt 250 – är dock litet i förhållande till det stora antalet asylsökande som kom . utnyttjade inte alla boenden som andra aktörer kartlade, och det är möjligt att ett visst utrymme kvarstod att ordna ytterligare evakueringsboenden främst i regi. Även om samtliga föreslagna boenden hade utnyttjats hade de troligen ändå inte räckt till mer än ytterligare någon månads behov. slutsats är att tillgången till boenden kraftigt hade begränsat förmåga att fullfölja sitt uppdrag om inflödet av asylsökande fortsatt legat kvar på senhöstens höga nivåer. Den statliga kapaciteten för att snabbt upprätta nya förläggningsplatser är mycket begränsad. Ingen myndighet har ett uttalat uppdrag, organisation eller resurser för denna verksamhet. Regelverken i för fredstid är heller inte utformade med tanke på situationer liknande den . Vissa lättnader infördes i R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G plan- och byggförordningen först efter att den mest akuta situationen hade passerats. Ändringarna avsåg uteslutande uppbyggnad av tillfälliga förläggningar för asylsökande. bedömer att det, givet befintligt regelverk och myndighetsuppdrag, inte finns realistiska förutsättningar för staten att anlägga något betydande antal nya boenden i förläggningsform. Eftersom akuta behov av förläggningsboenden i fredstid kan uppstå även av andra orsaker, anser att det kan finnas behov av att utreda regelverk och myndighetsuppdrag i syfte att kunna upprätta tillfälliga evakueringsboenden. övergripande prioriteringar var rimliga Prioriteringen av registrering och boende för asylsökande innebar att nedprioriterade andra arbetsuppgifter på ett sätt som sannolikt kommer att förlänga handläggningstiden och därmed vistelsetiden i de senare skedena av asylprövningen. bedömer att prioriteringen var nödvändig för att värna om liv, hälsa och rättssäkerhet, men medförde ökade kostnader och kan i vissa avseenden vara problematiskt för rättssäkerheten i asylprövningen. På kan det också försvåra etableringen av nyanlända. Det är dock ännu för tidigt att bedöma konsekvenserna av denna prioritering. MSB fullföljde sitt uppdrag att bistå regeringen, men oklarheter uppstod i rollen gentemot andra myndigheter bedömer att MSB fullföljde sitt uppdrag att bistå regeringen och med underlag och information. MSB:s rapportering användes i hög utsträckning som underlag och uppgifterna fick stor spridning i . valde regeringen att förtydliga MSB:s instruktionsbundna samordnande uppdrag i ett särskilt regeringsbeslut. Beslutet verkar ha haft begränsad betydelse för MSB:s egen verksamhet, men uppges ha varit viktigt för att ge legitimitet för MSB:s uppdrag hos övriga berörda myndigheter. Det tyder på att MSB:s roll inte är tillräckligt förankrad hos myndigheterna. Det rådde oklarheter om vilka gemensamma mål och prioriteringar som gällde i hanteringen av flyktingsituationen . Det kan ha bidragit till berörda myndigheter fokuserade på sina kärnuppdrag och prioriterade ner uppgifter som krävde samverkan. Flera myndigheter har framfört att MSB borde ha tagit fram en inriktning för den aktörsgemensamma hanteringen av flyktingsituationen. bedömer dock att MSB inte hade mandatet att avgöra vilka övergripande mål och prioriteringar som skulle gälla. Vid oklarheter om gemensamma mål och prioriteringar för myndigheterna ligger ansvaret ytterst hos regeringen. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N MSB tillhandahöll stöd till – men inte alltid det som önskades Granskningen visar att MSB i enlighet med sin instruktion tillhandahöll olika stödresurser till och andra myndigheter. ansåg sig dock ha en större nytta av relativt konkreta insatser och medverkan i operativa roller i stabsfunktioner än av observation och rådgivning. Länsstyrelser har framfört att de ibland haft svårt att se nyttan av MSB:s samordnande aktiviteter. Dessa synpunkter sammanfaller i hög utsträckning med erfarenheterna från hanteringen av branden i . Enligt bedömning har enskilda aktörer inte alltid haft kunskap om MSB:s roll, eller uppfattat syftet med myndighetens samordnande och informationsutbytande aktiviteter. I en krissituation kan enskilda aktörer också efterfråga förstärkningar som inte har direkt koppling till samhällets skydd och beredskap. Det ingår dock inte MSB:s uppdrag att täcka sådana behov. Sammantaget ger detta bilden av att MSB: s roll i hanteringen av pågående krissituationer till vissa delar är oklar för andra aktörer och att det stöd som myndigheten erbjuder andra inte helt motsvarar mottagarnas förväntningar och behov. Länsstyrelserna agerade på olika sätt under flyktingsituationen. Det kan delvis förklaras av att de faktiska omständigheterna i länen skilde sig åt. bedömer dock att även otydligheter i länsstyrelsernas geografiska områdesansvar medverkade till skillnaderna i arbetssätt. Regelverket ger stort utrymme för skilda tolkningar av länsstyrelsernas uppdrag för såväl beredskap som hantering av krissituationer. Brister i samverkan mellan myndigheterna Granskningen har visat på brister i samverkan mellan myndigheterna. I likhet med utvärderingar av andra kriser och extraordinära situationer framgår att myndigheter i en krissituation tenderar att fokusera på sitt eget kärnuppdrag och ofta på bekostnad av samverkan med andra aktörer. Det är inte oväntat i en hårt ansträngd situation att kommunikationen mellan olika aktörer brister och att friktioner uppstår om ansvarsförhållanden och hantering av situationen. uppfattning är ändå att de omfattande uppgifterna om meningsskiljaktigheter är anmärkningsvärda. Det finns uppgifter om att samverkan i andra avseenden fungerat bra särskilt på lokal nivå, och att samarbetet mellan myndigheterna centralt förbättrades successivt . Brister i förmåga att samverka och ta emot stöd De tidigare nämnda bristerna i beredskap fick konsekvenser för myndighetens förmåga att samverka med andra. Myndigheten upplevdes av andra vara inriktad på sitt eget kärnuppdrag och brista i förmåga att ta hänsyn till andra aktörers uppdrag. fokus på den egna verksamheten har medverkat R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G