prop · H40391 · 2017-02-07 00:00:00 — heten eller förpliktelser som följer av internationella åtaganden och Prop. 2016/17:91 således omfattas av de primära ändamålen. Som framgår av avsnitt 6.2 har regeringen tagit initiativ till myndig- hetsgemensam samverkan mot organiserad brottslighet. I departe- mentspromemorian Nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten – överväganden och förslag gavs förslag på åtgärder för en effektivare och mer uthållig bekämpning av denna typ av brottslighet (Ds 2008:38). En av de viktigaste åtgärderna som lyftes fram är just ökad samverkan mellan myndigheter. Utredningen om informationsutbyte vid brottsbekämpning m.m. (Ju 2010:02), med uppdrag att se över och förbättra möjligheterna att utbyta information mellan myndigheter som samarbetar för att bekämpa grov organiserad brottslighet, lämnade slutbetänkandet Informationsutbyte vid samarbete mot grov organiserad brottslighet (SOU 2011:80). I detta sågs behovet av nödvändiga författ- ningsändringar på sekretessens område över. I betänkandet påpekades att det även kunde finnas behov av individuella ändringar i vissa myndig- heters särskilda registerförfattningar, men detta ansågs inte omfattas av utredningens direktiv. Lagändringar på området har trätt i kraft . En lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (2016:774) och sammanhörande förordning har införts och kompletterande ändringar i vissa myndigheters registerför- fattningar har gjorts, bl.a. i tulldatalagen, se propositionen Informations- utbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet (prop. 2015/16:167). I lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brotts- lighet föreskrivs att vid särskilt beslutad samverkan mellan myndig- heterna i visst avseende ska en myndighet trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan (1 och 2 §§). Ändringarna syftar till att under- lätta informationsutbytet mellan myndigheter som samverkar för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss organiserad brottslighet. Änd- ringen i tulldatalagen utgör ett tillägg i ändamålsbestämmelsen i 1 kap. 5 § om att uppgifter även får behandlas för att tillhandahålla information i den utsträckning som en skyldighet att lämna uppgifterna följer av lag eller förordning. Genom ändringarna har en del av de hinder som funnits för del i den nämnda samverkan undanröjts. Närmare frågor om på vilket sätt utlämnandet av personuppgifter bör få ske berörs inte i detta avsnitt utan i avsnitt 13. Det kan i detta sammanhang nämnas att eftersom regleringen av de sekundära ändamålen inte föreslås vara uttömmande finns det ett visst utrymme att tillhandahålla personuppgifter även för andra ändamål än de i lagen angivna, under förutsättning att det nya ändamålet inte kan anses oförenligt med insamlingsändamålet (finalitetsprincipen), se nedan under rubriken och avsnitt 10.1. Som tidigare betonats är dock målsättningen att de sekundära ändamålen ska vara så fullständiga som möjligt och omfatta det uppgiftsutlämnande från den brottsbekäm- pande verksamheten som kan förutses. Tillhandahållande av information till andra myndigheter med brottsbekämpande verksamhet I den nuvarande tullbrottsdatalagen finns det en uttrycklig bestämmelse som anger att de personuppgifter som behandlas enligt de primära ändamålen i brottsbekämpande verksamhet även får behand- las när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad brottsbekämpande verksamhet hos ett antal andra uppräknade myndigheter. Dessa myndigheter är , , , , Skatte- verket och (8 §). Liknande bestämmelser finns också i polisdatalagen (2 kap. 8 § första stycket 1) och kustbevakningsdatalagen (3 kap. 3 § första stycket 1). Det är från brottsbekämpande synpunkt angeläget att samhällets samlade resurser används på ett så rationellt och effektivt sätt som möjligt. Brottsligheten känner inga geografiska gränser eller myndighets- gränser. Att brottsbekämpande myndigheter ska samverka framstår därför som självklart, vilket också har bekräftats genom bl.a. regerings- beslut om samverkan mot organiserad brottslighet, se ovan. Lika själv- klart är att en sådan samverkan förutsätter möjligheter till effektivt utbyte av information, vilket också har bekräftats genom bl.a. lagändringar om uppgiftsskyldighet vid samverkan, se ovan. Ett väl fungerande informa- tionsutbyte skapar förutsättningar att se kopplingar mellan brottslighet inom skilda myndigheters ansvarsområden. Det är därför viktigt att den moderna teknikens möjligheter kan tas till vara för sådant informations- utbyte. Möjligheterna att utbyta information mellan olika myndigheters brottsbekämpande verksamhet bör därför inte försämras. Mot denna bakgrund bör det även i den nya lagen uttryckligen regleras att de personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet även får behandlas när det är nödvändigt för att tillhanda- hålla information som andra brottsbekämpande myndigheter behöver i sin brottsbekämpande verksamhet. Berörda myndigheter bör likt namnges i den nya lagen och det saknas anledning att i detta lagstift- ningsärende ändra vilka myndigheter som omfattas av uppräkningen. De myndigheter som ska namnges i bestämmelsen bör därför motsvara de som anges i nuvarande tullbrottsdatalag. Regeringen föreslår således att det införs en bestämmelse om att personuppgifter som behandlas enligt den föreslagna 2 kap. 5 § den nya lagen även ska få behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos Polis- myndigheten, Säkerhetspolisen, , Åklagarmyndig- heten, och . Förslaget genomförs genom 2 kap. 6 § första stycket 1 i den nya lagen. Tillhandahållande av information till utländska brottsbekämpande myndigheter eller organisationer I den nuvarande tullbrottsdatalagen finns det inte någon ändamåls- bestämmelse som särskilt tar sikte på utlämnande av uppgifter inom ramen för internationell samverkan när detta behövs för brottsbekämpan- de verksamhet hos utländska myndigheter eller organisationers behov. Sådan reglering finns dock i t.ex. polisdatalagen (2 kap. 8 § första stycket 2) och kustbevakningsdatalagen (3 kap. 3 § första stycket 2). Enligt dessa författningar får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Inom ramen för det internationella samarbete som bedriver måste den brottsbekämpande verksamheten kunna behandla person- uppgifter för att lämna ut dem i den utsträckning det behövs både för att fullgöra internationella åtaganden, vilket är ett primärt ändamål, och när det annars är förenligt med svenska intressen. Det kan t.ex. vara fråga om att på begäran översända uppgifter till internationella organisationer eller att lämna upplysningar till en utländsk myndighet om vilka åtgärder som har vidtagits i med anledning av utländsk information. Eftersom det internationella informationsutbytet förutsätter att personuppgifter i vissa fall kan lämnas utan föregående förfrågan från en annan stat, bör det vara möjligt att behandla och lämna ut personuppgifter även om detta endast är ett allmänt åtagande enligt en överenskommelse men inte ett bindande krav. Sådan behandling bör även vara möjlig när det inte finns någon överenskommelse som reglerar uppgiftsutlämnandet, t.ex. för att kunna varna en behörig myndighet i ett annat land om ett förestående brott i det landet. Lagen om internationellt tullsamarbete tillämpas på internationellt tullsamarbete som följer av en internationell överenskommelse med en annan stat eller mellanfolklig organisation som har tillträtt eller annars är förpliktat att följa och som har till syfte att förhindra, upptäcka, utreda och beivra överträdelser av tullbestämmelser (1 kap. 1 § första stycket). I lagen finns vissa bestämmelser om utlämnande av uppgifter till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer. Det är dock inte alltid som den lagen är tillämplig i brottsbekämpande verksamhet. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen tas in en bestämmelse om att personuppgifter som behandlas enligt den föreslagna 2 kap. 5 § även får behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation. Motsvarande bestämmelse finns som nämnts i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen. I avsnitt 15.5.6 berörs olika frågor som rör informationsutbyte och sekretess i det internationella samarbetet. Förslaget genomförs genom 2 kap. 6 § första stycket 2 i den nya lagen. Tillhandahållande av information till Kriminalvården Kriminalvården har bl.a. till uppgift att verka för att påföljder verkställs på ett säkert sätt och att återfall i brott förebyggs. Myndigheten är enligt 2 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvården skyldig att vidta särskilda åtgärder för att förhindra brottslighet under verkställigheten. Enligt 3 § 3 lagen (2001:617) om behandling av person- uppgifter inom får personuppgifter behandlas om det behövs för att upprätthålla säkerheten och förebygga brott bl.a. som en person är häktad eller intagen i kriminalvårdsanstalt. För detta ändamål ska Kriminalvården enligt 39 § förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom föra ett särskilt register benämnt säkerhetsregistret. 2016/17:91 I förarbetena till Kriminalvårdens särskilda registerförfattning anfördes att framväxten av kriminella sammanslutningar och nätverk förutsätter samarbete mellan Kriminalvården och polisen, se propositionen Behand- ling av personuppgifter inom kriminalvården (prop. 2000/01:126 s. 27). Att det behövs uppgiftsutbyte mellan polisen och Kriminalvården lyftes även fram av (SOU 2005:6 s. 120), Beredningen för rättsväsendets utveckling (SOU 2005:117 s. 202 f.) och i lagstift- ningsarbetet med polisdatalagen (prop. 2009/10:85 s. 119). Enligt polis- datalagen får personuppgifter behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i verksamhet hos för att förebygga brott och upprätthålla säkerheten (2 kap. 8 § första stycket 5). I kustbevakningsdatalagen finns det inte någon sådan bestäm- melse. Regeringen bedömer i likhet med promemorian att ett motsvarande informationsutbyte som det som finns mellan och Kriminalvården behövs även mellan brottsbekämpande verksamhet och Kriminalvårdens verksamhet för att förebygga brott och upprätthålla säkerheten. Det är t.ex. viktigt att Kriminalvården kan få upplysningar även från brottsbekämpande verksamhet för att kunna göra riktiga bedömningar bl.a. när det gäller placering av intagna och beslut om permissioner i de fall då varit ansvarigt för förundersökningen. De överväganden som gjorts för polisens del (prop. 2009/10:85 s. 119) har således bäring även i förhållande till . Den brottsbekäm- pande verksamheten hos bör därför ges en lagreglerad möjlighet att behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i verksamheten hos Kriminal- vården för att förebygga brott och upprätthålla säkerheten. En bestäm- melse som tar sikte på ett sådant uppgiftslämnande bör således tas in i den nya lagen. Regeringen föreslår således att personuppgifter som behandlas enligt den föreslagna 2 kap. 5 § även ska få behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i verksamhet hos för att förebygga brott och upprätthålla säkerheten. Förslaget genomförs genom 2 kap. 6 § första stycket 3 i den nya lagen. Tillhandahållande av information vid myndighetssamverkan mot brott Enligt den nuvarande tullbrottsdatalagen saknas det möjlighet att lämna ut personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet till icke brottsbekämpande myndigheter, såvida inte det utgör ett led i de primära ändamålen (7 §) eller uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning (9 §). Tullbrottsdatalagen saknar en hänvisning till finalitetsprincipen i 9 d § personuppgiftslagen och de sekundära ända- målen är således helt uttömmande angivna. Detta har skapat problem bl.a. inom ramen för myndighetssamverkan mot organiserad brottslighet liksom sådan samverkan mot terrorism. I dessa fall finns ingen specifik författningsreglerad uppgiftsskyldighet, men flera icke brottsbekämpande myndigheter deltar i det brottsbekämpande arbetet inom ramen för sina ansvarsområden. Som nämnts ovan har genom de lagändringar som trätt i kraft avseende samverkan mot organiserad brottslighet en del av de hinder som förelegat för i myndighetssamverkan undanröjts. Det kan dock finnas annan samverkan mot brott som inte omfattas av den införda uppgiftsskyldigheten, t.ex. då sådan samverkan inte har beslutats särskilt eller avser annan typ av brottslighet. deltar också i samverkan mot terrorism, se avsnitt 6.2, som inte nödvändigtvis kan komma att omfattas av den nya lagen om uppgiftsskyldighet. Det bedöms därför finnas behov av en ändamålsbestämmelse som tar sikte på uppgiftsutbyte i samverkan mot brott. Utgångspunkten är vidare att de sekundära ändamålen ska anges så uttömmande som möjligt. Som har nämnts tidigare finns även fördelar med en samstämmig lagstiftning för involverade myndigheter. En bestämmelse som möjliggör ett uppgiftsutbyte till andra än brotts- bekämpande myndigheter vid bl.a. sådan samverkan finns i polis- datalagen och kustbevakningsdatalagen. Enligt polisdatalagen får person- uppgifter behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla informa- tion som behövs i en myndighets verksamhet om informationen till- handahålls inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott (2 kap. 8 § första stycket 7 b). En effektiv brottsbekämpning förutsätter samverkan inte bara mellan myndigheter som har till uppgift att bekämpa brott utan även mellan brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter. Sådan sam- verkan sker t.ex. i regionala underrättelsecentrum (se avsnitt 6.2). Vilka myndigheter som är representerade i ett underrättelsecentrum varierar. , , Kriminalvården, Migra- tionsverket och är exempel på myndigheter som deltar i sådan samverkan. har, i likhet med t.ex. , fått i uppdrag av regeringen att ingå i samverkan, och därmed inom ramen för hela uppdrag. Regeringen anser att i sin brottsbekämpande verksamhet bör ha samma möjligheter som och att behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till myndig- heter som inte har brottsbekämpande verksamhet, när syftet är att sam- verka mot brott. I detta sammanhang kan även vidtagandet av tullåt- gärder mot kriminella vara ett led i att försvåra den brottsliga verksam- heten. Det är därför rimligt att detta uppgiftsutbyte även inkluderar en intern uppgiftsöverföring inom . Mot denna bakgrund föreslår regeringen en bestämmelse om att personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksam- het enligt den föreslagna 2 kap. 5 § även ska få behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i en myndighets verksamhet, om informationen tillhandahålls inom ramen för myndig- hetsöverskridande samverkan mot brott. När det gäller bedrivs som nämnts både brottsbekämpande och icke brottsbekämpande verksamhet. Ett uppgiftslämnande med stöd av nu aktuell bestämmelse kan således komma att ske inte bara till andra myndigheters verksamhet, utan även inom myndigheten, nämligen till verksamhet under Effektiv handel. Under efterföljande rubrik behandlas frågan om ett sådant internt uppgiftsutbyte ska kunna ske även i vissa andra fall. 2016/17:91 Förslaget genomförs genom 2 kap. 6 § första stycket 5 b i den nya lagen. Tillhandahållande av information till annan verksamhet som ansvarar för Det finns behov av en reglering som tillåter uppgiftsutbyte inom myndig- heten även i vissa andra fall än ovan angivna. Sådana bestämmelser finns i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen, där det har införts bestäm- melser som medger behandling av personuppgifter för att tillhandahålla information från den brottsbekämpande verksamheten hos Polismyndig- heten och som behövs i annan verksamhet hos respek- tive myndighet i vissa fall (2 kap. 8 § första stycket 4 polisdatalagen och 3 kap. 3 § första stycket 3 kustbevakningsdatalagen, se också prop. 2009/10:85 s. 119–120 och prop. 2011/12:45 s. 111–112). Det är rimligt att , som har i uppdrag att bekämpa organise- rad brottslighet, inklusive ekonomisk brottslighet, har samma möjligheter att behandla uppgifter i den brottsbekämpande verksamheten för att tillhandahålla information i verksamheten under Effektiv handel oavsett om arbetet sker inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott eller inte. Riksdag och regering har även gett i uppdrag att säkerställa korrekt uppbörd och att restriktioner följs. Även sådana intressen kan i vissa fall utgöra skäl för tillhandahållande av personuppgifter till verksamhet under Effektiv handel. Det är av stor vikt att kan använda it-system, som förs med stöd av tulldatalagen (tulldatabasen), för att t.ex. spärra kommande importer från tredjeland som uppfyller vissa riskkriterier eller där det finns en misstanke om att en specifik aktör kommer att föra in omfattan- de mängder narkotika, illegala cigaretter eller misstänks för sådan ekonomisk brottslighet som medför illojal konkurrens. En sådan behand- ling bör som huvudregel omfattas av något av de primära ändamålen (se avsnitt 10.2) men det måste inte alltid vara fallet. För att säkerställa att det finns stöd för brottsbekämpande verksamhet att tillhandahålla information för användning i annan verksamhet som ansvarar för, anser regeringen att det finns skäl att införa en sekundär ändamålsbestämmelse om detta. För att det ska vara tillåtet ska det i likhet med vad som gäller för polisdatalagen krävas särskilda skäl. anser det inte vara helt klart vad som kan utgöra sådana ”särskilda skäl” och anser att detta bör preciseras och exemplifieras på sätt som har gjorts i förarbetena till polisdatalagen, inte minst mot bakgrund av att gränsdragningen mellan den fiskala och den brottsbe- kämpande verksamheten inom inte är helt tydlig. anser att lydelserna ”annan verksamhet” och ”särskilda skäl” i författningsförslaget är för otydliga och ger utrymme för oklar- heter vid tolkning och för skönsmässiga bedömningar. Verksamhet som avses bör räknas upp, särskilda skäl förtydligas och de särskilda omständigheterna bör räknas upp i lagen. Regeringen vill med anledning av detta lyfta fram följande. Använd- ningen i annan verksamhet syftar på verksamhet som inte är brottsbekämpande och som brukar benämnas Effektiv handel, såsom verksamhet med bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av tull, annan skatt och avgifter, inklusive övervakning, revision och annan analys eller kontroll avseende denna verksamhet. Regeringen bedömer att det inte finns skäl att räkna upp varje relevant verksamhet i lagtext. Vad gäller särskilda skäl innebär detta först och främst att en generell möjlighet för brottsbekämpande verksamhet att tillhandahålla information för sådan verksamhet under Effektiv handel inte ska finnas. Tillhandahållandet av information från den brottsbekämpande verksam- heten för användning i den andra verksamheten bör förbehållas situa- tioner där det tydligt kan identifieras ett starkt behov, dels med utgångs- punkt i samlade ansvarsområden, dels utifrån vissa särskilda uppdrag som har. har i uppdrag att begränsa den organiserade och storskaliga brottsligheten och minska antalet kriminella nätverk som ägnar sig åt narkotika-, alkohol- eller tobakssmuggling eller ekonomisk brottslighet. Att minska tillgången på narkotika i är av stor vikt. Omfatt- ningen och karaktären av den brottslighet som bekämpar vid myndighetsöverskridande samverkan mot brott skiljer sig ofta inte från den brottslighet som bekämpar helt på egen hand. Av olika orsaker blir en fråga inte alltid ett ärende vid myndighetsöverskridande samverkan mot brott och det behöver inte innebära att den misstänkta brottsligheten är av mindre allvarlig karaktär. Det kan t.ex. vara att samverkan med andra myndigheter inte är nödvändig för att bekämpa brottsligheten. Nätverk inom organiserad brottslighet utnyttjar allt mer legala strukturer för att dölja eller för att bedriva sin kriminella verksam- het. Det är inte ovanligt att narkotika och cigaretter bipackas tillsammans med legala varusändningar, med eller utan importörens kännedom (se t.ex. Myndighetsgemensam lägesbild om grov organiserad brottslighet 2016–2017). Flera remissinstanser efterlyser exempel på när nu aktuellt uppgifts- lämnande kan komma att ske. Den föreslagna bestämmelsen är avsedd att medföra en möjlighet att t.ex. använda spärrsystemet i verksamheten under Effektiv handel för att ska få en varning om vilka varusändningar som bör kontrolleras närmare. Behandling får därefter ske i den utsträckning det är tillåtet enligt tulldatalagen. Bestämmelsen ska också kunna tillämpas för tillhandahållande av information från den brottsbekämpande verksamheten i syfte att försvåra för allvarligt krimi- nella att fortsätta brottslig verksamhet som bedrivs i bolagsform genom att vidta åtgärder som hör till Effektiv handel, t.ex. en revision av bolagets import- och exportverksamhet eller en översyn av beviljade tillstånd. Det kan vidare finnas fall där det, utan att syftet är att försvåra brottslig verksamhet, är befogat att personuppgifter behandlas i den brottsbekäm- pande verksamheten för att tillhandahålla information som behövs i verksamheten under Effektiv handel. Det kan handla om information om tullpliktig verksamhet som framkommit vid underrättelseverksamhet som inte lett till att misstankar om brottslig verksamhet har kunnat bekräftas, men där det ändå finns anledning att anta att tullagstiftningen på något mera allvarligt sätt inte har följts eller att tullbeslut blivit oriktiga på ett sådant sätt att det finns särskilda skäl att tillhandahålla information. Återigen kan betonas att informationen alltså inte får tillhandahållas rutinmässigt, utan det måste i det enskilda fallet finnas särskilda omständigheter som talar för att informationen bör tillhandahållas den andra verksamheten. ser behov av en djupare analys av konsekvenserna när det gäller den föreslagna möjligheten till uppgiftslämnande mellan Tull- verkets olika verksamheter och anser det vara viktigt för att veta till vilket eller vilka ändamål uppgifter lämnas ut eftersom det kan ha betydelse för sekretessprövningen hos . Kammarrätten i ifrågasätter inte vikten av effektiv samverkan som utgör utgångspunkt i promemorian men ställer sig frågande till om det har gjorts nödvändiga avvägningar mellan effektiv samverkan och integri- tetsskydd samt till informationsutbytet i relation till finalitetsprincipen. Vad gäller synpunkt beskrivs ovan vilken behandling som aktuell bestämmelse tar sikte på. Vad gäller Kammarrätten i synpunkt om avvägningar mellan effektiv samverkan och integritetsskydd vill regeringen lyfta fram följande. verksamhet under Effektiv handel berör till största delen juridiska personer såsom tullpliktiga. Det är således främst information om juridiska personer som det skulle komma i fråga att tillhandahålla från den brottsbekämpande verksamheten. Enligt en uppskattning av gjord 2004 avser av uppgifterna näringsidkare, varav är juridiska personer och enskilda näringsidkare, se prop. 2004/05:164 s. 100. I samma proposition har regeringen uttalat att eftersom tulldatabasen till över- vägande del innehåller uppgifter om juridiska personer och det nästan uteslutande är fråga om uppgifter som är hänförliga till näringsverk- samhet, kan uppgifterna i systemet enligt regeringens uppfattning generellt inte anses vara direkt känsliga ur integritetssynpunkt (s. 100). Vad gäller nu aktuellt förslag bör det även kunna bli aktuellt att i vissa särskilda fall tillhandahålla uppgifter om personer med enskild firma, dvs. uppgifter om fysiska personer.