prop · H403177 · 2017-04-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:177 Svenskt deltagande i Europeiska unionens Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att medger att regeringen 2017 ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 135 personer till förfogande för deltagande i EU:s operation (), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd. Operationen kommer särskilt att skydda FN:s världslivsmedelsprograms (WFP) humanitära hjälpsändningar, som har central betydelse för befolkning. Regeringen föreslår att det svenska bidraget till utgörs av bordningsstyrka inklusive två stridsbåtar. Den svenska styrkan kommer att verka från ett nederländskt örlogsfartyg och kan komma att uppgå till 35 personer. Därutöver ingår i den begärda personalramen om högst 135 personer resurser för förstärknings- och oförutsedda evakueringsbehov. Avsikten är att det svenska deltagandet i operationen inleds . I propositionen redogör regeringen bland annat för problemen med sjöröveri och väpnade rån utanför , den svåra humanitära situationen i samt det internationella samfundets och engagemang i landet. Vidare beskrivs det folkrättsliga mandatet, operationen och det föreslagna svenska deltagandet. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Den politiska utvecklingen i ................................. Den humanitära situationen i ................................ Det svenska engagemanget i ............................................... Europeiska unionens operation () ............................ Beskrivning av operationen................................................ Folkrättsligt mandat för operationen .................................. Andra säkerhetsrelaterade internationella operationer och Operationer och insatser på det somaliska fastlandet ....... Övriga operationer utanför ........................ Svenskt deltagande i Europeiska unionens operation Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att regeringen 2017 ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 135 personer till förfogande för deltagande i Europeiska unionens operation (), under förutsättning att det även fortsättningsvis finns ett giltigt mandat för styrkan enligt beslut av säkerhetsråd (se avsnitt 8). 2 Ärendet och dess beredning (WFP) och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) gick ut med en internationell förfrågan om assistans med eskort av humanitära hjälpsändningar som sjövägen transporterades till i WFP:s regi. Som en följd av det antog –2016 flera resolutioner: 1814, 1816, 1838, 1846, 1851, 1897, 1918, 1950, 1976, 2020, 2077, 2125, 2184, 2236 och 2316 i vilka man konstaterar att situationen i utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. Med stöd av kapitel VII i har man uppmanat stater och regionala organisationer att bidra till kampen mot sjöröveri och väpnade rån mot fartyg utanför samt att skydda fartyg som deltar i transport och tillhandahållande av humanitära hjälpsändningar till . antog Europeiska unionens råd (rådet) den gemensamma åtgärden /851/Gusp om Europeiska unionens militära operation i syfte att bidra till avvärjande, förebyggande och bekämpande av sjöröveri och väpnade rån utanför . Operationen, som går under benämningen , inleddes och dess första mandat löpte till att börja med fram till och med . Därefter har mandatet förlängts genom påföljande beslut: 2009/907/Gusp, 2010/766/Gusp, 2012/174/Gusp, 2014/827/Gusp och 2016/2082. Det nuvarande mandatet löper fram till och med . Det svenska deltagandet inom ramen för har vid fyra tidigare tillfällen varit föremål för ställningstagande genom förslag i propositioner (prop. 2008/09:108, bet. 2008/09:UFöU3, rskr. 2008/09:190, prop. 2009/10:84, bet. 2009/10:UFöU3, rskr. 2009/10:196, prop. 2012/13:66, bet. 2012/13:UFöU2, rskr. 2012/13:162, prop. 2014/15:14, bet. 2014/15:UFöU1, rskr. 2014/15:72). (Försvarsdepartementet) uppdrog åt Försvarsmakten att planera och vidta förberedelser för ett eventuellt svenskt deltagande i , bestående av en bordningsstyrka med stridsbåtar samt stödpersonal. Inriktningen var att deltagandet skulle genomföras tillsammans med . 3.1 Den politiska utvecklingen i saknade en fungerande centralregering och präglades av ett mer eller mindre permanent inbördeskrig. fredsöverenskommelse 2004 som ledde till ett övergångsparlament och en övergångsregering fortsatte oroligheterna. tog Islamiska domstolarnas förbund kontroll över och stora delar av södra och centrala . Islamiska domstolarnas förbund förklarade heligt krig mot och strävade efter att upprätta ett Storsomalia, vilket avsågs inkludera delar av . gick etiopisk trupp in i och fördrev , tillsammans med somaliska regeringsstyrkor, Islamiska domstolarnas förbund från . Kort därefter inledde oppositionsgrupper ett väpnat motstånd mot den etiopiska truppnärvaron och övergångsregeringen. Bland dessa grupper återfanns det islamistiska Al-Shabaab som återtog kontrollen över . påbörjades en politisk process och en övergångsperiod som lade grunden till var befinner sig . Representanter för Alliansen för återfrigörelse, som motsatte sig närvaro, och övergångsregeringen kom överens om ett fredsavtal, . En samlingsregering bildades och tillsammans med ett brett sammansatt parlament antogs en färdplan för säkerhet, ny konstitution, försoning och god samhällsstyrning. I enlighet med färdplanen utsågs då ett nytt somaliskt parlament, en ny president och en ny premiärminister som bildade regering. Omvärlden uttryckte förtroende för det nya ledarskapet och det internationella samfundets engagemang i ökade markant . har flera politiska framsteg gjorts. Bland annat har bildandet av delstater i stort fullbordats och slutförde , efter några månaders förseningar, en indirekt valprocess och därefter presidentval. Valen utgjorde i stort en framgång och ledde till en fredlig övergång och presidentbyte. Politiskt befinner sig nu i ett viktigt skede. Den somaliska regeringen har en rad stora politiska utmaningar att hantera, bland annat översyn av konstitutionen och fortsatt uppbyggnad av det federala systemet. Detta inkluderar uppbyggnad och stärkande av institutioner samt reglerandet av ansvarsförhållanden och relation mellan centralregeringen och delstaterna. Vidare börjar redan nu arbetet med att förbereda för genomförande av allmänna val 2020 eller 2021. En av de största utmaningarna, liksom en förutsättning för ekonomiska och demokratiska utveckling, är att förbättra säkerhetssituationen i . Terroristgruppen utgör det största hotet mot fred och säkerhet i . Gruppen bekämpas av Amisom, Afrikanska unionens styrka i , tillsammans med styrkor från den somaliska nationella armén och regionala förband. har Al-Shabaab förlorat kontrollen över , samt förlorat terräng i stora delar av södra och centrala . Trots detta utgör Al-Shabaab fortfarande en destabiliserande kraft och ett hot mot en fortsatt positiv politisk process. Amisom som finns på plats , med mandat av , har aviserat en neddragning . I ljuset av detta samt det fortsatt dåliga säkerhetsläget står nu en reformering av den somaliska säkerhetssektorn högt både på den somaliska regeringens och på det internationella samfundets dagordning. 2016/17:177 Även den svåra torkan som har drabbat (se nedan) utgör en stor utmaning för . Utöver de humanitära aspekterna, med påtaglig risk för svält, riskerar den att få negativa politiska och säkerhetsmässiga följder. 3.2Den humanitära situationen i Den humanitära situationen i förvärras i snabb takt till följd av den pågående torkan. Av landets dryga 12 miljoner invånare beräknas omkring 6,2 miljoner behöva någon form av humanitär hjälp eller skydd. Av dessa riskerar 2,9 miljoner människor att drabbas av svält. Prognosen för kommande regnperiod () är dålig, vilket medför att möjligheterna till återhämtning är begränsade. FN uppskattar att upp emot en miljon somaliska barn kommer att vara akut undernärda . Vattennivåerna i landets två största floder har minskat kraftigt till följd av överutnyttjande och flera dåliga regnperioder. Vattenburna sjukdomar, såsom kolera, ökar, priserna på utmärglad boskap går ner och dåliga skördar har lett till att priserna på viktiga råvaror har stigit kraftigt. Krisen leder även till nya migrationsströmmar som adderar till de redan cirka 1,1 miljoner internflyktingarna i och cirka 1 miljon somaliska flyktingar i regionen. De humanitära behoven i kräver ett omfattande engagemang från omvärlden. Möjligheterna för de humanitära organisationerna att verka i landet begränsas av logistiska svårigheter samt bristande infrastruktur och säkerhet. Sjötransporter är nödvändiga för de flesta humanitära aktörer som är verksamma i , däribland WFP. av WFP:s humanitära hjälpsändningar till transporteras sjövägen. Behovet av att skicka humanitär hjälp med sjötransporter till bedöms förbli omfattande. Sjöröveri utgör ett hot mot den fria sjöfarten, den internationella handeln, godstransporter, internationella hjälpsändningar och besättningars säkerhet. Hotet har varit särskilt allvarligt utanför och drabbat såväl kommersiell sjöfart som WFP:s humanitära hjälpsändningar. –2011 noterades en kraftig ökning av sjöröveriet, från 24 till 176 registrerade attacker . efter det att internationella samfundet mobiliserat och infört en rad åtgärder för att stävja piratverksamheten, minskade dock piraternas framgångar till havs. I jämförelse med 2011, det år då antalet registrerade attacker låg som högst, reducerades både antalet attacker (från 176 till 34) och antalet framgångsrika attacker (från 25 till 4). Trenden har fortsatt i denna riktning. har endast tre internationella handelsfartyg tagits genom sjöröveri () och endast ett fåtal försök till attacker har registrerats (0–7 ). resursmobilisering och förbättrade samordning av insatser har en framträdande roll i denna utveckling. Inte minst har den internationella Prop. 2016/17:177 närvaron varit central för att möjliggöra att den nödhjälp som tillhandahålls av WFP ska kunna nå fram till de nödlidande i . Sedan fartygsskyddet från institutionaliserades har 406 fartyg med drygt en miljon megaton livsmedelshjälp från WFP till eskorterats. Operation bedöms även ha haft en tydligt avskräckande verkan då inga direkta attacker har genomförts gentemot de WFP-transporter som insatsen eskorterat. Andra viktiga faktorer som bidragit till minskat sjöröveri utgörs av handelssjöfartens ökade användning av passiva motåtgärder, till exempel taggtråd, vattenkanoner, höga fribord, registrering och anmälan inför passage i högriskområden samt ny lagstiftning som ger möjlighet att använda sig av väpnat skydd. antog en sådan lagstiftning och lagen började gälla (prop. 2012/13:78, bet. 2012/13:TU10, rskr. 2012/13:202). Det är för tidigt att dra slutsatser om den långsiktiga tendensen för sjöröveriet och de väpnade rånen mot fartyg utanför som avkrävt det internationella samfundet mycket stora kostnader, bland annat för skydd, lösensummor, försäkringspremier och alternativa färdvägar. Internationella kontaktgruppen för sjöröveri utanför (CGPCS) konstaterar att utvecklingen är positiv men att situationen är reversibel och fortsatt kräver att omvärldens motåtgärder upprätthålls tills ansträngningarna att motverka de landbaserade grundorsakerna har fått effekt. De fullbordade attacker som utförts visar på att problemet med sjöröveri kvarstår. Utbredd fattigdom, långvarig konflikt och avsaknad av en fungerande centralregering som kan hantera säkerhetssituationen, skydda landets kust och garantera lag och ordning, har bidragit till att sjöröveri har blivit en betydande inkomstkälla för olika kriminella grupperingar i . Det illegala och oreglerade fiske som pågått har dessutom reducerat fiskbeståndet och inkomstmöjligheterna för somaliska fiskare. Enligt FN finns det en betydande risk att sjöröveriverksamheten kan komma att återupptas då sjörövarna fortsatt bedöms ha både kapacitet och förmåga att genomföra större attacker. För att nå en varaktig lösning på problemen krävs en lösning på konflikten i som möjliggör ett effektivt samhällsstyre och förbättrade försörjningsmöjligheter för befolkningen. 4 Det svenska engagemanget i är ett av de mest tongivande partnerländerna i , bl. a. genom rollen som medordförande i den politiska arbetsgruppen inom New (PSG1). är även en av de största biståndsgivarna, med starkt engagemang inom givarsamordningen. är ett av få länder som har en särskild ambassadör utsedd för och ackrediterad till och har därmed en hög politisk profil lokalt. 2016/17:177 antog regeringen en ny femårig strategi för utvecklingssamarbetet med , och biståndet mer än fördubblades till . Fokus i strategin är mänsklig säkerhet och försörjning, demokrati och mänskliga rättigheter samt hälsa och jämställdhet. Ett särskilt fokus på kvinnors och flickors situation genomsyrar strategin. bidrog även med till i humanitärt stöd. Stödet omfattade skydd, hälsa, utbildning, nutrition, vatten och sanitet, men också kapacitetsstärkande insatser för att minska effekterna av framtida torksituationer. har redan betalat ut i humanitärt stöd och är den fjärde största bilaterala humanitära givaren till den pågående krisen i . har deltagit i samtliga av EU:s krishanteringsinsatser för . Utöver återkommande bidrag till operation bidrar med personal till EUTM och till Eucap . 5Europeiska unionens operation () Med anledning av FN:s uppmaning till världssamfundet att skydda WFP:s mattransporter mot sjöröveri upprättade EU sin operation (). Det är den första operation som genomförs inom EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik (GSFP). syftar till att ge skydd åt fartyg som för WFP:s räkning transporterar mat till nödställda i , att skydda Amisoms sjötransporter och sårbara sjötransporter, inklusive handelsfartyg, utanför , att övervaka fisket utanför samt att vidta nödvändiga åtgärder, vilket inkluderar användning av våld, för att förebygga, avvärja och bekämpa sjöröveri och väpnade rån mot fartyg som kan komma att begås i de områden där operationen genomförs. Som en följd av ett mer utbrett sjöröveri öster om har operationsområde vidgats till att förutom också inkludera delar av . mandat utökades till att omfatta möjligheten att placera säkerhetsstyrkor ombord på skyddsvärda fartyg, att använda tekniska hjälpmedel för att spåra för sjöröveriverksamhet misstänkta farkoster, att oskadliggöra sjörövarnas farkoster, att genomföra fritagningsoperationer och att förstöra landbaserade logistikbaser. utökades mandatet till att inom ramen för tillgängliga resurser och på begäran omfatta sekundära, icke-exekutiva uppgifter, i form av logistik- och expertstöd till EU:s civila stöd till utveckling av kustbevakning i regionen (Eucap ) och EU:s militära utbildningsinsats (EUTM ) samt EU:s särskilda representant (EUSR) och EU:s maritima säkerhetsprogram (MASE). bidra till EU:s samlade ansats på , det vill säga att nå högre Prop. 2016/17:177 effekt genom att använda EU:s olika instrument och politikområden mer För att möjliggöra de sekundära uppgifterna utökades geografiska operationsområde till ett antal punktvisa kustnära landområden. Operationen fick även ett utökat mandat för att genomföra underrättelseinhämtning och hantera personuppgifter, stödja ett pilotprojekt för fiskerilicenser som drivs av FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) och delge information till och övervakningsgrupp (SEMG) som övervakar farkoster som misstänks för sjöröveri. Operationens grunduppgifter kvarstår. Mandatet för insatsen förlängdes fram (2016/2082 Gusp). Operationen verkar längs hela , på somaliskt territorialhav och inre vatten, på somaliskt territorium, på internationellt vatten, samt i havsområden längs kusten i angränsande länder i . En logistikbas upprättades i . Fartygen som ingår i leds från som är samlokaliserat med det brittiska operativa högkvarteret i . Operationsbefälhavaren är utsedd av EU och får politisk och strategisk vägledning av för utrikes- och säkerhetspolitik. De gemensamma kostnaderna för administreras i enlighet med den så kallade Athenamekanismen, som reglerar finansieringen av gemensamma kostnader för EU:s operationer med militära eller försvarsmässiga konsekvenser. är en del av EU:s övergripande politik för vars riktlinjer lades fast under det svenska ordförandeskapet . Denna har följts upp med ett strategiskt ramverk för som antogs . lyfter fram den geostrategiska betydelse som EU tillmäter och en avsikt att främja stabilitet och ekonomisk utveckling i regionen. EUSR företräder den höga representanten och medlemsstaterna i dialogen med aktörer i och regionen och samordnar insatser med det övriga internationella samfundet. presenterade för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp) nya riktlinjer för EU:s tre insatser i och . Riktlinjerna framhåller vikten av att fortsatt bekämpa sjöröveriet utanför och bidra med skydd åt de fartyg som transporterar mat för WFP:s räkning. sekundära uppgifter, att inom ramen för tillgängliga resurser och på begäran stödja Eucap och EUTM , bedöms även vara fortsatt betydelsefulla för att komma åt piratverksamhetens grundorsaker. 5.2Folkrättsligt mandat för operationen Klassiska rättsregler har länge innehållit både en rätt och en förpliktelse till samarbete för att bekämpa sjöröveri. Den moderna folkrätten, framförallt havsrätten som den kommer till uttryck i FN:s 2016/17:177 havsrättskonvention (i kraft , i kraft för , prop. 1995/96:140, bet. 1995/96:UU17, rskr. 1995/96:271, SÖ 2000:1), innehåller detaljerade regler för hur stater kan och bör ingripa mot sjöröveri. De huvudsakliga bestämmelserna finns i havsrättskonventionens artiklar 100–107. Sjöröveri har också varit en av få handlingar som alla stater har rätt att ingripa mot, både genom verkställighet och genom lagföring, och sjöröveribrottet faller under så kallad universell jurisdiktion. I syfte att bekämpa sjöröveri får stater således även utanför sitt territorium, på det fria havet och i de ekonomiska zonerna, uppbringa piratfartyg, beslagta egendom ombord samt gripa personer ombord och ställa dem inför rätta. I havsrättskonventionens artikel 101 finns en definition av sjöröveri som kännetecknas av att dåden utförs för privat . Motsvarande handlingar på en stats inre vatten och på dess territorialhav utgör definitionsmässigt inte sjöröveri. Sådana handlingar karaktäriseras i stället som ”väpnat rån mot fartyg”. har –2016 i en rad resolutioner, och 2317, konstaterat att situationen i utgör ett hot mot internationell fred och säkerhet. Med stöd av kapitel VII i har säkerhetsrådet bemyndigat stater och regionala organisationer att förebygga, avvärja och bekämpa sjöröveri och väpnade rån mot fartyg utanför samt att skydda fartyg som deltar i transport och tillhandahållande av humanitära hjälpsändningar till . Vidare har i resolution , förlängd genom 1846, utvecklad i 1851 och 1897, samt ytterligare förlängd genom 1950, 2020, 2077, 2125, 2184, 2246 och 2316 bemyndigat stater att ingripa mot sjöröveri även på somaliskt territorium, vilket innefattar även dess territorialhav och inre vatten. Ett ingripande på somaliskt territorium får dock enbart ske på uppdrag av och efter att denna på förhand notifierat FN:s generalsekreterare, samt under förutsättning att ingripandet är förenligt med folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna. Krigets lagar är inte tillämpliga. Detta innebär bland annat att åtgärder måste planeras på sådant sätt att risker för människors liv minimeras och att all våldsanvändning under åtgärderna är nödvändig och proportionerlig. Det finns ett tydligt mandat i folkrätten för att utöva maktbefogenheter mot sjöröveri på internationellt vatten. Genom FN:s säkerhetsråds resolutioner finns det även ett tydligt mandat för att vidta nödvändiga åtgärder för att stävja sjöröveri och väpnade rån mot fartyg på somaliskt territorium, inklusive på dess territorialhav och inre vatten. Insatsen har därmed ett tydligt folkrättsligt stöd. Föreskriven notifiering har skett genom EU:s och regerings försorg. Utöver mandatet från säkerhetsrådet har även somaliska regeringen samtyckt till insatsen, vilket är ytterligare en folkrättslig grund för insatsen när den verkar på somaliskt territorium, inklusive på dess territorialhav och inre vatten. Frågor som rör ingripande med våld för att avvärja angrepp mot fartyg eller för att uppbringa piratfartyg, beslagta eller förstöra egendom som använts vid sjöröveri samt omhänderta personer ombord och se till att de ställs inför rätta har preciserats i de insatsregler som styr den väpnade styrkans våldsanvändning. Enligt insatsreglerna kan det under vissa omständigheter förekomma våldsanvändning som går utöver traditionellt Prop. 2016/17:177 självförsvar. Avtal som reglerar bland annat den rättsliga statusen för deltagande personal har slutits med de länder i vars territorium EU-styrkan uppehåller sig under operationen: , och . För att säkerställa en effektiv och rättssäker hantering av omhändertagna personer som misstänks för sjöröveri eller väpnade rån mot fartyg har EU slutit överföringsavtal , och för att göra det möjligt att lämna över omhändertagna personer för lagföring. Kraven i dessa avtal är bland annat att folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna, fullt ut respekteras under och efter en sådan överföring. 6Andra säkerhetsrelaterade internationella operationer och insatser i 6.1 Operationer och insatser på det somaliska fastlandet FN:s politiska insats UN Assistance Mission in (Unsom) Mandatet fokuserar främst på att främja nationell försoning, ge råd till både somaliska regeringen och Amisom om statsbyggande och fredsbyggande samt följa situationen gällande Unsom koordinerar dessutom det internationella deltar med tre poliser, två kriminalvårdare och en civil tjänsteman i Unsom. Amisoms säkerhetsfrämjande verksamhet i vilar på ett mandat Operationen ska skydda de somaliska myndigheterna, stabilisera landet och stödja dialog och försoning samt underlätta humanitärt bistånd. Mandatet omfattar 22 000 soldater och Truppbidragande länder är av , , , Trots tidigare underbemanning, samt att den internationella styrkan utsatts för förödande attacker, är Amisom en mycket viktig säkerhetsaktör i och omkring och i södra delar. Genom den så kallade afrikanska fredsfaciliteten (APF) står EU tillsammans med för merparten av det finansiella stödet till inkom den Afrikanska unionens kommission (AUC) med en begäran om finansiellt stöd på 535 miljoner euro för APF:s aktionsprogram för perioden –2018. aktionsprogrammets stöd till fredsbevarande insatser är avsatt för att Genom EUTM utbildar EU somaliska säkerhetsstyrkor och ger strategisk rådgivning till säkerhetsstrukturerna i . flyttade hela sin verksamhet från till deltar med 8 utbildare och 2016/17:177 stabsofficerare. Flera andra länder utbildar också somalisk militär, bland andra , , , och . EU lanserade den civila insatsen Eucap med uppgift att bidra till regional maritim kapacitetsuppbyggnad till länderna på och vid västra . I fokus är stöd till utvecklingen av en självständig förmåga att kontinuerligt utveckla maritim säkerhet, inklusive bekämpning av sjöröveri och offentlig förvaltning av sjösäkerhet. beslutade rådet att förlänga mandatet för Eucap till och med . beslutades att insatsen endast skulle fokusera på och som en följd ändrades insatsen namn till Eucap . utsträcktes den styrkan Combined Task Force 150, som är en del av den USA-ledda Operation Enduring Freedom, sin verksamhet till att också stödja de internationella ansträngningarna mot sjöröveri utanför . etablerades det inom Operation Enduring Freedom en särskild marin styrka, Combined Task Force 151, som enbart är inriktad på att motverka sjöröveri längs med de internationellt rekommenderade transitvägarna i . Till denna styrka bidrar framför allt och andra Natoländer.