prop · H40389 · 2017-02-07 00:00:00 — De personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet som involverar ett flertal tjänstemän som gemensamt behandlar viss information bör alltså regelmässigt anses som gemensamt tillgängliga. Uppgifter bör dock inte anses som gemensamt tillgängliga enbart därför att två eller flera personer har tillgång till dem. Kan man redan från början konstatera att personuppgifterna endast kommer att vara tillgängliga för en avgränsad krets bestående av en handfull personer, bör uppgifterna alltså inte anses som gemensamt tillgängliga. Om en förundersökning eller ett annat ärende enbart engagerar en avgränsad krets, bestående av ett fåtal på förhand utpekade personer eller funktioner, bör de uppgifter som behandlas inom ramen för projektet normalt inte betraktas som gemensamt tillgängliga. Så kan vara fallet t.ex. vid en starkt åtkomstbegränsad förundersökning. Så snart det är fråga om fler än ett fåtal personer som har tillgång till uppgifterna bör utgångspunkten vara att uppgifterna anses vara gemensamt tillgängliga. I förarbetena till polisdatalagen uttalade regeringen att det i lag inte bör anges någon exakt gräns för när personkretsen är så stor att personuppgifterna som behandlas anses vara gemensamt tillgängliga. Även andra omständigheter bör i det enskilda fallet kunna vägas in i bedömningen av om personuppgifter ska betraktas som gemensamt tillgängliga eller inte. Regeringen ansåg dock att det var lämpligt att ange en tumregel för hur många personer ett fåtal kunde anses utgöra i den polisiära verksamheten och uttalade att ett tiotal personer var väl avvägt (prop. 2009/10:85 s. 129). Samma bedömning gjordes i förarbetena till kustbevakningsdatalagen (prop. 2011/12:45 s. 74). Regeringen anser inte att det finns skäl att avvika från denna bedömning för brottsbekämpande verksamhet. Samma tumregel bör alltså kunna tillämpas för denna verksamhet. När det talas om en bestämd krets bör detta inte uppfattas som att det alltid från början måste kunna anges exakt vilka tjänstemän eller vilken krets av tjänstemän som avses få tillgång till uppgifterna. Bedömningen blir naturligtvis enklare om man på förhand vet att endast ett fåtal eller en större krets kommer att behandla uppgifterna. Även i de fall där detta inte står klart från början kan man oftast av arbetsuppgiftens art och storlek sluta sig till om uppgifterna sannolikt kommer att behandlas av ett fåtal tjänstemän eller av en större krets. I viss utsträckning kan tidsaspekten ha betydelse för om uppgifter ska anses vara gemensamt tillgängliga eller inte. En del verksamheter, främst underrättelseverksamhet inom ramen för brottsbekämpningen, leder inte alltid till ett bestämt avslut av ett visst konkret ärende. Ett underrättelseprojekt har inte sällan en obestämd varaktighet och kan därför komma att löpa . Det ligger i sakens natur att i sådana långvariga projekt kan den personal som sysslar med projektet komma att bytas ut under arbetets gång. Även om tanken från början har varit att endast en liten avgränsad krets ska syssla med projektet, är det därför inte alltid möjligt att upprätthålla det kravet. Underrättelsematerial som tas fram i ett sådant projekt bör därför också anses som gemensamt tillgängliga uppgifter. Motsvarande bör i princip gälla andra typer av uppgifter som behandlas för att användas . Givetvis bör detta inte gälla undantagslöst. Om en enskild tjänsteman gör sammanställningar av olika slag för eget bruk, bör detta inte göra att uppgifterna anses vara gemensamt tillgängliga. Undantag från reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter Personuppgifter som behandlas med stöd av den föreslagna bestämmelsen i 2 kap. 7 § om diarieföring m.m. (se avsnitt 9.10.6) kommer i vissa fall att bli tillgängliga för en större krets personer, t.ex. i diarier. De skulle därmed i och för sig kunna sägas utgöra gemensamt tillgängliga uppgifter. De föreslagna bestämmelserna för gemensamt tillgängliga uppgifter har till syfte att reglera sådan behandling som sker i för verksamheten gemensamma uppgiftssamlingar. Syftet med ändamålsbestämmelsen om diarieföring är inte att möjliggöra behandling av personuppgifter i den operativa verksamheten. Det är i stället fråga om en särreglering som tar sikte på sådan behandling av personuppgifter som inte ryms i de primära ändamålen men som ändå måste kunna utföras i brottsbekämpande verksamhet för att hantera inkommande handlingar och tillgodose tryckfrihetsförordningens krav på att allmänheten ska ha tillgång till allmänna handlingar. Flera av de bestämmelser som föreslås gälla vid behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter, t.ex. bestämmelserna om särskilda upplysningar och sökbegränsningar, är inte lämpade att reglera behandling av personuppgifter i diarier. 2016/17:89 likhet med de överväganden som gjorts för del bör inte reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter vara tillämpliga i de fall som personuppgifter enbart behandlas med stöd av nu aktuell bestämmelse om diarieföring (jfr prop. 2009/10:85 s. 113). I polisdatalagen men inte i kustbevakningsdatalagen finns det en uttrycklig bestämmelse om detta. För att uppnå tydlighet bedömer regeringen det vara lämpligt att i den nya lagen ta in en uttrycklig bestämmelse. Därför föreslås en bestämmelse om att bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter inte ska gälla när personuppgifter behandlas med stöd av bestämmelsen om diarieföring m.m. Förslaget genomförs genom 3 kap. 1 § i den nya lagen. 9.14.2De uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga Regeringens förslag: Följande uppgifter ska få göras gemensamt tillgängliga: 1.Uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet, om den misstänkta verksamheten a) innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver, eller b) sker systematiskt. 2.Uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning av brott. 3.Uppgifter som behövs för att fullgöra internationella åtaganden, om det krävs för att den aktuella förpliktelsen ska kunna fullgöras. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians förslag är något annorlunda utformat. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att det, med hänsyn till den känsliga personuppgiftsbehandling som sker inom underrättelseverksamheten, bör belysas närmare vilka konkreta behov har av att kunna behandla sådana uppgifter som förslaget omfattar. Vilken typ av brottslighet är det som avses? Vilka skäl motiverar en sänkning från dagens gräns fängelse till fängelse i straffskalan? Vilka av de brott som får mandat att behandla har fängelse i straffskalan och vilka brott kan det bli fråga om att behandla med stöd av hänvisningen till systematisk brottslighet? Vilka konkreta problem kan uppkomma om en sådan behandling inte får ske? Vilka effektiviseringsvinster är det som förutses? Skälen för regeringens förslag Uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet Det finns behov av att få göra uppgifter gemensamt tillgängliga i arbete som avser att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Detta arbete, främst den s.k. underrättelseverksamheten, kännetecknas av att det inte ännu föreligger konkreta misstankar om att ett specifikt brott har begåtts. Som redogörs för i avsnitt 6, är ett av kraven enligt lagen om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet för att behandla personuppgifter i underrättelseverksamhet att det finns anledning att anta att allvarlig brottslighet har utövats eller kan komma att utövas. Med allvarlig brottslig verksamhet avses enligt 2 § samma lag verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. Uppgifter får vidare endast behandlas inom ramen för en särskild undersökning eller i ett särskilt reglerat underrättelseregister. Enligt regeringens förslag ska uppgifter få behandlas enligt den nya lagen om det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. I den verksamheten måste uppgifter få kunna göras gemensamt tillgängliga. Enligt 7 § förordningen (1999:105) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar får endast de personer som arbetar med en särskild undersökning ha direkt åtkomst till de uppgifter som behandlas automatiserat i undersökningen. Andra personer vid får dock ta del av sådana uppgifter om uppgifterna kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder. Det är inte ovanligt att samma personer är inblandade i flera olika brottsliga aktiviteter som pågår i skilda delar av landet vid en och samma tidpunkt. Uppgifter som har framkommit i ett ärende kan behövas för att upptäcka samband med brottsliga aktiviteter som bedrivs på annat håll. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte bör införas några särskilda regler i den nya lagen som begränsar tillgången till uppgifter som behandlas i verksamhet för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, t.ex. till personer som arbetar med ett visst ärende. Detta överensstämmer med regleringen i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen. Av stor betydelse i detta sammanhang är dock den allmänna bestämmelse som regeringen har föreslagit i avsnitt 9.9 om att endast de personer som behöver uppgifterna för sitt arbete får ges tillgång till dem. Eftersom behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter medför särskilda risker för intrång i enskildas personliga integritet är det viktigt att begränsa möjligheterna till sådan behandling till de fall där behovet av att göra informationen gemensamt tillgäng är mera påtaglig. Enligt 3 kap. 2 § första stycket 1 polisdatalagen och 4 kap. 1 § 1 kustbevakningsdatalagen gäller att uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet får göras gemensamt tillgängliga, om den misstänkta verksamheten innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver, eller som sker systematiskt. Även i brottsbekämpande verksamhet bör krävas att det föreligger misstanke om att brottslig verksamhet har utövats eller kommer att utövas för att personuppgifter ska få göras gemensamt tillgängliga. Det bör krävas att uppgifterna kan antas ha samband med den misstänkta brottsliga verksamheten. Det är en självklarhet att uppgifter om brottsmisstankar och om de personer som är misstänkta för delaktighet i brottslig verksamhet ska få behandlas. Även uppgifter om personer som inte misstänkts måste emellertid få behandlas. Som exempel kan nämnas den som har informerat om den misstänkta brottsliga verksamheten, personer som är eller har varit registrerade som funktionärer i bolag som misstänks användas i brottslig verksamhet och personer som äger ett fordon som miss- tänker används i den brottsliga verksamheten. Det kan i detta samman- hang framhållas att regeringen, som en integritetsskyddande åtgärd, föreslår att det för gemensamt tillgängliga uppgifter ska krävas att det genom en särskild upplysning eller på annat sätt framgår bl.a. om en uppgift kan hänföras till en person som inte är misstänkt för brott eller för att ha utövat eller komma att utöva brottslig verksamhet (se avsnitt En fråga som måste tas ställning till är hur allvarlig den misstänkta brottsliga verksamheten ska vara för att uppgifter som antas ha samband med den ska få göras gemensamt tillgängliga. Enligt lagen om behand- ling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar får uppgifter behandlas i underrättelseverksamhet endast om det finns anledning att anta att det har utövats brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver, dvs. vilka fängelse ingår i straffskalan. brottslighet är densamma som gällde enligt den tidigare gällande polis- datalagen (se prop. 1998/99:34 s. 46). I samband med införandet av polisdatalagen kom regeringen fram till ett annat resultat än det som gällde enligt den tidigare lagstiftningen. Enligt polisdatalagen får uppgifter göras gemensamt tillgängliga om de kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver, eller som sker Det påpekades bl.a. att om gränsen drogs vid ett års fängelse skulle fler brott inom specialstraffrätten omfattas. framhölls det faktum att ju mindre allvarlig brottslig verksamhet det är fråga om, desto mindre är som regel behovet av att sprida uppgifter. anfördes också att den då gällande avgränsningen måste ses mot bakgrund av att underrättelseverksamhet var ett ganska nytt arbetssätt när den tidigare polisdatalagen tillkom och att det då var naturligt att sätta upp förhållandevis snäva gränser för den behandling av personuppgifter Arbetet hade utvecklats (prop. 2009/10:85 s. 132 Även vid införandet av kustbevakningsdatalagen bedömdes att gränsen skulle dras vid brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver eller som sker systematiskt (prop. 2011/12:45 s. 115). Datainspektionen anser bl.a. att det bör belysas närmare vilka konkreta behov har av att behandla sådana uppgifter som avses. Några av de brott som får bedriva underrättelseverksamhet kring enligt lagen om medverkan i brottsutredningar har en straffskala där fängelse är det högsta straffet. Det rör sig bl.a. om skatteavdragsbrott (6 § skattebrottslagen [1971:69]) samt brott mot förbudet mot lån till aktieägare m.m. (30 kap. 1 § första stycket 4 aktiebolagslagen [2005:551] och 11 § tredje stycket lagen [1967:531] om tryggande av pensionsutfästelse m.m.). Regeringen bedömer att brotten är av så allvarligt slag att det bör vara möjligt att göra uppgifter som avser sådan brottslighet gemensamt tillgängliga, i de fall det bedöms finnas ett behov av det i verksamheten. Gränsdragningen mellan olika grader av skattebrott görs till stor del utifrån vissa beloppsgränser. område där fängelse inte ingår i straffskalan är bl.a. skatteförseelse (ringa skattebrott). Normalt anses den övre gränsen för skatteförseelse gå vid undandragen skatt på ett prisbasbelopp (för ). Det är angeläget att uppgifter får göras gemensamt tillgängliga vid misstanke om systematisk skattebrottslighet. Regeringen anser att det bör anges i lagen att detta är tillåtet. Upprepad skattebrottslighet kan ibland anses ske systematiskt. Det kan framhållas att har befogenhet att bedriva underrättelseverksamhet kring alla de brott som underrättelseverksamhet omfattar. Som regeringen tidigare framhållit är en enhetlig reglering för de olika brottsbekämpande myndigheterna önskvärd. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet ska få göras gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet, om den misstänkta verksamheten innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver eller som sker systematiskt. Uppgifter som förekommer i ett ärende om utredning av brott I lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar med tillhörande förordning finns inga särskilda bestämmelser som begränsar tillgången till personuppgifter i ärenden om utredning av brott. Det finns ett behov för att kunna göra uppgifter som behandlas för att utreda brott tillgängliga för de tjänstemän som arbetar med utredningen. I en brottsutredning kan det vara av avgörande betydelse att uppgifter snabbt kan inhämtas från andra brottsutredningar, så att det blir möjligt att bedöma om det finns några samband mellan utredningarna. Uppgifter i en förundersökning eller brottsanmälan behöver således kunna göras gemensamt tillgängliga för andra än de som arbetar med förundersökningen. Av lagen bör det mot den bakgrunden framgå att samtliga uppgifter som förekommer i ett ärende som avser utredning av brott får göras gemensamt tillgängliga. Uppgifter som behövs för att fullgöra internationella åtaganden I 3 kap. 2 § andra stycket 4 polisdatalagen och 4 kap. 1 § 3 kustbevakningsdatalagen finns bestämmelser om att uppgifter som behövs för att fullgöra vad som följer av internationella åtaganden får göras gemensamt tillgängliga i den brottsbekämpande verksamheten, om det krävs för att fullgöra den aktuella förpliktelsen. Vid tillkomsten av de lagarna gjordes bedömningen att man i princip bör kunna utgå ifrån samma kriterier vid gemensamt tillgängliggörande när det gäller internationellt samarbete som vid personuppgiftsbehandling för nationella behov (prop. 2009/10:85 s. 141 f. och prop. 2011/12:45 s. 118 f.). Som tidigare framgått förekommer inte internationella överenskommelser som innebär att i sin brottsbekämpande verksamhet är skyldigt att fullgöra förpliktelser. Regeringen anser dock inte att bestämmelserna om behandling av personuppgifter i den nya skattebrottsdatalagen ska lägga hinder i vägen för internationella överenskommelser som innebär skyldigheter för brottsbekämpande verksamhet. För det fall åläggs förpliktelser enligt sådana överenskommelser bör uppgifter få göras gemensamt tillgängliga i samma utsträckning som är tillåtet enligt polisdatalagen och 2016/17:89 kustbevakningsdatalagen. Det förekommer vidare att åklagare anlitar biträde av i ett ärende om rättslig hjälp. Bestämmelserna i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen innebär bl.a. att personuppgifter får göras gemensamt tillgängliga i förundersökningar som bedrivs parallellt i och i en annan stat och som gäller brott och brottsmisstankar som har samband med varandra. Sammanfattningsvis anser regeringen att det även i den nya skattebrottsdatalagen bör införas en bestämmelse om att uppgifter som behövs för att fullgöra internationella åtaganden får göras gemensamt tillgängliga. Sådant tillgängliggörande ska få ske endast om det krävs för att förpliktelsen ska kunna fullgöras. Förslaget genomförs genom 3 kap. 2 § i den nya lagen. Särskilda upplysningar för gemensamt tillgängliga Regeringens förslag: För gemensamt tillgängliga uppgifter ska det genom särskild upplysning eller på något annat sätt framgå för vilket närmare ändamål personuppgifterna behandlas. Om uppgifter som är gemensamt tillgängliga direkt kan hänföras till en person som inte är misstänkt för brott eller för att ha utövat eller komma att utöva allvarlig eller systematiskt brottslig verksamhet, ska det genom en särskild upplysning eller på annat sätt framgå att personen inte är Uppgifter om en person som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet ska förses med en upplysning om uppgifts- lämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak, om inte detta är onödigt på grund av särskilda omständigheter. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens Promemorians förslag är något annorlunda utformat. Remissinstanserna: välkomnar kravet på särskilda upplysningar, men bedömer att det finns risker med prome- förslag vad gäller den praktiska tillämpningen. fundet anför att , och andra remissinstanser vid tillkomsten av polisdatalagen har uttalat sig om svårigheterna att praktiskt tillämpa särskilda upplysningar. Skälen för regeringens förslag Upplysning om det närmare ändamålet med behandlingen Både integritetsskyddsskäl och verksamhetsskäl talar för att det bör framgå för vilket ändamål en uppgift som har gjorts gemensamt tillgäng- Från integritetssynpunkt har en precisering av för vilket ändamål en personuppgift behandlas betydelse bl.a. för möjligheterna att genom tekniska förfaranden eller administrativa bestämmelser kunna styra åtkomsten till vissa uppgifter. En upplysning om ändamålet med behand- lingen kan vidare vara en förutsättning för att tillsynsmyndigheterna ska Prop. 2016/17:89 kunna kontrollera att viss behandling är berättigad och sker i enlighet med lagens bestämmelser. Vad avser verksamhetsskälen är information om ändamålet med behandlingen viktig för att de tjänstemän som får tillgång till personuppgifter ska kunna värdera uppgifterna korrekt och använda sig av dem på ett effektivt och lagenligt sätt. Informationen behövs bl.a. för att en tjänsteman ska kunna ta ställning till om uppgiften får och bör behandlas för ett nytt ändamål. I den nya lagen bör därför tas in en särskild bestämmelse som innebär att det alltid ska framgå för vilket närmare ändamål en personuppgift behandlas. Detta kan framgå genom en särskild upplysning eller på annat sätt. En särskild upplysning behövs endast om ändamålet med behandlingen inte framgår av omständigheterna eller på något annat sätt. Normalt framgår t.ex. ändamålet av omständigheterna när en uppgift ingår i ett särskilt underrättelseprojekt eller i en särskild databas med ett visst ändamål. Upplysning om att en person inte är misstänkt Det är av stor betydelse för skyddet av den personliga integriteten att myndigheten behandlar personuppgifter på ett sådant sätt att det klart framgår om en person är misstänkt för brott eller brottslig verksamhet eller om behandlingen sker av någon annan anledning. Därför föreslås att det i lagen ställs krav på att det ska framgå om behandlingen avser uppgifter om en person som inte är misstänkt vare sig för ett konkret brott eller för att ha utövat eller komma att utöva brottslig verksamhet. Detta förhållande ska framgå genom en särskild upplysning eller på annat sätt. finns krav på särskilda upplysningar vid behandlingen av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Av 11 § andra stycket lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar framgår att uppgifter som behandlas i underrättelseverksamheten om en enskild person som det inte finns någon misstanke mot ska förses med upplysning om detta förhållande. Ofta framgår det av omständigheterna att en uppgift avser en person som inte är misstänkt. Någon särskild upplysning behövs då inte. I vissa fall kan det pga. det sammanhang i vilket uppgifterna behandlas inte föreligga någon risk för att någon av misstag kan uppfattas som misstänkt för brott eller för brottslig verksamhet. kan klart framgå att personen inte är registrerad som misstänkt för brott eller brottslig verksamhet. I en förundersökning kan det t.ex. anges att någon är försvarare för en misstänkt person. Det kan också av en uppgiftssamlings natur klart framgå att de personer som ingår i samlingen inte är registrerade som misstänka för brottslig verksamhet. Vidare behöver inte enskilda uppgifter i förhör, inlagor eller i bild- och ljudupptagningar förses med särskilda upplysningar, eftersom det i dessa fall normalt framgår av sammanhanget om en omnämnd – eller på bild synlig – person inte är misstänkt. Det är framför allt när uppgifter presenteras utanför sitt sammanhang som särskilda upplysningar kan behövas. 2016/17:89 Upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak I rekommendation No. R (87) 15 om användningen av personuppgifter inom polissektorn anges att skilda kategorier av lagrade uppgifter så långt som möjligt ska kunna skiljas från varandra efter graden av riktighet och tillförlitlighet (princip 3.2). I synnerhet ska uppgifter som grundar sig på fakta kunna skiljas från uppgifter som har sin grund i omdömen eller personliga värderingar. Det ska således gå att utläsa om den som har lämnat uppgifter som sedan registreras kan anses vara tillförlitlig samt graden av riktighet i sak, t.ex. om informationen består av kontrollerade fakta eller endast icke styrkta påståenden. I 3 kap. 4 § polisdatalagen föreskrivs att gemensamt tillgängliga uppgifter om en person som kan antas ha samband med brottslig verksamhet ska förses med upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. Motsvarande bestämmelse återfinns i 4 kap. 3 § kustbevakningsdatalagen. Mot den bakgrunden bör det även i den nya lagen tas in en bestämmelse om att gemensamt tillgängliga uppgifter om personer som kan antas ha samband med brottslig verksamhet ska förses med upplysning om uppgiftslämnarens trovärdighet och uppgifternas riktighet i sak. Bestämmelsen om att särskilda omständigheter kan göra upplysningar onödiga innebär att personuppgifter som behandlas inom ramen för en brottsutredning inte behöver förses med upplysningar.