prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — personer sysselsatta i kommuner, landsting och i de delar av näringslivet som finansieras av kommunsektorn, utgör en fjärdedel av det totala antalet sysselsatta i . I ett internationellt perspektiv utmärker sig genom att många uppgifter, som i andra länder utförs av staten eller i privat regi, utförs av kommuner och landsting. De moderna svenska kommunerna kan sägas ha tillkommit genom kommunalförordningar. I och med dessa blev kommunerna självständiga juridiska personer och landstingen tillkom som ny organisation vid sidan av städer och landskommunerna. En principiell nyhet kommunalförordningar var att det i lagstiftningen angavs att kommuner och landsting har allmänna befogenheter. Så länge en uppgift kunde anses vara av allmänt intresse var den tillåten att utföra. Genom domstolspraxis har det därefter utvecklats gränser kring de kommunala befogenheterna. Kommunerna var små. Strukturen utgick från den kyrkliga sockenstrukturen vilket gjorde att antalet kommuner var stort. Framför allt ute i landet sköttes de kommunala uppgifterna helt av de förtroendevalda utan några anställda. genomfördes den första större sammanläggningsreformen där antalet kommuner minskade från 2 498 till 1 037. På detta sätt blev städer och landskommuner mer lika. Mot denna bakgrund tillkom 1953 en gemensam kommunallag för städer och landskommuner. Utbyggnaden av välfärdsstaten och särskilt beslutet om att införa en nioårig grundskola gjorde att det uppkom ett behov av ytterligare kommunindelningsreformer . För att kunna hantera de nya uppgifterna behövde kommunerna slås samman till större enheter. Utgångspunkten var att en kommun skulle ha minst 8 000 invånare. Reformen ledde till att antalet kommuner minskade till som lägst 274, . Antalet har därefter ökat något genom delningar och uppgår för närvarande till 290. Kommunallagen (1991:900), förkortad KL, trädde i kraft . Utgångspunkterna vid införandet av den nuvarande kommunallagen var att de förtroendevalda skulle få bättre arbetsvillkor och bättre möjligheter att styra. Medborgarna skulle garanteras goda möjligheter till inflytande och insyn. Kommuner och landsting skulle få ökad organisationsfrihet och ges förutsättningar för att göra verksamheten effektivare. Kommunallagen skulle också ge besked om vilka principer som låg till grund för den kommunala verksamheten och de grundläggande spelreglerna. Nuvarande kommunallag är uppdelad i tio kapitel och reglerar ett antal olika sakområden. Det finns i lagen en reglering av de allmänna kommunala befogenheterna. Kommuner och landsting får utföra sådana uppgifter som ligger i medlemmarnas allmänna intresse, inom ramen för vissa generella principer och en omfattande rättspraxis. I lagen regleras vidare grunderna för den kommunala organisationen. Kommuner och landsting måste bl.a. ha ett fullmäktige, en styrelse och revisorer. Hur beslutsfattande ska gå till regleras genom bestämmelser om bl.a. jäv och omröstning. Det finns i lagen också viss reglering av den ekonomiska förvaltningen, bl.a. att budgeten som huvudregel ska vara balanserad. I kommunallagen finns vidare bestämmelser om de förtroendevaldas rättigheter och skyldigheter, t.ex. finns regler om förtroendevaldas rätt till ersättning för förlorad arbetsinkomst. Vissa former av medborgerligt deltagande, exempelvis folkomröstningar, regleras också. Slutligen finns regler om revision och domstolskontroll genom laglighetsprövning. 4.1.3Reformer av nuvarande kommunallag Kommunallagen har varit föremål för ett stort antal partiella reformer sedan den trädde i kraft. Totalt har lagen ändrats vid närmare 50 tillfällen sedan sin tillkomst. Vissa ändringar är dock av mer redaktionell karaktär. Mera substantiella förändringar kan grupperas i följande områden. Tre stora översyner har gjorts i syfte att stärka demokratin. Efter förslag i propositionen Lokal demokrati (prop. 1993/94:188) infördes bl.a. möjligheten för allmänheten att genom folkinitiativ väcka frågan om kommunala folkomröstningar. Med anledning av propositionen Demokrati för det nya seklet (prop. 2001/02:80) infördes bl.a. regler om medborgarförslag och ökade möjligheter till brukarinflytande. Den senaste större reformen som har genomförts har inneburit ändrade regler om det kommunala partistödet och möjligheter att delta i möten per distans (prop. 2013/14:5). Kommunaldemokratiska frågor har även aktualiserats inom ramen för den stora grundlagsöversyn som gjordes –2010. En möjlighet för av de röstberättigade kommunmedlemmarna 2016/17:171 att väcka ett ärende om en folkomröstning, infördes (prop. 2009/10:80). Vissa förtydliganden av de kommunala befogenheterna gjordes genom att bl.a. den kommunala avgiftsmakten skrevs in i kommunallagen (prop. 1993/94:188). En större översyn gjordes av Kommunala kompetensutredningen (SOU 2007:72). Översynen resulterade i att kommuner och landsting gavs större möjlighet att medfinansiera statlig verksamhet och utvidgade möjligheter att delta i vissa EU-initierade program. I en särskild lag, lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, samlades olika lagar som utvidgat de kommunala befogenheterna i olika avseenden. Frågan om krav på kommuner och landsting att ha en ekonomi i balans har stått i fokus vid översynen av den kommunala ekonomin. kommunallag fanns ett krav på att den kommunala ekonomin skulle vara i balans. Detta krav slopades kommunallag och ersattes med ett allmänt krav på att ha en god ekonomisk hushållning. Ett krav på att ha en budget där intäkterna överstiger kostnaderna infördes (prop. 1996/97:52 och 1996/97:150). Detta krav har därefter förtydligats och försetts med olika former av undantag (prop. 2003/04:105 och prop. 2011/12:172). En särskild redovisningslag, lagen (1997:614) om redovisning har också trätt i kraft. En stor översyn av möjligheterna att samverka gjordes i mitten av 1990- talet (prop. 1996/97:105). Genom denna reform skapades bl.a. institutet gemensam nämnd. Kommunalförbundsreglerna förenklades och bestämmelserna om kommunalförbund togs också in i kommunallagen. Frågan om samverkan har därefter utretts utan att det resulterat i några lagändringar (SOU 2007:72 och SOU 2012:30). Den kommunala revisionen har varit föremål för ett återkommande reformarbete. infördes bl.a. krav på att revisorerna ska biträdas av sakkunniga (prop. 1998/99:66). infördes vidare bl.a. krav på att fullmäktige ska motivera sitt förslag till beslut i ansvarsfrihetsfrågan (prop. 2005/06:55). infördes ett valbarhetshinder för revisorer, vilket innebar att fullmäktigeledamöter inte kunde väljas till revisorer (prop. 2009/10:46). Revisorernas uppgifter har vidgats genom uttryckliga krav på att de ska vara lekmannarevisorer i kommunala företag och att de ska revidera delårsbokslut (prop. 1998/99:66 resp. prop. 2003/04:105). Sedan den nuvarande kommunallagen trädde i kraft har samhället genomgått stora förändringar. Urbaniseringen har fortsatt liksom digitaliseringen och därmed beroendet av tillgång till bredband. Utvecklingen mot ett allt mer fragmenterat partisystem har fortgått. Globaliseringen och EU-medlemskapet påverkar allt mer den kommunala verksamheten. Omvärldsförändringar och ideologiska ställningstaganden har motiverat kommuner och landsting att i allt större utsträckning experimentera med och reformera sina organisationer (se SOU 2015:24 bilaga 4 s. 947– 1019). Reformarbetet har inneburit att mål- och resultatstyrning tillämpas i allt större utsträckning, som ett alternativ till den traditionella detaljstyrningen av den kommunala verksamheten. Ett led i detta har varit att använda olika former av en s.k. beställar- och utförarorganisation. Mål- och resultatstyrningen har gett upphov till en mer aktiv uppföljning av resul- tatet och produktiviteten i verksamheten. Ett exempel är de öppna jämförelser som görs på hälso- och sjukvårdens område. Ytterligare en förändring som skett är att de privata utförarna har ökat kraftigt i antal. Att nya aktörer kommer in på verksamhetsområden där kommuner och landsting tidigare agerat ensamma, påverkar bl.a. formerna för den demokratiska kontrollen över verksamheten. Det svenska EU-medlemskapet har påverkat kommuner och landsting i stor utsträckning. De flesta kommunala verksamhetsområden berörs av . Tydligast är påverkan inom statsstöds- och upphandlingsområdena. Kravet på att kunna hantera även EU-rättsliga bedömningar ställer kommunerna och landstingen inför nya krav. samverkan har blivit allt vanligare och utvecklingen går mot att kommuner och landsting lägger allt större kraft på att samverka och agera samfällt. Ett av syftena med den nuvarande kommunallagen var att ge kom- muner och landsting stor frihet att utforma sin interna organisation efter behov. Denna möjlighet har utnyttjats och det finns därför en stor organisatorisk variation mellan olika kommuner och landsting. 4.2 Behovet av en reform Regeringens bedömning: Det finns behov av en ny kommunallag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens bedömning. kommun anför att nuvarande kommunallag har funnits under och det finns ett behov av en modernisering. Många remissinstanser ifrågasätter dock behovet av en ny anför att det kan ifrågasättas om den lagtekniska och rättssystematiska översyn som görs är befogad eller ens anför att den nuvarande kommunallagen i mångt och mycket fungerat tämligen bra. Ett stort antal kommuner 2016/17:171 däribland , och Lunds kommuner samt Kommuner och Landsting (SKL) anför att förslaget skapar fler svårigheter än det löser. Eftersom de materiella ändringarna som föreslås är tämligen begränsade kan de mycket väl rymmas i nuvarande struktur, det är också mer kostnadseffektivt för alla berörda. Skälen för regeringens bedömning Kommuner och landsting utövar offentlig makt Som anförs ovan utgör kommuner och landsting en central del av det svenska samhällssystemet. Många centrala välfärdsuppgifter utförs av kommuner och landsting. Detta innebär också att kommuner och landsting är viktiga innehavare av offentlig makt i . I 1 kap. 1 och 2 §§ regeringsformen anges grunderna för utövandet av offentlig makt i . Av dessa bestämmelser framgår bl.a. att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Ett tydligt och modernt ramverk De omvärldsförändringar som skisserats ovan innebär att kommuner och landsting står inför ett antal stora utmaningar. För att möta dessa bedriver regeringen ett reformarbete. Regeringen har bl.a. tillsatt en parlamentarisk kommitté som ska föreslå åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina utmaningar (dir 2017:13). Kommittén ska utifrån kommunernas vari- erande förutsättningar dels identifiera och analysera de utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på deras förmåga att klara av sina uppgifter, dels analysera i vilken utsträckning som samverkan, kommunsammanläggningar, förändrade uppgifter, en asymmetrisk ansvarsfördelning och andra tänkbara åtgärder kan bidra till att stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Kommittén ska mot bakgrund av denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vidtas och hur en genomförandeprocess kan utformas. Regeringen har även, inom ramen för den s.k. tillitsreformen, påbörjat ett strategiskt arbete med den samlade statliga styrningen av kommuner och landsting. Syftet med reformen är att gå från hög detaljreglering till en mer tillitsbaserad styrning där medarbetarnas kunskaper och kompetens bättre tas tillvara och mer tid kan ägnas åt kärnverksamheten i stället för tungrodd administration till följd av en omfattande kontrollapparat. En delegation har tillsatts med uppdrag att genomföra projekt i kommunerna för att främja idé- och verksamhetsutveckling och att identifiera hinder för en sådan utveckling (Tillitsdelegationen, Fi 2016:03). Delegationen kommer bl.a. att kartlägga vilka krav som regelverken för styrning, kontroll, redovisning och uppföljning ställer på kommuner och hur de tillämpas, samt verka för att åstadkomma en effektivare, mer tillitsbaserad och mindre administrativt belastande styrning. Regeringen anser, utöver dessa åtgärder, att ett stabilt ramverk för sektorn är en nödvändig förutsättning för att hantera kommunernas och landstingens utmaningar. Ett sådant ramverk bör ge goda förutsättningar för den lokala politiska nivån och former för ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och tjänstemän. bör också ge medlemmar och samhället i övrigt en möjlighet att följa och granska aktiviteten i kommuner och landsting. För att möjliggöra sådan uppföljning krävs att ramverket präglas av tydlighet och en klar ansvarsfördelning. Andra viktiga komponenter för ett stabilt ramverk är en god ekonomistyrning. I pågår beredningen av betänkandet En ändamålsenlig redovisning (SOU 2016:24) som innehåller förslag på en ny lag om bokföring och redovisning. Förslaget syftar till en mer rättvisande redovisning, ökad insyn och en ökad jämförbarhet. Utöver detta har regeringen beslutat om en översyn av kostnadsdelen i det kommunala utjämningssystemet (dir. 2016:91). Utformningen av den nuvarande kommunallagen Utredningen har haft till uppdrag att göra en lagteknisk översyn av kommunallagen. Utredningen bedömer att den nuvarande kommunallagens struktur med tio kapitel är alltför begränsad för att kunna utvecklas ytterligare. Genom utredningens förslag tillförs än fler bestämmelser. Att föra in dem i den nuvarande strukturen innebär att lagen blir mer svårtillgänglig. Mot bakgrund av behovet av att modernisera lagstiftningen och med hänsyn till behovet av de nya kapitel som föreslås, anser utredningen att en helt ny lag bör antas. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag till ny kommunallag. Ett antal av remissinstanserna, ett stort antal kommuner, SKL och flera universitet, ifrågasätter emellertid behovet av en ny kommunallag. Den huvudsakliga invändningen är att de materiella förändringarna i utredningens förslag inte motiverar en ny lag utan i stället kan inrymmas i den befintliga lagens struktur. Regeringen kan inledningsvis konstatera att kommunallag varit i kraft . Under dessa år har såväl omvärlden som den kommunala verksamheten genomgått stora förändringar. Detta gäller också kommunallagen som reviderats nästan ett femtiotal gånger. Lagen har, såsom flera remissinstanser framför, fungerat väl och dess struktur har med tiden kommit att bli väl inarbetad för de som kommer i regelbunden kontakt med den. Regeringens förslag till ny kommunallag är också av samma anledning baserad på strukturen i den nuvarande kommunallagen. Det ska dock framhållas att den systematik som gällde när lagen infördes inte i alla delar kunnat upprätthållas. Lagen innehåller t.ex. ett stort antal ”a och b paragrafer” till följd av det stora antalet revideringar. Regeringen delar utredningens bedömning att alla bestämmelser som tillkommit inte nödvändigtvis fått den mest ändamålsenliga placeringen. Detta gäller t.ex. reglerna om samverkan i gemensam nämnd och kommunalförbund och formerna för överlämnande av 2016/17:171 verksamhet till kommunala bolag och privata utförare. Följden av detta är att kommunallagen har en systematik som gör att det är svårt överblicka var vissa regler återfinns, t.ex. reglerna som styr medlemmarnas möjligheter att delta i det kommunala beslutsfattandet. Kommunallagen är en lag med en bred mottagarkrets vilket innebär att det är viktigt att den är lättillgänglig både vad avser systematik och språk. Även språket i den nuvarande kommunallagen har enligt regeringens mening vissa brister. Detta beror delvis som förflutit sedan lagen skrevs, men är också en följd av det stora antalet ändringar som gjorts. Lagen har därför ett språk som i vissa delar inte uppfyller dagens krav på lättförståelighet och utöver detta en begreppsbildning som inte är enhetlig. Flera remissinstanser, bl.a. , anför att de förändringar som utredningens förslag innehåller kan inrymmas i den befintliga strukturen. Enligt regeringens uppfattning skulle emellertid en sådan lösning ytterligare försämra lagens tillgänglighet. Lagens bristande systematik gör att det inte är ändamålsenligt att föra in de materiella förändringar som föreslås i denna proposition i den befintliga kommunallagen. Sammantaget anser regeringen att den nuvarande kommunalagen inte motsvarar de krav på överskådlighet och tillgänglighet som måste ställas på en sådan central reglering. Regeringen anser således, i likhet med bl.a. kommun, att det finns behov av en modernisering av kommunallagen. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att kommunallagen behöver ersättas för att kommuner och landsting ska få ett tydligare och mer ändamålsenligt ramverk som är bättre anpassat för deras framtida utmaningar. En ny kommunallag med tydligare Regeringens förslag: En ny kommunallag ska ersätta den nuvarande Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. anser att den lagtekniska översynen har lett till resultatet att den föreslagna lagen är lätt att hitta i. kommun anför att en lag som kommunallagen används av såväl tjänstemän, politiker och Då kan det inte krävas att alla dessa människor har en juridisk skolning är det extra värdefullt och viktigt med en lagstiftning som är klar, tydlig och precis. De nu föreslagna ändringarna bidrar till detta och är således av godo. kommun anför att förslagen får anses ligga i linje med hur tillämpningen av kommunallagen utvecklats kommun välkomnar utredningens förslag och vill särskilt uppmärksamma det positiva med att lagförslaget lagtekniskt har utformats ur ett medborgarperspektiv. anför att en helt ändrad disposition med omnumrering av paragraferna gör hänvisningar till äldre bestämmelser i praxis, kommuners arbetsordningar m.m. och juridisk litteratur mer svårtillgängliga. Även ett stort antal kommuner däribland , och Lunds kommuner samt SKL anför att förarbeten och praxis blir mer svårtillgängliga för dem som inte är jurister. Ett antal kommuner, däribland , anför att förändringen har inneburit att ett flertal bör-regler ändras till ska-regler vilket inte är motiverat. Skälen för regeringens förslag: Utredningen anför att det finns delar och uppbyggnad i den nuvarande lagen som inte återspeglar den utveckling som skett sedan ikraftträdandet . Utredningen föreslår därför att tre nya kapitel ska föras in i den nya kommunallagen. Regeringen delar kommuns bedömning att utredningens förslag till ny lag innebär ett klart, tydligt och precist ramverk för kommuner och landsting. Såsom anför är också utredningens förslag mer lättillgängligt än den nuvarande kommunallagen enligt regeringens mening. Regeringen föreslår därför en ny lag som i huvudsak följer den systematik och språkliga utformning som utredningen föreslagit. Den nya kommunallagen föreslås få en delvis ny struktur, med ett enhetligt utformat språk och med en enhetlig begreppsbildning. Regeringen återvänder till frågan om lagens systematik i avsnitt 14. Den nya lagen är vidare utformad för att skapa utrymme för att framtida reformer på ett bättre sätt ska kunna rymmas i systematiken. Ett exempel på en sådan framtida revision är regeringens beslut att utreda frågan om generell avtalssamverkan, se avsnitt 5.2. Flera remissinstanser anför att en ny lag försvårar kopplingen till äldre rättspraxis och förarbeten. Det bör här framhållas att regeringens förslag innehåller författningskommentarer till samtliga föreslagna paragrafer i den nya lagen. Detta innebär enligt regeringens mening en klar förbättring av tillgängligheten till förarbeten jämfört med dagens situation där specialmotiveringar och författningskommentarer kan behöva sökas bland över femtio olika propositioner. Denna förbättring torde särskilt underlätta för de som inte är jurister eller i övrigt väl förtrogna med den nuvarande kommunallagen. Regeringens förslag bygger till stor del på den nuvarande kommunallagen och avseende de flesta av de grundläggande bestämmelserna är någon ändring av rättsläget inte avsedd med den nya lagen. Äldre avgöranden och förarbeten kommer därför fortsatt att ha en stor inverkan på hur den nya lagen ska tolkas. Regeringen instämmer därför i att en ny lag med en ny struktur för med sig nackdelar när det gäller tillgängligheten av äldre rättskällor. Detta kan dock inte ensamt utgöra ett hinder mot en ny lag, särskilt med beaktande av den nuvarande kommunallagens brister. Det kan även anmärkas att samma situation uppkom även vid införandet av den nuvarande kommunallagen. För att underlätta för tillämpare att tillgodogöra sig äldre rättskällor innehåller författningskommentarerna i regeringens förslag hänvisningar till motsvarande bestämmelser i den nuvarande kommunallagen i den mån sådana finns (se även jämförelsestabellerna i bilaga 7 och 8). Författningskommentaren har vidare i enlighet med Lagrådets synpunkter kompletterats med hänvisningar till förarbetena till sådana 2016/17:171 motsvarande bestämmelser i den nuvarande kommunallagen för att ytterligare underlätta tillämpningen av lagen. anför att regeringens förslag innebär att regleringen i lagen på flera ställen ändras från bör till ska. Regeringen anser i denna del att regler av målsättningskaraktär ska användas med försiktighet och regler som riskerar att få en oklar innebörd helt måste undvikas. Lagregler utformade som s.k. ”bör-regler” ska därför undvikas. Regeringens utgångspunkt har därför varit att lagen tydligt ska markera mellan regler med en styrande innebörd och regler som innebär frivilliga möjligheter för kommuner och landsting. Kommunallagens reglering av de kommunala Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ändra regleringen av de kommunala befogenheterna i den nya kommunallagen. Utredningens bedömning: Utredningen bedömer att det inte ligger inom utredningens uppdrag att föreslå någon förändring av den kommunala kompetensen på näringslivsområdet på grund av . Remissinstanserna: Ett relativt stort antal kommuner samt Kommuner och Landsting (SKL) anser att det är angeläget att den kommunala kompetensen på näringslivsområdet på grund av Om ett stöd är förenligt med unionsrätten, anser dessa instanser att åtgärden eller stödet också borde vara kompetensenligt och tillåtet De framhåller också att det finns ett generellt behov av att utveckla och tydliggöra den kommunala kompetensen i förhållande till andra offentliga aktörer för att kunna möta kommunernas och kommuner anser vidare att den kommunala kompetensen inte bör försvåra kommuners deltagande i EU:s ekonomiska program, t.ex. strukturfonder. , och kommuner anför att tillåter stöd till innovationer vilket inte kommunallagen gör, trots den för samhället uppenbara vinsten med framgångsrika innovationer. kommuner däribland och kommuner anser att frågan om en utvidgning av kommunernas kompetens bör utredas. läns landsting förordar att frågan om den kommunala beslutskompetensen bör analyseras. Skälen för regeringens bedömning: gör ingen skillnad mellan att ge stöd till verksamhet som bedrivs i egen regi eller att ge stöd till näringsverksamhet som bedrivs av enskild. större möjligheter att lämna stöd till det privata näringslivet än vad Av remissvaren framgår att det finns ett intresse för utökade befogenheter bland framför allt kommuner, inte minst när det gäller näringslivsfrågor och frågor med koppling till sådant stöd som kan Prop. 2016/17:171 lämnas enligt . Som utredningen anför har det inte ingått i utredningens uppdrag att överväga förändringar i de kommunala befogenheterna.