prop · H403100 · 2017-04-18 00:00:00 — Fler unga måste fullfölja gymnasieutbildningen och skolan måste ge unga de färdigheter och kunskaper som arbetsmarknaden efterfrågar. En stor andel av de som kommer till är i yrkesaktiv ålder och många har kompetens som efterfrågas på arbetsmarknaden. Deras kompetens och kunskaper måste bättre tas tillvara. Förutom att underlätta dessa personers etablering på arbetsmarknaden skulle detta också bidra till att mildra rekryteringsproblemen inom vissa bristyrken. Arbetsmarknadspolitiken har en viktig roll för att öka jobbchanserna för arbetslösa, genom insatser som utbildning, praktik och subventionerade anställningar. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Arbetsförmedlingen har en viktig funktion genom sitt matchningsuppdrag och genom sin uppgift att ge stöd och vägledning i individens jobbsökande. En väl fungerande Arbetsförmedling kan också underlätta för de som saknar jobb- relaterade nätverk genom att skapa goda arbets- givarkontakter. Även jobb med lägre kvalifi- kationskrav kan vara en möjlig väg in på arbetsmarknaden. Därför är det viktigt att, i såväl den privata som den offentliga sektorn, öka arbetsgivarens benägenhet att anställa personer med relativt sett låga kvalifikationer. Politiken måste även bidra till en mer jämställd arbetsmarknad. Detta ska ske både genom att verka för att arbete ska organiseras på ett sådant sätt att heltid erbjuds i större utsträckning och genom insatser för att öka kvinnors arbetskraftdeltagande. Ett särskilt fokus bör riktas på kvinnor födda utanför , eftersom arbetskraftsdeltagandet i denna grupp är särskilt lågt. Det är viktigt att politiken understödjer en fortsatt stark jobbtillväxt. En näringspolitik som bidrar till fler och växande företag skapar förutsättningar för en hög tillväxt i arbetskraftsefterfrågan. En viktig förutsättning för jobbtillväxt och för att människor ska kunna söka och ta jobb i hela landet är också investeringar i infrastruktur och bostäder. Även en välutbyggd välfärdssektor är viktig för jobbtillväxen, dels genom att den medför en hög arbetskraftsefterfrågan i välfärdssektorn, dels genom att den möjliggör för fler, både kvinnor och män, att öka sitt arbetsutbud när den offentliga sektorn tar ett större ansvar för omsorgen av våra anhöriga, barn och äldre. Regeringens sysselsättningspolitiska åtgärder presenteras i avsnitt 2. Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 10 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet –Enligt de beräkningar som redovisas i detta avsnitt är finanspolitiken långsiktigt hållbar. –står inför stora demografiska förändringar . Befolk- ningen förväntas växa med ca 1,5 miljoner personer , vilket är en ökning med . för- väntas antalet personer som är öka med , och antalet personer som är med . Dessa förändringar gör att trycket på de offentliga utgifterna ökar. De primära offentliga utgifterna beräknas öka med av BNP i ett scenario med ett oförändrat offentligt åtagande och oförändrat beteende. –Invandring utgör ett potentiellt tillskott till arbetskraften som kan minska pressen på de offentliga finanserna av en åldrande befolkning. Det är viktigt att de nyanländas arbetskraftsutbud tas till vara, såväl för de nyanländas som för samhälls- ekonomins skull. –Ett antal utvecklingstrender kan utgöra en risk för finanspolitikens långsiktiga håll- barhet. Utgifterna kan öka inte enbart på grund av en åldrande befolkning, utan även till följd av ökad efterfrågan på välfärds- tjänster och av att priserna på dessa tjänster ökar snabbare än den genomsnittliga pris- ökningstakten. –Personer i förvärvsaktiv ålder betalar i stor utsträckning de skatter som finansierar de offentliga utgifterna. Den demografiska utvecklingen innebär att andelen personer i befolkningen minskar. Ett långt arbetsliv är betydelsefullt för att alla ska kunna ha en god ekonomisk standard och för att skattefinansierade tjänster av god kvalitet ska kunna tillhanda- hållas. När medellivslängden ökar är det viktigt att antalet yrkesverksamma år också ökar. I detta avsnitt görs en bedömning av om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Syftet med analysen är att identifiera och värdera faktorer och trender som kan påverka håll- barheten, så att åtgärder kan vidtas tidigt för att säkerställa förtroendet för finanspolitiken. Om nödvändiga förändringar skjuts förvärras problemen och förändringsarbetet försvåras, så att mer omfattande åtgärder måste genomföras i ett senare skede och ofta under mindre ordnade former. Erfarenheten visar att en ohållbar finanspolitik kan leda till kraftiga ingrepp i de offentlig- finansierade verksamheterna, med stora samhällsekonomiska kostnader som följd. Flera krisdrabbade länder har på grund av stora och ökande statsskulder tvingats inrikta sig på akuta krisåtgärder i stället för på reformer som främjar en stabil och långsiktig tillväxt. Framtvingade åtgärder för att stärka det offentliga sparandet i en lågkonjunktur har ofta stora negativa effekter i form av högre arbetslöshet och lägre BNP. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 sådan krishantering ökar ofta de fördelnings- politiska spänningarna. Genom starka offentliga finanser skapas förutsättningar för att hantera kriser på ett mer ordnat sätt. Vid behov kan då stabiliseringspolitiska insatser genomföras utan att förtroendet för finanspolitiken äventyras. Det är därför viktigt att finanspolitiken är hållbar och åtnjuter ett stort förtroende, hos såväl hushåll och företag som på de internationella finansmarknaderna. står inför flera förändringar som kan utsätta samhällsekonomin för påfrestningar och som därför behöver följas noga. En stigande medellivslängd är positivt i sig. En äldre befolkning kan dock också innebära utmaningar genom ökade offentliga utgifter för omsorgs och sjukvårdstjänster. Dessutom har ett stort antal, främst yngre, människor invandrat till , vilket bl.a. ökar behovet av arbets- marknadsutbildning samt av utbildningsplatser i såväl grund- och gymnasieskolan som inom den högre utbildningen. En positiv nettoinvandring gör det lättare att hantera effekterna av en ökad medellivslängd på de offentliga finanserna, om merparten av de nyanlända kommer i arbete. Även om befolkningsutvecklingen är viktig för de offentliga finanserna är det inte den enda faktorn som påverkar dessa. Högre kostnader för och ökad efterfrågan på de skattefinansierade tjänsterna kan också innebära påfrestningar. En ökad press på de offentliga finanserna behöver dock inte nödvändigtvis mötas med sänkta ambitionsnivåer eller höjda skatter. Genom att förlänga arbetslivet i takt med att medellivs- längden ökar, öka sysselsättningen för grupper med lägre sysselsättningsgrad, förbättra befolkningens hälsa och producera de skatte- finansierade tjänsterna på ett mer effektivt sätt med en mindre resursinsats minskar trycket på de offentliga finanserna. 10.1Finanspolitiken står inför flera utmaningar Befolkningens storlek och sammansättning ändras snabbt befolkning förväntas öka med ca 1,5 miljoner personer . Denna bedömning bygger på befolkningsprognos 2016, som är en uppdatering av den ordinarie prognosen . Uppdateringen beaktar prognos för invandringen . Befolkningen, som uppgick till nästan 10 miljoner personer , förväntas växa till ca 11 miljoner och till ca 11,5 miljoner personer 2033. Det är en genomsnittlig årlig ökning om ca 100 000 personer, eller , vilket är en hög tillväxttakt vid en historisk jämförelse. Av denna ökning utgör barn och ungdomar en knapp tredjedel och antalet personer (20–) . Resterande ökning utgörs av personer som är . Diagram 10.1 Befolkningsförändringar jämfört med Diagram 10.1 visar att antalet unga och personer förväntas öka särskilt snabbt , då invandringen förväntas vara extra stor i ett historiskt perspektiv, medan de allra äldsta, de som är , gradvis står för en allt större andel av befolknings- tillväxten efter 2025. förväntas den sistnämnda ålders- gruppen växa särskilt snabbt, med nästan 30 000 personer . förväntas det finnas ca 470 000 fler barn och ungdomar i än 2015, ca 570 000 fler personer i åldern 20–, och nära 455 000 fler personer som är eller äldre. Av de sistnämnda är ca 135 000 i åldern 70–och drygt 320 000 är eller äldre. Denna utveckling innebär att antalet personer som är per 100 personer (20–) ökar från ca 22 personer 2015 till närmare 27 personer 2030. Antalet personer som är ökar från ca 8 personer per 100 personer i yrkes- verksam ålder 2015 till drygt 12 personer 2030. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 ökar antalet barn och ungdomar från ca 36 till närmare 40 personer per 100 personer . förväntas det framför allt vara antalet barn och ungdomar som ökar i relation till befolkningen , medan de allra äldsta, de som är , ökar snabbt efter 2022. Således är det främst produktionen av barnomsorg och utbildning som kommer att behöva öka , medan efterfrågan på äldreomsorg och sjukvård kommer att öka snabbare efter 2022. Befolkningens sammansättning kommer att förändras även vad gäller födelseland. Diagram 10.2 visar att antalet personer i åldern 20–som är födda i med stor sannolikhet kommer att minska med ca 150 000 personer , för att därefter åter öka. förväntas det finnas ca 100 000 färre personer i åldern 20–som är födda i än vad som var fallet 2015. Denna prognos är relativt säker eftersom den inte är beroende av nativiteten. Dessutom är föränd- ringar av dödligheten och benägenheten att migrera relativt liten i denna åldersgrupp. drygt 500 000 personer, eller av befolkningen i åldern 20–, födda utomlands. Av dessa kom det absoluta flertalet, , från länder i , framför allt från våra grannländer. hade de utlandsfödda i denna åldersgrupp ökat till ca 1,1 miljon perso- ner, vilket var av samtliga i denna åldersgrupp, och av dessa var drygt 500 000 personer eller födda utanför , se diagram 10.3. Diagram 10.3 Befolkningen 20–som är född utomlands Tusental personer, procent av hela befolkningen samt procent av befolkningen födda utomlands Diagram 10.2 Befolkningen i åldrarna 20–69 år Förändring jämfört med , tusental personer Anm: Värden ovanför staplarna anger andelen utlandsfödda i befolkningen 20–. Värden i staplarna anger andelen av de utlandsfödda som är födda utanför . Enligt prognosen förväntas antalet utlandsfödda i åldern 20–fortsätta att öka till ca 1,6 miljoner respektive strax under 2 miljoner personer 2020 och 2030. Även andelen födda utanför i denna grupp väntas fortsätta att öka. Andelen äldre i befolkningen stiger. 10.4 illustreras denna utveckling med en s.k. Utvecklingen av antalet personer som är födda utomlands är betydligt mer svårbedömd personer som är per 100 personer eftersom in- och utvandringen bland utlands- i åldern 20–. Efter att andelen äldre endast födda varierar kraftigt. En slutsats är dock att ökat marginellt till ca nettoinvandringen måste vara fortsatt positiv de 2010, och sedan minskat av , ökade antalet äldre snabbare än yrkesverksam ålder inte ska minska. antalet personer efter 2010. Diagram 10.2 visar även att merparten av Detta är en utveckling som med endast enstaka nettoinvandringen väntas bestå av personer som avbrott förväntas fortsätta under resten av är födda utanför , vilket innebär en fort- satt förändring av den yrkesverksamma 100 personer i åldern 20–förväntas öka till P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 ca 30 personer omkring 2044 och ca 35 personer 2065. Antal personer som är per hundra personer i åldern 20–69 år 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100 Källor: och egna beräkningar. Diagram 10.5 visar hur folkmängden i olika åldrar ändras på . Även om den allra yngsta befolkningsgruppen förväntas växa snabbt är det antalet äldre som ökar snabbast på lite . Effekten på de offentliga finanserna av förändringar i befolkningens ålderssamman- sättning kan illustreras av hur en genomsnittlig individ i olika åldrar påverkar den offentliga sektorns inkomster och utgifter (se diagram 10.6).6 Av diagram 10.6 framgår att netto- bidraget i genomsnitt är negativt upp till ca . De offentliga utgifterna för personer i dessa åldrar går framför allt till barnomsorg och utbildning. För åldersgruppen 26–är nettobidraget positivt, eftersom de genomsnittliga inbetalningarna av skatter och avgifter är större än de offentliga utgifterna för transfereringar och välfärdstjänster i dessa åldrar. Vid ca blir nettobidraget åter negativt, och sjunker sedan snabbt då många väljer att gå i pension. Utgifterna för framför allt äldreomsorg och sjukvård ökar också med åldern. Mot slutet av livet ökar utgifterna kraftigt. För en genomsnittlig person som är är det negativa nettobidraget större 6 Nettobidraget till offentlig sektor i en viss ålder beräknas här som den genomsnittliga skillnaden mellan offentliga inkomster (skatter och avgifter) och offentliga utgifter (offentliga transfereringar och offentlig konsumtion) för alla individer i en viss ålder 2014. Det sammanlagda negativa nettobidraget är dock betydligt större för yngre äldre eftersom relativt få personer blir så gamla. Diagram 10.5 Förändring i folkmängden jämfört med Den utmaning för de offentliga finanserna som den demografiska utvecklingen innebär blir tydlig om befolkningsförändringarna i diagram 10.5 kombineras med nettobidragen i diagram 10.6. Den förväntade befolkningsökningen sker till stor del i de åldersgrupper där de offentliga utgifterna för välfärdstjänster och transfereringar är betydligt större än skatteinbetalningarna. Diagram 10.6 Genomsnittligt nettobidrag till offentlig sektor för personer i olika ålder 2014 Tusental kronor per person Anm.: Ett negativt nettobidrag betyder att utgifterna för skattefinansierade tjänster och transfereringar överstiger skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ. Källor: och egna beräkningar. De offentliga finansernas utveckling är dock även beroende av hur det genomsnittliga finansiella utbytet med den offentliga sektorn förändras i olika åldersgrupper. Exempelvis kan en förbättrad hälsa och ett ökat arbetsutbud leda till att det negativa nettobidraget minskar i de högre åldrarna (se avsnitt 10.3). Ett stort antal asylsökande kom till sökte ca 80 000 respektive 160 000 personer asyl i , vilket var betydligt fler än genomsnittet . Ett stort antal av dessa personer förväntas efter 1–få temporära eller permanenta uppehålls- tillstånd. De kommer då att räknas in i befolk- ningsregistret, som ligger till grund för beräkningarna i detta avsnitt. är det sann- olikt att även anhöriga till dessa personer får uppehållstillstånd i . Sammantaget gör detta att befolkningen förväntas växa betydligt snabbare . I senaste prognos antas nettomigrationen, dvs. antalet invandrare minus antalet utvandrare, vara särskilt hög . Därefter förväntas den minska successivt (se diagram 10.7). Den stora nettoinvandringen bidrar till att föryngra befolkningen. Få personer flyttar till eller från . De flesta som invandrar är (se diagram 10.8). Diagram 10.8 visar att invandringen var betydligt större 2015 än det årliga genomsnittet 2000–2005, och att andelen män nu är högre, speciellt i åldern 15–. Medelåldern på de som invandrade till 2015 var strax . Medelåldern var något lägre för kvinnor än för män. 0 - 19 år Invandringen sänker försörjningskvoten när det blir fler personer i relation till antalet unga och gamla som ska försörjas. Detta illustreras av diagram 10.9, som redovisar P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 försörjningskvoten för hela befolkningen respektive enbart för inrikes födda. Diagram 10.8 Årlig nettomigration per ålder och kön Antal personer per ålder Män 2000 - 2010 Kvinnor 2000 - 2010 De utrikes födda sänker försörjningskvoten samtliga år, men allra mest . Att försörjningskvoten skiljer sig så kraftigt mellan inrikes födda och hela befolkningen innebär att de utlandsfödda utgör en stor potential för finansieringen av den offentliga sektorn och understryker betydelsen av en väl fungerande etablering av utrikes födda på arbetsmarknaden (se avsnitt 10.3). Antal personer 0–och per antal personer 20–69 år Källor: och egna beräkningar. Kostnaderna för de skattefinansierade tjänsterna tenderar att öka snabbare än andra priser Det är inte bara den demografiska utvecklingen som kan utgöra en påfrestning för finans- politiken. Lönerna inom skattefinansierade sektorer som utbildning, barn- och äldreomsorg ökar normalt i samma takt som inom övrig P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 produktion utan att det motsvaras av ökad produktivitet i samma takt. Detta gör att den relativa kostnaden för denna typ av tjänster successivt stiger. Företeelsen brukar benämnas Baumols lag. För den offentliga sektorn innebär det att kostnaden för att tillhandahålla t.ex. barn- och äldreomsorg i oförändrad omfattning tenderar att öka snabbare än den allmänna prisutvecklingen i samhället. Det råder oenighet om i vilken utsträckning Baumols lag gäller för all skattefinansierad verksamhet. Enligt nationalräkenskaperna har produktivitetstillväxten i den offentliga verksam- heten legat nära noll sedan den började mätas. Flera bedömare anser dock att produktiviteten ökar inom delar av den skattefinansierade tjänsteproduktionen, exempelvis sjukvården. är det svårt att belägga produktivitets- förändringar inom den offentliga sektorn, eftersom merparten av dess produktion inte avsätts på en marknad med fri prissättning. En eventuell produktivitetshöjning kan resultera i antingen lägre offentliga utgifter eller ökad kvalitet eller servicenivå. Vad menas med att finanspolitiken är hållbar? Om finanspolitiken är hållbar kan de regler som bestämmer de offentliga inkomsternas och utgifternas utveckling vara oförändrade på lång sikt utan att det resulterar i en oönskad utveckling av den offentliga skulden. För att undersöka om så är fallet måste först definitionen av en oönskad skuldutveckling preciseras, vilket kan göras på flera olika sätt. Därefter görs ett antal långsiktiga fram- skrivningar av de offentliga inkomsterna och utgifterna. I framskrivningarna beräknas hur inkomsterna och utgifterna skulle utvecklas om morgondagens befolkning gavs tillgång till de skattefinansierade välfärdstjänsterna på samma villkor som , som även skatte- satserna hölls oförändrade. Europeiska kommissionen använder sig av två olika hållbarhetsdefinitioner och har tagit fram de s.k. S1- och S2-indikatorerna, som visar hur stor permanent förändring av det offentliga sparandet som krävs för att den offentliga skulden ska utvecklas på önskvärt sätt. För att underlätta jämförelser med andra hållbarhets- bedömningar beräknas och redovisas dessa indikatorer för de scenarier som presenteras i Indikatorerna beräknas med utgångspunkt från det offentligfinansiella läget 2018, eftersom detta år är det första för vilket regeringen kan föreslå en ny statsbudget. Den första indikatorn, S1, är ett mått på hur stor permanent förändring av finanspolitiken, uttryckt som procent av BNP, som behövs 2018 för att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden) ska motsvara av BNP 2030. Att referensvärdet har satts till just av BNP beror på att denna skuldnivå inte får överskridas enligt stabilitets- och tillväxtpakten regler. Eftersom den svenska bruttoskulden uppgick till av BNP innebär det att det finns en förhållandevis stor säkerhets- marginal till denna skuldnivå. Det innebär att S1- värdet för svensk del normalt är negativt, dvs. det krävs en stor permanent budgetförsvagning 2018 för att bruttoskulden ska öka till av BNP. Ett indikatorvärde under noll ska inte tolkas som att det finns ett utrymme för budgetförsvagningar. Indikatorn är endast ett nyckeltal som möjliggör jämförelser mellan olika länder och av olika antaganden om utvecklingen . För att illustrera hur stor budgetförändring som krävs för att brutto- skulden ska motsvara av BNP 2026 beräknas även en alternativ indikator på samma sätt som S1, här benämnd S2026. Syftet med denna indikator är att visa hur stor anpassning av finanspolitiken som är nödvändig för att bruttoskulden ska vara i linje med det skuldankare som föreslagits av det år då kommittén föreslår att överskottsmålets och skuldankarets nivå ska omprövas nästa gång. Europeiska kommissionens andra hållbarhets- indikator, S2, är ett mer teoretiskt mått som visar hur mycket budgeten permanent måste förstärkas eller försvagas för att den offentliga nettoskulden som andel av BNP ska stabiliseras över en mycket lång tidshorisont. Indikatorn baseras på att nuvärdet av alla framtida offentliga inkomster ska vara lika med nuvärdet av utgifterna och den initiala skuldstocken. Att nettoskulden stabiliseras på lång sikt är ett nödvändigt villkor för att finanspolitiken ska kunna betraktas som hållbar. Det går dock inte att säkert säga om politiken verkligen är hållbar enbart utifrån S2-indikatorn. För det första beräknas indikatorn utifrån offentliga saldon mycket långt in , så långt att det i praktiken inte finns någon meningsfull information att tillgå för att bedöma saldonivån. Sparandet antas därför oftast vara oförändrat som andel av BNP efter beräkningens slutår, som i de här redovisade beräkningarna är 2100. Ofta beror S2-indikatorns värde till stor del på just detta antagande. För det andra är en justering av finanspolitiken i linje med S2-indikatorn inte en garanti för att skulden stabiliseras på en nivå som är förenlig med mer kortsiktiga kriterier för finanspolitisk hållbarhet. Den offentliga sektorns nettoskuld kan mycket väl stabiliseras på av BNP på lång sikt, även om S2 är 0. En budgetjustering i linje med S2-värdet innebär således endast att den finansiella nettoställningen är stabil som andel av BNP på lång sikt, men säger ingenting om den finansiella nettoställningens nivå. Indikator- värdet är därför endast ett av flera underlag i en bedömning av under vilka förutsättningar som dagens finanspolitik är långsiktigt hållbar. Att indikatorvärdet kan bero på sparandesaldon som beräknats för år mycket långt in är en uppenbar svaghet. Generellt kan sägas att ju större S2-värdet är i absoluta termer, och ju tidigare i framskrivningen en obalans uppstår, desto större är sannolikheten att finanspolitiken kommer att behöva läggas om. I en kris försämras det offentliga sparandet ofta snabbt på grund av andra orsaker än att utgifterna för de normala åtagandena ökar. Ett exempel på det är det stöd till banksystem i kris som lämnades i samt i och . Även om finansiella institutioner betalar en avgift för att hantera framtida kriser av denna typ sker ingen särskild fondering av avgiftsinkomsterna. Dessa används i stället till att minska statens lånebehov, och därmed statsskulden. Med en låg statsskuld i relation till BNP finns en finansiell buffert som staten har tillgång till i ett krisläge. Det finanspolitiska ramverket och det förslagna skuldankaret syftar till att upprätthålla en skuldnivå som ger ett gott skydd i nästa kris. I bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bortses dock från framtida kriser. Bedömningarna bygger i stället på att ekonomin utvecklas trendmässigt utan störningar i linje med de beräkningsantaganden som anges. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 10.2Ett scenario för utvecklingen på lång sikt I detta avsnitt redovisas ett scenario som tar sin utgångspunkt i de demografiska förändringarna i senaste befolknings- prognos. Det bör understrykas att scenariot inte syftar till att redovisa den mest sannolika utvecklingen. Syftet är i stället att illustrera konsekvenserna av en utveckling med oförändrad politik och oförändrat beteende avseende t.ex. arbetskraftsdeltagande och utnyttjandet av de skattefinansierade tjänsterna. Ambitionen är att identifiera och analysera framtida utmaningar genom att undersöka hur stora anpassningar av dagens regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna som krävs för att de offentliga finanserna ska vara i långsiktig balans. Med hjälp av alternativa scenarier som baseras på olika alternativa antaganden är det sedan möjligt att belysa vilka faktorer som stärker finanspolitikens hållbarhet och vilka som försvagar den.