prop · H50319 · 2017-10-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:19 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att anmälningsskyldighet i lagen (1993:335) om ändras så att anmälningsskyldigheten överensstämmer med motsvarande anmälningsskyldighet i socialtjänstlagen (2001:453). Det föreslås ingen förändring av myndighetens uppgiftsskyldighet. I propositionen föreslås det vidare att ges möjlighet att till Inspektionen för vård och omsorg lämna uppgifter som kan vara av betydelse för dess tillsyn. Enligt nuvarande lagstiftning är det inte möjligt att lämna uppgifter till en tillsynsmyndighet. Mot bakgrund av ovan nämnda ändring förslås därför att det i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) införs en sekretessbrytande bestämmelse för avseende Inspektionen för vård och omsorg. Lagändringarna är en del i regeringens arbete med att stärka barnets rättigheter, i synnerhet barn och unga som samhället tagit på sig ett särskilt ansvar att skydda. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:335) om 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Myndighetens kontakter med barn och redovisning av uppdraget .............. FN:s konvention om barnets rättigheter ........................... 5.2Anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt Offentlighets- och sekretesslagen..................................... 6 En ny anmälningsskyldighet för .................... Möjlighet att lämna uppgifter ........................................... Offentlighets- och sekretesslagen..................................... 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (1993:335) om 8.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ................................................ (Ds 2015:22)..................................................................... Lagförslag i promemorian (Ds 2015:22) .......................... Förteckning över remissinstanser till promemorian (Ds 2015:22)..................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regerings förslag till 1.lag om ändring i lagen (1993:335) om barnombudsmannen, 2.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1993:335) om Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1993:335) om dels att 7 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 8 §, av följande lydelse. till socialnämnden anmäla om om- att genast anmäla till socialnämn- budsmannen i sin verksamhet får den om ombudsmannen i sin verk- kännedom om att ett barn miss- samhet får kännedom om eller handlas i hemmet eller om det i misstänker att ett barn far illa. annat fall måste antas att social- nämnden behöver ingripa till ett att lämna uppgifter om det för- Om det finns sär- skilda skäl får anmälan till social- nämnden göras även i andra fall. Ombudsmannen får lämna so- cialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av skydd. 1. socialnämnden uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd, Inspektionen för vård och omsorg uppgifter som kan vara av betydelse för myndighetens tillsyn. Denna lag träder i kraft . 1Senaste lydelse 2002:377. 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 33 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretessen enligt 2 § hindrar anmälan och lämnar uppgift till anmälan och lämnar uppgift till socialnämnden eller lämnar upp- föreskrivs i lagen (1993:335) om gift till Inspektionen för vård och omsorg enligt vad som föreskrivs i lagen (1993:335) om Barnom- Denna lag träder i kraft . 3Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade (S2011/5896/FST) att ge i uppdrag att utvärdera den praktiska tillämpningen av anmälningsskyldigheten enligt 7 § lagen (1993:335) om . skulle vidare ange om det fanns behov av författningsändringar samt föreslå de författningsändringar som bedömdes nödvändiga. Uppdraget skulle genomföras i samråd med andra berörda aktörer och redovisas till . redovisning ledde till utarbetandet av promemorian anmälningsskyldighet (Ds 2015:22). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och dess författningsförslag i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. I bilaga 3 finns en förteckning över remissinstanserna. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr S2015/03029/FST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 2. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4.I förhållande till lagrådsremissens förslag har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. har uppmärksammat regeringen på behovet av en översyn av reglerna om myndighetens anmälningsskyldighet till socialnämnden med anledning av att myndighetens kontakter med barn och unga har ökat, särskilt med barn i utsatta situationer, men även på grund av att nu gällande bestämmelser har medfört vissa tillämpningsproblem hos myndigheten. Därtill finns ett behov av översyn mot bakgrund av en ändring i socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, som trädde i kraft (SFS 2012:776). bildades och har, enligt lagen (1993:335) om , till uppgift att företräda barns och ungas rättigheter och intressen mot bakgrund av åtagande enligt konvention om barnets rättigheter (). I myndighetens uppgifter ingår att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av och särskilt uppmärksamma att lagar och andra för- fattningar, samt tillämpningen av dem, stämmer överens med barnkon- 2017/18:19 ventionen. Inom sitt verksamhetsområde ska myndigheten för regeringen föreslå de författningsändringar eller andra åtgärder som behövs för att barns och ungas rättigheter och intressen ska tillgodoses. Myndigheten ska också informera, bilda opinion och ta initiativ till lämpliga åtgärder i övrigt. ska företräda barns och ungas rättigheter och intressen i den allmänna debatten samt samla kunskap och sammanställa statistik om barns och ungas levnadsvillkor. Myndigheten ska även följa den internationella utvecklingen när det gäller tolkning och tillämpning. Enligt förordningen (2007:1021) med instruktion för ska myndigheten vid fullgörande av sina ovan beskrivna uppgifter systematiskt och återkommande följa upp och utvärdera tillämpningen av i berörda verksamheter hos förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting. ska förmedla och föra en dialog om slutsatser och iakttagelser med de myndigheter och huvudmän som är berörda. Utifrån uppföljningar och utvärderingar ska myndigheten också genomföra insatser som bidrar till att utveckla och sprida kunskap om tillämpningen av . har inte till uppgift att ägna sig åt enskilda ärenden och har heller inget tillsynsansvar. Däremot har myndigheten befogenhet att, enligt 5 § lagen (1993:335) om begära in uppgifter från förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting om vilka åtgärder som vidtagits i verksamheten för att genomföra barns och ungas rättigheter enligt . Förvaltningsmyndigheter, kommuner och landsting är också skyldiga att på uppmaning komma till överläggningar med denne. Även om inte kan agera i ett enskilt ärende har myndigheten likt andra verksamheter som arbetar direkt med barn och unga anmälningsskyldighet till socialnämnden. Myndigheten ska, enligt 7 § lagen (1993:335) om , genast anmäla till socialnämnden om ombudsmannen i sin verksamhet får kännedom om att ett barn misshandlas i hemmet eller om det i annat fall måste antas att socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Myndigheten anmälde 41 ärenden till socialnämnden och 48 ärenden (årsredovisning 2016). 4.2.1Myndighetens kontakter med barn och unga har bl.a. i uppdrag att företräda barns och ungas rättigheter och intressen mot bakgrund av åtagande enligt . För att som ombudsman kunna ha ett barnperspektiv på en generell nivå krävs djup kunskap om barns och ungas situation och behov. Barn och unga är ingen homogen grupp. Det är flickor och pojkar i olika åldrar med skilda behov och förutsättningar utifrån erfarenheter, funktionsnedsättning eller tillhörighet till etnisk eller kulturellt grupp. Barn kan även befinna sig i en utsatt situation. Det kan röra sig om barn som söker asyl eller barn som lever i en familj där det förekommer missbruk. måste därför ha en omfattande kunskap om olika perspektiv och livsvillkor. Att nå dessa barn och unga och ge dem möjlighet att komma till tals är mycket viktigt för att deras rättigheter ska Prop. 2017/18:19 bli respekterade. En förutsättning för att ska kunna företräda barns och ungas intressen och bevaka deras rättigheter i samhället är att baserar sin verksamhet på direkta och indirekta kontakter med barn och unga. Barn och unga själva är den mest värdefulla informationskällan. Det samlade informationsmaterialet ger en god bild av barns och ungas levnadsvillkor och tjänar som underlag för arbete. För att ska kunna uttala sig i en fråga och företräda barns och ungas intressen på ett trovärdigt sätt krävs det ett representativt underlag (prop. 2001/02:96 s. 18). Det är av oerhörd vikt för myndigheten att behålla en hög nivå av trovärdighet, legitimitet och förtroende från den grupp som myndigheten företräder. Om barn och unga tappar förtroendet för kan myndigheten inte utföra sitt arbete som företrädare i många viktiga frågor, särskilt för barn och unga som lever i utsatta situationer och som därmed har svårare att känna tillit. Sedan bildades har myndighetens kontakter med barn och unga successivt ökat. Många barn och unga vänder sig till myndigheten för att få råd i enskilda ärenden. Att många barn och unga söker sig till är ett tecken på att många känner till myndigheten och dess roll som företrädare för barnets rättigheter. De barn som på eget eller en vuxens initiativ vänder sig till myndigheten kan känna sig utsatta och inte veta vart de kan vända sig för att få stöd och hjälp. har då en viktig roll i att kunna hänvisa barnet till rätt instans i samhället (prop. 2001/02:96 s. 19). De flesta kontakter som har med barn och unga är dock på myndighetens initiativ. lyssnar regelmässigt på barn och unga med hjälp av en metod utvecklad av myndigheten benämnd Unga Direkt. De flesta barn som träffar har levt eller lever i en utsatt situation. Myndigheten träffar exempelvis barn som varit utsatta för våld, barn som är eller har varit placerade utanför det egna hemmet, barn till frihetsberövade föräldrar, barn som är misstänkta för brott och barn som levt eller lever med psykisk ohälsa. Men myndigheten träffar också barn till exempel i skolklasser där barnens olika bakgrunder är okända för medarbetare. I regeringens proposition 1993/94:107 s. 15 gjordes bedömningen att utformningen av anmälningsskyldighet kunde behöva prövas på nytt när verksamheten varit i gång . Avsikten var då att skulle få i uppdrag att utvärdera den praktiska tillämpningen av anmälningsskyldigheten i en rapport till regeringen. Regeringen gav i uppdrag att utvärdera tillämpningen av anmälningsskyldigheten enligt lagen (1993:335) om 2017/18:19 (dnr S2011/5896/FST). Myndigheten skulle bl.a. utvärdera den praktiska tillämpningen av anmälningsskyldigheten och vid behov föreslå de lagändringar som bedömdes nödvändiga. redovisade uppdraget och uppmärksammade då regeringen på behovet av en översyn med anledning av att kontakten med barn och unga har ökat men även på grund av att anmälningsskyldighet medför vissa tillämpningsproblem för myndigheten. 4.4Barnombudsmannens redovisning av uppdraget I sin redovisning av uppdraget gjorde bedömningen att det inte fanns någon anledning till att myndighetens anmälningsskyldighet skulle skilja sig från anmälningsskyldigheten i socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, enligt den då gällande lydelsen. ändrades anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § SoL (SFS 2012:776) och menar att samma kriterier för anmälningsskyldigheten som gäller enligt SoL även bör gälla i fråga om anmälningsskyldighet. Enligt finns i den nuvarande regleringen ett krav på att myndigheten ska göra en bedömning av barnets behov av skydd som är näst intill omöjlig att göra för andra än socialnämnden. Det är viktigt att myndigheter som har anmälningsskyldighet behandlar information om att ett barn riskerar att fara illa på ett likvärdigt sätt. ser inga risker när det gäller förtroendet för myndigheten. Myndighetens uppfattning är att barn och unga som varit i kontakt med och som på ett eller annat sätt far illa snarare förväntar sig att ska göra en anmälan eller på annat sätt hjälpa barnet. När det gäller uppgiftsskyldigheten för myndigheten gör bedömningen att det i denna del inte ska göras någon ändring. Med hänsyn till myndighetens särskilda karaktär som företrädare för barn och unga måste barn som vänder sig till kunna känna förtroende för ombudsmannen och förlita sig på att inga uppgifter som är känsliga eller skadliga för barnet lämnas ut av myndigheten. Det kan, enligt , till exempel röra sig om uppgiftslämnarens namn när barnet självt är uppgiftslämnare och berättar om sin hemsituation. I redovisningen föreslår även att det bör införas en möjlighet, men ingen skyldighet, för myndigheten att lämna uppgifter till tillsynsmyndigheten för och hälso- och sjukvården, Inspektionen för vård och omsorg (). Anledningen till det är att bland annat vill kunna uppmärksamma på missförhållanden inom och hälso- och sjukvårdens verksamhetsområden. Det kan exempelvis röra sig om situationer när ett barn inte är placerat av samma kommun som den kommun där ett familjehem, hem för vård eller boende (HVB) eller särskilt ungdomshem där barnet vistas är beläget, barnet inte självt vet vilken kommun som placerat honom eller henne, barnet upplever att socialsekreteraren inte agerar på barnets begäran om hjälp eller att myndigheten gör egna iakttagelser som Prop. 2017/18:19 bör föranleda en tillsyn. 5.1 FN:s konvention om barnets rättigheter ratificerade FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkon- ventionen) 1990 och har därigenom förbundit sig att leva upp till kon- slår fast att barn är egna individer med särskilda rättigheter och att barndomen har ett värde i sig Konventionen innehåller medborgerliga, politiska, ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Konventionen innehåller fyra grundprinciper, artiklarna 2, 3, 6 och 12. Grundprinciperna är vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen ska tolkas, men de har också en självständig betydelse och ska vara ut- gångspunkt i beslut och åtgärder som kan röra enskilda barn eller grupper Artikel 2 innehåller den s.k. icke-diskrimineringsprincipen som innebär att alla barn inom en stats jurisdiktion, utan åtskillnad av något slag, ska tillförsäkras de rättigheter som anges i . ska barnets bästa komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör Artikel 6 slår fast alla barns rätt till livet och konventionsstaterna ska till det yttersta av sin förmåga säkerställa barnets överlevnad och Av artikel 12 framgår att konventionsstaterna ska tillförsäkra det barn som är i stånd att bilda egna åsikter rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i för- hållande till barnets ålder och mognad. Enligt artikel 19 ska konventionsstaterna vidta alla lämpliga lagstift- nings-, administrativa och sociala åtgärder samt åtgärder i utbildnings- syfte för att skydda barnet mot alla former av fysiskt och psykiskt våld, skada eller övergrepp, vanvård eller försumlig behandling, misshandel eller utnyttjande, innefattande sexuella övergrepp, medan barnet är i föräldrarnas eller den ena förälderns, vårdnadshavares eller annan per- Vidare slås det fast i bestämmelsen att sådana skyddsåtgärder, på det sätt som är lämpligt, bör innefatta effektiva förfaranden såväl för upprättandet av sociala program som syftar till att ge barnet och dem som har hand om barnet nödvändigt stöd, som för andra former av förebyg- gande och för identifiering, rapportering, remittering, undersökning, behandling och uppföljning av fall av ovan beskrivna sätt att behandla barn illa samt, om så är lämpligt, förfaranden för rättsligt ingripande. Som grund för arbetet med barns rättigheter i har antagit två strategier sedan ratificerade konventionen. för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i gällde åren 1999–2010. antog 2010 en ny strategi för barn- rättighetsarbetet genom propositionen Strategi för att stärka barnets rät- tigheter i (prop. 2009/10:232). Strategin, som innehåller nio principer, är ett av regeringens viktigaste verktyg i arbetet med barnrätts- 2017/18:19 politiken. Den vänder sig till riksdag, regering, myndigheter, landsting och kommuner och syftar till att stärka barnets rättigheter. Bland annat ska all lagstiftning som rör barn utformas i överensstämmelse med , barnets fysiska och psykiska integritet ska respekteras i alla sammanhang och aktörer inom olika verksamheter som rör barn ska stärka barnets rättigheter genom samverkan. 5.2Anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt socialtjänstlagen ska, enligt 5 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, bl.a. verka för att barn och ungdomar växer upp under trygga och goda förhållanden, bedriva uppsökande verksamhet och annat förebyggande arbete för att förhindra att barn och ungdom far illa. I nära samarbete med hemmen ska socialnämnden sörja för att barn och ungdom som riskerar att utvecklas ogynnsamt får det skydd och stöd som de behöver. Enligt 11 kap. 1 § SoL ska socialnämnden utan dröjsmål inleda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden. När en anmälan rör barn eller unga ska socialnämnden, enligt 11 kap. 1 a § första stycket SoL, genast göra en bedömning av om barnet eller den unge är i behov av skydd, en s.k. skyddsbedömning. En s.k. förhandsbedömning ska, enligt samma bestämmelse andra stycket, leda till att beslut att inleda eller inte inleda utredning ska fattas efter det att anmälan har kommit in, såvida det inte redan pågår en utredning om barnet eller den unge. Fjortondagarsgränsen är dock inte absolut. Tidsperioden kan förlängas om det finns synnerliga skäl för detta, dvs. i rena undantagsfall (prop. 2012/13:10 s. 132). För att ska kunna fullgöra sin uppgift att förebygga, erbjuda stödinsatser eller vidta åtgärder till barns skydd behöver socialnämnden få kännedom om att ett barn far illa. I 14 kap. 1 § c SoL uppmanas därför var och en, dvs. såväl allmänheten som sådana myndigheter och yrkesverksamma som inte är anmälningsskyldiga, som får kännedom eller misstänker att ett barn far illa att anmäla detta till socialnämnden. Av 14 kap. 1 § första stycket SoL framgår att en rad myndigheter och yrkesverksamma är skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa. Det handlar bl.a. om myndigheter vars verksamhet berör barn och unga, anställda hos sådana myndigheter och om viss, i bestämmelsen angiven, enskild verksamhet. Bestämmelsen har fått ändrad lydelse från (SFS 2012:776). Det tidigare kriteriet för anmälningsskyldighet, att anmälan skulle göras vid ”kännedom om något som kan innebära att socialnämn- den behöver ingripa till ett barns skydd”, har numera ersatts av kriteriet Prop. 2017/18:19 ”får kännedom om eller misstänker att ett barn far illa.” Förändringen gjordes i syfte att förtydliga när en anmälan ska göras. Formuleringen förutsätter inte någon förkunskap om arbete och anmälaren är inte tvungen att sätta sig in i om socialnämnden behöver ingripa till ett barns skydd. Den nya formuleringen utgår i stället från anmälarens egna iakttagelser och oro för barnet (prop. 2012/13:10 s. 46). Av äldre förarbeten framgår att anmälningsplikten inte förutsätter att det ska vara klarlagt att socialnämnden behöver ingripa. Även förhållanden som är svårbedömda eller obestyrkta ska alltså anmälas, om de tyder på att ett barn kan vara i behov av stöd eller hjälp från socialnämndens sida. Det ankommer på socialnämnden att undersöka vilken grund som kan finnas för uppgiften och utreda det eventuella behovet av åtgärder (prop. 1989/90:28 s. 131 f). Det går inte att tydligt ange den exakta tidpunkten när en anmälan ska göras. Viss vägledning ges i prop. 2002/03:53 s. 46 f. Det kan t.ex. avse barn och unga som i hemmet utsätts för fysiskt eller psykiskt våld, sexuella övergrepp, kränkningar, fysisk eller psykisk försummelse eller som har allvarliga relationsproblem i förhållande till sin familj. Vidare ingår barn och unga som far illa på grund av sitt eget beteende, exempelvis på grund av missbruk, kriminalitet och annat självdestruktivt beteende eller som utsätts för hot, våld eller andra övergrepp från jämnåriga. Barn med stora problem i skolsituationen föranledda av en social problematik kan också anses ingå i målgruppen (prop. 2012/13:10 s. 46 f). Vad som innefattas i begreppet ”fara illa” varierar beroende på barnets ålder och förhållandena i övrigt (prop. 2012/13:10 s. 136). De som är verksamma inom offentlig eller privat familjerådgivning (jfr definitionen i 5 kap. 3 § SoL) har en begränsad anmälningsskyldighet. De är, enligt 14 kap. 1 § andra stycket SoL, skyldiga att genast anmäla till socialnämnden om de i sin verksamhet får kännedom om att ett barn utnyttjas sexuellt eller utsätts för fysisk eller psykisk misshandel i hemmet. Anmälningsplikten gäller alla former av sexuellt utnyttjande och någon direkt koppling till bestämmelse om straff för sexuellt utnyttjande bör inte göras (prop. 1995/96:117 s. 16). Av 14 kap. 1 § fjärde stycket framgår att i fråga om gäller bestämmelserna i 7 § lagen (1993:335) om . Av 14 kap. 1 § tredje stycket SoL framgår att myndigheter, befattningshavare och yrkesverksamma som anges i första stycket, dvs. de som är anmälningsskyldiga, är skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kan vara av betydelse för utredning av ett barns behov av stöd och skydd. Uppgiftsskyldigheten gäller alltså samma kategorier som har anmälningsskyldighet med undantag för dem som är verksamma inom familjerådgivning. Bestämmelsen om uppgiftsskyldighet (tidigare 71 § socialtjänstlagen [1980:620]) tillkom efter det att socialtjänstreformen beslutats. I regeringens proposition om lag om vård av missbrukare i vissa fall m.m. föreslogs en bestämmelse om anmälnings- och uppgiftsskyldighet enligt den lagen (prop. 1981/82:8). Enligt 30 § tredje stycket i förslaget skulle 2017/18:19 myndigheter som angavs i första stycket vara skyldiga att lämna socialnämnden alla uppgifter som kunde vara av betydelse för utredning enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall, förkortad LVM. Lagrådet uttalade i det sammanhanget bl.a. följande (prop. 1981/82:8 s. 118 f). När i författning anges att skyldighet föreligger att anmäla visst förhållande måste det anses vara en längre gående förpliktelse än att lämna uppgifter. Härav måste anses följa att med en föreskriven anmälningsplikt följer skyldighet att lämna uppgifter om det förhållande anmälningsplikten omfattar. Verkan blir därför att en bestämmelse om anmälningsplikt bryter genom sekretesskyddet på samma sätt som en regel om uppgiftsskyldighet. En annan fråga är om det anses lämpligt med överensstämmelse mellan området för anmälningsskyldigheten och området för uppgiftsskyldigheten. Om, som inte kan anses osannolikt, det stundom anses önskvärt att uppgiftsskyldighet gäller ett något vidare område än det anmälningsplikten avser, erfordras vid sidan om bestämmelsen om anmälningsplikten en regel om uppgiftsskyldigheten. En granskning från dessa principiella synpunkter av de föreliggande bestämmelserna synes giva följande vid handen.