prop · H5037 · 2017-09-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:7 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att det i skadeståndslagen införs en möjlighet till skadestånd vid överträdelser av angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. är part till . Konventionen innehåller ett flertal rättigheter och har ett ansvar för att säkerställa att dessa rättigheter garanteras. Enligt konventionen är skyldigt att tillhandahålla nationella effektiva rättsmedel för att enskilda ska kunna få sina påståenden om konventionsöverträdelser prövade. För det fallet att en överträdelse har skett ska den enskilde också kunna få gottgörelse. Om det saknas andra möjligheter för att komma till rätta med en konventionsöverträdelse, kan ett rättsmedel vara att föra talan om skadestånd mot staten eller en kommun för att därigenom få överträdelsen prövad. En sådan möjlighet har utvecklats i svensk domstolspraxis. För att tydliggöra rättsläget, och därigenom stärka rättighetsskyddet i , föreslår regeringen en ny lagbestämmelse om rätten till skadestånd vid överträdelser av . I propositionen föreslås även en rättelse och en utvidgning av rätten till ersättning för den som utan egen förskyllan drabbas av personskada eller sakskada på grund av att vissa statliga befattningshavare har utövat ett i och för sig lagenligt våld. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) .......................................................................... 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra Ärendet och dess beredning .............................................................. En ny skadeståndsbestämmelse ...................................................... Utformningen av skadeståndsregeln ............................................... 6.1Ansvarsgrunden – överträdelser av 6.2Staten och kommunerna ska kunna vara Alla skadetyper ska omfattas av den nya regeln............... 6.4Skadeståndsnivåerna ska överensstämma med svensk rätt och vara förenliga med Fördelning av rättegångskostnader ................................................. Rättelser och kompletteringar i frihetsberövandelagen................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) ........................................................................ 12.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra Sammanfattning av betänkandet (SOU 2010:87)............. Förteckning över remissinstanserna ................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207), 2.lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) Härigenom föreskrivs i fråga om skadeståndslagen (1972:207)1 dels att 3 kap. 10 § ska upphöra att gälla, dels att 6 kap. 3 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas tre nya paragrafer, 3 kap. 4 §, 5 kap. 8 § och 6 kap. 7 §, av följande lydelse. Staten eller en kommun ska 1. personskada, grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 §, om skadan uppkommit till följd av att den angående skydd för de mänskliga ande friheterna har överträtts från statens eller kommunens sida, och 2. annan ideell skada som uppkommit till följd av en sådan rättighetsöverträdelse. Skadestånd enligt första stycket ska endast utges i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Skadestånd för annan ideell skada enligt 3 kap. 4 § första stycket 2 ska bestämmas efter vad som är skäligt med hänsyn till överträdelsens art och omständigheterna i övrigt. 1 Lagen omtryckt 2001:732. Senaste lydelse av 3 kap. 10 § 2010:1458. Rätten till ersättning för fysiskt Rätten till ersättning för fysiskt och psykiskt lidande samt för sär- och psykiskt lidande och för sär- skilda olägenheter faller bort, om skilda olägenheter faller bort, om den skadelidande avlider innan ett krav på sådan ersättning har fram- krav på sådan ersättning har fram- Detsamma gäller rätten till Detsamma gäller rätten till ersättning för kränkning. ersättning för kränkning och för annan ideell skada enligt 3 kap. 4 § första stycket 2. I ett mål om ersättning enligt 3 kap. 4 § får rätten besluta att vardera parten ska bära sin rättegångskostnad, om en enskild som har förlorat målet hade skälig anledning att få saken prövad. Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder Härigenom föreskrivs att 8 § lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder ska ha följande lydelse. Den som åsamkas personskada eller sakskada genom våld som utövas med stöd av 10 § eller 23 § första stycket första meningen polislagen (1984:387), 2 kap. 17 § utsökningsbalken eller 4 kap. 2 och 16 §§ tullagen (2016:253) har rätt till ersättning, om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom. Den som drabbas av en personskada eller en sakskada genom våld som utövas med stöd av 10 §, 10 a § eller 29 § första stycket första, andra eller femte meningen polislagen (1984:387), 2 kap. 17 § utsökningsbalken eller 4 kap. 2 och 16 §§ tullagen (2016:253) har rätt till ersättning, om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2016:271. 3 Ärendet och dess beredning Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () har fått en ökad aktualitet i svensk rätt . har i en serie avgöranden haft anledning att ta ställning till hur överträdelser av rättigheter kan gottgöras på nationell nivå. Mot bakgrund av rättsutvecklingen fick en sakkunnig person 2006 i uppdrag att utreda bl.a. frågan om ideellt skadestånd vid överträdelser av rättigheter. Uppdraget redovisades i promemorian Skadeståndsfrågor vid kränkning (Ds 2007:10). Promemorian innehöll olika alternativ för en lagreglering om skadestånd vid konventionsöverträdelser. Det framhölls dock i promemorian att ingen av lösningarna framstod som problemfri och att frågan därför borde bli föremål för ytterligare utredning. Flertalet remissinstanser delade bedömningen att saken borde utredas vidare. gavs en särskild utredare i uppdrag att närmare utreda vissa frågor som gällde skadestånd vid överträdelser av rättigheter. Utredaren överlämnade betänkandet Skadestånd och (SOU 2010:87). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2010/09314/L2). uttalade i ett tillkännagivande att regeringen bör återkomma med ett förslag till reglering av enskilda fysiska och juridiska personers möjlighet att få skadestånd av staten eller en kommun vid överträdelse av (bet. 2015/16:KU15, punkt 14, rskr. 2015/16:192). Genom förslagen i denna proposition anser regeringen att tillkännagivandet är slutbehandlat. tillkännagav också att regeringen bör tillsätta en utredning med uppgift att analysera frågan om skadestånd vid överträdelse av grundlagsskyddade fri- och rättigheter i regeringsformen (bet. 2015/16:KU15, punkt 15, rskr. 2015/16:192). Regeringen avser att återkomma till det sistnämnda tillkännagivandet i ett annat sammanhang. Rättelser och kompletteringar i frihetsberövandelagen I lagen (1998:714) om ersättning vid frihetsberövanden och andra tvångsåtgärder (frihetsberövandelagen) finns regler om ersättning från staten till den som har blivit utsatt för frihetsberövande eller andra tvångsåtgärder. Efter det att en felaktig hänvisning i frihetsberövandelagen till polislagen (1984:387) uppmärksammats, upprättades inom en promemoria som bl.a. omfattar ett förslag till rättelse och vissa kompletteringar i frihetsberövandelagen. Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstiftningsärendet (Ju2014/02802/L2). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. heten och lämpligheten av lagstiftning på området. vissa synpunkter på terminologin och gränserna för det allmännas ansvar. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5 och 6.1–6.3 och i författ- Mot bakgrund av de erfarenheter som andra värdskriget gett kom det internationella samarbetet att präglas av en strävan att genom internationella överenskommelser binda staterna vid att erkänna och respektera mänskliga rättigheter. Därigenom kom ett gemensamt normsystem att växa fram till skydd för den enskilda medborgaren gentemot den egna statsmakten. Vidare fanns en strävan i att knyta staterna närmare samman och att skapa gemensamma institutioner. Inom ramen för detta arbete bildades och genom den organisationen utarbetades . I konventionens inledande förklaring uttalar de fördragsslutande staterna att de beaktar syfte att uppnå en fastare enhet mellan rådets medlemsstater och att ett av medlen för att fullfölja det syftet är att vidmakthålla och utveckla de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. (Se prop. 1993/94:117 s. 10 f.) I , inklusive de tilläggsprotokoll till konventionen som har tillkommit , anges de grundläggande materiella fri- och rättigheter som omfattas av konventionens tillämpningsområde. I konventionen finns bestämmelser om t.ex. vars och ens rätt till liv och om förbud mot tortyr och omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning. Det finns också artiklar om rätt till domstolsprövning och om rättssäkerhet. Vidare innehåller konventionen, inklusive dess tilläggsprotokoll, bestämmelser om skydd för egendom och om skydd för privat- och familjeliv, hem och korrespondens. Konventionen föreskriver även en rätt till tanke- och religionsfrihet. Sammantaget skyddar konventionen rättigheter som kan aktualiseras i många olika sammanhang. Något som skiljer från andra internationella instrument är att enskilda har getts klagorätt till en gemensam domstol, som har behörighet att meddela för svarandestaten folkrättsligt bindande domar. Den som anser sig ha blivit utsatt för en överträdelse av de rättigheter som stadgas i konventionen har således möjlighet att vända sig till och få sitt påstående prövat. 2017/18:7 Rätten till effektiva rättsmedel har haft svårigheter att hantera en ökande tillströmning av klagomål och en tung arbetsbelastning. Flera olika åtgärder har därför vidtagits för att komma till rätta med situationen och artikel 13 i har i det sammanhanget en viktig roll. Artikel 13 anger att den vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en inhemsk myndighet. Detta innebär en rätt att få ett påstående om en konventionsöverträdelse prövad av en nationell domstol eller av en myndighet och få rättelse, avhjälpande eller gottgörelse vid en konstaterad överträdelse. Artikel 13 kompletterar de artiklar i konventionen och tilläggsprotokollen som reglerar de materiella rättigheterna, genom att också kräva att det finns effektiva nationella rättsmedel om rättigheterna kränks. Rätten till effektiva rättsmedel är ingen självständig rättighet utan måste läsas tillsammans med andra artiklar. Det innebär att klagomål som inte rör de materiella rättigheterna, t.ex. om rätt till domstolsprövning enligt artikel 6, inte heller kan grunda en särskild rätt enligt artikel 13. innebär kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel att den som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för konventionsöverträdelse (arguable claim) ska ha möjlighet att få sitt påstående prövat, även om det i slutänden visar sig att det inte skett någon överträdelse. Kravet på tillgång till ett effektivt rättsmedel enligt artikel 13 har vidare ett nära samband med bestämmelsen om uttömmande av inhemska rättsmedel i artikel 35.1. Enligt sistnämnda artikel gäller att ett mål får tas upp till prövning av först när alla nationella rättsmedel har uttömts i enlighet med den internationella rättens allmänt erkända regler. Utgångspunkten är alltså att det inte är möjligt att få ett klagomål prövat vid utan att först ha försökt utnyttja de nationella effektiva rättsmedel som finns tillgängliga. Rätten till effektiva rättsmedel och kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel kan sägas ge uttryck för att det internationella övervakningssystemet är subsidiärt till de nationella rättssystemen. Av följer att eventuella överträdelser av konventionen i största möjliga utsträckning ska korrigeras på det nationella planet. Ansvaret för att rättigheterna i konventionen respekteras ligger primärt på de enskilda konventionsstaterna. Det är dessa som enligt artikel 1 i konventionen ska garantera att enskilda kommer i åtnjutande av de fri- och rättigheter som omfattas av konventionen. Konventionsstaterna har alltså en skyldighet att se till att enskilda har möjlighet att få en konventionsöverträdelse prövad nationellt, och först när dessa möjligheter har uttömts kan den enskilde vända sig till . Det innebär dessutom att en konventionsstat ges en möjlighet att ta ställning till påståenden om överträdelser av de mänskliga rättigheterna, och där så behövs, åtgärda konstaterade överträdelser, innan staten ställs till svars inför en internationell domstol. ges enskilda en möjlighet att få konventionsöverträdelser prövade och gottgjorda snabbare på nationell nivå. Därmed minskar behovet av att vända sig till . Skadeståndslagen (1972:207) är den grundläggande lagstiftningen på skadeståndsrättens område och den gäller om inte annat är särskilt föreskrivet eller föranleds av avtal eller i övrigt följer av regler om skadestånd i avtalsförhållanden. Enligt skadeståndslagen gäller bl.a. att staten eller en kommun ska ersätta skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Detsamma gäller i viss utsträckning vid felaktiga upplysningar eller råd. I praktiken kompletteras skadeståndslagen i stor utsträckning av principer och regler som har utvecklats genom domstolspraxis. Den centrala skadeståndsrättsliga regleringen av statens och kommunernas ansvar bygger alltså på att det har förekommit fel eller försummelse vid myndighetsutövning (3 kap. 2 § skadeståndslagen). Myndighetsutövning i skadeståndslagens mening kan beskrivas som beslut eller åtgärder av det allmänna som har rättsverkningar för enskilda och som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Staten eller kommunen ansvarar inte bara när ett fel eller en försummelse har begåtts av en eller flera befattningshavare utan även när flera befattningshavare var för sig har begått mindre förbiseenden som tillsammans medför att fel eller försummelse föreligger (kumulerade fel). Skadeståndsansvar kan även föreligga när det inte är möjligt att peka ut vem som varit oaktsam inom en myndighet (anonyma fel). har myndighetsutövningen anförtrotts åt något fristående organ, som t.ex. får fatta beslut i vissa ärenden eller vidta utredningsåtgärder. Detta hindrar inte att staten kan bli ansvarig för skador som uppkommer genom fel och försummelse vid sådan delegerad myndighetsutövning. De skadetyper som ersätts i fall av fel och försummelse vid myndighetsutövning är först och främst personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada. Därutöver ersätts skada på grund av att någon i ett sådant sammanhang kränks genom vissa brottsliga handlingar. En sådan ersättning för kränkning avser en ideell skada. Artikel 13 i anger att var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har åsidosatts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet (se avsnitt 4.1). I artikel 13 uppställs inga specifika krav på formerna för dessa rättsmedel och omfattningen av statens förpliktelse enligt artikeln varierar beroende på karaktären av det klagomål som ska bedömas. Det är i första hand respektive konventionsstat som ska fastställa de närmare villkoren i detta hänseende, och staterna ges här en viss bedömningsmarginal. Vissa grundläggande krav ställs dock upp. I fråga om pågående överträdelser är en utgångspunkt att ett effektivt rättsmedel ska syfta till att få överträdelsen att upphöra. När det gäller vissa allvarliga konventionsöverträdelser kan situationen vara sådan att det av effektiva rättsmedel först och främst krävs att en utredning kommer till stånd och att ansvariga personer ställs Det står vidare klart att ett nationellt rättsmedel vid en över- trädelse av konventionens rättigheter måste innebära att de nationella myndigheterna åtminstone i sak vidgår överträdelsen samt att den en- skilde ges tillräcklig och adekvat gottgörelse (se vidare avsnitt 5). Omständigheterna kan vidare vara sådana att flera rättsmedel samman- tagna uppfyller kraven, trots att rättsmedlen var för sig inte gör det. om långsam handläggning har det t.ex. lyfts fram att ett effektivt rätts- medel kan utgöras dels av rättsmedel avsedda att förebygga en påstådd överträdelse av konventionens rättigheter eller att se till att en pågående överträdelse inte fortsätter, dels av rättsmedel som kan ge fullgod eller Ett rättsmedel kan alltså aktualiseras innan en överträdelse har avslutats och vara preventivt eller påskyndande. rättsmedel kan vara uteslutande kompensatoriska (i fråga om kraven på nationella effektiva rättsmedel, se t.ex. uttalanden i rättsfallen Kudla mot [GC], no. 30210/96, , och Scordino mot [No. 1] [GC], no. 36813/97, ). En given utgångspunkt är att det i ska finnas ett regelverk och en tillämpning av det som lever upp till kraven i . Till exempel finns det i förvaltningslagen (1986:223), och annan lagstiftning ett antal regler som är avsedda att tillförsäkra en effektiv och rättsäker handläggning av mål och ärenden hos förvaltnings- myndigheter och i domstol. Det är dock oundvikligt att det allmänna inte förmår att fullt ut leva upp till kraven i konventionen eller att det i ett enskilt fall finns en risk för att så inte kommer att ske. finns för dessa fall ett flertal olika bestämmelser som kan ge en enskild tillgång till effektiva rättsmedel. Exempelvis kan en domstol enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol förklara att ett mål eller ärende ska handläggas med förtur, om handläggningen har oskäligt för- Regeringen har dessutom föreslagit att det i en ny förvaltningslag ska införas ett särskilt rättsmedel som möjliggör för en enskild part att begära att en myndighet ska avgöra ett ärende, om så inte har skett, i första instans (se prop. 2016/17:180). Som utgångspunkt bör tillgången till rättsmedel finnas i eller i anslut- ning till det förfarande där en överträdelse har inträffat. av olika anledningar vara missnöjd med en myndighets beslut eller en Han eller hon kan t.ex. anse att en förvaltningsmyndighet eller en domstol har fattat ett i sak felaktigt beslut utifrån konventions- aspekter eller att handläggningen har brustit på ett sätt som strider mot En enskild kan komma till rätta med sådana brister genom att överklaga och i högre instans föra fram de om- ständigheter som enligt den enskilde utgör en överträdelse av konven- I viss utsträckning kan även en omprövning innebära ett effektivt Om en överträdelse kan läkas i en högre instans eller efter omprövning, bör ett sådant rättsmedel till och med vara det mest effek- tiva och det snabbaste sättet att komma till rätta med en konventions- Exempelvis kan den som har gått miste om rätten till en muntlig förhandling i förvaltningsrätten efter ett överklagande ges en sådan i kammarrätten. Den som utsatts för expropriationsåtgärder utan att ha fått fullgod kompensation kan i högre instans få full ersättning. Beroende på omständigheterna kan situationen vara sådan att åtgärder som vidtas efter en omprövning eller efter ett överklagande medför att någon överträdelse inte ska anses ha ägt rum eller i vart fall att överträdelsen läks. En överträdelse av rättigheter kan även gottgöras inom ramen för avgörandet av andra frågor än konventionsöverträdelsen. Så sker t.ex. ofta i fråga om överträdelser av rätten till domstolsprövning inom skälig tid. En sådan konventionsöverträdelse i ett brottmål kan t.ex. ha betydelse vid val av påföljd eller vid straffmätning genom att den medför en lindrigare påföljd än vad som annars skulle ha dömts ut. Vid beslut om sanktionsavgifter eller återbetalning av bidrag finns det också möjlighet att beakta och gottgöra överträdelser av konventionens rättigheter (se t.ex. rättsfallet HFD 2014 ref. 12). Även i fråga om beslut som inte kan överklagas kan det finnas möjligheter till en prövning av konventionsaspekter. Exempelvis kan en enskild genom s.k. rättsprövning få till stånd en prövning av ett regeringsbeslut, om saken har rört hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter enligt konventionen. Skadestånd och annan ersättning som rättsmedel En särskild typ av rättsmedel är möjligheten att ge monetär kompensation till någon som har utsatts för en överträdelse av sina rättigheter enligt konventionen. Det är en form av kompensatoriskt rättsmedel. Förutom i skadeståndslagen finns det i speciallagstiftning flera exempel på ersättningsmöjligheter som kan utgöra effektiva rättsmedel vid överträdelser av rättigheter. Ett sådant exempel är möjligheten till ersättning enligt frihetsberövandelagen. Ersättning vid överträdelser av rättigheter kan även komma i fråga enligt bl.a. diskrimineringslagen (2008:567) och skollagen (2010:800). Därutöver har den svenska skadeståndsrätten utvecklats i fråga om det allmännas ansvar. Det har framför allt rört situationer där den skadelidande i mål mot det allmänna har gjort gällande att hans eller hennes mänskliga rättigheter enligt har åsidosatts. Genom flera avgöranden från har skadeståndslagens regler tolkats utifrån de förpliktelser som följer av och den praxis som utvecklats av . Nedan följer en översiktlig genomgång av denna praxis från . Till en början bör det nämnas att i ett flertal avgöranden har konstaterat att det allmännas skadeståndsansvar i svensk rätt ska bedömas i ljuset av de krav som ställer och att den svenska lagstiftningen ska tolkas fördragskonformt i den utsträckning som konventionen ger anledning till det. En sådan konform tolkning kan medföra att vissa begränsningar i förarbeten, praxis eller doktrin inte kan upprätthållas. har även uttalat att det som allmän princip gäller att i den mån har en förpliktelse att gottgöra överträdelser av rättigheter genom en rätt till skadestånd och förpliktelsen inte kan uppfyllas ens genom en fördragskonform tolkning av nationell skadeståndsrätt, får förpliktelsen uppfyllas genom att skadestånd döms ut utan lagstöd. Denna praxis har haft störst betydelse vid krav på ersättning för ideell skada i fall där det inte ens vid en konform tolkning av skadeståndslagen har funnits möjlighet att få ersättning för ideell skada. (Se bl.a. rättsfallen NJA 2005 s. 462, NJA 2007 s. 295, NJA 2007 s. 584 och NJA 2009 N 70.) 2017/18:7 har vidare uttalat sig om status i svensk rätt (se t.ex. rättsfallet NJA 2012 s. 1038 I). Förutom att är folkrättsligt förpliktat av konventionen gäller den som lag här i landet enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.