prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — På så sätt tydliggörs det också att denna utformning av utredningsansvaret inte innebär att andra aktörer kan vara helt passiva. Med hänsyn till att det förekommer ett stort antal ärendetyper av vitt skilda slag inom den offentliga förvaltningen bör huvudregeln om utred- ningsansvaret ges en utformning som är relativt allmänt hållen. Regeringen anser att en lämplig förebild är motsvarande reglering för processen i allmän förvaltningsdomstol, dvs. 8 § första stycket FPL. Praxis avseende tillämpningen av förvaltningsprocesslagens motsvarande föreskrift kan därmed ge vägledning även inom förvaltningslagens tillämpningsområde. Som Kammarrätten i är inne på kan en sådan lösning också bidra till att förhindra onödiga överklaganden. Regeringen kan instämma i Centrala uppfattning att man kan överväga en annan språklig utformning av bestämmelsen. finns det ett värde av att den grundläggande regleringen i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen om utredningsansvaret i sak har en enhetlig utformning. Till skillnad från bl.a. Förvaltningsrätten i föredrar regeringen därför utredningens förslag till lagtext. Regeringens förslag, som alltså kodifierar praxis på området, innebär även en tydligare markering av åtaganden enligt , eftersom den s.k. omsorgsprincipen därmed kommer till uttryck i den nya förvaltningslagen. Förenklat tar omsorgsprincipen i grunden sikte på EU- institutionernas skyldighet att i sin ärendehandläggning göra utredningar och omsorgsfullt och opartiskt pröva alla omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet (se utredningens betänkande, SOU 2010:29 s.78–79 och 91–93). När en myndighet överväger vilka utredningsåtgärder som bör vidtas i ett visst ärende kan den ha anledning att tolka bestämmelsen om utredningsansvaret i ljuset av andra internationella åtaganden. Det gäller t.ex. i fråga om konvention om barnets rättigheter, om ärendet rör barn. Som utredningen konstaterar innebär förslaget att införa bestämmelser om utredningsansvaret i förvaltningslagen också att behovet av särskilda bestämmelser om detta i specialförfattningarna minskar. Sådana regler på olika områden ger oftast enbart uttryck för etablerad praxis och har motiverats av just avsaknaden av en allmän bestämmelse i förvaltnings- lagen (se t.ex. SOU 2001:47 s. 294 och Lagrådets yttrande över förslaget till socialförsäkringsbalk, prop. 2008/09:200 s. 1166–1167). 2016/17:180 Enskild parts medverkan Enskilda parter ger ofta på eget initiativ in den utredning som de önskar åberopa till stöd för sina framställningar. Om ett ärende gäller en begäran från någon enskild om att få en förmån av det allmänna, behöver myn- digheten därför i praktiken inte vara lika aktiv som i ett ärende som avser ett ingripande mot någon enskild i det allmännas intresse. Myndigheterna bör dock inom ramen för sitt utredningsansvar, beroende på vad saken gäller, också kunna kräva att parterna medverkar genom att se till att allt relevant material som de vill åberopa tas fram. Som Lagrådet uppmärksammar bör det klargöras hur ett sådant krav på en enskild part förhåller sig till myndighetens utredningsansvar. Den nya förvaltningslagen bör reglera en parts skyldighet att aktivt medverka i och bidra till utredningen enbart när det gäller sådana ärenden som har inletts av parten själv. Som är inne på bör denna skyldighet inte vara obegränsad utan gälla så långt som det är praktiskt möjligt. Exempelvis bör en part inte vara tvungen att bidra med utredning som är orimligt kostsam eller som förutsätter en orimlig arbetsbörda. Utredningens förslag till lagtext bör justeras för att tydliggöra detta. Vidare bör en allmän bestämmelse om detta utformas så att den inte innebär något tvång för parter att ge in utredning som talar till deras nackdel. Bestämmelser om t.ex. en upplysningsplikt vars fullgörande är kopplat till en sanktion eller om skyldighet att ställa upp på läkarundersökning bör lämpligen finnas i specialförfattningar. Det bör alltså av lagtexten tydligt framgå att det är fråga om en enskild parts medverkan i utredningen av ärenden som har inletts av parten själv och inte ärenden som en myndighet har inlett på eget initiativ. Typiskt sett gäller ett sådant ärende inte något betungande ingrepp, utan en begäran om ett beslut som för den enskilde framstår som gynnande. Enligt bör det i bestämmelsen särskilt markeras att det ställs olika krav på en parts medverkan beroende på om ärendet kan leda fram till ett gynnande eller betungande beslut. Regeringen anser dock inte att det finns skäl att frångå utredningens förslag till lagtext i den delen. Om myndigheten bedömer att det finns oklarheter eller ofullständig- heter i den utredning som en part har gett in till stöd för sin framställning, bör myndigheten – i syfte att ärendet ska bli tillräckligt utrett – uppmana parten att rätta till bristerna. Kammarrätten i och uppmärksammar det förslag som låg till grund för den ändring i 8 § FPL som trädde i kraft och som innebär ett för- tydligande av de allmänna förvaltningsdomstolarnas utredningsansvar (jfr prop. 2012/13:45 s. 113–117). Båda myndigheterna förordar att reg- leringen i den nya förvaltningslagen samordnas med bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen. Vidare anser i och att man bör justera utredningens förslag till lagtext, så att det tydligare framgår att bestämmelsen tar sikte på även sådana ärenden som den enskilde inleder genom t.ex. en anmälan eller ett över- klagande. Regeringen anser att bestämmelserna bör utformas i linje med detta. Bestämmelsen bör däremot inte omfatta sådana ärenden som inleds av en annan myndighet. Det är rimligt att förvänta sig att en myndighet medverkar till utredningen genom att ge in ett tillräckligt underlag för en Prop. 2016/17:180 framställning utan en särskild bestämmelse om detta. regel som regeringen behandlar i avsnitt 7.2 bör i övrigt vara tillräcklig för att lösa eventuella behov av kompletteringar. Regeringens förslag: Om en enskild part vill lämna uppgifter munt- ligt i ett ärende ska myndigheten ge parten tillfälle till det, om det inte framstår som obehövligt. Myndigheten bestämmer hur detta ska ske. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks- dagens ombudsmän, i , Pensionsmyndig- heten, , , och kommun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan i har inte något att invända mot utredningens lagtextförslag, men ifrågasätter om inte regleringen i stället bör införas i den nya förvaltningslagens bestämmelse om handläggning- Datainspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och anser att en myndighet även fortsättnings- vis bör kunna ta hänsyn till arbetets behöriga gång när en enskild vill lämna uppgifter muntligen i ett ärende (jfr 14 § första stycket FL). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är också kritisk till att utredningens förslag, till skillnad från gällande rätt, tar sikte på alla slags ärenden och inte enbart sådana som avser myndighetsutövning mot Även och Arbetsförmedlingen föredrar nuvarande reglering i 14 § FL om muntlig handläggning framför utred- Enligt bl.a. Lantmäteriet bör regleringen utformas så att en myndighet får begära att omfattande och komplicerade uppgifter i stället ska lämnas Även är inne på samma linje. Datainspektionen uppmärksammar vissa integritetsaspekter i fråga om sådant uppgiftslämnande som sker per telefon och som dokumenteras genom att myndigheten spelar in samtalet. och Arbetsförmedlingen för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning. Skälen för regeringens förslag: Den bestämmelse som regeringen behandlar i avsnitt 8.1 om att förvaltningsförfarandet som huvudregel ska ske i skriftlig form, har utformats så att bestämmelsen öppnar för munt- Betydelsen av att den enskilde ges möjlighet att muntligen kommunicera med myndigheterna kommer även till uttryck i de bestäm- melser om service och tillgänglighet som behandlas i avsnitt 7.2 och som gäller oavsett om det är fråga om ärendehandläggning eller inte. För att ytterligare underlätta den enskildes kontakter med myndighet- erna och allmänt främja en enkel och smidig handläggning bör den nya förvaltningslagen även innehålla en uttrycklig bestämmelse om muntlig En enskild part bör enligt denna bestämmelse ha rätt att inom vissa ramar kunna kräva att få lämna uppgifter i muntlig form 2016/17:180 under beredningen av ett ärende. Regeringen anser, till skillnad från bl.a. och Arbetsförmedlingen, att en sådan bestämmelse i den nya lagen bör göras mera generös i förhållande till den enskilde än vad som följer av gällande rätt. i anser att bestämmelsen bör införas i den paragraf i den nya lagen som innehåller huvudregeln om handläggning- Som anförs i avsnitt 8.1 föredrar regeringen dock att följa utredningens förslag och reglera rätten att lämna uppgifter muntligt tillsammans med övriga bestämmelser om ärendenas beredning. Nuvarande bestämmelse i 14 § första stycket FL är tillämplig enbart i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. för samhällsskydd och beredskap anser att detta bör gälla även enligt den Som utredningen konstaterar ger en sådan avgräns- ning i sak dock uttryck för en omotiverat stor restriktivitet vid bemötan- det av den enskildes uttalade önskemål om att få lämna uppgifter munt- I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedömningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör användas i den nya förvaltningslagen för att avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. Bestämmelsen i den nya lagen om muntlig handläggning bör därför inte innehålla någon motsvar- Enligt gällande rätt får en myndighet avslå en begäran om att få lämna uppgifter muntligt i ett ärende om arbetets behöriga gång annars skulle Till skillnad från bl.a. Datainspektionen och Centrala studie- stödsnämnden anser regeringen, i likhet med utredningen, att en sådan begränsning av enskildas möjligheter att lämna uppgifter muntligt ger uttryck för en restriktivitet som inte är motiverad. Det är därför lämp- ligare att en ny bestämmelse utformas på ett för den enskilde mer Det bör dock inte finnas någon ovillkorlig rätt att muntligt få framföra omständigheter som i och för sig är relevanta för ett En myndighet bör t.ex. inte tvingas ta tid och andra resurser i anspråk för att ta del av information som redan är känd. som knyter an till själva behovet av att få meddela sig muntligt bör därför byggas in i regeln. Ett sådant behovskriterium bör utformas så att bestämmelsen inte inne- bär alltför långtgående krav på myndigheterna. inte att den enskilde mera generellt ska kunna kräva en muntlig förhand- ling av det slag som används i förfarandet hos de allmänna förvaltnings- Det är inte heller rimligt att den enskilde ska kunna begära att få lämna uppgifterna vid ett personligt möte med den som handlägger det aktuella ärendet. Vad det gäller är enbart att parten ska ha rätt att – om det inte är obehövligt – välja muntlig i stället för skriftlig form, då han eller hon förser myndigheten med beslutsunderlag. föreslår bör det vara myndigheten som avgör på vilket sätt detta lämp- ligen ska ske. Kravet på att en part ska ha fått lämna uppgifter muntligt kan t.ex. uppfyllas genom ett telefonsamtal som dokumenteras genom en tjänsteanteckning som tillförs akten i ärendet. Ett annat alternativ skulle kunna vara att myndigheten spelar in samtalet. påpekar bör ett sådant förfarande användas enbart under förutsättning att den enskilde samtycker till det. Mot denna bakgrund anser regeringen att utredningens förslag om att en enskild part på begäran ska få lämna uppgifter muntligt om det inte framstår som obehövligt, lagtekniskt innebär en lämplig markering av betydelsen av muntlighet i förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna. Till skillnad från bl.a. anser regeringen också att en sådan utformning av bestämmelsen är tillräckligt tydlig för att undvika tillämpningsproblem. Några remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, befarar att den före- slagna avgränsningen kan leda till en ökad arbetsbörda för myndighet- erna som inte står i proportion till den förväntade nyttan för de enskilda. Som utredningen framhåller kan förslaget dock inte anses innebära några större förändringar för myndigheternas del jämfört med nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen. Om en myndighet anser sig i ett visst fall kunna välja det enklaste alternativet, dvs. att anteckna uppgifter som lämnas vid ett telefonsamtal, blir det knappast alls fråga om någon ökad belastning utan om att fullgöra en funktion som följer redan av skyldigheterna om service och tillgänglighet (jfr avsnitt 12.5). Enligt bl.a. Lantmäteriet bör det uttryckligen framgå av lagtexten att en myndighet får begära att omfattande och komplicerade uppgifter i stället ska lämnas skriftligt. Avsikten med bestämmelsen om muntliga uppgifter är, som framgår ovan, inte att den enskilde ska få avgöra handläggning- ens form – som enligt huvudregeln är skriftlig. Vad det gäller är enbart att säkerställa att en enskild part ges möjlighet att under ärendets bered- ning – vid behov – lämna muntliga uppgifter för att ta till vara sin rätt. Ett tillfälle att lämna uppgifter behöver inte vara obegränsat. Myndigheten bör kunna bestämma för t.ex. det telefonsamtal eller möte, då uppgifterna får lämnas. Regeringen anser därför inte att det finns något behov av en särskild bestämmelse av det slag som bl.a. Lant- mäteriet efterfrågar. Det finns också skäl att i sammanhanget uppmärksamma myndigheter- nas utredningsansvar, som regeringen föreslår ska regleras uttryckligen i den nya förvaltningslagen och som behandlas i avsnitt 12.1. För att säkerställa att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver bör myndigheten i de fall som uppgifterna är omfattande eller komplicerade kunna begära att den enskilde på lämpligt sätt kompletterar myndighet- ens dokumentation av det muntliga uppgiftslämnandet genom att själv ge in ett skriftligt underlag. En inledande muntlig kontakt bidrar i sådana fall till att tydliggöra för både den enskilde och myndigheten vilket underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fatta ett materiellt riktigt beslut i ärendet. 2016/17:180 12.3 En starkare rätt till delaktighet i handläggningen Regeringens bedömning: En parts rätt att bli informerad om hur ärendet handläggs och få en möjlighet att påverka detta bör stärkas i förhållande till nuvarande ordning. Den nya förvaltningslagen bör innehålla bestämmelser om myndigheternas kommunikationsskyldig- het som ger uttryck för detta. De nya bestämmelserna bör utformas så att de även tillgodoser det allmännas intresse av att kunna upprätthålla en förvaltning som är så effektiv som möjligt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar utredningens överväganden i denna del. och är positiva till utredningens bedömning. har inte någon invändning mot att rättssäkerheten för enskilda stärks, men konstaterar – i likhet med bl.a. kommun – att det kräver mer resurser av myndigheterna. samhällsskydd och beredskap anser att nuvarande reglering är välavvägd och bör behållas. Skälen för regeringens bedömning: Inom förvaltningsrätten kommer den grundläggande rättsprincipen att ingen ska dömas ohörd till uttryck som en kommunikationsprincip. En regelrätt kommunikation förutsätter, till skillnad från den allmänna rätt till insyn i det egna ärendet som bör gälla för varje part (jfr 16 § FL), att en myndighet aktivt både informerar en part om sådana uppgifter som har tillförts ärendet och ger parten till- fälle att lämna synpunkter på innehållet i uppgifterna. En part ska alltså inte själv behöva vara aktiv för att undvika att myndigheten fattar beslut på ett underlag som han eller hon inte har känt till och kunnat bemöta. Tillämpningen av kommunikationsprincipen fyller också en viktig funktion som utredningsmedel, eftersom den säkerställer ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan dem som medverkar i ären- Bestämmelser om kommunikationsskyldighet bidrar på så sätt till att uppfylla förvaltningslagens övergripande ändamål, nämligen att värna enskildas rättssäkerhet och underlätta snabba avgöranden. ningen framhåller bör man inte göra någon skillnad mellan fysiska och juridiska personer och i detta sammanhang inte heller mellan enskilda och offentliga parter. Om en myndighet eller någon annan företrädare för det allmänna har ställning som part i ett ärende bör den handläggande myndighetens kommunikationsskyldighet därför gälla på samma sätt som i förhållande till enskilda (jfr RÅ 1998 ref. 1). Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § FL. är utformad så att den grundläggande skyldigheten för en myndighet att kommunicera materialet i ett ärende med den som är part gäller med flera Regeringen anser, till skillnad från Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap, att några av dessa begränsningar kan ifråga- sättas mot bakgrund av de övergripande ändamålen med förvaltnings- Som och kommun är inne på måste behovet av en skärpning emellertid vägas mot de risker från effektivitets- synpunkt som en utökad kommunikationsskyldighet kan medföra. Förtroendet för den offentliga förvaltningen förutsätter att den bedrivs Prop. 2016/17:180 så att samhällsmedborgarna görs delaktiga i frågor som rör dem. som är part i ett ärende hos en förvaltningsmyndighet bör därför ha rätt att ställa två grundläggande krav på myndigheten – att bli informerad om hur ärendet handläggs och att få en möjlighet att påverka detta. Reger- ingen anser att bestämmelserna om kommunikation i den nya förvalt- ningslagen bör utformas så att den enskildes intressen i dessa avseenden kommer till tydligare uttryck än enligt 17 § FL, där myndighetsperspek- tivet är mer framträdande. Regleringen bör dock givetvis – i likhet med nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen – också tillgodose det allmännas intresse av att kunna upprätthålla en förvaltning som är så effektiv som möjligt. Detta är viktigt även för enskilda, eftersom en effektiv och snabb förvaltning leder till generellt kortare handläggnings- tider. Rätten att få information om och ges möjlighet att påverka ärendets handläggning bör dock inte gälla för alla som kommer i kontakt med ett ärende. Eftersom det är fråga om en skyldighet för myndigheten måste den på ett rimligt sätt kunna göra klart för sig med vem eller vilka som kommunikation ska ske. Vilka som är parter går i huvudsak att avgöra redan när ett ärende inleds, men frågan kan också aktualiseras i senare skede. Så kan t.ex. vara fallet om någon enskild, som inte har förekommit i ärendet, under handläggningens gång gör gällande att han eller hon också bör ges ställning som part. Som Datainspektionen uppmärksammar bör det, liksom , överlämnas till rättstillämp- ningen att utveckla närmare praxis kring detta (jfr avsnitt 8.2). 12.3.2En huvudregel om kommunikationsskyldighet Regeringens förslag: Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, som huvudregel, underrätta den som är part om allt material som är av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över det. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Migra- tionsverket, i , , och , tillstyrker utredningens förslag eller har inte någon invändning mot det. ombudsmän (), Kammarrätten i , och kommun motsätter sig inte utredningens förslag, men förutser vissa tillämpnings- svårigheter om det genomförs. anser att man behöver ytterligare analysera konsekvenserna av utredningens förslag innan det kan genomföras. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), , och är – till skillnad från bl.a. – kritiska till att utredningens förslag tar sikte på alla slags ärenden och inte enbart sådana som avser myndighetsutövning mot någon enskild, vilket gäller enligt 17 § FL. MSB och avstyr- ker därför utredningens förslag i denna del. Justitiekanslern ansluter sig till utredningens bedömning att kravet på kommunikation i fråga om beslut som inte är slutliga bör motsvara vad som följer av nuvarande praxis. Några remissinstanser, bl.a. MSB, , och geologiska undersökning, anser dock att utredningens förslag i denna del är alltför långtgående och avstyrker att det genomförs. välkomnar utredningens förslag att en myndig- hets kommunikationsskyldighet innan den fattar ett beslut i ett ärende ska gälla för allt material av betydelse för beslutet. MSB är däremot kritisk till att i lagtexten använda uttrycket material för att beteckna det som ska MSB anser, i likhet med , att uttrycket uppgift – som används i nuvarande reglering i 17 § FL – är lämpligare och förutser tillämpningsproblem om utredningens förslag genomförs. Kammarrätten i uppmärksammar frågan om vilka omständig- heter som ska anses ha betydelse för ett beslut. Kammarkollegiet och för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsens närmare utformning. Skälen för regeringens förslag En huvudregel för alla slags ärenden Nuvarande bestämmelse i 17 § FL om kommunikationsskyldighet är tillämplig enbart i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon MSB och anser, till skillnad från utredningen, att detta bör gälla även enligt den nya förvaltningslagen. och är också kritiska till utredningens förslag på Som utredningen uppmärksammar visar emellertid JO:s granskningsuttalanden att det även i andra typer av ärenden, t.ex. i vissa ärenden om vårdnad och umgänge enligt , finns skäl att ställa krav på kommunikation för att se till att de hanteras i enlighet med I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedöm- ningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör användas i den nya förvaltningslagen för att avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. Bestämmelsen i den nya lagen om kommunikationsskyldighet bör därför inte innehålla någon motsvarande begränsning. Några remissinstanser, bl.a. MSB och kommun, befarar att en sådan utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till gällande rätt som utredningen föreslår riskerar att negativt påverka förvaltningens effektivitet och leda till onödigt långa handläggningstider. som anser att risken för detta inte bör överdrivas, instämmer dock i Kon- kurrensverkets uppfattning att förslaget bör kunna genomföras utan några problem av betydelse. En annan formell begränsning i fråga om tillämpningsområdet för nuvarande reglering är att kravet på kommunikation med den som är part enbart gäller för själva avgörandet i ärendet. Ett beslut som fattats under någon annan del av handläggningen än slutfasen kan – oavsett vad det gäller och hur det påverkar den enskilde – meddelas utan att den som är part har underrättats om och fått tillfälle att bemöta underlaget för detta. Det gäller alltså inte något krav på kommunikation enligt 17 § FL för beslut under förfarandet som innebär påtagliga ingrepp i en parts person- liga eller ekonomiska förhållanden eller som med hjälp av tvångsmedel syftar till att få parten att medverka på det sätt som myndigheten begär. Som exempel kan nämnas ett beslut om föreläggande som är förenat med vite eller hot om polishandräckning och som innebär att någon ska vidta eller avstå från en viss åtgärd eller att upphöra med en verksamhet. Detsamma gäller i fråga om s.k. processuella säkringsåtgärder, t.ex. tillfälliga omhändertaganden av personer eller föremål, som oftast syftar till att underlätta utredningen men ibland innefattar ett preliminärt ställ- ningstagande i saken. Sådana åtgärder liknar ibland s.k. interimistiska beslut, som fattas under beredningsfasen men som tills vidare avgör saken i avvaktan på att ärendet ska definitivt avgöras och som de gäller har lika ingripande verkningar som det slutliga beslutet. Eftersom det inte rör sig om några slutliga avgöranden blir någon tillämpning av den nuvarande kommunikationsbestämmelsen ändå inte aktuell.