prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — Fullmäktige är det högsta beslutande organet, som fattar beslut av mer grundläggande natur eller av mer generell räckvidd. Det handlar främst om beslut där det politiska momentet är avgörande (prop. 1973:90 s. 231). I kommunallagen uttrycks detta på så sätt, att fullmäktige be- slutar i alla ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt (3 kap. 9 § KL). Exempel på sådana fullmäktigeärenden är mål och riktlinjer för verksamheten, budget, skatt och andra viktiga ekonomiska frågor, nämndernas organisation och verksamhetsformer och val av ledamöter och ersättare i nämnder och beredningar samt revisorer. Fullmäktige beslutar även i andra frågor som anges i kommunallagen eller i andra författningar. Fullmäktige har möjlighet att delegera sin beslutanderätt till en nämnd (3 kap. 10 § KL). Delegationen kan gälla ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Ärenden av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt får inte delegeras. Om det anges i en författning att fullmäktige har en viss uppgift, får inte heller den uppgiften delegeras. Det finns dock inte någon tydlig gräns mellan fullmäktiges exklusiva beslutanderätt och den del av beslutanderätten som är möjlig att delegera till nämnderna. 2016/17:171 6.1.3 De grundläggande bestämmelserna om nämndernas beslutanderätt finns i 3 kap. 13 § KL. Nämnderna har en viss självständig beslutanderätt och beslutar i frågor som rör förvaltningen. Nämnderna ska också besluta i frågor som ankommer på dem enligt lag eller annan författning, t.ex. socialtjänstlagen (2001:453) och (2010:900). Det handlar ofta om myndighetsutövning, som t.ex. beviljande av försörjningsstöd eller bygglov. Det är förbjudet för fullmäktige att bestämma hur en nämnd i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot enskild (12 kap. 2 § regeringsformen). Fullmäktige får t.ex. inte påverka hur en nämnd beslutar i ett ärende rörande bygglov. Givetvis kan fullmäktige inte heller besluta i nämndens ställe i ett sådant ärende. Nämnderna fungerar därutöver som beredningsorgan åt fullmäktige och ansvarar även för att fullmäktiges beslut verkställs (3 kap. 14 § KL). Slutligen beslutar nämnderna i frågor som fullmäktige har delegerat till dem (3 kap. 13 § andra stycket KL). Det kan t.ex. gälla upptagande av lån eller avyttring av fastigheter. Nämnderna ska inför fullmäktige redovisa hur de har fullgjort sina uppdrag (3 kap. 15 § KL). Föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer ska framgå av de reglementen som fullmäktige har utfärdat (6 kap. 32 § KL). Styrelsen är kommunens eller ledande förvaltningsorgan. Till styrelsens mera övergripande uppgifter hör att leda och samordna förvaltningen av kommunens eller angelägenheter och ha uppsikt över den verksamhet som bedrivs av övriga nämnder, kommunalförbund och kommunala företag (6 kap. 1 § KL). Styrelsen ska även följa frågor av betydelse för kommunens eller utveckling och ekonomiska ställning samt göra framställningar hos fullmäktige m.fl. om det behövs (6 kap. 2 § KL). Styrelsen kan lämna råd, anvisningar och förslag till åtgärder till nämnderna. Följs inte dessa får styrelsen begära att fullmäktige vidtar åtgärder. Däremot ligger det inte inom styrelsens befogenheter att i en annan nämnds ställe besluta att en viss åtgärd ska vidtas eller att besluta att något som en annan nämnd redan har beslutat inte får verkställas. Kommunerna och landstingen har getts en betydande frihet att utifrån lokala behov och förutsättningar själva bestämma hur nämndverksamheten ska organiseras. Fullmäktige ska tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens eller uppgifter enligt särskilda författningar och för verksamheten i övrigt (3 kap. 3 § KL). Fullmäktige beslutar om nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden (3 kap. 4 § första stycket KL). Det handlar om att bestämma vilka uppgifter nämnderna ska ha och om de ska verka på central eller lokal nivå. En nämnd kan ha hand om flera verksamheter i hela kommunen eller . En nämnd kan även ha hand om en eller flera verksamheter för en del av kommunen eller . På detta sätt öppnas en möjlighet att tillsätta s.k. kommundelsnämnder eller distriktsnämnder. En nämnd kan även få ansvaret för verksamheten vid en eller flera anläggningar, t.ex. skolor eller sjukhus. Fullmäktige kan besluta att en nämnd ska vara gemensam med en annan kommun eller ett landsting (3 kap. 4 § 1–5 KL). Vissa inskränkningar har gjorts i friheten för kommunerna och landstingen att bestämma sin egen organisation. Kommunerna och landstingen är skyldiga att inrätta ett fullmäktige och en styrelse (3 kap. 1 och 2 §§ KL). De är också skyldiga att välja revisorer för gransking av sin verksamhet (9 kap. 1 § KL). Det finns därutöver ett antal obligatoriska nämnder. I varje kommun ska det finnas en valnämnd. Överförmyndarverksamhet är en annan obligatorisk verksamhet. Den kan bedrivas antingen med överförmyndare eller i överförmyndarnämnd. Det är möjligt för kommuner att tillsammans inrätta en gemensam överförmyndarnämnd. En ordning med överförmyndarnämnd har ansetts vara att föredra framför en enskild överförmyndare (se prop. 2007/08:150 s. 57). Vidare ska det i varje kommun och landsting finnas en eller flera s.k. patientnämnder. Det finns även krav på att det ska finnas en s.k. fullgöra uppgifter under extraordinära händelser som medför allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner. Fullmäktige kan besluta att kommun- eller ska utgöra krisledningsnämnd. Rätten att fritt organisera nämndverksamheten har även på annat sätt begränsats. En nämnd får inte bestämma om rättigheter och skyldigheter för kommunen eller i ärenden där nämnden företräder kommunen eller som part (3 kap. 5 § första stycket KL). Det innebär att en nämnd inte kan uppträda som sökande, t.ex. i ett ärende om bygglov, och därefter besluta i ärendet. En nämnd får inte heller utöva författningsreglerad tillsyn över sådan verksamhet som nämnden själv bedriver (3 kap. 5 § andra stycket KL). Den kommunala nämnd som har tillsyn över miljöfarlig verksamhet kan inte ansvara för t.ex. driften av kommunens reningsverk eller sopförbränningsanläggningar. Fullmäktige kan även besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd (3 kap. 4 § 4 KL). 2016/17:171 6.2 Bättre förutsättningar att styra Styrelsen får en stärkt ställning i förhållande till de övriga nämnderna Regeringens förslag: Fullmäktige ska få besluta att styrelsen ska kunna fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. Styrelsen får dock inte ges en rätt att fatta beslut som rör andra nämnders myndighetsutövning, tillämpningen av lag eller ärenden som i övrigt rör enskilda. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att det uttryckligen ska framgå att styrelsen inte får ges rätt att besluta om ärende som innebär tillämpningen av lag. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anser att det behöver preciseras i förarbetena vilka frågor som rör nämndernas verksamhet som styrelsen kan få fatta beslut anför att styrelsen inte kan ges rätt att besluta avseende valnämndens valadministrativa uppdrag att planera och genomföra val och folkomröstningar. begränsningen avseende andra nämnders myndighetsutövning måste anses vara absolut och nödvändig. kommun anför att i de fall styrelsen fattar beslut rörande en viss nämnd, och som då styrelsen är ansvarig för, bör beslutet vara så avgränsat så att inte handlingsutrymmet för nämnden påverkas i övrigt. eventuella oklarheter i ansvarsfrågan som skulle kunna uppstå bör fullmäktige kunna minimera genom att noga tänka igenom vilken typ av beslut som kommunstyrelsen ska få lov att fatta. fullmäktige ytterst klargöra vem som är ansvarig för fattade beslut. kommun ser en vinst i att frågor där nämnderna har olika synpunkter kan lösas utan att delegationer återkallas. kommuner, däribland , samt , och , anför att det är viktigt att fullmäktiges beslut om styrelsens befogenheter är tydligt och precist, för att minimera gränsdragningsproblematik när det gäller revisionsansvar och mandat i förhållande till de andra nämnderna. kommuner anför att det bör övervägas om förslaget borde avgränsas på ett tydligare sätt. kommun tillstyrker förslaget under förutsättning att det inte är tvingande för kommunerna. och landsting, däribland samt Kommuner och Landsting (SKL), anför att det behöver klargöras i propositionen hur förslaget påverkar styrelsens revisionsansvar. anför att det bör tydliggöras att det inte handlar om en generell beslutanderätt och att nämndernas verksamhetsansvar inte önskar ytterligare belysning av ansvarsfördelningen då beslut fattas i en annan instans än den som har det ekonomiska mandatet. () har förståelse för behovet men är trots det tveksam till förslaget. Det är inte svårt att föreställa sig att en kommunstyrelse med den föreslagna befogenheten skulle kunna fatta beslut som direkt eller indirekt tvingar en nämnd att utföra myndighetsutövning på visst sätt eller med en viss inriktning. befogenhet för kommunstyrelsen att fatta bindande beslut som rör en annan nämnds verksamhet får inte utformas på ett sådant sätt att 12 kap. 2 § regeringsformen. utredningens synsätt att nämnderna inte ska vara underordnade styrelsen och att de behåller sitt verksamhetsansvar inte går att förena med förslaget om att styrelsen får rätt att fatta bindande beslut för nämnderna. Förvaltningsrätten i anför att förslaget kan medföra att styrelsen fattar ett beslut som i praktiken tvingar nämnden att agera på ett visst sätt trots att det är frågan om myndighetsutövning. anför att förslaget är onödigt och kan förorsaka oren styrning, oklarhet i ansvarsfrågan och minskad engagemangslust i nämnder. kommun anför att förslaget kan bidra till en maktkoncentration och vara negativt för demokratin. anför att det är oklart vad förslaget egentligen kommer att innebära eftersom det saknas bra exempel på när det kan användas. ger kommunens folkvalda församling mindre möjlighet att ytterst styra anför att det kan vara förknippat med svårigheter att precisera vilka ärenden, som inte rör myndighetsutövning eller enskilda, som på föreslaget sätt får beslutas av kommunstyrelsen. och kommuner anför att ansvarsutkrävandet och revisionsarbetet försvåras då besluten är svårare att hänföra till ansvarig Västra vill påtala att det finns en risk att det kan uppstå oklarheter om vem som bär ansvaret för nämndernas verksamhet och att det är en god ordning att fullmäktige alltid fattar beslut som rör nämndernas verksamhet. Skälen för regeringens förslag Det finns ett behov av att stärka styrelsens ställning Styrelsen har en särställning bland nämnderna genom att den förutsätts ha en ledande och samordnande roll. Detta kommer till uttryck genom styrelsens särskilda uppgifter i beredningsprocessen, inte minst när det gäller budgetbehandlingen. Det är även styrelsen som har en allmän behörighet att föra kommunens eller talan i mål och ärenden som har överklagats till domstol. ställning följer även att den har till uppgift att skaffa sig överblick över hela den kommunala förvaltningen. Styrelsen ska ha uppsikt över övriga Denna uppsikt kan dock inte leda till några konkreta åtgärder annat än att göra påpekanden, lämna råd och Om det är nödvändigt får styrelsen i stället föreslå att fullmäktige i sin egenskap av högsta beslutande organ ska agera. Utredningen har genomfört intervjuer med företrädare för kommuner och landsting där det framförts att styrelsens relativt svaga ställning ibland upplevs som ett problem. Av utredningens enkät framgår också att av de svarande kommunerna och landstingen 2016/17:171 ansåg att det fanns ett behov av att kunna ge styrelsen ytterligare rättsliga befogenheter. För att möjliggöra tydligare styrning och ordning har många kommuner minskat antalet nämnder och koncentrerat stora delar av verksamheten till styrelsen. Det tycks även förekomma att styrelsen informellt ges en starkare ställning än den egentligen har, sett ur ett strikt kommunalrättsligt perspektiv. Utredningen har även funnit exempel på att styrelsen har getts en rätt att fatta beslut som övriga nämnder måste rätta sig efter. Styrelsen har gjorts överordnad vissa andra nämnder och har getts i uppdrag att styra, utveckla och samordna hela förvaltningen och utöva kontroll över övriga nämnders verksamhet. Det juridiska stödet för detta sätt att organisera verksamheten har angetts vara bestämmelsen i 3 kap. 4 § 4 KL om att en nämnd kan vara underställd en annan nämnd. Såsom utredningen angett är det tveksamt vilket utrymme den aktuella bestämmelsen ger i detta hänseende. Det finns en relativt utbredd uppfattning bland kommuner och landsting att styrelsens rättsliga ställning behöver förstärkas. Enligt regeringens mening kan utvecklingen av organisationsmodeller där den största delen av verksamheten koncentrerats till styrelsen vara ett tecken på ett sådant behov. Denna organisationsmodell är möjlig att ha och för med sig såväl nackdelar och fördelar. Mot bakgrund av kommuners och landstings organisationsfrihet har regeringen inte någon invändning mot denna utveckling som sådan. Det får dock enligt regeringens mening anses vara olyckligt om frågan om styrelsens möjlighet att styra verksamheten får en stor påverkan i valet av organisationsmodell. Utredningen har vidare funnit tecken på att bristen på rättsliga befogenheter kompenseras antingen genom informell styrning eller genom att styrelsen gjorts överordnad vissa nämnder. Informell styrning skapar problem till följd av bestämmelsen om förvaltningsmyndigheters självständighet i 12 kap. 2 § regeringsformen, detta kan exemplifieras av t.ex. JO 2009/10 s. 384 och JO 2014/15 s. 667 som JO i sitt remissvar hänvisat till. Även bortsett från denna problematik är informell styrning problematiskt utifrån ett medborgarperspektiv eftersom medlemmarnas insyn och granskning av den kommunala organisationen försvåras. Informell styrning försvårar även revisionsarbetet. Mot denna bakgrund anser regeringen att det behöver finnas möjligheter för kommuner och landsting att stärka styrelsens rättsliga ställning i förhållande till de övriga nämnderna. Styrelsen ska därför ges lagliga möjligheter att inom tydliga ramar påverka andra nämnders verksamhet. En sådan ordning ger ökade möjligheter att styra verksamheten i kommunen eller . Styrelsens samordnande roll stärks och förutsättningarna för att anlägga ett helhetsperspektiv på hela den kommunala verksamheten ökar. Förslaget innebär endast en möjlighet för fullmäktige att ge styrelsen utökade befogenheter. Förändringen innebär således endast en utökning av kommuners och landstings möjligheter att fritt organisera sig och är som kommun påpekar inte någon tvingande reglering. Kommuner och landsting som bedömer att det inte är lämpligt att ge styrelsen sådana befogenheter kan följaktligen avstå att besluta om detta. Av remissvaren framgår att ett stort antal kommuner och landsting efterfrågar en sådan möjlighet. Regeringen anser därför sammanfattningsvis att fullmäktige ska ges möjlighet att besluta att styrelsen ska kunna fatta beslut som rör andra Prop. 2016/17:171 nämnders verksamhet. Styrelsen ska kunna fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet… Den beslutanderätt för styrelsen som regeringen föreslår ska gälla vissa, av fullmäktige, särskilt angivna förhållanden. Såsom bl.a. poängterar rör det sig alltså inte om en generell beslut- anderätt. Fullmäktige ska exempelvis kunna ange att styrelsen ska kunna fatta övergripande ekonomiska beslut såsom ett generellt anställningsstopp. Det kan även bli aktuellt att tilldela styrelsen en överordnad roll, med en möjlighet att fatta för nämnderna bindande beslut på personal-, säkerhets- och miljöområdena. Det kan på dessa områden finnas ett stort värde för den strategiska styrningen av kommuners eller landstings arbetsgivarroll eller interna miljöarbete att styrelsen kan ges en mer styrande roll. Ett annat exempel på en situation när beslutanderätten ska kunna användas är när två nämnder är oense i något hänseende. Styrelsen ska då kunna fatta det avgörande beslutet i frågan. Det kan t.ex. bli aktuellt i en s.k. beställar–utförarorganisation (se nedan under avsnitt 6.3). Andra områden där styrelsen kan ges beslutanderätt kan vara övergripande frågor såsom kommunens agerande på sociala medier eller etiska riktlinjer. ... men får inte ges inflytande över nämndernas myndighetsutövning eller tillämpning av lag I regeringsformen har förvaltningsmyndigheterna, såväl de statliga som de kommunala, tillförsäkrats en självständighet när ett beslut utgör myndighetsutövning eller innebär tillämpning av lag. inte heller kommun- eller , får bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i ett ärende som rör 2 § regeringsformen). I en kommun eller ett landsting utgör varje nämnd och även styrelsen en egen myndighet. Det är därför inte möjligt att ge styrelsen befogenhet att fatta beslut som rör andra nämnders myn- dighetsutövning eller tillämpningen av lag. Regeringen föreslår att dessa begränsningar ska framgå av i lagtexten. finns också vissa uppgifter som genom lag uppdras åt en särskild nämnd. Styrelsen kan därför t.ex. inte ges rätt att besluta avseende valnämndens valadministrativa uppdrag att planera och genomföra val och Detta gäller även andra uppgifter som enligt lag ska utföras eller beslutas av en i lag utpekad nämnd. Styrelsen kan t.ex. inte heller ges möjlighet att fatta beslut som enligt lag ska beslutas av Detta innebär inte något hinder mot att styrelsen av fullmäktige utses att fullgöra t.ex. socialnämndens uppgifter i Begreppet myndighetsutövning är komplicerat och mångfacetterat. riktmärken finns dock. Det ska vara fråga om en utövning av en befogenhet att bestämma om vissa förhållanden. grunda sig på den offentligrättsliga lagstiftningen. befogenheter, som härrör från avtal och som alltså 2016/17:171 civilrättsliga regler. Den offentligrättsligt grundade befogenheten ska vidare utövas i förhållande till enskild. Det ska slutligen röra sig om bindande beslut som är uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Typiska utslag av myndighetsutövning är beslut, varigenom den enskilde åläggs att göra, tåla eller underlåta något. Även ett gynnande beslut kan utgöra resultat av myndighetsutövning, om den enskilde för att uppnå den önskade förmånen är tvungen att vända sig till en myndighet och myndighetens tillämpning av offentligrättsliga regler blir avgörande för utgången (prop. 1971:30 del 2 s. 331). JO anför att förslaget innebär en risk för att en kommunstyrelse med den föreslagna befogenheten skulle kunna fatta beslut som direkt eller indirekt tvingar en nämnd att utföra myndighetsutövning på visst sätt eller med en viss inriktning. En befogenhet för kommunstyrelsen att fatta bindande beslut som rör en annan nämnds verksamhet får, enligt JO, inte utformas på ett sådant sätt att förvaltningens självständighet i realiteten inskränks i strid med 12 kap. 2 § regeringsformen. Regeringen delar JO:s bedömning att det är centralt att förslagets utformning inte ger uttryck för att nämndernas grundlagsskyddade självständighet får inskränkas. Enligt regeringens mening kommer fullmäktiges beslut att kunna kontrolleras på flera sätt. Fullmäktiges ordförande ska inte ta upp förslag med följden att en nämnds självständighet direkt skulle påverkas till beslut. Skulle ett sådant beslut ändå fattas, kan det prövas i domstol genom laglighetsprövning. Om styrelsen fattar beslut med en sådan direkt påverkan på nämndens myndighetsutövning eller tillämpning av lag kan även det beslutet laglighetsprövas. Frågan om indirekt påverkan på nämndernas myndighetsutövning mot enskild och tillämpningen av lag är mer svårbedömd. Klart är dock att direktiv som indirekt anvisar hur ett enskilt ärende ska avgöras inte får ges. Förbudet hindrar dock inte kommunernas beslutande organ att vid beviljande av anslag uppställa villkor som anknyter till konkreta fall (prop. 1973:90 s. 398). Fullmäktige har alltså en indirekt påverkan på nämndernas myndighetsutövning genom budgetprocessen som får anses förenlig med regeringsformen. Det är även tänkbart att styrelsen, inom ramen för sitt uppföljningsansvar, i någon mån indirekt kan påverka nämndernas ärendehantering utan att detta innebär att styrelsen bestämt utgången av ett enskilt ärende i strid med 12 kap. 2 § regeringsformen. Även om nämnderna är självständiga i det avseende som regleras av 12 kap. 2 § regeringsformen ingår de fortfarande i den kommunala organisationen och interagerar med fullmäktige och styrelse. Frågor om indirekt påverkan måste därför tolkas utifrån specifika fall. Detta är en uppgift för JO och förvaltningsdomstolarna. Regeringens förslag innebär att fullmäktige tydliggör vilka befogenheter styrelsen kan och ska ges i den enskilda kommunen eller . Detta bör i sin tur bidra till att tydliggöra vilken typ av påverkan som inte är tillåten. Genom förslaget kommer ansvarsfördelningen och omfattningen av styrelsens befogenheter att göras tydligare, vilket torde minska risken för en sådan informell styrning som kan utgöra direkt eller indirekt påverkan på nämndernas självständighet. Alla beslut som rör enskilda ska undantas I rättspraxis finns det exempel på beslut som gynnar en enskild, t.ex. beviljandet av en förmån, men som ändå inte har ansetts utgöra myndighetsutövning. Beslutet har då inte grundats på offentligrättsliga regler (se t.ex. NJA 1988 s. 26). Regeringen instämmer i utredningens bedömning att även sådana ärenden där nämnderna fattar beslut som rör enskilda, men som ändå inte utgör myndighetsutövning eller tillämpning av lag, ska undantas från styrelsens beslutsbefogenheter. Syftet med regeringens förslag är att ge ökade möjligheter att styra verksamheten strategiskt och stärka styrelsens samordnande roll. Mot denna bakgrund är det enligt regeringens mening inte motiverat att beslut som riktar sig till en enskild, men som inte utgör myndighetsutövning, ska kunna omfattas av styrelsens utökade beslutsmöjligheter. Utformningen av fullmäktiges beslut och frågor om ansvar Som flera remissinstanser är inne på ställer förslaget stora krav på att fullmäktige utformar sina beslut på sådant sätt att det tydligt klargörs vilka förhållanden som styrelsen ska ges befogenhet att besluta om. Detta gäller naturligtvis främst för att se till att beslutet utformas i enlighet med regeringsformen men är också viktigt för den egna organisationen och för medlemmarnas möjlighet att följa och granska verksamheten. I likhet med anser regeringen att väl övervägda och väl avgränsade beslut av fullmäktige minimerar risken för oklarheter i ansvarsfördelningen. Flera remissinstanser, däribland SKL, anför att det bör förtydligas hur styrelsens revisionsansvar påverkas. De kommunala revisorerna rapporterar till fullmäktige. För det fall att en styrelse getts särskilda befogenheter så omfattar revisionen av styrelsens arbete dessa ansvarsområden likväl som styrelsens övriga ansvar. Revisionens granskning kan således avse såväl styrelsens agerande som att den inte agerat. Eftersom det är fullmäktige som behandlar revisionsberättelsen så kommer det åligga fullmäktige att följa upp och eventuellt korrigera beslutet om styrelsens befogenheter, t.ex. utifrån revisorernas synpunkter. Denna ordning ger enligt regeringens mening förutsättningar för att eventuella oklarheter i frågor om ansvar kan uppmärksammas och hanteras inom ramen för fullmäktiges arbete. Fullmäktige är det högsta beslutande organet i en kommun eller ett landsting och ytterst ansvarig för hur verksamheten organiseras. De frågor som behandlas i fullmäktige är föremål för politisk debatt och bevakning.