prop · H403146 · 2017-03-14 00:00:00 — Enligt beredningens förslag ska utsläpp från ESR-sektorn beräknas som totala utsläpp minus utsläpp från inrikes luftfart och de uppskattade utsläppen från den handlande sektorn 1990. Beredningen har låtit uppskatta den handlande sektorns utsläpp till koldioxidekvivalenter och föreslår att denna uppskattning slås fast. Beredningen behandlar i sina beräkningar inrikes luftfart som en separat utsläppspost trots att dessa utsläpp ingår i EU ETS. När inrikes luftfart inkluderas i den handlande sektorn 1990 blir dess utsläpp koldioxidekviva- 2016/17:146 lenter. Med utgångspunkt klimatrapportering blir ESR-sek- torns utsläpp koldioxidekvivalenter. Det pågår ett kontinuerligt arbete med att förbättra utsläppsstatistiken, vilket leder till att även historiska tidsserier ändras. Därför kan de totala utsläppen för komma att justeras något . Utsläppen från den handlande sektorn kommer dock enligt förslaget i denna proposition vara fastställt till koldioxidekvivalenter, medan utsläppen för ESR-sektorn ändras. Ett fastställande av den handlande sektorns utsläpp bidrar till att minska framtida osäkerhet kring hur utsläppen för etappmålens basår ska beräknas. Beräkningen av utsläppen för basåret, inklusive den handlande sektorn, kan dock behöva ses över vid stora förändringar i den historiska utsläppsstatistiken, till exempel som konsekvens av ändrade internationella rapporteringsriktlinjer. Om omfattningen av EU ETS ändras bör både den handlande sektorns utsläpp och etappmål ses över i fråga om vilka verksamheter som omfattas och för att bibehålla den beslutade ambitionsnivån. Regeringens bedömning: Kompletterande åtgärder för att nå etapp- målen och 2040 samt det långsiktiga utsläppsmålet bör kunna tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. De kompletterande åtgärder som är kända handlar om nettoupp- tag i skog och mark, verifierade utsläppsminskningar genom invest- eringar i andra länder samt avskiljning och lagring av biogen koldi- oxid (bio-CCS). De kompletterande åtgärderna behöver öka för att uppnå nettonegativa utsläpp. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har delade meningar när det gäller kompletterande åtgärder såväl generellt som gällande de tre formerna för åtgärder som På en övergripande nivå betonar flera re- missinstanser, däribland och , att kompletterande åtgärder måste planeras och att långsiktighet Flera av remissinstanserna kommenterar för- och nackdelar med att inkludera LULUCF i de kompletterande åtgärderna. att det råder många osäkerheter kring både regler och resultat och anser därför att inte kan räkna med några stora bidrag från LULUCF- sektorn för att uppnå nettonollutsläpp eller nettonegativa utsläpp. behövs därför en större andel från övriga kompletterande i anser att upptag av koldi- oxid i skog och inom markanvändningssektorn innebär en osäker strategi eftersom klimatförändringarna kan ge fler bränder, stormar och allvarliga insektsangrepp, vilket i sin tur kan resultera i att skogen blir en källa till utsläpp av koldioxid i stället för en sänka. LULUCF bör tas med i klimatmålen för att synliggöra dess stora poten- tial och eventuella risker i förändring av markanvändning och att LULUCF behöver ges egna specifika mål till 2030 och 2040. SveBio anser att det svenska målet enbart ska gälla utsläpp inom . i och betonar vikten av att säkerställa att kompletterande åtgärder genom ökad kolsänka inte äventyrar möjligheten att nå andra miljökvalitetsmål. Flertalet remissinstanser är positiva till internationella klimatinvesteringar. anser vissa instanser, däribland Vetenskapliga rådet för hållbar utveckling, , , Klimataktion, Världsnaturfonden WWF och SveBio, att reduktion i annat land som följd av en svensk investering inte bör kunna användas för att nå det föreslagna långsiktiga målet. De som väljer att tillstyrka förslaget, bland annat , väljer att lyfta upp det som ett sätt att skapa flexibilitet och kostnadseffektivitet. Få remissinstanser kommenterar frågan om avskiljning och lagring av biogen koldioxid specifikt som kompletterande åtgärd. anser att fossil och biogen CCS-teknik bör hanteras lika oavsett utsläppens ursprung. geologiska undersökning anser att har en rik möjlighet för att vara ett föregångsland genom att tillämpa bio-CCS och att det kan bidra till stärkt konkurrenskraft men att en omfattande taksänkning i handelssystemet behövs för att ge ekonomiskt incitament. betonar att CCS inte har testats i kommersiell skala och förordar därför ett fokus på incitament till tekniska lösningar som minskar utsläppen av växthusgaser från fossila källor snarare än bio-CCS, medan bl.a. betonar att mer forskning behövs vilket gör att det finns en risk i att basera strategierna för att nå klimatmålen på CCS. SveBio betonar att har stora flöden av biogen koldioxid vid massabruk och kraftvärmeverk. Fortsatt forskning och utveckling kan visa om det är möjligt att tillämpa bio-CCS vid dessa anläggningar som kostnadskalkyler visar att många andra klimatåtgärder är avsevärt billigare. Världsnaturfonden WWF pekar på behovet av teknikutveckling och nya incitamentstrukturer för att få till satsningar på avskiljning av biogen koldioxid samt att skogsindustrin har goda möjligheter att bidra med stora negativa utsläpp. anser att bio-CCS inte kan accepteras som en kompensation för utsläpp eller i ett nettonollresonemang utan enbart för att faktiskt minska mängden koldioxid, inte minska ökningen. Skälen för regeringens bedömning: De nuvarande internationella mekanismerna under Kyotoprotokollet, Mekanismen för ren utveckling (CDM) och Gemensamt genomförande (JI), kommer sannolikt inte att finnas kvar i sin nuvarande form efter 2020. öppnar genom artikel 6 upp för möjligheten för länder att, på frivillig basis, samarbeta för att uppnå sina nationella klimatplaner. Genom avtalet skapas nya mekanismer för att ge drivkrafter för ökad ambition och kostnadseffektiva lösningar samt underlätta för deltagande av offentliga samt privata aktörer i klimatarbetet. Mekanismerna kommer att utvecklas inom ramen för Klimatkonventionen men det är ännu inte klart hur de kommer att se ut och i vilken mån de kommer att generera utsläppskrediter. Det är en viktig del av och EU:s åtagande under att bidra med stöd i olika former till utvecklingsländer och det kan väntas omfatta insatser genom de mekanismer som skapas. Om mekanismerna genererar utsläppskrediter kommer att kunna bygga upp ett inne- 2016/17:146 hav som en följd av de insatser som görs i andra länder, vilket kan utnyttjas som kompletterande åtgärd. Kompletterande åtgärder för att öka nettoupptaget i skog och mark innebär att genom åtgärder öka kolupptaget, eller minska utsläppen, inom LULUCF-sektorn. Exempel på åtgärder kan vara att minska utsläpp från organogena jordar som finns såväl i skogssom jordbruket, eller att öka kolsänkan genom tillväxtfrämjande åtgärder i skogen. Förändrade upptag och utsläpp ska bokföras enligt ett internationellt regelverk. Om det inte finns internationellt överenskomna regelverk för hur utsläpp och upptag bokförs, används det regelverk som finns på EU-nivå. Inom EU kommer regelverket för utsläpp och upptag inom LULUCF att vidareutvecklas . Framtida ytterligare utsläppsminskningar i flera sektorer, inklusive i inrikes transporter, förutsätter en ökad användning av hållbart producerad bioenergi från skogsbruket. Detta kan minska den framtida potentialen för att använda bokfört ökat nettoupptag inom LULUCF-sektorn och således till att kunna utnyttja LULUCF-sektorn som kompletterande åtgärd. Koldioxidavskiljning och -lagring (s.k. CCS-teknik) innebär att utsläpp av koldioxid till atmosfären undviks genom att gasen lagras permanent och under högt tryck i djupt liggande geologiska formationer i berggrunden. Negativa utsläpp kan vara möjliga att uppnå genom att tillämpa CCS på koldioxidutsläpp av biogent ursprung, s.k. bio-CCS. Det finns potential för att tillämpa bio-CCS exempelvis inom massa- och pappersindustrin. Förutsättningarna för att utveckla och tillämpa CCS och bio- CCS i är dock ännu inte tillräckligt klarlagda. har fått ett uppdrag om processindustrins utsläpp (dnr N2016/06369/IFK) vilket innebär att myndigheten ska redovisa vilka insatser inom forskning, innovation och demonstration som bedöms nödvändiga för att bidra till att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären som konkurrenskraften för svensk processindustri stärks. Detta blir ett viktigt underlag för de vägval som behöver göras. går det inte att bedöma vilka regelverk som kommer att gälla för beräkning av utsläppsreduktioner och för sparande och annullering av utsläppsenheter. Hanteringen av detta följer av internationella avtal och måste beaktas i måluppfyllelsen av kommande mål. Kompletterande åtgärder bör planeras i så god tid att det senast vid etappmålsåren och finns utsläppsminskningar motsvarande minst mellanskillnaden mellan de faktiska utsläppen inom landet och målnivån. Detta motsvarar koldioxidekvivalenter om av utsläppen inom landet reducerats . Det går inte att göra en prognos för hur länge nettonegativa åtgärder behövs för tiden efter mitten av seklet. Det är därför viktigt att följa hur den vetenskapliga kunskapen utvecklas så att åtgärderna kan planeras med stöd i vetenskap till en lämplig nivå. Kommande regeringar kan även behöva överväga mål för kompletterande åtgärder, till exempel med tanke på den flexibilitet som byggts in i förslaget om etappmål . 5.5Ett etappmål för transportsektorn Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS) ska minska med jämfört med . Målet ingår som etappmål i miljömålssystemet. Miljömålsberedningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, däribland Naturvårds- verket, , Svensk Kollektivtrafik, och Energiföretagen ser positivt på ett etappmål för transportsektorn. anser flera, exempelvis , Vetenskapliga rådet för hållbar utveckling, de flesta länsstyrelserna, , Klimatkommunerna, , , Världsnaturfonden WWF och Klimataktion, att målet för transportsektorn bör skärpas. () anser att sektorsmål måste genomlysas noggrannare innan de antas, men att det även finns skäl att analysera mer långtgående mål om man utgår från . anser att det är problematiskt att luftfarten inte omfattas av något etappmål. Tekniska högskolan och Kungl. Skogs- och pekar på den snabba positiva teknikutvecklingen och de gröna näringarnas engagemang i omställningsarbetet vilket förbättrar förutsättningarna att höja ambitionsnivån. förespråkar att mål för transportsektorn även bör fastslås till 2040 samt att indikativa mål bör utarbetas för exempelvis fordons energieffektivitet till 2030, mål för hur stor volym hållbara biodrivmedel som kommer behövas eller hur mycket biltrafiken behöver minska. Flera aktörer, bland andra , , Bil , 2030-sekretariatet, pekar på möjligheter med att går före och agerar förebild i internationella sammanhang. Transportstyrelsen, och med flera anser att ambitiösa mål utgör en viktig drivkraft för omställning i sektorn. lyfter särskilt fram synergier mellan miljö och hälsa. Flera delar Miljömålsberedningens syn att sektorsmål minskar flexibiliteten i hur etappmålen ska nås vilket riskerar att minska kostnadseffektiviteten, bedömer vissa ändå att fördelarna med ett sektorsmål för transporter överväger nackdelarna då det behövs för bland annat planering av infrastruktur och bebyggelse. Några remissinstanser, till exempel Kungl. Tekniska högskolan, Trafikanalys och VTI pekar på betydelsen av sektorsmål för att tydliggöra politiska ambitioner och ansvaret i sektorspolitiken samt att det underlättar för sektorsmyndigheter i deras arbete med analyser, beräkningar och förslag. Flera remissinstanser, däribland , Transportföretagen och Bil , anser att målet är för ambitiöst, vilket riskerar att sänka svensk konkurrenskraft, alternativt att mål bör sättas eller harmoniseras med mål på EU-nivå. 2016/17:146 att ett alternativ kan vara att villkora målet så att det inte hindrar rörlighet och näringslivets konkurrenskraft. Några aktörer, däribland Svenskt När- ingsliv, och Skogsindustrierna, avstyrker förslaget till sektorsmål. i stället att det bildas ett nationellt råd för minskad klimatpåverkan från transportsektorn med trafiksäkerhetsarbetet som förebild. stitutet avstyrker förslaget till etappmål för transportsektorn på grund av risken för minskad kostnadseffektivitet om exempelvis billigare åtgärder i jordbrukssektorn förbises. Skälen för regeringens förslag: Utsläppen från inrikes transporter står för ungefär hälften av växthusgasutsläppen i ESR-sektorn och är därmed den ojämförligt största källan till dessa utsläpp. 2009 bakom den långsiktiga prioriteringen att bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. tion är att ska bli ett av de första fossilfria välfärdsländerna vilket också innebär en fossilfri fordonsflotta. Transportsektorn bör därför ges ett särskilt fokus i klimatomställningen. Det finns ett behov av – men också olika möjligheter – att åstadkomma utsläppsminskningar i sektorn. Samhällsplanering och utveckling av effektiva transportsystem inklusive effektiva fordon, fossilfria drivmedel och åtgärder som hanterar trans- portefterfrågan kan bidra. Tydliga mål samt långsiktiga och stabila regler och marknadsvillkor är nödvändiga för att detta ska uppnås. delar Miljömålsberedningens bedömning att nuvarande målsättningar bör preciseras och uttryckas som ett etappmål om minskade utsläpp från Utvecklingen av dessa utsläpp har avgörande betydelse för att kunna nå de föreslagna bredare etappmålen för såväl som det långsiktiga utsläppsmålet . liggöra ambitioner och utgångspunkter för sektorns aktörer. Förslaget till utsläppsmål för inrikes transporter är ett mål som förut- sätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till . krävs en fortsatt snabb teknisk utveckling av fordon och drivmedel som möjliggör en substitution av fossildrivna transporter för att målen ska kunna nås. Eftersom marknaden för fordon är internatio- nell, behöver fortsätta vara pådrivande för effektiva internatio- EU-harmoniserade styrmedel är centrala i detta samman- kommer omställningen till 2030 till stor del ske med Tillgång till biobränslen för den befintliga fordons- parken är därför avgörande för att nå sektorsmålet. på fordon och bränslen behövs även ett ökat fokus på att ändra resvanor samt att effektivisera och optimera transporter och användningen av Miljömålsberedningen anser att det finns skäl som talar emot att låsa transportsektorns utsläppsutveckling vid en alltför precis målnivå Utan mål för transportsektorn kan det teoretiskt sett skapas förut- sättningar för högre kostnadseffektivitet i hur etappmålet för hela ESR- Förutsättningarna för att kunna minska utsläppen i övriga delar av ESR-sektorn är dock mer begränsade än de är för transportsek- Det kommer i praktiken att vara svårt att införa en enhetlig prissätt- ning eller motsvarande för de kvarvarande utsläppen i ESR-sektorn för en teoretiskt sett optimal styrning mot uppsatta etappmål. åtanke ska det föreslagna utsläppsmålet för transportsektorn förstås som en extra förstärkning för att övriga etappmål ska nås snarare än att det Prop. 2016/17:146 tvingar fram dyrare åtgärder än sådana som annars hade kunnat genom- föras i andra delar av ESR-sektorn. Beroende på vilka åtgärder som vidtas finns det också potential till synergier mellan att kraftigt minska växthusgasutsläppen från transportsektorn och att exempelvis minska buller och luftföroreningar i städer. Detta kan i sin tur ge med betydande positiva hälsoeffekter och minskade sjukvårdskostnader. En omställning av transportsektorn kräver teknikutveckling och innovationer som kan bidra till stärkt svensk konkurrenskraft. Regeringen föreslår därför ett mål om minskade utsläpp just från inrikes transporter, utom inrikes luftfart som ingår i EU ETS. Det föreslagna etappmålet bör ingå i miljömålssystemet. 5.6Indikativ utsläppsbana som stöd för uppföljning Regeringens bedömning: En indikativ utsläppsbana från den faktiska utsläppsnivån till de föreslagna etappmålen , 2040 och därefter bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i ESR-sektorn. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar frågan om indikativ utsläppsbana som stöd för uppföljning specifikt. i , SveBio och instämmer i att en indikativ utsläppsbana kan utgöra ett bra stöd för uppföljning. berör ett flertal remissinstanser frågan om utsläppsbanans utformning, dock främst kopplad till ambitionsnivån överlag och på de föreslagna etappmålen. Skälen för regeringens bedömning: Det klimatpolitiska ramverket syftar till att skapa förutsättningar för en ambitiös och effektiv klimatomställning. Etappmålen och 2040 och det långsiktiga utsläppsmålet kompletteras med ett uppföljningssystem med årliga klimatredovisningar, vilket beskrivs i mer detalj i avsnitt 6. För att underlätta en granskning av om är på väg att nå målen, bör en indikativ målbana användas som stöd. Målbanan bör uttryckas som en linjär reduktion från den faktiska utsläppsnivån , via etappmålen för , till det långsiktiga utsläppsmålet för . Banan bör i sin tur kompletteras med en bana som indikerar hur stor del av utsläppsminskningen som ska utan att kompletterande åtgärder används. Om utsläppen överskrider den indikativa målbanan, föranleder det en analys och kan innebära behov av förslag till ytterligare skärpning av klimatpolitiken. En indikativ målbana kombinerat med det planerings- och uppföljningssystem som föreslås i denna proposition kan bidra till att öka tydlighet och transparens i svensk klimatpolitik. 5.7Förhållandet mellan etappmål till 2030 och EU-åtagandet Regeringens bedömning: De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU- åtagande och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det är få remissinstanser som uttalar sig om behovet av att annullera överskottet av utsläppsenheter. välkomnar att det finns ett förslag till hur ett eventuellt överskott av enheter ska hanteras. Även välkomnar förslaget att annullera utsläppsrätter. Skälen för regeringens bedömning: I förslag till ansvarsfördelningsförordning (ESR), COM(2016) 482 final av , tilldelas ett mål om att minska utsläppen i de sektorer som omfattas av ESR till 2030 jämfört med . Det är högsta möjliga mål under ESR, men betydligt lägre än Miljömålsberedningens förslag till etappmål som innebär att utsläppen i samma sektorer ska minska till 2030 jämfört med . Förslaget motsvarar enligt Miljömålsberedningen en minskning jämfört med . Om Miljömålsberedningens förslag antas innebär detta att ett överskott av enheter skapas i förhållande till EU-åtagandet för ESR- sektorn. Enligt kommissionens förslag COM(2016) 479 final av till inkluderande av utsläpp och upptag från LULUCF förbinder sig medlemsländerna att säkerställa att nettoupptagen i LULUCF-sektorn inte ska minska, eller i de fall nettoutsläpp för sektorn redovisas, att nettoutsläppen inte ska öka inom landets territorium. Om detta inte uppfylls måste underskottet täckas av enheter från ESR eller genom andra flexibiliteter som kommer att finnas i systemet. För EU-målet tilldelas som motsvarar den utsläppsnivå som fått vid ansvarsfördelningen. EU-målet nås genom att i efterhand annullerar utsläppsenheter som motsvarar utsläppen. Om har lägre utsläpp än EU-målet uppstår ett överskott av utsläppsenheter i förhållande till EU-målet. Dessa kan sparas , åtminstone –2030. Efter att uppfyllt sina sammantagna åtaganden inom EU behöver så mycket av överskottet annulleras som motsvarar mellanskillnaden till det nationella målet. Det är genom annulleringen som uppfyller sitt nationella mål. Detta innebär också att utsläppsenheterna tas bort ur systemet och inte kan användas av något annat land eller . Grundprincipen är att höga svenska nationella mål även ska leda till att de sammanlagda utsläppen inom EU minskar så att inte högre svenska ambitioner leder till att andra länder inom EU kan ha fortsatt relativt höga utsläpp. Regeringen delar därmed Miljömålsberedningens bedömning om att de överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande till 2030 och EU-bana 2021– Prop. 2016/17:146 2030, behöver annulleras. Ett planerings- och uppföljningssystem Regeringens bedömning: Det klimatpolitiska ramverket bör komplet- teras med ett planerings- och uppföljningssystem som utgår ifrån de utsläppsmål som har antagit. Systemet bör innebära att rege- ringen följer utsläppsutvecklingen, utarbetar handlingsplaner och redovisar sitt arbete för . Systemets grundläggande delar bör Regeringen avser att se över klimatrapporteringsförordningen i syfte att anpassa den efter de behov av underlag som finns för att utarbeta klimatredovisningarna och handlingsplanerna. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som kommen- terar Miljömålsberedningens förslag att utveckla planerings- och uppfölj- ningssystem, tillstyrker förslaget. ett bättre planerings- och uppföljningssystem som kan öka förutsättning- arna för en bättre styrning och samordning av klimatpolitiken. remissinstanser framhåller vikten av att planeringen och uppföljningen av klimatpolitiken integreras och är i fas med planering, redovisning och uppföljning av andra samhällsmål, det redan befintliga miljömålssyste- met samt internationell rapportering på klimatområdet. På så sätt kan ar- betet ske på ett effektivt sätt och dubbelarbete undvikas. Enligt Statskontoret riskerar en komplettering av ett redan omfattande uppföljningssystem med ytterligare regelbundna uppföljningar leda till ytterligare byråkratisering och mindre verksamhetsnytta. av reglering eller uppföljning i flera led riskerar att leda till att fokus rik- tas på detta och inte på måluppfyllelsen. Statskontoret anser att om ytter- ligare uppföljning eller reglering tillförs bör de befintliga systemen ses över i syfte att ta bort något. Flera instanser, företrädelsevis kommuner och landsting, eftersöker ett lokalt eller regionalt perspektiv och vill belysa det lokala arbetet som motor i klimatomställningen. framhåller hur uppföljningssystemet bör omfatta både arbetet för att re- ducera utsläppen av växthusgaser såväl som arbetet med klimatanpass- Flera instanser, förträdesvis från näringslivet, förordar att uppfölj- ningen även bör innehålla en översyn av om andra länder gjort likvärdiga åttaganden samt en utvärdering av om generationsmålets krav på att åt- gärder i inte ska leda till ökade utsläpp i andra länder uppfylls. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar Miljömålsbe- redningens bedömning att en regelbunden planering, uppföljning och rapportering till kan bidra till tydlighet, kontinuitet och lång- siktighet i klimatpolitiken. Detta är i sin tur viktiga faktorer för en ambi- Utifrån detta bör en årlig klimatredovisning lämnas till , liksom en klimathandlingsplan per mandatperiod. Regeringen redovisar utsläppsutvecklingen i samband med Däremot redovisas den politik som påverkar klima- tet uppdelat på ett flertal olika utgiftsområden. För att underlätta för upp- följning och bedömning av de samlade klimateffekterna av alla politik- områden, bör en särskild klimatredovisning finnas med som bilaga i bud- På motsvarande sätt har det funnits en sär- skild bilaga om fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män i budgetpropositionen. Det har bidragit positivt till utveckling av I Finanspolitiska rådets årliga rapport konstaterade rådet att jämställdhetsbilagan är unik och att regeringen även fortsättningsvis bör redovisa den könsspecifika ekonomiska utveck- Klimatredovisningen ska innehålla en beskrivning av utsläppsutveck-