prop · H403136 · 2017-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:136 Vissa frågor om kommersiell radio Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition lämnas förslag till ändringar i radio- och tv-lagen (2010:696) som innebär att Myndigheten för press, radio och tv får större frihet vid utformningen av sändningsområden för analog kommersiell radio. Bland annat föreslås att myndigheten inte längre ska behöva ta hänsyn till vad som är naturliga lokala intresseområden utan i stället se till vad som gagnar konkurrens och mångfald på hela radioområdet. Förslag lämnas också om att ändra reglerna om hur många tillstånd som får innehas inom ett sändningsområde. Därtill lämnas förslag för att främja konkurrens och mångfald inom den kommersiella radion med bäring på reglerna om överlåtelse och återkallelse av tillstånd. Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2016/17:136 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696) ............ Ärendet och dess beredning .............................................................. Större sändningsområden för en livskraftig kommersiell radio ........ En ny inriktning för sändningsområdenas En ny frekvensplanering inför nästa tillståndsperiod ......... Ökad konkurrens och mångfald inom den kommersiella Utgångspunkter för förslagen ........................................... Innehav av flera tillstånd i ett sändningsområde .............. Vad som ska beaktas när tillstånd återkallas Ikraftträdande ...................................- och övergångsbestämmelser Sammanfattande beskrivning av nuvarande ordning och vilken förändring som eftersträvas Alternativa lösningar och effekter av uteblivna Vilka som berörs av regleringen Ekonomiska och andra konsekvenser Konsekvenser för radioföretagen och Bedömning av förslagen i förhållande till de skyldigheter som följer av anslutning till Sammanfattning av förslagen i promemorian Vissa frågor om kommersiell radio (Ds 2016:23) Utdrag ur protokoll .........vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696). En fysisk eller juridisk person får inte förfoga över mer än ett tillstånd att sända analog kommersiell radio inom ett sändningsområde, om det finns skäl att anta att det kan inverka menligt på konkurrensen. 2016/17:136 2 Förslag till lag om ändring i radio- och tv-lagen (2010:696) Härigenom föreskrivs att 13 kap. 2, 5 och 18 §§ och 18 kap. 5 och 7 §§ radio- och tv-lagen (2010:696) ska ha följande lydelse. Myndigheten för press, radio och tv ska bestämma sändningsområdenas omfattning för analog kommersiell radio med hänsyn till 1.vad som är tekniskt möjligt att nå från sändare med lämpligt läge, 2.hur möjligheterna att ta emot sändningar påverkas i andra områden, och 3.vad som är naturliga lokala intresseområden. Sändningsområdena ska utformas så att ett stort antal tillstånd kan ges. Flera tillstånd kan ges för samma sändningsområde. Myndigheten för press, radio och tv ska bestämma sändningsområdenas omfattning för analog kommersiell radio med hänsyn till vad som främjar konkurrens och mångfald på hela radioområdet och ger förutsättningar för en livskraftig kommersiell radio. Myndigheten ska samråda med i frågor om sändningsområdenas omfattning. Flera tillstånd kan ges för samma sändningsområde. 5 § Ingen får ha mer än ett tillstånd att sända analog kommersiell radio inom ett sändningsområde, om det inte finns särskilda skäl till det. Ett tillstånd att sända analog Ett tillstånd att sända analog kommersiell radio får överlåtas om kommersiell radio får överlåtas om Myndigheten för press, radio och Myndigheten för press, radio och tv medger det. tv medger det. får bara lämnas om förvärvaren får bara lämnas om förvärvaren Senaste lydelse 2015:808. Senaste lydelse 2015:808. uppfyller kriterierna enligt 4 § andra stycket. Om förvärvaren redan har ett tillstånd i samma sändningsområde som det tillstånd vilket överlåtelsen avser, direkt eller indirekt genom företag förvärvaren har del i som motsvarar minst tjugo procent av samtliga aktier eller andelar eller genom avtal ensam har ett bestämmande inflytande i, får överlåtelse medges endast om det finns särskilda skäl. En överlåtelse som inte medges är utan verkan. uppfyller kriterierna enligt 4 § Prop. 2016/17:136 andra stycket och det inte finns skäl att anta att överlåtelsen skulle inverka menligt på konkurrensen i sändningsområdet. En överlåtelse som inte medges är utan verkan. Tillstånd att sända kommersiell radio får återkallas om 1.tillståndshavaren inte inlett sändningsverksamheten efter tillståndets början, 2.tillståndshavaren inte utnyttjat rätten att sända eller sänt endast i obetydlig omfattning av minst , 3.tillståndshavaren väsentligt brutit mot någon av 14 kap. 2 § samt 15 kap. 1–4 och 8–10 §§, eller 4.domstol har funnit att ett program innefattat ett yttrandefrihetsbrott som innebär ett allvarligt missbruk av yttrandefriheten. Förfogar en fysisk eller juridisk person, utan tillåtelse från Myndigheten för press, radio och tv, över mer än ett tillstånd för analog kommersiell radio i ett sändningsområde, direkt eller indirekt genom företag i vilket förvärvaren har en del som motsvarar minst tjugo procent av samtliga aktier eller andelar eller genom avtal ensam har ett bestämmande inflytande i, får det eller de tillstånd återkallas som har lämnats efter det första tillståndet. Har Myndigheten för press, radio och tv medgett överlåtelse trots att tillståndshavaren redan har Förfogar en fysisk eller juridisk person, utan tillåtelse från Myndigheten för press, radio och tv, över mer än ett tillstånd för analog kommersiell radio i ett sändningsområde, och finns det skäl att anta att förfogandet kan inverka menligt på konkurrensen, får det eller de tillstånd återkallas som har lämnats efter det första tillståndet. Har Myndigheten för press, radio och tv medgett överlåtelse trots att tillståndshavaren redan 3 Senaste lydelse 2015:808. 2016/17:136 tillstånd förfogar över tillstånd att sända analog kommersiell radio i samma indirekt genom företag i vilket skäl att anta att överlåtelsen kan tillståndshavaren har en del som inverka menligt på konkurrensen, motsvarar minst tjugo procent av får tillståndet återkallas endast om samtliga aktier eller andelar eller genom avtal ensam har ett Återkallelsen ska då avse det eller de tillstånd som överlåtits. Återkallelsen ska då avse det eller de tillstånd som överlåtits. Om staten, landsting eller kommuner innehar ett tillstånd att sända kommersiell radio på det sätt som anges i 13 kap. 4 § andra stycket ska Myndigheten för press, radio och tv återkalla det tillståndet. Beslut om återkallelse av tillstånd enligt 2–5 §§ får fattas tillstånd enligt 2–4 §§ och endast om det i betraktande av skälen för åtgärden inte framstår fattas endast om det i betraktande som alltför ingripande. framstår som alltför ingripande. tillstånd enligt 5 § andra och tredje styckena får fattas endast om åtgärden står i rimlig främja konkurrens och mångfald i Beslut om ändring av tillstånd enligt 2 § andra stycket 2 får fattas endast om tillståndshavarens rätt enligt 4 kap. 4 § kan tillvaratas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet. 3 Ärendet och dess beredning Promemorian Vissa frågor om kommersiell radio (Ds 2016:23) har utarbetats inom och remissbehandlats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i Kulturdepartmentet (dnr Ku2016/01767/MF). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med propositionens lagförslag. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. 4Större sändningsområden för en livskraftig kommersiell radio 4.1En ny inriktning för sändningsområdenas utformning När kommersiell radio infördes var ett av de politiska önskemålen att skapa förutsättningar för en lokalt förankrad radio bestående av många självständiga radioföretag. Inriktningen var att den reklamfinansierade radions sändningar skulle bedrivas i lokalt avgränsade områden. I lokalradiolagen (1993:120) infördes bestämmelser om att sändningsområdena skulle utformas med hänsyn till vad som är naturliga lokala intresseområden och att den sändningsrätt som ett tillstånd gav skulle avse ett visst sändningsområde. Begreppet sändningsområde blev centralt för lokalradioregelverket och ansvaret för att bestämma över områdets utformning gavs till dåvarande Styrelsen för lokalradiotillstånd, Myndigheten för press, radio och tv (MPRT). Planeringen av de första sändningsområdena utgick från att de i första hand skulle finnas i storstadsområdena och större och medelstora städer med omland. Ett befolkningsunderlag på cirka 100 000 personer ansågs vara en lämplig undre gräns för ett sändningsområde (prop. 1992/93:70 s. 12 f.). Den befolkningsunderlagsbaserade utgångspunkten för sändningsområdenas utformning innebar ett fokus på att etablera sändningsmöjligheter i , och . Konsekvensen var att sändningsområden i närheten av storstadsområdena på grund av tekniska begränsningar i allmänhet kunde rymma endast ett fåtal tillståndshavare. Exempelvis fick tio tillstånd medan och fick två vardera. fick fem tillstånd medan fick två. I tillhandahölls tre sändningsmöjligheter medan fick två. 2016/17:136 Sedan lokalradiolagen infördes har regelverket som omgärdar den kommersiella radion förändrats ett flertal gånger, t.ex. då lokalradioregelverket fördes in i dåvarande radio- och TV-lagen (1996:844) och i samband med tillkomsten av den nya radio- och tvlagen (2010:696). Bestämmelserna om sändningsområdenas utformning har dock i huvudsak behållits. Även om det är möjligt att förändra sändningsområdenas omfattning under förutsättning att det finns tekniska möjligheter, är den indelning i sändningsområden som föregick den första utlysningen i stort sett densamma än . Några sändningsområden har förvisso tillkommit men i huvudsak är sändningsområdenas utformning baserad på de principer som låg till grund för lokalradiolagens införande 1993. Radiomarknadens utveckling har präglats av att tillståndshavarna slutit sig samman i nätverk för att kunna nå ut med sitt innehåll över större områden än de lokalt avgränsade sändningsområdena. Ur lyssnarnas perspektiv ger sig nätverkssamarbetet till känna framförallt genom att sändningarnas innehåll i allmänhet består av centralt producerade format som är tillgängliga i stora delar av landet. De ursprungliga intentionerna med lokala radiostationer med oberoende ställning och inriktning mot sitt lokala spridningsområde har inte uppnåtts. Utvecklingen inleddes kort efter det att de första lokalradiotillstånden tilldelats. En viktig faktor bakom förändringarna har varit svårigheterna för tillståndshavarna att nå lönsamhet i självständigt bedriven radioverksamhet särskilt inriktad mot ett lokalt sändningsområde. Den omstrukturering av branschen som skett kan därför beskrivas som driven av ekonomiska orsaker. Tillståndshavarna har strävat efter att nå ut med sina sändningar över fler än ett sändningsområde, bland annat för att kunna sända reklam för en nationell marknad. Sändningsområdenas utformning är således viktig för tillståndshavarnas möjligheter att bedriva en ekonomiskt bärkraftig verksamhet. Vidare har den betydelse för konkurrensen såväl inom den kommersiella radion som på hela radioområdet. Sändningsområden som medger större täckning än kan skapa en bättre balans mellan public service-radio och kommersiell radio. En utgångspunkt för förslagen i denna del är att den nuvarande lagstiftningens inriktning på lokala sändningsområden inte är gynnsam för radions fortsatta utveckling. En ny frekvensplanering inför nästa Sändningsområdenas utformning är i grunden beroende av de tekniska möjligheterna att åstadkomma ett effektivt utnyttjande av tillgängliga Av det begränsade utrymmet på FM-bandet använder innehavarna av tillstånd att sända analog kommersiell radio cirka en Övrigt utrymme utnyttjas i huvudsak av . närradion förfogar över vissa FM-frekvenser. De nuvarande tillstånden för analog kommersiell radio löper ut den sedan kommersiell radio infördes kommer samtliga sändningstillstånd att utlysas av MPRT och fördelas på Prop. 2016/17:136 nytt i ett slutet anbudsförfarande. Som en del i förändringsarbetet inför nästa tillståndsperiod gav regeringen () i uppdrag att i nära dialog med MPRT ta fram en ny frekvensplanering för analog kommersiell radio (Ku2016/00937/MF). Enligt uppdraget ska den nya frekvensplaneringen främja konkurrens och mångfald på hela radioområdet och ge förutsättningar för en livskraftig kommersiell radio. Frekvensplaneringen bör bland annat möjliggöra sändningsområden med så stor täckning som möjligt. PTS beskriver i delrapporten för analog kommersiell ljudradio (rapportnummer PTS-ER-2016:29 [Ku2016/00937/MF]) att det fortsatta arbetet med att finna frekvensresurser för den nya frekvensplaneringen ska göras enligt följande prioritetsordning: 1.Minst tre sändningsområden med så stor täckning som möjligt och med cirka 80–85 procents befolkningstäckning som utgångspunkt. 2.Regionala sändningsområden som har en liknande geografisk täckning som eller som motsvarar länsindelningen. 3.Geografiskt mindre, lokala, sändningsområden över större tätorter. En förutsättning för arbetet är enligt regeringsuppdraget att möjligheter att uppfylla sitt uppdrag enligt företagets sändningstillstånd inte ska påverkas och att närradiosändningar ska kunna bedrivas i samma omfattning som . Prioritetsordningen för det fortsatta frekvensplaneringsarbetet grundar sig på de analyser som PTS och MPRT gjort kring konkurrenssituationen mellan kommersiell radio och public service samt de berörda aktörernas synpunkter. PTS beskriver vidare i delrapporten att myndigheten för att hitta så många frekvensresurser som möjligt bl.a. kommer att överväga möjligheten att minska frekvensseparationen till 300 kHz där så är tekniskt lämpligt. PTS kommer även att mer generellt tillåta en något högre störnivå mellan kommersiella sändare genom att skydda mottagningen för av tiden i stället för av tiden. Frekvensplaneringen kommer av koordineringstekniska skäl att i stora delar baseras på befintliga svenska frekvensresurser och PTS utgångspunkt är att i stor utsträckning använda existerande mastplatser som grund för framtagandet av den nya frekvensplaneringen (PTS rapport s. 4 f.). PTS uppdrag ska slutredovisas och den nya frekvensplaneringen ska kunna ligga till grund för sändningsområdenas utformning inför den nya tillståndsperiod som inleds . Regeringens förslag: Myndigheten för press, radio och tv ska bestämma sändningsområdenas omfattning för analog kommersiell radio med hänsyn till vad som främjar konkurrens och mångfald på radioområdet och ger förutsättningar för en livskraftig 2016/17:136 kommersiell radio. Myndigheten ska samråda med i frågor om sändningsområdenas omfattning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, för samhällsskydd och beredskap, Försvarsmakten, , , , , , , , , och lämnar förslaget utan invändningar eller har inga synpunkter att framföra. framför att det kan vara relevant att förtydliga förhållandet mellan begreppen konkurrens och mångfald i det fall en målkonflikt skulle uppstå. välkomnar större sändningsområden och färre sändningstillstånd under förutsättning att detta leder till ett större utbud av kommersiell radio för alla lyssnare, men anser vidare bl.a. att sändningsområdena inte bör bli större än dagens P4- områden. MTG Radio anser att promemorians förslag är mycket tillfredställande eftersom det kan bidra till att skapa bättre förutsättningar för radiomarknaden som helhet. MTG Radio önskar dock ett förtydligande om hur ett sändningstillstånd kan utformas vad gäller tillståndshavarens rätt att sända i förhållande till skyldigheten att göra detta. Närradions tror inte att det gynnar konkurrensen eller är till fördel för konsumenter eller köpare av radiobolagens tjänster med större sändningsområden. Bakgrund och gällande rätt: Enligt 13 kap. 2 § första stycket radio- och tv-lagen (2010:696) ska MPRT bestämma sändningsområdenas omfattning för analog kommersiell radio med hänsyn till vissa närmare angivna kriterier uttryckta i tre punktsatser. Den första och andra punkten, vad som är tekniskt möjligt att nå från sändare med lämpligt läge och hur möjligheterna att ta emot sändningar påverkas i andra områden, handlar sammantaget om att myndigheten ska beakta de tekniska möjligheterna att anordna störningsfri mottagning. Det handlar i praktiken om hur det tillgängliga frekvensutrymmet kan användas, vilket har avgörande betydelse för hur sändningsområdena faktiskt kan utformas. I dessa frågor har myndigheten normalt en nära dialog med PTS. De hänsyn som ska tas i denna del är således av teknisk karaktär. Ett exempel är att det krävs ett visst avstånd mellan sändare som använder samma frekvens för utsändning och sändare som använder näraliggande frekvenser. Ju högre sändningseffekten är desto större avstånd behövs för störningsfri mottagning. Den tredje punkten i samma stycke anger att hänsyn också ska tas till vad som är naturliga lokala intresseområden. I motiven till den ursprungliga bestämmelsen i 5 § lokalradiolagen (1993:120) anfördes att det borde eftersträvas att sändningsområdena överensstämmer med naturliga lokala intresseområden (prop. 1992/93:70 s. 9 f.). Dessa områden kännetecknades av att de i ekonomiskt eller kulturellt hänseende uppfattades som en enhet av invånarna. Som exempel nämndes en större tätort med omland (samma prop. s. 11). Enligt 13 kap. 2 § andra tv-lagen ska Prop. sändningsområdena vidare utformas så att ett stort antal tillstånd kan ges. Detta hänger samman med att den kommersiella radioverksamheten enligt de ursprungliga intentionerna skulle vara lokalt inriktad. Bestämmelsen tydliggör den avvägning som gjorts mellan färre I propositionen anfördes att om det i samband med planeringen av sändningsområdena uppkommer en konflikt mellan önskemål om mycket omfattande sändningsområden för enskilda tillståndshavare och möjligheten att bereda flera tillståndshavare sändningsmöjligheter, bör det förstnämnda intresset vika (s. 11). Skälen för regeringens förslag Myndighetens bestämning av sändningsområdenas omfattning De förändringar som föreslås handlar sammantaget om att ge MPRT större handlingsutrymme vid utformningen av sändningsområden. Genom att ta bort kravet på att myndigheten ska ta hänsyn till vad som är naturliga lokala intresseområden i 13 kap. 2 § första stycket och i stället utgå från vad som främjar konkurrens och mångfald på hela radioområdet läggs fokus på en väl fungerande marknad för kommersiell radio i stället för lokalt förankrade radiostationer. Mot bakgrund av det ökade nätverkssamarbetet som skett sedan lokalradions tillkomst kan förslagen i denna del ses som en naturlig utveckling av regelverket för kommersiell radio och en anpassning till den ekonomiska verklighet som kommersiell radio har att förhålla sig till. förslaget också ska ta hänsyn till förutsättningarna för en livskraftig kommersiell radio betonar ytterligare att de affärsmässiga aspekterna, sett ur radioföretagens synvinkel, är en viktig parameter vid utformningen av sändningsområden. dock ifrågasatt om större sändningsområden kommer att gynna konkurrensen och vara till fördel för konsumenter eller köpare av Regeringen vill med anledning härav framhålla att radiomarknadens utveckling visar att det är ekonomiskt intressant för radioföretagen att kunna sända i en omfattning som den nuvarande uppdelningen i lokalt avgränsade sändningsområden ursprungligen syftade till att förhindra. En ekonomiskt livskraftig radiobransch kan bidra till ökad konkurrens på hela radioområdet och i längden gagna en utveckling av sändningarnas innehåll. Det är därför viktigt att de regler som styr utformningen av sändningsområden också beaktar de affärsmässiga förutsättningarna för att bedriva kommersiell radio. Mångfald och konkurrens på hela radioområdet innebär att förhållandena såväl inom den kommersiella radion som mellan kommersiell radio och bör beaktas. I enlighet med vad regeringen framhåller i bakgrunden till uppdraget till PTS om att ta fram en ny frekvensplanering kan sändningsområden som medger större täckning än skapa en bättre balans mellan public service-radio och Det gäller i förhållande till såväl de rikstäckande sändningarna som de regionala sändningar som bedriver. Kommuner och Landsting (SKL) har ställt sig bakom förslagen utifrån kulturpolitiska överväganden. SKL menar att nuvarande marknadssituation rörande marksänd radio inte möjliggör jämbördiga konkurrensvillkor mellan de kommersiella programföretagen och mellan public service-företagen och de kommersiella programföretagen och att mer jämbördiga villkor kan bidra till att stärka demokrati, meningsutbyte och yttrandefrihet. MPRT:s arbete med att främja mångfald och konkurrens bör vägledas av att sammantaget skapa förutsättningar för en radiomarknad som kan bestå av flera aktörer som självständigt har förutsättningar att bedriva en långsiktigt hållbar kommersiell radioverksamhet. Mot bakgrund av att konkurrens och mångfald i detta sammanhang är två förenliga mål anser regeringen att det saknas anledning att, som föreslagit, ytterligare förtydliga förhållandet mellan dessa begrepp. Någon målkonflikt bör inte kunna uppstå vid MPRT:s tillämpning av den föreslagna bestämmelsen. För att myndigheten ska få större frihet i arbetet med att utforma sändningsområden för analog kommersiell radio föreslås också att den nuvarande bestämmelsen i 13 kap. 2 § andra stycket om att sändningsområdena ska utformas så att ett stort antal tillstånd kan ges utmönstras. Ett tänkbart utfall är att en ny indelning av sändningsområden innebär att det på vissa orter skapas utrymme för fler kanaler medan det på andra orter blir färre. Den förändring som föreslås kan således innebära att den totala mängden tillgängliga tillstånd minskar jämfört med . Detta är i sig inte ett problem utifrån ett mångfaldsperspektiv. Om färre, men större och mer kommersiellt attraktiva sändningsområden kan skapas, som lägger grunden för en väl fungerande radiomarknad med lönsamma radioföretag, gynnas mångfalden och konkurrensen på området totalt sett. Eftersom tillstånd i olika sändningsområden används för att sända samma format skulle en utveckling i denna riktning inte heller nödvändigtvis innebära att mångfalden med avseende på programinnehåll minskar. När det gäller bestämningen av sändningsområdenas omfattning kan vidare nämnas att MPRT i sitt remissvar har beskrivit att myndigheten inför varje tillståndsgivning avser att göra en analys av den kommersiella radiomarknaden. Detta i syfte att tydliggöra för marknadens aktörer vilka avvägningar myndigheten kommer att göra vid bestämmandet av sändningsområdenas omfattning och fördelningen mellan nationella, regionala och lokala tillstånd. Ett annat skäl till de föreslagna förändringarna är av frekvensteknisk natur. Genom att ersätta den nuvarande bestämmelsen om sändningsområdenas utformning med en bestämmelse som inte längre binder myndigheten vid att sträva efter att tillgängliggöra lokalt avgränsade sändningsområden skapas förutsättningar för en effektivare användning av det tillgängliga frekvensutrymmet. De sändningsområdesgränser som nuvarande tillståndshavare haft att förhålla sig till har i vissa fall medfört att frekvensanvändningen begränsats genom olika typer av inskränkningar. Ett exempel är att tillstånd som ges av PTS för användning av radiosändare, efter det att