prop · H50355 · 2017-11-28 00:00:00 — De nuvarande riksdagspartiernas verksamhet på regional och lokal nivå bedrivs genom ett stort antal distrikts- och lokalorganisationer som i många fall är ideella föreningar, dvs. egna juridiska personer. Detsamma gäller för Feministiskt initiativ. Enligt kommittén uppgår antalet ideella föreningar inom de partier som har mandat i eller samt inom dessa partiers sidoorganisationer till sammanlagt cirka 8 000. Utöver de partier som har mandat i eller , finns det andra partier som på liknande sätt bedriver verksamhet på flera nivåer och i vissa fall genom flera ideella föreningar. 2017/18:55 Piratpartiet är ett exempel på ett sådant parti. Varje ideell förening inom partier och sidoorganisationer ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet Införandet av ett krav på intäktsredovisning som omfattar hela partiorganisationen på samtliga nivåer aktualiserar frågan om vem som bör vara ansvarig för att redovisa de uppgifter som behövs för intäktsredovisningen, när det gäller partier vars verksamhet bedrivs genom flera olika organisationer som var och en är en egen juridisk person. Denna fråga får särskild betydelse för partier med större organisationer, t.ex. riksdagspartierna och Feministiskt initiativ, om redovisningsskyldigheten i enlighet med regeringens förslag utökas till att omfatta verksamhet som bedrivs genom deras många distrikts- och lokalorganisationer samt deras sidoorganisationers riks-, distrikts- och lokalorganisationer. Kommittén har övervägt alternativet att ålägga ett partis högsta organisatoriska nivå redovisningsskyldighet för partiets intäkter i dess helhet, inbegripet verksamhet som bedrivs på lokal och regional nivå eller genom sidoorganisationer. Tanken på en sådan ordning mötte dock starkt motstånd – särskilt från flera partier – i remissförfarandet i lagstiftningsärendet om införandet av den nuvarande insynslagen, bl.a. från ett föreningsrättsligt perspektiv (jfr prop. 2013/14:70 s. 38–39). Liknande kritik framkommer också i de intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för riksdagspartiernas organisationer på central, regional och lokal nivå (jfr SOU 2016:74 s. 194–196). Som kommittén konstaterar bör en reglering som i praktiken riskerar att tvinga partier till en viss organisationsmodell undvikas. Mot den bakgrunden har kommittén tagit ställning för att det i stället är lämpligare att varje enskild distrikts- och lokalorganisation ska redovisa sina egna intäkter. Regeringen instämmer i detta. Kommitténs förslag tillstyrks också av de remissinstanser som yttrar sig i denna del. En fördel från insynssynpunkt med en sådan ordning är att intäktsredovisningarna för partier som är uppbyggda av flera organisationer blir både specifika och jämförbara när det gäller ett sådant partis verksamhet i olika landsting och kommuner. Insyn i hur intäkterna fördelar sig på enskilda distrikts- och lokalorganisationer kan vara av intresse, inte minst för att förebygga eller avslöja otillbörliga bindningar. Regeringen föreslår därför, i likhet med kommittén, att det i den nya lagen införs bestämmelser som innebär att om ett partis verksamhet bedrivs genom flera olika ideella föreningar, varje sådan förening ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet. 9.6Partier som inte är ideella föreningar Regeringens förslag: Ett parti som inte är en ideell förening ska vid tillämpningen av insynslagen jämställas med en ideell förening inom ett parti. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. 2017/18:55 Remissinstanserna: väcker frågan om en sådan ideell förening som enligt kommitténs förslag ska jämställas med ett parti ska anses vara revisionspliktig enligt revisionslagen. () för fram vissa lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsens närmare utformning. Skälen för regeringens förslag: Partier är typiskt sett organiserade i form av en eller flera ideella föreningar. Varje förening är en juridisk person. Som beskrivs i avsnitt 7.1 bedrivs riksdagspartiernas verksamhet genom ett stort antal ideella föreningar på central, regional och lokal nivå. Det är emellertid möjligt för en sammanslutning eller väljargrupp att ställa upp i val utan att ha organiserat verksamheten på ett sådant sätt att kraven för att vara en juridisk person är uppfyllda. Den nuvarande insynslagen avses gälla även för partier som inte är juridiska personer (prop. 2013/14:70 s. 111). Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att det saknas skäl att ändra på detta. Eftersom sådana partier har rätt att delta i val är det naturligt att de också omfattas av kravet på intäktsredovisning. Ett parti som inte är en ideell förening bör därför, som kommittén föreslår, lämpligen jämställas med en ideell förening inom ett parti vid tillämpningen av insynslagen. Regeringen föreslår att en bestämmelse med denna innebörd tas in i den nya insynslagen. Till skillnad från () anser regeringen att den av kommittén föreslagna bestämmelsen har utformats på ett sätt som är tydligt och lättillgängligt. Regeringen föredrar därför kommitténs förslag till lagtext. Med anledning av synpunkter bör det understrykas att frågan om ett parti är revisionspliktigt enligt revisionslagen får avgöras genom en tillämpning av bokföringslagens och revisionslagens bestämmelser. Frågan regleras inte i vare sig den nuvarande insynslagen eller i den nya lag som regeringen nu föreslår. 9.7Varje ledamot och ersättare för ledamot ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet Regeringens förslag: En ledamot eller en ersättare för en ledamot ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet som valkandidat, ledamot eller ersättare för en ledamot. Intäkter som en ledamot eller en ersättare för en ledamot enbart förmedlar vidare till sitt parti ska redovisas av partiet i partiets intäktsredovisning. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: kommun och Kommuner och Landsting välkomnar kommitténs förslag i denna del. (S, V och MP) framhåller betydelsen av att det måste vara tydligt för alla kandidater vilka skyldigheter uppdraget som ledamot eller ersättare för ledamot innebär, bl.a. när det gäller kravet att lämna intäktsredovisning. anser att enskilda valkandidater som tar emot bidrag till sin personvalskampanj bör betala dessa medel till kandidatens parti och att en ökad transparens kan skapas genom exempelvis kostnadsställesredovisning. Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag att kravet på intäktsredovisning ska utökas till att gälla också för dem som har utsetts till ledamöter eller ersättare för ledamöter av eller kommunfullmäktige, utan begränsning till dem som har utsetts efter ett personval, aktualiserar frågan om vem som bör ansvara för och ge in intäktsredovisningen i den delen (jfr avsnitt 9.3). Enligt nuvarande ordning ska ett partis intäktsredovisning även avse personvalskampanjer för partiets personvalda ledamöter och ersättare för ledamöter av och (4 § tredje stycket insynslagen). Kommittén har därför övervägt om det bör vara partiet som – i linje med gällande rätt för partier på central nivå – ska ge in intäktsredovisningar för ledamöternas och ersättarnas räkning eller om varje ledamot och ersättare för en ledamot själv ska ge in sin intäktsredovisning. Kommittén anser att såväl praktiska som organisatoriska skäl talar emot att lägga detta på partierna. Enligt kommittén skulle ett sådant krav i praktiken tvinga partierna att genom t.ex. stadgeändringar behöva anpassa sin verksamhet i syfte att ge dem ökat inflytande över sina valkandidater, eftersom de inte har några påtryckningsmedel för att få kandidaterna att lämna uppgifter och inte heller någon möjlighet att kontrollera om uppgifterna är korrekta. Kommittén påpekar också att det i vissa fall är möjligt för en person att samtycka till en kandidatur för ett visst parti, utan att ha stämt av detta med partiet. Vidare anser kommittén att det framstår som mest naturligt att samma sak ska gälla i fråga om redovisning av valkandidaters, ledamöters och ersättares intäkter som i fråga om distrikts- och lokalorganisationers samt sidoorganisationers intäkter. Också detta talar enligt kommittén för att det bör vara ledamöterna och ersättarna för ledamöter själva som ska vara redovisningsskyldiga. Kommittén föreslår också en sådan ordning, som välkomnas av kommun och Kommuner och Landsting. Regeringen instämmer i kommitténs bedömning att övervägande skäl talar för att ledamöter och ersättare för ledamöter själva bör lämna intäktsredovisning. Detsamma gäller bedömningen att samma ordning bör gälla på central, regional och lokal nivå och att det nu gällande regelverket därför bör anpassas till detta (jfr prop. 2013/14:70 s. 48). Kommitténs förslag i denna del bör alltså genomföras. En redovisningsskyldighet för varje ledamot och ersättare för ledamot kommer att innebära att ytterligare flera tusen personer är potentiellt redovisningsskyldiga enligt insynslagen. Exakt hur många beror på hur många ledamöter och ersättare som finns i de olika beslutande politiska församlingarna. Som redovisas i avsnitt 7.4.1 utsågs i de senaste valen sammanlagt cirka 25 000 ledamöter och ersättare för ledamöter av , , kommunfullmäktige och . En sådan ordning kommer att innebära en större administrativ börda för det allmänna, jämfört med om redovisningsskyldigheten i stället läggs på partierna. För partierna kommer det däremot – som kommittén uppmärksammar – att innebära en minskad administrativ börda, medan 2017/18:55 det för ledamöterna och ersättarna för ledamöter kan bedömas inte göra någon större skillnad. Den administrativa bördan för det allmänna kan minska om undantag från skyldigheten att lämna intäktsredovisning införs. Regeringen återkommer till denna fråga i avsnitt 9.8. Som (S, V och MP) uppmärksammar måste det vara tydligt för ledamöter och ersättare för ledamöter vad redovisningskravet innebär. Regeringen konstaterar att det kommer att finnas ett behov av riktade informationsinsatser, bl.a. i fråga om detta (jfr avsnitt 19. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att ett bidrag som en ledamot eller en ersättare för en ledamot tar emot enbart i syfte att föra vidare till partiet, bör tas upp som en intäkt i partiets intäktsredovisning och inte i ledamotens eller ersättarens. Regeringen föreslår att en bestämmelse med denna innebörd införs i den nya lagen. Som Lagrådet uppmärksammar kunde lagrådsremissens lagförslag ge intryck av att kravet på aktivitet i fråga om hanteringen av otillåtna anonyma bidrag i en sådan situation träffar den som förmedlar bidraget och inte partiet. För att undvika detta föreslår regeringen att bestämmelsen utformas så att det blir tydligare att den enbart avser rena vidareförmedlingssituationer. anser att bidrag som valkandidater tar emot alltid ska betalas till partiet. Detta bör dock vara en fråga för partierna och deras valkandidater att själva ta ställning till. Enligt Lagrådet bör det övervägas om man inte även bör ta in en definition av ordet valkandidat i lagen. Regeringen ser inte något sådant behov från språkliga utgångspunkter och anser också att uttrycket används i lagen på ett sådant sätt att det inte riskerar att missförstås eller annars innebär någon oklarhet. Någon definition i lagen av uttrycket valkandidat behövs därför inte. 9.8Inget krav på intäktsredovisning eller anmälan om intäkterna understiger ett visst gränsvärde Regeringens förslag: En ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier ska alltid ge in en intäktsredovisning. Detsamma ska gälla för en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation. Övriga ideella föreningar inom partier och deras sidoorganisationer behöver inte ge in någon intäktsredovisning om summan av de belopp som ska redovisas understiger 0,5 prisbasbelopp (för ), sedan avdrag har gjorts för visst offentligt stöd, medlemsavgifter och vissa bidrag från ideella föreningar inom partiet eller inom sidoorganisationer till partier. Detsamma ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter. Avdrag för medlemsavgifter får göras endast om avgiften har beslutats av den ideella föreningen i behörig ordning enligt föreningens stadgar och uppgår till högst 0,01 prisbasbelopp (för ) per medlem och år. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: , (M), , och Unga Feminister anser att ett 0,5 prisbasbelopp är en väl avvägd nivå medan menar att det kan vara en rimlig nivå för riksdagspartier men inte för partier på lokal nivå som sällan tar emot bidrag från enskilda. Inte heller Statskontoret invänder mot kommitténs förslag i fråga om gränsvärdets storlek, men tillägger att regelverket bör följas upp. kommun anser att det bör förtydligas i vilken utsträckning som kommitténs förslag innebär att valkandidater ska räkna med bidrag från partiet vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet. Ingen annan remissinstans yttrar sig särskilt över kommitténs förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag De redovisningsskyldiga är många till antalet och har varierande ekonomiska förutsättningar Regeringens förslag att utvidga kravet på intäktsredovisning enligt insynslagen till att omfatta även regional och lokal nivå innebär att ytterligare några hundra regionala och lokala partier samt cirka 8 000 organisationer som ingår i partier och sidoorganisationer och som är egna ideella föreningar blir redovisningsskyldiga för sin egen verksamhet (jfr avsnitt 9.5). Förslaget innebär vidare att alla de omkring 25 000 ledamöterna och ersättarna för ledamöter av , , kommunfullmäktige och ska vara redovisningsskyldiga för sin egen verksamhet (jfr avsnitt 9.7). Bland dem som därigenom blir redovisningsskyldiga på regional och lokal nivå finns mycket små partier av olika slag samt lokalorganisationer av vilka de minsta består av bara några få medlemmar. Kommittén har intervjuat representanter för partier och organisationer inom partier. Genom intervjuerna framkommer att det är ovanligt att partier och partiorganisationer på regional och lokal nivå, liksom sidoorganisationer, över huvud taget får några bidrag från enskilda. Offentligt stöd är den största intäktskällan för många av dem. Det förekommer också intäkter i form av bidrag från andra delar av partiets organisation liksom medlemsavgifter (jfr SOU 2016:74 s. 194 och 205– 206). Att valkandidater, ledamöter och ersättare får bidrag från enskilda är, enligt intervjuerna, också mycket ovanligt. Vissa partier och sidoorganisationer på central nivå ska alltid ge in en intäktsredovisning Kommittén föreslår att en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier alltid ska ge in en intäktsredovisning och att detsamma ska gälla för en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation. 2017/18:55 invänder mot detta. Regeringen anser att insynsintresset motiverar en sådan ordning och att den innebär en proportionell avvägning i förhållande till den arbetsbörda som detta medför för partierna och sidoorganisationerna. Regeringen föreslår därför att kommitténs förslag i denna del genomförs. Undantag från kravet att ge in intäktsredovisning vid låga intäkter För att den administrativa bördan för såväl partier som det allmänna inte ska bli onödigt betungande i relation till insynsintresset anser regeringen, i likhet med kommittén, att det – på samma sätt som enligt nuvarande ordning – bör göras vissa undantag från skyldigheten att ge in en intäktsredovisning om de sammanlagda inkomsterna understiger ett visst gränsvärde. Regeringens förslag innebär att en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier alltid ska ge in en intäktsredovisning och att detsamma ska gälla för en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisation (se ovan). Kommittén föreslår att övriga ideella föreningar inom partier och deras sidoorganisationer inte ska behöva ge in någon intäktsredovisning om summan av de belopp som ska redovisas understiger 0,5 prisbasbelopp (för ) och att detsamma ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter. Regeringen anser, i likhet med bl.a. , (M), och Unga Feminister, men till skillnad från , att det är en lämplig och väl avvägd ordning. Lagrådet väcker frågan om det möjligen föreligger en skyldighet att upprätta en intäktsredovisning trots att det inte föreligger något krav på att ge in den till Kammarkollegiet. Med anledning av detta vill regeringen klargöra att i de fall som den föreslagna undantagsregleringen blir tillämplig bör lagen i övrigt inte uppfattas som att det finns en skyldighet att ändå upprätta intäktsredovisning, som sedan med stöd av undantaget inte behöver ges in. För att kunna avgöra om undantagsregleringen är tillämplig i ett visst enskilt fall kan dock man i praktiken först behöva göra en intäktsredovisning enligt bestämmelserna om detta. Lagrådet anser att tekniken att i lagtexten ange olika gränsvärden som delar av prisbasbelopp, vilken delvis redan används i den nuvarande insynslagen, riskerar att försvåra tillämpningen och att det bör övervägas att i stället införa fasta belopp. Mot bakgrund av remissutfallet och erfarenheterna av den nuvarande insynslagen anser regeringen inte att det finns skäl att införa en sådan ordning. Regeringen föreslår således att kommitténs förslag genomförs i även denna del. Som Statskontoret konstaterar är det lämpligt att följa utvecklingen och vid behov överväga justeringar av gränsvärdet. Enligt Lagrådet kan det sättas i fråga om inte bestämmelsen lagtekniskt borde få en mer framskjuten placering. Regeringen ser dock inte någon risk för tillämpningssvårigheter och anser därför att lydelsen enligt lagrådsremissens lagförslag bör stå kvar. Bidrag som inte ska räknas med i gränsvärdet Enligt nuvarande ordning får partierna vid bedömningen av om intäkterna når upp till tröskelvärdet för kravet att ge in en intäktsredovisning göra avdrag för stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier, stöd enligt lagen om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i och stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer (10 § andra stycket insynslagen). Regeringen anser i likhet med kommittén att det även fortsättningsvis ska vara möjligt att bortse från dessa stödformer vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet för intäktsredovisning (jfr avsnitt 8). Därutöver bör, som kommittén föreslår, motsvarande avdrag få göras i fråga om sådant partistöd på regional och lokal nivå som betalas till partier med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ KL och när det gäller statligt eller kommunalt stöd till ungdomsorganisationer. Kommittén konstaterar att utöver offentligt stöd har små föreningar ofta enbart intäkter i form av medlemsavgifter. Enligt kommitténs uppskattning rör det sig i de flesta fall om en årsavgift på några per medlem. Som kommittén anför bör insynsintresset vara begränsat så länge det rör sig om mindre belopp. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att medlemsavgifter inte bör räknas med vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet för intäktsredovisning. En förutsättning – för att förhindra eventuella försök till kringgåenden – bör dock vara att medlemsavgifterna har beslutats i behörig ordning och uppgår till högst 0,01 prisbasbelopp (för ) per medlem och år. Enligt kommittén bör inte heller bidrag från ideella föreningar inom partiet och dess sidoorganisationer räknas med vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet. Det är inte ovanligt att t.ex. ett parti på central nivå lämnar ett bidrag till den lokala partiorganisationen eller tvärtom. Regeringen kan instämma i kommitténs bedömning att insynsintresset även vad gäller sådana s.k. interna strömmar bör vara begränsat. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att den som är redovisningsskyldig, vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet, bör få bortse även från bidrag från en annan ideell förening inom partiet eller inom en sidoorganisation till partiet. Ingen remissinstans invänder mot kommitténs förslag i dessa delar. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet det ovan anförda. Som kommun är inne på, tar förslaget att undanta interna strömmar sikte på alla som är redovisningsskyldiga enligt den föreslagna lagen. Vid bedömningen av om intäkterna understiger gränsvärdet ska alltså även ledamöter eller ersättare för ledamöter få göra avdrag för bidrag som de har fått från partierna som de representerar. Ingen anmälningsskyldighet vid låga intäkter Enligt nuvarande reglering ska partier som inte omfattas av kravet på att ge in en intäktsredovisning av det skälet att deras intäkter understiger tröskelvärdet i stället göra en anmälan om detta till Kammarkollegiet (10 § andra stycket insynslagen). 2017/18:55 En fråga som bör övervägas särskilt är om det är ändamålsenligt och rimligt att i den nya insynslagen införa en motsvarande skyldighet för de fall som föreningar, ledamöter och ersättare för ledamöter har intäkter som understiger gränsvärdet för kravet att ge in en intäktsredovisning. Som kommittén uppmärksammar skulle det innebära en betydande administrativ börda för den ansvariga myndigheten att ta emot och registrera sådana anmälningar, oavsett om det görs elektroniskt eller i pappersform. Kommittén bedömer att det kan bli fråga om så mycket som sammanlagt 10 000 ideella föreningar och 25 000 ledamöter och ersättare som i så fall skulle vara skyldiga att ge in antingen en intäktsredovisning eller en anmälan. Den stora merparten av dessa kan enligt kommittén antas ha intäkter som understiger gränsvärdet för intäktsredovisning. Det är av avgörande betydelse för att syftet med insynslagen ska uppnås att de som är skyldiga att upprätta intäktsredovisning verkligen gör det. Som kommittén framhåller kan en anmälningsskyldighet fylla en funktion när det gäller att säkerställa att alla partier och organisationer som enligt förslaget ska omfattas av regleringen är medvetna om sina skyldigheter. är det, som kommittén också understryker, angeläget att undvika en ordning som medför omfattande åtaganden för människor som engagerar sig politiskt, i många fall ideellt. Det måste också beaktas att det i praktiken kan vara svårt för tillsynsmyndigheten att kontrollera att alla anmälningsskyldiga har fullgjort sina skyldigheter. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att ideella föreningar, ledamöter och ersättare för ledamöter varken bör vara skyldiga att ge in en intäktsredovisning eller någon anmälan som deras intäkter understiger gränsvärdet. Denna ordning bör gälla för såväl central som regional och lokal nivå. Den föreslagna lagen bör därför sammanfattningsvis inte innehålla någon motsvarighet till den nuvarande insynslagens bestämmelser om anmälningsskyldighet vid låga intäkter. Regeringens förslag: En intäktsredovisning ska avse räkenskapsår om den som ska lämna redovisningen är bokföringsskyldig enligt I annat fall ska intäktsredovisningen avse kalenderår. Ett parti som deltar i val till eller kommunfullmäktige ska lämna intäktsredovisning för det räkenskapsår eller kalenderår då partiet deltar i val till Ett parti som har mandat i eller kommunfullmäktige ska lämna intäktsredovisning för samtliga räkenskapsår eller kalenderår som helt eller delvis sammanfaller med Ett parti som annars får partistöd med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ kommunallagen ska lämna intäktsredovisning för varje räkenskapsår eller kalenderår under vilket det har betalats ut stöd. Den som efter ett val har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot ska lämna intäktsredovisning för det kalenderår då valet ägde rum samt för varje kalenderår eller del av kalenderår som han eller hon innehar uppdraget. Om någon utses till ledamot eller ersättare för en ledamot senare än