prop · H50315 · 2017-09-14 00:00:00 — Även om det är fråga om ett fåtal fall, är det regeringens uppfattning att en beslutanderätt för verket ökar förutsättningarna för att kunna använda såväl domstolarnas som verkets resurser mer effektivt. Några remissinstanser anser att det finns skäl att avvakta med att ändra beslutsordningen till dess reformen angående de inrättade patent- och marknadsdomstolarna har utvärderats. Regeringen delar inte den uppfattningen. Genom en ändrad beslutsordning kommer ett första beslut om att genomföra koncentrationen att fattas än . Det har naturligtvis betydelse för parterna i koncentrationen, men även för näringslivet i stort. Från allmän synpunkt är det av stor vikt att det snabbt ges ett auktoritativt besked som marknaden kan förhålla sig till. Det gäller inte minst för konkurrenter, kunder och leverantörer till de företag som är föremål för den koncentration som beslutet avser. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att beslutsordningen för företagskoncentrationer bör ändras. bör få besluta i frågor som rör företagskoncentrationer. Verkets beslut bör också kunna överklagas till Patent- och . är en ändrad beslutsordning en åtgärd som förbättrar konkurrenstillsynen och därmed förutsättningarna för att upprätthålla en effektiv konkurrens till nytta för konsumenterna. Enligt regeringens förslag ska beslut i frågor om företagskoncentrationer få överklagas till Patent- och . Utredningen föreslår att överklaganden ska handläggas enligt lagen (1996:242) om domstolsärenden, förkortad ärendelagen. (Patent- och marknadsöverdomstolen) och (Patent- och ) anser att ärendelagen inte lämpar sig som processlag för de aktuella frågorna. Frågor om företagskoncentrationer anses, precis som övriga konkurrensrättsliga frågor, tillhöra de mest komplicerade frågorna som prövas i domstol (jfr prop. 2015/16:57 s. 128). Av det skälet är det angeläget att den ordning som tillämpas för att pröva ett överklagande är ändamålsenlig. Enligt gällande ordning handläggs mål om företagskoncentrationer enligt bestämmelser om tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten. Det innebär bl.a. att processen präglas av principerna om omedelbarhet och koncentration och att domstolens dom, om huvudförhandling hållits, ska grundas på vad som förekommit vid förhandlingen (17 kap. 2 §). I finns det verktyg för att se till att huvudförhandlingen inte kan fördröjas genom sena ändringar och tillägg av parterna i syfte att t.ex. förhala rättegången eller överrumpla motparten (43 kap. 10 §). För domstolen gäller också att målet ska avgöras från det att talan väckts (4 kap. 15 § konkurrenslagen). Vid handläggning av ärenden som inleds i Patent- och genom överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut är utgångspunkten att ärendelagen ska tillämpas (se 3 kap. 2 § första stycket lagen om patent- och marknadsdomstolar). Om inte något annat anges blir således ärendelagen tillämplig om ett beslut av i fråga om en företagskoncentration överklagas till domstol. När ett överklagat beslut handläggs enligt ärendelagen gäller att domstolen får grunda sitt avgörande på allt material som finns i ärendet (27 §). Vidare är handläggningen som utgångspunkt skriftlig, men ett sammanträde kan hållas som komplement (13 §). Lagen om patent- och marknadsdomstolar innehåller vissa kompletterande bestämmelser som domstolen ska tillämpa vid handläggningen av ett ärende. Bestämmelserna, som tillkommit i syfte att effektivisera domstolens handläggning, innebär bl.a. att parternas möjligheter att efter en viss tidpunkt åberopa nya omständigheter eller nytt bevis är begränsade (3 kap. 9 §). Lagen innehåller även en bestämmelse som gör att förhör med en part kan hållas under sanningsförsäkran (3 kap. 10 §). Patent- och marknadsdomstolarna tillämpar ärendelagen vid handläggning av överklaganden av beslut om ålägganden att upphöra med en överträdelse av något av förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete eller missbruk av dominerande ställning. De överväganden som görs i fråga om ålägganden är delvis desamma som för företagskoncentrationer, vilket enligt utredningen talar för att även ett överklagande av frågor som rör sådana koncentrationer bör kunna handläggas enligt ärendelagen (betänkandet s. 294 f.). ringen instämmer i utredningens bedömning och anser att ärendelagen, som kompletteras av bestämmelser i lagen om patent- och marknadsdomstolar, bör tillämpas vid domstolarnas handläggning av överklagade beslut från . Förslaget att ge rätt att besluta i frågor som rör företagskoncentrationer medför att vissa konsekvensändringar bör övervägas. Nedan behandlas frågor om tidsfrister, rättskraft och omprövning. För den närmare lagtekniska utformningen av förslagen till konsekvensändringar hänvisas till författningskommentaren i avsnitt 10. Frågan om rättegångskostnader behandlas i avsnitt 6.4. I konkurrenslagen föreskrivs att en talan om förbud eller åläggande ska väckas av inom en tremånadersfrist räknat från ett beslut om särskild undersökning (4 kap. 13 § andra stycket). Samma tidsfrist bör gälla för att ska få besluta om förbud eller åläggande. kan begära att Patent- och ska förlänga tremånadersfristen, antingen med eller utan samtycke från bl.a. parterna i koncentrationen (4 kap. 14 §). I och med att föreslås få egen beslutanderätt i fråga om förbud eller åläggande, föreslår utredningen att frågan om fristförlängning läggs på verket (betänkandet s. 304). Utredningen föreslår också att beslutet ska kunna överklagas (s. 306). Regeringen instämmer i utredningens förslag. Om en part i en företagskoncentration inte följt ett åläggande att lämna uppgifter, handlingar eller annat, får tillfälligt stoppa löptiden för en frist. Ett sådant beslut kan inte överklagas särskilt. En prövning får i stället ske i ett mål om förbud eller åläggande (4 kap. 16 a §). Bestämmelsen bör justeras på så vis att prövningen ska få ske i samband med prövningen av ett överklagande av beslut. Enligt gällande ordning prövas frågor om förbud och ålägganden av Patent- och . Domstolen får inte meddela förbud eller åläggande senare än efter det att talan väckts (4 kap. 15 § första stycket). Patent- och avgörande överklagas till Patent- och marknadsöverdomstolen som ska avgöra målet från det att tiden för överklagande gick ut (4 kap. 16 §). De angivna tidsfristerna får förlängas under samma förutsättningar som gäller för den tremånadersfrist som tillämpas för att ska få väcka talan om förbud eller åläggande. Dessa tidsfrister för domstolarnas prövning och den möjlighet till fristförlängning som föreskrivs bör gälla för prövning av ett överklagande av beslut. När det gäller den yttersta tidsgränsen för Patent- och att meddela ett förbud eller åläggande föreskrivs i konkurrenslagen att ett förbud eller åläggande inte får meddelas senare än efter det att företagskoncentrationen uppkom (4 kap. 15 § andra stycket ). Samma tidsgräns bör gälla för att ska få besluta om förbud eller åläggande. 2017/18:15 Konkurrenslagen innehåller en regel som begränsar rättskraften hos beslut att lämna en företagskoncentration utan åtgärd. Regeln innebär att om verket meddelat ett sådant beslut, får talan väckas endast om verkets beslut grundat sig på en oriktig uppgift som lämnats av en part eller någon annan medverkande i koncentrationen (4 kap. 13 § tredje stycket). Huvudregeln är således att verkets beslut är bindande för verket och utgör ett rättegångshinder, men att det finns ett undantag för fall där verket vilseletts. Av förarbetena till paragrafen framgår att regeln är tillämplig när verket beslutat att lämna företagskoncentrationen utan åtgärd i fas 1 eller i fas 2 (prop. 1992/93:56 s. 104). Med utgångspunkt från förslaget att verket ska få besluta i frågor om företagskoncentrationer, bör bestämmelserna formuleras så att verket ska få besluta om särskild undersökning om beslutet att lämna en företagskoncentration utan åtgärd har grundats på en oriktig uppgift som lämnats av en part eller någon annan medverkande i koncentrationen. I konkurrenslagen finns också en regel om rättskraft som är tillämplig när rätten har lämnat en talan om förbud eller åläggande utan bifall (4 kap. 20 §). Av regeln följer att frågan om förbud eller åläggande får prövas på nytt om en part eller någon annan medverkande i företagskoncentrationen har lämnat oriktiga uppgifter om sakförhållanden av väsentlig betydelse för avgörandet. Talan ska i så fall väckas från det att saken slutligt har avgjorts. Även denna regel bör anpassas till den nya beslutsordningen. En ansökan om förnyad prövning bör göras av till Patent- och från det att ärendet slutligt har avgjorts. Slutligen innehåller konkurrenslagen särskilda bestämmelser om omprövning till förmån för den enskilde. Ett förbud eller åläggande som meddelats av domstol får omprövas om det finns anledning att upphäva eller mildra förbudet därför att detta inte längre behövs eller är lämpligt. Talan om omprövning ska väckas av eller av någon som berörs av avgörandet (4 kap. 21 §). Med hänsyn till förslaget att ska få besluta om förbud och ålägganden i fråga om företagskoncentrationer, bör verket också få besluta om omprövning till förmån för den enskilde. Enligt gällande ordning kan en sådan omprövning initieras av eller av någon som berörs av beslutet. Den ordningen bör behållas. omprövningsbeslut bör kunna överklagas till Patent- och . Bestämmelser om klagorätt finns i 22 § förvaltningslagen (1986:223). Regeringens förslag: Ett beslut om förbud mot eller åläggande i fråga om en företagskoncentration gäller , om något annat inte Kompletteringspromemorians förslag överensstämmer med regering- ens (s. 5). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller framför inga synpunkter på förslaget. den föreslagna ordningen överensstämmer med vad som gäller enligt Prop. 2017/18:15 3 kap. 1 § konkurrenslagen. Som promemorian påvisar kan det även innebära en effektivare ordning när det gäller kopplingen till det automatiska fullföljdsförbudet i jämförelse med utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag: Som utgångspunkt gäller att ett förvaltningsbeslut får verkställas först sedan det fått laga kraft (jfr 23 § förvaltningslagen [1986:223]). I ärenden enligt konkurrenslagen där har beslutanderätt gäller emellertid, med något undantag, att verkets beslut får verkställas . När det exempelvis gäller beslut om ålägganden att upphöra med överträdelser av förbuden mot konkurrensbegränsade samarbete och missbruk av dominerande ställning tillämpas en ordning som innebär att beslut gäller , om något annat inte bestäms (3 kap. 1 §). Att beslutet gäller innebär att det aktuella företaget måste upphöra med överträdelsen direkt. kan dock bestämma att beslutet ska gälla från en senare tidpunkt. Om beslut överklagas kan Patent- och besluta att det tills vidare inte får verkställas (26 § andra stycket ärendelagen). I promemorian föreslås att motsvarande ordning ska tillämpas för beslut om förbud mot eller åläggande i fråga om en företagskoncentration, dvs. att beslutet ska gälla om något annat inte bestäms. Förslaget har betydelse för tillämpningen av det förbud att fullfölja företagskoncentrationen som föreslås i avsnitt 7.2 och säkerställer det som beslutet gäller innan det får laga kraft. Regeringen instämmer i promemorians förslag att ett beslut om förbud eller åläggande ska gälla . En sådan ordning ligger i linje med den ordning som gäller för beslut om ålägganden att upphöra med överträdelser av förbuden mot konkurrensbegränsade samarbete och missbruk av dominerande ställning. En särskild fråga är om det bör vara möjligt att bestämma att beslutet ska gälla från en senare tidpunkt. Den möjligheten finns beträffande ålägganden att upphöra med en överträdelse. I ett sådant beslut finns det alltså utrymme för att ta hänsyn till att det förfarande som överträdelsen avser kan kräva för avveckling innan åläggandet börjar gälla. Motsvarande behov bedöms inte finnas för ett beslut om förbud att genomföra en företagskoncentration när ett fullföljdsförbud gäller under verkets särskilda undersökning. Annorlunda kan det förhålla sig med ett beslut om ett åläggande att avyttra ett företag eller en del av ett företag eller att genomföra någon annan konkurrensfrämjande åtgärd (4 kap. 2 §). För åtgärder som omfattas av ett åläggande kan det inte uteslutas att det i den praktiska tillämpningen behöver finnas utrymme för att kunna bestämma att åläggandet ska börja gälla . bör mot den bakgrunden ha möjlighet att bestämma att beslutet ska gälla från en senare tidpunkt. Bestämmelsen om att beslut om förbud eller åläggande ska gälla , om något annat inte bestäms, bör tas in i 4 kap. 13 § konkurrenslagen. Regeringens förslag: Bestämmelsen om rätt till ersättning för kostna- der som uppkommit efter det att en part fått tillfälle att yttra sig över utkast till stämningsansökan upphävs. sen om kostnadsansvar vid återkallelse av talan på grund av att parter- na återkallat sin anmälan till upphävs. Regeringens bedömning: Regeringen kan meddela föreskrifter om en skyldighet för att ge den som avses med verkets beslut tillfälle att yttra sig över ett utkast till beslut. Utredningens förslag: Utredningen föreslår att ersättning för rätte- gångskostnader får betalas för skälig kostnad som uppkommit efter det att part fått tillfälle att yttra sig över utkast till beslut och att staten inte svarar för parternas rättegångskostnader om verket eller domstol beslutar om avskrivning av ärendet när avskrivningsbeslu- tet beror på att parterna i företagskoncentrationen återkallat sin anmälan till verket (s. 307 f.). Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt om förslaget. Kompletteringspromemorians förslag överensstämmer med regeringens (s. 8). Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller framför inga synpunkter på förslaget. Vid en ordning med beslutanderätt för i fråga om företagskoncentrationer saknas det enligt verket skäl att ha specialbe- stämmelser som ger part rätt till ersättning för kostnader som uppkommit inom ramen för myndighetens handläggning. Vidare saknas skäl att sär- skilt reglera kostnadsansvaret för staten vid återkallelse av en anmälan av (Patent- och marknadsöverdomstolen) avstyrker förslaget. Hovrätten anger att även om det finns allmänna bestämmelser om kom- munikation i 17 § förvaltningslagen (1986:223), bör en part ha en ut- trycklig rätt att yttra sig över utkast till beslut. har möjlighet att tillämpa en sådan ordning är inte tillräcklig för att säkra en rätt för parten att få yttra sig över utkastet till Det innebär också, enligt hovrätten, att parten bör ha en möjlighet att få ersättning för rättegångskostnader i anledning av ett sådant ytt- (Patent- och ) avstyrker förslaget att upphäva möjligheterna till ersättning för kostnader som uppkommit efter det att en part fått tillfälle att yttra sig över Konkurrens- verkets utkast till beslut. Tingsrätten noterar att det inte utretts vilka konsekvenser ett borttagande av denna möjlighet kan få för handlägg- ningen av konkurrensärenden såväl vid som i domstol. Tingsrätten anser vidare att det saknas utredning till stöd för ett slopande av skyldigheten för verket att bereda den som avses med en talan en möjlighet att yttra sig över ett utkast till verkets beslut. finns det en risk för såväl minskad effektivitet som rättssäkerhet i kon- kurrensärenden såväl vid som i domstol. universitet () avstyrker förslaget. tet anger att rätten att yttra sig över verkets utkast till beslut och möjlig- heten till ersättning bidrar till att förbättra kvaliteten på verkets beslut. Förslaget torde utan tvekan leda till att den utredning som ligger till Prop. 2017/18:15 grund för beslut kommer att bli av sämre kvalitet. anger att en rätt till ersättning för rättegångskostnader bör finnas i de fall då beslut upphävs efter överklagande. Enligt påbörjas ett processförberedande arbete redan i samband med att parterna ges tillfälle att lämna synpunkter på utkast. Med promemorians förslag får parterna ett starkt incitament att vänta med stora utredningsåtgärder och t.ex. med att anlita konkurrensekonomisk expertis, eftersom kostnaderna för detta blir ersättningsgilla om åtgärderna företas under domstolsprocessen i stället för under verkets utredning. Vidare anger att skyldigheten för att ge den som avses med beslutet en möjlighet att yttra sig över utkast ska behållas. befarar att , huvudsakligen till följd av den stora tidspress som gäller för verkets undersökning av en företagskoncentration, inte kommer att upprätthålla den nuvarande disciplinen när det gäller att låta parterna få tillfälle att yttra sig över ett utkast till stämningsansökan. Svenskt Nä- ringsliv avstyrker förslaget och anger att förslaget innebär en inskränkning i förutsättningarna för den som är part mot staten att tillvarata sina intressen. Skälen för regeringens förslag och bedömning När det gäller ersättning för rättegångskostnader föreskrivs i konkurrenslagen att bestämmelserna i 31 kap. ska tillämpas, om inte något annat anges i lagen (8 kap. 15 §). Bestämmelserna innebär att när vinner ett mål eller ärende kan staten, förutom i vissa undantagsfall, inte få ersättning för sina rättegångskostnader. Om verket förlorar ett mål eller ärende, har verkets motpart rätt till ersättning av allmänna medel för kostnader som varit skäligen motiverade för att motparten skulle kunna ta tillvara sin rätt. Konkurrenslagen innehåller två bestämmelser om rättegångskostnader i mål där talan väckts om förbud eller åläggande i fråga om en företagskoncentration (8 kap. 17 §). Enligt den första bestämmelsen omfattar en parts rätt till ersättning för rättegångskostnad även skälig kostnad som uppkommit efter det att parten fått tillfälle att yttra sig över utkast till stämningsansökan. Genom denna bestämmelse får verkets motpart ett ekonomiskt incitament att reda ut eventuella oklarheter innan talan väcks. Bestämmelsen syftar till att effektivisera förfarandet i domstol (prop. 2007/08:135 Ny konkurrenslag m.m., s. 109 f.). Enligt den andra bestämmelsen svarar inte staten för parternas rättegångskostnader när verket återkallat sin talan i målet. Detta gäller dock endast när återkallelsen beror på att parterna i företagskoncentrationen återkallat sin anmälan till verket. Utan denna bestämmelse skulle staten svara för parternas rättegångskostnader, trots att kan sägas ha vunnit framgång med sin talan, nämligen att den anmälda koncentrationen inte genomförs (prop. 2007/08:135 s. 108 f.). Ersättning för kostnader som uppkommit under handläggning Huvudregeln i konkurrenslagen är att ersättning för kostnader som uppkommit inom ramen för handläggning inte ersätts av allmänna medel. I promemorian föreslås att detta bör gälla även vid handläggning av ärenden som gäller prövning av företagskoncentrationer. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller framför inga synpunkter på förslaget. Några remissinstanser avstyrker förslaget i den del det avser möjligheten till ersättning för kostnader som uppkommit efter det att en part fått tillfälle att yttra sig över utkast till beslut. I det följande behandlas först frågan om den möjlighet till ersättning för kostnader som finns bör behållas, även när får rätt att besluta om förbud eller ålägganden i fråga om företagskoncentrationer. Därefter behandlas frågan om en skyldighet för verket att ge parterna tillfälle att lämna synpunkter på ett utkast till beslut bör lagregleras. Bestämmelserna om företagskoncentrationer i konkurrenslagen är utformade på ett sådant sätt att den som är skyldig att anmäla en koncentration till endast får genomföra den om verket beslutar att inte ingripa eller om domstol, när verket har beslutanderätt, undanröjer det förbud eller åläggande som verket meddelat. Innebörden av bestämmelserna är att sådana koncentrationer som omfattas av anmälningsplikt måste godkännas innan de genomförs. Regeringen förutsätter därför att den som anmält en koncentration för godkännande också gör sitt yttersta för att reda ut eventuella oklarheter i ärendet innan meddelar sitt beslut. Av det skälet framstår inte behovet av regler som syftar till att effektivisera domstolens handläggning som lika uttalat som när domstolen ska pröva koncentrationen i första instans på talan av verket. Den särreglering om rätt till ersättning för kostnader som uppkommit inom ramen för verkets handläggning bör därför inte behållas när prövningen i första instans flyttas från domstol till verket. Det är också en ordning som tillämpas i övriga fall där verket har beslutanderätt, t.ex. i fråga om beslut om åläggande att upphöra med en överträdelse av förbudet mot missbruk av dominerande ställning. Skyldigheten att skicka ett utkast till beslut för synpunkter Av promemorians förslag följer att skyldigheten för att bereda den som avses med talan tillfälle att yttra sig över ett utkast till stämningsansökan bör utgå (4 kap. 13 § andra stycket). Enligt promemorian tillgodoses parternas rätt att bli informerade om hur ett ärende handläggs och möjlighet att påverka detta innan ärendet avgörs genom de allmänna bestämmelserna om kommunikation i 17 § förvaltningslagen (1986:223). Dessutom anges att inget hindrar att även utan lagreglering tillämpar en ordning där parterna får ta del av ett utkast till beslut, vilket enligt utredningen också är den praxis som verket tilllämpar för utkast till beslut om åläggande att upphöra med en överträdelse (betänkandet s. 359). Flera remissinstanser avstyrker förslaget och anser att skyldigheten bör vara reglerad. Sammanfattningsvis pekar dessa remissinstanser på att förslaget inte i tillräcklig grad säkerställer att den som avses med Kon- kurrensverkets ingripande får del av och bereds möjlighet att yttra sig Prop. 2017/18:15 över verkets utkast till beslut, vilket antas leda till bl.a. minskad effekti- vitet, bristande rättssäkerhet och sämre kvalitet på det underlag som ligger till grund för verkets beslut. Syftet med att flytta beslutanderätten till i första instans är att göra tillsynen på konkurrensområdet effektivare. En förutsättning för att reformen ska få avsedd effekt är att de beslut verket meddelar håller hög kvalitet. Ett sätt att säkerställa kvaliteten i beslutsfattandet är att låta den som avses med beslutet lämna synpunkter på ett utkast till beslut, vilket också är den praxis som verket tillämpar utan lagreglering i de fall verket har beslutanderätt. Mot den bakgrunden och med hänsyn till vad remissinstanserna anfört, bör skyldigheten för att skicka ett utkast för synpunkter regleras. Regeringen bedömer dock att föreskrifterna kan meddelas av regeringen (jfr 8 kap. 2 första stycket 2 och 7 § regeringsformen). Regeringen avser att meddela sådana föreskrifter. Kostnadsansvar vid återkallelse av anmälan När det gäller den del av promemorians förslag att slopa regleringen av kostnadsansvaret vid återkallelse av en anmälan gör regeringen följande bedömning. Bestämmelserna om prövning av företagskoncentrationer syftar till att motverka hinder för utvecklingen av en effektiv konkurrens. Om parterna i koncentrationen väljer att inte genomföra den, på grund av att överväger ett förbud eller av något annat skäl, står det parterna fritt att återkalla sin anmälan. Därefter får skriva av ärendet från vidare handläggning. Enligt gällande rätt leder en avskrivning av ett ärende vid inte till något kostnadsansvar för det allmänna. Detta bör gälla även när verket får rätt att besluta om förbud eller åläggande. När väl har beslutat att förbjuda en koncentration eller ålagt parterna att t.ex. avyttra en del av ett företag, leder en återkallelse av anmälan inte till att verkets beslut ska undanröjas. Beslutet står alltså fast. Om parterna vill att förbudet eller åläggandet ska upphävas eller mildras, får en omprövning begäras enligt bestämmelserna i 4 kap. 21 § konkurrenslagen. För det fall beslut överklagas av parterna till Patent- och , får parterna återkalla sitt överklagande om man avser att inte genomföra den anmälda och av förbjudna koncentrationen.