prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Vid bedömningen av hur omfattande motiveringsskyldigheten bör vara är en utgångspunkt att kravet inte får ställas så högt att myndigheterna belastas helt i onödan. Det gäller också att åstadkomma en rimlig avväg- ning som tar hänsyn till att det är fråga om bestämmelser som ska kunna tillämpas för alla de olika typer av beslut som förekommer inom den offentliga förvaltningen. Med hänsyn till den centrala betydelse motiver- ingen måste anses ha för att tillgodose enskildas berättigade rättssäker- hetsintressen och intresset av att möjliggöra en effektiv kontroll av myndigheternas rättstillämpning finns det skäl att vid denna avvägning tillmäta den enskildes intressen stor tyngd. En annan utgångspunkt är att regleringen med marginal bör motsvara de minimikrav som följer av . Enligt praxis är medlemsstaterna skyldiga att se till att deras myndigheter motiverar beslut som påverkar utövandet av sådana grundläggande rättigheter som har tillförsäkrats enskilda genom fördragen (dom i mål 222/86, Heylens m.fl., 1987 s. 4097, punkterna 14–17, svensk specialutgåva volym 9, s. 223). Motiveringsskyldigheten gäller endast i fråga om slutliga beslut. Kravet är vidare begränsat till att avse sådana beslut i enskilda fall som riktas mot enskilda personer och som måste kunna domstolsprövas (C-70/95, Sodemare m.fl., 1997 s. I-3395, punkt 19). Medlemsstaterna är inte förhindrade att ha strängare motiveringskrav i nationell lagstiftning men lägre krav än de som följer av domstolens praxis kan inte godtas. Av praxis från framgår att motiveringsskyldigheten ingår som en del av rätten till en rättvis rättegång. För att en rättegång ska kunna anses rättvis i mening måste parten få kännedom om de skäl som den nationella domstolen grundar sitt beslut på (se t.ex. mot , no. 15319/09, ). Artikel 6 i konventionen gäller visserligen inte i förvaltningsförfarandet men för att enskilda ska ha rätt till en rättvis rättegång har domstolen ansett att enskilda måste ges rimliga chanser att kunna ta ställning till hur man ska överklaga (Hadjianastassiou mot , dom , Serie A no 252, Hirvisaari mot , no 49684/99, [första instans], Sanjchez Cardenas mot , no 12148/03, § 49, ). Vilka beslut ska som regel motiveras? En följd av regeringens ställningstagande att inte använda uttrycket myndighetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet för vissa för- farandebestämmelser i den nya förvaltningslagen är att detta uttryck inte längre kan användas för att definiera vilka beslut som ska motiveras. avsnitt 6.2 utvecklas skälen för detta ställningstagande. Här ska bara erinras om regeringens bedömning att denna förändring kan förväntas bidra till att ytterligare förbättra förutsättningarna för myndigheterna att fatta i sak riktiga beslut och stärka enskildas förtroende för förvaltningen. Den nuvarande regleringens fokusering på sådana beslut som innebär att ett ärende avgörs kan från vissa utgångspunkter framstå som begrip- lig, särskilt om man koncentrerar sig på beslut som inte bara är slutliga utan också huvudsakliga, dvs. de innebär ett ställningstagande i den sak- fråga som ärendet i huvudsak rör. Enligt regeringens mening förefaller avgränsningen emellertid inte i alla avseenden helt ändamålsenlig. Även om slutliga beslut – särskilt om de innefattar en prövning av frågan i ärendet i sak – normalt ofta har mera ingripande effekter än berednings- eller verkställighetsbeslut, gäller detta inte generellt. Beslut som har fattats på andra stadier av handläggningen kan ibland få både långt- gående och mycket ingripande konsekvenser för den som berörs av besluten. Det gäller t.ex. beredningsbeslut som är kopplade till tvångs- medel av olika slag och som tvingar den som beslutet avser att medverka på av myndigheten önskat sätt. I vissa fall beslutar en myndighet om s.k. processuella säkringsåtgärder, t.ex. provisoriska omhändertaganden av personer, vars direkta syfte är att underlätta utredningen i ärendet men som ibland även innefattar ett preliminärt ställningstagande i saken. Åtgärderna liknar ofta s.k. interimistiska beslut som principiellt kan sägas fattas på beredningsstadiet men innebär att saken avgörs tills vidare i avvaktan på att ärendet ska avgöras slutligt. som ett interimistiskt beslut gäller kan ett sådant beslut ha lika ingripande verkningar som det slutliga beslutet i ärendet. Utformningen av nuvarande bestämmelser får till följd att vissa beslut under förfarandet som är så ingripande att de i och för sig bör kunna överklagas principiellt faller utanför den tvingande regleringen av motiveringskravet. Även om regleringen inte ska tolkas motsatsvis och förstås så att andra beslut aldrig behöver motiveras, skapas härigenom en oklarhet i fråga om motiveringskravet som inte är önskvärd. Eftersom ett viktigt syfte med motiveringen är att se till så att besluten är begripliga för den enskilde och att han eller hon får underlag för att kunna ta ställning till om det finns skäl att överklaga beslutet, förefaller den nuvarande avgränsningen leda till att den tvingande regleringen i vissa fall inte fullt ut kan uppfylla sitt syfte. På samma gång som den nuvarande ordningen innebär att vissa mycket ingripande beslut inte nödvändigtvis måste motiveras, följer av bestäm- melserna att ganska harmlösa beslut omfattas av kravet på motivering endast därför att myndigheten genom beslutet slutligt skiljer sig från ärendet. Exempelvis omfattas ett beslut om avskrivning av ett ärende med anledning av att en framställning har återkallats av bestämmelsens tillämpningsområde. En sådan skillnad i förhållande till vissa berednings- eller verkställighetsbeslut av ingripande karaktär är enligt regeringens mening inte motiverad. I syfte att åstadkomma en reglering som på ett mer ändamålsenligt sätt fångar de situationer då behovet av en klargörande motivering framstår som störst, finns det skäl att överväga en annan avgränsning än den som följer av gällande rätt. I linje med detta föreslår utredningen att skyldig- 2016/17:180 heten för en myndighet att motivera sina beslut bör knytas till beslutets Utredningens förslag om överklagbarhet innebär att ett beslut ska kunna överklagas om det på ett någorlunda kvalificerat sätt – ”i väsentlig mån” – påverkar någons situation i personligt, ekonomiskt eller annat hänseende. Några remissinstanser ifrågasätter utredningens förslag med hänvisning till att myndigheterna med den föreslagna konstruktionen inte får tillräcklig vägledning för att avgöra om ett visst beslut måste motiveras och att frågor om överklagbarhet ska prövas av överinstansen. Som framgår av avsnitt 15.2.2 föreslår regeringen en utformning av regleringen om överklagbarhet som i viss mån skiljer sig från utredning- ens men som ändå bygger på dess föreslagna konstruktion. ingens förslag ska ett beslut som huvudregel vara överklagbart om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. sådan avgränsning kommer beslut som ur den enskildes synvinkel kan betraktas som helt harmlösa att falla utanför motiveringsbestämmelsens kommer sådana beslut som genom sin utformning är ägnade att få verkningar för den enskilde att behöva Detta gäller även om besluten inte kan genomdrivas med tvång eller automatiskt läggas till grund för senare beslut. föreslagna ordningen tydliggörs det samband som finns mellan motiveringsskyldigheten och överklagandeinstitutet, låt vara att detta samband inte utgör den egentliga grunden för att knyta dessa bestämmelser till varandra. Vad som är avgörande för att hålla ihop regleringarna är i stället att de kriterier som ställs upp i den ena regeln är lämpliga att använda som avgränsning av tillämpningsområdet även i den Flera remissinstanser, däribland , Social- styrelsen, , och , kritiserar utredningens förslag med den invändningen att regelns kon- struktion medför att motiveringsskyldigheten snävas in alltför mycket. och menar t.ex. att det för att säkerställa medborgarnas förtroende för förvaltningen finns skäl att kräva motivering även i andra fall än när beslut får överklagas. anser att krav på motivering bör ställas när det gäller beslut som innebär att en förvaltningsmyndighet efter överklag- ande avgör ett ärende i sista instans. Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen framhålla att syftet med förslaget är att ytterligare stärka rättssäkerheten och skapa en mer ändamålsenlig avgränsning av Beslut behöver ofta motiveras om de ska vara begripliga för enskilda. Detta gäller oberoende av om de är överklagbara Det är enligt regeringens mening inte ändamålsenligt att generellt från tillämpningsområdet undanta beslut som fattas i endast en instans eller som fattas av en förvaltningsmyndighet i ett förfarande efter överklagande i sista instans. I själva verket kan det ur den enskildes synvinkel framstå som särskilt angeläget att få en klar- görande motivering i sådana fall. När en förvaltningsmyndighet efter överklagande handlägger ärenden som sista instans har förfarandet dessutom regelmässigt inrättats för att möjliggöra en ”domstolsprövning” av ett beslut som rör någons civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6 i . måste den enskilde tillförsäkras rätten till en rättvis rättegång, vilket bl.a. inbegriper ett krav på beslutsmotivering (se t.ex. mot [GC], no. 30544/96, § 26, ECHR 1999-I). Ett sådant krav följer även av genom artikel 47 i EU:s rättighetsstadga. Det framstår därför som mest lämpligt att utforma den nya regleringen så att motiveringskravet gäller även i fråga om vissa beslut som inte är över- klagbara. Kriminalvården menar dessutom att kopplingen till förvalt- ningslagens bestämmelse om överklagbarhet riskerar att ge upphov till tillämpningsproblem i de fall överklagandebestämmelser finns i andra lagar. Liknande synpunkter för även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och fram. Regeringen delar denna uppfattning. Genom att utforma bestämmelsen om motiveringsskyldighet så att den mera självständigt i förhållande till den nya lagens över- klagandebestämmelse återger de rättsliga förutsättningar som ska vara uppfyllda för att kravet ska gälla, kan sådana risker i stor utsträckning undvikas. På så sätt fångas även beslut av förvaltningsmyndigheter som är sista instans in av bestämmelsens formella tillämpningsområde. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att ett krav på motivering av beslut som kan antas på ett inte obetydligt sätt påverka någons situation innebär en rimlig och balanserad avvägning mellan å ena sidan det allmännas intresse av en effektiv förvaltning och å andra sidan den enskildes intresse av en tillräcklig grad av transparens i förfarandet. Motiveringsskyldigheten bör dock inte vara beroende av om beslutet i det enskilda fallet är överklagbart. I syfte att göra bestämmelsen mer lättillämpad och formellt omfatta även beslut av en förvaltnings- myndighet som är sista instans bör regleringen lagtekniskt utformas på ett delvis annorlunda sätt än vad utredningen föreslår. Utformningen av bestämmelsen bör även anpassas till regeringens förslag om besluts överklagbarhet (avsnitt 15.2.2). Regeringen vill i detta sammanhang också understryka att det formella motiveringskravet bör gälla på likartat sätt i fråga om både skriftliga och muntliga beslut. Ett generellt undantag för uppenbart obehövliga motiveringar Som nämns ovan (avsnitt 13.4.1) följer av gällande ordning att skälen för ett beslut får utelämnas om beslutet inte går någon part emot (gynnande beslut). Detsamma gäller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Utredningen föreslår att det generella undantaget i fråga om gynnande beslut inte ska föras över till den nya förvaltningslagen. Däremot anser utredningen att skyldigheten att motivera beslut, liksom , inte ska gälla om det är uppenbart obehöv- ligt att lämna en motivering. Några remissinstanser, däribland , avstyrker utredningens förslag att inte undanta gynnande beslut från kravet på motivering. Om förslaget genomförs krävs enligt speciallagstiftning på verkets område. När det särskilt gäller skattebeslut konstaterar regeringen att dessa regelmässigt måste betraktas som betungande för enskilda. Möjligheten för att avstå från att ange skäl för t.ex. beslut att fastställa beskattning efter en självdeklaration kan därför inte grundas på undantaget för gynnande beslut. Däremot bör liksom regelmässigt kunna låta bli att lämna en särskild beslutsmotivering 2016/17:180 i fall när myndigheten till grund för skattebeslutet uteslutande lägger de uppgifter som deklaranten lämnat, eftersom det kan bedömas som uppenbart obehövligt att motivera beslutet. Det kan konstateras att många myndighetsbeslut som helt går sökan- dens väg – t.ex. beslut om bifall till en ansökan om ett tillstånd eller en summa pengar – medför sådana verkningar att beslutet i och för sig kan antas påverka någons situation på det sätt som beskrivs ovan. finns någon enskild motpart som påverkas negativt av beslutet och därför kan ha ett intresse av att angripa det, kan det i många fall framstå som obehövligt att särskilt ange skälen för ett sådant beslut. framhåller kan det emellertid utanför kretsen av parter finnas andra enskilda intressenter som påverkas av beslutet på ett sådant sätt att de har rätt att överklaga. Det kan också finnas någon offentlig befattningshavare som ska ta till vara det allmännas intresse och som därför har rätt att Var och en av dessa intressenter kan ha ett behov av en klar- görande beslutsmotivering för att kunna ta ställning till om rätten att överklaga ska utnyttjas i ett specifikt fall. Dessutom – alldeles oavsett hur det förhåller sig med rätten att överklaga – kan det från allmän kontrollsynpunkt ibland finnas skäl för att kräva en motivering av sådana beslut som medför stora kostnader för staten eller en kommun. bakgrunden konstaterar regeringen att det inte är rimligt att alltid betrakta en motivering vid gynnande beslut som uppenbart obehövlig. anser att den föreslagna regleringen blir otydlig eftersom den inte uttrycker vad som är avsett att gälla som huvudregel vid beslut som inte går någon part emot. inte denna uppfattning. Någon huvudregel med sådan innebörd som myndigheten ger uttryck för bör inte gälla. Regeringen instämmer alltså i utredningens bedömning att den nuvarande regleringen om undantag vid gynnande beslut inte bör föras över till den nya förvaltningslagen. Detta innebär dock inte att alla bifallsbeslut som är undantagna från motiveringskravet på denna grund alltid kommer att behöva motiveras. erna kan det även framöver finnas grund för bedömningen att det i fråga om vissa typer av beslut mera regelmässigt bör kunna anses uppenbart att det saknas behov av en beslutsmotivering. För att myndigheterna ska kunna låta bli att ge en klargörande motivering bör det krävas att det vid en objektiv bedömning framstår som självklart att någon motivering inte Så kan fallet vara exempelvis vid avskrivning efter återkallelse, även om en individuell bedömning i varje ärende alltid måste göras (se t.ex. JO 1975/76 s. 475). det är viktigt att detta fortsättningsvis kan gälla för beslut som är helt positiva för den enskilde. Enligt regeringens bedömning torde sådana beslut som fattas på t.ex. socialförsäkringens område eller studiestöds- området som är otvetydigt gynnande för enskilda och beslutas efter ansökan från den enskilde med utgångspunkt uteslutande i de uppgifter som sökanden själv lämnar ofta kunna hänföras till kategorin beslut som kan meddelas med utelämnande av en fullständig motivering på denna Utredningen föreslår en redaktionell utformning av bestämmelsen som innebär att uppenbarhetskravet anges i inledningen av paragrafen. görs i syfte att kravet ska uppfattas mera som grundförutsättning för att bestämmelsen ska bli tillämplig än som ett undantag från en föreskriven Prop. 2016/17:180 ordning, något som enligt utredningen bör kunna bidra till att minimera risken för att myndigheterna helt i onödan belastas av den nya regler- ingen. Regeringen är emellertid inte övertygad om att den av utredningen föreslagna utformningen får de konsekvenser som den anger. Regeringen anser dessutom att det är av betydelse att huvudregeln i bestämmelsen betonas och föreslår därför att lagtexten justeras något i redaktionellt hänseende i förhållande till utredningens förslag. Det krav på beslutsmotiveringens innehåll som gäller enligt 20 § FL, dvs. att myndighetens beslut ska ”innehålla de skäl som har bestämt utgången”, har direkt förts över från motsvarande bestämmelse förvaltningslag. Syftet med formuleringen är enligt förarbetena att markera att lagen inte ställer upp något krav på att beslut i förvaltnings- ärenden ska innehålla detaljerade redogörelser för sakförhållandena i ärendet eller vidlyftiga resonemang om hur dessa förhållanden har bedömts rättsligt av myndigheten. Enligt förarbetena är det ”de springande punkterna” som bör komma till uttryck i en beslutsmotiver- ing. Motiveringarna kan enligt förarbetena därför ofta göras kortfattade (prop. 1971:30 del 2 s. 493). Ofta bör myndigheten kunna koncentrera resonemangen kring de punkter där det finns skilda uppfattningar mellan parterna och myndigheten (H. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grunder, Juristförlaget 10 uppl. 2014, s. 118). Regeringen anser att de utgångspunkter som har redovisats i lag- förarbetena alltjämt bör kunna ge viss vägledning vid bedömningen av hur omfattande redogörelserna behöver vara för de omständigheter som är aktuella i ett ärende och för de rättsliga bedömningarna av dessa. Den nya förvaltningslagens bestämmelser om krav på motiveringens innehåll bör ges en utformning som inte riskerar leda till motiveringar som innehåller onödiga uppgifter och opåkallade resonemang. Det är givetvis en fördel om en motivering inte blir alltför omfattande. Inne- hållet i motiveringen måste också tillåtas variera beroende på beslutets verkningar och vikt. Det bör understrykas att omfånget i sig inte är ett lämpligt mått på kvalitet. En kort motivering som inte ger en rättvisande bild av hur myndigheten har resonerat för att komma fram till sitt beslut är således inte förenlig med lagens syfte. Den nya förvaltningslagens bestämmelser bör utformas med särskild hänsyn till den enskildes intresse av att ett förvaltningsbeslut presenteras på ett sätt som är begripligt för honom eller henne (jfr avsnitt 4.1). En part måste ges möjlighet att förstå hur myndigheten har resonerat för att kunna låta sig övertygas om att skälen är logiska och tillräckliga för den slutsats som myndigheten drar i beslutet, alternativt finna hållpunkter för ett överklagande. Det innebär rent konkret att beslutet inte enbart bör innehålla de skäl som har bestämt utgången i ärendet. Skälen bör också presenteras på ett sådant sätt att de blir begripliga för den enskilde. Detta bör, inte minst av tydlighetsskäl, komma till uttryck i lagtexten genom att ett uttryckligt krav ställs på en ”klargörande motivering”. I det ligger också att myndigheterna i sina beslut bör använda ett språk som är enkelt, korrekt och anpassat för mottagaren, att de undviker krångliga 2016/17:180 eller byråkratiska uttryckssätt som riskerar att medföra att enskilda får svårt att tillgodogöra sig myndighetens resonemang. När det gäller frågan om vilka uppgifter som obligatoriskt bör ingå i denna klargörande motivering, bör den nya lagen i två avseenden reglera frågor som inte har någon fullständig motsvarighet i förvaltningslagens För det första bör en beslutsmotivering alltid ange det författningsmässiga stödet för beslutet. Något sådant krav gäller inte enligt 20 § FL, även om bestämmelsen i praxis ofta tillämpas på det För det andra bör det göras en viss utvidgning i förhållande till den nuvarande lagens krav på redovisning av de omständigheter som varit avgörande för utgången i ärendet. Av principen om den offentliga maktutövningens normbundenhet – legalitetsprincipen (jfr avsnitt 7.1) – följer att en myndighets beslut alltid måste ha stöd i rättsordningen. Det innebär att besluten normalt måste ha en förankring i skrivna regler som har tagits in i lagar, förordningar eller Undantagsvis kan stödet också hämtas i sedvanerättsligt grundade normer. Vid myndigheternas beslutsfattande i förvaltningsförfarandet finns stödet regelmässigt i en lag eller någon Ett krav på att uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats i ett förvaltningsärende måste tas in i beslutsmotiveringen framstår därför närmast som självklart. En sådan ordning kan bidra till att stärka både partens förståelse för beslutet och känslan av att myndigheten handlat inom ramen för sin kompetens. En sådan regel bör också kunna fungera som en påminnelse för myndigheten om legalitetsprincipens krav, om en myndighet överväger en åtgärd som innebär att den agerar i utkanterna av eller till och med utanför sin författningsenliga kompetens. Det gör det svårare för myndigheten att under beteckningar som t.ex. information eller allmänna råd i praktiken besluta om ålägganden eller förbud, som enskilda uppfattar som bindande och därför anser sig tvingade att följa (RÅ 2004 ref. 8). För myndigheterna själva är det en styrka att med en hänvisning till en författningsbestämmelse kunna visa att myndigheten i det aktuella fallet har stöd för sitt Detta krav bör dock inte innebära att myndigheterna i varje enskilt fall i detalj måste återge bestämmelsernas innehåll. i stället att den enskilde genom upplysningen får klarhet i vilket författningsstöd som finns och därmed också bättre förutsättningar att kunna förstå och kontrollera hur myndigheten kommit till den slutsats som den gjort. För den enskilde är det också angeläget att myndigheten kan visa vilka fakta i ärendet myndigheten har beaktat utifrån vad som har tillförts ärendet av den enskilde själv eller av andra. Om en part har gjort invändningar mot faktauppgifter som tillförts ärendet från någon annan finns det anledning för myndigheten att förklara hur den har bedömt invändningarna (se t.ex. JO 1994/95 s. 390). Likaså har den enskilde ett berättigat krav på att få en bekräftelse som visar att myndigheten på ett korrekt sätt har tillämpat rätt föreskrifter på de fakta som den har beaktat och fört ett resonemang som logiskt leder till det slut som myndigheten kommit fram till. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag att myndigheterna bör vara skyldiga att redovisa de omständig- heter som varit avgörande för utgången. Till skillnad från Naturvårds- verket anser regeringen att uttrycket omständigheter är ändamålsenligt för att beskriva vad myndigheten ska redovisa. Som framgår ovan bör Prop. 2016/17:180 dessa alltså redovisas i en klargörande motivering på ett sätt som är begripligt för den enskilde. Sammanfattningsvis anser regeringen att det i den nya förvaltnings- lagen bör tas in bestämmelser som innebär att ett beslut ska innehålla en klargörande motivering med uppgift om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för utgången i ärendet. Att motiveringarna inom denna ram måste få tillåtas att variera i omfattning och detaljrikedom beroende på ärendets vikt och komplexitet är givet. 13.4.3Undantag från kravet på motivering Regeringens förslag: En motivering får helt eller delvis utelämnas om 1.beslutet gäller anställning av någon, 2.ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med- delas , 3.det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart förhållande, eller 4.beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte något undantag för beslut om anställning av en person eller för normbeslut enligt 8 kap. RF. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Ett stort antal remissinstanser, däribland