prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Som utredningen framhåller skulle det i och för sig vara önsk- värt med en allmän bestämmelse som tar sikte på alla slags ärenden där det stora antalet parter medför att det av praktiska skäl framstår som närmast nödvändigt att göra avsteg från det annars obligatoriska kravet på kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett ärende. Det är dock förenat med betydande lagtekniska svårigheter att utforma en bestämmelse av det slaget som inte riskerar att försvaga huvud- regeln om kommunikationsskyldighet i alltför stor utsträckning. En sådan lösning framstår därför inte som något realistiskt alternativ. Ett fortsatt undantag från kravet på kommunikation i anställningsärenden bör motsvara innehållet i den nuvarande regleringen i 17 § första stycket 2 FL. Eftersom frågor om anställning aktualiseras inom hela den offentliga förvaltningen bör undantagsbestämmelsen tas in i den nya förvaltnings- lagen och inte regleras i speciallagstiftningen. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att det i den nya förvaltnings- lagen införs bestämmelser som innebär att en myndighet ska kunna avstå från kommunikation innan den fattar ett beslut i ett ärende som gäller anställning av en person om det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande. (Jfr avsnitten 13.4.3 och 13.6 i fråga om motsvarande undantag när det gäller motivering av beslut och besluts verkställbarhet.) Ärenden om betygssättning är enpartsärenden. Den som ska betyg- sättas har inte någon motpart i form av andra som konkurrerar om samma betyg. Inom skolväsendet fattas beslut om betyg i hundratusentals ärenden. Betygsärenden är alltså ett exempel på s.k. massärenden. Utgångspunkten är att massärenden ska kommuniceras och även i övrigt handläggas på samma sätt som andra förvaltningsärenden. Frekvensen av betygsärenden har dock ansetts utgöra skäl för en särskild undantags- bestämmelse i förvaltningslagen för sådana ärenden (prop. 1971:30 del 2 s. 469). Regeringen anser, i likhet med utredningen, att principiella skäl talar mot att man i den nya förvaltningslagen bör särbehandla betygsärenden i förhållande till andra ärenden och införa en bestämmelse i lagen som motsvarar det nuvarande undantaget i 17 § första stycket 2 FL. finns det, som bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Försvarsmakten, MSB, , Kronofog- demyndigheten, , , , , , Kommuner och Landsting och framhåller, ett tydligt behov av undantag för ärenden som gäller betygssättning. För ärenden om betygssättning när det gäller utbildning som omfattas av skollagen (2010:800) finns det ett särskilt undantag i 29 kap. 10 § fjärde stycket skollagen. Denna ordning kommer att gälla även fortsättningsvis eftersom regeringen föreslår att avvikande bestäm- melser i specialförfattningar ska ha företräde framför bestämmelserna i den nya förvaltningslagen (jfr avsnitt 5.7). De praktiska skäl som motiverar undantaget i skollagen talar på motsvarande sätt även för ett fortsatt undantag som omfattar betygssättning vid universitet och högskolor och i . Regeringen anser att detta behov bör tillgodoses genom införandet av bestämmelser om undantag i de special- författningar som reglerar dessa utbildningar. Det finns enligt regering- ens mening också fortsatt ett behov av undantagsreglering när det gäller ärenden om betygssättning i samband med militär utbildning. I den mån det även i fråga om andra utbildningsformer finns liknande praktiska skäl som kan motivera avvikelser från förvaltningslagens allmänna reglering om kommunikationsskyldigheten, bör sådana föreskrifter tas in i special- författning. När det gäller ärenden om betygssättning som kan förekomma inom andra delar av förvaltningen bedömer regeringen att skälen för en sär- skild undantagsreglering generellt inte kan anses lika starka som när det gäller ovan nämnda utbildningar. Regeringen avser dock att följa frågan och vid behov återkomma till . Beslut som kan bli avsevärt svårare att genomföra Enligt 17 § första stycket 3 FL får en myndighet avgöra ett ärende utan att det har skett någon kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet. Myndigheter som hanterar frågor om t.ex. hälsoskydd, brandskydd eller allmän ord- ning och säkerhet kan exempelvis ställas inför situationer där det gäller att avvärja en akut fara för liv, hälsa eller egendom. Vidare kan syftet med en inspektion eller liknande åtgärd inom ramen för en myndighets tillsynsverksamhet förfelas om det blir känt i förväg att åtgärden över- vägs. Regeringen föreslår att ett motsvarande undantag tas in i den nya lagen. I konsekvens med regeringens förslag om utformningen av tillämpningsområdet för huvudregeln om kommunikation (avsnitt 12.3.2), bör även tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen inbegripa alla beslut som kan aktualiseras i ett ärende. Beslut som måste meddelas I 17 § första stycket 4 FL finns en bestämmelse som innebär att en myn- dighet får avstå från kommunikation om avgörandet i ärendet inte kan skjutas upp. Denna undantagsregel är avsedd att begränsas till sådana fall då tidsmarginalen är för knapp för att medge kommunikation (prop. 1971:30 del 2 s. 471). JO har framhållit att det ska vara fråga om omständigheter som objektivt sett motiverar att myndigheten måste avgöra ärendet utan att ha vidtagit några åtgärder i fråga om kommunikation. Att en myndighet har bestämt sig för att besluta i ärendet en viss dag med hänsyn till kommande sommarledighet är därför inte något giltigt skäl för att avstå från att fullgöra kommunicerings- skyldigheten (jfr JO 2001/02 s. 167). Inte heller kan myndighetens arbetsbörda tillåtas att spela någon roll i sammanhanget (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 471). Det finns ett sakligt motiverat behov av att införa en motsvarande undantagsbestämmelse för brådskande ärenden även i den nya förvalt- ningslagen. Som utredningen framhåller bör en sådan bestämmelse i den nya lagen utformas på ett sätt som tydligare än enligt nuvarande reglering markerar att det ska vara fråga om mycket angelägna åtgärder, som inte får försenas av den anledningen att myndigheten först måste se till att kommunikation sker. Bestämmelsen bör klart markera vilka intressen som ska skyddas genom ett snabbt beslut och vilka tidsramar som det är fråga om. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att detta i lagtexten lämpligen bör uttryckas som att myndigheten får avstå från kommunikation om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas (jfr avsnitt 13.4.3 om regeringens förslag i fråga om reglering av myndigheternas motiveringsskyldighet, där ett motsvarande undantag tas in). Det ska alltså typiskt sett vara fråga om situationer där beslutet i och för sig skulle kunna genomföras , men då med påtagligt minskad eller utebliven effekt (jfr ovan och SOU 1968:27 s. 170). Som Förvaltningsrätten i uppmärksammar innebär detta att bl.a. vissa brådskande beslut om ingripande till skydd för liv, hälsa eller egendom skulle kunna falla in även under denna undantagsbestämmelse. CSN anser att det inte bör ställas längre gående krav på en myndighet att kommunicera inför ett interimistiskt beslut än vad som följer av nuvarande praxis. Enligt CSN bör man utforma undantagsbestämmelsen för beslut som måste meddelas så att den kan tillämpas på interimistiska beslut, t.ex. CSN:s beslut om att inte längre betala ut studiestöd. Som CSN uppmärksammar och som regeringen behandlar i avsnitt 12.3.2 har – på förvaltningsprocessens område – konstaterat att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om kommunikation visserligen är formellt tillämpliga enbart när ett mål avgörs slutligt, men att de ger uttryck för ett principiellt synsätt, som får anses ha generell räckvidd (RÅ 1991 ref. 109 – som gällde ett interimistiskt beslut i ett mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse för enskild där det krävdes att beslutet hade föregåtts av kommunikation med part). Även JO har tidigare uttalat sig på liknande sätt (JO 1983/84 s. 375). Nuvarande rättstillämpning ger enligt regeringens uppfattning uttryck för ett krav på kommunikation även inför vissa interimistiska beslut, som det måste beaktas att sådana beslut typiskt sett kan avse så brådskande åtgärder att det inte finns något utrymme för kommunikation (jfr 17 § första stycket 3 och 4 FL). Utredningens lagtextförslag ger också uttryck för detta. Det finns alltså inte något som hindrar att de före- slagna undantagsbestämmelserna tillämpas på brådskande interimistiska beslut som annars riskerar att bli avsevärt svårare att genomföra eller där något allmänt eller enskilt intresse kräver att besluten meddelas omedel- bart. Regeringen anser att det bör överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring detta. Avslutningsvis bör det framhållas att en tillämpning av de föreslagna undantagsbestämmelserna inför ett beslut som måste meddelas snabbt inte utesluter att frågan om kommunikation av det aktuella materialet kan komma att aktualiseras på nytt. Om det är fråga om ett beslut under förfarandet – dvs. att handläggningen inte avslutas genom beslutet – ska kommunikation ske inför ärendets avgörande. Det förutsätter dock att materialet har betydelse även för det slutliga beslutet och att inte också detta beslut omfattas av undantagskriterierna. Begränsningar till följd av sekretess Huvudregeln om en myndighets skyldighet att kommunicera allt material av betydelse för ett beslut innan beslutet fattas måste kunna inskränkas om den kolliderar med tungt vägande sekretesshänsyn, t.ex. i fråga om skydd för rikets säkerhet. Den koppling som finns mellan förvalt- ningslagens bestämmelse om kommunikation och kollisionsbestäm- melsen i 10 kap. 3 § OSL, som bl.a. begränsar formerna för underrättelse om det är av synnerlig vikt att sekretessen inte röjs, bör därför föras över till den nya förvaltningslagen (jfr avsnitt 8.2, om partsinsyn). Regeringen föreslår att lagtexten i denna del utformas på samma sätt som den nuvarande undantagsbestämmelsen i 17 § tredje stycket FL. Ärenden om antagning till frivillig utbildning eller om tilldelning av forskningsbidrag I 17 § första stycket 2 FL finns även undantag för ärenden i första instans om antagning för frivillig utbildning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart. På samma sätt som i fråga om anställningsärenden och ärenden om betygssättning har dessa motiverats av framför allt praktiska skäl (se prop. 1971:30 del 2 s. 470). Utredningen framhåller att det i fråga om ärenden som gäller antagning till frivillig utbildning och tilldelning av forskningsbidrag är den eventuella förekomsten av ett stort antal sökande i ett enskilt ärende, snarare än ärendetypen i sig, som kan innebära svårigheter vid handläggningen hos myndigheterna. På motsvarande sätt som i fråga om anställningsärenden anser utredningen att det inte är motiverat att i den nya förvaltningslagen införa ett undan- tag för ärenden om antagning till frivillig utbildning, tilldelning av forsk- ningsbidrag eller något jämförbart som motsvarar den nuvarande regleringen i 17 § första stycket 2 FL (jfr ovan). Enligt utredningen bör ett lämpligt utformat undantag i stället vid behov införas i special- författning. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltnings- rätten i , MSB, , och , anser att det också fortsättningsvis finns behov av undantag även för ärenden som gäller antagning till frivillig utbildning, tilldelning av forskningsbidrag och andra jämförbara frågor. Även Natur- vårdsverket anser att det finns behov av undantag för ärenden om tilldel- ning av forskningsbidrag. Enligt Försvarsmakten kommer utredningens förslag, när det gäller antagning till frivillig utbildning, att resultera i resurskrävande handläggning som kan leda till obehag för den enskilde dels på grund av att handläggningen drar ut onödigt länge , dels genom att känsliga personliga uppgifter kan komma att spridas. Ingen av de kritiska remissinstanserna utvecklar dock närmare eller anger några konkreta exempel till stöd för sina respektive bedömningar och farhågor. Regeringen, som instämmer i utredningens bedömning, anser att det som har kommit fram genom remissförfarandet inte utgör tillräckligt tungt vägande skäl för att i den nya förvaltningslagen införa ett generellt undantag från kommunikationsskyldigheten när det gäller ärenden om antagning till frivillig utbildning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart. När det gäller ärenden om antagning till frivillig utbildning bör dock undantag från kommunikationsskyldigheten kunna införas i specialförfattning när det finns tillräckliga och godtagbara skäl Prop. 2016/17:180 för det. Detta gäller t.ex. antagning till gymnasieskolan och yrkes- högskolan och utbildning vid universitet och högskolor. Det kan också finnas anledning att särskilt överväga om undantag från kommunika- tionsskyldigheten bör införas i specialförfattning när det gäller antagning till militär utbildning, som rör ett mycket stort antal sökande . I övrigt ser regeringen inte något särskilt behov av att införa någon sådan undantagsreglering. Om det ändå senare visar sig att det exempelvis i fråga om ett visst antagningsförfarande finns tillräckliga och godtagbara skäl att reglera särskilda undantag från kommunika- tionsskyldigheten, bör en sådan undantagsreglering lämpligen kunna tas in i en specialförfattning. Regeringen kommer att följa frågan och vid behov återkomma till . 12.3.5Myndigheten bestämmer hur kommunikationen ska genomföras Regeringens förslag: När en myndighet ger en part tillfälle att yttra sig över underlaget för ett beslut som den avser att fatta, ska myndig- heten i underrättelsen ange när svaret senast ska ha kommit in. Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får ske genom delgivning. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: () anser att det bör framgå av lagtexten att parten ska ges skäligt rådrum för att besvara myndighetens kommunicering. Enligt CSN bör det också klargöras vilka minimifrister som bör gälla för kommunicering. Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) befarar att förslaget om att kommunikationen ska omfatta allt material av betydelse kan komma att leda till missuppfattningar om hur en myndighet bör gå till väga när den uppfyller sin kommunikationsskyldighet. Ingen annan remissinstans kommenterar utredningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: När en myndighet ska fullgöra sin kommunikationsskyldighet får den själv avgöra om detta ska ske munt- ligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt (17 § andra stycket FL). Det material som ska kommuniceras utgörs oftast av handlingar och det vanligaste är att man skickar kopior av handlingarna till parten. Bestämmelsen hindrar dock inte att parten får del av materialet t.ex. genom ett telefonsamtal, i samband med ett besök hos myndigheten eller vid syn eller besiktning som myndigheten utför. För- farandet kan alltså – beroende på omständigheterna – ske helt formlöst. Om parten inte lämnar sitt svar skriftligt utan t.ex. muntligen per tele- fon eller vid ett möte med en handläggare, ska myndigheten göra en tjänsteanteckning om svaret (jfr 15 § FL). Anteckningen ska föras till akten i ärendet, vilket bl.a. är nödvändigt för att en eventuell motpart ska kunna utöva sin rätt till partsinsyn och för att kommunikation med motparten ska kunna ske (jfr avsnitt 8.2). Den nuvarande möjligheten för myndigheterna att välja ett mer form- löst tillvägagångssätt är viktig för att underlätta ett effektivt förfarande 2016/17:180 och bör som utredningen föreslår komma till uttryck även i den nya förvaltningslagen. I ett okomplicerat ärende, där materialet är begränsat, kan exempelvis hela processen – inbegripet både myndighetens presenta- tion och partens svar – vara avklarad vid ett telefon- samtal. En annan tänkbar variant kan vara att myndigheten använder sig av ett elektroniskt kommunikationssätt, exempelvis inom ramen för en digital tjänst. Om en myndighet använder sig av sådana alternativ när det är lämpligt minskar också risken för att tillämpningen av huvudregeln om kommunikationsskyldighet påverkar förvaltningens effektivitet negativt på det sätt som många remissinstanser befarar (jfr avsnitt 12.3.2). Det bör uttryckligen framgå av bestämmelsen i den nya förvaltnings- lagen att det är myndigheten som ensidigt avgör hur kommunikationen ska genomföras. Att myndigheten alltid ska välja den underrättelseform som med beaktande av bl.a. partens intressen i det enskilda fallet är enklast och ger det snabbaste resultatet, följer redan av den lagbestämmelse om allmänna utgångspunkter för handläggningen som regeringen behandlar i avsnitt 8.1 och behöver därför inte anges särskilt i lagtexten. Vidare följer det av myndigheternas serviceskyldighet att valet av underrättelseform måste göras med beaktande av tillgänglighets- aspekter, exempelvis i kontakter med barn eller unga, eller om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodo- göra sig muntlig eller skriftlig information (jfr avsnitt 7.2). Regeringen anser att det också bör ingå i myndigheternas serviceskyl- dighet att använda skriftlig form vid kommunicering om materialet t.ex. är så omfattande och komplicerat att parten behöver hjälp av någon sak- kunnig för att kunna lämna ett passande svar (jfr avsnitt 7.2). En generell rätt för en part att kräva att kommunikationsförfarandet sker i skriftlig form skulle dock föra för långt. Det centrala är att parter i för- valtningsärenden i tillfredsställande utsträckning underrättas om tillkom- mande material och får tillfälle att kommentera detta, inte hur detta sker. När en myndighet ger en part tillfälle att yttra sig över underlaget för ett beslut som den avser att fatta bör myndigheten, i likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning, kunna använda sig av delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932). Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Enligt regeringens mening bör bestämmelserna om underrättelse i fråga om kommunikation i övrigt ges en generell och teknikneutral utform- ning. I linje med detta bör de exempel på möjliga tillvägagångssätt som anges i nuvarande bestämmelse i förvaltningslagen inte föras över till den nya förvaltningslagen. För att ytterligare motverka att förfarandet vid kommunikation minskar handläggningens effektivitet och onödigt fördröjer beslutsfattandet, bör det i den nya lagen uttryckligen anges att myndigheten vid kommunicer- ing ska bestämma för partens svar. Som CSN uppmärksammar bör bestämmas så att parten får ett skäligt rådrum för sina över- väganden. Detta framstår dock som något självklart och som därför inte behöver anges särskilt i lagtexten. Hur lång svarsfrist som kan anses lämplig varierar naturligtvis beroende på bl.a. ärendetyp och materialets omfattning och komplexitet. Lagtexten bör därför inte heller ange något om hur tidsfristen ska bestämmas i det enskilda fallet. I stället bör praxis och JO:s granskningsuttalanden i fråga om nuvarande reglering kunna Prop. 2016/17:180 vara vägledande. MSB befarar att förslaget om att kommunikationen ska omfatta allt material av betydelse kan komma att leda till missuppfattningar om hur en myndighet bör gå till väga när den uppfyller sin kommunika- tionsskyldighet (jfr avsnitt 12.3.2). Regeringen, som inte ser någon sådan risk, vill med anledning av detta upprepa att uttrycket material markerar att kravet på kommunikation inte enbart tar sikte på handlingar utan också avser annat utredningsmaterial, t.ex. föremål eller iakttagelser vid syn eller besiktning. Som MSB påpekar är det tänkbart att det i ärenden med omfattande skriftligt utredningsmaterial i vissa fall kan vara lämpligt att myndigheten i ett särskilt dokument sammanställer de upp- gifter som är relevanta för myndighetens beslut och sedan kommunicerar det materialet med parten. Den föreslagna utformningen av lagtexten hindrar inte ett sådant förfarande som alternativ till att skicka de handlingar där uppgifterna ingår och som kan innehålla även uppgifter som saknar betydelse för det beslut som myndigheten avser att fatta. En självklar förutsättning är naturligtvis att uppgifterna i ett sådant fall presenteras på ett sätt som är sammanhängande och tydligt strukturerat (jfr avsnitten 7.2 och 8.1). Remiss – ett viktigt inslag i handläggningen Regeringens förslag: Det ska framgå av förvaltningslagen att en myndighet inom ramen för sitt utredningsansvar enligt lagen kan begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (remiss). Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det göras , om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast ska ha kommit in till myndigheten. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. och , tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Kammarrätten i anser att utredningens förslag till detalj- reglering i fråga om det praktiska förfarandet i samband med remiss är onödigt och bör utgå. Enligt Förvaltningsrätten i bör man förenkla regleringen språkligt och bl.a. överväga att inte använda uttrycket remiss Skälen för regeringens förslag: I en myndighets utredningsansvar ingår att skaffa information från andra myndigheter eller från enskilda för att se till att ett ärende blir tillräckligt utrett. för en myndighet att inhämta ett yttrande är genom remiss. stiftningen finns bestämmelser som på många olika områden preciserar omfattningen av myndigheternas befogenhet eller skyldighet att använda remiss inom ramen för sitt utredningsansvar (jfr prop. 388–389). I 13 § FL finns bestämmelser om remissförfarandet som 2016/17:180 innebär att en myndighet noga ska pröva behovet av att inhämta yttrande genom remiss innan den vidtar åtgärden. Om yttrande behöver inhämtas från flera, ska det göras , om inte särskilda skäl föranleder något Vidare ska det anges i remissen i vilka avseenden och inom vilken tid som ett yttrande önskas, om detta inte är obehövligt. Att inhämta yttranden från andra myndigheter eller från enskilda fysiska eller juridiska personer är ett effektivt och ofta använt medel för att skaffa fram ett fullständigt utredningsmaterial. samverkan och utredningsansvar i den nya lagen som regeringen behandlar i avsnitten 7.2 och 12.1 innebär att myndigheterna uppmärk- sammas på möjligheten att underlätta för den enskilde genom att på eget initiativ hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter. Detta kan ske helt formlöst genom t.ex. kontakter per telefon eller e-post. Men det kan också vara befogat att använda ett något mera formaliserat förfarande, där den andra myndigheten måste svara i en Möjligheten att inhämta yttrande genom remiss, som även avser kontakter med privaträttsliga subjekt, är alltså ett både önskvärt och nödvändigt inslag i handläggningen av ärenden. Regeringen anser att bestämmelser om remiss har en självklar plats i den nya förvaltningslagen. Bestämmelserna bör utformas så att det tydligt markeras att remissförfarandet är ett viktigt inslag i handlägg- Precis som enligt gällande rätt bör det även fortsättningsvis vara myndigheternas ansvar att se till att förfarandet bedrivs rationellt, snabbt Det restriktiva synsätt i fråga om användningen av remissförfarandet som den nuvarande lydelsen av 13 § FL ger uttryck för bör dock inte föras över till den nya lagen. Till skillnad från gällande rätt bör bestämmelserna i den nya lagen om remiss ange vilka olika typer av remissinstanser som kan förekomma och vad syftet med förfarandet är. Det bör alltså framgå av lagtexten att det är fråga om att hämta in yttranden från myndigheter eller från enskilda, dvs. såväl fysiska som juridiska personer. När det gäller skyldigheten att svara på en remiss bör det framhållas att det redan av förvaltningslagens samverkansregel (jfr 6 § FL samt avsnitt