prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrät- ten i , , , , Krono- fogdemyndigheten, Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , Myndigheten för , , geologiska undersökning, , , Arbetsförmed- lingen, , kommun och , anser dock att undantaget från motiveringskravet bör finnas kvar när det gäller beslut i anställningsärenden. Datainspektionen framhåller att den utökade motiveringsskyldigheten i anställningsärenden kan leda till ökade integritetsrisker på samma sätt som en utvidgad kommunikations- plikt av handlingar i sådana ärenden som omfattar många sökande. ställer sig bakom förslaget men pekar på risken för tillämpningsproblem vid motivering av beslut i anställningsärenden. Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, anser att det finns behov av undantag även för beslut som rör antagning till frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag och beslut som rör andra jämförbara frågor, medan Kammarrätten i , , och läkar- 2016/17:180 förbund framhåller att det finns behov av undantag när det gäller ärenden om betygssättning. Försvarsmakten avstyrker förslaget i den mån det innebär att anställningsärenden och ärenden om antagning till frivillig utbildning utan undantag ska lyda under förvaltningslagens bestämmelser om hantering av ärenden. Skälen för regeringens förslag Beslut som gäller anställning och betygsärenden m.m. Av 20 § första stycket 2 FL framgår att en beslutsmotivering helt eller delvis får utelämnas i beslut som rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller Undantaget för dessa grupper av ärenden motiveras i förarbetena främst med hänvisning till att besluten är av den karaktären att en motivering typiskt sett bör kunna underlåtas eftersom den inte har mycket att ge, är praktiskt svårbemästrad eller skulle utsätta den enskilde för onödigt obehag (SOU 1968:27 s. 199–200 och prop. s. 493). Det förnekas dock inte att sådana beslut i viss omfattning både kan och bör motiveras. Som ett bärande skäl för det nuvarande undantaget framhålls således önskemålet att undvika att den som beslutet rör drabbas av personligt Sådant obehag skulle kunna uppkomma t.ex. som en följd av att värdeomdömen redovisas som grund för beslutet. Ett annat skäl som åberopas till grund för undantaget är att det ofta kan vara svårt att lämna en objektiv och rationell förklaring till varför ett lämplighetsövervägande resulterat i ett visst ställningstagande och inte ett annat bland två eller flera tänkbara alternativ. poängteras i förarbetena att det i sam- band med t.ex. en anställning ofta ingår moment som närmast kan sägas innebära rättstillämpning, som liksom annan prövning måste vara grundad på sakskäl som är möjliga att redovisa. emot att begränsa motiveringsskyldigheten med hänvisning till att pröv- ningen i ärendet inbegriper skönsmässiga moment som kan vara svåra att rationellt förklara eller i vissa fall framkalla obehag för den enskilde. Utredningen föreslår följaktligen inte någon motsvarighet till undantaget i 20 § första stycket 2 FL i den nya förvaltningslagen. Regeringen delar utredningens uppfattning att den omständigheten att det förekommer skönsmässiga inslag i bedömningen inte i sig bör vara tillräckligt för att generellt göra avsteg från principen att beslut som har rättsverkningar för den enskilde ska motiveras. I själva verket torde det inte sällan vara just vid prövningen av de diskretionära momenten i ett ärende som det framstår som särskilt angeläget att parten får en öppen redovisning av hur den värderingsnorm som prövats har tillämpats i det aktuella fallet (se t.ex. H. Ragnemalm, Förvaltningsprocessrättens grun- der, Juristförlaget 10 uppl. 2014, s. 121). Även om det i ett enskilt fall kan vara svårt att klargöra de exakta skillnader som motiverar att en viss sökande är något lämpligare än en annan eller att ett visst forsknings- projekt är angelägnare och har bättre förutsättningar att lyckas än ett annat, kan myndigheterna inte låta rent tyckande vara utslagsgivande för utgången i ett ärende. Inte heller önskemålet att skona den enskilde från obehaget att bli bedömd i förhållande till någon annan kan rimligen själv- ständigt vara ett tillräckligt tungt vägande skäl för att i den nya förvalt- ningslagen ta in ett generellt undantag från motiveringsskyldigheten när det gäller den typ av ärenden som tas upp i 20 § första stycket 2 FL. En redovisning av lämplighetsöverväganden i ett anställningsärende kan visserligen, som t.ex. Datainspektionen, och Arbetsförmedlingen är inne på, innebära att vissa integritetskänsliga upp- gifter kommer att röjas för andra sökande. För att undvika ett opåkallat stort integritetsintrång i sådana situationer är det enligt regeringens mening därför av vikt att myndigheten noga anstränger sig för att presen- tera bedömningen på ett sätt som inte kan upplevas som kränkande för den enskilde. Däremot bör sådana hänsyn inte kunna åberopas själv- ständigt för att låta bli att lämna en klargörande motivering. (Se dock även nedan under rubriken .) Undantaget i fråga om anställningsärenden bör endast omfatta beslut att anställa eller att inte anställa en person. När det gäller andra beslut som rör anställningen, t.ex. ett beslut om uppsägning eller ett beslut om disciplinåtgärd, finns inte skäl att göra några generella inskränkningar i motiveringsskyldigheten. Sådana beslut bör därför omfattas av huvudregeln om motiveringsskyldighet. Som Lagrådet påpekar bör denna begränsning i fråga om tillämpningsområdet komma till tydligare uttryck än i lagrådsremissens lagförslag. Undantaget föreslås därför omfatta beslut som gäller ”anställning av någon”. Någon saklig skillnad i förhållande till gällande ordning är inte avsedd. (Jfr avsnitten 12.3.4 och 13.6 i fråga om motsvarande undantag när det gäller kommunikation och besluts verkställbarhet.) Några remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Kammar- rätten i och , avstyrker förslaget på den grun- den att motiveringskravet i anställningsärenden med många sökande kommer att leda till oproportionerligt stor arbetsbelastning för myndig- heterna. Dessa remissinstanser menar att det nuvarande undantaget från motiveringsskyldigheten när det gäller beslut i anställningsärenden bör föras över till den nya förvaltningslagen av närmast praktiska skäl. I linje med dessa synpunkter argumenterar för samhällsskydd och beredskap för att motiveringar i anställningsärenden med nödvändighet kommer att behöva utformas på ett sätt som får begränsat upplysnings- värde för de sökande. anser att det framstår som tveksamt om mervärdet för en sökande uppväger merarbetet för myndigheterna. Förvaltningsrätten i menar för sin del att för- slaget kan få oöverblickbara konsekvenser inte minst för domstolarna i form av ett ökat antal överklaganden. och befarar att förslaget kommer att medföra ett ökat antal överklaganden till . Enligt regeringens mening kan det undantagsvis vara motiverat av praktiska skäl att begränsa de allmänna rättsskyddsgarantier som slås fast i förvaltningslagen. För att ett generellt undantag ska kunna motiveras i den nya förvaltningslagen bör det dock i princip krävas att de skäl som kan åberopas för att göra undantaget gör sig gällande på någorlunda likartat sätt inom hela eller i vart fall stora delar av förvaltningen. Reger- ingen noterar i detta sammanhang att för en sökande som sållas ut tidigt i ett ansökningsförfarande med många sökande kommer en motivering i många fall med nödvändighet att behöva utformas på ett neutralt eller kanske till och med förhållandevis intetsägande sätt. Det torde stå klart 2016/17:180 att det merarbete som ett motiveringskrav medför i sådana situationer riskerar att bli av begränsat värde från rättsskyddssynpunkt för den Detta gäller även för andra sökande som nått längre i anställ- ningsförfarandet men som trots det inte är med och konkurrerar bland de sista om en anställning. Det är en självklarhet att motsvarande hänsyn inte gör sig gällande med samma styrka i anställningsärenden med ett Men också i sådana fall kommer motiveringen när det gäller dem som sållas bort tidigt i förfarandet sannolikt att bli av täm- ligen begränsat värde. Vid en avvägning mellan intresset från den enskildes synpunkt att alla anställningsbeslut innehåller en klargörande motivering å ena sidan och intresset att inte belasta myndigheterna med onödig administration å andra sidan, anser regeringen – i likhet med – att den reglering om efterhandsmotivering som föreslås i tillräcklig utsträck- ning bör kunna tillgodose en enskilds berättigade intressen i anställnings- ärenden (se avsnitt 13.4.4). Eftersom de skäl som talar för en undantags- bestämmelse allt efter omständigheterna kan vara relevanta inom hela den offentliga förvaltningen, anser regeringen att undantaget bör tas in i den nya förvaltningslagen. Kammarrätten i , , och lyfter särskilt fram behovet av undantag när det Utredningen anser att det finns ett av praktiska skäl motiverat behov av undantag från kravet på beslutsmotivering i betygs- ärenden när det gäller skolväsendet, men den lämnar inget förslag till undantagsbestämmelse i den nya förvaltningslagen. att undantaget i stället bör regleras i speciallagstiftning. konstatera att det inom skolväsendet fattas beslut om betyg i Som utredningen påpekar kan alla dessa beslut knappast bli föremål för motivering i det enskilda fallet utan att hela systemet riskerar att kollapsa. Även på högskoleväsendets område fattas tusentals beslut i betygsärenden. Det är inte sällan som besluten måste fattas inom förhållandevis snäva tidsramar. menar att en undantagsreglering behövs även för högskoleområdet. I 3 kap. 16–20 §§ skollagen finns vissa bestämmelser om behörighet att besluta om betyg, om redovisning av skälen för ett betyg och om rättelse och ändring av ett betyg. Av 3 kap. 17 § skollagen följer att den som har beslutat betyget på begäran ska upplysa eleven och elevens vårdnadshavare om skälen för betyget. Rätten till motivering i efterhand enligt denna reglering är alltså absolut. Något motsvarande särskilt för- fattningsreglerat krav på efterhandsmotivering finns inte på högskole- För universiteten och de högskolor som är myndig- heter gäller i stället förvaltningslagens allmänna bestäm- melser om rätten till efterhandsmotivering. sammanhanget att man på fattat ett särskilt beslut om att muntlig eller skriftlig genomgång av prov eller tentamina ska erbjudas studenterna efter varje ordinarie provtillfälle. något motiveringskrav utöver detta inte föreskrivas. Liksom utredningen anser regeringen att det finns ett tydligt behov av undantag från den generella motiveringsskyldigheten när det gäller betygssättning vid utbildning som omfattas av skollagen. skäl som talar för ett sådant undantag talar på motsvarande sätt även för ett undantag som omfattar betygssättning vid universitet och högskolor Prop. 2016/17:180 och i . Detta behov bör dock inte tillgodoses genom ett generellt undantag i den nya förvaltningslagen. I stället bör undantags- regleringen finnas i de specialförfattningar som reglerar dessa utbild- ningsformer. I skollagen finns redan en sådan bestämmelse (3 kap. 17 §). Den regleringen omfattar , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan, vuxen- utbildning och särskild utbildning för vuxna och kommer att fortsätta gälla i stället för regleringen i den nya förvaltningslagen. Av skollagen framgår dessutom att vissa bestämmelser i förvaltningslagen som enligt 29 kap. 10 § skollagen gäller generellt i ärenden som avser myndighets- utövning mot någon enskild – däribland bestämmelsen om motivering av beslut – inte ska tillämpas vid betygssättning. När det gäller ärenden om betygssättning som kan förekomma inom andra delar av förvaltningen bedömer regeringen att de praktiska skäl som talar för att införa en undantagsreglering för sådana ärenden generellt inte är lika starka som när det gäller utbildning som omfattas av skollagen, och utbildning vid universitet och högskolor. Vidare bör det förhållandet att den enskilde alltid har rätt att på begäran få ett beslut motiverat i efterhand inte vara ensamt tillräckligt för att det ska finnas bärande skäl för att göra avsteg från den grundläggande principen att ett myndighetsbeslut ska innehålla en klargörande motiver- ing. I den utsträckning skälen för att göra avsteg från förvaltningslagens allmänna reglering om motiveringsskyldighet i ärenden om betygs- sättning ändå bedöms vara godtagbara, bör det lämpligen kunna göras genom föreskrifter i specialförfattning. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att det i den nya lagen tas in ett undantag som innebär att motiveringen helt eller delvis får utelämnas om beslutet gäller anställning av någon. Ärenden om antagning till frivillig utbildning och om tilldelning av forskningsbidrag Några remissinstanser anser att det finns ett behov av fortsatt undantag också i fråga om beslut om antagning till frivillig utbildning, tilldelning av forskningsbidrag och andra jämförbara situationer. Enligt Försvars- makten kommer förslaget, när det gäller antagning till frivillig utbildning, att resultera i resurskrävande handläggning som kan leda till obehag för den enskilde dels på grund av att handläggningen drar ut onödigt länge , dels genom att känsliga personliga uppgifter kan komma att spridas. I linje med vad som sägs ovan när det gäller ärenden om betygssättning i förvaltningen i stort anser regeringen att det inte finns tillräckligt tungt vägande skäl för att i den nya förvaltningslagen införa ett generellt undantag från motiveringsskyldigheten när det gäller beslut om antagning till frivillig utbildning. Vid utformningen av besluten bör myndigheterna lägga vikt vid att i möjligaste mån undvika redovisningar av sakförhållanden och bedömningar som kan uppfattas som kränkande för den enskilde. Det bör vidare i många typfall finnas utrymme att utelämna motivering med hänvisning till att en motivering är uppenbart obehövlig. Det torde exempelvis gälla för många antagningsbeslut som uteslutande grundar sig på den sökandes egna uppgifter och som är otvetydigt gynnande, där beslutsfattandet sker genom en närmast mekanisk tillämpning av klara och tydliga kriterier och där utrymmet för skilda bedömningar i stort sett saknas. I den utsträckning som det för en viss typ av antagningsbesked ändå bedöms vara motiverat att införa ett allmänt undantag från motiveringskravet, bör ett sådant undantag reg- leras i en specialförfattning. Detta gäller t.ex. antagning till gymnasie- skolan och och utbildning vid universitet och högskolor. Det kan också finnas anledning att särskilt överväga om undantag från motiveringskravet bör införas i specialförfattning när det gäller antagning till militär utbildning, som rör ett mycket stort antal sökande . I övrigt ser regeringen inte något särskilt behov av sådan undantagsreglering. Inte heller när det gäller beslut om tilldelning av forskningsbidrag anser regeringen att det finns skäl att i den nya förvaltningslagen införa ett generellt undantag från kravet på beslutsmotivering. Regeringen delar inte Förvaltningsrätten i bedömning när det gäller risken för att regleringen ska leda till ett stort antal överklaganden. Det nuvarande undantaget i 20 § första stycket 3 FL, som innebär att skälen för ett beslut får utelämnas om det är nödvändigt med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska för- hållanden eller något annat jämförbart förhållande, har utformats i nära anslutning till föreskrifterna i 2 kap. 2 § TF. Grundlagsbestämmelserna reglerar de syften som kan beaktas då man avser att genom föreskrifter om sekretess begränsa rätten att ta del av allmänna handlingar. Eftersom en stor del av förvaltningsbesluten är offentliga blir omfatt- ningen av skälen för ett beslut en fråga om att göra en avvägning mellan vilka omständigheter som bör redovisas i motiveringen för beslutet och vad som bör utelämnas av hänsyn till exempelvis en enskild som beslutet gäller. För förståelsen av ett beslut är det t.ex. inte alltid nödvändigt att lämna ut sådan information om sjukdomsdiagnoser eller om affärshemligheter som den enskilde kan antas vilja behålla för sig själv. När det gäller skyddet av allmänna intressen anges hänsynen till rikets säkerhet särskilt i den nuvarande bestämmelsen, men även andra jämförbara förhållanden får beaktas. En viktig begränsning i möjligheten att utelämna skälen för ett sådant beslut ligger emellertid i markeringen i lagbestämmelsen att detta ska vara nödvändigt för att skydda de angivna intressena. Regeringen ställer sig bakom utredningens bedömning att en bestäm- melse som i sak motsvarar nuvarande 20 § första stycket 3 FL bör tas in i den nya förvaltningslagen. Av 20 § första stycket 4 FL följer att skälen för ett beslut får utelämnas om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Syftet med undantaget är att säkerställa att ett mycket angeläget påbud eller förbud, som ska tillgodose betydelsefulla allmänna eller enskilda intressen, inte försenas därför att myndigheten först måste formulera skälen på ett sätt som uppfyller lagens krav. Det handlar alltså om situationer då myndigheten på grund av omständigheterna inte ges någon Prop. 2016/17:180 egentlig betänketid för att utforma en motivering för ett beslut om ingripande i det enskilda fallet. Det finns ett sakligt grundat behov av en sådan undantagsbestämmelse även i den nya förvaltningslagen. Som utredningen föreslår bör dock den nya bestämmelsen till skillnad från den nuvarande tydligt ange vilka intressen som ska skyddas genom ett snabbt beslut. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen utformas så att det framgår att en motivering helt eller delvis får utelämnas om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Förvaltningslagen är principiellt tillämplig i normbeslutsärenden. Motiveringskravet enligt den nuvarande regleringen gäller dock inte i normbeslutsärenden som handläggs i första instans (20 § första stycket 5 FL). Utredningens förslag innebär att normbeslut enligt 8 kap. RF inte ska behöva motiveras på den grunden att sådana beslut inte kan över- klagas av någon som tillerkänns en rätt att överklaga. Regeringen ställer sig bakom utredningens bedömning att besluts- motivering i normbeslutsärenden inte ska behöva lämnas. Mot bakgrund av regeringens ställningstagande i fråga om den lagtekniska utform- ningen av bestämmelsen om motiveringsskyldighet, som alltså innebär att motiveringsskyldigheten inte görs helt beroende av beslutets över- klagbarhet, finns ett behov av att komplettera uppräkningen av de situa- tioner då en beslutsmotivering får utelämnas. Undantagen bör omfatta ärenden som gäller meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. RF. Eftersom regleringen om förvaltningsbesluts överklagbarhet föreslås utformad så att den bara gäller i fråga om beslut i enskilda fall, kommer normbeslut normalt inte att vara överklagbara (se avsnitten 15.2.2 och 15.2.4). Det finns därför inget behov av att begränsa tillämpningen av undantaget till handläggningen i första instans. Regeringens förslag: Om motiveringen har utelämnats i andra fall än om beslutet gäller meddelande av föreskrifter som avses i regerings- formen, ska myndigheten om möjligt ge en sådan i efterhand, om någon enskild begär det och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att rätten till efterhandsmotivering inte bör begränsas till att gälla bara någon enskild. Förvaltningsrätten menar vidare att det är oklart hur länge i tiden efter ett beslut rätten till efterhandsmotivering ska gälla. anser att praktiska svårigheter kan uppkomma till följd av att skyldigheten att lämna en motivering i efterhand inte är tidsbegränsad. Datainspektionen menar att bestämmelsen om efterhandsmotivering innebär en risk för att uppgifter som avser enskildas personliga och ekonomiska förhållanden kan komma att röjas. 2016/17:180 hällsskydd och beredskap anser att det bör vara möjligt att helt utelämna efterhandsmotivering om starka sekretesskäl talar för det, t.ex. på grund av hänsyn till rikets säkerhet. Övriga remissinstanser har inga synpunkter Skälen för regeringens förslag: Inom tillämpningsområde har en enskild part en ovillkorlig rätt att i efterhand få del av skälen för ett slutligt beslut som påverkar utövandet av en grundläggande rättighet, om någon motivering inte har getts i samband med att beslutet med- De gällande bestämmelserna om motivering i efterhand, som finns i 20 § andra stycket FL, är i vissa avseenden mera begränsade. Bestämmelserna har utformats som en rekommendation och innebär att myndigheten, om skälen för beslutet har utelämnats, på begäran av den som är part om möjligt i efterhand bör upplysa honom eller henne om I likhet med den nuvarande lagen bör även den nya förvaltningslagen innehålla bestämmelser om motivering i efterhand av beslut. regeringens uppfattning att den nya förvaltningslagen med marginal ska motsvara minimikrav bör de nya bestämmelserna skärpas något i förhållande till de nuvarande. Det kan nämligen inte uteslutas att ett beslut som har lämnats utan motivering i enlighet med någon av de undantagsbestämmelser som behandlas i avsnitt 13.4.3, eller som kan finnas i någon annan författning, påverkar utövandet av något som är en När det är fråga om överklagbara slutliga beslut är det därför inte möjligt att lämna åt myndigheten att bedöma om en motivering bör ges. När det gäller att bestämma den personkrets som ska kunna kräva att i efterhand få en motivering till ett beslut, anser regeringen att det är mindre lämpligt att knyta an till begreppet part. Även den som inte har haft partsställning i ett ärende, men som påverkas av utgången i detta på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga, kan ha ett behov av att i efterhand få kännedom om skälen för beslutet. Det torde typiskt sett gälla i särskilt hög grad om sådana upplysningar kan lämnas innan över- klagandetiden har gått ut. Utredningens förslag innebär att en efterhandsmotivering måste lämnas om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. utredningen framhåller bör en framställning från en enskild part, eller från någon annan enskild som påverkas av beslutet på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga, accepteras om det står klart att han eller hon från rättsskyddssynpunkt har ett behov av att få kännedom om I andra situationer får det bedömas från fall till fall om de skäl som den enskilde åberopar är tillräckliga för att myndigheten ska behöva lämna en motivering i efterhand eller inte. Förvaltningsrätten i menar att det är oklart hur länge i tiden efter ett beslut rätten till efterhandsmotivering ska gälla. förslag innebär, på motsvarande sätt som , att någon särskild tids- gräns inte ställs upp för hur länge myndigheterna ska vara skyldiga att på begäran lämna en motivering i efterhand. Det kan dock konstateras att den nuvarande regleringen möjliggör för en myndighet att vägra lämna en särskild beslutsmotivering i efterhand exempelvis i ett fall när det har gått så efter beslutet att det inte är möjligt att klarlägga vilka skäl som varit avgörande för utgången. Om detta inträffar kan den enskilde inte räkna med att få en motivering i efterhand. Enligt regeringen bör detta klargöras i bestämmelsen. En motivering ska inte behöva lämnas om det inte är möjligt. Om det är möjligt att lämna en motivering bör myndigheten emellertid inte ha utrymme att avstå för att upplysa parten om skälen för beslutet.