prop · H403154 · 2017-03-20 00:00:00 — Anledningen är dels osäkerhet kring beteenden som en följd av förslaget dels att det saknas lämpliga statistiska verktyg och underlag för att genomföra en sådan analys. Effekten för enskilda kommer att variera kraftigt mellan olika typer av hushåll, beroende på vilka antaganden som görs om hushållets sammansättning och alternativ sysselsättning. Det kommer också att finnas hushåll där en förälder är oförmögen att arbeta, studera, delta i insatser eller andra aktiviteter och att hushållet därför är i behov av ekonomiskt bistånd för att uppnå en skälig levnadsnivå. Utan förslaget kan föräldrapenning bidra till det hushållets inkomster. Med förslaget kan det ekonomiska biståndet i stället komma att öka något. 6.2Konsekvenser för integrationen och jämställdheten En snabbare etablering av nyanlända på arbetsmarknaden är en prioriterad fråga för regeringen. Det förslag som regeringen nu lämnar förväntas ha resultat som ligger i linje med detta. Med nuvarande regelverk för föräldrapenning är det möjligt att vara frånvarande från arbetsmarknaden om föräldern kommer till med flera barn. Den överkompensation av föräldrapenning för äldre barn som dagens regelverk medför för de föräldrar som kommer till kan därmed försena etableringen på arbetsmarknaden. Långvarig frånvaro från arbetsmarknaden medför även långvariga negativa effekter i form av sämre inkomstutveckling, förstärkta hinder för långsiktig självförsörjning inklusive lägre pensioner samt även med nuvarande uttagsmönster en förstärkt ojämställdhet i arbetslivet. Det är tidigare belagt att tidiga insatser i syfte att öka anställningsbarhet har stor betydelse för senare etablering på arbetsmarknaden.6 En längre tids föräldraledighet kan försena den processen. Regeringens förslag innebär att möjligheten att vara föräldraledig med äldre barn minskar betydligt jämfört med dagens situation. Detta förväntas gynna etableringen på arbetsmarknaden för vissa föräldrar. Det bör dock påpekas att åtgärden endast utgör en del av de åtgärder som krävs för att snabba på etableringen på arbetsmarknaden. Att begränsningsregeln omfattar en förhållandevis vid krets av personer innebär också att den träffar såväl personer som har behov av särskilda insatser för etablering på arbetsmarknaden som personer som inte har samma behov. 6 Med rätt att delta, nyanlända kvinnor och anhöriginvandrare på arbetsmarknaden, SOU 2012:69. 2016/17:154 När föräldrar t.ex. arbetar eller deltar i etableringsuppdraget uppstår även positiva effekter för etableringen i samhället i stort såsom ökade kunskaper i svenska språket, uppbyggnad av nätverk och erfarenheter samt ökade kunskaper om den svenska arbetsmarknaden. För barn kan tillgång till förskola vara positivt och bidra till förbättrad språkutveckling och en god förberedelse inför skolan samt även en ökad kontakt med jämnåriga. Med nuvarande uttagsmönster för föräldrapenning är det främst kvinnor som påverkas av förslaget om begränsning av föräldrapenningen. Arbetskraftsdeltagandet är lågt för många kvinnor som kommer till , inte minst de som kommer med barn. En av anledningarna är att kvinnor i högre utsträckning än män använder föräldrapenning och är föräldralediga och därmed både tar ett huvudansvar för omsorgs- och hemarbetet i stället för att söka arbete, delta i etableringsinsatser eller andra arbetsmarknadspolitiska insatser. Föräldrapenningen fördelas inte jämställt mellan män och kvinnor i stort, och för de föräldrar som kommer till med barn är exempelvis andelen män som inte alls använder föräldrapenning betydligt högre än vad som är fallet för kvinnor. För de kvinnor som använder föräldrapenning är det vanligt att använda många dagar medan det inte alls är vanligt för män. Det är även fler kvinnor än män som har aktiviteten föräldraledighet inskriven i sin etableringsplan.7 En begränsad rätt till föräldrapenning för äldre barn kan därmed förväntas snabba på främst kvinnors etablering genom att minska risken för inlåsningseffekter. Tidigareläggning av insatser kan förkorta etableringstiden och föra kvinnorna närmare arbetsmarknaden. Förslaget om en begränsning av föräldrapenningen har som utgångspunkt att de dagar som ges till föräldrar som kommer till med barn ska delas jämställt. Utgångspunkten för förslaget, i enlighet med nuvarande bestämmelser, är att föräldrar med gemensam vårdnad har rätt till hälften var av föräldrapenningen och att de ska ha begränsade möjligheter att överlåta dagar till varandra. Nuvarande bestämmelser om s.k. reserverade dagar innebär dock att det är dagar som ersätts i enlighet med förälderns sjukpenninggrundande inkomst som inte är möjliga att överlåta. Eftersom de föräldrar som kommer till har små möjligheter att få ersättning i enlighet med den sjukpenninggrundande inkomsten kommer ersättning huvudsakligen att ges på grundnivå. Det innebär att det på samma sätt som gäller kommer att finnas möjligheter för de föräldrar som omfattas av begränsningsregeln att avstå dagar till varandra. Föräldrapenning används mest av kvinnor, oavsett om barnet kommer senare till eller är fött här, vilket kan få negativa effekter inom en rad områden bl.a. för möjligheten att uppnå målet om en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet som är ett av delmålen för jämställdhetspolitiken. Utredningen kommer i slutbetänkandet att lämna förslag på hur föräldraförsäkringen kan moderniseras, och då särskilt 7 Arbetsförmedlingen, Arbetsförmedlingens återrapportering , etablering av vissa nyanlända, statistik kring etableringsuppdraget. gällande att föräldraförsäkringen i högre grad än fördelas jämställt Prop. 2016/17:154 mellan föräldrarna. Regeringen avser att i och med detta återkomma i Regeringen kan konstatera att det är otillfredsställande att ersättning på grundnivå inte omfattas av kraven och att föräldrar enbart med motivet att de har en låg eller ingen inkomst inte uppmuntras att använda föräldrapenning på samma jämställda sätt som de som är berättigade till en ersättning på sjukpenningnivå. Detta är dock fallet för samtliga föräldrar som omfattas av rätten till föräldrapenning och inte uppfyller kravet på att få ersättning över grundnivå. Som redogörs för i avsnitt 5 (Överväganden och förslag), anser såväl utredningen som regeringen därför att det är för tidigt att föreslå ändringar av regelverket i detta avseende i delbetänkandet. Utgångspunkten är som har beskrivits att för de föräldrar som kommer till är antalet dagar delade med hälften var och det krävs ett aktivt avstående av dagar för att den andra föräldern ska få möjlighet att använda samtliga dagar. Det bör även påpekas att en hälftendelning av föräldrapenningen kan medföra vissa problem i de fall föräldrarna har en pågående konflikt. I de fall en förälder inte har för avsikt att använda sin föräldrapenning och inte heller vill överlåta den på den andra föräldern kan möjligheterna till föräldraledighet med barnet komma att begränsas. Detta är en svår situation som existerar , och som är svår att åtgärda med föräldrapenningens regelverk. Regeringen bedömer att förslaget i sig varken försvårar eller förbättrar möjligheterna för föräldrarna att komma överens om föräldraledighetens och föräldrapenningens fördelning eller exempelvis när i tiden föräldrapenningen ska användas. Sammanfattningsvis förväntas regeringens förslag bidra till att nå regeringens mål om snabbare etablering på arbetsmarknaden för framförallt kvinnor, samt bidra till ökad jämställdhet i form av ökad ekonomisk självständighet för kvinnor . Ekonomiska konsekvenser för staten I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter på kostnader och intäkter för staten. Förslaget beräknas ha effekter på transfereringar till enskilda och påverkar främst utgifterna för föräldraförsäkring och för etableringsersättning. Förslaget har också vissa effekter på och Arbetsförmedlingens verksamhet. Regeringen har föreslagit andra övergångsbestämmelser än utredningen. Dessa innebär att föräldrar som bosatt sig i innan ikraftträdandet kommer att få föräldrapenning enligt begränsningsregeln om de första gången tar ut föräldrapenning för ett barn efter ikraftträdandet. Regeringen gör inte bedömningen att detta är anledning nog att frångå utredningens skattningar kring antal personer som berörs eller kring vilka kostnader som uppstår inom de olika ersättningarna. Skattningarna är redan från början osäkra och det går inte på något enkelt sätt att förutse hur den grupp föräldrar som berörs ytterligare av de av regeringen före- slagna övergångsbestämmelserna kommer att agera. 2016/17:154 grupp föräldrar som kan tillkomma får därför anses rymmas inom den osäkerhet som den lagda prognosen redan innebär. handläggningskostnader kommer dock att påverkas, vilket bland annat beror på att systemet måste byggas ut ytterligare, se närmare nedan. Utgifterna för föräldrapenning och tillhörande statlig ålderspensionsavgift uppgick till . Som en följd av regeringens förslag beräknas en utgiftsminskning ske för föräldrapenning och för den statliga ålderspensionsavgiften för föräldrapenning. Den beräknade utgiftsminskningen baserar sig på ett osäkert underlag eftersom antaganden och prognoser är en viktig del av beräkningsunderlaget. Prognoserna för migrationen, dvs. antalet barn som beräknas komma till , är osäkra och baserar sig på olika scenarier och antaganden. Dessutom behöver det göras en prognos för när i tiden föräldrarna och barnen blir bosatta i i socialförsäkringsbalkens (SFB) mening. Denna tidpunkt kan inträffa eftersom i vissa fall har långa handläggningstider för asylansökan eller för uppehållstillstånd vid anhöriginvandring. Basen för utredningens beräkning är SCB:s befolkningsprognosför personer som blir folkbokförda i . Vidare behöver antaganden göras om hur uttaget av föräldrapenning förväntas utvecklas som en följd av förslaget. För barn som är födda utomlands används föräldrapenning på ett annat sätt än för barn som är födda i . Uttaget av föräldrapenning är totalt sett lägre och fler dagar återstår vid åttaårsdagen då rätten till föräldrapenning upphör för barn födda före . Antalet dagar som tas ut när barnet är äldre är dock oftast högre än vad som är fallet för barn som är födda i . Vid en beräkning av förslagets effekter på uttaget av föräldrapenning måste därför hänsyn tas till att uttagsmönstret skiljer sig från det som gäller för föräldrar vars barn föds i . De övergångsbestämmelser som regeringen föreslår innebär att föräldrar som blivit bosatta med sina barn i när barnet var men inte tagit ut föräldrapenning innan ikraftträdandet kommer att få föräldrapenning enligt begränsningsregeln när de första gången ansöker om föräldrapenning efter ikraftträdandet. Hur kännedomen om denna regelförändring kommer att påverka berörda föräldrars eventuella uttag innan ikraftträdandet är mycket svårt att förutse. De berörda föräldrarna bedöms dock inte vara så pass många att deras eventuella uttag påverkar de beräkningar som utredningen gjort på något märkbart sätt. Efter att hänsyn tagits till att det totala antalet dagar som används skiljer sig åt måste hänsyn även tas till när i barnets liv dagarna används. Det är svårt att förutse hur de föräldrar som omfattas av förslaget kommer att välja att fördela de dagar med föräldrapenning som de ges när barnet blir bosatt i . Ett möjligt scenario är att föräldrarna tar ut föräldrapenningen intensivt i samband med att det blir möjligt att använda dagarna och inte sparar dagar till en senare tidpunkt. Det som talar för ett sådant scenario är institutionella faktorer så som att kommunerna ofta kräver att föräldrarna använder föräldrapenning innan exempelvis för- sörjningsstöd kan utbetalas. Eftersom tillgången till förskoleplatser inte är omedelbar i de allra flesta kommuner är det möjligt att föräldrarna Prop. 2016/17:154 även efter begränsningen av föräldrapenningen kommer att använda föräldrapenning i ett övergångsskede innan förvärvsarbete, etableringsinsatser eller andra arbetsmarknadspolitiska insatser inleds. Det kan även innebära att föräldrar ser att föräldraledighet med föräldrapenning för äldre barn är ett försörjningsalternativ på och att de därför avvaktar med att ansöka om ersättning, vilket även får till följd att de har dagar kvar om behov skulle uppstå . De föräldrar som har blivit bosatta längre tillbaka i tiden men som valt att inte ta ut någon föräldrapenning för sitt barn kan med anledning av de föreslagna övergångsbestämmelserna ansöka om ersättning i syfte att inte gå miste om dagar. Det är dock inte troligt att de inleder ett längre sammanhängande uttag eftersom de kan antas ha annan sysselsättning. Eftersom beteendeförändringar är svåra att uppskatta har historiska data om uttaget av föräldrapenning för de som kommer till använts. Detta kan medföra en del felkällor eftersom den tillgängliga statistiken baserar sig på den lagstiftning som gäller för barn födda före . Beteendeförändringar till följd av den s.k. fyraårsgränsen kan komma att förändra tidigare uttagsmönster och därmed de antaganden som görs för att beräkna effekter av begränsningsförslaget för barn födda . Att använda dessa historiska data kan därmed medföra att det finns en systematisk under- eller överskattning av antalet använda dagar med föräldrapenning. Uttaget av föräldrapenning för barn födda har dock inte uppvisat några större förändringar det första levnadsåret jämfört med barn födda före reformen. Förslaget till begränsning av föräldrapenning bedöms inte komma att omfatta de föräldrar och barn som kommer till från länder inom EU/EES och som omfattas av och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av om samordning av de sociala trygghetssystemen. Källa: Utredningens beräkningar. I tabellen ovan presenteras det antal barn och föräldrar som utredningen bedömer kommer att beröras av begränsningsregeln respektive år. Övergångsbestämmelserna som föreslås av regeringen innebär att antalet barn och föräldrar kan bli något större. Regeringen gör dock bedömningen att dessa ryms inom den ram som prognosen utgör. Fler kvinnor än män kommer att beröras av förslaget. 2016/17:154 Enligt de skattningar som utredning har gjort antas utgifterna för föräldrapenningen minska som en följd av förslaget med ca 2017, 2018, 2019 och ca 2020. Den begränsade effekten av förslaget 2017 beror dels på att ikraftträdandet av reformen sker först . Följande år tillkommer förutom uttag av nyanlända uttag av föräldrapenning år två för de som invandrade 2017. Antalet uttagna dagar antas minska med ca 2017 och med ca 2020. Beräkningarna är som tidigare nämnts baserade på ett antal osäkerhetsfaktor och bör beaktas mot denna bakgrund. Förslaget om begränsning av föräldrapenning leder till att möjligheten att vara hemma med äldre barn minskar jämfört med dagens situation. Detta kommer att leda till ett ökat deltagande i arbetsmarknadspolitiska program och därmed även ökade eller tidigarelagda utgifter för exempelvis etableringsersättning, aktivitetsersättning eller studiemedel samt för exempelvis bostadsbidrag. av de föräldrar som direkt berörs av förslaget om begränsning (dvs. som kan förväntas minska sitt uttag av föräldrapenning) bedöms istället komma att delta i etableringsinsatser och därmed även ha rätt till etableringsersättning. Uppskattningen bygger på två antaganden. Dels är det inte alla föräldrar som kommer till från länder utanför EU/EES som omfattas av etableringsuppdraget, dels är det inte alla som har rätt till etableringsinsatser som kommer att delta. Av de barn i åldrarna 1–som förväntas komma till från länder utanför EU/EES är det i genomsnitt ca en tredjedel som inte är barn till flyktingar eller skyddsbehövande eller anhöriga till dessa. Föräldrarna till dessa barn omfattas inte av rätten till insatser inom ramen för etableringsuppdraget. Barnen är exempelvis barn till arbetskraftsinvandrare eller till anhöriga som inte har uppehållstillstånd som flyktingar eller skyddsbehövande eller är barn till hemvändande svenskar. Vidare är en del av de som tillhör målgruppen för etableringsuppdraget förhindrade att delta på grund av till exempel sjukdom, funktionsnedsättning eller på grund av föräldraledighet för små barn, särskilt eftersom det är vanligt att få fler barn efter ankomsten till . Uppskattningsvis är det ca femton procent av föräldrarna som av dessa skäl är förhindrade att delta i insatser . En uppskattning av antalet kvinnor och män som beräknas övergå till eller utöka sitt deltagande i insatser inom ramen för etableringsuppdraget redovisas i tabell 6.2. Källa: Utredningens beräkningar. Det är här viktigt att poängtera att en del av de föräldrar som beräknas övergå till insatser inte skulle ha använt föräldrapenning på heltid i rad eller vara lediga på heltid under ett helt kalenderår utan förslaget till Det är vanligt att föräldrarna mottar både etablerings- ersättning och föräldrapenning under samma kalenderår. ningarna inte går att kombinera innebär det att föräldern exempelvis kan börja vara ledig med föräldrapenning, och sedan övergå till insatser inom etableringsuppdraget . för skulle en del av dessa föräldrar även utan förslaget till begränsningar ha deltagit i insatser vid en något senare tidpunkt eller under del av . Övergången till etableringsersättning tidigareläggs eller intensifieras därmed med förslaget. Övergång till etableringsersättning sker framför allt för kvinnor. norna tidigarelägger eller intensifierar sitt inträde i etableringsuppdraget, vilket innebär att kostnader tidigareläggs. Om det tar tid tills dess att föräldern får påbörja insatser, t.ex. om kommunen inte tidigt efter bosätt- ning hänvisar föräldrarna till Arbetsförmedlingen, kan det ske en för- skjutning i tiden av inflödet till etableringsersättningen. scenario är att föräldrarna först startar sitt deltagande, exem- pelvis på grund av väntetid innan en etableringsplan kan påbörjas eller för att invänta skol- eller förskoleplats etc. Uppgifterna i tabellen visar dock inflödet under ett kalenderår, och väntetiderna bedöms inte sträcka sig mer än några månader. Tabellen visar inflödet, i den mån föräldrarna sedan blir kvar under hela den tid det är möjligt att delta i insatser ökar antalet inskrivna personer (stocken) med lika mycket år två. Utgifterna för etableringsersättning kommer troligen att öka något som en följd av förslaget. Utgiftsökningen avser främst de föräldrar som inte alls skulle ha deltagit i insatser på grund av längre föräldraledigheter för äldre barn, trots att denna grupp inte kan bedömas som särskilt stor. föräldrar som skulle ha deltagit på deltid p.g.a. föräldraledighet eller som skjuter upp sitt deltagande för vård av äldre barn för att senare återgå kan i stället förväntas delta på heltid eller delta i insatser utan Utgiftsökningen är därför även en omfördelning av utgif- ter , där deltagare som skulle ha påbörjat insatser först efter invandringen nu tidigarelägger sådan aktivitet. menar att det mot bakgrund av befintlig statistik inte går att säga om förslaget leder till att fler personer kommer att omfattas av etable- ringsuppdraget eller om det endast kommer att medföra ett tidigare- läggande av deltagande i insatser inom etableringen. bör ses mot denna bakgrund. Utgifterna för etableringsersättningen (1:3 under utgiftsområde 13) uppgick till . Avseende etableringstillägget uppskattas att utgifterna kommer att öka med ca 2017 och ca . I skattningarna antas en ersättning på per barn och månad för de barn vars föräldrar övergår till etableringsersättning. Om det finns fler barn i familjen kan det innebära en underskattning av utgifterna för tillägget. Om antagandet i stället är att familjen har ca 1,5 barn per familj, och även att några familjer även har barn som är blir kostnaden högre. Hänsyn måste dock tas till att i en familj med två föräldrar som omfattas av etableringsuppdraget är det sannolikt att den förälder som inte skulle ha tagit ut föräldrapenning skulle ha deltagit i etableringsinsatser. Då skulle etableringstillägg redan ha utbetalats till familjen den andra föräldern är föräldraledig. När även den andra föräldern deltar i etableringsinsatser tillkommer inga kostnader för etableringstillägget. Det är dock svårt att uppskatta hur många av familjerna som kan antas ha en förälder i hushållet som även utan förslaget skulle ha mottagit etableringsersättning. Därför väljer regeringen att använda sig av scenariot att kostnaderna för etableringstillägget ökar enligt ovan. Det kan också antas att förslaget kan komma att innebära något ökade utgifter för ersättningar som lämnas vid deltagande i arbetsmarknadspolitiska program inom Arbetsförmedlingens regi, så som utvecklingsersättning eller aktivitetsstöd. En viss utgiftsökning kan komma att ske tidigt för de som inte omfattas av etableringsuppdraget. Det kan konstateras att bland de kvinnor med barn som invandrade från länder utanför EU/EES var det efter invandringen som hade sin huvudsakliga försörjning genom arbetsmarknadspolitiska insatser. En del av de som hade förvärvsarbete som huvudsaklig försörjningskälla hade dock stöd för sin anställning på något sätt. Efterfrågan på olika former av anställningsstöd kan därför också komma att öka något. Hur mycket är svårt att uppskatta men beaktande antalet kvinnor och män som berörs av förslaget antas effekterna vara begränsade. Många av de föräldrar som kommer till har en svag arbetsmarknadsanknytning och därmed låga inkomster, och erhåller ofta bostadsbidrag som stöd för sin försörjning. För de hushåll där en förälder använder föräldrapenning på grundnivå och i övrigt har inga eller låga inkomster är det vanligt att hushållet mottar bostadsbidrag. När möjligheterna att använda föräldrapenning minskar kan behovet av bostadsbidrag komma att öka. När möjligheten till längre föräldraledigheter för äldre barn minskar förväntas dock föräldrarna i stället arbeta eller delta i arbetsförberedande insatser. Etableringsersättning och föräldrapenning på grundnivå är jämförbara när hänsyn även tas till etable- ringstillägget och därför kan det inte förväntas att utgifterna för bostads- bidrag ökar särskilt mycket till följd av en sådan övergång. jer som inte omfattas av etableringsuppdraget kan det förväntas att för- äldrapenning ersätts med exempelvis studiemedel, aktivitetsstöd eller inkomster från arbete. Den totala effekten på utgifterna för bostadsbidrag förväntas därmed öka något som en följd av förslaget men har inte Förhoppningen att det ökade deltagandet i arbets- sökande åtgärder och andra etableringsåtgärder ska resultera i att del- tagandet på arbetsmarknaden ökar och att behovet av bostadsbidrag där- med minskar på lång sikt. För att ska kunna sköta administrationen av föräldra- penning enligt förslaget måste det ske en anpassning av IT-system och hanterar en stor andel av ären- dena med föräldrapenning maskinellt. För att även fortsatt ha en effektiv handläggningsprocess och en hög automatiseringsgrad för utbetalning av föräldrapenning bör IT-systemen anpassas efter det nya förslaget. Utvecklingen av IT-systemen har av uppskattats till ca , utgifter som lånefinansieras hos myndigheten. Med ett utvecklat IT-stöd kan kost- naderna för handläggningen hållas nere jämfört med om hanteringen av dessa ärenden skulle ske manuellt. Antalet ärenden med föräldrapenning för föräldrar som kommer till med barn kommer att minska jäm- fört med vad som är fallet eftersom att det minskade antalet dagar även minskar antalet potentiella anmälningar och antalet utbetalningar. De föreslagna övergångsbestämmelserna kommer dock enligt Försäk- ringskassan att innebära ett ökat antal ärenden, till en kostnad av 3 miljo- På grund av den maskinella hanteringen innebär förslaget inte några direkta kostnadsminskningar för . kommer vissa kostnader för information riktad till de föräldrar som berörs av de nya övergångsbestämmelserna, uppdatering av informa- tionsmaterial och handläggningsstöd. Dessa kostnader beräknas vara marginella och av engångskaraktär.