prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Då de inter- nationella överenskommelserna använder sig av olika begrepp måste det, vid utformningen av sådana riktlinjer, säkerställas att de begrepp som används i dessa är de som är mest restriktiva för att därigenom säker- ställa att uppfyller sina internationella förpliktelser. Förslag till införandet av ett demokratikriterium Kommittén föreslår att det införs ett demokratikriterium i riktlinjerna. Kriteriet medför att den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. ett demokratikriterium lyfts en stats demokratiska status tydligare fram som en viktig utrikespolitisk faktor i den totalbedömning som ska göras i varje enskilt ärende. Att bevilja krigsmaterielexport till en stat som har grava brister i sin demokratiska status kan ses som en legitimering av eller politiskt stöd till den sittande regimen. Detta kan i sin tur komma att motverka övergripande utrikespolitiska mål att främja demo- krati och mänskliga rättigheter. Ett nationellt demokratikriterium som utgår från den mottagande staten som sådan utgör ett komplement till de nuvarande villkorliga hindren i gällande riktlinjer. Därmed skapas förut- sättningar för att göra en samlad bedömning av de mål som särskilt lyfts fram i utrikespolitiken. Generellt kan sägas att ju större det demokratiska underskottet är desto större utrikespolitiska skäl föreligger mot att till- stånd beviljas. Kommitténs förslag till demokratikriterium utgår från att en bedöm- ning av huruvida en stat kan betraktas som en demokrati eller inte måste beakta såväl förekomsten av demokratiska institutioner (formell demo- krati), som hur väl dessa institutioner fungerar i praktiken (reell demo- krati). För att en stat ska kunna betraktas som en demokrati krävs att den uppfyller vissa grundläggande krav samt att vissa demokratiska institu- tioner finns på plats. De demokratiska institutionerna sätter ramarna för bl.a. hur det folkliga deltagandet i val till landets politiska församlingar garanteras. Demokrati kräver att politiskt ansvar kan utkrävas av de folk- valda samt att det föreligger en maktfördelning mellan vissa av demo- kratins institutioner. Vidare förutsätts förekomsten av politiska partier, oberoende media och aktiva enskilda organisationer som får fritt. Härut- över krävs att alla medborgare har såväl kunskap om sina rättigheter som en möjlighet att utnyttja dem. Det demokratiska underskottet i de stater som är att betrakta som icke- demokratiska kan skilja sig åt markant. Prövningen av en stats demo- kratiska status bör ske så att hänsyn kan tas till den spännvidd som kan föreligga mellan olika stater; alltifrån konsoliderade demokratier till stater med omfattande brister i sin demokratiska status. Någon i förväg fastslagen gräns mellan stater som ska betraktas som demokratier respektive icke-demokratier kan inte uppställas. Det går således inte att i förväg avgöra vilka stater som kan kategoriseras som det ena eller det andra. Bedömningen av en stats demokratiska status ska således göras från fall till fall. Kommittén föreslår att bedömningen av en stats demo- kratiska status lämpligen görs utifrån följande baskriterier (grund- kriterier): •Förekomsten av öppna rättvisa val med allmän och lika rösträtt. •Att dessa val är ”effektiva” i bemärkelsen att de avser statens ledande befattningar, och att dessa i sin tur har kontroll över landets terri- torium. •Att ett antal politiska fri- och rättigheter upprätthålls även mellan valen, i synnerhet åsiktsfrihet (vilket inkluderar yttrande och press- frihet), organisations- och mötesfrihet och en därmed sammanhäng- ande frihet från förtryck och repression. Ytterligare vägledning om hur en bedömning bör göras är att utgå från de element som bl.a. fastslagit utgör väsentliga element i en demokrati. •Respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande fri- heterna, bland annat religions-, förenings-, mötes-, yttrande och åsiktsfrihet. •Medborgarnas rätt att delta i skötseln av allmänna angelägenheter, direkt eller genom fritt valda ombud, samt rätten att bli vald vid periodiska fria och allmänna val. •Förekomsten av allmän och lika rösträtt (röstningen bör vara hemlig för att garantera att folkets vilja fritt ska komma till uttryck). •Att det politiska systemet är ett pluralistiskt system med politiska partier och organisationer. •Respekt för rättsstatsprincipen, inkluderande maktfördelning mellan verkställande, dömande och lagstiftande institutioner, samt rätts- väsendets oberoende. •Att den offentliga förvaltningen är öppen samt att ansvarsskyldighet kan utkrävas. •Förekomsten av fri, oberoende och pluralistisk media. Förslag till förändring av det villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter Det gällande villkorliga hindret avseende mänskliga rättigheter innebär att tillstånd inte bör beviljas till en stat där det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. Begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter innebär således en ”tröskel” för när detta villkorliga hinder ska anses vara för handen. Av den praxis som vuxit fram avseende tolkningen av grova och omfattande kränkningar följer att det främst har avsett kränkningar mot människors fysiska säkerhet. Tolkningen av vad som utgör grova kränkningar av mänskliga rättigheter innefattar folkmord, utomrättsliga och godtyckliga avrättningar, påtvingade försvinnanden, slaveri och slavhandel, utom- rättsliga och godtycklig tvångsförvaring , tortyr, brott mot mänskligheten och apartheid. ISP framhåller i sin redovisning av praxis- utvecklingen att denna uppräkning inte är uttömmande. Även andra kränkningar av mänskliga rättigheter kan således vara att betrakta som grova. Vidare anför myndigheten att tolkning av begreppet omfattande är att det bör vara fråga om systematiska kränkningar av mänskliga rättig- heter. Genom den praxisutveckling som skett har begreppet grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i första hand kommit att avse människors fysiska säkerhet. Kommittén anser att grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter kan ske mot alla mänskliga rättigheter, såväl medborgerliga och politiska som ekono- miska, sociala och kulturella. En enstaka kränkning av de mänskliga rättigheterna är emellertid inte tillräcklig för att det nationella kriteriet ska anses vara för handen. Kränkningarna måste vara av en viss omfatt- ning och/eller systematiska samt ske på statens uppdrag alternativt genom dess acceptans eller underlåtenhet att beivra brott för att hindret ska vara för handen. Sammanfattningsvis är kommitténs uppfattning att det gällande vill- korliga hindret rörande mänskliga rättigheter tolkats för snävt. för när det ska vara tillämpbart bör därför sänkas. begreppet ”allvarliga” bör användas i stället för ”grova”. Dels för att markera denna förändring, dels för att de internationella förpliktelserna som tillrätt på området använder begreppet ”allvarliga”. Kommittén anser att regelverket även fortsättningsvis bör vidmakthålla principen att en presumtiv mottagande stats efterlevnad av mänskliga rättigheter i bred bemärkelse ska beaktas. Att inte enbart utgå från ett materielspecifikt synsätt vid prövningen av mänskliga rättigheter medför en avsevärd mer restriktiv hållning vid tillståndsprövningen än vad som följer av de internationella förpliktelserna. Det materielspecifika synsätt som återfinns i de internationella förpliktelserna och åtagandena bör därför även fortsättningsvis kompletteras i nya riktlinjer med ett nation- ellt hinder avseende situationen för de mänskliga rättigheterna i den mottagande staten. Av ett sådant ska följa att en stats respekt för mänsk- liga rättigheter ska utgöra ett centralt villkor i tillståndsprövningen och medför att en bedömning ska göras av den övergripande situationen för de mänskliga rättigheterna i en presumtiv mottagande stat. Tillstånd bör inte beviljas till en stat där det förekommer allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter och som i någon mening är systematiska. Genom att tillståndsprövningen ska ske från fall till fall och utgå från en helhets- bedömning så möjliggörs att samtliga omständigheter i det enskilda ärendet beaktas vid bedömningen om det ska anses förekomma omfat- tande och allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i en viss stat. Förslag till utformning av hinder avseende mänskliga rättigheter och demokratisk status Det starka samband som föreligger mellan en stats respekt för mänskliga rättigheter och dess demokratiska status medför att kommittén föreslår att dessa bör behandlas i ett sammanhang i riktlinjerna. Kommittén föreslår att följande skrivning införs i riktlinjerna: Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demo- kratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. En stats demokratiska status bedöms utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, statens respekt för demokratiska processer samt de med- borgliga och politiska rättigheterna. Ju sämre den demokratiska sta- tusen är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demokratiska statusen utgör det hin- der för beviljande av tillstånd. Förslag att bibehålla det villkorliga hindret avseende väpnade konflikter Det utrikespolitiska hindret att export av krigsmateriel inte bör ske till en stat som befinner sig i en väpnad konflikt med en annan stat, till en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller till en stat som har inre väpnade oroligheter äger alltjämt tillämplighet. Detta villkorliga hinder har sin motsvarighet i såväl som EU:s gemensamma ståndpunkt avseende vapenexport. Att denna omständighet återfinns i såväl det svenska regelverket som i det internationella medför att det finns en viss överlappning mellan riktlinjerna och de internationella förpliktelserna. Utgångspunkten för prövningen är emellertid olika mellan regelverken. Den nationella prövningen bedömer den mottagande staten som helhet, medan de internationella förpliktelserna utgår från vad det är för krigs- materiel som ska exporteras. Med hänsyn till detta kompletterar regel- Kommittén anser därför att det villkorliga hindret avse- ende väpnade konflikter även fortsättningsvis bör återfinnas som ett Förslag att politik för global utveckling ska beaktas vid till- ståndsprövningen Kommittén anser att det i tillståndsprövningen bör finnas ett krav på att en analys ska göras hur en beviljad krigsmaterielexport kan komma att påverka målen för den av fastlagda politik för global utveckl- ing (PGU). Detta bör enligt kommitténs uppfattning ske genom att det i riktlinjerna tydliggörs att PGU ska beaktas vid tillståndsprövningen. I beslutsunderlaget ska en bedömning göras där det framgår vilka konse- kvenser en krigsmaterielexport förväntas få för uppfyllandet av målen för PGU. Kommittén föreslår att riktlinjerna kompletteras med följande: Vid tillståndsprövningen av en ansökan om utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet samt annan utlands- samverkan avseende krigsmateriel ska särskilt beaktas samstämmig- heten med politik för global utveckling (PGU). I tillämpliga ärenden ska en analys göras av vilken framgår huruvida den tänka krigs- materielexporten kan komma att motverka arbetet för att nå uppsatta mål inom PGU. För att den inhemska försvarsindustrin ska kunna verka på exportmark- naden så måste den köpande statens krav på leveranssäkerhet beaktas i exportkontrollregelverket. Att i exportkontrollregelverket tydligt reglera hur frågan om leveranssäkerhet ska hanteras är således av särskild vikt. Av gällande riktlinjer framgår att med följdleverans avses reservdelar till tidigare exporterad krigsmateriel, ammunition som har samband med tidigare exporterad krigsmateriel eller utförsel där det annars vore oskä- ligt att inte ge tillstånd. Begreppet följdleverans anges inte i riktlinjerna, men återfinns däremot i riktlinjernas motivtext utan någon uttömmande definition. Vad som är att betrakta som följdleverans har i stället förtyd- ligats genom praxisutveckling. Följdleveranssituationerna har delats upp i olika typer som i sin tur kan delas upp i tre undergrupper: reservdelar till tidigare levererad krigsmateriel, speciell ammunition till tidigare levererad krigsmateriel, samt leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljade utförsel och där det vore oskäligt att inte bevilja till- stånd. Vid bedömningen av den sistnämnda följdleveranstypen torde en oskälighetsbedömning vara mer frekvent återkommande än i de övriga följdleveranstyper som ingår i denna undergrupp. Kommittén föreslår att tolkningen av vad som utgör en följdleverans görs snävare än vad som följer av riktlinjerna och den praxis- utveckling som skett. Enligt kommittén bör följdleveranstyperna ersätt- ningsleverans, kompletteringsleverans, återkommande anskaffning samt besläktad materiel inte med automatik betraktas som en följdleverans. I de fall det finns ett tydligt direkt samband med tidigare beviljad utförsel och aktuell utförsel är sådan utförsel att betrakta som en följdleverans. Så är bl.a. fallet avseende uppgradering av tidigare levererade vapensystem eller underhållsutrustning till sådana system. För att ett direkt samband ska anses föreligga krävs dock att det föreligger en direkt koppling till de produkter som tidigare exporterats. Ett följdleveransärende ska som varje annat utförselärende prövas utifrån gällande regelverk. Dock följer det av riktlinjerna att det föreligger en presumtion för bifall när det gäller följd- leveranser, under förutsättning att det inte föreligger några ovillkorliga hinder. Presumtionen för att tillstånd ska beviljas för följdleveranser ska kvar- stå, men en prövning ska alltid ske i det enskilda fallet för att säkerställa att tillstånd inte står i strid med internationella förpliktelser liksom att den mottagande staten inte bryter mot sina åtaganden till Sve- rige som t.ex. kan följa av ett slutanvändarintyg. I sådana situationer bör presumtionen brytas. Vidare ska i tillståndsprövningen även beaktas om situationen i den mottagande staten avsevärt försämrats i förhållande till hur situationen var när det ursprungliga beslutet beviljades. EKR bör rådfrågas i sådana ärenden. Vidare bör EKR rådfrågas i ärenden där en skälighetsbedömning ska göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleverans. Kommittén föreslår att följande regel om följd- leverans införs i riktlinjerna: Tillstånd bör beviljas till följdleveranser. Med följdleverans avses utförsel av reservdelar, ammunition samt andra leveranser, t.ex. under- hållsutrustning och uppgraderingar, som har ett direkt samband med tidigare levererad krigsmateriel. Uppdrag att kartlägga andra samarbetsländers export- kontrollsystem Kommittén konstateras att ingen av de undersökta staterna har ett ”demokratikriterium” i sitt regelverk. Kommittén konstaterar vidare att det svenska exportkontrollregelverket i flera avseenden skiljer sig från regelverket i undersökta stater. är ensamt om att som huvudregel ha överfört tillståndsprövningen till en förvaltningsmyndighet, i stället för att prövningen direkt hanteras av regeringen. Vidare är en skillnad att den svenska utgångspunkten är att export av krigsmateriel generellt är förbjuden, men att undantag från detta förbud kan meddelas när säker- hets- eller försvarspolitiska skäl föreligger. Ett par stater har en liknande utgångspunkt. Utgångspunkten för flertalet jämförda stater är emellertid att export av krigsmateriel i grunden är tillåten, men att export under vissa omständigheter inte ska beviljas. Denna skillnad torde bl.a. ha sin förklaring i att de undersökta staterna förbjuder export ytterst för att förhindra att värdefull teknik och/eller kunskap hamnar hos fel användare samt att tillståndsprövningen sker utifrån en materielspecifik bedömning som infattar såväl slutanvändare som slutanvändning, i stället för att granska den mottagande staten som sådan. Uppdrag att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen Kommittén föreslår flera åtgärder som var och en för sig ökar öppen- heten och transparensen kring exportkontrollen av krigsmateriel. emot allmänheten föreslås bl.a. en ökad tydlighet kring skälen för beslu- ten, att regeringen på ett tydligare sätt än ikläder sig det politiska ansvaret för fattade beslut samt att den officiella rapporteringen kring Genom en ökad öppenhet och transparens förbättras möjligheten till politiskt ansvarsutkrävande för de beslut som Förbättringar avseende rapporteringen bör även göras gentemot , såväl avseende öppen som sekretessbelagd information. s.k. förhandsbeskeden (kommittén förslag är att dessa i fortsättningen ska benämnas preliminär bedömning) bör redovisas till och däri- genom skapas även ökad transparens om de beslut som fattas av regering och ISP, inkluderande den avvägning som skett i det enskilda ärendet samt att informeras om den rekommendation som EKR läm- Detta måste ske med hänsyn till att dessa ärenden ofta omfattas av sekretess, främst försvars-, utrikes- och kommersiell sekretess. slås att det utöver ordinarie ledamöter i EKR även utses suppleanter. Kommittén föreslår vidare att det införs ett system med efterkontroller för att säkerställa att de produkter och den kunskap som levereras hamnar hos avsedd slutanvändare. Härutöver föreslås att regeringen i sin årliga skrivelse till ger mer detaljerad information om bl.a. de ansökningar om utförseltillstånd som beviljats respektive avslagits liksom mer information avseende vilken faktisk export som skett. Avseende beviljade utförseltillstånd bör det av skrivelsen framgå de tillstånd som beviljats fördelat på de olika kategorierna i EU:s militära lista, tillsammans med en kortare beskriv- ning av den överförda eller exporterade krigsmaterielen. information om vem som är slutanvändare framgå. Detta bör ske utifrån fyra kategorier; militär, polis, annan statlig myndighet samt industri. uppgifterna om den faktiska exporten bör det anges mängden eller antalet produkter som exporterats liksom en beskrivning av krigsmaterielen. fall antalet inte kan anges t.ex. p.g.a. kommersiell- eller utrikessekretess ska detta anges. Vidare föreslås att en särskild redovisning görs genom fallstudier. Dessa bör omfatta beslut om att bevilja krigsmaterielexport i ärenden där det föreligger en uppenbar intressekonflikt mellan säkerhets- och för- svarspolitiken å ena sidan och utrikespolitiken å den andra. visningen bör, så långt det är möjligt, redovisas hur avvägningen gjorts mellan de olika politikområdena samt klarläggas varför ett visst politik- område vägt tyngre än ett annat. De månatliga rapporter som ISP redovisar avseende beviljade utförsel- tillstånd bör göras utförligare. Detta kan ske genom att dessa även redo- visar försäljning av krigsmateriel fördelat på mottagande stat och produkt utifrån krigsmaterielförteckningens kategoriområden. redovisningen avseende export av små och lätta vapen fördjupas. visningen bör även jakt- och sportskyttevapen och ammunition sär- redovisas. Slutligen föreslås att efterkontroller genomförs löpande. För att möjliggöra efterkontroller måste emellertid slutanvändarintygen utformas på ett sådant sätt att detta möjliggörs. Detta medför att slutanvändar- intygen behöver omarbetas för att säkerställa att den mottagande staten godkänner att efterkontroller genomförs. Fokus för efterkontrollen bör ligga dels på krigsmateriel där risken för avledning är stor, dels på krigsmateriel där det finns intresse från att säkerställa att den teknik och/eller tekniskt kunnande som förts ut inte sprids. Rutiner för hur efterkontrollen ska organiseras bör utarbetas av ISP efter samverkan med berörda myndigheter och med försvarsindustrin. Kommittén anser att beslut som följer av krigsmateriellagen i största möjliga mån bör redovisas för allmänheten, särskilt när det gäller bevil- jade tillstånd till utförsel av krigsmateriel. Ifråga om beviljade och offentliggjorda beslut kan kommittén inte se något hinder mot att en ledamot i redogör för sin rekommendation inkluderande de avväg- ningar denne gjort i ett enskilt ärende. Konsekvenser om exportkontrollen skärps gentemot icke- demokratiska stater Frågan om tillåtande av export av krigsmateriel innefattar betydligt fler hänsyn än bara frågan om exporten som sådan. Ytterst handlar frågan om export av krigsmateriel om säkerhets-, försvars och utrikes- Att tillåta eller inte tillåta export i ett enskilt fall får mer eller mindre konsekvenser för samtliga dessa politikområden. Avsikten med de föreslagna skärpningarna av regelverket är att för- svåra krigsmaterielexport till icke-demokratiska stater. få konsekvenser för den svenska krigsmaterielexporten. Att förutsäga hur ett skärpt regelverk för krigsmaterielexport gentemot icke-demokratiska stater kommer att påverka den faktiska exporten är emellertid svårt att bedöma med hänsyn till de osäkra faktorer som före- Det är inte möjligt att på ett meningsfullt sätt göra en kvantitativ analys av denna förväntade minskning. Med hänsyn härtill görs en gene- rell redovisning av hur minskad krigsmaterielexport kan påverka den inhemska försvarsindustrin samt hur detta i sin tur kan komma att på- verka Försvarsmaktens materielförsörjning, möjligheter att ingå internationella materielsamarbeten, möjligheter till att delta i internationella insatser för fred och säkerhet, samt de ekonomiska konse- kvenserna för försvarsindustrin liksom för ekonomin i stort. En direkt följd av minskad export är att företagens intäkter minskar. Generellt kan sägas att detta får till följd att företagens konkurrenskraft försämras och därmed dess möjligheter att bibehålla såväl sin kapacitet som kompetens att verka på teknologins framkant. exportkontrollregelverk kommer att försämra de svenska företagens konkurrensförutsättningar jämfört med företag från andra stater. Försvarsmakten har ett stort antal materielsystem i drift som har till- verkats av svensk försvarsindustri, vilket medför att det finns ett beroen- deförhållande till den inhemska försvarsindustrin för att vidmakthålla Genom att dessa system exporteras skapas möjlig- heter till kostnadsdelning med köparlandet/länderna för såväl drift som uppgraderingar och utveckling av systemen. En minskad export torde medföra att kostnaderna för Försvarsmaktens materielförsörjning kan Att kunna bibehålla en viss kompetens, försvarsindustriell förmåga och kapacitet skapar ett svenskt handlingsutrymme, t.ex. om det utifrån en försvarsnytta skulle uppstå behov av en viss teknologisk kompetens eller Det kan konstateras att bibehållandet av en viss kompetens i har kunnat ske tack vare enskilda exportaffärer. finns en risk för att detta kommer att försvåras genom kommitténs för- slag till en skärpning av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska Den gränsförskjutning av teknisk kompetens som skett från försvars- myndigheterna till försvarsindustrin har i sig indirekt medfört ett ökat behov av försvarsindustrin för vidmakthållande av inte minst teknisk De statliga neddragningarna av FoU-budgeten i kombination med att försvarsindustrin ökat sina satsningar i FoU har också medfört ett ökat beroende av försvarsindustrin för bibehållande av kompetens inom landet. Minskade exportintäkter kommer att innebära att försvarsindustriföretagen kommer att få mindre resurser att avsätta för Att ha ett exportkontrollregelverk som är mer restriktivt än de stater som man vill ha samarbeten med torde generellt medföra att blir en mindre intressant samarbetspartner. Detta gäller inte minst för att en potentiell samarbetspartner inte vill riskera de begränsningar som Sve- rige har på tredjelandsexport. Skillnaden i restriktivitet mellan olika staters regelsystem föreligger som svensk industri har ett omfattande internationellt samarbete. Att ingen annan stat