prop · H403146 · 2017-03-14 00:00:00 — 2008/09:162) fastställde det nu gällande nationella etappmålet för klimat som innebär en utsläppsminskning i jämförelse med 1990, inklusive möjlighet till viss användning av internationella utsläppskrediter (bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. LULUCF-sektorn och utrikes transporter ingår inte i målet. Detta mål är mer ambitiöst än åtagande under Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod 2013–2020 och EU:s ansvarsfördelningsbeslut som genomför EU:s energi- och klimatpaket till 2020. Vidare fastställdes en prioritering om att bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen och visionen om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. har klarat de tidigare åtagandena – beslutade såväl nationellt som under FN och EU – på klimatområdet avseende perioden – 2012. I regeringens skrivelse Kontrollstation för de klimat- och energipolitiska målen till 2020 samt klimatanpassning (skr. 2015/16:87), som överlämnades till , gjorde regeringen bedömningen att etappmålet för utsläpp av växthusgaser till 2020 också kommer att nås. Nivån för växthusgasutsläpp ligger redan nu under EU-målet till 2020 och utsläppen bedöms i den mest aktuella prognosen fortsätta att minska. 5 Nya mål för den svenska klimatpolitiken ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga ambitiösa målsättningar och ta ansvar för våra historiska utsläpp. ska fortsätta vara en internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. 2016/17:146 visa att det går att förena klimatomställningen med välfärd och god konkurrenskraft. För att ska kunna fortsätta gå före i omställningen behövs en långsiktig och stabil klimatpolitik som är brett förankrad över partigränser och riksdagsperioder. Det är viktigt att samhällets olika aktörer ges förutsättningar att inkludera klimataspekten i den strategiska planeringen av sin verksamhet. Regeringen valde därför att ge den parlamentariska Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Miljömålsberedningen har lämnat ett flertal förslag om inriktningen av den svenska klimatpolitiken, med bred parlamentarisk enighet. Här och i följande avsnitt presenteras regeringens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk, med utgångspunkt i Miljömålsberedningens förslag. Regeringen avser att återkomma till Miljömålsberedningens andra delbetänkande i de delar som inte behandlas i denna proposition. 5.1Ändrad precisering av miljökvalitetsmålet Regeringens förslag: Preciseringen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ändras och får följande lydelse: Den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen över förindustriell nivå. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. Skälen för regeringens förslag: beslutade om ändrad precisering av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Den preciseringen innebär ett temperaturmål och ett koncentrationsmål enligt följande. 1Temperaturmål: Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till jämfört med den förindustriella nivån. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. 2Koncentrationsmål som härleds från temperaturmålet: kli- matpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter (ppmv koldioxidekvivalenter). I Köpenhamnsöverenskommelsen, som antogs vid klimatkonventionens femtonde partsmöte (COP15) , noterade parterna den vetenskapliga synen att den globala uppvärmningen bör hållas för att undvika att människans påverkan på klimatsystemet blir farlig. Vid partsmötet i året efter antogs sedan tvågradersmålet. I klimatavtalet från har världens länder kommit överens om att skärpa det globala temperaturmålet. Enligt avtalet ska den globala upp- värmningen hållas långt och ansträngningar göras Prop. 2016/17:146 för att hålla ökningen jämfört med förindustriell Preciseringen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan behöver därför uppdateras för att ligga i linje med det mål som har ställt sig bakom internationellt. Det koncentrationsmål som har antagit härleddes ur temperaturmålet utifrån dåvarande kunskap om på vilken högsta nivå koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt (vilket tolkades som ) bör stabiliseras, för att temperaturmålet ska nås med rimlig sannolikhet. Regeringen noterade då att det finns en betydande osäkerhet kring vilken nivå utsläppen behöver stabiliseras på för att temperaturmålet ska kunna nås, något som även påpekades av ett flertal remissinstanser. är koncentrationen av koldioxid högre än vad den varit under de senaste 800 000 åren. Den sammanlagda halten av växthusgaser i atmosfären är cirka 470 ppmv koldioxidekvivalenter och den ökar fortsatt. Tidpunkten för när halten kan stabiliseras har betydelse för om ett givet temperaturmål kan nås. Osäkerhet om vilken nivå som krävs för att klara en viss temperatur kvarstår. Växthusgasernas koncentration i atmosfären är en viktig indikator på människans klimatpåverkan och utvecklingen av utsläppen av växthusgaser. Det är dock svårt att fastslå vilken nivå som motsvarar att den globala temperaturökningen begränsas till långt jämfört med förindustriell tid, med sikte på . Förslaget till ny precisering av miljökvalitetsmålet innebär därför att det nya temperaturmålet ska ersätta det gamla temperaturmålet och koncentrationsmålet. ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung räknas som en åtgärd där rimliga alternativ saknas. Målet förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS). Målet ingår som etappmål i miljömålssystemet. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp . Vid beräkning av utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium omfattas inte utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF). Utsläppen beräknas i enlighet med internationella växthusgasrapportering. Miljömålsberedningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har valt att kommentera nivån på det långsiktiga målet särskilt anser att det är Ett flertal tillstyrker Miljömålsberedningens förslag, däribland Havs- och vattenmyndigheten, och . fram att det är positivt att det långsiktiga målet är konkret och att det finns en bred politisk enighet bakom målet. Flera remissinstanser anser att målet är ambitiöst, men ändå inte till- räckligt för att nå mål, framför allt strävan om att begränsa den globala uppvärmningen till jämfört med den förin- Ett antal myndigheter och forskningsinstitut framhåller även att det långsiktiga målet bör kunna revideras och skärpas i enlighet med forskning, teknisk utveckling och förändringar i omvärlden, så att kan fortsätta att ”gå före” men fortfarande säkerställa ett Flera instanser i näringslivet anser att målet är mycket utmanande och att det riskerar att skapa sämre förutsättningar för svenskt näringsliv. Vissa föreslår en senareläggning till 2050, medan andra instanser föreslår ett utsläppsintervall som mål i stället för att öka flexibiliteten. instanser anser att det är positivt att kompletterande åtgärder får tillgodo- räknas i enlighet med internationellt beslutade regler. gäller användning av geologisk lagring av koldioxid (CCS) ställer sig några instanser positiva till detta, och pekar på att kostnaderna ökar om CCS inte kommer in. Ungefär lika många remiss- instanser är skeptiska eller negativa till möjligheten att använda CCS. Flera instanser påpekar att klimatnyttan av svensk export borde beaktas och vissa av dessa föreslår att det långsiktiga målet därför bör komplet- teras med en skrivning om att bidrar till att världen globalt når klimatmålen genom export av förnybar energi och råvaror, klimatnyttiga produkter och tjänster. Att det långsiktiga målet även inkluderar utsläppen inom EU ETS till- styrks av bland annat och Världsnaturfonden WWF, som några, inklusive och Konjunktur- institutet påpekar att detta riskerar att leda till dubbelstyrning av de ut- släpp som ingår inom den handlande sektorn. styrelsen med flera tillstyrker Miljömålsberedningens förslag om att i dagsläget inte inkludera internationell luftfart och sjöfart i målet. tal instanser anser dock att det klimatpolitiska ramverket och det långsik- tiga målet bör inkludera dessa utsläpp. Flera remissinstanser anser att det är svårt att ta ställning till det lång- siktiga målet innan förslag på etappmål eller strategi har presenterats, då dessa fanns med i Miljömålsberedningens andra delbetänkande. i län, , , kommun, Kommuner och Landsting, , Världsnaturfonden WWF, Energiföretagen belyser vikten av att driver på för en sänkning av taket i EU ETS. Ett flertal remissinstanser från basindustrin, bland annat SveMin, , SPBI, , Skogsindustrierna och IKEM, betonar att syftet med EU ETS är att nå EU:s gemensamma klimatmål så kostnadseffektivt som möjligt, inte enskilda medlemsstaters nationella klimatmål. är utformat för att minska utsläppen där det kostar minst först, oavsett var inom EU detta är. Remissinstanserna poängterar att det därför saknas tydligt bevis för att en skärpning av EU ETS automatiskt skulle leda till minskade utsläpp i . Remissinstanserna påpekar vidare att så länge det inte finns en prissättning av koldioxidutsläpp i andra delar av välden som likvärdigt berör alla så måste hänsyn tas till industrins konkurrenskraft på en global marknad, vilket betyder att det finns behov att skydda industrin från otillbörliga kostnader till följd av klimatpolitiken. Flera remissinstanser påtalar vikten av att följa de konsumtionsbaserade utsläppen. En del remissinstanser är kritiska till att Miljömålsberedningen inte har tagit fram förslag på mål för konsumtionsbaserade utsläpp eller inkluderat dessa utsläpp i det långsiktiga utsläppsmålet. Här ingår flera remissinstanser från näringslivet och civila samhället. tillstyrks Miljömålsberedningens linje av bland annat , , och (). SCB anser att osäkerheter i statistiken gör det svårt att ta med ett kvantitativt mål om konsumtionsbaserade utsläpp. Skälen för regeringens förslag: Enligt Miljömålsberedningen ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga ambitiösa mål och ta ansvar för landets historiska utsläpp. innebär att världens alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. Ett mål om att väl underskrida två graders global uppvärmning och sträva mot att uppvärmningen begränsas till högst innebär enligt forskningen att den återstående globala utsläppsbudgeten blir ännu mer begränsad jämfört med den ”utsläppsbudget” som ligger till grund för EU:s 2050-mål och den vision som tidigare ställt sig bakom om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. Enligt globala så kallade 1,5-gradersbanor skulle målet i kunna nås om de globala utsläppen av koldioxid når nettonoll , för att därefter vara negativa under resten av århundradet. De totala utsläppen av växthusgaser behöver även de nå nettonollnivåer . Beredningen anser att det nu är centralt att alla parter under avtalet, enskilda länder, kommuner, företag och civilsamhället tar ytterligare steg för att på allvar agera i enlighet med . Enligt beredningen skulle ett första sådant steg för vara att den svenska nettonollvisionen preciseras och tidigareläggs med innebörden att den ska uppnås för att därefter ska kunna uppnå negativa utsläpp. Kompletterande åtgärder, se avsnitt 5.4, får enligt beredningen nyttjas för att uppnå nettonollutsläpp och negativa utsläpp. En utgångspunkt för beredningens förslag till mål för utsläppsminskningarna i är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i enlighet med . bör agera internationellt, inom EU och genom den nationella klimatpolitiken för att driva på för en sådan utveckling. Regeringen delar Miljömålsberedningens utgångspunkt och bedömning och föreslår därför att Miljömålsberedningens förslag till långsiktigt utsläppsmål antas av och föreslår att det långsiktiga utsläppsmålet ingår som etappmål i miljömålssystemet. har tidigare beslutat att etappmålen i miljömålssystemet fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda skäl, av (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Det nuvarande etappmålet för har antagits av (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). 2016/17:146 För att skapa goda förutsättningar för en långsiktig och stabil klimatpolitik som är brett förankrad över partigränser och riksdagsperioder, bör även det långsiktiga utsläppsmålet liksom de övriga etappmål som före- slås i denna proposition underställas för godkännande. Miljömålsberedningen anser att det går att minska utsläppen till nära noll med teknik som redan är känd , men att det kräver betydande styrmedelsskärpningar och successiva beslut om investeringar i teknik- utveckling och infrastruktur . För att minska ut- släppen till nära noll på ett ekonomiskt hållbart sätt bedömer regeringen att det krävs omfattande forsknings- och innovationsinsatser om bland annat teknik och produktionsmetoder. Regeringens bedömning är också att digitaliseringen och de effektiviseringsvinster som därmed kan skapas kan bidra positivt till utvecklingen. beror dock inte bara på teknikutveckling och val av styrmedel, utan även på hur andra länder bidrar till en global klimatomställning. Regeringen avser därför att följa andra länders klimatåtaganden och kli- matåtgärder samt hur det bidrar till den globala klimatomställningen och påverkar svenska företags konkurrenskraft. kan genom export av förnybar energi, råvaror, klimateffektiva produkter och tjänster bidra till att världen globalt minskar växthusgasutsläppen som företa- gens konkurrenskraft stärks. Scenarioanalyser är behäftade med osäkerheter. förmåga att ställa om i riktning mot ett hållbart samhälle underskattats. Etappmålet om att utsläppen av växthusgaser ska minska till 2020 kommer att nås. Även det utsläppsmål som antog för perioden –2012 nåddes med god marginal. Det långsiktiga utsläppsmålet bör omfatta alla utsläpp från verksam- I utsläppsmålet ingår alltså även utsläpp som ingår i den handlande sektorn. Utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår dock inte i det långsiktiga utsläppsmålet. Däremot kan ett eventuellt sammantaget ökat nettoupptag inom LULUCF användas som en så kallad komplette- rande åtgärd för att nå nettonollutsläpp eller nettonegativa utsläpp . Detta beskrivs i avsnitt 5.4. Utsläpp från bunkerbränslen för internatio- nell luft- och sjöfart bör inte inkluderas. dock för att minska dessa utsläpp, och samarbetar med andra länder bland annat genom internationella luftfartsorganisationen och in- Regeringen välkomnar det glo- bala klimatstyrmedel som beslutade om för interna- Det är ett första steg för att minska utsläppen av koldioxid från internationell luftfart och något att bygga vidare på. matstyrmedel bör också beslutas inom IMO för den internationella sjö- Det långsiktiga utsläppsmålet förutsätter höjda ambitioner inom Regeringen ska fortsätta att arbeta för en skärpning av EU ETS. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk Regeringens prioritet är att minska det totala ut- släppsutrymmet inom EU ETS. har i sin färdplan till utgått från att avskiljning och lagring av koldioxid med fossilt ursprung (CCS) kommer att behövas för att reducera delar av utsläppen inom den handlande sektorn. Regeringen delar Miljömålsberedningens bedömning att den svenska Prop. 2016/17:146 konsumtionen medför betydande utsläpp av växthusgaser inom och utan- för gränser och att dessa måste minska. Det är viktigt att konsumenter i har möjlighet att göra informerade och medvetna val vad gäller inköp av varor och tjänster. I likhet med beredningen ser regeringen dock svårigheter att sätta ett långsiktigt kvantitativt mål som även omfattar utsläppen från den svenska konsumtionen och väljer därför att inte föreslå ett sådant mål. har endast begränsad rådighet över åtgärder och styrmedel som påverkar utsläppen i andra länder. Stora osäkerheter och felkällor finns också i beräkningarna av de konsumtionsbaserade utsläppen. Växthusgasutsläppen i i ESR-sektorn bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen i i ESR-sektorn bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Målen och 2040 ingår som etappmål i miljömålssystemet. ESR-sektorns utsläpp ska beräknas som det årets totala utsläpp minus utsläppen från de sektorer som ingår i EU ETS. Utsläppen från den handlande sektorn fastställs till koldioxidekvivalenter. Etappmålen och 2040 bör ses över om omfattningen av EU ETS ändras. Med utsläpp i ESR-sektorn avses växthusgasutsläppen utanför EU ETS, i enlighet med den tredje handelsperiodens omfattning, exklusive LULUCF och utrikes transporter. Detta motsvarar den icke-hand- lande sektorn –2020. Miljömålsberedningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Liksom för förslaget om långsiktigt utsläppsmål har remissinstanserna skilda åsikter kring ambitionsnivån på etappmålen och 2040. Ett flertal remissinstanser inklusive tillstyrker förslagen till etappmål. Havs- och vattenmyndigheten, i med flera tillstyrker förslagen i delbetänkandet generellt inklusive etappmålen . , Kommuner och Landsting och är positiva till etappmål som tydliggör vad som behöver åstadkommas. anser att de nationellt föreslagna målen är ambitiösa och rele- vanta, men att det finns en risk att dessa är otillräckliga. 2016/17:146 remissinstanser anser att de föreslagna etappmålen inte är tillräckligt ambitiösa för att svara upp mot mål. Här ingår bland annat länsstyrelserna i , och , , , och Världsnaturfonden WWF. Flera remissinstanser pekar på att ambitionsnivån på etappmålen påverkar de kumulativa utsläppen, förutsatt en linjär målbana till etappmålet och mellan etappmålen. Bland annat föreslår att etappmålen i stället omformuleras till en utsläppsbudget. Vissa remissinstanser ifrågasätter dock formulering av etappmål. anser att man i stället för etappmålen bör ansätta en linjär bana till målet 2045 för utsläppen i den icke-handlande sektorn. anser att politikens fokus bör ligga på att nå det långsiktiga målet i stället för att sätta upp delmål och sektorsmål till 2030. anser att det behövs skarpa förslag med styrmedelsändringar för att kunna ta ställning till de föreslagna målnivåerna, vilket även lyfts fram av och naturresursekonomi. är positivt till att det införs möjlighet att nå delar av målen genom kompletterande åtgärder, men anser att det är oklart hur beredningen kommit fram till dessa nivåer och på vilken grund flexibiliteten bedöms vara tillräcklig. Flera andra tillstyrker förslaget om att en del av etappmålen kan nås med hjälp av kompletterande åtgärder, däribland Energiföretagen , , och . Andra, däribland och Världsnaturfonden WWF, är kritiska till denna möjlighet. i påpekar vikten av att säkerställa att kompletterande åtgärder, framför allt vad gäller nyttjandet av skogen som kolsänka, inte äventyrar möjligheten att nå andra miljökvalitetsmål. i med flera instanser ser positivt på att den andel av utsläppsminskningen som enligt förslaget kan med kompletterande åtgärder successivt minskas. Energiföretagen tillstyrker att etappmålen enbart omfattar utsläpp i den icke-handlande sektorn. Flera instanser, däribland , och kommuner, påpekar dock att de är svåra att jämföra med det långsiktiga målet , eftersom de inte är formulerade på samma sätt. Skälen för regeringens förslag: En effektiv, långsiktig och transparent klimatpolitik förutsätter tydliga etappmål. Etappmålen behöver vara både ambitiösa och trovärdiga för att driva på klimatomställningen. De etappmål som Miljömålsberedningen har föreslagit, och som regeringen nu föreslår, uppfyller dessa kriterier. Etappmålen bör ingå i miljömålssystemet. De scenarioanalyser som Miljömålsberedningen har använt som underlag för sina förslag ger information om hur målen kan nås. De nu föreslagna målen ställer krav på en betydligt snabbare omställning i samhället mot låga utsläpp än utvecklingen . Det kommer att behövas både beteendeförändringar och förändringar av teknik och samhällsbyggnad samt insatser för att i högre grad använda digitaliseringens möjligheter. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle som, rätt hanterad, kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba Forskning och innovation tillsammans med tydliga mål och styrmedel behövs för att styra utvecklingen. innebär att alla länder behöver skärpa sina klimatambitioner. I och med dessa målförslag tar ett betydelsefullt steg i den riktningen och kan på så vis vara en förebild även för andra länder. De föreslagna etappmålen behöver nås på ett sätt som innebär att sammanlagda konkurrenskraft behålls eller stärks och som går hand i hand med skapandet av nya hållbara arbetstillfällen och en ökad hållbar livsmedelsproduktion. Etappmålen för utsläppens utveckling inom landet får inte nås på ett sätt som medför att utsläppen av växthusgaser i stället ökar utanför gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik. Potentialen för utsläppsminskningar varierar mellan olika sektorer och därmed möjligheten att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen. Inom ESR-sektorn står transporter och jordbruk för en majoritet av utsläppen. Den huvudsakliga reduktionspotentialen bedöms finnas inom transportsektorn. Enligt Miljömålsberedningen är det inte säkert att målnivåerna är tillräckligt ambitiösa utan de kan komma att behöva skärpas . Re- geringen delar denna uppfattning. Regeringens föreslår i linje med Miljömålsberedningen att en viss andel av de föreslagna etappmålen får, men inte måste, nås genom så kallade kompletterande åtgärder. Kompletterande åtgärder kan till exempel vara ökat upptag av koldioxid i mark och skog, avskiljning och lagring av biogen koldioxid eller åtgärder i andra länder. Skälet till att dessa kan behövas är bland annat osäkerhet kring den framtida teknikutvecklingen. Regeringen, liksom Miljömålsberedningen, föreslår att utrymmet för att nyttja kompletterande åtgärder ska vara mindre för etappmålet än för etappmålet . Utsläpp från utrikes transporter ingår inte i etappmålen. Utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår inte heller. Däremot kan ett eventuellt sammantaget ökat nettoupptag inom LULUCF tillgodoräknas som en kompletterande åtgärd. Etappmålen till 2030 och 2040 gäller för utsläppen utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS), med de nu nämnda undantagen. Sektorerna inom handelssystemet omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen och förhandlingar om hur systemet ska utvecklas till 2030 pågår. EU ETS infördes och har utvidgats i två omgångar. Eftersom uppföljningen av etappmålen till 2030 och 2040 ska ske gentemot då EU ETS inte fanns, måste utsläppen från de sektorer som omfattas av systemet uppskattas för basåret. Uppskattningen är svår och tidskrävande att genomföra.