prop · H50350 · 2017-12-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:50 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Denna skrivelse har utarbetats med anledning av spår till bevis – Polisens forensiska organisation (RIR 2017:16). har granskat den forensiska verksamheten inom för att se om den på ett effektivt sätt bidrar till att brott upp. menar att de forensiska metoderna till stora delar används effektivt och konstaterar att det forensiska arbetet i allmänhet anses hålla hög kvalitet. På grund av bl.a. brister i beställningarna av forensiska undersökningar blir handläggningstiderna dock långa, vilket skapar en ineffektiv resursanvändning i hela rättskedjan. bedömer också att använder en allt för stor del av sin arbetstid till att manuellt föra över information mellan olika ärendehanteringssystem som med fördel skulle kunna vara sammankopplade elektroniskt i stället. Med anledning av granskningen lämnar ett antal rekommendationer till och . har påbörjat ett arbete för att omhänderta dessa. Regeringen anser att granskning är ett värdefullt bidrag i och pågående effektiviseringsarbete för en snabbare forensisk process. Regeringen följer detta arbete på olika sätt. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Effektiviteten i den forensiska processen ........................... Användningen av forensiska metoder ................................ Regeringens bedömning av iakttagelser ................. 3.1Myndigheternas åtgärder med anledning av Vidare behandling av ................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat om forensiska verksamhet bidrar till personuppklaringen av brott på ett effektivt sätt. Granskningen har redovisats i rapporten spår till bevis – Polisens forensiska organisation (RIR 2017:16). överlämnades av till regeringen . Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som berör och . Regeringen har inhämtat underlag från myndigheterna för hur de ser på rapportens slutsatser och förslag samt vilka åtgärder som planeras på området. har granskat effektiviteten i forensiska organisation. Granskningen har syftat till att undersöka om den forensiska verksamheten bidrar till personuppklaringen av brott på ett effektivt sätt. 2.1Effektiviteten i den forensiska processen bedömer att resursanvändningen i den forensiska processen är ineffektiv. För det första pekar på att de långa handläggningstiderna vid Nationellt forensiskt centrum (NFC) orsakar omfattande problem i utredningsarbetet och medför en ineffektiv resursanvändning i rättskedjan som helhet. Granskningen identifierar tre faktorer som bidrar till de långa handläggningstiderna: brister i beställningarna till NFC, det faktum att vissa av NFC:s forensiker utför administrativa arbetsuppgifter som i stället skulle kunna utföras av administrativ personal samt NFC:s relativt stora personalomsättning. rekommenderar att se över rutinerna för beställningar av forensiska undersökningar. Åtgärder bör även vidtas för att begränsa antalet beställda undersökningar till NFC till det som är relevant, så att NFC inte belastas mer än nödvändigt. Detta kan ske genom att forensiskt kunnig personal granskar material som inkommit via ingripandeverksamheten innan det skickas vidare till undersökning. Vidare bör NFC utveckla utformningen av analysbesked och sakkunnigutlåtanden så att de med lätthet kan förstås även av personer som inte har forensisk sakkunskap. För det andra menar att det finns brister i ärendehanteringssystemen som används i den forensiska processen. fyra ärendehanteringssystem RAR, DurTvå, TekPro och Forum är till stora delar inte sammankopplade med varandra, dvs. uppgifter förs inte över automatiskt mellan systemen. 2017/18:50 överflyttningar av uppgifter göras manuellt, vilket ger upphov till merarbete och även till felregistreringar. Utredningsarbetet skulle också kunna bedrivas mer effektivt om DurTvå kompletterades med vissa ytterligare funktioner. rekommenderar således att utveckla ärendehanteringssystemen för den forensiska processen. rekommenderas att införa en funktion i ärendehanteringssystemet Cåbra som, i anslutning till att ett åklagarärende avslutas, påminner förundersökningsledaren att verifiera om det finns forensiska beställningar som är inte är utförda. 2.2Användningen av forensiska metoder bedömer att de forensiska metoderna till stora delar används effektivt. Både de forensiska analyser som genomförs vid NFC och de brottsplatsundersökningar som utförs av kriminaltekniker och lokala brottsplatsundersökare anses hålla hög kvalitet. granskning av ärenden som rör bostadsinbrott visar också att polisen i stor utsträckning genomför brottsplatsundersökningar i dessa fall. konstateras att de lokala brottsplatsundersökarna är för få och inte har möjlighet att hantera alla mängdbrottsärenden, varför många brottsplatsundersökningar utförs av ingripandepersonal istället. De brottsplatsundersökningar som genomförs av ingripandepersonal är ofta bristfälliga. Detta anses framför allt bero på avsaknad av kompetens och erfarenhet, men brist på tid, utrustning och intresse spelar enligt rapporten också in. rekommenderar att se över såväl kompetensutveckling som utrustning för ingripandepersonalen när det gäller spårsäkring. bedömer vidare att den forensiska metoden registertopsning används i förhållandevis stor utsträckning, då av de svarande förundersökningsledarna i enkätundersökning uppger att de alltid eller i de flesta fall beslutar om registertopsning när det finns lagliga förutsättningar för det. konstaterar att det finns potential att öka antalet registertopsningar eftersom en knapp femtedel () uppger att de fattar topsningsbeslut ibland, sällan eller aldrig. rekommenderar att etablera rutiner för att säkerställa att personalen tar initiativ till att registertopsa misstänkta när det finns lagliga förutsättningar för det och för att säkerställa att registertopsande personal får veta om det blivit träff i dna-registret på en utförd registertopsning. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar genomlysningar av den brottsutredande verksamheten som bidrar till att identifiera effektivitetsproblem och Den forensiska verksamheten har stor betydelse för Skr. 2017/18:50 rättsväsendets möjligheter att utreda och döma till ansvar för brott, och efterfrågan på forensiska analyser har ökat kontinuerligt . Det är således av stor vikt att verksamheten fungerar väl och bedrivs effektivt. Regeringen konstaterar att bedömer att laboratorieverksamheten på NFC samt det arbete som utförs av kriminaltekniker och lokala brottsplatsundersökare håller hög kvalitet, vilket är positivt. Regeringen instämmer i bedömning att de långa handläggningstiderna vid NFC är ett problem och att effektiviteten i forensiska verksamhet behöver öka. Långa handläggningstider vid forensiska undersökningar pekas ibland ut som en bidragande orsak till långa häktningstider. Mot den bakgrunden gav regeringen i uppdrag att granska hanteringen av forensiska undersökningar i ärenden med häktade personer, vilket redovisades i rapporten och forensiska undersökningar – förslag för en snabbare forensisk process (2016:2). I regleringsbreven har regeringen ålagt och att, med utgångspunkt i Statskontorets rekommendationer, redovisa vilka åtgärder som har vidtagits för att få till stånd en snabbare forensisk process. Redovisningarna kommer att lämnas i årsredovisningarna . granskning är ett värdefullt bidrag i och pågående effektiviseringsarbete. I rapporten har inte lämnat några rekommendationer till regeringen. 3.1Myndigheternas åtgärder med anledning av rapport bedömer att rekommendationer är relevanta och har påbörjat ett arbete för att omhänderta förslagen. I detta arbete är även delaktig. avser att förbättra kommunikationen mellan ärendehanteringssystemen så att information som behövs i flera system överförs automatiskt. Vidare ska beställningstjänsten för forensiska undersökningar moderniseras, dels så att beställaren får ett bättre stöd i samband med beställning, dels så att det inte är möjligt att stänga utredningar innan man har fått resultaten från forensiska undersökningar. bedömer att detta bör kompletteras med behörighetsstyrning av vem som får beställa forensiska undersökningar och med rekommendationer för vilka typer av forensiska undersökningar som är rimliga att utföra i olika typer av ärenden. Behovet av forensisk grundkompetens hos bl.a. ingripandepersonalen, liksom behovet av utrustning för och styrning av ingripandepersonalens arbete på en brottsplats, kommer att ses över. Det pågår även ett arbete för att utveckla och harmonisera formerna för redovisningar från NFC. 2017/18:50 NFC ska även se över rutinerna för hur begränsningar av beställda undersökningar hanteras. Rutiner för när registertopsning ska göras finns i samtliga polisregioner och resultaten följs upp i polisens nationella uppföljning. Möjligheten att införa rutiner för återkoppling i de fall en topsning resulterar i dna-registerträff ska utredas närmare. Rekommendationen till att införa en påminnelsefunktion i ärendehanteringssystemet Cåbra för att verifiera om det finns forensiska beställningar som inte är utförda när ett ärende avslutas, bedömer är svår att genomföra på ett träffsäkert sätt. Enligt myndigheten är det i första hand i polisens it-stöd som påminnelser av detta slag bör finnas. instämmer dock i att även åklagarna har ett ansvar för att utestående forensiska beställningar återtas så snart ett avskrivningsbeslut motiverar det. 3.2Vidare behandling av rapport I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Från spår till bevis – Polisens forensiska organisation är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-445-2 rir 2017:17 omslagets originalfoto: zoka74 – stock.adobe.com tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 6 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 9 6 0 R I R 2 0 1 7 : 1 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: Från spår till bevis – Polisens forensiska organisation har granskat den forensiska verksamhet som bedrivs inom . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och . Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna och för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef och revisionsledare har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Två aspekter av effektivitet Fungerar den forensiska verksamheten effektivt? 3.1Laboratorieverksamheten på NFC anses hålla hög kvalitet, men handläggnings- 3.2 Det finns brister i ärendehanteringssystemen 3.3Fältverksamheten anses oftast hålla god kvalitet, men ingripandepolisers Registertopsning kan ske oftare Skilda synsätt på funktionsrespektive processansvar R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Forensik innebär bl.a. att spår av brott på platser och personer samlas in och analyseras för att säkra teknisk bevisning som kan användas för att binda en misstänkt gärningsperson till ett brott eller för att avfärda brottsmisstankarna. Det forensiska området har utvecklats i snabb takt , och nya metoder har genererats som möjliggör mer och säkrare teknisk bevisning. Därför kan många brott som förr inte kunde lösas numera upp. Granskningens bakgrund och syfte Forensikens bidrag till brottsuppklaring är särskilt angeläget , eftersom andelen personuppklarade brott har minskat (2007– 2016), från . har antalet anmälda brott ökat , från 1,3 till 1,5 miljoner brott, vilket också sammanfaller med en 14- procentig ökning av antalet anställda inom Polisen , från 25 800 till 29 500 anställda. har beslutat att genomföra denna granskning eftersom en effektiv forensisk organisation kan bidra till att öka andelen personuppklarade brott. Syftet med granskningen är att undersöka om den forensiska verksamheten bidrar till personuppklaringen av brott på ett effektivt sätt. Granskningen har avsett två aspekter av effektivitet: om de forensiska metoderna används effektivt respektive om resursanvändningen i den forensiska organisationen är effektiv. Granskningen avser hela brottsutredningsprocessen: fr.o.m. att ett brott anmäls, t.o.m. att brottsutredningen lämnas till åklagare för åtalsprövning. Det innebär att både och är föremål för granskning. När det gäller den första aspekten är samlade bedömning att de forensiska metoderna till stora delar används effektivt. Både NFC:s forensiska analyser och de brottsplatsundersökningar som utförs av kriminaltekniker och lokala brottsplatsundersökare anses hålla hög kvalitet. Den brist som har identifierat rör framför allt de brottsplatsundersökningar som ingripandepoliser utför. När det gäller den andra aspekten konstaterar att resursanvändningen i den forensiska organisationen är ineffektiv. Detta förklaras framför allt av NFC:s långa handläggningstider, som orsakar omfattande problem och medför en R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N ineffektiv resursanvändning i hela rättskedjan. De långa handläggningstiderna förklaras i sin tur av problem i hanteringen av beställningar och avbeställningar av forensiska undersökningar. har dragit dessa slutsatser utifrån flera revisionsbevis. Vart och ett av dessa pekar uppenbart i samma riktning: att det finns allvarliga hinder för att den forensiska verksamheten ska kunna bidra till personuppklaringen av brott på ett effektivt sätt. NFC:s undersökningar anses hålla hög kvalitet, men handläggningstiderna är för långa Granskningen visar att de forensiska undersökningarna och beställarservicen anses hålla hög kvalitet. Vissa brister föreligger dock. NFC:s analysbesked och sakkunnigutlåtanden upplevs som svåra att förstå av vissa av de som använder dem i utredning och lagföring, och NFC meddelar heller inte alltid beställaren om en beställd undersökning begränsats. Det senare kan framför allt skapa problem i utredningar av grova brott. När det gäller resursanvändning visar granskningen att NFC:s långa handläggningstider bidrar till ineffektiv resursanvändning totalt i rättskedjan. Framför allt gäller detta fingeravtrycksidentifiering, vapenundersökningar och undersökningar av kroppsvätskor och annat biologiskt material. De långa väntetiderna gör att vissa beställare ibland avstår från att skicka in spår för analys. Granskningen pekar på tre faktorer som bidrar till detta: brister i beställningarna till NFC, det faktum att vissa av NFC:s forensiker utför administrativa arbetsuppgifter som i stället skulle kunna utföras av administrativ personal samt NFC:s relativt höga personalomsättning. Det finns brister i den forensiska processens beställningsmoment Det finns flera brister i den forensiska processens beställningsmoment. Dessa brister inverkar negativt på resursanvändningen i fältverksamhet, laborativ verksamhet och utredningsverksamhet. Själva beställningsformuläret upplevs som krångligt och det uppges vara svårt att veta hur man ska fylla i det för att beställa rätt undersökning. Beställningarna innehåller därför ofta felaktigheter, och det tar tid från både beställare och utförare att rätta till dessa. NFC:s forensiker uppger även att beställarna ibland vill ha både ”hängslen och livrem”, dvs. ber om att få fler undersökningar genomförda än vad som verkligen behövs för att ett åtal ska kunna bifallas av domstol. erfar också att NFC har ett alltför stort ärendeinflöde, eftersom man i polisregionerna inte i tillräcklig utsträckning i förväg granskar och gallrar i det material som ska skickas på forensisk undersökning. Vidare noterar varken eller ärendehanteringssystem om det finns forensiska undersökningar beställda som behöver avbeställas när ett ärende läggs ned. Detta får till följd att forensiska undersökningar som inte längre behövs inte R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N alltid avbeställs, vilket i sin tur innebär att en del av de undersökningar som görs aldrig kommer till nytta. Bristerna i beställningsprocessen påverkar även till viss del hur effektivt de forensiska metoderna används. Beställarnas kunskap om vilka forensiska undersökningar som är rimliga att utföra är bristfällig, och såväl åklagare som polisanställda anser att de skulle behöva mer utbildning för att veta vilka undersökningar man kan begära från NFC. Brister i ärendehanteringssystemen drar ned effektiviteten Granskningen visar att brister i ärendehanteringssystemen ger upphov till en ineffektiv användning av personalens arbetstid i hela den forensiska verksamheten. De fyra system som används kommunicerar till stora delar inte med varandra, vilket medför att personalen måste lägga över uppgifter manuellt mellan de olika systemen. Detta leder till omfattande merarbete och ökar risken för felregistreringar, vilka i sin tur tar tid att åtgärda. Fältverksamheten anses hålla hög kvalitet överlag, men det finns brister Granskningen visar att de forensiska metoderna till stor del används effektivt i den forensiska fältverksamheten. Det arbete som kriminaltekniker och lokala brottsplatsundersökare utför anses hålla hög kvalitet. granskning av ärenden som rör bostadsinbrott visar också att Polisen i hög utsträckning genomför brottsplatsundersökningar i dessa fall. Den allvarligaste effektivitetsbristen när det gäller de forensiska metodernas användning i fält återfinns i de brottsplatsundersökningar som genomförs av poliser i ingripandeverksamheten. Dessa poliser har ingen forensisk specialistkompetens och granskningen visar att deras brottsplatsundersökningar ofta är bristfälliga, vilket framför allt kan förklaras av brister i forensisk utrustning och kompetens. När det gäller resursanvändningen i fältverksamheten är den relativt ineffektiv på grund av att fältpersonalen lägger en alltför stor del av sin arbetstid på avrapportering och beställningar i ärendehanteringssystem med stora brister (se ovan). Förbättrat IT-stöd kan öka antalet registertopsningar Den forensiska metoden registertopsning används relativt effektivt , men det finns potential att öka antalet registertopsningar. Granskningen visar att i de fall registertopsning inte sker beror det framför allt på tre saker: brist på påminnelser i och ärendehanteringssystem, brist på återkoppling till den som har registertopsat en misstänkt när topsningen ger träff i ett DNA-register samt att ansvaret för att ta initiativ till att topsa i praktiken faller mellan stolarna, såväl inom som mellan och . R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N Förtroendeklyfta mellan NFC och polisregionernas forensiska verksamhet granskning visar att det har uppstått en klyfta i synen på hur den forensiska verksamheten ska ledas. Å ena sidan finns de som gör gällande att all forensisk verksamhet borde ligga under NFC. Å andra sidan finns de som menar att den fältmässiga delen av forensiken hör nära samman med utredningsverksamheten, och att brottsutredningarna skulle lida skada om inte den polisiära ledningen fick styra över resurserna. tar inte ställning i frågan om var funktionsansvaret för den forensiska verksamheten bör ligga, men konstaterar att det är angeläget att klyftan mellan NFC och polisregionerna kan överbryggas. I annat fall riskerar den att djupna och bli bestående, vilket inte vore till gagn för en effektiv forensisk verksamhet. •ser över ärendehanteringssystemen i myndighetens IT-plan •ser över såväl kompetensutveckling som utrustning för ingripandepersonalen när det gäller spårsäkring •ser över rutinerna för att beställa forensiska undersökningar och vidtar åtgärder för att begränsa antalet undersökningar till NFC till det som är relevant •överväger att införa rutiner för att meddela beställare av forensiska undersökningar i grova brott om NFC begränsar undersökningen (för att säkerställa att begränsningen inte är till men för utredningen) •utvecklar utformningen av NFC:s analysbesked och sakkunnigutlåtanden så att de med lätthet kan förstås även av personer utan forensisk sakkunskap •etablerar rutiner dels för att säkerställa att personalen tar initiativ till att registertopsa misstänkta när det finns lagliga förutsättningar för det, dels för att säkerställa att registertopsande personal får veta om det blivit träff i DNA- registret på en utförd registertopsning. •inför en funktion i ärendehanteringssystemet Cåbra som, i anslutning till att ett åklagarärende avslutas, påminner förundersökningsledaren om att verifiera om det finns utestående forensiska beställningar. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Forensik innebär bl.a. att spår av brott på platser och personer samlas in och analyseras för att säkra teknisk bevisning som kan användas för att binda en misstänkt gärningsperson till ett brott eller för att avfärda brottsmisstankarna. Det forensiska området har utvecklats i snabb takt , och nya metoder har genererats som möjliggör mer och säkrare teknisk bevisning. Därför kan många brott som förr inte kunde lösas numera upp. Forensikens bidrag till brottsuppklaring är särskilt angeläget , eftersom andelen personuppklarade1 brott har minskat (2007– 2016), från 16,4 till 13,0 procent.2 har antalet anmälda brott ökat , från 1,3 till 1,5 miljoner brott,3 vilket också sammanfaller med en 14- procentig ökning av antalet anställda inom Polisen , från 25 800 till 29 500 anställda.4 har beslutat att genomföra denna granskning eftersom en effektiv forensisk organisation kan bidra till att öka andelen personuppklarade brott. skapades genom att de tidigare självständiga polismyndigheterna (21 stycken) ombildades till en enda myndighet. Dåvarande (), som var en självständig myndighet underställd , är en nationell avdelning, Nationellt forensiskt centrum (NFC), i den nya . genomgår således en omfattande omställning . anser dock att det trots omorganisationen finns skäl att granska den forensiska verksamheten, eftersom den och dess samverkan med andra delar av är så betydelsefull för personuppklaringen. 1Begreppet personuppklaring är behäftat med vissa brister. Brottsförebyggande rådets rapport (2016:23) Rättsväsendets förutsättningar att personuppklara brott – Förändringar framhåller exempelvis att mätningar av produktivitet som sker i termer av personuppklaring kan ge en missvisande bild, eftersom personuppklaringsprocenten påverkas av faktorer som ligger utanför Polisens kontroll. Det handlar framför allt om utvecklingen av antalet anmälda brott, samt vilka typer av brott som anmäls. Det senare är av vikt eftersom förutsättningarna för uppklaring varierar markant mellan olika brottskategorier.