prop · H403111 · 2017-02-14 00:00:00 — 89Trafikverket, Rutinbeskrivning Försäljning av förorenat område – tillämpning av 2 och 10 kap. m.m., , TDOK 2011:331, s. 1. 90Trafikverkets årsredovisning , s. 34. Myndigheten definierar punktkälla som ”ett förorenat område som kan avgränsas geografiskt”. 91Skriftligt underlag från inför intervju . 92Trafikverket (2015), , , TRV 2015:053, s. 5. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N ska ha genomförts av återstående järnvägsområden och platser där flygplats- och vägverksamhet bedrivits. ska myndigheten ha genomfört översiktliga undersökningar av samtliga punktkällor och genomfört pilotstudier avseende diffusa föroreningar vid järnvägs- och väganläggningar. För de objekt där det bedöms nödvändigt kommer därefter genomföra detaljerade undersökningar, riskbedömningar och efterbehandling. En del av dessa åtgärder kommer sannolikt att genomföras , men huvuddelen troligen efter 2027.95 Skattningar av kostnader för sanering har inte följt upp myndighetens faktiska kostnader för sanering av förorenade områden, men har påbörjat ett arbete för att kunna göra detta.96 Den totala kostnaden för sanering av ett enskilt område kan enligt skattning variera mellan 0,1 mnkr och 100 mnkr.97 har bett att beräkna kostnaderna för sanering genom s.k. trimningsåtgärder av förorenade områden. Enligt myndighetens skattning uppgick kostnaderna till 2010 och sjönk 2011 till . Därefter var kostnaderna i stort sett oförändrade till 2015 då de ökade till . Den totala kostnaden för perioden –2015 skattas till 300 mnkr.98 Regeringens fastställelsebeslut om den nationella planen för transportsystemet 2014–2025 anger en ram på totalt 7,8 mdkr till miljöåtgärder i befintlig infrastruktur.99 I förslag till indikativ ram ingår trimningsåtgärder avseende förorenade områden med ca 1,3 mdkr.100 har i ett underlag för den nationella planen 2018–2029 skattat kostnaden för trimningsåtgärder på förorenade områden till 1,6 mdkr.101 Kostnaden avser åtgärder som ansett rimliga att genomföra under kommande planperiod, inte kostnaden för det samlade saneringsbehovet. Syftet med ökningen från 1,3 till 1,6 mdkr är att öka ambitionsnivån något och inte enbart arbeta reaktivt.102 95Trafikverket, Handlingsplan för det fortsatta arbetet med att säkra kunskapen om förorenade områden, , TRV 2015/5220, s. 2. E-post från och . 97Trafikverket (2015), Underlagsrapport till Inriktningsunderlag 2018–2029, Trimningsåtgärder – för bättre tillgänglighet, säkerhet, miljö och hälsa, , TRV 2015/42946, s. 15 f. 99I detta ingår åtgärdsgrupperna buller och vibrationer, förorenade områden, landskap samt vatten. E- post från . 101Trafikverket (2015), Underlagsrapport till Inriktningsunderlag 2018–2029, Trimningsåtgärder – för bättre tillgänglighet, säkerhet, miljö och hälsa, , TRV 2015/42946, s. 15 f. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N genomför även saneringar i större investeringsprojekt, ofta genom utgrävning av områden som behövs för anläggningar. Om de utgrävda massorna innehåller föroreningar innebär detta en sanering. Åtgärderna finansieras inom investeringsprojekten och inte genom anslagsposten för bl.a. trimningsåtgärder. För enskilda projekt med stora utgrävda jordmassor kan kostnaderna för hantering av föroreningar vara betydande. har dock inte följt upp kostnaden för sanering i större investeringsprojekt och anger att det därför inte går att skatta hur stor del av projektkostnaderna som avser föroreningar.103 4.3.2 Förorenade områden som omfattas av miljögarantin har inte kartlagt hur många förorenade områden som omfattas av miljögarantin i de berörda bolagen. Myndigheten har inte heller följt upp de faktiska kostnaderna för sanering som omfattas av miljögarantin. Myndigheten anger att den saknar ett konto eller liknande för detta.104 har därför bett att skatta de faktiska kostnaderna för miljögarantin för perioden –2015. Kostnaderna har varierat mellan 20 och och uppgår totalt till 150 mnkr.105 Enligt gjordes en del skattningar av framtida utgifter för sanering inför eller efter bolagiseringarna. Vid bolagiseringen av reglerades i ramavtalet en avsättning på för vissa återstående kostnader enligt en tidigare miljöinventering.106 Inför bolagiseringen av (senare ) skattade schablonmässigt kostnaderna för efterbehandling till ca 200 mnkr.107 anger att vid bolagiseringen gjordes en kostnadsuppskattning på 500–för föroreningar i mark, vatten och byggnader orsakade av staten på bolagets fastigheter.108 gjorde 2007 överslagsräkningar och skattade då omfattningen av bolagets miljöskuld till ca 1 mdkr. Enligt bolaget har beräkningen stora osäkerheter.109 4.3.3Trafikverkets medverkan i hanteringen och bolagens anspråk på ersättning enligt miljögarantin Miljögarantin berör ett stort antal förorenade områden, stora kostnader och har enligt en stor potentiell påverkan på anslagsposten som finansierar åtagandena enligt garantin. Myndigheten behöver få information om områden som 104Intervju med , e-post från . 2008/09:23 s. 13. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N kan omfattas av miljögarantin, för att få en uppfattning om nivån på den latenta miljöskulden och att åstadkomma ett jämnt inflöde av anspråk enligt garantin.110 Vissa av bolagen har bett att medverka i hanteringen av föroreningarna i större utsträckning än . har dock inte tagit ställning till detta.111 Enligt skulle en ökad medverkan ha flera fördelar, t.ex. ökad kostnadseffektivitet och besparingar, större möjligheter att långsiktigt hantera ersättningarna, medverkan i bolagens prioriteringar, bättre möjligheter att säkerställa att rätt åtgärder genomförs samt kunskapsöverföring mellan projekt i bolagen och mellan bolagens och projekt.112 har ett fåtal bolag gjort anspråk på utbetalningar från miljögarantin och majoriteten av ärendena avser . Se tabellen nedan. Tabell Antal handlagda ärenden enligt miljögarantin hos , –2015 *betalade 2011 och ev. 2012 ut ersättningar för flera ärenden i taget utan granskning och dessa ingår därför inte i tabellen. **anger att bolaget har lämnat in åtta ansökningar . uppgift på 16 ärenden kan bero på att även t.ex. samrådsförfaranden registreras som ärenden. 4.3.4 redovisning av kostnader för sanering har inte följt upp kostnader för sanering av vare sig områden som myndigheten förvaltar eller av områden som omfattas av statens miljögaranti. har en restriktiv princip för när avsättningar för sanering av områden som förvaltas av myndigheten ska göras i redovisningen. Myndigheten gör avsättningar för sanering och finansierar åtgärderna via anslaget först när en tillsynsmyndighet inkommit med föreläggande om sanering eller skadeståndskrav ställts av Skriftligt underlag från inför intervju . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tredje man.113 redovisar, som ansvarsförbindelse i årsredovisningen, det formella ansvaret för avhjälpande av miljöskador enligt instruktionen samt för förorening eller skada enligt vissa bolagiseringsavtal. Myndigheten redovisar inte omfattningen av dess förorenade områden eller någon skattning av framtida utgifter för sanering.114 har inte inventerat eller undersökt tillräckligt många förorenade områden för att tillförlitligt kunna beräkna framtida utgifter för sanering, trots att de kan avse mycket stora belopp. årliga revision har därför rekommenderat att utföra undersökningar för att utveckla redovisningen av saneringskostnader och få överblick över förorenade områden. Enligt kan det inte tillförlitligt beräkna kostnader för framtida sanering, men avser att bygga upp tillräcklig kunskap för detta.115 har inte planerat eller budgeterat för saneringskostnader enligt miljögarantin. ska en treårig budgetering genomföras, men arbetssätt för detta återstår att utarbeta.116 träffade och en överenskommelse om tolkning av ramavtalet om bolagisering av . I samband med detta översände Jernhusen en lista på förväntade saneringar av bolagets större förorenade områden . Listan avser ärenden som förväntades uppgå till totalt . har bokfört som en avsättning.117 När det gäller skadeståndsanspråk som kan bekostas genom miljögarantin, redovisar dessa i myndighetens avsättning för skadeståndsanspråk. Anspråken har riktats mot och avser ersättning för buller och PFAS-förore- ningar vid olika flygplatser, främst och . Den del som avser ersättningsanspråk för PFAS uppgår till ca 32 mnkr.118 har framfört att principen om kostnadsmässig anslagsavräkning, som innebär att kostnader anslagsavräknas i samband med att avsättning görs, kan medföra stora och svårprognostiserade engångsbelastningar av anspråk enligt miljögarantin på myndighetens anslag. Enligt myndigheten har anslaget inte förstärkts för att klara åtagandet enligt miljögarantin.119 114Trafikverkets årsredovisning 2015 s. 33. 116Trafikverket, skriftligt underlag inför intervju , s. 9. 117Jernhusen AB (2015), Miljögarantiärenden, . E-post från , e-post från . 119Trafikverket, skriftligt underlag inför intervju , s. 6. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N 4.3.5 Kunskapsläge och kompetens Enligt kan arbetet med förorenade områden effektiviseras och myndigheten har identifierat ett antal begränsningar för arbetet. De gäller kunskapsläget, att stora saneringsprojekt är tidskrävande samt att projekten kräver tillgång till kvalificerad personal. har bristfällig kunskap om vilka föroreningsproblem som finns, hur stora de kan vara och vilka åtgärder som bör genomföras. Tillgången till kvalificerad personal är enligt myndigheten begränsad. Det kommer krävas ett omfattande arbete bara för att nå upp till kunskapskravet i MB. Det kan också göras en del effektivitetsförbättringar i genomförandet av projekten, bl.a. saknas ambitionsnivåer och mål för arbetet.120 har beslutat två handlingsplaner om hantering av förorenade områden. Den ena planen syftar till att säkra kunskapen om dessa områden och den andra syftar till att etablera arbetssätt som säkrar riskhanteringen av dessa. Planerna innefattar ett antal olika åtgärder. har avsatt resurser i verksamhetsplanen –2021 för att genomföra planerna.121 4.4 Prioriteringsgrunder för sanering 4.4.1 Områden som förvaltas av prioriteringsskala är en utgångspunkt för myndighetens prioriteringar av sanering. Förenklat beskriver inplaceringen av enskilda objekt i skalan som en bedömning av sannolikheten för att en förorening ska spridas till och exponeras för ett skyddsobjekt (t.ex. en dricksvattenbrunn) och konsekvensen av att en sådan exponering sker. Därefter sker mindre justeringar för att samordna objekt geografiskt, inom spårområden för att samordna med andra spårarbeten samt för att beakta andra behov (t.ex. fastighetsförsäljning).122 Enligt internrevision saknar myndigheten en överordnad strategi för i vilken ordning och omfattning som åtgärder mot föroreningar bör vidtas utifrån MB:s krav. Det finns bara ett beslut, fattat på lägsta möjliga chefsnivå, med vissa grundläggande principer för hanteringen.123 anger att det behöver ta fram riktlinjer för prioritering och att det har antagit handlingsplaner för detta.124 121E-post från , e-post från , e-post från . 123Trafikverket, internrevisionen, , , TRV 2015/5220, s. 11. 124E-post från , e-post från , e-post från . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I de flesta fall där inleder saneringsåtgärder har de initierats genom föreläggande eller hot om föreläggande från tillsynsmyndighet eller av krav från tredje man. –2012 och 2014–2015 har inlett saneringsåtgärder i sammanlagt 61 fall. 51 av dessa, motsvarande , initierades genom föreläggande etc. och 10 initierades frivilligt av . För de enskilda åren under dessa perioder varierade andelen saneringar som skulle vidtas utifrån föreläggande etc. mellan . I fråga om inledande av inventeringar och undersökningar har i 95 av 140 fall, motsvarande , genomfört sådana åtgärder frivilligt.125 4.4.2 Områden ägda av bolag som omfattas av statens miljögaranti har inte granskat bolagens prioriteringar av sanering av objekt som omfattas av miljögarantin. Enligt myndigheten måste man förhålla sig till avtalen och betala ut ersättning enligt dem. har granskat bolagens riskbedömningar utifrån bolagens ansökningar. Om bolagets bedömning anger en för hög eller för låg risk eller om dess föreslagna åtgärd för riskreducering är felaktig, kan avslå ansökan eller justera ned det ansökta beloppet. Bolaget kan också rätta ansökan. Enligt är det inte så vanligt att de av bolagen ansökta beloppen justeras ned. Myndigheten skattar att av ansökningarna beviljas utan justering, men har inte följt upp hur stor del av de sökta beloppen som justeras ned.126 Utgifter för sanering av både områden och de områden som omfattas av miljögarantin finansieras genom anslagsposten Trimning, effektivisering samt miljöinvesteringar. När utrymmet på anslagsposten minskar måste prioritera om verksamhet. Det behöver dock inte innebära att det är andra saneringsåtgärder som nedprioriteras. I stället kan andra åtgärder nedprioriteras, t.ex. bulleråtgärder eller trafiksäkerhetsåtgärder.127 Enligt kan det inte uteslutas att det finns en risk för att prioriterar ned sanering av myndighetens områden p.g.a. anspråk enligt miljögarantin. Hos bolagen som omfattas av miljögarantin kan det finnas incitament som gör att prioriteringarna blir annorlunda än Trafikverkets.128 125E-post från och . har inte separerade uppgifter om antalet saneringar som vidtagits efter föreläggande respektive frivilligt. 126Skriftligt underlag från inför intervju , e-post från . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N •Trafikverket bedömer att det kommer ta att uppnå kunskapskravet enligt . Myndigheten har kartlagt ca hälften av de ca 8 000 förorenade områden som den bedömer att den ansvarar för. känner inte till antalet förorenade områden som omfattas av miljögarantin. •Trafikverket har inte följt upp de faktiska kostnaderna för sanering av myndighetens förorenade områden eller av områden som omfattas av miljögarantin. •Trafikverket har inte planerat eller budgeterat för saneringskostnader enligt miljögarantin. ska det ske en treårig budgetering, men arbetssätt för detta återstår att utarbeta. •Trafikverket har en restriktiv inställning till sanering av äldre föroreningar på myndighetens områden. Där den förorenande verksamheten har pågått efter , utgår från de principer som har etablerats genom rättspraxis. Därmed tar myndigheten inte ansvar för avhjälpande om föroreningen har uppkommit . Om föroreningen har uppkommit mellan och begränsar ansvaret till halva saneringskostnaden. Om föroreningen har uppkommit tar fullt ansvar för sanering. För saneringskostnader under tar numera fullt ansvar för äldre föroreningar. •Sanering som inte tar ansvar för kan i sådana fall bekostas endast genom anslag för statliga bidrag till efterbehandling och enligt de prioriteringar som gäller för sådana bidrag. •Trafikverket bedömer att statens ansvar för äldre föroreningar på områden som omfattas av miljögarantin är obegränsat bakåt i tiden. Detta under förutsättning att föroreningarna uppkommit före bolagisering. •Trafikverkets redovisningsmässiga hantering av utgifter för sanering av dess områden är uteslutande tillsynsdriven, dvs. avsättning och anslagsavräkning sker enbart p.g.a. föreläggande eller hot om detta från tillsynsmyndigheter. •I de flesta fall där inleder saneringsåtgärder har dessa initierats av tillsynsmyndighets föreläggande, hot om detta eller krav från tredje man. •Trafikverket har inte granskat bolagens prioriteringar av sanering i fråga om förorenade områden som omfattas av miljögarantin. •Sanering av både områden och områden som omfattas av miljögarantin finansieras genom anslagsposten Trimning, effektivisering samt miljöinvesteringar. När utrymmet på anslagsposten minskar till följd av utbetalningar av ersättning enligt miljögarantin, måste därför prioritera ned andra åtgärder som finansieras genom anslagsposten. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Områden som hanteras av Försvarsmakten och 5.1 Aktörer och deras finansiering av sanering 5.1.1 Försvarsmaktens finansiering av sanering Försvarsmakten disponerar ett stort antal förorenade områden. Verksamheten bedrivs inom anläggningar och på mark som hyrs av . Försvarsmaktens hantering av förorenade områden finansieras genom förvaltningsanslaget. har avsättning för framtida saneringsutgifter gjorts med 25 mnkr.129 Myndigheten har i årsredovisningen gjort en avsättning för skadestånd för PFAS-föroreningar med ca 59 mnkr.130 5.1.2 finansiering av sanering och röjning Myndigheten upplåter av sin uthyrda yta åt Försvarsmakten.131 driftorganisation utövar kontroll av och driftåtgärder på ca 6 500 byggnader, 4 700 försvarsanläggningar och mark.132 mark utgörs av aktiva övnings- och skjutfält, medan fält är under avveckling.133 Fälten innehåller ofta stora mängder OXA, vilket begränsar användningsområdet för marken efter avveckling. Enligt Generalläkaren omfattar områden med OXA ofta även miljöföroreningar. Så länge fälten inte röjs för OXA förhindras även sanering av föroreningarna.134 verksamhet är avgiftsfinansierad genom hyresintäkter. Myndigheten har även intäkter från försäljning av försvarsfastigheter. De totala intäkterna uppgick till ca 3,2 mdkr.135 () diskuterade fördelningen av kostnader för sanering av föroreningar och röjning av OXA mellan Försvarsmakten och Fortifikations- 129Försvarsmaktens årsredovisning 2015, s. 121. 130E-post från Försvarsmakten . I delårsbokslutet uppgår avsättningen till , se avsnitt 5.3.1. 131Fortifikationsverkets årsredovisning 2015, s. 25. 132Fortifikationsverkets webbplats hall/#, besökt . 133Fortifikationsverket (2013), Miljöutredning , s. 29. 134Intervju med Generalläkaren . 135Fortifikationsverkets årsredovisning 2015, s. 21. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N Enligt ESV bör det utvecklas en modell där framtida sanerings- och återställningskostnader belastar Försvarsmaktens budget som verksamheten pågår. En osäkerhetsfaktor som enligt ESV behöver tas om hand i en sådan modell är det delade ansvaret mellan och Försvarsmakten för alla åtgärder vid avveckling.136 5.2 Ansvar för sanering 5.2.1 Ansvarsfördelning i fråga om sanering av föroreningar Principen för fördelning av ansvar för avhjälpande av föroreningar på försvarsfastigheter är att Försvarsmakten ansvarar för föroreningar som uppkommit inom dess verksamhet. ansvarar för föroreningar som uppkommit inom förvaltningen av fastigheterna.137 Försvarsmaktens ansvar för sanering av förorenade områden Militära föroreningar uppkommer exempelvis när man skjuter och spränger, men kan även utgöras av brandsläckningsskum eller av spill från drivmedel.138 Försvarsmaktens ansvar för sanering regleras dels genom (MB) regler om verksamhetsutövarens ansvar, dels genom 5 a § i instruktionen.139 Ansvar för avhjälpande av föroreningsskador i 5 a § förordningen med instruktion för Försvarsmakten Försvarsmakten ska, utöver vad som följer av och i den utsträckning myndighetens resurser medger det, avhjälpa föroreningsskador 1.på fastigheter som avvecklats till följd av eller regeringens beslut om reducering av Försvarsmaktens organisation, och 2.i enlighet med Försvarsmaktens inventering av förorenade områden som orsakats av tidigare militär verksamhet. Försvarsmakten ska vid avhjälpande enligt första stycket 1 prioritera åtgärder på fastigheter som kan antas ha ett inte obetydligt marknadsvärde. Innan beslut om avhjälpande fattas ska samråd ske med . Regleringen i 5 a § är enligt oklar i fråga om såväl vilka fastigheter som avses som hur långtgående ansvaret är. har frågat och om vilka fastigheter som omfattas enligt 5 a § första stycket 1 och vad som avses med uttrycket ”utöver vad som följer av ” i första stycket i samma paragraf. Försvarsmakten anger att regeln är svårtolkad, men 136Ekonomistyrningsverket (2013), Överlåtelse av försvarsfastigheter och fastställande av avkastningskrav – underlag till , (ESV 2013:33). 137Försvarsmakten och (2007), Överenskommelse mellan : Övergripande inriktning, förutsättningar, beslutsordning och samarbetsformer, . 138Intervju med Försvarsmakten . 139Förordning (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att den bör tolkas mot bakgrund av försvarsbeslut . Ett stort antal förband med tillhörande övnings- och skjutfält lades då ned. Syftet var enligt Försvarsmaktens tolkning att underlätta en snabb försäljning av mark som skulle avvecklas. Lydelsen uppstod först i försvarsbeslutet och infördes därefter i myndighetens regleringsbrev. Sedan fördes regleringen över till instruktionen. En- ligt Försvarsmakten är det oklart varför regleringen kvarstår i instruktionen, men myndigheten har inte tagit upp frågan med Försvarsdepartementet.140 Försvarsdepartementet anger att det saknas förarbeten till den aktuella regleringen. Enligt departementet är det Försvarsmaktens uppgift att tolka regleringen i instruktionen.141 En begränsning av Försvarsmaktens ansvar enligt 5 a § är att avhjälpande av föroreningsskador ska ske i den utsträckning myndighetens resurser medger det. Enligt har Försvarsmakten inte tillräckliga resurser för saneringar, vilket enligt medför att avyttringar av fastigheter och fält som är under avveckling fördröjs.142 Även Generalläkaren anger att saneringsinsatser ibland försenas p.g.a. att Försvarsmakten inte har tillräckliga medel för sanering.143 Försvarsmakten tar fullt ansvar för föroreningar som uppkommit före eftersom myndigheten lever med arvet från hundratals år av militär verksamhet.144 ansvar för sanering av förorenade områden är verksamhetsutövare avseende fastighetsförvaltning och har ansvar för föroreningar från fasta installationer på försvarsfastigheter, t.ex. brandsläckningssystem. Vidare ansvarar myndigheten för föroreningar som är kopplade till driften av försvarsfastigheter, t.ex. från panncentraler och avloppsanläggningar, samt för andra föroreningar inom själva regementsområdena vilka inte Försvarsmakten ansvarar för.145 tar ansvar för äldre föroreningar som uppkommit före på fastigheter som myndigheten förvaltar. Detta gäller även föroreningar som föregångaren orsakat.146 Flera överenskommelser mellan myndigheterna Försvarsmakten och har slutit flera överenskommelser om ansvaret för sanering av förorenade områden och även för röjning av OXA. 140Intervju med Försvarsmakten . 141Intervju med Försvarsdepartementet . 143Intervju med Generalläkaren . 144Intervju med Försvarsmakten . 145Intervju med Generalläkaren . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N överenskommelsen anger att Försvarsmakten ansvarar för verksamhetsrelaterade miljöbelastningar och för miljöbelastningar som är en följd av fastighetsförvaltningen.147 slöts en delöverenskommelse om bl.a. efterbehandling av förorenade områden,148 som anger att efterbehandling sker enligt reglerna i MB. I fråga om prioriteringar av saneringsåtgärder utgår överenskommelsen från den oklara regleringen i 5 a § i Försvarsmaktens instruktion. 5.2.2 Ansvarsfördelning i fråga om röjning av OXA Det finns oklarheter i ansvarsfördelningen mellan och Försvarsmakten när det gäller röjning av OXA. Det saknas en uttrycklig författningsreglering av vilken myndighet som ansvarar för detta.149 För aktiva övnings- och skjutfält tar Försvarsmakten ansvar för s.k. riskreducerande åtgärder och röjning av OXA.150