prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Av diagram 3.4 framgår att av dem med bostadstillägg hade en nettobostadskostnad över taket 2016. Motsvarande andel 2007 var . Det är vanligast att sammanboende har en bostadskostnad över taket. Bland ensam- stående är det fler kvinnor än män som har en bostadskostnad . Diagram 3.4 Utveckling av andelen BTP-tagare över taket Bostadstillägg finns för att ge pensionärer med små inkomster möjlighet att bo rimligt och med en rimlig ekonomisk standard när hyran är be- tald. Utifrån det syftet är det standarden efter det att hyran är betald som är relevant att följa. Pensionärer med höga hyror har normalt de P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 1 lägsta marginalerna när hyran är betald. Genom- snittsålder för en mottagare av bostadstillägg är och de kan ha svårt att byta boende. BTP prövas mot alla inkomster och den för- mögenhet som pensionären har. Det innebär att det är många uppgifter som ligger till grund för beräkningen av BTP. Därtill viktas inkomsterna och förmögenheten i olika grad i beräkningen, vilket gör det svårt för den enskilde pensionären att förstå, kontrollera och bedöma om denne är berättigad till förmånen. Det finns förmodligen ett visst mörkertal med pensionärer som är be- rättigade till bostadstillägg, men inte känner till det och därför inte ansöker. Antal med äldreförsörjningsstöd ökar, men få är beroende av det Äldreförsörjningsstödet (ÄFS) är det yttersta grundskyddet för personer som har fyllt . Stödet är helt inkomstprövat och garanterar alla som har fyllt och bor i en skälig levnadsnivå. Äldreförsörjningsstödet är skattefritt och be- står dels av ersättning som ska garantera en viss skälig levnadsnivå, dels av ersättning för en skälig bostadskostnad. Den skäliga levnadsnivån för en ogift person är kopplad till prisutvecklingen och är 2017 (för en gift person) när en skälig bo- stadskostnad är betald. Det beloppet är lägre än nivån för hel garantipension efter skatt. Medel- beloppen minskade men har ökat något , till ca för kvinnor och ca för män 2016. De som får ÄFS är de som inte får del av fullt grundskydd i form av garantipension och bo- stadstillägg. Det är främst personer som inte bott de i som krävs för hel garanti- pension och vars hushåll inte har till- räcklig annan inkomst. Det är därför relativt få som får äldreförsörjningsstöd, knappt 12 400 kvinnor och drygt 9 900 män 2016, vilket är mindre än en procent av ålderspensionärerna. Av dem som fick ÄFS 2016 var födda i . P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 1 Diagram 3.5 Utveckling av antal kvinnor och män med ÄFS Som framgår av diagram 3.4 har antalet kvinnor och män som får ÄFS ökat . Det beror delvis på att reglerna för rätt till hel folkpension (senare ersatt av garantipension) förändrades i och med anpassningar till följd av . För dem som är födda eller tidigare kunde hel garantipension beviljas bosättning och de har därför i mindre utsträckning behov av ÄFS. Bland dem som är födda och senare, som behöver bosättning i för att be- viljas hel garantipension, kommer andelen pensionärer med ÄFS att öka. Dessa olika regel- verk kommer att påverka utvecklingen av antalet personer med ÄFS till dess att alla har garanti- pension enligt de bestämmelser som gäller för personer födda och . Ett annat skäl till ökningen är att antalet per- soner som får uppehållstillstånd av skyddsskäl eller som anhöriga har ökat. Många av de per- soner som har fått uppehållstillstånd i av dessa skäl har inte tjänat in tillräcklig inkomst- pension och har heller inte bott i till- räckligt länge för att kvalificera sig för full garantipension. Antalet personer som har behov av ÄFS förväntas därför öka även av det skälet . Att antalet personer med ÄFS och kostnaden för förmånen ökar är således inte ett tecken på att äldre generellt får det sämre utan beror på att fler personer inte helt omfattas av det ordinarie grundskyddet i form av garanti- pension och bostadstillägg. Pensionärernas inkomster har ökat till följd av skattesänkningar Diagram 3.5 visar hur den allmänna ålders- pensionen har utvecklats –2017 för fyra olika typfall (alla ogifta): en pensionär med enbart garantipension, en kvinna med medelpension, en man med medelpension samt en pensionär med hög allmän pension. Alla fyra typfallen har fått högre disponibel inkomst . Det beror främst på de skatte- sänkningar för som har gjorts . Ökningen är störst för pensio- närerna med enbart garantipension, alltså pensionärerna med de lägsta inkomsterna. Deras disponibla inkomst har ökat med . Även om garantipension har ökat mest är det från en låg nivå. Garantipensionen är värdesäkrad och följer prisutvecklingen genom konsumentprisindex. höjs prisbasbeloppet med , vilket leder till att garantipensionen ökar . Diagram 3.6 Typfall – pension efter skatt, 2008-2017, Källa: (typfallsmodellen). Pensionärer med inkomstgrundad pension hade fått successivt högre pensioner. Som en följd av balanseringen sänktes inkomst- pensionerna 2010, 2011 och 2014.1 Detta har till viss del kompenserats med skattesänkningar. Alla typfallen betalar ca mindre i skatt 2017 än de gjorde 2008. har dessutom indexeringen av in- komstpensionerna varit positiv. kom- mer balanseringen att upphöra och inkomst- pensionerna åter att räknas upp med inkomst- index. 1 För mer information om balanseringen se Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. och ökningen av inkomst- pensionerna är därför inte beslutad. Enligt den senaste prognosen kommer inkomstpensionerna att öka med 2018. Utöver allmän pension har de allra flesta pensionärer andra inkomster, främst tjänste- pension men även kapitalinkomster och arbets- inkomster. Diagram 3.5 visar därför inte hela bilden av utvecklingen av pensionärernas in- komster. Om alla inkomster skulle inkluderas, skulle skillnaden mellan de olika typfallen vara större eftersom personer med högre allmän pension som regel har högre övriga inkomster, främst tjänstepension. mellan ett starkt grundskydd och drivkrafter till arbete Det finns starka fördelningspolitiska skäl för ett bra grundskydd i ett allmänt pensionssystem och det är en förutsättning för att minska risken för låg ekonomisk standard bland äldre. Ett av målen för utgiftsområdet är att kvinnor och män med låg eller ingen inkomstrelaterad pension ska garanteras ett värdesäkrat grund- skydd. ska grundskyddet vara just en grund. I möjligaste mån ska det löna sig att arbeta även för personer med låga inkomster. Om grundskyddet ger höga ersättningsnivåer ger det sämre drivkrafter till arbete. Det finns således en målkonflikt mellan ett högt grund- skydd och ett system som ger goda drivkrafter till arbete. Nivån på grundskyddet är en avväg- ning mellan dessa två mål. Denna avvägning leder till att skillnaden i nettoutfall i vissa fall inte är så stor för personer med olika intjänad pension. Diagram 3.7 visar utvecklingen av den totala pensionen dvs. den allmänna pensionen, tjänste- pension och privat pension, före skatt (samma typfall som i diagram 3.6). Skillnaden mellan dem med lägst och högst pension är före skatt. I diagrammet framkommer också tydligt gapet mellan kvinnors och mäns pensioner. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 1 Diagram 3.7 Typfall – total pension före skatt, 2008–2017, Källa: (typfallsmodellen). Diagram 3.7 visar samma typfall som tidigare, men för pension efter skatt och med bostads- tillägg. Först och främst har skatten en ut- jämnande effekt mellan olika inkomstnivåer. Typfallet med hög pension betalar mer i skatt än de med lägre inkomster. Skillnaden i total pension minskar därför från före skatt till efter skatt. Förutom skattens utjämnande effekt kommer typfallens inkomster också närmare varandra till följd av bostadstillägget och linjen för personen med enbart garantipension sammanfaller i prin- cip med linjen för kvinnan med medelpension. Grundskyddet lyfter alltså garantipensionären till samma inkomstnivå som en kvinna med medelpension under förutsättning att garanti- pensionären har bostadstillägg, vilket av de med garantipension har. Det är tydligt att grundskyddets utformning gör att skillnaden i total pension efter skatt (och grundskydd) är relativt låg mellan dem med de lägsta pensionerna och dem med medel- pensioner. Skillnaden i pension mellan typfallen med högst och lägst inkomst är före skatt men minskar till efter skatt och bostadstillägg. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 1 Diagram 3.8 Typfall – total pension efter skatt och med bostadstillägg, 2008–2017, priser Källa: (typfallsmodellen). Grundskyddet minskar skillnaden i allmän pension mellan kvinnor och män Ett annat sätt att illustrera grundskyddets egenskaper är att beräkna inkomstgapet för pensionärer, dvs. skillnaden mellan kvinnors och mäns inkomster. Gapet inom den inkomstgrundade pensionen är , dvs. män har i genomsnitt högre inkomstgrundad pension än kvinnor. När sedan grundskyddets förmåner (inklusive änkepension) läggs till en i taget minskar gapet successivt vilket framgår av tabell 3.6. Garantipensionen minskar gapet till , och bostadstillägget slutligen till . Det är således uppenbart att grundskyddet har stor betydelse när det gäller att jämna ut skillnaden mellan kvinnors och mäns pensioner. Gapet halveras i det närmaste genom grundskyddet tillsammans med änkepensionen. Tabell 3.6 Inkomstgapet mellan män och kvinnor för personer + Inkomstgrundad allmän pension Källa: beräkningar i 2015. Diagram 3.7–3.8 med typfall och tabell 3.6 illustrerar grundskyddets dubbla natur. Å ena sidan leder det till svaga incitament till arbete eftersom grundskyddet starkt utjämnar skill- naden mellan dem med låga inkomster och dem med högre inkomster, å andra sidan minskar det risken för låg ekonomisk standard och gapet mellan kvinnors och mäns pensioner. Hur fattiga är pensionärerna? Grundskyddet i pensionssystemet ska bidra till att upprätthålla en rimlig levnadsstandard för pensionärerna. När grundskyddets funktion undersöks är det därför viktigt att se hur det påverkar den ekonomiska standarden och där- med andelen fattiga pensionärer. Fattigdom kan mätas i absoluta eller relativa termer där det sistnämnda mäter den ekonomiska standarden i relation till befolkningen i stort. Beroende på vilket mått som används blir också andelen fattiga och utvecklingen olika. De olika måtten har olika för- och nackdelar och för att få en så fullständig och rättvisande bild som möjligt bör därför flera olika mått användas i analysen. Den absoluta fattigdomen bland pensionärer är mycket låg Ett sätt att mäta den absoluta fattigdomen är att mäta andelen med mycket låg materiell standard. För att räknas som fattig enligt det måttet ska man inte ha råd med minst tre av nio nödvändiga varor eller tjänster3. Av diagram 3.9 framgår att den absoluta fattigdomen mätt på detta sätt bland svenska pensionärer är låg. 2 Inkluderar även garantipension till änkepension. 3 Saknar möjlighet att betala: hyra eller amorteringar/ränta på lån, tillräcklig värme i bostaden, en oväntad utgift, äta kött, fisk eller likvärdigmåltid minst , en veckas semester på annan ort, TV, telefon, tvättmaskin och bil. procent av kvinnorna och av männen som är i , vilket motsvarar ca 2 000 kvinnor och 6 000 män, definierades som absolut fattiga 2014. Nivån har varit täm- ligen , 2006–2014. Jämfört med övriga EU-länder är den absoluta fattigdomen mycket låg i och nivå- skillnaden mellan kvinnor och män är liten. I EU-274 är det en betydligt större andel bland kvinnorna än bland männen som har låg materiell standard. Diagram 3.9 Låg materiell standard bland män och kvinnor i och EU-27, andel EU-27, Kvinnor 65+ EU-27, Män 65+ Källa: , EU-SILC. Den relativa fattigdomen är högre och varierar mer Om man i stället mäter den relativa fattigdomen, dvs. hur den ekonomiska standarden bland pensionärer förhåller sig till den ekonomiska standarden för befolkningen i stort, förändras bilden. Den relativa fattigdomen mäts här som andelen med låg ekonomisk standard5, dvs. andelen pensionärer som har en ekonomisk standard som understiger av medianen för hela befolkningen. Eftersom pensionärers situation relateras till hela befolk- ningen så påverkas andelen fattiga också av ut- vecklingen för andra. Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard har ökat . Av diagram 3.10 framgår att den största ökningen 4EU-27 refererar till EU:s medlemsländer som var 27 till antalet. Därefter har även tillkommit. I diagram 3.9 visas en tidsserie över de länder som ingick i statistikmaterialet 2006, dvs. 5Med ekonomisk standard avses disponibel inkomst per konsumtions- enhet, för utförligare förklaring se bilagan Fördelningspolitisk redo- görelse i den ekonomiska vårpropositionen. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 1 har skett bland ensamstående kvinnor. Att ök- ningen är som störst och att den också varierar mest i den gruppen beror på att en stor andel av de ensamstående kvinnorna har en ekonomisk standard som ligger mycket nära gränsen för låg ekonomisk standard. Små förändringar kan där- för leda till att många flyttas förbi gränsen. beräknas en tredjedel av de äldre ensam- stående kvinnorna ha en ekonomisk standard som är över eller under denna gräns. Den främsta förklaringen till nivå- skiftet som syns 2007 är införandet av jobb- skatteavdraget. Det medförde att median- standarden i befolkningen ökade och därmed var det också fler främst i gruppen ensamstående kvinnor som hamnade under gränsen för låg ekonomisk standard. Ökningen var även den störst för ensamstående kvinnor. Att andelen ökat kan främst förklaras av kraftiga real- löneökningar i kombination med låg inflation. Diagram 3.10 Andelen kvinnor och män med låg ekonomisk standard bland dem , prognos 2016–2017 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 Källa: beräkningar i HEK-2013, 2013-2017 Anm: Låg ekonomisk standard mäts som andelen personer som har en disponibel inkomst per konsumtionsenhet som är av medianinkomsten för samtliga i befolkningen. upphörde enkätundersökningen HEK, redovisas därför beräkningar baserat på STAR-urvalet, därav tidsseriebrottet 2013. Störst risk för låg ekonomisk standard bland kvinnor, ensamstående och utrikes födda har en högre andel pensionärer med relativt sett låg ekonomisk standard jämfört med EU-genomsnittet. Av diagram 3.11 framgår att det främst är kvinnorna som har en högre andel med låg ekonomisk standard, och studeras kvinnor som är eller äldre är andelen avse- värt högre. Andelen män med låg ekonomisk standard är på samma nivå som EU-genom- snittet även om andelen bland de äldre männen ligger högre. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 1 Diagram 3.11 Andelen med låg ekonomisk standard bland äldre, i förhållande till EU-28, 2015 Källa: , EU-SILC. Anm: Låg ekonomisk standard mäts som andelen personer som har en disponibel inkomst per konsumtionsenhet som är av medianinkomsten för samtliga i befolkningen. Störst risk för att ha låg ekonomisk standard har ensamstående. Det gäller även i gruppen som är . Äldre pensionärer har högre risk för låg ekonomisk standard än yngre pensionärer och kvinnor har högre risk än män. Eftersom kvinnor i genomsnitt lever än män är också en stor andel äldre kvinnor ensamstående, vilket sammantaget ökar risken för låg ekono- misk standard. av alla pensionärer är ensamstående och två tredjedelar av dem är kvinnor. Eftersom andelen ensamstående pen- sionärer ökar med stigande ålder är det en av huvudorsakerna till att andelen med låg ekono- misk standard är högre i åldergruppen . I åldersgruppen 65–är andelen med låg ekonomisk standard däremot lägre än i ålders- gruppen 0–. En större andel utrikes födda kvinnor och män () riskerar låg ekonomisk standard jämfört med inrikes födda kvinnor och män (). Pensionen och dess nivå är en spegling av vad en individ har tjänat in under förvärvslivet. För den som har varit heltidsarbetande under hela sin förvärvsaktiva ålder blir den inkomstgrundade pensionen normalt sett tillräckligt hög för att inte ligga under gränsen för låg ekonomisk standard. De som ligger under denna gräns har som regel ett arbetsliv bakom sig som innehåller deltidsarbete eller avbrott, eller är kortare än normalt. För äldre kvinnor beror det på att kvinnor tidigare förvärvsarbetade i lägre grad, både jämfört med och jämfört med män. För utrikes födda kvinnor och män är det en lägre andel i förhållande till inrikes födda som har ett helt arbetsliv med intjänande i bakom sig till följd av att man har invandrat senare i livet. Grundskyddets betydelse för dem med låg ekonomisk standard Garantipensionen är lagd på en sådan nivå att den förutsätter att det finns antingen andra in- komster eller ett kompletterande inkomstprövat bostadstillägg för att ge en rimlig ekonomisk standard. I diagram 3.12 visas hur den ekono- miska standarden har utvecklats –2014 för en ensamstående pensionär dels med enbart garantipension, dels med garantipension och bostadstillägg baserat på en genomsnittlig bo- stadskostnad. Därtill visas hur gränsen för låg ekonomisk standard har utvecklats . Av diagrammet framgår att en ensamstående med enbart garantipension har en inkomst be- tydligt under gränsen för låg ekonomisk standard. Om personen har en genomsnittlig bostadskostnad och rätt till bostadstillägg, kommer hon eller han att ha en inkomst knappt över gränsen för låg ekonomisk standard. Dock är avståndet litet och dessutom krympande. sammanfaller i princip kurvorna. Snittbostadskostnaden var i princip på samma nivå som bostadskostnadstaket i bo- stadstillägget, dvs. Det medför att alla ensamstående kvinnor och män med en pension på garantipensionsnivå och maximalt bostadstillägg kommer befinna sig nära gränsen för låg ekonomisk standard. Diagram 3.12 Ekonomisk standard relativt gränsen för låg ekonomisk standard, typfall för ensamstående 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Garantipensionär med BTP (snitthyra) av medianen Garantipensionär efter skatt och egna beräkningar. Risken för låg ekonomisk standard är högst bland pensionärer med de lägsta inkomsterna, dvs. de som enbart har garantipension eller äldreförsörjningsstöd. av dessa har risk för låg ekonomisk standard. Denna grupp är dock relativt liten. Den utgör av kvinnorna och av männen. Den antalsmässigt största gruppen med låg ekonomisk standard är ensamstående kvinnor med en kombination av garanti- och inkomst- pension. Även om inte en lika stor andel bland dessa har låg ekonomisk standard är det sammantaget 112 000 kvinnor och 35 000 män, se diagram 3.13. Diagram 3.13 Antal med låg ekonomisk standard fördelat på pensionssammansättning, prognos 2017 Källa: Egna beräkningar 2015 Grundskyddet minskar risken för låg ekonomisk standard Även om fler pensionärer främst har in- komstgrundad pension så är det samlade grund- skyddet inom ålderspensionssystemet en viktig inkomstskälla för många och den bidrar också i hög grad till att minska an- delen med låg ekonomisk standard. I diagram 3.14 visas hur stor andelen med låg ekonomisk standard skulle ha varit om inte grundskyddet funnits. Andelen med låg ekonomisk standard skulle samlat för personer ha varit högre utan grundskyddet. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 1 Diagram 3.14 Andelen som lyfts över gränsen för låg ekono- misk standard med hjälp av grundskyddet, prognos 2017 Källa: Egna beräkningar 2015 3.4.3Analys och slutsatser – ersättning vid ålderdom Behovet av grundskyddet minskar i takt med att de inkomstgrundade pensionerna ökar. Ana- lyserna visar dock att grundskyddet har en mycket stor betydelse för att utjämna pensions- skillnader mellan såväl kvinnor och män som mellan utrikes och inrikes födda, att upprätthålla en rimlig ekonomisk standard för dem som får del av grundskyddet och att det lyfter många pensionärer över gränsen för låg ekonomisk standard. Ett mål för utgiftsområdet är att kvinnor och män med låg eller ingen inkomstgrundad pension ska garanteras ett värdesäkrat grund- skydd. Att behovet av grundskydd minskar är positivt, men inte ett tecken i sig på att målet är uppfyllt. Garantipensionen är värdeskyddad genom kopplingen till prisbasbeloppet. Av resultatredo- visningen framkommer också att alla typhushåll fått en realt förbättrad ekonomisk standard. Regeringen anser därför att målet är uppfyllt, men ser trots detta behov av översyn av hela grundskyddet. I och med att garantipensionen förändras med prisutvecklingen saknas koppling till inkomst- utvecklingen. Det var en medveten konstruktion i pensionsöverenskommelsen och inget sades då heller om att nivån för garantipension senare skulle omprövas, men heller inte att den för alltid bör vara oförändrad. I en ekonomi utan tillväxt behålls relationerna mellan garanti- pension och inkomstgrundad pension, men eftersom lönerna har ökat betydligt mer än priserna tappar garantipensionen successivt i P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 1 värde i förhållande till såväl inkomsterna som den inkomstgrundade ålderspensionen. Det gör att det finns ett behov av att analysera utveck- lingen och överväga förändringar av grund- skyddet. Bostadstillägget är ur flera aspekter en effektiv förmån, men kritiseras för sitt komplicerade regelsystem. Utformningen innebär att det för flertalet pensionärer är svårt att kontrollera och bedöma om och med vilket belopp de har rätt till förmånen. Den innebär också relativt höga administrativa kostnader och att risken för fel i hanteringen är relativt stor. Förbättringar har gjorts inom bostadstillägget , men den träffsäkerhet som inkomstprövningen ger i att fördela medlen till de som bäst behöver dem, kommer alltid att förutsätta en relativt omfattande uppgiftsinhämtning. Det är svårt att beräkna hur stort mörkertalet är inom BTP, men det är åtminstone tillräckligt stort för att för- anleda åtgärder. har på- gående informationssatsningar för att minska mörkertalet, men eftersom det inte finns till- gängliga uppgifter om förmögenhet är det svårt att hitta denna grupp. Bostadskostnadstaket har inte ändrats . Det innebär att för pensionärer med en bostadskostnad över bostadskostnadstaket har bostadstillägget inte varit värdesäkrat. Senast taket höjdes var 2007 och då hade av mottagarna en bostadskostnad . hade fler än hälften en så hög bostadskostnad. Det finns mot bakgrund av detta skäl att göra en genomgripande genomlysning även av bo- stadstillägget i syfte att finna möjliga förbätt- ringar och förenklingar. Grundskyddet har en omfördelande effekt på så sätt att förmånerna går till kvinnor och män med inga eller relativt låga inkomstgrundade pensioner. Analyserna visar att den absoluta fattigdomen bland kvinnor och män är mycket låg. Risken för relativ fattigdom (låg ekonomisk standard) är dock högre och har ökat . Både nivån och ökningen är störst för ensamstående äldre kvinnor. Regeringen har beslutat att en översyn av grundskyddet för ålderspension ska genomföras av en arbetsgrupp inom (S2017:A). Översynen ska pågå till . Arbetsgruppen ska analysera den nuvarande konstruktionen av grundskyddet och lämna förslag till förändringar som ger sammantaget bättre egenskaper för dem med låga pensioner, på kort och på lång sikt. Särskild fokus ska ligga på åtgärdernas effekter på pensionsgapet mellan kvinnor och män. Upp- draget omfattar hela grundskyddet och ska över- vägas samlat med beaktande av både garanti- pension, bostadstillägg och äldreförsörjnings- stöd. Det kan också noteras att det inom Agenda 2030 och de globala målen för hållbar utveckling, finns två mål (fattigdom och jämställdhet) där grundskyddet skulle kunna vara ett verktyg för måluppfyllelse. 3.4.4Resultat – ersättning vid dödsfall Ersättning vid dödsfall omfattar anslaget 1.2 Efterlevandepensioner till vuxna. Inom anslaget finns omställningspension och änkepension. Båda förmånerna syftar till att ge ett rimligt skydd för efterlevande vid dödsfall. Förmånerna är emellertid olika utformade och speglar be- hovet för olika tidsåldrar och olika generationer.