prop · H50373 · 2017-12-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:73 En utvidgning av kapningsbrottet Regeringen överlämnar denna proposition till . Kapning och andra brott mot den civila luftfarten utgör allvarliga företeelser och har inte sällan samband med terrorism. I syfte att möta nya och framväxande hot på området har inom () antagits ett protokoll till konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg (Pekingprotokollet) och en reviderad konvention för bekämpande av brott på den internationella civila luftfartens område (Pekingkonventionen). Överenskommelserna innebär bl.a. att det ska vara brottsligt att kapa luftfartyg med tekniska hjälpmedel eller att använda luftfartyg för att i brottsligt syfte transportera explosivt material och biologiska eller kemiska vapen. I propositionen föreslås att ska tillträda protokollet och konventionen. Regeringen föreslår också att straffansvaret för kapning utvidgas till att omfatta den som olovligen med tekniskt hjälpmedel kapar luftfartyg eller andra transportmedel. Vidare föreslås att det utvidgas på så sätt att även lätta lastbilar ska ingå bland de transportmedel som kapningsbrottet omfattar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ......................................... Ärendet och dess beredning.............................................................. Genomförande av internationella överenskommelser i svensk rätt ........................................................................ Utgångspunkter för regeringens ställningstaganden........... Tillträde till Pekingprotokollet och Pekingkonventionen ................. Överenskommelsernas huvudsakliga innehåll.................... Behovet av lagstiftning..................................................... Protokollet och konventionen bör godkännas .................. Straffansvaret för kapning utvidgas.................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslaget.............................................................. Konvention för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg ....................................... Protocol Supplementary to the Convention for the Suppression of Unlawful Seizure of Aircraft................... Protokoll till konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg ....................................... Convention on the Suppression of Unlawful Acts Konvention för bekämpande av brott på den internationella civila luftfartens område........................... Sammanfattning av delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40)...................... Förteckning över remissinstanserna (SOU 2016:40)....... Lagförslag i utkastet till lagrådsremiss............................. Förteckning över remissinstanserna (utkastet till Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , dels godkänner 2.Förenta nationernas protokoll till konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg (avsnitt 5.3), 3.Förenta nationernas konvention för bekämpande av brott på den internationella civila luftfartens område (avsnitt 5.3), 4.en förklaring enligt artikel XXII b i protokollet till konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg med innebörd att avser att tillämpa artikel 1.3 d i konventionen i enlighet med principerna i svensk strafflagstiftning om ansvarsfrihet i familjerelationer (avsnitt 5.3), 5.en förklaring enligt artikel 21.4 b i konventionen för bekämpande av brott på den internationella civila luftfartens område med innebörd att avser att tillämpa artikel 1.4 d i konventionen i enlighet med principerna i svensk strafflagstiftning om ansvarsfrihet i familjerelationer (avsnitt 5.3). Förslag till lag om ändring i Prop. Härigenom föreskrivs att 13 kap. 5 a § ska ha följande Den som genom olaga tvång Den som genom olaga tvång bemäktigar sig eller ingriper i eller olovligen med tekniskt hjälp- medel bemäktigar sig eller ingriper i 2.ett fartyg, som används i civil yrkesmässig sjöfart för befordran av gods eller passagerare, bogsering, bärgning, fiske eller annan fångst, eller 3. en buss, en tung lastbil eller 3. en buss, en lastbil eller ett järnväg, spårväg eller tunnelbana, järnväg, spårväg eller tunnelbana, som används i förvärvsverksamhet som används i förvärvsverksamhet döms för kapning till fängelse i högst . Detsamma gäller den som genom olaga tvång bemäktigar sig en plattform i havet som är avsedd för verksamhet för utforskning eller utvinning av naturtillgångar eller för något annat ekonomiskt ändamål. Den som i annat fall 1.förstör eller allvarligt skadar ett sådant fartyg eller en sådan plattform som anges i första stycket eller ett luftfartyg i trafik, eller 2.vidtar en åtgärd som är ägnad att framkalla fara för säkerheten för ett sådant fartyg eller en sådan plattform som anges i första stycket eller för ett luftfartygs säkerhet under flygning döms för sjö- eller luftfartssabotage till fängelse i högst . Är brott som avses i första eller andra stycket att anse som grovt, döms till fängelse , lägst två och högst , eller på livstid. Vid bedömande av om brottet är grovt ska särskilt beaktas om därigenom framkallats fara för flera människoliv eller om gärningen annars varit av särskilt farlig art. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2009:396. 2017/18:73 3 Ärendet och dess beredning Frågor om luftfartsskydd hanteras på det internationella planet av civila luftfartsorganisationen (). Med anledning av ökade problem med flygkapningar antogs 1970 inom ramen för konventionen för bekämpande av olaga besittningstagande av luftfartyg, benämnd . Konventionen innebär en förpliktelse för stater att straffbelägga kapningsbrott med stränga straff och att uppfylla vissa förpliktelser i fråga om bl.a. domsrätt, åtal och utlämning beträffande sådana brott. ratificerade konventionen och den trädde i kraft (prop. 1971:92, bet. JuU 1971:9, rskr. 1971:164, SÖ 1971:17). För att genomföra konventionen infördes en särskild straffbestämmelse om kapning av luftfartyg i 13 kap. 5 a § . Vidare utsträcktes svensk domstols behörighet till att omfatta detta brott utan krav på dubbel straffbarhet. Konventionen i dess officiella engelska lydelse tillsammans med en översättning till svenska finns i bilaga 1. Inom ramen för antogs 1971 också konventionen för bekämpande av brott mot den civila luftfartens säkerhet, benämnd Montrealkonventionen. Genom konventionen förpliktas parterna att belägga sabotage och liknande brott mot den civila luftfartens säkerhet med stränga straff. Konventionen innehåller också förpliktelser bl.a. i fråga om domsrätt, åtal och utlämning med anledning av sådana brott. Montrealkonventionen trädde i kraft och ratificerade konventionen (prop. 1973:92, bet. JuU 1973:21, rskr. 1973:222, SÖ 1973:48). För att genomföra konventionen infördes en särskild straffbestämmelse om luftfartssabotage i 13 kap. 5 a § andra stycket och svensk domsrätt utsträcktes till att omfatta detta brott utan krav på dubbel straffbarhet. ökade problemen med att våldshandlingar även riktades mot flygplatser. Till Montrealkonventionen antogs därför 1988 ett protokoll för bekämpande av våldsbrott på flygplatser som används för civil luftfart i internationell trafik. Protokollet ratificerades av och trädde i kraft (prop. 1989/90:130, bet. 1989/90:JuU33, rskr. 1989/90:286, SÖ 1990:16) då bl.a. en ny straffbestämmelse om flygplatssabotage infördes i 13 kap. 5 b § och svensk domstols behörighet utsträcktes till att omfatta även detta brott utan krav på dubbel straffbarhet. Efter händelserna i antogs inom en global strategi för att stärka skyddet för luftfarten. En del av denna innefattade en översyn av gällande rättsliga instrument. Vid en diplomatkonferens i antogs ändringar av Haag- och Montrealkonventionerna. Dessa arbetades fram inom en underkommitté till juridiska kommitté och syftar främst till att möta nya och framväxande hot mot den civila luftfartens säkerhet. Ändringarna till antogs i form av ett tilläggsprotokoll till konventionen (Pekingprotokollet) och ändringarna i Montrealkonventionen med dess tilläggsprotokoll antogs i form av en konsoliderad ny konvention (Pekingkonventionen). har inte undertecknat Pekingprotokollet eller Pekingkonven- Prop. 2017/18:73 tionen. För att överenskommelserna ska träda i kraft krävs att de ratificeras av 22 stater. Detta krav har uppfyllts beträffande protokollet och den överenskommelsen kommer att träda i kraft . Konventionen har ratificerats av 21 stater. Pekingprotokollet och Pekingkonventionen i officiella engelska lydelser tillsammans med översättningar till svenska finns i bilagorna 2–5. beslutade regeringen att ge Utredningen om genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism ett tilläggsuppdrag (dir. 2015:61). I uppdraget ingick bl.a. att ta ställning till om ska tillträda Pekingprotokollet och Pekingkonventionen samt lämna nödvändiga lagförslag. Utredningen överlämnande delbetänkandet Straffrättsliga åtgärder mot deltagande i en väpnad konflikt till stöd för en terroristorganisation (SOU 2016:40), i vilket bl.a. Pekinginstrumenten behandlas. Därutöver har utredningen fått tre tilläggsdirektiv (dir. 2016:46, dir. 2017:2 och dir. 2017:47) och utredningen överlämnade slutbetänkandet Genomförande av vissa straffrättsliga åtaganden för att förhindra och bekämpa terrorism (SOU 2017:72). I detta lagstiftningsärende behandlar regeringen de förslag i utredningens delbetänkande som rör tillträde till Pekingprotokollet och Pekingkonventionen. En sammanfattning av delbetänkandet och utredningens lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 6 respektive bilaga 7. Delbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 8. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2016/04600/L5). För att komplettera beredningsunderlaget remissbehandlades vidare ett utkast till lagrådsremiss (Ju2017/06004/L5). Utkastets lagförslag finns i bilaga 9. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 10. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2017/06004/L5). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 11. Lagrådets yttrande finns i bilaga 12. Yttrandet behandlas i avsnitt 5.4. 4.1Genomförande av internationella överenskommelser i svensk rätt Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) är behörigheten att ingå internationella överenskommelser förbehållen regeringen. I vissa fall krävs emellertid att godkänner överenskommelsen. Det gäller bl.a. om den förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om överenskommelsen är av större vikt (10 kap. 3 § RF). 2017/18:73 När regeringen ingår en internationell överenskommelse av offentligrättslig natur är det som stat som bär det folkrättsliga ansvaret för att förpliktelserna uppfylls i lagstiftning och rättstillämpning. Internationella överenskommelser med normativt innehåll blir i inte automatiskt en del av den nationella rätten, utan måste på något sätt införlivas med svensk rätt för att bli gällande inför svenska domstolar och myndigheter. En överenskommelse kan t.ex. införlivas genom transformering eller konstaterande av normharmoni. Transformering innebär att, i den utsträckning det anses behövligt, införa eller ändra svenska bestämmelser så att de överensstämmer med överenskommelsens krav. Konstateras i stället normharmoni, dvs. att svensk rätt redan överensstämmer med överenskommelsen, behövs inte några lagändringar. 4.2Utgångspunkter för regeringens ställningstaganden Som framgår av avsnitt 3 har en särskild utredare analyserat frågan om tillträde till och genomförandet i svensk rätt av Pekingprotokollet och Pekingkonventionen. I de följande avsnitten tar regeringen ställning till tillträde till och genomförande av överenskommelserna. De båda Pekinginstrumenten har sin förebild protokoll till konventionen för bekämpande av brott mot sjöfartens säkerhet och protokoll till protokollet om bekämpande av brott mot säkerheten för fasta plattformar belägna på kontinentalsockeln. undertecknade de båda protokollen och de trädde i kraft . Protokollen har ratificerats av (prop. 2013/14:212, bet. 2013/14:JuU39, rskr. 2013/14:289, SÖ 2014:17 och 2014:18). tillträdde även konventionen för bekämpande av nukleär terrorism. Svensk rätt har, i de delar det finns motsvarande bestämmelser som i Pekinginstrumenten, ansetts uppfylla åtagandena i dessa instrument (prop. 2013/14:212, s. 11–14, 18 och 19). Regeringens bedömning av om ett svenskt tillträde till Pekinginstrumenten kräver lagändringar tar därför även sin utgångspunkt i den bedömning som gjordes i fråga om angivna instrument. 5Tillträde till Pekingprotokollet och Pekingkonventionen Pekingprotokollet består av en ingress och 25 artiklar. I ingressen uttrycks att det för att bättre kunna hantera nya typer av hot mot den civila luftfarten finns ett behov av att anta kompletterande bestämmelser. Bestämmelserna i protokollet ändrar och kompletterar Haagkonventio- Prop. 2017/18:73 nens bestämmelser. Nedan beskrivs kortfattat det huvudsakliga innehållet Handlingar som ska utgöra brott Genom artikel II ändras lydelsen av artikel 1 i konventionen som handlar om vilka gärningar som ska utgöra brott. Av bestämmelsen följer att det ska vara straffbart att rättsstridigt och uppsåtligen ta ett luftfartyg i trafik i besittning eller utöva kontroll över detta genom våld eller hot om våld, genom tvång, genom hot av annat slag eller genom tekniska hjälpmedel (artikel 1.1). Även den som hotar med att begå ett sådant brott eller låter någon ta emot ett sådant hot, under omständigheter som tyder på att hotet är trovärdigt, begår ett brott (artikel 1.2). Som brottslig handling ska vidare betraktas att försöka begå brott enligt artikel 1.1 (artikel 1.3 a), att värva eller instruera andra att begå brott enligt artikel 1.1–3 a (artikel 1.3 b), att medverka till brott enligt artikel 1.1–3 a (artikel 1.3 c) eller att hjälpa någon att undvika utredning, åtal eller straff för brott enligt artikel 1.1–3 c (artikel 1.3 d). Även att komma överens med en eller flera personer om att begå ett brott enligt artikel 1.1–2 eller att medverka till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår ett sådant brott ska i vissa fall vara straffbart (artikel 1.4). Det som är nytt i förhållande till den tidigare lydelsen är bl.a. att en brottslig handling kan begås under hela den tid då ett luftfartyg befinner sig i trafik (tidigare gällde att luftfartyget skulle befinna sig under flygning) och att brottskatalogen utvidgas på så sätt att det olaga besittningstagandet av ett luftfartyg även kan ske genom att använda tekniska hjälpmedel. Även bestämmelsen om hot i artikel 1.2 är ny. I artikel III görs en redaktionell ändring av konventionens artikel 2 som innebär att konventionsstaterna ska belägga de brott som anges i artikel 1 med stränga straff. Ansvar för juridiska personer Genom artikel IV läggs en ny artikel till i konventionen (artikel 2bis). Av bestämmelsen följer bl.a. att varje stat får vidta de åtgärder som är nödvändiga för att möjliggöra att en juridisk person ställs till ansvar när en person i sin egenskap av ansvarig för ledningen eller kontrollen av denna juridiska person har begått ett brott enligt konventionen. Artikel V innehåller en ny lydelse av artikel 3.1 i konventionen. Genom artikeln införs bl.a. en ny definition av när ett luftfartyg ska anses vara ”i trafik”. Det innefattar tidpunkten från det ögonblick då markpersonal eller besättningen börjar förbereda luftfartyget för en viss bestämd flygning till dess att har förflutit efter landning. Vid nödlandning ska flygningen anses fortsätta till dess att behörig myndighet övertar ansvaret för luftfartyget och för personer och egendom ombord. Förhållandet till andra internationella regelverk Genom artikel VI införs en ny artikel i konventionen (artikel 3bis). Av artikeln framgår bl.a. att ingenting i konventionen ska inverka på andra rättigheter, skyldigheter och ansvar för stater och enskilda enligt folkrätten samt att konventionen inte reglerar väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt som regleras av internationell humanitär rätt. I artikel VII anges den nya lydelsen av konventionens artikel 4 som innebär att det i konventionen införs ytterligare krav på domsrätt. I bestämmelsen ställs krav på att varje stat ska kunna utöva domsrätt bl.a. beträffande brott som förövats inom statens eget territorium, mot eller ombord på ett luftfartyg registrerat i den staten, mot eller ombord på ett luftfartyg som landar inom den statens territorium med den misstänkte fortfarande ombord, eller av statens egna medborgare. Vidare ges staterna möjlighet att utöva domsrätt bl.a. när brott har begåtts mot statens egna medborgare. Artiklarna VIII och IX, som ersätter artikel 5 respektive artikel 6.4 i konventionen, behandlar frågor sammanhängande med utövande av domsrätt. Garanti för en rättvis behandling Genom artikel X införs en ny artikel i konventionen (artikel 7bis). Av bestämmelsen följer att den mot vilken åtgärder vidtas med stöd av konventionen ska garanteras en rättvis behandling och åtnjuta alla rättigheter och garantier i enlighet med lagstiftningen i den stat inom vars territorium personen befinner sig och i enlighet med tillämpliga folkrättsliga bestämmelser, däribland de internationella mänskliga rättigheterna. Utlämning och internationell rättslig hjälp Artikel XI innehåller en ny lydelse som ersätter artikel 8 i konventionen. Bestämmelsen innebär bl.a. att brotten enligt konventionen ska anses ingå i de utlämningsbara brotten i de utlämningsavtal som redan föreligger mellan konventionsstaterna och att staterna ska ta med dessa brott som utlämningsbara brott i nya utlämningsavtal som ingås med andra konventionsstater. Genom artikel XII och XIII införs två nya artiklar i konventionen (artikel 8bis och artikel 8ter). Av artikel XII följer att inget brott enligt konventionen ska betraktas som ett politiskt brott och att en framställning om utlämning eller ömsesidig rättslig hjälp inte får avslås endast på sådan grund. Enligt artikel XIII får en konventionsstat vägra utlämning eller rättslig hjälp, om den har grundad anledning att anta att framställningen har gjorts i syfte att åtala eller straffa en person på grund av dennas ras, trosbekännelse, nationalitet, etniska ursprung, politiska uppfattning eller kön, eller att bifall till framställningen skulle vara till men för den personens ställning av något av dessa skäl. Artiklarna XIV och XV, vars lydelser ersätter artikel 9.1 respektive artikel 10.1 i konventionen, behandlar frågor om förebyggande av brott respektive bistånd i samband med utredning av ett brott. Genom artikel XVI införs en ny artikel i konventionen (artikel 10bis). 2017/18:73 Av artikeln följer att varje stat som har anledning att befara att ett brott enligt konventionen kommer att begås ska, i enlighet med sin nationella lagstiftning, lämna alla tillgängliga upplysningar av betydelse till de stater som kan förmodas ha domsrätt enligt konventionen. I artiklarna XVII–XXV regleras formerna för undertecknande och ratificering av protokollet och vissa andra övergripande frågor. Av artikel XIX framgår att i förhållande mellan parterna till protokollet ska protokollet och konventionen läsas och tolkas som ett enda instrument och benämnas , ändrad genom Pekingprotokollet 2010. Pekingkonventionen består av en ingress och 25 artiklar. I ingressen uttrycks att den rättsliga ramen för att förhindra och bekämpa brott mot den civila luftfarten behöver förstärkas för att bättre kunna hantera nya typer av hot. Nedan beskrivs kortfattat det huvudsakliga innehållet i konventionen i de avseenden den innebär förändringar i förhållande till Montrealkonventionen och dess tilläggsprotokoll. Handlingar som ska utgöra brott Artikel 1 i Pekingkonventionen utvidgar brottskatalogen till att omfatta gärningar som innebär att ett luftfartyg på olika sätt används som brottsverktyg eller att det ombord på ett sådant fartyg transporteras bl.a. vissa typer av vapen. I bestämmelsen anges således att det ska utgöra brott att: 1) använda ett luftfartyg i trafik i avsikt att förorsaka dödsfall, allvarlig kroppsskada eller allvarlig sak- eller miljöskada, 2) släppa ut eller utlösa biologiska vapen, kemiska vapen eller kärnvapen (BCN-vapen) eller explosiva, radioaktiva eller liknande ämnen från ett luftfartyg i trafik, på ett sätt som förorsakar eller är ägnat att förorsaka sådan skada, eller 3) använda BCN-vapen eller explosiva, radioaktiva eller liknande ämnen mot eller ombord på ett luftfartyg i trafik på ett sätt som förorsakar eller är ägnat att förorsaka sådan skada (artikel 1.1 f–h). Vidare ska det utgöra brott att ombord på ett luftfartyg transportera, låta transportera eller möjliggöra transport av: 1) explosivt eller radioaktivt material, med vetskap om att det är avsett att användas för att förorsaka eller hota med att förorsaka dödsfall eller allvarlig kropps- eller sakskada med avsikten att injaga skräck i en befolkning eller att förmå en regering eller internationell organisation att utföra eller inte utföra en viss handling, 2) BCN-vapen, med vetskap om att det är ett sådant vapen, 3) atområbränsle, särskilt klyvbart material, eller utrustning eller material som är särskilt avsedda eller utformade för att bearbeta, använda eller producera särskilt klyvbart material, med vetskap om att de är avsedda att användas i verksamhet med kärnladdning eller annan kärnteknisk verksamhet som inte omfattas av säkerhetsåtgärder enligt ett avtal om säkerhetsåtgärder med , eller 4) utrustning, material eller programvara eller relaterad teknik som påtagligt bidrar till utformningen, tillverkningen eller spridningen av ett BCN- vapen utan lagenligt tillstånd och med avsikt att de ska användas för sådana ändamål (artikel 1.1 i). Försök att begå något av dessa brott ska också vara straffbart (artikel 1.4). Hot om att begå vissa uppräknade brott enligt konventionen ska utgöra brott. Likaså ska det utgöra brott att förorsaka att någon annan tar emot ett sådant hot under omständigheter som tyder på att hotet är trovärdigt (artikel 1.3). Det ska även vara straffbart att medverka till, värva eller instruera andra att begå vissa brott enligt konventionen eller hjälpa någon att undvika utredning, åtal eller straff för sådana brott (artikel 1.4). Även att komma överens med en eller flera personer om att begå vissa brott enligt konventionen eller att i visst syfte eller med viss vetskap medverka till att en grupp personer som handlar med ett gemensamt syfte begår sådana brott ska vara straffbart (artikel 1.5). Enligt artikel 3 ska de brott som anges i artikel 1 beläggas med stränga straff. I artikel 2 införs nya definitioner, exempelvis av BCN-vapen som omfattar biologiska vapen, kemiska vapen, kärnvapen och andra kärnladdningar. Bestämmelsen innehåller också definitioner av biologiska respektive kemiska vapen. Ansvar för juridiska personer Genom artikel 4 införs en bestämmelse om ansvar för juridiska personer. Av bestämmelsen följer bl.a. att varje stat får vidta nödvändiga åtgärder för att möjliggöra att en juridisk person ställs till ansvar när en person i sin egenskap av ansvarig för ledningen eller kontrollen av den juridiska personen har begått ett brott enligt konventionen. Förhållandet till andra internationella regelverk Av artikel 6 följer bl.a. att konventionen inte ska inverka på andra rättigheter, skyldigheter och ansvar för stater och enskilda enligt folkrätten samt att konventionen inte reglerar väpnade styrkors verksamhet under en väpnad konflikt som regleras av internationell humanitär rätt.