prop · H50333 · 2017-10-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:33 om kommunersättningar Skr. för migration och integration Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas regeringens bedömning och åtgärder med anledning av rekommendationer i rapporten för migration och integration – ett ogenomtänkt system (RiR 2017:10). Riksrevisonen har granskat hur systemet med kommunersättningar inom integration och migration fungerar i praktiken på grund av att dessa utgifter ökat kraftigt . samlade slutsats är att ersättningssystemet framstår som omotiverat detaljerat och att avvägningen mellan träffsäkerhet och enkelhet därför bör ses över. pekar på att vissa förändringar och förenklingar gjorts i regelverket för ersättningar till kommunerna för mottagande av ensamkommande barn och unga. De huvudsakliga förändringarna som trädde i kraft består av att ersättningarna schabloniseras och utbetalas utan ansökningsförfarande. menar att denna lösning skulle kunna tillämpas i betydligt högre utsträckning även för andra ersättningar. Regeringen delar övergripande bedömning att kommunersättningarna för migration och integration är för detaljerade och administrativt betungande och att de i ännu högre utsträckning borde schabloniseras och förenklas. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning, Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända (dir. 2015:107). (2015:02) har i uppdrag att utreda och lämna förslag vad gäller bl.a. statlig ersättning till kommuner och landsting där 2017/18:33 det i uppdraget även ingår att föreslå hur schablonersättning kan användas i större utsträckning. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Bakgrund till granskningen ............................................... Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat systemet för kommunersättningar för migration och integration. Syftet med granskningen har varit att ta reda på om staten har utformat ersättningssystemet så att kommuner ges rimliga ekonomiska och planeringsmässiga förutsättningar för mottagandet av asylsökande och nyanlända samt om ersättningssystemet kan förenklas eller effektiviseras. Granskningen har resulterat i rapporten för migration och integration – ett ogenomtänkt system (RiR 2017:10), se bilagan. överlämnades av till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Staten ersätter kommunerna för kostnader för mottagandet av asylsökande och nyanlända genom ett trettiotal olika slags ersättningar. Statens utgifter för kommunersättningar inom migration och integration har ökat betydligt till följd av det stora antalet asylsökande som kom till . ökade statens utgifter för kommunersättningar för asylsökande kraftigt och väntas utgifterna för kommunersättningar för nyanlända öka för att därefter minska. menar att och regeringen inte har uttryckt några tydliga mål för vad de olika ersättningarna ska uppnå men att man däremot har framhållit betydelsen av att ersättningssystemet ska ge kommunerna rimliga förutsättningar. I samband med att kommunerna tog över ansvaret för mottagandet av asylsökande ensamkommande barn uttryckte t.ex. att ersättningssystemet ska utformas så att kommunernas krav på framförhållning tillgodoses (prop. 2005/2006:46). ekonomiska vårproposition framhöll regeringen att det är angeläget att kommunerna får bättre långsiktiga ekonomiska och planeringsmässiga förutsättningar. såg mot denna bakgrund att de var angeläget att granska om ersättningssystemet ger kommunerna rimliga förutsättningar för mottagandet och om ersättningssystemet kan förenklas eller effektiviseras. I sin granskning har gjort vissa avgränsningar. Exempelvis ingår inte ersättningar till landsting. Vad gäller frågan om huruvida ersättningssystemet kan förenklas eller effektiviseras omfattas inte ersättningarna till kommunerna för mottagandet av ensamkommande barn och unga eftersom dessa var under förändring. För att få in ett kunskapsunderlag har bl.a. riktat en enkät till samtliga kommuner med frågor om hur kommunerna bedömt sina ekonomiska och planeringsmässiga förutsättningar för mottagande Skr. 2017/18:33 av asylsökande och nyanlända. uppgifter från om storleken på mottagandet. har i sin granskning utgått från följande frågeställningar och underfrågor: 1Ger ersättningssystemet kommunerna rimliga ekonomiska förutsättningar? a.Har regeringen skaffat sig ett tillräckligt underlag för att fastställa ersättningsnivåerna? b.Bedömer kommunerna att ersättningarna täcker kostnaderna för mottagandet? 2Ger ersättningssystemet kommunerna rimliga planeringsmässiga förutsättningar? 3Kan ersättningssystemet förenklas eller effektiviseras så att administrationskostnaderna minskas för och a.Kan hantering av ersättningarna bli mer effektiv? b.Kan regeringen förenkla utformningen av ersättningssystemet? konstaterar i sin granskning att det inte finns någon lagreglering av kostnadsfördelningen för mottagandet mellan stat och kommunsektor. Därutöver har genomgång av riksdagstrycket visat att inte heller har uttryckt någon entydig princip för vad som ska gälla men att det i bl.a. budgetpropositionen framgår att staten har ett ekonomiskt ansvar för flyktingmottagandet och ersätter kommunerna för kostnader som är relaterade till mottagandet av nyanlända flyktingar. Vad gäller mottagandet av asylsökande har det i propositionen Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94:94) uttryckts att staten har det övergripande ekonomiska ansvaret. rekommenderar därför regeringen att förtydliga vilken överordnad princip som ska gälla för kostnadsfördelningen för mottagandet mellan stat och kommun. anser att detta är viktigt för ersättningssystemets transparens och legitimitet. Innan etableringsreformen infördes hade kommunerna huvudansvaret för mottagandet av nyanlända. Granskningen visar att kostnadsuppföljningar av kommunens kostnader för mottagande av nyanlända gjordes . Uppföljningarna gjordes först av , sedan av dåvarande och slutligen av fram till myndighetens nedläggning 2007. Uppföljningarna baserades på ett urval av 41 kommuners mottagningsrelaterade kostnader för nyanlända för exempelvis försörjningsstöd, mottagande av ensamkommande barn, skola, sysselsättningsåtgärder m.m. genomfördes analyser av kostnader för samtliga kommuner baserat på uppgifter om 2017/18:33 kostnader för försörjningsstöd, medan övriga kostnader relaterade till nyanlända uppskattades utifrån tidigare års beräkningar. Enligt har regeringen inte gjort någon systematisk återkommande uppföljning av kommunernas faktiska kostnader. De underlag som finns ger endast en fragmentarisk bild av kostnaderna. rekommenderar därför att regeringen återkommande och systematiskt bör följa upp kommunernas faktiska kostnader för mottagandet. föreslår att det kan ske genom uppföljningar i ett representativt urval av kommuner. granskning visar att den nuvarande utformningen av ersättningssystemet medför betydande administrationskostnader för såväl stat som kommuner, eftersom flera av ersättningarna kräver ett ansökningsförfarande där de faktiska kostnaderna ska redovisas. drar slutsatsen att ersättningssystemet ger kommunerna dåliga planeringsförutsättningar bl.a. då regelverket uppfattas som svårt och flera av ersättningarna inte har betalats ut . Vidare menar att flera ersättningar var och en för sig motsvarar en liten andel av den totala utgiften för statliga ersättningar till kommunerna. Exempel på sådana ersättningar är ersättning för vissa hyreskostnader, ekonomiskt bistånd samt stöd och hjälp i boendet, kostnader för äldre sjuka och funktionshindrade och varaktig vård. För flera av dessa ersättningar är det dessutom en betydande andel av ansökningarna som avslås. rekommenderar mot denna bakgrund att regeringen ser över avvägningen mellan träffsäkerhet och enkelhet i ersättningssystemet. anser att schablonersättningar bör användas i så hög utsträckning som möjligt då schabloner innebär väsentligt mindre administration för kommunerna som de ger kommuner starkare incitament till kostnadskontroll. Nackdelarna med schablonersättning, såsom sämre träffsäkerhet mellan faktisk kostnad och ersättning, innebär dock enligt att det är mindre lämpligt att använda schablonersättning för utgifter där det finns en omfattande variation i kostnaderna och då ersättningen avser betydande belopp men relativt få ärenden. Vidare menar att flera ersättningar kan tas bort eller betalas ut automatiskt. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen välkomnar granskning av systemet för kommunersättningar inom migration och integration. Staten har ett ekonomiskt ansvar för flyktingmottagandet med utgångspunkt i de resonemang som regeringen förde i propositionerna som låg till grund för det nuvarande ersättningssystemet samt till lagen (2010:197) om etableringsinsatser, propositionen om samordnat flyktingmottagande och nytt ersättningssystem för kommunerna m.m. 1989/90:105) och propositionen Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering – egenansvar med professionellt stöd (prop. 2009/10:60). Vidare framgår det av propositionen till lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) att staten har det övergripande ekonomiska ansvaret för kostnader relaterade till mottagande av asylsökande, Mottagande av asylsökande m.m. (prop. 1993/94:94). Regeringen anser därmed att det finns uttalade principer för kostnadsfördelningen mellan stat och kommun för mottagandet av såväl asylsökande som nyanlända. rekommenderar att regeringen återkommande och systematiskt följer upp kommunernas faktiska kostnader för mottagandet, exempelvis genom uppföljningar i ett representativt urval av kommuner. Regeringen anser att det kan finnas skäl att följa upp kommunernas Utformningen av en eventuell uppföljning hänger i viss utsträckning samman med hur ersättningssystemet utformas. rapporter har dock visat på svårigheter att följa upp kommunernas I Statskontorets rapport och kostnadsutjämning – Analys av utredningsbehov (2016:32) konstateras till exempel att det inte är möjligt att sammanställa kostnaderna för de tjänster inom kommuner och landsting som de asylsökande och nyanlända tar del av. Anledningen är att det saknas uppgifter om kostnaderna för olika typer av tjänster i den kommunala sektorn fördelade på olika grupper av individer. överlämnats till utredningen av kostnadsutjämningen för kommuner och landsting (Fi 2016:12). När i fick i uppdrag av regeringen att göra en enkätstudie över kommunernas kostnader för mottagandet av ensamkommande barn och unga var det svårt för att dra några slutsatser om kommunernas faktiska kostnader beroende på kommunernas olika system för uppföljning och redovisning. I flera fall handlade det om uppskattningar av kostnader snarare än Regeringen delar bedömning att ersättningssystemets nuvarande utformning medför betydande administrativa kostnader för kommuner och landsting. I budgetpropositionen anges att det som ett led i regeringens förbättrade styrning av skolan behövs en översyn för att till exempel lägga samman eller förenkla de riktade statsbidragen (prop. 2017/18:1 utgiftsområde 16 s. 192). dock att det kan finnas ett fortsatt behov av att tydligt rikta medel till Träffsäkerheten i systemet behöver avvägas mot ett enklare system som i högre grad är baserat på schabloner. med fler schablonersättningar skulle förbättra kommunernas planeringsförutsättningar och ge kommunerna incitament att hitta kostnadseffektiva lösningar. Staten ersätter kommuner och landsting för kostnader för insatser för asylsökande och nyanlända. enligt en schablon som täcker de genomsnittliga kostnaderna i kommuner och landsting innebär att vissa kommuner får högre ersättning än sina kostnader och andra lägre. rekommendation att i högre utsträckning använda schablonersättningar till kommunerna syftar bl.a. till att minska kommunernas administrativa kostnader. 2017/18:33 regeringen i rekommendation att ersättningssystemet bör ses över utifrån en avvägning mellan träffsäkerhet och enkelhet. Regeringen delar också bedömning att schablonersättningar bör användas i så hög utsträckning som möjligt. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har vidtagit åtgärder i den riktning som rekommenderar vad gäller att se över träffsäkerheten och enkelheten i ersättningssystemet samt att använda schablonersättningar i så hög utsträckning som möjligt. Regeringen beslutade att tillsätta (2015:02) som bl.a. ska utreda och lämna förslag om hur den statliga ersättningen till kommuner och landsting bör utformas i syfte att effektivisera och förenkla systemet. Utredningen ska också föreslå hur schablonersättning kan användas i större utsträckning. Regeringen har också vidtagit åtgärder för att förenkla och effektivisera delar av ersättningssystemet samt för att i större utsträckning använda schablonersättningar genom det nya ersättningssystemet för mottagandet av ensamkommande barn och unga som trädde i kraft . Regeländringarna innebär förenklingar av regelverket, minskad administration och bättre planeringsförutsättningar för mottagandet av ensamkommande barn och unga för såväl kommuner som . När slutbetänkandet från (2015:02) har överlämnats avser regeringen att se över behovet av förändringar i ersättningssystemets utformning. Utgångspunkten är att schablonersättningar bör användas i så hög utsträckning som möjligt och att det behöver göras en avvägning mellan systemets träffsäkerhet och enkelhet. Eventuell uppföljning av kommunernas kostnader ses över med inriktningen att eventuell påverkan på kommunernas administration ska begränsas och att uppgiftsinsamlingen så långt möjligt ska bygga på befintliga strukturer. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Kommunersättningar för migration och integration – ett ogenomtänkt system är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-438-4 rir 2017:10 omslagets originalfoto: halid994 – stock.adobe.com tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 4 - 2 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 9 7 3 R I R 2 0 1 7 : 1 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Kommunersättningar för migration och integration – ett ogenomtänkt system har granskat det statliga systemet för ersättning till kommuner inom migrations- och intebokgrationsområdet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , , och . Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna och samt seminariedeltagare från mottagandeutredningen för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör , enhetschef och ämnessakkunnig har medverkat i den slutliga handläggningen. Regeringen, , , R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ersättningssystemets utformning och syfte 3 Ger ersättningssystemet kommunerna rimliga ekonomiska Kommunernas bedömning av om ersättningarna täcker kostnaderna Sammanfattande iakttagelser och slutsatser 4 Ger ersättningssystemet kommunerna rimliga planeringsmässiga Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Kan ersättningssystemet förenklas eller effektiviseras? Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Flyktingmottagandet och den kommunalekonomiska utjämningen Beskrivning av den kommunalekonomiska utjämningen Övriga tabeller och diagram R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Staten ersätter kommunerna för kostnader för mottagandet av asylsökande och nyanlända genom ett trettiotal ersättningar. Statens utgifter för ersättningarna har ökat kraftigt . , som hanterar ersättningarna, betalade 2016 ut i ersättning till kommuner för asylsökande, och i ersättning för nyanlända. Ersättningarna förväntas ligga kvar på höga nivåer . har granskat om staten har utformat ersättningssystemet så att kommuner ges rimliga ekonomiska och planeringsmässiga förutsättningar för mottagandet av asylsökande och nyanlända samt om ersättningssystemet kan förenklas eller effektiviseras. Om flyktingmottagandet påverkar skattekraften och de demografiskt betingade kostnaderna i kommunerna kommer utfallet i det kommunala utjämningssystemet att påverkas. För att ge en samlad bild av statens bidrag till kommunerna med anledning av flyktingmottagandet har även belyst hur flyktingmottagandet påverkar utfallet i den kommunalekonomiska utjämningen. Syftet med ersättningarna är otydligt och kunskap om kostnaderna saknas Varken regering eller riksdag har angivit några tydliga mål för vad enskilda ersättningar eller ersättningssystemet sammantaget ska uppnå. Inte heller finns det någon entydig princip för hur kostnaderna för mottagandet ska fördelas mellan stat och kommun. Granskningen visar att regeringens underlag endast ger en fragmentarisk bild av kommunernas faktiska kostnader för de insatser som ersättningarna avser. Därmed saknas kunskap om hur kostnaderna för mottagandet fördelas mellan stat och kommun. Kommunerna bedömer att ersättningarna har täckt kostnaderna enkät visar att majoriteten av kommunerna bedömer att ersättningarna 2016 sammantaget motsvarade eller översteg kostnaderna för mottagandet. Skillnaderna är dock stora mellan olika kommuntyper. En majoritet av kommunerna i storstadsområden bedömer att ersättningarna sammantaget varit lägre än kostnaderna medan motsatsen gällde bland glesbygdskommuner och mindre städer. Kommunsektorn har gjort ett överskott på mottagandet av ensamkommande barn och unga, men detta kommer troligen att försvinna eftersom ersättningsnivåerna ska sänkas kraftigt. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N Kommunernas planeringsmässiga förutsättningar är dåliga Flertalet ersättningar kräver ett ansökningsförfarande med olika krav på detaljeringsnivå i ansökan. Kommunerna är i allmänhet nöjda med den information som ger om vilka kostnader som täcks av de olika ersättningarna och om hur ansökan ska göras. Men systemet anses vara svårt. Ansökningarna måste ofta kompletteras och det är vanligt med avslag för vissa ersättningar. har mängden ärenden ökat kraftigt och har därför hamnat efter med utbetalningarna. De sena utbetalningarna, vilka som mest uppgick till ca , försvårar kommunernas redovisning och skapar osäkerhet samt försämrar likviditeten för vissa kommuner. Ersättningssystemet medför betydande administrationskostnader Hanteringen av ersättningarna sysselsatte 2016 ca 130 årsarbetskrafter på och uppskattningsvis 490 årsarbetskrafter i kommunerna. De direkta lönekostnaderna för administrationen av ersättningarna för och kommunerna kan uppskattas till . Eftersom saknar en e-tjänst för ansökan skickar kommunerna in ansökningarna om ersättning via post. Exempelvis kom det in 180 000 ansökningar om ersättning för asylsökande på pappersblanketter. Därtill är det IT- stöd som används vid handläggningen föråldrat och försvårar uppföljning. har pågående projekt för att utveckla såväl ett nytt IT-stöd som en e-tjänst för ansökningsförfarandet. försök har lagts ner. Utformningen av ersättningssystemet kan förenklas I ljuset av att målen är otydliga, att kostnadsuppföljning saknas och att ersättningssystemet ger kommunerna dåliga planeringsförutsättningar samt medför betydande administrationskostnader förefaller ersättningssystemet vara onödigt detaljerat. Flera ersättningar står dessutom för en relativt liten del av de totala ersättningarna till kommunerna. Ett förenklat system kan minska administrationskostnaderna och förbättra kommunernas planeringsförutsättningar. Regeringen har redan beslutat om förenklingar av ersättningarna för ensamkommande barn och unga, men förenklingar är möjliga även av övriga delar av systemet. Utjämningssystemet omfördelar medel från kommuner med lågt flyktingmottagande till dem med högre Det kommunala utjämningssystemet omfördelar resurser från kommuner med ett lågt flyktingmottagande till dem med ett högre. simulering indikerar att omfördelningen till följd av flyktingmottagandet 2005–uppgick till ca . Beräkningen bygger bl.a. på antagandet att det R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inte uppstår s.k. dynamiska effekter som påverkar skattekraften i kommunerna när flyktingpopulationen växer. Omfördelningen drivs främst av inkomstutjämningen. Det finns ett starkt samband mellan ett högre flyktingmottagande och lägre skatteintäkter per invånare i en kommun, vilket kommer sig av att flyktingar har lägre genomsnittlig inkomst än befolkningen i övrigt. Inkomstutjämningen kompenserar dock för skillnader i skatteintäkter mellan kommunerna som uppstår till följd av flyktingmottagandet. Sambandet mellan flyktingmottagande och utfall av kostnadsutjämningen är svagt. Eftersom kommunernas faktiska kostnader med anledning av flyktingmottagandet är osäkra, kan man inte med säkerhet bedöma om kostnadsutjämningen fördelar dem på ett träffsäkert sätt mellan kommunerna. Rekommendationer till regeringen: •Regeringen bör förtydliga vilken överordnad princip som ska gälla för kostnadsfördelningen för mottagandet mellan stat och kommun. Det är viktigt för ersättningssystemets transparens och legitimitet. •Regeringen bör återkommande och systematiskt följa upp kommunernas faktiska kostnader för mottagandet. Det är möjligt att förbättra kunskapsunderlaget genom uppföljningar i ett representativt urval av kommunerna. •Regeringen bör se över avvägningen mellan träffsäkerhet och enkelhet i ersättningssystemet i syfte att genomföra förenklingar även i de delar av ersättningssystemet som inte omfattar ensamkommande barn och unga. Schablonersättningar bör användas i så hög utsträckning som möjligt, och flera ersättningar kan tas bort. Ansökningsförfarande bör tillämpas i mindre utsträckning. •Migrationsverket bör prioritera arbetet med att effektivisera handläggningen och förenkla ansökningsförfarandet. En ny e-tjänst och ett nytt IT-stöd för handläggningen kan minska administrationskostnaderna för såväl som kommunerna. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N 1.1 Bakgrund och motiv Staten ersätter kommunerna för kostnader för mottagandet av asylsökande och nyanlända genom ett trettiotal ersättningar1. har det huvudsakliga ansvaret för att betala ut ersättningarna. Totalt betalade 2016 ut i ersättning till kommuner för asylsökande, och i ersättning för nyanlända. Statens utgifter för dessa kommunersättningar har ökat betydligt . Till följd av det höga antalet asylsökande ökade statens utgifter för kommunersättningar för asylsökande kraftigt , men därefter väntas utgifterna sjunka.