prop · H50313 · 2017-09-28 00:00:00 — (2015) uppskattar i sin redogörelse att det finns ett eftersläpande underhåll av vägar som skulle kosta att ta igen . Det eftersläpande underhållet för belagda vägar kan delas upp på tre huvudsakliga områden.30 För beläggningsytan uppskattas det eftersläpande underhållet till , för vägtrummor 1,5 miljard och för vägkroppar 11 miljarder. saknar dock kunskap om flera viktiga parametrar som behövs för att uppskatta eftersläpande underhåll när det gäller vägtrummor och gamla motorvägars vägkroppar. Uppskattningen av eftersläpande underhåll av beläggningsyta bygger på ett sätt att räkna som enligt är behäftat med stora osäkerheter. har inte heller redovisat för regeringen vad myndigheten grundar uppskattningarna på och redogör inte i underlaget för de osäkerheter som de tillämpade metoderna medför. Av den uppskattade summan på kan 2,5 miljarder hänföras till brister som framkommit vid mätningar av och spårdjup. har uppskattat att det skulle kosta så mycket att åtgärda alla sträckor som inte uppfyller kraven för och spårdjup enligt underhållsstandard. Utfallet beskrivs per kvadratmeter, och sträckor som saknas i mätningarna har prognosticerade värden. Den uppskattade åtgärdskostnaden per kvadratmeter är beroende av trafikmängd, och spårdjup. Den totala bristen uppskattas till eftersom alla brister som till exempel sprickor, hål, krackeleringar och stensläpp inte fångas av tillståndsmätningen.31 bedömer att uppskattningen av kostnader för att nå målstandarden är gedigen, men att den definition som används för eftersläpande underhåll på beläggningsytan är problematisk. Utgångspunkten som har är att hela vägnätet bör uppnå de nivåer för och spårdjup som har slagits fast i underhållsstandarden, och att den totala skillnaden jämfört med faktiskt tillstånd är ett eftersläpande underhåll. har visserligen angett som en målsättning att detta ska uppnås till 2021, men andelen av vägnätet som inte når upp till målnivåerna har 29Regeringens beslut N2015/4305/TIF. 30Utöver broar, tunnlar, grusvägar, vägutrustning och sidoområden som inte omfattas av den här granskningen. 31Underlag från , . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N varit relativt sedan underhållsstandarden började användas i planeringen 2012. Andra typer av eftersläpande underhåll som redovisar (se avsnitt 3.4.2 och 3.4.3) innebär att skador och brister har existerat och byggts på över , vilket riskerar att leda till större kostnader om de inte åtgärdas. Den risken är inte lika påtaglig för eftersläpande underhåll på beläggningsytan, även om det finns ett samspel mellan tillståndet på ytan och i underliggande lager. Tillståndet på beläggningsytan har snarare gått mot en förbättring (se diagram 6). En ytterligare förbättring upp till underhållsstandardens nivåer skulle innebära en betydande ambitionshöjning jämfört med hur tillståndet på vägarna har sett ut sedan systematiska mätningar började genomföras 1987. Detta skulle kräva mer resurser än vad nuvarande anslag för drift och underhåll av vägar medger. Utifrån de budgetrestriktioner som finns bedömer att det inte är realistiskt att hela vägnätet ska uppnå målnivåerna . (2013) redovisar beräkningar som visar på en ökad samhällsekonomisk lönsamhet om vägnätets totala tillstånd skulle förbättras genom tillfälligt ökade resurser för underhåll, för att därefter kunna bibehållas till lägre kostnader. noterar att beräkningen endast baseras på IRI-måttet, och har gjorts med en modell (tillämpning av HDM4) som specialist på området inte bedömer ger tillräckligt säkra resultat.32 bedömer mot bakgrund av ovanstående att den totala skillnaden mellan vägarnas nuvarande skick och mål för underhållsstandard inte bör definieras som ett eftersläpande underhåll. En analys av eftersläpande underhåll på beläggningsytan bör vara mer specifik, till exempel avgränsad till det underhåll som fått stå tillbaka. Underhållsstandarden bör snarare ses som ett verktyg för att göra samhällsekonomiskt lönsamma prioriteringar mellan olika underhållsåtgärder och för att följa tillståndsutvecklingen . påbörjade ett projekt som handlar om att upprätta ett register över vägtrummor. har inom ramen för projektet inventerat vägbankar och mötesseparerade vägar i (en av sex regioner). Antalet inventerade vägbankar i var 997. Utifrån vad som framkom uppskattade åtgärdskostnaden till per mil.33 I hela finns cirka 7 600 höga vägbankar. har skalat upp den uppskattade kostnaden i för att beräkna en totalkostnad för hela landet. Resultatet av den beräkningen redovisas i tabell 3. 32Intervju vid , . 33Underlag från , . R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R Tabell 3 Uppskattad kostnad för att åtgärda höga vägbankar (med vägtrummor) Källa: Underlag från , . noterar två betydande osäkerhetskällor i uppskattning. En är att endast vägbankar har inventerats och förekomsten av uttjänta trummor vid lägre vägbankar är okänd. Den andra osäkerheten är att inventering endast har genomförts i en av sex regioner, och att resultatet för resten av landet är en uppskalning utifrån vad som har framkommit i Region uppskalningen har inte kunnat ta hänsyn till faktorer som kan göra att resultatet i resten av riket skiljer sig från . En företrädare för uppger att dessa faktorer är för många för att kunna inkluderas i en trovärdig analys. har inte heller låtit representanter för de olika regionerna kvalitetssäkra resultatet.35 Huvuddelen av det eftersläpande underhållet för vägkroppar som redovisar gäller motorvägar byggda . Dessa vägar har underhållits genom ny beläggning, främst för att åtgärda den spårbildning som följer av tung trafik. Men det har även skett en nedbrytning i underliggande lager som har tillåtits att fortgå . Den har dessutom påskyndats av att tyngre fordonsvikter successivt har tillåtits. Enligt kan det antas att de äldre motorvägar som inte fått någon form av förstärkning eller byggts om sannolikt är i behov av större insatser än endast ny beläggning under de närmaste åren.36 Genom att studera nedbrytningstakten på vägytan samt spårarean som uppstår vid förslitning har gjort antaganden om omfattningen av bärighetsbrister och åtgärdsbehov. uppskattar åtgärdskostnaderna till 400– 34Underlag från , . 35E-post från , . 36Underlag från , . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kostnaden per kvadratmeter bygger på undersökningar i Region som sedan använts för uppskattningarna i resten av landet.37 De totala uppskattade kostnaderna för att åtgärda de äldre motorvägarna redovisas i tabell 4. uppger dock att det rör sig om en grov uppskattning.38 Tabell 4 Motorvägslängd (kilometer) och uppskattat åtgärdsbehov () Källa: Underlag från , . kunskap om vägkroppens faktiska tillstånd är betydligt mer begränsad än kunskapen om ytan (se avsnitt 3.3). De analyser som gjorts av förändringar på vägytan, tillsammans med kunskapen som finns hos projektledare och entreprenörer, är sannolikt tillräcklig för att kunna säga att de gamla motorvägarna har ett stort underhållsbehov. Men det är svårare att säga var behoven finns och hur stora de är. 3.5 Sammanfattning av kapitlet •Det finns några typer av brister som de nuvarande tillståndsmåtten inte fångar upp tillräckligt väl. Det gäller till exempel vägens friktion som är viktig för vägarnas säkerhet. Lokala ojämnheter är också svåra att utläsa från mätningarna. Sprickor fångas inte alls upp utan projektledarna behöver själva inspektera vägarna för att upptäcka var de finns. •Trafikverket har brister i den samlade kunskapen om sådant som inte fångas upp genom vägytemätningarna. Till exempel saknas sammanställd information om förekomst av och skick på vägtrummor, avvattningsförmåga, beläggningens tjocklek samt annan geoteknisk information om vägkroppens tillstånd och sammansättning. har dock vissa påbörjade och planerade projekt som syftar till att förbättra sådan kunskap. 37E-post från , . 38Underlag från , . R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R •Trafikverket uppskattar att det finns ett eftersläpande underhåll av vägar som skulle kosta att ta igen . Det eftersläpande underhållet berör bland annat vägarnas beläggningsyta, vägtrummor vid höga vägbankar samt gamla motorvägars vägkropp. bedömer att det sannolikt finns ett betydande eftersatt underhåll vad gäller vägkroppar och vägtrummor. konstaterar dock att det finns stora osäkerheter i uppskattningen av kostnaderna för detta, samt att myndigheten har brister i kunskap för att avgöra vilka vägsträckor som bör prioriteras. •När det gäller beläggningsytan bedömer att definition av eftersläpande underhåll utifrån underhållsstandardens nivåer är missvisande. Den andel av vägnätet som inte når upp till underhållsstandarden har varit relativt , . Sett ur ett längre tidsperspektiv har vägnätets tillstånd utvecklats positivt trots ökad belastning och omfattning. En ytterligare förbättring upp till underhållsstandardens nivåer skulle innebära en betydande ambitionshöjning som kräver mer resurser än vad nuvarande anslag för drift och underhåll av vägar medger. bedömer att det inte är realistiskt att vid varje given tidpunkt hålla alla vägar i exakt det skick som underhållsstandarden anger. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Är planeringsprocessen effektiv? Sedan bildades har myndigheten arbetat med att bygga upp och utveckla organisationen för bland annat underhållet av belagda vägar. Planeringen av vägunderhåll har historiskt till stor del baserats på den enskilda projektledarens erfarenhet och tekniska kunskaper. har det kommit nya tekniska lösningar som möjliggör en större systematik i arbetet (till exempel PMSv3 som beskrivs i kapitel 3). De transportpolitiska målen består av ett funktionsmål med fokus på tillgänglighet och ett hänsynsmål som handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska statlig verksamhet eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning. För en effektiv planeringsprocess som främjar dessa mål bedömer att det bör finnas rutiner, riktlinjer och mål som bidrar till ett systematiskt och enhetligt arbetssätt. För att kunna fatta beslut om insatser som är samhällsekonomiskt effektiva behöver olika insatser jämföras systematiskt utifrån enhetliga underlag som innefattar de viktigaste parametrarna. Vidare är utgångspunkt att god resurshushållning och kostnadseffektiva lösningar främjas av en jämn och förutsägbar medelstilldelning. 4.1 Är underhållsstandard ändamålsenlig? införde 2012 den nuvarande underhållsstandarden för belagda vägar (TRV 2012:074). Den innebär att nivåer har definierats för när åtgärder bör sättas in utifrån tillståndsmåtten , spårdjup, kantdjup och makrotextur. Som framgick av tabell 1 i kapitel 3 är det främst underhållsstandard för och spårdjup som styr när projektledare gör prioriteringar mellan underhållsåtgärder. har granskat om nuvarande underhållsstandard är ändamålsenlig i betydelsen att den främjar ett systematiskt och enhetligt arbetssätt och därmed bidrar till samhällsekonomiskt effektiva åtgärder. Standardnivåerna som eftersträvas för de fyra tillståndsmått som ingår skiljer sig mellan olika vägar beroende på årsdygnstrafik (indelning i sju klasser) och skyltad hastighet. En lågtrafikerad väg med låg skyltad hastighet kan alltså tillåtas falla i sämre skick innan den behöver åtgärdas än vad som är fallet för större och mer högtrafikerade vägar. Underhållsstandarden ska både främja funktionellt tillstånd, som är viktigt för dagens trafikanter, och tekniskt tillstånd, som är viktigt för vägens beständighet. Underhållsstandarden anger inte vilka åtgärder som ska vidtas utan endast vilket skick som vägytan ska hållas i. Gränsvärdena gäller för 100-meters- sträckor. De avser vägyta men orsakerna till ett visst tillstånd kan ligga längre ner i vägens konstruktion. De åtgärder som är aktuella för att förbättra tillståndet måste därför vara inriktade på vägkonstruktion såväl som på vägyta. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R 4.1.1 motiv för nivåer i underhållsstandarden anger att ”[underhållsstandarden] är baserad på samhällsekonomiska bedömningar. Den verifieras med effektberäkningar av olika tillstånd men också utifrån mångåriga erfarenheter av trafikanternas behov, vägnätets nedbrytning och internationella jämförelser. Om möjligt verifieras standarden genom en samhällsekonomisk eller företagsekonomisk kalkyl.” (TRV 2012:074, s. beskriver även motiven separat för de enskilda tillståndsmåttens standardnivåer. Motiven är mer utvecklade för än för spårdjup, kantdjup och makrotextur. Motiv för krav på Kraven är beräknade baserat på en modell som beskriver sambandet mellan längsgående ojämnheter och hastighet.39 Kraven är uppdelade efter skyltad hastighet eftersom effekten av ojämna vägar på trafikanternas komfort är beroende av hastigheten. Kraven är satta så att den förväntade effekten av ojämnheter är inom respektive trafikklass oberoende av skyltad hastighet. Kraven är uppdelade efter trafikklass baserat på en samhällsekonomisk bedömning. Ju mer trafik desto högre krav eftersom den samhällsekonomiska effekten då är större. har uppgett att gällande effektsamband fungerar sämre för åtgärder i storstadsområden på högtrafikerade vägar där sambanden ser annorlunda ut (TRV 2015:227, s. Detta medför enligt att de underhållsåtgärder som genomförs på det högtrafikerade vägnätet inte kan motiveras via verifierade effektsamband eller baseras på samhällsekonomisk lönsamhet.40 Det finns enligt ett behov av att utveckla effektsamband för att bättre bedöma denna typ av vägar. Kraven har jämförts med krav i andra länder, främst och , som har vägnät liknande , men också med övriga europeiska länder. Kraven har också jämförts med historiskt utfall –2008, det vill säga nivån på ojämnheter då åtgärder vidtagits. Vidare har kraven anpassats till trafikanters upplevelser av komforten, baserat på en undersökning av Ihs m.fl. (2004). Motiv för krav på spårdjup Standardnivåerna för spårdjup har slagits fast med hänsyn till att ökade spår leder till försämrad styrbarhet och risk för vattenplaning. Spåren påverkar också vinterväghållningen eftersom de försvårar snöröjningen och ökar behovet av saltning. Eftersom risken för vattenplaning ökar med hastigheten, medger standarden lägre spårdjup ju högre den tillåtna hastigheten är. Därför har ansett det vara samhällsekonomiskt motiverat att ha strängare krav i högre trafikklasser. Kraven har också jämförts med historiskt utfall –2008. 39Modellen beskrivs i publikationen Effektsamband 2007, . 40Anledningen är att IRI-värdet (som har effektsamband) generellt är lågt på högtrafikerade vägar och att spårdjupet därför blir avgörande för när underhållsåtgärder sätts in. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Motiv för krav på kantdjup uppger att kantdjup kan utgöra stora problem, speciellt för den tunga trafiken. Stora kantdjup kan ge risk för sidokrafter som kan förskjuta laster och i värsta fall leda till dikeskörning eller tippning. Stora och snabbt ökande kantdjup indikerar också bärighetsproblem som snabbt behöver åtgärdas. Motiv för krav på makrotextur Underhållsstandarden för makrotextur motiveras av med makrotexturens koppling till friktion. Låg friktion kan innebära en ökad trafiksäkerhetsrisk. Friktion i sig är dock dyrt att mäta (se avsnitt 3.2), och mäts bara i mindre skala, till exempel vid känsliga platser eller när misstanke om dålig friktion uppstått. 4.1.2Standardnivåerna bygger endast i undantagsfall på samhällsekonomiska kostnads–nyttoanalyser har samlat in underlag och ställt frågor till om hur standardnivåerna har tagits fram. Det är endast för som gränsvärden har beräknats med hjälp av en metod som möjliggör samhällsekonomiska värderingar av de effekter för till exempel komfort, restider och miljö som följer av olika underhållsnivåer. För finns det verifierade effektsamband mellan vägens tillstånd och förändringar i restid för trafikanterna. Det innebär att kostnaden för underhåll kan vägas mot en monetär värdering av restidsvinster för att hitta den samhällsekonomiskt optimala nivån. När det gäller andra typer av leveranskvaliteter som påverkas av längsgående ojämnheter, exempelvis komfort, har inte använt samhällsekonomiska beräkningar för att slå fast standardnivåerna. I stället har myndigheten använt andra metoder som trafikantundersökningar och historiska jämförelser. Även för spårdjup, kantdjup och makrotextur har den typen av erfarenhetsmässiga bedömningar använts för att fastställa rätt nivå på underhållsstandarden. Anledningen till att samhällsekonomiska beräkningar inte har använts i större utsträckning är att saknar verifierade effektsamband för de flesta kopplingarna mellan vägens uppmätta skick och effekterna för trafikanter och omgivning. Det innebär att det inte går att med precision värdera vad en höjning eller sänkning av underhållsstandarden får för konsekvens och väga effekten mot ökade eller minskade kostnader för underhållet. De erfarenhetsmässiga bedömningarna som används ger ändå en vägledning för att kunna hitta nivåer på underhållet som innebär en funktionell avvägning mellan nytta och kostnader. En jämförelse med vad som framkom i tidigare granskning av vägunderhåll (RiR 2009:16) visar att kunskapen om effektsamband för vägunderhåll inte har utvecklats och att inslaget av samhällsekonomiska beräkningar inte har ökat . En specialist i underhållsorganisation anger att det finns önskemål inom organisationen om ytterligare verifierade effektsamband för R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R vägunderhåll.41 I utvecklingsplan identifierades behov av att utveckla sambanden mellan komfort och vägstandard samt effektsamband relaterat till spårbildning. Inga sådana projekt har dock initierats.42 noterar att sådan kunskap skulle öka möjligheten att göra samhällsekonomiskt effektiva prioriteringar mellan underhållsåtgärder. 4.2 Finns rutiner som bidrar till ett effektivt arbetssätt? utgångspunkt är att ett systematiskt och enhetligt arbetssätt för planering och genomförande av underhållsåtgärder bidrar till ett effektivt underhåll av belagda vägar. Granskningen av planeringsprocess för vägunderhållet baseras framför allt på intervjuer med anställda på , strategi- och styrdokument och enkäten till projektledare för beläggningsunderhåll. 4.2.1 En centraliserad organisation för bättre optimering har en ny centraliserad organisation enligt en beställar-/utförarmodell. En tanke med centraliseringen har varit att få en enhetlig prioritering och därmed bättre optimering jämfört med tidigare organisation.43 Inom verksamhetsområdet ansvarar avdelningen Vägsystem för det samlade vägkapitalet och behovet av åtgärder . Inom avdelningen har enheten Planering och verksamhetsstyrning det centrala beredningsansvaret för prioritering av underhållsåtgärder och fördelning av det övergripande anslaget till olika verksamhetsområden och distrikt. Verksamhetsområdet är beställare och de fem underhållsdistrikten utförare. I distrikten drivs underhållsentreprenaderna av projektledare (ett trettiotal över landet). I ett långsiktigt perspektiv styrs verksamhetsplaneringen av underhållet genom tolvåriga nationella planer som uppdateras och beslutas av . Den nuvarande planen sträcker sig över åren 2014–2025 och pågår arbetet med nästkommande plan för åren 2018–2029. I ett kortare perspektiv styr planeringen av underhållsåtgärder genom en rullande treårig underhållsplan. Prioriteringarna styrs övergripande av drift- och underhållsstrategi och de leveranskvaliteter som beskrivs i den nationella planen. Figur 1 illustrerar schematiskt planeringsprocess. Planering och verksamhetsstyrning skickar ut så kallade planeringsanvisningar till distrikten tillsammans med en preliminär budgetram /maj. Där framgår vilka mål de olika distrikten ska prioritera mot. Utifrån anvisningarna väljer distrikten (projektledarna) ut vilka objekt som de anser bör prioriteras. 41Intervju vid , . 42E-post från , . 43Intervju vid , . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N behandlas därefter centralt. Den treåriga underhållsplanen fastställs när den slutgiltiga budgetramen bestämts. /maj börjar planeringscykeln om. Figur 1 Schematisk skiss över planeringsprocess budgetramar (december) ·Prognoser för pågående projekt Källa: Fritt efter Underhållsplan, väg och järnväg 2016–2018, s. 10, tillgänglig via 4.2.2 Projektledarna har ansvaret i praktiken Projektledarna för beläggningsarbeten ansvarar för att välja ut och föreslå prioriterade sträckor och åtgärder till verksamhetsplanen. Projektledarnas urval har därför stor betydelse för effektiviteten i vägunderhållet – att rätt åtgärder utförs i rätt tid. uppger att verksamhetsplanen delvis är ett rörligt mål som kan behöva justeras löpande, framför allt eftersom kostnaderna för vinterunderhållet inte är helt förutsägbara. Beroende på om vintern varit mild eller sträng kan det bli mer eller mindre pengar än planerat över till underhållsåtgärder under resten av verksamhetsåret. Även andra händelser som översvämningar eller oförutsett slitage kan påverka prioriteringen. har genom enkäten till projektledare för beläggning undersökt hur projektledarna arbetar med urval, prioritering och genomförande av underhållsåtgärder (bilaga 1). Projektledarna väger in flera olika faktorer i sina prioriteringsbeslut. Vägytemätningarna är en del och i tabell 5 samlas ytterligare ett antal viktiga faktorer, presenterade i fallande skala. Som framgår av tabell 5 har projektledarnas egna inventeringar av vägens skick störst betydelse för vilka objekt de föreslår ska prioriteras. Den kunskapen förvärvas till stor del då projektledarna löpande är ute på vägarna och på så sätt känner vägarna i regionen. Erfarenhet och lokal kännedom om vägarna lyfts återkommande fram som det kanske viktigaste instrumentet för att göra rätt åtgärder . Årsmedeldygnstrafik (ÅDT), underhållsstandard och sprickor ligger också högt upp i tabellen. De planeringsanvisningar som tas fram centralt, liksom synpunkter från projektledare för baskontrakt, har ganska eller mycket stor betydelse för de allra flesta projektledare. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R Tabell 5 Faktorer till grund för prioritering av åtgärdsobjekt (N=26) ÅDT (årsmedeldygnstrafik) Visuell information i PMSv3 vägintressenter (till exempel trafikanter, närboende och Tid sedan senaste åtgärd Källa: Sammanställning av svar på enkätfråga 3 (bilaga 1). 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Uppgifter ur olika datasystem ligger som redan nämnts till grund för prioriteringsbesluten. Systemen måste fungera väl och uppgifterna i systemen vara tillförlitliga för att projektledarna ska kunna arbeta effektivt och fatta välavvägda beslut. Inom planeringsprocessen har framför allt två system använts: VU+ som är ett planeringssystem och PMSv3 som samlar mätdata för olika tillståndsmått. Genomförda åtgärder och kostnader rapporteras i ett tredje system, VUH. VU+ och VUH är dock på väg att ersättas av ett nytt system – PMS Beläggning.44 Det nya systemet ska ha samma funktioner som VU+ och VUH men vara mer användarvänligt. bedömer att det nya systemet har potential att underlätta projektledarnas arbete, då VU+ och VUH beskrivs som föråldrade och inte användarvänliga (enkätfråga 6). Projektledarna är dock nöjda med PMSv3, vilket innebär en förbättring jämfört med tidigare granskning (RiR 2009:16). I den granskningen uppmärksammades att flera regioner levererade bristande data till VUH (VU+ implementerades 2009).