prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — 318Dir 1993:4, Utredning om påfrestningar och risker i det fredstida samhället samt om vissa frågor inom totalförsvarets civila del. 102 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N lämnade utredningen ett delbetänkande319 där man redogjorde för och analyserade ett massflyktscenario givet den då rådande lagstiftningen och förvaltningsorganisationen. Analysen visade att i synnerhet tak över huvudet, utspisning, registrering, tillgång till lokaler, tillgång till hälso- och sjukvård, logistik, ordning och säkerhet, samt oklarheter i ansvar och samordning mellan offentliga aktörer var svaga punkter i samhällets hantering. I delbetänkandet lämnade utredningen en rad förslag för att komma tillrätta med de utpekade problemen. lämnade utredningen i sitt huvudbetänkande320 också en lång rad förslag som sammantaget skulle förbättra samhällets beredskap vid olika slags påfrestningar i fredstid. Det är i efterhand svårt att avgöra vilka förslag som genomfördes och inte. Förslaget om tillfälligt skydd för hjälpsökande genomfördes 1994.321 Någon undantagslagstiftning infördes dock inte. Istället beslutade efter vidare utredningar att samhällets krisberedskap skulle regleras och organiseras på annat sätt. I propositionen om Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred322 1996 anförde regeringen dock att massflykt till var ett av tio utpekade krisscenarier som samhället skulle ha särskild beredskap för. bestämde därför att regeringen skulle redovisa till hur beredskapen för massflykt såg ut.323 Asylregler och ansvarsfördelning för mottagning och asylprövning I detta avsnitt beskriver vi kortfattat de dåtida systemen för flyktingmottagning och asylprövning. Ambitionen är att teckna en bild där skillnaderna mot dagens system blir tydliga. Detta för att belysa i vilka avseenden dåtidens lärdomar är applicerbara på dagens situation eller inte. Asylskäl och uppehållstillstånd enligt utlänningslag Under flyktingvågen 1992 var det utlänningslag som reglerade på vilka grunder man kunde få asyl i . Asylskälen avvek inte på något avgörande sätt från dagens mer än att bestämmelserna var något mindre utvecklade. finns också ett kraftigt förstärkt skydd för förföljda på grund av kön och sexuell läggning. En viktig skillnad är dock att det i utlänningslagen fanns en möjlighet (för 319SOU 1993:89, Massflykt till av asyl- och hjälpsökande. 320SOU 1995:19, Ett säkrare samhälle. 321Se t.ex. Appelqvist, och , 1998, ”Svensk flyktingpolitisk utveckling ” i En ny flyktningspolitikk i , . 1996/97:11, Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. 323Detta redovisningssystem avvecklades då man utvecklade samhällets krisberedskap i en ny mer generell riktning. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G regeringen) att vid särskilda skäl såsom t.ex. stort antal asylsökande, inte bevilja s.k. de facto-flyktingar och krigsvägrare asyl.324 Denna möjlighet finns inte kvar . Asylprövningens och -mottagandets organisering hade 1985 fått ta över ansvaret för asylmottagandet från . Verket började då bygga upp institutioner för detta, förläggningar m.m., som flyktingströmmarna ökade. Huvudsakligen drev In- vandrarverket flyktingboendena i egen regi, men även upphandlade enheter förekom.325 Till skillnad från var det ansvar att anordna skola och tillhandahålla hälso- och sjukvård för mottagna. som den nya utlänningslagen trädde i kraft, , fick en ny organisation som innebar en regionalisering och decentralisering med långtgående delegering av uppgifter och befogenheter.326 Omorganisationen innebar att ansvaret för asylmottagandet flyttades från centralt i verket till fyra självständiga regioner. Ett syfte var att effektivisera handläggningen av utlänningsärenden och därmed kunna korta ner väntetiderna i systemet.327 Verkets nya generaldirektör skulle genomföra omorganisationen.328 I och med de stadigt ökande flyktingströmmarna till fick verket fortlöpande expandera verksamheten i regionerna. Asylprocessen såg annorlunda ut än vad den gör . Polisen ansvarade för flera moment i processens inledning och var också ansvarig för avvisningar. svarar polisen endast för inresekontrollen till Sverige329 samt för de avvisningsärenden som överlämnar när den sökande inte medverkar. stod den lokala polismyndigheten för inresekontroll och för upptagande och registrering av asylansökan. I samband med detta genomförde de även en s.k. grundutredning. bestod av ett kortare förhör för att fastställa den sökandes identitet, färdväg till samt grund för asylansökan.330 Om det var uppenbart att personen inte hade grund för asyl eller uppehållstillstånd kunde polisen besluta om direktavvisning. Den sökande placerades annars 324Denna bestämmelse kom att användas i det s.k. Luciabeslutet, mer om detta i avsnittet Flyktingpolitiska beslut nedan. 325Exempelvis drev riksdagsledamoten och partiledaren för Ny demokrati, en flyktingförläggning med plats för 700-800 personer (intervju med dåvarande generaldirektör, ). 326RRV 1994:20, s. 28. 1987/88:158, Om ny organisation för statens invandrarverk. Fler syften var att skapa ett bättre flyktingmottagande samt att förbättra samverkan mellan verket och berörda myndigheter och kommuner. 328Intervju med dåvarande generaldirektör, . 329Idag kontrolleras normalt inte inresande från , vilket medförde att många som avsåg att söka asyl i passerade gränsen oidentifierade (artiklarna 23–25 och parlamentets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna)). infördes dock en temporär gränskontroll även för resande från Schengen. 330SOU 1992:133, s. 42. 104 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N på en av fyra utredningsslussar (en i varje region) där den egentliga asylutredningen, den s.k. , vidtog.331 Fram var det Polisen som genomförde även . I syfte att samla ansvaret för och snabba upp asylprocessen övergick då till . Denna överlämning sammanföll alltså med att inflödet av flyktingar var som allra störst, se diagram 2. Syftet med utredningsslussarna var att koncentrera inkvarteringen till ett fåtal ställen i för att underlätta en snabb och tillförlitlig handläggning av asylärendena. Vid varje utredningssluss fanns en s.k. asylbyrå där ansökningarna hanterades. Till skillnad från tillämpade en mekanism för att fördela de asylsökande jämnt mellan verkets fyra nya regioner. Under flyktingvågen från 1992 åstadkoms detta genom att sökande från region (dit de flesta flyktingarna kom) transporterades med buss till asylslussarna främst i regionerna Väst och Norr.332 Efter asylutredningen kunde det ofta bli lång väntan på flyktingförläggning. De som flyttade ut från en förläggning till en kommun hade i genomsnitt vistats sammanlagt inom mottagningssystemet.333 Asylsökande var fria att bosätta sig var de ville men rätten till ekonomiskt bistånd under asylprövningen var i normalfallet knutet till att man bodde på en förläggning, varför de flesta valde det alternativet. När asylutredningen var klar överlämnades den (av Polisen och därefter av utredande handläggare vid ) till beslutande handläggare vid som fattade beslut i första instans. De som fick stanna (med permanent uppehållstillstånd), placerades av verket ut i alla kommuner.334 De flesta av dem som fick avslag på sin ansökan, , överklagade335, vilket gjordes till regeringen. För dem som fick avslag hos regeringen, fanns det vidare en möjlighet att lämna in en ny ansökan till om man kunde åberopa nya skäl som inte hade prövats tidigare (2 kap. 5 § andra stycket, utlänningslag). I praktiken kom det oftast att handla om humanitära skäl 331På grund av den stora inströmningen 1992 och att det var fullt redan tidigare, tillskapades slussannex och flera tillfälliga förläggningar . kunde verket inte tillhandahålla slussplats direkt efter grundutredningen utan asylsökande tvingades bo temporärt på s.k. transitförläggningar i väntan på plats på slussar och annex (SOU 1992:133, s. 27). 332I region hade man ett stadigt inflöde av asylsökande via så att kvoten i stort sett uppnåddes (intervju med dåvarande generaldirektör, ). 333SOU 1992:133, s. 29. 334Eftersom många fick stanna var behoven av kommunplaceringar stora och därför tillämpades den s.k. Hela-Sverige-strategin. Den gick ut på att alla kommuner solidariskt skulle ta emot utlänningar som fått uppehållstillstånd. Detta fungerade väl med något undantag (intervju med dåvarande generaldirektör, ). 335RRV 1994:20, s. 36. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G som uppkommit under långvarig vistelse i Sverige.336 Denna möjlighet till ny prövning är ytterst begränsad (12 kap. 18-19 b §§, utlL). Med de ökande flyktingströmmarna blev det väldigt många överklagningsärenden som nådde regeringen och dess beslut kunde därmed dröja. Detta var naturligtvis negativt för de väntande och belastade dessutom mottagningssystemet. I syfte att avlasta regeringen bildades en särskilt myndighet för överklagande: . När nämnden bildades fick den ta över de ca 7 000 ärenden som låg väntande hos regeringen. Om Invandrarverket själva var osäkra i olika ärenden kunde de, , också vända sig till regeringen för vägledning i praxisfrågor. Denna praxisstyrande roll togs i huvudsak också över av 1992.337 Under hela Jugoslavienkrisen fick inga vägledande beslut, vare sig från nämnden eller från regeringen.338 Inrättandet av nämnden bidrog därmed till att väntetiderna i asylprocessen ökade under våren 1992.339 kunde regeringen också besluta genom förordningar om ändrade villkor för uppehållstillstånd. Detta gjordes framförallt för att skulle kunna bevilja uppehållstillstånd för grupper som väntat på beslut, t.ex. barnfamiljer (den s.k. treterminsförordningen).340 var regeringen alltså en central aktör i asylprocessen med stort inflytande över flyktinginvandringen, dels via sin styrning av praxis men också via överprövningen av överklagade ärenden. Efter en period med , under vilken rollfördelningen mellan nämnden och regeringen utreddes , blev asylprocessen 2006 ett rent domstolsförfarande med tre migrationsdomstolar och en migrationsöverdomstol. Enligt dåvarande lagstiftning hade den som fått avslag på sig att lämna landet, och hjälpte till med hemresan. Därefter övergick ansvaret till Polisen och transportorganisation, alltmedan den avvisade blev kvar på förläggning.341 Sammanfattningsvis skulle man kunna säga att vid tiden för flyktingvågen från var asylskälen i stort sett desamma som , men tillämpningen 336Intervju med dåvarande generaldirektör, . 337En viss möjlighet för verket och nämnden att vända sig till regeringen behölls dock. Nämnden och verket fick ”med eget yttrande” överlämna utlänningsärenden till regeringen för avgörande, huvudsakligen när det bedömdes vara av särskild vikt för rättstillämpningen att ärendet prövades av regeringen. 7 kap. 11 § utlänningslagen (1989:529). 338Intervju med dåvarande generaldirektör, . 340Se t.ex. RRV 1994:20, s. 33. 341Riksrevisionsverket, 1993, Vad kostar förläggningar?, RRV F 1993:5, s. 104. 106 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N var mer politiskt styrd, och ansvarsförhållandena mellan de inblandade offentliga aktörerna bidrog till långa väntetider i asylprövningen och därmed också i mottagningen. Hantering av den akuta situationen När det gäller hur hanterade och löste sina uppgifter när flyktingströmmarna ökade så drastiskt 1992 finns det inga dokumenterade utvärderingar eller utredningar som har kunnat hitta.342 Nedanstående redogörelse av hur den akuta situationen som uppstod hanterades bygger huvudsakligen på intervjuer med tjänstemän i dåvarande . Hur klarade uppgifterna i samband med flyktingvågen? Alla system har ett kapacitetstak där systemet slutar att fungera, och strax före den stora flyktingströmmen bedömde i en skrivelse till regeringen att detta tak låg på 45 000 asylsökande på årsbasis. I efterhand kunde dock , liksom senare Hot- och riskutredningen, konstatera att verket ”klarat situationen” och lyckats ta emot 84 000 asylsökande utan systemkollaps. Den arbetsgrupp som för utredningen hade analyserat ett massflyktscenario bedömde att gränsen för systemkollaps snarare låg på 100 000 asylsökande . Detta var dock villkorat av den då mycket gynnsamma bostadssituationen.343 Även de som har intervjuat bedömer att verket totalt sett klarade av sina uppgifter under flyktingvågen 1992344, men beskriver de också att situationen var svår. Att ordna tak över huvudet, utspisning, handla upp lokaler och rekrytera för att ta hand om alla som kom var akuta uppgifter att lösa. Omfattningen medförde dock längre väntetider längre fram i processen. 1993 var t.ex. den genomsnittliga vistelsetiden vid asylsluss , att jämföra med målsättningen om 2-3 veckor.345 var även ansvarig myndighet för invandrades integration, och revisorer noterade redan året före flyktingvågen från att det ökande flyktingmottagandet trängde ut verkets andra åtaganden.346 342Kort efter flyktingvågen genomförde dock , på regeringens uppdrag, två granskningar av förläggningsverksamhet respektive hantering av asylprocessen. Granskningarna täcker dock längre tidsperioder och nämner över huvud taget inte den akuta flyktingsituationen . 343SOU 1993:89, s. 42. 344Intervju med tillförordnad operativ chef i , då administrativ chef i region , , intervju med dåvarande generaldirektör, och intervju med dåvarande chef för och invandraravdelning, . 345RRV F 1993:5, s. 24. 346Riksdagens revisorer, 1992, Invandrarpolitikens inriktning och resultat, rapport /92:12, s. 66. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Framgångsfaktorer, hinder och problem Vi har som tidigare anförts inte hittat några utvärderingar som särskilt behandlar ansvariga myndigheters hantering av den akuta, tidsbegränsade, flyktingsituationen under delar av 1992. Därmed finns inga dokumenterade framgångsfaktorer utöver den allmänt gynnsamma bostadssituationen. Nedan följer en sammanställning av vad intervjupersonerna framfört när de tillfrågats om framgångsfaktorer respektive hinder och problem. Enligt den dåvarande generaldirektören var det en fördel att så många kom koncentrerat till en inreseort, , och att alla som kom också avsåg att söka asyl i Sverige.347 En annan viktig förutsättning för att hantera det stora antalet flyktingar var, enligt dåvarande chefen för och invandraravdelningen vid , de goda kontakter med rederierna som utvecklats. Med några timmars varsel visste man hur många asylsökande som förväntades komma med färjorna från . Därmed kunde förbereda bussar som hämtade migranterna vid färjeterminalerna och skjutsade dem vidare till ankomstboenden och regionkontoren i landet.348 Som tidigare nämnts hade verket genomgått en omorganisation med en tydlig regionalisering just för att effektivisera och förbättra asylmottagandet, och detta var enligt två av de intervjuat också en viktig förutsättning för att klara uppdraget.349 Systemet för att fördela asylsökande jämnt mellan regionerna bidrog också till att verket klarade uppgiften att ta emot och skaffa bostäder till så många som 84 000 flyktingar under 1992.350 Både regionaliseringen och mekanismen för ärendefördelningen kritiserades 1994 av som förordade att vissa delar av verksamheten centraliserades mer. RRV:s analys rörde emellertid kostnadseffektiviteten i mottagningsverksamhet under mer normala förhållanden och behandlade inte hur systemen skulle fungera i en situation med oförutsett många asylsökande.351 En svårighet när det plötsligt kom så många flyktingar på så var, trots den relativt goda tillgången, bostadsfrågan. Efter att flyktingströmmarna vuxit var det redan fullt på . Utöver verkställighetsstopp och utredningsstopp för vissa grupper var en bidragande orsak också att det var svårt 347Som jämförelse var det under flyktingvågen en relativt stor andel som endast skulle resa genom för att söka asyl i andra länder, se rapportens huvudtext. 348Intervju med dåvarande generaldirektör, , och Dåvarande chef för och invandraravdelning, 2016, Erfarenheter Balkankris, seminariepresentation, . 349Intervju med dåvarande generaldirektör, , och intervju med dåvarande chef för och invandraravdelning, . 350Dåvarande chef för och invandraravdelning, 2016, Erfarenheter Balkankris, seminariepresentation, . 351RRV F 1993:5, s. 107 ff. 108 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att få sökande som fått avslag att lämna landet. bodde över 6 000 personer som fått avslag i sista instans kvar på förläggningar.352 Enligt en rapport från varierade också polisdistriktens prioritering av dessa ärenden, och det fanns tecken på att avvisningsverksamheten också var underfinansierad.353 Mot bakgrund av allt detta blev tvunget att sänka kraven på de tillfälliga ankomstboendena som togs i bruk innan de sökande kunde bussas vidare till en utredningssluss. Enligt den dåvarande generaldirektören fick verkets regioner söka brett, något man redan var vana vid . Exempelvis hyrdes kryssningsfartyget som flyktingförläggning i hamn – 1991.354 Kraven fick sänkas till de allra mest basala, såsom brandskydd och sanitet. Skolsalar, campingplatser och stugbyar togs i bruk, och i användes en bostadsplattform som flyktingförläggning. I inredde verket en tom bilhall med våningssängar och plats för ca 1 000 personer för att klara av att ge alla ankommande tak över huvudet.355 En framgångsfaktor för att lösa verkets uppgifter i den akuta situationen var också att verksledningen hade bett militären och frivilligorganisationer om hjälp med inkvartering (se avsnittet Beredskap och krisberedskap ovan). Exempelvis anlades på Västra lägret i ett tältboende för 700 flyktingar 1992 som stannade 1–2 veckor.356 I utanför byggdes också ett läger med 65 tält och 16 sängplatser i varje som transitboende.357 En stor fördel jämfört med var att tälten redan fanns och ägdes av Försvarsmakten och frågor om bygglov m.m. inte aktualiserades för dessa boenden.358 Ännu en svårighet var att rekrytera personal till verksamheter, vilket verket uppmärksammade regeringen på i en skrivelse redan före flyktingvågen. I skrivelsen, daterad , anförde att personalen redan då var utarbetade och i stort behov av sin sommarsemester.359 Och mellan juni och 352I genomsnitt hade de varit kvar på förläggningen efter att ha fått beslut om avslag (RRV F 1993:5, s. 104). 353RRV F 1993:5, s. 104 och intervju med dåvarande chef för och invandraravdelning, . 354Intervju med dåvarande generaldirektör, , intervju med dåvarande chef för och invandraravdelning, , samt exempelvis . 355Intervju med dåvarande chef för och invandraravdelning, . 356Jönköpingsposten , Tält för 700 på Västra lägret 1992. 700-pa-vastra-lagret-1992/. 357Expressen , Från tältläger till minister och tillbaka. posten/fran-taltlager-till-minister-och-tillbaka/. 358Intervju med dåvarande generaldirektör, . 359Statens invandrarverk, skrivelse till regeringen , dnr 119-92-3928. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G september kom sedan 45 000 flyktingar till (diagram 2). Personalförsörjningen blev ett påtagligt problem både för mottagningsverksamheten och för asylprövningsverksamheten, men främst för den senare där det krävdes jurister.360 fick därför anpassa både ett moment i själva asylutredningen och bemanningen för att snabba på asylärendena. I region utvecklade man en ny modell för asylutredningen, s.k. självutredning, där den asylsökande fick besvara frågor skriftligen följt av ett muntligt förhör, i stället för den sedvanliga muntliga förhandlingen. Självutredning var ett effektivt sätt att registrera asylansökningar när söktrycket var som störst, men det fungerade inte för alla sorters ärenden.361 De andra regionerna följde sedan efter i olika grad. En tydlig skillnad mot var att statliga myndigheter hade betydligt större möjligheter att direktupphandla boenden och annat som behövdes362 (upphandlingsförordningen, 1986:3661). Enligt fler av intervjuer med dåvarande ledningen för var detta en stor fördel, eller t.o.m. en förutsättning, för att kunna hantera den akuta situation då tusentals flyktingar anlände till och behövde mat, tak över huvudet, hälso- och sjukvård m.m.363 Året efter flyktingvågen, 1993, granskade kostnadseffektiviteten i förläggningsverksamhet.364 påpekade att kostnadseffektiviteten i mottagningsverksamheten påverkades av hur väl asylprocessen fungerade, och därmed av andra inblandade aktörer. Som tidigare nämnts hade Polisen ansvar dels för registrering och grundutredning, dels för asylutredningen (t o m ), och dels vid avvisning. påpekade att systemet med flera olika ansvariga aktörer i asylprocessen utgjorde en ineffektivitet som påverkade mottagningsverksamhet negativt och därmed också samhällets kostnader för flyktingmottagningen. Enligt RRV var det exempelvis problematiskt att Polisen inte prioriterade grundutredningar och att kvaliteten på dessa när de lämnades över till ibland var låg.365 har inte intervjuat företrädare för dåtida polismyndighet(er). Ingen av dem vi har 360Intervju med dåvarande chef för och invandraravdelning, . I förläggningsverksamheten gick det lite lättare att rekrytera; man kunde rekrytera bredare än tidigare, bland personer med andra examina än socionom-examen. 362Intervju med stabschef, då chef för mottagningsenheten i i region , , och intervju med dåvarande chef för och invandraravdelning, . 363Intervju med stabschef, då ansvarig för mottagningsenheten i i region , , intervju med dåvarande generaldirektör, , och intervju med dåvarande chef för och invandraravdelning, . 364Riksrevisionsverket anförde att förläggningsverksamheten skulle kunna effektiviseras, dels genom åtgärder för att snabba upp asylprocessen (både hos och andra involverade aktörer såsom Polisen och kriminalvårdens transporttjänst) och dels genom åtgärder för effektivare styrning och uppföljning av verkets upphandlingar (RRV F 1993:5). 365Intervju med dåvarande generaldirektör, . 110 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N intervjuat har emellertid anfört några större problem med att samverka med Polisen eller andra myndigheter under hanteringen av flyktingvågen 1992. Flyktingpolitiska beslut för att hantera flyktingströmmarna infördes en ny utlänningslag i syfte att göra lagstiftningen mer ändamålsenlig i en situation där invandringen gått från att länge omfatta främst arbetskraftsinvandring till en snabbt ökande flyktinginvandring. omorganiserades också förvaltningen på området; ansvaret för mottagande och integration av invandrare övergick från till . inrättades , för överprövning i asylärenden, liksom att övertog (i stort sett) hela asylutredningsansvaret från Polisen. Denna sorts systemanpassningar till en ny internationell migrationssituation delade med de flesta andra länder i Västeuropa.366 Flyktingvågen 1992 inföll alltså då systemen för asylmottagning och -prövning var relativt nya och under anpassning och utveckling. Murens fall 1989 och därefter 1991 innebar att det världspolitiska läget var mycket osäkert. Flyktingströmmar från före detta satellitstater till initierades i spåret av detta. Även andra konflikthärdar (såsom t.ex. , m.fl.) i världen bidrog till att det samlade antalet flyktingar i världen och den andel som nådde ökade stadigt. Regeringen hade både ansvar för och möjlighet att utforma och anpassa de svenska systemen till dessa förhållanden och till sina egna preferenser367.