prop · H5037 · 2017-09-26 00:00:00 — Detta är i linje med Högsta domstolens uttalanden om att det förhållandet att det har skett en konventionsöverträdelse inte utlöser något skadeståndsansvar. Avhjälpande eller gottgörande på något annat sätt än genom ersättning är i allmänhet primära rättsmedel i förhållande till skadestånd (se rättsfallen NJA 2012 s. 211 I p. 25 och NJA 2013 s. 842 p. Enligt regeringens bedömning bör detta gälla som utgångspunkt även vid utformningen av den skadeståndsbestämmelse som föreslås. I svensk rätt finns det flera påskyndande eller preventiva rättsmedel som kan utgöra effektiva rättsmedel. Dessa omfattar bl.a. rätten att överklaga ett tingsrättsbeslut på grund av att målet genom beslutet försenas i onödan och möjligheten att begära förtursförklaring enligt lagen om förtursförklaring i domstol. Som Förvaltningsrätten i och påpekar läker inte alltid en förtursförklaring en redan inträffad konventionsöverträdelse, men den minimerar den skada som kan följa av målets fortsatta handläggning. När det inte varit fråga om ett längre dröjsmål som föranlett förklaringen och målet därefter avslutas effektivt, kan förklaringen ofta vara ett tillräckligt rättsmedel (se rättsfallet NJA 2012 s. 211 I p. Det finns också flera allmänt tillgängliga reparativa rättsmedel som kan Det är ofta möjligt att överklaga eller begära omprövning av ett avgörande för att få till stånd en ändring i sak. Domstolarna och förvaltningsmyndigheterna har även möjlighet att gottgöra vissa överträdelser av rättigheter genom att t.ex. döma ut lindrigare straffrättsliga påföljder eller genom att sätta ner sanktionsavgifter. Rättsmedel förekommer även i speciallagstiftning. Exempelvis gäller ett allmänt diskrimineringsförbud inom hälso- och sjukvården och det finns regler om hur klagomål från patienter ska hanteras och utredas. Flertalet av de konventionsaspekter som kan relateras till hälso- och sjukvården kan alltså tillgodoses genom befintlig lagstiftning. Samma sak gäller inom skolområdet. Det finns alltså många exempel på rättsmedel och typer av gottgörelse i svensk rätt som kan vara mer ändamålsenliga och effektiva än möjligheten att få ersättning i pengar. Därtill kommer att det i flera fall redan finns möjligheter till ersättning vid ingripanden som skulle kunna medföra konventionsöverträdelser, t.ex. enligt expropriationslagstiftningen. Enligt utredningens bedömning bör skadestånd inte komma i fråga om det finns andra effektiva rättsmedel. Regeringen delar den bedömningen. Skadestånd enligt den nya bestämmelsen bör som huvudregel aktualiseras först när möjligheterna att använda andra rättsmedel är uttömda. Frågan är alltså om andra rättsmedel har varit tillgängliga, möjliga att använda eller tillräckligt effektiva. Om någon har försökt nyttja ett annat rättsmedel men inte fått till stånd en tillfredsställande prövning av konventionsfrågan i sak, kan det innebära att detta rättsmedel inte varit tillräckligt effektivt. Att skadestånd bör komma i fråga först när andra rättsmedel inte varit tillgängliga innebär t.ex. – i linje med den frågeställning som lyfter fram – att en elev som anser att en handling är i strid med både och skollagen i första hand bör utnyttja de rättsmedel som finns i skollagstiftningen. Att andra rättsmedel är primära utesluter dock inte att det kan vara möjligt att behandla flera olika frågor i en och samma rättegång, t.ex. krav på ersättning enligt speciallagstiftning och enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Regeringen bedömer dock att det inte finns skäl att möjliggöra att en skadeståndstalan ska kunna föras i förvaltningsdomstol, vilket och Kammarrätten i är inne på. Det är väl etablerat i svensk rätt att skadeståndsfrågor avgörs av allmän domstol. Det bör vidare noteras att i vissa fall uttryckligen kräver att skadestånd ska finnas tillgängligt. I andra fall kan ett sådant krav härledas ur en konventionsartikel (se t.ex. rättsfallet NJA 2007 s. 891 om artikel 2 i konventionen). I dessa fall kan det redan av den anledningen stå klart att andra typer av rättsmedel inte ensamt är tillräckliga. Regeringen återkommer till den frågan i författningskommentaren. Sammantaget instämmer regeringen i allt väsentligt i de utgångspunkter som ligger bakom utredningens förslag. Den rätt till skadestånd vid överträdelser av rättigheter som diskuteras har sin grund i konventionens krav på varje konventionsstat att tillhandahålla effektiva rättsmedel i fråga om överträdelser av de rättigheter som finns i konventionen. Det saknas anledning att låta bestämmelsen omfatta en rätt till kompensation för andra situationer än de som omfattar (jfr tillägget i rättsfallet NJA 2015 s. 417). Den föreslagna skadeståndsbestämmelsen ska ge enskilda incitament att använda sig av 2017/18:7 det befintliga regelsystemet – allra helst inom ramen för den process där överträdelsen uppkommit – i syfte att få konventionsöverträdelser prövade och vid behov gottgjorda. Om skadeståndsbestämmelsens utformning förmår enskilda att i första hand använda rättsmedel som är utformade för just de sakfrågor som aktualiseras, bör det leda till att enskilda snabbare kan få upprättelse och gottgörelse och en effektivare användning av samhällets resurser. Skadestånd ska endast utges i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra en överträdelse För att uppnå det ovan angivna syftet föreslår utredningen att skadestånd på konventionsgrund ska kunna utgå endast om det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Några remissinstanser, t.ex. , vid och , anser att det är otydligt vad som avses med begreppet nödvändigt. Regeringen delar inte den uppfattningen. Som redovisas ovan ska det genom skadeståndsbestämmelsen skapas en möjlighet för enskilda att få ekonomisk gottgörelse för konventionsöverträdelser i de fall det krävs enligt konventionen att överträdelser gottgörs på det sättet. Vid bedömningen ska särskilt avseende fästas vid om det inte är eller har varit möjligt att komma till rätta med en konventionsöverträdelse på något annat sätt. Detta ligger i begreppet nödvändigt. Fördelen med att använda begreppet är alltså att det rymmer de förutsättningar som bör gälla. Dessutom sammanfattar begreppet på ett lämpligt sätt den helhetsbedömning med inslag av flexibilitet som behöver göras för att leva upp till åtaganden enligt och leda till rimliga resultat i de enskilda fallen. Regeringen konstaterar nämligen att det är svårt att i lag specificera de förutsättningar som behöver vara uppfyllda för att skadestånd ska kunna komma i fråga och skapa utrymme för att kunna tillämpa dessa förutsättningar med flexibilitet och utan alltför stor formalism. Exakt vilka krav som konventionen ställer kan inte heller klargöras i lag, eftersom lagen ska täcka alla tänkbara situationer och praxis är dessutom under ständig utveckling. Det är något som en skadelidande kommer att behöva beakta oavsett hur lagtexten utformas. Om en enskild redan har getts tillgång till ett effektivt rättsmedel som är tillräckligt, är det normalt inte nödvändigt för att erbjuda ytterligare ett rättsmedel i form av skadestånd. Den föreslagna skadeståndsbestämmelsen ska alltså inte vara ett rättsmedel som ersätter eller utgör ett alternativ till redan existerande rättsmedel i . menar med anledning av detta att ett krav på att enskilda ska överklaga konventionsstridiga beslut för att vara berättigade till skadestånd innebär att man ställer större krav på kunskap hos en enskild än på den aktuella beslutsfattaren. Enligt regeringens uppfattning måste, i linje med hur ser på saken, en utgångspunkt vara att en enskild i sådana fall ska försöka ta till vara sina intressen. Om den enskilde bara påtalar de omständigheter som innebär att hans eller hennes rättigheter enligt konventionen har kränkts, så är myndigheter och domstolar skyldiga att beakta det. Enligt regeringens bedömning vore det tvärtom direkt olyckligt om rättsordningen utformas på ett sådant sätt att betydelsen av andra rättsmedel eller prövningsordningar som finns för specifika frågor undermineras genom att det går att fritt välja att inte utnyttja dem och i stället kräva skadestånd. I förlängningen kan ett sådant förhållningssätt riskera att leda till en lägre ambitionsnivå i fråga om att tillhandahålla andra och mer ändamålsenliga rättssäkerhetsgarantier. Dessutom skulle det kunna leda till att skador som hade varit möjliga att begränsa i ett tidigt skede fortsätter att växa. har regeringen förståelse för att det i vissa fall kan vara så att en enskild genom en fullt begriplig passivitet har gått miste om möjligheten att utnyttja ett rättsmedel. Som bl.a. framhåller bör en enskild inte heller ha behövt överklaga ett underliggande beslut för att först därefter ha möjlighet att få skadestånd, om ett överklagande i det enskilda fallet inte skulle anses vara ett effektivt rättsmedel. I sådana fall bör en möjlighet till skadestånd kunna kvarstå. Det är viktigt att det inte ställs orimliga krav på enskilda som har utsatts för överträdelser, och det är angeläget att det finns goda möjligheter att få sina rättigheter tillgodosedda. Lagstiftningen måste alltså ge utrymme för rimliga lösningar som beaktar omständigheterna i de enskilda fallen. Det finns därför inte anledning att i processuellt hänseende reglera förhållandet mellan den föreslagna bestämmelsen och andra rättsmedel (jfr rättsfallet NJA 2013 s. 842 p. 52 och 54). Det faktum att andra rättsmedel inte har anlitats bör alltså inte vara en avvisningsgrund utan i stället vara en faktor att beakta vid bedömningen av om ett skadeståndskrav ska bifallas eller ogillas. Gränsdragningen mellan skadeståndstalan och andra rättsmedel beror på omständigheterna i det enskilda fallet, och saken får även fortsättningsvis överlämnas till rättstillämpningen, bl.a. med beaktande av resonemang om uttömmande av rättsmedel. Om det anses nödvändigt att en enskild ges tillgång till det nu aktuella rättsmedlet trots att ett annat rättsmedel har funnits tillgängligt, kan passiviteten i förhållande till det andra rättsmedlet i stället komma att få återverkningar på skadeståndets storlek och på rättegångskostnadernas fördelning. Se mer om det i avsnitt 6.4 och 7. Ytterligare en situation som måste beaktas är att en enskild visserligen kan ha utnyttjat ett rättsmedel, men att det trots det ändå kvarstår ett behov av gottgörelse. För att i lagtext tydligt klargöra att skadeståndet i exempelvis en sådan situation ska utgöra fullgod gottgörelse tillsammans med andra rättsmedel anges att ersättning endast ska utges ”i den utsträckning” det är nödvändigt för att gottgöra en överträdelse. En person som har drabbats av långsam handläggning i en domstol kan av den anledningen ha fått en nedsättning av en sanktionsavgift, utan att detta fullt ut kompenserat honom eller henne enligt konventionens krav. Er- sättning ska då utges i den utsträckning det är nödvändigt för att den skadelidande genom skadeståndet sammantaget med nedsättningen av sanktionsavgiften ska anses fullt ut gottgjord för överträdelsen. Detsamma kan gälla t.ex. om en myndighet har anmälts till ett tillsynsorgan eller om en straffrättslig eller disciplinär prövning har gjorts i fråga om en befattningshavare som medverkat till en konventionsöverträdelse, men det trots det kvarstår ett behov av ytterligare gottgörelse till den som utsatts för överträdelsen. Regeringens bedömning är därför sammanfattningsvis att en lagtext som i huvudsak utformas i linje med utredningens förslag och med den 2017/18:7 justering som anges ovan, dvs. att skadestånd ska utges endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen, på ett ändamålsenligt sätt ger uttryck för andemeningen med rättsmedlet. Skadestånd enligt bestämmelsen är alltså ett rättsmedel som ska komma i fråga när kräver att ska tillhandahålla ett effektivt rättsmedel och då andra rättsmedel inte har varit tillgängliga, möjliga att använda eller tillräckligt effektiva. Syftet är att säkerställa att en enskild som fått en konventionsrättighet överträdd i slutändan aldrig står utan ett rättsmedel som är effektivt och tillräckligt. Genom att den föreslagna lagtexten endast indirekt anknyter till kraven på tillhandahållande och uttömmande av effektiva rättsmedel ges rättstillämparen utrymme att göra rimliga och väl avvägda bedömningar. Därigenom skapas goda förutsättningar för en flexibel rättstillämpning som med hög rättssäkerhet tar hänsyn till möjligheterna att förhindra eller bota konventionsöverträdelser genom materiella och processuella bestämmelser i det befintliga regelsystemet vid varje given tidpunkt. 6.2Staten och kommunerna ska kunna vara skadeståndsrättsligt ansvariga Regeringens förslag: Staten och kommunerna ska kunna vara skadeståndsrättsligt ansvariga för överträdelser av rättigheter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, , , Kommuner och Landsting, och kommun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. påpekar att fristående skolor genom skollagen tilldelas uppgifter som utgör myndighetsutövning och anser att det är angeläget att klargöra hur anspråk som härrör från en sådan verksamhet ska hanteras. Även anser att det bör klargöras om en enskild, vid delegerade maktbefogenheter, först ska stämma exempelvis en friskola, därefter (om ansvaret är delat mellan stat och kommun) kommunen och först i sista hand staten. anser att frågan om konventionens horisontella effekt, dvs. rättsverkningar mellan enskilda, bör utredas. anser att det vore olyckligt om konventionens horisontella effekt inte regleras och anser att det i vart fall klart bör framgå att saken överlämnas till rättsutvecklingen. Skälen för regeringens förslag Även kommuner har ett skadeståndsansvar för konventionsöverträdelser Det allmänna har enligt skadeståndslagen ett ansvar för skador som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Detta skadeståndsansvar gäller för såväl staten som kommunerna, i deras respektive verksamheter. Med begreppet kommun avses i skadestånds- lagen även landsting och kommunalförbund och det är också så begrep- pet ska förstås i denna proposition. I fråga om överträdelser av rättigheter är det uppenbart att ett skadeståndsansvar för konventionsöverträdelser kan uppkomma för staten, eftersom staten har det grundläggande ansvaret för att tillförsäkra medborgarna deras rättigheter enligt konventionen. Överträdelser av konventionen kan dock förekomma även i verksamhet som en kommun ansvarar för. Det finns i sådana fall knappast några konventionsrättsliga synpunkter i fråga om huruvida ett inhemskt skadeståndsansvar bör ligga på staten eller kommunen. har ansett att ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i de aktuella fallen ska avgöras i enlighet med de överväganden som ligger till grund för reglerna i skadeståndslagen om det allmännas ansvar i allmänhet. Mot den bakgrunden har domstolen fastslagit att även kommuner kan bära ett skadeståndsrättsligt ansvar för överträdelser av (se rättsfallet NJA 2009 s. 463). Utredningen gör samma bedömning och remissinstanserna instämmer i den. Även regeringen anser att kommunerna bör kunna bära ett skadeståndsrättsligt ansvar för överträdelser av rättigheter. Det bör ligga i kommunernas eget intresse att de skadeståndsrättsligt svarar för sina funktionärers handlingar. Ett statligt skadeståndsansvar för kommunala åtgärder skulle sannolikt riskera att leda till ökad statlig kontroll av kommunerna. Det finns också ett värde i att fördelningen av skadeståndsansvaret för överträdelser av speglar systematiken i skadeståndslagen. Ett viktigt skäl för det är att en part ofta kan komma att åberopa att ett visst handlande är skadeståndsgrundande enligt både nuvarande regler och konventionen. I det läget bör det undvikas att den enskilde måste föra talan mot två svarandeparter (dvs. kommunen och staten). Det finns alltså starka skäl som talar för att en kommun ska bära ansvar för överträdelser av som uppkommit i den verksamhet som kommunen svarar för. Regeringens lagförslag utformas därför på ett sådant sätt. Gränserna för ansvaret enligt den föreslagna regleringen Det stora flertalet av de situationer som kan aktualisera skadeståndsansvar på konventionsrättslig grund omfattas enligt regeringens bedömning av tillämpningsområdet för de nuvarande reglerna i skadeståndslagen om det allmännas ansvar. Det finns en viktig gemensam nämnare för de åtgärder som vidtas och beslut som fattas vid myndighetsutövning – och som därigenom kan medföra skadeståndsansvar för det allmänna enligt skadeståndslagens gällande lydelse – och det stora flertalet av de ingrepp som kan ske i enskildas rättigheter enligt . I båda fallen rör det sig typiskt sett om åtgärder som har rättsverkningar för den enskilde och som är ett uttryck för samhällets rätt att utöva makt över medborgarna. Det allmänna kan emellertid bryta mot konventionen och ådra sig ansvar i andra fall än vid rena maktutövningssituationer. Exempelvis kan staten i vissa fall överträda konventionen i sin roll som arbetsgivare (se rättsfallet och mot , no 5589/72, , p. Beroende på omständigheterna och anknytningen till det allmännas verksamhet kan det allmänna också ådra sig ansvar för hand- lingar utförda av andra fysiska och juridiska personer, exempelvis i affärsverksamhet som bedrivs i statliga bolag (se t.ex. rättsfallen Myk- haylenky m.fl. mot , no 35091/02, 35196/02, 35201/02, 35204/02, 35945/02, 35949/02, 35953/02, 36800/02, 38296/02 och 42814/02, 2005, p. 43–46, Kotov mot [GC], no. 54522/00, , 92 f. och Vukota-Bojić mot , no. 61838/10, , 46 och 47). Enligt utredningen bör också ett skadeståndsansvar enligt den nya be- stämmelsen kunna uppstå för det allmänna vid överträdelser av Europa- konventionens rättigheter, oavsett om skadan har uppstått vid myndig- hetsutövning eller på något annat sätt som det allmänna kan sägas bära ett konventionsrättsligt ansvar för. Regeringen delar denna bedömning. Lagrådet anser dock att det framstår som oklart hur långt skadestånds- ansvaret är avsett att sträcka sig och att uttalandena i lagrådsremissen väcker frågor om huruvida staten eller en kommun kan ådra sig skade- ståndsansvar när de uppträder som enskild part. och menar å sin sida att det är olyckligt att utred- ningen inte behandlar frågan om konventionens horisontella effekt, dvs. möjligheterna att kräva skadestånd mellan enskilda på grund av rättig- Regeringen konstaterar, liksom har gjort, att kravet på nationella effektiva rättsmedel enligt Europakonven- tionen riktar sig mot staten och att konventionen inte föreskriver någon skyldighet för enskilda att betala skadestånd. Tvärtom skulle ett sådant skadeståndsansvar för enskilda vara förenat med särskilda problem. är av rättssäkerhetsskäl viktigt att enskilda kan förutse de rättsliga följd- erna av sitt handlande (se rättsfallen NJA 2007 s. 747 och NJA 2015 s. 899). Regeringen konstaterar vidare att frågan om huruvida det allmänna kan ådra sig ett ansvar för åtgärder som har vidtagits på annat sätt än genom myndighetsutövning av de sedvanliga egna organen, i grund och botten är en konventionsfråga och inte något som påverkas av den nu föreslagna Därutöver gäller att i den utsträckning det allmänna har ett ansvar för åtgärder som har vidtagits av t.ex. ett privat organ, är det som anger i rättsfallet NJA 2015 s. 899 26 likväl staten och inte det privata organet som har förpliktelser enligt artikel 13 i konventionen. Det är alltså inte fråga om att införa en direkt horisontell effekt av konventionen mellan enskilda parter. aktuella frågan rör bara i vilken utsträckning ansvar för handlingar bör tillskrivas det allmänna. Det faktum att privata subjekt i vissa fall kan ha anförtrotts uppgifter som inverkar på enskildas rättigheter utesluter alltså inte ansvar för det Som en allmän förutsättning gäller dock att det har funnits en skyldighet för det allmänna att tillförsäkra enskilda konventionsrättig- heter, annars blir konventionen, och därmed den föreslagna skadestånds- bestämmelsen, överhuvudtaget inte tillämplig. Utrymmet för att en viss handling ska tillskrivas det allmänna vid tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen minskar dessutom avsevärt, om det är fråga om något som en enskild har gjort utanför området för delegerad myndighetsutövning, jämfört med om det är fråga om en handling som har vidtagits av statens egna företrädare vid myndighetsutövning. frågan i författningskommentaren. I praktiken bör en domstol vara över- tygad om att det allmänna bär ett konventionsrättsligt ansvar för ett hand- Prop. 2017/18:7 lande utfört av en enskild för att ett skadeståndsansvar ska kunna komma i fråga enligt den föreslagna bestämmelsen. Som framgår av den föreslagna lagtexten ska skadestånd nämligen endast utges i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra en konventionsöverträdelse. I detta sammanhang finns det vidare skäl att framhålla att det i flera fall redan kan finnas andra möjligheter för en skadelidande att få en prövning av sina konventionsrättigheter. Exempelvis kan det i de fall som och pekar på finnas en möjlighet att kräva skadestånd enligt skollagstiftningen. Som anges ovan bör en utgångspunkt vara att först om ett utnyttjande av sådana rättsmedel inte innebär att den enskilde får tillgång till ett tillräckligt rättsmedel, ska det allmänna kunna svara enligt den nu föreslagna skadeståndsbestämmelsen. 6.3Alla skadetyper ska omfattas av den nya regeln Regeringens förslag: Vid en överträdelse av rättigheter ska en skadelidande kunna få ersättning för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada samt kränkningsersättning. Ersättning ska därutöver kunna avse annan ideell skada. En fordran på skadestånd för annan ideell skada ska kunna ärvas, om ett ersättningskrav har framställts före den skadelidandes död. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att den särskilda ideella skada som kan ersättas enligt bestämmelsen ska benämnas annan skada. Vidare föreslår inte utredningen någon särskild bestämmelse om möjligheten att ärva en fordran på skadestånd för annan ideell skada. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. , Hovrätten över och , och Justitiekanslern, tillstyrker utredningens förslag eller har ingen invändning mot det. Arbetsdomstolen anser att begreppet annan skada är oklart och att det bör ersättas med ideell skada. delar denna uppfattning, men menar i stället att termen kränkningsersättning bör användas. anser att begreppet annan skada bör innefatta alla skador. vid anser att lagförslaget innebär en dubbelreglering i förhållande till gällande regler om statens skadeståndsansvar i skadeståndslagen. menar att det bör övervägas att i stället reglera ersättning för annan skada i dessa regler och närmare anknyta till kränkningsersättning vad gäller ideell skada. menar att det tydligt bör framgå att ersättning för annan skada bara ska komma i fråga om ersättning för skadan inte omfattas av någon av de traditionella skadeposterna i svensk rätt. Justitiekanslern väcker frågan om det inte bör regleras hur en fordran avseende ersättning för annan skada ska hanteras, om den skadelidande avlider utan att framställa ett sådant anspråk. Skälen för regeringens förslag Ersättning för befintliga skadetyper och för annan ideell skada Enligt skadeståndslagen ansvarar det allmänna för personskada, sakskada och ren förmögenhetsskada som uppkommit till följd av fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Om någon allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära, t.ex. genom misshandel, kan ersättning dessutom betalas i form av kränkningsersättning. Kränkningsersättning och en del av den ersättning som kan komma i fråga i form av ersättning för personskada utgör ersättning för ideell skada.