prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Bedöm- ningarna av reformernas effekter och i vilken takt de slår igenom är dock behäftade med stor osäkerhet. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Arbetslösheten enligt och inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen Det officiella måttet på arbetslösheten baseras på SCB:s arbetskraftsundersökningar () och omfattar åldersgruppen 15–74 år.82 Arbetslöshet- en har minskat, från när regeringen tillträdde till andra kvartalet 2017.83 En tydlig minskning av ungdomsarbetslösheten har särskilt bidragit till denna nedgång. Arbets- lösheten väntas fortsätta att minska framöver. Det officiella måttet på arbetslöshet ska inte förväxlas med Arbetsförmedlingens verksam- hetsstatistik. Statistikkällorna har olika syften och olika definitioner. är en urvalsunder- sökning vars syfte är att beskriva utvecklingen på hela arbetsmarknaden. Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik baseras på inskrivna vid Arbetsförmedlingen.84 Det får till följd att endast en delmängd individer återfinns i båda måtten och att arbetslösheten enligt avviker från inskrivna arbetslösa på Arbetsförmedlingen (se diagram 4.10). Enligt en studie från SCB återfanns av de inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen även i AKU:s mått på arbetslöshet.85 Många unga arbets- sökande som fångas upp i återfinns inte i Arbetsförmedlingens verksamhetsstatistik.86 Det kan exempelvis vara studerande som söker arbete på deltid och inte skriver in sig på Arbetsförmedlingen. finns det många inskrivna på Arbetsförmedlingen som av olika 82Definitionen av arbetslöshet i är i enlighet med de riktlinjer som ges av och följer de regleringar som ges av . I definieras en arbetslös som en person som är utan arbete, kan ta ett arbete och aktivt sökt arbete eller som avvaktar ett arbete som börjar . 83Avser säsongsjusterade och utjämnade kvartalsvärden. 84Som inskrivna arbetslösa räknas öppet arbetslösa och deltagare i program med aktivitetsstöd. Arbetsförmedlingen definierar andelen arbetslösa som kvoten mellan antalet inskrivna arbetslösa 16–och den registerbaserade arbetskraften. Den registerbaserade arbetskraften beräknas av Arbetsförmedlingen som summan antalet av personer som förvärvsarbetar enligt SCB:s registerbaserade arbetsmarknadsstatistik (RAMS) och antalet inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen. Uppgiften om antalet förvärvsarbetande avser november månad senast tillgängligt år, medan uppgiften om antalet inskrivna arbetslösa uppdateras . 85SCB (2015) Jämförande studie och Af 2015. 86SCB (2015) Jämförande studie och Af 2015. orsaker inte har sökt arbete den senaste månaden. En möjlig orsak är att de deltar i insatser, t.ex. utbildning. Arbetsförmedlingen har t.ex. ansvaret för de nyanlända i etableringsuppdraget som rustas för att etablera sig på arbetsmarknaden.87 Såväl som Arbetsförmedlingens verk- samhetsstatistik är viktig att följa för att förstå hur arbetsmarknaden fungerar och för att följa upp regeringens politik m.m. beskriver bäst arbetslösheten på arbetsmarknaden som helhet, medan Arbetsförmedlingens verksamhet- statistik är en indikator på vilka utmaningar det finns för att rusta inskrivna på Arbetsför- medlingen och matcha dem mot existerande jobb. Regeringen följer båda dessa statistikkällor noga. Diagram 4.10 Arbetslösheten enligt och inskrivna arbetslösa vid Arbetsförmedlingen Anm.: Avser säsongsjusterad och utjämnad kvartalsstatistik med egna beräkningar av säsongsjustering och utjämning av Arbetsförmedlingens statistik. Arbetsförmedlingens mått avser inskrivna arbetslösa som andel av den registerbaserade arbetskraften. Arbetskraftsundersökningarnas mått avser arbetslösa i procent av arbetskraften. Källor: och Arbetsförmedlingen. 87 trädde lagen (2010:197) om etableringsinsatser i kraft. I och med den nya lagen övertog Arbetsförmedlingen det samordnande ansvaret för nyanlända från kommunerna i den s.k. etableringsreformen. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 5 De budgetpolitiska målen –De budgetpolitiska målen består av ett överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande, ett utgiftstak för staten och ett kommunalt balanskrav. –Regeringens ansvarsfulla finanspolitik har i kombination med tillväxten i svensk ekonomi gjort det möjligt att både vända det stora underskottet till över- skott och finansiera angelägna samhällsinvesteringar. –Både det finansiella och det strukturella sparandet bedöms ligga i linje med över- skottsmålet. –Regeringen föreslår att utgiftstakets nivå ska uppgå till . Det är samma nivå som den be- dömning regeringen redovisade ekonomiska vårproposition med undantag för tekniska justeringar. –Kommunsektorns resultat 2016 uppfyllde det kommunala balanskravet med god marginal och som helhet bedöms sektorn klara kravet under hela prognosperioden. Trots en god utveckling av skatteintäkterna och statsbidragen bedöms dock resultatet försämras något . Det beror på att den demografiska utveck- lingen väntas bidra till att kostnaderna ökar snabbare än intäkterna. –Som medlem i EU är bundet av bestämmelserna i stabilitets- och tillväxt- pakten. Marginalerna till stabilitets- och tillväxtpaktens gränsvärden för under- skottet i de offentliga finanserna och för den offentliga skulden är goda. förväntas även med bred marginal uppfylla sitt medelfristiga budgetmål om -av potentiell BNP i strukturellt sparande 2017 och 2018. –Finanspolitiken bedöms vara långsiktigt hållbar. –Regeringen föreslår, i enlighet med över- skottsmålskommitténs förslag, att nivån på överskottsmålet ska ändras till i genomsnitt en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel och att det budget- politiska ramverket kompletteras med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. Ändringarna i det budgetpolitiska ramverket tillämpas fr.o.m. budgetarbetet . I detta avsnitt följer regeringen upp de budget- politiska målen. Dessa mål skapar förutsätt- ningar för att uppnå en finanspolitik som är hållbar på både kort och lång sikt. De budget- politiska målen består av ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande, ett utgiftstak för staten och ett kommunalt balanskrav. Som medlem i EU är bundet av bestämmelserna i stabilitets- och tillväxtpakten. Dessa bestämmelser utgör ramen för de svenska budgetpolitiska målen. Att finanspolitiken är långsiktigt hållbar är en förutsättning för att målen för den ekonomiska politiken ska nås. I detta avsnitt bedömer regeringen därför även om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 5.1Uppföljning av målet för det finansiella sparandet Genom ordning och reda i de offentliga finan- serna skapas förutsättningar för att bedriva en offensiv politik för ökade investeringar i jobb, välfärd och klimat. Därför är respekt för det finanspolitiska ramverket en hörnsten i regering- ens ekonomiska politik. Att målet för det finansiella sparandet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel i stället för att utgöra ett årligt mål är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Om sparandet skulle motsvara av BNP varje enskilt år skulle finanspolitiken behöva stramas åt när konjunkturen försvagas för att säkerställa att målet nås. Finanspolitiken skulle då förstärka konjunktursvängningarna i stället för att stabilisera dem. Målets utformning gör det dock svårare att avgöra om finans- politiken är i linje med målet, eftersom det är svårt att bedöma när en konjunkturcykel börjar och slutar, och i vilket konjunkturläge ekonomin befinner sig. Eftersom målet för det finansiella sparandet främst utgör ett riktmärke för finanspolitiken analyseras måluppfyllelsen i första hand i ett framåtblickande perspektiv. En bakåtblickande analys görs dock för att se om det har funnits systematiska avvikelser som minskar sanno- likheten att målet nås . I tabell 5.1 redovisas utfall och prognos för det finansiella sparandet, de indikatorer som ligger till grund för analysen av måluppfyllelsen och de indikatorer som används för att bedöma budget- utrymmet mot målet för det finansiella sparandet i ett framåtblickande perspektiv. Indikatorerna i tabellen utgår från antagandet om oförändrade regler, dvs. ingår inga nya regeländringar eller förslag utöver de som föreslås och aviseras i denna proposition. Tabell 5.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för det finansiella sparandet Andel av BNP respektive potentiell BNP i procent Utfallsdata och prognoser 2017–2020 1Genomsnitt av sparandet innevarande år och framåt respektive bakåt i tiden, justerat för engångseffekter . 2 Andel av potentiell BNP. Källor: och egna beräkningar. Det genomsnittliga finansiella sparandet uppgick till av BNP 2007–2016. Den låga nivån förklaras delvis av den utdragna lågkon- junkturens effekter på de offentliga finanserna, men också av de ofinansierade åtgärder, framförallt skattesänkningar, som den förra regeringen vidtog. Sjuårsindikatorn är ett genomsnitt av sparandet det aktuella året och framåt respektive bakåt i tiden, justerat för engångseffekter . Sjuårsindikatorn visar att det offentliga sparandet understeg målnivån av BNP 2016, men att den förbättras med av BNP till 2017. Det strukturella sparandet är en beräkning av hur stort det finansiella sparandet i den offent- liga sektorn skulle vara om BNP skulle motsvara den potentiella nivån så att sektorns inkomster och utgifter inte påverkades av konjunkturläget eller av engångseffekter. Det strukturella sparan- det är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera sätt. Det gör att nivån på det strukturella sparandet kan skilja sig åt mellan olika bedömare och att det inte finns något officiellt utfall för variabeln. bedöms det strukturella sparandet vara i nivå med överskottsmålet (se tabell 5.1). Utan nya finanspolitiska åtgärder, utöver de som föreslås och aviseras i denna proposition med ikraftträdande , 2019 och 2020, förstärks det strukturella sparandet fr.o.m. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Regeringen föreslår i denna proposition att nivån på överskottsmålet ska ändras till i genomsnitt en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. Ändringen i det budget- politiska ramverket tillämpas dock först fr.o.m. budgetarbetet . Sammanfattning av uppföljningen av målet för det finansiella sparandet Regeringens ansvarsfulla finanspolitik har i kombination med det förbättrade läget i svensk ekonomi gjort det möjligt att både vända det stora underskottet till överskott och finansiera angelägna samhällsinveste- ringar. Enligt de senaste beräkningarna uppvisar de offentliga finanserna överskott . Både det finansiella och det struktu- rella sparandet bedöms ligga i linje med överskottsmålet. 2020 i föreliggande proposition. Budget- processens medelfristiga perspektiv ger förut- sättningar för att beslutet om utgiftstakets nivå fattas i överensstämmelse med ekonomins lång- siktiga produktionsförmåga, tydliggör effekterna av politiska beslut efter det aktuella budgetåret och skapar en bindande långsiktighet i budgetbesluten. Utgiftstaket är en grund- läggande del av den medelfristiga budgeteringen och en ordning där besluten om budgeten fattas uppifrån och ned. Ordningen innebär att beslut om en övre gräns för de totala utgifterna fattas före besluten om delarna, dvs. utgiftsramarna och anslagen. Utgiftstaket gör att olika utgiftsökningar prövas mot varandra inom ett fastställt ekonomiskt utrymme. Utgiftstaket tvingar fram prioriteringar mellan olika behov och politiska prioriteringar och minskar därmed bl.a. risken för att tillfälligt höga inkomster används för att finansiera permanent högre utgifter. Ett flerårigt utgiftstak kan användas som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Utgångspunkten är att de 5.2Utgiftstaket – uppföljning och nivåer på utgiftstaket som har beslutat De takbegränsade utgifterna är summan av utgifterna under utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. De utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. Därmed omfattas större delen av utgifterna i staten och ålderspensions- systemet. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår dock inte. De takbegränsade utgif- terna utgör tillsammans med utgifterna för kommuner och landsting i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftstaket är den övre gräns som de tak- begränsade utgifterna får uppgå till. Utgifts- takets nivå är dock inte ett mål för de takbe- gränsade utgifterna. Exempelvis kan överskotts- målet vara begränsande för nivån på de tak- begränsade utgifterna, även om det vid samma tillfälle finns utrymme under utgiftstaket. Vidare gör osäkerheten i den makroekonomiska utveck- lingen att det inte är lämpligt att ta hela ut- rymmet under utgiftstaket i anspråk. Enligt 2 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året, om inte ska ändras till följd av andra orsaker än s.k. tekniska justeringar eller till följd av en ändrad inriktning på finanspolitiken efter att en ny regering tillträtt. Enligt 2 kap. 4 § budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids. Eftersom de faktiska utgifterna varierar av olika anled- ningar som är svåra att förutse i prognoserna och utgiftstaket fastställs i nominella termer, bör det finnas ett utrymme under utgiftstaket så att de faktiska utgifterna kan variera utan att det kräver åtgärder från regeringens sida. Detta utrymme mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade, takbegränsade utgifterna kallas budgeterings- marginalen. Budgeteringsmarginalen ska, i enlighet med vad som ovan anförts, i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av kon- junkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som förväntades när utgiftstakets nivå fastställdes. Det är viktigt att det finns tillräckligt med utrymme för de konjunktur- beroende utgifterna (s.k. automatiska stabilisato- rer, i första hand arbetsmarknadsrelaterade utgifter) att öka i en konjunkturnedgång. Då minskar risken för att besparingar måste genomföras i ett skede när den offentliga P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 sektorn behöver stötta den ekonomiska ut- vecklingen. Budgeteringsmarginalen kan även användas för nya reformer eller för att möta volymökningar i de rättighetsbaserade trans- fereringssystemen efter avstämning mot över- skottsmålet och behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen, är regeringens bedömning av hur stor budgete- ringsmarginalen som minst behöver vara i budgeteringsfasen för att hantera osäkerheter till följd av främst konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör säkerhetsmarginalen uppgå till av de takbegränsade utgifterna för det innevarande året (t), för (t+1), för det andra följande året (t+2) och minst 3 pro- cent för det tredje följande året (t+3). Den stegvis ökande marginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . En närmare genomgång av riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek Tabell 5.2 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak finns ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100, bilaga 4). I tabell 5.2 redogörs för hur stor marginalen bedöms bli till de beslutade nivåerna på utgiftstaket –2019, både i miljarder kronor och som andel av de takbegränsade utgifterna. Regeringen bedömer att budgeteringsmargi- nalens storlek är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i prognoserna över utgiftsutvecklingen –2019. Budgeteringsmarginalen bedöms nu bli något större 2017 jämfört med den prognos som redovisades ekonomiska vår- proposition. har budgete- ringsmarginalen i stället blivit något mindre. Detta förklaras främst av de reformer som föreslås i denna proposition. För en närmare genomgång av hur prognosen för de tak- begränsade utgifterna förändrats sedan den ekonomiska vårpropositionen, se avsnitt 8.5. Miljarder kronor om inget annat anges. För de takbegränsade utgifterna redovisas utfall –2016 och prognos 2017–2019 Årlig nominell förändring av utgiftstaket vid Budgeteringsmarginal, procent av takbegränsade Anm.: –2006, se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1 Ursprunglig nominell förändring av utgiftstakets nivå jämfört med föregående år vid det tillfälle nivån för det aktuella året beslutades av . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter f astställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2De tekniska justeringar som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 3Finanspolitiskt motiverade justeringar av utgiftstakets nivå har gjorts efter att ny regering tillträtt. D essa medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. Källor: och egna beräkningar. Tekniska justeringar av utgiftstakets nivåer Regeringens förslag: fastställs utgiftstaket för staten inklusive ålders- pensionssystemet vid sidan av statens budget till följd av tekniska justeringar till respektive . Skälen för regeringens förslag: Från det att nivån fastställts för ett nytt år, normalt i förväg, fram till dess att det året har passerat, ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna för det året vara densamma. Under en så sker dock normalt budgettekniska förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, men som inte mot- svaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagandet, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att behålla utgiftstakets ur- sprungliga begränsande effekt på de statliga utgifterna justeras beslutade taknivåer så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar. Tekniska justeringar har genomförts regelbundet sedan utgiftstaket infördes och justering- arna föreslås normalt i budgetpropositionen. Tabell 5.3 Förslag till tekniska justeringar av utgiftstakets nivå utjämning: sänkt skatt för Vissa budgetförändringar i denna proposition motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket (se tabell 5.3). De tekniska justeringarna om- P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 fattar de redan fastställda nivåerna på utgiftstaket och 2019 samt förslaget till nivå som regeringen redovisar i denna proposition. Förslaget att ytterligare höja grundavdraget för pensionärer medför minskade skatteintäkter för kommuner och landsting. För att neutralisera denna effekt föreslår regeringen att motsvarande belopp tillförs anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under ut- giftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner . Detta motiverar en teknisk justering av utgiftstaket . Mot- svarande tekniska justeringar har gjorts i samband med att förändringar i skatte- systemet har påverkat det kommunala skatte- underlaget. Utjämningsordningen för pendlare mellan och reglerar hur mycket skattemedel som ska betalas tillbaka till det land där pendlaren bor som kompensation för att pendlaren utnyttjar skattefinansierad offentlig service i det landet. är de samlade skattebetalningarna från personer som bor i och beskattas i större än den motsatta betalningsströmmen. Svenska staten får därmed ersättning från som förs till en inkomsttitel, och anslaget 1:1 Kommunal- ekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner ökas med motsvarande belopp. Anslaget föreslås nu ökas då nettoomslutning inom utjämningsordningen ökar . Beloppet motsvarar en fordran avseende kommunala skatteintäkter, vilket innebär att förändringen är neutral för de offentliga finanserna och därför motiverar en teknisk justering av utgiftstaket. Beräkningen av omslutningen i det kommu- nala utjämningssystemet för stöd och service till Detta föranleder en ökning av anslaget 1:2 Statligt utjämningsbidrag för LSS-kostnader under ut- giftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, som dock motsvaras av högre avgifter från kommunerna till staten. Förändringen motiverar en höjning av utgiftstaket. Motsvarande tekniska justeringar har gjorts tidigare i samband med att omslutningen i utjämningssystemet förändrats. I enlighet med praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor. Sammantaget motiverar de ovan nämnda för- ändringarna att de tidigare fastställda respektive P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 föreslagna nivåerna på utgiftstaket –2020 bör höjas med . Mot denna bakgrund föreslår regeringen att utgiftstaket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget fastställs till respektive . Förslag till nivå på utgiftstaket Regeringen lämnar i enlighet med 2 kap. 2 § budgetlagen ett förslag till nivå på utgiftstaket i denna proposition. I tabell 5.4 redovisas utgiftstakets nivåer –2020. Regeringens förslag: fastställs utgifts- taket för staten inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget till . Skälen för regeringens förslag: Att be- stämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Regeringar med olika politisk inriktning kommer att ha olika syn på vilken nivå på de offentliga utgifterna som är lämplig. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivån till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Regeringen föreslår att utgiftstakets nivå ska uppgå till . Då regeringen ekonomiska vårproposition första gången redovisade en bedömning av nivån utgjorde den i det närmaste samma andel av potentiell BNP som utgiftstaket . Nivån är oförändrad med undantag för tekniska justeringar. Förslaget till nivå innebär att utgiftstakets andel av potentiell BNP växer från till 2017–2020. Nedan beskrivs den föreslagna nivån på utgiftstaket med utgångspunkt i de bestämningsfaktorer som redovisas i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Utgiftstakets förhållande till överskottsmålet Givet prognosen för de takbegränsade utgifterna i denna proposition medger den föreslagna nivån på utgiftstaket en maximal utgifts- ökning på 2020. I enlighet med regeringens riktlinje för budgeterings- marginalens minsta storlek bör en buffert motsvarande lämnas ointecknad under utgiftstaket i budgetpropo- sitionen för oförutsedda händelser under budgetåret. När hänsyn tagits till rikt- linjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek medger utgiftstaket således att de tak- begränsade utgifterna blir ca högre än vad som prognostiseras . Detta utrymme för möjliga utgifts- ökningar motsvarar av BNP 2020. Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de tak- begränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot över- skottsmålet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas. Tabell 5.4 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Miljarder kronor om inget annat anges Regeringens förslag till nivåer Årlig nominell förändring av Utgiftstak, procent av BNP Utgiftstak, procent av Utgiftstak, fasta priser2 Takbegränsade utgifter, fasta Finansiellt sparande, procent Strukturellt sparande, procent Offentliga sektorns utgifter, 1Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition. 2Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod.