prop · H403144 · 2017-03-17 00:00:00 — dighet för tillsynsfunktionen väger dock tyngre än de förvaltningsrätts- liga principerna i detta fall. För att garantera tillsynsfunktionens oberoen- de föreslår därför utredningen att anställning och placering som försvars- inspektör för hälsa och miljö ska beslutas av regeringen efter ett ansök- ningsförfarande och att den nuvarande ordningen med förslag från Vilken verksamhet ska tillsynsfunktionen bedriva och vilka myndigheter ska omfattas av tillsynen och kontrollen? I utredningens uppdrag har ingått att pröva vilka sakområden tillsynen och kontrollen ska avse, vilka uppgifter utöver tillsyn och kontroll som försvarsinspektören för hälsa och miljö bör ha samt om det är ändamåls- enligt att dagens fyra myndigheter (Försvarsmakten, , och ) omfattas eller om någon bör tas bort eller tillkomma. Utredningens bedömning är att tillsynsfunktionen även fortsättningsvis bör ansvara för tillsynen över miljö- och hälsoskyddet, hälso- och sjuk- vården, smittskyddet samt för offentlig kontroll av livsmedel och djur- Däremot bör inte djurhälsovård och djursjukvård anges som kontrollområden i 21 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Utredningen föreslår därtill att tillsynsfunktionens kontrollansvar ska utvidgas till att även omfatta offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter enligt lagen (2006:805) om foder och animaliska biproduk- Utredningen har övervägt om tillsynsfunktionen borde få ytterligare tillsyns- och kontrollansvar över angränsande sakområden bland annat tillsyn över hälso- och sjukvårdspersonal samt djurhälsopersonal. ningen har dock bedömt att det bäst gagnar patientsäkerheten respektive djurskyddet att denna tillsyn är samlad hos Inspektionen för vård och omsorg respektive hos länsstyrelserna. Enligt utredningens mening bör tillsynsfunktionen även fortsättningsvis handlägga tillstånds- och anmälningsärenden samt enskilda personers klagomål inom ramen för sitt tillsyns- och kontrolluppdrag samt besluta om dispens enligt 24 § förordningen (2008:245) om kemiska produkter och biotekniska organismer och 3 kap. 6 § förordningen (2014:425) om bekämpningsmedel. När det gäller dispensmöjligheten har utredningen inte funnit någon nytta med att överföra denna till Kemikalieinspektionen. Tillsynsfunktionens tillsyns- och kontrollverksamhet avser i alla delar Försvarsmakten medan det endast är i fråga om miljö- och hälsoskyddet som tillsynen även omfattar , och (2 kap. 4 § miljötillsynsförordningen [2011:13]). Tillsynen, i förekommande fall, över hälso- och sjukvården samt kontrollen över djurskyddet och livsmedel inom de angivna stödmyndigheterna åligger formellt civila tillsynsmyndigheter. Andra myndigheter av försvarskaraktär t.ex. omfattas överhuvudtaget inte av tillsynsfunktionens tillsyns- och kontrollansvar. När det gäller frågan om en utvidgning av tillsynsfunktionens tillsyns- och kontrollmandat till ytterligare myndigheter eller utökat mandat inom de befintliga kontrollmyndigheterna konstaterar utredningen att och inte präglas av samma särart och därmed krav på särskild tillsyn och kontroll som Försvarsmakten. Utredningens bedömning är därför att det inte finns skäl för att utvidga tillsyns- och kontrollansvaret till verksamhet inom eller till ytterligare sakområden inom . När det gäller och är saken en annan. Inom dessa myndigheter finns krigsförberedande verksamhet vilket gör att de präglas av samma särart och krav på särskild tillsyn och kontroll som Försvarsmakten. Eftersom det inom dessa myndigheter inte bedrivs någon djurhållning är det främst inom livsmedelsområdet (foder och animaliska biprodukter inkluderat) samt gällande även inom hälso- och sjukvården samt smittskyddet som frågan om ett överförande av tillsynen och kontrollen från civil tillsynsmyndighet till försvarsinspektören för hälsa och miljö blir aktuell. har tillsynsfunktionen, dock utan mandat, tagit på sig kontrollen över dricksvattenhanteringen inom och huvuddelen av livsmedelskontrollen inom . Denna kontroll omfattar även privata verksamhetsutövare. När det gäller hälso- och sjukvården bedriver en sådan verksamhet. Eftersom inte har någon egen organisation som klarar de krav som ställs för att bedriva hälso- och sjukvård så sker det under Försvarsmaktens försvarshälsas organisation med tillsyn från generalläkaren (något mandat att utöva tillsyn mot finns dock inte). Av ovanstående framgår att tillsynsfunktionen i praktiken, genom en långtgående tolkning av sitt kontrollmandat, utövar kontrollen över huvuddelen av den livsmedelsverksamhet som bedrivs av och . Detta har visat sig ändamålsenligt och det finns enligt utredningens mening ingen anledning att ändra på När det gäller hälso- och sjukvården samt smittskyddet har generalläkaren mandat att tillsyna försvarshälsan men inte Försvarets Enligt utredningens mening bör tillsynsfunktionen dock ha ett sådant mandat. Mot bakgrund av ovanstående föreslår utredningen att tillsynsfunktionens mandat formellt utvidgas till att i fråga om tillsynen över hälso- och sjukvården, smittskyddet samt kontrollen av livsmedel, foder och animaliska biprodukter även omfatta verksamheter som be- När det gäller livsmedelskontrollen ska den jämväl omfatta verksamheter som bedrivs inom Fortifikations- Ska tillsynen och kontrollen även omfatta privata verksamhetsutövare? Tillsynsfunktionens tolkning av omfattningen av tillsynen och kontrollen skiljer sig åt mellan de olika sakområdena. När det gäller kontrollen av livsmedelsverksamheten har generalläkaren gjort bedöm- ningen att det mest ändamålsenliga är att det är tillsynsfunktionen som ansvarar för kontrollen av livsmedel av all verksamhet inom de geo- grafiska områden, lokaler, fordon, fartyg och luftfartyg m.m. som Försvarsmakten förfogar över (se 1 § generalläkarens föreskrifter om livsmedelsverksamhet inom Försvarsmakten, FFS 2012:4). na ska dock inte tillämpas på annan plats där konsumentmålgruppen huvudsakligen utgörs av annan målgrupp än Försvarsmakten. läkaren kontrollerar således inom respektive militära område livsmedels- verksamhet som Försvarsmakten bedriver, livsmedelsproduktion som ut- förs av privata entreprenörer samt dricksvattenproduktion som Fortifika- tionsverket ansvarar för. Vid flera av de livsmedelsanläggningar som drivs av kontrakterade privata entreprenörer sker emellertid, förutom livsmedelsförsörjning till Försvarsmakten, produktion av livsmedel som levereras ut till civila mottagare (äldreboenden, hemtjänst m.fl.) Denna typ av produktion innebär att tillsynsfunktionens livsmedelskontroll också kan avse sådant som kan komma till civil användning. Inom miljö- och hälsoskyddsområdet, hälso- och sjukvårdsområdet samt djurskyddet utövar generalläkaren endast tillsyn och kontroll över verksamhet som Försvarsmakten (och på miljö- och hälsoskyddsområdet även , och Försvarets mate- rielverk) bedriver i egen regi. Utredningen anser att generalläkarens nuvarande kontroll inom livs- medelsområdet och som innebär att även privata verksamhetsutövare omfattas av kontrollen är en lämplig och bra ordning. ning undviks att samma livsmedelsanläggning står under kontroll av Tillsynsfunktionen ska således vara behörig myndighet att utöva offentlig kontroll av verksamhet som bedrivs inom Försvarsmakten, och av eller för respektive myndighet. Utredningen uppskattar att förslaget om en ut- vidgning av kontrollansvaret på föreslaget sätt skulle innebära att cirka fem kontrollobjekt inom skulle tillkomma. som animaliska biprodukter huvudsakligen alstras inom livsmedels- anläggningarna föreslår utredningen även att privata verksamhetsutövare inom Försvarsmakten och ska omfattas av denna kontroll. På hälso- och sjukvårdsområdet gör sig gränsdragningsproblemen inte lika gällande varför det inte är aktuellt att föreslå en utvidgning av tillsynen till privata verksamhetsutövare inom detta område. Inte heller finns det skäl för att privata verksamhetsutövare ska omfattas av tillsynsfunktionens djurskyddskontroll. När det gäller miljö- och hälsoskyddsområdet skulle konsekvenserna av att utsträcka tillsyns- och kontrolluppgiften till att även avse privata verksamhetsutövare enligt utredningens mening leda för långt. Såväl Försvarsmakten som använder sig av en stor mängd entreprenörer med verksamheter med miljöpåverkan. Antalet ärenden och tillsynsobjekt skulle öka betydligt. Tillsynsfunktionen har bedömt att en ytterligare årsarbetskraft skulle erfordras för att klara enbart den tillkommande miljö- och hälsoskyddstillsynen. Konsekvenserna av en sådan utvidgning är dock enligt utredningen svårare att överblicka än så. Den skulle leda till att tillsynsfunktionen även får tillsynsansvar inte bara för olika slags huvudentreprenörer utan också för underentreprenörer i flera bakomliggande led. Tillsynens fokus på kärnverksamheten skulle vid en sådan utvidgning minska och tillsynen skulle få en mer civil karaktär än som är förenlig med dess särart. En sådan utvidgning skulle även ge nya gråzoner mot andra tillsynsmyndigheter. Mot denna bakgrund anser utredningen att tillsynsfunktionens miljö- och hälsoskyddstillsyn enbart ska avse Försvarsmaktens, och Försvarets radioanstalts egna verksamheter. Tillsyn och kontroll utomlands? genomför generalläkaren en eller flera inspektioner utomlands. Utredningen konstaterar att syftet med tillsyn är att kontrollera om tillsynsobjektet uppfyller de krav som följer av lagar och andra bindande föreskrifter, dvs. regelefterlevnad (se regeringens tillsynsskrivelse, En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn, 2009/10:79 s. 17). Eftersom den aktuella svenska lagstiftningen endast gäller inom riket är generalläkarens tillsyn och kontroll utomlands därför inte att anse som tillsyn i ordets rätta bemärkelse. Det är dock inte heller frågan om internkontroll. I stället handlar det om någon form av granskning som ska kontrollera att prioriteringar iakttas mot bakgrund av kraven i främst internationella avtal, värdlandets lagstiftning och orderverk. Rollen utomlands blir därför något annorlunda än vad tillsynsfunktionen har nationellt. Utredningen anser att det finns behov av någon form av granskning vid militära insatser och övningar utomlands och att det ingår i tillsynsfunktionens mandat att utöva denna. Som nämnts tidigare är de lagar som styr tillsynsfunktionens tillsyn och kontroll nationellt begränsade vilket gör att bestämmelserna inte är direkt tillämpbara utomlands. I sakens natur ligger också att det vid de militära insatserna och övningarna utom riket inte sällan förekommer situationer och miljöer som gör det svårt att upprätthålla kraven i svensk lagstiftning. En komplicerande faktor är också de internationella regler som gäller för insatsen eller övningen samt värd- landets lagstiftning som den svenska lagstiftningen kan komma i konflikt Det nu anförda talar mot att och de andra special- författningarna som styr tillsynsfunktionens tillsyn och kontroll inom riket görs tillämpliga utomlands. Utredningen förespråkar därför i stället att det i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten förs in en ny bestämmelse av vilken det ska framgå att Försvarsmakten i insats- eller övningsområdet ska planera och bedriva verksamheten så att hälso- och sjukvården för den egna personalen uppfyller kraven på en god vård, att hälso- och miljöhänsyn tas, att livsmedel till den egna per- sonalen har en hög skyddsnivå för människors hälsa och att djur som Försvarsmakten hanterar behandlas väl och skyddas mot onödigt lidande Förslaget blir närmast en kodifiering av den policy som redan tillämpas inom Försvarsmakten. Bestämmelsen ska emellertid inte hindra nödvändig verksamhet, utan ska medge flexibilitet med hänsyn till att verksamheten bedrivs under speciella förhållanden, dvs. gälla så långt det är möjligt och skäligt. I vilken mån det är möjligt att uppfylla den standard som sätts i svensk lagstiftning får därför vägas mot nödvändigheten av att Försvarsmakten ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Bestämmelsen innebär dock en inriktning för Försvarsmakten att myn- digheten i planeringen och utförandet av verksamheten utomlands ska ha som mål att följa svensk lagstiftning i här berörda delar. Försvarsinspektören för hälsa och miljö ska således se efter att Försvarsmakten, så långt det är möjligt och skäligt, planerar och bedriver verksamheten så att de av utredningen förslagna principerna upprätthålls. Principerna måste dock, utöver skälighetsbedömningen, alltid vägas mot internationella regler och avtal, värdlandets lagstiftning och gällande Om det vid granskningen upptäckts allvarliga brister ska tillsynsfunktionen påpeka det för regeringen (se vidare avsnittet nedan angående utredningens förslag om anmälningsskyldighet till regeringen). Utredningens utgångspunkt är att försvarsinspektören för hälsa och miljös tillsyn och kontroll, för att vara verkningsfull, behöver kunna kombineras med en möjlighet för tillsynsfunktionen att rikta uppmärksamheten på och förvänta sig en rättelse kring de brister som framkommit vid tillsynen och kontrollen. Utredningen föreslår därför att inspektören åläggs en anmälningsskyldighet till regeringen (Försvarsdepartementet) gällande sådana allvarliga brister som myndigheten trots påpekanden inte har rättat till. Anmälningsskyldigheten ska komma till uttryck i 21 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Det ankommer på inspektören att bedöma om de sanktionsmedel som står till buds enligt specialförfattningarna bör uttömmas innan inspektören vänder sig till regeringen. När det gäller missförhållanden i verksamhet vid militära insatser och övningar utomlands är det dock den enda möjlighet som står till buds (se föregående avsnitt). Vad som utgör en allvarlig brist ankommer på tillsynsfunktionen att bedöma. Bedömningen av en överträdelses allvar ska framför allt göras mot bakgrund av hur stora följder överträdelsen har fått, eller med stor sannolikhet riskerar att få, med hänsyn till syftet med kravet. Anmälningsskyldighet bör även gälla allvarliga brister inom , och . Enligt 21 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten har tillsynsfunktionen bemyndigande att meddela föreskrifter. Denna föreskriftsrätt ger tillsynsfunktionen en generell rätt att besluta interna verkställighetsföreskrifter för Försvarsmakten för efterlevnaden av gällande bestämmelser inom området, dvs. inom tillsynsfunktionens tillsyns- och kontrollområden. Försvarsmakten har ifrågasatt denna föreskriftsrätt främst med argument om att förskrifter inte ska beslutas av de befattningshavare som själva har att granska och kontrollera verksamheten. Härutöver har tillsynsfunktionen enligt bestämmelser i ett antal specialförfattningar givits ytterligare bemyndigande att meddela såväl verkställighetsföreskrifter som föreskrifter om undantag. Inom djurskyddet och på hälso- och sjukvårdsområdet vilar dock föreskriftsrätten enbart på 21 § förordningen med instruktion för Försvarsmakten. Principiellt finns det vissa problem med att blanda tillsyns- och kontrolluppgifter med normering. Regeringen tar i den tidigare nämnda tillsynsskrivelsen, En tydlig, rättsäker och effektiv tillsyn, inte ställning till om tillsynsmyndigheterna också ska bedriva normerande verksamhet (skr. 2009/10:79 s. 18). Vid bildandet av fristående tillsynsmyndigheter är ofta avsikten att skilja tillsynen från normering, kunskapsutveckling och bidragsgivning. Utredningen kan dock konstatera att det skulle bli dyrt för det allmänna om man skulle separera normeringen från tillsynen inom samtliga tillsynsfunktioner i samhället. Tillsynsfunktionens föreskriftsrätt bidrar enligt utredningens mening till att stärka tillsyns- och kontrollfunktionens självständighet. Tillsynsfunktionen besitter även den sakkunskap som behövs vid utarbetande av föreskrifter inom de olika tillsyns- och kontrollområdena. Enligt utredningens mening träffar Försvarsmaktens argument om att förskrifter inte ska beslutas av de befattningshavare som själva har att granska och kontrollera verksamheten även alla fall där tillsynsfunktionen enligt specialförfattningarna givits föreskriftsrätt. Om argumentet godtas, skulle det leda till att föreskriftsrätten borde tas bort även i dessa fall. Detta vore klart olämpligt. Risken för att överbefälhavaren och tillsynsfunktionen skulle meddela föreskrifter inom samma område med innehåll som strider mot varandra synes vara liten eftersom Försvarsmaktens chefsjurist, som ansvarig utgivare, kontrasignerar Försvarsmaktens föreskrifter. Utredningens bedömning är därför att tillsynsfunktionen även fortsättningsvis bör ha bemyndigande att utfärda interna föreskrifter enligt 21 § samt föreskrifter enligt nuvarande bemyndiganden i specialförfattningar. På hälso- och sjukvårdsområdet föreslår utredningen även att försvarsinspektören för hälsa och miljö ska ges bemyndigande att meddela föreskrifter med stöd av patientsäkerhetsförordningen (2010:1369). det är en konsekvens av utredningens förslag om att inspektören även ska utöva tillsyn över hälso- och sjukvården inom . Analys av tillsynsfunktionens författningsstöd är författningsstödet för generalläkarens tillsyn och kontroll bristfälligt. Utredningen har konstaterat att det finns brister och otydligheter inom samtliga tillsyns- och kontrollområden, varvid bristerna dock är störst på hälso- och sjukvårdsområdet. I avsaknad av författningsstöd har tillsynsfunktionen analogt tillämpat regler som gäller för civila tillsynsmyndigheter, bland annat bestämmelser som gäller för Inspektionen för vård och omsorgs tillsyn. Utredningens författningsförslag är huvudsakligen en kodifiering av en ordning som i praktiken redan tillämpas. När det gäller författningsstödet gällande hälso- och sjukvården samt smittskyddet föreslår utredningen ett antal författningsändringar. Som tidigare nämnts föreslås även tillsynen utvidgas till att omfatta hälso- och sjukvård samt smittskydd inom . För att öka tydligheten föreslår utredningen bland annat att det i patientsäkerhetsförordningen (2010:1369) införs ett nytt kapitel med tre nya bestämmelser av vilka det ska framgå att hälso- och sjukvården inom Försvarsmakten står under tillsyn av försvarsinspektören för hälsa och miljö. Där ska det även framgå vilka bestämmelser i patientsäkerhetslagen som ska gälla även för inspektörens verksamhetstillsyn och hur beslut i tillsynsärende får överklagas. Utredningen föreslår bland annat att inspektören ges rätt att inspektera och ges tillträde, få upplysningar m.m. samt meddela förelägganden och förbjuda verksamhet. Inspektören ska dock inte ges rätt att förena föreläggande med vite eftersom tillsynsbeslutet avser statlig myndighet. Utredningen föreslår även att inspektören i patientsäkerhetslagen ska ges mandat att handlägga lex Maria-anmälningar i fall där Försvarsmakten eller är ansvarig vårdgivare. Enligt utredningens mening bör inspektörens beslut i tillsynsärenden, motsvarande dem som anges i 10 kap. 13 § patientsäkerhetslagen, enligt allmänna principer om tvister mellan statliga myndigheter överklagas till regeringen. Även när det gäller försvarsinspektören för hälsa och miljös tillsyn av smittskyddet föreslår utredningen att det uttryckligen i 10 § smittskyddsförordningen (2004:255) anges vilka bestämmelser i patientsäkerhetsförordningen gällande åtgärder mot vårdgivare som ska gälla för inspektörens tillsyn enligt lagen. Inspektören föreslås även på detta område ges rätt att inspektera och ges tillträde, få upplysningar m.m. samt meddela förelägganden och förbjuda verksamhet på samma sätt som på hälso- och sjukvårdsområdet. Inspektören ska inte heller på detta område ges rätt att förena föreläggande med vite. Tillsynsbeslut föreslås även här i likhet med motsvarande beslut på hälso- och sjukvårdsområdet kunna överklagas till regeringen. Inom livsmedelsområdet föreslår utredningen som tidigare nämnts att kontrollen ska utvidgas till att även avse verksamheter inom Fortifika- tionsverket och som bedrivs av och för respektive myndighet. Utredningen föreslår även att försvarsinspektören för hälsa och miljö ska ges mandat att registrera och godkänna livsmedelsanläggningar som omfattas av kontrollansvaret samt åläggas att föra uppdaterade förteckningar m.m. över dessa. Utredningen bedömer att författningsstödet beträffande generalläkarens tillsyn över miljö- och hälsoskyddet huvudsakligen är tillräckligt och tydligt. När det gäller kontrollen av djurskyddet föreslår utredningen i syfte att tydliggöra tillsynsfunktionens mandat att det i djurskyddsförordningen (1988:539) införs en ny bestämmelse där försvarsinspektören för hälsa och miljö ges uttrycklig behörighet att utöva kontroll av djur som Försvarsmakten hanterar. Djurhållningen inom Försvarsmakten är inte undantagen från djurskyddslagens (1988:534) krav. Däremot har tillsynsfunktionen inte möjlighet att vidta åtgärder enligt lagen vid missskötsamhet från Försvarsmaktens sida eftersom kontrollmyndighetens befogenheter inte gäller för djur som används inom Försvarsmakten (28 § djurskyddslagen). Enligt utredningens mening kan dock inspektören ha behov av att använda de befogenheter som djurskyddslagen ger för att åstadkomma rättelse om djurhållning inom Försvarsmakten. Utredningen föreslår därför att inspektören ska ha möjlighet att meddela förelägganden och förbjuda verksamhet samt ges rätt till tillträde och upplysningar m.m. Inspektören ska dock inte ha möjlighet att förena förelägganden med vite. Utredningen föreslår slutligen att inspektörens beslut i kontrollärende mot Försvarsmakten ska överklagas till regeringen. Utredningens förslag leder till att tillsynsfunktionen får ett tydligare författningsstöd och mandat för ett mer effektivt, tydligare och rättssäkert ingripande. Flertalet av förslagen innebär huvudsakligen en kodifiering av vad som redan tillämpas i praktiken. Förslagen leder också till att antalet gråzoner gentemot andra tillsynsmyndigheter kommer att minska och synergieffekterna med tillsynsfunktionens tillsyns- och kontrollområden blir större. Utredningens förslag om regeringens ökade inblandning i tilldelningen av de ekonomiska, personella och förvaltningsmässiga resurserna samt förslaget om att regeringen ska anställa och placera försvarsinspektören för hälsa och miljö utan föregående nominering från Försvarsmakten sida ökar även tillsynsfunktionens självständighet från kontrollobjektet Försvarsmakten, vilket är en förutsättning för en trovärdig tillsyn och kontroll. När det gäller de ekonomiska konsekvenserna leder i stort sett samtliga förslag till smärre kostnadsökningar för tillsynsfunktionen. Sammantaget blir de i viss mån kännbara. Om tillsynsfunktionen ska kunna bibehålla samma motiverade ambitionsnivå för tillsynen och kontrollen som fordras det sammantaget ytterligare en halv till en årsarbetskraft. En årsarbetskraft motsvarar . Till det kommer resekostna- För Försvarsmaktens vidkommande leder några av utredningens förslag till marginella kostnadsökningar. Dessa tillsammans kan uppskattas till högst engångsvis. Förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) Härigenom föreskrivs att 30 § strålskyddslagen (1988:220) ska ha följande lydelse. Regeringen får meddela föreskrifter om att den eller de kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskyddsområdet skall utöva tillsynen över efterlevnaden såvitt avser solarieverksamhet som bedrivs inom kommunen. Efter åtagande av en kommun får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer även beträffande annan verksamhet överlåta åt sådan nämnd att i ett visst avseende utöva tillsynen. Det som sägs i andra stycket Det som sägs i andra stycket gäller inte verksamhet som utövas gäller inte verksamhet som utövas fråga om sådan verksamhet får fråga om sådan verksamhet får åtagande av generalläkaren över- låta åt denne att i ett visst avseende för hälsa och miljö överlåta åt denne att i ett visst avseende utöva Om överlåtelse av tillsynen sker Om överlåtelse av tillsynen sker enligt denna paragraf, skall vad enligt denna paragraf, skall vad