prop · H403195 · 2017-05-30 00:00:00 — Regeringen konstaterar att försvarsintresset väger mycket tungt vid utformningen av föreskrifter om undantag. Det är möjligt att det i en extraordinär situation som har föranlett omfattande tillströmning av asylsökande är så att totalförsvarets intressen gör sig gällande i större utsträckning än annars. Regeringen håller därför med försvarsmyndigheterna om att även t.ex. nybyggnation av enkla byggnadsverk skulle kunna innebära negativ påverkan på totalförsvarets intressen, om boenden för asylsökande t.ex. lokaliseras till platser där de boende riskerar att störas av försvarets verksamhet vilket skulle kunna leda till att försvarsverksamheten hindras. Sådana föreskrifter om undantag som påtagligt kan motverka totalförsvarets intresse ska enligt regeringen inte meddelas. argumenterar för sin del för att bemyndigandet ska begränsas till att inte omfatta bygglov när enskilda intressen riskerar att påverkas eftersom överprövningsbara beslut då inte kommer att fattas. Regeringen anser att dessa invändningar är relevanta och viktiga. Frågorna måste också bedömas med stor noggrannhet när föreskrifter om undantag ska utformas. Oavsett hur bemyndigandet är utformat kan regeringen inte inskränka rätten till domstolsprövning när väsentliga enskilda intressen påverkas. är enligt artikel 13 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag i , skyldigt att se till att effektiva rättsmedel finns. Det är naturligt att en förhandsprövning och inte enbart tillsynsprövning sker om åtgärderna är relativt långvariga. Även i extraordinära situationer ska regeringen värna de olika statliga intressena som skyddas enligt . Regeringens bedömning är dock att det inte är möjligt att begränsa bemyndigandet utifrån alla de aspekter som kom- mer att bli relevanta när föreskrifter om undantag ska utformas. I praktiken kommer det att handla om att föreskrifter utformas med noggrannhet. Ett undantag kan exempelvis begränsas geografiskt och vikten av grannars intressen påverkas naturligtvis av åtgärdens omfattning och varaktighet. Regeringen delar inte SKL:s uppfattning att bemyndigandet även bör omfatta möjligheten att göra undantag från 12 kap. 10 § PBL, dvs. att en avgift inte får överstiga kommunens genomsnittliga kostnad för den typ av besked, beslut eller handläggning som avgiften avser. Bestämmelsen ger kommunerna vida ramar att själv konstruera sina taxor, men enligt regeringens uppfattning bör utgångspunkten alltjämt vara att verksamheten inte ska generera ett överskott. I promemorian föreslås att bemyndigandet ska omfatta detaljplanekravet (4 kap. 2 § PBL). Bemyndigandet ger dock möjlighet till att en åtgärd kan uppföras utan lovprövning eller i strid med gällande detaljplan (9 kap. 30 § PBL). Bemyndigandet bör inte ta sikte på detaljplanekravet som sådant när åtgärderna är avsedda att pågå . Sammanfattningsvis bör bemyndigandet möjliggöra vissa undantag från krav på att hänsyn ska tas till allmänna intressen enligt 2 kap., krav på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap., krav på bygglov, rivningslov och marklov enligt 9 kap. och bestämmelser om genomförande av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 10 kap. Föreskrifter om undantag ska vara proportionella Ju fler asylsökande som i en extraordinär situation söker sig till , desto fler undantag kan behöva införas i förhållande till de ordinarie reglerna i syfte att tillgodose behovet av nya boenden. Frågan om vilka undantag som kan komma att behöva göras för att hantera en extraordinär situation i fråga om asylsökande har således ett nära samband med utvecklingen i omvärlden och vilken effekt denna utveckling får på antalet som söker sig till . Kravet på proportionalitet innebär att regeringen behöver utforma föreskrifterna med hänsyn till situationen. Föreskrifter som innebär omfattande undantag som kan komma att hamna i konflikt med enskilda och allmänna intressen ska således endast meddelas i de fall det är befogat från allmän synpunkt, t.ex. vid en situation när samhället inte på annat sätt kan anordna akuta boenden för asylsökande. Föreskrifter som innebär undantag från de ordinarie reglerna bör inte göras mer omfattande än vad som är motiverat med hänsyn till förutsättningarna då föreskrifterna meddelas. De ordinarie reglerna i PBL syftar till att skydda och främja väsentliga intressen för såväl enskilda som det allmänna, vilket innebär att varje undantag noga behöver vägas mot de intressen som reglerna syftar till att skydda och främja. Ett exempel där konsekvenserna bör vara begränsade är kraven på att bebyggelse och byggnadsverk ska utformas och placeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till behovet av framtida förändringar och kompletteringar (2 kap. 6 § första stycket 8 PBL). Föreskrifter som innebär mera ingripande undantag bör således endast meddelas i de fall då det verkligen är befogat från allmän synpunkt. Det gäller även undantag som gör det möjligt att bygga utan sedvanlig hänsyn till bestämmelser som gäller grundläggande skydd för hälsa, säkerhet och miljö samt undantag som kan innebära påtaglig skada på områden och anläggningar m.m. av riksintresse som omfattas av bestämmelserna i 3 och 4 kap. . Normalt krävs bygglov för att ta i anspråk eller inreda en byggnad för ett väsentligen annat ändamål än det som byggnaden senast har använts för. Vid denna prövning aktualiseras nybyggnadskraven, även om kraven i det enskilda fallet får anpassas och avsteg från kraven göras. Nyss nämnda bestämmelser kan förhindra att byggnaden kan användas som anläggningsboende, trots att den används för bostadsändamål. Även om lokaliseringen kan vara olämplig i förhållande till ett visst allmänt intresse enligt 2 kap. PBL kan det finnas fall där regeringen bör kunna meddela föreskrifter som innebär att dessa krav inte behöver tillämpas. Det bör emellertid inte komma i fråga att regeringen meddelar föreskrifter som innebär oacceptabla risker för människors hälsa, säkerhet eller miljön, vilket bygger på synsättet att vissa små risker ofta måste accepteras, eftersom det sällan är möjligt att helt utesluta riskerna. Uttrycket oacceptabla risker används bl.a. i 16 kap. 4 § PBL och 3 kap. 28 § PBF. Inte heller bör föreskrifter som kan antas medföra påtaglig skada på riksintressen kunna komma i fråga om skadan på riksintresset kan antas bestå efter den tidpunkt då den åtgärd som föreskriften avser har avvecklats. När det gäller områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar bör föreskrifter om undantag över huvud taget inte komma i fråga när det gäller åtgärder som påtagligt kan försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna. I kravet på proportionalitet ligger även att undantagen inte får gå längre än vad som är lämpligt i förhållande till syftet. Det innebär att fördelarna av undantagen sammantagna måste överväga de nackdelar som kan uppstå i förhållande till de motstående intressen som de undantagna reglerna syftar till att skydda och främja. Samordning med annan lagstiftning Ett stort antal remissinstanser pekar på behovet av samordning med annan lagstiftning. Som nämns ovan kommer regeringen att behöva ta hänsyn till bl.a. flera internationella konventioner om regeringen meddelar föreskrifter om undantag. För att det samlade regelverket ska bli ändamålsenligt utformat kan föreskrifter om undantag från bestämmelser i plan- och bygglagstiftningen även behöva utformas med hänsyn till skyddsregler i andra regelverk, t.ex. inom miljörespektive arbetsmiljöområdet, eftersom byggherren ändå kommer att behöva beakta sådana regler när byggnaden uppförs respektive används. Vid utformningen av föreskrifterna behöver särskild hänsyn tas till totalförsvarets verksamhet. Denna verksamhet omfattas ofta av sekretess, varför olämpligt lokaliserade boenden kan medföra att känsliga uppgifter röjs. Ett boende kan också få till följd att totalförsvarets verksamhet inte kan bedrivas, t.ex. om det rör sig om farlig eller bullrande verksamhet. Föreskrifterna bör därför utformas med hänsyn till att oproportionella konsekvenser i vissa fall kan komma att uppstå om försvarsmyndigheternas synpunkter inte inhämtas. 2016/17:195 Regeringen bedömer att frågan om samordning med relevant lagstiftning bör hanteras i samband med att en föreskrift utformas. Det är inte möjligt att inom ramen för detta lagstiftningsärende göra generella bedömningar och gränsdragningar som på ett heltäckande sätt svarar mot de överväganden som krävs vid utarbetandet av enskilda föreskrifter. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Promemorians förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet får avse tid . Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bland dem , och har invändningar mot att föreskrifterna ges retroaktiv verkan. Skälen för regeringens förslag: prognos indikerade att det kunde förväntas komma mellan 40 000 och 100 000 asylsökande , vilket innebar att antalet som avsåg att söka asyl i antogs ligga kvar på nivåer som är höga, sett ur ett historiskt perspektiv. Promemorian utgår därmed från att situationen svårligen kunde hanteras inom ramen för de ordinarie reglerna i PBL och att den nya bestämmelsen borde träda i kraft så fort som möjligt för att skapa förutsättningar för att regeringen vid behov ska kunna vidta lämpliga åtgärder. Som redogörs för i avsnitt 4 är situationen inte längre densamma. Det finns inte skäl för att bereda detta lagstiftningsärende med samma skyndsamhet som förutsattes när promemorian remitterades. Lagändringarna bör med hänsyn till detta träda i kraft . Det finns inte heller skäl för att ge förslaget retroaktiv verkan. I stället bör bemyndigandet användas om det blir nödvändigt. Syftet med förslaget är att kommuner och andra inte ska hamna i en situation där lagstiftningen inte kan följas för att boenden snabbt ska kunna anordnas. Lagrådet har ansett att konsekvensanalysen bör utvecklas. ler att det är svårt att förutse vilka specifika behov av åtgärder som kan uppstå om tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och det är nödvändigt att boenden för asylsökande snabbt anordnas, dvs. i en situation då förutsättningar för att föreskriva undantag från PBL med stöd av det föreslagna bemyndigandet är upp- Behoven kan se olika ut i olika situationer. Vilka föreskrifter som det finns behov av att meddela och i vilken mån sådana är proportionella behöver därför enligt regeringen analyseras i samband med att eventuella Prop. 2016/17:195 föreskrifter tas fram. Genom det föreslagna bemyndigandet får regeringen möjlighet att snabbt agera om det finns behov av särskilda åtgärder till följd av en stor tillströmning av asylsökande. De konsekvenser som kan uppstå för staten hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i PBL begränsas. Det kan t.ex. innebära att statliga myndigheter inte behöver söka bygglov för att vidta vissa åtgärder. I allmänhet bör sådana föreskrifter medföra att det går snabbare och blir billigare för staten att vidta de åtgärder som behövs. Färre processuella och materiella krav kan i viss mån bidra till att det blir svårare för statliga myndigheter att bevaka sina intressen. Exempelvis kan kraven på bygglov m.m. ha betydelse för att statliga myndigheter ska få kännedom om en åtgärd och därmed möjlighet att lämna upplysningar kring sådana förhållanden som kan ha betydelse för bedömningen av huruvida en viss åtgärd är lämplig eller inte i förhållande till vissa statliga verksamheter. Om kraven i 2 kap. PBL begränsas, kan det i vissa fall leda till att det uppstår olägenheter för staten att bedriva annan nödvändig statlig verksamhet. Det kan också bli svårare för t.ex. att överblicka utvecklingen i länet om kravet på bygglov begränsas (jfr 11 kap. 12 § PBL). Beroende på hur föreskrifterna om undantag utformas finns även risk för påtaglig skada på riksintressen. I sådana fall finns även risk att statlig infrastruktur kan användas på avsett sätt, vilket i förlängningen kan ge upphov till ekonomiska skador för staten. Mot den bakgrunden är det angeläget att regeringens eventuella föreskrifter utformas på ett sätt som inte i onödan försvårar för den statliga samordningen eller driften av annan angelägen statlig verksamhet. Totalförsvarets intressen är ofta av hemlig natur. Om föreskrifterna utformas så att försvarsmyndigheternas synpunkter inte behöver inhämtas, finns risk för att nya boenden kan innebära att känsliga uppgifter röjs. Dessutom kan föreskrifterna få till följd att totalförsvarets anläggningar inte kan användas på avsett sätt. Detta kan medföra permanenta skador för totalförsvaret och betydande ekonomiska konsekvenser, bl.a. eftersom försvarsverksamheten vanligtvis inte kan lokaliseras till någon annan plats. Förutsatt att föreskrifterna om undantag utformas så att berörda statliga myndigheter ges möjlighet att bevaka sina intressen bör risken för att oönskade konsekvenser uppstår för staten vara begränsad eller försumbar. Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för staten i praktiken till följd av lagändringen. 2016/17:195 6.2 De konsekvenser som kan uppstå för kommunerna till följd av lagändringen hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i PBL begränsas. Bemyndigandet öppnar för att vissa åtgärder helt kan komma att utföras utan kontroll. Det gäller t.ex. om regeringen skulle besluta att vissa åtgärder kan genomföras utan föregående bygglovsprövning eller anmälan till . I praktiken är det dock få fall där det kan anses lämpligt att helt undanta genomförandet av ett byggprojekt från en förprövning. Som nämnts i avsnitt 4 skulle det t.ex. kunna bli fallet om regeringen meddelar föreskrifter som innebär att det inte ska krävas bygglov för att etablera en tältförläggning av visst slag. Föreskrifterna kan behöva avgränsas i vissa avseenden, t.ex. till statligt ägda fastigheter och byggåtgärdens avstånd till närmaste grannar. Även om regeringen meddelar föreskrifter om vissa undantag från kravet på bygglov m.m. kommer att ha kvar rollen som tillsynsmyndighet enligt PBL. Skulle regeringen helt undanta en viss åtgärd från kravet på förprövning kan således i många fall gripa in i efterhand genom tillsyn mot sådana åtgärder som kan anses olämpliga från synvinkel. Möjligheten att gripa in begränsar därmed i viss mån eventuella negativa konsekvenser för kommunernas del. Konsekvenserna begränsas även av att bemyndigandet innebär att regeringen enbart kan meddela föreskrifter som avser tidsbegränsade undantag. Vidare möjliggör bemyndigandet inte undantag från byggherrens ansvar för att kvaliteten på det som byggs lever upp till tillämpliga krav. Den omständigheten att åtgärderna är begränsade i tiden kan innebära att det i vissa fall uppstår ett behov av tillsyn , om byggnadsverket inte avvecklas på det sätt som förutsätts i bemyndigandet. Det kan i sin tur medföra ökat arbete och därmed ökade kostnader för , som dock ska ta ut byggsanktionsavgift för överträdelser. Författningsförslaget innebär att regeringen ska kunna meddela föreskrifter som innebär undantag från kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. PBL. Kraven i PBL har bl.a. betydelse för att byggnader ska vara lämpliga från hälso- och miljösynpunkt. Ett marginellt behov av ökad tillsyn skulle kunna uppstå om regeringen beslutar att åtgärderna inte behöver lokaliseras, placeras och utformas med hänsyn till vissa allmänna intressen i 2 kap. PBL, t.ex. när det gäller hur boenden för asylsökande kan placeras i förhållande till miljöstörande verksamheter. Riskerna begränsas dock av att regeringens bemyndigande inte omfattar undantag i förhållande till enskilda intressen. Ändringen bör därför inte leda till annat än försumbara konsekvenser i detta avseende. Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för kommunerna till följd av lagändringen. Ett bemyndigande av det slag som föreslås kan innebära begränsningar Prop. 2016/17:195 för den kommunala självstyrelsen. I 14 kap. 3 § regeringsformen slås fast att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. I en situation då det råder extraordinära förhållanden till följd av tillströmningen av asylsökande är det mycket angeläget att samhället kan vidta de åtgärder som behövs för att göra det möjligt att snabbt kunna anordna boenden åt asylsökande. I förhållande till detta intresse kan inskränkningen i den kommunala självstyrelsen inte anses gå utöver vad som är nödvändigt i den mening som avses i regeringsformen. De konsekvenser som kan uppstå för företagen hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i PBL begränsas. För företag som tillhandahåller boenden för asylsökande innebär färre processuella och materiella krav att det blir enklare och billigare att tillhandahålla nya boenden. Det kan t.ex. handla om att det inte kommer att krävas bygglov för vissa åtgärder eller att vissa krav som normalt behöver vara uppfyllda för att bygglov ska ges för en viss åtgärd inte kommer att behöva vara uppfyllda. Beroende på hur regeringen väljer att utforma eventuella föreskrifter kan det inte uteslutas att föreskrifterna kan medföra olägenheter för företag. Det kan t.ex. handla om att miljöstörande verksamheter inte kan expandera på önskat sätt om regeringens föreskrifter innebär att nya boenden etableras i närheten av verksamheten. Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utformar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för företagen i praktiken till följd av lagändringen. De konsekvenser som kan uppstå för enskilda till följd av lagändringen hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i PBL begränsas. Enskilda kan i begränsad utsträckning beröras i egenskap av grannar osv. genom att nya anläggningsboenden eventuellt kan etableras i byggnader och på platser som annars inte hade ansetts vara möjliga för en sådan etablering. Konsekvenserna begränsas av att bemyndigandet inte gör det möjligt att meddela föreskrifter om undantag från de enskilda intressena i 2 kap. PBL, t.ex. kravet att en byggnad inte får användas, lokaliseras, utformas eller placeras så att byggnaden eller dess användning medför fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenheter på annat sätt (2 kap. 9 § PBL). 2016/17:195 Om en föreskrift meddelas som innebär att en åtgärd undantas från kravet på bygglov, kan enskilda drabbas av rättsförluster, genom att det då inte fattas något beslut som kan överklagas. Möjligheten att använda bemyndigandet på ett sådant sätt begränsas dock av såväl kravet på proportionalitet som att samhället behöver ha kontroll över nya anläggningsboenden, varför det inte är troligt att kravet på bygglov för åtgärder som kan påverka omgivningen mer än i begränsad omfattning kommer att tas bort. De föreskrifter som regeringen kan meddela med stöd av det föreslagna bemyndigandet kommer att få störst betydelse för de personer som söker asyl i , däribland barn och unga. De avsedda föreskrifterna innebär bättre förutsättningar för att asylsökande kan inrymmas i ett boende som är utformat för detta ändamål, som ändringarna medför att sådana boenden som etableras kan komma att utföras med något lägre standard än om ändringarna inte hade genomförts. Att inte genomföra förslaget kan å andra sidan leda till att det blir svårt att tillgodose behovet av boenden och att boenden för asylsökande i högre grad kan behöva ordnas på ett mindre ändamålsenligt sätt. Det alternativet kan även leda till att det i vissa fall inte kommer att vara möjligt att tillgodose behovet av boende för asylsökande i den omfattning som krävs. Beroende på hur regeringen väljer att utforma eventuella föreskrifter kan det inte uteslutas att föreskrifterna kan medföra negativa konsekvenser för enskilda. Eventuella undantag i fråga om krav på bygglov påverkar enskildas möjligheter att få etableringen prövad av eller i domstol. Konsekvenserna begränsas dock av att bemyndigandet innebär att regeringen enbart kan meddela föreskrifter som avser tidsbegränsade undantag. Bemyndigandet möjliggör undantag från kravet att det på tomten eller i närheten av den ska finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse när det är frågan om obebyggda tomter som ska bebyggas med en eller flera bostäder eller lokaler för fritidshem, förskola, skola eller annan jämförlig verksamhet (8 kap. 9 § PBL). Bemyndigandet skulle även kunna användas på ett sätt som innebär ökade risker för barn, t.ex. genom att nya anläggningsboenden kan anordnas i närheten av gator och vägar eller i andra lägen som kan innebära en förhöjd risk för lekande barn. Eventuella risker för barn begränsas av att regeringens föreskrifter behöver utformas med hänsyn till , som bl.a. anger att barnets bästa ska beaktas. Eftersom lagstiftningsärendet avser ett bemyndigande är det inte möjligt att i detta skede bedöma vilka konsekvenser som föreskrifterna om undantag eventuellt skulle kunna ge upphov till från ett barnrättsperspektiv. Dessa konsekvenser får i stället belysas när förslag till föreskrifter om undantag ska utformas. Det som utgör en tillfällig bostad för en asylsökande kan utgöra en stadigvarande arbetsplats för arbetstagare. För dessa gäller att byggnaden måste kunna erbjuda en arbetsplats som uppfyller de regler som läggs fast i arbetsmiljölagen (1977:1160). Föreskrifter om undantag enligt PBL medför inga sänkta krav enligt arbetsmiljölagen. Även personer som har fått uppehållstillstånd och således är asylsökande, men som bor kvar på anläggningsboendet i avvaktan på att finna en bostad, kan komma att beröras. Eftersom konsekvenserna hänger samman med hur regeringen utfor- Prop. 2016/17:195 mar eventuella föreskrifter är det inte möjligt att fullt ut bedöma vilka konsekvenser som kan komma att uppstå för enskilda i praktiken till följd av lagändringen. 6.5Konsekvenser för miljön och människors hälsa De konsekvenser som kan uppstå för miljön och människors hälsa hänger samman med hur regeringen använder bemyndigandet, men de avvikande föreskrifter som kan komma att meddelas kan förväntas innebära att processuella och materiella krav i PBL begränsas. Bemyndigandet öppnar upp för att boenden för asylsökande kan etableras på ett sätt som är mindre lämpligt i förhållande till natur- eller kulturmiljön, t.ex. om regeringen meddelar föreskrifter som innebär att åtgärder kan genomföras utan den hänsyn till natur- och kulturmiljön eller till stads- och landskapsbilden som PBL normalt föreskriver.