prop · H403137 · 2017-03-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:137 Tidsbegränsade bygglov för bostäder Regeringen överlämnar denna proposition till . Det krävs en rad åtgärder för att möta det stora behovet av bostäder i . Bostadsbyggandet har under en lång följd av år legat på en för låg nivå i förhållande till befolkningsutvecklingen. Vid sidan av åtgärder för att på lång sikt lösa bostadsbristen genom permanent byggande krävs även ökade möjligheter till lösningar på kortare sikt. I denna proposition föreslås därför att det i förs in en särskild reglering om tidsbegränsade bygglov för byggnader för bostadsändamål. Syftet med förslaget är att göra det möjligt att använda tillfälliga bostäder som ett komplement till permanent byggande där bostadsbehovet inte fullt ut kan tillgodoses genom ordinarie plan- och byggprocesser. Förslaget skapar också större möjligheter till en effektivare markanvändning, bl.a. under pågående plan- och byggprocesser. Förslaget innebär en förenkling i förhållande till de möjligheter som redan finns att uppföra bostäder med tidsbegränsade bygglov. Enligt förslaget ska en bedömning göras av om platsen kan återställas och inte av om behovet av åtgärden är tillfälligt, som enligt befintlig reglering. Ett tidsbegränsat bygglov enligt förslaget får ges för sammanlagt högst . Lagändringen föreslås träda i kraft och upphöra att gälla . 2016/17:137 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i plan - och bygglagen Förslag till lag om ändring i plan - och bygglagen Ärendet ..............................................................och dess beredning Tidsbegränsade ............bygglov för byggnader för bostadsändamål Regleringen ................................................ska vara tidsbegränsad Ikraftträdande ...................................- och övergångsbestämmelser Förslaget till lag om ändring i plan - och bygglagen (2010:900) i avsnitt 2.1 Förslaget till lag om ändring i plan - och bygglagen (2010:900) i avsnitt 2.2 Utdrag ur protokoll ...........vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i (2010:900), 2.lag om ändring i (2010:900). 2016/17:137 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i (2010:900) Härigenom föreskrivs att det i (2010:900) ska införas en ny paragraf, 9 kap. 33 a §, av följande lydelse. För nybyggnad för bostadsändamål och tillhörande åtgärder får ett tidsbegränsat bygglov ges, om sökanden begär det, platsen kan återställas och åtgärden uppfyller någon förutsättning enligt 30–32 a §§. Ett sådant bygglov får ges för högst . Tiden kan på sökandens begäran förlängas i taget. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga . Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs att 9 kap. 33 a § (2010:900) ska upphöra att gälla. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Den upphävda paragrafen gäller fortfarande för mål och ärenden som har påbörjats före och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut i sådana mål och ärenden till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. 3.Den upphävda paragrafen gäller fortfarande i fråga om förlängning av ett lov som har getts med stöd av bestämmelsen. 2016/17:137 3 Ärendet och dess beredning En arbetsgrupp inom har utarbetat promemorian Tidsbegränsade bygglov för flyttbara bostäder, nedan kallad promemorian. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (N2016/06282/PBB). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över två lagförslag som är likalydande med propositionens lagförslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 3. Regeringen behandlar och bemöter Lagrådets synpunkter i avsnitt 5 och 6. Bostäder är en del av livsmiljön och tillgången till bostäder är nödvändig för att individer ska kunna etablera sig och utveckla sina liv. Bostäder är även en förutsättning för att arbetsmarknaden ska fungera och därmed för samhällets ekonomiska tillväxt. uppskattade att det behöver byggas över 700 000 nya bostäder –2025, varav 440 000 . Orsaken är dels den förväntade befolkningsökningen, dels att byggandet varit alltför lågt för att svara mot behoven. Bostadsbristen har i stora delar av landet blivit än mer akut som en följd av det historiskt stora antal asylsökande som kom till . Det kommer att krävas en rad åtgärder för att utbudet av bostäder ska öka i den takt som krävs, särskilt . Bostadsbristen ska på lång sikt lösas genom permanent byggande, men i den situation som råder krävs även ökade möjligheter till alternativa lösningar . Dagens reglering ger begränsade möjligheter till sådana lösningar när det gäller bostäder. Mot denna bakgrund föreslås en ändring i (2010:900) som syftar till att hantera en del av behovet av bostäder som inte inom rimlig tid kan tillgodoses genom ordinarie plan- och byggprocesser. Tidsbegränsade bygglov för byggnader Regeringens förslag: För nybyggnad för bostadsändamål och tillhör- ande åtgärder får ett tidsbegränsat bygglov ges, om sökanden begär det, platsen kan återställas och åtgärden uppfyller någon förutsättning för ett permanent bygglov. Ett sådant tidsbegränsat bygglov får ges för högst . sökandens begäran förlängas i taget. lagda tiden får dock inte överstiga . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorians förslag får tidsbegränsat bygglov ges för en flyttbar byggnad för bostadsändamål och tillhörande åtgärder. håller även ett förslag till ändring i 9 kap. 43 § PBL. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller uttrycker sig på annat sätt positivt till det. nämnas (Mark- och ), tingsrätt (mark- och miljödomstolen), , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , i , i län, i Västra Göta- lands län, , , Transportstyrelsen, Lunds uni- versitet (juridiska fakulteten), , , kommun, Kommuner och Landsting (SKL), Hyresgäst- föreningen (riksförbundet) och Det bör särskilt framhållas att bl.a. flertalet kommuner instämmer i promemorians bedömning av att det finns ett behov av ökade möjligheter att uppföra bostäder med stöd av tidsbegränsade bygglov som ett kom- plement till permanent byggande, för att lösa den mest akuta bostadsbris- Några remissinstanser avstyrker förslaget eller uttrycker sig på annat sätt negativt om det. Bland dem kan nämnas , Diskri- mineringsombudsmannen, för delaktighet, Handikappför- bunden, Lika Unika, och , , holms län understryker att bostadsbristen på lång sikt ska lösas genom Några remissinstanser, bl.a. , , , , och kommuner, liksom byggindustrier och Statens centrum för arkitektur och design, befarar att minimala resurser kommer att avsättas för gestaltning, god utemiljö m.m., vilket kan leda till segregation. kommuner, liksom och byggindu- strier, befarar att tillfälliga lösningar kan påverka ordinarie byggprocesser och kommuner befarar att åtgärderna permanentas, särskilt om behovet av bostäderna kvarstår när tiden löper ut. Som utvecklas nedan är det många remissinstanser, såväl positiva som negativa sådana, som lämnar detaljsynpunkter på promemorians förslag. Några remissinstanser, bl.a. , SKL och , 2016/17:137 och kommuner, understryker att tidsbegränsat bygglov får ges och att det inte är en rättighet att medges tidsbegränsat bygglov för bostäder oavsett platsens förutsättningar. Många remissinstanser anser att uttrycket flyttbar bör förtydligas, särskilt i förhållande till vilka markarbeten som kan godtas. (Mark- och ) liksom och kommuner menar att byggnader som t.ex. kan flyttas utan att behöva demonteras eller tillfälliga byggnader som kan rivas när det tidsbegränsade bygglovet har löpt ut inte omfattas av förslaget och ifrågasätter om en sådan begränsning verkligen är avsedd. och ser inte någon anledning till att kräva en viss utformning eller konstruktion för att kunna betrakta en byggnad som flyttbar. i anser att det är viktigt att bostadsbyggnaden verkligen är flyttbar och att platsen kan återställas till ursprungligt skick eller för det permanenta ändamål som den är avsedd för. (Mark- och ) och kommun föreslår att det ska förtydligas att det ska vara praktiskt och ekonomiskt rimligt att avveckla åtgärden inom den avsedda tiden. (mark- och miljödomstolen) menar att det är bedömningen av om det är ekonomiskt realistiskt med ett återställande av marken efter borttagandet som i första hand skapar oförutsebarhet vid prövningen av ansökningar om tidsbegränsade lov och att detta problem kvarstår enligt förslaget. Enligt domstolen bör det övervägas att ta bort rekvisitet flyttbar och överlåta till sökanden att bedöma om byggnaden i fråga är ekonomiskt och tekniskt möjlig att avveckla inom den avsedda tiden för att inte behöva pröva om en avveckling kan anses vara ekonomiskt rimlig eller inte, som kravet på att marken ska kunna återställas (i tekniskt hänseende) upprätthålls. , i län, (juridiska fakulteten) och , och kommuner anser att flyttbarheten ytterst är en ekonomisk fråga eftersom i princip alla byggnader rent tekniskt går att flytta. anser vidare att det bör förtydligas vad återställande av mark innebär i praktiken, dvs. om det räcker med att återställa marken till någorlunda skick. anser att det bör klargöras att markarbeten, som förstärkning i form av viss pålning samt sprängning, kan vara nödvändigt och att den ekonomiska aspekten inte ska vägas in. Kommunen anser att det bör vara upp till byggherren att avgöra vilken ekonomisk risk som denne är beredd att ta, men att det klart bör framgå av avvecklingsplanen vilka åtgärder som ska vidtas för att den tidsbegränsade byggnaden ska tas bort och marken återställas. Beroende på vad marken är avsedd att användas för permanent kan t.ex. förstärkning av marken lämnas kvar efter att byggnaderna tagits bort. kommun anser att det bör tydliggöras att det är tillåtet med vissa ofta nödvändiga markåtgärder och exemplifierar dessa. Även och kommuner pekar på vikten av att kräva en avvecklingsplan vid lovprövningen. Flera remissinstanser noterar att bestämmelsen endast är tillämplig vid nybyggnad av bostäder. anser att bestämmelsen inte bör begränsas till att avse bostäder. (juridiska fakulteten) och SKL anser att bestämmelsen även ska kunna användas för det ökade behovet av centrala samhällsfunktioner som förskola, skola och kommuner anser att bestämmelsen även bör omfatta ändrad användning av befintlig byggnad till bostad samt för användning som är att anse som tillfällig vistelse eftersom detta ytterligare skulle underlätta tillkomsten av temporära bostäder. Några remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), KTH, och kommuner och SKL, anser att uttrycket tillhörande åtgärder behöver förtydligas. , och kommuner är positiva till förslaget att tidsbegränsat lov kan ges även om samtliga krav för permanent lov är uppfyllda. i anser att tidsbegränsade bygglov, i de fall förutsättningarna för permanent lov är uppfyllda, endast ska få ges om det finns särskilda skäl. Några remissinstanser, bl.a. , efterlyser ledning när det gäller vilka krav som ska uppfyllas och den lämplighetsprövning som ska göras. (mark- och miljödomstolen) framhåller att det vid en prövning av ett tidsbegränsat lov är svårare för en granne att hävda sina enskilda intressen eftersom tidsbegränsade lov får beviljas t.ex. när omgivningskravet inte är uppfyllt. anser att det, i så stor grad som möjligt, bör ställas krav på att de flyttbara bostäderna ska bidra till en god vardagsmiljö och en hållbar bebyggelsemiljö i enlighet med miljömålet God bebyggd miljö. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att säkerhetshöjande åtgärder som beslutats i detaljplanen på allmän plats eller särskilda åtgärder på fastigheten måste upprätthållas även vid tidsbegränsade bygglov. ifrågasätter om förslaget ger tillräckligt skydd mot olämplig bebyggelse vid skyddade kulturmiljöer och fastigheter med säkerhetsskydd när det gäller brand och andra olyckor. kommun påpekar att bostäder kan uppföras på en industrifastighet med omgivande verksamheter vilket kan innebära att nya, störande, industrier kan ha svårt att etablera sig inom området. kommun befarar att kommunerna får svårt att planera för service, t.ex. förskolor och skolor. (mark- och miljödomstolen) anser att det bör övervägas om hela prövningen i stället kan ersättas av ett anmälningsförfarande, utan domstolsprövning, eftersom få moment av rättstillämpning enligt domstolen återstår i prövningen av ett tidsbegränsat bygglov enligt förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), , , , i , , kommun och byggindustrier anser att den sammanlagda tiden som en åtgärd får pågå med stöd av föreslagen bestämmelse bör begränsas till 5–, bl.a. med hänsyn till att inte är att betrakta som tillfälligt och till att det är omöjligt att överblicka konsekvenserna av förslaget, t.ex. i fråga om påverkan på kommunernas ordinarie plan- och byggprocesser. föreslår att åtgärden ska kunna tillåtas utan något förlängningsförfarande. i anser även att förlängning bara bör få beslutas som de tillfälliga bestämmelserna gäller. anser att tiden för uppförandet bör förkortas. Om tiden från bygglov till inflyttning drar ut förfelas hela syftet med lagen. 2016/17:137 anser att konsekvensutredningen inte fullt ut uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. byggindustrier och saknar en analys av de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. och (mark- och miljödomstolen) bedömer att ökningen av antalet överklagade ärenden och mål blir mer än marginell. bedömer att ett resurstillskott kommer att bli nödvändigt som de föreslagna ändringarna ska gälla. saknar en uppskattning av hur många flyttbara bostäder som kan komma att upprättas med stöd av de föreslagna bestämmelserna. Skälen för regeringens förslag Nuvarande bestämmelser om tidsbegränsade bygglov I 9 kap. 33 § PBL finns bestämmelser om tidsbegränsade bygglov. För en åtgärd som uppfyller någon eller några men inte alla förutsättningar för permanent bygglov får ett tidsbegränsat bygglov ges, om sökanden begär det och åtgärden avses att pågå . Tidsbegränsat bygglov kan ges för alla slags bygglovspliktiga åtgärder. Ett sådant lov ska ges, om åtgärden har stöd i en detaljplanebestämmelse om tillfällig användning av byggnad eller mark. Ett tidsbegränsat bygglov får ges för högst men tiden kan på sökandens begäran förlängas i taget. Den sammanlagda tiden för det tidsbegränsade bygglovet uppgår till maximalt , som får överskridas endast om lovet ska användas för ett ändamål av säsongskaraktär i enlighet med 9 kap. 9 § PBL. Avsikten med bestämmelsen om tidsbegränsat lov är bl.a. att mark ska kunna användas på något meningsfullt sätt i avvaktan på att den efter exempelvis detaljplaneläggning tas i anspråk för ett mer långsiktigt ändamål (jfr prop. 1985/86:1 s. 163). Huvudregeln är dock att permanent bygglov ska ges och först om sådant lov inte kan ges kan tidsbegränsat bygglov bli aktuellt (jfr prop. 2006/07:122 s. 54). Vilka krav eller i vilken grad kraven för permanent bygglov ska vara uppfyllda bedöms i varje enskilt fall, där de eventuella olägenheterna av åtgärden vägs mot åtgärdens nytta. Syftet med åtgärden, snarare än dess planerade varaktighet, avgör vilka krav som är rimliga. Hur avvecklingen av den byggnad eller motsvarande som omfattas av lovet ska gå till bör redovisas redan i bygglovsansökan, eftersom avvecklingen ska vara en naturlig del av de åtgärder som vidtas med stöd av det tidsbegränsade bygglovet. I praxis har krav ställts på att åtgärden verkligen är tillfällig. Det är inte tillräckligt att lov endast begärs för en begränsad period. Omständigheterna ska vara sådana att åtgärdens provisoriska karaktär med hänsyn till dess syfte och de tekniska och ekonomiska möjligheterna att återgå till ett planenligt användningssätt framstår som reell. Inte heller det förhållandet att åtgärden är lätt demonterbar medför att åtgärden ska anses vara tillfällig om det framgår att behovet av åtgärden inte är tidsbegränsat. Sökanden måste alltså uppge att behovet av den sökta åtgärden är tillfälligt och åberopa omständigheter och bevis för att visa detta. Denna praxis framgår av flera domstolsavgöranden (bl.a. RÅ 1994 ref. 13, RÅ 1998 92 och Mark- och dom i mål nr P 7678-13). Av praxis framgår även att en lämplighetsprövning ska ske som omfattar en avvägning mellan de intressen som talar för åtgärden och de motstående allmänna och enskilda intressen som skyddas av PBL och annan lagstiftning. Genom bestämmelsen i 9 kap. 25 § PBL säkerställs att underrättar bl.a. kända sakägare och ger dem tillfälle att yttra sig över en ansökan som avser en åtgärd som innebär en avvikelse från detaljplan eller områdesbestämmelser, eller ska utföras i ett område som inte omfattas av detaljplan eller områdesbestämmelser. Faktorer som t.ex. betydande olägenhet för omgivningen i den mening som avses i 2 kap. 9 § PBL kan då inte bortses från (jfr bl.a. RÅ 1991 not. 162 och RÅ 1994 ref. 13). Behov av en särskild reglering om tidsbegränsade bygglov för byggnader för bostadsändamål Bostadsbristen är så allvarlig att det behöver byggas nya bostäder i en omfattning som inte har varit i närheten av . Re- geringens politik innebär att bostadsbyggandet ska vara långsiktigt. I många av landets kommuner är dock behovet av bostäder så stort att det inte inom rimlig tid kan tillgodoses enbart genom ordinarie plan- och byggprocesser. Lagrådet pekar på att det inte redovisas en systematisk analys av på vilket sätt dessa processer inte är tillräckliga för att åstadkomma önskat bostadsbyggande. Regeringen anser att redan den rådande bostadsbristen bekräftar att ordinarie processer inte förmår att fullt ut möta behovet av bostäder. Även om regeringen arbetar med en rad åtgärder för att genom permanent byggande komma till rätta med bostadssituationen är detta inte tillräckligt på kort sikt. I sammanhanget konstaterar också regeringen att bl.a. Kommuner och Landsting och en rad länsstyrelser och kommuner instämmer i den bedömning som redovisas i promemorian om att ordinarie processer inte räcker för att tillgodose det omedelbara behovet av bostäder. Ett sätt att hantera en del av bostadsbristen i det kortare perspektivet är användning av byggnader som kan uppföras med stöd av tidsbegränsade bygglov. Sådana bygglov innebär även en möjlighet för att effektivisera markanvändningen genom att tillåta en åtgärd som är angelägen eller önskvärd . För att tidsbegränsade bygglov ska få ges krävs enligt praxis att behovet av åtgärden är tillfälligt. Detta skapar i många fall osäkerhet om huruvida bostäder kan uppföras med stöd av ett tidsbegränsat lov, vilket i sin tur hämmar intresset av att bygga sådana bostäder. Med hänsyn till bostadsbristen är det angeläget att skapa nya möjligheter att uppföra bostäder. Mot denna bakgrund anser regeringen att det behövs en särskild reglering om tidsbegränsade bygglov för bostäder och för åtgärder som krävs i anslutning till bostadsbyggnaderna. Syftet är att göra det möjligt att i större utsträckning kunna uppföra byggnader för bostadsändamål med stöd av tidsbegränsade bygglov än vad befintliga bestämmelser ger utrymme för. Regeringen vill, med anledning av Lagrådets synpunkter, framhålla att en utökad möjlighet att tillämpa tidsbegränsade bygglov för byggnader för bostadsändamål påverkar bostadsmarknaden på ett positivt sätt oavsett om de förordningsförslag som finns i promemorian genomförs eller inte. Remissinstanserna bekräftar i huvudsak den bedömning som görs i promemorian att ökade möjligheter att uppföra bostäder med tidsbegränsade bygglov behövs. i , , och byggindustrier befarar att ökade möjligheter att uppföra bostäder med tidsbegränsade bygglov leder till att permanent byggande hindras. Enligt regeringens bedömning är detta en mindre risk eftersom en kommun med bostadsbrist har ett starkt intresse av att bostadssituationen löses även på lång sikt. På det sätt som utvecklas nedan kommer kommunen fortfarande att ha möjlighet att neka ett tidsbegränsat bygglov om etableringen inte bedöms vara lämplig. Regeringen inser att det, som förs fram av ett par remissinstanser, finns en social risk med att nya bostadsbyggnader uppförs med stöd av tidsbegränsade bygglov. Regeringen är dock av uppfattningen att en förbättrad bostadssituation i samhället bidrar till minskad segregation. Förslaget förväntas medföra att fler bostäder uppförs med stöd av tidsbegränsade bygglov främst i områden med stor bostadsbrist. Behovet av bostäder i samhället är nu så stort att även tillfälligt uppställda bostadsbyggnader kommer att efterfrågas av olika grupper i samhället. De positiva konsekvenserna av att människor snabbare kan få tillgång till en bostad överväger enligt regeringen de negativa konsekvenser det skulle kunna innebära att nya bostadsbyggnader uppförs . Regeringen har vidare tilltro till kommunerna i fråga om var tillfälliga byggnader lokaliseras, hur den utformas och till att bostadsbristen tas om hand med permanenta åtgärder. Flera remissinstanser noterar att bestämmelsen endast är tillämplig vid nybyggnad av bostäder och argumenterar för att tillämpningsområdet bör utökas. Regeringen anser att byggande för olika ändamål i första hand ska tillgodoses genom ordinarie plan- och byggprocesser. När det gäller tidsbegränsade bygglov för andra ändamål, t.ex. förskolor, kan det vidare framhållas att det bör vara enkelt att visa att det finns ett tillfälligt behov av en åtgärd, om behovet uppstått till följd av nya bostäder som uppförts med stöd av tidsbegränsat lov. I en sådan situation bör därmed 9 kap. 33 § PBL ofta kunna tillämpas. I promemorian föreslås genom uttrycket flyttbar att den nya bestämmelsen endast kan tillämpas vid nybyggnad och inte vid ändring av en byggnad som kräver lov (jfr 9 kap. 2 § PBL). Regeringen anser att den begränsningen bör behållas. I och med att uttrycket flyttbar utgår, som framgår nedan, bör i stället motsvarande begränsning anges i lagtexten. En förenklad prövning av tidsbegränsade bygglov På en övergripande nivå tillstyrker de allra flesta remissinstanser promemorians förslag när det gäller att frångå prövningen av frågan om huruvida ett behov av byggnaden är tillfälligt. I promemorian föreslås i sammanhanget att det i stället införs ett tekniskt uttryck, nämligen att lovet ska avse en flyttbar byggnad för bostadsändamål. Regeringen anser, i linje med den bedömning som görs i promemorian, att den nya bestämmelsen inte bör innehålla något särskilt krav på att åtgärden ska avses pågå . Avsikten med det är att Prop. 2016/17:137 det, till skillnad från vad som gäller enligt bestämmelsen i 9 kap. 33 § PBL, inte ska ske någon prövning av om behovet av åtgärden är tillfälligt. Den tillåtna varaktigheten av åtgärden ska dock bestämmas i lovet. Som framgår av redogörelsen för remissinstansernas synpunkter är det många som har synpunkter på uttrycket flyttbar. Det har bl.a. anförts att uttrycket är svårt att tolka och att alla bostadsbyggnader egentligen går att flytta. (mark- och miljödomstolen) föreslår att uttrycket kan utgå så att bedömningen av konstruktionen och återställandet helt får göras av byggherren, medan andra remissinstanser anser att fokus för prövningen bör vara avveckling och platsens återställande och inte byggnadens konstruktion. (Mark- och ) menar för sin del att prövningen bör avse om det är praktiskt och ekonomiskt rimligt att avveckla åtgärden inom den avsedda tiden. Regeringen anser inte att det finns skäl för att gå så långt som (mark- och miljödomstolen) föreslår och helt överlämna till byggherren att planera för ett återställande inom den tid som åtgärden får pågå. Det är viktigt att säkerställa att tidsbegränsade lov endast leder till tillfälliga åtgärder och att platsen därefter återställs.