prop · H403175 · 2017-04-06 00:00:00 — mellan inblandade aktörer kommer att vara lika central i det nya regelverket som den är . Att etableringsplanen försvinner och ersätts av en individuell handlingsplan ska inte ses som att behovet av att Arbetsförmedlingen samverkar med andra relevanta aktörer inom ramen för etableringsuppdraget minskar. Enligt regeringens uppfattning bör det ökade handlingsutrymmet för Arbetsförmedlingen kunna leda till att insatser i högre utsträckning kan anpassas efter den nyanländes behov av insatser för sin etablering i arbets- och samhällslivet. ska nyanlända, med utgångspunkt i sin etableringsplan, redovisa vilka åtgärder han eller hon har vidtagit för att ta sig ur sin Redovisningen ska göras i en aktivitetsrapport. arbetssökande rapporterar utifrån sin individuella handlingsplan. med aktivitetsrapporteringen för övriga arbetssökande är att det ska underlätta arbetet med uppföljningen av innehållet i den upprättade individuella handlingsplanen och därmed kunna bidra till att insatserna ska kunna anpassas bättre för den arbetssökande. även vara ett stöd för den enskilde i hans eller hennes arbete med att lösa Dessa syften är, som i Västra och Arbetsförmedlingen påpekar, lika nyanlända som deltar i arbetsmarknadspolitiska insatser. Arbetsförmedlingen påtalar emellertid att det finns flera utmaningar i att bättre tillgängliggöra systemet med aktivitetsrapporter för deltagare i det nya etableringsprogrammet. Det handlar exempelvis om språkhantering och effektivare processer för att hantera manuellt inlämnade aktivitetsrapporter. Regeringen anser att tillgängligheten är central för att de arbetssökande ska kunna aktivitetsrapportera på föreskrivet sätt, såväl som när det nya regelverket har tagits i bruk. Det är också angeläget att Arbetsförmedlingen har en tillfredsställande hantering för manuellt inlämnade rapporter i syfte att motverka onödig administrativ belastning. Ett proportionerligt åtgärdssystem bör införas för nyanlända invandrare trädde nya åtgärdsregler i kraft inom aktivitetsstödet, dvs. för personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska program. Reglerna motsvarar de åtgärdsregler som finns inom arbetslöshetsförsäkringen. De nya åtgärdsreglerna innebär att fler åtgärdsgrunder infördes men att åtgärderna överlag mildrades. Syftet med detta regelverk är att den arbetssökande ska ges möjlighet att ändra ett handlingssätt som inte stämmer överens med villkoren i försäkringen. Systemet innebär att personer under vissa omständigheter kan varnas eller stängas av från rätt till ersättning. En väsentlig anledning till att införa ett åtgärdssystem inom aktivitetsstödet var att forskning och erfarenhet visar att sanktionsregler inom en arbetslöshetförsäkring leder till att arbetslösa snabbare går från arbetslöshet till arbete. I förarbetena till etableringslagen angavs att etableringsersättningen ska bidra till att ge den nyanlände incitament till att vara aktiv och ta egna initiativ. Regeringen ansåg mot den bakgrunden att nyanlända som utan godkänd frånvaro inte deltar i de aktiviteter som ingår i etableringsplanen skulle kunna få sin etablerings- och bostadsersättning samt etableringstillägg helt eller delvis nedsatt. Nedsättning av etablerings- och bostadsersättning samt etableringstillägg kan emellertid inte anses motsvara det åtgärdssystem som finns inom aktivitetsstödet, eftersom nyanlända i praktiken får ersättning motsvarande närvarande tid. Den enda egentliga sanktionsmöjligheten som Arbetsförmedlingen kan tillämpa är att besluta om att rätten till etableringsplan ska upphöra att gälla när en nyanländ utan godtagbart skäl avvisar ett erbjudet lämpligt arbete. När rätten till en etableringsplan upphör förlorar den nyanlände sin rätt till etableringsersättning och de tilläggsförmåner som han eller hon kan ha rätt till. Det finns alltså ingen möjlighet att utdela varning eller vidta någon ekonomisk åtgärd mot en nyanländ som inte uppfyller sina skyldigheter enligt etableringsplanen, förutom att helt att avsluta etableringsinsatserna. Detta riskerar att motverka syftet med en snabb arbetsmarknadsetablering av nyanlända. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör införas en ordning där nyanlända ska kunna varnas eller stängas av från rätt till ersättning på motsvarande sätt som övriga arbetssökande. TCO efterlyser en djupare analys om fördelarna med ett annat sanktionssystem än det som gäller . Enligt regeringen kan dagens möjlighet att sätta ned ersättning för nyanlända inte anses motsvara det åtgärdssystem som finns inom aktivitetsstödet, eftersom nyanlända ändå 2016/17:175 får ersättning tid. Inte heller kan dagens ordning där rätten till etableringsplan helt upphör om en nyanländ avvisar ett erbjudet lämpligt arbete anses motsvara det åtgärdssystem som gäller för övriga arbetssökande. Regeringen konstaterar att det åtgärdssystem som gäller för övriga arbetssökande med varning och avstängning från rätt till ersättning är mindre ingripande än den ordning som gäller för nyanlända. Genom ett sådant system har den nyanlände en möjlighet att förändra ett beteende som inte stämmer överens med villkoren för rätten till ersättning utan att ersättningsrätten helt upphör. En annan väsentlig fördel är att en nyanländ fortsätter med sina etableringsinsatser även under tid han eller hon är avstängd från rätten till ersättning. Ytterligare en fördel med att införa ett åtgärdssystem inom etableringsersättningen är en ökad likabehandling mellan olika grupper av arbetssökande, vilket förstärker legitimiteten för systemet i stort. Även om införandet av ett åtgärdssystem för nyanlända kommer att öka antalet ärenden om varningar och avstängningar hos tillämpande myndigheter bör systemet totalt sett kunna bidra till en effektivare etablering av nyanlända i arbets- och samhällslivet. Naturligtvis förutsätter detta, i linje med vad kommun har påpekat, att regelverket tillämpas på ett korrekt sätt. Förändringen innebär att det blir tydligare för den nyanlände vad som förväntas av honom eller henne, dvs. att ta del av de insatser som han eller hon anvisas till och är i behov av för att påskynda sin arbetsmarknadsetablering. Förändringen innebär vidare att Arbetsförmedlingen kommer att ha ett mer enhetligt åtgärdssystem att förhålla sig till oavsett om det gäller nyanlända eller övriga arbetssökande. Detta bedöms medföra samordningsfördelar för Arbetsförmedlingens övriga verksamhet och en viss administrativ förenkling för myndigheten. Regeringen delar i läns och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens uppfattning att det är viktigt att nyanlända får information om vilka krav som ställs på dem. Genom att etableringsinsatser för vissa nyanlända föreslås erbjudas inom ramen för ett arbetsmarknadspolitiskt program bör även regler om återkallelse av en anvisning till programmet vara möjligt på motsvarande sätt som för andra arbetsmarknadspolitiska program. En sådan återkallelse bör dock inte betraktas som en åtgärd enligt det nya åtgärdssystemet inom etableringsersättningen, eftersom en återkallelse avser själva programinsatsen och inte ersättningen. anser att en avstängning ska kunna verkställas under avstängningstidens första möjliga dag som ännu inte har blivit utbetald, i syfte att undvika en återkravshantering. Regeringen anser att det är viktigt att en avstängning från rätt till ersättning kan verkställas så att syftet med åtgärdssystemet inte går förlorat. Regeringen konstaterar att åtgärdssystemet kommer regleras på förordningsnivå. synpunkter kommer därför att beaktas i det fortsatta förordningsarbetet. bör ta över handläggningen av etableringsersättningen Den uppdelning av ansvarsområden som gäller mellan Arbetsförmedlingen och inom arbetsmarknadspolitiken utgår i stort sett från att Arbetsförmedlingen handlägger ärenden om insatser för arbetssökande, medan ansvarar för att handlägga ärenden om individersättning till arbetssökande. Det är alltså som prövar rätten till ersättning och betalar ut ersättningen. Ett undantag från den huvudregeln är hanteringen av etableringsersättningen. En nyanländ som deltar i insatser enligt en etableringsplan kan enligt etableringslagen ha rätt till etableringsersättning och under vissa förutsättningar etableringstillägg och bostadsersättning. är det Arbetsförmedlingen som beslutar om rätt till etableringsersättning, medan det är som beslutar om rätt till etableringstillägg och bostadsersättning. Det är emellertid som betalar ut alla tre ersättningar. Bakgrunden till uppdelningen av de olika individersättningarna mellan Arbetsförmedlingen och är att Arbetsförmedlingen ansågs ha en bättre löpande kännedom om nyanländas deltagande i aktiviteter och därför bättre kunde avgöra om etableringsersättningen av någon anledning skulle sättas ned. Av den anledningen bedömdes Arbetsförmedlingen vara bättre lämpad att besluta om rätt till etableringsersättning. När det gäller de övriga ersättningarna ansågs vara mer lämpad att pröva rätten till dessa eftersom den prövningen ligger närmare övriga uppgifter, bl.a. vad gäller hanteringen av barnbidrag och bostadsbidrag (prop. 2009/10:60 s. 117 f.). Eftersom stora delar av regelverket för etableringsuppdraget nu föreslås harmoniseras med de regelverk som gäller övriga arbetssökande, och med hänsyn till att nyanlända framöver ska erbjudas arbetsmarknadspolitiska insatser på motsvarande sätt som övriga arbetssökande, bör även hanteringen av individersättningen för nyanlända anpassas till det regelverk som gäller aktivitetsstöd och utvecklingsersättning för övriga arbetssökande. Nyanlända programdeltagare bör även kunna stängas av från rätt till ersättning enligt ett motsvarande åtgärdssystem som gäller för övriga programdeltagare. har ett etablerat system för beslut och utbetalningar av aktivitetsstöd och utvecklingsersättning som även innefattar hanteringen av avstängningar från rätt till sådan ersättning. För att undvika särlösningar, som i sig kan komplicera handläggningen hos myndigheterna, bör samma ordning gälla för nyanlända programdeltagare som övriga programdeltagare. bör därför ta över handläggningen av etableringsersättningen från Arbetsförmedlingen. Det innebär att både bör besluta om rätten till och betala ut etableringsersättning. Även om antalet ärenden hos kommer att öka om myndigheten tar över handläggningen av etableringsersättningen, bör en sådan ordning bli mer ändamålsenlig och minska den totala administrativa bördan hos de båda myndigheterna. 2016/17:175 angivna skälen kan en renodling av ansvarsområdena, såsom bl.a. Statskontoret påpekar, frigöra resurser hos Arbetsförmedlingen som i stället kan fokusera på individens arbetsmarknadsetablering. Inspektionen för socialförsäkringen har påtalat vikten av att måste ges tillräckliga förutsättningar för att kontrollera rätten till ersättning och kunna göra en rättssäker bedömning om besluten för att det ska vara lämpligt att överföra handläggningen till kassan. Om inte sådana förutsättningar kan skapas anser Inspektionen för socialförsäkringen att det kan vara bättre att låta Arbetsförmedlingen även fortsättningsvis fatta besluten. Regeringen instämmer i inspektionens påpekande att det är viktigt att har tillräckliga förutsättningar för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Arbetet med den närmare regleringen som är föranlett av Arbetsförmedlingens och förändrade ansvarsområden kommer att fortsätta på förordningsnivå. Lämnade synpunkter kommer därför att beaktas i det fortsatta förordningsarbetet. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bör få ett utökat tillsynsansvar Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har ett uppdrag att utöva tillsyn över arbetslöshetsersättningen, arbetslöshetskassorna, Arbetsförmedlingens handläggning av ärenden som har samband med arbetslöshetsförsäkringen, samt Arbetsförmedlingens och handläggning av ärenden som rör åtgärder inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen. Det innebär bl.a. att inspektionen ska granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen om återkallande av anvisningar till arbetsmarknadspolitiska program. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska även granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen och om varning och avstängning från rätt till aktivitetsstöd och utvecklingsersättning. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen har ingen motsvarande tillsyn över handläggning och rutiner för ärenden hos Arbetsförmedlingen när det gäller etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. När det nya åtgärdssystemet inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen infördes ökade behovet av samarbete och samordning mellan Arbetsförmedlingen, och arbetslöshetskassorna. För att säkerställa en enhetlig tillämpning och klarlägga olika konsekvenser av regelverket ansåg regeringen att en myndighet som har överblick över båda systemen bör utöva tillsyn över och ansvara för uppföljning av de nya åtgärdsreglerna. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ansågs vara mest lämpad att utöva tillsyn över handläggningen av och rutiner för handläggningen av sådana ärenden hos Arbetsförmedlingen och som rör åtgärder inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen. Regeringen ansåg även att det var lämpligt att inspektionen fick i uppdrag att följa utvecklingen av sådana åtgärder. Som framgår ovan bör även nyanlända invandrare med etableringsersättning under vissa förutsättningar kunna varnas och stängas av från rätt till ersättning. Av samma skäl som regeringen ansåg Prop. 2016/17:175 att det bör finnas en myndighet som utövar tillsyn över och ansvarar för uppföljning av åtgärder inom aktivitetsstödet och utvecklingsersättningen, bör det finnas en myndighet som utövar tillsyn över och ansvarar för uppföljning av åtgärdsregler inom etableringsersättningen. Eftersom åtgärdssystemet för nyanlända i princip bör överensstämma med det som gäller för övriga arbetssökande inom arbetsmarknadspolitiken bedöms det mest ändamålsenligt att Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen får detta ansvar. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens tillsynsansvar över Arbetsförmedlingens verksamhet bör därför utökas till att omfatta handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden om varning och avstängning från rätt till etableringsersättning. Inspektionen bör även granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos om avstängning från rätt till etableringsersättning. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen bör, på samma sätt som , till Arbetsförmedlingen och påtala de brister som inspektionen finner vid sin granskning. Mot denna bakgrund bör inspektionen få ansvar för tillsyn av handläggningen av och rutinerna för handläggningen av ärenden hos Arbetsförmedlingen och som rör åtgärder inom etableringsersättningen. Eftersom nyanlända ska anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt etableringsprogram och anvisningar till det nya programmet bör bygga på samma principer som gäller för övriga program inom arbetsmarknadspolitiken, bör Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen också få ansvar för tillsynen av handläggningen av och rutinerna för handläggningen av ärenden hos Arbetsförmedlingen om återkallelse av anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen anser att gränsen mellan deras och Inspektionen för socialförsäkringens ansvar för tillsyn bör tydliggöras. Som har angetts ovan kommer Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens utökade tillsyns- och uppföljningsansvar hos vara begränsad till granskning av handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden om avstängning från rätt till etableringsersättning. Regeringen konstaterar att den närmare utformningen av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens utökade tillsyns- och uppföljningsansvar kommer att regleras på förordningsnivå. Lämnade synpunkter kommer därför att beaktas i det fortsatta förordningsarbetet. Närmare om utformningen av regelverket på förordningsnivå Många remissinstanser, däribland , , Arbetsförmedlingen, LO, , , i , , Delegationen för unga till arbete, , , Kvinnolobby och för etniska organisationer i , har synpunkter på hur det nya regelverket för etableringsuppdraget ska utformas. Synpunkterna handlar i huvudsak om etableringsinsatsernas innehåll, omfattning och längd men även om utskrivning och återinträde i det nya programmet. Vissa har synpunkter på den närmare utformningen 2016/17:175 av åtgärdssystemet och möjligheterna att hålla inne med ersättning. Behovet av stöd och informationsinsatser påtalas, liksom kraven på nyanlända med anledning av det föreslagna regelverket. Några remissinstanser har lämnat förslag på hur likviditetsproblemen för nyanlända, mellan den sista utbetalningen av bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och första utbetalningen av etableringsersättning, bör hanteras. Härtill påtalas behovet av följdändringar i andra författningar. Synpunkter finns dessutom på uppgiftsskyldigheter mellan de myndigheter som påverkas av regelverket för etableringsuppdraget. Regeringen konstaterar att de berörda områdena kommer att regleras genom förordning. Lämnade synpunkter kommer därför att beaktas i det fortsatta förordningsarbetet. Förändringar för en bättre etablering och andra förslag Ett flertal remissinstanser, däribland Arbetsförmedlingen, , , Kvinnolobby, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Trygghetsfonden, i och , skulle vilja se ytterligare förslag, eller anser att det i olika avseenden saknas förslag, på sådant som kan förbättra etableringen i samhälls- och arbetslivet för nyanlända. Det påtalas bl.a. att det bör tillföras etableringsinsatser som är mer anpassade för kvinnor och unga nyanlända. Det har även inkommit synpunkter om att nivån på etableringsersättningen bör ses över. Vidare pekas på ett behov av förbättringar i föräldraförsäkringen och att säkerställa tillgången till utbildning i etableringsuppdraget. Det finns också önskemål om att införa valfrihetssystem i vuxenutbildning i svenska för invandrare. Lämnade synpunkter avser sådant som inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsarbete. En ny lag om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända En ny lag om det statliga ansvaret för Regeringens förslag: Det ska införas en ny lag om statligt ansvar för insatser som syftar till att underlätta och påskynda vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Den nya lagen ska innehålla målgruppsbestämmelser, bestämmelser om hur ansvaret är fördelat mellan myndigheter, bestämmelser om tystnadsplikt för anordnare av etableringsinsatser och upplysningsbestämmelser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om etableringsinsatser och ersättning till vissa Lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska upphöra att gälla. Regeringens bedömning: Bestämmelser som reglerar etablerings- insatsernas innehåll och omfattning, ersättning, överklagande och kompletterande målgruppsbestämmelser bör meddelas i förordning. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bland dem Statskontoret, i , (Skol- verket), i (LO), akademikers centralorganisation () och (TCO), tillstyrker eller är i stort positiva till förslaget och bedömningen. Kommuner och Landsting (SKL) anser att kompletterande målgruppsbestämmelser och bestämmelser om längden i programmet ska finnas i en ny lag. för etniska organisationer i anser att en ny lag bör innehålla en bestämmelse om att nyanlända har rätt att få en individuell handlingsplan. förmedlingen avstyrker promemorians förslag att det i en ny lag ska finnas en bestämmelse om anordnares uppgiftsskyldighet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, nedan kallad etableringslagen, innehåller bestämmelser om målgrupp, d.v.s. bestämmelser om vilka nyanlända invandrare som omfattas av lagen, ansvariga myndigheter och insatser för vissa nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. bestämmelser om ersättningar till nyanlända som deltar i insatserna och en särskild bestämmelse som reglerar kommunens skyldighet att erbjuda samhällsorientering för målgruppen. bestämmelser om tystnadsplikt, uppgiftsskyldighet och överklagande. 2016/17:175 Som framgår av avsnitt 5 bör regelverket för nyanländas etablering i större utsträckning harmoniseras med det regelverk som gäller för övriga arbetssökande. Enligt regeringens bedömning kan detta skapa bättre förutsättningar för en effektivare etablering av nyanlända i arbets- och samhällslivet. Bland annat bör etableringsinsatser och individersättningar i stort omfattas av samma principer som övriga arbetsmarknadspolitiska insatser, t.ex. genom att nyanlända liksom övriga arbetssökande ska ha en individuell handlingsplan och anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Som framgår ovan regleras etableringsuppdraget i stor utsträckning i lag, medan regelverket för övriga arbetssökande regleras genom förordning. En ökad harmonisering i detta avseende skulle alltså innebära att regelverket för etableringsuppdraget i större utsträckning bör regleras i förordning. Regeringen anser, likt , att större reformer av etableringsuppdraget inte bör göras och att förutsägbarhet och stabilitet troligen är viktiga framgångsfaktorer för en lyckad etablering av nyanlända i arbets- och samhällslivet. Det anförda innebär enligt regeringens mening att de principer som följer av etableringslagen bör gälla även i ett nytt regelverk om inte skäl talar emot. Detta hindrar dock inte att mindre ändringar görs om det kan leda till ökad flexibilitet och effektivitet i etableringsuppdraget. I detta avseende bör det övervägas dels vilka bestämmelser som bör regleras i lag respektive förordning, dels om någon eller några av bestämmelserna i etableringslagen inte bör finnas i ett nytt regelverk för etableringsuppdraget. För att bedöma vilka bestämmelser som bör regleras i lag respektive förordning bör det först utredas vilka bestämmelser i etableringslagen som ur ett normgivningsperspektiv måste meddelas genom lag eller ha stöd i lag och vilka som kan meddelas genom förordning. Därefter bör det övervägas vilka bestämmelser som bör regleras i lag, trots att de ur ett normgivningsperspektiv inte behöver meddelas i lag. Slutligen bör det övervägas om alla bestämmelser som finns i etableringslagen är nödvändiga i ett nytt regelverk för etableringsuppdraget. Bestämmelser i etableringslagen som kräver lagform eller stöd i lag Av 8 kap. 2 § första stycket 3 regeringsformen framgår att skyldigheter för kommuner ska meddelas i lag. Ett åliggande för kommuner att erbjuda samhällsorientering är en sådan skyldighet. Enligt 8 kap. 3 § regeringsformen kan dock i lag bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Detta innebär att bestämmelsen i etableringslagen om att kommuner är skyldiga att erbjuda samhällsorientering måste meddelas genom lag eller ha stöd i lag. Av 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen framgår vidare att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna ska meddelas genom lag om de gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Det innebär att den uppgiftsskyldighet anordnare har i etableringslagen som utgångspunkt måste meddelas i lag. kan dock, enligt 8 kap. 3 § regeringsformen, i lag bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter. Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får fri- och rättigheter endast Prop. 2016/17:175 begränsas genom lag. Det innebär bl.a. att begränsningar i yttrande- friheten kräver lagstöd. Den i etableringslagen reglerade tystnadsplikten måste därför meddelas i lag. Någon möjlighet för att i lag bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter om tystnadsplikt finns inte. Slutligen framgår det av 11 kap. 2 § regeringsformen att bestämmelser om rättegången meddelas i lag.