prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — till att kommuner försatts i situationer där de tvingats bryta mot statliga regelverk inom bl.a. skola, socialtjänst och mottagande av ensamkommande barn. kan inte med säkerhet uttala sig i om det helt hade kunnat undvikas genom bättre kommunikation och samverkan från sida. förmådde inte heller att fullt ut ta emot stöd som erbjöds av MSB, länsstyrelser, kommuner och frivilligorganisationer. Tolkningen av ansvarsprincipen och kunskapen om samhällets krishantering har skilt sig åt Ytterligare en förklaring till de friktioner som uppstod i myndigheternas samverkan kan finnas i oklarheter i eller okunskap om ansvarsprincipens innebörd. Principen tolkades av i en mer avgränsad betydelse som att myndighetens huvudansvar var att bedriva sin egen kärnverksamhet. menar att frågan kan ställas om ansvarsprincipen har den tydlighet som behövs för att vara vägledande i krissituationer. menar att en enhetlig tillämpning av den bör säkerställas med andra styrmedel såsom författningsreglering, uppdrag till myndigheter, anslagstilldelning eller information. Regeringen agerade men med blandat resultat Av ansvarsprincipen och närhetsprincipen följer ett stort ansvar för myndigheter att uppmärksamma regeringen om situationer som man inte kan hantera. Likväl åligger ett stort ansvar hos regeringen att införskaffa information som behövs för att styra riket. Regeringen skaffade information om läget tidigt, men signalerna om behovet av åtgärder var inte entydiga informerade regeringen om att antalet asylsökande såg ut att öka utöver den prognos som myndigheten lämnat . Detta förefaller dock inte ha föranlett några omedelbara åtgärder från regeringens sida. De lägesbilder som MSB med tog fram till regeringen tydde inledningsvis inte heller på att det behövdes extraordinära insatser från regeringen. Bilden som förmedlades fram till var att situationen var ansträngd men att ansvariga myndigheter hade kontroll över läget. Utöver den skriftliga rapporteringen hade myndigheter, regeringen och omfattande informella kontakter . Det var, mot bakgrund av den eskalerande situationen, naturligt och nödvändigt med nära kontakter mellan regeringen och myndigheterna. De informella kontakterna har dock inte alltid dokumenterats. Därför kan inte uttömmande redogöra för om, när eller på vilket sätt och andra myndigheter signalerade behovet av stödjande åtgärder från regeringens sida. vill understryka vikten av 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N en omsorgsfull dokumentation av regeringens berednings- och beslutsunderlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och uppföljning. Regeringen agerade med mycket aktivitet men många av åtgärderna kom sent och hade begränsad verkan på den akuta situationen började behovet av agerande från regeringens sida diskuteras i . Regeringen fattade de första besluten med anledning av flyktingsituationen . Regeringen vidtog därefter en rad åtgärder för hanteringen av situationen. bedömer att resultaten av åtgärderna ofta kom att dröja till slutet av eller även efter den akuta fasen. Uppdraget till är ett exempel på detta. Först , efter att regeringen uppmärksammats om problematik med upphandlingarna, kunde sakansvariga myndigheter få svar om utrymmet för förenklade förfaranden vid upphandlingar. Flera av regeringens åtgärder innebar också initierande av utredningar och kartläggningar. Eftersom de flesta av dessa hade lång beredningstid fick de liten eller ingen inverkan på den akuta fasen. infördes gränskontroller och därefter minskade antalet asylsökande successivt. Frågan har rests om denna åtgärd borde ha vidtagits tidigare. När gränskontroller infördes hade det gått nästan en månad sedan MSB rapporterat att flera av samhällets skyddsvärden var utmanade. Allvaret i situationen understryks av att det var första gången som MSB rapporterat om att flera av skyddsvärdena var utmanade. Införandet av kontroller vid inre gräns diskuterades , men regeringen menade att det inte fanns skäl att fatta ett sådant beslut så länge ansvariga myndigheter som och avrådde från detta. Dessutom skilde sig flyktingsituationen från mer traditionella krishändelser som naturkatastrofer eller stora olyckor genom att det inte fanns någon given inriktning för hanteringen av den. Valet av inriktning förutsatte politiska överväganden under pågående situation. Först mynnade dessa överväganden ut i en överenskommelse mellan regeringen och oppositionspartier. bedömning är att ett fortsatt inflöde av asylsökande på samma nivåer som rådde i hade lett till att myndigheter och kommuner knappast hade kunnat efterleva gällande författningar som syftar till att värna om liv, hälsa och rättssäkerhet. Någon form av åtgärd som kunde minska den akuta belastningen på samhällets olika aktörer var därför nödvändig senhösten 2015. Valet att införa gränskontroller förutsatte politiska överväganden, tar därför inte ställning till valet av denna åtgärd. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Regeringens åtgärder för nya boenden hade liten verkan Fyra separata regeringsbeslut syftade till att ta fram asylboenden vid sidan av reguljära uppdrag att ordna boenden. Mot bakgrund av den akuta situationen bedömer det som rimligt att regeringen agerade för att försöka avlasta . Besluten ledde dock endast till blygsamma resultat i form av faktiska boenden, trots att de innebar ett väsentligt merarbete för bl.a. länsstyrelserna, MSB och kommunerna. Med facit i hand kan man ifrågasätta om myndigheter som i normalfallet inte söker, uppför eller bedriver boenden bör börja göra det i en akut situation. Det är möjligt att boendefrågan hade hanterats effektivare genom mer strikt tillämpning av ansvarsprincipen – dvs. att hade fått hela ansvaret för att kartlägga och söka boenden, eventuellt med förstärkning från andra myndigheter. Situationen uppenbarade också en rad lagstiftningsmässiga, organisatoriska, ekonomiska och praktiska hinder för att snabbt upprätta boenden i statlig regi. En möjlig lärdom för framtiden är att liknande situationer antingen måste hanteras inom ramen för befintligt byggnadsbestånd, eller att de institutionella förutsättningarna för snabb uppbyggnad av förläggningsboenden i statlig regi bör förändras. Lagar och regelverk skapade hinder för en snabb hantering Av både intervjuer och skriftligt material framgår att det fördes omfattande och långvariga diskussioner inom och mellan berörda myndigheter om hur regelverk och ansvarsförhållanden skulle tolkas. I princip samtliga myndigheter uttrycker stark ovilja att riskera bryta mot gällande regelverk. Flera myndigheter ställde sig avvaktande till att agera i frågor som inte entydigt föll under det egna ansvarsområdet. Detta är förhållningssätt som har grund i såväl författningar som en god förvaltningstradition. Icke desto mindre riskerar detta att i en akut situation leda till att åtgärder mot akuta behov fördröjs eller att insatserna inte gynnar helheten då varje myndighet fokuserar på sitt eget ansvarsområde. gjordes flera försök att lätta upp regelverk för att öka snabbheten i hantering av olika frågor. Ändringar som rörde myndigheters föreskrifter och allmänna råd kunde ofta genomföras snabbt. Trots att även regering och riksdag i teorin kan agera snabbt med författningsändringar, dröjde det till innan de första förordningsändringarna trädde i kraft och till innan de första lagändringarna trädde i kraft. Då rörde det sig om författningar som skulle minska inflödet av asylsökande, och inte underlätta mottagandet av dem som redan var i landet. Regelverk inom plan- och byggområdet bedömdes utgöra ett hinder för att upprätta av ankomstboenden i form av nybyggnationer, tält eller andra anläggningar. När det gäller regelverken för upphandling uppger att 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N domstolar vid överklaganden av upphandlingar av boenden förbjöd myndigheten att teckna avtal som ärendet behandlades i domstol. Detta hände även när upphandlingar var synnerligen brådskande. Regeringen beredde ändringar i dessa regelverk för att underlätta för en snabbare upphandling, men de trädde i kraft först efter den akuta situationen. Av den separata granskning som gjort av lärdomar av flyktingvåg framgår att möjligheten att göra direktupphandlingar sågs som en framgångsfaktor för att snabbt ordna fram boende. Kommuner uppger att de vid ett stort antal tillfällen tvingades att bryta mot statliga regelverk som gällde skola och mottagande av ensamkommande barn. Även om regeringen och berörda myndigheter agerade bl.a. genom att se över olika regler, var insatserna inte tillräckliga för att undvika dessa situationer. En fråga som har väckts i granskningen är om det finns behov av nya eller utvidgade författningsbestämmelser som träder i kraft i krissituationer för att underlätta hanteringen av dem. Även om sådana bestämmelser kan vara ändamålsenliga i en extraordinär situation, behöver för- och nackdelarna jämfört med befintlig lagstiftning övervägas noga. Samhällets övergripande mål för krisberedskap och säkerhet utmanades Det uppstod ett antal situationer där skyddet för liv, hälsa och rättssäkerhet inte kunde upprätthållas. De kanske allvarligaste rör ensamkommande asylsökande barn. Ansvariga myndigheter förmådde inte ta emot och registrera alla barn direkt vid ankomsten till landet. Det ledde till att stort antal vistades i landet oregistrerade och därmed var okända för myndigheterna. Även efter registrering rapporterades ett stort antal ensamkommande försvinna från boenden. Kommuner påpekade omfattande brister avseende förmågan att leva upp till författningarnas krav vid mottagandet av minderåriga. Mot bakgrund av den omfattande rapporteringen finner det uppenbart att samhällets beredskap och regelverk inte var anpassade för situationen som uppstod. Det offentliga ansvaret för akut nödhjälp till oregistrerade migranter är begränsat. Statliga myndigheter förmådde inte att uppmärksamma samtliga migranter direkt vid ankomst till landet. Registreringen av asylsökande kunde dessutom dröja på grund av bristande kapacitet hos myndigheterna. Personer kunde också självmant undanhålla sig registrering. Det uppstod situationer som innebar risker för liv, hälsa och rättssäkerhet för denna grupp. Frivilligorganisationers insatser och hjälp till gruppen har haft stor betydelse. Vittnesmålen om att förhållandena vid tillfälliga väntsal i var ansträngda, är samstämmiga. ifrågasätter inte bedömning att var det minst dåliga R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G alternativet i en mycket svår situation. Däremot är det troligt att skyddet för liv och hälsa inte kunde säkerställas fullt ut, trots betydande ansträngningar från och frivilligorganisationer. Enligt uppgift kunde personer som befann sig på uppfatta vistelsen som ett frihetsberövande. anser att uppgifterna är bekymmersamma. Regelverk som rör och möjlighet till frihetsberövande i samband med gränspassage är inte anpassade för situationen som uppstod . Myndigheterna hade inte kapacitet att identifiera alla migranter och registrera asylsökande inom loppet av den frist som polisen får hålla kvar en utlänning, men inte heller att fatta individuella beslut om frihetsberövande såsom lagen förutsätter. Polisen och försattes därför i en svårhanterlig situation. Det är ur rättssäkerhetssynpunkt viktigt att ingen tvekan uppstår om huruvida en person är frihetsberövad eller inte. delar slutligen MSB:s bedömning att flyktingsituationen innebar betydande utmaningar för samhällets funktionalitet avseende bl.a. socialtjänst, skola, hälso- och sjukvård, omsorg, boende, överförmyndarverksamhet och serviceverksamheter. Det är uppenbart att varken författningarna som reglerar det offentliga åtagandet eller det offentligas resurser var utformade med åtanke på en långvarig situation liknande den som uppstod . Sparsam dokumentation av flyktingvågen 1992 kom 84 000 flyktingar till , varav 45 000 . av dem kom från . har inte funnit en systematisk dokumentation eller uppföljning av hur samhället hanterade de akuta situationer som uppstod till följd av denna flyktingström. Asylprocessen, mottagandet, flykting- och invandrarpolitiken var emellertid föremål för flera utredningar som ledde till att systemen utvecklades och ändrades. Långa väntetider i dåvarande system var ett centralt problem redan före flyktingvågen 1992. Av tillgänglig dokumentation att döma förefaller ha haft god beredskap inför flyktingvågen 1992. Myndigheten var medveten om risken för massflykt till följd av att hade fallit samman, hade bett Försvarsmakten och civila aktörer om hjälp med att skaffa olika slags boenden samt informerat regeringen. Av intervjuer med representanter för dåvarande verksledning vid framgick att myndighetens regionala organisation med långtgående ansvar och befogenheter var en framgångsfaktor och att möjligheten att direktupphandla var en förutsättning för att klara verkets uppdrag. Under det tidiga fattade regeringen ett antal beslut i syfte att direkt påverka hur många flyktingar som kom in i och hur många som fick stanna. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N xatt verka för en mer enhetlig tolkning och bättre genomslag bland myndigheterna av de styrande principerna för krishantering, i synnerhet ansvarsprincipen xatt överväga om utlänningslagens bestämmelser rörande förvarstagande är ändamålsenliga för situationer liknande de som uppstod vid gränskontrollernas införande xatt utreda länsstyrelsernas geografiska områdesansvar i syfte att säkerställa att länsstyrelserna utövar det mer enhetligt xatt utreda behovet av ändrade regelverk och myndighetsuppdrag i syfte att i nödsituationer snabbt kunna upprätta tillfälliga evakueringsboenden i xatt ge i uppdrag att ta fram och förmedla information om ändrade regelverk för upphandling, särskilt avseende tillämpning vid upphandling under synnerligen brådskande omständigheter. xatt förankra den nya beredskapsplanen inom myndigheten, i och hos andra berörda aktörer samt att genomföra regelbundna övningar och utbildningar tillsammans med berörda aktörer xatt tillsammans med utreda händelserna vid i ljuset av utlänningslagens bestämmelser om frihetsberövande, och vid behov vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att personer i avvaktan på identitetskontroll och registrering får korrekt information om huruvida de är förvarstagna. rekommenderar Myndigheten för samhällsskydd och beredskap xatt verka för att kunskapen om myndighetens roll och mandat stärks bland samhällets olika aktörer, MSB bör vidare klarlägga hur myndighetens olika samordnande och stödjande uppgifter kan tydliggöras och balanseras i en krissituation för att bättre möta det behov som olika berörda aktörer har xatt genom övningar och utbildningar verka för att stärka myndigheternas förmåga att agera och upprätthålla förmåga vid långsamt upptrappade och långvariga händelser xatt tillsammans med länsstyrelserna och övriga berörda myndigheter utveckla arbetet med risk- och sårbarhetsanalyserna så att de på ett tillförlitligt sätt fångar upp allvarliga samhällsrisker och utgör underlag för berörda myndigheters och samhällets beredskap. xatt i enlighet med regelverket genomföra och delta i beredskapsövningar och utbildningar tillsammans med andra aktörer i länet. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G 1.1 Bakgrund och motiv kom närmare 163 000 asylsökande till , det högsta antalet sedan . Mer än hälften anlände inom loppet av . Som mest kom över 10 000 asylsökande vilket framgår av diagram 1 nedan. De flesta kom från följt av och . Runt 35 000 av de asylsökande var ensamkommande barn. Diagram 1 Antal asylsökande till 2015 2015-09 2015-11 2015-13 2015-15 2015-17 2015-19 2015-21 2015-31 2015-33 2015-35 2015-37 2015-39 2015-41 2015-43 2015-45 Även åren hade antalet asylsökande ökat i rad (se diagram 2). kom drygt 81 000 asylsökande till , nästan lika många som då närmare 85 000 asylsökande kom till , då i huvudsak från länderna i det . 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 2 Antal asylsökande till 1988–2016 Det stora antalet asylsökande ledde till stora påfrestningar. Särskilt för , som har till uppgift att registrera och ordna boende åt de asylsökande, var situationen mycket ansträngd. Men även andra myndigheter, kommuner och landsting kom att utsättas för hård belastning. Mot bakgrund av detta inledde en granskning av , regeringens och övriga berörda myndigheters beredskap för och hantering av situationen. Syftet med granskningen är att bidra till ökad kunskap om händelseförloppet, hur beredskapen för samt hanteringen av situationen fungerat och därigenom bidra till lärdomar. Slutsatser och rekommendationer riktar sig till regeringen och berörda myndigheter, och syftar till att utveckla arbetet inom såväl migrationsområdet som krisberedskap och -hantering mer generellt. Granskningen utgår från följande fyra frågor: 1.Fanns tillräcklig beredskap hos , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och länsstyrelserna för att kunna hantera den snabba ökningen av antalet asylsökande ? 2.Har klarat sitt uppdrag , och har MSB stöttat detta arbete? 3.Har , länsstyrelserna och övriga aktörer samverkat enligt ansvarsprincipen och hur har MSB stött denna samordning? 4.Har regeringens styrning underlättat för och övriga aktörer att klara sina uppdrag? R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G De bedömningsgrunder som används för att besvara frågorna presenteras i kapitel 2. I anslutning till granskningen har även genomfört en separat granskning av om regeringen och berörda myndigheter tagit till vara lärdomar av flyktingvåg. Resultatet av denna granskning redovisas i bilaga 1. Inom krishanteringen används flera olika termer för att beskriva händelser eller förhållanden som utsätter samhället för påfrestningar utöver det normala. I skilda författningar och styrdokument används begrepp som ”kris”, ”extraordinär händelse”, ”samhällsstörning”, ”särskild händelse”, ”utomordentliga förhållanden” och ”synnerlig brådska, orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses”. Begreppen har olika definitioner, deras tillämpning beslutas av olika aktörer och beslutet kan medföra att skilda åtgärder kan vidtas eller regelverk tillämpas. Därför har vi i granskningen varit försiktiga med att använda mer preciserade och ibland värdeladdade etiketter som ”kris” för beskriva den situation som rådde. I huvudsak används därför begreppen ”flyktingsituationen” eller ”situationen ”. Granskningen omfattar regeringen och , , länsstyrelserna och MSB som var de centrala statliga aktörerna i hanteringen av flyktingsituationen. Ytterligare ett antal myndigheter – bl.a. , , Inspektionen för vård och omsorg, och – blev involverade i olika sakfrågor, men har i denna granskning inte fördjupat sig i deras verksamhet eller samverkan. Enskilda observationer som kommit upp under granskningsarbetet rörande dessa myndigheter redovisas dock. hantering av gränskontrollerna har undersökts i en separat granskning från Riksrevisionen.1 För de delar i granskningen som rör hanteringen av situationen, omfattas endast åtgärder som vidtogs . Granskningen av uppdrag och samverkan med andra aktörer har i huvudsak avgränsats till myndighetens registrering av asylsökande samt ordnande av ett första boende, det vill säga ankomstboenden och evakueringsboenden. Mottagandet av ensamkommande barn är i huvudsak ett kommunalt åtagande och ligger därför utanför denna granskning. Vi har dock berört denna grupp, eftersom det stora antalet ensamkommande barn påverkat hanteringen av flyktingsituationen i stort. Granskningen omfattar inte hur regeringen agerat i flyktingfrågan på internationell nivå, inom EU eller gentemot andra länder. 2016, Upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns (RiR 2016:26). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen baseras främst på skriftligt material och intervjuer. Från har vi bl.a. tagit del av protokoll, beredskapsplaner, loggar över beslut, informationsmaterial, prognoser och statistik. Från MSB har vi tagit del av lägesbilder, protokoll från samverkanskonferenser, utvärderingar och andra avrapporteringar. har ställt samman material på och begäran.2 Den del av materialet som är allmän handling har lämnats ut till , medan uppgifter som bedömts vara internt arbetsmaterial har gåtts igenom på plats i . Vid genomgången har anteckningar tagits i den mån det varit motiverat. Vi har också tagit del av material från Kommuner och Landsting (SKL), Inspektionen för vård och omsorg (), länsstyrelserna och till viss del från frivilligorganisationer. Vi har under granskningen genomfört ett närmare trettiotal intervjuer med företrädare för , , , Kommuner och Landsting, länsstyrelserna, Crismart samt frivilligorganisationer. En del av intervjuerna har genomförts i samband med att vi granskat lärdomar av flyktingvåg vars resultat redovisas i bilaga 1. Vi har också till viss del använt minnesanteckningar från intervjuer som gjorts i tidigare granskning arbete med att ordna boenden åt asylsökande (RiR 2016:10). Vid och har vi främst genomfört intervjuer på ledningsnivå, i syfte att få myndigheternas officiella uppfattning om bl.a. hur ansvarsförhållandena sett ut, hur beredskap och hantering faktiskt fungerat samt förekomsten av kontakter mellan myndigheter och med . Vi har också intervjuat mer operativt ansvariga vid de två myndigheterna. Intervjuerna med operativt ansvariga liksom de som gjorts med länsstyrelser, SKL och frivilligorganisationer har huvudsakligen syftat till att ge en konkret bild av vilken beredskap som funnits och hur situationen hanterats. 2Under genomförde en granskning av regeringens förberedelse inför och agerande under flyktingsituationen (2015/16:KU20). Förutom frågor i särskilda skrivelser (med begäran om underlag) till Statsrådsberedningen och (som besvarades respektive ) genomfördes utfrågningar med justitie- och migrationsminister och statsminister (2015/16: KU20 Bil B). R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Vid har vi intervjuat ansvariga tjänstemän för de tre enheter vid som ansvarar för regeringens interna krisberedskap och -hantering, styrningen av samt styrningen av MSB. Syftet med dessa intervjuer har främst varit att förtydliga och komplettera sakinformationen som framgått av det skriftliga materialet. Vid myndigheterna har vi genomfört intervjuer, både vid inledningen och slutet av granskningen. De inledande intervjuerna har haft som mål att få en allmän bild om beredskapen för och hanteringen av situationen samt att inhämta kunskap om tillgängligt material och om andra informationskällor. Mot slutet av granskningen har intervjuerna inriktas mot granskningsfrågorna och mot att verifiera och fördjupa uppgifter som framkommit. Intervjuerna har utgjort ett viktigt komplement till det skriftliga materialet, främst eftersom dokumentationen av bl.a. informella kontakter mellan aktörer, resonemang som förts vid möten, vissa aktiviteter samt effekter av gjorda insatser delvis är knapphändig eller obefintlig. Intervjuer ger väsentlig information men medför en risk för att vi får en officiell bild, som kan överdriva den egna insatsen eller tona ned mindre positiva uppgifter om den egna organisationen.