prop · H50366 · 2017-12-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:66 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) har granskat tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. Granskningen har redovisats i rapporten (RiR 2017:17). övergripande slutsats är att tillsynen bör bedrivas mer effektivt genom att myndigheten utför tillsyn i den omfattning som gett ekonomiskt utrymme för och på ett mer systematiskt sätt prioriterar de från säkerhetssynpunkt mest angelägna tillsynsinsatserna. anslag för tillsyn och annan verksamhet som avser kärnkraftverken har ökat , men granskningen visar att myndigheten inte utnyttjat medelstillskotten fullt ut. Enligt innebär det att myndigheten inte utfört tillsyn i den utsträckning som regeringen och efterfrågat. Granskningen visar också att inte gör systematiska riskbedömningar när tillsynsinsatser planeras och prioriteras. Därmed är det enligt oklart om tillsynen inriktas mot de insatser som är mest angelägna. Det har inte ingått i granskningen att bedöma kvaliteten i genomförda tillsynsinsatser eller att bedöma säkerheten vid kärnkraftverken. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och de åtgärder som bedöms nödvändiga med anledning av de rekommendationer som ges till regeringen. Regeringen avser bl.a. att sänka avgifterna för kärnkraftstillsynen för att nå balans mellan avgifter och kostnader till 2022. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning.............................................................. Överskott i avgifter............................................................. (RiR2017:17)................................................. .................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1Ärendet och dess beredning har granskat tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. Granskningen har redovisats i rapporten (RiR 2017:17), se bilagan. överlämnade till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. har granskat om tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift är effektiv. Granskningen har delats upp i två övergripande frågeställningar med syfte att belysa effektiviteten i tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. Utnyttjar tilldelade anslag för kärnkraftstillsyn i enlighet med intentioner? Använder resurserna för kärnkraftstillsyn på ett effektivt sätt? Granskningen har inriktats på användning av anslag och resurser för tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. Det har inte ingått i granskningen att bedöma kvaliteten i genomförda tillsynsinsatser eller att bedöma säkerheten vid kärnkraftverk. övergripande slutsats är att kärnkraftstillsynen vid bör bedrivas mer effektivt genom att myndigheten utför tillsyn i den omfattning som gett ekonomiskt utrymme för. Enligt bör prioritera de från säkerhetssynpunkt mest angelägna tillsynsinsatserna på ett mer systematiskt sätt. har konstaterat att anslag för tillsyn och annan verksamhet kopplad till kärnkraftverk har ökat , men myndigheten har enligt bedömning inte utnyttjat medelstillskotten fullt ut. har vidare konstaterat att inte gör systematiska riskbedömningar när tillsynsinsatser planeras och prioriteras, därmed är det enligt oklart om tillsynen inriktas mot de insatser som är mest angelägna. 2017/18:66 rekommendationer har lämnat följande rekommendationer till regeringen. Regeringen bör säkerställa att genomför den kärnkraftstillsyn som regering och riksdag efterfrågat och gett myndigheten ekonomiskt utrymme för. Regeringen bör informera om hur de ökade anslagen till kärnkraftstillsynen har använts och hur tillsynen, och i förlängningen säkerheten vid kärnkraftverken, kan ha påverkats av att anslaget inte utnyttjats fullt ut. Regeringen bör se över avgiftssättningen så att avgifter och faktiska kostnader för verksamhet som avser kärnkraftverken balanseras, så att principen om full kostnadstäckning tillämpas och avgifterna motsvaras av motprestationer. har också lämnat rekommendationer till . Regeringen välkomnar granskning av tillsyn samt användning av anslaget för genomförande av kärnkraftstillsynen. Regeringen delar bedömning att kärnkraftstillsynen ska bedrivas effektivt och i enlighet med och regeringens intentioner. granskning bidrar till att identifiera möjliga förbättringar inom området. rekommenderar regeringen att säkerställa att genomför den kärnkraftstillsyn som regeringen och efterfrågat och gett myndigheten ekonomiskt utrymme för. grundar denna rekommendation på att –2015 haft anslagssparanden i den avgiftsbelagda kärnkraftsverksamheten (se tabell 5 i ). anger på s. 7 i sin rapport att anslag ökat med – 2016 och att syftet främst varit att förstärka tillsynen av kärntekniska anläggningar, bl.a. med hänvisning till att reaktorerna blir allt äldre. Regeringen anger syftet med förstärkningarna i budgetpropositionen. En genomgång av budgetpropositionerna visar att följande ökningar av anslaget varit en direkt följd av beslut från regering och riksdag om tillskott av medel. I budgetpropositionen togs beslut om att öka anslaget med och med ytterligare . Syftet angavs vara att förstärka tillsynen av kärntekniska anläggningar och tillsynen av användningen av radiologisk diagnostik inom sjukvården. Begreppet kärntekniska anläggningar omfattar även andra anläggningar än kärnkraftverken. I budgetpropositionen togs beslut om att öka anslaget med och med ytterligare . Bakgrunden var olyckan i det japanska kärnkraftverket i och syftet var att även fortsättningsvis ska kunna upprätthålla och säkerställa kompetens inom vissa områden och även för att möta det ökade behovet av det internationella arbete som förutsågs följa av olyckan. Ökningarna skulle bekostas genom ökade avgifter från ägarna av de svenska kärnkraftverken. I budgetpropositionen togs beslut om att öka anslaget med och med ytterligare . Syftet var att stärka tillsynen av kärnkraftverken med anledning av att de blir allt äldre. Genomgången visar att de direkta tillskott till anslaget som regeringen och beslutat om uppgår till totalt för perioden –2016. Detta är i nivå med vad angett. Av dessa bedömer regeringen att varit riktade direkt till den verksamhet som rör kärnkraftverken. Regeringen har tagit del av underlag från som bekräftar att verksamheten vid myndighetens avdelning för kärnkraftssäkerhet ökat med 2010–2016 och att en betydande andel av dessa medel använts för ökad tillsyn av kärnkraftverken. Regeringen konstaterar också att syftena med tillskotten varit fler än de som nämner. Det handlar alltså inte endast om att stärka tillsynen över kärntekniska anläggningar, och i synnerhet inte endast tillsynen över kärnkraftverken. Tillskotten 2012–2013 avsåg t.ex. i första hand att säkerställa myndighetens kompetens för granskning av olika teknikområden och för möjligheten att delta i det omfattande internationella arbetet som intensifierades efter . Enligt 10 och 11 §§ budgetlagen (2011:203) får outnyttjade medel på ett anslag (anslagssparande) användas följande år, och regeringen får besluta om begränsningar i villkoren för utnyttjandet av anslaget. Enligt 7 § anslagsförordningen (2011:223) får ett anslagssparande på ett förvaltningsanslag disponeras av det tilldelade beloppet, om inte annat har beslutats. Genom att myndigheten får behålla en viss del av de anslagna medlen ger det myndigheten ett mandat att styra och planera för verksamheten inom de givna ramarna. I detta fall har regeringen bedömt att myndigheten har hållit sig inom de givna ramarna. redovisade i sin årsredovisning att myndigheten använt sin anslagskredit. Detta innebär att tidigare anslagssparanden har använts fullt ut vid utgången av 2016. I enlighet med anslagsförordningen har , 2012 och 2014, den del av anslagssparandet som överstigit förts bort som indragning. Totalt uppgick de indragna medlen till vilket utgör av de som tilldelats –2016. Regeringen anser det är mer relevant att jämföra myndighetens kostnader under ett specifikt år i relation till det för året tilldelade anslaget (se tabell 1). Som framgår av tabell 1 har , 2013, 2015 och 2016 haft kostnader som överstiger det av regeringen och 2017/18:66 tilldelade anslaget . Detta innebär att anslagssparandena har använts för verksamheten under dessa år. har inte använt anslagen fullt ut , 2012 och 2014. Regeringen konstaterar att detta sammanfaller med de år då regeringen och höjde anslaget kraftigt. Eftersom inte kan påbörja nyrekrytering till följd av det höjda anslaget förrän efter det att regeringen beslutat om regleringsbrevet för det kommande verksamhetsåret, är det naturligt att det uppstår en viss fördröjning i anslagsanvändningen, särskilt då anslagsökningarna är stora. anslag (ap. 1) i relation till kostnader tkr (uppgifter hämtade ur regleringsbrev och årsredovisningar för perioden –2016) Mot bakgrund av denna redovisning bedömer regeringen att i allt väsentligt använt de av regeringen och tilldelade medlen för perioden –2016 och genomfört tillsyn i den omfattning som bedömts nödvändig. Regeringen instämmer således inte i slutsats att de anslagssparanden som uppstått –2015 innebär att inte fullt ut genomfört den tillsyn som regeringen, och myndigheten själv bedömt som nödvändig. rekommenderar regeringen att se över avgiftssättningen så att avgifter och faktiska kostnader för verksamhet som avser kärnkraftverken balanseras, så att principen om full kostnadstäckning tillämpas och avgifterna motsvaras av motprestationer. konstaterar att det ackumulerade överskottet från uttag av avgifter för kärnkraftsverksamheten för perioden –2016 uppgår till och att detta strider mot principen om full kostnadstäckning och mot den av regeringen angivna principen att storleken på avgifterna för kärnteknisk verksamhet över tiden ska återspeglas i den utförda verksamheten. Regeringen delar syn på full kostnadstäckning och balanskrav för avgifter och motprestationer och är medveten om problemet med det ackumulerade överskottet. påbörjade tillsammans med en analys av orsakerna till överskottet som då uppgick till cirka 193 miljoner Analysen visade bl.a. att de avgifter som tas ut från tillståndshavarna . 2017/18:66 för att bekosta beredskapsarbetet vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och vid vissa länsstyrelser redovisades som en intäkt i årsredovisning. betalade sedan ut medel till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelserna för den beredskapsverksamhet som de bedriver. Dessa utbetalningar redovisades dock aldrig som en kostnad för . Detta medförde att årsredovisning och avgiftsbudgeten i regleringsbrevet felaktigt uppvisat ett överskott med totalt –2014. Regeringen korrigerade detta genom att skriva ned det ackumulerade överskottet i regleringsbrev . Regeringen införde ett krav på särredovisning av budgeten för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsernas beredskapsverksamhet i regleringsbrev samt ett krav i Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps regleringsbrev att redovisa beredskapskostnaderna till . analys visade vidare att ett betydande ackumulerat överskott i avgiftsuttaget kommer sig av att det faktiska avgiftsuttaget genomgående varit högre än det planerade behovet av avgiftsuttag för kärnteknisk verksamhet som har redovisat till regeringen. Regeringen baserar beslut om avgiftsnivåer på underlag. redovisade ett förslag till en handlingsplan för att åtgärda det ackumulerade överskottet. tog i prognosen hänsyn till detta, men åtgärderna ansågs inte vara tillräckliga. Regeringen avser att ytterligare sänka avgifterna för att nå balans mellan avgifter och kostnader till 2022. Utöver detta avser regeringen att i regleringsbrev stärka styrningen av fördelningen av anslaget mellan olika verksamhetsområden. Detta innebär att regeringen får bättre kontroll över att de avgifter som tas ut för den kärntekniska verksamheten resulterar i förväntade motprestationer. rekommenderar regeringen att informera om hur de ökade anslagen till kärnkraftstillsynen har använts och hur tillsynen, och i förlängningen säkerheten vid kärnkraftverken, kan ha påverkats av att anslaget inte utnyttjats fullt ut. Regeringen ger i budgetpropositionen under utgiftsområde 6. Försvar och samhällets krisberedskap, Avsnitt 5 Strålsäkerhet en resultatredovisning för hur anslaget 3:1 använts. Regeringen redogör här också för myndighetens bedömning av säkerhetsläget. Regeringen redovisar i skrivelsens avsnitt 3.1 Anslagssparanden ovan att anslagsutnyttjande –2016 är till- fredsställande och att vi inte instämmer i bedömning om 2017/18:66 brister i användningen av anslaget. Regeringen bedömer därmed att frågan om hur medelsanvändningen kan ha påverkat säkerheten vid kärnkraftverken inte är relevant. Regeringen har i budgetpropositionen redovisat att förstärkningarna av myndighetens anslag och medel har inneburit att myndigheten kunnat öka mängden resurser som används för tillsyn och normering av kärnteknisk verksamhet, och för motsvarande uppgifter inom hälso- och sjukvård, samt kunnat upprätthålla och utveckla myndighetens förmåga vid nukleära eller radiologiska olyckor. För tillsyn av kärnkraftverk har ökat insatsen 2010 2016. Förstärkningarna inom kärnkraftsområdet har också gjort det möjligt för myndigheten att hantera stora tillkommande uppgifter utan att det påverkat mängden tillsyn negativt. Bland dessa kan särskilt noteras EU:s stresstester, en genomgripande översyn av myndighetens föreskrifter, genomförandet av de delar av det ändrade kärnsäkerhetsdirektivet (2014/87/Euratom) och nya strålskyddsdirektivet (2013/59/Euratom) som inte omhändertas på lag- eller förordningsnivå samt genomförandet av en s.k. Service (IRRS) från (). pågår arbete med att ta fram 12 av de 16 planerade föreskrifter som gäller strålsäkerhet vid kärnkraftsreaktorer och andra kärntekniska anläggningar. rekommenderar regeringen att säkerställa att genomför den kärnkraftstillsyn som regeringen och efterfrågat och gett myndigheten ekonomiskt utrymme för. Mot bakgrund av redovisningen i avsnitt 3.1 finner regeringen att i allt väsentligt använt de av regeringen och tilldelade medlen för perioden –2016 och har därmed genomfört den tillsyn som bedömts som nödvändig. Regeringen instämmer således inte i slutsats att de anslagssparanden som uppstått –2015 innebär att inte fullt ut genomfört den tillsyn som regeringen, och myndigheten själv bedömt som nödvändig. Regeringen lämnar därför rekommendation utan åtgärd. rekommenderar regeringen att se över avgiftssättningen så att avgifter och faktiska kostnader för verksamhet som avser kärnkraftverken balanseras, så att principen om full kostnadstäckning tillämpas och avgifterna motsvaras av motprestationer. Enligt redovisningen i avsnitt 3.2 instämmer regeringen i bedömning att avgiftssättningen bör ses över så att avgifter och faktiska kostnader för verksamhet som avser kärnkraftverken balanseras, så att principen om full kostnadstäckning tillämpas och avgifterna motsvaras av motprestationer. Regeringen avser därför att sänka avgifterna för att nå balans mellan avgifter och kostnader till 2022. 8över detta att i regleringsbrev stär- ka styrningen av fördelningen av anslaget mellan olika verksamhetsom- Skr. 2017/18:66 råden. Detta innebär att regeringen får bättre kontroll över att de avgifter som tas ut för den kärntekniska verksamheten resulterar i förväntade motprestationer. rekommenderar regeringen att informera om hur de ökade anslagen till kärnkraftstillsynen har använts och hur tillsynen, och i förlängningen säkerheten vid kärnkraftverken, kan ha påverkats av att anslaget inte utnyttjats fullt ut. Regeringen har i avsnitt 3.1 redovisat att anslagsutnyttjande –2016 är vilket är fullt tillfredsställande. Vi instämmer därför inte i bedömning om brister i användningen av anslaget. Frågan om hur detta kan ha påverkat säkerheten vid kärnkraftverken är därmed inte relevant och lämnas utan åtgärd. När det gäller frågan om hur de ökade anslagen har använts, har regeringen i budgetpropositionen redovisat sådan information. Denna återges i avsnitt 3.3 i denna skrivelse. Regeringen lämnar därmed denna rekommendation utan ytterligare åtgärd. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-446-9 rir 2017:17 omslagets originalfoto: okg tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 9 - 0 1 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 3 1 8 R I R 2 0 1 7 : 1 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport: har granskat tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för Miljö- och , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna , , och . , , för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Regeringen, Miljö- och R I K S R E V I S I O N E N S T R Å L S Ä K E R H E T S M Y N D I G H E T E N S K Ä R N K R A F T S T I L L S Y N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syfte, frågeställningar och avgränsningar Ansvaret för kärnkraftssäkerhet i Anslag och avgifter har höjts – ökad tillsyn motivet Anslagen har inte utnyttjats fullt ut Avgifterna har varit högre än kostnaderna Bristande information till om anslagssparande och överuttag av avgifter uppgifter inom strålsäker kärnkraft Tillsynens syfte och genomförandet av tillsynsinsatser Planering och prioritering av tillsynsinsatser R I K S R E V I S I O N E N S T R Å L S Ä K E R H E T S M Y N D I G H E T E N S K Ä R N K R A F T S T I L L S Y N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat om tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift är effektiv. Granskningen behandlar användningen av anslaget för och genomförandet av tillsynen. Kärnkraften utgör en betydande del (av nettoelproduktionen 2016) av elproduktion och levererar en relativt planerbar elproduktion till stamnäten oberoende av väder. Säkerhet är väsentligt för allmänhetens förtroende för kärnkraften. Det är även viktigt att allmänheten har förtroende för statens roll i arbetet för säker kärnkraft. En säker kärnkraft som minimerar risken för utsläpp av radioaktiva ämnen ingår i det nationella miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö. De svenska kärnkraftreaktorerna togs i drift under 1970- och -80-talen och har en beräknad driftstid på 40–, vilket kräver löpande förbättringar och underhåll för att säkerheten ska upprätthållas. Fysiska hot, såsom intrång och terrorattacker, liksom hot mot informationssäkerheten har fått ökat fokus i säkerhetsarbetet . har den internationella synen på önskvärd säkerhetsnivå inneburit att nationella säkerhetskrav höjts, bl.a. till följd av kärnkraftsolyckan i . Sammantaget medför detta omfattande utvecklingsinsatser och investeringar vid kärnkraftverken, vilket även kräver insatser från statens sida för att driva på säkerhetsarbetet och se till att kärnkraftverken lever upp till säkerhetskraven. är tillsynsmyndighet för kärnkraftverk i drift och för andra typer av kärntekniska anläggningar. Myndighetens tillsyn ska säkerställa att de som har tillstånd att driva kärnkraftverken följer lagar, andra föreskrifter och villkor som gäller för kärnteknisk verksamhet och annan verksamhet med strålning. Förutom inspektioner på plats vid kärnkraftverken ingår det i tillsynen att granska ändringar och ombyggnader som tillståndshavarna vill göra och att följa upp s.k. händelser som inträffar i anläggningarna. I uppgifter avseende kärnkraftverk i drift ingår också tillståndsprövning, regelgivning, beredskap för olyckor vid kärnkraftverken, begränsning av spridningen av radioaktiva ämnen samt forskning. samlade verksamhet för strålsäker kärnkraft finansieras med avgifter som tas ut av tillståndshavarna. De totala avgifterna uppgår till ca . R I K S R E V I S I O N E N S T R Å L S Ä K E R H E T S M Y N D I G H E T E N S K Ä R N K R A F T S T I L L S Y N Granskningen är uppdelad i två övergripande frågeställningar som tillsammans syftar till att belysa effektiviteten i tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. •Utnyttjar tilldelade anslag för kärnkraftstillsyn i enlighet med intentioner? •Använder resurserna för kärnkraftstillsyn på ett effektivt sätt? bedömningar utgår från ansvar för kärnkraftstillsyn enligt svenska och internationella bestämmelser, bestämmelser om offentligrättsliga avgifter och att statlig verksamhet ska eftersträva hög effektivitet och iaktta god resurshushållning. Bedömningarna utgår vidare från det av regering och riksdag uttalade behovet av att förstärka tillsynen av kärntekniska anläggningar. Granskningen avser främst perioden –2016. I granskningsrapporten ingår även exempel från kärnkraftstillsynen i . Granskningen har inriktats på SSM:s användning av anslag och resurser för tillsyn av kärnkraftsreaktorer i drift. Det har inte ingått i granskningen att bedöma kvaliteten i genomförda tillsynsinsatser eller att bedöma säkerheten vid kärnkraftverken. övergripande slutsats är att kärnkraftstillsynen vid bör bedrivas mer effektivt genom att myndigheten utför tillsyn i den omfattning som gett ekonomiskt utrymme för och på ett mer systematiskt sätt prioriterar de ur säkerhetssynpunkt mest angelägna tillsynsinsatserna. anslag för tillsyn och annan verksamhet som avser kärnkraftverken har ökat , men granskningen visar att myndigheten inte fullt ut utnyttjat medelstillskotten. Enligt innebär det att myndigheten inte utfört tillsyn i den utsträckning som regering och riksdag efterfrågat. Granskningen visar också att inte gör systematiska riskbedömningar när tillsynsinsatser planeras och prioriteras. Därmed är det oklart om tillsynen inriktas mot de insatser som är mest angelägna. Nedan redovisas granskningens viktigaste resultat utifrån de två frågeställningarna. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utnyttjar tilldelade anslag för kärnkraftstillsyn i enlighet med intentioner? beviljar anslag för verksamhet inklusive den verksamhet som avser kärnkraftverken. Enligt riksdagsbeslut ska alla kostnader för verksamhet som avser kärnkraftverken täckas av de avgifter som tas ut från tillståndshavarna. Största delen av dessa avgifter går inte direkt till , utan till inkomsttitel på statsbudgeten och går därefter tillbaka till som en del av anslagen till myndigheten. Anslagen och därmed avgifterna har successivt höjts sedan myndigheten bildades , med behovet av förstärkt tillsyn av kärntekniska anläggningar som främsta motiv. Anslaget har inte utnyttjats fullt ut trots behov av förstärkt tillsyn har beslutat att förstärka anslaget till . Totalt har anslagen ökat med . uppgick ramanslaget till . Motivet till de höjda anslagen har främst varit behovet av att förstärka tillsynen av kärntekniska anläggningar bl.a. med hänvisning till att kärnkraftsreaktorerna blir allt äldre. har i sina underlag till regeringen angett att det finns ett behov av att förstärka tillsynen av kärnkraftverken. Granskningen visar att har haft ett anslagssparande. Det har uppkommit i verksamheten som avser kärnkraftverken, där tillsynen ingår. Vid utgången av både 2012 och uppgick anslagssparandet till och övriga år till mellan 1,6 och .