prop · H50368 · 2017-12-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:68 om samisk utbildning Skr. Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av utbildning – dags för en omstart (RIR 2017:15). övergripande bedömning är att måluppfyllelsen för de statliga insatserna för samisk utbildning som genomförs av myndigheten i flera avseenden är låg. Den låga måluppfyllelsen beror enligt på brister både i myndighetens arbete och i regeringens styrning av myndigheten. rekommenderar regeringen att överväga att föreslå att föra över Sameskolstyrelsens uppgifter till . Regeringen rekommenderas också att utreda dels Sameskolstyrelsens och förutsättningar för att utföra de uppgifter som Sameskolstyrelsen har , dels andra skolmyndigheters förutsättningar för att utföra vissa av dessa uppgifter. Vidare anser att regeringen bör utveckla uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet i syfte att kunna göra ändamålsenliga bedömningar av myndighetens resultat. Regeringen instämmer i bedömningar och rekommendationer. Regeringen har vidtagit åtgärder som ligger i linje med rekommendationer. Regeringen har bl.a. tillsatt en utredning med uppdrag att göra en översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet, däribland Sameskolstyrelsen, i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur. Frågan om huvudmannaskap övervägs inom ramen för utredningen, liksom Sameskolstyrelsens förutsättningar för att utföra de uppgifter som Sameskolstyrelsen har samt andra skolmyndigheters förutsättningar 2017/18:68 att utföra vissa av uppgifterna. I syfte att utveckla uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet har regeringen även i budgetpropositionen aviserat att medel ska tillföras för genomförande av ett regeringsuppdrag om att analysera Sameskolstyrelsens kostnadsutveckling och ekonomistyrning. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Tillkännagivande från om ett nationellt digitalt utbildning ˗ dags för en omstart (RIR 2017:15) Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2017/18:68 1 Ärendet och dess beredning överlämnade utbildning – dags för en omstart (RIR 2017:15) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen tagit emot rapporten. Tidsfristen inkluderar inte månaderna . Sameskolstyrelsen har beretts tillfälle att yttra sig över granskningsrapporten men har avstått från att göra det. I skrivelsen behandlas även ett tillkännagivande från om ett nationellt digitalt lärarlyft, se avsnitt 5. har granskat statens insatser för samisk utbildning som genomförs av Sameskolstyrelsen. I granskningen har bl.a. ingått att undersöka om Sameskolstyrelsen når de mål som myndigheten har och om regeringens styrning av Sameskolstyrelsen skapar goda förutsättningar för myndighetens arbete. konstaterar i granskningsrapporten att antalet elever i sameskolan varit lågt . I den minsta sameskolan fanns 2016 endast nio elever. konstaterar också att antalet elever som läser samiska i årskurs 9 har minskat och var endast 19 till antalet /16. iakttagelser och övergripande slutsatser övergripande slutsats är att måluppfyllelsen för de statliga insatserna för samisk utbildning som genomförs av myndigheten i flera avseenden är låg. Det innebär att insatserna inte får avsedd effekt på övergripande mål för samisk utbildning och kultur. Det betyder också att elever i sameskolan riskerar att inte få tillräckligt bra förutsättningar för att nå utbildningens mål och att samiska elever utanför sameskolan inte får tillgång till utbildning med samiska undervisningsinslag. Granskningen visar enligt att Sameskolstyrelsen har svårt att uppfylla de grundläggande krav som ställs på en statlig myndighet. Enligt beror Sameskolstyrelsens låga måluppfyllelse på brister både i myndighetens arbete och i regeringens styrning av myndigheten. bedömer att det finns en otydlighet i den övergripande styrningen av Sameskolstyrelsen samt i huvudmannaskapet för myndigheten och dess verksamheter och pekar då bl.a. på den problematik som finns med att Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet. anser att granskningen visar att Sameskolstyrelsen inte genomfört eller bristfälligt genomfört flera av sina konstaterar att det finns flera brister i Same- Skr. 2017/18:68 skolstyrelsens arbete med de uppgifter som riktar sig till elever utanför Exempelvis har myndighetens arbete med att utveckla och utöka den samiska undervisningen i för elever som inte går i en sameskola, s.k. integrerad undervisning, varit begränsat. Enligt har även insatserna för att informera om sameskolan och dess verksamhet varit tämligen begränsade. bedömer också att det finns brister i Sameskolstyrelsens genomförande av uppgiften att främja utveckling och produktion av läromedel för samisk undervisning. rekommenderar regeringen att överväga att föreslå att den verksamhet som Sameskolstyrelsen bedriver ska inrymmas i . bedömer att en överföring av Sameskolstyrelsens uppgifter till skulle innebära en tydligare styrkedja. skulle ges ett tydligt ansvar för att leda arbetet med den samiska utbildningen, vilket i sin tur skulle medföra incitament och möjligheter till resultatuppföljning och ansvarsutkrävande på ett annat sätt än vad som sker . rekommenderar vidare regeringen att, oberoende av vilken myndighet som ansvarar för att genomföra Sameskolstyrelsens uppgifter, utreda Sameskolstyrelsens och förutsättningar för att genomföra uppgifterna. rekommenderar också att regeringen bör utreda andra skolmyndigheters förutsättningar att utföra vissa av uppgifterna, exempelvis främjandet av läromedelsproduktionen. Slutligen rekommenderar regeringen att utveckla uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet, i syfte att kunna göra ändamålsenliga bedömningar av myndighetens resultat. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen delar bedömning att den nuvarande styrningen av Sameskolstyrelsens verksamhet är otydlig och inte helt ändamålsenlig. Regeringen instämmer även i uppfattning att nämndmyndighet som ledningsform inte kan anses vara anpassad för Sameskolstyrelsens verksamhet. Sameskolstyrelsens verksamhet är komplex och omfattar fler uppgifter än vad som oftast är fallet för en nämndmyndighet. Vanligtvis är det regeringen som utser ledamöter i nämndmyndigheter, men när det gäller Sameskolstyrelsen så har beslutat att ska tillsätta ledamöterna. Dessa tillsättningar sker på politiska grunder. I detta sammanhang kan noteras att Sameskolstyrelsen har fått kritik av för brister i bl.a. myndighetens interna styrning. Regeringen anser mot denna bakgrund att frågan om huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter bör övervägas. 2017/18:68 När det gäller Sameskolstyrelsens genomförande av sina uppgifter delar regeringen uppfattning att det finns brister. Beträffande den integrerade undervisningen instämmer regeringen i bedömning att det behövs ytterligare insatser. Regeringen noterar att Sameskolstyrelsen i årsredovisningen redovisat att tio kommuner har ansökt om medel för integrerad undervisning. Flera av dessa kommuner har dessutom ansökt om mer medel jämfört . Det innebär att kommunerna utökar sin integrerade undervisning och genomför fler samiska aktiviteter. Av årsredovisningen framgår vidare att de tio berörda kommunerna har ökat tiden för den integrerade undervisningen med totalt . Den totala undervisningstiden för denna undervisning uppgår därmed . I årsredovisningen anger Sameskolstyrelsen som förbättringsområde att skolchefen bör träffa alla integreringskommuner och föra samtal kring samisk integrering samt att ansökan, utvärdering och beslut till kommunerna behöver utvecklas ytterligare. Regeringen ser också behovet av sådana insatser och stödjer Sameskolstyrelsens strävanden i dessa hänseenden. Regeringen delar uppfattning att det även finns brister i genomförandet av både uppgiften att bistå kommuner med uppsökande verksamhet bland samer och uppgiften att informera om sameskolan och samiska undervisningsinslag i skolväsendet. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i rekommendationen att regeringen bör utreda Sameskolstyrelsens förutsättningar att genomföra uppgifterna. Regeringen instämmer också i bedömningen att det finns brister i Sameskolstyrelsens genomförande av uppgiften att främja utveckling och produktion av läromedel för samisk undervisning. Regeringen är medveten om att processen för att utveckla och producera läromedel är komplex och att den innehåller moment som kräver en rad olika kompetenser och resurser. Av Sameskolstyrelsens regleringsbrev (U2016/05731/S) framgår att ska användas för utveckling och utökning av samiska lärverktyg och läromedel. Av dessa medel använde Sameskolstyrelsen till uppgiften. Anslaget är oförändrat i regleringsbrevet (U2017/02395/S). Sameskolstyrelsen ska enligt regleringsbrevet i årsredovisningen ange hur medlen använts. Myndigheten ska även redovisa insatserna avseende läromedel fördelade på nordsamiska, sydsamiska och lulesamiska samt ange för vilka av dessa språkvarieteter behovet av läromedel är störst. Mot bl.a. denna bakgrund instämmer regeringen i rekommendation att regeringen bör utreda andra skolmyndigheters förutsättningar att utföra vissa av uppgifterna, exempelvis främjandet av läromedelsproduktionen. Slutligen instämmer regeringen i rekommendation att uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet bör utvecklas i syfte att kunna göra ändamålsenliga bedömningar av myndighetens resultat. Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen har vidtagit åtgärder som ligger i linje med rekommendationer till regeringen. Regeringen tillsatte en särskild utredare (dir. 2017:37) för att göra en bred översyn av ansvarsfördelningen och organiseringen av myndigheterna på skolområdet i syfte att skapa en mer ändamålsenlig myndighetsstruktur som effektivare än kan bidra till en bättre skola. I utredningens direktiv ingår att analysera och föreslå lämpligt huvudmannaskap för Sameskolstyrelsen eller dess verksamheter, vilket innebär att även kan övervägas som huvudman i enlighet med rekommendation. I utredningens uppdrag ingår även att, med utgångspunkt i det huvudmannaskap som föreslås, lämna förslag på åtgärder som säkerställer att verksamheten kan bedrivas på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Denna del av uppdraget ligger i linje med rekommendation att regeringen ska utreda dels Sameskolstyrelsens förutsättningar att genomföra sina uppgifter, dels andra skolmyndigheters förutsättningar att utföra vissa av uppgifterna. En viktig utgångspunkt för analysen och utformningen av förslag om lämpligt huvudmannaskap är enligt direktiven att det samiska folkets särskilda ställning som urfolk och rätten till självbestämmande respekteras och säkerställs. Uppdraget ska redovisas . Regeringens uppföljning av Sameskolstyrelsens verksamhet sker genom löpande dialog och myndighetens årsredovisning. har regeringen även genomfört en tätare uppföljning av Sameskolstyrelsens ekonomi och arbetsprocesser. I syfte att ytterligare stärka den ekonomiska uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet har regeringen i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 2 s. 91) aviserat att tillförs . De aviserade medlen ska användas för genomförande av ett regeringsuppdrag om att analysera Sameskolstyrelsens kostnadsutveckling och ekonomistyrning. Regeringen utvecklar med detta uppföljningen av Sameskolstyrelsens verksamhet i enlighet med rekommendation. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. 5Tillkännagivande från om ett nationellt digitalt lärarlyft Regeringen vill i denna skrivelse informera om regeringens arbete med anledning av tillkännagivande om ett nationellt digitalt lärarlyft. tillkännagav att regeringen ska utreda frågan om att införa ett nationellt digitalt lärarlyft i enlighet med 2017/18:68 vad utbildningsutskottet anfört i sitt betänkande (bet. 2015/16:UbU14, punkt 14, rskr. 2015/16:228). gav regeringen i uppdrag att ta fram och genomföra nationella skolutvecklingsprogram som riktar sig till huvudmän och skolor. Insatserna ska bestå av olika kompetensutvecklings- och stödinsatser riktade till huvudmän och skolor, bl.a. när det gäller it som såväl pedagogiskt som administrativt verktyg. Uppdraget innefattar att ta fram förslag till nödvändiga kompetensutvecklingsinsatser som avser digitala lärarresurser och verktyg för att stärka den digitala kompetensen i undervisningssituationen samt för en effektivare administration. Dessa insatser ska enligt uppdraget ingå i skolutvecklingsprogrammen . När det gäller kompetensutvecklingsinsatserna för digitala verktyg och lärarresurser ska dessa enligt uppdraget vara långsiktiga och ta tillvara de möjligheter till pedagogisk utveckling och administrativa vinster som utvecklingen på området medför. I budgetpropositionen (prop. 2017/18:1) gör regeringen bedömningen att det finns ett behov av ett förstärkt stöd för lärares deltagande i kompetensutvecklingsinsatser för att underlätta och säkerställa införandet av programmering i undervisningen och bedömer därför att medel bör tillföras för detta ändamål. Regeringen har fattat beslut om en nationell digitaliseringsstrategi för skolväsendet (U2017/04119/S). Ett av de delmål som bl.a. fastslås i strategin är att förskolechefer, rektorer och huvudmän ska ha förmåga att strategiskt leda digitalt utvecklingsarbete i verksamheterna. Ett annat delmål är att personal som arbetar med barn och elever ska ha kompetens att välja och använda ändamålsenliga digitala verktyg i utbildningen. Förskolechefer, rektorer och huvudmän behöver enligt strategin skapa förutsättningar för personalens kompetensutveckling så att eleverna ges möjligheter att stärka dessa kompetenser. I syfte att genomföra de övergripande målen i strategin och i förlängningen regeringens vision för skolväsendet kommer regeringen att – tillsammans med SKL – bryta ned strategins delmål till initiativ och aktiviteter. Regeringen bedömer att de ovan redovisade åtgärderna är de mest ändamålsenliga med anledning av tillkännagivande. Tillkännagivandet får därmed anses slutbehandlat. – dags för en omstart är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-444-5 rir 2017:15 tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 6 - 0 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 8 9 3 R I R 2 0 1 7 : 1 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – dags för en omstart har granskat statens insatser för samisk utbildning som genomförs av Sameskolstyrelsen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , , och . Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna och för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S A M I S K U T B IL D N IN G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T R IK S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Översiktlig historik för svensk utbildning av samer Mål, uppgifter och resurser Sameskolstyrelsens mål och uppgifter Sameskolstyrelsens ledning och verksamhet Sameskolstyrelsens kostnader, mål och prioriteringar Sameskolstyrelsens huvudmannaskap för sameskolan Tala, läsa och skriva samiska och vara funktionellt tvåspråkig Förutsättningar för sameskolans verksamhet Uppsökande verksamhet bland samer Information om sameskolan och samiska undervisningsinslag Styrning genom instruktion, regleringsbrev och andra författningar Skolinspektionens och uppföljning och tillsyn Rapportens sammanfattning på lulesamiska Rapportens sammanfattning på nordsamiska Rapportens sammanfattning på sydsamiska R I K S R E V I S I O N E N S A M I S K U T B IL D N IN G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T R IK S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat de statliga insatserna för samisk utbildning som genomförs av Sameskolstyrelsen. I granskningen har bland annat ingått att undersöka om Sameskolstyrelsen når de mål som myndigheten har och om regeringens styrning av Sameskolstyrelsen skapar goda förutsättningar för myndighetens arbete. Sameskolstyrelsen ska främja att alla barn till samer får tillgång till en likvärdig utbildning med samiska undervisningsinslag. För att nå målen har Sameskolstyrelsen i uppgift att fullgöra statens huvudmannaskap för sameskolan (förskoleklass– årskurs 6) och genomföra andra utbildningsinsatser gentemot samiska elever som av olika anledningar inte går i en sameskola. Enligt regeringen ska sameskolan bidra till att bevara och utveckla det samiska språket och den samiska kulturen. Inför granskningen har tagit del av rapporter från bland annat årliga revisorer, och Skolinspektionen som visade på brister i Sameskolstyrelsens arbete. observerade också att antalet elever i sameskolan varit lågt , i den minsta sameskolan fanns det till exempel 9 elever 2016. noterade också att antalet elever som läser samiska i årskurs 9 har minskat och var 19 till antalet /16. Måluppfyllelsen för de statliga insatserna för samisk utbildning som genomförs av myndigheten är i flera avseenden är låg. Det innebär att insatserna inte får avsedd effekt på övergripande mål för samisk utbildning och kultur. Det betyder också att samiska elever i sameskolan riskerar att inte få tillräckligt bra förutsättningar för att nå utbildningens mål och att samiska elever utanför sameskolan inte får tillgång till utbildning med samiska undervisningsinslag. bedömer att Sameskolstyrelsens låga måluppfyllelse beror på brister både i myndighetens arbete och i regeringens styrning av myndigheten. Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och slutsatser. Flera brister i Sameskolstyrelsens arbete Granskningen visar att Sameskolstyrelsen inte genomfört eller bristfälligt genomfört flera av sina uppgifter och dessutom har myndigheten har svårt att uppfylla de grundläggande krav som ställs på en statlig myndighet. menar att den otillräckliga måluppfyllelsen delvis beror på att Sameskolstyrelsens ledning inte arbetat tillräckligt långsiktigt och skapat strukturer för R I K S R E V I S I O N E N S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T Trots att Sameskolstyrelsen är en myndighet som har funnits saknas tydlig planering, uppföljning och utveckling inom flera av myndighetens verksamhetsområden. Det innebär bland annat att tidigare erfarenheter och kunskaper om utvecklingsinsatser inte har kunnat omhändertas i myndighetens utvecklingsarbete. Avsaknaden av strukturer gör att det har ankommit på skolchef och kansli att ta ansvar för såväl de mer övergripande och strategiska uppgifterna som uppgifter av mer operativ art. Den stora arbetsbelastning som detta inneburit är en förklaring till bristerna i myndighetens måluppfyllelse och är enligt också en anledning till att myndighetens arbete har en tydlig reaktiv karaktär. De senaste årens återkommande ekonomiska trångmål har ytterligare förstärkt dessa tendenser. Bristerna i måluppfyllelse och förutsättningar är inte nya Sameskolstyrelsen skapar inte tillräckligt goda förutsättningar för verksamheten i myndighetens sameskolor. Brister i det systematiska kvalitetsarbetet och i samordningen mellan de olika sameskolorna som uppmärksammades av och återigen 2013 av Skolinspektionen, föreligger alltjämt. Indikationer på att eleverna inte når tillräckliga kunskaper i ämnet samiska är inte heller en ny observation, utan observerades 2003 av . Samisk integrerad undervisning är en viktig utbildningsform för elever som inte går i en sameskola. Elevantalet har varierat mellan cirka 150 och 200 , men verksamheten är fortfarande såväl till innehåll som utbredning underutvecklad. Flera utvecklingsområden som identifierade och 2003 består fortfarande. Tillgång till samiska läromedel och lärare i samiska är en grundläggande förutsättning för att Sameskolstyrelsen ska kunna nå sina mål. konstaterade regeringen att bristen på lärare i samiska i stor utsträckning hindrade förverkligandet av en samisk utbildningsväg och att behovet av läromedel för den samiska undervisningen var utomordentligt stort. Dessa brister består alltjämt. Lärarutbildningen för samiska ämneslärare har funnits men har inga registrerade studenter. har Sameskolstyrelsen varit inblandad i färdigställandet av 12 samiska läromedel. Som en jämförelse kan nämnas att norska till 2013 färdigställde 252 samiska läromedelsprojekt. Begränsade insatser till samiska elever som inte går i sameskolan Sameskolstyrelsens mål är att främja att alla samiska barn får tillgång till en likvärdig utbildning av god kvalitet med samiska undervisningsinslag. Utöver de runt 180 eleverna i sameskolorna finns minst 500 elever i kommunala och fristående skolor, vars skolgång skulle kunna beröras av Sameskolstyrelsens arbete, till exempel genom samisk integrerad undervisning. Flera stora brister finns dock i Sameskolstyrelsens arbete med de uppgifter som riktar sig till elever utanför sameskolan. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Exempelvis har myndighetens arbete med att utveckla och utöka den integrerade undervisningen och insatserna för att informera om sameskolan och den verksamhet som erbjuds varit mycket begränsade. av myndighetens anslag går till sameskolan, vilket är en anledning till att flera andra uppgifter närmast är åsidosatta. är Sameskolstyrelsens prioritering av huvudmannaskapet för sameskolan naturlig, då det är den uppgift som är tydligast styrd av bland annat skollag, tillsyn och myndighetens regleringsbrev. Regeringens styrning är otillräcklig Trots att Sameskolstyrelsens svårigheter att nå sina mål och genomföra sina uppgifter har varit kända , i många fall decennier, har regeringen inte lyckats omsätta dessa kunskaper i en ändamålsenlig styrning av myndigheten. Regeringen har varken lyckats bedriva en effektiv styrning inom ramarna för nuvarande struktur eller föreslå en ny. Nuvarande styrkedja är otydlig och inte ändamålsenlig. Regeringen kan varken påverka sammansättningen av nämnden som styr myndigheten eller avsätta densamma (eller skolchefen). Denna möjlighet har i stället , men eftersom inte följer upp Sameskolstyrelsens verksamhet och Sameskolstyrelsen inte heller lyder under , blir det oklart vem som tar det övergripande ansvaret för Sameskolstyrelsens verksamhet. Sameskolstyrelsen är inrättad som en nämndmyndighet, en ledningsform som inte är anpassad för myndighetens verksamhet och som försämrar förutsättningarna för en effektiv intern styrning. Dessutom tar inte tillsättning av Sameskolstyrelsens ledning hänsyn till myndighetens uppdrag. En grundläggande tanke är att ledningen i en nämndmyndighet ska väljas mot bakgrund av de krav och förväntningar som ställs på myndigheten ifråga. utser istället Sameskolstyrelsens ledamöter på politiska grunder. Skolorna är den del av verksamheten som fungerar bäst