prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Det är dock viktigt att alla inblandade har en tydlig motivation att se till att reglerna kring transporten följs. har även uppmärksammats flera fall av storskalig och organiserad olovlig införsel av alkohol. Ett exempel är organiserade resor till grannländer, där inhyrda personer utger sig för att vara passagerare och påstår sig äga de stora mängder alkohol som fraktas men som sedan säljs illegalt, s.k. spritbussar. I de fall det kan visas att det inte är fråga om införsel för privat bruk och korrekt dokumentation saknas kan det bli aktuellt att påföra transporttillägg för sådana transporter. Enligt uppgifter från och Polis- myndigheten är dessa resor i hög grad organiserade och bedrivs på ett affärsmässigt sätt utifrån ekonomiska kalkyler. För dessa resor torde tilläggets nivå spela en stor roll för reglernas efterlevnad. Sammantaget kan konstateras att för- hållandena har ändrats på flera sätt och att resonemanget i förarbetena till LPK om att risken för upptäckt torde vara av mycket större betydelse än nivån på transporttillägget i flera fall inte synes vara relevant längre. De ändrade förhållandena innebär även att den nuvarande nivån för transporttillägg inte är tillräcklig. Fråga uppkommer då om en ökning av transporttillägget till den tidigare föreslagna nivån kan anses vara oskälig eller oproportionerlig. Inledningsvis bör då påminnas om regeln i 4 kap. 2 § LPK enligt vilken ett beslut om transporttillägg som avser avsaknad av dokument undanröjs, om den som beslutet gäller kommer in med föreskrivna dokument inom en månad för beslutet. Den innebär att en i övrigt seriös aktör som av förbiseende inte medfört korrekta dokument under transporten inte kommer att behöva betala transporttillägg. Det är enbart om aktören, efter att ha fått bristen påpekad för sig, inte kan presentera de relevanta dokumenten inom en månad som transporttillägget faktiskt påförs. Transporttillägg torde därför i praktiken enbart påföras om de dokument som enligt punktskattedirektivet och svensk lagstiftning krävs faktiskt inte existerar. För de fall där korrekt säkerhet inte har ställts finns inte motsvarande regel, men å andra sidan kan konstateras att faran i de fallen redan har uppkommit genom att transporten inletts utan att korrekt säkerhet har ställts. Vidare finns i 4 kap. 3 § LPK en generell regel om befrielse från transporttillägg om det är uppenbart oskäligt att ta ut det. Som ett exempel på en situation då denna regel kan bli aktuell nämns i förarbetena då underlåtenheten att medföra dokument beror på omständigheter som den skattskyldige inte råder över (prop. 1996/96:197 s 19 f jämförd med prop. 1997/98:100 s 203). Sammantaget innebär dessa två regler att ett transporttillägg om inte kan anses oskäligt för de situationer då tillägget faktiskt påförs. Regeringen föreslår därför att nivån för transporttillägg höjs från till av de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på de varor för vilka aktuella bestämmelser inte har iakttagits. Förändringen ska träda i kraft . P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Finns det skäl att införa olika nivåer av transporttillägg? I promemorian diskuterades frågan om det finns skäl att införa olika nivåer för transporttillägg. Enligt skatteförfarandelagen (2011:1244) tas skattetillägg ut med fem olika procentsatser beroende på vilken typ av skatt det är fråga om och vad den oriktiga uppgiften bestod i. Reglerna om skattetillägg är dock generella och avsedda att täcka in ett mycket stort antal tänkbara situationer. Transporttillägg påförs däremot enbart i vissa tydligt definierade situationer. På grund av reglernas utformning sammanfaller oftast en viss situation med en viss aktör. De situationer då transporttillägg kan påföras är för varje aktör kopplade till vissa situationer då reglerna inte har följts. De aktörer som enligt resonemanget i promemorian främst skulle kunna komma i fråga för en lägre nivå är förare respektive ägare eller nyttjanderättsvarare till lokal där punktskattepliktiga varor förvaras i vissa fall, eftersom dessa generellt inte får någon av att skatt inte betalas på ett korrekt sätt. Att de saknar eget vinstintresse i skatte- frågan gör dock även, som nämndes innan, att nivån på transporttillägg utgör ett betydligt större incitament att se till att reglerna följs än ”hotet” om att korrekt skatt påförs varorna. Ju mer måna alla inblandade i en transaktion med punktskattepliktiga varor är av att reglerna följs, desto svårare blir det för någon part att låta bli att fullgöra sina förpliktelser. I promemorian bedöms därför att det inte är lämpligt att införa olika nivåer av transporttillägg för olika aktörer eller olika situationer. Regeringen instämmer i denna bedömning. och har anfört hänför sig vissa av de skäl som tidigare angetts för att höja nivån på transporttillägget specifikt till alkoholvaror. I promemorian görs bedömningen att vikten av att reglerna för flyttningar av tobaksvaror och energiprodukter följs dock inte är mindre. Med några få undantag är reglerna i punktskatte- direktivet om innehav, flyttning och övervakning gemensamma för de olika varutyperna. Att nationellt införa olika nivåer på transporttillägg för olika varor skulle, enligt bedömningen i promemorian, kunna ge skenet av att det anses olika viktigt att förfarandereglerna följs, vilket inte är lämpligt. I promemorian bedömdes därför att nivåerna av transporttillägg borde vara lika för de olika varutyperna och därmed även de olika punktskatterna. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 När det gäller lindrigare fel innebär, som tidigare nämnts, reglerna i 4 kap. 2 § LPK att beslut om transporttillägg undanröjs i fall då en i övrigt seriös aktör av förbiseende inte medfört korrekta dokument under en transport. I kombination med att transport- tillägg enbart påförs i vissa specifika situationer innebär detta att det är tveksamt om det bland de fall då transporttillägg faktiskt påförs kan talas om lindrigare fel. I situationer då de dokument som föreskrivs i punktskattedirektivet inte heller i efterhand kan presenteras eller korrekt säkerhet inte har ställts saknas skäl att ta ut transport- tillägg med en lägre nivå. För exceptionella omständigheter finns regeln i 4 kap. 3 § LPK och befrielse från transporttillägg. Sammantaget bedömdes det i promemorian därför inte motiverat att införa några lägre nivåer av transporttillägg. Regeringen instämmer i denna bedömning. Rättsutvecklingen då dokument har presenterats men de innehåller fel En fråga som har aktualiserats i rättstillämpningen är vad som gäller om en aktör vid en transport av punktskattepliktiga varor presenterar de dokument som krävs enligt den aktuella lagstiftningen, men dokumenten inne- håller felaktiga uppgifter (utöver smärre brister). Kan transporttillägg i en sådan situation påföras aktören utifrån att korrekt dokumentation inte har presenterats? Kammarrätten i (KRNG) prövade denna fråga i en dom (mål 6047-13). Målet rörde ett bolag som ägde en lokal där alkoholvaror förvaras för på-, av- eller omlastning under en pågående flyttning. Vid en transportkontroll tillhandahöll bolaget förenklade ledsagardokument. Referensnumren som angavs i dokumenten var dock felaktiga. KRNG ansåg att kravet på lokalägaren ska tillhandahålla "före- skrivet" förenklat ledsagardokument innebär att dokumenten måste uppfylla kraven i l kap. 6 § LPK. Om ledsagardokumenten innehåller mer än smärre brister ska alltså transporttillägg enligt KRNG tas ut. Felaktiga referensnummer ansågs inte vara en smärre brist och grund för att ta ut transporttillägg förelåg därför enligt KRNG. I en dom (mål 7967-13) prövade Kammarrätten i (KRNS) samma fråga. Även det målet rörde ett bolag som disponerade en lokal där alkoholvaror förvaras för på-, av- eller omlastning under en pågående Och även det bolaget hade vid en transportkontroll tillhandahållit förenklade ledsagardokument där referens- numren som angavs var felaktiga. KRNS ansåg att det låg närmast till hands att tolka kravet på ”föreskrivet” förenklat ledsagardokument som att det åsyftar i vilka situationer ett förenklat ledsagardokument ska medföra varorna. Det innebär att transporttillägg, enligt KRNS, bara kan tas ut om något förenklat ledsagardokument över huvud taget inte följer med varorna. Något stöd för att kräva att en lokalägare ska kontrollera att uppgifterna i de förenklade led- sagardokumenten är korrekta fanns enligt KRNS inte. Det fanns därför inte grund för att ta ut transporttillägg. Kammarrätten i dom över- klagades och meddelade () dom i målet (mål 1978-15). HFD fann att det ligger närmast till hands att tolka bestämmelsen i 1 kap. 6 § andra stycket LPK på så sätt att ett ledsagardokument som är behäftat med mer än smärre brister inte utgör ett ledsagardokument vid tillämpningen av 1 kap. 6 § första stycket LPK eller 4 kap. 1 § samma lag. Felaktiga referensnummer ansågs inte utgöra smärre brister och bolaget hade därför inte uppfyllt sin skyldighet att tillhandahålla för- enklade ledsagardokument. Det fanns därmed grund att påföra bolaget transporttillägg. I det aktuella fallet konstaterade HFD dock att det var oskäligt att ta ut transporttillägget. Detta eftersom bolaget hade lämnat fullständigt ifyllda ledsagardokument som först vid närmare granskning befunnits innehålla felaktiga referensnummer. Det hade inte heller fram- kommit att det funnits anledning för bolaget att ifrågasätta riktigheten av de ifyllda uppgifterna. Frågan vad som gäller om en aktör vid en transport av punktskattepliktiga varor presenterar de dokument som krävs enligt den aktuella lagstiftningen, men dokumenten innehåller felaktiga uppgifter får således anses ha klargjorts i rättspraxis. Ett ledsagardokument som har mer än smärre brister utgör inte ett ledsagardokument vid tillämpningen av 1 kap. 6 § första stycket LPK eller 4 kap. 1 § samma lag. Att det i just det specifika fallet bedömdes oskäligt att påföra transporttillägget var kopplat till omständigheterna i det fallet. Att det generellt skulle vara oskäligt att påföra lokal- innehavare transporttillägg är inte lagstiftningens Något ytterligare behov av att förtydliga lagstiftningen i denna del anser regeringen inte föreligga . och har anfört att det borde införas regler om att i efterhand komplettera eventuella brister i ställd säkerhet, motsvarande de som finns när det gäller ledsagardokument. Det nu aktuella lagstiftningsärendet rör enbart nivån på transporttillägget. Detta omfattar inte några förändringar av reglerna för ställd säkerhet. Sprit och vinleverantörsföreningen och har anfört att det behöver genomföras fler åtgärder, exempelvis en ny översyn av hur sambanden ser ut mellan alkohol, skatter och införsel. Inte heller detta omfattas av det nu aktuella lagstiftningsärendet. Förslaget medför ändringar av 4 kap. 1 § LPK, se avsnitt 3.11. Regeringens bedömning: Några förändringar av reglerna för transporttillägg behöver inte göras med anledning av förändringar i synen på skatte- tillägg i förhållande till . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anför att den bedömning som gjorts i prop. 2002/03:106 att transporttilläggen inte omfattas av anklagelse om brott kan ifrågasättas. Det straffrättsliga förfarandets förhållande till transporttilläggen behöver regleras. Att transporttilläggen utformats med skattetilläggen som förebild talar för att de med dagens synsätt är att betrakta som ett straff. Strängheten i en sanktion är ett av de kriterier som inverkar på bedömningen av sanktionens karaktär, vilket blir mer påtagligt om höjningen genomförs. De kriterier som har ställt upp för att avgöra om det rör sig om samma sak samt om det rör sig om anklagelse om brott är uppfyllda för transporttillägg. Resonemangen kring transporttilläggets syfte och funktion kan ifråga- P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Det kan noteras att det i LPK inte finns något utrymme för lämplighetsbedömning, utan transporttillägg ska påföras. Det finns ingen reglering som utesluter transporttillägg som lagföring. En mer djupgående analys bör göras av transporttilläggens förenlighet med den Europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna samt EU:s stadga om de grund- läggande rättigheterna. Det behövs en analys av om samtliga förfaranden rörande exempelvis en införsel av alkohol är samordnade så att konsekvenserna blir proportionerliga och förutsebara för den enskilde. vid anser att frågan bör utredas ytterligare med större beaktande av . Mot bakgrund av det avskräckande och avhållande syftet finns goda argument för att sanktionen transporttillägg omfattas av de processuella garantireglerna i Europarätten. De argument som anförs i promemorian för att så inte är fallet är inte övertygande. Sanktionen riktas inte bara mot ordningsförseelser, utan även mot betydligt allvarligare beteenden. Syftet att bekämpa illegala aktiviteter borde ha nämnts och beaktats i analysen. En mer djupgående analys om inne- börden av begreppet brott i Europa- konventionens mening måste göras. Vare sig eller Högsta förvaltnings- domstolen gjorde inledningsvis korrekta bedömningar av rättsläget avseende skattetillägg. Detta beskrivs inte på ett rättvisande sätt. Det kan inte uteslutas att transporttillägget omfattas av Europarättens rättsskyddsgarantier. Om det senare skulle visa sig att så är fallet kan betydande skadeverkningar uppkomma. I värsta fall kan det leda till att kriminella aktiviteter inte kan lagföras. Att medvetet låta bli att betala skatt är ett allvarligt brott och bör bestraffas som ett skattebrott. anför att det behöver utredas vidare om transporttillägg är att betrakta som en administrativ avgift eller en straffrättslig sanktion. Såväl som Europa- domstolen har i avgöranden bedömt att skatte- tillägg är av straffrättslig karaktär och att det svenska systemet med skattebrott och skatte- tillägg strider mot förbudet mot dubbla förfaranden. anför att de uttalanden som det hänvisas till i promemorian är mycket summariska och någon ingående analys av P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 karaktären på transporttillägget görs inte. I förarbetena till lagen (1998:506) om punkt- skattekontroll av transporter m.m. av alkohol- varor, tobaksvaror och energiprodukter uttryckte både regering och flera remissinstanser osäkerhet om hur transporttillägget förhåller sig till artikel 6 i . Sedan dessa förarbetsuttalanden har det hänt mycket på området. Efter ett antal avgöranden från både och stod det exempelvis klart att skattetillägget har straffrättslig karaktär och det svenska systemet med både skattetillägg och skattebrott vid oriktig uppgift stod i strid med förbudet mot dubbla förfaranden. Vid bedömningen av om en sanktion har straffrättslig karaktär i Europa- konventionens mening ska hänsyn tas bl.a. till om sanktionen har en avskräckande och bestraffande funktion. I promemorian beskrivs syftet med den föreslagna höjningen av nivån på transporttillägget vara att påverka företags verksamhet och privatpersoners beteende för att få dem att välja att följa reglerna. Genomgående anförs som skäl till höjningen att incitament, i form av ett tillräckligt högt transporttillägg, behövs för att motivera till att reglerna följs. Syftet verkar med andra ord vara att transporttillägget ska verka avskräckande. Att transporttillägget har en bestraffande funktion torde vara uppenbart. I likhet med skattetillägget finns ingen övre gräns för storleken på transporttillägget och det kan bli fråga om stora summor, vilket förstärks av en höjning. Således är det mycket som talar för att transporttillägget är att betrakta som ett straff i Europa- konventionens mening. Därmed aktualiseras förbudet mot dubbla förfaranden. De gärningar som kan leda till att transporttillägg påförs torde även kunna aktualisera ansvar för brott enligt andra lagar. Ett påfört transporttillägg riskerar därför att vara ett hinder för åtal för brott eftersom tillägget och åtalet kan avse samma faktiska omständigheter. Sammanfattningsvis anser att det finns all anled- ning att närmare analysera huruvida transport- tillägget utgör ett straff i mening. anför att och dess domstolar har haft en felaktig uppfatt- ning om att det svenska systemet med dubbla sanktioner, skattetillägg och brottspåföljd, är tillåtet. En administrativ sanktionsavgift är ett straff. Sedan propositionsuttalandena som det hänvisas till har rättsutvecklingen för del varit dramatisk och det är klarlagt att skattetillägg är ett straff. Skälen för regeringens bedömning: europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europa- konventionen) behandlar ett antal fri- och rättigheter. Bland dessa finns rätten till dom- stolsprövning och en rättvis rättegång i artikel 6 samt rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet (dubbelprövningsförbudet). Hur dessa rättigheter förhåller sig till de svenska systemen med bl.a. skattetillägg och transport- tillägg har diskuterats . När det gäller skattetillägg har det skett förändringar i hur de betraktas, vilket slutligen ledde till att i NJA 2013 s. 502 konstaterade att det svenska systemet vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) i två olika förfaranden mot en och samma person är oförenligt med rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott. instämde i HFD 2013 ref. 71 i Högsta domstolens bedömning. Det har genomförts vissa förändringar av reglerna för skattetillägg och skattebrott (se prop. 2014/15:131, som också innehåller en redogörelse av rättsutvecklingen på området). Fråga uppkommer därför om förändringar behöver göras vad gäller transporttillägg. Prövningen av om ett nationellt förfarande strider mot någon av de aktuella rättigheterna görs i flera steg. För att någon av artiklarna ska bli tillämplig krävs, såvitt nu är aktuellt, först att det nationella förfarandet kan ses som ett ”straff”. När det gäller skattetillägg konstaterade i två domar (Janosevic mot , no 34619/97, respektive och Vulic mot , no 36985/97, båda meddelade ) att det svenska systemet med skattetillägg är att se som ett straff i mening. Med anledning av dessa domar föreslogs i proposition 2002/03:106 (bet. 2002/03:SkU16, rskr. 2002/03:167) vissa förändringar av reglerna för skattetillägg för att uppfylla kraven i artikel 6. I propositionen analyseras även transporttilläggets förhållande till . bedömningen att transporttillägg inte omfattas av anklagelse för brott enligt artikel 6 i Europa- konventionen (och därmed inte heller ansågs vara ett straff). Som skäl anfördes att transport- tillägg utgör en sanktion med ett mycket speciellt syfte och snävt tillämpningsområde som närmast får anses rikta sig mot ett särskilt slags ordningsförseelser samt att de till största delen också fyller en närmast vitesliknande funktion så till vida att tillägget skall undanröjas om de handlingar som saknats företes (prop. 2002/03:106 s. 221). Bedömningen av om skattetillägg utgör ett straff enligt har inte ändrats , utan har i stället fastställts i flera domar från . Förändringen avseende skattetillägg i NJA 2013 s. 502 och HFD 2013 ref. 71 beror i stället på en ändrad syn av hur de två förfarandena avseende skattebrott och skattetillägg förhåller sig till varandra och till dubbelprövningsförbudet. I den remitterade promemorian gjordes därför bedömningen att det inte fanns skäl att göra någon annan bedömning angående om transporttillägg kan anses vara ett straff än den som gjordes i prop. 2002/03:106. Denna bedömning har ifrågasatts av flera remiss- instanser. Lagrådet har angett att de argument som anförs i lagrådsremissen för att transport- tillägg inte ska anses utgöra ett straff enligt inte är övertygande. Många faktorer talar enligt Lagrådet i stället för motsatsen. Lagrådet kan inte tillstyrka att förslaget läggs till grund för lagstiftning om inte det under den fortsatta beredningen görs en mer djupgående analys av hur transporttillägget förhåller sig till artikel 6 i . Med anledning av Lagrådets synpunkter vill regeringen framföra följande. Enligt Europa- domstolen måste begreppen "lagföring" och "straff" i artikel 4.1 tolkas med utgångspunkt i begreppen "anklagelse för brott" och "straff" i artikel 6 punkten 1 och artikel 7 punkten 1 i (se avgörandet i målet Zolotukhin mot , no 14939/03, ). I fråga om tolkningen av begreppet "anklagelse för brott" enligt artikel 6.1 har genom avgörande i målet m.fl. mot , no 5100/71 m.fl., , etablerat tre kriterier (de s.k. "Engelkriterierna") som ska tillämpas vid en prövning av om en sanktion är att bedöma som P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 anklagelse för brott i mening. De tre kriterierna är: –klassificering i inhemsk rätt, –gärningens art, och –den påföljd som kan komma i fråga. Vid bedömningen av om en handling omfattas av artikel 6.1 måste utgångspunkten, enligt domstolen, vara hur en viss handling klassificeras i inhemsk rätt. Klassificeringen utgör dock enligt domstolen enbart en utgångspunkt för bedömningen och av större betydelse är gärningens art samt den påföljd som en person riskerar att dömas till. I fråga om gärningens art har det betydelse om det rör sig om en gärning som kan utföras av vem som helst och mot vilken lagstiftaren har velat införa ett allmänt förbud eller om det är fråga om en kränkning av förhållningsregler för en viss avgränsad grupp personer med särskild ställning och särskilda skyldigheter. Även syftet med bestämmelsen påverkar denna bedömning. Utgångspunkten är att det andra och tredje kriteriet är alternativa i förhållande till varandra. För det fall att de sedda var för sig inte ger något klart svar på frågan om ett förfarande innefattar en anklagelse för brott, kan dock den kumulativa effekten av dem föranleda en sådan slutsats. Transporttillägg klassificeras i svensk rätt som en administrativ avgift och inte som ett straff. Frågan blir därför om gärningens art och den potentiella påföljden gör att det ändå kan betraktas som ett straff. När det gäller skatte- tillägg konstaterade i mot att skattetillägg riktar sig mot alla personer som är skattskyldiga i och inte mot en viss grupp med särskild ställning. I detta avseende skiljer sig transport- tillägget avsevärt från skattetillägg. Transport- tillägget riktar sig mot en begränsad grupp aktörer i samband med flyttningar av sådana punktskattepliktiga varor där skatterna är harmoniserade inom EU. De särskilda skyldigheter som gäller för denna grupp i de aktuella situationerna är definierade av EU- regler. Som en jämförelse av transporttilläggets omfattning i förhållande till skattetillägget kan konstateras att samtliga påförda transporttillägg i genomsnitt uppgår till , medan skattetillägg i budgetpropo- sitionen (prop. 2016/17:1) beräknades ge inkomster om . P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Det grundläggande syftet med transporttillägget är att säkerställa att EU-förfarandereglerna vid flyttningar av punktskattepliktiga varor följs. Syftet är således inte bestraffande, men inte heller enbart att kompensera för en kostnad. Syftet att upprätthålla efterlevnaden av för- faranderegler är något som transporttillägget delar med de flesta administrativa avgifter. Även om ett avskräckande syfte kan tala för att en åtgärd är att se som ett straff får det anses stå klart att alla administrativa avgifter interedan på grund av sitt syfte är att se som straff. När det gäller den påföljd som kan komma i fråga utgår transporttillägg som en avgift som beräknas utifrån de punktskatter som belöper på eller kan antas belöpa på de varor för vilka bestämmelserna inte har iakttagits. I de fallen transporttillägg tas ut på grund av att dokumentation saknas undanröjs beslutet om den som beslutet gäller kommer in med de föreskrivna dokumenten inom en månad från beslutsdatumet.