prop · H50351 · 2017-12-05 00:00:00 — Artikel 24.10 i EU:s förordning om personlig skyddsutrustning och 19.5 i marknadskontrollförordningen är sådana artiklar. Det innebär att bestämmelserna i dessa artiklar är tillämpliga för svenska myndigheter, med de begränsningar som följer av artiklarna och 30 kap. 24 § OSL. Behovet av införandet av regler om tystnadsplikt Myndigheter kan ibland behöva anlita extern hjälp för att utföra sina uppgifter. En myndighet kan t.ex. behöva konsultera teknisk expertis för att kunna avgöra om personlig skyddsutrustning uppfyller vad som krävs. Ofta torde dessa personer få en sådan anknytning till myndigheten att de i enlighet med 2 kap. 1 § OSL omfattas av sekretessregleringen. Uppgifter som kommer fram vid marknadskontroll av personlig skyddsutrustning kan dock behöva hanteras av en vidare krets av personer än de som omfattas av denna reglering. Det bör därför införas en tystnadsplikt för den som i annan verksamhet än det allmännas befattat sig med uppgifter i ett ärende om personlig skyddsutrustning (jfr 35 § produktsäkerhetslagen). I OSL finns inte någon sekretessbestämmelse som särskilt tar sikte på den typ av tillsynsverksamhet som ska bedriva i egenskap av marknadskontrollmyndighet. Sekretess gäller dock, i den utsträckning regeringen meddelar föreskrifter om det, i en statlig myndighets verksamhet som består i tillsyn över näringslivet. Sekretessen gäller för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat, om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs (30 kap. 23 § första stycket OSL). Enligt 9 § första stycket offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF, gäller sekretess i statliga myndigheters verksamhet som består i bl.a. tillsyn över näringslivet i den utsträckning som anges i bilagan till förordningen. Omfattningen av sekretessen hos de berörda myndigheterna ser ut på olika sätt. För tillsyn hos gäller sekretess, om inte intresset av allmän kännedom om förhållande som rör människors hälsa, miljön, eller redligheten i handeln eller liknande allmänintresse har sådan vikt att uppgifter bör lämnas ut. Bestämmelsen är alltså inte begränsad till någon särskild tillsynsverksamhet hos myndigheten. Sekretess gäller i tillsynsverksamhet i bl.a. ärenden enligt lagstiftningen om arbetsmiljön eller om reglering av arbetstid eller annars i ärende om arbetarskydd för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde lider men om uppgiften röjs (28 kap. 14 § OSL). När det gäller enskilds affärs- eller driftförhållanden gäller 28 kap. 15 § OSL, där det anges att sekretess gäller i ärende enligt lagstiftningen om arbetsmiljön, om reglering av arbetstid eller om arbetstillstånd för utlänning för sådan uppgift om det kan antas att den enskilde lider skada om uppgiften röjs. Enligt andra stycket gäller dock sekretessen inte vid tillsyn över produktsäkerheten hos varor som är avsedda för konsumenter eller kan antas komma att användas av konsumenter, om intresset av allmän kännedom om förhållanden som rör risk för skada på person har sådan vikt att uppgiften bör lämnas ut. tillsynsverksamhet omfattas av sekretess genom 28 kap. 14 och 15 §§ OSL, eftersom tillsynen sker med stöd av arbetsmiljölagen som är en lagstiftning om arbetsmiljön. EU:s förordning om personlig skyddsutrustning reglerar inte arbetsmiljön specifikt och det kan därför ifrågasättas om den kan anses utgöra lagstiftning om arbetsmiljön. Följaktligen går det även att ifrågasätta om den föreslagna lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen kan anses vara en sådan lagstiftning. När tillsynsverksamheten nu övergår till att regleras genom nyssnämnda regelverk kan därmed hävdas att den inte längre omfattas av sekretess enligt 28 kap. 14 och 15 §§ OSL. Det kommer dock även att finnas ett behov av att sekretessbelägga t.ex. affärshemligheter. Regeringen anser därför att det finns ett behov av att införa regler om sekretess som omfattar marknadskontroll av utformning och tillverkning av personlig skyddsutrustning som sker med stöd av EU:s förordning om personlig skyddsutrustning. Ett alternativ är att ändra tillämpningsområdet för 28 kap. 14 och 15 §§ OSL så att paragraferna även fortsättningsvis omfattar tillsyn av utformning och tillverkning av personlig skyddsutrustning. Ett annat alternativ är att utforma sekretessregleringen på ett sätt som motsvarar den som gäller för 2017/18:51 marknadskontroll, dvs. genom att införa en ändring i bilagan till OSF med stöd av 9 § första stycket OSF och 30 kap. 23 § OSL. 28 kap. 14 och 15 §§ OSL reglerar sekretessen för arbetarskydd i en vidare bemärkelse, medan 30 kap. 23 § OSL reglerar sekretessen vid tillsyn som utövas av statliga myndigheter. Det har inte framkommit annat än att regleringen har fungerat väl för tillsynsverksamhet. Det saknas skäl att anta att behovet av sekretess kommer att vara annorlunda för när myndigheten är marknadskontrollmyndighet för utrustning som omfattas av EU:s förordning om personlig skyddsutrustning. Den EU-rättsliga regleringen av konfidentialitet och tystnadsplikt är dessutom densamma oavsett om det är eller som är marknadskontrollmyndighet, vilket talar för att sekretessen bör regleras på ett likartat sätt hos de båda myndigheterna. En likformighet i sekretessregleringen säkerställer dessutom att samma skydd gäller oavsett om ett marknadskontrollärende hamnar hos eller . Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen att övervägande skäl talar för att marknadskontroll bör omfattas av en sekretessreglering som motsvarar den som gäller för marknadskontroll, vilket kan åstadkommas genom ändringar i OSF. Det ankommer på regeringen att närmare överväga utformningen av en sådan reglering. Av detta följer att regeringen inte föreslår någon ändring i OSL. Regeringens förslag: En ekonomisk aktör ska åläggas att betala en sanktionsavgift, om den ekonomiska aktören eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot kraven i EU:s förordning om personlig skyddsutrustning. Sanktionsavgift får inte åläggas någon för en överträdelse av ett förbud eller för en underlåtelse att följa ett föreläggande som har förenats med vite. I övrigt ska i fråga om sanktionsavgift 37 § andra stycket och 39– 43 §§ produktsäkerhetslagen tillämpas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslagen. ifrågasätter dock den föreslagna regleringen av sanktionsavgiften. framhåller att reglerna som ligger till grund för sanktionsavgift måste vara enkla och tydliga, vilket talar för ett system med s.k. strikt ansvar. Vidare anförs i sammanhanget att det föreslagna sanktionssystemet avviker från det som tillämpar , vilket leder till att t.ex. en arbetsgivare måste förhålla sig till två olika sanktionssystem. Skälen för regeringens förslag EU-förordningens regler om sanktioner Enligt artikel 45 i EU:s förordning om personlig skyddsutrustning ska medlemsstaterna fastställa regler om sanktioner för ekonomiska aktörers överträdelser av bestämmelserna i förordningen. För allvarliga överträdelser får straffrättsliga påföljder införas. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Nuvarande sanktionssystem på konsumentområdet På konsumentområdet finns en möjlighet för att ansöka hos domstol om utdömande av sanktionsavgift om en näringsidkare, eller någon som handlar på näringsidkarens vägar, uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot de krav som ställs upp för personlig skyddsutrustning för privat bruk. I fråga om sanktionsavgiften gäller enligt 9 § lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk vad som föreskrivs i 37 § andra stycket och 38–43 §§ produktsäkerhetslagen. Av hänvisningen till produktsäkerhetslagen följer att sanktionsavgift inte får tas ut av någon för en överträdelse av ett förbud eller en underlåtelse att följa ett föreläggande som har meddelats vid vite enligt lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk. Vidare följer bl.a. att frågor om påförande av sanktionsavgift prövas av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten. I de paragrafer till vilka hänvisning görs finns även regler om beräkning av avgiftens storlek, preskription, avgiftens betalning och om att avgift inte ska dömas ut i ringa fall. Nuvarande sanktionssystem på arbetsmiljöområdet På arbetsmiljöområdet finns en möjlighet för att besluta om sanktionsavgift genom avgiftsförelägganden. De förelägganden om sanktionsavgift som myndigheten meddelar gäller som en domstols lagakraftvunna avgörande, om föreläggandet godkänns av den som åläggs att betala avgiften. Godkänns inte avgiftsföreläggandet har möjlighet att ansöka hos förvaltningsrätt om att sanktionsavgiften ska tas ut (8 kap. 6 a och 7 §§ arbetsmiljölagen). har bemyndigats att meddela föreskrifter om vilka överträdelser som ska kunna leda till sanktionsavgift och hur avgifterna ska beräknas. Det är först när sådana föreskrifter har meddelats som myndigheten har möjlighet att besluta om sanktionsavgifter (8 kap. 5 § arbetsmiljölagen och 18 § första stycket 1 arbetsmiljöförordningen). När det gäller personlig skyddsutrustning har föreskrifter om sanktioner endast meddelats avseende skyldigheten att upprätta en försäkran om överensstämmelse. kan ta ut sanktionsavgift av tillverkaren eller dennes representant oavsett om överträdelsen har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Det råder alltså ett s.k. strikt ansvar. Avgiften får dock sättas ned helt eller delvis om överträdelsen är ringa, ursäktlig eller om det annars med hänsyn till omständigheterna skulle vara oskäligt att ta ut avgiften (8 kap. 5 och 6 §§ arbetsmiljölagen). Sanktionsavgift får inte tas ut för en gärning som omfattas av ett föreläggande eller förbud enligt arbetsmiljölagen. Det finns även särskilda regler om preskription och avgiftens betalning (8 kap. 5 a, 8 och 10 §§ arbetsmiljölagen). Enligt uppgift från tillsynsmyndigheterna har de inte använt sig av sanktionsavgifter i någon större utsträckning. I den mån det saknas möjligheter att på frivillig väg komma till rätta med överträdelser används i stället förelägganden och förbud, som även kan förenas med vite. har myndigheterna uttryckt att det finns ett behov av att i vissa fall kunna använda sanktionsavgifter. Det kan t.ex. röra sig om situationer då en näringsidkare medvetet bryter mot kraven som gäller för personlig skyddsutrustning. Redan risken att drabbas av sanktionsavgift kan avhålla näringsidkare från att bryta mot kraven som gäller för personlig skyddsutrustning. En sådan avhållande effekt skulle inte kunna uppnås enbart med förelägganden eller förbud, eftersom de endast gäller framåt i tiden. Sanktionsavgiften behövs också för att komma till rätta med oseriösa näringsidkare som annars kan skaffa sig ekonomiska fördelar genom att bryta mot regelverket som gäller för personlig skyddsutrustning. Utan en sådan möjlighet skulle näringsidkare riskfritt kunna begå överträdelser till dess att de upptäcks och får ett föreläggande eller förbud meddelat mot sig vid vite. Mot bakgrund av vad som ovan anförts kan det konstateras att det finns ett behov hos tillsynsmyndigheterna av att i vissa fall kunna använda sig av sanktionsavgifter. Marknadskontrollmyndigheterna bör därför ges denna möjlighet. Hur bör sanktionsavgiften regleras i den nya lagen? Som framgått ovan finns två olika system som reglerar möjligheten att ta ut sanktionsavgifter, vilket hänger samman med de två olika regelverk som gäller för personlig skyddsutrustning. Framöver kommer i stället ett regelverk att gälla, nämligen EU:s förordning om personlig skyddsutrustning. Den gör ingen skillnad mellan personlig skyddsutrustning för privat bruk och personlig skyddsutrustning som är avsedd för arbetstagare. Ett gemensamt sanktionssystem bör därför gälla för all personlig skyddsutrustning. EU:s förordning om personlig skyddsutrustning innehåller många olika regler som de ekonomiska aktörerna ska uppfylla. Det är svårt att på förhand avgöra till vilka av dessa bestämmelser som en sanktionsavgift behöver kopplas, vilket talar för ett system av mer generell karaktär. Det kan dessutom antas att den avhållande effekten hos ett sådant system blir större, jämfört med om sanktionsavgifterna endast knyts till vissa specifika bestämmelser i förordningen. En del av reglerna i EU-förordningen är sådana att de inte ger något utrymme till bedömningar av på vilket sätt de ska uppfyllas, se t.ex. artikel 8.8 om tillverkarens skyldighet att lämna en EU-försäkran om överensstämmelse. Andra regler innehåller dock rekvisit som kräver mer komplicerade bedömningar. Regler av det senare slaget lämpar sig mindre väl för ett sanktionssystem med strikt ansvar. Artikel 8.9 förutsätter t.ex. en bedömning av vad en tillverkare anser eller har skäl att tro angående om den personliga skyddsutrustning som denne har släppt ut på marknaden uppfyller kraven i förordningen. anför att nuvarande system för sanktionsavgifter är att föredra. Ett sådant system innebär enligt dels att reglerna som sanktioneras måste vara tydliga och enkla av rättssäkerhetsskäl, dels att en arbetsgivare inte behöver förhålla sig till olika sanktionssystem. Regeringen konstaterar inledningsvis att det enligt det remitterade förslaget förutsätts att uppsåt eller oaktsamhet föreligger för att sanktionsavgift ska komma ifråga. Att denna bedömning enligt förslaget görs av domstol, tillgodoser enligt regeringen högt ställda krav på en rättssäker prövning. Vidare konstaterar regeringen att det inte har framkommit annat än att det kan uppkomma situationer då det finns behov av att kunna meddela sanktionsavgifter även för överträdelser av regler som innehåller mera komplicerade bedömningsmoment. Andra regler som till synes framstår som enkla kan även i praktiken innehålla förhållandevis svåra bedömningsmoment, vilket kan anses tala för att de bör avgöras av domstol i första instans. Avslutningsvis vill regeringen i detta sammanhang lyfta fram att sanktionssystemet kommer att gälla för all utformning och tillverkning av personlig skyddsutrustning. Det är värt att notera att det sanktionssystem som behandlas här i första hand riktar sig till de ekonomiska aktörerna. Det torde inte vara helt ovanligt att en ekonomisk aktör kan hantera såväl personlig skyddsutrustning för arbetsgivare som för konsumenter. För en sådan aktör är det föreslagna systemet mer enhetligt och lättöverskådligt än det nuvarande. En annan sak är att en ekonomisk aktör även kan ha ett arbetsgivaransvar i förhållande till anställda och därigenom bli tvungen att förhålla sig till olika sanktionssystem. Att en del ekonomiska aktörer även uppträder som arbetsgivare är enligt regeringens mening dock inte ett tungt vägande skäl vid valet av sanktionssystem. Det ovan anförda talar enligt regeringen för att ett sanktionsavgiftssystem som liknar det som gäller enligt lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk bör införas i den nya lagen. Nackdelarna med ett sådant system, som alltså innebär att marknadskontrollmyndigheterna lämnar in en ansökan om utdömande av en sanktionsavgift till domstol, är bl.a. att det kan ge upphov till en ökad måltillströmning hos domstolarna och ta mer tid i anspråk hos myndigheterna. Det skulle leda till högre kostnader för samtliga berörda. Risken för en ökad måltillströmning och längre tidsåtgång måste dock bedömas utifrån hur ofta myndigheterna i praktiken kan antas komma att ansöka om utdömande av sanktionsavgift. Tillsynsmyndigheterna har inte ansett sig behöva använda sanktionsavgifter i någon större utsträckning. Det saknas skäl att anta att sanktionsavgifterna kommer att behöva användas i väsentligt högre utsträckning . Den låga sannolikheten för att måltillströmningen till domstolarna väsentligt skulle öka respektive risken för längre tidsåtgång måste under alla förhållanden vägas mot betydelsen av att marknadskontrollmyndigheterna har de verktyg som behövs för att kunna bedriva en effektiv marknadskontroll. 2017/18:51 Sanktionsavgiften enligt lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk har en direkt koppling till produktsäkerhetslagen. Samma modell har använts i flertalet författningar på produktsäkerhetsområdet, däribland lagen om leksakers säkerhet, lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar samt radioutrustningslagen (2016:392). Mot denna bakgrund, och med hänsyn till vad som anförts ovan, bör den sanktionsmodell som gäller enligt nämnda lagar användas även i den nya lagen. För att det inte ska vara möjligt att kringgå reglerna bör den ekonomiska aktören också ansvara för den som handlar på dennes vägnar. En sanktionsavgift bör inte kunna meddelas för en överträdelse av ett förbud eller en underlåtelse att följa ett föreläggande som har förenats med vite. För att uppnå enhetlighet i regelverket beträffande påförande av sanktionsavgifter för personlig skyddsutrustning bör vidare 37 § andra stycket och 39–43 §§ produktsäkerhetslagen fortsättningsvis gälla i fråga om sanktionsavgifter för all sådan skyddsutrustning. Sammanfattningsvis bör ett system motsvarande det som gäller för personlig skyddsutrustning för privat bruk, och som används även inom viss annan lagstiftning på produktsäkerhetsområdet, införas för all personlig skyddsutrustning. Regeringens förslag: Marknadskontrollmyndigheternas beslut om att meddela förbud och förelägganden samt beslut i fråga om ekonomisk ersättning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslagen eller Skälen för regeringens förslag: Enligt 13 § lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk får beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol om de innebär att en näringsidkare föreläggs att lämna tillträde till utrymmen eller att lämna upplysningar, handlingar, varuprover och liknande. verkets beslut om föreläggande att upphöra med att föra ut en vara på marknaden eller återkalla den på grund av att den är CE-märkt i strid med gällande krav. Även beslut om skyldighet att betala kostnader för provtagning och undersökning av prover som har fattats med stöd av lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk får överklagas till Beslut om personlig skyddsutrustning som fattar med stöd av arbetsmiljölagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (9 kap. 2 § arbetsmiljölagen). Vid överklagande till kammarrätten av såväl som beslut krävs prövningstillstånd. Möjligheterna att överklaga marknadskontrollmyndigheternas beslut den föreslagna lagen bör motsvara ovanstående ordning. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. Behörig domstol att behandla överklaganden av och Prop. 2017/18:51 beslut är allmän förvaltningsdomstol. Av 14 § andra stycket lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar följer att ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först har prövats. Eftersom ligger i ska den myndighetens beslut överklagas till Förvaltningsrätten i . beslut ska överklagas till Förvaltningsrätten i eftersom verket ligger i . Regeringens förslag: Lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om personlig skyddsutrustning ska träda i kraft , då den nuvarande lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk ska upphöra att gälla. Förelägganden och förbud som har meddelats med stöd av den upphävda lagen ska fortfarande gälla. Ändringarna i arbetsmiljölagen ska träda i kraft . Förelägganden och förbud som har meddelats före ikraftträdandet med stöd av arbetsmiljölagen inom det område som efter ikraftträdandet inte ska omfattas av arbetsmiljölagen ska fortfarande gälla. Bedömning: Någon övergångsbestämmelse om att den upphävda lagen ska vara fortsatt tillämplig i vissa fall behövs inte. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. I promemorian föreslås dock inte någon övergångsbestämmelse avseende ändringarna i arbetsmiljölagen. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslagen eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: EU:s förordning om personlig skyddsutrustning ska tillämpas fr.o.m. , med undantag för artiklarna 20–36 och artikel 44, som började tillämpas , och artikel 45.1, som ska börja tillämpas fr.o.m. . upphör det tidigare direktivet på området att gälla. Lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om personlig skyddsutrustning bör träda i kraft som EU-för- ordningen börjar tillämpas i dess helhet. bör den nuvarande lagen om personlig skyddsutrustning för privat bruk upphöra att gälla. För tydlighets skull bör det anges att förelägganden och förbud som meddelats enligt den upphävda lagen fortfarande gäller. Enligt EU:s förordning om personlig skyddsutrustning får personlig skyddsutrustning som är förenlig med direktivet om personlig skyddsutrustning, och som släppts ut på marknaden före 2017/18:51 2019, fortsätta att tillhandahållas även om produkterna inte skulle uppfylla kraven i EU-förordningen (artikel 47). Efter ska dock EG-typintyg och beslut om godkännande som utfärdats med stöd av det tidigare direktivet inte längre gälla (artikel 47.2). Eftersom det alltså följer av EU-förordningen – som är direkt tillämplig i medlemsstaterna – att det tidigare direktivet ska tillämpas på produkter som släppts ut på marknaden före , bör någon övergångsbestämmelse om den upphävda lagens fortsatta giltighet inte föreslås. Ändringarna i arbetsmiljölagen är, som framgår av avsnitt 6.1, en nödvändig följd av det faktum att EU:s förordning om personlig skyddsutrustning fr.o.m. ska tillämpas på det område som regleras i arbetsmiljölagen. Även ändringarna i arbetsmiljölagen bör därför träda i kraft som EU-förordningen börjar tillämpas i dess helhet. För tydlighets skull bör det anges att förelägganden och förbud som meddelats med stöd av arbetsmiljölagen inom det område som efter ikraftträdandet inte längre regleras av arbetsmiljölagen, fortfarande gäller. Regeringens bedömning: Förslagen innebär att den svenska regleringen av personlig skyddsutrustning blir mer enhetlig och lättöverskådlig. Förslagen medför inte några ökade kostnader för företag som uppfyller kraven som gäller för personlig skyddsutrustning. Dessa företag kommer, till skillnad mot vad som gäller , under vissa förutsättningar att ha möjlighet att få ersättning för varuprover och liknande vid marknadskontrollmyndigheternas tillsyn. Företag kan i större utsträckning antas komma att avhålla sig från att bryta mot reglerna om utformning och tillverkning av personlig skyddsutrustning eftersom fler regler kan leda till beslut om sanktionsavgift. Förslagen bedöms inte leda till annat än marginella kostnadsökningar för , , förvaltningsdomstolarna och . Dessa kostnadsökningar bedöms rymmas inom befintliga anslagsramar. Förslagen bedöms inte medföra några ökade kostnader för andra statliga myndigheter, kommuner eller landsting. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning De nu aktuella förslagen syftar framför allt till att anpassa det nationella regelverket till EU:s förordning om personlig skyddsutrustning, som är direkt tillämplig i medlemsstaterna. Utformningen och tillverkningen av personlig skyddsutrustning regleras i ett flertal lagar, förordningar och föreskrifter (se avsnitt 5). Den nationella regleringen på lagnivå kommer genom förslagen att återfinnas i en författning, vilket innebär att den blir mer lättöverskådlig. Större enhetlighet kommer också att uppnås genom att ett gemensamt system för sanktionsavgifter som liknar sådana som redan förekommer på produktsäkerhetsområdet införs (se avsnitt Förslagen innebär inte att några ytterligare skyldigheter läggs på de ekonomiska aktörer som uppfyller kraven som gäller för personlig