prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna Prop. 2016/17:171 tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. och SKL anför att regeln inte bör vara tvingande. och kommuner anför dock att det är positivt att årsredovisningen behandlas före ansvarsfrågan. kommun anför att det vore märkligt om fullmäktige först vägrade ansvarsfrihet och sedan godkände årsredovisningen, varför regeln bör vara tvingande. kommun anför att syftet med förslaget är gott men att kommunerna bör ha en möjlighet att själva välja ordningen på ärendena. kommun ser att förslaget medför en risk för att årsredovisningen godkänns och att ansvarsfrihet sedan inte beviljas. SKYREV anför att nuvarande reglering, sett ur ett revisionsperspektiv, är den naturliga ordningen. Skälen för regeringens förslag: Årsredovisningen ska godkännas av fullmäktige, men det bör inte ske innan fullmäktige beslutat om ansvarsfrihet ska beviljas eller vägras (8 kap. 18 § KL). Denna ordning innebär att fullmäktige först kan vägra ansvarsfrihet och därefter godkänna den årsredovisning varpå kritiken vilar, eller att ansvarsfrihet först beviljas men att årsredovisningen därefter inte godkänns på grunder som i sig kan vara ett skäl att vägra ansvarsfrihet. En övervägande majoritet av remissinstanserna har varit positivt inställda till utredningens förslag om att årsredovisningen ska behandlas före frågan om ansvarsfrihet. De instanser som haft synpunkter har främst angett att det bör vara upp till kommunerna att själva bestämma i vilken ordning frågorna ska behandlas. Regeringen anser att nuvarande ordning kan ifrågasättas. I likhet med utredningen anser regeringen att det är lämpligt att fullmäktige först tar ställning till om de delar revisorernas kritik mot årsredovisningen och därefter till om kritiken bör föranleda anmärkning eller vägrad ansvarsfrihet. Regeringen delar inte kommuns farhåga med den föreslagna bestämmelsen, det måste i princip vara uteslutet för fullmäktige att först godkänna årsredovisningen för att sedan vägra ansvarsfrihet på grunder som är hänförliga till densamma. Regeringen delar inte heller SKYREV:s uppfattning att den nuvarande ordningen är den mest naturliga. Eftersom den föreslagna bestämmelsen är av stor praktisk betydelse anser regeringen inte att det är lämpligt att göra den fakultativ, som vissa remissinstanser har föreslagit. Det bör inte heller finnas behov av lokal anpassning i en sådan fråga. Regeringen föreslår därför att det ska slås fast att årsredovisningen ska godkännas innan fullmäktige tar ställning till frågan om ansvarsfrihet. Regeringens bedömning: Revisorerna bör fortsätta att uttala sig om ansvarsfrihet ska lämnas eller inte. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. 2016/17:171 Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser uttalar sig särskilt om utredningens bedömning. anser att uttalandet om ansvarsfrihet bör tas bort då det varken är nödvändigt eller lämpligt. påpekar vidare att någon prövning av ansvarsfrihet inte görs inom staten. FAR anser att det, för att det inte ska råda någon tveksamhet om vad yrkesrevisorn baserar sitt uttalande på, krävs att denne gjort en full redovisningsrevision. FAR menar vidare att begreppet ansvarsfrihet behöver förtydligas för att uttalandet ska bli meningsfullt. Skälen för regeringens bedömning: Av kommunallagen framgår att revisorerna i sin revisionsberättelse kan lämna anmärkning och att de ska uttala sig i frågan om ansvarsfrihet ska lämnas eller inte. Det är enligt regeringens mening rimligt att revisorerna, som innehar djupgående kunskap om aktuella sakförhållanden, ger fullmäktige ett fullständigt underlag till beslut som även inkluderar en bedömning i frågan om ansvarsfrihet ska tillstyrkas eller inte. Regeringen instämmer inte i vad FAR anför om att begreppet ansvarsfrihet i sig behöver förtydligas för att uttalandet ska bli meningsfullt. Nuvarande ordning fungerar enligt regeringens mening tillfredsställande och fyller en nödvändig funktion trots att det, som pekat på, saknas fastställda rekvisit för hur bedömningen ska göras. Det finns därför enligt regeringens bedömning inte skäl att förändra nuvarande ordning. Fyllnadsval och begreppet årsbokslut Regeringens förslag: Inskränkningarna i möjligheterna till fyllnadsval av revisorer ska tas bort. Begreppet årsbokslut i kommunallagen ska ersättas med begreppet Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelsen om fyllnadsval av revisorer kan Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna uttalar sig särskilt om Skälen för regeringens förslag Om en revisor, som utsetts på annat sätt än med proportionellt valsätt, avgår får fyllnadsval göras (9 kap. 3 § KL). proportionellt ska inte något fyllnadsval ske utan en ersättare blir i stället utses inte längre ersättare för revisorer varför fyllnadsval alltid kommer bli nödvändigt. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om fyllnadsval för revisorer ska ändras på så sätt att inskränkningen i möjligheten till fyllnadsval ska tas bort. Begreppet årsbokslut ersätts med begreppet årsredovisning Revisorerna ska uttala sig om årsbokslutet (9 kap. 9 a § KL). avses med begreppet årsbokslut anges dock inte närmare i förarbetena till Utredningen anför att det kan hävdas att begreppet Prop. 2016/17:171 årsbokslut avser siffrorna medan årsredovisning omfattar mer, dvs. en förvaltningsberättelse som de finansiella rapporterna. Det är i förvaltningsberättelsen som bl.a. mål följs upp. I skriften God revisionssed i kommuner och landsting, i vilken SKL dokumenterar god revisionssed, anges att med begreppet bokslut avses årsredovisningen. I praxis förefaller alltså likhetstecken dragits mellan årsbokslut och årsredovisning. Revisorer uttalar sig om årsredovisningen. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att begreppet årsbokslutet i kommunallagen ska ersättas med begreppet årsredovisning. 12 Medlemskap och laglighetsprövning 12.1Regler om laglighetsprövning ska finnas kvar Regeringens bedömning: Bestämmelserna om laglighetsprövning bör finnas kvar i huvudsak oförändrade i den nya kommunallagen. Kopplingen mellan medlemskap i en kommun eller i ett landsting och rätten att överklaga kommunala beslut bör behållas. Enskild som inte är medlem men som berörs av ett beslut bör inte ges talerätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens bedömning. Kammarrätten i anser inte att överklagande är mer lättförståeligt än ansökan om laglighetsprövning. Prövningen har tydliga likheter med rättsprövning – som anhängiggörs genom ansökan hos domstol. Det finns alltså en klar begreppsmässig förebild i detta avseende. Kammarrätten i anför att begreppet överklagande tydliggör att laglighetsprövningen handlar om insyn och granskning för medlemmarna. anför att laglighetsprövning i vissa fall kan vara det enda till buds stående rättsmedlet för att uppfylla eller krav på prövning i domstol. Det kan då uppstå svårigheter om den berörde enskilde inte är kommunmedlem. anser att avseende kommunala stödbeslut bör möjligheten till laglighetsprövning även omfatta andra företag som berörs av beslutet. anser att det måste finnas talerätt även för enskild som inte är medlem men som berörs av ett beslut. Skälen för regeringens bedömning Kommunala beslut kan överklagas antingen genom laglighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande. laglighetsprövning gäller enligt 10 kap. 3 § KL inte om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. Uppdelningen mellan dessa överklagandemöjligheter kan generellt beskrivas så att beslut fattade enbart med stöd av kommunallagen överklagas genom laglighetsprövning. Beslut fattade med stöd av speciallagstiftning överklagas däremot oftast genom förvaltningsrättsligt överklagande. Speciallagstiftningen, t.ex. socialtjänstlagen (2001:453), innehåller ofta föreskrifter om överklagande, vilket då utesluter laglighetsprövning. Förvaltningsrättsligt överklagande är det normala när beslut rör enskildas rättigheter och skyldigheter, t.ex. ekonomiskt bistånd eller bygglov. Beslut av fullmäktige överklagas som regel genom laglighetsprövning medan beslut av styrelsen och övriga nämnder kan överklagas antingen genom laglighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande. Laglighetsprövning är ett rättsmedel som syftar till att ge medlemmarna möjlighet att kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Kännetecknande för laglighetsprövning är att besluten endast kan prövas mot de punkter som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till lagligheten av ett beslut. Om överklagandet bifalls får beslutet enbart upphävas men inte ersättas med ett nytt beslut. Laglighetsprövningen ska i huvudsak inte förändras värnar om den lokala demokratin och den kommunala självstyrelsen. Grundtanken är att alla medlemmar i en kommun eller ett landsting är delaktiga i hur de kommunala angelägenheterna sköts och att de därmed har ett berättigat intresse av att få till stånd en laglighetskontroll av besluten. Den som inte tillhör den kommunala gemenskapen har inte heller någon rätt att begära en rättslig prövning av det kommunala beslutet. Utredningen har anfört att laglighetsprövningen i huvudsak fungerar väl i praktiken och att bestämmelserna i allt väsentligt är ändamålsenligt utformade. Remissinstanserna har i allt väsentligt instämt eller inte invänt mot denna utgångspunkt. Regeringen delar utredningens slutsats att någon större omstöpning av laglighetsprövningsinstitutet inte är motiverad. Rätten att påkalla laglighetsprövning ska fortfarande vara förbehållen medlemmarna och utgöra en möjlighet att få till stånd en laglighets- men inte en lämplighetsprövning av de kommunala beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning. Kammarrätten i anför att begreppet överklagande bör ersättas med ansökan om laglighetsprövning i lagtexten. Kammarrätten anför att begreppet överklagande inte är mer lättförståeligt än ansökan och att en begreppsmässig förebild finns i institutet rättsprövning. Regeringen har förståelse för denna synpunkt. Rättsprövning och laglighetsprövning har som kammarrätten anfört klara likheter. Enligt regeringens mening så finns det dock ur ett medborgarperspektiv inte några fördelar med att byta ut begreppet överklagande. Den nuvarande begreppsbildningen får också anses vara väl etablerad. Regeringen anser därför, i likhet med Kammarrätten i , att begreppet överklagande även fortsatt ska användas. Det är endast kommun- och landstingsmedlemmar som har rätt att få lagligheten av kommunens eller beslut prövad genom att överklaga till förvaltningsrätten (10 kap. 1 § KL). Även lagligheten av en gemensam nämnds beslut eller ett kommunalförbunds beslut får överklagas av varje medlem i de samverkande kommunerna eller landstingen, respektive varje medlem i de kommuner eller landsting som ingår i kommunalförbundet samt av förbundsmedlemmarna själva. Bara den som har varit klagande i förvaltningsrätten eller kammarrätten kan överklaga domstolarnas beslut, om det gått denne emot (10 kap. 14 § första stycket KL). Har däremot förvaltningsrätten eller kammarrätten upphävt beslutet eller förordnat om verkställighetsförbud (inhibition) får domstolens beslut överklagas av kommunen eller och av deras medlemmar samt, i fråga om beslut av en gemensam nämnd, av nämnden och medlemmarna i de samverkande kommunerna och landstingen (10 kap. 14 § andra stycket KL). Har förvaltningsrätten eller kammarrätten undanröjt ett beslut av ett kommunalförbund eller förbjudit att det verkställs, kan domstolens beslut överklagas av förbundet, av varje kommun och landsting som är medlem i förbundet och av deras medlemmar (10 kap. 14 § tredje stycket KL). Kopplingen mellan talerätt och medlemskap Endast den som är medlem i kommunen eller får således överklaga kommunala beslut genom laglighetsprövning. Laglighetsprövningen anses vara en slags medborgartalan med syfte att se till att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Bestämmelsen om rätten att genom laglighetsprövning föra talan mot ett kommunalt beslut är alltså nära kopplat till medlemskapet. Medlemmens delaktighet i den kommunala verksamheten är av politisk och ekonomisk art och tar sig uttryck bl.a. genom den kommunala rösträtten och den allmänna kommunalskatten. Grundtanken är således att alla medlemmar i en kommun eller ett landsting är delaktiga i hur de kommunala angelägenheterna sköts och att de därmed har ett berättigat intresse av att få till stånd en laglighetskontroll av de kommunala besluten. Medlemskapet i en kommun eller ett landsting fyller också andra funktioner än att reglera vilka som får överklaga kommunala beslut enligt 10 kap. KL. Flera av de kommunalrättsliga grundprinciperna anknyter t.ex. till medlemskapet, bl.a. lokaliseringsprincipen, 2 kap. 1 § KL, och likställighetsprincipen, 2 kap. 2 § KL. Regeringen anser mot denna bakgrund att kopplingen mellan medlemskapet och rätten att överklaga kommunala besluten genom laglighetsprövning ska behållas. Talerätt för andra än medlemmar Laglighetsprövningen är i stora delar utformad som ett instrument för medborgarkontroll och är därför till sin utformning mindre väl lämpad som medel för en enskild att hävda sin rätt gentemot kommunen eller . Domstolen gör endast en laglighetsprövning av beslutet och ingen lämplighetsbedömning vilket oftast är vad den enskilde efterfrågar när beslutet berör denne. Dessutom kan domstolen inte ersätta det överklagade beslutet utan endast upphäva det. 2016/17:171 På sådana områden där enskilda har ett behov av att hävda individuella rättigheter är den enskilde generellt sett tillförsäkrad en rätt att överklaga genom förvaltningsrättsligt överklagande. Regeringen anser att detta också fortsatt ska vara utgångspunkten när enskilda specifikt berörs av kommunala beslut. Regeringen bedömer därför att det inte finns skäl att utöka rätten att överklaga kommunala beslut genom laglighetsprövning vare sig till enskilda som inte är medlemmar eller till juridiska personer såsom respektive anför. anför att laglighetsprövning i vissa fall kan vara det enda till buds stående rättsmedlet för att uppfylla eller krav på prövning i domstol. Det kan då uppstå svårigheter om den berörde enskilde inte är kommunmedlem. Regeringen delar inte den bedömningen. Den rätt till domstolsprövning som kan följa av och den primära unionsrätten gäller med företräde framför både lag och förordning. Kretsen som får överklaga kommuners och landstings beslut genom laglighetsprövning ska därför inte utökas heller på den grunden. 12.2Medlemskap i kommuner och landsting 12.2.1Medlemskapskretsen i kommuner och landsting bör inte utökas Regeringens bedömning: Medlemskap i kommuner och landsting bör inte ges till fler juridiska personer. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens Utredningen föreslår att juridiska personer som bedriver näringsverksamhet från fast driftställe i en kommun eller i ett landsting ska vara medlem i den kommunen eller . utredningen att en ideell förening ska vara medlem i kommun och i landsting, om föreningens styrelse har säte i kommunen eller i eller om föreningen bedriver verksamhet där. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna avstyrker förslaget eller framför kritiska synpunkter på det. anför att förslaget möjliggör bättre kontroll av efterlevnaden av kommunallagens regler om framför allt näringsverksamhet och stöd till privat näringsverksamhet. kommun anför att en enskild person som inte är folkbokförd i en kommun men som bedriver näringsverksamhet från fast driftställe i kommunen skulle kunna vara lika berörd av kommunala beslut. kommun anför att förslaget inte kan förväntas öka bördan på kommunen i någon betydande omfattning. Kammarrätten i anför att bedömningen av om någon är kommunmedlem bör vara enkel och förutsägbar. prövningen i domstol att behöva utgå från sakomständigheter som inte normalt återfinns i ett laglighetsprövningsmål utan kräver att domstolen tar in handlingar från klaganden. Kammarrätten i anser inte att konsekvenserna av en utvidgning av talerätten på så sätt som föreslagits har belysts tillräckligt väl. Vad avser talerätt för ideella Prop. 2016/17:171 föreningar kan frågor om huruvida föreningen bedriver verksamhet i en kommun bli svårbedömda. Vidare gör kammarrätten bedömningen att det är mycket troligt att förslaget leder till att överklagandena kommer att bli betydligt mer komplexa än det genomsnittliga laglighetsprövningsmålet och att det även finns en risk att laglighetsprövningen kommer att användas för att förhala kommunala processer. Förvaltningsrätterna i och anför att förslagen för med sig en rad tillämpningsproblem. Förvaltningsrätten i anför att juridiska personer och föreningar inte i samma utsträckning som fysiska personer är berörda av beslut som kan laglighetsprövas. De kan därför inte anses ha samma intresse som fysiska personer av att få kommunala beslut prövade. anför att det, särskilt när det gäller ideella föreningar, kan komma att uppstå gränsdragningsfrågor. anför det krävs en tydligare motivering för att jämställa ekonomiska partsintressen – som det här ofta torde bli fråga om – med andra medlemmar i den demokratiska gemenskap en kommun utgör. En mycket stor andel av kommunerna och landstingen motsätter sig förslaget. Som argument anförs främst att förslaget förändrar laglighetsprövningens ursprungliga funktion som medborgartalan för att i stället bli mer av en funktion för partsintressen samt att mängden överklaganden riskerar att öka och beslutsprocesserna därmed försvåras och försenas. Andra ofta framförda invändningar är att förslaget får konsekvenser för tillämpligheten av likställighetsprincipen och andra rättigheter knutna till medlemskapet samt att makt eller kontrollmakt riskerar att skjutas över från medborgarna till stora organisationer som får möjlighet att driva sina egna frågor. och kommuner anför att det bör noteras att det finns politiska föreningar som är ideella och om sådana föreningar ska kunna agera på arenan för laglighetsprövningar urholkar det de vägar som politiska beslut ska eller bör kunna angripas på av t.ex. oppositionen. och kommuner anför att den traditionsenliga kopplingen mellan fastighetsinnehav och kommunmedlemskap har ifrågasatts tidigare och borde omprövas. Skälen för regeringens bedömning Medlemskap i kommun och landsting Medlem av en kommun är den som är folkbokförd eller äger fast egendom i kommunen, eller den som ska betala kommunalskatt där. Medlem av ett landsting är den som är medlem av en kommun inom (1 kap. 4 § KL). Det innebär att förutom fysiska personer kan även juridiska personer, staten och kommunerna vara medlemmar, dock endast genom fastighetsinnehav. Genom fastighetsinnehav kan t.ex. en kommun vara medlem i ett landsting till vilket den inte hör. Det är också t.ex. genom fastighetsinnehav möjligt att vara medlem i flera kommuner . Dödsbon, vilka är juridiska personer, beskattas enligt regler som gäller för fysiska personer. Det innebär att de kan bli kommunalt beskattade och således är medlemmar. 2016/17:171 Medlemskapet bör inte utvidgas Utredningens förslag innebär en utvidgning av medlemskretsen. Flera remissinstanser däribland Kammarrätterna i och anför att förslaget riskerar att leda till tillämpningssvårigheter. Regeringen delar denna bedömning. Bedömningen av vem som är medlem i en kommun eller landsting bör enligt regeringens mening vara enkel och förutsägbar. Konsekvenserna av ett utökat medlemskap i enlighet med utredningens förslag framstår vidare som oklara både gällande effekten på de kommunala beslutsprocesserna men också avseende vilken betydelse utökningen av medlemskretsen i övrigt skulle kunna få. Regeringen anser mot bakgrund dels av remisskritiken, dels mot bakgrund av de överväganden om laglighetsprövningssystemet i stort som angavs ovan under avsnitt 12.1 att medlemskretsen för kommuner och landsting inte ska utökas med fler juridiska personer. Regeringen delar den problembild som belyses i utredningen och som anförts av vissa remissinstanser. Det kan av flera skäl vara önskvärt att ett företag som bedriver näringsverksamhet från ett fast driftställe i en kommun eller ett landsting ska kunna få ett kommunalt beslut som berör företaget i fråga prövat på samma sätt som jämförbara företag som är fastighetsägare och därmed också medlemmar i kommunen. Detta då nuvarande ordning leder till att i övrigt jämförbara företag får olika överprövningsmöjligheter beroende på om de är fastighetsägare i kommunen eller inte. Regeringen kan dock konstatera att den lagtekniska lösning som utredningen föreslår inte är praktiskt framkomlig. Frågan kan därmed inte avgöras i detta sammanhang. Utredningen har bedömt att fastighetsägare även fortsatt ska vara medlemmar i kommuner och landsting och regeringen anser, till skillnad från och kommuner, inte att det finns skäl att ompröva detta. 12.2.2Medlemskap för vissa unionsmedborgare Regeringens förslag: Utländska unionsmedborgare som innehar chefsbefattningar vid vissa internationella organ i och deras familjemedlemmar som enligt folkbokföringslagen inte ska folkbokföras, ska vara medlemmar i den kommun och det landsting där de är bosatta. Om fullmäktige beslutat att medborgarförslag ska kunna väckas, ska även sådana unionsmedborgare få lämna medborgarförslag. Sådana unionsmedborgare ska också kunna delta i kommunala folkomröstningar. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Inspektionen för vård och omsorg () anser att det av tydlighetsskäl kan vara lämpligt att i kommunallagen direkt ange vilka som är medlemmar av en kommun. kommun anser att det bör regleras vilka krav som den som inte är folkbordförd i kommunen ska uppfylla för att ges talerätt, t.ex. om det är rimligt att ställa krav på att personen ska ha varit stadigvarande bosatt i kommunen. anför att det måste stå klart vem som omfattas så att inte kommunen blir tvungen att göra egna utredningar om vem som ska folkbokföras och inte. Flera kommuner däribland anser inte att det kommunala medlemskapet frivilligt ska vidgas mer än vad som tvunget följer av EU-medlemskapet. SmåKom – De små kommunernas nätverk (Småkom) avstyrker förslaget att unionsmedlemmar ska kunna delta i folkomröstningar. Skälen för regeringens förslag Enligt svensk rätt krävdes tidigare folkbokföring för att rösträtt skulle föreligga och för att någon skulle vara valbar till kommun- och . Detta krav gällde både medborgare i eller i någon annan stat i eller utanför EU. gjordes emellertid ändringar i vallagen (2005:837) och i 4 kap. 2 § KL. Detta föranleddes av att det i artikel 22.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) föreskrivs att alla unionsmedborgare på lika villkor ska kunna utöva rätten att rösta och vara valbara inte bara i val till utan också i kommunala val i den medlemsstat där de är bosatta, oavsett om de är medborgare i den staten eller inte. Ändringarna i 4 kap. 2 § KL innebar att rösträtten i kommunalval även omfattar en unionsmedborgare som är bosatt i kommunen men som inte ska folkbokföras till följd av att unionsmedborgaren tillerkänns immunitet och privilegier som diplomatiska företrädare. Den som har rösträtt i en kommun har också rösträtt i och är också valbar till kommun- och (4 kap. 3 § KL och 4 kap. 5 § KL). Ändringarna i kommunallagens reglering innebär således att en unionsmedborgare som är bosatt i kommunen men som, enligt 5 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481), inte ska folkbokföras där kan rösta och väljas utan att vara medlem i kommunen. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att sådana personer ska vara medlemmar i den kommun och landsting där de är bosatta.