prop · H50354 · 2017-11-27 00:00:00 — Dessutom pågår ett teknikskifte där det kopparbaserade nätet är på väg att ersättas av optisk fiber eller mobil teknik. Bredband via kopparnätet är den teknik som ger flest hushåll och arbetsställen tillgång till bredband, både i tätort och på landsbygd. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T På landsbygd ersätts kopparnätet huvudsakligen med mobila tekniker, vilket påverkar tillgången till fast bredband. Risk för ojämn fördelning av robusta fibernät granskning visar att det finns risk för ojämn fördelning av robusta fibernät. Granskningen har visat att det huvudsakligen finns indikationer på bristande robusthet i accessnät, till exempel nät som ägs av ideella föreningar som bygger bredbandsinfrastruktur på landsbygd (så kallade fiberföreningar) och stadsnät. De faktorer granskningen identifierat som bristfälliga omfattar därmed en mindre andel av befolkningen, men får ändå en påverkan för de hushåll och företag som drabbas. I takt med att relationen mellan medborgare och stat blir alltmer digital, är en likvärdig tillgång till snabb och robust internetaccess en förutsättning för att alla hushåll och företag ska kunna använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Det är dock svårt att få en helhetsbild av fibernätens robusthet, bland annat eftersom bredbandsmarknaden består av runt 500 aktörer och ett tusental fiberföreningar. Det är svårt för andra än de som drabbas av bristande internetaccess eller de som tillhandahåller infrastrukturen att veta om det finns problem med robusthet, och var i fiberinfrastrukturen problemen i så fall förekommer. Statliga fibernät kan användas mer effektivt för att uppfylla bredbandsmålen Flera utredningar har visat att den statligt ägda bredbandsinfrastrukturen inte används på ett effektivt sätt. Regeringen rekommenderas därför i dessa utredningar att samordna den statliga infrastrukturen för att kunna utnyttja den på ett effektivare sätt. Utöver minskade kostnader samt ökad säkerhet och robusthet i näten, skulle en samverkan också kunna leda till att bredbandsutbyggnaden underlättas. Sådana rekommendationer framförs till exempel i betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1) och på telekommarknaden (RiR 2013:5). Bristande förutsättningar för marknadsaktörerna att tillhandahålla bredband Målbilden för en effektiv konkurrens i bredbandsnäten är, enligt såväl EU- kommissionen som regeringen, att de ska vara öppna och konkurrensneutrala. Det innebär att den passiva och aktiva nivån i infrastrukturen ska vara tillgänglig för aktörer på icke-diskriminerande villkor. Det finns huvudsakligen tre roller som en operatör på bredbandsmarknaden kan ha. Vissa operatörer väljer att inneha endast en roll, medan andra väljer att inneha fler roller. Definitioner av rollerna varierar, vilket delvis försvårar en beskrivning och analys av problemen. R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? Vi väljer att använda följande benämningar av dessa roller: •Nätägare (infrastrukturnivå) •Kommunikationsoperatör (eller på annat sätt aktivera ett nät och tillhandahålla transmission) •Tjänsteleverantör (tillhandahållare av till exempel tv- eller internetaccess) Det finns inneboende risker för bristande konkurrens på bredbandsmarknaden eftersom den tenderar att skapa monopolsituationer. Nätägaren kontrollerar den fysiska infrastrukturen i form av ledningar (fiber) som är nedgrävda i marken. De ekonomiska incitamenten för andra aktörer att bygga en parallell infrastruktur och konkurrera på infrastrukturnivå är låga. Nätägare har således en stark position och bör inte diskriminera potentiella aktörer om konkurrens på lika villkor ska kunna upprätthållas. Det är dock lägre inträdesbarriärer för operatörer att etablera sig som kommunikationsoperatör och tjänsteleverantör jämfört med rollen som nätägare. Bristfällig konkurrens kan uppstå när en kommunikationsoperatör eller tjänsteleverantör har exklusivitet att agera på respektive nivå i ett nät, vilket medför svårigheter för andra operatörer att etablera sig. Detta kan antingen uppstå genom att nätägare också agerar kommunikationsoperatör, eller att rollen som kommunikationsoperatör enbart innehas av en operatör utan möjlighet för andra att etablera sig. För att möjliggöra konkurrens på icke-diskriminerande villkor bör alltså nätägaren behandla alla operatörer lika. granskning visar emellertid att det förekommer att operatörer inte hyr ut kanalisation, svartfiber och annan passiv utrustning på icke-diskriminerande villkor. Det förekommer även att operatörer innehar fler än en roll i fibernätet, det vill säga är vertikalt integrerade. Granskningen visar dessutom att det finns olika uppfattningar om de offentligägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden. De privata aktörerna upplever att kommunerna i olika stor utsträckning hindrar dem från att etablera sig. Kommunerna har dock flera aspekter att ta hänsyn till vid sin handläggning av marktillträde, vilket gör att processerna kan ta tid. Till exempel måste kommuner ta hänsyn till kommunens, allmänhetens och övriga ledningsägares intressen och därmed ställa krav på den som nyttjar marken. Ansvariga myndigheter har inte fullt ut förmått komma till rätta med de hinder som marknadsaktörerna upplever Det bredbandspolitiska målet ska i första hand uppnås genom väl fungerande marknader. En central del i den statliga styrningen av området är därmed en ändamålsenlig konkurrenslagstiftning. granskning visar dock att PTS och med stöd av den sektorsspecifika regleringen (LEK) och konkurrenslagen, utifrån respektive myndighetsroll inte har förmått komma till R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T rätta med de hinder marknadsaktörerna upplever vid utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Dessa upplevda hinder kan sammanfattas som kommunernas och fiberägarens starka ställning samt begränsat tillträde till den vertikala värdekedjan. bedömning är att det till viss del föreligger konkurrensproblem på marknaden som försvårar bredbandsutbyggnaden, men att det också handlar om de olika aktörernas skilda verksamhetslogiker och intressen. Enligt den sektorsspecifika förhandsregleringen lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) har till exempel den relevanta marknaden bedömts vara nationell, trots att de hinder mot en effektiv konkurrens som granskningen har identifierat uppstår på lokal nivå. Detta har resulterat i att PTS med stöd av LEK har bedömt att en aktör har betydande inflytande på nationell nivå. Därmed är det endast en aktör på marknaden för nätinfrastrukturtillträde som omfattas av de konkurrensreglerande bestämmelserna i . Det kan också noteras att inte har fått något fall materiellt prövat i domstol om tillträde till den vertikala värdekedjan eller konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på bredbandsmarknaden. I intervjuer har de privata aktörerna sagt att de anser att de verktyg som finns för att hantera konkurrensproblem på bredbandsmarknaden är otillräckliga eller till och med tandlösa. Det beror dels på att de upplevda hindren kvarstår, dels på långa processer för att handlägga konkurrensärenden. Enligt uppgift avstår privata aktörer från att anmäla konkurrensproblem eftersom de vet att en rättslig process kommer att ta så att driva att det inte är affärsmässigt motiverat. Skilda intressen leder till friktion och målkonflikter Ett problem som framkommit i granskningen är att de aktörer som regeringen anser ska svara för bredbandsutbyggnaden styrs av olika verksamhetslogiker och mål, vilket medför att de ibland har motstående intressen. Kommunerna är i vissa fall marknadsaktörer genom sina kommunägda bredbandsnät. styrs de av sitt kommunala ansvar som gör att de behöver ta hänsyn till andra frågor än bredband. De privata aktörerna styrs av avkastningskrav medan stadsnäten styrs av ägarinstruktioner, och de statliga aktörerna som äger bredbandsinfrastruktur styrs av sina uppdrag och intressen. Resultatet är att det uppstår friktion och att bredbandsaktörernas individuella ageranden sammantaget inte fullt ut bidrar till att uppfylla regeringens mål. Av intervjuer framgår att privata aktörer uppfattar maktbalansen som asymmetrisk i och med att kommunerna fattar flera av de beslut som aktörerna är beroende av för att kunna bygga bredband. De privata aktörerna upplever att kommuner motarbetar dem och agerar på ett sätt som inte främjar bredbandsutbyggnaden. Enligt mening kan detta emellertid främst vara ett uttryck för att samtliga aktörer arbetar utifrån sina respektive verksamhetslogiker och att det är därför som det uppstår friktion och målkonflikter. R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? Regeringen har i bredbandsstrategin fastställt att offentliga aktörer inte ska tränga undan privata investeringar och att det är privata aktörer som i första hand ska tillhandahålla bredband. Vid intervjuer under granskningen har det framförts att regeringens formuleringar om detta i bredbandsstrategin har bidragit till den otydlighet som råder på bredbandsmarknaden när det gäller rollfördelningen mellan de privata, kommunala och statliga aktörerna. Som exempel på den friktion som otydligheten medfört kan nämnas att Kommuner och Landsting har lämnat den överenskommelse om kommunala principer på bredbandsmarknaden som man hade med och . Risk för att stödet har gått till kommersiellt attraktiva områden Regeringen har erbjudit statligt stöd för utbyggnad av it-infrastruktur i flera stödprogram. Regeringen har avsatt för bredbandsstöd –2020, vilket har resulterat i omfattande bredbandsutbyggnad. Det nuvarande bredbandsstödet kommer från den Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (landsbygdsprogrammet). ERUF har gett stöd till ortssammanbindande nät och möjliggjort länsgemensamma bredbandsprojekt i de nordligaste regionerna. Regeringen har allokerat störst andel resurser för bredbandsstödet till landsbygdsprogrammet, där stöd går till byggandet av slutkundsnät på landsbygd. Stödet i landsbygdsprogrammet är populärt och efterfrågan är högre än vad som kan tillgodoses med tillgängliga medel. Bredbandsstöden har varit svåra att samordna och staten har fått kritik Det har funnits krav från och på att de europeiska struktur- och investeringsfonderna ska få en bättre samordning. Samordningen för bredbandsstöden i ERUF och landsbygdsprogrammet har dock inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärd, bland annat till följd av olika regelverk i de två stödprogrammen, många inblandade aktörer och förseningar i processen. Vidare har fått kritik för hanteringen av bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet, bland annat för förseningar av it-stödet, bristande stöd till länsstyrelserna och bristande kommunikation till fiberföreningar. Stödet går i ökad utsträckning till större projekt Urvalskriterierna i landsbygdsprogrammet har förändrats mellan de två programperioderna och det har påverkat vilka ansökningar som beviljats stöd. Jämfört med föregående programperiod går stödet i allt mindre utsträckning till fiberföreningar och i större utsträckning till de stora projekten, samt till privata företag och kommuner. Förändringen har skapat en frustration hos fiberföreningar, eftersom syftet med bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet har uppfattats som ett ”gräsrotsstöd”, även om det inte har varit de statliga myndigheternas intention att gynna specifika aktörer. 10 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T Risk för att stödet stör konkurrensen på bredbandsmarknaden Bredbandsstödet styrs av statsstödsreglerna som säger att statlig stödgivning inte får störa konkurrensen på marknaden. För bredbandsstödet innebär det att stöd inte får beviljas till områden där det bedöms att marknadsaktörer kommer att bygga bredband utan stöd. Det finns en risk för att bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet har styrts till kommersiellt attraktiva områden. Denna risk uppstår som en följd av flera faktorer: att urvalskriterierna premierar stora projekt, att stöd beviljas till privata aktörer och kommunala bolag, samt att den höga utbyggnadstakten på marknaden ändrar gränserna för var kommersiellt attraktiva områden finns. Faktorerna riskerar att styra stödet till områden med större befolkningsunderlag och därmed mer lönsamma projekt. Den höga utbyggnadstakten på marknaden har dessutom påverkat var kommersiellt attraktiva områden finns: i takt med att tätorterna byggs ut sker utbyggnaden mer och mer utanför tätort. Dessutom har verktygen för att säkerställa att stöd inte beviljas till kommersiellt attraktiva områden haft svårt att uppfylla sitt syfte, det vill säga marknadsanalysen och det offentliga samrådet. Enligt flera intervjuer under granskningen har stöd beviljats till områden där marknadsaktörer sannolikt hade byggt även utan stöd. Det finns därmed en risk för att bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet har gått till kommersiellt attraktiva områden. Bredbandsutbyggnaden har varit framgångsrik, men det finns utmaningar framöver har en god täckning av bredband med snabb överföringshastighet, och utbyggnaden går framåt. granskning visar att den svenska modellen med en kombination av marknadsstyrd bredbandsutbyggnad, statliga stödpengar och kommunala insatser kan anses ha varit framgångsrik eftersom den har möjliggjort att majoriteten av hushåll och företag har fått tillgång till bredband med snabb överföringshastighet. Enligt bedömning har den nuvarande marknadsmodellen emellertid ställts inför ökade svårigheter när det gäller att tillhandahålla bredband med snabb överföringshastighet till de hushåll och företag som kvarstår. Gränsen för vad som är lönsamma områden omdefinieras i takt med fortsatt utbyggnad och ökad efterfrågan på bredband med snabb överföringshastighet. Det kommer dock inte vara lönsamt för marknadens aktörer att bygga ut bredband till alla, som det finns hinder som marknadsaktörerna upplever påverkar deras möjlighet att tillhandahålla bredband. Bredbandsstödet har dessutom utformats på ett sätt som gör att det riskerar att tillfalla kommersiellt attraktiva områden, istället för att underlätta bredbandsutbyggnad i områden som inte anses lönsamma av marknadsaktörerna. R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? Bredbandsutbyggnaden är beroende av att marknadsaktörerna drar åt samma håll, men eftersom aktörerna styrs av olika verksamhetslogiker finns det inte ett gemensamt mål utan flera. För att alla hushåll och företag ska få tillgång till ett bredband i världsklass och goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband är det viktigt att regeringen och ansvariga aktörer tillsammans verkar för att bredbandsmålen uppnås. För att nå och regeringens mål krävs fler kompensatoriska insatser och att de olika aktörerna måste intensifiera sitt samarbete. rekommendationer till regeringen: •Regeringen bör överväga att uppdra åt att samverka med och Kommuner och Landsting för att ta fram nya principer för bredbandsutbyggnad med syfte att uppnå och regeringens bredbandsmål. •Regeringen bör se över utformningen av bredbandsstödet till nästa programperiod för att säkerställa att stödet enbart tillfaller hushåll och företag som inte finns i kommersiellt attraktiva områden. •Regeringen bör uppdra åt att analysera om det föreligger konkurrensproblem på bredbandsmarknaden. Det kan till exempel gälla tillträde till den vertikala värdekedjan. rekommendationer till (): •PTS bör i den marknadsanalys som myndigheten arbetar med särskilt analysera om bredbandsmarknaderna också bör avgränsas lokalt. 12 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T Digitaliseringen är enligt regeringen den enskilt största förändringsfaktorn i vår tid1 och har som övergripande mål att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.2 Det utvecklas kontinuerligt nya digitala lösningar inom till exempel hälso- och sjukvård, handel och offentlig förvaltning. Relationen mellan stat och medborgare utvecklas till följd av detta mot att bli alltmer digital. För att alla ska kunna delta i samhället på lika villkor är därmed tillgängliga och tillförlitliga elektroniska kommunikationer en förutsättning. Regeringen och har fastställt ett bredbandspolitiskt mål för . Målet är att ska ha ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Målet ska i första hand uppnås genom väl fungerande marknader.3 Regeringens roll är därför att se till att marknaden fungerar effektivt, och att ge bredbandsstöd till de områden där det bedöms att marknaden, av lönsamhetsskäl, inte kommer att bygga bredband.4 Det står klart att internetaccess via bredband har en viktig roll för samhällets tillväxt, utveckling och digital delaktighet. Därför har valt att granska regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet. 1.1 Syfte och avgränsningar Granskningens syfte är att undersöka om regeringen på ett effektivt sätt har verkat för att uppfylla det bredbandspolitiska målet, det vill säga ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda elektroniska sam- hällstjänster och service via bredband. Granskningens revisionsfrågor är följande: •Hur ser bredbandsutbyggnaden ut i förhållande till det bredbandspolitiska målet? •Finns det ändamålsenliga förutsättningar för marknadsaktörerna att tillhandahålla bredband? •Har bredbandsstöden utformats så att de möjliggör bredbandsutbyggnad i områden där marknaden inte tillhandahåller bredband? 1Budgetpropositionen (prop. 2015/16:1, utg.omr. 2Budgetpropositionen (prop. 2011/2012:1, utg.omr. 2009/10:193. Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 1. helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D. R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? Regeringens utgångspunkt är att marknadsaktörerna i första hand ska tillhandahålla bredband. Statens roll är att skapa förutsättningar för aktörerna på bredbandsmarknaden, främja utbyggnaden och rikta offentliga insatser dit marknadens aktörer annars inte bedöms investera.5 Granskningen fokuserar därför på bredbandsutbyggnaden i förhållande till det bredbandspolitiska målet, marknadsaktörernas förutsättningar att tillhandahålla bredband och på bredbandsstödets utformning.6 Granskningen fokuserar vidare på så kallad trådbunden bredbandsutbyggnad och speciellt anläggandet av fiberinfrastruktur. Trådlöst bredband (via satellit, mobilnäten eller radiolänk) ingår inte som en del i granskningen. Avgränsningen görs dels för att mobila lösningar huvudsakligen kräver fibernät, vilket innebär att utbyggnad av fibernät är en förutsättning för mobila tekniker. Dels för att trådlöst bredband är ett eget område med speciella förutsättningar, till exempel frekvenser i radiospektrum. Inte heller kopparbaserad trådbunden utbyggnad inkluderas i granskningen, eftersom marknaden i anses väl utbyggd med sådan och att det dessutom sker ett teknikskifte där kopparnätet successivt monteras ner och ersätts med andra tekniker. En annan typ av kopparbaserad access finns dock ofta de sista meterna i nät, speciellt i flerbostadsfastigheter där fiber inte alltid går till lägenheterna. Denna granskning fokuserar inte heller på fastighetsnät. Bredband är ett samlingsnamn på olika tekniker för snabb dataöverföring och är en förutsättning för slutkundens tillgång till en internetaccess. Begreppet bredband är därmed inte teknikbundet, utan finns att tillgå genom flera olika tekniker, däribland trådbundet eller via mobilnäten. Den utbyggnad som sker gäller huvudsakligen trådbundet bredband i form av optisk fiber och mobila nät. Bredband via kopparnätet är den teknik som ger flest hushåll och arbetsställen tillgång till bredband. Det sker ett teknikskifte på marknaden, där bredband via kopparnätet successivt byts ut mot bredband via andra tekniker. Regeringen och definierar bredband som en ”anslutning till internet via en accessteknik vilken levererar faktisk överföringshastighet nedströms om minst /s i genomsnitt”.7 Hastigheter om minst /s anses vara bredband med snabb överföringshastighet. För att nå snabb överföringshastighet krävs fiber, kabel-tv eller mycket goda mottagnings- och kapacitetsförhållanden för 4G (mobilt bredband).8 helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. N2016/08008/D, s. 37. 6Riksrevisionens mandat omfattar inte kommuner och landsting. PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i . PTS-ER-2017:7, s. 13. 8Artikel på Bredbandsforums hemsida, ”Vad är bredband?”, hämtad , . 14 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T För att uppfylla granskningens syfte och besvara revisionsfrågorna presenteras nedan granskningens bedömningsgrunder i förhållande till granskningens tre revisionsfrågor. 1.2.1Hur ser bredbandsutbyggnaden ut i förhållande till det bredbandspolitiska målet? För att besvara granskningens första revisionsfråga kommer vi att utgå från rege- ringens och bredbandspolitiska mål. Målet är att ska ha ”ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband”.9 Regeringen definierar inte vad ”bredband i världsklass” innebär, eftersom regeringen anser att definitionen kommer att förändras i takt med teknik- och tjänsteutvecklingen. Dessutom beror definitionen på användarnas efterfrågan. Däremot uttalar regeringen följande i bredbandsstrategin : Det övergripande målet är att ska ha bredband i världsklass. En hög användning av IT och internet är bra för och landets konkurrenskraft. En förutsättning för detta är tillgång till bredband med hög kapacitet i hela landet som ger en robust och tillförlitlig åtkomst till internet och andra bredbandstjänster.10 Granskningen utgår därmed från att bredband i världsklass innebär en hög bredbandstäckning i hela landet med hög kapacitet och robusthet som ger hushåll och företag internetaccess med snabb överföringshastighet. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband Regeringen och mål är att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband.11 Regeringen utvecklar inte heller här vad ”alla” och ”bör” innebär. Vi väljer därmed att utgå från två perspektiv i bedömningen: hushålls och företags tillgång till funktionellt tillträde till internet (reglerad miniminivå) och regeringens mål för bredbandstäckning i (målvärde): 2009/10:193. Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 1, och betänkande 2009/10:TU18. Tillgängliga elektroniska kommunikationer. Dnr N2009/8317/ITP, s. 21. 2009/10:193. Tillgängliga elektroniska kommunikationer, s. 1. R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? •Förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation fastställer miniminivån för tillträde till internet om lägst /s.12 •Regeringen har satt upp mål om hur hög bredbandstäckning som bör uppnås . Målen fastställer bland annat att hela bör ha tillgång till bredband med snabb överföringshastighet (se kapitel 2 för täckningsmålen).13 1.2.2Finns det ändamålsenliga förutsättningar för marknadsaktörerna att tillhandahålla bredband? Regeringens bredbandsstrategi har som utgångspunkt att det är marknaden som ska förse med bredband. Det är i första hand de privata marknadsaktörerna som ska tillhandahålla bredband och de offentliga aktörer som agerar på marknaden ska inte tränga ut de privata investeringarna.14 Regeringens utgångspunkt är dessutom att statens roll på bredbandsmarknaden är att skapa förutsättningar för aktörerna på bredbandsmarknaden, framför allt genom att undanröja hinder för utvecklingen.15