prop · H403102 · 2017-05-04 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av utvecklingen av ekonomin i kommunerna och landstingen . Vidare beskrivs utvecklingen av de statliga bidragen till kommunsektorn. En översiktig redovisning görs även av den demografiska utvecklingen –2016 i riket, landstingen och kommunerna. Redovisning av den kommunala ekonomin omfattar i huvudsak resultatutvecklingen för kommunerna och landstingen. Vidare redovisas kommunernas och landstingens tillgångar och skulder samt hur dessa utvecklats . I redovisningen av de statliga bidragen beskrivs omfattningen och utvecklingen av dessa samt villkoren och, i den mån sådana uppgifter finns, resultaten för de riktade statsbidragen till kommunerna och landstingen 2016. Vidare lämnas en fördjupad redovisning av de riktade bidragen inom hälso- och sjukvården, och skolväsendet. 2016/17:102 Innehållsförteckning 1 Redovisning av utvecklingen inom den kommunala sektorn............ Den kommunala sektorn ................................................................... Kommunernas och landstingens uppgifter......................... Den demografiska utvecklingen........................................................ Befolkningsutvecklingen i riket ......................................... Utveckling i olika åldersgrupper ..................... Befolkningsutvecklingen i landstingen ............................ Åldersstrukturen i landstingen......................... Befolkningsutveckling i kommunerna ............................. Orsaker till befolkningsutvecklingen............... Utveckling av åldersstruktur i Allt fler bor i tätorter ....................................... Mål för den kommunala ekonomin .................................. God ekonomisk hushållning............................ Kommunernas och landstingens ekonomi........................ 5 Statsbidragen till kommuner och landsting..................................... De riktade statsbidragen 2016.......................................... Statsbidragens betydelse för enskilda kommuner och Statsbidrag till vissa kommunala verksamheter ............... Hälso- och sjukvård ........................................................................ Riktade statsbidrag inom folkhälsa och hälso- och Bidrag för mänskliga vävnader och celler....... Bidrag till psykiatri.......................................... Bidrag för läkemedelsförmånerna................... En mer jämlik och tillgänglig cancervård........ Bidrag för tillgänglighet och samordning........ Bidrag för arbete inom områdena alkohol, narkotika, dopning, tobak och spel.................. Insatser mot hiv/aids och andra Kvinnors hälsa och förlossningsvård............... Rett Center i ............. Sjukvård i internationella förhållanden ........... Utrustning för elektronisk kommunikation..... Rådgivning och annat personligt stöd till personer som ingår i personkretsen enligt Bidrag för glasögon till vissa barn och Förbättrade stöd och behandlingsinsatser vid omhändertagande av berusade En kvalitetssäker och effektiv sjukskrivnings- och rehabiliteringsprocess..... Riktade statsbidrag inom .......................... Evidensbaserad praktik i .......... Stärkt bemanning inom äldreomsorgen.......... Investeringsstöd för äldrebostäder.................. Kunskapssatsning riktad till baspersonal sociala barn- och ungdomsvården .................. Utvecklingsmedel för arbetet med våldsutsatta kvinnor och barn, eller barn som bevittnat våld eller våldsutövare ............. Stärkt bemanning inom den sociala barn- Stöd till sommarlovsaktiviteter....................... Skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet........................... 8.2Riktade statsbidrag inom skolväsendet och annan 8.2.4Maxtaxa i förskola, fritidshem och annan 8.2.5Omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds.................................... Mindre barngrupper i förskolan...................... Fler anställda i lågstadiet och fritidshem........ Samverkan för bästa skola.............................. undervisningstid i svenska eller svenska som andraspråk för nyanlända elever i Fortbildning i specialpedagogik för lärare i , motsvarande utbildning vid särskilda ungdomshem och sameskolan.......... Extra karriärsteg i utanförskapsområden......... gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ......... Kompetensutveckling av lärare i Behörighetsgivande utbildning för lärare i Höjd kvalitet i utbildning i svenska för Statsbidrag till kommuner som tagit emot en stor andel asylsökande barn och Särskilda insatser på skolområdet.................... Verksamhetsstöd till vissa utbildningar........... Skolgång för barn som vistas i landet utan Elev- och lokalkostnadsbidrag vid svensk undervisning i utlandet.................................... Utbildningskontrakt och viss utbildning för arbetslösa ungdomar i åldern 20–...... Statligt stöd till yrkesinriktad och annan Lärlingsutbildning för vuxna........................... Utbildning som kombineras med Personalförstärkning i skolbibliotek................ Ökade resurser till elevhälsa och Insatser för att förbättra det förebyggande och främjande arbetet inom elevhälsan ........... Statsbidrag för att främja internationella kontakter inom skolans område....................... Upprustning av skollokaler och av utemiljöer vid skolor, förskolor och Vidareutbildning i form av ett fjärde Yrkesintroduktion i gymnasieskolan............... Entreprenörskap i skolan................................ Tabellbilaga, ekonomi................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 2016/17:102 1 Redovisning av utvecklingen inom den kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150) föreslog regeringen bl.a. att flertalet av de riktade statsbidragen samt det dåvarande skatteutjämningsbidraget skulle avvecklas och ersättas av ett generellt bidrag till kommunerna. Vidare anfördes att de åtaganden som staten anser att kommunerna har gentemot sina invånare borde anges i lag eller regleras med stöd av lag. När propositionen behandlades hade finansutskottet inte något att erinra mot huvudlinjerna i det som anfördes om målstyrning, uppföljning och utvärdering. Utskottet erinrade även om behovet av en övergripande uppföljning av omläggningen av samspelet mellan stat och kommun i finansiellt hänseende (bet. 1991/92:FiU29). I budgetpropositionen för /94 uttalade regeringen att det var nödvändigt för och regeringen att mera samlat kunna följa upp och utvärdera verksamheten i landets kommuner och landsting (prop. 1992/93:100 bilaga 1 s. 67). Mot denna bakgrund har regeringen , utöver redovisningar i budgetpropositioner och de ekonomiska vårpropositionerna, lämnat en skrivelse till med en redogörelse för utvecklingen inom den kommunala sektorn. Den demografiska utvecklingen har en stor påverkan på kommunsektorn. Antalet och andelen barn, personer i förvärvsaktiv ålder och äldre personer i befolkningen påverkar såväl kostnadssom intäktssidan för kommuner och landsting. Vidare innebär såväl befolkningstillväxt som befolkningsminskning olika förutsättningar och utmaningar för kommunernas och landstingens ekonomi och verksamheter. Mot bakgrund av den demografiska utvecklingens betydelse för kommunsektorn redovisas i denna skrivelse översiktligt den demografiska utvecklingen –2016 i riket, landstingen och kommunerna I skrivelsen om utvecklingen inom den kommunala sektorn lämnade regeringen en mer utförlig redovisning av de riktade statsbidragen inom hälso- och sjukvården och samt av ett antal av bidragen inom skolväsendet 2015 (skr. 2015/16:102). Denna redovisning lämnades då finansutskottet i sitt betänkande med anledning av skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn framhållit att resultatredovisningen för dessa statsbidrag kunde utvecklas (bet. 2014/15:FiU17). Utskottet välkomnade den fördjupade redovisningen av de riktade statsbidragen, men ansåg att redovisningen skulle kunna vidareutvecklas ytterligare (bet. 2016/17:FiU8). Regeringen delar finansutskottets bedömning och lämnar därför i denna skrivelse en mer utförlig redovisning av de riktade bidragen inom hälso- och sjukvården, och skolväsendet 2016. I finns det 290 kommuner och 20 landsting som varierar kraftigt i storlek, både till befolkning och yta. 2016 varierade antalet invånare i kommunerna mellan 2 500 i och drygt 936 000 i . ytan varierade storleken på kommunerna mellan 9 och är minst och är med störst antal invånare, , hade 2016 nästan 2 269 000 invånare, medan med minst antal invånare, , hade 129 000 invånare. En närmare beskrivning av den demografiska utvecklingen finns i avsnitt 3. Ansvaret för en stor del av den svenska offentliga förvaltningen ligger på lokal nivå, dvs. på kommuner och landsting. Ramarna för den kommu- nala verksamheten sätts dock av och regeringen i form av lagar Grunden för kommunernas och landstingens ställning, organisation och verksamhet är huvudsakligen reglerad i regerings- formen (RF), kommunallagen (1991:900), förkortad KL, ett stort antal författningar med inriktning på särskilda verksamheter och inom EU- Av RF framgår bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket) samt att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar (14 kap. 2 §). anges vidare bl.a. att kommunerna sköter lokala och regionala angelägen- heter av allmänt intresse på 1 §). skyldigheter ska som huvudregel meddelas i lag (8 kap. 2 § första stycket Utöver de lagreglerade skyldigheterna finns en fri sektor, inom vilken kommuner och landsting kan ombesörja egna angelägenheter, s.k. fri- Den frivilliga verksamheten kännetecknas av att staten inte ställer upp några särskilda krav vad gäller t.ex. kvalitet eller omfång, det finns en inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommuner och landsting och därmed utrymme för en initiativrätt. kommunala initiativrätten utgör en del av kärnan i den kommunala Kommunerna får ta ut skatt för 4 § RF). kommunala beskattningsrätten utgör en viktig del av den kommunala självstyrelsen. Kommunerna får i lag åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar (14 kap. 5 § RF). har en lång tradition av självstyrelse som ytterst handlar om att genom folkvalda beslutande församlingar ge möjlighet till ansvarstagande och inflytande över gemensamma angelägenheter. 2016/17:102 ger också möjlighet till lokala anpassningar utifrån olika behov och förutsättningar. ratificerade den Europeiska konventionen om kommunalt självstyre (prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32, rskr. 1988/89:251). För lagstiftningsärenden som rör den kommunala självstyrelsen gäller enligt RF att en inskränkning av självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranleder inskränkningen (14 kap. 3 § RF). Detta innebär att en proportionalitetsprövning måste göras i samband med sådana inskränkningar. Fördelningen av makt och ansvar mellan staten, kommunerna och landstingen regleras delvis i KL. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kommunernas och landstingens kompetens och maktbefogenheter, handläggningen av deras ärenden samt om deras ekonomi och avgiftssättning. En stor del av kommunernas och landstingens kompetens regleras dock i s.k. speciallagar, t.ex. skollagen (2010:800) och socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL. Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sina verksamheter och som huvudregel upprätta sin budget så att intäkterna överstiger kostnaderna (8 kap. 1 och 4 §§ KL). De får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För sådana tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning (8 kap. 3 b § KL). I varje kommun och landsting ska det finnas förtroendevalda revisorer som utses av fullmäktige. Revisorerna är fullmäktiges instrument för att granska den kommunala verksamheten och de granskar nämnder, styrelser, kommunala företag och enskilda ledamöter. Granskningen innebär att revisorerna prövar om verksamheten lever upp till fullmäktiges mål, om den följer beslut och lagstiftning samt om den ekonomiska redovisningen är korrekt upprättad. Statsbidragen är en viktig förutsättning för att kommunsektorn ska kunna bedriva sin verksamhet. Dessa består av generella och riktade bidrag. De riktade bidragen får endast användas för viss verksamhet. Den kommunalekonomiska utjämningen syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Utgångspunkten för den kommunala finansieringsprincipen är att staten inte utan finansiering, t.ex. höjda statsbidrag, ska införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting, göra tidigare frivilliga uppgifter till obligatoriska, ändra ambitionsnivån på befintliga uppgifter eller göra regeländringar som påverkar kommuners möjligheter att ta ut avgifter (prop. 1993/94:150 bilaga 7 s. 30–34). 2.2Kommunernas och landstingens uppgifter Kommuner och landsting ansvarar för en betydande del av den offentliga verksamheten i , dvs. sådan verksamhet som den enskilde möter i det dagliga livet. Många viktiga samhällsfunktioner utgör obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting. Denna specialreglerade kompetens är omfattande och mycket skiftande. kommunerna och landstingen finns inom t.ex. plan- och byggväsendet, skolväsendet, samt inom hälso- och sjukvården. 2016/17:102 Kommunerna och landstingen har vidare möjlighet att bedriva frivillig verksamhet på t.ex. kultur- och fritidsområdet. En närmare avgränsning av den kommunala kompetensen sker också i rättspraxis. De dominerande verksamheterna i kommunerna är utbildning samt vård och omsorg. Landstingens dominerande verksamhet är hälso- och sjukvård. En stor del av de kommunala verksamheterna bedrivs i egen regi. Kommuner och landsting har dock möjlighet att bedriva viss verksamhet i andra juridiska personer, t.ex. aktiebolag. Även verksamheter i sådana juridiska personer omfattas av de kommunala kompetensreglerna. Kommunernas och landstingens samverkan är omfattande. Samverkan förekommer i olika former, t.ex. i samverkansorgan, gemensamma nämnder och interkommunala företag samt genom avtal. Landstingen har vidare en omfattande samverkan i sex sjukvårdsregioner. Kommuner och landsting samverkar allt oftare också i nätverk med näringslivet, intresseorganisationer och högskolor. Befolkningsutvecklingen i har präglats av en tilltagande tillväxttakt. Det finns dock stora skillnader i befolkningsutvecklingen mellan landets kommuner och landsting. Den urbanisering som länge pågått i fortsatte 2000–2016, med en ökad koncentration av befolkningen till storstäder och storstadsnära kommuner. –2016 ledde dock en ökande inflyttning till från andra länder till befolkningstillväxt i fler kommuner än tidigare och till en minskad spridning i landet vad gäller befolkningstillväxtens storlek. Den demografiska utvecklingen har en stor påverkan på kommunsektorn. Antalet och andelen barn, personer i förvärvsaktiv ålder och äldre personer i befolkningen påverkar såväl kostnadssom intäktssidan för kommuner och landsting. Vidare innebär såväl befolkningstillväxt som befolkningsminskning olika förutsättningar och utmaningar för kommunernas och landstingens ekonomi och verksamheter. Skillnader i demografiska förutsättningar mellan enskilda kommuner och landsting beaktas i det kommunalekonomiska utjämningssystemet. Mot bakgrund av den demografiska utvecklingens betydelse för kommunsektorn redovisas i detta avsnitt översiktligt den demografiska utvecklingen –2016 i riket, landstingen och kommunerna. Landstingsindelningen har sin utgångspunkt i länsindelningen. saknar dock landsting. hade en hög befolkningstillväxt. till 9 995 153, vilket var en 144 100 personer jämfört , som var den högsta . Den främsta förklaringen till den höga tillväxten var invandringen till , som ökade . Som invandrade räknas personer som har blivit folkbokförda i . Personer som sökte asyl 2016, men som inte fick uppehållstillstånd , ingår därmed inte i antalet invandrade. Födelseöverskottet, dvs. antalet födda minus antalet avlidna, ökade också något jämfört med . Invandringsöverskottet, dvs. antalet invandrade minus antalet utvandrade, stod för av tillväxten 2016 och födelseöverskottet för . ökade folkmängden med drygt 1,1 miljoner personer, eller . Den genomsnittliga tillväxten uppgick till . Sammantaget stod invandringsöverskottet för och födelseöverskottet för av befolkningstillväxten. Såväl invandringsöverskottet som födelseöverskottet ökade trendmässigt 2000– 2016 (se diagram 3.1). De ökande födelsetalen berodde dels på att antalet födda barn per kvinna ökade, efter att ha legat på mycket låga nivåer , dels på att antalet personer i barnafödande ålder ökade. Antalet avlidna sjönk 2000–2016, eftersom antalet personer födda var mindre än under de föregående decennierna. Diagram 3.1 Befolkningsutveckling i riket 2000–2016 Utveckling , antal personer Källa: Befolkningsstatistik, . 3.1.1Utveckling i olika åldersgrupper Av diagram 3.2 framgår att befolkningstillväxten 2000–2016 till största del skedde i den vuxna befolkningen. Den procentuella tillväxten var som högst i gruppen . Antalet personer i denna åldersgrupp ökade med 446 . Ökningen skedde framför allt i gruppen 65–. Andelen av befolkningen som 2016 var uppgick till , vilket var en ökning Antalet personer i förvärvsaktiv ålder, 20–, ökade Skr. 2016/17:102 2000–2016 med ca 515 000 personer. Det motsvarade en ökning med Personerna i denna åldersgrupp utgjorde av befolkningen 2016, vilket var en minskning jämfört med . Antalet personer i åldern 0–ökade med drygt 151 000 personer, eller . Ökningen var störst . Andelen personer i åldern 0–i befolkningen uppgick , vilket var en minskning jämfört med . Diagram 3.2 Befolkningsutveckling i riket 2000–2016 Utveckling , antal personer Källa: Befolkningsstatistik, . Den demografiska försörjningskvoten beskriver den totala folkmängden i förhållande till antalet personer i förvärvsaktiv ålder. Kvoten låg på omkring 1,70 , men började att öka. Ökningen tilltog 2013–2016 och uppgick kvoten till 1,74. Det betyder att varje person i förvärvsaktiv ålder ska försörja ytterligare 0,74 personer som inte är i förvärvsaktiv ålder. Den genomsnittliga folkmängden i landstingen uppgick till 496 900 personer 2016. När det gäller folkmängd kan landstingen delas in i två grupper: , och läns landsting med 2,3, 1,7 respektive 1,3 miljoner invånare och de 17 övriga landstingen med mellan 452 000 invånare () och 129 000 invånare ( de 17 övriga landstingen var 275 000 personer. något av de tre största landstingen och i övriga landsting. var denna fördelning helt jämn. ökade folkmängden i 17 landsting och min- skade i 3: , och (se Av den totala befolkningsökningen 2000–2016 på drygt 1,1 miljoner personer stod tillväxten i de tre största landstingen för tre Av rikets totala befolkningstillväxt 2012–2016 stod till- växten i de tre största landstingen för . Att de största landstingens andel av tillväxten minskat beror på att de senaste årens höga befolkningstillväxt, som till största del berott på ökad inflyttning från andra länder, varit spridd över Diagram 3.3 Genomsnittlig årlig befolkningsutveckling i landstingen 2000–2016 samt 2012–2016 0,0 -0,2 -0,4 Anm.: Fr.o.m. utökas läns landsting med och läns landsting minskas med . Källa: Befolkningsstatistik, . –2016 var nettoinvandring från andra länder det som bidrog mest till befolkningstillväxten till samtliga landsting, utom för , där inflyttning från andra landsting var den största bidragande orsaken till befolkningstillväxten. Av landstingen hade 9 ett genomsnittligt positivt födelsenetto 2000– 2016 (se diagram 3.4). Antalet födda barn per kvinna, den s.k. summerade fruktsamheten, varierade 2015 mellan landstingen från 1,8 till 2,0. Genomsnittet i riket var 1,85. , , , och hade högst fruktsamhet och , , , , och hade lägst. Skillnaderna i födelseöverskottet mellan landstingen berodde dock till störst del på andelen kvinnor i barnafödande ålder i befolkningen. Diagram 3.4 Befolkningsutveckling per landsting 2000–2016 fördelat på Skr. 2016/17:102 födelsenetto samt inrikes och utrikes flyttnetto Årligt genomsnitt, antal personer per 1000 invånare Källor: Befolkningsstatistik, , och egna beräkningar. Av den totala ökningen av antalet personer i åldern 0–i riket , som uppgick till 151 000 personer, stod ökningen i för . I 10 landsting minskade antalet personer i åldersgruppen med sammantaget 38 000 personer. I diagram 3.5 visas den procentuella utvecklingen av antalet personer i åldern 0–i respektive landsting. 2016/17:102 Diagram 3.5 Förändring av antalet personer 0–per landsting Källa: Befolkningsstatistik, . Även ökningen av antalet personer i förvärvsarbetande ålder, dvs. 20–, 2000–2016 var ojämnt fördelad mellan landstingen. I ökade denna åldersgrupp mest, , och i län sjönk den mest, . Antalet sjönk i 8 landsting. Antalet personer ökade i samtliga landsting. Den demografiska försörjningskvoten i landstingen varierade 2016 mellan 1,66 i och 1,84 i , , och landsting. Försörjningskvoten ökade i samtliga landsting . En måttlig eller negativ befolkningsökning och en sjunkande andel barn i befolkningen dämpade i flera landsting ökningen av försörjningskvoten. 15 700 invånare, dvs. 15 700 invånare. I 75 kommuner bodde 2016 färre än 10 000 personer. hade 72 kommuner färre än 10 000 invånare. För att underlätta analysen och beskrivningen av kommunerna har i följande avsnitt Kommuner och Landstings (SKL) kommungruppsindelning använts. Den består av nio kommungrupper fördelade på tre huvudgrupper. Kommunerna har grupperats utifrån vissa kriterier, som tätortsstorlek, närhet till större tätort och pendlingsmönster. I bilaga 1 beskrivs indelningen i kommungrupper närmare. Som framgår av diagram 3.6 var den kommungrupp som flest personer Skr. 2016/17:102 bodde i 2016 större stad. I kommunerna i denna grupp bodde ungefär 2,3 miljoner personer, eller av rikets invånare. Ungefär 1,8 miljoner människor, , bodde i de tre storstäderna () och ungefär lika många bodde i 650 000 personer, (inklusive landsbygdskommuner med besöksnäring). Diagram 3.6 Invånarantal per kommungrupp 2016 Mindre stad/tätort Pendlingskommun nära större stad Lågpendlingskommun nära större stad Pendlingskommun nära mindre stad/tätort Källa: Befolkningsstatistik, , och egna beräkningar ökade folkmängden i 185 kommuner och minskade i 105 kommuner. har allt färre kommuner haft en minskande folkmängd. Det var 30 kommuner som hade en negativ befolkningstillväxt 2012–2016. Av dessa 30 kommuner låg 27 i , , , eller . Av de 30 kommunerna hade 21 en folkmängd som understeg 10 000 personer. hade 19 kommuner en negativ befolkningstillväxt. Bland de 15 kommuner som växte mest procentuellt 2000–2016 tillhörde alla utom 2 gruppen storstäder eller pendlingskommun nära storstäder (tabell 3.1). Bland de kommuner som växte mest 2016 tillhörde endast 6 kommuner gruppen storstäder eller gruppen pendlingskommuner nära storstäder. Flera av kommunerna med högst befolkningstillväxt 2016 var mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner. 15 kommuner med störst befolkningstillväxt respektive befolkningsminskning 2000–2016 Årlig genomsnittlig utveckling i procent -1,5 -1,4 -1,4 -1,4 -1,3 -1,2 -1,1 -1,1 -1,1 -1,1 -1,1 -1,1 -1,1 -1,1 -1,0 Anm.: Ny regional indelning fr.o.m. , då delar av kommun bildar en ny kommun, . kommuns värde avser 2003–2016. Källa: Befolkningsstatistik, . Den tilltagande befolkningstillväxten respektive avtagande befolkningsminskningen syns i alla kommungrupper. I kommungrupperna landsbygdskommun och landsbygdskommun med besöksnäring hade 44 av 55 kommuner en genomsnittligt negativ årlig befolkningsutveckling –2016.