prop · H403178 · 2017-04-25 00:00:00 — För att minimera den fara som vraket utgör kan ett antal olika slags åtgärder aktualiseras. Det kan ofta bli nödvändigt att avlägsna fartyget helt och hållet. När det gäller statsfartygen kan sådana åtgärder kräva särskilda överväganden, med hänsyn till bl.a. säkerhet och skyddet för försvarshemligheter. Regeringens bedömning är mot den bakgrunden att statsfartygen ska undantas från tillämpningen av de nya bestämmelserna. Detta gäller dock endast statsfartyg i egentlig mening, dvs. fartyg som uteslutande används i icke kommersiell statlig verksamhet. Ett fartyg som helt eller delvis nyttjas i kommersiellt intresse, t.ex. hyrs ut för resor, bör omfattas av bestämmelserna oavsett om fartyget ägs eller brukas av en stat. Vilket bör det geografiska tillämpningsområdet vara? Sveriges sjöterritorium består av inre vatten och territorialhavet. Till inre vatten räknas insjöar, vattendrag och kanaler samt vissa invid kusterna liggande vattenområden. Till territorialhavet räknas ett vattenområde på från de baslinjer som har bestämts utefter i enlighet med folkrätten (lagen [1966:374] om Sveriges sjöterritorium). Närmast utanför territorialhavets gräns har fastställt en exklusiv ekonomisk zon (se lagen [1992:1140] om ekonomiska zon.) Den exklusiva ekonomiska zonen är ett område som angränsar till en stats territorialhav och där staten har ensamrätt att utnyttja naturresurser samt skyldighet att skydda miljön. Vrakkonventionen är tillämplig på vrak som uppkommer inom en konventionsstats exklusiva ekonomiska zon. Har en stat inte fastställt en sådan zon, är konventionen ändå tillämplig på vrak inom ett område från statens baslinjer och som har fastställts i enlighet med folkrättens regler (artiklarna 3.1 och 1.1). Bakgrunden till det något begränsade tillämpningsområdet för konven- tionen är att en stat till följd av sin suveränitet har betydande utrymme att reglera hanteringen av vrak i territorialhavet och på övrigt sjöterritorium. Utanför statens territorialhav gäller däremot som utgångspunkt principen om havets frihet och flaggstatens jurisdiktion över sina fartyg. staterna har därmed mer begränsade möjligheter att ingripa mot utländ- ska fartyg utanför territorialhavet. Principen är dock inte obegränsad. Den s.k. ingreppskonventionen med tillhörande protokoll (1969 års internationella konvention om ingripande på det fria havet vid olyckor som är ägnade att leda till förorening genom olja och protokoll om ingripande på det fria havet vid havsföroreningar genom andra ämnen än olja) ger kuststaterna en rätt att i vissa fall vidta åtgärder på det fria havet för att förebygga förorening genom olja eller andra föroren- ande ämnen på grund av en fartygsolycka eller för att begränsa skade- verkningarna av en sådan förorening (se vidare nedan). blivit allmänt accepterad inom folkrätten och kommer även till uttryck i artikel 221 i havsrättskonvention. ventionens tillämpningsområde anses även innefatta en stats exklusiva Genom vrakkonventionen skapas en ny mellan kon- ventionsstaterna gällande rätt att ingripa mot fartyg inom den exklusiva ekonomiska zonen i andra fall än sådana som omfattas av ingrepps- konventionen med tillhörande protokoll. Vrakkonventionen lämnar utrymme för konventionsstaterna att ut- sträcka tillämpningen av bestämmelserna till statens territorialhav och övrigt sjöterritorium (artikel 3.2). Ett vrak i territorialhavet eller på annat sjöterritorium medför ofta ett större hot mot sjösäkerheten än ett vrak inom den exklusiva ekonomiska zonen. Det kan också innebära ett mer akut hot för miljön vid den svenska kusten. Som konstateras i promemo- rian framstår det inte som rimligt att införa ett omfattande regelverk som endast avser hanteringen av vrak i den ekonomiska zonen. delar därför bedömningen att tillämpningsområdet för vrakkonventionen bör utsträckas till Sveriges sjöterritorium. När det gäller vilka områden i det inre vattnet som ska omfattas in- stämmer regeringen med Havs- och vattenmyndigheten i att det finns skäl att tillämpa bestämmelserna i allt inre vatten utan undantag. visserligen som mest angeläget att ha en beredskap för vrak som uppstår i allmänna farleder och hamnar, men som Transportstyrelsen och Sjö- rättsinstitutet framhåller finns det centrala farleder och hamnar som inte betecknas som allmänna. Även i andra vattenområden kan dessutom kon- sekvenserna bli betydande, om det sker en olycka. Det bör finnas en möj- lighet att tillämpa regleringen också i sådana situationer. stitutet påpekar är vrakkonventionen visserligen i första hand utformad för den havsgående sjötrafiken. Det möter dock enligt regeringens be- dömning inget hinder att tillämpa bestämmelserna också för fartyg som trafikerar andra områden. En utvidgning av tillämpningsområdet utöver det som föreslås i promemorian innebär att en större del av fritidssjö- Detta leder inte till att fritidsbåtar av normal storlek blir skyldiga att ha försäkring i större utsträckning, men fritidsbåtsägarna kommer att omfattas av skyldigheten att rapportera uppkomsten av ett vrak samt att avlägsna vraket och bekosta avlägsnandet. avlägsna vraket enligt de nya bestämmelserna kommer dock endast att aktualiseras om vraket bedöms utgöra en fara för sjösäkerheten, miljön eller vissa andra intressen. Den tröskel som behöver uppnås för att åtgärder ska behöva vidtas beträffande vraket säkerställer enligt regeringens bedömning att utvidgningen av tillämpningsområdet inte behöver bli betungande för fritidssjöfarten. Bestämmelserna bör mot den bakgrunden enligt regeringens mening tillämpas på hela det svenska sjöterritoriet utan undantag. Enligt konventionens lydelse ska vissa artiklar inte tillämpas på statens sjöterritorium (artikel 4.4 a). Detta gäller bl.a. konventionens centrala bestämmelser om avlägsnande av vrak. konstateras att en utsträckning av tillämpningen av konventionen till en stats territorium inte påverkar de rättigheter och skyldigheter som staten har att vidta andra åtgärder med anledning vrak på statens territorium än att lokalisera, märka ut och avlägsna dem i enlighet med konventionen (artikel 3.2). Förhandlingsdokument talar för att det vid bestämmelsernas utformning har ansetts viktigt att säkerställa att konventionen inte hindrar staternas rätt att bestämma hur vrakhanteringen ska ske på den egna statens territorium. Avsikten med möjligheten att utsträcka tillämpningen av konventionen till konventionsstaternas territorier måste vara att åtgärder i enlighet med konventionen ska kunna vidtas och dessutom omfattas av den försäkring som fartygsägaren måste ha enligt konventionen. För detta talar att en tillämpning av konventionens bestämmelser utgör en förutsättning för att ersättning ska utgå ur försäkringen (artikel 3.2 in fine). Det bör mot bakgrund av det sagda inte möta något hinder mot att tillämpa de bestämmelser som följer av konventionen också på Sveriges sjöterritorium. Enligt regeringens bedömning saknas det skäl att tillämpa en annan reglering för vrak som är belägna på Sveriges sjöterritorium än för vrak inom den ekonomiska zonen. Vrakkonventionens bestämmelser bör därför tillämpas på såväl sjöterritoriet som inom ekonomiska zon. Detta gäller även bestämmelserna om fartygsägarens försäkring och betalning för kostnader ur denna (se vidare avsnitt 11). I detta sammanhang kan det framhållas att konventionens begrepp ”environment” mot bakgrund av den utsträckta tillämpningen inte bör begränsas till att avse endast havsmiljön utan omfatta den miljön i vidare mening. Det innebär att också risker för skador i insjöar m.m. ska kunna beaktas vid bedömningen av om ett vrak utgör en fara. Det bör inte komma i fråga att tillämpa bestämmelserna om statens avlägsnande av vrak utanför konventionsområde. Om ett svenskt fartyg blir till vrak i en annan stats konventionsområde, får den statens reglering tillämpas när det gäller statens åtgärder för att avlägsna vraket eller undanröjandet av faran. När det gäller svenska fartyg bör emellertid sådana bestämmelser som gäller skyldigheter för fartygsägare, redare och befälhavare tillämpas också i andra konventionsstater. Detta bör inbegripa skyldigheten att rapportera uppkomsten av vrak, skyldigheten att avlägsna vraket eller vidta annan åtgärd för att undanröja den fara som vraket medför, skyldigheten att svara för kostnaderna och skyldigheten att ha en ansvarsförsäkring. 2016/17:178 Vilket bör förhållandet till andra bestämmelser vara? Vrakkonventionen ska inte tillämpas på åtgärder som vidtas enligt ingreppskonventionen eller tilläggsprotokoll till konventionen (artikel 4.1 i vrakkonventionen). Ingreppskonventionen ger en kuststat rätt att vidta åtgärder vid förorening genom olja, eller vid ett hot om en sådan förorening, om situationen innebär en allvarlig och överhängande fara för statens kuster och därtill knutna intressen. Föroreningen eller hotet om förorening ska ha uppkommit till följd av en sjöolycka eller åtgärder i samband med en sådan olycka. Det ska även vara rimligt att anta att en mycket allvarlig skada kan uppkomma. Under dessa förutsättningar ger konventionen staten rätt att vidta nödvändiga åtgärder för att förebygga, minska eller avvärja faran. Ett ingripande måste normalt föregås av samråd med andra berörda stater (artiklarna 1 och 3 i ingreppskonventionen). Tilläggsprotokollet ger staterna samma befogenhet när det gäller vissa andra ämnen än olja. Ingreppskonventionen och tilläggsprotokollet tillämpas på det fria havet, dvs. områden som inte utgör en stats territorium. Tillämpningsområdet anses också innefatta en stats exklusiva ekonomiska zon. För en närmare redogörelse av ingreppskonventionen, se prop. 1972:106 s. 2 f. och 2000/01:139 s. 79 f. Ingreppskonventionen och tilläggsprotokollet har ett mer begränsat tillämpningsområde än vrakkonventionen, inte minst eftersom de inte ger en rätt till ingripande av sjösäkerhetsskäl. Bestämmelser som motsvarar ingreppskonventionens och tilläggsprotokollets finns i lagen om åtgärder mot förorening från fartyg (7 kap. 5 § första stycket och 9 §). Med stöd av dessa bestämmelser får Transportstyrelsen eller annan myndighet som regeringen bestämmer meddela förbud eller förelägganden för att förebygga eller begränsa förorening, t.ex. föreläggande om att fartyget ska tömmas på bunkerolja. Krävs omedelbar åtgärd, får myndigheten låta verkställa åtgärden på bekostnad av fartygets redare eller ägare. Tillämpningen av bestämmelserna omfattar även hot om förorening av andra staters havs- eller kustområden än (7 kap. 5 § andra stycket). Denna utvidgning i förhållande till ingreppskonventionen har gjorts mot bakgrund av att det s.k. övervakningsdirektivet2 kräver att behörig myndighet i en medlemsstat ska kunna vidta åtgärder inte bara i den situationen när den egna statens havs- eller kustområden riskerar att förorenas, utan även när det föreligger risker för andra staters områden (prop. 2003/04:88 s. 21 och 34). Undantaget i vrakkonventionen omfattar enligt dess lydelse endast åtgärder som omfattas av ingreppskonventionen och dess tilläggsprotokoll. Transportstyrelsen framhåller vikten av att innebörden av undantaget i den svenska regleringen blir tydlig och efterfrågar även ett klargörande av tillämpningen på Sveriges sjöterritorium. Regeringen konstaterar att ett undantag i enlighet med vrakkonventionens lydelse innebär att den nya regleringen ges företräde framför lagen om åtgärder mot förorening från fartyg på Sveriges sjöterritorium. Detta skulle få till följd att tillämp- 2 och rådets direktiv /59/EG av om inrättande av ett övervaknings- och informationssystem för sjötrafik i gemenskapen och om upphävande av rådets direktiv /75/EEG. ningen av regleringen på Sveriges sjöterritorium och inom den ekonomiska zonen skulle komma att skilja sig åt. Det beror på att ingreppskonventionen endast är tillämplig utanför Sveriges sjöterritorium. Enligt regeringen framstår en sådan skillnad i tillämpningen av regelverken på territoriet och inom den ekonomiska zonen inte som motiverad. Mot den bakgrunden bedömer regeringen att undantaget inte bör begränsas till åtgärder enligt ingreppskonventionen och tilläggsprotokollet utan avse samtliga åtgärder som omfattas av de bestämmelser som utgör grunden för att tillämpa ingreppskonventionen och protokollet i svensk rätt (7 kap. 5 och 9 §§ lagen om åtgärder mot förorening från fartyg). Eftersom den svenska regleringen nära ansluter till ingreppskonventionen innebär ett undantag för samtliga åtgärder som omfattas av regleringen ingen större skillnad mot vrakkonventionens lydelse när det gäller tillämpningen av vrakkonventionen inom den ekonomiska zonen. Undantaget kan få större betydelse vid tillämpningen på sjöterritoriet. Konventionsstater som väljer att tillämpa vrakkonventionen på det egna territoriet bör dock vara fria att undanta en tillämpning av regleringen i vissa fall. Regeringen bedömer mot den bakgrunden att det inte finns något hinder mot att formulera undantaget på föreslaget sätt. När det gäller ansvaret för kostnader ska vrakkonventionen inte tillämpas i den mån konventionens bestämmelser strider mot vissa särskilt uppräknade internationella konventioner. Det gäller bl.a. ansvarighetskonvention och bunkerkonventionen samt konventioner som reglerar ansvaret för radiologiska skador, se artikel 11.1. När det gäller radiologiska skador har även nationell lagstiftning företräde framför vrakkonventionens ersättningsbestämmelser. I den utsträckning åtgärderna enligt vrakkonventionen anses utgöra bärgning enligt tillämplig nationell lag eller en annan konvention, ska dessutom sådana bestämmelser om bärgning tillämpas på frågor om ersättning till bärgare i stället för bestämmelserna i vrakkonventionen (artikel 11.2). Regeringen bedömer att undantag från tillämpningen av de nya bestämmelserna om fartygsägarens kostnadsansvar bör göras i den utsträckning som konventionen föreskriver. Det innebär att konventionsbaserade bestämmelser i sjölagen om ersättning på grund av oljeföroreningar (10 och 10 a kap. sjölagen) samt bestämmelser om ersättning till bärgare (16 kap. sjölagen) inom ramen för sitt tillämpningsområde ges företräde framför de nya bestämmelserna. Detsamma gäller bestämmelserna om ersättning för atomskador i atomansvarighetslagen (1968:45). Atomansvarighetslagen ersätts av lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor den dag som regeringen bestämmer. och Transportstyrelsen utgår från att den nya regleringen dessutom bör bli subsidiär i förhållande till bestämmelser om räddningstjänst, dvs. när ett snabbt ingripande krävs för att hindra eller begränsa skador på människor, egendom eller miljön (jfr avsnitt 4). Vrakkonventionen skulle enligt sin lydelse kunna tillämpas på åtgärder som vidtas i samband med sådana räddningsinsatser. Avlägsnande i konventionens mening avser nämligen varje åtgärd som vidtas för att förhindra, begränsa eller undanröja den fara som vraket medför och staterna har rätt att ingripa direkt om det behövs (artiklarna 1.7 och 9.8). Ett argument för att tillämpa vrakkonventionens bestämmelser också i samband med räddningstjänst skulle kunna vara att öka förutsättningarna för det allmänna 2016/17:178 att få kostnadsersättning i samband med ett ingripande, på motsvarande sätt som bestämmelser om ersättning för att förebygga oljeskador kan utgöra en grund för ersättning (10 och 10 a kap. sjölagen). Det måste emellertid beaktas att vrakkonventionen inte enbart reglerar ansvaret för kostnader utan också åtgärder från konventionsstaterna för att komma till rätta med fartygsvrak. Trots att en tillämpning av vrakkon- ventionen skulle kunna åberopas i akuta situationer är bestämmelserna inte anpassade efter sådana situationer. Vrakkonventionens krav på be- dömning av fara, proportionalitet och underrättelser kan kräva andra hänsynstaganden än vad som bör ske i samband med att en räddnings- I akuta situationer är det dessutom viktigt att det finns en tydlig reglering av ansvarsfördelningen mellan myndigheter. ning av vrakkonventionen vid sidan av regleringen om räddningstjänst skulle riskera att skapa oklarheter i det avseendet. Det är vidare osäkert vilken betydelse vrakkonventionen skulle få för det allmännas kostnadsersättning i de situationer som omfattas av rädd- Ett fartyg i nöd kan bli föremål för bärgningsinsatser. utom kan åtgärder för att undsätta ett fartyg bedömas som åtgärder för att förebygga t.ex. bunkeroljeskador. I dessa fall kommer en tillämpning av vrakkonventionens ersättningsbestämmelser ändå inte i fråga, eftersom ersättning för bärgning och åtgärder som omfattas av bunkerkonven- tionen som konstateras ovan undantas från vrakkonventionen. Mot bakgrund av intresset att behålla en tydlig reglering av ansvaret i nödsituationer anser regeringen att det inte finns tillräckliga skäl att tillämpa vrakkonventionens bestämmelser vid sådana akuta åtgärder som föreskrivs i bestämmelserna om räddningstjänst. vidare att det inte kan anses följa av konventionen att de krav på under- rättelser som konventionen föreskriver behöver upprätthållas i samband med sådana räddningsinsatser. Det kan inte anses rimligt att en myndig- het i en akut situation ska behöva avvakta underrättelse till fartygets regi- streringsstat, vilket konventionen föreskriver i vissa fall (artikel 9.8). annan sak är att ett ingripande normalt sett föregås av kontakter med Regeringen anser mot den bakgrunden att ett undantag i den nya regleringen bör göras i förhållande till räddningstjänst. En tillämpning av det regelverk som bygger på vrakkonventionen kan överlappa med en tillämpning av andra bestämmelser än de som berörs Detta gäller bl.a. den möjlighet som har enligt för- ordningen om undanröjande av vrak som hindrar sjöfart eller fiske. ligt regeringens bedömning behövs det inte någon särskild reglering för De bestämmelser som bygger på vrakkonventionen innebär en skyldighet för att vidta åtgärder i vissa situa- Redan därav följer att en tillämpning av de föreslagna bestämmel- serna bör ges företräde framför den möjlighet har att av- lägsna vrak enligt nämnda förordning. Det hindrar inte att avlägsnar ett vrak med stöd av förordningen, om situationen är sådan att vraket inte föranleder en tillämpning av vrakkonventionens bestämmel- Inte heller beträffande andra fall av regelkonflikter som kan uppkom- ma bedömer regeringen att någon särskild reglering behövs. ningen torde inte vara större än att den kan lösas i de enskilda fallen av berörda myndigheter och rättstillämpningen. Som Mark- och miljööver- domstolen framhåller krävs i vissa fall anmälan eller tillstånd enligt på mark- eller vattenområden. Den föreslagna Prop. med anledning av vrak ändrar inte dessa be- krav på tillstånd m.m. kan alltså komma att tillämpas på åtgärder som vidtas beträffande fartygsvrak. Regeringens förslag: ska ha det huvudsakliga ansvaret för de åtgärder som konventionsstaterna ska vidta enligt vrakkonven- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom till- styrker förslaget i promemorian eller lämnar det utan invändning. fartsverket framhåller att det ligger närmare till hands att utse Transport- styrelsen än som ansvarig myndighet enligt konventionen. efterfrågar ett förtydligande av ansvarsfördelningen en framhåller att det bör förtydligas att alltid ska samråda med men också med Havs- och vattenmyndigheten, i frågan om huruvida ett vrak kan utgöra en miljörisk. myndigheten anser vidare att ska samråda med dem när det gäller uppställandet av villkor för fartygsägarens avlägsnande av Mark- och framhåller att det kan vara lämp- ligt att också kontaktar ansvarig tillsynsmyndighet enligt när det gäller uppställandet av villkor för avlägsnandet. Skälen för regeringens förslag: Vrakkonventionen föreskriver att en konventionsstat ska vidta vissa åtgärder. Staten ska ta emot rapporter om uppkomsten av ett vrak (artikel 5), bedöma vilken fara vraket innebär (artikel 6), utfärda varningar om vraket (artikel 7.1), fastställa vrakets position (artikel 7.2), märka ut vraket (artikel 8) och vidta åtgärder för att se till att vraket avlägsnas eller faran undanröjs (artiklarna 1.7 och 9). Konventionsstaterna ska också utfärda försäkringscertifikat och kontrol- lera att fartyg har föreskriven försäkring (artikel 12.2 och 12.12). invänder mot promemorians förslag att verket ska ha det huvudsakliga ansvaret för åtgärderna. ansvar för avlägsnande av vrak som verket har bygger på en äldre regler- ing, som är förenlig med den affärsdrivande roll verket har i Enligt ligger det närmare till hands att beslut som rör sjösäkerhet och miljöskydd hanteras av Transportstyrelsen. När det gäller vilken myndighet som bör ha ansvaret för att vidta åt- gärder med anledning av ett vrak går det enligt regeringen inte att bortse från den roll som har när det gäller att avlägsna vrak i allmänna farleder eller vrak som hindrar fiske. en central funktion när det gäller sjösäkerheten i allmänna farleder, där den största faran från vrak för sjösäkerheten torde föreligga. delar mot den bakgrunden bedömningen i promemorian att det huvudsak- liga ansvaret för åtgärder med anledning av vrak bör ligga på Sjöfarts- 2016/17:178 verket. bör dock kunna samråda med och ta hjälp av Transportstyrelsen och även eller andra berörda myndigheter, i den mån åtgärder beträffande vrak kräver särskilda miljömässiga eller andra överväganden. När det gäller ansvaret för utfärdande av försäkringscertifikat och tillsynen över innehavet av certifikat, se avsnitt 11 och 12. Åtgärder med anledning av ett vrak Regeringens förslag: Om det inträffar en sjöolycka som resulterar i ett vrak, ska befälhavaren eller redaren utan dröjsmål rapportera detta till eller – om vraket finns i en annan stats konventions- område – till en behörig myndighet i den staten. digheten att rapportera uppkomsten av vrak till ska dock inte gälla om befälhavaren är skyldig att rapportera olyckan en- ligt redan gällande reglering i sjölagen. När får kännedom om ett vrak i eller inom den ekonomiska zonen, ska verket utan dröjsmål se till att varningar utfärdas om vraket. Har anledning att tro att vraket utgör en fara, ska det fastställa vrakets position. Om bedömer att vraket utgör en fara, ska verket in- formera fartygsägaren och fartygets registreringsstat om detta samt se till att vraket märks ut. Fartygets ägare ska inom den tidsfrist som bestäms av avlägsna ett vrak som bedömts utgöra en fara eller vidta annan åtgärd för att undanröja faran. Om fartygsägaren underlåter att vidta nöd- vändiga åtgärder i rätt tid eller om ägaren inte kan nås, ska Sjöfarts- verket avlägsna vraket eller vidta annan åtgärd för att undanröja faran. Detsamma ska gälla om det behövs omedelbara åtgärder. et får också uppställa villkor för fartygsägarens åtgärder eller ingripa i förfarandet, om det behövs för att säkerställa att tillräckliga åtgärder vidtas eller att tillräcklig hänsyn tas till sjösäkerheten och skyddet för ska ha rätt att få tillträde till en fast- ighet för att avlägsna vraket eller vidta annan åtgärd för att undanröja åtgärder ska stå i proportion till den fara som Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att skyldigheten att rapportera uppkomsten av vrak till ska gälla även om befälhavaren är skyldig att lämna rapport om en sjöolycka enligt andra bestämmelser i sjölagen. promemorian föreslås vidare att inte bara , utan även far- tygsägaren, ska ha rätt att få tillträde till annans mark för att avlägsna ett Promemorian innehåller inget förslag om möjlighet till hjälp av i samband med tillträdet. När det gäller bestämmel- sernas utformning följer förslagen i promemorian närmare konventionen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslagen i promemorian eller lämnar dem utan invändning. ifrågasätter om en särskild skyldighet att rapportera sjöolyckor enligt vrakkonventionen verkligen behövs, mot bakgrund av den rapporterings-