prop · H50329 · 2017-10-24 00:00:00 — Det kan också tänkas situationer där en sådan fördröjning skulle medföra att oacceptabla väntetider uppstår och det inte ens kan sägas att hjälpen ges i sådan tid att skälig levnadsnivå uppnåtts. Särskild risk för att en sådan situation uppkommer finns naturligtvis om det är ett stort antal evakuerade som är i behov av hjälp och socialnämnden har ett begränsat antal handläggare till sitt förfogande. De mottagande socialnämnderna torde i många fall ha laglig, men inte faktisk, möjlighet att ge bistånd under förbehåll om återbetalning. Ett sådant förhållande torde vara i det närmaste unikt för en evakueringssituation (jfr Ds 2007:51 s. 178 f.). I kommunernas verksamhetsansvar ligger att verksamheten kan genomföras också under störda förhållanden om så behövs. Socialtjänstlagen är emellertid inte anpassad till sådana förhållanden som evakueringar av ett betydande antal människor kan leda till. I övergången från en konsulär katastrofinsats utomlands behövs det nya bestämmelser för att i sådana situationer underlätta för mottagande kommuner att göra nödvändiga insatser för ett effektivt mottagande, där evakuerades behov av stöd och hjälp när de anländer till kan tillgodoses. utredningsförslag om den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna vid en evakuering som har tagits fram har inte lett till någon ändring (se avsnitt 4.1). Regeringen menar att det också är viktigt att kommunerna inte tvekar att göra sådana nödvändiga insatser för de evakuerade även om det kan leda till att resurserna behöver förstärkas. Sammanfattningsvis anser regeringen att kommunernas förutsättningar för att tillgodose de evakuerades behov av stöd och hjälp vid ankomsten till behöver förbättras. 5.2Ny lag om bistånd till enskilda efter evakueringar till Regeringens förslag: En ny lag om bistånd till enskilda efter evakueringar till ska införas. Lagen ska gälla när evakuerade ankommer till vid en konsulär katastrofinsats enligt lagen om konsulära katastrofinsatser. Lagen ska syfta till att underlätta för den kommun i dit de evakuerade ankommer (ankomstkommunen) att ge stöd och hjälp till de evakuerade utifrån kommunens ansvar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att den nya lagens rubrik ska vara lag om vissa befogenheter och ersättning vid evakueringar till . lagtext anges vidare att den nya lagen ska gälla som en direkt följd av en konsulär katastrofinsats. Vad gäller lagens syfte används begreppet mottagande kommun i stället för ankomstkommun i lagtexten. Begreppet ankomstkommun används dock i promemorians motiv. En hänvisning till 2 kap. 1 § i socialtjänstlagen saknas i promemorians lagförslag. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som svarat tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget om en ny lag om vissa befogenheter och ersättning vid evakueringar till . instämmer i bedömningen att det är mer lämpligt att införa de föreslagna bestämmelserna genom en ny lag och inte i socialtjänstlagen. anser att lagförslaget ger kommunen bättre förutsättningar att skyndsamt ge stöd och hjälp till de evakuerade. Kommuner och Landsting ställer sig positivt till att kommunernas ansvar i samband med en nationell evakuering till förtydligas. Skälen för regeringens förslag En ny lag ska införas Som framgått av föregående avsnitt har regeringen bedömt att det finns ett behov av att förbättra förutsättningarna för kommuner att lämna de evakuerade det stöd och den hjälp de behöver när de ankommer till . I övergången från en konsulär katastrofinsats utomlands behövs därför nya bestämmelser för att underlätta för kommuner att i sådana situationer göra nödvändiga insatser för att kunna tillgodose de evakuerades behov av stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen när de anländer till . Regeringen bedömer att det inte är lämpligt att utöka lagen om konsulära katastrofinsatser med bestämmelser som visserligen rör följderna av, men inte är en del av den konsulära katastrofinsatsen. Inte heller är det lämpligt att lägga in de situationsspecifika bestämmelserna i socialtjänstlagen, som är mer generell. Bestämmelserna har inte heller bedömts passa in i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter eller i lagen om (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap, som i fredstid endast gäller vid extraordinära händelser. För att så långt som möjligt hålla samman de bestämmelser som föreslås, där vissa kräver lagstöd (se avsnitt 4.2.2), föreslår regeringen därför att det i stället införs en ny lag. För att tydliggöra innehållet i den nya lagen föreslår regeringen i enlighet med Lagrådets synpunkter att den nya lagens rubrik ska vara lag om bistånd till enskilda efter evakueringar till . Den nya lagens tillämpningsområde Lagen om konsulära katastrofinsatser reglerar vilket ansvar svenska staten ska ha för att bistå svenskar som drabbas av kris- eller katastrofsituationer utomlands. Av 1 § framgår att staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats för att bistå enskilda när många människor med anknytning till drabbas vid en kris eller katastrof utomlands och behoven av evakuering och andra åtgärder med hänsyn till händelsens karaktär, följder och omständigheterna i övrigt inte kan tillgodoses på annat sätt och insatsen inte heller möter särskilda hinder. Det finns flera definitioner av kris och katastrof, exempelvis kan med kris avses en händelse som drabbar många människor och stora delar av samhället och hotar grundläggande värden och funktioner (jfr prop. 2007/08:92 s. 77). Av förarbetena till lagen om konsulära katastrofinsat- ser framgår att begreppen kris och katastrof inte definieras närmare i lagen för att ge utrymme för större handlingsfrihet. Det är i stället konse- kvenserna som är avgörande för om staten ska ansvara för en katastrofin- Huvudsyftet med en katastrofinsats är att vidta åtgärder för att rädda enskildas liv och för att minska lidande. Av detta följer att en katastrof- insats som utgångspunkt ska vara humanitär (prop. 2009/10:98 s. 22 f.). En grundförutsättning för att staten ska kunna genomföra en konsulär katastrofinsats vid en kris eller katastrof utomlands är att många männi- skor med anknytning till drabbas. Det kan här vara fråga om människor som har dödats eller skadats, men också om människor som riskerar att dödas, skadas eller på annat sätt orsakas ett inte obetydligt Det har inte ansetts möjligt eller önskvärt att fastställa en nume- rär gräns för vad som avses med många drabbade människor. måste handla om ett betydande antal är emellertid uppenbart (a. prop. 48 f.). En evakuering kommer med stor sannolikhet att vara det centrala in- slaget under en konsulär katastrofinsats. Det är vid en sådan nationell evakuering av ett stort antal människor som det finns behov av att un- derlätta för kommuner att bistå de evakuerade med stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen när de ankommer till . att den nya lagen endast ska gälla när evakuerade ankommer till vid en konsulär katastrofinsats enligt lagen om konsulära katastrof- Det är regeringen som fattar beslut om att en konsulär katastrofinsats ska genomföras enligt 4 § lagen om konsulära katastrofinsatser. arbetena framgår att utrikesförvaltningen och berörda myndigheter kommer att kunna vidta en rad operativa åtgärder innan regeringen fattar ett formellt beslut om en katastrofinsats. Det är emellertid först genom regeringens beslut som bestämmelserna i lagen om konsulära katastrofin- satser blir tillämpliga (a. prop. sid. 33 f.). För att det ska bli tydligt för kommunerna när den föreslagna lagen ska gälla menar regeringen att det krävs att regeringen har fattat beslut om en konsulär katastrofinsats enligt 4 § lagen om konsulära katastrofinsatser. Lagrådet har i sitt yttrande påpekat att det i lagrådsremissen finns oklarheter avseende när den föreslagna lagen ska upphöra att vara Regeringen vill med anledning av detta förtydliga att den föreslagna lagen ska kunna tillämpas så länge evakueringen till följd av ett beslut om en konsulär katastrofinsats pågår, men även kan komma att tillämpas efter att de operativa åtgärder som vidtagits med stöd av lagen om konsulära katastrofinsatser avslutats. detta är att en kommun, enligt regeringen, bör kunna tillämpa lagen även i förhållande till de sist ankomna som har evakuerats under en konsulär katastrofinsats och som således har evakuerats den konsulära katastrofinsatsen pågår men där katastrofinsatsen avslutats i samband med att de har anlänt till . Det rör sig i dessa fall om insatser i ett par dagar till omkring efter att den konsulära katastrofinsatsen avslutats. Avgörande för om lagen får tillämpas är om insatserna vidtas för att ge stöd och hjälp åt personer som evakuerats vid en konsulär katastrofinsats. Det är inte möjligt att ange en särskild tidpunkt kopplad till när lagen om konsulära katastrofinsatser inte längre ska tillämpas, då det inte går att förutse vad som kommer att inträffa och hur de operativa insatserna kommer att pågå. I praktiken borde det emellertid framgå av omständigheterna hur länge katastrofinsatsen anses pågå. Lagen om konsulära katastrofinsatser gäller emellertid bara för en specifik kris. Om det blir en ny kris i samma område , måste i så fall ett nytt beslut fattas. Med en evakuerad ska avses den som omfattas av en konsulär katastrofinsats enligt lagen om konsulära katastrofinsatser. Av 3 § i den nämnda lagen framgår att en konsulär katastrofinsats ska kunna omfatta svenska medborgare, svenska medborgares utländska familjemedlemmar samt i bosatta utlänningar. Av samma paragraf framgår att en konsulär katastrofinsats också ska kunna omfatta övriga nordiska medborgare och EU-medborgare, i den utsträckning som framgår av en samarbetsöverenskommelse mellan de nordiska länderna respektive EUF-fördraget (se närmare i avsnitt 4.2.1). Det krävs enligt den föreslagna bestämmelsen att den evakuerade har anlänt till vid en konsulär katastrofinsats. Av förarbetena till lagen om konsulära katastrofinsatser framgår bl.a. följande (prop. 2009/10:98 s. 26). Vilka åtgärder staten kan komma att behöva vidta inom ramen för en katastrofinsats hänger samman med hur de drabbades behov kan mötas av andra aktörer. Statens ansvar är sekundärt i förhållande till andra aktörer. De insatser som bl.a. värdland, reseföretag och försäkringsbolag gör för att möta de behov som de drabbade inte själva kan hantera kommer således att styra omfattningen av statens insats. Om exempelvis säkerhetsläget i ett kris- eller katastrofområde omöjliggör att någon annan aktör än staten genomför en evakuering, hindrar det emellertid inte att övriga aktörers resurser och kontakter ändå skulle kunna utnyttjas. Ett visst mått av handlingsfrihet är därför nödvändigt. Som anförts är statens ansvar sekundärt i förhållande till andra aktörers vid konsulära katastrofinsatser. Regeringen anser därför att den föreslagna lagen även ska gälla den som drabbats av den kris eller katastrof utomlands som utlöst insatsen och under pågående evakuering på egen hand eller med hjälp av t.ex. ett reseföretag eller försäkringsbolag lyckas ta sig till den plats i som är slutdestination för evakueringen. Den evakuerade behöver alltså inte ha anlänt till med av staten disponerade transportmedel. För att tydliggöra detta har regeringen, efter synpunkter från Lagrådet valt att använda ordet ”vid” en konsulär katastrofinsats i lagen. En förutsättning för att den föreslagna lagen ska gälla är att regeringen fattat beslut om en konsulär katastrofinsats. Den nya lagens syfte Erfarenheterna av tidigare evakueringar och syftet med en katastrofinsats enligt lagen om konsulära katastrofinsatser talar för att det kan förväntas att många av de evakuerade kommer att ha behov av stöd och hjälp när 2017/18:29 de anländer till . Konsekvenserna av en sådan evakuering kan därmed bli stora för den kommun där de evakuerade först anländer, särskilt om det gäller en liten kommun. Regeringen har därför gjort bedömningen att förutsättningarna för kommunerna att lämna evakuerade det stöd och den hjälp de behöver när de anländer till bör förbättras (se avsnitt 5.1). Med ankomstkommun avses den kommun i dit de evakuerade först ankommer från utlandet. Regeringen anser att begreppet ankomstkommun bör införas i lagtexten för att tydliggöra att det handlar om stöd och hjälp i samband med ankomsten till . I de fall de evakuerade är bosatta i ankomstkommunen ansvarar kommunen för stöd och hjälp enligt 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen. I de fall de evakuerade är bosatta i en annan kommun är ankomstkommunen ansvarig för stöd och hjälp i en akut situation enligt 2 a kap. 2 § socialtjänstlagen. När det anländer ett stort antal evakuerade till ankomstkommunen, kan det vara svårt för kommunen att ge sådant stöd och sådan hjälp som de evakuerade inte kan vänta med. Det kan exempelvis vara svårt att i varje enskilt fall pröva behov av bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen. Vidare kan ankomstkommunen behöva begära hjälp från andra kommuner och kunna få ersättning för kostnader som är hänförliga till det stöd och den hjälp de evakuerade fått i samband med ankomsten till . Syftet med ersättningen bör vara att kompensera drabbade kommuner genom att i efterhand fördela de initiala kostnader som kan uppkomma för ankomstkommunen på alla kommuner. Regeringen anser sammanfattningsvis att syftet med den nya lagen ska vara att underlätta för en ankomstkommun att ge stöd och hjälp, utifrån kommunens ansvar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen, till evakuerade som anländer till vid en konsulär katastrofinsats. Bistånd till enskilda och samverkan mellan Regeringens förslag: När en kommun ger stöd och hjälp, utifrån sitt ansvar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen, till evakuerade i samband med ankomsten till ska kommunen få ge bistånd till de evakuerade utan föregående individuell prövning (nödvändigt bistånd). nödvändigt bistånd får inte förenas med villkor om återbetalning. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I promemorians lagförslag föreslås att kommunen får lämna nödvändigt bistånd oberoende av vad som gäller enligt 4 kap. 1 och 2 §§ I promemorian föreslås även att bistånd inte får åter- En hänvisning till 2 kap. 1 § i socialtjänstlagen saknas i Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterat be- stämmelsen tillstyrker eller har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag: Sådana kriser eller katastrofer utom- lands som kan leda till konsulära katastrofinsatser kommer sannolikt att leda till att personer som evakueras anländer till med behov av psykosocialt stöd och utan särskilt många personliga tillhörigheter, om ens några. Enligt förarbetena till lagen om konsulära katastrofinsatser framgår att de resurser som finns att tillgå i första hand ska användas för att ta hem personer som har drabbats. Någon rätt att få medföra bagage är knappast aktuell (prop. 2009/10:98 s. 27). Under sådana förhållanden kan evakuerade vid ankomsten, i likhet med vad som varit fallet, förväntas ha behov av stöd och hjälp av kommunen. Grundprincipen enligt socialtjänstlagen är att den kommun där den enskilde vistas (vistelsekommunen) ansvarar för stödet och hjälpen vilket framgår av 2 a kap. 1 § socialtjänstlagen. Om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen, ansvarar bosättningskommunen för det stöd och den hjälp som den enskilde behöver enligt 3 § samma kapitel. Om det står klart att en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för stöd- och hjälpinsatser för en enskild, är vistelsekommunens ansvar begränsat till akuta situationer enligt 2 a kap. 2 § socialtjänstlagen. Enligt förarbetena till socialtjänstlagen kan det i sådana situationer röra sig om hjälp att arrangera en hemresa och att bistå i form av pengar till mat och husrum fram till avresan eller insatser i övrigt som den enskilde inte kan vänta med (prop. 2010/11:49 s. 36 f. och 85). En kommun som först tar emot evakuerade personer när de anländer till (ankomstkommunen) till följd av en konsulär katastrofinsats, har således både ett ansvar för stöd och hjälp för dem som är bosatta i kommunen och i förhållande till personer som saknar hemvist i kommunen. Eftersom en evakuering i de flesta fall borde innebära en sådan akut situation för de evakuerade, är det ankomstkommunen som också har att pröva om den enskilde har rätt till bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen. De evakuerade kan i många fall anlända helt utan personliga tillhörigheter och det innebär i de flesta fall en sådan akut situation vid ankomsten för den enskilde som avses enligt 2 a kap. 2 § socialtjänstlagen. Bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen kan bestå inte endast av ekonomisk hjälp utan även av t.ex. praktisk hjälp eller stöd. Socialtjänstlagens bestämmelser förutsätter att en behovsprövning görs i varje enskilt fall (se t.ex. RÅ 1991 ref. 61). Regeringen anser att det inte kan uteslutas att förhållandena vid ankomsten kan vara sådana att det kan finnas behov av att kunna ge de evakuerade bistånd även då behovsprövning i varje enskilt fall enligt socialtjänstlagen inte kan avvaktas eller sådan behovsprövning inte är möjlig att genomföra. Det finns risk för att ett sådant förfarande skulle ta mycket tid, väcka upprörda känslor hos människor som evakuerats och därmed försvåra i stället för att underlätta kommunens arbete. Det finns även ett allmänt intresse, inte minst av säkerhetsskäl, att motverka stora och långvariga folksamlingar på ankomstplatsen. Det är enligt regeringens mening särskilt viktigt att evakuerades behov av stöd och hjälp kan tillgodoses skyndsamt när det bland de drabbade finns barn, äldre, sjuka eller personer med funktionsnedsättning som av olika skäl kan ha svårt att klara sig själva. I sammanhanget kan nämnas att av de ca 8 400 personer som evakuerades under Libanonkrisen var barn, varav var barn (92 s. 64). 2017/18:29 För att undvika en sådan situation som den nu beskrivna och därmed underlätta för en kommun att ge stöd och hjälp utifrån kommunens ansvar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen föreslår regeringen att det införs en bestämmelse om att en kommun får ge bistånd till de evakuerade utan föregående individuell prövning. Kommunen har därmed möjlighet att se till att de evakuerade får stöd och hjälp vid ankomsten, oavsett hur många evakuerade som anländer till kommunen. Enligt mening behöver det även övervägas om det kan tydliggöras i vilket skede det inte längre ska anses röra sig om insatser som är hänförliga till ankomsten och lagens bestämmelser är tillämpliga. Syftet med bestämmelsen är enligt regeringen att den ska tillämpas vid ankomsten. Den enskildes ankomst omfattar en mycket kort tidsrymd, dvs. till omkring efter att den evakuerade anlänt till . Den konsulära katastrofinsatsen kan emellertid pågå under en något längre tidsperiod. Erfarenheterna från t.ex. flodvågskatastrofen i visar att evakueringen pågick . Som framgår av avsnitt 5.2 är lagens bestämmelser tillämpliga endast i förhållande till dem som evakueras en konsulär katastrofinsats pågår. Att lämna nödvändigt bistånd i enlighet med den föreslagna lagen bör vara en möjlighet och inte en skyldighet. Kommunerna tillåts därmed att frivilligt lämna sådant nödvändigt bistånd. Den nya bestämmelsen är inte avsedd att innebära någon inskränkning av enskildas rätt att göra anspråk på bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen och kommunens skyldighet att pröva ett sådant anspråk. Således är 4 kap. socialtjänstlagen fortfarande tillämplig vid ankomsten. Den nya lagen ger i stället socialnämnden en utökad möjlighet att snabbt och effektivt ge stöd och hjälp till evakuerade under en avgränsad tidsrymd utan att göra en sedvanlig individuell behovsbedömning. Lagrådet konstaterar att det av remissen förefaller oklart om bestämmelsen innebär att det inte krävs en individuell prövning i samband med att biståndet ges eller om det genom bestämmelsen tillkommer en särskild form av bistånd, s.k. nödvändigt bistånd. Enligt Lagrådets mening saknas anledning att ge bestämmelsen annat innehåll än att det inte krävs en individuell prövning i den aktuella situationen. Den föreslagna bestämmelsen syftar enligt regeringen till att ge kommunen befogenhet att fatta beslut om stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen utan en sådan individuell prövning som förutsätts i 4 kap. socialtjänstlagen. Kommunen kan således med stöd av bestämmelsen fatta beslut om att bevilja stöd utan att närmare pröva om behovet kan tillgodoses på annat sätt. Bestämmelsen är inte heller avsedd att medföra några rättigheter för enskilda eller skyldigheter för kommunen, utöver det ansvar för kommunen som följer av 2 kap. 1 § socialtjänstlagen. Bestämmelsen är alltså avsedd att utgöra ett komplement till 4 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen och är därför enligt regeringens mening närmast att se som en speciell form av bistånd som endast kan lämnas under den specifika situationen då evakuerade anländer till en kommun vid en konsulär katastrofinsats. Bestämmelsen innebär ett undantag från det principiella förbudet för kommuner att ge understöd åt enskilda som uttrycks i 2 kap. 1 § kommu- nallagen (1991:900) respektive 2 kap. 1 § i nya kommunallagen Prop. 2017/18:29 (2017:725). Närmare om nödvändigt bistånd En förutsättning för att staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats vid en kris eller katastrof utomlands är att många människor med anknytning till drabbas. Det är därför troligt att en katastrofinsats, såsom under Libanonkrisen, också kommer att beröra personer med anknytning till olika delar av landet och att den största andelen inte har hemvist i ankomstkommunen. Med evakuerade avses i den föreslagna lagen dem som omfattas av en konsulär katastrofinsats enligt lagen om konsulära katastrofinsatser. Med utgångspunkt i de personkategorier som omfattas av 3 § i den lagen (se avsnitt 4.2.1) kan de evakuerades tänkbara behov av stöd och hjälp antas se olika ut beroende på hur stark deras anknytning till är. Evakuerade som är bosatta i kan förväntas i första hand – utöver eventuellt behov av sjukvård och krisstöd – i de fall de inte kan ordna det själva, behöva praktisk och ekonomisk hjälp att ordna vidaretransport från ankomstorten till bostadsorten och för att tillgodose behov av mat och dryck och eventuellt husrum i avvaktan på vidaretransporten. Evakuerade som saknar bostad i men önskar återvända till en tidigare bostadsort i kan förväntas i första hand – utöver eventuellt behov av sjukvård och krisstöd – i de fall de inte kan ordna det själva, behöva praktisk och ekonomisk hjälp att ordna vidaretransport från ankomstorten till den tidigare bostadsorten och för att tillgodose behov av mat och dryck och eventuellt husrum i avvaktan på vidaretransporten. Det kan inte uteslutas att vissa evakuerade som saknar bostad i inte heller har någon tidigare bostadsort i att återvända till. Dessa personer kan förväntas i första hand – utöver eventuellt behov av sjukvård och krisstöd – i de fall de inte kan ordna det själva, behöva praktisk och ekonomisk hjälp för att tillgodose behov av mat, dryck och eventuellt husrum i avvaktan på att det klargörs var de önskar bosätta sig och vart de eventuellt vill resa vidare. En annan tänkbar grupp som saknar bostad i skulle kunna vara andra nordiska medborgare eller EU-medborgare som kan förväntas i första hand – utöver eventuellt behov av sjukvård och krisstöd – i de fall de inte kan ordna det själva, behöva praktisk och ekonomisk hjälp med att ordna vidaretransport från ankomstorten till sina respektive hemländer och för att tillgodose behov av mat och dryck och eventuellt husrum i avvaktan på vidaretransporten till hemlandet. Det bör vara situationen när de evakuerade anländer från utlandet som får avgöra om kommunen behöver tillämpa den föreslagna bestämmelsen.