prop · H40391 · 2017-02-07 00:00:00 — Utgångspunkten är således redan enligt gällande rätt att uppgifter som omfattas av sekretess enligt nämnda paragrafer normalt kan lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet. Detta förut- sätter emellertid att det är möjligt att på förhand bedöma om en viss förundersökning eller motsvarande kan lämnas ut. En sådan bedömning bör kunna göras för olika brottstyper eller olika slags underrättelse- projekt. På motsvarande sätt bör det redan enligt gällande bestämmelser vara möjligt att bedöma den risk som kan vara förknippad med att lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av någon annan bestämmelse i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Något generellt behov av att bryta den sekretess som kan gälla enligt 18 kap. 1 och 2 §§ finns alltså inte. I de fall där utlämnandet av en uppgift till en annan brottsbekämpande myndighet skulle innebära att egen brottsbekämpande verksamhet riskerar att skadas, bör direktåtkomst givetvis inte komma ifråga. Det sagda gäller även övriga bestämmelser i 18 kap. I sådana fall får, som nämnts, i stället bedö- mas om uppgiften kan lämnas ut med stöd av någon annan sekretess- brytande bestämmelse, t.ex. 10 kap. 2 eller 27 § offentlighets- och sekretesslagen. Eftersom de flesta pågående eller avslutade förundersökningarna som inte har lett till åtal och flertalet uppgifter i underrättelseverksamhet kringgärdas av sekretess enligt bestämmelser i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen till skydd för enskild, krävs det sekretessprövning i varje enskilt fall där en sådan uppgift ska lämnas till en annan brottsbekäm- pande myndighet. Även om uppgifterna kan lämnas ut efter en sådan prövning innebär det att tid och kraft måste läggas på en prövning som normalt alltid ger samma resultat. En sekretessbrytande regel skulle därför underlätta informationsutbytet. I tidigare utredningar har man pekat på verksamhetsbehovet av att kunna bryta sekretessen i 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen bl.a. i förundersökningar och andra liknande utredningar, eftersom det påtagligt skulle underlätta informationsutbytet mellan de brottsbekäm- pande myndigheterna. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § är tillämplig hos alla brottsbekämpande myndigheter, vilket innebär att uppgifterna har samma skydd gentemot utomstående hos den mottagande myndigheten som hos den utlämnande myndigheten. En regel som bryter denna sekretess skulle förenkla informationslämnandet till andra brottsbekäm- pande myndigheter och bör därför införas. I övrigt bör det inte finnas att låta sekretessgenombrottet omfatta fler bestämmelser i 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. överväganden gjordes i lagstiftningsärendena om polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen, se prop. 2009/10:85 s. 194 f. och propositionen Kustbevakningsdatalag (prop. 2011/12:45 s. 146). I den mån andra sekretessbestämmelser i kapitlet är tillämpliga får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet av huruvida sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet. Sekretessen enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekre- tesslagen gäller för uppgift om enskilds bostadsadress, telefonnummer och andra jämförbara uppgifter som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde, om det finns särskild anledning att anta att han eller hon, eller någon närstående, kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller hos alla myndigheter för att skydda s.k. skyddade adresser. Det innebär att en uppgift som lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet har samma skydd gentemot allmänheten hos den mottagande myndigheten. Dessutom är de brotts- bekämpande myndigheterna vana vid att hantera denna sekretess. Mot den nu angivna bakgrunden bör uppgifter som omfattas av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen kunna lämnas vidare till andra brottsbekämpande myndigheter utan hinder av sekretessen. När det gäller övriga sekretessbestämmelser till skydd för enskilda som kan aktualiseras i brottsbekämpande verk- samhet, t.ex. 21 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (känsliga uppgifter om hälsa och sexualliv) och 21 kap. 5 § (uppgifter som rör utlänningars säkerhet i vissa fall), anser regeringen att den enskildes behov av skydd för sin integritet får anses väga tyngre än det behov som kan finnas av ett generellt sekretessgenombrott. I dessa fall får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet av om sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas ut till en annan brottsbekäm- pande myndighet. Den nu föreslagna regleringen motsvarar de sekretessbrytande bestäm- melserna i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen och innebär alltså att ett sekretessgenombrott tillåts endast i vissa fall. Ytterligare en begränsning är som nämnts ovan att bestämmelsen endast avser uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelsen om utlämnande måste även ses tillsammans med hur regelsystemet i övrigt har byggts upp. För behandlingen av gemensamt tillgängliga uppgifter ska gälla särskilda begränsningar, se avsnitt 14, vilket bl.a. innebär att enligt huvudregeln bara vissa typer av uppgifter ska vara åtkomliga vid sökning. Vidare ska det framgå för vilket ändamål uppgiften behandlas. Upplysningar som rör misstänkt brottslig verksamhet ska förses med upplysning om källans tillförlitlighet och uppgifternas riktighet i sak. Om direktåtkomst beviljas och den mottagande myndigheten använder den för att hämta uppgifter till sina system, kommer även den mottagande myndighetens registerförfattning att bli tillämplig och tillgången till olika typer av uppgifter att begränsas genom behörighetsregler. Det bör som nämnts i avsnitt 15.3 föreskrivas i den nya lagen att den myndighet som har medgetts direktåtkomst ansvarar för att tillgången till uppgifter begränsas till vad varje tjänste- man behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. I likhet med polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen bör även tas in en upplysning som anger att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall. Det görs i bestämmelsen en uttrycklig hänvisning till 8 kap. 7 § regeringsformen. Vidare bör det i lagen föras in en upplysning om att bestämmelser om att personuppgifter får lämnas ut även finns i offentlighets- och sekre- tesslagen. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att , , , , Kust- bevakningen och , trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, ska ha rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i Tull- verkets brottsbekämpande verksamhet, om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet. Det ska upplysas om att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall och att bestämmelser om att uppgifter får lämnas ut även finns i offentlighets- och sekretesslagen. Förslaget genomförs genom 2 kap. 13 och 14 §§ i den nya lagen. Regeringens förslag: Bestämmelsen om att personuppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistik ska lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik ska föras över oförändrad in i den nya lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås även att en bestämmelse i den nuvarande tullbrottsdatalagen som avser vite ska föras över oförändrad in i den nya lagen. Bestämmelsen gäller att på begäran av den som avser utfärda ett vitesföreläggande enligt tullagen, ska upplysning lämnas om det i den brottsbekämpande verksamheten görs bedömningen att vite enligt 7 kap. 6 § inte får sättas ut. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nuvarande tullbrottsdata- lagen ska uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistik lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik (24 §). En motsvarande bestämmelse finns i polisdatalagen (2 kap. 14 §). Enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken är det som är den statistikansvariga myndighet som Regeringen anser att bestämmelsen bör föras över i sak oförändrad Prop. 2016/17:91 till den nya lagen. Det kan anmärkas att enligt 24 kap. 8 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller absolut sekretess för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i sådan verksamhet hos en myndighet som framställer statistik. I promemorian föreslås också att bestämmelsen i den nuvarande tullbrottsdatalagen om att på begäran av den som avser utfärda ett vitesföreläggande enligt tullagen, ska upplysning lämnas om det i den brottsbekämpande verksamheten görs bedömningen att vite enligt 7 kap. 6 § inte får sättas ut (23 §), ska föras över oförändrad in i den nya lagen. 7 kap. 6 § tullagen handlar om att inte kan förena ett föreläggande med vite om det finns anledning att anta att den som ska föreläggas vid vite har begått en gärning som är straffbelagd eller kan leda till tulltillägg och föreläggandet avser utredning av en fråga som har samband med den misstänkta gärningen. Bestämmelsen i 23 § den nuvarande tullbrottsdatalagen är en bestämmelse om en skyldighet att informera om en bedömning som görs hos den brottsbekämpande verksamheten. Regeringen anser inte att bestämmelsen behöver finnas i den föreslagna lagen utan att den lämpligen kan placeras i förordning. Det kan nämnas att motsvarande bestämmelse för finns i skatteförfarandeförordningen (2011:1261), 8 kap. 2 §. Bestämmelsen om vitesförbudet finns i skatteförfarandelagen (2011:1244), 44 kap. 3 §. Förslaget genomförs genom 2 kap. 15 § i den nya lagen. Regeringens förslag: Om det är förenligt med svenska intressen ska personuppgifter få lämnas till , Europol, en polismyndighet eller åklagarmyndighet i en stat som är ansluten till , eller en tull- myndighet eller kustbevakning inom Europeiska ekonomiska samarbets- området (EES). Det ska dock bara gälla om det behövs för att myndig- heten eller organisationen ska kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott. Uppgifter ska även få lämnas till en utländsk myndighet eller mellan- folklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell överens- kommelse som har tillträtt efter godkännande. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorians förslag finns uttryckligen angivet att det även krävs att utlämnandet är förenligt med 33–35 §§ personuppgiftslagen (1998:204). Promemorians förslag är också något annorlunda utformat. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser inte att det är nödvändigt att i bestämmelsen på nytt upplysa om att 33–35 §§ person- uppgiftslagen är tillämpliga vid utlämnande av personuppgifter då detta redan framgår av en annan bestämmelse i förslaget till tullbrottsdatalag. Innebörden av uttrycket förenligt med svenska intressen är enligt kammarrätten oklar och bör närmare belysas i författningskommentaren. Datainspektionen anger att det inte framgår hur i den prak- tiska tillämpningen ska kunna säkerställa att villkoret att den utländska myndigheten eller organisationen ska kunna förebygga, förhindra, upp- täcka, utreda eller beivra brott är uppfyllt eller vilka konsekvenser ett sådant förslag bedöms få för den personliga integriteten. Detta bör utredas ytterligare. Vid ett utlämnande av personuppgifter till tredjeland måste också bedöma om överföringen är förenlig med bestämmelserna i 33–35 §§ personuppgiftslagen. Det kan behöva klar- göras hur personuppgiftslagens undantagsbestämmelser i 34 och 35 §§ och även 14 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) kan bli aktuella att tillämpa. I övrigt yttrar sig ingen remissinstans särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag Nuvarande möjligheter att lämna ut uppgifter till utlandet En uppgift som omfattas av sekretess får som utgångspunkt inte röjas för en utländsk myndighet. Enligt 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretess- lagen får dock en sekretesskyddad uppgift röjas för en utländsk myndig- het eller en mellanfolklig organisation i två situationer. Den ena är när utlämnandet sker enligt särskild föreskrift i lag eller förordning. Den andra är när uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. I 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen föreskrivs att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas ut om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Enligt förarbetena är denna sekretessbrytande bestämmelse avsedd att tillämpas restriktivt. Inom vissa myndighetsområden, som t.ex. den brottsbekäm- pande verksamheten, är det i ganska stor utsträckning nödvändigt att lämna ut sekretessbelagda uppgifter med stöd av den bestämmelsen. Ett typiskt exempel i det internationella samarbetet är att en svensk myndig- het i samband med begäran om rättslig hjälp i en förundersökning lämnar uppgifter som omfattas av sekretess enligt 18 kap. 1 eller 2 § och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen till en utländsk åklagar- eller polis- myndighet i syfte att få ett visst förhör genomfört. Om det är nödvändigt för en myndighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter för att myndig- heten ska kunna fullgöra sin egen verksamhet, står det i regel klart att det är förenligt med svenska intressen att lämna uppgifterna. I det följande diskuteras inte sådant internationellt samarbete som sker i svenskt intresse, utan uteslutande samarbete i syfte att bistå andra länder i deras brottsbekämpande verksamhet. Varken i den nuvarande tullbrottsdatalagen eller i den nuvarande tull- brottsdataförordningen finns det uttryckliga sekretessbrytande bestäm- melser som tar sikte på utlämnande av personuppgifter till utlandet. Däremot finns en bestämmelse i 2 kap. 6 § lagen (2000:1219) om inter- nationellt tullsamarbete som medger att uppgifter får lämnas ut till behörig utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, när det är nödvändigt för genomförande av internationellt tullsamarbete enligt den lagen, även om en uppgift är sekretessbelagd enligt offentlighets- och sekretesslagen. Lagen tillämpas på internationellt tullsamarbete som följer av en internationell överenskommelse med en annan stat eller mellanfolklig organisation som har tillträtt eller annars är förpliktat att följa och som har till syfte att förhindra, upptäcka, utreda eller beivra överträdelser av tullbestämmelser (1 kap. 1 § första stycket). Större delen av internationella tullsamarbete kan hänföras till ett sådant förpliktande samarbete, men lagen om internationellt tull- samarbete täcker inte in allt det internationella informationsutbyte som kan förekomma i brottsbekämpande verksamhet. Ett exempel är när utför polisiära uppgifter. I polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen finns det uttryckliga sekretessbrytande bestämmelser som avser det internationella informa- tionsutbytet. Personuppgifter får lämnas till , Europol eller en polismyndighet eller åklagarmyndighet som är ansluten till , om det är förenligt med svenska intressen och behövs för att myndigheten eller organisationen ska kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott. Enligt polisdatalagen får under samma förutsättningar personuppgifter också lämnas till utländsk underrättelse- eller säkerhets- tjänst, medan enligt kustbevakningsdatalagen får under samma förutsätt- ningar personuppgifter lämnas till en utländsk kustbevakning eller tull- myndighet inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Personuppgifter får vidare enligt polisdatalagen och kustbevaknings- datalagen lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisa- tion, om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt (2 kap. 15 § polis- datalagen och 3 kap. 6 § kustbevakningsdatalagen). Även i personuppgiftslagen finns regler som avser utlämnande av uppgifter till utlandet, nämligen till tredjeland. Enligt 33 § person- uppgiftslagen är det förbjudet att till tredjeland, dvs. ett land utanför EU och EES-området, föra över personuppgifter som är under behandling om landet inte har en adekvat nivå för skydd av personuppgifter. Förbudet omfattar även överföring av personuppgifter för behandling i tredjeland. Frågan om skyddsnivån är adekvat ska bedömas med hänsyn till samtliga omständigheter. Särskild vikt ska läggas vid uppgifternas art, ändamålet med behandlingen, hur länge behandlingen ska pågå, ursprungslandet, det slutliga bestämmelselandet och de regler som finns för behandlingen i det tredjelandet. Trots förbudet i 33 § är det enligt 34 § tillåtet att under vissa förutsättningar föra över uppgifter till tredjeland. Det förutsätter antingen att den registrerade gett sitt samtycke till överföringen eller att överföringen är nödvändig bl.a. för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas, göras gällande eller försvaras eller att vitala intressen för den registrerade ska kunna skyddas. Vidare är det tillåtet att föra över personuppgifter för användning enbart i en stat som har anslutit sig till konvention om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter (kallad dataskyddskonventionen). Regeringen kan enligt 35 § personuppgiftslagen meddela föreskrifter om undantag från förbudet mot överföring av uppgifter till vissa stater eller till tredjeland. En sådan bestämmelse finns i 3 § förordningen (2000:1222) om internationellt tullsamarbete. Där anges att eller annan behörig svensk myndighet utan hinder av 33 § personupp- giftslagen får överföra personuppgifter till tredjeland, om det behövs för att uppfylla skyldigheter som följer av överenskommelse som avses i 1 kap. 1 § första stycket lagen om internationellt tullsamarbete. 2016/17:91 Bestämmelserna om förbud mot överföring av personuppgifter till tredjeland medför att en bestämmelse som föreskriver att sekretess inte hindrar att uppgifterna lämnas till en annan stat eller mellanfolklig organisation, inte med automatik gör att uppgifter får lämnas ut. Förutom att utlämnandet givetvis måste omfattas av ett tillåtet behandlings- ändamål, krävs att 33–35 §§ personuppgiftslagen iakttas och därmed normalt att det mottagande landet eller organisationen tillförsäkrar en adekvat skyddsnivå. Utgångspunkterna för den nya regleringen Det är framför allt i tre olika situationer som informationsutbyte aktualiseras i internationellt brottsbekämpande samarbete. Den första är där i en bindande internationell överenskommelse har förbundit sig att tillhandahålla information av visst slag utan särskild anmodan, genom direktåtkomst eller på annat sätt. Den andra är där i en sådan överenskommelse har åtagit sig att genomföra en viss åtgärd eller att lämna viss information på begäran av en annan stat eller mellanfolklig organisation. Den tredje situationen är s.k. spontant uppgiftsutlämnande, där initiativet till informationsutbytet tas av det svenska . Sådant informationsutbyte kan bygga på en internationell överenskom- melse, men behöver inte göra det. En utgångspunkt för regleringen om uppgiftslämnande till utlandet i den nya lagen är att möjligheten att lämna uppgifter till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation inte ska inskränkas jämfört med gällande reglering. Det är viktigt med ett väl fungerande samarbete över gränserna inte bara genom att bistår brottsbekämpande myndigheter i andra länder med svar på konkreta förfrågningar eller med rättslig hjälp i enskilda ärenden utan även att kan lämna upp- gifter spontant i de fall där utbytet främst gagnar utländska intressen. Som nämnts ovan omfattas inte allt internationellt informationsutbyte som behöver göra i sin brottsbekämpande verksamhet av lagen om internationellt tullsamarbete. Bl.a. mot denna bakgrund bedömer regeringen i likhet med promemorian att varken den sekretess- brytande regleringen i lagen om internationellt tullsamarbete eller möj- ligheten att lämna ut uppgifter med stöd av bestämmelsen i 8 kap. 3 § 2 offentlighets- och sekretesslagen är tillräcklig för att ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden. I den nya tullbrottsdatalagen behövs därför en särskild reglering för uppgiftsutlämnande till utlandet (jfr 8 kap. 3 § 1 offentlighets- och sekretesslagen). Genom att införa en reglering i den nya lagen gäller den generellt för all behandling som sker med stöd av den nya lagen. Det kan finnas skäl att påpeka att införandet av en sådan reglering i tullbrottsdatalagen inte bedöms innebära att befintlig sekretessbrytande bestämmelse i lagen om internationellt tullsamarbete blir överflödig. Den lagen gäller även för icke brottsbekämpande verksamhet, och därmed personuppgiftsbehandling vilken tullbrottsdatalagen inte kommer att reglera. Den kan också vara aktuell att tillämpa även för annan myndighet än . Bindande åtaganden om att lämna uppgifter Den nya lagens bestämmelse om utlämnande av uppgifter till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer bör i likhet med vad som gäller enligt polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen omfatta folk- rättsligt bindande åtaganden om att lämna viss information till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation, som har godkänts av riks- dagen. Regeringen föreslår därför en bestämmelse om att uppgifter får lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som har tillträtt efter godkännande. Informationsutbyte med utländska myndigheter, Europol och m.fl. Informationsutlämnande sker vanligtvis med anledning av en begäran från en utländsk myndighet om viss information. Eftersom varje land organiserar den brottsbekämpande verksamheten efter sina traditioner, kan informationsutbyte äga rum mellan polismyndigheter, en polis- myndighet och en åklagarmyndighet eller vice versa eller med någon annan utländsk myndighet som har polisiära uppgifter, t.ex. tullmyndig- heter eller motsvarigheter till . har förbundit sig att på begäran lämna vissa uppgifter till andra stater som är anslutna till Europol. Det följer således redan av den föreslagna regeln om folkrättsligt bindande åtaganden att information kan lämnas på begäran av en sådan stat, men en tydlig reglering av vilken det framgår att uppgifter alltid får lämnas till stater som tillhör Europol, om förutsättningarna i övrigt är uppfyllda, underlättar för tillämparen. Regleringen bör också omfatta uppgiftslämnande till själva organisationen. har även förbundit sig att inom ramen för lämna andra stater bistånd med information, men dessa åtaganden är inte lika långtgående som när det gäller åtagandena i förhållande till stater som är medlemmar i . Likaså har förbundit sig att lämna viss information till i dess egenskap av samarbetsorganisation. Den nya lagen bör därför ge utrymme för att uppgifter kan lämnas både till en annan stat som är medlem i och till organisationen som sådan. har ett motsvarande behov som och Kust- bevakningen av en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör för att lämna personuppgifter till , Europol eller till polis- eller åklagarmyndighet som är ansluten till , om det behövs för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott. I likhet med vad som gäller för finns det enligt regeringens bedöm- ning för även ett behov att lämna personuppgifter till tullmyn- dighet och kustbevakning i länder inom EES. Vid en jämförelse med polisdatalagens reglering bedömer dock regeringen att det inte finns behov för att lämna personuppgifter till utländska under- rättelse- eller säkerhetstjänster, om vilket polisdatalagen har en reglering. Någon sådan reglering föreslås därför inte.