prop · H403223 · 2017-09-11 00:00:00 — och (2014), Antal avgjorda mål per processtyp. fanns 43 processtyper vilket innebär att antalet outputs är lika många) Antal domstolar: 223 st. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Falavigna m.fl. (2015), Antal nya mål som anmäls Metod: (& Directional Distance Antal domstolar: 309 st. Major (2015), Antal domstolar: 26 st. Skalavkastning: CRS, VRS & Finocchiaro och (2016), Medelineffektivitet: 17– Antal domstolar: 165 st. Skalavkastning: CRS & VRS 21I traditionell utgår alla beräkningar av potentialer från en proportionell ökning av produktionen. När en directional distance function tillämpas behöver potentialen inte vara proportionell utan väljs av forskaren. En vanlig tillämpning är inom miljöeffektivitet där målet är att maximera produktion och minimera utsläpp. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Data, övervägningar och modellval För att få en bild av hur tingsrätternas verksamhet är organiserad och kunskap om tillgången på statistik genomförde initialt intervjuer med företrädare för tre tingsrätter och . Den modell som används i denna granskning ser till viss del annorlunda ut jämfört med modeller från tidigare studier. Detta beror i huvudsak på att det svenska rättssystemet skiljer sig från andra länders, men även på att har tillgång till detaljerad statistik som gör att vissa brister från tidigare studier kunnat undvikas. Valet av input- och outputvariabler baseras på vad företrädare för domstolarna har ansett vara rimliga resurs- och prestationsmått, på ekonomisk teori samt på tidigare forskning. Förutom detta har och Shimshaks (2007) modellvalsstrategi använts för att bedöma modellens rimlighet.22 I det slutliga valet av modellspecifikation vägs informationen från dessa källor samman. En viss aggregering har varit nödvändig eftersom antalet input- och outputvariabler som kan inkluderas i modellen är begränsat för DEA-metoden. Det beror på att varje tillagd variabel reducerar modellens förmåga att diskriminera mellan olika tingsrätter. Målsättningen har varit att försöka mäta så stor del av tingsrätternas resurser och prestationer som möjligt. 4.1 Tingsrätternas resurser – inputvariabler Arbetskraft utgör den största kostnaden för svenska domstolar. För perioden – 2015 svarade denna post för av de totala kostnaderna. Den näst största posten är kostnader för lokaler. Dessa uppgick till av de totala kostnaderna för perioden –2015.23 Domare är den kategori anställda som avgör en stor del av tingsrättens mål. På tingsrätterna tjänstgör lagmän, chefsrådmän och rådmän. Dessa är ordinarie domare och utsedda av regeringen. Lagmannen är tingsrättens chef. Det finns också icke ordinarie domare som tjänstgör vid tingsrätten under sin utbildning. Till denna grupp hör tillförordnade assessorer, fiskaler och tingsnotarier. har också anställt en grupp domare som kallas förstärkningsstyrkan. Förstärkningsstyrkan kan arbeta på de orter där det uppkommer plötsliga men tillfälliga behov. Det händer också att tingsrätter anställer pensionerade domare på timbasis. Vid mark- och miljödomstolarna finns tekniska råd som är ordinarie ledamöter i 22Resultaten av dessa modellvalsanalyser presenteras i bilaga 3. 23Domstolsverket (2012, 2013, 2014, 2015). Det bör noteras att det är som står för lokalkostnaderna och inte de enskilda tingsrätterna. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T dessa domstolar.24 I den första inputvariabeln har samtliga dessa kategorier, förutom tingsnotarierna, slagits samman till en variabel. Den andra inputvariabeln utgörs i huvudsak av beredningsjurister och tingsnotarier. Tingsnotarier är en slags domarlärlingar som har en tidsbegränsad tjänstgöring på oftast och är juridiskt utbildade. Under sin tjänstgöring får de också avgöra vissa enklare mål. Beredningsjuristerna är ofta tingsmeriterade jurister och biträder rätten med att förbereda mål och med att skriva förslag till avgöranden. Den tredje inputvariabeln är övrig personal som är anställda av tingsrätten. En stor personalkategori inom denna variabel är domstolshandläggarna som har en viktig roll i beredningen av mål. Dessa handläggare är vanligen inte juridiskt utbildade. Till denna inputvariabel tillförs också it-personal, vaktmästare och lokalvårdare. Personal anställs ibland av tingsrätterna på tillfällig basis. Det kan även vara vikarier eller projektanställda vid exempelvis tillfällig arbetsanhopning på grund av något stort mål eller vid exempelvis föräldraledigheter. Samtliga arbetskraftsvariabler är mätta som arbetade timmar per år.25 När det gäller tingsrätternas användning av kapital är den största utgiftsposten hyra. För att mäta kapitalanvändningen har tillgång till två variabler: lokalyta och antal förhandlingssalar.26 Baserat på diskussioner med , tidigare forskning och modellvalsstrategin använder lokalyta som en inputvariabel för att återspegla kapitalanvändning.27 Det antagande som görs är att mängden kapital (exempelvis datorer och kontorsutrustning) är proportionell med storleken på lokaler. 24De tekniska råden utnämns av regeringen och ska ha naturvetenskaplig eller teknisk utbildning och erfarenhet av sådana frågor som mark- och miljödomstolen prövar. Se 41 § förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion. 25För vissa tingsrätter kan det finnas personal som delas med andra myndigheter som exempelvis förvaltningsrätter. Ett sådant exempel på delad personal är vaktpersonal. Det har inte varit möjligt att i samtliga fall ta hänsyn till detta i granskningen. gör dock bedömningen att detta har liten, eller ingen, påverkan på de beräknade effektivitetstalen. 26I vissa studier används lokalkostnader. En konsekvens av att använda totalkostnadsinformation är att ett antagande om lika hyreskostnad (per kvadratmeter) måste göras. Detta antagande är i regel inte uppfyllt och analyser baserade på totalkostnadsinformation när det gäller lokaler är därför i regel missvisande. 27I intervjuerna har det framkommit att tingsrätterna upplever olika förutsättningar utifrån vilka lokaler som de har tillgång till. Det finns domstolar som upplever problem på grund av att det exempelvis saknas tillräckligt med förhandlingssalar med videokonferensutrustning. För att fånga upp brist på utrustning har samlat in data över bokfört värde av inventarier och bokfört värde på anläggningstillgångar, vilket kan ses som ett alternativt mått på tingsrätternas kapitalanvändning. Mo- dellvalsanalyserna visar dock att denna variabel enbart har mycket marginell påverkan på effektiviteten. Slutligen framkom vid intervjuer att tingsrätter skiljer sig åt när det gäller vilka tjänster de har valt att utföra själva och vilka de köper in. Exempel på sådana tjänster är säkerhet och lokalvård. Modellvalsanalyserna visar dock att denna information är av mindre betydelse vid analyserna av effektivitet. Ett skäl kan vara att ungefär lika mycket av köpta tjänster används vid de olika tingsrätterna i förhållande till tingsrättens storlek. I analyserna innebär det att även om egenskapen är viktig så kommer det inte att påverka den relativa effektiviteten. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den slutliga modellspecifikationen innehåller således följande fyra inputvariabler •antal arbetade timmar för ordinarie domare, fiskaler, assessorer och tekniska råd + antal arbetade timmar för förstärkningsstyrkan + antal arbetade timmar för pensionerade domare •antal arbetade timmar för tingsnotarier och beredningsjurister •antal arbetade timmar för övrig personal + antal arbetade timmar för tillfälligt anställda •lokalyta mätt i antal kvadratmeter. 4.2 Tingsrätternas produktion – outputvariabler I de flesta publicerade artiklar inom området används endast ett mått på produktionen: antal avgjorda mål per domstol och år. Det huvudsakliga skälet som anges är brist på data. För svenska tingsrätter finns dock betydligt mer detaljerade data att tillgå. Tingsrätternas verksamhet består i huvudsak av att handlägga mål och ärenden. Det finns strikta behörighetskrav för vilka yrkeskategorier som avgör olika kategorier av mål och ärenden. Mål handläggs enligt och avgörs av domare och notarier. Ärenden däremot handläggs enligt ärendelagen (1996:242) och kan oftare än mål förordnas av lagmannen till notarier eller notariemeriterade beredningsjurister vid tingsrätten och i vissa fall även till andra anställda som har tillräcklig kunskap och erfarenhet.28 Ärenden är oftast mindre resurskrävande än mål och har därför studerats för sig i denna granskning.29 Kategorin mål kan i sin tur delas upp i två huvudsakliga underkategorier: brottmål och tvistemål. Tvistemål har en förmögenhetsrättslig karaktär och kan till exempel handla om krav på pengar, tolkningar av avtal eller något annat ekonomiskt åtagande. En annan stor grupp av tvistemål är familjerättsliga tvistemål, till exempel mål om skilsmässa eller mål om barns boende, umgänge och underhåll. Ett brott uppstår när någon begår en handling som kan straffas enligt lag. När brottet ska tas upp i domstol heter det brottmål. Det finns stora skillnader inom de olika måltyperna. Olika brottmål kan exempelvis vara olika resurskrävande beroende på hur omfattande målet är. Omfattningen kan exempelvis bero på hur många personer som är åtalade, hur många brott det är frågan om och hur komplicerad utredningen är. Ett mål med lång förhandlingstid innebär oftast även en stor tidsåtgång för att färdigställa den skrivna domen. Antalsmässigt är de flesta målen enkla med kort förhandlingstid och enkel domskrivning. Att resursinsatsen skiljer sig åt mellan olika mål är något har tagit hänsyn till i denna studie. 2816–18 §§ förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion. 29För en mer detaljerad beskrivning av de process- och straffrättsliga regelsystemen se (2017). R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T vara till en tingsrätts nackdel om den till exempel är placerad i ett geografiskt område med tung kriminalitet och att domstolen på grund av detta drabbas av fler mål med mycket bevisning.30 För att få jämförbarhet behövs därför en justering av tidsåtgången som beror på målets beskaffenhet göras. Som framhållits av exempelvis och (2014) kan målens tidsåtgång användas för att justera för dessa skillnader. har dock inte statistik över totalt nedlagda resurser per mål, men väl över hur förhandlingen tog att genomföra. har använt denna information för att justera för skillnader i resursåtgång för olika typer av mål. Hur detta är gjort redovisas i avsnitt 4.2.1. Det finns även andra typer av mål som inte är brottmål eller tvistemål. Dessa är fastighetsmål samt miljömål och avgörs av särskilda mark- och miljödomstolar som har mer personal för att kunna hantera denna arbetsuppgift.31 Detta innebär att dessa tingsrätter har kompenserats i resurser för att klara av dessa specifika mål. Mark- och miljödomstolar finns vid fem tingsrätter i . Dessa är: , , , och . Brott-, fastighets- och miljömålen är i denna studie summerade till en outputvariabel.32 Sammanslagningen av måltyperna betyder dock inte att de likställs, för mer information se avsnitt 4.2.1. Den andra outputvariabeln är antal tvistemål. Tvistemålen kan, som nämnts, i huvudsak delas upp i två olika typer: tvister av förmögenhetsrättslig karaktär och familjemål. En tvist om saker eller pengar kan när som helst avgöras genom att parterna kommer överens och når en uppgörelse, så kallad förlikning.33 Parterna disponerar alltså fritt över målet. Familjemålen är annorlunda, exempelvis ska ett familjemål som inkluderar barn avgöras på så sätt att barnets bästa sätts i centrum.34 Därmed disponerar parterna inte helt fritt över processen. Det är dock inte ovanligt med olika typer av överenskommelser. I intervjuer har det framhållits att möjligheterna att komma till överenskommelser är en viktig faktor för tingsrätter för att spara resurser. Om en tingsrätt lyckas nå överenskommelser i fler tvistemål kan fler mål av. Den tredje variabeln som används på produktionssidan är antal ärenden. Ärenden är mindre komplicerade att handlägga och kan i vissa fall avgöras av personal utan 30Detta innebär att granskningen beaktar skillnader i resursåtgång för olika mål- och ärendekategorier och att förekomsten av kategorierna kan variera mellan tingsrätter. Det har däremot inte varit möjligt att inom ramen för granskningen beakta att det kan finns skillnader i resursåtgång mellan olika mål- och ärenden inom en mål- eller ärendekategori. 31Vid mark- och miljödomstolarna handläggs även plan- och byggmål. Denna kategori handläggs enligt ärendelagen och tillförs därför ärendevariabeln. 32För mer information kring mark- och miljödomstolarna se: Domstolar/Domstolarna/--och-miljodomstol/. 33I denna kategori ingår även de förenklade tvistemålen (FT-mål) som är mål där värdet av det som yrkas i målet uppenbart inte överstiger hälften av ett prisbasbelopp. Se 1 kap. 3d § och 3a § . 34Familjemålen kan delas in i två huvudgrupper: gemensam ansökan och övriga familjemål. Den förstnämnda kategorin är i princip ett ansökningsärende och betydligt enklare att handlägga än övriga familjemål. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns många olika typer av ärenden och fördelningen av mängden ärenden är inte densamma mellan tingsrätter. Till exempel hanteras alla utsökningsärenden av en tingsrätt i varje län. Ärenden är grupperade som en variabel med motivet att dessa bereds enligt ärendelagen och oftast är mindre komplicerade än mål. De tre outputvariabler som ingår i den slutliga modellen är således •antalet avgjorda brott-, fastighets- och miljömål •antalet avgjorda ärenden. 4.2.1 Viktning av mål och ärenden utifrån genomsnittlig förhandlingstid Beräkningar av effektivitet som bygger på en enkel summering av antal mål och ärenden utgår från ett antagande om att alla mål tar lika mycket resurser att hantera. Antagandet är troligtvis inte uppfyllt i detta sammanhang. I stället är det rimligt att göra det motsatta antagandet: det vill säga olika typer av mål tar i genomsnitt olika mycket resurser i anspråk. Om detta stämmer kommer ett aggregeringsfel att uppstå vid en enkel summering av outputvariablerna. En lösning på problemet är att vikta mål och ärenden utifrån den tid som de i genomsnitt tar att handlägga. En brist i flertalet studier som har studerat domstolars effektivitet är att de saknat information om tidsåtgången för de mål som ingår i analysen. Studierna har därmed inte kunnat hantera det faktum att olika typer av mål och ärenden tar olika mycket resurser i anspråk.35 För att kunna skapa vikter för olika måls resursåtgång behövs det en variabel som innehåller denna typ av information. En styrka med detaljerade statistik över förhandlingstid är att både mål och ärenden kan viktas utifrån deras genomsnittliga förhandlingstid.36 har undersökt om denna variabel kan fungera som en approximation för olika måltypers genomsnittliga resursåtgång. Undersökningen presenteras i bilaga 2 och slutsatsen är att förhandlingstiden är en god approximation för den totala tidsåtgången i alla fall när det gäller brottmål.37 För att göra viktningen mindre beroende av enskilda händelser och störningar under enskilda år beräknas vikterna på hela den tidsserie som har tillgång 35Se exempelvis Kittelsen och Førsund (1992), Pedraja-Chaparro och Salinas-Jiménez (1996), Azevedo och Yeung (2011) samt och (2014). 36Domstolsverket beräknar själva ut vikter för resursåtgången för olika kategorier av mål och ärenden. Dessa vikter beräknas bland annat utifrån kostnader och tidredovisningsdata. har valt att använda förhandlingstider i stället för dessa vikter eftersom viktningen då kan göras mer finfördelad och inte behöver blanda in kostnader i viktningsförfarandet. har dock testat att även använda vikter i effektivitetsberäkningarna och slutsatserna blir inte annorlunda. 37Ärenden avgörs ofta genom skriftligt förfarande. Information om förhandlingstid finns för av det totala antalet ärenden, vilket gör det möjligt att beräkna vikter även för olika ärendekategorier. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T till, vilket innebär att vikterna beräknas till 2015.38 mål och ärenden är kategoriserade i ett flertal kategorier. Enbart brottmålen har nästan 40 underkategorier som var och en används för att beräkna en vikt. Viktningen är genomförd på en så detaljerad nivå som möjligt. Två olika sätt att genomföra viktningen har prövats. De alternativa metoder för viktning som undersökts är att antingen inkludera eller exkludera de mål och ärenden där förhandlingstiden är lika med noll. När tidsåtgången är noll kan detta tolkas på två olika sätt. Antingen är tolkningen att den totala tidsåtgången är liten och försumbar och därför är noll bästa värdet att använda i vikten. Den andra tolkningen är att noll är ett värde som saknar information. I det senare fallet är det bäst att eliminera värdet för att hamna så nära verkligheten som möjligt. När det gäller tvistemål är det sannolikt att en tidsåtgång som är noll inte bör tolkas som att den totala tidsåtgången är liten för målet. Detta talar för att från viktningen exkludera de mål och ärenden där förhandlingstiden är noll i viktningsförfarandet.39 Ett ytterligare skäl till att använda denna viktningsmetod är att det resulterar i färre antal unika tingsrätter i effektivitetsberäkningarna.40 Detta skulle kunna indikera en större jämförbarhet mellan tingsrätterna. –2015 blir 16 tingsrätter unika om vikten beräknas inklusive de mål och ärenden som har noll i förhandlingstid. Däremot blir endast 5 tingsrätter unika när vikten beräknas utan mål och ärenden som har noll i förhandlingstid. har därför valt att använda vikten som beräknats utan att inkludera mål och ärenden med noll i förhandlingstid.41 4.3 Faktorer utanför produktionsmodellen Som tidigare nämnts kan det finnas både interna och externa faktorer som påverkar om en tingsrätt är effektiv eller ineffektiv. Inom denna granskning har det, av naturliga själ, inte funnits möjlighet att beakta samtliga sådana faktorer. har dock, i samarbete med , identifierat några sådana faktorer. 38Här ges två exempel på vad viktningen innebär i praktiken. Ett exempel för brottmål och ett som gäller tvistemål. Ett ekomål (ekonomiska brottmål) har i genomsnitt haft en förhandlingstid som narkotika/varusmugglingsmål haft en förhandlingstid . Detta innebär att 3,8 narkotika/varusmugglingsmål antas ta lika mycket resurser i anspråk som ett ekomål. När det gäller tvistemål så hade en vårdnadstvist i genomsnitt en förhandlingstid . Detta kan exempelvis jämföras med faderskapstvister som tog . Därmed väger drygt 7 faderskapstvister lika tungt som en vårdnadstvist. 39Det bör noteras att mål och ärenden som exkluderas från viktningen inte exkluderas från analysen utan fortfarande finns med i de outputvariabler som studeras. 40En unik tingsrätt har en unik sammansättning av resurser och prestationer och saknar därmed referenser bland övriga tingsrätter. Det innebär att det inte går att beräkna ett effektivitetstal för tingsrätten. 41Känslighetsanalyser visar endast marginella förändringar i effektivitetsberäkningarna när de olika viktningsmetoderna används. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Information om följande faktorer har samlats in42 •balans i förhållande till antalet avgjorda mål och ärenden Baserat på modellvalsanalysen (se bilaga 3) inkluderas dessa faktorer inte i grundmodellen. Trots att de inte ingår i huvudmodellen bedömer att faktorerna kan vara viktiga genom att de påverkar tingsrätternas möjligheter att uppnå effektivitet. Faktorerna ingår därför i en så kallad andrastegsanalys. I den analysen studeras dels skillnader mellan effektiva och ineffektiva tingsrätter, dels hur den uppmätta ineffektiviteten samvarierar med de olika faktorerna ovan. Dessa resultat presenteras i avsnitt 5.2.2. I det här avsnittet redovisas inledningsvis i diagram 1 utvecklingen av antalet tingsrätter i för perioden –2015. Därefter redovisas beskrivande statistik för de variabler som ingår i modellen. 42 För mer detaljer kring dessa variabler se bilaga 4. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Diagram 1 Utvecklingen av antal tingsrätter för perioden –2015 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Källa: Statskontoret (2007), skr. 2007/08:117, data från . Det fanns 96 tingsrätter . hade antalet tingsrätter minskat till dagens 48. De största antalet nedläggningar skedde , när 15 tingsrätter lades ned, och när 12 tingsrätter försvann genom sammanslagning. Sista omgången sammanslagningar skedde när , , , och tingsrätter lades ned genom sammanslagning. har inga ytterligare sammanslagningar skett av svenska tingsrätter. Tabell 3 visar genomsnittet för de variabler som ingår i modellen över den studerade tidsperioden och i bilaga 8 redovisas beskrivande statistik . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3 Beskrivande statistik av input- och outputvariabler på tingsrättsnivå, genomsnitt för perioden –2015 Antal domare och tekniska råd Antal tingsnotarier och bered- ningsjurister (helårsarbetare) Lokalyta (m2) Antal avgjorda brott-, Källa: Egen bearbetning av statistik från . Tingsrätterna skiljer sig åt storleksmässigt mellan storstäder och landsbygd. Vid arbetade i genomsnitt drygt 300 helårsarbetare den studerade perioden, vid drygt 240 och vid drygt 170. Det ska jämföras med mindre tingsrätter som i huvudsak återfinns på landsbygden. , med endast 12 helårsarbetare, är den tingsrätt med minst antal anställda. I helårsarbetskrafter är alltså cirka 26 gånger större än . Om tingsrätternas totala antal avgjorda mål och ärenden studeras blir skillnaden mellan och liknande. är då drygt 25 gånger större. Diagram 2 visar genomsnittligt antal helårsarbetare per tingsrätt för perioden –2015. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Diagram 2 Genomsnittligt antal anställda per tingsrätt åren 2012–2015, helårsarbetare Källa: Egen bearbetning av statistik från . Diagram 3 visar en jämförelse av genomsnittligt antal mål och ärenden per tingsrätt. Tingsrätterna i och har avgjort cirka 18 000 mål och ärenden medan har avgjort cirka 17 000 mål och ärenden. Skillnaden mot , och är stor. Dessa tingsrätter avgjorde färre än 1 000 mål och ärenden . Skillnaden mellan och är cirka 18 gånger. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 3 Genomsnittligt antal mål och ärenden och tingsrätt åren 2012–2015 Källa: Egen bearbetning av statistik från R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Effektivitetsberäkningarna i det här kapitlet avser tidsperioden –2015. Som framgick i det teoretiska ramverket kan den långsiktiga tekniska effektiviteten delas upp i två delar, kortsiktig teknisk effektivitet och skaleffektivitet. I följande avsnitt presenteras resultaten för långsiktig teknisk effektivitet respektive för skaleffektivitet. Den långsiktiga tekniska effektiviteten ger ett samlat mått på den potential som finns medan skaleffektiviteten belyser de enskilda tingsrätternas avvikelser från en teoretiskt optimal storlek. Slutligen redovisas beräkningar av de produktivitetsförändringar som skett och om det finns faktorer som samvarierar med effektivitetstalen. 5.1 Långsiktig teknisk effektivitet