prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — kommun anför att det borde finnas tydlighet i vad som ska finnas med i en instruktion. Med hänsyn till behovet av lokal anpassning anser regeringen dock att det inte finns skäl att närmare reglera instruktionens innehåll. Värt att notera är dock att det har gjorts flera ansatser att ta fram stöd och normer för direktörens arbete där vägledning och inspiration kan hämtas. Ett exempel är den checklista för kommundirektörens ansvar, befogenheter och arbetsuppgifter som i har tagit fram. anför att det bör införas ett krav på när en instruktion ska fastställas av styrelsen samt att instruktionen bör vara godtagen av direktören. Regeringen anser dock att en sådan detaljreglering inte är nödvändig. I kravet på att anta en instruktion ingår att detta också sker inom rimlig tid. Då det är styrelsen som har att besluta om instruktionen och i denna ange vilka uppgifter som direktören ska ha, anser regeringen inte heller att det är lämpligt att direktören ska godta instruktionen. Det torde dock inte ligga i vare sig styrelsens eller direktörens intresse att inleda eller fortsätta ett samarbete, om en instruktion fastställs som direktören i fråga inte anser sig kunna arbeta utifrån. Instruktionens roll i förhållande till beslutad delegationsordning Det förekommer att styrelsen i en delegationsordning anger i vilka ärenden som direktören har beslutanderätt. Det kan tänkas att instruk- tionen för direktören kan komma att innehålla ärenden som gränsar till sådant som anges i en delegationsordning, t.ex. att direktören ska delta i förhandlingar med en annan part som avslutas med att denne kan fatta beslut om avtal. landsting anför bl.a. att det finns en otydlighet i hur instruktionen är tänkt att förhålla sig till delegationsordningen. Regeringen anser att det är svårt att på förhand uttala sig om hur delegationsordning och instruktion förhåller sig till varandra då innehållet i instruktionen inte föreslås regleras närmare i sak. Bortsett från den grupp av ärenden som enligt kommunallagen undantas från möjligheten till delegering (6 kap. 34 § KL), är inte heller innehållet i en delegationsordning föremål för närmare reglering. I fall där ärenden i Prop. 2016/17:171 delegationsordningen och instruktionen tangerar varandra kan det dock vara lämpligt att styrelsen i instruktionen både tar upp delegationen och de övriga arbetsuppgifterna. Ordförandes roll i styrelsen Alla förtroendevalda bär, oberoende av sysselsättningsgrad, ytterst det politiska ansvaret för verksamheten. Ordförande har dock genom bestämmelser i kommunallagen givits en viss särställning i förhållande till de övriga ledamöterna. Vidare definieras ordföranderollen ytterligare genom bl.a. reglementen, delegationsordningar och andra styrdokument. Därtill vilar i praktiken ett stort politiskt ansvar på styrelsens ordförande, bl.a. genom att denne normalt kan ägna hela sin tid åt uppdraget och arvoderas för detta. Detta förhållande återspeglas dock inte i nuvarande kommunallag. Utredningen för därför ett resonemang om det, utöver förslaget om en reglering av direktörens roll, kan finnas anledning att överväga att i kommunallagen närmare reglera ordförandens roll. anför att det behövs en explicit lagreglering om vad som ligger i ordförandeuppdraget. Vidare anför kommun att bestämmelser som betonar den viktiga roll som kommunstyrelsens ordförande innehar ytterligare kan tydliggöra ansvarsfördelningen och markera ordförandens ställning som kommunens i praktiken främsta företrädare. Eftersom de politiska förutsättningarna och den politiska organisationen ser olika ut i landets kommuner och landsting anser utredningen dock att det inte är lämpligt att t.ex. föreslå ett obligatoriskt krav på styrelsen att besluta om en uppdragsbeskrivning för ordförande. Regeringen anser att detta utgör ett väl avvägt ställningstagande. I den mån kommuner och landsting anser att styrelsens ordförandes roll bör definieras närmare finns inga hinder mot att besluta om en uppdragsbeskrivning för styrelsens ordförande. 8.2.3Underlag till beslut och verkställighet Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon tvingande lagstiftning om att direktören ska ansvara för underlag till beslut i samtliga ärenden i styrelsen och svara för att styrelsens beslut verkställs. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att direktören ska ansvara för att det finns ett underlag till beslut i samtliga ärenden som styrelsen ska behandla och svara för att styrelsens beslut verkställs. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller framför inga invändningar mot förslaget. Ett flertal kommuner och landsting, och anför att direktörens ansvar för förvaltningens arbete med beredningsunderlag inte får kunna läsas så att det inskränker styrelsens utrymme att av egen kraft lägga fram underlag till beslut. 2016/17:171 kommunalförbund anför vidare att det också bör framgå att direktören inte ansvarar för exempelvis inkomna ärenden från andra myndigheter m.m., som inte har sitt ursprung inom kommunstyrelsens egen Vidare anför bl.a. , och kommuner att det föreligger behov att ytterligare diskutera och belysa direktörens verkställighetsansvar i relation till revisionsansvaret, då detta är viktigt för fullmäktiges behandling samt beslut rörande att bevilja ansvarsfrihet för styrelsen. anser att även förvaltningscheferna bör kunna ges ett kommun anser att det är tveksamt om ansvaret för verkställighet helt ska lämnas till kommundirektören. anför att förslaget väcker frågan om beredningsansvaret har någon påverkan på prövningen i laglighetsprövningsmål. anför att förslaget är på en nivå som är alltför detaljerad. kommun anser att beredningsansvaret bör kunna formaliseras genom styrelsens försorg och finnas med i instruktionen. kommun anser att den föreslagna lydelsen ger vid handen att ansvaret flyttas ifrån kommunstyrelsen och plötsligen åvilar direktören. kommun anför att det är viktigt att det klargörs att det är politiken som bär det yttersta ansvaret för beredning och beslut. frågan vad som händer när styrelsen har fattat ett beslut som t.ex. inte är anför att förslaget innebär ett beredningstvång i styrelsen men inte i övriga nämnder. anför att ur ett revisionsperspektiv är styrelsen ansvarig för sina beslut. anför att förslaget är en orimlig inskränkning av det kommunala självstyret och de förtroendevaldas roll. kommun anför att en lämpligare väg borde vara att tydliggöra att det är kommunstyrelsen som ska ha det yttersta ansvaret för beredningen. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen föreslår att direktören ska ansvara för att det finns ett underlag till beslut i samtliga ärenden som styrelsen ska behandla. Enligt förslaget skulle direktören ansvara för att underlagen till beslut i styrelsen är tillfredsställande beredda och utredda. Förslaget är inte avsett att innebära någon förändring i ansvarsfördelning för de beslut som fattas i styrelsen. alltjämt de förtroendevalda i styrelse och nämnder som ansvarar för de beslut som fattas. Ett flertal remissinstanser, såväl instanser som förhållit sig negativa som positiva till förslaget, har uttalat sig om omfattningen av Flera kommuner och landsting samt SKL anför att direktörens ansvar för förvaltningens arbete med beredningsunderlag inte får kunna läsas så att det inskränker styrelsens utrymme att av egen kraft lägga fram underlag till beslut. Invändningar mot förslaget har vidare framförts utifrån att det är alltför detaljerat, bl.a. anser att som beslutsfattare inte kunna avgöra vilka underlag som krävs för att fatta beslut innebär en orimlig inskränkning av den kommunala självstyrelsen och de förtroendevaldas roll. kommuner har i sina remissvar ställt frågan om förslaget innefattar ett särskilt beredningstvång för beslut som beslutas av styrelsen och hur det i sådant fall bör hanteras vid en eventuell laglighetsprövning. kommun anser att beredningsansvaret bör kunna formaliseras genom styrelsens försorg och finnas med i instruktionen. Regeringen anser, i likhet med bl.a. SKL, att styrelsen ska ha en Prop. 2016/17:171 möjlighet att lägga fram förslag med ett eget underlag till beslut. naturligt exempel på ett sådant ärende kan vara en fråga om att entlediga direktören. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte är lämpligt med ett lagstadgat krav på att direktören ska ansvara för underlag i samtliga ärenden. Då det även utöver svårigheterna med en heltäckande skyldighet för direktören kan finnas behov av lokal anpassning av frågan om ansvar för underlag anser regeringen, i likhet med kommun, att kommuner och landsting själva kan reglera frågan i direktörens instruktion. Denna bedömning gäller även för andra förvaltningschefer inom den kommunala förvaltningen, till skillnad från vad anför. Även avseende frågan om ansvar för verkställighet av styrelsens beslut anser regeringen att det kan finnas behov av lokal anpassning utifrån kommuners och landstings olika organisationsmodeller. Regeringen anser därför att även denna fråga får regleras i direktörens instruktion. Regeringens bedömning: Förvaltningschefernas roll och uppgifter bör inte regleras närmare. Det bör inte gå att vidaredelegera beslutanderätt i flera led och inte heller bör någon annan än en förvaltningschef kunna vidaredelegera beslutanderätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. anför att det ytterligare bör övervägas om förvaltningschefernas roll ska regleras på liknande sätt som direktörens. Flera kommuner samt och anser att det finns ett stort behov av att ge fler chefer än förvaltningschefen möjlighet att kunna vidaredelegera beslutanderätt. Med tydliga och säkra rutiner för återrapportering bör det vara nämnden som avgör hur och i vilken mån vidaredelegation ska kunna användas. , och kommuner samt läns landsting ifrågasätter utredningens slutsats att det inte behövs ökade möjligheter till vidaredelegation. kommun anser att kommunen själv ska få avgöra till vilka befattningar och i vilken omfattning vidaredelegation ska tillåtas. Det bör dock fortsatt inte vara tillåtet med vidaredelegation i mer än ett led. kommun anför att en tydlig vidaredelegation i flera led inte motverkar utredningens argument om transparens. anför att t.ex. vid arbetsmiljöansvar är delegation i flera led välfungerande. Det bör vara upp till varje kommun att fullfölja sitt ansvar och hålla koll på delegeringskedjan. avstyrker att det inte ska vara möjligt att vidaredelegera beslut i flera led och att endast förvaltningschef ska kunna vidaredelegera beslutanderätt. Skälen för regeringens bedömning Förvaltningschefernas roll och uppgifter Förvaltningschefernas roll är, liksom direktörens, sparsamt reglerad i kommunallagen. I kommunallagen framgår t.ex. inte vilka som ska utses till förvaltningschefer eller hur förvaltningarna ska organiseras. En förvaltningschef kan t.ex. arbeta för flera olika nämnder. Dock finns regler om s.k. valbarhetshinder för förvaltningschefer. Den som är chef för en förvaltning som hör till en nämnds verksamhetsområde får inte väljas till ledamot eller ersättare i nämnden (4 kap. 6 § KL andra stycket). Förvaltningscheferna kan emellertid ansvara för stora förvaltningar med mycket resurser. anför att det ytterligare bör övervägas om förvaltningschefernas roll ska regleras. Regeringen anser dock att en reglering riskerar att begränsa kommunernas och landstingens handlingsutrymme och olika lokala lösningar. Eftersom förvaltningschefernas roll och uppgifter inte klart framgår av kommunallagen har kommuner och landsting en viss frihet att själva bestämma om detta. Mot den bakgrunden föreslår regeringen inte någon närmare reglering av förvaltningschefernas roll och uppgifter. Instruktion för förvaltningschefer? Utredningen har inte föreslagit att övriga nämnder förutom styrelsen ska besluta om en instruktion för sina förvaltningschefer. Regeringen instämmer i utredningens bedömning om att detta inte är nödvändigt. Det förtjänar dock att framhållas att det inte föreligger något hinder mot att nämnderna beslutar om en sådan om de skulle finna detta lämpligt. Även mellan nämnder och dess förvaltningschefer är det viktigt med en tydlig uppgiftsfördelning och ett gott samarbetsklimat. Det är inte ovanligt att många olika typer av beslutsfattande delegeras till förvaltningschefer. De kan i sin tur också ges rätt att vidaredelegera beslutanderätt (6 kap. 37 § KL). Bestämmelserna i kommunallagen avseende vidaredelegation medger dock inte att beslutanderätt vidaredelegeras i flera led. Detta motiveras i förarbetena till kommunallagen bl.a. utifrån att rätten att vidaredelegera måste utnyttjas på ett sådant sätt att nämnden alltid har vetskap om vem som har rätt att fatta beslut. Det är viktigt för att nämnden ska kunna utöva sin kontroll av verksamheten och återkalla ett sådant uppdrag om behov av detta skulle uppkomma (prop. 1990/91:117 s. 205). De remissinstanser, bl.a. ett flertal kommuner, , och som uttalar sig angående utredningens bedömning avseende förvaltningschefernas roll berör företrädesvis frågan om vidaredelegation i flera led. Detta tyder på att det tycks finnas ett stort praktiskt behov av vidaredelegation. Ett system med vidaredelegation i flera led skulle dock kunna bli oöverblickbart för nämnderna, som ytterst är ansvariga för verksamheten. Därför anser regeringen att det inte bör gå att vidaredelegera beslutanderätt i flera led. Inte heller bör annan än en förvaltningschef . 2016/17:171 kunna vidaredelegera beslutanderätt. 8.4Krav och rättigheter för de anställda 8.4.1Krav på saklighet och opartiskhet Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att införa en hänvisning till bestämmelsen i regeringsformen om skyldigheten för den som utför offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet eller till bestämmelserna om bisysslor i lagen om offentlig anställning. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att hänvisningar till regeringsformens bestämmelser om saklighet och opartiskhet och till bestämmelserna om bisysslor i lagen om offentlig anställning ska införas. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. kommun anför att ett tydliggörande kan bidra till allmänhetens förtroende för offentlig förvaltning. kommun anför att bestämmelsen kan vara värdefull ur ett pedagogiskt perspektiv. anför att grundlagen ändå gäller och läsaren kan fråga sig varför en kommunallag i så fall inte också hänvisar till andra delar av konstitutionen, som t.ex. offentlighetsprincipen. Beträffande den föreslagna bestämmelsen ökar osäkerheten genom att den hänvisar till skyldigheten för alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter att iaktta saklighet och opartiskhet. Stadgandet i regeringsformen – 1 kap. 9 § – innefattar emellertid också att likheten inför lagen ska beaktas. Tanken är förstås inte att man motsatsvis ska dra slutsatsen att detta inte gäller i , men att den delen av stadgandet klippts bort är ändå konfunderande. Även flera kommuner och läns landsting ifrågasätter behovet av att hänvisa till regeringsformen, då denna reglering redan gäller. anför att det finns andra och bättre lämpade sätt att informera medborgarna om grundläggande rättsprinciper. kommun anför att kommunallagen inte ska betungas med denna typ av markeringar. bedömer att förslaget kan verka vilseledande för allmänheten. kommun skulle hellre se, om någon hänvisning alls ska göras, en generell hänvisning till regeringsformen och dess principer. Skälen för regeringens bedömning Krav på saklighet och opartiskhet Av regeringsformen framgår att förvaltningsuppgifter kan överlämnas åt kommuner (12 kap. 4 § RF). I regeringsformen finns vidare ett principstadgande rörande de krav på likabehandling och objektivitet som ställs på den som inom den offentliga förvaltningen fullgör Alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter 2016/17:171 ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 9 § RF). Bestämmelsen gör ingen skillnad på anställda eller förtroendevalda. Några remissinstanser ställer sig frågande till behovet av den föreslagna hänvisningen då den kan leda till missförstånd avseende tillämpning och graden av betydelse av lagar till vilka hänvisning inte görs. Därtill tynger denna typ av hänvisningar lagstiftningen. Regeringen instämmer i att en hänvisning till regeringsformen i denna del framstår som onödig. Vidare instämmer regeringen i det som framför om tveksamheter i utformningen i den föreslagna hänvisningen. Regeringen föreslår därför inte någon sådan hänvisning. I lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad , finns bestämmelser om förtroendeskadliga bisysslor. Bestämmelserna gäller för statsanställda. gäller de också för arbetstagare hos kommuner, landsting och kommunalförbund (2 § ). En arbetstagare får inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annans arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende (7 § ). Bestämmelserna har, enligt förarbetena, till syfte att upprätthålla allmänhetens förtroende för myndighetens opartiskhet och ska tillgodose det allmänna intresset av saklighet och opartiskhet i utövandet av offentlig verksamhet. I lagen finns också en informationsskyldighet för arbetsgivaren, en upplysningsplikt för arbetstagaren samt en skyldighet för myndigheten att genom ett särskilt beslut förhindra det som är förtroendeskadligt (7 a– 7c §§ ). Regeringen anser, i likhet med vad som ovan anförs om hänvisning till regeringsformens bestämmelser om saklighet och opartiskhet, att det inte finns skäl att inför en hänvisning till bestämmelserna i om förtroendeskadliga bisysslor. 8.4.2Anteckning om avvikande mening Regeringens bedömning: Det saknas skäl att införa möjligheter i kommunallagen för anställda hos kommuner och landsting att i beslut eller protokoll få en avvikande mening antecknad. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Utredningens bedömning kommenteras av bland andra kommun som anför att det finns möjlighet att använda tjänsteskrivelser som en självständig produkt och på så vis tydliggöra den fullständiga processen från tjänstemannanivå till beslut. kommun anser att det bör övervägas att införa en möjlighet för anställda att anteckna en avvikande mening, i form av utvecklade tjänsteskrivelser, såsom självständiga produkter. kommun anför att om handläggningen så tydligt ska präglas av saklighet och opartiskhet att det dessutom ska förtydligas i kommunallagen, innebär detta enligt kommunen att tjänsteskrivelserna inte kan ändras genom Prop. 2016/17:171 politiska beslut. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har övervägt om möjligheten för anställda hos kommuner eller landsting att få en avvikande mening antecknad bör utökas. Enligt förvaltningslagen (1986:223) har föredragande och andra tjänstemän som är med om den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet rätt att få en avvikande mening antecknad. De aktuella bestämmelserna gäller dock inte sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan överklagas genom laglighetsprövning. Förtroendevalda har möjlighet att reservera sig mot i princip alla beslut. Rätten är begränsad endast på så sätt att ledamoten måste ha deltagit i avgörandet av ärendet för att kunna reservera sig (4 kap. 22 § KL). Regeringen anser att en utökad möjlighet att få en avvikande mening antecknad inte är nödvändig. Så som kommun anför, finns möjlighet att använda tjänsteskrivelser som en självständig produkt och på så vis tydliggöra den fullständiga processen från tjänstemannanivå till beslut. Regeringen anser därför inte att möjligheterna för anställda hos kommun och landsting att kunna få en avvikande mening antecknad bör utökas. Delegation av nämndernas beslutanderätt De förtroendevaldas beslutanderätt och Kommunallagen bygger på principen att de förtroendevalda fattar beslut kollektivt och även har ett kollektivt verksamhetsansvar. förtroendevalda ska därmed ha det yttersta ansvaret för den kommunala förvaltningen och är de som styr förvaltningen. Det innebär ett ansvar för de förtroendevalda från beredning av ärendet till beslut och för genomförande av beslutet. I kommunallagen finns bestämmelser som reglerar möjligheten till delegering av nämndernas beslutanderätt. En nämnd får uppdra åt ett utskott, åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos kommunen eller att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden (6 kap. 33 § KL). En gemensam nämnd får också under samma förutsättningar uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta på nämndens vägnar (6 kap. 33 § andra stycket KL). Delegering innebär att befogenheten att fatta beslut överlämnas. delegerade beslutet fattas sedan på nämndens vägnar. uppgifter som delegeras och inte ansvaret som sådant. emellertid det fulla ansvaret för handläggning och beslutsfattande i de ärenden som delegationen omfattar. Det innebär att delegaten tar det fulla ansvaret för det konkreta beslutet och att den delegerande inte får gå in i ett beslut som har fattats till följd av delegationen. 2016/17:171 däremot kvar sitt övergripande ansvar för sakområdet och kan ta tillbaka delegationen, också för ett enstaka ärende, och kan följa delegatens hantering av sitt uppdrag genom återrapportering. Det är således nämnden och dess politiker som avgör frågan om eventuell delegering ska ske under förutsättning att det kan ske inom de ramar som lagen tillåter. När nämnden delegerar sin beslutanderätt ska den klart ange vilken beslutanderätt som delegeras och till vem beslutanderätten överlåts. Nämnden kan inte besluta om en s.k. blandad delegering, dvs. till anställd och förtroendevald i förening. När ett beslut fattats med stöd av delegation ska det anmälas till nämnden, som bestämmer i vilken ordning detta ska ske (6 kap. 35 § KL). Alla delegationsbeslut ska anmälas, oavsett om beslutet kan överklagas genom laglighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande. Anmälan är viktig för att kunna beräkna överklagandetiden för laglighetsprövning. Det finns vissa ärenden i vilka beslutanderätten inte får delegeras (6 kap. 34 § KL). En nämnd har möjlighet att uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot som nämnden har utsett, att besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Sådana beslut ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde (6 kap. 36 § KL). Utöver bestämmelserna om delegering finns bestämmelser om vidaredelegation, som också gäller för gemensam nämnd. Om en nämnd eller en gemensam nämnd, med stöd av 6 kap. 33 § KL, uppdrar åt en förvaltningschef inom nämndens verksamhetsområde att fatta beslut, får nämnden överlåta åt förvaltningschefen att i sin tur uppdra åt en annan anställd inom kommunen eller eller i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att besluta i stället. Sådana beslut ska anmälas till förvaltningschefen (6 kap. 37 § KL). Delegering kan i princip inte ske till någon utanför den kommunala organisationen. Det innebär t.ex. att en anställd på ett bemanningsföretag som arbetar inom kommunen eller inte kan få delegation av nämnden. Det har emellertid öppnats vissa möjligheter att delegera åt en anställd i en annan kommun att besluta på den uppdragsgivande kommunens vägnar i ett visst ärende eller en grupp av ärenden inom t.ex. områdena miljö- och livsmedelsskydd. Regeringens bedömning: De anställda bör inte ha någon i kommunallagen fastslagen beslutanderätt, utan de anställdas be- slutanderätt bör även fortsättningsvis utgå från nämnderna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.