prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — Såsom utredningen anfört lämnar de internationella organ vars anställda kan beröras av det aktuella undantaget uppgifter om sina anställda och dessas adresser till . Regeringen anser av denna anledning att det inte bör föreligga några tillämpningsproblem med att fastställa var en sådan unionsmedborgare är bosatt. Att såsom kommun anfört ställa krav på bosättningens längd skulle enligt regeringens bedömning inte vara förenligt med . anför att det är önskvärt att det redan i kommunallagen ska framgå vem som har rösträtt. Regeringen vill i denna del framhålla om att folkbokföringen har en central betydelse för rösträtten, inte bara för denna mycket sällsynta kategori. Eftersom det inte vore ändamålsenligt att föra in folkbokföringsreglerna i kommunallagen anser regeringen att en hänvisning i enlighet med förslaget är den lämpligaste lösningen. Det kommer att vara domstolarnas uppgift att pröva frågor om medlemskap för en unionsmedborgare som inte är folkbokförd men bosatt i kommunen eller . Enligt uppgift från fanns fem personer (tre personer 2016/17:171 med diplomatisk ställning och två medföljande familjemedlemmar) som berörs av förslaget. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att varken eventuella tillämpningsproblem eller konsekvenserna av förslaget bör överdrivas. En unionsmedborgare ska kunna lämna medborgarförslag Genom förslaget att nämnda unionsmedborgare ska vara medlem kommer en sådan enligt nuvarande 5 kap. 23 § andra stycket KL att kunna delta i ett folkinitiativ eftersom det initieras av av de röstberättigade medlemmarna. För att kunna lämna medborgarförslag enligt 5 kap. 23 § första stycket KL krävs dock folkbokföring i kom- munen eller inom . Regeringen anser att det är rimligt att de unionsmedborgare som enligt regeringens förslag blir medlemmar även ska kunna lämna medborgarförslag. Reglerna i kommunallagen bör därför medge det. Lagen om kommunala folkomröstningar ska ändras Av 5 § lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar framgår vilka kommunmedlemmar som har rösträtt vid en folkomröstning i kommunen. Rösträtt har den som är folkbokförd i kommunen och senast för folkomröstningen fyller och som dessutom uppfyller något av följande kriterier. En kommunmedlem ska antingen vara svensk medborgare, annan unionsmedborgare, medborgare i eller , eller ha varit folkbokförd i i följd före dagen för folkomröstningen. Rösträtt vid folkomröstning i ett landsting har vidare den som har rösträtt vid folkomröstning i en kommun inom . Med hänsyn till att regeringen föreslår att en sådan unionsmedborgare som enligt 4 kap. 2 § KL redan kan rösta och vara valbar i de kommunala valen utan att vara folkbokförd ska vara medlem i kommun och landsting ska denne även kunna delta i en folkomröstning i den kommun eller det landsting som denne är bosatt i. 12.3Vilka beslut ska kunna laglighetsprövas? 12.3.1Överklagbarheten av kommunala beslut bör inte förändras Regeringens bedömning: Regleringen kring vilka kommunala beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning bör inte förändras. Beslut fattade av kommunala företag bör inte gå att överklaga genom laglighetsprövning. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet instämmer i eller har inga invändningar mot förslaget. anför att beslut som avser löpande förvaltningsfrågor inte bör omfattas av rätten till laglighetsprövning. Återvinningsindustrierna anser att laglighetsprövning bör införas även för beslut fattade av kommunala bolag. Skälen för regeringens bedömning Kretsen av överklagbara beslut ska inte förändras Talan kan föras mot beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund, av en nämnd, av ett parts- sammansatt organ eller av revisorerna i fråga om deras förvaltning (10 kap. 2 § KL). Nämndernas och revisorernas beslut i jävsfrågor kan dock enligt 6 kap. 24 § och 9 kap. 5 § KL endast överklagas i samband med överklagande av det beslut genom vilket ärendet avgörs. Även be- slut av förbundsstyrelsen, en annan nämnd eller ett partssammansatt organ i ett kommunalförbund kan överklagas. Beslut av kommunala företag eller privata utförare kan inte överklagas genom laglighetsprövning. Beslut av rent förberedande eller verkställande art kan inte heller överklagas. Utredningen har bedömt att regleringen kring vilka beslut som kan överklagas inte ska förändras. Denna bedömning inbegriper också undantaget att beslut av rent förberedande eller rent verkställande art inte är överklagbara ska behållas. Utredningen har gjort en genomgång av praxis avseende denna fråga (SOU 2015:24 s. 251–257). Utredningens slutsats är att praxis är tydlig kring vad som är ett beslut av rent verkställande art samt att avgränsningen när det gäller rent förberedande beslut är väl avvägd. anför att beslut som avser löpande förvaltningsfrågor inte bör omfattas av rätten till laglighetsprövning. Ett undantag i enlighet med vad anför skulle träffa ett stort antal kommunala beslut. Medlemmarna har, enligt regeringens mening, ett berättigat intresse att kunna utöva en medborgarkontroll även över dessa beslut genom laglighetsprövning. En sådan begränsning av de överklagbara besluten är därför ur ett medborgarperspektiv inte lämplig och någon sådan inskränkning föreslås därför inte. Återvinningsindustrierna anför att även de kommunala bolagen bör omfattas av laglighetsprövning. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att ett system med laglighetsprövning av kommunala bolags beslut är svårt att förena med den associationsrättsliga lagstiftningen. Regeringen vill vidare i denna del påpeka att de kommunala beslut som fattas angående de kommunala bolagen kan överklagas. 12.3.2Begränsningar avseende vissa budgetbeslut Regeringens bedömning: Begränsningen i vilka prövningsgrunder som kan tillämpas vid laglighetsprövning för vissa budgetbeslut bör behållas. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att begränsningen i vilka prövningsgrunder som kan tillämpas vid laglighetsprövning för vissa budgetbeslut ska tas bort. Remissinstanserna: Remissutfallet över förslaget är blandat. En knapp majoritet avstyrker förslaget. föreslagna begränsningarna tas bort. ytterligare analys av konsekvenserna av en prövning där en domstol kommer fram till att kommunen inte ägt att åberopa synnerliga skäl för att inte hålla budgeten i balans. Kammarrätten i anser att de skäl som utredningen anför i denna del är inte helt övertygande. att det inte har kommit fram tillräckliga skäl för att ta bort Risken är stor att den utvidgade överklaganderätten kommer att missbrukas och användas för att förhala budgetprocessen. Förvaltningsrätten i anför att det finns anledning att närmare analysera direkta och indirekta konsekvenser av upphävda budgetbeslut i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Förvaltningsrätten i anför att prövningen av om synnerliga skäl föreligger är av politisk och En stor majoritet av kommunerna och landstingen avstyrker förslaget. Som argument mot förslaget anförs främst att dessa beslut inte är lämpade för domstolsprövning eftersom det handlar om politiska Vidare anförs att förslaget kan medföra negativa Andra vanliga argument som framförs är att de skäl som i tidigare förarbeten anförts mot laglighetsprövning av dessa beslut är gällande samt att en konsekvens av förslaget är att en kommun eller ett landsting skulle kunna riskera att helt stå utan budget. Kommuner och Landsting (SKL) anför att förslaget är olämpligt från en kommunaldemokratisk utgångspunkt. Skälen för regeringens bedömning: Fullmäktiges budgetbeslut kan som huvudregel bli föremål för en fullständig laglighetsprövning. budgetbeslut som har undantagits från en fullständig laglighetsprövning anges i 10 kap. 8 § andra stycket KL. I bestämmelsen anges ett antal kommunala budgetbeslut som undantas prövning enligt tredje och fjärde Domstol kan däremot pröva om ett sådant beslut har tillkommit i laga ordning (första punkten) eller om det avser en angelägenhet för kommunen eller (andra punkten). fråga om beslut att åberopa synnerliga skäl för att inte balansera styckena KL), beslut ianspråktagande av resultatutjämningsreserver (8 kap. 3 d § tredje stycket KL) samt beslut om reglering av ett negativt balanskravsresultat (8 kap. 5 b §§ KL). Dessa ska i stället politiska systemet (prop. 1996/97:52, prop. 2003/04:105 och prop. 2011/12:172). Enligt uttalanden i praxis kan inte heller bestämmelserna i 8 kap. 1 och 2 §§ KL om god ekonomisk hushållning och god avkastning ligga till grund för domstolsprövning (RÅ 2000 ref. 1). Vid införandet av den nuvarande regleringen uttalade regeringen Enligt regeringens bedömning är prövningen om det föreligger synnerliga skäl mycket politisk till sin karaktär. I likhet med vad majoriteten av remissinstanserna påpekat anser regeringen att det även fortsättningsvis bör vara en uppgift för det politiska systemet att pröva frågan om avsteg från principen om en ekonomi i balans vid Denna bedömning ändras inte av det förhållandet att ytterligare omständigheter bedöms utgöra grund för att inte reglera ett I praxis har det förekommit att ett beslut att upprätta en Prop. 2016/17:171 budget som inte varit i balans har överklagats. även budgetbeslut exempel på beslut som bör prövas inom ramen för det politiska systemet. Detta är också i konsekvens med att beslut rörande bokslutsreglering av uppkomna underskott inte föreslås bli föremål för laglighetsprövning (prop. 2003/04:105 s. 23 f.). Regeringen anser att det synsätt som regeringen gav uttryck för i ovan citerade proposition i huvudsak fortfarande äger giltighet. Såsom flera remissinstanser anför skapar utredningens förslag dessutom risker för praktiska problem för kommuners och landstings hantering av budgetprocessen som kan komma att leda till störningar i verksamheten. Såsom Förvaltningsrätten i anför är prövningen i de undantagna bestämmelserna av politisk och ekonomisk karaktär. Det finns därför en risk att frågor som ytterst rör den ekonomiska politiken i ökad grad görs till en domstolsfråga. Enligt regeringens mening är en ökad politisering av laglighetsprövningsinstitutet, och i förlängningen de allmänna förvaltningsdomstolarna, inte önskvärd. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte framkommit tillräckliga skäl för att genomföra utredningens förslag i denna del. Regeringens förslag: Nuvarande prövningsgrunder ska behållas men förtydligas och redigeras språkligt. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att den första prövningsgrunden ska formuleras som att beslutet ska upphävas om det ”inte kommit till på rätt sätt”. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remisinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Kammarrätten i är tveksam till vad utredningen anför om att begreppet ”inte tillkommit i laga ordning” är vilseledande eftersom det antyder att det måste vara en bestämmelse i en lag som har överträtts. Det kan i sammanhanget noteras att utredningen inte ser några problem med att behålla termen ”laglighetsprövning”. Kammarrätten i anför att det, enligt kammarrättens uppfattning, i princip inte finns någon skillnad mellan den första och tredje grunden i förslaget. Det kan i stället vara till fördel att den tidigare lydelsen av den tredje grunden finns kvar för att tydligare särskilja grunderna. anför att utredningen borde ha övervägt i vart fall ett förtydligande av prövningsgrunderna avseende att EU-rättsliga regler i sig kan åberopas i laglighetsprövningsmål. motsätter sig att begreppet ”i laga ordning” byts ut mot ”på rätt sätt”. Begreppet ”på rätt sätt” är för diffust och ger utrymme för tolkningar. avstyrker föreslaget om ändring av första punkten. Den språkliga ändringen kan uppfattas som vilseledande. dessutom bl.a. kunna innebära att domstolarna i sin prövning enligt 2016/17:171 denna punkt ska pröva ett besluts laglighet i förhållande till av fullmäktige antagna styrdokument, såsom program med mål och riktlinjer. anser att det ska anges att laglighetsprövning även ska kunna ske på den grunden att beslutet strider mot EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd och den anslutande svenska lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Skälen för regeringens förslag Nuvarande prövningsgrunder ska behållas men omformuleras Laglighetsprövning kan bara ske på de särskilda grunder som är angivna i 10 kap. 8 § KL. Ett överklagat beslut ska enligt första stycket upphävas om det inte har tillkommit i laga ordning, beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet strider mot lag eller annan författning. I 10 kap. 8 § tredje stycket KL anges att något annat beslut inte får sättas i det överklagade beslutets ställe. Om överklagandet bifalls kan det bara leda till att det överklagade beslutet helt eller delvis upphävs. Om ett fel har saknat betydelse för ärendets utgång behöver dock beslutet, enligt 10 kap. 9 § KL, inte upphävas. I 10 kap. 9 § KL anges vidare att beslutet inte behöver upphävas om det har kommit att förlora sin betydelse till följd av senare inträffade förhållanden. Utredningen har bedömt att de nuvarande prövningsgrunderna är till- räckliga för att medlemmarna ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Regeringen delar denna bedömning och anser därmed att de nuvarande prövningsgrunderna ska behållas. har anfört att det bör införas en prövningsgrund specifikt kopplad till EUF-fördragets bestämmelser om statligt stöd och anslutande svensk lagstiftning. Regeringen anser dock att prövningsgrunderna för laglighetsprövning fortsatt ska vara generellt utformade och att det saknas anledning att framhålla någon särskild lagstiftning bland prövningsgrunderna. Mot denna bakgrund saknas det vidare skäl att förtydliga att EU-rättsliga regler kan åberopas i laglighetsprövningsmål. Eftersom de nuvarande prövningsgrunderna fungerar väl så bör de behållas och regeringen ser inte några skäl att föreslå vare sig att någon grund ska tas bort eller läggas till. Det finns dock skäl att förtydliga och språkligt uppdatera de olika prövningsgrunderna. ”Inte kommit till på lagligt sätt” Utredningen har föreslagit att den första prövningsgrunden ska formuleras så att beslut ska upphävas om beslutet inte kommit till på rätt sätt i stället för om det, enligt nuvarande lydelse, inte tillkommit i laga Som stöd för detta har utredningen bl.a. anfört att förändringen syftar till att modernisera språket och förtydliga vad som avses med prövningsgrunden. Kammarrätten i anför att det är tveksamt om det nuvarande begreppet ”laga ordning” kan ge intrycket av att det endast är bestämmelser i lag som inte får överträdas enligt denna prövningsgrund. anför att den språkliga ändringen kan uppfattas som vilseledande och att domstolarna i sin prövning enligt denna punkt inte kan pröva lagligheten i förhållande till av fullmäktige antagna styrdokument. Regeringen delar utredningens uppfattning att regler som rör tillkomsten av beslut och som beslutas med stöd av kommunallagen kan läggas till grund för ett upphävande av beslut på denna grund. Det framstår dock enligt regeringens mening, som mindre troligt att formaliaregler av denna typ anges i programmet med mål och riktlinjer. Sådana krav bör snarare hittas i arbetsordning, instruktion eller reglemente. Regeringens uppfattning är därför att bestämmelsens nuvarande utformning kan riskera att vara vilseledande. Regeringen anser även att begreppet ”laga ordning” får anses ålderdomligt och därmed försvåra förståelsen för regleringens innebörd. Detta gäller enligt regeringens mening inte på samma sätt begreppet laglighetsprövning, som enligt regeringens mening är väl inarbetat. Regeringen föreslår därför att begreppet laga ordning ska bytas ut. Det av utredningen föreslagna uttrycket ”på rätt sätt” är dock enligt regeringens mening för oprecist. Regeringen föreslår därför att den första prövningsgrunden i stället ska lyda så att ett överklagat beslut ska kunna upphävas om beslutet ”inte har kommit till på lagligt sätt”. ”Beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller ” Innebörden av den andra prövningsgrunden är att kommuner och landsting inte ska fatta beslut om sådant som inte är kommunala angelägenheter. Regeringen anser att formuleringen ”hänför sig till” kan framstå som språkligt ålderdomlig och att detta kan försvåra förståelsen. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen ska formuleras så att ett överklagat beslut ska kunna upphävas om beslutet rör något som inte är en angelägenhet för kommunen eller . ”Det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det” Den tredje prövningsgrunden tar sikte på att rätt organ i en kommun eller ett landsting fattat beslutet. Utredningen föreslår att ett överklagat beslut ska upphävas om ”det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det”. Kammarrätten i anför att det kan vara en fördel att den tidigare lydelsen av den tredje grunden finns kvar för att tydligare särskilja grunderna 1 och 3. Regeringens förslag om en annan utformning av den första prövningsgrunden innebär enligt regeringens mening att denna inte på samma sätt kan sammanblandas med den föreslagna utformningen av den tredje prövningsgrunden. Dessutom anser regeringen att det vore olyckligt att i detta sammanhang fortsätta att använda begreppet ”befogenhet” eftersom detta begrepp i kommunallagen i övrigt används i betydelsen av vad kommuner och landsting som sådana har befogenhet att göra. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen ska formuleras så att ett överklagat beslut ska kunna 2016/17:171 upphävas om det organ som har fattat beslutet inte har haft rätt att göra det. ”Beslutet annars strider mot lag eller annan författning” Den fjärde prövningsgrunden tar sikte på om ett beslut strider mot lag eller annan författning på något annat sätt än i de tre första prövningsgrunderna. Regeringen föreslår att detta ska förtydligas genom att ledet ”annars” läggs till den nuvarande lydelsen. Syftet med ändringen är endast att förtydliga att prövningsgrunden blir tillämplig när någon av de övriga tre punkterna inte är det. På så sätt kan en överlappning mellan punkterna och den eventuella osäkerhet detta kan föra med sig undvikas. Regeringens bedömning: Nuvarande regler för handläggningen i domstol bör behållas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer med eller har inga invändningar mot förslaget. Kammarrätten i anser att utredningen noggrannare borde ha prövat frågan om användandet av särskilda ledamöter i kammarrätt. anför att det bör övervägas om den oerhört strikta åberopsbördan och preklusionsfristen för klaganden verkligen är ändamålsenlig i alla situationer. Vidare saknas enligt helt överväganden kring frågor om bevisbörda och beviskrav i När det slutligen gäller förhållandet till förvaltningsöverklagande anser att regleringen av kommunallagen bör samordnas exempelvis genom en hänvisning till tidsgränserna för när en fullödig talan måste presenteras har betydelse för Skälen för regeringens bedömning: Ett beslut ska enligt 10 kap. 4 § KL överklagas skriftligt. I sitt klagomål ska klaganden ange vilket beslut som överklagas och de omständigheter som klaganden stöder sitt Överklagandet ska ges in till förvaltningsrätten (10 kap. 5 § KL) som ska pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. Överklagandet ska ha kommit in till förvaltningsrätten räknat från den dag då det tillkännagavs på kommunens, eller kommunalförbundets anslagstavla att protokollet över beslutet justerats (10 kap. 6 § KL). Vid prövningen av överklagandet får inte beaktas andra omständigheter än sådana som klaganden har hänvisat till före klagotidens utgång (10 kap. 10 § KL), den s.k. preklusionsfristen. Om en ansökan eller ett överklagande innehåller en sådan brist att handlingen inte kan läggas till grund för prövning i sak, ska rätten enligt 5 § förvaltningsprocesslagen (1971:291), förkortad FPL, förelägga sökanden eller klaganden att avhjälpa bristen vid påföljd att dennes talan annars avvisas. Denna bestämmelse är tillämplig även när det gäller mål om laglighetsprövning, dock med ett viktigt undantag. Ett föreläggande enligt 5 § FPL får enligt 10 kap. 12 § KL inte gälla sådana brister i skrivelsen med överklagandet som består i att denne inte anger den eller de omständigheter på vilka klaganden stöder sitt överklagande. Föreskriften i 29 § FPL om rätt att utan yrkande besluta till det bättre för enskild ska vidare enligt 10 kap. 12 § KL inte tillämpas. Det är i stor utsträckning klaganden själv som bestämmer ramen för processen i mål om laglighetsprövning. Laglighetsprövningen utgör en form av allmän medborgarkontroll och syftar till att medlemmarna ska kunna kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Utgångspunkten torde också vara att domstolens utredningsansvar är förhållandevis begränsat i mål om laglighetsprövning. Utredningen har sammantaget bedömt att nuvarande bestämmelser om överklagandeprocessen i stort är ändamålsenliga och bör behållas. Det saknas enligt utredningens mening anledning att ändra det sätt på vilket ett kommunalt beslut ska överklagas eller de överklagandefrister som gäller. Utredningen har bedömt att särskilda ledamöter även fortsatt bör användas i laglighetsprövningsmål. Kammarrätten i anför att användandet av särskilda ledamöter i kammarrätt borde ha prövats noggrannare. Regeringen anser dock inte att det framkommit skäl för att, inom ramen för arbetet med en ny kommunallag, föreslå några nya regler för sammansättningen i kammarrätterna. anför att bör det övervägas om den oerhört strikta åberopsbördan och preklusionsfristen för klaganden verkligen är ändamålsenlig i alla situationer. Även har uppmärksammat frågan om tidsgränser. När det gäller frågorna om handläggningen i domstol, får en avvägning göras mellan intresset av förutsebarhet och effektivitet och de enskildas intresse av processuella regler som underlättar ett överklagande. Regeringen anser att denna avvägning bör göras med utfallet att intresset för förutsebarhet och effektivitet väger tyngre och att tidsfristerna och regleringen kring handläggningen i domstol inte bör förändras. Det bör också framhållas att även om laglighetsprövning är en möjlighet för medlemmarna att anföra en slags medborgartalan finns det även ett medborgerligt intresse av effektivitet och förutsebarhet i den kommunala organisationen. Regeringen ansluter sig alltså sammanfattningsvis till utredningens bedömning och anser inte att några förändringar avseende handläggningen av laglighetsprövningsmål i domstol bör genomföras. 2016/17:171 13 Verkställighet och rättelse av kommunala beslut Verkställighet av kommunala beslut Ett kommunalt beslut anses i princip verkställbart så snart protokollet över beslutet har justerats. Ett beslut som kan överklagas enligt bestämmelserna i 10 kap. KL får verkställas innan det har vunnit laga kraft om inte särskilda skäl talar emot det (10 kap. 14 a § KL). Vid införandet av bestämmelsen uttalades i förarbetena att regleringen innebär att omedelbar verkställighet i princip får ske men att beslut om sådan verkställighet bör föregås av en individuell bedömning av skälen för och emot. Det kan å ena sidan ha stor ekonomisk eller rättslig betydelse för kommunen eller att beslutet verkställs skyndsamt. Effektivitetshänsyn väger tungt vid bedömningen. Å andra sidan kan en för tidig verkställighet få till följd att kommun- eller landstingsmedlemmarnas rätt att få lagligheten i ett beslut prövad blir illusorisk. Verkställigheten kan ju innebära att en rättelse av beslutet blir faktiskt eller juridiskt omöjlig, t.ex. när en byggnad rivs eller egendom säljs. Kommunen eller har naturligtvis en viss handlingsfrihet också när ett beslut överklagats.