prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Regeringen anser mot denna bakgrund att skrivelsens ursprungliga syfte numera uppfylls genom den information om kommunsektorns ekonomi och uppföljning av måluppfyllelse inom olika verksamhetsområden som redovisas i regeringens ekonomiska vårproposition respek- tive budgetproposition. Regeringen avser därför fortsättningsvis inte att lämna någon särskild skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn till . 2.5.4Goda förutsättningar för kommunsektorn Kommuner och landsting har stora möjligheter att själva fatta de beslut som behövs för att den egna verksamheten ska bedrivas kostnads- effektivt och med hög kvalitet. Staten har dock ett övergripande ansvar för att samtliga kommuner och landsting har förutsättningar och kapacitet att hantera dessa skiftande utmaningar. Regeringen arbetar aktivt med detta inom olika områden, bl.a. genom att förbättra ramverket kring och styrningen av kommunsektorn. Kommuner och landsting har ett behov av ett väl fungerande organisatoriskt ramverk. beslutade att anta regeringens förslag till en ny kommunallag som träder i kraft (prop. 2016/17:171, bet. 2016/17:KU30, rskr. 2016/17:335). Den nya kommunallagen syftar till att ge stabila förutsättningar för den lokala politiska nivån och former för ett fungerande samspel mellan förtroendevalda och tjänstemän, samt att ge medlemmar och samhället i övrigt en möjlighet att följa och granska aktiviteten i kommuner och landsting. Utredningen kommunallag för framtiden, som lämnade det förslag till reglering som senare blev den nya kommunallagen, bedömde i sitt slutbetänkande (SOU 2015:24) att det finns behov av kvalificerad vägledning på nationell nivå för att hantera frågor om statsstöd som kan uppkomma hos kommuner och landsting. Regeringen avser att inrätta en funktion hos för att ge stöd i frågor av detta slag (se utg. omr. 2 avsnitt 8). har en decentraliserad samhälls- organisation där en stor del av det offentliga åtagandet sköts av den lokala nivån. De tillskott till kommunsektorn regeringen föreslår i denna proposition kommer innebära bättre eko- nomiska förutsättningar för sektorn att möta de utmaningar den står inför. Regeringen anser dock att det även kan behövas annat än goda ekonomiska förutsättningar för att stärka kommunernas kapacitet att möta samhälls- utmaningarna framöver. Mot denna bakgrund har regeringen gett en parlamentarisk kommitté i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera utmaningarna (dir. 2017:13). Kommittén, som antagit namnet , ska identifiera och analysera utmaningar som väntas ha särskilt stor påverkan på kommunernas förmåga att klara av sina uppgifter samt analysera i vilken ut- sträckning olika strukturella åtgärder som asymmetrisk uppgiftsfördelning, utökad sam- verkan, kommunsammanläggningar och föränd- rade uppgifter kan stärka kommunernas förmåga att möta samhällsutvecklingen. Kommittén ska utifrån denna analys föreslå vilka åtgärder som bör vidtas och hur genomförandet bör gå till. Eventuella förslag om kommunsamman- läggningar ska vara frivilliga. Kommittén ska lämna sitt slutbetänkande . Ytterst handlar kommitténs uppdrag om att säkerställa att alla kommuner, oavsett förut- sättningar, även har kapacitet nog att hantera sina uppgifter och möta samhälls- utvecklingen, och på så sätt säkerställa en likvärdig och kvalitativ välfärd över hela landet. Det finns skillnader mellan olika delar av landet som inte är motiverade. Regeringen arbetar aktivt för att minska dessa skillnader. är ett led i detta arbete och omlokaliseringen av statliga myndigheter är ett annat (se utg. omr. 2 avsnitt 5). Ett samman- hållet land är en förutsättning för den svenska samhällsmodellen och för en samhälls- organisation där kommunerna även fort- sättningsvis tar ett betydande ansvar för väl- färden. Regeringen beslutade att ge en kommitté i uppdrag att bl.a. föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77). I uppdraget ingick även att föreslå en ändrad beteckning för kommuner på regional nivå, om det bedömdes lämpligt. Regeringen beslutade att det förstnämnda uppdraget och tillhörande deluppdrag ska utgå (dir. 2017:72). Kommittén ska inte heller utreda länsstyrelsernas organisation eller lämna förslag till hur det regionala utveckligsansvaret ska tilldelas landstingen. Kommittén behåller dock bl.a. uppdragen som gäller beteckningen för kommuner på regional nivå och statliga myndig- heters regionala indelning. En ändamålsenlig statlig indelning bör medföra positiva konsekvenser även för kommuner och landsting. Förekomsten av samerkan mellan landstingen kommer exempelvis sannolikt att öka. Kommittén får därför i uppdrag att kartlägga landstingens samverkan och hur landstingen ser på den framtida utvecklingen. Uppdraget ska slutredovisas och kommitténs förslag kommer därefter att beredas. Agenda 2030 för hållbar utveckling Kommuner och landsting har genom sina uppdrag en central roll i genomförande av Agenda 2030 för hållbar utveckling. Den kommunala självstyrelsen ger goda förut- sättningar att hitta lokala lösningar som balanserar ekonomisk, social och miljömässig hållbarhet. Regeringen har gett en delegation i uppdrag att stödja och stimulera genomförandet av agendan (dir. 2016:18). Delegationen har antagit namnet Agenda 2030-delegationen. Delegationen har bl.a. i uppdrag att förankra agendan genom en bred dialog med kommuner, landsting och andra samhällsaktörer. Delega- tionen lämnade en rapport med P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 förslag till handlingsplan för genomförandet och aviserade att den avsåg att återkomma med ytterligare förslag bl.a. avseende kommuner och landsting i samband med sin rapportering (se utg.omr. 2 avsnitt 5.5). Det är en prioriterad fråga för regeringen att utveckla styrningen av den offentliga sektorn. Regeringen har därför initierat en tillitsreform som syftar till att utveckla formerna för styrningen till att bättre balansera behovet av kontroll med förtroendet för medarbetarnas kunskap och erfarenheter. Kvaliteten i den offentliga förvaltningen är beroende av en tydlig, verksamhetsanpassad och strategisk styrning som bygger på tillit. Det innebär fokus på åtgärder som främjar en helhetssyn, verk- samhetsutveckling utifrån verksamhetsnära kompetens, minskad detaljstyrning och bättre förutsättningar för medarbetarna att få tid till kärnverksamheten. Regeringen anser, bl.a. med anledning av Statskontorets rapporter Statens styrning av kommunerna (se avsnitt 2.4.11) och Samlad uppföljning av den statliga styrningen av kommuner och landsting (2016/32-5), att det finns anledning att på ett samlat och strukturerat sätt följa utvecklingen av statens styrning av kommunsektorn för att bättre kunna utvärdera om vidtagna åtgärder för att utveckla styrningen får önskad effekt. I syfte att skapa goda förutsättningar för verksamhetsutveckling utifrån verksamhetsnära kompetens har regeringen gett Statskontoret i uppdrag att undersöka hur statliga myndigheter arbetar med att involvera medarbetare från verksamheter i kommuner och landsting i framtagandet av styr- och stödmaterial (Fi2017/03206/K). Kartläggningen ska utgå från ett jämställdhetsperspektiv. För att förbättra möjligheterna för flera yrkesgrupper att ägna sig åt sitt kärnuppdrag har regeringen på flera områden genomfört satsningar för att kommunala huvudmän bl.a. ska kunna utveckla sitt administrativa stöd eller anställa administrativ stödpersonal. Exempel på detta finns inom regeringens satsningar på väl fungerande kompetensförsörjning (se utg.omr. 9 avsnitt 3.6), stärkt bemanning i barn- och ungdomsvård (se utg.omr. 9 avsnitt 6.6.2), investeringar i kompetensutveckling för fler lärare och förskollärare (se utg.omr. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 avsnitt 9.5.1) och en offensiv arbetsförmedling i samverkan med andra aktörer (se utg.omr. 14 avsnitt 3.5). De senaste decenniernas införande av marknadsmodeller inom den offentliga sektorn har lett till en övervikt på granskning som metod för styrning, med system för ansvarsutkrävande och ökad administration som följd. Kommun- forskning i har därför getts i uppdrag att genomföra en forskningsstudie i syfte att ge kunskap om hur företeelser som s.k. marknad- isering, granskning och administration påverkar varandra i praktiken i en kontext (Fi2017/02897/K). Regeringen avser att utifrån resultaten av studien undersöka vilka eventuella kostnader som marknadiseringen har medfört, såväl i kvantitativa termer som i termer av ökad administration och andra effekter för med- arbetare, brukare och medborgare. Regeringen tillsatte Tillitsdelegationen (dir. 2016:51), som bl.a. har i uppdrag att främja idé- och verksamhets- utveckling. Delegationen har påbörjat 12 projekt som följs av 27 forskare. Delegationen har lämnat ett delbetänkande om ersättningsmodeller där den har analyserat olika ersättningsmodellers betydelse för verksam- heters effektivitet, kvalitetsutveckling och med- arbetarnas handlingsutrymme. De slutsatser och rekommendationer som lämnas i delbetänkandet utgör ett bra stöd för kommuner och landsting i arbetet med att utveckla en tydlig, verksamhets- anpassad och tillitsbaserad styrning. Delega- tionen ska slutredovisa sitt uppdrag . Sammantaget utgör arbetet med att utveckla styrningen av den offentliga sektorn en viktig del i att ge kommunsektorn goda förutsättningar att hantera sina uppgifter. Strategisk användning av riktade statsbidrag och regeringen har beslutat om fler riktade bidrag till kommuner och landsting. De riktade bidragen utgör därmed en stor och ökande del av statens styrning av kommunsektorn. Mot bakgrund av detta har regeringen inlett ett arbete för att uppnå en mer strategisk och ända- målsenlig användning av de riktade bidragen. Det kan innebära att dels överföra riktade statsbidrag till det generella bidraget, dels förenkla befintliga riktade bidrag i den mån det är lämpligt, t.ex. vad gäller krav och administration kopplade till bidragen. Statens styrning bör som utgångspunkt sätta ramarna för verksamheten, utan att i detalj reglera hur den ska utföras. Kommuner och landsting har goda förutsättningar och god kännedom att avgöra hur åtgärder bör utformas för att ge störst effekt i de egna verksamheterna. 2.5.5Ordning och reda i välfärden Under har en allt större andel av välfärdens tjänster kommit att utföras av privata aktörer. Det är de vinstdrivande aktörernas andel som ökat, medan de idéburna aktörernas andel ligger på en fortsatt låg nivå. Vinstjakten som incitament hör inte hemma i välfärdssektorn. Resurserna till välfärden ska komma brukarna, eleverna och barnen till del. En gemensam utgångspunkt för regeringens arbete är medborgarnas förväntningar på att de offentligt finansierade välfärdstjänsterna håller god och likvärdig kvalitet. Välfärdsområdet är inte en vanlig marknad. Inom välfärden bygger systemet på en solidarisk finansiering och tilldelning utifrån behov. Ersättningen till de privata aktörerna bestäms inte heller av brukarnas betalningsvilja. De privata aktörerna inom välfärden verkar alltså på en kvasimarknad. De offentligt finansierade välfärdsmarkn- aderna har vissa särdrag som medför risker för den offentligt finansierade välfärden. Bland annat medför svårigheten med att mäta alla aspekter av kvaliteten i tjänsterna suboptimering, genom att aktörer enbart fokuserar på sådan kvalitet som mäts och följs upp och att det uppstår en brukarselektering med negativa konsekvenser. Det är generellt svårt att formulera kvalitetskrav som fångar de mångdimensionella aspekter som utgör kvalitet inom välfärden. Om syftet med kraven dessutom ska vara att garantera att resurserna verkligen används i verksamheten blir problemet än mer omfattande. Nuvarande system har därtill bidragit till segregation, genom att vinstintresset skapar incitament för att prioritera elever och patienter med mindre behov, på bekostnad av de med större behov, i strid med intentionerna i berörd lagstiftning, som skollagen (2010:800) och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). På så sätt undergrävs det solidariska inslaget i välfärds- modellen. Det finns olika indikationer på att såväl skol- som vårdsystemet som helhet presterar sämre på grund av segregeringen och på grund av det samhällsekonomiskt ineffektiva användandet av skattebetalarnas pengar. Regeringen avser därför att under mandat- perioden föreslå en reglering som innebär att det ska krävas ett tillstånd för att privata aktörer som bedriver välfärdsverksamhet ska få motta offentliga medel. Kravet kommer att omfatta verksamhet som bedrivs enligt skollagen, social- tjänstlagen (2001:453) samt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. För att få ett tillstånd att motta offentlig finansiering ska den juridiska personen kunna visa att offentliga medel i huvudsak kommer att gå till det de är avsedda för. Förslagen ska även skapa bättre förutsättningar för idéburen välfärds- verksamhet att växa. Förslagen bereds inom och kommer huvudsakligen att bygga på förslagen i betänkandet Ordning och reda i välfärden (SOU 2016:78). Avsikten är att införa en tillståndsprövning av privata aktörer som bedriver välfärdsverksamhet för att dessa ska få motta offentliga medel. För att få ett sådant tillstånd ska den juridiska personen kunna visa att offentliga medel i huvudsak kommer att gå till det de är avsedda för. Det tillåtna rörelseresultatet för berörda aktörer beräknas som en avkastningsränta på operativt kapital vid föregående räkenskapsårs utgång. Syftet är att skapa incitament att använda skattemedlen i verksamheten, i enlighet med lagstiftningens intentioner. Skolinspektionen och Inspektionen för vård och omsorg ska pröva att kraven för att få motta offentlig finansiering är uppfyllda och ha tillsynsansvar över att kraven för tillståndet fortlöpande uppfylls. Detta inkluderar tillsyn över att otillåtna värdeöverföringar inte sker. Sanktionsavgifter ska införas. Regeringen avser också att föreslå en prövning av ägare och ledning för fristående skolor och förskolor samt för socialtjänstverksamhet. Endast den som har tillräcklig insikt och i övrigt är lämplig ska beviljas tillstånd att bedriva sådan verksamhet. Det ska också krävas tillräckliga ekonomiska förutsättningar för att kunna uppfylla de föreskrifter som gäller för verksamheten. Vinstjakt ska inte finnas inom hälso- och sjukvården. Vilken reglering som behövs för att på bästa sätt åstadkomma detta behöver utredas vidare. En utredning som lämnar förslag på P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 hälso- och sjukvårdsområdet, ska vara klar . Uppdraget blir att titta på olika lösningar för att säkerställa att skattemedel används till det som de är avsedda för i enlighet med den inriktning som är överenskommen mellan regeringspartierna och 2014. Synpunkter från professionen ska tas tillvara. Avsikten är att återkomma till med förslag som säkerställer att skattemedel går till det som de är avsedda för inom hälso- och sjukvården. Tabell 2.6 Anslagsutveckling 1:1 Kommunalekonomisk utjämning 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2017 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. Anslagets ändamål är att ge kommuner och landsting goda och likvärdiga ekonomiska förut- sättningar. Anslaget får användas för utgifter för statsbidrag till kommuner och landsting enligt lagen (2004:773) om kommunalekonomisk utjämning. Anslaget används även som ett instrument för ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn. I tabell 2.7 redovisas förändringar när det gäller anslaget. aviserade och beslutade tillskott Ökade resurser till välfärden I budgetpropositionen föreslog regeringen ett tillskott till kommunsektorn om för att kommuner och landsting ska ha långsiktiga P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 förutsättningar för att utveckla välfärden utifrån lokala behov. beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 2016/17:1, bet.2016/17FiU3, rskr. 2016/17:117). Av det totala tillskottet på föreslås 3 miljarder fördelas via anslaget 2018. beräknas anslaget ökas med och beräknas anslaget ökas med . Resterande del av tillskottet tillförs anslaget 1:4 Stöd med anledning av flyktingsituationen. Regeringen aviserar i denna proposition att de generella statsbidragen ska höjas permanent i syfte att minska behovet av att höja kommunalskatterna och skära ner i verksamheter, som kommuner och landsting får förutsättningar att utveckla den generella välfärdens verksamheter. beräknas anslaget ökas med och med . Nya regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen Förlängd skolplikt genom skolstart Regeringen avser att i anslutning till denna proposition även lämna en proposition med förslag som innebär att det ska bli obligatoriskt med skolstart och att skolplikten inleds i förskoleklassen. För att ersätta kommunerna för detta utökade åtagande ökas anslaget med 2018. beräknas anslaget ökas med . Åtgärder för nyanlända elever i Utredningen om elever som kommer till under senare årskurser har lämnat förslag som syftar till att öka sent anlända elevers möjligheter att nå behörighet till gymnasie- skolans nationella program (SOU 2017:54). För att kompensera kommunerna för utökade kostnader med anledning av genomförandet av utredningens förslag ökas anslaget med 2018. beräknas anslaget ökas med . Införande av förslag från har lämnat ett slut- betänkande med förslag för höjda kunskaps- resultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan (SOU 2017:35). För att ersätta kommunerna för ett utökat åtagande vid skollags- och läroplansförändringar utifrån förslag ökas anslaget med 2018. beräknas anslaget ökas med . Förslag för att alla elever ska fullfölja en gymnasieutbildning Regeringen har för avsikt att lämna förslag om bl.a. en systematisk överlämning av information när elever flyttar mellan skolenheter för att undvika ogiltig frånvaro i syfte att öka genom- strömningen och kvaliteten i gymnasieskolan. För att ersätta kommunerna vid ett införande ökas anslaget med 7,5 miljoner 2018. beräknas anslaget ökas med , med och med . Regeringen har för avsikt att lämna förslag om hur öppen redovisning av kostnader och intäkter på skolenhetsnivå kan införas. För att ersätta kommunerna för ett utökat åtagande vid ett införande ökas anslaget med 2018. beräknas anslaget ökas med . Offentlighetsprincipen i skollagsreglerad verksamhet Regeringen har för avsikt att lämna förslag kring hur offentlighetsprincipen kan införas i fri- stående förskolor och skolor samt i privat anord- nad vuxenutbildning. För att ersätta kommun- erna för ett utökat åtagande vid ett införande ökas anslaget med 2018. har beslutat om en försöks- verksamhet med branschskolor för att bl.a. öka attraktiviteten och förbättra tillgången till yrkes- utbildning inom små yrkesområden (prop. 2016/17:161 bet. 2016/17:UbU21, rskr. 2016/17:319). För att kompensera kommunerna för ökande kostnader för inackordering i sam- band med försöksverksamheten ökas anslaget med 2018. –2022 beräknas anslaget ökas med och med . 1:5 Utveckling av skolväsendet och pedagogisk verksamhet under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning med 2018. samma anslag minskas med och 2023 beräknas anslaget minskas med . Prao i årskurs 8 och 9 För att ersätta kommunerna för ett utökat åtagande vid införande av prao för elever fr.o.m. årskurs 8 i och årskurs 9 i specialskolan ökas anslaget med 2018. beräknas anslaget ökas med . beräknas anslaget ökas med . För att finansiera ökningen minskas anslaget 1:5 Utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning med 2018. beräknas samma anslag minskas med och med . Missbruk av spel om pengar Till följd av kommunernas utvidgade ansvar enligt socialtjänstlagen (2001:453) att förebygga och motverka missbruk av spel om pengar ökas anslaget med 2018. beräknas anslaget ökas med . För att finansiera ökningen minskas anslaget 6:1 Åtgärder avseende alkohol, narkotika, dopning, tobak samt spel under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg med 2018. beräknas samma anslag minskas med . har lämnat ett besluts- underlag till regeringen med förslag om att vaccination mot rotavirus ska ingå i det nationella vaccinationsprogrammet för barn. Regeringen avser att besluta i enlighet med förslaget. För att ersätta landstingen för ökade kostnader föreslår regeringen att anslaget ökas med 2018. beräknas anslaget ökas med . Regeringen avser besluta att gynekologisk cellprovtagning, enligt rekom- mendationer, ska erbjudas avgiftsfritt till kvinnor i . Landstingen föreslås kompenseras för uteblivna intäkter av patient- avgifter. För föreslås landstingen kompenseras genom att medel tillförs anslaget 1:6 Bidrag till folkhälsa och sjukvård under P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg för ett stimulansbidrag. beräknas i stället anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning ökas med . aviserade och beslutade regleringar enligt den kommunala finansieringsprincipen har beslutat om en skyldighet för huvudmännen att erbjuda lovskola per läsår för elever i årskurserna 8 och 9 samt efter årskurs 9 i . För att ersätta kommunerna för ett utökat åtagande ökades anslaget 2017 med . Anslaget ökas med ytterligare 30 miljoner 2018. beräknas anslaget ökas med . För att finansiera ökningen minskas anslaget 1:5 Utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet under utgifts- område 16 Utbildning och universitetsforskning med 30 miljoner 2018. beräknas anslaget minskas med . För att förbättra möjligheterna att tidigt kunna ge stöd efter behov har regeringen påbörjat införandet av en läsa-skriva-räkna- garanti. För att kompensera kommunerna för införandet av denna garanti beräknades anslaget i budgetpropositionen ökas med . beräknas anslaget ökas med ytterligare . För att finansiera ökningen beräknas anslaget 1:5 Utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet under utgiftsområde 16 minskas med . Utveckling av nationella prov Regeringen har beslutat lagrådsremissen Na- prov – rättvisa, likvärdiga, digitala där det bl.a. bedöms att de nationella proven bör digitaliseras. Med anledning av de möjligheter till effektivisering som förslagen medför beräknade regeringen i budgetpropositionen att anslaget skulle minskas med 2018−2021 och med . Regeringen bedömer nu att den minskningen av anslaget bör vara lägre. Anslaget ökas därför med P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 beräknas anslaget ökas med . För att finansiera ökningen minskas anslagen 1:1 och 1:5 Utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning med vardera 2018. beräknas samma anslag minskas med vardera. Betygsättning i moderna språk Regeringen har i propositionen En stadieindelad timplan i och närliggande frågor (prop. 2016/17:143) föreslagit att betyg ska sättas i moderna språk varje termin fr.o.m. årskurs 6. För att ersätta kommunerna för ett utökat åtagande vid ett införande föreslog regeringen i budgetpropositionen att skulle överföras 2017 från anslaget 1:1 under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning till anslaget och att anslaget beräknades öka med . Regeringen beräknar att anslaget bör ökas med ytterligare . För att finansiera ökningen beräknas anslaget 1:5 Utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet under utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning minskas med . har antagit regeringens förslag i budgetpropositionen om en avgiftsfri tandvård för unga (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17FiU3, rskr. 2016/17:117). Regeringen gjorde tandvård kostnadsfri fr.o.m. för unga upp t.o.m. det år de fyller , vilket landstingen kompenserades då anslaget ökades med .