prop · H50349 · 2017-12-05 00:00:00 — Detta eftersom det, om det nuvarande synsättet på preskription ändras, finns en stor risk för att det blir betydligt svårare än att lagföra förtal, hets mot folkgrupp och andra yttrandefrihetsbrott som begås i grundlagsskyddade databaser mot bakgrund av de bevisproblem som kan uppkomma vid prövningen av frågan förflutit eller inte. Justitiekanslerns eller målsägandes möjligheter att motbevisa en invändning om preskription torde enligt regeringen vara små, eftersom det kan vara svårt att slå fast när uppgifter i en databas publicerades och kan kräva kostsamma utredningar. Följden kan bli att ärenden oftare läggs ned på den grunden att preskription inte kan uteslutas. Förändringar i lagtexten skulle, som kommittén också konstaterar, behövas i syfte att kompensera för att dessa bevisproblem kan bli vanligt förekommande. Sådana inslag i yttrandefrihetsgrundlagen riskerar att bli komplicerade och det är svårt att i förväg bedöma hur väl de kommer att fungera utan en noggrann analys. Det finns ytterligare omständigheter som talar för att en utgivare bör ansvara för en publicering till dess den upphör och inte längre finns till- gänglig. Artiklar och annat material som publiceras på internet har till sin natur en annan varaktighet än exempelvis tryckta tidningar. Förutsätt- ningarna för omfattande och återkommande spridningar är större och oförsvarliga ingrepp i den personliga integriteten kan mot denna bak- grund ofta få betydligt större och mer långvariga verkningar för en enskild än en artikel i t.ex. en tryckt, periodisk skrift. I förhållande till enskildas intresse av att brott i databaser beivras kan det alltså sägas finnas starka skäl för att yttranden i grundlagsskyddade databaser även fortsättningsvis ska betraktas som perdurerande. Flera remissinstanser, däribland och vid , menar att kommittén inte tillräckligt beaktar artikel 10 i och uttalanden om rättsliga angrepp mot äldre 2017/18:49 publiceringar. Regeringen konstaterar i detta sammanhang att svenska tryck- och yttrandefrihetsrättsliga preskriptionsregler inte har varit före- mål för kritik i . Regeringen anser också att förslagen som behandlas nedan om en möjlighet till ansvarsfrihet för äldre material väl får anses möta de allmänna uttalanden som har gjort. Regeringen anser sammanfattningsvis att det finns övervägande skäl för den nuvarande ordningen som innebär att yttrandefrihetsbrott i data- baser betraktas som pågående så länge informationen tillhandahålls. Regeringen delar därmed kommitténs bedömning att preskriptionstiden för yttranden i databaser även fortsättningsvis ska räknas från det att yttrandet tas bort ur databasen. Med hänsyn till de olika och var för sig betydelsefulla intressen som frågan rymmer och vikten av att dessa balanseras mot varandra, samt betydelsen av bred enighet i grundlags- frågor, är det dock angeläget att vidare följa utvecklingen och utfallet av de förslag regeringen lämnar nedan. En möjlighet till ansvarsfrihet bör införas för material som är äldre än ett år som det alltså finns skäl för att upprätthålla nuvarande ordning som innebär att preskriptionstiden för material som finns i en databas räknas från det att ett yttrande tas bort är det, som redogörs för ovan, inte tillfredsställande att utgivarens ansvar gäller helt utan begränsningar. I detta avseende är det angeläget med förändringar. Med anledning av detta föreslår kommittén att en utgivares straff- och skadeståndsrättsliga ansvar ska kunna begränsas . En möjlighet till frihet från ansvar föreslås kunna inträda efter publicering och gälla för material som då ligger kvar i databasen. Utgångspunkten för beräkningen av om material har legat i databasen ska enligt förslaget vara när talan väcktes vid domstol. Förslaget innebär också att en utgivare som vill hävda ansvarsfrihet på denna grund måste åberopa detta. Som en komplettering föreslår kommittén att Justitiekanslern eller målsäganden genom en underrättelse till utgivaren om att databasen innehåller viss information som utgör yttrandefrihetsbrott ska kunna tvinga utgivaren att på nytt ta ställning till den aktuella publiceringen. Om utgivaren väljer att ta bort informationen undgår utgivaren ansvar. Om utgivaren däremot väljer att inte ta bort yttrandet inom anses utgivaren ha fattat beslut om att yttrandet publiceras på nytt. Det nya publiceringsbeslutet anses enligt förslaget fattat när fristen har löpt ut och medför ett fortsatt straff- och skadeståndsrättsligt ansvar. Ansvarsfrihet kan då alltså inte längre åberopas. När det gäller själva underrättelsen föreslår kommittén att den endast ska kunna ge upphov till ett nytt publiceringsbeslut om den avser material som har funnits i databasen längre än . Som flera remissinstanser, däribland och , påpekar innebär den föreslagna ordningen att en ansvarig utgivare även fortsättningsvis kan komma att ansvara för publiceringar som skett före hans eller hennes tillträde. Regeringen anser dock att en möjlighet till ansvarsfrihet för material som publicerats mer än ett år tidigare förmår balansera de delvis motstående intressen som gör sig Med en sådan möjlighet mildras det i vissa fall mycket betungande ansvar som enligt den nuvarande ordningen kan vila på en nytillträdd utgivare för en databas med omfattande äldre material. får anses som en tillräckligt för att Justitiekanslern eller en målsägande ska kunna ingripa mot ett yttrandefrihetsbrott. Justitiekanslern menar att den bevissvårighet som skulle uppstå med en preskriptionstid som börjar löpa vid publicering gör sig gällande även i förhållande till en regel om möjlighet till frihet från ansvar för äldre material. Ett alternativ skulle enligt Justitiekanslern vara en ordning som innebär att en utgivare som vill åberopa frihet från ansvar på denna grund måste visa att publiceringen gjordes . Förslaget innebär visserligen att det är Justitiekanslern eller en målsägande som har att leda i bevisning att utgivaren kan hållas ansvarig för innehållet i databasen i dessa situationer. Enligt förslaget ska det emellertid vara till- räckligt att det görs antagligt att informationen tillhandahölls senare för att en åberopad ansvarsfrihet ska underkännas. Beviskravet är alltså förhållandevis lågt. Saknas uttrycklig uppgift om publiceringstidpunkt kan t.ex. en redogörelse för en händelse eller andra faktauppgifter i anslutning till yttrandet göra antagligt när en publicering har skett. Många hemsidor med utgivningsbevis, som exempelvis bloggar, har också en kronologisk uppbyggnad med publiceringar som följer efter varandra, vilket kan bringa klarhet i frågan om när publicering ägde rum. Att beviskravet är relativt lågt ger, som kommittén framhåller, vidare utgivaren ett tydligt motiv för att ange publiceringstidpunkten. Risken med att låta bli att lämna en sådan uppgift är nämligen att en åberopad ansvarsfrihet underkänns. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns skäl att komplettera regleringen på det sätt som Justitiekanslern föreslår. Om ett yttrande inte tas bort efter underrättelse är utgivaren fortsatt ansvarig Som anges ovan föreslår kommittén att Justitiekanslern eller mål- säganden genom en underrättelse till utgivaren om att databasen inne- håller viss information som utgör yttrandefrihetsbrott ska kunna tvinga utgivaren att ta ställning till den aktuella publiceringen. menar att kommitténs förslag om att ansvar ska kunna utkrävas om ett yttrande inte tas bort efter en sådan underrättelse innebär att preskriberade brott blir åtalbara på nytt, vilket skulle strida mot . Regeringen delar inte samfundets uppfattning. Eftersom brottet är att betrakta som perdurerande löper ingen preskriptionstid förrän yttrandet tas bort från databasen (se avsnitt 8.1). Utgången av fristen för borttagning utgör därmed inte startpunkt för en ny preskriptionstid. Till skillnad från och anser regeringen inte heller att förslaget utgör ett avsteg från tanken om att ett yttrandes tillåtlighet ska bedömas enligt de uppfattningar och värderingar som gällde vid publiceringstillfället. Tvärtom bedöms utgivarens ställningstagande om att låta publiceringen kvarstå i den tid det beslutet fattas. En sådan ordning kan jämföras med det förhållandet att en äldre bok som ges ut i ny upplaga prövas utifrån de uppfattningar som råder för den nya utgivningen (se SOU 2001:28 s. 377 och SOU 2006:96 s. 177). Flera remissinstanser, däribland vid och , anser att förslaget öppnar för otillbörlig påverkan på yttrandefriheten. framhåller också att det kan vara förenat med stora svårigheter att i efterhand fatta ett beslut om ett yttrandes fortsatta Det kan visserligen inte helt uteslutas en möjlighet att undgå ansvar genom att avpublicera innehåll kan medföra att en utgivare väljer att ta bort material ur databaser i större utsträckning än vad som annars hade varit fallet. Regeringen ser dock inte den risken som särskilt stor. Det ligger i en utgivares roll att fatta publiceringsbeslut som ibland kan innehålla svåra avvägningar. Det framstår inte som givet att en utgivare generellt sett skulle vara mer benägen att böja sig för påtryckningar avseende äldre publiceringar än avseende publiceringar av nyare datum. För att motverka sådana konsekvenser föreslås också en bestämmelse i tillämpningslagen med innebörden att underrättelsen från Justitiekanslern eller målsäganden ska innehålla ett konkret påstående om att det före- kommer brott i aktuell databas, tydliga uppgifter om vilken information som avses och en utförlig redogörelse för de omständigheter som åberopas till grund för påståendet. Det ska alltså finnas ett underlag som är möjligt för en utgivare att bedöma och ta ställning till, vilket talar mot att effekten kommer att bli en slentrianmässig avpublicering av uppgifter. Reglerna bör ges en något annorlunda utformning än i kommitténs Sammantaget anser regeringen i likhet med kommittén att övervägande skäl talar för att regler som innebär att en utgivare av en databas under vissa förutsättningar inte ska kunna hållas ansvarig för material som har publicerats bör införas. dock att bestämmelserna bör ges en annan utformning än den kommittén Utgångspunkten bör vara att en utgivare inte ska kunna hållas ansvarig för information i en databas om han eller hon efter att ha tagit emot en underrättelse av Justitiekanslern eller målsäganden om att informationen kan utgöra yttrandefrihetsbrott tar bort informationen ur databasen. Detta bör gälla endast om det kan antas att informationen började tillhandahållas ur databasen tidigare än ett år Bestämmelser om vad som gäller för underrättelsen bör, som kommittén föreslår, få meddelas i lag. Konsekvensen av att ett yttrande inte tas bort inom tvåveckorsfristen blir att utgivaren fortsätter att ansvara straff- och skadeståndsrättsligt för yttrandet och att talan om ansvar därför kan väckas av Justitiekanslern Regeringen anser inte att det behövs eller är lämpligt med en bestämmelse om att ett nytt publiceringsbeslut ska anses ha Det bör, som kommittén föreslår, åligga den som framställer en underrättelse att visa att utgivaren har tagit emot denna. Justitiekanslern eller målsäganden bör kunna välja att utan föregående underrättelse väcka talan i domstol. Även i det fallet bör dock utgivaren ges möjlighet att undgå ansvar för yttranden som började tillhandahållas , under förutsättning att informationen tas bort ur För att kunna beaktas i ett mål bör, liksom i fråga om andra Prop. 2017/18:49 invändningar om ansvar, gälla att utgivaren måste göra gällande invändningen före huvudförhandlingen (se 6 kap. 3 § YGL). Frihet från ansvar på denna grund bör, som kommittén föreslår och som behandlas i föregående avsnitt, inte komma i fråga om det görs antagligt i målet att informationen började tillhandahållas innan talan väcktes. Det bör framhållas att ansvarsfrihet för äldre material bara blir aktuellt om preskription inte har inträtt. Frihet från ansvar för information som utan föregående underrättelse eller stämningsansökan har tagits bort ur en databas kan alltså komma i fråga endast om talan om ansvar väcks inom preskriptionsfristen . I en sådan situation kan utgivaren åberopa ansvarsfrihet på den grunden att den aktuella informationen började tillhandahållas tidigare än . Även i denna situation behöver dock påståendet framställas före huvud- förhandlingen för att kunna beaktas i målet. Regeringen har i lagrådsremissen föreslagit att reglerna om att en utgivare under vissa förutsättningar inte ska kunna hållas ansvarig för äldre information i en databas ska benämnas ansvarsbegränsning. Lagrådet anser att detta är mindre lämpligt och menar att ordet begränsning antyder att ansvaret finns kvar, men i begränsad omfattning. Regeringen anser i och för sig att det inte är felaktigt att tala om reglerna som en begränsning i utgivarens annars mycket vidsträckta ansvar. Eftersom syftet med och konsekvensen av bestämmelserna är en frihet från ansvar delar dock regeringen bedömning att uttrycket ansvarsbegränsning kan utgå som definierat uttryck i lagtexten. Möjligheten till ansvarsfrihet för äldre material bör gälla endast för utgivaren och omfatta både straffansvar och skadeståndsansvar I likhet med kommittén anser regeringen att det saknas skäl för att låta någon annan i den s.k. ansvarskedjan i 6 kap. YGL än utgivaren omfattas av möjligheten till ansvarsfrihet för äldre material. Denna möjlighet bör därmed inte finnas för den som driver verksamheten och således har en skyldighet att utse utgivare. Regeringen anser inte att det finns skäl att, som Justitiekanslern före- slår, låta möjligheten till ansvarsfrihet för äldre material gälla enbart för det straffrättsliga ansvaret. I följande avsnitt redogörs för målsägandens möjlighet att vända sig mot den som bedriver programverksamheten, t.ex. ett medieföretag, med ett skadeståndskrav, även om utgivaren inte kan hållas ansvarig med hänsyn till de föreslagna reglerna. Detta utrymme får anses tillräckligt säkerställa målsägandens möjligheter till skadestånd. 8.2.3Skadeståndsanspråk ska alltid kunna riktas mot medieföretaget Regeringens bedömning: Möjligheten för en målsägande att rikta ett skadeståndsanspråk mot den som bedriver programverksamheten bör inte inskränkas. Det kommer alltså vara möjligt för en målsägande att rikta ett skadeståndsanspråk mot den som bedriver verksamheten även 2017/18:49 om utgivaren inte kan hållas ansvarig på grund av reglerna om frihet från ansvar för material som börjat tillhandahållas ur en databas tidigare än innan en underrättelse har lämnats eller delgivning av en stämningsansökan skett. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern anser att möjligheten att rikta skadestånd mot den som bedriver verksamheten inte uppväger för- sämringen av målsägandens möjlighet att hålla utgivaren skadestånds- rättsligt ansvarig. Skälen för regeringens bedömning: Ett skadeståndskrav som grundar sig på yttrandefrihetsbrott genom publicering i en databas kan enligt reglerna i 8 kap. 2 § YGL krävas ut av såväl den som ansvarar enligt de vanliga ansvarsreglerna, normalt sett utgivaren, som den som bedriver den aktuella programverksamheten, t.ex. ett medieföretag. Den som anser sig utsatt för förtal genom en publicering i en grundlagsskyddad databas har alltså möjlighet att väcka en skadeståndstalan direkt mot det medieföretag (eller liknande) som står bakom verksamheten. Regeringen finner, i likhet med kommittén, att det inte finns skäl att låta ordningen med en utgivares möjlighet till ansvarsfrihet för äldre material påverka medieföretagets (eller liknande) skadeståndsansvar i förhållande till målsäganden. Det bör alltså finnas möjlighet för målsäganden att vända sig mot medieföretaget med ett skadeståndskrav på grund av en publicering, även om utgivaren inte kan hållas straff- och skadeståndsrättsligt ansvarig för publiceringen till följd av reglerna om ansvarsfrihet för material som har publicerats tidigare än före tidpunkten för delgivning av en stämningsansökan eller en underrättelse om att databasen innehåller information som kan utgöra yttrandefrihetsbrott. Som kommittén framhåller är en förutsättning dock att skadeståndskravet inte är preskriberat, dvs. kravet måste som utgångs- punkt framställas från det att uppgiften togs bort från data- basen (2 § preskriptionslagen [1981:130]). 9 Personlig integritet och grundlagsskydd 9.1Det frivilliga grundlagsskyddet och personuppgiftsregleringen 9.1.1Frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis kan en innehavare av en databas få grundlagsskydd för data- basen genom att ansöka om utgivningsbevis, s.k. frivilligt grundlags- skydd (prop. 2001/02:74). Utgivningsbevis utfärdas av Myndigheten för press, radio och tv och gäller . För att ett utgivningsbevis ska utfärdas krävs bl.a. att en utgivare har utsetts och att överföringarna utgår från . Det ställs däremot inte upp några krav på att verksamheten ska ha ett visst innehåll eller syfte. Grundlagsskyddet är alltså innehållsneutralt i Prop. 2017/18:49 detta avseende och förutsätter endast att vissa formella kriterier är upp- Samma grundprincip om innehållsneutralitet gäller för andra medier som omfattas av grundlagarna, bl.a. tryckta skrifter och radio- program. Grundlagsskyddet innebär att personuppgiftslagens (1998:204), för- kortad PUL, bestämmelser om bl.a. känsliga personuppgifter och person- uppgifter om lagöverträdelser inte tillämpas. Vid införandet av möjlig- heten till frivilligt grundlagsskydd för databaser väcktes därför frågan om reformens inverkan på integritetsskyddet. uttalade att konflikter skulle kunna uppstå med bestämmelser som finns i syfte att skydda den personliga integriteten. Utskottet pekade särskilt på att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna komma att omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 32). Frågan om det frivilliga grundlagsskyddet och riskerna för konflikter med skyddet för den personliga integriteten har fortsatt att vara aktuell. Under Yttrandefrihetskommitténs arbete behandlades frågeställningen i flera omgångar utan att några förslag till förändringar lämnades (SOU 2009:14 s. 65–114 och SOU 2012:55 Del 1 s. 429–440). 9.1.2En personuppgiftsreglering under förändring Bestämmelser om behandling av personuppgifter finns i personuppgiftslagen. antogs EU:s nya dataskyddsför- ordning (och rådets förordning [EU] 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG). Dataskyddsförordningen träder i kraft och utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och kommer att ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet (och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter). Dataskyddsförordningen kommer att ha direkt tillämpning i . Det innebär att personuppgiftslagen inte kommer att finnas kvar i sin nuvarande form. Dataskyddsförordningen ger i olika avseenden utrymme för att mer preciserade bestämmelser och vissa undantag från förordningen införs i nationell lagstiftning. (Ju 2016:04), som har haft i uppdrag att säkerställa en ändamålsenlig och välbalanserad kompletterande nationell reglering om personuppgiftsbehandling redovisade sitt uppdrag i betänkandet Ny dataskyddslag (SOU 2017:39). Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . 9.2En begränsning av grundlagsskyddet för vissa söktjänster 9.2.1Av integritetshänsyn bör grundlagsskyddet för vissa söktjänster begränsas Regeringens bedömning: Med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten finns det skäl att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster som innehåller personuppgifter av särskilt integritets- känslig karaktär. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland Justitiekanslern, , vid och advokat- samfund, delar bedömningen. En del remissinstanser, däribland vid , vid , och , motsätter sig att ett undantag införs. vid och anger bl.a. att undantag i lagstiftningen innebär att grundlagsskyddet stegvis urholkas. menar bl.a. att en begränsning skulle utgöra en inskränkning i offentlighetsprincipen. Även vid är kritisk till en begränsning i grundlagsskyddet för upp- gifter som är hämtade från allmänna, offentliga handlingar. Skälen för regeringens bedömning Den tekniska och mediala utvecklingen medför behov av att se över grundlagsskyddets räckvidd Utgångspunkten vid införandet av det frivilliga grundlagsskyddet var att grundlagsskydd inte skulle vara förbehållet traditionella massmedie- företag utan också kunna ges till enskilda och andra medieföretag som tillhandahåller information till allmänheten (prop. 2001/02:74 s. 48). Möjligheten att ansöka om utgivningsbevis innebär att exempelvis bloggar och tidningar som publiceras endast på internet kan få grundlags- skydd mot ingripanden från det allmänna. som den tekniska och mediala utvecklingen har medfört behov av att vidga möjligheterna att få grundlagsskydd finns det skäl att också bevaka att inte nya inslag i medieutbudet ges möjlighet att under skydd av grundlagarna göra intrång i den personliga integriteten på ett sätt som inte är acceptabelt. En balans mellan ett starkt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten och respekten för enskildas personliga integritet är avgörande för förtroendet för regleringen. Den senare tidens utveckling när det gäller vissa typer av databaser med utgivningsbevis ger i detta avseende anledning till oro. De farhågor som konstitutions- utskottet uttryckte i samband med införandet av det frivilliga grundlags- skyddet är fortsatt relevanta (se avsnitt 9.1.1). Den genomgång kommittén har gjort visar visserligen att utgivnings- bevis som medel för att kringgå personuppgiftsregleringens skydd inte är ett generellt problem bland hemsidor med frivilligt grundlagsskydd. Det finns dock inslag av tjänster som är uppbyggda särskilt kring möjligheten att söka på känsliga personuppgifter och som innebär stora ingrepp i enskildas personliga integritet. Som regel utgörs dessa söktjänster av olika on line-tjänster som bedrivs på kommersiella grunder och som innebär att allmänheten ges tillgång till information om enskilda som hämtats ur offentliga handlingar och register. anser att den omständigheten att informationen kommer från allmänna och offentliga handlingar talar mot en syn på dessa tjänster som principiellt tvivel- aktiga. vid lämnar liknande synpunkter. Att handlingar var för sig och på särskild begäran kan begäras ut från olika myndigheter skiljer sig dock avsevärt från möjligheten att genom en enkel sökning få en träffbild som exempelvis visar vilka i ett område som varit föremål för en straffrättslig process – en tjänst som tillhandahålls. De särskilda riskerna för kränkningar av den personliga integriteten ligger i att uppgifterna finns sammanställda eller med enkla medel kan sammanställas. I samman- hanget bör framhållas att uppgifterna i belastnings- register skyddas av absolut sekretess enligt 35 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Av 21 § första stycket PUL följer också att det är förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straff- processuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Enligt regeringen är det uppenbart att enskilda riskerar att lida skada av att information som finns att tillgå genom vissa söktjänster på internet sprids till allmänheten. Behovet av att låta verksamheter av detta slag fullt ut skyddas av de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga grundprinciperna framstår som begränsat. Verksamheterna får sägas ligga långt från själva kärnan för det område som grundlagarna är tänkta att omfatta och det framstår tvärtom som naturligare att sådana söktjänster omfattas av personuppgiftsregleringen.