prop · H403107 · 2017-02-21 00:00:00 — Regeringens förslag: Om en arbetsgivare och en svensk arbetstagar- organisation är bundna av ett kollektivavtal som reglerar villkoren för utstationerade arbetstagare, ska en utstationerad arbetstagare som inte är bunden av avtalet ha rätt till sådana arbets- och anställningsvillkor i kollektivavtalet som får krävas med stöd av stridsåtgärder. Detta ska gälla för den tid som en utstationering pågår eller har pågått och för sådant arbete som kollektivavtalet är tillämpligt på. Ett avtal ska vara ogiltigt i den utsträckning det upphäver eller in- skränker en utstationerad arbetstagares rätt till sådana kollektivavtals- villkor. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår inte några regler om att ett avtal ska vara ogiltigt i den utsträckning det upphäver eller inskränker en utstationerad arbets- tagares rätt till kollektivavtalsvillkor. Remissinstanserna: i (LO), Tjänste- männens () och Akademikers Central- organisation (), (), , , , , Kommunala Företagens och till- styrker, ställer sig huvudsakligen bakom eller har ingen invändning mot utredningens förslag om utstationerade arbetstagares möjlighet att hävda rätt enligt ett svenskt kollektivavtal alternativt delar huvudsakligen utredningens bedömning. LO och förordar dock att även villkor som går utöver den hårda kärnan ska omfattas. Arbetsdomstolen delar utredningens uppfattning att det till följd av tillämpningsdirektivet kan finnas skäl att överväga en bestämmelse av aktuellt slag men anser att den föreslagna regelns utformning bör övervägas ytterligare. för europapolitiska studier (Sieps) anser att förslaget huvud- sakligen leder till ett korrekt genomförande av tillämpningsdirektivet. ser positivt på tillvaratagandet av utstationerade arbetstagares rättigheter. Kommuner och Landsting (SKL) anser att tillämpningsdirektivet kan motivera en reglering av aktuellt slag men att förslaget har brister. och Lantbrukarnas riks- förbund avstyrker förslaget i denna del. delar dock utredningens slutsats att det inte krävs några författningsändringar när det gäller utstationerade arbetstagare som är medlemmar i en svensk arbets- tagarorganisation. anser att förslaget i denna del bör bli föremål för ytterligare överväganden. () har flera synpunkter på förslaget. gör bedömningen att förslagen inte står i strid med åtaganden enligt någon ratificerad av . Övriga remissinstanser berör inte frågan särskilt. Kommitténs förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén föreslår inte några regler om att ett avtal ska vara ogiltigt i den utsträckning det upphäver eller inskränker en utstationerad arbets- tagares rätt till kollektivavtalsvillkor. Kommittén föreslår dock att det ska regleras att en arbetsgivare som är bunden av ett tillämpligt kollektiv- avtal som reglerar villkoren för utstationerade arbetstagare inte med giltig verkan ska kunna träffa en överenskommelse som strider mot avtalet med en utstationerad arbetstagare som inte är bunden av det. Remissinstanserna: Kommunala Företagens , , och tillstyrker kommitténs förslag. Enligt LO är förslaget nödvändigt för att säkerställa att de utstationerade arbetstagarna får de villkor som följer av utstationeringsdirektivet. LO ser dock ingen anledning att begränsa regleringen till minimivillkoren. Arbetsgivar- verket, (), Företagarna, , Byggindustrier, och avstyrker förslaget. avstyrker förslaget eftersom det inte ger utstationerade arbetstagare tillräckligt skydd. har även syn- punkter på den lagtekniska utformningen. () anför att frågan bör övervägas närmare och har flera synpunkter på förslagets utformning och innehåll. Arbetsdomstolen anser att förslaget på ett tydligare sätt ser till att utstationerade arbetstagare, oavsett facklig tillhörighet, garanteras vissa minimilöner, men konstaterar att förslaget avviker påtagligt från vad som gällt enligt svensk kollektiv arbetsrätt i fråga om avtalsbundenheten för en utanförstående arbetstagare. gör bedömningen att förslagen i denna del inte riskerar att medföra att bryter mot sina åtaganden enligt någon ratificerad . Övriga remiss- instanser berör inte frågan särskilt. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Promemorian föreslår dock att även rätten till kollektivavtalsvillkor för utstationerade arbetstagare som är medlemmar i den avtalsslutande arbetstagarorganisationen ska regleras särskilt. Promemorians förslag omfattar vidare samtliga arbets- och anställningsvillkor i kollektivavtalet utan begränsning till sådana villkor som får krävas med stöd av strids- åtgärder vid utstationering. Enligt promemorians förslag ska med denna rätt följa de skyldigheter som är kopplade till villkoren. Promemorian föreslår även en bestämmelse om att rätten till kollektivavtalsvillkor ska gälla oavsett vilken lag som annars gäller. Remissinstanserna: LO, , , , , , och tillstyrker, är positiva till eller har inget att invända mot förslaget. anser att det bidrar till en god arbetsmiljö för utstationerade arbetstagare. Arbetsförmedlingen är positiv till att arbets- och anställningsvillkor för utstationerade arbetstagare stärks och har inga invändningar mot förslaget. () och SKL tillstyrker förslaget om utanförstående utstationerade arbetstagares rätt till kollektivavtalsvillkor men har vissa synpunkter på delar av det. Arbetsdomstolen anser att det till följd av tillämpningsdirektivet kan finnas skäl att överväga en bestämmelse av aktuellt slag, men har synpunkter på förslagets utformning och innehåll. Enligt Sieps är promemorians förslag att låta villkoren i kollektivavtalet tillämpas också på utanförstående arbetstagare det bästa alternativet, även om det väcker vissa EU-rättsliga frågor. ser inte något hinder från ett rörlighetsperspektiv med förslaget. 2016/17:107 universitet () anser att principfrågan om kollektiv- avtalets bundenhet för utanförstående arbetstagare bör utredas ytterligare, även om syftet med regleringen, att undvika lönedumpning, är lovvärt. har inget att invända mot förslaget i sig, men framhåller att förslaget i regeringens lagrådsremiss Miljö-, social- och arbetsrättsliga hänsyn vid upphandling av bör beaktas. gör bedömningen att förslagen inte står i strid med åtaganden enligt någon ratificerad av . Enligt framstår förslaget om tillämplighet av svensk lag som tydligt och ändamålsenligt. kammare och avstyrker förslaget eller anser att det inte bör genomföras och har synpunkter i olika delar av det. livets regelnämnd har flera synpunkter på förslaget. instanser berör inte frågan särskilt. Skälen för regeringens förslag Enligt utstationeringsdirektivet ska medlemsstaterna se till att ut- stationerade arbetstagare av arbetsgivaren garanteras de arbets- och anställningsvillkor i arbetslandet som anges i direktivets artikel 3.1, den s.k. hårda kärnan. Redan i utstationeringsdirektivet ställs krav på att medlemsländerna ser till att det finns lämpliga förfaranden när det gäller att säkerställa de skyldigheter som anges i direktivet (artikel 5). också en regel om domsrätt i värdlandet (artikel 6). Genom tillämpningsdirektivet, särskilt artikel 11, förstärks och förtydligas kraven på medlemsstaterna när det gäller försvar av de utstationerade arbetstagarnas rättigheter och underlättande av klagomål. De rättigheter som följer av utstationeringsdirektivet och tillämpnings- direktivet ska kunna utkrävas i . Det innebär att två förutsätt- ningar ska vara uppfyllda. För det första ska arbetstagaren kunna ha rättigheterna i materiellt hänseende. För det andra ska svensk domstol vara behörig att pröva en tvist där arbetstagaren gör rättigheterna Genom 5 § utstationeringslagen garanteras utstationerade arbetstagare skydd inom de områden i den hårda kärnan som i regleras i lag- Det finns också lämpliga förfaranden tillgängliga för ut- stationerade arbetstagare som vill göra dessa rättigheter gällande. domstol är behörig att pröva sådana mål. Det behövs alltså inga för- fattningsändringar med anledning av bestämmelserna i artikel 11.1 i tillämpningsdirektivet när det gäller lagreglerade arbets- och anställ- Saken kan vara annorlunda när det gäller villkor i kollektivavtal. saknas reglering om utstationerade arbetstagares rätt till kollektivavtals- villkor liksom om deras möjlighet att väcka talan om sådana villkor i Utstationerade arbetstagare kan visserligen ha rätt till villkor i kollektivavtal och kan också ha möjlighet att väcka talan i i fråga om sådana villkor, men bedömningen av dessa frågor får som nämnts i avsnitt 8.1 avgöras enligt sedvanliga regler om tillämplig lag och domsrätt och med en tillämpning av den lag som i det enskilda Prop. 2016/17:107 fallet är tillämplig. Det som behandlas i detta avsnitt är alltså frågan om en särskild reglering av utstationerade arbetstagares rätt till svenska kollektivavtalsvillkor, som inte påverkar den rätt de kan ha till sådana villkor enligt allmänna regler. Det kan i sammanhanget erinras om att rätten för arbetstagare till kollektivavtalsvillkor enligt svensk rätt bygger på att arbetsgivaren är bunden av ett kollektivavtal som reglerar villkoren, något som utvecklas i avsnitt 5.1. För att en utstationerad arbetstagare ska kunna ha rätt till svenska kollektivavtalsvillkor är det alltså en grundläggande förutsätt- ning att arbetsgivaren är bunden av ett svenskt kollektivavtal. Som nämnts har inte något system med allmängiltigförklarade kollektivavtal. Vilken möjlighet en arbetstagare har att själv göra gällande villkoren enligt kollektivavtalet är också beroende av om arbetstagaren är medlem i den avtalsslutande arbetstagarorganisationen eller inte. Enligt svensk rätt är en medlem i organisationen bunden av avtalet och kan själv åberopa villkoren i det, något som inte gäller för en arbetstagare som inte är medlem i organisationen. I detta avsnitt behandlas frågan om utstationerade arbetstagares rätt till kollektivavtalsvillkor. Frågan om svensk domstols behörighet att pröva en tvist där arbetstagaren gör rättigheterna gällande behandlas i avsnitt 12.2. Utanförstående utstationerade arbetstagare bör ha rätt till kollektivavtalsvillkor Kollektivavtal kan innehålla villkor inom områden som omfattas av ut- stationeringsdirektivet. Frågan om en utstationerad arbetstagare har rätt till sådana villkor regleras inte i utstationeringslagen utan får avgöras av en prövning enligt den lag som i det enskilda fallet är tillämplig. För arbetstagare som inte är medlemmar i den avtalsslutande arbetstagarorganisationen, s.k. utanförstående arbetstagare, är det särskilt tveksamt om de kan få del av villkor som regleras i svenska kollektiv- avtal. En fråga är mot denna bakgrund vilken rätt utanförstående ut- stationerade arbetstagare bör ha till villkor i kollektivavtal som arbets- givaren är bunden av i förhållande till en svensk arbetstagarorganisation. Ett kollektivavtal är enligt svensk rätt bindande för avtalsparterna och, enligt 26 § medbestämmandelagen, för medlemmar i den avtalsslutande organisationen. Utanförstående arbetstagare är dock inte bundna av kollektivavtalet. De har därför inte på den grunden någon rätt till de villkor som anges i avtalet. Arbetsdomstolen har dock i sin rättspraxis utgått från att det i regel följer av ett kollektivavtal att arbetsgivaren är rättsligt förpliktad i förhållande till den avtalsslutande arbetstagar- organisationen att tillämpa kollektivavtalets bestämmelser om anställningsvillkor även i fråga om utanförstående arbetstagare. Om arbetsgivaren bryter mot förpliktelsen kan arbetstagarorganisationen göra gällande kollektivavtalsbrott. En utanförstående arbetstagare kan däremot inte hävda rättigheter gentemot arbetsgivaren enbart med stöd av kollektivavtalet. Sådan rätt har endast den avtalsslutande organisationen och dess medlemmar. På den svenska arbetsmarknaden är det vidare vanligt att ett kollektiv- avtal har s.k. normerande verkan, vilket innebär att villkoren kan göras gällande också av en arbetstagare som inte är medlem i den avtals- parterna i det enskilda anställningsavtalet inte har avtalat något särskilt anses nämligen kollektivavtalets normer tillämpliga såsom bruk på arbetsplatsen, om normerna är generella och inte särskilt avser medlemmar i den avtals- I det fallet är det inte kollektivavtalet som sådant, utan det enskilda anställningsavtalet, som ger arbetstagaren de normer kan alltså bli en del av det enskilda anställningsavtalet. För att ett kollektivavtal ska kunna anses ha normerande verkan gäller, något förenklat, att kollektivavtalet tillämpas på den aktuella arbetsplatsen. Enligt såväl utredningen som promemorian är det osäkert om det enskilda anställningsavtal som en utanförstående utstationerad arbets- tagare har med sin arbetsgivare i ett annat land skulle kunna fyllas ut av ett kollektivavtal som ingåtts i . tidigare av i betänkandet Förslag till åtgärder med anledning av Lavaldomen (SOU 2008:123 s. 318). ifrågasätter i sitt remissvar över utredningens betänkande den slutsatsen. Enligt föreningen är i vart fall den eventuella osäkerhet, som är för- knippad med frågan, inte av sådan omfattning att en lagändring i enlighet med förslaget är nödvändig. Regeringen delar utredningens och promemorians bedömning att det kan vara osäkert om det enskilda anställningsavtalet som en utanför- stående utstationerad arbetstagare har med sin arbetsgivare i ett annat land normeras eller fylls ut av ett kollektivavtal som ingåtts i och om arbetstagaren därigenom kan åberopa dess villkor. enligt regeringens mening så betydande att det inte går att utgå från att en sådan normerande verkan skulle anses gälla. Ett annat lands lag kan vidare vara tillämplig på avtalsförhållandet. Frågan om huruvida en utanförstående utstationerad arbetstagares anställningsavtal skulle fyllas ut av innehållet i ett kollektivavtal skulle då prövas enligt ett annat lands Det är inte säkert att den då utpekade utländska rättsordningen reglerar frågan på samma sätt som svensk rätt. Det kan vidare vara så att kollektivavtalsvillkor som avser områden inom den hårda kärnan inte normeras på ett sådant sätt att en utanförstående arbetstagare kan åberopa dem, t.ex. därför att avtalsparterna uttryckligen enats om att villkoren endast ska tillämpas på medlemmar i organisationen (denna fråga behandlas vidare nedan). Möjligheterna för utstationerade arbetstagare som inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen att åberopa kollektivavtalade rättigheter får alltså anses vara begränsade. Det finns mot denna bakgrund – och i ljuset av de krav som ställs i tillämpningsdirektivet – skäl att överväga att ge utstationerade arbets- tagare rätt till kollektivavtalsvillkor, även om de inte är medlemmar i den Frågan har varit föremål för överväganden föreslog att ge utstationerade arbetstagare en sådan möjlighet (SOU 2008:123). förslag eller lämnade det utan erinran. dock inte till några lagändringar. Det bedömdes som tillräckligt att även på utanförstående utstationerade arbetstagare. Som ytterligare argument mot förslaget angavs bl.a. att den föreslagna regeln var system- främmande och avvek från en grundläggande princip i svensk arbetsrätt. Det anfördes också att den skulle innebära en viss negativ särbehandling av utländska arbetsgivare i förhållande till svenska (prop. 2009/10:48 s. 49 f.). anser att dessa invändningar alltjämt har bärighet. Det kan konstateras att en möjlighet för utstationerade arbetstagare att hävda rätt enligt kollektivavtal, även om de inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen, innebär ett avsteg från det system som gäller enligt den svenska arbetsmarknadsmodellen. Det är också något som framhålls av flera remissinstanser. Flera av dem är därför kritiska mot en sådan möjlighet. T.ex. anser och Byggindustrier att det riskerar att undergräva den svenska kollektiv- avtalsmodellen om även utanförstående arbetstagare tillerkänns rättig- heter enligt kollektivavtalet. Även andra remissinstanser, däribland TCO och LO, framhåller att en rätt för utanförstående utstationerade arbets- tagare till kollektivavtalsvillkor kan uppfattas som systemfrämmande, men ser ändå positivt på en sådan möjlighet. Enligt utredningen och promemorian är den begränsade möjlighet som utanförstående utstationerade arbetstagare har att hävda rätt till svenska kollektivavtalsvillkor en brist i förhållande till tillämpningsdirektivets krav. Mot denna slutsats framhåller () och att inte heller svenska utanför- stående arbetstagare har några rättigheter som de kan utkräva enbart med stöd av kollektivavtal. ställer frågan vilka rättigheter utstationerade utanförstående arbetstagare ska tillförsäkras enligt tillämpningsdirektivet. Regeringen delar utredningens och promemorians bedömning att det får anses vara en brist vid uppfyllandet av tillämpningsdirektivet att utanförstående utstationerade arbetstagare endast har begränsade möjlig- heter att komma i åtnjutande av villkor i kollektivavtal som arbetsgivaren är bunden av i förhållande till en svensk arbetstagarorganisation. Även flera remissinstanser, t.ex. LO, Sieps, () och SKL, anser att en bestämmelse om utanförstående arbets- tagares rätt att åberopa kollektivavtalsvillkor kan vara motiverad eller nödvändig för att uppfylla tillämpningsdirektivets krav. TCO framhåller att tillämpningsdirektivet föreskriver att medlemsstaterna måste säker- ställa att det finns effektiva sätt för utstationerade arbetstagare, organise- rade eller inte, att tillvarata sina rättigheter. I direktivet görs inte någon skillnad på medlemmar och icke-medlemmar. Mot denna bakgrund är det enligt regeringens mening motiverat att ge utanförstående utstationerade arbetstagare rätt till kollektivavtalsvillkor, trots att det innebär ett avsteg från vad som annars gäller på den svenska arbetsmarknaden. Några remissinstanser, SKL, och (), anför att en regel av aktuellt slag kan innebära en form av allmängiltigförklaring av kollektivavtalet. universitet och SKL framhåller också att en regel av aktuellt slag bara blir tillämplig i situationer där kollektivavtal faktiskt träffas. SKL framhåller att detta innebär att alla utstationerade arbetstagare inte behandlas lika och att rättigheten slår på ett för arbetstagaren 2016/17:107 slumpmässigt sätt. framhåller att en utstationerad arbetstagare inte kan göra någon rätt till t.ex. minimilön gällande i om något kollektivavtal inte träffas. ger en regel av aktuellt slag inte ett tillräckligt skydd. Det kan konstateras att en regel av aktuellt slag skulle innebära att alla utanförstående utstationerade arbetstagare inte skulle behandlas lika, då möjligheten att kräva rättigheter enligt ett kollektivavtal förutsätter att ett sådant träffats. Detta gäller generellt vid utstationering eftersom en förut- sättning för utstationerade arbetstagare att få rättigheter enligt ett svenskt kollektivavtal är att arbetsgivaren är bunden av avtalet. Genom en regel av aktuellt slag likställs utanförstående utstationerade arbetstagare med utstationerade arbetstagare som är medlemmar i den avtalsslutande arbetstagarorganisationen. En rätt för utanförstående utstationerade arbetstagare till kollektivavtalsvillkor kan enligt regeringens mening dock inte sägas utgöra någon allmängiltigförklaring av kollektivavtalet. Som framgår i avsnitt 5 föreslår regeringen vidare en modell med kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar, som bedöms öka möjligheterna för arbetstagarorganisa- tionerna att få till stånd kollektivavtal för utstationerade arbetstagare. Förslagen i denna proposition innebär enligt regeringen ett ändamåls- enligt genomförande av inom ramen för den svenska arbets- marknadsmodellen. Eftersom inhemska utanförstående arbetstagare inte har någon mot- svarande möjlighet att åberopa kollektivavtalsvillkor kan en sådan möjlighet i utstationeringssituationer sägas innebära en särreglering som skulle kunna påstås innebära en viss negativ särbehandling av utländska arbetsgivare i förhållande till svenska. Den aspekten berörs av utredningen och i promemorian liksom av flera remissinstanser, däribland () och , och påtalades som nämnts också i samband med införandet av lex (prop. 2009/10:48 s. 51). Enligt Närings- livets regelnämnd diskrimineras också inhemska utanförstående arbets- tagare, som inte har motsvarande rättighet. Flera remissinstanser ifråga- sätter om en rätt för utanförstående utstationerade arbetstagare till kollektivavtalsvillkor är förenlig med . En utgångspunkt för den EU-rättsliga bedömningen är enligt regeringen att en rätt för utanförstående utstationerade arbetstagare till kollektivavtalsvillkor motiveras av tillämpningsdirektivet. En sådan reglering har sin grund i de preciserade krav som behandlas i tillämpningsdirektivet och bedöms vara ett nödvändigt led i genom- förandet av artikel 11.1 i tillämpningsdirektivet. En sådan reglering kan därför inte anses missgynna utländska arbetsgivare på ett sätt som skulle strida mot . För det fall det skulle anses vara nödvändigt att göra en mer ingående EU-rättslig prövning kan därutöver följande nämnas. Det är i princip förbjudet att diskriminera utländska tjänstetillhanda- hållare eller annars inskränka friheten att tillhandahålla tjänster. Inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster kan dock enligt fast praxis från vara tillåtna i den mån de grundas på tvingande skäl av allmänintresse. En förutsättning är att lagstiftningen i fråga är ägnad att säkerställa att det mål som eftersträvas med den uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå det målet. Enligt bl.a. och Elektriska Installatörs- organisationen innebär en rätt för utanförstående utstationerade arbets- tagare till kollektivavtalsvillkor ett missgynnande av utländska företag. Vissa remissinstanser, bl.a. och , anser vidare att en sådan rätt för utanför- stående utstationerade arbetstagare inte grundar sig på något tvingande skäl av allmänintresse. Bl.a. anser också att förslaget går utöver vad som är nödvändigt för att skydda utanförstående utstationerade arbetstagare. Enligt har det inte heller i promemorian visats att det finns ett reellt problem som behöver lösas. Enligt regeringens mening kan en regel av aktuellt slag inte anses diskriminerande. Den bedömningen får stöd av Sieps, som framhåller att regeln inte medför någon extra belastning för de arbetsgivare som är etablerade i ett annat EU-land. Enligt Sieps kan det inte anses vara betungande att behöva betala lön enligt en modell som bör betraktas som ett led för att säkerställa att direktivet genomförs korrekt. Det kan särskilt noteras att den utstationerande arbetsgivaren i förhållande till den avtals- slutande arbetstagarorganisationen normalt sett åtagit sig att tillämpa villkoren i kollektivavtalet även i fråga om utanförstående arbetstagare. Det som tillkommer genom en regel av aktuellt slag är en möjlighet för den enskilde utanförstående arbetstagaren att göra villkoren gällande gentemot arbetsgivaren, vilket inte kan anses innebära någon ytterligare börda för arbetsgivaren i materiellt hänseende. Det kan i stället närmast ses som en ytterligare förstärkning av det regelverk som syftar till att det materiella innehållet i det ingångna avtalet ska respekteras och följas. Det kan också erinras om att inhemska utanförstående arbetstagare i många situationer kan göra gällande villkor i kollektivavtalet på grund av den normerande verkan sådana avtal har på deras individuella anställnings- avtal men att det inte är säkert att detsamma gäller i utstationerings- situationer. Denna brist i skyddet för utstationerade arbetstagare kan enligt regeringens mening uppvägas genom en regel av här aktuellt slag. Om en reglering av aktuellt slag skulle anses utgöra en inskränkning i friheten att tillhandahålla tjänster kan den, enligt regeringens mening, motiveras med hänsyn till tvingande skäl av allmänintresse, närmare bestämt skyddet för utstationerade arbetstagare som inte är medlemmar i den svenska avtalsslutande arbetstagarorganisationen.