prop · H50354 · 2017-11-27 00:00:00 — I delar av lands- och glesbygder saknas grund för kommersiell utbyggnad. Regeringen har därför avsatt stöd till bredbandsutbyggnad i dessa områden. De nu existerande statliga bredbandsstöden är stöd inom ramen för regionalfondsprogrammen till ortsammanbindande nät i de nordligaste regionerna samt stöd genom landsbygdsprogrammet till accessnät på landsbygden. Efterfrågan på båda dessa stöd har varit 2017/18:54 mycket hög. Enligt regeringen har den nuvarande stödmodellen genererat mycket god utbyggnad. 3.5.2Stöd i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar Regeringen instämmer i följande iakttagelse Stödet i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar och i större utsträckning till privata företag och kommuner. Det beror dels på nya urvalskriterier för beviljande av stöd, dels på ett ökat marknadsintresse för att bygga på landsbygden. Denna förändring har skapat en frustration hos fiberföreningar, eftersom syftet med bredbandstödet i landsbygdsprogrammet har uppfattats som ett ”gräsrotsstöd”, även om det inte har varit de statliga myndigheternas intention att gynna specifika aktörer. Regeringen är medveten om den frustration hos vissa fiberföreningar som beskriver. Men som också anger i sin rapport är det inte regeringens syfte att med stödet gynna någon särskild aktör. De nationella urvalskriterierna möjliggör för alla typer av aktörer att få stöd. Det som är prioriterat för regeringen är att så många som möjligt ska få tillgång till bredband med hjälp av stöd i områden där det inte kommer att ske en marknadsmässig utbyggnad , i enlighet med statsstödsregelverket. 3.5.3 Risk att bredbandsstöd snedvrider konkurrensen Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser Det finns en risk att landsbygdsprogrammets bredbandsstöd snedvrider konkurrensen. Denna risk uppstår som en följd av flera faktorer: att urvalskriterierna premierar stora projekt, stöd beviljas privata aktörer och kommunala bolag samt att den höga utbyggnadstakten på marknaden ändrar gränserna för var kommersiellt attraktiva områden finns. Granskningen har visat att verktygen för att säkerställa att stöd inte beviljas till bredbandsutbyggnad i kommersiellt attraktiva områden har haft svårt att uppfylla sitt syfte. Det innebär att det finns risk för att stöd har beviljats till kommersiellt attraktiva områden. Vid intervjuer har flera personer talat med uppgett att stöd faktiskt har beviljats till områden där marknadsaktörerna skulle ha byggt utan stöd. För regeringen är det viktigt att offentliga medel till bredbandsutbyggnad används på ett effektivt sätt och går till områden där kommersiell utbyggnad inte kommer till stånd. För detta ändamål, och i enlighet med de regelverk som styr det statliga bredbandsstöden, finns de två verktygen marknadsanalys och offentligt samråd på plats. analysen visar i vilka områden stöd kan sökas, dvs. i vilka områden det bedöms att kommersiell utbyggnad inte kommer att ske . Regeringen anser liksom att den snabba utbyggnadstakten Skr. 2017/18:54 har medfört att det blivit mer utmanande att avgöra var gränserna finns för kommersiellt attraktiva områden. För att säkerställa att marknadsanalysen justeras i enlighet med förändrade förutsättningar har regeringen i förordningen (2015:406) om stöd för landsbygdsutvecklingsåtgärder föreskrivit att ska säkerställa att den marknadsanalys som genomförs ska beakta regionala skillnader och uppdateras minst en gång . Som en del i att säkerställa att marknadsanalysen beaktar regionala skillnader har i den senaste analysen (dnr 4.2.17-10788/17) aviserat att länsstyrelserna aktivt kommer att söka efter och utreda aktuell marknadsinformation. De av regeringen finansierade regionala bredbandskoordinatorerna, som har skapat ett nätverk av aktörer tillsammans med lokala bredbandssamordnare, är viktiga källor för länsstyrelserna vad gäller kunskap och information om planerade utbyggnader och pågående upphandlingar. För att fånga upp eventuell kommersiell utbyggnad, som trots marknadsanalysen planeras i de aktuella områdena, genomför länsstyrelserna även offentliga samråd i enlighet med statsstödsregelverket. Samråden innebär att kommersiella aktörer kan ta del av information om planerad stödfinansierad utbyggnad och därigenom identifiera om dessa planer krockar med existerande infrastruktur av samma karaktär eller planerad kommersiell utbyggnad. Att länsstyrelserna genomför det offentliga samrådet möjliggör för lokalt förankrade analyser. Då det finns flera kommersiella aktörer som deltar i bredbandsutbyggnaden i ser regeringen att det, vid det offentliga samrådet, finns goda förutsättningar för invändningar mot stödfinansierad utbyggnad, om området är kommersiellt intressant. Sammanfattningsvis ser regeringen att det är viktigt att statligt stöd till bredbandsutbyggnad går till områden där kommersiell utbyggnad inte finns eller planeras och att utbyggnad som sker med hjälp av statligt stöd görs i enlighet med statsstödsregelverket. Därför finns verktyg på plats för att säkerställa detta, och det är enligt regeringen viktigt att ansvariga myndigheter kontinuerligt håller dessa aktuella och säkerställer att regelverket följs. Den risk som enligt finns att bredbandsstöd kan snedvrida konkurrensen, anser regeringen vara omhändertagen. 3.5.4Bredbandsstöden har varit svåra att samordna och staten har fått kritik Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser Det har funnits krav på att samordna de två bredbandsstöden men samordningen har inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärd, bland annat till följd av olika regelverk i de två stödprogrammen, många inblandade aktörer och förseningar i processen. har fått kritik för hanteringen av bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet, bland annat för förseningar av it-stödet, bristande stöd till länsstyrelserna och bristande kommunikation till fiberföreningar. 2017/18:54 Regeringen känner till att samordningsproblem har funnits, men vidtog åtgärder enligt nedan redan innan granskning inleddes, vilket är skälet till att åtgärderna beskrivs under denna rubrik. Det är av vikt att det sker samverkan mellan berörda myndigheter för genomförandet av bredbandsstöden i landsbygds- och regionalfondsprogrammen. Därför har regeringen angett i partnerskapsöverenskommelsen med Europeiska kommissionen att förvaltande myndigheter för respektive stödprogram, alltså och , ska samordna genomförandet av fonderna. Dessa två myndigheter har dessutom fått i uppdrag att samverka specifikt kring bredbandssatsningar i fonderna. Regeringen har knutit bredbandssatsningarna i de båda fonderna till samma gruppundantagsförordning inom statsstödsregelverket (kommissionens förordning [EU] nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget). PTS har i uppdrag i regleringsbrevet att som expertmyndighet bistå de förvaltande myndigheterna i deras arbete och att driva en samverkansgrupp på handläggarnivå för de berörda myndigheternas arbete inom bredbandsstödsområdet. Då regionalfondsprogrammen blev godkända och klara före landsbygdsprogrammet, uppstod fördröjningar kring möjlig samverkan i början av perioden. Regeringen ser dock att förutsättningar för god samverkan mellan fonderna nu finns på plats genom dessa åtgärder och att sådan samverkan också sker. När det gäller den kritik som enligt har riktats mot är regeringen medveten om att myndigheten haft utmaningar att få system som hanterar stödet på plats. Regeringen har fört dialog med myndigheten och framfört vikten av att funktionella itsystem finns på plats. För att tydliggöra vikten av ett fungerande samarbete mellan som förvaltande myndighet och länsstyrelserna som handläggande myndigheter för bredbandsstöden i landsbygdsprogrammet har regeringen gett uppdrag i respektive myndighets regleringsbrev. har i uppdrag att tillhandahålla riktlinjer och rutinbeskrivningar för stöd till bredband i enlighet med gällande regelverk för landsbygdsprogrammet och länsstyrelserna har i sin tur i uppdrag att beakta dessa. Regeringen avser inte att vidta ytterligare åtgärder och anser frågan slutbehandlad. 4Regeringens initiativ som sammanfaller med iakttagelser och rekommendationer Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder som överensstämmer med rekommendationer till regeringen eller svarar mot dess Nedan redogörs för dessa samt för den rekommendation Skr. 2017/18:54 som regeringen anser omhändertagen på annat sätt. gör iakttagelsen att är ett av de länder i världen där hushåll och företag har högst tillgång till internetaccess via bredband, men att det finns skillnader mellan stad och landsbygd. Regeringen instämmer i iakttagelse. Regeringen har vidtagit åtgärder för att underlätta utbyggnad. Många åtgärder är till sin natur sådana att de ger effekt . Det kan därför antas att vissa åtgärder som vidtagits innan inledde sin granskning ännu inte har gett full effekt. I denna skrivelse redogör regeringen dock endast för åtgärder som vidtagits efter det att inlett sin granskning: Regeringen satsar ytterligare till bredband inom landsbygdsprogrammet, vilket innebär att regeringen totalt satsat till bredband inom landsbygdsprogrammet 2014– 2020. Bredbandsforums mandat har förlängts till 2020. startade Landsbygdsgruppen, Bredbandsforums arbetsgrupp som verkar för ett helt uppkopplat – oavsett var man bor eller verkar. Syftet är att underlätta utbyggnad överallt i . Gruppen ska slutredovisa sitt arbete . startade Kommungruppen, Bredbandsforums arbetsgrupp som ska arbeta för att främja bättre samverkan och effektivare bredbandsutbyggnad på nivå. Gruppen ska slutredovisa sitt arbete senast . Uppdrag till PTS att ta fram informationsmaterial som beskriver nyttan med användningen av bredbandstjänster ur ett konsumentperspektiv. Uppdraget ska slutredovisas . Uppdrag till PTS att ta fram en modell för beräkning av nyttan av att använda bredbandstjänster i offentlig verksamhet. Uppdraget ska slutredovisas . Uppdrag till PTS att kartlägga hinder för utbyggnad av fast och mobilt bredband och identifiera hur processer kan effektiviseras. Uppdraget ska slutredovisas . Uppdrag till PTS att utreda kommuners roller på bredbandsmarknaden och undantag från den kommunala lokaliseringsprincipen. Uppdraget ska slutredovisas . Regeringen avser att avvakta resultaten av uppdragen för att sedan utvärdera behovet av ytterligare åtgärder. Regeringen har därför inte för avsikt att vidta ytterligare åtgärder med anledning av iakttagelsen. 4.2Nivå för funktionellt tillträde till internet gör iakttagelsen att få saknar tillgång till internet, men att miniminivån är för låg för dagens behov. Regeringen anser också att miniminivån är för låg för dagens behov och har därför vidtagit åtgärder. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utgiftsområde 22) föreslagit en ökning av nivån från 1/s Mbit till /s och finansiering för att genomföra detta. Om beslutar i enlighet med förslaget avser regeringen att fatta beslut om ökningen . gör iakttagelsen att regeringen i betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1) givits rekommendationer att samordna den statliga infrastrukturen för att kunna utnyttja den på ett effektivare sätt. Regeringen har i regleringsbrev gett ett uppdrag som avser att myndigheten ska korta handläggningstiderna för ledningsrättsärenden. Utredningens övriga förslag bereds inom . Regeringen behandlar förslagen senast i samband med budgetprocessen . 4.4PTS bedömning av marknadsavgränsning rekommenderar PTS att i den marknadsanalys som myndigheten arbetar med särskilt analysera om bredbandsmarknaderna också bör avgränsas lokalt. Regeringen behandlar i denna skrivelse endast de iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till regeringen. Iakttagelser och rekommendationer som riktar sig till enskilda myndigheter tas upp i myndighetsdialog för att säkerställa att myndigheterna vid behov vidtar lämpliga åtgärder. rekommendation till PTS och iakttagelser i fråga om PTS föranleder därför inte någon åtgärd eller något uttalande från regeringens sida. rekommendation kommer dock att tas upp i myndighetsdialog med PTS. rekommenderar att regeringen ska uppdra åt att analysera om det föreligger konkurrensproblem på bredbandsmarknaden. Det kan till exempel gälla tillträde till den vertikala värdekedjan. Regeringen konstaterar att är förvaltningsmyndighet . 2017/18:54 för konkurrensfrågor och tillsynsmyndighet för den offentliga upp- handlingen enligt 1 § förordningen (2007:1117) med instruktion för . tillämpar konkurrenslagen i de fall tillräckliga konkurrensstörningar framkommer och dessa prioriteras av verket. Detta gäller samtliga marknader, inklusive bredbandsmarknaderna. väljer självt vilka ärenden som prioriteras och har utformat en prioriteringspolicy som stöd för sitt urval. ska även i enlighet med 4 § 1 i instruktionen uppmärksamma hinder mot effektiv konkurrens i offentlig och privat verksamhet och lämna förslag till regelreformering. I enlighet med regleringsbrevet ska redovisa förslag till regeländringar och andra åtgärder för att undanröja hinder för marknadstillträde för företag. har därutöver full frihet att initiera egna analyser inom ramen för sin rapportverksamhet där man bedömer att det finns skäl för det. Regeringen konstaterar att PTS, inom ramen för den marknadsanalys som myndigheten arbetar med , ska göra en bedömning av om det finns konkurrensproblem på de avgränsade marknaderna. PTS ska i enlighet med 23 § förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation inhämta skriftligt yttrande från i samband med sin förhandsreglering. Mot bakgrund av att , i enlighet med det uppdrag myndigheten har, kan utöva tillsyn över eventuella konkurrensproblem på bredbandsmarknaderna samt föreslå regeländringar och andra åtgärder och att PTS ska göra en bedömning av konkurrensproblem inom ramen för sin pågående marknadsanalys, finner regeringen inte skäl att lämna ett särskilt uppdrag till på det sätt som föreslår. Regeringen anser frågan vara slutbehandlad. 4.6Kommuners agerande på bredbandsområdet gör iakttagelsen att kommuners agerande, i olika stor utsträckning, av privata aktörer uppfattas som hinder mot bredbandsutbyggnad. rekommenderar regeringen att överväga att uppdra åt PTS att samverka med och Kommuner och Landsting för att ta fram nya principer för bredbandsutbyggnad med syfte att uppnå och regeringens bredbandsmål. Regeringen har uppdragit åt PTS att, om behov finns, ta fram en vägledning för kommuner utifrån deras olika roller och uppgifter på bredbandsområdet i syfte att stödja kommuner i frågor som påverkar utbyggnad och konkurrens på bredbandsområdet (dnr N2017/04037/D). Inom ramen för uppdraget ska PTS samråda med och även ha en dialog med Kommuner och Landsting och . I uppdraget ingår även att beskriva och analysera vissa frågor som rör vilka roller kommunerna har när det gäller 2017/18:54 tillhandahållande och utbyggnad av bredbandsinfrastruktur och styrning av stadsnät. PTS ska även analysera dessa frågor utifrån olika konkurrensaspekter. Med anledning av det lämnade uppdraget anser regeringen att rekommendation är omhändertagen och att frågan är slutbehandlad. rekommenderar regeringen att se över utformningen av bredbandsstödet till nästa programperiod för att säkerställa att stödet enbart tillfaller hushåll och företag som inte finns i kommersiellt attraktiva områden. Regeringen vill med anledning av rekommendationen anföra följande. I enlighet med den avisering som gjordes i bredbandsstrategin beslutade regeringen att uppdra åt PTS att analysera och föreslå hur framtida insatser för bredbandsutbyggnad med statliga medel kan utformas samt att undersöka olika alternativ för vilken statlig aktör som kan administrera sådana insatser (dnr N2017/04104/D). Utmaningarna med bredbandsutbyggnaden ökar i takt med att den når allt längre, i och med att de områden som framöver kommer att sakna tillgång till snabbt bredband är allt mer glest befolkade och spridda. Uppdraget gavs för att säkerställa att statliga medel även framöver används på ett så effektivt sätt som möjligt utifrån mål och prioriteringar för digitaliseringspolitiken. PTS redovisade uppdraget till och det är nu under beredning. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att rekommendation är omhändertagen och att frågan är slutbehandlad. 4.8Riksrevisionens granskningsrapport är slutbehandlad Med anledning av vad regeringen anfört ovan anser regeringen att Bredband i världsklass? – Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-441-4 rir 2017:13 omslagets originalfoto: adolfsén tryck: interntryckeri, 2017 G R A N S K N I N G S R A P P O R T T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 5 - 1 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 7 8 1 R I R 2 0 1 7 : 1 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Bredband i världsklass? – Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet har granskat regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , och . Företrädare för , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsdirektör och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T Regeringens politik och åtgärder Regeringens utgångspunkt är att marknaden ska tillhandahålla bredband Regeringens mål för bredbandstäckningen Många statliga aktörer för att uppfylla regeringens bredbandspolitik Regelverk som styr bredbandsmarknaden 2.5Regeringen har begränsat handlingsutrymme för genomförandet av En heterogen marknad med många aktörer Bredbandstillgången i är god men det finns skillnader inom landet PTS beräknar att regeringens mål till 2020 inte uppfylls Huvudregeln är att operatörerna är ansvariga för bredbandsnäten Svårt att bedöma robustheten Förutsättningar för marknaden att tillhandahålla bredband Konkurrensbegränsningar i bredbandsnätets värdekedja Kommunerna kritiseras för att begränsa konkurrensen Diskussion om de offentligägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden Verktygen för att hantera konkurrensproblem upplevs inte som tillräckliga Bredbandsstöd för fjorton miljarder Stödet i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar Risk att bredbandsstödet snedvrider konkurrensen Bredbandsstödet har varit svårt att samordna och staten har fått kritik Sammanställning av bredbandsstöd 2001–2020 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T Regeringen anser att digitaliseringen är den enskilt största förändringsfaktorn och har som övergripande mål att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Det utvecklas kontinuerligt nya digitala lösningar inom till exempel hälso- och sjukvård, handel och offentlig förvaltning. Relationen mellan stat och medborgare utvecklas till följd av detta mot att bli alltmer digital. För att alla ska kunna delta i samhället på lika villkor är därmed tillgängliga och tillförlitliga elektroniska kommunikationer en förutsättning. Regeringen och har fastställt ett bredbandspolitiskt mål för . Målet är att ska ha ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Målet ska i första hand uppnås genom väl fungerande marknader. Regeringens roll är därför att se till att marknaden fungerar effektivt, och att ge bredbandsstöd till de områden där det bedöms att marknaden, av lönsamhetsskäl, inte kommer att bygga bredband. Det står klart att internetaccess via bredband har en viktig roll för samhällets tillväxt, utveckling och digital delaktighet. Därför har valt att granska regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet. Granskningens syfte är att undersöka om regeringen på ett effektivt sätt har verkat för att uppfylla det bredbandspolitiska målet, det vill säga ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Granskningen fokuserar på bredbandsutbyggnaden i förhållande till det bredbandspolitiska målet, marknadsaktörernas förutsättningar att tillhandahålla bredband och på bredbandsstödets utformning. Granskningens revisionsfrågor är följande: •Hur ser bredbandsutbyggnaden ut i förhållande till det bredbandspolitiska målet? •Finns det ändamålsenliga förutsättningar för marknadsaktörerna att tillhandahålla bredband? •Har bredbandsstöden utformats så att de möjliggör bredbandsutbyggnad i områden där marknaden inte tillhandahåller bredband? R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? Det empiriska underlaget för granskningen utgörs av ett femtiotal intervjuer samt analys av relevanta rapporter, statistik, dokument och andra skrivelser. God bredbandstäckning men ojämn tillgång mellan stad och landsbygd är ett av de länder i världen där hushåll och företag har högst tillgång till internetaccess via bredband. Undersökningar från () visar att av de svenska hushållen har tillgång till bredband om lägst /s. har framför allt en god utbyggnad av bredband med snabb överföringshastighet i tätorter. Enligt PTS prognos kommer utbyggnaden av bredband med snabb överföringshastighet nå 91–av hushållen och företagen till 2020. Granskningen visar att regeringen har vidtagit ett antal åtgärder som har varit och även fortsättningsvis kan bli viktiga för att uppnå bredbandsmålen. Det gäller exempelvis stödet till bredbandsutbyggnad i områden där marknaden inte betraktar det som lönsamt att bygga, tillsättandet av regionala bredbandskoordinatorer samt Bredbandsforum för samverkan mellan marknadens aktörer. Därtill har regeringen aviserat ett antal åtgärder i sin bredbandsstrategi som kan bidra till att uppfylla bredbandsmålet, till exempel att utreda lokaliseringsprincipen och se över nivån för funktionellt tillträde till internet (det vill säga miniminivån för hushållens och företagens tillgång till internet). granskning visar dock att regeringen står inför utmaningar för att nå målsättningen om att alla hushåll och företag ska ha tillgång till ett bredband i världsklass samt ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Utmaningen består främst i att överbrygga skillnaderna mellan stad och landsbygd i fråga om tillgången till bredband med snabb överföringshastighet och robusta nät. Skillnader mellan stad och landsbygd i tillgång till snabbt bredband Det finns stora skillnader inom med avseende på vilka som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet (om lägst /s). Skillnaderna gäller främst mellan tätort och områden utanför tätort. På nationell nivå var tillgången till bredband med snabb överföringshastighet i tätort i genomsnitt , medan tillgången i områden utanför tätort var . Det är dock få hushåll och arbetsställen som helt saknar tillgång till den reglerade miniminivån för tillgång till internet med en hastighet om lägst /s.