prop · H50344 · 2017-11-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:44 deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen att godkänner att deltar i det permanenta strukturerade samarbetet inom ramen för Europeiska unionen. Samarbetet är ett led i uppföljningen av EU:s globala strategi och erbjuder ett ramverk för utveckling av militära förmågor. I propositionen föreslår regeringen även att beslutar om förkortad motionstid. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Ett permanent strukturerat samarbete inom EU ................................ Kriterier och åtaganden ...................................................... bör delta i Pesco ................................................................. Artikel 42 och artikel 46 i Lissabonfördraget................... Lissabonfördragets protokoll 10....................................... Underrättelse till rådet och den höga representanten om upprättandet av det permanenta strukturerade Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att godkänner att deltar i det permanenta strukturerade samarbetet (avsnitt 4). Regeringen föreslår vidare att beslutar att förkorta motionstiden till . Ärendet och dess beredning Upprättandet av det permanent strukturerade samarbetet (Permanent, Structured Cooperation, Pesco) sker i enlighet med fördraget om Europeiska unionen () artiklar 42 och 46 samt dess protokoll 10. Nämnda artiklar och protokoll finns i bilaga 1 respektive bilaga 2. antog rådsslutsatser om behovet av att upprätta Pesco och inbjöd medlemsstaterna att upprätta en gemensam förteckning över kriterier och bindande åtaganden . Förhandlingar om Pescos utformning har därefter förts i medlemskretsen och resulterat i en underrättelse till rådet och den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik som förtydligar samarbetets former. Underrättelsen beskriver vilka principer och åtaganden som avses ligga till grund för Pesco, samt hur styrningen av samarbetet ska ske. De EU-medlemsstater som avser delta i Pesco från start underrättade rådet och den höga representanten om denna avsikt i samband med EU:s utrikes- och försvarsministermöte . och ytterligare 22 medlemsstater underrättade rådet och den höga representanten om sin avsikt att delta, bilaga 3. I enlighet med artikel 46 i ska rådet efter en sådan underrättelse anta ett beslut om upprättande av Pesco och fastställa förteckningen över deltagande medlemsstater. Rådet ska besluta med kvalificerad majoritet efter att ha hört den höga representanten. Detta beslut förväntas rådet fatta . Regeringen bedömer att ett åtagande från att delta i Pesco, på grund av samarbetets närmare utformning och innehåll, innebär en internationell överenskommelse för . Regeringen bedömer att det är fråga om en internationell överenskommelse av större vikt. Mot den bakgrunden behöver godkännande inhämtas för att regeringen ska kunna göra åtagandet för del att delta i Pesco. Eftersom regeringen bedömer att det är angeläget att deltar i samarbetet från början, så att har inflytande över de beslut som ska fattas inom samarbetet kort efter upprättandet, föreslår regeringen att beslutar om förkortad motionstid för följdmotioner till propositionen. 3 Ett permanent strukturerat samarbete inom EU Den Europeiska unionen står inför allvarliga EU har i uppgift att hantera samtidiga kriser i öst och i syd, påverkansoperationer och cyberangrepp, klimatförändringar och terrorism med mera. institutioner som är centrala för säkerhet är ifrågasatta eller satta under tryck från flera olika håll. aggression mot och illegala annektering av utmanar den europeiska säkerhetsordningen i grunden. Även solidariteten och sammanhållningen inom EU har utsatts för betydande utmaningar. aviserade utträde ur unionen är det tydligaste exemplet på detta. Mot bakgrund av det försämrade omvärldsläget har medlemsstaterna i EU sett ett behov av att stärka unionen som säkerhetspolitisk aktör. Det finns ett brett stöd bland medlemsstaterna för att utveckla samarbetet och för att därigenom ska ta ett större ansvar för sin egen säkerhet. och , vars betydelse för EU:s utrikes- och säkerhetspolitiska samarbete ytterligare har stärkts, har tagit initiativ till att medlemsstaterna ska ta steg i denna riktning. Säkerhet och försvar har fått en framträdande plats på Europeiska rådets framtidsagenda . Dessa frågor har därmed såväl en säkerhetspolitisk som en europapolitisk dimension. Den fördragsmässiga grunden för EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik lades ursprungligen med 1993. Den har utvecklats i efterföljande fördrag, senast Lissabonfördraget 2009. Kännetecknande för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken är den stora bredd av instrument som EU har till sitt förfogande. Upprättandet av Pesco är ett led i att uppnå målsättningarna i EU:s globala strategi som presenterades och som innehåller riktlinjer för EU:s externa agerande. Strategin utgår från en bred syn på säkerhet och uppföljningen sker på ett antal prioriterade områden. Säkerhet och försvar är ett av dessa. Det kompletteras bland annat av arbetet med att utveckla en integrerad ansats för kris och konflikt, som ska täcka hela konfliktcykeln och leda till en bättre samverkan mellan olika utrikes- och säkerhetspolitiska instrument. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken är en del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och tillhandahåller en operativ kapacitet för civil och militär krishantering. EU kan använda sig av denna kapacitet vid uppdrag utanför unionens gränser för att bevara freden, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med . I artikel 43 anges att de uppdrag där unionen kan använda civila och militära resurser inbegriper gemensamma insatser för avrustning, humanitära insatser och räddningsinsatser, militära rådgivnings- och biståndsinsatser, insatser med stridande förband vid krishantering, inklusive fredsskapande åtgärder och stabiliseringsinsatser vid konflikter. Sådana insatser beslutas av rådet med enhällighet. EU har genomfört närmare 40 sådana civila och militära insatser i , och . har bidragit till samtliga EU-ledda insatser. Pesco utgör en del av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken och därmed av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Artikel 42.6 i föreskriver att de medlemsstater som uppfyller högre krav på militär kapacitet och som har gjort mer bindande åtaganden på området med tanke på de mest krävande uppdragen ska upprätta ett Pesco inom ramen för unionen. Pesco ska bidra till att medlemsstaterna kan uppfylla ambitionsnivån för EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik, som rådet antog i 2017/18:44 november 2016 och som bekräftades av . I enlighet med dessa slutsatser och den globala strategin har sedan flera steg tagits för att vidareutveckla den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. fattade rådet beslut om att initiera en samordnad årlig försvarsöversikt (on Defence) som syftar till att ge en gemensam lägesbild avseende medlemsstaternas förmågeutveckling, på frivillig och mellanstatlig basis. beslutade rådet att inrätta en planerings- och ledningsfunktion på strategisk nivå för EU:s militära tränings- och utbildningsinsatser (Military Planning and Conduct Capability), som också ska stärka civilmilitär samverkan. presenterade även Kommissionen ett förslag till en europeisk försvarsfond (EDF) som ska bestå av två delar, ett forskningsprogram och ett försvarsindustriellt program. beslutade rådet att inleda en civil stabiliseringsinsats i , för att stödja en reformering av landets civila säkerhetssektor. antog rådet slutsatser som etablerar en vägkarta för att stärka den civila delen av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken, genom en plan för civil kapacitetsutveckling, en översyn av de prioriterade uppgifterna, förbättringar av den civila snabbinsatsförmågan samt en politisk överenskommelse om att stärka den civila krishanteringsförmågan. protokoll 10 innehåller bestämmelser om inrättandet av Pesco. I protokollet anges bl.a. följande principer. Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken bygger på en ökande samstämmighet mellan medlemsstaternas åtgärder. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken utgör en integrerande del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Genom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken tillförsäkras unionen en operativ kapacitet som stöder sig på civila och militära resurser. EU får använda sig av den operativa kapaciteten utanför unionen för de uppdrag som avses i artikel 43 i i syfte att bevara fred, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med principerna i . Utförandet av nämnda uppgifter bygger på den militära kapacitet som tillhandahålls av medlemsstaterna, i enlighet med principen om en enda uppsättning av styrkor. Unionens gemensamma säkerhets- och försvarspolitik påverkar inte den särskilda karaktären av vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik. Pesco ska vara öppet för varje medlemsstat som åtar Prop. sig att utveckla sin försvarskapacitet genom nationella bidrag och deltagande i multilaterala styrkor, deltagande i försvarsmaterielprogram samt har kapacitet att tillhandahålla särskilda stridsenheter för de externa krishanteringsinsatser som avses i artikel 43 av , särskilt för att tillmötesgå framställningar från FN. Unionen ska vara i stånd att fullt ut ikläda sig det ansvar som åligger den som medlem av det internationella samfundet och FN kan komma att begära unionens bistånd för brådskande insatser i enlighet med kapitel VI och VII. I förordet och bilaga I till den gemensamma underrättelsen till rådet och den höga representanten redovisas skälen för att upprätta Pesco och samarbetets grundläggande principer i enlighet med artiklar 42 och 46 samt protokoll 10. Inledningsvis i underrättelsen erinras om de bestämmelser i fördraget som är av relevans för Pesco. Det framhålls vidare att EU och dess medlemsstater är beslutna att främja en regelbaserad multilateral världsordning med FN som kärna. Det bedöms att Pesco kan lämna ett betydelsefullt bidrag till att uppnå den ambitionsnivå för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken som medlemstaterna kommit överens om i rådsslutsatser som antogs . Etablerandet av Pesco anses vara ett viktigt steg för att uppnå mål i EU:s globala strategi. Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken vilar på mellanstatlig grund. behöver ta ett större ansvar för sin egen säkerhet, som nationella omständigheter och rättsliga åtaganden ska beaktas, något som konstaterade . Deltagande i Pesco är frivilligt och påverkar inte den nationella suveräniteten. Vidare ska genomförandet ske i full enlighet med fördragets bestämmelser och med respekt för varje deltagarlands konstitutionella bestämmelser. Pesco erbjuder ett rättsligt ramverk för samarbete, förankrat i EU- fördraget. Inom ramen för detta övergripande rättsliga ramverk görs ett antal åtaganden som bör ses som politiskt bindande och som syftar till att praktiskt förbättra de deltagande staternas militära förmågor bland annat genom konkreta projekt. De deltagande staterna ser Pesco som ett centralt instrument för att främja sammanhållning, kontinuitet, samordning och samarbete på detta område, baserat på överenskomna politiska riktlinjer och med en årlig uppföljning. Vidare understryks att Pesco ska vara ambitiöst och inkluderande samt ha en stegvis och modulär ansats. Den stegvisa ansatsen innebär att åtaganden inom Pesco ska genomföras . Den modulära ansatsen innebär att det praktiska samarbetet inom Pesco ska ske i olika projekt, där stater deltar på frivillig basis. 2017/18:44 Pesco ska vara komplementärt till Nato, som fortsätter att vara forumet för kollektivt försvar för de EU-medlemmar som också är Nato-allierade. Pesco ska möjliggöra framsteg i fråga om investeringar i försvarsmateriel och öka tillgängligheten av försvarsförmågor. I finns ett antal kriterier för deltagandet i Pesco. Dessa handlar om att medlemsstaterna ska utveckla sina nationella bidrag och i förekommande fall delta i multinationella styrkor, och att delta i europeiska försvarsmaterielprogram samt verksamhet inom Europeiska försvarsbyrån. Därutöver ska en medlemsstat som vill delta i Pesco ha kapacitet, antingen nationellt eller som en del av multinationella styrkor, att delta i externa krishanteringsinsatser. I protokoll 10 listas fem områden inom vilka de deltagande medlemsstaterna åtar sig att vidta åtgärder. Deltagarna i Pesco åtar sig att samarbeta i syfte att nå överenskomna mål för nivån på investeringar i försvarsmateriel, och för andelen forskning och utveckling av försvarsbudgeten, att harmonisera identifieringen av militära behov, att öka tillgängligheten, interoperabiliteten, flexibiliteten och tilltransportförmågan för gemensamma krishanteringsinsatser, att samarbeta för att stärka kapacitetsutvecklingen, samt att delta i materielutvecklingsprogam inom Europeiska försvarsbyrån. I bilaga II till underrättelsen till rådet och den höga representanten listas de åtaganden som deltagande i Pesco medför. Dessa är att betrakta som politiska målsättningar och ska uppfyllas med beaktande av nationella omständigheter. De deltagande staterna åtar sig att göra förnyade ansträngningar för att uppnå de kollektiva, frivilliga riktmärken om investeringar i försvarsmateriel, som medlemsstaterna enades om 2007. Målsättningen är att ökningar av försvarsbudgetarna ska ske för detta ändamål om så krävs för att försvarsutgifternas andelar för materielinvesteringar samt forskning- och teknikutveckling ska uppnå riktmärkena. Pesco-deltagarna åtar sig vidare att samarbeta för att stärka EU:s förmågeutveckling, bl.a. inom ramen för Europeiska försvarsfonden som är på väg att etableras och den samordnade årliga försvarsöversikten (CARD) som inrättades . Pesco-deltagarna åtar sig att öka samarbetet inom cyberförsvar genom informationsutbyte, utbildning och operativt stöd. Åtagandena inom Pesco innehåller även försvarsindustriella inslag, till exempel att s.k. onödiga överlappningar inom försvarsindustrin ska undvikas, samt att samarbetsprogrammen endast ska gynna industri som skapar mervärde på EU:s medlemsstaters territorium. Deltagarna i Pesco åtar sig även att tillgängliggöra strategiskt insatsbara styrkeformationer, som ska registreras i en databas i syfte att underlätta styrkegenerering vid eventuella framtida insatser. Syftet är dock inte att upprätta en stående styrka eller ett snabbinsatsförband. Deltagarna ska även sträva efter snabba nationella beslutsprocesser. Deltagarna åtar sig att inom ramen för sin nationella kapacitet och sina resurser ge substantiellt stöd till gemensamma EU-insatser som rådet fattat beslut om med enhällighet. De ska även bidra till EU:s stridsgrupper genom att anmäla eventuella bidrag i förväg samt Prop. 2017/18:44 genomföra stridsgruppsövningar. Inom ramen för Pesco ska deltagarna verka för att förenkla och standardisera förfaranden för gränsöverskridande militära transporter. Pesco-deltagarna ska öka interoperabiliteten mellan sina respektive styrkor genom att komma överens om gemensamma tekniska och operationella standarder samt utvärderingskriterier för stridsgrupperna. Pesco-deltagarna åtar sig att sträva efter en ambitiös ansats för gemensamfinansiering av gemensamma insatser bortom rådsbeslutet om översynen av finansieringsmekanismen . Athena-mekanismen syftar till att hantera finansieringen av gemensamma kostnader för EU:s militära insatser. Deltagarna förbinder sig att delta i minst ett Pesco-projekt. Inom ramen för Europeiska försvarsbyrån ska de deltagande staterna säkerställa att finansierade Pesco-projekt syftar till att stärka den europeiska försvarsindustrins konkurrenskraft genom samarbete och att undvika onödiga överlappningar, samt att dessa samarbetsprogram endast ska stödja entiteter som genererar mervärde på europeiskt territorium. En utvecklad beskrivning av styrningen av Pesco finns i bilaga III till underrättelsen till rådet och den höga representanten. Av bilagan framgår att Pesco ska vara drivet av dess medlemsstater. Existerande rådsstrukturer och sekretariatsfunktioner ska användas. Beslut inom Pesco ska fattas med enhällighet i omröstningar där endast de länder som deltar i Pesco har rösträtt. Den höga representanten, utrikestjänsten (EEAS) och Europeiska försvarsbyrån () kommer tillsammans att fungera som sekretariatsfunktion. Styrningen av specifika Pesco-projekt kommer att utformas av de medlemsstater som deltar i det specifika projektet. kommer att stödja medlemsstaterna i utvärdering, prioritering och genomförande av projekt. Tredjeland kommer kunna delta i enskilda projekt om vissa kriterier uppfylls. De exakta formerna för tredjelandsdeltagande kommer att fastställas av rådet i ett senare skede. Genomförandet av Pesco ska säkerställas genom en översyn av nationella genomförandesplaner. De första nationella genomförandeplanerna ska färdigställas inför upprättandet av Pesco . Den höga representanten, och kommer att utvärdera hur medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden baserat på de nationella genomförandesplanerna. Denna utvärdering kommer i enlighet med artikel 46 i att ligga till grund för rekommendationer och beslut, som antas av rådet med enhällighet. Vid slutet av varje genomförandesfas (2021 respektive 2025) kommer en strategisk utvärdering att genomföras. bör delta i Pesco Regeringens förslag: godkänner deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen. beslutar att förkorta motionstiden till . Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att europa-, säkerhets- och försvarspolitiska skäl talar för ett svenskt deltagande i Pesco. EU är viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska plattform. har ett starkt intresse av att EU fortsätter att lämna avgörande bidrag till fred, demokrati och försoning inom och globalt. bidrar till att vi kan uppnå målen för vår nationella säkerhet också i relation till världen utanför EU. Genomförandet av EU:s globala strategi stärker EU som säkerhetspolitisk aktör på en rad områden. står inför de största och mest komplexa säkerhetspolitiska utmaningarna på mycket . Ingen europeisk stat kan på egen hand möta dagens säkerhetspolitiska utmaningar. måste därför ta ett större ansvar för sin egen säkerhet. Samarbete inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken kan bidra till detta. Stärkta europeiska förmågor förbättrar även förutsättningarna för den transatlantiska samarbete, som fortsatt är central för säkerhet. Regeringens utgångspunkt är att ett handlingskraftigt och sammanhållet EU, som för en principfast säkerhetspolitik, är av stor vikt för nationella säkerhet. I det rådande omvärldsläget är EU viktigare för säkerhet och välstånd . Regeringen anser att det är av stor vikt att EU:s civila och militära krishanteringsförmåga är anpassad till de hot och utmaningar som unionen ska hantera i ett mer osäkert omvärldsläge. Ett Pesco som är inkluderande och resultatorienterat kan bidra till att medlemsstaterna kan uppnå den ambitionsnivå för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken som de gemensamt lade fast i rådsslutsatser har ett övergripande intresse av att EU:s säkerhets- och försvarspolitiska initiativ blir framgångsrika och stärker grundläggande svenska försvars- och säkerhetsintressen. Det är regeringens bedömning att Pescos utformning gör att det kommer att bidra till att stärka såväl EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik som EU:s Detta var regeringens två övergripande intressen i Regeringen bedömer också att deltagande i Pesco ger bättre förutsättningar att i bred bemärkelse påverka utformningen och genomförandet av EU:s gemensamma utrikes-, säkerhets- och Regeringen konstaterar vidare att samarbetet är mellanstatligt och förenligt med militära alliansfrihet. Mot bakgrund av den förändrade säkerhetspolitiska situationen i har fattat beslut om en ny försvarspolitisk inriktning. Det enskilt viktigaste –2020 är att Prop. 2017/18:44 öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. Det svenska försvaret går från ett insatsförsvar till ett försvar som tydligare inriktas mot den nationella försvarsdimensionen. Den nya inriktningen är att skapa ett modernt totalförsvar för att kunna hantera de utmaningar och hot som följer av det förändrade säkerhetspolitiska läget. Ytterst ska försvaret kunna möta ett väpnat angrepp. Ett deltagande kommer att ske i enlighet med försvarinriktningsbeslut för perioden –2020. Regeringen konstaterar vidare att det svenska försvaret har en hög grad av interoperabilitet enligt de standarder som upprättats av Nato och som också utgör grund för interoperabilitet inom ramen för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. Svenska försvarsmyndigheter bedriver ett omfattande internationellt samarbete på bilateral, nordisk och europeisk nivå. Potentialen att bidra till operativ förmåga för deltagande medlemsstaters försvarsmakter är av stor vikt för prioriteringen av de Pesco-projekt som kommer att utgöra substansen i samarbetet. Eftersom varje land endast har en uppsättning styrkor kommer de förmågor som utvecklas inom ramen för samarbetet även att kunna bidra till insatser ledda av FN eller Nato, att kunna bidra till den svenska nationella försvarsförmågan och stärka regionala försvarssamarbeten. Regeringen framhåller att ska fortsätta sitt aktiva engagemang och deltagande i internationella fredsfrämjande insatser, såväl civila som militära. Deltagande i sådana insatser är dels viktigt för vår nationella säkerhet, dels ett sätt att visa solidaritet och fördjupa samarbetet med länder och organisationer. Regeringen anser att målsättningen bör vara att EU självständigt ska kunna täcka hela spektrumet av de krishanteringsinsatser som anges i , inklusive de mest krävande insatserna. Pesco berör områden inom försvarspolitiken där regeringen bedömer att det finns ett strategiskt intresse att deltar. Regeringen kommer att verka för en effektivare europeisk försvarsindustri inom Pesco. Det är angeläget att deltar i samarbetet från början, så att har inflytande över de beslut som ska fattas inom samarbetet kort efter upprättandet. Därför föreslår regeringen att beslutar om förkortad motionstid till för följdmotioner till propositionen. Mot bakgrund av att sedan starten av den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken tagit en aktiv och betydande del i denna bedömer regeringen att med sitt omfattande engagemang uppfyller kriterierna för att delta i Pesco. Ett svenskt deltagande i Pesco bekräftar och tydliggör den nuvarande svenska ambitionen för deltagandet i den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken. 2017/18:44 Ett deltagande i Pesco är bl.a. förknippat med politiska åtaganden avseende utvecklingen av försvarsbudgeten, framför allt vad gäller hur stora andelar av försvarsbudgeten som bör avsättas för investeringar, samt försvarsforskning och teknikutveckling. deltagande bedöms inte öka de sammantagna utgifterna för berörda utgiftsområden. Deltagande innebär heller inga bindande ekonomiska åtaganden . De politiska åtaganden som berör försvarsanslagens framtida utveckling kommer i sedvanlig ordning att underställas , som beslutar om statens budget. Även deltagande i enskilda projekt inom ramen för Pesco såväl som åtaganden kopplade till internationella insatser kan få finansiella och verksamhetsmässiga konsekvenser. Regeringen konstaterar att sådana beslut måste bedömas och motiveras från fall till fall utifrån svenska nationella överväganden och finansieras inom beslutade och beräknade anslagsramar på berörda utgiftsområden. Pesco bedöms inte få några miljömässiga konsekvenser.