prop · H403160 · 2017-05-10 00:00:00 — Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syfte, revisionsfrågor och avgränsningar Exportkontrollens syfte och organisation Regeringens övergripande ansvar för exportkontrollen Vägledning avseende tolkningen av regelverken Processen för tillstånd för export Hantering av risk för korruption Dokumentation i ärenden avseende tillstånd för export Genomgång av dokumentationen i ärenden Allmänt om dokumentationen i ärenden Dokumentation av tillämpningen av regelverken i tillståndsgivningen Riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan Till rapporten finns en ytterligare bilaga att ladda ned från . Denna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. sammanställning av aspekter som bör beaktas i exportkontrollen R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillåter i viss utsträckning export av krigsmateriel. En viktig anledning till detta är att i förlängningen kunna tillgodose det svenska försvarets behov av materiel. Värdet av den svenska exporten av krigsmateriel varierar kraftigt mellan åren eftersom enskilda stora affärer påverkar statistiken. har värdet uppgått till mellan 7,6 och . Exportkontrollen av krigsmateriel är viktig för att säkerställa att exporten endast sker till mottagarländer som är acceptabla ur ett svenskt perspektiv och att uppfyller sina internationella åtaganden på området. En väl fungerande exportkontroll är enligt också viktig för allmänhetens förtroende för att exporten av krigsmateriel sker på korrekta grunder. Det finns svensk lagstiftning som styr exportkontrollen av krigsmateriel. Närmare principer för tillståndsgivningen finns i riktlinjer som återfinns i förarbeten till lagstiftningen och som utvecklats genom praxis. Enligt det svenska regelverket ska säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för en export vägas mot utrikespolitiska hinder för exporten. har också internationella åtaganden på exportkontrollområdet, och de viktigaste är EU:s gemensamma ståndpunkt och , (ATT). prövade regeringen alla ärenden om tillstånd för export av krigsmateriel, men genomförs exportkontrollen av en myndighet, (). Regeringen har dock fortsatt ett övergripande ansvar för exportkontrollen. ISP ska lyfta viktiga ärenden till regeringen för beslut och har möjlighet att samråda med (), som är ett parlamentariskt sammansatt rådgivande organ. På grund av att dokumentationen i ärenden till stor del omfattas av sekretess är möjligheterna till insyn i exportkontrollverksamheten begränsade. Syftet med granskningen har varit att undersöka om exportkontrollen av krigsmateriel sker på ett effektivt sätt och fungerar såsom avsett. Det finns flera sätt att definiera vad det innebär att en viss uppgift bedrivs på ett effektivt sätt. har i denna granskning valt att undersöka några aspekter som är viktiga för att exportkontrollen ska bedrivas på ett effektivt sätt, nämligen dokumenterade rutiner och arbetssätt, tillräcklig dokumentation, tillräcklig kompetens, tillgång till information, och skydd mot korruption. Granskningen har även behandlat hur regeringen hanterar sitt övergripande ansvar för exportkontrollen. Det har inte ingått i granskningen att pröva riktigheten i ISP:s beslut eller att bedöma exportkontrollens effekter, t.ex. att export sker till acceptabla mottagarländer. I granskningen har inte heller ISP:s effektivitet i form av t.ex. handläggningstider bedömts. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L Granskningen visar att ISP förefaller ha ett fungerande arbetssätt, och att det i regel framgår av dokumentationen vilka aspekter som varit viktiga för myndighetens beslut i enskilda ärenden. ISP saknar dock gemensamma beslutade rutiner som omfattar samtliga steg i handläggningen av krigsmaterielärenden. Dessutom saknas dokumenterade bedömningar av vissa enskilda aspekter i många ärenden och det framgår inte alltid hur relevanta aspekter vägts samman till ett slutgiltigt beslut. Enligt leder detta, speciellt med tanke på att myndighetens kompetens är sårbar, till risker när det gäller kvalitet och kontinuitet i besluten. Granskningen visar även att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har säkerställt att exportkontrollen fungerar som det var tänkt genom att förtydliga hur regelverken ska tillämpas. Beroende av kompetens hos nyckelpersoner ökar betydelsen av rutiner och dokumentation ISP är en liten myndighet som är beroende av specialistkompetens som finns hos ett fåtal nyckelpersoner. Detta innebär enligt att myndigheten är sårbar och att kompetens och kunskap som är central för att myndigheten ska kunna fungera effektivt riskerar att gå förlorad om någon av nyckelpersonerna avslutar sin anställning. En noggrann dokumentation och gemensamma dokumenterade rutiner som omfattar samtliga steg i handläggningen är därför viktiga för att bevara det institutionella minnet och säkerställa kontinuitet i tillståndsgivningen. Gemensamma dokumenterade rutiner för handläggningen av krigsmaterielärenden saknas ISP förefaller enligt bedömning ha ett fungerande arbetssätt, men myndigheten saknar gemensamma dokumenterade rutiner som omfattar samtliga steg i handläggningen av krigsmaterielärenden. Det saknas även fastlagda metoder för hur bedömningar av olika kriterier ska göras. Avsaknaden av skriftliga rutiner påpekades av årliga revision . ISP arbetar med en översyn av sina processer och rutiner, men översynen var för denna granskning fortfarande inte slutförd. Det framgår inte alltid av dokumentationen om en bedömning av samtliga relevanta aspekter i det svenska regelverket har gjorts Granskningen har visat att det i regel framgår av dokumentationen i ärendena vilka aspekter som har varit viktiga i bedömningen. I många fall saknas dock dokumenterade explicita bedömningar av enskilda aspekter och det framgår inte alltid hur relevanta aspekter har vägts samman till ett slutgiltigt beslut. Enligt det svenska regelverket måste det finnas säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för att tillstånd för export av krigsmateriel ska kunna beviljas och dessa ska vägas R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N mot eventuella utrikespolitiska hinder. I de granskade ärendena är motivet till export av krigsmateriel främst försvarspolitisk nytta, och en bedömning av detta finns i regel alltid dokumenterad i mer komplexa ärenden. En beskrivning av relevanta utrikespolitiska aspekter finns i regel i dokumentationen i ärendena men det saknas ofta explicita bedömningar, t.ex. av om kränkningar av mänskliga rättigheter ska karaktäriseras som grova och omfattande. Samtliga aspekter som är relevanta i ett ärende ska enligt det svenska regelverket vägas samman i en totalbedömning. I ärenden som varit föremål för samråd i EKR framgår det i regel inte av dokumentationen i ärendena hur ISP mot bakgrund av samrådet kommit fram till ett beslut. I samtliga av dessa ärenden har ISP dock beslutat i enlighet med ställningstagandet som gjorts av majoriteten av EKR-leda- möterna. ISP har uppgett att anledningen dokumenteras i de fall ISP inte ansluter sig till EKR-majoritetens ställningstagande. I övriga ärenden av mer komplex karaktär framgår det i regel hur ISP har kommit fram till ett beslut. När det gäller rutinärenden har ISP beslutat att endast ta fram föredragningspromemorior om det finns särskilda skäl till det. För de mottagarländer som är aktuella i rutinärenden framgår det av de svenska riktlinjerna och praxis att utrikespolitiska hinder inte föreligger samt att samverkan får anses vara i linje med säkerhetspolitik. ISP har uppgett att en självständig tillståndsprövning ändå görs i varje enskilt fall. har inte kunnat bedöma om så är fallet, eftersom det inte finns någon dokumentation av de överväganden eller bedömningar som gjorts i de rutinärenden som ingick i granskningen. Det framgår inte alltid av dokumentationen att de internationella regelverken tilllämpats i tillståndsgivningen Det finns några kriterier rörande mänskliga rättigheter och väpnad konflikt i EU:s gemensamma ståndpunkt som utgör så kallade ovillkorliga hinder. Det innebär att om dessa kriterier är uppfyllda får inte bevilja tillstånd för export. Dessa kriterier behandlas inte systematiskt i dokumentationen i ärendena, utan tas endast upp i de ärenden där ISP har ansett att de är relevanta. I många ärenden framgår det inte om och hur ISP har bedömt att kriterierna inte är relevanta i det aktuella ärendet. Enligt ISP förklaras detta av att bedömningen enligt de svenska riktlinjerna oftast blir striktare och att materiel som exporteras från ofta inte är relevant för dessa kriterier. Enligt kan det dock vara svårt att i efterhand veta att en bedömning gjorts att ett visst kriterium inte är relevant i ett visst ärende om det inte dokumenteras. Kriterierna i ATT överlappar i många hänseenden de svenska riktlinjerna och kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt. Det finns dock några aspekter som endast finns i ATT, och dessa omnämns inte i dokumentationen i ärendena. Det är utifrån dokumentationen oklart vilken påverkan ATT har haft på tillståndsgivningen. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L Mer omfattande säkerhetspolitiska analyser av den framtida utvecklingen i mottagarländer efterfrågas Enligt ISP är korrekta analyser av mottagarlandet grundläggande för en effektiv exportkontroll. ISP anser att det skulle vara önskvärt att myndigheten kunde genomföra heltäckande säkerhetspolitiska analyser av den framtida utvecklingen i olika länder och regioner, men att myndigheten inte har kapacitet att göra sådana analyser. ISP har möjlighet att efterfråga information från , t.ex. i samband med att ärenden blir föremål för samråd i EKR. Underlagen från inför samråd i EKR innehåller dock i många fall inte heller sådana analyser. ISP:s skydd mot korruption inom myndigheten är bristfälligt ISP har vidtagit vissa åtgärder för att motverka korruption inom myndigheten, t.ex. har myndigheten tagit fram policydokument. ISP har dock ingen dokumenterad riskanalys där risken för korruption i myndighetens verksamhet värderas. En sådan analys är enligt grundläggande för det korruptionsförebyggande arbetet. ISP har uppgett att myndigheten bedömer risken för korruption i verksamheten som låg, bland annat eftersom myndigheten endast har kontakt med svenska företag och eftersom prövningen ofta sker i ett tidigt skede när det ännu inte finns någon affär. ISP har inte heller några skriftliga rutiner för rapportering av misstankar om oegentligheter. Regeringen fattar ytterst sällan beslut i enskilda tillståndsärenden Utgångspunkten när ISP utpekades som tillståndsmyndighet var att regeringen fortsatt skulle ansvara för och styra praxis genom att besluta i vissa viktiga ärenden som rör export av krigsmateriel. Enligt lagstiftningen ska ISP överlämna ärenden till regeringen för beslut om ärendet har ”principiell betydelse eller annars är av särskild vikt”. ISP har dock endast överlämnat några enstaka ärenden till regeringen . Enligt ISP har det inte funnits fler ärenden som myndigheten ansett vara av den karaktären att de ska överlämnas till regeringen. Enligt UD följer regeringen utvecklingen av ISP:s exportkontroll och har inte sett någon anledning att framföra synpunkter på hur ISP tillämpar gällande regelverk och praxis i sitt beslutsfattande eller att vidta åtgärder för att se till att ISP lyfter fler ärenden till regeringen för beslut. kan inte avgöra om det faktum att ISP överlämnar så få ärenden till regeringen för beslut beror på att det inte funnits ärenden som varit ”av principiell betydelse eller annars av särskild vikt” eller på att det har funnits sådana ärenden men att ISP underlåtit att lyfta dem till regeringen. En konsekvens av att regeringen så sällan fattar beslut i ärenden är enligt att det är svårt att utkräva politiskt ansvar för enskilda beslut på området. Granskningen har visat att ISP, ofta efter samråd med EKR, fattar viktiga beslut som kräver politiska avvägningar. Dessa beslut fattas av ISP:s generaldirektör och R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan inte ändras av regeringen. En bredare diskussion om exportkontrollpolitiken är dock möjlig, t.ex. i samband med att regeringen lämnar en årlig skrivelse om exportkontrollen till . Regeringen har inte tydliggjort hur olika regelverk på området ska tillämpas Regeringen har angett att de svenska och internationella regelverken ska tillämpas parallellt, och att den bestämmelse som är striktast i det enskilda fallet ska gälla. Regeringen har dock inte utrett hur regelverken förhåller sig till varandra, t.ex. när det gäller vilket regelverk som är striktast på olika punkter, och inte heller närmare definierat de begrepp som används i de olika regelverken. Det innebär att den krävande uppgiften att bedöma hur regelverken ska tolkas och tillämpas till stor del har överlåtits på ISP. De nuvarande skrivna svenska riktlinjerna är . har stora förändringar skett i form av omvärldsutveckling, utveckling av praxis samt tillkommande internationella åtaganden. Enligt är en uppdatering av de skrivna riktlinjerna nödvändig för att de ska kunna fungera som ett vägledande dokument, och det har även framhållits i utredningar både 2005 och 2015. I den så kallade KEX- utredningens slutbetänkande framhålls att det är angeläget att regeringen utarbetar nya riktlinjer som i ett dokument sammanför alla nationella och internationella principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen. ISP har också efterfrågat en utredning för att klargöra hur de olika regelverken skulle kunna sammanfogas i ett dokument. Regeringen planerar att lämna en proposition till i syfte att i enlighet med utredningens förslag skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater. Eftersom processen att ta fram ny lagstiftning på området pågick för denna granskning var det för tidigt att säga om konsoliderade riktlinjer kommer att tas fram. •Regeringen bör se till att det utreds hur de olika regelverken förhåller sig till varandra och hur olika begrepp ska tolkas. •ISP bör skyndsamt slutföra arbetet med att ta fram skriftliga rutiner som inkluderar samtliga steg i handläggningen av krigsmaterielärenden och ta fram metoder när det gäller hur kriterier i de olika regelverken ska bedömas. •ISP bör säkerställa att det framgår av dokumentationen i ärendena att en bedömning har gjorts av alla relevanta aspekter. Även för ärenden av rutinkaraktär bör någon form av dokumentation finnas av att nödvändiga överväganden gjorts. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L •ISP bör säkerställa att myndigheten har tillgång till den information som behövs för att göra bedömningar av samtliga aspekter som ska beaktas i tillståndsgivningen. •ISP bör genomföra och dokumentera en riskanalys som inkluderar risken för korruption i myndighetens verksamhet. Myndigheten bör även ta fram rutiner för hur rapportering och hantering av misstankar om oegentligheter ska ske. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Bakgrund och motiv har av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska skäl valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel. En viktig anledning till detta är att i förlängningen kunna tillgodose det svenska försvarets behov av materiel och kunnande. Under blev den svenska försvarsindustrin en viktig del av den svenska säkerhetspolitiken, och ambitionen var att skulle vara oberoende av utländska leverantörer. Efter det slut har behovet av materielsamarbeten med andra länder ökat successivt. Detta samarbete bygger enligt regeringen på export och import av krigsmateriel (skr. 2015/16:114). Värdet av krigsmaterielexport varierar kraftigt över åren på grund av att stora affärer har stor inverkan på statistiken. har värdet varierat från 13,9 miljarder till 7,6 miljarder . Det låga värdet beror delvis på att andelen leveranser av större system var låg jämfört med andra år (skr. 2015/16:114, s. 5 och bilaga 1). Det varierar även kraftigt till vilka länder exporten går. var de tre största exportdestinationerna , och (2011). gick av krigsmaterielexporten till länder inom EU och andra länder som har ett långvarigt samarbete med, t.ex. , och (2015). Generellt sett har den säkerhetspolitiska utvecklingen inneburit att svensk försvarsindustri sökt sig till nya marknader, även när det gäller försäljningen av större vapensystem (SOU 2015:72, del 1, s. 217–225; 2013a, s. 15). Exportkontrollen av krigsmateriel är viktig för att säkerställa att exporten endast sker till mottagarländer som är acceptabla ur ett svenskt perspektiv och att uppfyller sina internationella åtaganden på området (skr. 2015/16:114).1 Enligt det svenska regelverket ska säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för en export vägas mot utrikespolitiska hinder för exporten.2 internationella åtaganden på exportkontrollområdet är främst EU:s gemensamma ståndpunkt3 och , (ATT).4 En väl fungerande exportkontroll är enligt 1Intervju vid UD, . 2Bestämmelser kring detta återfinns i lagen (1992:1300) om krigsmateriel, samt i riktlinjer som fastställts i förarbeten till lagen (prop. 1991/92:174) och genom utvecklingen av praxis. 3Rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. 4Arms , United Nations 2013. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L också viktig för allmänhetens förtroende för att exporten av krigsmateriel sker på korrekta grunder. Regeringen har ett övergripande ansvar för exportkontrollen, men genomförs exportkontrollen av en myndighet, ().5 ISP ansvarar även för exportkontrollen av civila produkter som också skulle kunna användas för att framställa massförstörelsevapen eller krigsmateriel, så kallade produkter med dubbla användningsområden (PDA). ISP har möjlighet att samråda med () som är ett parlamentariskt sammansatt rådgivande organ, och ska lyfta ärenden som ”har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt” till regeringen för beslut. En given utgångspunkt när ISP bildades var att regeringen fortsatt skulle styra praxis genom att besluta i sådana ärenden (prop. 1995/96:31). har ett antal utredningar genomförts om exportkontrollen av krigsmateriel. Ett exempel är (KRUT) som slutförde sitt uppdrag 2005. Utredningen kom bl.a. fram till att organisationen för exportkontroll var ändamålsenlig och att ISP fattat beslut i enlighet med den inriktning som gavs i gällande regelverk och andra styrdokument (SOU 2005:9). tillsattes en parlamentarisk kommitté, (). Bakgrunden var att hade efterfrågat ett förslag till ny krigsmateriellagstiftning, som skulle innebära en skärpning av exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. I ett delbetänkande lämnade KEX- utredningen bland annat förslag till effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (SOU 2014:83). I sitt slutbetänkande som publicerades föreslog utredningen en skärpning av exportkontrollen främst genom att ett demokratikriterium tillförs regelverket. Inga förändringar i den nuvarande organisationen föreslogs (SOU 2015:72). Regeringen planerar att lämna en proposition till i syfte att i enlighet med utredningens förslag skärpa exportkontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demo- kratiska stater (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 5). Trots att det har genomförts en rad utredningar på området har ingen extern granskning gjorts av hur exportkontrollen bedrivs i praktiken. gjorde en bedömning av korrektheten i ISP:s beslut, men den baserades inte på någon genomgång av dokumentation i tillståndsärenden, utan på intervjuer med bland annat företrädare för () och ISP (SOU 2005:9, s. 201). fokus var att föreslå skärpt lagstiftning och inte att utreda hur exportkontrollen genomförs i praktiken. Den information som finns i utredningens slutbetänkande om ISP:s tillståndsgivning och utvecklingen av praxis har lämnats av myndigheten (SOU 2015:72, s. 24 och bilaga 4). Mot denna bakgrund har bedömt att en granskning på området är motiverad. 5ISP är en myndighet under . flyttades det politiska ansvaret för exportkontrollfrågoma över till justitieministern. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N omfattas verksamheten av naturliga skäl av en hög grad av sekretess, och möjligheterna till insyn är därför begränsade. har genom sitt mandat möjlighet att ta del av relevanta handlingar, och ett ytterligare motiv till granskningen har därför varit att öka kunskapen om hur exportkontrollen genomförs i praktiken och därigenom ge viss insyn i en annars hemlig verksamhet. I genomförandet av granskningen har tagit hänsyn till att ett lagstiftningsarbete pågår med anledning av . Utredningens slutbetänkande innehåller inte några förslag att ändra den grundläggande organisationsstrukturen, utan det befintliga systemet föreslås bestå. Därför bedömer att det är fortsatt relevant att genomföra en granskning på området. 1.2 Syfte, revisionsfrågor och avgränsningar Syftet med granskningen är att undersöka om exportkontrollen av krigsmateriel sker på ett effektivt sätt och fungerar såsom avsett. Utifrån syftet har följande revisionsfrågor formulerats: •Bedrivs ISP:s exportkontroll av krigsmateriel på ett effektivt sätt? •Har regeringen säkerställt att exportkontrollen av krigsmateriel fungerar såsom avsett? Det finns flera sätt att definiera vad det innebär att en viss uppgift bedrivs på ett effektivt sätt. har i denna granskning valt att undersöka några aspekter som är viktiga för att exportkontrollen ska bedrivas på ett effektivt sätt, nämligen tillräcklig dokumentation, dokumenterade rutiner och arbetssätt, tillräcklig kompetens, tillgång till information, och skydd mot korruption. När det gäller regeringens roll har granskningen inriktats på hur regeringen hanterar sitt övergripande ansvar för exportkontrollen. Detta utvecklas närmare nedan under rubriken ”Bedömningsgrunder”. Det kan särskilt framhållas att det inte har ingått i granskning att pröva riktigheten i ISP:s beslut eller att bedöma exportkontrollens effekter, t.ex. att export sker till acceptabla mottagarländer. I granskningen har inte heller ISP:s effektivitet i form av t.ex. handläggningstider bedömts.6 Exportkontroll av krigsmateriel inbegriper förutom tillstånd för utförsel bland annat tillverknings- och tillhandahållandetillstånd och tillsyn (SOU 2015:72, s. 25). Granskningen har avgränsats till ärenden som berör utförsel av krigsmateriel för 6Regeringens bedömning är att myndighetens effektivitet är god, t.ex. mätt som genomsnittliga handläggningstider och ärendebalanser, och att myndigheten visar ett gott resultat i sin verksamhet. 2016/17:1, utgiftsområde 5. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L försäljning eftersom dessa ärenden enligt bedömning utgör den centrala delen av exportkontrollen.7 Vissa aspekter som behandlats utförligt av ingår inte heller i granskningen. Det handlar om efterhandskontroller i utlandet, följdleveranser, sanktioner och rapporteringen kring exportkontrollen. En utgångspunkt i granskningen är att ISP ska bedriva exportkontrollen på ett effektivt sätt (revisionsfråga 1).