prop · H403223 · 2017-09-11 00:00:00 — En tingsrätt är långsiktigt tekniskt effektiv om den inte kan öka sin produktion utan att ytterligare resurser tillförs och att detta förhållande även gäller på lång sikt.43 En ineffektiv tingsrätt kan däremot öka sin produktion utan att resurser tillförs. Det är, som tidigare påpekats, viktigt att ha i åtanke att resultaten som presenteras när det gäller den tekniska effektiviteten är relativa mått. Detta innebär att tingsrätter som bedöms som ineffektiva är ineffektiva i förhållande till andra observerade tingsrätter.44 Tabell 4 visar den genomsnittliga långsiktiga ineffektiviteten för samtliga tingsrätter –2015. Den resamplingteknik som beskrivs i avsnitt 2.5 har använts för att ta hänsyn till osäkerhet i beräkningarna. Effektiva tingsrätter definieras som sådana tingsrätter som har en långsiktig teknisk ineffektivitet som inte är statistiskt säkerställd. Ineffektiva tingsrätter är de som har en ineffektivitet som är statistiskt säkerställd.45 43För beräkningar av långsiktig teknisk effektivitet har R-paketet rDEA använts, se Besstremyannaya & Simm (2016). 44Eftersom måttet är relativt innebär inte effektivitet att det inte teoretiskt går att producera mer. Om exempelvis andra länder inkluderas i modellen så skulle mycket väl några, eller alla, effektiva svenska tingsrätter kunna vara ineffektiva. Det vill säga, bäst i behöver inte nödvändigtvis betyda bäst i världen. 45Med statistiskt säkerställd avses en ineffektivitet som är statistiskt signifikant skild från noll på 5-procents- nivån. För en jämförelse av den beräknade ineffektiviteten per tingsrätt med respektive utan resampling se bilaga 6. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 4 Genomsnittlig långsiktig teknisk ineffektivitet i procent för perioden –2015, skalavkastning.46 Antal effektiva tingsrätter (Inef- fektivitet ej signifikant från noll) Bortsett är variationen i genomsnittlig och maximal ineffektivitet relativt liten. Det höga medelvärdet beror till viss del på att det finns fyra extremvärden detta år. Detta gäller , , och . Om dessa tingsrätter exkluderas från analysen blir medelineffektiviteten detta år . Som nämnts i kapitel 2 är det både en för- och nackdel med DEA-metoden att effektiviteten utvärderas relativt andra tingsrätter. är det endast fyra tingsrätter som utgör produktionsfronten, det vill säga som är effektiva och utgör referenspunkter för jämförelser. Detta skulle kunna innebära att metoden tvingar fram jämförelser som ger mycket hög ineffektivitet för vissa tingsrätter. En annan förklaring till att resultaten för skiljer sig så mycket från resterande år skulle kunna vara att det finns någon felaktighet i data som varken eller har kännedom om. Slutligen skulle resultaten till viss del kunna förklaras av att verksamheten vid tingsrätterna blivit mer likartad . Om så är fallet leder det till att den genomsnittliga ineffektiviteten sjunker. På grund av dess osäkerheter bör resultaten för och speciellt för tingsrätterna med hög ineffektivitet tolkas med stor försiktighet.47 var medelineffektiviteten , vilket ligger väl i paritet med den ineffektivitet som har identifierat i granskningar av Arbetsförmedlingen samt universitet och högskolor.48 Bortsett är den maximala ineffektiviteten relativt stabil. Vidare framgår att antalet och andelen tingsrätter som 46Genomsnittet är beräknat på effektivitetstal som är justerade enligt Simar och (1998) samt efter resamplingsproceduren bootstrap. 47En annan orsak till hög ineffektivitet är att effektivitet på lång sikt studeras, vilket innebär att beräkningarna förutsätter att tingsrätternas storlek kan ändras. Exempelvis kan all uppmätt ineffektivitet för förklaras av en avvikelse från optimal skala snarare än att de har en för liten produktion i förhållande till sina resurser. 48Se (2011, 2012). R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T är effektiva ökar och antalet har mer än tredubblats över den studerade perioden. var 22 av 48 tingsrätter () effektiva.49 En fördel med DEA-metoden är att ineffektivitet beräknas för varje tingsrätt. Diagram 4 visar de enskilda tingsrätternas ineffektivitet för år 2015.50 Diagram 4 Långsiktig teknisk ineffektivitet 2015, skalavkastning Diagram 4 visar ineffektiviteten i procent på den vertikala axeln och de enskilda tingsrätterna återfinns på den horisontella axeln sorterade i stigande ordning efter sin ineffektivitet. För en tingsrätt med 10 procents ineffektivitet ska resultatet tolkas som att det är möjligt att öka produktionen utan att tillföra ytterligare resurser. 49För att sätta de beräknade effektivitetstalen i ett sammanhang och illustrera förbättringspotentialen har tagit fram ett räkneexempel. Förbättringspotentialen uttrycks i antal ytterligare avgjorda mål och ärenden och beräknas genom att multiplicera varje tingsrätts faktiska produktion med tingsrättens förbättringspotential. var exempelvis summan av antalet avgjorda mål och ären- den för tingsrätten i 2 895. Beräkningarna visar på en ineffektivitet för på . Det skulle alltså vara möjligt att åstadkomma en ökning , vilket innebär att summan av antalet avgjorda mål och ärenden skulle kunna uppgå till 3 242. Denna beräkning har utförts för varje enskild tingsrätt för att sedan summeras. producerades 229 296 avgjorda mål och ärenden. motsvarar den totala förbättringspotentialen cirka 20 000 ytterligare avgjorda mål och ärenden som skulle kunnat produceras utan att ytterligare resurser hade tillförts. 50 Enskilda tingsrätters årsvisa effektivitet redovisas i bilaga 6. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Av diagrammet framgår att 22 tingsrätter () inte hade någon förbättringspotential , det vill säga i jämförelse med andra svenska tingsrätter så fanns ingen möjlighet att öka produktionen givet de tillgängliga resurserna. Av diagrammet framgår också att förbättringspotentialen inte är jämt fördelad mellan tingsrätterna. För några tingsrätter är den beräknade förbättringspotentialen relativt stor, exempelvis hade och tingsrätter en ineffektivitet på . Även uppvisar en relativt hög ineffektivitet, . När det gäller bör dock resultaten tolkas med försiktighet, eftersom domstolen är specialdomstol för vissa typer av mål. Detta skulle möjligtvis kunna ha en påverkan på den beräknade ineffektiviteten.51 De identifierade skillnaderna i effektivitet mellan tingsrätter är viktig information inför ett förändringsarbete som innebär att resurser tillförs eller reduceras. Ett tillvägagångssätt som ibland används inom den offentliga sektorn är att besparingar genomförs proportionellt, exempelvis genom att samtliga ska reducera sina resurser eller öka sin produktion med en fast procentsats. Resultaten ovan visar på risker med ett sådant förfarande. Om resurserna reduceras för en tingsrätt som är effektiv innebär det att de inte nödvändigtvis längre kan producera vad de gjorde tidigare, utan neddragningen måste mötas av en reduktion i produktionen. Det kan även innebära att effektiva tingsrätter går från att vara effektiva till att bli ineffektiva. Detta är inte fallet för de ineffektiva tingsrätterna.52 Sammantaget visar analyserna av den långsiktiga tekniska effektiviteten på en ineffektivitet som ligger i paritet med andra myndigheter i där effektivitet studerats.53 Detta innebär att det även bland tingsrätterna finns en potential som kan realiseras. Ett centralt resultat av granskning är att den ineffektivitet som finns inte är jämnt fördelad mellan tingsrätter. För att realisera den förbättringspotential som finns bör insatser inriktas mot de mest ineffektiva tingsrätterna. Det ska framhållas att nästan hälften av tingsrätterna var effektiva . 5.2 Faktorer som kan påverka effektiviteten De faktorer som kan påverka den långsiktiga effektiviteten kan grovt delas in i tre grupper. Den första av dessa är storleken på verksamheten. I både teorin och i den empiriska produktionsekonomiska forskningen antas den kortsiktiga och långsiktiga effektiviteten skilja sig åt. På lång sikt är det rimligt att anpassa såväl input som output och produktionsanläggningen. Detta behöver inte vara möjligt på kort sikt. 51För mer information kring specialmål vid se: ratt.se/Om-tingsratten/Mal-och-arenden/Specialmal/. 52Detta resonemang förutsätter att en effektiv tingsrätt även skulle vara effektiv om jämförelser gjordes med tingsrätter som inte ingår i undersökningen, exempelvis från andra länder. Om så inte är fallet, exempelvis att svenska tingsrätter systematiskt har en högre ineffektivitet än tingsrätter i andra länder så finns naturligtvis möjlighet att alla svenska tingsrätter skulle kunna bli mer effektiva. 53Se (2011, 2012). R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Exempelvis kan hyreskontrakt sträcka sig och på kort sikt är det därför svårt eller omöjligt att justera storleken i denna dimension. Som redogjordes för i kapitel 2 kan den långsiktiga effektiviteten delas in i två delar: kortsiktig teknisk effektivitet som relateras till produktionsvolym och skaleffektivitet som relaterar till avvikelser från en optimal skala. I avsnitt 5.2.1 redovisas analyserna av skaleffektiviteten. Den andra gruppen av faktorer är sådana som delvis ligger utanför tingsrätternas kontroll. har vid intervjuerna identifierat ett antal sådana faktorer, men dessa är naturligtvis en liten delmängd av allt som kan påverka. För att analysera dessa faktorers påverkan studeras skillnaderna mellan effektiva och ineffektiva tingsrätter. Exempelvis har det framkommit att det finns tingsrätter med en förhållandevis stor personalomsättning. Det finns en risk att tingsrätter med stor personalomsättning har svårt att klara produktionen eftersom nyanställda behöver tränas upp. Dessa analyser presenteras i avsnitt 5.2.2. Slutligen, en tredje grupp av faktorer är sådana som kan kopplas till den interna organisationen, som exempelvis ledarskap. De interna faktorerna ingår inte i granskning. Effektivitetstalen som presenterats i avsnitt 5.1 beräknades utifrån skalavkastning, vilket motsvarar effektivitet på . Detta antagande innebär att det i modellen antas att allt är flexibelt, även anpassning av storlek. Detta antagande är troligen inte uppfyllt på kort sikt. På kort sikt tillåts därför i allmänhet att produktionen sker vid en given skala, det vill säga att tingsrätternas storlek tas för given. Som redogjordes för i kapitel 2 är den långsiktiga tekniska effektiviteten = kortsiktig teknisk effektivitet x skaleffektiviteten. Detta innebär att om det finns information om både den långsiktiga och kortsiktiga effektiviteten, så går det att härleda den del av den långsiktiga effektiviteten som kan relateras till storleken på verksamheten. Skaleffektiviteten beräknas som kvoten mellan långsiktig och kortsiktig teknisk effektivitet. För tingsrätter som är tekniskt ineffektiva, men skaleffektiva, gäller att all ineffektivitet kan relateras till en potential att öka produktionen, givet de resurser som finns tillgängliga. För tingsrätter som är ineffektiva och skalineffektiva är tolkningen att vissa delar av den totala långsiktiga ineffektiviteten kan relateras till en potentiell produktionsökning, medan en annan del kan relateras till att verksamheten är för liten eller för stor i förhållande till den optimala storleken. Tabell 5 visar dessa tre mått per år.54 54 Resultaten baseras på beräkningar i modulen rDEA för programvaran R. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 5 Medelvärden av långsiktig, kortsiktig teknisk ineffektivitet samt skalineffektivitet för –2015, procent och antal. Anm.: Långsiktig teknisk effektivitet = kortsiktig teknisk effektivitet x skaleffektivitet. Av tabell 5 framgår det att av den långsiktiga tekniska ineffektiviteten kan hänföras till en potential att öka produktionsvolymen. Resterande del kan hänföras till att det finns tingsrätter som antingen är för små eller för stora i förhållande till den långsiktiga optimala storleken. I tabell 6 klassificeras tingsrätterna beroende på om enheten är för stor eller för liten i förhållande till optimal skala. Skalineffektiviteten för de enskilda tingsrätterna redovisas i bilaga 7. Tabell 6 Klassificering av tingsrätter avseende storlek för –2015, antal. Som framgår av tabell 6 är en stor del av tingsrätterna skaleffektiva, det vill säga de kan inte reducera eventuell ineffektivitet genom att förändra storleken på verksamheten. Antalet tingsrätter som enligt modellen är för små, i förhållande till den optimala storleken, är relativt få. Mellan tre och fem tingsrätter har haft en skalineffektivitet som beror på att de varit för små. Relativt många tingsrätter bedöms som för stora, men antalet har minskat något . 55Resultaten i tabell 5 bygger på effektivitetstal före resampling. Det innebär att de här resultaten skiljer sig något jämfört med de som presenterats i avsnitt 5.1. Skälet att inte använda resampling i de här analyserna är att skaleffektivitetsberäkningarna bygger på jämförelser mellan två analyser. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Innan policybeslut tas baserade på resultaten är det viktigt att ha i åtanke att även storleken på skaleffektiviteten varierar . För att illustrera resultaten används två tingsrätter som båda uppvisar en skalineffektivitet. För gäller följande för : långsiktig teknisk ineffektivitet = , kortsiktig teknisk ineffektivitet = samt skalineffektivitet = 2,3 procent.56 I detta fall beror den långsiktiga tekniska ineffektiviteten till drygt fyra femtedelar på att det finns potential att producera mer och knappt en femtedel på att inte har rätt storlek. Vidare visar analyserna att orsaken till skalineffektiviteten är att var för liten i förhållande till optimal storlek. hade en långsiktig teknisk ineffektivitet på . Den kortsiktiga ineffektiviteten var för och skalineffektiviteten var . Detta innebär att knappt fyra femtedelar av den långsiktiga ineffektiviteten kan kopplas till produktionspotential medan drygt en femtedel kan kopplas till tingsrätts storlek. För gäller dock att den, enligt analyserna, enbart kan reducera sin skalineffektivitet genom att bli mindre. För finns alltså både en potential att producera mer, men att tingsrätten skulle kunna bli mer effektiv genom att bli något mindre. Som tidigare redovisats är ett av huvudskälen till att använda DEA-metoden att den kan hantera flera input- och outputdimensioner. För att ge en illustration av begreppet storlek har hypotetiska input- och outputvariabler definierats. Dessa hypotetiska variabler består av det totala antalet arbetstimmar och det totala antalet mål och ärenden. Dessa båda summor illustrerar storlek i input respektive output. Tabell 7 visar medelvärdet för summan av personal, uttryckt i helårsarbetare och summan av mål och ärenden för de olika grupperna som presenterades i tabell 6.57 56Den långsiktiga effektiviteten beräknas genom multiplikation mellan kortsiktig teknisk effektivitet och skaleffektivitet. Procenttalen summeras alltså inte utan multipliceras enligt: 1,101 x 1,023 = 1,126. 57En helårsarbetare är beräknad som 1 680 arbetade timmar. Den schablonmässiga årsarbetstiden för en heltidsanställd är enligt (2015) inklusive semester. Räknas semester bort från (x = ) erhålls 1 680 arbetade timmar. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 7 Genomsnittligt antal helårsarbetare (input) och genomsnittligt antal mål och ärenden (output) uppdelat enligt källan för skalineffektivitet, unika tingsrätter exkluderade. Tabell 7 visar medelvärdet på en hypotetisk resurs som består av summan av antalet anställda helårsarbetare samt en hypotetisk output som består av summan av alla mål och ärenden. Detta är naturligtvis en kraftig förenkling, men ger ändå en viss vägledning om vad som menas med optimal skala. Ett första konstaterande är att de framräknade värdena i de olika grupperna stämmer väl med vad som kan förväntas från teori med undantag för summerade mål och ärenden . Tingsrätter som har en skalineffektivitet som kan förklaras av tilltagande skalavkastning (IRS), det vill säga att de enligt teorin är för små, är klart mindre än tingsrätterna som är skaleffektiva (CRS). Dessa är i sin tur mindre än tingsrätterna som har en skalineffektivitet som förklaras av att produktionen sker till avtagande skalavkastning (DRS). över hela perioden innebär en optimal skala en resursförbrukning på 64 anställda helårsarbetare och att denna personal används för att producera beslut i 4 753 mål och ärenden. visar resultaten på att den optimala storleken ökat något. är den beräknade optimala storleken cirka 70 helårsarbetare medan motsvarande siffra var cirka 75. Ökningen av den optimala storleken uttryckt i antal mål och ärenden var knappt 300 mellan . Att det inte går att tala om en given optimal storlek utan att den varierar över tiden har att göra med teknologisk och organisatorisk utveckling. Sammanfattningsvis kan konstateras att av den långsiktiga ineffektiviteten har sin förklaring i avvikelser från en optimal storlek. Detta innebär att av den långsiktiga ineffektivitet som identifierats beror på att resurserna inte används effektivt. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T 5.2.2 Finns det faktorer som samvarierar med effektivitetstalen? Under granskningen har flera variabler aktualiserats som har framhållits som möjliga förklaringsfaktorer till variationen i effektivitet.58 En faktor som lyfts fram är personalomsättningen. Vid intervjuerna har det framkommit att det tar tid innan nyanställd personal är fullt effektiv, och omsättning av personal kan därför påverka produktionen vid tingsrätten och därigenom effektiviteten. En annan variabel är tingsrätternas utbildningsbeting för notarier och fiskaler. Detta kan påverka effektiviteten genom att utbildning tar tingsrättens resurser i anspråk. En tredje variabel är mål- och ärendebalanserna. Denna skulle kunna påverka effektiviteten genom att mängden mål och ärenden i balansen kan påverka organisationen negativt. En annan faktor som själva har lyft är ändringsfrekvensen i överrätt. Utgångspunkten för denna faktor är att vissa ineffektiva tingsrätter kan tänkas producera mindre på grund av att de håller en högre kvalitet i sitt arbete. Om så är fallet borde detta leda till färre ändringar i överrätt. Slutligen undersöks om det finns något samband mellan den beräknade effektiviteten och omloppstiderna, det vill säga den tid som förflyter mellan att ett mål eller ärende kommer in till tingsrätten fram till att tingsrätten avslutar målet eller ärendet. 58Observera att det inte går att vara säker på det kausala förhållandet mellan variablerna. Det kan till exempel diskuteras om mål- och ärendebalansen påverkar effektiviteten (genom att arbetsbelastningen stressar medarbetarna) eller om effektiviteten påverkar mål- och ärendebalansen (genom att ineffektiva tingsrätter får högre balans). Samma kausala osäkerhet gäller personalomsättningen. Är det så att personalomsättningen påverkar effektiviteten negativt eller är det så att ineffektiva organisationer påverkar personalomsättningen. I bilaga 4 görs en genomgång av de olika faktorerna. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 8 Skillnader mellan långsiktigt effektiva respektive ineffektiva tingsrätter för olika variabler som ligger utanför modellen samt samvariationen mellan den beräknade ineffektiviteten och förklaringsvariablerna för åren 2012–2015 (andel nyrekryteringar) -0,2 -0,03 -0,001 -0,13 (normerad)59 0,04* 0,28* ser (kvot)60 0,19* Anm.: * Innebär statistisk signifikans på 5-procentsnivån. T-tester samt Spearmans rangkorrelationer har använts. P-värdet mäter sannolikheten att den skattade korrelationen inte är noll. Ju lägre p-värde desto säkrare skattning. Det kan konstateras utifrån tabell 8 att det endast finns små skillnader mellan effektiva och ineffektiva tingsrätter när det gäller personalomsättning, andel i personalen med utbildningsbeting och ändringsfrekvensen. För dessa tre variabler finns det inga statistiskt signifikanta samband. När det gäller mål- och ärendebalanserna visar båda analyserna på signifikanta resultat. Ineffektiva tingsrätter har högre balanser än effektiva tingsrätter. Samvariationen mellan uppmätt ineffektivitet och balanser är också positiv och signifikant. En högre mål- och ärendebalans är således kopplat till en högre grad av ineffektivitet. Resultaten visar även på en signifikant positiv samvariation mellan graden av ineffektivitet och omloppstid. slutsats är att faktorerna personalomsättning, utbildningsbeting, och ändringsfrekvens inte kan bidra till att förklara skillnaderna i ineffektivitet. Balanserna och omloppstiderna för mål och ärenden kan dock eventuellt bidra med förklaringsvärde för effektiviteten. 59Den normerade ändringsfrekvensen har beräknats som en kvot mellan hovrättens ändringsfrekvens för den enskilda tingsrätten delat med hovrättens ändringsfrekvens för samtliga tingsrätter inom dess verksamhetsområde (för mer information se bilaga 4). 60Mål- och ärendebalansen är beräknad som antal mål och ärenden i balans dividerat med antal avslutade mål och ärenden . R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T I avsnitt 5.2 begränsades analysen till att studera produktionen årsvis, men i det här avsnittet studeras produktionen . Produktionen kan öka eller minska mellan även om det antas att insatserna är givna. Produktivitetsmätningen tar fasta på två sådana förklaringar till förändrad produktion, dels ökningar respektive minskningar på grund av förändringar i teknologi, dels förändringar i effektiviteten för tingsrätter mellan . Totalfaktorproduktiviteten definieras sedan som produkten av dessa båda förändringar. Medelvärden över produktivitetsförändringen totalt och uppdelat för den studerade tidsperioden redovisas i tabell 9.61 Tabell 9 Genomsnittlig produktivitetsförändring uppdelat på teknologisksamt effektivitetsförändring, Malmquistindex, procent. -2,4 -0,5 -3,6 -2,1 -1,7 -7,2 -2,3 -0,9 -3,4 Anm.: Produktivitetsförändring = effektivitetsförändring x teknologisk förändring. Insignifikanta värden är i beräkningarna satta till 1. Tabell 9 visar hur den genomsnittliga produktiviteten har utvecklats under de studerade åren. Ett negativt tecken framför talen tolkas som att produktivitetsutvecklingen har varit negativ. Produktivitetsutvecklingen har varit negativ för samtliga studerade år och den minskade produktiviteten är störst för åren 2014–2015. I genomsnitt har produktiviteten sjunkit med över den studerade tidsperioden. Det totala produktivitetsmåttet kan delas upp i två delar. En del som kan hänföras till effektivitetsförändringar och en del som kan hänföras till förändringar i teknologin. Den genomsnittliga förändringen när det gäller effektivitet är positiv, vilket tolkas som att tingsrätterna överlag har blivit bättre på att maximera sin produktion givet de resurser som de har haft. Å andra sidan är den teknologiska förändringen i genomsnitt negativ. Den teknologiska förändringen är kopplad till hur fronten är lokaliserad (se kapitel 2, figur 4). En positiv teknologisk förändring innebär att tingsrätterna skulle kunna producera mer med samma resurser . I figuren innebär det att fronten flyttas ut från origo. För tingsrätterna har dock förändringen gått åt andra hållet, fronten har flyttats in mot origo. Detta innebär att även de bästa tingsrätterna producerar mindre . 61För produktivitetsberäkningarna har R och programpaketet FEAR använts, se (2008).