prop · H50318 · 2017-09-22 00:00:00 — Sammanfattningsvis innebär det att kommunerna ska ersättas ekonomiskt för följande moment. –kartläggning i förskoleklassen (ansvarig förskollärare eller lärare), –analys av elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen och i årskurs 1 och 3 (ansvarig förskollärare eller lärare tillsammans med personal med specialpedagogisk kompetens), –planering av extra anpassningar (ska enbart ersättas beträffande personal med specialpedagogisk kompetens), och –uppföljning och överlämning till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs (ska enbart ersättas beträffande personal med specialpedagogisk kompetens). Hur många elever kommer att beröras av de nya åtagandena? Utredningen har vid sin beräkning av kostnaderna för åtgärdsgarantin utgått från antalet elever /16. Regeringen delar Kommuner och Landstings uppfattning att antagandet av antalet elever som berörs av åtgärdsgarantin bör baseras på () befolkningsprogonos . Om samtliga sexåringar går i förskoleklassen skulle antalet elever /17 uppgå till 123 000. Antalet elever i årskurs 1 och 3 är i genomsnitt cirka 118 000 per årskurs. Enligt SCB:s befolkningsprognos beräknas antalet elever i förskoleklassen uppgå till cirka 122 800 och antalet elever i årskurs 1 och 3 till cirka 122 750 per årskurs /19. Förutsatt att samtliga barn börjar i förskoleklassen innebär det ovan redovisade att 122 800 elever beräknas genomgå den nationella kartläggningen. Det är naturligtvis svårt att med säkerhet ange hur stor andel av dessa elever och av eleverna i årskurs 1 och 3 som kommer att omfattas av den särskilda analysen av kunskapsutvecklingen. Antalet elever i lågstadiet som får särskilt stöd är . Utredningen har uppskattat att det är lika stor andel elever i förskoleklassen som får särskilt stöd som i lågstadiet. Regeringen delar inte utredningens bedömning utan anser att andelen elever i förskoleklassen som får särskilt stöd är färre än i lågstadiet. En uppskattning är att andelen är hälften i förskoleklassen jämfört med andelen elever som får det i lågstadiet, dvs. Utredningen uppskattar att av eleverna i förskoleklassen kommer att behöva antingen extra anpassningar eller särskilt stöd. I årskurs 1 och 3 har motsvarande andel uppskattats till . Avsikten med åtgärdsgarantin är att ansvarig förskollärare eller lärare ska genomföra den särskilda analysen av kunskapsutvecklingen för ett betydligt större antal elever än de som i slutändan kommer att vara i behov av stödinsatser. Detta för att inte riskera att förbise någon elev som har behov av sådana insatser. Utredningen har mot den bakgrunden uppskattat att ansvarig förskollärare eller lärare i förskoleklassen behöver 2017/18:18 analysera kunskapsutvecklingen för av eleverna. Motsvarande andel i lågstadiet uppskattas till . Beräkningarna bygger på en mycket grov uppskattning. Enligt regeringen finns det skäl att framhålla att avsikten är att en elevs kunskapsutveckling inte ska analyseras om det direkt med anledning av resultatet vid användning av ett nationellt kartläggningsmaterial, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. Dessa elever ska antingen skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar eller så ska det göras en anmälan till rektor som ska se till att skyndsamt utreda behovet av särskilt stöd. Det innebär att en analys kommer att behöva göras beträffande ett mindre antal elever än vad utredningen har förutsatt. Det låter sig knappast uppskattas hur stor andel av eleverna det rör sig om, men regeringen konstaterar att utredningens uppskattning i denna del synes väl tilltagen. Regeringen finner emellertid inte anledning att frångå utredningens beräkningar. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att en analys av kunskapsresultatet uppskattningsvis kommer att behöva ske för drygt 30 700 elever i förskoleklassen och 122 750 elever i lågstadiet. Av antalet elever i förskoleklassen beräknas knappt 12 300 elever vara i behov av antingen extra anpassningar eller särskilt stöd. I årskurs 1 och 3 bedöms detta behov omfatta cirka 49 100 elever. Efter att ha räknat bort de elever som bedöms vara aktuella för särskilt stöd – cirka 3 700 elever i förskoleklassen och 14 700 elever i lågstadiet – bedömer regeringen att planering av extra anpassningar, uppföljning och överlämning till nästa årskurs kommer att behöva göras beträffande cirka 8 600 elever i förskoleklassen och 34 400 elever i lågstadiet. Hur mycket arbetstid kommer de nya åtagandena ta i anspråk? Utredningen har beräknat att kartläggningen i förskoleklassen kommer att ta i anspråk per elev. För analysarbetet har utredningen beräknat en tidsåtgång per elev i förskoleklassen och per elev i lågstadiet för förskollärare eller lärare samt för personal med specialpedagogisk kompetens. Tidsåtgången för planering och utformning av extra anpassningar har beräknats till och lika har beräknats för uppföljningen i lågstadiet. I förskoleklassen har tidsåtgången för uppföljningen beräknats till . Regeringen saknar skäl att frångå dessa uppskattningar. Det redovisade innebär att den totala tidsåtgången, för de nya åtaganden som åtgärdsgarantin innebär, beräknas enligt följande: –kartläggning i förskoleklassen: (ansvarig förskollärare eller lärare), –analys av elevernas kunskapsutveckling: i förskoleklassen och i lågstadiet (ansvarig förskollärare eller lärare och personal med specialpedagogisk kompetens), –planering av extra anpassningar: i förskoleklassen och i lågstadiet (personal med specialpedagogisk kompetens), och –uppföljning och överlämning till den lärare som ska ansvara för elevens i nästa årskurs: i förskoleklassen och i lågstadiet (personal med specialpedagogisk kompetens). Vilka kostnader följer av de nya åtagandena? I förskoleklassen arbetar förskollärare eller lärare. Dessa grupper har olika genomsnittslöner. Enligt uppgift från SCB uppgår den genomsnittliga månadslönen för en förskollärare till och för en grundskollärare till . Inklusive semesterlön och arbetsgivaravgifter uppgår den årliga lönekostnaden för en förskollärare därmed till vilket, fördelat på en årsarbetstid , ger en timkostnad om . Den årliga lönekostnaden för grundskollärare uppgår till vilket, fördelat på en årsarbetstid , ger en timkostnad om . Den genomsnittliga timkostnaden för förskollärare och lärare uppgår därmed till . Den genomsnittliga månadslönen för speciallärare och specialpedagoger är enligt SCB:s statistik. För personal med specialpedagogisk kompetens uppgår den årliga lönekostnaden till vilket, fördelat på en årsarbetstid , innebär en timkostnad om . Med utgångspunkt i dessa uppgifter och beräkningen av antalet arbetstimmar som de nya åtagandena genererar, beräknas den totala kostnaden för åtgärdsgarantin enligt följande: –kartläggning i förskoleklassen; (ansvarig förskollärare eller lärare) med en total kostnad om , –analys av elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen och i lågstadiet; i förskoleklassen och i lågstadiet (ansvarig förskollärare eller lärare och personal med specialpedagogisk kompetens) med en total kostnad om , –planering av extra anpassningar; i förskoleklassen och i lågstadiet (personal med specialpedagogisk kompetens) med en total kostnad om , och –uppföljning och överlämning till den lärare som ska ansvara för elevens i nästa årskurs; i förskoleklassen och i lågstadiet (personal med specialpedagogisk kompetens) med en total kostnad om . Beräkningarna medför en total tillkommande kostnad om . Utredningen har beräknat den totala kostnaden till för införandet av bestämmelserna om åtgärdsgarantin. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) beräknat att ska avsättas för införandet av bestämmelserna om en åtgärdsgaranti . Lagförslagen planeras att träda i kraft , dvs. det blir bara en halvårseffekt . För att skapa förutsättningar för huvudmännen att förbereda införandandet av bestämmelserna bedömer dock regeringen att kostnaden bör beräknas . Baserat på en tillkommande kostnad om , innebär det en kostnad om . påpekar i sitt yttrande över det i avsnitt 3 nämnda utkastet till lagrådsremiss, i vilket ovan 2017/18:18 nämnda uträkningar redovisas, att utgiftsposterna behöver räknas om utifrån lönestatistiken . SKL har i sitt yttrande över utkastet till lagrådsremiss inte haft några ytterligare synpunkter på beräkningarna. Regeringen anser att är en rimlig nivå. En uppräkning av lönekostnaderna utifrån lönestatistik skulle innebära en marginell skillnad. 8.3Konsekvenser för enskilda huvudmän En utgångspunkt för regleringen av skolväsendet är bl.a. att den i så stor utsträckning som möjligt ska vara gemensam för alla skol- och verksamhetsformer och alla huvudmän. Lika villkor ska gälla så långt som möjligt oavsett huvudman. De företag som berörs av förslaget är fristående grundskolor. Det finns cirka 567 fristående grundskoleenheter med elever i förskoleklass och årskurserna 1–3 /17. Regeringen anser att de föreslagna förändringarna inte kommer att medföra några särskilda konsekvenser för de fristående grundskoleenheterna i förhållande till de kommunala skolorna, eftersom alla huvudmän berörs i lika stor utsträckning av de nya bestämmelserna om en åtgärdsgaranti. Specialskolan har staten som huvudman. Åtgärdsgarantin innebär en tydlig skyldighet att anlita personal med specialpedagogisk kompetens i arbetet. I behörighetsförordningen finns det redan krav på att alla lärare i specialskolan ska ha specialpedagogisk kompetens. Utredningen har därför bedömt att kostnaden i den delen inte beräknas öka. Skyldigheten att genomföra en kartläggning i förskoleklassen och en särskild analys i förskoleklassen, årskurs 1 och 4 är ett dock ett nytt åtagande som enligt regeringen bör beaktas. Staten är även huvudman för sameskolan. Under /17 uppgår elevantalet i förskoleklassen till 28 elever i sameskolan och 33 elever i specialskolan. I årskurs 1 och 3 finns det totalt 58 elever i sameskolan och i specialskolan finns det totalt 115 elever i årskurs 1 och 4. Med utgångspunkt från de genomsnittliga månadslönerna för förskollärare, lärare och personal med specialpedagogisk kompetens och beräkningen av antalet timmar som de nya åtagandena kommer att innebära, se avsnitt 8.2, kan den totala kostnaden för åtgärdsgarantin beräknas enligt följande för sameskolan och specialskolan: –kartläggning i förskoleklassen med en total kostnad om i sameskolan och i specialskolan, –analys av elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen och i lågstadiet med en total kostnad om i sameskolan och i specialskolan, –planering av extra anpassningar med en total kostnad om i sameskolan, och – uppföljning och överlämning till den lärare som ska ansvara för Prop. 2017/18:18 elevens i nästa årskurs med en total kostnad om i same- Beräkningarna medför totala tillkommande kostnader om för sameskolan och för specialskolan. Utredningen har beräknat den sammanlagda kostnaden till för sameskolan. Regeringen bedömer att kostnaderna för införandet av bestämmelsen för specialskolan och Sameskolstyrelsen kan finansieras inom ramen för avsatta medel . har förbundit sig att följa FN:s konvention om barnets rättigheter, , och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och har därmed åtagit sig att säkerställa varje barns rättigheter enligt konventionerna. Rättigheterna gäller för varje barn, oavsett kön eller funktionsförmåga. Enligt artikel 3 ska vid alla åtgärder som rör barn, barnets bästa komma i främsta rummet. Enligt huvudregeln ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Vidare ska utbildningen vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Skolan ska ge alla elever förutsättningar att nå de nationella kunskapskraven och målen för utbildningen. Som har framhållits lämnar många elever utan att ha uppnått behörighet till gymnasieskolans nationella program. En ofullständig grundskoleutbildning försvårar ett framtida aktivt deltagande i såväl fortsatta studier som yrkes- och samhällsliv. Lärande i sig och att gå ut skolan med goda resultat leder till en minskad ohälsa och minskad risk för utanförskap. Att klara skolan är den enskilt viktigaste faktorn för barns framtida hälsa. Syftet med förslaget om en åtgärdsgaranti är att de elever som har behov av stödinsatser ska få sådana insatser . Avsikten är vidare att dessa insatser ska vara utformade utifrån elevens behov. Genom att eleverna tidigt får adekvata insatser slipper eleven uppleva att han eller hon misslyckas genom att inte nå kunskapskraven. Vidare behöver tidiga insatser inte bli lika omfattande jämfört med om de sätts in under de senare skolåren. Eleven slipper därmed uppleva det stigma som kan vara förknippat med mer omfattande stödinsatser. Det slutliga målet med de tidiga insatserna är att en så stor andel som möjligt av eleverna ska lämna eller specialskolan med en fullständig utbildning. Åtgärdsgarantin innebär därmed en positiv förändring som kan motverka de negativa konsekvenser som en ofullständig grundskoleutbildning kan innebära. Regeringen gör således bedömningen att de föreslagna ändringarna är förenliga med . 2017/18:18 8.6 Färre pojkar än flickor blir behöriga till gymnasieskolans nationella program. Andelen pojkar som var behöriga /16 uppgick till , medan andelen behöriga flickor var . Avsikten med införandet av en åtgärdsgaranti är att fler elever genom att få tidiga och välutarbetade stödinsatser ska nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Stödet bedöms ha positiva effekter särskilt i fall där stödinsatser sker tillsammans med ett aktivt arbete kring jämställdhet som ifrågasätter normer kring att pojkar förväntas prestera sämre än flickor. Mot den bakgrunden finns det skäl att anta att andelen pojkar som lämnar och specialskolan med behörighet till gymnasieskolans nationella program kommer att öka. Därmed kan regeringens förslag förväntas minska den skillnad som finns mellan könen och därmed bedöms jämställdheten påverkas på ett positivt sätt. 8.7Konsekvenser för de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. En god utbildning minskar risken för utanförskap och förbättrar möjligheterna till integration. Syftet med regeringens förslag är att elever i behov av stödåtgärder ska få sådana insatser så snart det kan finnas en indikation på att eleven inte når de kunskapskrav som ska uppnås. Avsikten är vidare att dessa insatser ska vara utformade utifrån elevens behov. Det vidare syftet med detta är att minska andelen elever som lämnar , specialskolan och sameskolan med ofullständiga betyg och därigenom minska andelen elever som inte når behörighet till gymnasieskolans nationella program. Härigenom påverkas även de integrationspolitiska målen i positiv riktning. 8.8Förslagen berör inte medlemskap i unionen Förslagen berör inte frågor som är reglerade i . Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om – barnens och elevernas lärande och personliga utveckling (2 §), –information om barnets och elevens utveckling (3 §), –åtgärdsgaranti i förskoleklassen och lågstadiet (4–4 b §§), –stöd i form av extra anpassningar (5 §), –särskilt stöd (6–12 §§), –mottagande och undervisning av nyanlända elever (12 a–12 f §§), och –allmänna bestämmelser om betyg (13–21 §§). Paragrafen beskriver innehållet i skollagens tredje kapitel. I kapitlet upphävs 2 och 5 §§ och de nuvarande 3, 4 och 5 a §§ betecknas 2, 3 och 5 §§. Vidare införs tre nya paragrafer, 4–4 b §§. Paragrafen om kapitlets innehåll ändras i enlighet med det beskrivna. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.5. 2 § Alla barn och elever i samtliga skolformer och i fritidshemmet ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser. Elever som lätt når de kunskapskrav som minst ska uppnås ska ges ledning och stimulans för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Paragrafen innehåller en generell beskrivning av den övergripande målsättning som ska utmärka utbildningen. Paragrafen, som betecknas 3 §, betecknas 2 §. I nuvarande 2 §, som upphävs, anges att om inte något annat anges gäller bestämmelserna i 3 kap. samtliga skolformer och fritidshemmet. I förevarande paragrafs första mening regleras i stället att bestämmelserna i paragrafen gäller i samtliga skolformer och i fritidshemmet. I andra meningen görs en rent språklig justering. Förändringarna innebär inte någon ändring i sak. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.5. 3 § Vårdnadshavare för ett barn i förskolan samt eleven och elevens vårdnadshavare i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, fritidshemmet, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska fortlöpande informeras om barnets eller elevens utveckling. Paragrafen reglerar skyldigheten att fortlöpande informera barns vårdnadshavare samt elever och elevers vårdnadshavare om barnets eller elevens utveckling. Paragrafen, som betecknas 4 §, betecknas 3 §. Frågan om vilka skolformer som informationsskyldigheten omfattar regleras i 5 §. Denna paragraf upphävs och dess innehåll förs in i förevarande paragraf. Förändringen innebär inte någon ändring i sak. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.5. 4 § Det ska göras en särskild analys av en elevs kunskapsutveckling i 1. förskoleklassen om det utifrån användning av ett nationellt kartläggningsmaterial finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 i svenska, svenska som andraspråk eller matematik, 2. lågstadiet i och i sameskolan, om det utifrån användning av ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov i svenska, svenska som andraspråk eller matematik finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav för årskurs 1 eller 3 som ska uppnås, och 3. lågstadiet i specialskolan, om det utifrån användning av ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov i svenska, svenska som andraspråk eller matematik finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav för årskurs 1 eller 4 som ska uppnås. Om det efter en sådan analys kan befaras att eleven inte kommer att uppnå kunskapskraven ska det skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektor enligt 7 §. Det behöver inte göras en analys om förutsättningarna i 5 eller 7 § redan är uppfyllda. Det ska i så fall skyndsamt planeras sådant stöd som anges i 5 § eller göras en anmälan till rektor enligt 7 §. Paragrafen är ny och beskriver det första ledet i åtgärdsgarantin i förskoleklassen och lågstadiet i , specialskolan och sameskolan. Syftet med åtgärdsgarantin är bl.a. att tidigt identifiera elever som kan vara i behov av extra anpassningar enligt 5 § eller särskilt stöd enligt 6– 12 §§ samt att ge dem rätt utformat stöd. Av första stycket första punkten framgår att åtgärdsgarantin i förskoleklassen utgår från nationella kartläggningsmaterial. Vad nationella kartläggningsmaterial är framgår av avsnitt 6.2. Av andra och tredje punkten framgår att i lågstadiet i , specialskolan och sameskolan ska åtgärdsgarantin utgå från användningen av nationella bedömningsstöd och nationella prov. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldighet att delta i nationella prov (29 kap. 28 § skollagen) och om skyldighet för huvudmän att använda nationella kartläggningsmaterial i förskoleklassen och nationella bedömningsstöd i årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan (29 kap. 28 a § skollagen). Enligt första stycket finns det en skyldighet att analysera en elevs kunskapsutveckling om det utifrån användningen av ett nationellt kartläggningsmaterial, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk eller matematik i årskurs 1 eller 3 (årskurs 1 eller 4 i specialskolan). I förskoleklassen finns inte några kunskapskrav och av den anledningen ska ansvarig förskollärare eller lärare vid bedömningen av om det behövs genomföras en analys av en elevs kunskapsutveckling utgå från de kunskapskrav som gäller i årskurs 1 och 3. Användningen av ordet indikation innebär att kravet för när det ska göras en analys är relativt lågt ställt och syftet är att säkerställa att elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd verkligen får det. För att ansvarig förskollärare eller lärare inte ska riskera att förbise någon elev i behov av stöd måste analysen nämligen göras beträffande ett betydligt större antal elever än det antal som kan förväntas bli föremål för en stödinsats. Som framgår av tredje stycket är inte avsikten att det ska göras en analys i de fall förutsättningarna i 5 § (extra anpassningar inom den ordinarie undervisningen) eller 7 § (anmälan till rektorn om att behov av särskilt stöd behöver utredas) är uppfyllda redan utifrån användning av ett sådant nationellt kartläggningsmaterial, nationellt bedömningsstöd eller nationellt prov som avses i Under sådana förhållanden ska det antingen skyndsamt planeras stöd i form av extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn om att behovet av särskilt stöd behöver utredas. Analysen enligt första stycket tar i stället sikte på de elever som befinner sig i gränslandet mellan de elever som inte bedöms ha några problem att uppnå kunskapskraven och de elever som direkt bedöms vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Det är alltså fråga om fall av mer svårbedömd natur där det behövs ytterligare analysinsatser för att avgöra ett eventuellt behov av stöd. Skyldigheten att analysera en elevs kunskapsutveckling inträder om det finns en indikation på att eleven inte kommer nå de kunskapskrav som ska uppnås. Det är inte möjligt att i detalj redogöra för vad som kan utgöra en sådan indikation, utan det måste avgöras från fall till fall. Avgörande för om det finns en skyldighet att analysera en elevs kunskapsutveckling, är om det finns något i resultatet från användning av ett nationellt bedömningsstöd m.m. som gör att det råder en osäkerhet om eleven kommer utvecklas på det sätt som krävs för att eleven ska nå kunskapskraven, utan att det för den skull finns tillräckliga förutsättningar att direkt besluta om exempelvis extra anpassningar. Som framgår av 4 a § är ansvarig förskollärare eller lärare som huvudregel skyldig att genomföra analysen i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Syftet är att förskolläraren eller läraren ska få stöd i sin analys av elevens kunskapsutveckling, för att kunna avgöra om den indikation som identifierats gör att eleven är i behov av stödinsatser. De lågt ställda kraven på när en analys ska göras medför att analysen kommer att kunna leda fram till såväl bedömningen att eleven har ett behov av stödinsatser som till bedömningen att eleven inte har något sådant behov. Vid osäkerhet om huruvida det ska ske en särskild analys, bör de lågt ställda kraven medföra att det ska ske en sådan analys. Detta för att säkerställa att ingen elev, som har behov av det, går miste om extra anpassningar eller särskilt stöd. Om analysen av elevens kunskapsutveckling leder fram till en bedömning enligt 5 § att det kan befaras att eleven inte kommer nå de kunskapskrav som ska uppnås, framgår det av förevarande paragrafs andra stycke att det skyndsamt ska planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn enligt 7 §. Det framgår av 4 a § att planeringen av extra anpassningar som huvudregel ska göras i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens.