prop · H403195 · 2017-05-30 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:195 Undantag från vissa bestämmelser i plan- och bygglagen vid tillströmning av asylsökande Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att det i förs in ett normgivningsbemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i lagen. Sådana föreskrifter ska få meddelas för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. En förutsättning för att regeringen ska få utnyttja bemyndigandet är att tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande. Föreskrifterna ska bl.a. få avse undantag från plan- och bygglagens bestämmelser om bygglov, rivningslov och marklov m.m. och om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Föreskrifterna om undantag ska endast få avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst . Lagändringen föreslås träda i kraft . 2016/17:195 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i (2010:900).......... Ärendet och dess beredning.............................................................. 4Undantag från vissa bestämmelser i ska Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommunerna........................................ Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för enskilda ............................................... Konsekvenser för miljön och människors hälsa............... Förteckning över remissinstanser..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i (2010:900). 2016/17:195 2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs att det i (2010:900) ska införas en ny paragraf, 16 kap. 13 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Om tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och om det är nödvändigt för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas, får regeringen meddela föreskrifter om undantag från 1. kraven på att hänsyn ska tas till allmänna intressen vid lokalisering av bebyggelse enligt 2 kap. 6, 9 och 10 §§, 2. kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. 9–12 §§, 3. kraven på bygglov, rivningslov och marklov enligt 9 kap. 2 och 10–13 §§, och 4. bestämmelserna om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder i 10 kap. 2–4 §§. Sådana föreskrifter om undantag ska vara proportionella i förhållande till de intressen som de bestämmelser som anges i första stycket 1–4 avser att skydda och främja. Föreskrifterna får endast avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst . Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Flyktingsituationen i föranledde att upprätta promemorian Undantag från vissa bestämmelser i vid tillströmning av asylsökande, nedan kallad promemorian. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (dnr N2016/04184/PBB). Efter Lagrådets yttrande har ett utkast till proposition beretts under hand med . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har avstyrkt att förslaget i lagrådsremissen läggs till grund för lagstiftning. Regeringen behandlar och bemöter Lagrådets synpunkter i avsnitt 4 och 6 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen föreslås ett senare datum för ikraftträdande. 4Undantag från vissa bestämmelser i ska få föreskrivas Regeringens förslag: Om tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och om det är nödvändigt för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas, får regeringen meddela föreskrifter om undantag från vissa krav och andra bestämmelser i . Föreskrifterna om undantag får avse kraven på att hänsyn ska tas till allmänna intressen vid lokalisering av bebyggelse, kraven på tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader, kraven på bygglov, rivningslov och marklov, och vissa bestämmelser om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Sådana föreskrifter om undantag ska vara proportionella i förhållande till de intressen som de bestämmelser som anges ovan avser att skydda och främja. Föreskrifterna får endast avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst . Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. ligt förslaget ska regeringen få meddela föreskrifter om proportionella Vidare kan enligt förslaget föreskrifter om undantag avse ny- byggnad av annat än enkla byggnadsverk och undanta åtgärder från de- Det framgår inte av lagförslaget hur som en åt- gärd får vidtas med stöd av en föreskrift om undantag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller har inga invändningar mot det. Bland dem kan nämnas Öster- sunds tingsrätt (mark- och miljödomstolen), , Försvarets materielverk, Myndigheten för delaktighet, , Lantmäteriet, Till- växtverket, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , flera länsstyrelser, (juridiska fakulteten) och Fastighetsägarna i . menar att möjligheten att snabbare och enklare kunna ordna boenden inne- bär fördelar vid planering, ekonomiskt och för sökanden. mun ser positivt på möjligheten att regeringen bemyndigas att utfärda före- skrifter om undantag, då det anses vara uppenbart att regelverket behöver anpassas för att samhället i en situation liknande den som uppstod under ska kunna kraftsamla för att klara olika åtaganden. mun anser att förslaget är välbehövligt och tydligt motiverat. mannen är positiv till förslaget och att beredskapen för en jämförelsevis stor tillströmning av asylsökande höjs. Bland de remissinstanser som är positiva är det flera som anser att re- geringen borde gå längre och föreslå ett utökat bemyndigande som om- fattar fler situationer. menar att det är problematiskt att utforma bemyndigandet snävt så att det endast avser asylsökande. muner och Landsting (SKL) anser att bemyndigandet måste omfatta boenden för ensamkommande barn och att definitionen av vilka grupper som avses ska förtydligas så att avgränsningen inte blir för snäv. digheten för samhällsskydd och beredskap, , i och Byggindustrier anser att bemyndigandet även bör omfatta andra krisliknande situationer. framhåller att det som normalt kännetecknar en extraordinär händelse är att den inte är förutsägbar och att den föreslagna avgränsningen är för snäv för att vara ändamålsenlig. tionen av enkla byggnader innebär att möjligheten att besluta om före- skrifter kommer att vara mycket begränsad. Det bör framhållas att en del av de remissinstanser som i stort är posi- tiva till förslaget även lämnar detaljsynpunkter och argumenterar för att bemyndigandet bör begränsas jämfört med promemorians förslag, exem- pelvis avseende tiden under vilken åtgärder ska få vidtas. Bland de remissinstanser som är uttalat negativa och avstyrker försla- get bör nämnas (Mark- och ) och Sveri- Dessa remissinstanser anser att förslaget är svårt att tolka, att konsekvenserna inte går att bedöma och att svårigheterna att anordna boenden bör kunna lösas på annat sätt, t.ex. genom att förstärka (Mark- och miljööverdom- stolen) anser vidare att bemyndigandet gör det möjligt att frångå de demo- kratiska processer som , förkortad PBL, utgår från. anser att det är lämpligare om åtgärder för att underlätta byggandet av asylboenden m.m. möjliggörs genom materiella ändringar i PBL i stället för att regeringen ges ett alltför generellt utformat Enligt samfundets mening kan föreskrifter som medför oproportionella följder komma att meddelas av regeringen. det vara alltför otydligt när bemyndigandet får användas. sen menar att konsekvenserna är svårbedömda och otillräckligt utredda. menar att förslaget ger ett nästan obegränsat mandat till regeringen och att avgränsningen är oklar. dock i att det bör finnas möjlighet att meddela föreskrifter om undantag. anser att tillfälliga undantag endast ska inriktas mot ankomstboenden i en akut situation, men inte anläggningsboenden för längre boendetid eller undervisningslokaler för barn. Enligt myndigheten finns det risk för att föreslagna undantag motverkar eller strider mot miljökvalitetsmål, folkhälsomål samt . Många remissinstanser – såväl positiva som negativa sådana – anser att den varaktighet för åtgärderna som promemorian uttalar sig om, nämligen , är alltför lång. Bland dem kan nämnas (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen), Försvarsmakten, , (juridiska fakulteten), och kommun. i län befarar att det finns en risk för att människor får bo med låg standard om varaktigheten tillåts vara och att barn riskerar att få tillbringa hela sin uppväxt i en miljö som inte uppfyller de krav som normalt ställs på en godtagbar livsmiljö. Myndigheten för delaktighet, , , och kommun föreslår en längsta tid . i och kommun föreslår , medan anser att undantag bara bör medges i taget. Byggindustrier anser att undantag ska kunna ges för högst med en möjlighet att förlänga tiden . anser att undantagsmöjligheterna ska begränsas till , med möjlighet för regeringen att utfärda nya föreskrifter om behovet kvarstår. Myndigheten för delaktighet anser att undantag från egenskaps- och utformningskrav endast kan medges under en klart avgränsad varaktighet eftersom dessa krav är särskilt viktiga för att minska risker för människors hälsa, säkerhet, trygghet och möjlighet till delaktighet. Flera remissinstanser uttalar sig i frågan om vilka delar av PBL som ska omfattas av bemyndigandet. SKL anser att bemyndigandet bör ge utrymme för ett annorlunda avgiftsuttag och därför även bör omfatta 12 kap. 10 § PBL. anser att bemyndigandet inte ska möjliggöra undantag från bygglovsplikten, eftersom detta kan medföra att det inte kommer att fattas ett överprövningsbart beslut, eller att undantaget i vart fall begränsas till fall där det saknas motstående enskilda intressen. (mark- och miljödomstolen) anser att bemyndigandet inte ska ge rätt att begränsa kravet på dels certifierade kontrollansvariga, dels slutbesked. i avstyrker förslaget att möjliggöra undantag från 9 kap. 25 § PBL eftersom den enskilde behöver kunna bevaka sina intressen. kommun anser att det är tveksamt att låta undantagen omfatta 10 kap. PBL. Föreskrifter om undantag bör enligt kommunen inte gälla sådana byggnader och områden som avses i 8 kap. 13 § PBL. anser att undantagen inte bör avse större åtgärder som mark- och rivningsarbeten. kommun framhåller att det finns sakliga skäl för att ställa krav på ventilation och brandsäkerhet, liksom ett visst mått av tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. kommun anser att möjligheten att ta bort kraven på bygglov endast bör användas för mycket enkla åtgärder på statlig eller mark utanför tätbebyggda områden. Kommunen motsätter sig att föreskrifterna ska kunna innebära en skyldighet för kommunen att ge tidsbegränsade lov och anser att detta enbart ska vara en möjlighet. anser att det är fel 2016/17:195 att göra undantag från de allmänna intressena när det gäller boenden för Remissinstanserna påpekar i sammanhanget att system för riksintressen hänger nära samman med PBL och att lokaliserings- prövningen sker i antingen planprocessen eller bygglovsprövningen. och Försvarsmakten anser att bemyndigandet inte bör omfatta undantag från bestämmelserna om riksintressen eftersom det kan försvåra verksamhet som t.ex. skjutningar med grovkalibrig am- munition, militär flygverksamhet och signalspaning eller annat nyttjande av tekniska system. Försvarsmakten anser att även ändring av byggnads- verk eller nybyggnad av enklare byggnadsverk kan medföra risk för på- taglig skada på riksintresset för totalförsvaret. institut framhåller att krisberedskap och totalförsvarsaspekter bör beaktas även i ett läge då tillströmningen av asylsökande är omfattande. tinget anser att tinget måste ges möjlighet att bevaka de områden av riks- intressen för rennäringen som är utpekade för varje sameby. När det gäller den lokaliseringsprövning som ska ske enligt 2 kap. PBL påpekar remissinstanserna även att exempelvis prövningen av hälsa och säkerhet sker i planprocessen eller bygglovsärendet. framhåller att ett undantag från kravet på detaljplan riskerar att innebära att miljöbedömningar inte görs. exponering för radon och gammastrålning kan utgöra en hälsorisk. hälsomyndigheten anser att lägre krav än normalt avseende buller, luft- kvalitet, hygien och hälsa inte är acceptabla i boenden där människor ska bo eller t.o.m. . framhåller att det inte är lämpligt att boenden lokaliseras i vägars eller järnvägars direkta anslutning. personer bor bör det finnas sovrum som uppfyller gällande bullerriktlinjer, även om boendet inte gör det i övrigt. ämbetet anser att om det rör ändring av byggnader med kulturvärden bör möjligheten att återställa byggnaden ingå som en viktig faktor vid be- dömningen av vad som är en acceptabel risk för kulturmiljön. (juridiska fakulteten) ifrågasätter om bemyndi- gandet behöver omfatta mer än nybyggnad av enkla byggnadsverk, bl.a. eftersom komplicerade byggnadsverk i regel innebär större konsekvenser för natur- eller kulturmiljö. Behovet av samordning med annan lagstiftning påtalas av flera remiss- instanser, bl.a. . Enligt myndigheten kan detta få till följd att en verksamhet som tillåts enligt PBL senare förbjuds eller föreläggs med kostsamma åtgärder enligt . ser att det behöver klargöras hur uttrycket oacceptabla risker för männi- skors hälsa förhåller sig till olägenhet för människors hälsa i samt föreslår att det ska införas en anmälningsplikt enligt för gör bedömningen att det finns en risk för att de omfattande undantagen från kraven i PBL kan leda till arbetsmiljö- brister, t.ex. när det gäller arbetsplatsens utformning, belastningsergo- nomi, tillgänglighet och utrymning. frågar ett helhetsgrepp och anser att det även krävs undantag från miljö- balkens system för riksintressen, arbetsmiljöregler samt regler inom påtalar vikten av att en förhandspröv- ning sker, eftersom det är en svår och resurskrävande uppgift att rätta brister under pågående verksamhet. anser att strandskyddsfrågan är nära kopplad till lokaliseringsprövningen i PBL och att det bör övervägas att införa en undantagsbestämmelse i förhållande till vissa bestämmelser i . Flera remissinstanser pekar på vikten av att kommunen behöver känna till vad som händer i kommunen. i respektive län anser i linje med detta att föreskriften bör innehålla krav på anmälningsplikt eftersom kommunerna behöver få information om byggnadens utformning, lokalisering, när ärendet startat och vilka tidsfrister som gäller. menar att kommunerna kan komma att förlora insyn över hur mark och byggnader i kommunen används. Det kan försvåra för planering av övrig verksamhet som åligger kommunen, t.ex. att anordna skolgång och omsorg. framhåller att kommunen har ett behov av insyn för att bl.a. kunna planera och tillhandahålla olika former av service. SKL anser att det bör vara i ytterst få fall som det är lämpligt att helt undanta åtgärder från både bygglov och teknisk kontroll. Om så sker måste informeras om åtgärden på annat sätt. Några remissinstanser påpekar behovet av att värna statens intressen. betonar vikten av att eventuella föreskrifter utformas så att det inte medför oönskade konsekvenser för staten. anser att samråd ska krävas, inför regeringens beslut om föreskrifter, då boenden planeras på platser eller i lokaler som inte varit avsedda för sådan verksamhet om etableringen lokaliseras invid statlig väg eller järnväg alternativt invid anläggning av riksintresse för samtliga fyra trafikslag. Även Försvarsmakten pekar på behovet av samråd. Flera remissinstanser har synpunkter på den lagtekniska utformningen. anser att skyddet för riksintresset för totalförsvaret skulle bli tydligare om det kommer till uttryck direkt i lagtexten. Försvarsmakten och anser att det ska framgå att de åtgärder som kan tillåtas ska vara temporära. (juridiska fakulteten) anser att det bör övervägas om den proportionalitetsbedömning som regeringen ska göra i stället bör framgå av lagtexten, t.ex. att föreskrifter om undantag inte får göras mer omfattande än vad som är motiverat med hänsyn till förutsättningarna när föreskrifter meddelas. Tekniska högskolan anser att det behöver framgå av lagtexten att föreskrifterna ska vara begränsade i tiden, eftersom det finns skäl för regeringen att tvingas ta ett nytt beslut grundat på erfarenheterna av det undantag som gällt. i respektive samt (juridiska fakulteten) anser att det är viktigt att den tillåtna tiden tydligt framgår av föreskriften. i och Transportstyrelsen anser att det är angeläget att det förtydligas vad kravet på proportionalitet innebär. Remissinstanserna har även uppmärksammat några anslutande frågor. i anser att begränsningen av bemyndigandet till att gälla endast boenden för asylsökande är rimligt, men att det förutsätter att regeringen arbetar vidare med andra åtgärder för att säkerställa att behovet av bostäder kan tillgodoses. anser att det bör tydliggöras att en barnkonsekvensanalys utifrån FN:s konvention om 2016/17:195 barnets rättigheter ska göras i förhållande till boenden för asylsökande barn och barnfamiljer som inrättas med stöd av bemyndigandet. Skälen för regeringens förslag Antalet asylsökande som sökte sig till var rekordhögt och utmaningarna för det svenska asylsystemet var mycket stora. Av de totalt 163 000 asylsökande som kom till togs drygt 114 000 emot september–december. varnade Myndigheten för samhällsskydd och beredskap för att viktiga samhällsfunktioner inte skulle klara av ansträngningen. förekom det att asylsökande tvingades sova utomhus då inte kunde garantera tak över huvudet för dem som sökte sig till . Både och i framförde till regeringen att det fanns behov av regeländringar inom plan- och byggområdet för att klara av arbetet med flyktingsituationen. Myndigheterna föreslog bl.a. att regeringen bör ges möjlighet att meddela föreskrifter som innebär undantag från vissa bestämmelser i (dnr N2015/08247/PBB resp. N2015/07912/PBB). En rad åtgärder vidtogs för att hantera situationen och kunde en minskning av antalet asylsökande till konstateras. Planering och byggande är komplexa processer där syftet med regelverket bl.a. är att främja goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö och där resultatet av samhällets ansträngningar är tänkta att finnas på plats . Detta är också en anledning till att plan- och bygglagstiftningen ställer höga krav på det som byggs. Komplexiteten i processen och de höga kraven innebär dock att det kan ta från idé till färdig byggnad. När det gäller möjligheterna att anordna boende om ett stort antal asylsökande kommer till kan det därmed vara svårt att hantera situationen inom ramen för de ordinarie reglerna i PBL. Mot denna bakgrund utarbetades inom promemorian Undantag från vissa bestämmelser i vid tillströmning av asylsökande. I promemorian föreslås att det i (2010:900), förkortad PBL, förs in ett normgivningsbemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas . Det finns skäl för att föreslå ett bemyndigande De åtgärder som regeringen har vidtagit, däribland tillfälliga id- och gränskontroller och den nya tillfälliga asyllagstiftningen, har tillsammans med politiska förändringar inom EU och i andra länder gjort att färre personer nu söker asyl i . Omständigheterna är nu inte sådana att det finns behov av föreskrifter om undantag från de ordinarie bestämmelserna i för att boenden för asylsökande ska kunna tillhandahållas. Det kan därför ifrågasättas om det finns behov av ett sådant bemyndigande som föreslås i promemorian. Erfarenheterna visar att samhället inte var tillräckligt rustat för att klara en sådan situation. Som anförts ovan kunde under enstaka nätter inte ens tak över huvudet erbjudas dem som anlände till . Enligt har det även förekommit att kommuner mer eller mindre tvingades agera i strid med PBL för att kunna hantera den uppkomna situationen. Det är därför rimligt att regleringen anpassas så att samhället bättre kan möta de utmaningar som ställs om en liknande situation skulle uppstå . Regeringen värnar rätten att söka asyl och lagstiftningen bör vara anpassad så att kan klara av en extraordinär situation i vårt närområde eller någon annanstans. Ett starkt argument för att gå vidare – trots att det inte krävs extraordinära åtgärder för att hantera situationen – och föreslå en anpassning av PBL är att inte riskera att hamna i samma situation som igen. I stället är det utifrån de lärdomar och erfarenheter som berörda instanser har fått från den situationen som en lämpligt avgränsad lagstiftning bör utformas. Regeringen anser därför att det finns skäl att föreslå ett bemyndigande i PBL så att undantag kan göras från den gällande regleringen i händelse av tillströmning av asylsökande. Regeringen håller inte med de remissinstanser, bland dem (Mark- och ) och som på en övergripande nivå anfört att förslaget skulle strida mot demokratiska principer och vara alltför omfattande. PBL är en omfattande lagstiftning som förutsätter att olika intressen ska vägas mot varandra, exempelvis den enskildes intresse av att bebygga sin mark, kommunens intresse av att aktivt planera för en sammanhållen markanvändning och statens intresse av att värna de statliga intressena. Bestämmelserna syftar till att, med hänsyn till den enskilda människans frihet, främja en samhällsutveckling med jämlika och goda sociala levnadsförhållanden och en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna i dagens samhälle och för kommande generationer. För att på ett ändamålsenligt sätt väga intressena mot varandra finns bestämmelser om prövning genom detaljplan och bygglov. Genom dessa institut får markägare, grannar, staten och andra intressenter komma till tals när samhället med kommunen som första instans beslutar om hur marken ska användas. Förslaget om ett bemyndigande handlar främst om förhållandet mellan och regeringen. Ett omfattande bemyndigande innebär en möjlighet för regeringen att , i händelse av en tillströmning av asylsökande, anpassa regelverket för att på ett ändamålsenligt sätt möjliggöra att asylboenden snabbt kan inrättas. Vid utformningen av en sådan föreskrift om undantag krävs att regeringen genomför en noggrann analys utifrån regeringsformen, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, som gäller som lag i , och de EU-rättsakter och konventioner som är relevanta för markanvändning och byggnaders konstruktion. Som utvecklas nedan finns det skäl att dels utifrån de synpunkter som remissinstanserna för fram, dels mot bakgrund av de övriga åtgärder som regeringen vidtar på området begränsa bemyndigandet jämfört med vad som föreslås i promemorian. Med anledning av Lagrådets synpunkter om att lagförslaget i lagrådsremissen är alltför brett utformat och att det i stället bör ges en utformning i enlighet med hur bemyndigandet är avsett att användas finns det skäl att begränsa bemyndigandet ytterligare. Gällande rätt och erfarenheterna Erfarenheterna visar att en snabb ökning av antalet asylsökande ställer samhället inför stora utmaningar. En av dessa är att ordna boenden i den omfattning som krävs, både akut och för den period som asylprocessen pågår.