prop · H403164 · 2017-04-06 00:00:00 — Vägar och järnvägar dominerar, av 166 projekt i fastställelsebeslutet gäller 89 vägar, 74 järnvägar, 2 sjöfart och 1 luftfart. I den nationella planen finns ytterligare 16 projekt redovisade under rubriken ”Utpekade brister”. Dessa består av nyare projektidéer som fortfarande behöver utredas mer innan de kan få en ”ordinarie” plats i den nationella planen. Sammansättningen av dessa 16 projekt ser annorlunda ut. Totalt 10 rör järnvägar, 2 rör vägar och 4 rör sjöfart. Möjligen kan detta ses som en indikation på att andelen sjöfartsinvesteringar kommer öka från nuvarande blygsamma nivå. Den nationella planen är i sig ett tydligt dokument. Däremot går det inte att se vilka projekt som har utretts i processen men som inte kvalificerat sig till den nationella planen. Det går inte heller att förstå varför vissa projekt har eller inte har kvalificerat sig till den nationella planen. Farledsutredningar är ett nytt begrepp, och ännu har ingen sådan utredning genomförts i enlighet med överenskommelsen mellan . är för gammalt för att innehålla en sådan utredning, även om det finns andra typer av utredningar i detta projekt som kan sägas motsvara en farledsutredning. I och när det gäller den nya farledsinvesteringen till hamn har processen ännu inte kommit så långt att en farledsutredning är gjord. Byggstart för namngivna projekt i nationella planen beslutas av regeringen. När det gäller farleder redovisades i både det regeringsbeslut som togs och det regeringsbeslut som togs . I båda besluten sägs att projektet får starta i perioden –2017. I den nationella planen redovisades att byggstart planerades 2014–2016. Prognosen för de totala kostnaderna för projektet hade stigit från ca 1 till 1 . Vid beslutet redovisades de projekt som ska starta –2019, medan regeringens beslut redovisade de projekt som planeras starta – 2020, och här återfinns inga farledsprojekt. Detta är i linje med den nationella R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R planen, som enbart redovisade två farledsprojekt; det då pågående projektet och det kommande . I den nationella planen redovisas fem farledsprojekt ”under strecket”, vilket innebär att de har utpekade brister som kommer att behöva åtgärdas. Den sammantagna bilden är att den nya planeringsprocessen har gällt under bara och att det därför inte finns något exempel på ett farledsprojekt som gått igenom hela processen från start till mål. I viss mening är det därför för tidigt att uttala sig om huruvida processen följts. har inte funnit att några avsteg från processen har skett så långt i planeringen. Vad gäller fyrstegsprincipen har den varit en bärande princip i de åtgärdsvalsstudier som tagits fram i den nya planeringsprocessen, men gör bedömningen att det fortfarande finns vissa brister. 3.3.2 Är selektionsprocessen tydlig? Som framgår av avsnitt 3.2 har Trafikanalys kritiserat planeringsprocessen för att vara icke transparent när det gäller vilka projekt som valts bort inför den nationella planen, och även inför de årliga byggstartbeslut som regeringen fattar efter förslag från . Av naturliga skäl har denna kritik i första hand gällt väg- och järnvägsprojekt, eftersom dessa dominerar antalsmässigt i den nationella planen. Inom ramen för denna granskning har försökt att kartlägga vilka farledsprojekt som har utretts, men som av olika skäl inte kvalificerat sig till den nationella planen. Eftersom antalet genomförda och pågående projekt är litet, kan man inte heller förvänta sig att något större antal farledsprojekt valts bort eller på annat sätt prioriterats ned. Dokumentationen i dessa fall är dock bristfällig. har via intervjuer fått fram uppgifter som visar att åtminstone två projekt har utretts, som sedan prioriterats ner. Dessa är och Horstensleden. I båda dessa fall har de samlade effektstudierna visat hög samhällsekonomisk lönsamhet, i genomsnitt högre än för dem som kvalificerat sig till den nationella transportplanen. Det saknas dock specifik dokumentation om varför dessa projekt prioriterats ner, trots att de visat hög samhällsekonomisk lönsamhet. Projekteten har prioriterats ner i den fas som har ansvar för, dvs. innan den politiska nivån tar vid. Inom ramen för intervjuerna har det framkommit att Horstensleden nedprioriterats för att det inte gick att hitta någon medfinansiering från kommunerna. I fallet har det framkommit i intervjuerna att nedprioriteringen skett för att omvärldsfaktorer gjort projektet mindre attraktivt. Här har främst beslutet om att upphöra med gruvdrift i den närbelägna bidragit24. Dessa förklaringar har dock inte redovisats i något beslut eller annat ställningstagande. 24 Intervju med , . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den sammantagna bilden är därför att selektionsprocessen är otydlig. Trafikanalys har visat att så är fallet när det gäller selektionsprocessen i stort, vilken domineras av väg- och järnvägsprojekt. granskning visar på motsvarande bild när det gäller farledsprojekt. 3.3.3 Är processen likvärdig mellan trafikslagen? En skillnad gäller de rent organisatoriska förhållandena, vilka även påverkar planeringsprocessen. sköter nästan allt från ax till limpa i väg- och järnvägsprojekten, medan representerar den huvudsakliga kompetensen inom sjöfartsområdet. Statskontoret har också i sina analyser framhållit risken för att saknar tillräcklig kompetens inom andra trafikslag än vägar och järnvägar (Statskontoret 2015). bedömning är att denna organisatoriska ansvarsfördelning i stort sett är oundviklig i och med beslutet att skulle förbli en självständig myndighet, och alltså inte fördes till det nya 2010. Den valda modellen kan dock medföra en risk för att – medvetet eller omedvetet – favoriserar väg- och järnvägsprojekt framför farledsprojekt. Möjligen kan detta uppvägas av att har en pådrivande roll för att få igenom farledsprojekt. Bland annat innebär myndighetens finansieringsmodell ett påtagligt beroende av farledsavgifterna, och det kan finnas ett samband – åtminstone på lång sikt mellan investeringstakten i farleder och volymen på farledsavgifter. Avsikten med den samverkansmodell som utvecklats mellan och är att likforma planeringsprocessen oavsett trafikslag (och , 2012). Planeringsprocessen skiljer sig dock åt i vissa avseenden. En förklaring är att farledsinvesteringar oftast genomförs i form av kapacitets- och säkerhetshöjande åtgärder i en redan befintlig farledssträckning, med en enklare tillståndsprocess där enbart tillstånd för vattenverksamhet krävs. Om en farled ska ges en ny sträckning ska denna däremot genomgå en s.k. tillåtlighetsprövning av regeringen, i likhet med de flesta väg- och järnvägsprojekt. En sådan process har inte tidigare genomförts för farleder, men det s.k. – ett projekt som i skrivande stund befinner sig i inledningen av planeringsprocessen – kommer att genomgå en sådan process.25 När det gäller avsiktsförklaringar angående finansiering finns en viss reell skillnad i det att alla farledsinvesteringar har medfinansiering, medan detta bara är fallet i en minoritet av alla väg- och järnvägsprojekt. Frågan om medfinansiering behandlas mer utförligt i kapitel 5. 25 Intervju med . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R 3.4 Sammanfattning av kapitlet •Den nya processen är mer sammanhållen och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen än den tidigare. Processen är också gedigen i den meningen att det verkligen görs grundliga studier av olika investeringsalternativ. Ännu har få åtgärdsvalsstudier gjorts, men de som tagits fram framstår som väl genomarbetade. En brist är dock att fyrstegsprincipen inte alltid följs. •I huvudsak förefaller åtgärdsvalsstudierna genomföras på ett likartat sätt för farleder jämfört med för övriga trafikslag. De skillnader som finns i processen förefaller välmotiverade. Sammantaget ger därför den nya processen bättre förutsättningar för att förverkliga intentionerna om en trafikslagsövergripande planering. Denna bedömning gör även Trafikanalys och Statskontoret. •Planeringsprocessen representerar med nödvändighet en selektionsprocess där vissa projekt får gå vidare i processen, andra inte. Många projekt där det görs en åtgärdsvalsstudie ingår i den nationella planen, men inte alla. Här kan , i likhet med Trafikanalys, konstatera att det saknas tydliga motiveringar till varför vissa projekt inte går vidare i processen enligt de förslag som presenterar för regeringen. Samma otydlighet gäller förslag till prioriteringar vid beslut om byggstart. I denna process kan projekt som ingår i transportplanen bli upp- eller nedgraderade, och dessa prioriteringar är svåra att följa för en utomstående. bedömer att det är en brist att det inte finns några motiveringar till den selektion som sker på tjänstemannanivå. Sammantaget gör bedömningen att transparensen i selektionsprocessen kan förbättras påtagligt. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 De samhällsekonomiska analyserna Detta kapitel syftar till att besvara delfråga 2 i granskningen, om de samhällsekonomiska analyserna för farledsinvesteringar håller samma kvalitet som analyserna för investeringar inom andra trafikslag. 4.1 och regeringens ställningstaganden Riksdag och regering har påtalat vikten av samhällsekonomiska analyser som beslutsunderlag inom transportpolitiken.26 är transportpolitikens övergripande mål att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.27 Samhällsekonomisk lönsamhet är alltså ett viktigt kriterium i valet av åtgärder i transportsystemet, på både kort och lång sikt. Vidare betonade trafikutskott i samband med transportinfrastrukturpropositionen 2008 att en viktig förutsättning för att analyserna ska kunna användas som beslutsunderlag är att de utgår från relevanta förutsättningar och inte minst att kalkylerna och analyserna är jämförbara.28 Jämförbara kalkyler förutsätter i sin tur att det finns riktlinjer och rekommendationer för hur kalkylerna ska genomföras och att dessa följs. 4.2 Myndigheternas interna riktlinjer ansvarar för att utveckla de principer för samhällsekonomisk analys och de kalkylvärden som ska tillämpas i transportsektorn. granskning av de samhällsekonomiska kalkylerna har alltså utgått från de riktlinjer och rekommendationer som finns tillgängliga i . Dessa förklaras närmare i avsnitt 4.2.1– 4.2.5. 4.2.1 Analysmetod och kalkylvärden – ASEK I rapporten ”Analysmetod och samhällsekonomiska kalkylvärden för transportsektorn”, även kallad , presenteras de kalkylvärden och den analysmetod som enligt bör användas i transportsektorns samhällsekonomiska analyser (ASEK 2016). genomför och publicerar en översyn av ASEK- rapporten och för att verket ska kunna jämföra olika analyser är det viktigt att kalkylvärden inte ändras alltför ofta. Revideringar som innebär större förändringar genomförs därför mer sällan, ungefär vart tredje eller fjärde år. 1987/88:50, bilaga 1, s. 9, 22,och 32, bet. 1987/88TU20, s. 1, rskr. 1987/88:297. 1987/88:50, bet. 1987/88TU20, rskr. 1987/88:297. 2008/09:35, s. 69, bet. 2008/09:TU2, s.1, 39, och 42, rskr. 2008/09:145. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R ASEK-arbetet är kopplat till en myndighetsövergripande samrådsgrupp som består av representanter för , , , , , och Trafikanalys (adjungerad). ASEK-arbetet stöds av ett vetenskapligt råd bestående av vetenskapligt expertis inom nationalekonomi, miljöekonomi, regionalekonomi och transportanalys. ASEK ska ge rekommendationer angående vilka ekonomiska analysmetoder och kalkylprinciper som bör tillämpas vid samhällsekonomiska analyser av åtgärder inom transportområdet. ASEK ska också rekommendera vilka kalkylvärden som ska användas för samhällsekonomiska analyser och framtagning av trafikprognoser. Vidare ska ASEK-arbetet bidra till samordning av de forsknings- och utvecklingsinsatser som genomförs inom området. Enligt är ledstjärnan för ASEK- arbetet att man ska utgå från allmänt etablerad kunskap, baserad på vetenskap och praxis inom området samhällsekonomi (ASEK 2016). 4.2.2 Samhällsekonomiska analyser för sjöfart (farleder) Samhällsekonomiska analyser (CBA) av infrastrukturåtgärder inom sjöfart har i stort sett samma struktur och innehåll som analyser av andra infrastrukturinvesteringar i andra trafikslag. Den grundläggande tekniken och de grundläggande kalkylprinciperna finns presenterade i och är densamma för alla trafikslag. Enligt ASEK ska även olika scenarier analyseras och känslighetsanalyser genomföras (ASEK 2016). För objekt med investeringskostnader på minst ska känslighetsanalyser göras avseende högre koldioxidvärde, högre investeringskostnad, ingen trafiktillväxt och högre trafiktillväxt. Den diskonteringsränta som ASEK rekommenderar är . I praktiken är det generellt tre effekter som brukar vara viktiga för farledsinvesteringar: minskade transportkostnader, förbättrad säkerhet och minskad miljöpåverkan.29 4.2.3 Effekter på transportkostnader Genom investeringar i farleder kan större fartyg anlöpa hamnen och transportkostnaderna kan minska som en följd av skalfördelar. För att kunna uppskatta den förändrade transportkostnaden och värdera den i en samhällsekonomisk kalkyl krävs dock en hel del information, bl.a. information om förväntat antal fartyg, storlek och typ av fartyg. För att kunna räkna på transportkostnaderna behöver även fartygsflottan generaliseras till ett antal typfartyg. Samgodsmodell för godstransporter innehåller exempelvis förslag på typfartyg som går att använda i beräkningen. Därtill krävs en prognos över hur antalet anlöp och fördelningen mellan typfartyg 29Miljöeffekter, och till viss del även effekter på säkerhet, kallas även externa effekter, dvs. icke-prissatta effekter som påverkar andra trafikanter, övriga individer och företag i samhället. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kommer att ändras . Det är även viktigt att tydliggöra referensalternativet, dvs. vad som händer om ingen investering görs. startade ett nytt forskningsprojekt med syfte att ta fram nya kalkylvärden för sjöfartens trafikeringskostnader (Trafikanalys 2015c), och den senaste ASEK-versionen är uppdaterad med nya kalkylvärden.30 4.2.4 Effekter på säkerhet För att värdera effekterna på säkerheten krävs tre komponenter: •sannolikheten att en olycka inträffar •kalkylvärden för konsekvenser av en olycka Sambanden i fråga om olyckor är dock komplicerade, och det är svårt att skatta effektsamband korrekt. saknas dessutom en vedertagen metod. Större fartyg bidrar exempelvis till att olycksrisken minskar på grund av färre anlöp. Olycksrisken ökar dock av att större fartyg har mindre marginaler i förhållande till farledens dimensioner, men större fartyg kan å andra sidan ha lägre olycksrisk på grund av bättre teknisk utrustning (navigering etc.). Det är alltså inte givet att en farledsinvestering bidrar till både lägre transportkostnader och högre säkerhet. En ytterligare komplikation är överflyttningen mellan trafikslag. Om investeringen leder till mer lastbilstrafik måste också den säkerhetskostnaden beaktas. Det närmaste det går att komma en rekommendation för hur säkerhet bör värderas är den s.k. PIANC-metoden. PIANC31 är en branschorganisation som bl.a. ägnar sig åt standard- och infrastrukturfrågor om farleder och hamnar. Organisationen har bl.a. tagit fram riktlinjer för säkerhetsmarginaler, och Transportstyrelsen använder dessa vid vägledning av utformning och förändring av farleder (Transportstyrelsen 2012). Som ett led i detta har experter på samhällsekonomiska kalkyler tagit fram en metod som internt kallas PIANC-metoden och som bygger på . PIANC-metoden nämns dock inte i någon av ASEK- versionerna.32 31PIANC – Permanent Congresses. 32PIANC:s säkerhetsmarginaler används som mått på optimal säkerhet sett till kostnad och nytta. Me- toden går ut på att en befintlig farled åsätts PIANC:s säkerhetsmarginaler i ett nollalternativ, dvs. då inga åtgärder vidtas. I stället för att åtgärder vidtas och farleden muddras minskas istället den maximala fartygsstorleken så att den svarar mot PIANC:s och Transportstyrelsens rekommenderade säkerhetsmarginaler. Säkerhet värderas som den förlorade nyttan genom minskat lastintag eller sändningsstorlek. Denna förlorade nytta jämförs sedan med nyttorna av en utbyggd farled. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R 4.2.5 Effekter på miljö Sjötransporter ger även upphov till miljöeffekter i form av utsläpp till luft, utsläpp till vatten, intrång, erosion och buller. tillhandahåller ASEK kalkylvärden för utsläpp till luft (koldioxid, kväveoxider, svaveldioxid och partiklar). ASEK rekommenderar även att förekomsten av övriga miljöeffekter beskrivs i kalkylerna. ASEK rekommenderar att nyttor till följd av lägre utsläpp till luft beräknas med hjälp av uppgifter om bränsleförbrukning (i liter) i jämförelsealternativet och utredningsalternativet, emissionsfaktorer (i gram emissioner per liter bränsle) samt parametervärden (kr/gram emissioner) (ASEK 2016). I detta avsnitt redovisas de utvärderingar som gjorts av de samhällsekonomiska analyserna på området. Trafikanalys har i en rapport konstaterat att godstransportkalkyler generellt har utvecklats i långsammare takt än persontransportkalkyler (Trafikanalys, 2012). Vidare har () poängterat att transport- och trafikprognoser för gods inte har tagits fram på ett transparent sätt samt att effektsamband och kalkylvärden delvis saknas. Dagens system för värdering av godstransporter utgörs dessutom av ett begränsat antal förenliga modellverktyg som vuxit fram . VTI menar att det finns ett stort utrymme för ad hoc-antaganden, vilket potentiellt kan leda till bristande transparens och bristande jämförbarhet mellan olika åtgärder (VTI 2013). har satsat mer på utveckling av godsmodeller och den s.k. samgodsmodellen har förbättrats (Trafikanalys 2015c). har dock konstaterat att sjöfartskalkylerna är mindre utvecklade än för andra transportslag, och man har därför under angett i myndighetens utvecklingsplan att arbete pågår med att ta fram effektsamband för sjöfart. initierades ett forskningsprojekt med syfte att sammanställa befintlig kunskap om kalkylmässiga samband och kostnadsstrukturer för investeringar i farledsåtgärder. Projektet skulle även ta fram ett förslag på utformning av ett kalkylverktyg för farledsinvesteringar. Projektet genomfördes av VTI och avslutades , och i sin rapport föreslog myndigheten att ett dokumenterat verktyg för sjötransportkalkyler bör tas fram utifrån den modell som har använts för majoriteten av sjötransportprojekten (VTI 2015a). På bör enligt VTI även ett utvecklingsarbete inriktat på lösningar av flera principiella frågeställningar genomföras, bl.a. •bättre beräkningsprinciper för gränsöverskridande transporter •bättre koppling mellan nationella godsprognosmodeller och kalkylmodeller •utveckling av effektsamband och värdering av effekter, t.ex. effekter av ökad användning av större fartyg på transportkostnader, effekter på utsläpp till luft samt effekter på sjösäkerheten. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Europeiska revisionsrätten (ECA) har publicerat en granskningsrapport (ECA 2016) om Europeiska kommissionens arbete med sjötransporter. En central slutsats är att EU:s finansiering har bidragit till överinvesteringar i infrastruktur och underutnyttjade hamnar. Revisionsrättens bedömning är att i stort sett var tredje utbetalad euro inte gett någon nytta. För de tolv största granskade projekten motsvarade detta . Revisionsrätten konstaterar också att inte minst de skandinaviska hamnarna är underutnyttjade. Europeiska kommissionen har dock haft invändningar mot de slutsatser som dras i rapporten och ifrågasätter revisionsrättens sätt att mäta hamnkapacitet. Revisionsrätten har inte granskat de samhällsekonomiska lönsamhetsberäkningarna i olika projekt och slutsatserna gäller hamnkapacitet snarare än farledskapacitet. Det tycks också finnas frågetecken kring hur hamnkapacitet ska beräknas. Revisionsrättens rapport tydliggör dock frågan om att det kan finnas konkurrens mellan lokalt ägda hamnar där olika ägare önskar högre marknadsandelar, det kan i sin tur leda till en suboptimering och överkapacitet. Även forskningen har pekat på denna risk (2013). har granskat de samhällsekonomiska analyserna för de genomförda investeringarna i –2003, investeringarna i och samt de planerade farledsinvesteringarna i , och ”nya” . För bedömningar av de genomförda investeringarna har utgått från en underlagsrapport som VTI tagit fram på uppdrag av (VTI 2016). Samtliga farledsinvesteringar förutom går till hamnar som har identifierats som strategiska i det svenska godstransportsystemet.33 4.4.1 Farledsinvesteringen till hamn 2002–2003 hamn är största hamn med en handelsvolym på (2015). Volymerna domineras av olja följt av containergods och skogsprodukter. Det är enda hamn med transoceana anlöp34 av containertrafik. Det finns två farleder in till hamn, Böttöleden och Torshamnsleden. Syftet med farledsinvesteringen 2002–2003 var dels att fördjupa den sydliga Böttöleden för att möjliggöra för större fartyg att använda leden, dels att öka säkerheten i den nordliga Torshamnsleden genom att göra den rakare. Hamnstrategi – strategiska hamnnoder i det svenska godstransportsystemet, sid. 23–24. 34Transoceana anlöp innebär trafik med direkta anlöp från andra världsdelar, dvs. det genomförs inga omlastningar eller stopp i mellanliggande hamnar. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R Den samhällsekonomiska kalkylen för projektet genomfördes . Då fanns inga krav på att en statlig myndighet skulle göra någon samhällsekonomisk kalkyl. Kalkylen togs alltså inte fram av utan av konsultbolaget på uppdrag av . Projektet beräknades ha en hög samhällsekonomisk lönsamhet med en nettonuvärdeskvot (NNK) på 2,6. Den största nyttan uppskattades vara minskade omlastningskostnader, vilken värderades till 9 mdkr. Miljökonsekvenserna av projektet bedömdes vara negativa och värderades till en kostnad på 1,3 mdkr. Säkerhetseffekterna bedömdes vara positiva, men kunde inte värderas. Projektet beräknades kosta 2,34 mdkr, men den verkliga kostnaden kom att bli betydligt lägre (2012). Staten finansierade de delar av investeringen som bedömdes som säkerhetshöjande () och Gö- teborgs hamn AB finansierade de kapacitetshöjande åtgärderna (). Det saknas en behovsanalys för Göteborgsinvesteringen. I underlagsrapporter och förstudier saknas avvägningar mellan utbyggnad och ökad användning av annan befintlig infrastruktur. Perspektivet i kalkylen är de enskilda farlederna. Att bibehålla eller öka hamnens marknadsandel anges explicit som ett centralt argument för investeringen. Eftersom kalkylen är framtagen på uppdrag av det kommunägda hamnbolaget i är detta dock inte anmärkningsvärt i sig. Det kan finnas brister i de antaganden som görs om den framtida trafiken. Den viktigaste nyttan, som var central för den höga lönsamhetskvoten i Göteborgskalkylen, var att omlastningskostnaderna, som är en del av transportkostnaderna, skulle minska på grund av att direkttrafiken skulle spara in en omlastning av containrar som annars hade behövt ske i en kontinentalhamn. I kalkylen antas att all direktgående trafik skulle upphöra om investeringen inte genomförs. Att detta skulle bli utfallet går inte att utesluta, bidrar detta antagande till kalkylens höga lönsamhet. Mer tid borde ha lagts på att reda ut hur stor säkerhetsnyttan faktiskt var, givet att ökad säkerhet var det viktigaste motivet till investeringen.