prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Några av remissinstanserna, bl.a. , Försvars- exportmyndigheten, kommun, , ingenjörer och SOFF, anser att det finns en risk att ett demokrati- kriterium skulle leda till försämrade mellanstatliga relationer med den stat som prövningen gäller, vilket i sin tur skulle kunna medföra minskad eller utebliven export av svenska företags civila varor och tjänster. Länder som köper krigsmateriel från har oftast en bred handels- relation med och en civil import som är mycket större än försvarsimporten. Ett utpekande eller en negativ klassning av ett land från svensk sida kan enligt dessa remissinstanser få direkta konsekvenser för alla Sverigerelaterade verksamheter i det landet. Enligt Svenskt Näringslivs uppfattning är det av yttersta vikt att status som handelspartner inte påverkas negativt genom en kategorisering och upp- delning av stater som demokratiska eller icke-demokratiska. Man befarar att effekterna av kommitténs förslag skulle bli högst kännbara för hela det svenska näringslivet och därmed för det svenska samhället i stort. Regeringen vill inledningsvis understryka att goda förutsättningar för svenskt företagande och för svensk export är av avgörande betydelse för vårt lands välstånd. Främjandet av handel och investeringar är en av regeringens centrala målsättningar för utrikes- och handelspolitiken. har också som princip och mål att upprätthålla diplomatiska för- bindelser med alla länder, även icke-demokratiska sådana. 2017/18:23 folkligt utbyte och en öppen dialog är viktigt, det gäller inte minst i för- hållande till länder som har ett demokratiskt underskott eller ett bristande skydd för mänskliga rättigheter. Det ökar chanserna till en positiv utveckling både i och andra länder samt stärker våra möjligheter att tillvarata och svenska medborgares intressen utomlands. I likhet med kommittén och flera av ovan angivna remissinstanser kon- staterar regeringen att ett nekat exporttillstånd i vissa fall kan riskera att medföra försämrade utrikespolitiska relationer och en negativ påverkan vad gäller svensk utrikeshandel. Det gäller i princip oavsett vilka orsaker som sammantaget kan ha lett till att ett tillstånd inte har meddelats. I sammanhanget är det dock viktigt att betona att ett beslut om tillstånd enligt den svenska krigsmateriellagen fattas efter en politisk helhets- bedömning där såväl försvars- och säkerhetspolitiska skäl som en rad utrikespolitiska aspekter har vägts samman. Några delbeslut fattas inte rörande de enskilda faktorerna, t.ex. respekten för mänskliga rättigheter, risken för väpnad konflikt eller hänsynstaganden till den specifika typen av materiel, som tillsammans kan ha bidragit till den slutliga bedöm- ningen. Den mottagande staten har alltså inte grund för att utifrån ett enskilt tillståndsbeslut dra några bestämda slutsatser om de svenska bedömning- arna av mottagarlandet. Sett ur mottagarlandets perspektiv kan ett avslag mycket väl ha grundats på helt andra faktorer, t.ex. ett svagt svenskt försvarspolitiskt intresse eller en risk för att känsliga tekniska uppgifter om materielen sprids på ett från svenskt säkerhetspolitiskt perspektiv ofördelaktigt sätt. Detta förhållande gäller i relation till de bedömningar som görs av t.ex. situationen för de mänskliga rättighet- erna. Motsvarande bör också vara fallet när det handlar om känsliga bedömningar rörande den demokratiska statusen. Det bör poängteras att samma förhållande gäller vid ett bifall till en tillståndsansökan. Den omständigheten att ett tillstånd till utförsel eller en annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel lämnas, kan inte tas till intäkt för att dra bestämda slutsatser om den svenska bedömningen av de olika faktorer som har beaktats, t.ex. respekten för mänskliga rättigheter eller den demokratiska statusen i den mottagande staten. Vid ett positivt tillståndsbeslut står det dock klart att det inte föreligger något ovillkorligt hinder, t.ex. ett vapenembargo eller annat internationellt åtagande som har att uppfylla. Det bör också på ett praktiskt plan noteras att de flesta negativa besked som grundar sig på regelverket om exportkontroll av krigsmateriel läm- nas till den berörda försvarsindustrin på ett tidigt stadium. Det sker ofta antingen genom en avrådan i samband med ett marknadsföringsmöte eller genom ett skriftligt förhandsbesked efter hörande av EKR. Hur de olika faktorerna har vägts samman i helhetsbedömningen kommuniceras inte heller i sådana fall till de berörda företagen. När försvarsindustrin i sin tur avbryter marknadsföringen i det aktuella landet har man i allmänhet inte någon anledning att gå närmare in på exportkontroll- bedömningen. Den mottagande staten kan alltså inte utifrån ett positivt eller negativt utfall i ett tillståndsärende dra några bestämda slutsatser om de bakom- liggande bedömningarna i den svenska tillståndsprövningen. ningarna kan dock framgå av handlingarna i ärendet och är kända av personer som har deltagit i beredningen av ärendet. Det finns ett viktigt allmänt intresse av politisk delaktighet och ansvarsutkrävande. I ärenden som rör prövning enligt krigsmateriellagen är det viktigt att beakta de eventuella förbud mot att röja en uppgift som kan gälla enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Bestämmelsen om sekretess för uppgift som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör en annan stat eller mellanfolklig organisation (15 kap. 1 §) torde ofta vara tillämplig i aktuella ärenden. I sådant fall gäller sekretess, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs. En annan bestämmelse i offentlighets- och sekretess- lagen som ofta kan bli aktuell att tillämpa är den om sekretess vid bl.a. tillståndsgivning för uppgift om enskilds affärs- eller driftförhållanden (30 kap. 23 §). Enligt regeringens bedömning utgör gällande bestäm- melser om sekretess ett tillräckligt skydd mot att uppgifter om prövningens innehåll kommer till det mottagande landets eller till konkurrerande företags kännedom. Frågorna om öppenhet och sekretess kommer att behandlas närmare i avsnitt 8. Det bör göras en samlad bedömning av den demokratiska statusen i den mottagande staten och de flesta av remissinstanserna bedömer rege- ringen att det inte går att uppställa enkla och tydliga kriterier för när ett land kan anses utgöra en demokrati, och tillämpa dessa på ett konsekvent och objektivt sätt. Ett demokratiskt system kännetecknas inte bara av förekomsten av regelbundna val med en allmän och lika rösträtt. Även ett antal andra förutsättningar måste finnas på plats för att man ska kunna tala om en fungerande demokrati. En central faktor är möjligheten till en fri åsiktsbildning, vilket i sin tur förutsätter respekt för de mänskliga rättigheterna, inte minst i fråga om yttrande- och informationsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet och föreningsfrihet. Kommittén föreslår ett samlat begrepp, demokratisk status, som är tänkt att sammanfatta det komplex av rättsliga och institutionella faktorer samt faktiska agerande från statsmakternas sida, som tillståndsmyndig- heten eller regeringen bör fästa avseende vid i en bedömning av om ett tilltänkt mottagarland är demokratiskt eller inte. Regeringen delar upp- fattningen att det är lämpligt att göra en samlad bedömning av graden av demokratisk status. Som kommittén framhåller bör denna göras på ett sådant sätt att hänsyn kan tas till hela den spännvidd som kan föreligga i detta avseende, alltifrån stater som gränsar till demokrati till stater som har omfattande brister i sin demokratiska status. Vid bedömningen av den demokratiska statusen i den mottagande staten bör enligt regeringen i huvudsak de förhållanden som kommittén föreslår beaktas. En självklar utgångspunkt är förekomsten eller från- varon av demokratiska institutioner som allmän och lika rösträtt och regelbundet återkommande fria och hemliga val till beslutande för- samlingar. Vidare bör hänsyn tas till hur den mottagande staten respekterar grundläggande demokratiska principer, att de val som hålls avser statens högsta beslutande ämbeten och församlingar, men även 2017/18:23 exempelvis statliga mediers och myndigheters oberoende och frånvaron av otillbörliga påtryckningar eller favörer från statens sida. Slutligen bör avseende fästas vid möjligheten till en fri åsiktsbildning, inbegripet möjligheter för medborgarna att organisera sig i partier och intresse- grupper, bedriva opinionsbildning och informera sig i politiska frågor. Här finns en nära koppling till respekten för mänskliga rättigheter som föreningsfrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, yttrandefrihet och informationsfrihet, och att alla medborgare kan göra dessa rättigheter gällande på lika villkor. Det innebär exempelvis att allvarliga miss- förhållanden för bl.a. kvinnor och barn, eller för medlemmar av minoritetsgrupper behöver beaktas vid bedömningen. Utifrån den här föreslagna avgränsningen av ett demokratikriterium, bör den praktiska tillståndsprövningen främst handla om att identifiera påtagliga brister i detta avseende – ”icke-demokratisk status” – snarare än att fastställa om det föreligger idealiska förhållanden för folkligt inflytande över samhällsutvecklingen. Det bör också noteras att de länder som har brister i sin demokratiska status, skiljer sig åt väsentligt avse- ende vilka typer av brister som finns, hur stora dessa brister är och hur de utvecklas över tiden. Enligt regeringens mening är det inte möjligt att på förhand bestämma vilka källor som bör användas eller vilket underlag som bör krävas för att bedöma den demokratiska statusen. Precis som vid bedömningen av situationen för mänskliga rättigheter, bör detta avgöras utifrån behoven att i det enskilda ärendet skaffa uppgifter som beskriver de grundläg- gande förhållandena i den mottagande staten. När det behövs inhämtar ISP underlag från olika källor. För bedömning av den demokratiska statusen kan det bli aktuellt med uppgifter från och svenska ambassader, EU, FN eller andra internationella organisationer, liksom från välrenommerade vetenskapliga institut. En utgångspunkt är att tillståndsmyndigheten ska se till att ärendena blir så fullständigt utredda som det behövs för att ett korrekt beslut ska kunna fattas, som handläggningen ska vara enkel och kost- nadseffektiv för sökanden och kunna ske utan onödiga dröjsmål. Inför ett samråd med EKR enligt 11 § förordningen (2010:1101) med instruktion för begär ISP:s generaldirektör enligt praxis ett underlag eller muntligt utlåtande från de sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor som enligt 13 § biträder rådet. Denna möjlighet bör också kunna omfatta underlag som kan antas vara av betydelse för att bedöma den demokratiska statu- sen i den mottagande staten. Grava brister i den demokratiska statusen Kommittén föreslår att grava brister i den demokratiska statusen i den mottagande staten ska utgöra hinder för att tillstånd beviljas. Ju större det demokratiska underskottet är desto större utrikespolitiska skäl föreligger enligt kommittén mot att tillstånd beviljas. Kommittén lyfter fram att tillståndsprövningen ska utgå från en hel- hetsbedömning av såväl den mottagande statens demokratiska status som av dess respekt för mänskliga rättigheter. De förändringar som skett inom utrikespolitiken medför enligt kommittén att de villkorliga hindren inte fullt ut motsvarar de situationer där en krigsmaterielexport kan komma att motverka de övergripande utrikespolitiska målen. Mot bak- grund av de utrikespolitiska målen att utöver mänskliga rättigheter även främja demokrati och en politik för global utveckling (PGU) finns därför enligt kommittén skäl att komplettera gällande villkorliga hinder med såväl ett demokratikriterium som ett kriterium avseende PGU. När ett villkorligt hinder är för handen bör enligt kommittén tillstånd inte beviljas i en given situation. Det villkorliga hindret utgör dock inte ett absolut förbud. När ett villkorligt hinder är för handen krävs det emellertid än tyngre säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för att tillstånd ska medges än som annars vore fallet. Att det nationella regelverket utformats på det sättet beror enligt kommittén på att tillståndsprövningen bygger på en helhetsbedömning där samtliga relevanta omständigheter måste kunna beaktas. Enligt kommittén bör denna grundläggande princip avseende prövningen av de nationella åtagandena kvarstå. Flera remissinstanser, bl.a. ISP och internationella center, efterlyser ett förtydligande av vilken betydelse som brister i den demo- kratiska statusen ska ha vid tillståndsprövningen. ISP och pekar också på vissa problem som kan uppstå när det gäller att dra gränser beträffande den demokratiska statusen i den mottagande staten. och anser att det bör vara fråga om ett villkorligt hinder som beaktas vid helhets- bedömningen. , Concord , Social- demokrater för tro och solidaritet, Svenska Freds- och , , , och kristna råd menar för sin del att demokratikriteriet bör utgöra ett ovill- korligt hinder. Enligt och kristna råd är försla- get om att den demokratiska statusen ska vara ett centralt villkor och att brister ska utgör hinder för beviljande av tillstånd inte tillräckligt för att effektivt skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Utifrån en försiktighetsprincip bör därför ett förbud mot krigsmateriel- export till icke-demokratier införas. Den svenska tillståndsprövningen av utförsel och annan utlands- samverkan bygger på en uppdelning av de utrikespolitiska hindren i ovillkorliga hinder samt villkorliga hinder. Som framgått innebär ett ovillkorligt hinder att en utförsel eller annan utlandssamverkan är utesluten. Ett tydligt exempel är om en utförsel skulle strida mot ett bindande beslut av . Förekomsten av ett villkorligt hinder innebär att det finns en presumtion för att tillstånd inte ska ges, men det ska också ställas mot de breda säkerhets- och försvarspolitiska intressen som kan finnas i det enskilda fallet. När det gäller omständig- heter som kan vara för handen i större eller mindre utsträckning, exempelvis brister vad gäller respekten av de mänskliga rättigheterna och förekomsten eller risken för konflikt eller inre oroligheter, så utgör de inom ramen för dagens riktlinjer villkorliga hinder. Regeringens uppfattning är att brister i den demokratiska statusen bör tillmätas stor betydelse vid tillståndsprövningen. I de fall där det före- ligger grava brister i demokratisk status i den mottagande staten kan det inte anses vara i samklang med utrikespolitik att samverka på krigsmaterielområdet med den staten. Detta bör i riktlinjerna komma till uttryck genom att det anges att sådana förhållanden utgör hinder för 2017/18:23 tillstånd (se avsnitt 7). Som det har konstaterats ovan är det emellertid inte möjligt att uppställa enkla och tydliga kriterier för när ett land kan anses utgöra en demokrati, och dra en bestämd gräns mellan demo- kratiska och icke-demokratiska länder i den praktiska tillämpningen. Det kan rimligen inte vara så att varje brist i fråga om demokratiska institutioner eller statsmaktens agerande i aktuellt hänseende med auto- matik ska medföra att tillstånd inte kan komma i fråga. På motsvarande sätt är det knappast görligt att i en regel eller riktlinje skarpt avgränsa vilka brister och vilken grad av brist som ska utesluta tillstånd. I sammanhanget bör det också beaktas att det finns en nära koppling mellan den mottagande statens demokratiska status och landets respekt för mänskliga rättigheter. Det är också liknande skäl som ligger bakom att dessa faktorer bör utgöra en del av prövningen i ett tillståndsärende. Övervägande skäl talar med andra ord för att behandla dessa aspekter på ett likartat sätt. Respekten för mänskliga rättigheter beaktas inom ramen för den helhetsbedömning som görs i ett tillståndsärende och rege- ringen gör bedömningen att detta bör gälla även i fortsättningen (se avsnitt 6.3). Enligt regeringen bör detsamma gälla i fråga om demo- kratisk status. En prövning av den demokratiska statusen kommer därmed att i viktiga avseenden komplettera den prövning som görs av den mottagande statens respekt för mänskliga rättigheter. På så sätt ökar förutsättningarna för en samlad bedömning av de mål som särskilt lyfts fram i utrikespolitiken. För att uppnå det övergripande syftet är det inte heller nödvändigt eller lämpligt att ett sådant kriterium utformas som ett ovillkorligt hinder. Med hänsyn till de bedömningar som har gjorts i det föregående finns det inte anledning att här närmare gå in på det som och framför om gränsdragningsproblematiken. Prövningen av den demokratiska statusen som ett centralt villkor i tillståndsprövningen Kommittén föreslår att den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Ju sämre den demo- kratiska statusen är desto mindre utrymme bör föreligga för att tillstånd ska beviljas. Vidare bör det enligt kommittén beaktas i vilken riktning den aktuella staten rör sig – mot demokrati eller från demokrati. De remissinstanser som ställer sig bakom ett demokratikriterium till- styrker också i huvudsak förslaget i denna del, eller invänder inte emot det. Kommittén konstaterar att det varit praxis att tillstånds- myndigheten vid prövningen av ett tillståndsärende gör en helhets- bedömning av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter, med ut- gångspunkt i de i riktlinjerna angivna grundläggande principerna. Enligt regeringen är helhetsbedömningen det viktigaste inslaget i tillämpningen av riktlinjerna och i det svenska regelverket som helhet. Vad gäller mänskliga rättigheter understryks det särskilt i riktlinjerna att ”respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd ska beviljas.” Det innebär att situationen för de mänskliga rättigheterna i det mottagande landet alltid ska beaktas i prövningen. Det gäller även om förhållandena i det enskilda fallet inte bedöms vara så allvarliga att det i sig talar mot att ett tillstånd ska ges. Regeringen delar mot denna bakgrund kommitténs bedömning att den mottagande statens demokratiska status behöver ingå som ett centralt villkor i tillståndsprövningen i de ärenden som innefattar en fullständig bedömning av de utrikespolitiska hindren. Vilken typ av materiel eller samverkan som är aktuell bör kunna vägas in i helhetsbedömningen Kommittén ger uttryck för uppfattningen att det även fortsättningsvis bör intas en mer restriktiv hållning i tillståndsprövningen avseende krigs- materiel för strid än för övrig krigsmateriel. Vissa remissinstanser, bl.a. , Kungliga Tek- niska Högskolan och , instämmer i att materielens beskaffenhet bör vägas in i prövningen. Andra remissinstanser, bl.a. Amnesty Inter- national , Röda korset, Socialdemokrater för tro och solidaritet, , IKFF och Kristna freds- rörelsen förordar att hänsyn inte ska tas till materielens beskaffenhet i tillståndsprövningen, när den demokratiska statusen i den mottagande staten prövas. Enligt gällande ordning ska det göras olika slags hänsynstaganden som beror på vilken typ av materiel eller samarbete som det är fråga om. I enlighet med EU:s gemensamma ståndpunkt och FN:s vapenhandels- fördrag ska tillståndsmyndigheten göra en prövning av risken att den specifika materielen eller tekniken som ansökan avser kan komma att användas i vissa syften. Det handlar bl.a. om internt förtryck eller allvar- liga kränkningar av de mänskliga rättigheterna, allvarliga kränkningar av internationell humanitär rätt, underminering av fred och säkerhet eller aggressivt agerande mot ett annat land. Det ska även prövas om det finns en risk att materielen eller tekniken kan komma att användas för att begå eller underlätta brott som utgör terrorism, del av organiserad brottslighet eller för att begå eller underlätta allvarliga könsrelaterade våldshand- lingar eller allvarliga våldshandlingar mot kvinnor och barn. Vid denna riskbedömning är det givetvis av betydelse vilken typ av materiel eller teknik som det är fråga om. Vid bedömning av ärenden om tillstånd för utförsel och annan utlands- samverkan rörande krigsmateriel har det ingått att göra en klassificering som tar sin utgångspunkt i materieltypens förstörelsebring- ande verkan. Materiel med förstörelsebringande verkan klassificeras i krigsmaterielförordningen som krigsmateriel för strid medan materiel utan sådan verkan klassificeras såsom övrig krigsmateriel. Klassifice- ringen har betydelse för hur tillståndsprövningen ska ske. Enligt den ordning som gäller råder beträffande övrig krigsmateriel t.ex. en grundläggande presumtion för att tillstånd ska beviljas. En tredje typ av materielspecifik bedömning är att det inom ramen för den helhetsbedömning som ska göras i tillståndsprövningen också kan beaktas vilken beskaffenhet som materielen har och hur denna vid en tilltänkt utförsel eller utlandsamverkan kan komma att påverka försvars-, säkerhets- och utrikespolitik. 2017/18:23 Som regeringen har understrukit, utgör helhetsbedömningen det viktigaste inslaget i den svenska prövningen av utförsel och annan utlandssamverkan. Enligt den praxis som har etablerats i prövningen ska en helhetsbedömning göras av alla för ärendet betydelsefulla omständig- heter. Regeringen delar kommitténs uppfattning att materielens beskaf- fenhet är en sådan betydelsefull faktor som bör beaktas inom helhets- bedömningen. Det får också i allmänhet anses rimligt att tillämpa ett striktare synsätt för krigsmateriel för strid än för övrig krigsmateriel. 6.3Skärpt kriterium om mänskliga rättigheter Regeringens bedömning: Respekt för mänskliga rättigheter bör även i fortsättningen utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter utgör det hinder för tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel. Detta bör komma till uttryck i riktlinjerna. Respekten för den internationella humanitära rätten beaktas redan inom ramen för nuvarande regelverk. Det finns därför inget behov av ett nytt särskilt kriterium i detta avseende. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna är positiva till kommitténs förslag eller invänder inte emot det. , Concord , inter- nationella center, Socialdemokrater för tro och solidaritet, , och anser att förekomsten av allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i det mottagande landet ska utgöra ett ovillkorligt hinder mot att tillstånd lämnas. De flesta av dessa remissinstanser framhåller samti- digt att det bör räcka med att det antingen föreligger allvarliga eller om- fattande kränkningar för att ett tillstånd inte ska ges. , , kommun, Krigsvetenskapsakademien och avstyrker den före- slagna skärpningen då den nuvarande regleringen anses tillräcklig. ISP ifrågasätter de skäl som kommittén anför till grund för förslaget om skärpningarna i dessa delar och efterlyser ett tydliggörande om krite- riet ska utgöra ett villkorligt eller ovillkorligt hinder. Skälen för regeringens bedömning Demokratisk status och respekt för mänskliga rättigheter bör behandlas på likartat sätt och i ett sammanhang Kommittén har inte haft i uppdrag att utreda hur respekten för mänskliga rättigheter i den mottagande staten bör beaktas i prövningen av utförsel och annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel. konstaterar kommittén att det finns starka samband mellan en stats respekt för mänskliga rättigheter och dess demokratiska status. Med hänsyn till att demokrati och mänskliga rättigheter ömsesidigt förstärker varandra anser Prop. 2017/18:23 kommittén att dessa bör behandlas i ett sammanhang. Regeringen delar denna bedömning. I grunden är det liknande motiv som ligger bakom att dessa faktorer bör beaktas i tillståndsprövningen, nämligen att exportkontrollen inte ska stå i strid med utrikes- politik.