prop · H403200 · 2017-06-01 00:00:00 — , , , kommun och anser att syftesbestämmelsen bör lyfta fram det som framgår av syftesbestämmelsen för planer och program, dvs. att syftet med miljöbedömningen är att integrera miljöaspekter i plane- ring och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas. och anser att det genom en sådan bestämmelse blir tyd- ligt att miljöbedömningens egentliga syfte är att påverka planens eller projektets slutliga innehåll, så att miljöpåverkan minimeras. pekar på att det finns en risk att miljöbedömningarna förvandlas till for- maliaredovisningar om inte detta syfte blir tydligt i lagen. Havs- och vattenmyndigheten, Forskningsprogrammet och anser att syftesbestämmelsen i promemorians förslag måste omformuleras så att det framgår varför miljöbedömningar ska gö- ras och inte som i promemorians förslag hur de ska göras. Havs- och vat- tenmyndigheten och anser att syftesbestämmelsen bör återkoppla till syftena i SMB-direktivet och MKB-direktivet. WSP Sve- rige AB anser att SMB-direktivets syftesangivelse ska införas i sin helhet och att en motsvarande syftesangivelse för miljöbedömningar av verk- samheter och åtgärder utarbetas utifrån vad som framgår av beaktande- leden till MKB-direktivet i dess ursprungliga lydelse. anser att utformningen av syftesbestämmelsen bör ses över så att den överensstämmer bättre med artikel 3 i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet där det framgår att syftet med miljökonsekvensbedömningen är att identifiera, beskriva och bedöma de betydande direkta och indirekta effekterna för ett flertal redovisade miljöeffektområden. anser att syftet med miljöbedömningar, förutom det som anges i förslaget till bestämmelse, är att inverkan på miljön på ett så tidigt stadium som möjligt ska beaktas så att hänsyn till miljön kan säkerställas. anser därför att förslaget till bestäm- melse bör kompletteras så att de tre syftena om miljöhänsyn, allmän- hetens insyn och påverkan samt om beslutsunderlag tydligt framgår. i anser att det är bra att allmänhetens tillgång till information och möjlighet till medbestämmande lyfts fram i syftesbestämmelsen. anser dock att syftesbestämmelsen kommer att missförstås av allmänheten i många fall och att det därför är viktigt att det lyfts fram att miljöbedömningen är en process där bedöm- ningen ligger i sak och inte i tyckande. anser att ordet medbestämmande inte överensstämmer med de möjligheter som allmänheten ges enligt bestämmelserna och föreslår att bestämmelsen i stället anger att allmänheten ges möjlighet till inflytande i processen. Statens och anser att förslaget stärker allmänhetens roll genom införandet av ordet medbestämmande och ifrågasätter vad begreppet medbestämmande ska innebära i praktiken. anser att det inte är tillräckligt att lyfta fram allmänhetens deltagande och säkerställa dess medbestämmande – den samiska rätten till inflytande och medbestämmande måste lyftas. anser att det inte framgår av förslaget om männi- skors hälsa vägs in i ordet miljöaspekt. Skälen för regeringens förslag: Något som är gemensamt för bestäm- melserna om miljöbedömningar i SMB- och MKB-direktivet är att syftet med bestämmelserna är att integrera miljöaspekter i planering och bes- lutsfattande så att en hållbar utveckling främjas. Detta framgår uttryck- ligen av artikel 1 i SMB-direktivet, som genomförts i svensk rätt genom 6 kap. 11 § . I svensk rätt finns ingen bestämmelse som tydligt beskriver syftet med miljöbedömningen av verksamheter och åtgärder. I 6 kap. 3 § anges däremot syftet med det doku- ment, miljökonsekvensbeskrivningen, som ska tas fram som prövnings- underlag, nämligen att identifiera och beskriva de direkta och indirekta 2016/17:200 effekterna som en planerad verksamhet eller åtgärder kan medföra dels på människor, djur, växter, mark, vatten, luft, klimat, landskap och kul- turmiljö, dels på hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, och dels på annan hushållning med material, råvaror och energi. Det anges vidare att beskrivningen ytterst ska möjliggöra en samlad be- dömning av dessa direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön. I förarbetena anges att arbetet med en miljökonsekvensbeskriv- ning ska medverka till att kunskapsluckor upptäcks liksom till en ökad kunskap och insikt om miljö-, hälso- och naturresursfrågor i det enskilda ärendet. Vidare ska en miljökonsekvensbeskrivning bidra till att en viss verksamhet, om den får komma till stånd, får så lite negativ miljöpåver- kan som möjligt (prop. 1997/98:45 del 2 s. 56). En väl formulerad syftesbestämmelse bedöms kunna bidra till en ökad förståelse för bestämmelserna om miljöbedömningar. I promemorian an- ges att ett gemensamt syfte för strategiska och specifika miljöbedöm- ningar är att miljöaspekter ska integreras i planering och beslutsfattande men att det är önskvärt att syftesbestämmelsen blir mer konkret än så. I promemorian framförs därför att syftesbestämmelsen bör återspegla den process som innebär att identifiering, beskrivning och bedömning av miljöeffekter ska ske vid planering och beslutsfattande samt att den även bör ge uttryck för betydelsen av en enhetlig rättstillämpning och allmän- hetens deltagande i processerna. Det anges vidare i promemorian att det inte finns anledning att i en syftesbestämmelse i 6 kap. upp- repa att målet med bestämmelserna även är främja en hållbar utveckling eftersom det målet framgår av 1 kap. 1 § . Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att det av syftesbestämmelsen bör framgår varför miljöbedömningar ska göras och inte som i promemorians förslag hur de ska göras. Precis som anges i promemorian så är syftet med bestämmelserna om miljöbedömning att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande. Målet är att främja en hållbar utveckling. Detta syfte och mål framgår av nuvarande syftesbestämmelse för planer och program och bör även gälla för verksamheter och åtgärder. En gemensam syftesbestämmelse för strategiska och specifika miljöbedöm- ningar med den innebörden bör därför införas. har framfört att den anser att det bör framgå att människors hälsa vägs in i ordet miljöaspekter. Regeringen vill i det sammanhanget understryka att ordet miljöaspekt är en bred term som omfattar såväl människors hälsa som t.ex. biologisk mångfald och kulturmiljö. 8.2Samordning av miljöbedömningar och liknande arbete Regeringens förslag: Den som gör en strategisk eller specifik miljö- bedömning ska sträva efter att samordna arbetet med andra miljöbe- dömningar som görs enligt 6 kap. eller med liknande arbete som görs enligt andra författningar. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på att kravet på samordning utökas. Mark- och miljödomstolen vid ställer sig frå- gande till lämpligheten i att lagstifta med den tvetydighet som kombi- nationen av ordet ska och uttrycket sträva efter leder till. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande 6 kap. 22 § miljö- balken ska myndigheter och kommuner sträva efter att samordna arbetet med de bedömningar och beskrivningar som görs enligt 6 kap. Av 8 § andra stycket förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskriv- ningar framgår att om ett förslag till plan eller program kräver samråd enligt både 6 kap. 14 § och annan författning, ska berörda myndigheter och kommuner sträva efter att genomföra samråden i ett sammanhang. Bestämmelserna i 6 kap. 22 § och 8 § förord- ningen om miljökonsekvensbeskrivningar infördes för att genomföra SMB-direktivet. Regeringen anförde då att tillämpningsområdena för MKB-direktivet och SMB-direktivet är tätt sammankopplade och att det är viktigt att de som tillämpar bestämmelserna kan se sambandet mellan bedömningarna och samordna arbetet så att det material och den infor- mation som samlas in i den ena bedömningen kan användas i den andra bedömningen. Regeringen påpekade att en samordning medför att dub- belarbete kan undvikas (prop. 2003/04:116 s. 46 och 69). Dessa skäl för samordning gäller fortfarande. Även om det, som Mark- och miljödom- stolen vid har anfört, kan vara svårt att i det enskil- da fallet bedöma om kravet om att sträva efter samordning är uppfyllt, bedömer regeringen att det är viktigt att författningstexten ger uttryck för denna målsättning om samordning. Vid remitteringen av promemorian Enklare lagtext om miljökonse- kvensbeskrivning (Ds 2009:65) anförde några remissinstanser att det är oklart om en och samma miljökonsekvensbeskrivning kan användas som underlag för prövning enligt olika lagar. Varje miljökonsekvensbeskriv- ning som upprättas måste givetvis uppfylla de krav på innehåll som moti- veras av den aktuella prövningen. Om en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats vars innehåll också uppfyller de krav som ställs enligt en annan författning är det självklart att samma miljökonsekvensbeskrivning kan återanvändas. Den fråga som alltid uppstår när man vill använda samma miljökonsekvensbeskrivning som underlag för prövning enligt olika lagar är om miljökonsekvensbeskrivningen faktiskt uppfyller kra- ven enligt de olika lagarna. Frågan om miljökonsekvensbeskrivningen är tillräcklig måste alltid avgöras i det enskilda fallet. Enligt artikel 4.4 och artikel 5.2 i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet ska en exploatör vid arbetet med att ta fram samrådsunderlag eller miljökon- sekvensbeskrivning, i tillämpliga fall ta hänsyn till tillgängliga resultat från andra relevanta bedömningar av miljöpåverkan som utförts i enlig- het med annan unionslagstiftning. Mot bakgrund av denna samordnings- bestämmelse i ändringsdirektivet finns det anledning att utforma en be- stämmelse om samordning i 6 kap. som inte bara hänför sig till planer och program utan som tydliggör att samordningskravet avser miljöbedömningar i allmänhet såväl inom ramen för kapitlets bestämmel- ser som när skyldigheter liknande dem i 6 kap. följer av annan författ- ning. Regeringens förslag: Bestämmelserna om planer och planerings- underlag i 6 kap. 19–21 §§ flyttas till 3 och 5 kap. miljö- balken med vissa språkliga och redaktionella ändringar. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med promemo- rians. Regeringens förslag skiljer sig från promemorians på så sätt att samtliga bestämmelser om planer och planeringsunderlag som finns i nu- varande 6 kap. 19–21 §§ placeras i 3 och 5 kap. . Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på den ändra- de placeringen av bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i nuvarande 6 kap. 19–21 §§ . kommuner och landsting och Avfall framhåller att be- stämmelsen i nuvarande 6 kap. 20 § om samordnings- ansvar är av stor vikt och att den rollen måste förstärkas mer än . anser att bestämmelsen om samordnings- ansvar har getts en undanskymd plats i förordningen (1998:896) om hus- hållning med mark- och vattenområden m.m. enligt promemorians för- slag. anser att det är olyckligt eftersom bestämmelsen är ett verktyg för att myndigheter och enskilda ska kunna tillgodose kun- skapskravet i 2 kap. 2 § . påpekar att möj- ligheten förefaller ha utnyttjats i en mycket begränsad omfattning, i vart fall då olika verksamhetsutövare upprättar miljökonsekvens- beskrivningar. Skälen för regeringens förslag: I nuvarande 6 kap. 19–21 §§ miljö- balken finns bestämmelser som avser frågor om hushållning med mark och vatten. Före ikraftträdande fanns motsvarande bestäm- melser i den nu upphävda naturresurslagen. Det framgår inte av förarbe- tena till varför bestämmelserna placerades i 6 kap. miljö- balken. Enligt 6 kap. 19 § är de myndigheter som ska tillämpa regler om hushållning med mark och vatten skyldiga att se till att sådana planer enligt och sådant planeringsunderlag som kan ha betydelse för tillämpningen finns tillgängliga i målet eller ärendet. Detta gäller även mål och ärenden enligt annan lagstiftning än miljö- balken som berör frågor om hushållning med naturresurser och där miljö- balken därför ska tillämpas. Ett väl utvecklat system för kunskapsför- sörjning är en förutsättning för en från allmän synpunkt god hushållning med naturresurser. Beslutsprocessen i dessa frågor underlättas om ett adekvat beslutsmaterial finns tillgängligt och fortlöpande kan tillhanda- hållas (prop. 1997/98:45, del 2, s. 67). samordnande roll i fråga om kunskapsförsörjningen för hushållning med naturresurser framgår av nuvarande 6 kap. 20 § miljö- balken. skyldighet att ställa samman underlag och till- handahålla underlaget innebär också ett genomförande av artikel 5.4 i MKB-direktivet. I 6 kap. 21 § finns ett bemyndigande för regeringen att i ett förvalt- Prop. 2016/17:200 ningsbeslut ålägga en eller flera kommuner att redovisa hur de avser att i sin planering enligt behandla en viss fråga eller vissa frågor. De bestämmelser i 6 kap. 19, 20 och 21 §§ som gäller frågor om hus- hållning med mark och vatten placeras lämpligen i 3 kap. som handlar om sådana frågor. I den del bestämmelserna gäller sådana åtgärdspro- gram som avses i 5 kap. är det dock lämpligt att bestämmel- serna placeras i det kapitlet. Regeringen instämmer med de remissinstan- ser som anser att bestämmelsen om samordningsansvar placerades undanskymt i förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. enligt promemorians förslag. Regeringen anser därför att även den bestämmelsen bör placeras i 3 kap. . 9.1Tillämpningsområdet för planer och program i 6 kap. Regeringens förslag: En strategisk miljöbedömning ska göras för planer och program som upprättas eller ändras av en myndighet eller kommun, om genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det förtydligas att en myndighet eller kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program som krävs i lag eller annan författning, ska undersöka om ge- nomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan. Regeringen ska få meddela föreskrifter om planer och program som ska eller inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om frå- gan om miljöpåverkan är avgjord i sådana föreskrifter behöver en undersökning i den frågan inte göras. Undantag från kraven på strategisk miljöbedömning och kraven på undersökning i frågan om miljöpåverkan ska göras i fråga om – finansiella eller budgetära planer och program, och – planer och program som endast syftar till att tjäna totalförsvaret eller räddningstjänsten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringens förslag innebär att en undersökning i frågan om miljö- påverkan inte behöver göras om den frågan är avgjord i föreskrifter som regeringen har meddelat. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på förslagen som handlar om tillämpningsområdet för planer och program. Flera remissinstanser framhåller det positiva i att kraven på under- Några remissinstanser anser att bestämmelserna om undersökning i fråga om en strategisk miljöbedömning ska göras kom- mer leda till merarbete och att handläggningstiderna förlängs. 2016/17:200 vårdsverket och anser att det uttryckligen behöver anges i sektorslagstiftning när kraven på undersökning och miljöbedömning i 6 kap. är tillämpliga. kommuner och landsting, Avfall , kommun och i kommun anser att de ändrade reglerna kan innebära förenklingar men bara om regeringen utnyttjar sig av det föreslagna bemyndigandet om undantag från kraven på undersökning och strategisk miljöbedöm- ning på ett ändamålsenligt sätt. Havs- och vattenmyndigheten anser att de miljömässiga konsekvenserna av undantaget för planer och program som endast syftar till att tjäna totalförsvaret eller räddningstjänsten behöver utredas vidare för att kunna konstatera om undantaget kan utformas på annat sätt eller begränsas för att minska eventuella risker. Flera remissinstanser som har yttrat sig i fråga om användningen av ordet undersökning avstyrker eller ifrågasätter att ordet undersökning används i sammanhanget som några remissinstanser uttryck- ligen har tillstyrkt förslaget i den delen. Mark- och miljödomstolen vid , Mark- och miljödomstolen vid och Läns- styrelsen i har pekat på risken för begreppsförvirring – på flera ställen i är en undersökning en konkret åtgärd som t.ex. kan innebära provtagning av mark och vatten. Mark- och miljööverdom- stolen vid , , och Arkitekter har lyft fram ordet behovsbedömning som ett alternativ till ordet undersökning eftersom behovsbedömning är det ord som många använder för det som i promemorian kallas undersökning. Skälen för regeringens förslag En undersökning för att kunna avgöra om bestämmelserna om strategisk miljöbedömning ska tillämpas konstaterar i sin rapport en hållbar stadsutveckling (rapport 6664) att bestämmelserna om miljöbedömningar av planer och program inte tillämpas i den utsträckning som krävs. Enligt Naturvårds- verket kan det delvis bero på att bestämmelserna om miljöbedömningar är svårtillgängliga och på missuppfattningar om tillämpligheten av be- stämmelserna om miljöbedömning i och förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar. För att uppnå en ökad tydlighet och för att säkerställa att myndigheter och kommuner tar ställ- ning till frågan om det ska göras en miljöbedömning i det enskilda fallet bör det införas en bestämmelse som anger att det för planer och program som krävs i lag eller annan författning ska undersökas om en strategisk miljöbedömning ska göras. Den avgörande frågan för om en miljöbe- dömning ska göras är om genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Undersökningen syftar till att nå fram till ett svar på den frågan. Lagrådet har föreslagit att bestämmel- serna utformas på ett sätt som innebär att en undersökning inte behöver göras i fråga om sådana planer och program för vilka frågan om miljöpå- verkan är avgjord genom föreskrifter som regeringen har meddelat. En undersökning i frågan om miljöpåverkan är naturligtvis inte nödvändig i dessa fall och regelverket bör därför utformas i linje med Lagrådets för- slag. Några remissinstanser har haft synpunkter på att undersökningen kommer att leda till merarbete och förlängda handläggningstider. Rege- ringen vill i det sammanhanget peka på att det redan enligt dagens be- stämmelser krävs att myndigheter och kommuner tar ställning till frågan om det ska göras en miljöbedömning i fråga om planer och program som krävs enligt lag eller annan författning. Enligt 6 kap. 11 § ska en myndighet eller kommun som upprättar eller ändrar en plan eller ett program göra en miljöbedömning av planen, programmet eller änd- ringen, om dess genomförande kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan. För att ta ställning i frågan om betydande miljöpåverkan ska be- stämmelser i nuvarande förordning (1998:905) om miljökonsekvensbe- skrivningar tillämpas. För sådana planer och program som omfattas av tillämpningsområdet och där graden av miljöpåverkan ska avgöras från fall till fall ska samråd enligt nuvarande 6 § förordningen om miljökonse- kvensbeskrivningar ske. Därefter ska myndigheten eller kommunen ta ställning till om en betydande miljöpåverkan kan antas. Bedömningen i den frågan ska redovisas i plan- eller programärendet och göras tillgäng- lig för allmänheten. Som framgår av avsnitt 9.2 och 9.3 så innebär försla- get i propositionen om undersökning och beslut inga moment i förhållan- de till vad som gäller som bedöms leda till merarbete och förlängda handläggningstider. I promemorian föreslås att ordet undersökning skulle införas i 6 kap. som beteckning för den process som ska leda fram till ett ställningstagande i frågan om en miljöbedömning ska göras eller inte göras. Några remissinstanser har pekat på risken för begreppsförvirring om ordet undersökning används eftersom en undersökning på flera stäl- len i är en konkret åtgärd som kan innebära t.ex. provtagning av mark och vatten. Så som ordet undersökning lyftes fram i promemo- rians förslag gav det lätt intryck av att ordet undersökning skulle reser- veras för den typ av undersökning som är aktuell i 6 kap. . Regeringen anser att ordet undersökning är av allmängiltig karaktär och kan inte anses reserverat för en särskild typ av undersökning. Regeringen gör därför inte anspråk på att införa ett nytt ord som ska vara reserverat för den särskilda innebörd som avses i 6 kap. . För att det ska bli tydligt vilken typ av undersökning det gäller måste det naturligtvis preciseras. Så sker på andra ställen i och så sker även för den undersökning som aktualiseras i förslaget till nytt 6 kap. . I stället för ordet undersökning har några remissinstanser föreslagit att ordet behovsbedömning ska användas eftersom behovsbedömning är det ord som många använder för ändamålet. Det engelska ord som ofta används i dessa sammanhang är ordet screening. Det engelska ordet screening förekommer dock endast i den praktiska tillämpningen, dvs. ordet används inte i direktivstexten. På samma sätt kan naturligtvis ordet behovsbedömning användas i miljöbedömningssammanhang i den prak- tiska tillämpningen. Planer och program m.m. som omfattas av tillämpningsområdet Även dokument som inte benämns som en plan eller ett program kan om- fattas av reglerna för miljöbedömning. Kommissionen anger i sin vägled- ning för SMB-direktivet att ”det är tänkbart att begreppen plan och pro- gram även bör förstås som alla officiella deklarationer som går längre än rena avsiktsförklaringar och som lägger fast en planerad inriktning av framtida åtgärder” (EG-direktiv /42, Europeiska kommissionen 2004, s. 5 f.). En definition av vad som avses med planer och program bör därför inte införas. och har i sina re- missvar över promemorian angett att de anser att det uttryckligen be- höver anges i sektorslagstiftning när kraven på undersökning och miljö- bedömning i 6 kap. är tillämpliga. har i det sam- manhanget hänvisat till förarbetsuttalanden om förhållandet mellan mil- jöbalken och andra lagar (prop. 1997/98:90 s. 143 f.). Regeringen under- stryker emellertid att bestämmelserna om strategisk miljöbedömning i 6 kap. gäller parallellt med bestämmelserna i aktuell sektors- lagstiftning. Det innebär att om sektorslagstiftningen inte anger hur miljöbedömningen ska integreras i plan- eller programprocessen behöver en sådan integrering trots allt ske på ett sätt som gör att syftet med miljö- bedömningen kan uppnås. Undantag från tillämpningsområdet samt normgivningsbemyndiganden Av 6 kap. 11 § tredje stycket framgår att regeringen får med- dela föreskrifter om vilka planer och program som alltid kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan samt om undantag från kravet på miljö- bedömning. Bemyndigandet ger regeringen en möjlighet att i förordning tydliggöra avgränsningen av vilka planer och program som omfattas av kraven, dvs. vilka planer och program som kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan, och vilka planer och program som kan undantas från kraven. Med stöd av normgivningsbemyndigandet har regeringen, i enlighet med artikel 3.2 och 3.3 i SMB-direktivet, i förordning angett vilka planer och program som alltid ska antas medföra en betydande miljöpåverkan, med tillhörande undantag preciserade (se 4, 5 och 7 §§ förordningen [1998:905] om miljökonsekvensbeskrivningar). Vidare har regeringen, i enlighet med artikel 3.4 och bilaga 2 till SMB-direktivet, i förordning angett kriterier för bedömningen av om andra planer och pro- gram kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringen har även, i enlighet med artikel 3.8 i SMB-direktivet föreskrivit vissa gene- rella undantag från kraven på miljöbedömning. Bemyndigandet i 6 kap. 11 § motiverades av behovet av att snabbt kunna anpassa lagtexten till utvecklingen avseende såväl nya plan- och programformer som rättspraxis om direktivets innebörd.