prop · H403173 · 2017-04-26 00:00:00 — det vid bedömningen bör kunna tas hänsyn till utvecklingen på området för att bestämmelserna ska fungera ändamålsenligt. begrepp bör därför i stället framgå av den praxis som utbildas på Vid prövningen av om en överträdelse är ringa bör tillsynsmyndigheten beakta bl.a. om överträdelsen innebär att verksamheten löpt en ökad risk att utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism. Överträdelser som inte medfört en nämnvärd ökning av den risken bör kunna betraktas som ringa. att verksamhetsutövaren vid tillämpningen av penningtvättslagen har ett utrymme för självständiga bedömningar i flera avseenden. som beror på felbedömningar kan således förekomma. bedömning grundas på objektivt godtagbara och relevanta kriterier bör överträdelsen i regel kunna bedömas som ringa, även om bedömningen i efterhand visat sig vara felaktig. Förvaltningsrätten i anför att det är oklart i vilka fall ingripande ska göras genom sanktionsavgift och i vilka fall det ska göras genom vitesföreläggande och att förhållandet mellan sanktionsavgift och vite bör förtydligas. Allmänt anses föreläggande och förbud inte kunna kombineras med sanktionsavgift (se prop. 2002/03:139 s. 551). kan ett föreläggande vid behov förenas med vite. Det innebär att frågan om personen ska förpliktas att betala är beroende av om föreläggandet följs eller inte. Regeringen bedömer i likhet med tidigare förarbetsuttalanden att föreläggande och förbud inte ska kombineras med Det skulle kunna övervägas att föra in sanktionsnivån anmärkning för vissa överträdelser av penningtvättsregelverket. sanktionsnivå skulle kunna beslutas fristående eller i kombination med sanktionsavgift och skulle skapa en heltäckande och proportionerlig sanktionsregim vid överträdelser av penningtvättsregelverket. av en sådan sanktion ligger dock inte inom ramen för förevarande I avsaknad av en sådan sanktionsnivå bör sanktionsavgift kunna beslutas fristående. Vid valet mellan ingripande genom sanktionsavgift eller föreläggande i kombination med vite bör tillsynsmyndigheten särskilt beakta om överträdelsen upphört eller inte. Om överträdelsen upphört kan föreläggande om rättelse inte användas, eftersom det inte finns något förhållande som verksamhetsutövaren kan I en sådan situation bör sanktionsavgift beslutas, om tillsyns- myndigheten bedömer att detta är en rimlig och proportionerlig reaktion Vid pågående överträdelser bör ett föreläggande om rättelse i regel ske. Frågan om ingripande bör ske genom sanktionsavgift eller ett föreläggande om rättelse i förening med vite är således i hög grad beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Det är därför inte lämpligt att i lagen ange mer detaljerade föreskrifter om när den ena eller andra ingripandemöjligheten bör utnyttjas. 13.15.3Ingripande genom sanktionsavgift mot verksamhetsutövare som är fysiska personer Regeringens förslag: ska kunna ingripa genom beslut om sanktionsavgift mot verksamhetsutövare som är fysiska personer om dessa överträder penningtvättslagen eller föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Ett sådant ingripande får ske endast om överträdelsen som den fysiska personen har gjort sig skyldig till är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Sanktionsavgiften ska högst fastställas till det högsta av 1.två gånger den vinst som det finansiella institutet gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 2.ett belopp i kronor motsvarande . Avgiften ska tillfalla staten. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att det inte innehåller några subjektiva rekvisit vid ingripande mot en verksamhets- utövare som är en fysisk person. Det finns inte heller något krav på att överträdelsen ska vara av allvarlig, upprepad eller systematisk. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. FAR anser att användningen av sanktionsavgifter tydligt ska begränsas på sätt som medges i artikel 59.1 i direktivet. Det bör enligt FAR:s mening uttryckligen i lagtexten krävas att det är fråga om en kombination av allvarliga, upprepade och/eller systematiska överträdelser för att en sanktionsavgift ska kunna meddelas. Skälen för regeringens förslag: Enligt fjärde penningtvättsdirektivet ska de administrativa sanktioner och åtgärder som ska kunna tillämpas mot verksamhetsutövare omfatta maximala administrativa sanktions- avgifter på minst två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om det går att fastställa denna vinst, eller (artikel 59.2 e). I avsnitt 13.15.2 redogörs för regeringens förslag vad avser ingripanden genom sanktionsavgifter mot verksamhetsutövare som är juridiska personer. Verksamhetsutövare som omfattas av tillsyn enligt penningtvättslagen kan dock även vara fysiska personer. Tillsynsmyndig- heten bör även ges möjlighet att ingripa genom beslut om sanktionsavgift mot verksamhetsutövare som är fysiska personer om dessa överträder penningtvättslagen eller en föreskrift som meddelas med stöd av denna. Detta kräver dock särskilda överväganden. Frågan om införande av sanktionsavgifter mot fysiska personer har varit föremål för lagstiftning med anledning av införandet av sådana bestämmelser i revisorslagen (2001:883). I det lagstiftnings- ärendet har frågan huruvida införandet av sanktionsavgifter som en möjlig disciplinär åtgärd skulle leda till att förfarandet hos blir straffrättsligt i mening analyserats. Regeringen kom, efter en sammantagen bedömning, fram till att så inte var fallet. Regeringen anför bl.a. att de sanktionsavgifter som föreskrivs i revisionspaketet inte kan omvandlas till en frihetsberövande 2016/17:173 påföljd. De beslutas inom ramen för ett disciplinförfarande som syftar till att upprätthålla förtroendet för ett reglerat yrke. Åtgärden riktar sig därmed inte till allmänheten eller en större krets personer, utan till en väldefinierad yrkeskår bestående av högutbildade personer som av fri vilja har underkastat sig den tillsyn som följer med rätten att utöva revisorsyrket. Disciplinåtgärderna ska i och för sig vara avskräckande (artikel 30.2 i revisorsdirektivet) och sanktionsavgifterna kan anses ha en viss bestraffande funktion. Huvudsyftet med disciplinåtgärderna kan emellertid inte anses vara att en felande revisor ska få ett kännbart straff utan att de ska verka som ett incitament för revisorerna att följa regelverket och att skydda allmänheten från brister i revisionen (prop. 2015/16:162 s. 150). Enligt regeringens mening föreligger betydande skillnader mellan de aktörer som omfattas av revisorslagens bestämmelser och de fysiska personer som är verksamhetsutövare och tillsynsobjekt penningtvätts- lagen. Det är enligt regeringens mening troligt att beslut om sanktions- avgifter mot här aktuella verksamhetsutövare är att anse som straffrättsliga i mening. Under alla förhållanden kan en sanktion vid en överträdelse av penningtvättsregelverket vara mycket ingripande för den enskilda individen och detta kan i sig motivera att höga krav uppställs för att ett ingripande i form av en sanktionsavgift ska kunna komma i fråga. Möjligheten att ingripa med sanktionsavgifter mot fysiska personer i ledningen av juridiska personer har införts i flera finansiella rörelselagar med anledning av tidigare EU-direktiv. Vid dessa genomföranden, bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse, har subjektiva rekvisit uppställts som förutsättning för ansvar för ledningspersoner i kreditinstitut. Regeringen uttalade i prop. 2014/15:57 (s. 42) att det, för att förtydliga när det kan bli fråga om ansvar för en fysisk person avseende ett instituts överträdelse, är lämpligt att införa ett subjektivt rekvisit för att ytterligare understryka att det bör vara fråga om särskilt allvarliga fall för att en sanktion ska kunna komma i fråga. Detta motiveras också av sanktionens straffrättsliga karaktär. Artikel 60.4 i direktivet ställer visserligen inte upp något krav på att det införs ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar. Det finns dock enligt direktivet inget hinder för en medlemsstat att införa ett sådant villkor. Mot bakgrund av att ingripande genom sanktionsavgift mot fysiska personer utgör en mycket ingripande åtgärd och att det enligt regeringens mening är troligt att en sådan sanktion, för nu aktuella aktörer, kan utgöra straff i mening, bör subjektiva rekvisit uppställas som förutsättning för ingripande genom sanktionsavgift. En nedre gräns bör enligt regeringens mening sättas vid grov oaktsamhet. Detta innebär att det endast är en mer kvalificerad form av oaktsamhet som kan träffas av en sanktion. Sådana beslut bör vidare, som FAR anför, förbehållas överträdelser som är allvarliga, upprepade eller systematiska. 13.15.4 Ingripande mot fysiska personer i Regeringens förslag: Om verksamhetsutövaren är en juridisk person får tillsynsmyndigheten ingripa mot en person som ingår i verksam- hetsutövarens styrelse eller är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder verksamhetsutövaren, eller är ersättare för någon av dem, om verksamhetsutövaren har gjort sig skyldig till en överträdelse av penningtvättslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen. ska endast ingripa om överträdelsen som verksamhetsutövaren har gjort sig skyldig till är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Ett ingripande ska ske genom beslut att personen i fråga av tre till inte får inneha en ledande position i en verksamhets- utövare eller genom beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften för en ledningsperson ska som högst fastställas till det högsta av 1.två gånger den vinst som personen gjort till följd av regelöver- trädelsen om beloppet går att fastställa, eller 2.ett belopp i kronor som motsvarar . Avgiften ska tillfalla staten. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska en bredare krets av personer inom en juridisk person kunna träffas av sanktioner. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i anför att det för att säkerställa att den samlade sanktionen mot en person som företräder verksamhetsutövaren blir proportionerlig bör förtydligas att ett förbud att upprätthålla en viss funktion bör beaktas vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek om dessa kombineras. Förvaltningsrätten anför vidare avseende utformningen av beloppsgränser för sanktionsavgifter att ett belopp angivet i svenska kronor är mer ändamålsenligt. anför att ett meddelat förbud att personen ska avregistreras från sitt uppdrag innebär att personen ska avregistreras från sitt uppdrag. behöver i så fall vetskap om detta förbud. Det bör därför införas en skyldighet för de myndigheter som beslutar om tillfälliga förbud att underrätta . Vidare önskas ett förtydligande om den fysiska personen ska avregistreras på grund av meddelat förbud, eller om personen i vissa fall ska stå kvar i registret. Ansvar att tillse att förbudet efterlevs bör enligt åvila företaget och tillsynsmyndigheten. FAR anser inte att det enligt artikel 59 krävs att medlemsstaterna inför en möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela beslut om penningsanktioner mot fysiska personer i verksamhetsutövarens ledning. Skälen för regeringens förslag Sanktioner och åtgärder mot fysiska personer Av fjärde penningtvättsdirektivet följer att om skyldigheter gäller juridiska personer i händelse av överträdelse av de nationella bestämmelser som genomfört direktivet ska sanktioner och åtgärder kunna tillämpas på ledningen och andra personer som enligt nationell rätt bär ansvar för överträdelsen (artikel 58.3). Bestämmelser som möjliggör sådana ingripanden saknas i penningtvättslagen och bör således införas. Personkretsen som kan träffas av sanktioner Regeringen har avseende bl.a. finansiella institut som omfattas av anmälningslagen gjort bedömningen att den krets av personer som ska kunna bli föremål för ingripanden ska begränsas till styrelseledamot, verkställande direktör eller personer som på motsvarande sätt, på den högsta ledningsnivån, kan företräda juridiska personer. Även ersättare för sådana personer som trätt i ordinarie ledningspersons ställe bör kunna bli föremål för ingripanden. Det saknas skäl att bestämma personkretsen som kan bli föremål för ingripanden på något annat sätt vad avser verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen. För regeringens överäganden och förslag rörande den krets av ledningspersoner som bör kunna träffas av personliga sanktioner hänvisas till avsnitt 13.5.3. Förutsättningar för ingripanden mot ledningspersoner I tidigare genomföranden av EU-direktiv där det har förts in bestämmelser om ingripanden mot fysiska personer i juridiska personers ledning förekommer krav på att ledningspersonen ska ha medverkat till överträdelsen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet för att ett ingripande ska komma i fråga. Ingripanden förutsätter därutöver att den överträdelse som den juridiska personen begått är av allvarlig art. Sådana begränsande rekvisit föreslås även vid genomförandet av fjärde penningtvätts- direktivet, bl.a. i anmälningslagen. Det saknas skäl att göra en annan bedömning avseende ingripanden mot personer i ledningen av juridiska personer som omfattas av tillsyn enligt penningtvättslagen. För regeringens överväganden och förslag rörande förutsättningar för ingripanden mot ledningspersoner hänvisas till avsnitt 13.5.3. Sanktioner som ska kunna riktas mot personer i ledande ställning Enligt direktivet ska medlemsstaterna se till att det finns en administrativ sanktion som inbegriper ett tillfälligt förbud för personer med ledningsansvar hos en verksamhetsutövare att utöva sådana funktioner (artikel 59.2 d). Någon motsvarande sanktion finns inte i den nuvarande penningtvättslagen. För att uppfylla direktivets krav i detta avseende bör en sådan bestämmelse införas i penningtvättslagen. En motsvarande sanktion har tidigare behandlats i prop. 2014/15:57 (s. 45) och resonemanget som då fördes har bäring även på genomförandet i detta fall. I propositionen konstateras att sanktionen i stor utsträckning liknar ett näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Ett sådant förbud beslutas av allmän domstol och innebär bl.a. att personen inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag och inte heller vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i aktiebolag. Det framfördes att det skulle kunna hävdas att reglerna om näringsförbud innebär att den svenska lagstiftningen uppfyller direktivets krav i fråga om den nu behandlade sanktionen. Näringsförbud kan meddelas på en rad grunder. Den grund som oftast torde bli aktuell att tillämpa innebär att personen måste ha gjort sig skyldig till brott för att näringsförbud ska kunna meddelas. I propositionen gavs uttryck för att en sådan förutsättning inte bör gälla i detta sammanhang. Regeringen anser inte att det finns skäl att nu göra en annan bedömning. Förbudet bör innebära att personen inte får upprätthålla funktionen hos den aktuella juridiska personen, men förbudets räckvidd bör även omfatta ledande funktioner i en motsvarande verksamhet. Direktivet uppställer inga krav på att det anges en viss tidsrymd för hur länge ett förbud ska kunna gälla. En sådan tidsrymd bör dock införas i bestämmelsen för att tillgodose kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet. Med förebild i bestämmelserna om näringsförbud bör tidsrymden anges till mellan tre och (se samma prop. Regeringen konstaterar med anledning av synpunkter att ett förbud mot att upprätthålla en funktion i en juridisk persons ledning i regel bör medföra att den juridiska personen avsätter ledningspersonen. I de fall detta kräver en anmälan till får förutsättas att en sådan anmälan sker. Det saknas skäl att införa några särskilda bestämmelser om detta förfarande. FAR anser inte att det enligt artikel 59 i direktivet krävs att medlemsstaterna inför en möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela beslut om penningsanktioner mot fysiska personer i verksamhetsutövarens ledning. Fjärde penningtvättsdirektivet föreskriver att maximala sanktions- avgifter, på minst två gånger den vinst som har erhållits genom över- trädelsen, om det går att fastställa denna vinst, eller ska kunna tillämpas vid vissa överträdelser hos ansvariga enheter av penningtvättsregelverket (artikel 59.2 e). Av direktivet följer att om skyldigheter gäller juridiska personer i händelse av överträdelse av de nationella bestämmelser varigenom direktivet införlivas ska medlems- staterna se till att sanktioner och åtgärder kan tillämpas på ledningen och andra fysiska personer som bär ansvar för överträdelsen (artikel 58.3). Enligt regeringens bedömning följer det således av direktivet (artiklarna 58.3 och 59.2 e) att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att ingripa mot en ledningsperson genom beslut om sanktionsavgift. För att genomföra direktivet bör således en sådan bestämmelse införas i penningtvättslagen. Förvaltningsrätten i anser att det är mer ändamålsenligt att ange ett belopp i svenska kronor. Regeringen anser emellertid inte att det finns skäl för att i penningtvättslagen avvika från hur belopp anges i motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet. Därtill kommer att beloppet inte är knutet till omräkningskursen en viss dag, vilket ytterligare talar emot att ange ett belopp i kronor i lagtexten. Vilket belopp i kronor som motsvara bör således bestämmas av kronkursen den dag som beslut om ingripande meddelas. 2016/17:173 Beslut om tidsbegränsat förbud att utöva en ledande funktion och beslut om sanktionsavgift bör kunna användas tillsammans eller var för sig. Förvaltningsrätten i anför att för att säkerställa att den samlade sanktionen mot en person som företräder verksamhetsutövare blir proportionerlig bör det förtydligas att ett förbud att upprätthålla en viss funktion bör beaktas vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek om dessa kombineras. Direktivet föreskriver att alla relevanta omständigheter ska beaktas när den behöriga myndigheten fastställer typen av och nivån på administrativa sanktioner eller åtgärder (se avsnitt 13.15.5). ska således, som en av flera relevanta omständigheter, beakta förekomsten av ett förbud mot att upprätthålla en ledande funktion hos en verksamhetsutövare i de fall en sanktionsavgift övervägs. 13.15.5 Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner Regeringens förslag: Det ska i penningtvättslagen tydliggöras vilka faktorer som ska ligga till grund för valet av sanktion och för sanktionsavgiftens storlek. Lagen ska innehålla en exemplifierande uppräkning av de omständigheter som kan tillmätas betydelse. Vid bedömningen ska hänsyn tas till överträdelsens allvarlighet, hur länge den har pågått. Särskild hänsyn ska tas till skador som uppstått och graden av ansvar. ska i försvårande riktning beakta om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till överträdelser av penningtvättslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen. I förmildrande riktning ska det beaktas om verksamhetsutövaren genom ett aktivt samarbete i väsentlig utsträckning har underlättat tillsynsmyndighetens utredning samt – när en anmälan görs, uppgifter lämnas till eller överträdelsen påtalats av tillsynsmyndigheten – verksamhetsutövaren upphör eller upphör med överträdelsen respektive om den fysiska personen i verksamhetsutövarens ledning snabbt har verkat för att överträdelsen ska upphöra. När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska hänsyn tas till de angivna omständigheterna samt till den finansiella ställningen hos den som har begått överträdelsen och, om det går att fastställa, den vinst som har erhållits. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: När de behöriga myndigheterna fastställer typen av och nivån på administrativa sanktioner eller åtgärder ska medlemsstaterna se till att de beaktar alla relevanta omständigheter (artikel 60.4 i fjärde penningtvättsdirektivet). exempel på omständigheter som i tillämpliga fall ska beaktas överträdelsens allvarlighet och varaktighet, den finansiella ställningen för den fysiska eller juridiska person som hålls ansvarig och förluster för tredje man som överträdelsen vållat, i den mån dessa kan fastställas. 2016/17:173 Utgångspunkten enligt direktivet är således att alla relevanta omständigheter i ett enskilt ska beaktas vid bestämmandet av typ av sanktion och vid bedömningen av sanktionsavgiftens storlek. 2013/14:228 behandlades delar av de sanktionsbestämmelser som före- kommer i direktiv /36/EU (kapitaltäckningsdirektivet). Uttalanden och bedömningar i dessa förarbeten kan tjäna till ledning bl.a. vad gäller omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner. Regeringen uttalar i nämnda prop. att, för att främja förutsebarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna, är det rimligt att som utgångspunkt låta samtliga de i direktivet omnämnda omständigheterna framgå av lag (s. 238). En sådan lagreglering bör vara till fördel för både tillämpande myndighet och instituten. För att inte hindra utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet, bör dock lagtexten utgöra en exemplifierande uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas. Regeringen gör samma bedömning i förevarande lagstiftningsärende. I lagen bör således föras in en exemplifierande uppräkning av omständigheter som ska beaktas vid valet av sanktion och vid bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek. 13.15.6 Sanktionsföreläggande, preskription och verkställighet Regeringens förslag: Frågor om ingripanden mot ledningspersoner vid överträdelser från verksamhetsutövarens sida och frågor om ingripande genom sanktionsavgift mot verksamhetsutövare som är fysiska personer ska prövas genom sanktionsföreläggande. I lag anges vilka uppgifter ett sådant föreläggande ska innehålla. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, får tillsynsmyndigheten ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av tillsynsmyndighetens beslut om ingripande mot verksamhetsutövaren. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. En sanktion mot en fysisk person för en verksamhetsutövares överträdelser får beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggande från det att överträdelsen ägde rum. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska sanktionsavgift mot verksamhetsutövare som är fysiska personer inte bli föremål för ett förfarande med Utredningen föreslår också en annan lagteknisk Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i och FAR föreslår att bestämmelser om sanktionsföreläggande införs i penning- 2016/17:173 Skälen för regeringens förslag: Enligt fjärde penningtvättsdirektivet ska behöriga myndigheter utöva sina befogenheter att påföra administrativa sanktioner och föreskriva åtgärder i enighet med direktivet och nationell rätt direkt, i samarbete med eller genom delegering till andra myndigheter eller genom hänvändelse till behöriga rättsliga myndigheter, t.ex. domstol (artikel 58.5). Direktivet uppställer inga krav på en viss utformning av förfarandet vid beslut om sanktioner utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i enlighet med respektive rättsordning.