prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — Konferenserna för flyktingsituationen genomfördes parallellt med MSB:s ordinarie nationella samverkanskonferenser och samlade upp till 80 aktörer. Vid konferenserna gav både MSB, , och länsstyrelserna sin bild av läget till deltagande aktörer. Den sista nationella samverkanskonferensen för flyktingsituationen hölls . Det var inte självklart för övriga aktörer att flyktingsituationen skulle hanteras inom krisberedskapssystemet MSB uppger till att det inte var självklart för övriga aktörer att flyktingsituationen skulle hanteras inom krisberedskapssystemet.138 MSB framhåller att om det hade det varit en annan händelse, som t.ex. ett terrorattentat, hade det inte varit någon tvekan från övriga aktörer om att de strukturer som utgör samhällets krisberedskap skulle aktiveras. En snabb ökning av antalet asylsökande var svårare att definiera som en kris. MSB uppger att myndigheten ändå valde att arbeta med situationen som övriga händelser och därför inrättade myndigheten en särskild organisation och höll särskilda samverkanskonferenser. 3.3.2MSB:s sammanställning av riskområden har tidigare inte omfattat en flyktingsituation MSB ska enligt sin instruktion, i samverkan med myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. 139 Syftet med de nationella risk- och förmågebedömningarna är att ge ett strategiskt underlag för att inrikta och utveckla samhällsskydd och beredskap.140 MSB:s analys bygger främst på de risk- och sårbarhetsanalyser som vissa statliga myndigheter regelbundet lämnar in till MSB och Regeringskansliet.141 MSB:s nationella analys kompletteras även med myndighetens egna scenarioanalyser som bygger på gemensamma riktlinjer för EU:s medlemsstater. 137Intervju med företrädare för , . 138Intervju med företrädare för den särskilda organisationen vid MSB, . 139Förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 140MSB 2015, En sammanställning av riskområden och scenarioanalyser 2012–2015. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De statliga myndigheter som ska lämna in sina analyser är länsstyrelserna, de myndigheter som tas upp i krisberedskapsförordningens bilaga samt övriga myndigheter som MSB beslutar om.142 ingick inte bland dessa myndigheter och har således tidigare inte haft krav på sig att lämna in risk- och sårbarhetsanalyser till och . föreslog dock MSB för regeringen ett trettiotal myndigheter som bör lämna en risk- och sårbarhetsanalys till och . var en av dessa myndigheter. MSB framhöll i skrivelsen till regeringen att de myndigheter som föreslås är samhällsviktiga ur ett krisberedskapsperspektiv och därför borde lämna in risk- och sårbarhetsanalyser. MSB framhöll vidare att det finns ett behov av ett fortsatt arbete om vilka kriterier som ska gälla för att fastställa om en myndighet är samhällsviktig ur ett krisberedskapsperspektiv. MSB:s förslag behandlades i regeringens skrivelse Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet.144 I skrivelsen framhöll regeringen att den avser att ta förnyad ställning till vilka myndigheter som bör redovisa sina risk- och sårbarhetsanalyser och förmågebedömningar till regeringen. Regeringen beslutade om en ändring i förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap som innebär att endast de myndigheter som anges i krisberedskapsförordningen och de som MSB föreslår, ska lämna in en risk- och sårbarhetsanalys och förmågebedömning till och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap.145 presenterade MSB på uppdrag av regeringen en sammanställning av myndighetens riskbedömningar . I rapporten redovisar MSB 25 olika typer av risker som kan leda till allvarliga konsekvenser för de svenska skyddsvärdena samhällets funktionalitet, ekonomi och miljö, demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter samt nationell suveränitet.146 . Ingen av de redovisade riskerna är dock flyktingrelaterade.147 1428 § i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 143MSB, Förslag på vilka myndigheter som ska lämna en redovisning av sin risk- och sårbarhetsanalys avseende . , Dnr 2009-8623. 2009/10:124. 2010/11:1 (Budgetproposition) UO6, Försvar och samhällets krisberedskap, s 72 ff. 146MSB 2015, En sammanställning av riskområden och scenarioanalyser 2012-2015. 147MSB 2015, En sammanställning av riskområden och scenarioanalyser 2012-2015. De risker som redovisas är följande: Jordbävning och vulkanutbrott, Ras och skred, Översvämning, Storm, , Skogs- och vegetationsbrand, Smittsamma sjukdomar, Antibiotikaresistens, Angrepp av skadeinsekter, Solstorm, , Omfattande bränder, Utsläpp av farliga ämnen, Dammbrott, Störningar i elförsörjningen, Störningar i elektroniska kommunikationer, Störningar i betalsystemet, Störningar i livsmedelsförsörjningen, Störningar i dricksvattenförsörjningen, Störningar i transporter, Störningar i livsmedelsförsörjningen, Cyberangrepp, Terrorism, Skolskjutning och Våldsamma upplopp. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G MSB föreslog som myndighet med särskilt ansvar för krisberedskapen först MSB ansvarar för att föreslå för regeringen vilka myndigheter som ska ha ett särskilt ansvar för krisberedskapen samt vilka av dessa som ska ingå i krisberedskapsförordningens bilaga.148 MSB ansvarar även för att föreslå för vilka myndigheter som ska ha en tjänsteman i beredskap samt vilka myndigheter som vid en kris omgående ska kunna upprätta en ledningsfunktion.149 var tidigare med i krisberedskapsförordningens bilaga men togs bort från bilagan 2006. MSB uppger till att myndigheten bedömde att inte behövde vara med i förordningens bilaga, eftersom MSB bedömde att hade tillräcklig beredskap.150 Som konstaterats ovan, hade ett stort antal asylsökande till tidigare heller inte tagits med i MSB:s nationella riskanalys. ingick heller inte i den grupp myndigheter som ska ha tjänsteman i beredskap och ledningsfunktion. bedömning från MSB om vilka myndigheter som ska ha ledningsfunktion och tjänsteman i beredskap finns dock med som möjlig kandidat. 151 MSB bedömer dock att de händelser som har att hantera främst gäller det egna myndighetsuppdraget, såsom medial uppmärksamhet, brand och skadegörelse på asylboenden. MSB ansåg att hade en beredskapsorganisation för denna typ av händelser, med tydlig kontaktpunkt dygnet runt. Med anledning av att inte bedömdes ha uppgifter vid en större händelse som ställer krav på omgående förmåga utöver vad den egna verksamheten kräver, föreslog MSB därför för regeringen att inte behövde ha en tjänsteman i beredskap eller någon krisledningsfunktion. Efter flyktingsituationen omvärderade dock MSB sitt ställningstagande och föreslog för regeringen att bör ingå i krisberedskapsförordningens bilaga inom samverkansområdet Skydd, undsättning och vård. 152 MSB framhåller att förändringen kommer att stärka samhällets krisberedskap, framför allt genom att underlätta den samverkan mellan myndigheter som behövs i samband med att många flyktingar behöver tas om hand. 148Förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 150Intervju med MSB:s ledning, . 151Förslag till nytt beslut om tjänsteman i beredskap och ledningsfunktion vid statliga myndigheter, MSB, dnr 2013-5987. 152Ändringar i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, MSB, . dnr 2016-1640. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att regeringen ska besluta att ska ha tjänsteman i beredskap och ledningsfunktion. utfärdade regeringen en ändring i bilagan till krisberedskapsförordningen i enlighet med MSB:s förslag.153 3.3.3 MSB:s övningar och utbildningar MSB ansvarar för att genomföra övningar inom sitt område och även för att tillhandahålla utbildningar inom krisberedskapsområdet.154 Övningarna syftar till att utveckla olika förmågor som behövs för att hantera en kris som till exempel kriskommunikation, samverkan eller prioritering av resurser. MSB:s utbildningar syftar till att utveckla kunskap och färdigheter. MSB har genomfört flera samverkansövningar men inte övat för ett scenario där det kommer många flyktingar MSB genomför egeninitierade övningar och stödjer även andra aktörer i deras övningsverksamhet, t.ex. länsstyrelsernas samverkansövningar. MSB:s egen övningsverksamhet är främst inriktad på tvärsektoriella övningar. Dessa sker antingen som samverkansövningar på nationell nivå (SAMÖ), eller som sektorövningar med tvärsektoriella inslag (NISÖ) på nationell nivå. MSB deltar också i EU- och internationella övningar. Övningarna syftar till att utveckla olika förmågor som behövs för att hantera en kris och tar sin utgångspunkt i olika scenarier/händelser som kan tänkas inträffa i verkligheten. Vilka förmågor som behöver övas läggs fast i fleråriga övningsinriktningar. Övningsinriktningen gäller även övningar för myndigheterna som omfattas av bilagan till krisberedskapsförordningen. I den inriktning som gällde –2016 har övningarna varit inriktade på att öva förmågorna Prioritering av resurser, Kriskommunikation och informationssamordning, Samverkan om samlad lägesuppfattning samt Innebörden i det geografiska områdesansvaret på nationell, regional och lokal nivå.155 Flerparten av dessa förmågor tas även upp för övningsinriktningen 2016–2018.156 MSB:s övningsverksamhet redovisas på myndighetens webbplats, liksom i den nationella övningsplanen. Planen syftar till att skapa ökad systematik och översikt över 153SFS 2016:382, förordning om ändring i förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 1545§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 155Beslut om övningsinriktning , 2015 och 2016 för tvärsektoriella övningar på nationell och på regional nivå, MSB, dnr 2010-6381-142. 156Beslut om övningsinriktning under 2016,2017 och 2018 för tvärsektoriella övningar på nationell och på regional nivå, MSB, dnr 2014-3064-28. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G vilka övningar som planeras och samtliga myndigheter som ingår i krisberedskapsförordningens bilaga är skyldiga att anmäla sina övningar.157 Av MSB:s hemsida framgår att myndigheten genomfört flera stora övningar med andra aktörer de senare åren.158 Men någon övning mot ett scenario där många människor flyr till har inte genomförts i MSB:s regi. MSB uppger till att myndigheten hade planerat för en mycket stor SAMÖ- övning, där mer än ett 100-tal aktörer skulle delta, varav runt 50 kommuner, 20 myndigheter samt landsting och företag. Scenariot var höga flöden och höjda havsvattennivåer i . Planeringen för övningen hade pågått under närmare . När flyktingsituationen började eskalera beslutade dock MSB att ställa in övningen till följd av det ansträngda läge som flera av de medverkande aktörerna befann sig i. Flyktingsituationen skapade också möjlighet att testa krisberedskapssystemet i verkligheten, utan övning.159 MSB genomförde ett samarbete med FOI där nio nationella, regionala och internationella övningar analyserades. Analysen visade att det fanns liknande förmågebrister i alla övningarna. Ansvar och ledning övades sällan eller aldrig, medan samverkan övades. Kommunikation och informationssamordning övades ibland.160 MSB uppger vidare till att övningar ofta utformas för scenarier/händelser som har snabb uppstart och snabba avslut men sällan för händelser som har ett långsamt förlopp. MSB pekar på att en orsak är att övningar som sträcker sig över med många deltagande aktörer är kostsamma att genomföra.161 En annan anledning är också att övningar som tar sin utgångspunkt i snabba händelser har en tydligare start jämfört med långsamma händelser och därmed blir lättare att öva. 157Intervju med MSB, . 1582011 och 2014 har MSB övat för kärnkraftsolycka tillsammans med ett 20-tal nationella aktörer. 2013 övade MSB tillsammans med ett stort antal aktörer både från , , och i där övningen utgår från att en stor bergssida rasat i och där det bl.a. behövs evakuering av lokalbefolkning. Denna övning har genomförts 2001. genomförde MSB tillsammans med nationella aktörer och med ett visst nordiskt inslag en övning där scenariot var att samhällsviktig verksamhet inom energi, telekom och transportsektorn var utsatt för påfrestningar. Information från MSB, heten/Genomforda-ovningar/. 159Intervju med MSB, . 160Ppt-bilder till rapporten öva tillsammans – mot en gemensam inriktning och samordning av tvärsektoriella övningar, FOI och MSB, 2013. 161Intervju med MSB, . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N MSB tillhandahåller en rad kurser inom olika områden På MSB:s hemsida finns översikt över vilka kurser som MSB tillhandahåller.162 Kurserna ges inom en rad ämnesområden såsom skydd av samhällsviktig verksamhet, samhällsskydd och beredskap, tjänsteman i beredskap, stabsmetodik, stabschef, samverkan, kriskommunikation, krisstöd och övningsplanering. Flera av kurserna ges . Kurserna vänder sig till personer som arbetar med krisberedskap och samhällsviktig verksamhet inom såväl privat som offentlig sektor. Enligt uppgift från MSB har kursutbudet i huvudsak sett likadant de senare åren.163 MSB uppger att kursutbudet inom krisberedskapsområdet bestäms i dialog med berörda organisationer och utifrån det behov som dessa organisationer har. stödjer regeringen vid kriser och det finns författningsreglerade krav på vilken beredskap och organisation som ska ha inför kriser.164 (Dessa har redovisats i kapitel 2.1.5.) Riktlinjer för krishanteringsförmåga beslutades . Riktlinjerna ges ut av chefstjänstemannen för krishantering och uppdaterades . I riktlinjerna utvecklas och förtydligas de krav som ställs på krisberedskap i instruktionen för . Enligt denna ska varje departement ha en förberedd krishanteringsorganisation och ha en generell förmåga att hantera olika typer av kriser. Granskningen visar att under flyktingsituationen i huvudsak har arbetat såväl inom ramen för sin ordinarie organisation, som i enlighet med den förberedda beredskapsorganisationen. Dessa har kompletterats med vissa funktioner och arbetsgrupper som skapats särskilt för situationen. Ändamålsenligheten i de aktuella lösningarna har inte granskats närmare. Vid bedrevs arbetet med flyktingsituationen i flera forum. samlades gruppen för strategisk samordning (GSS) med anledning av situationen. Gruppen bestod av statssekreterare för de berörda departementen, leddes av inrikesministerns statssekreterare, och stöddes i sitt arbete av chefstjänstemannen för krishanteringen och av kansliet för krishantering. GSS träffades en till för att få en bild av läget och strategiskt samordna arbete. 162 Information från MSB, . 164Förordningen (1996:1515) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Från sammanträdde GSS i en mindre konstellation bestående av de närmast berörda åtta statssekreterarna. I samband med detta utsågs en statssekreterare på till ställföreträdande ordförande i i frågor avseende flyktingsituationen. Den utsedda statssekreteraren arbetade med frågorna mellan mötena för att avlasta de övriga i det löpande arbetet. Gruppen fick i uppdrag att förbereda mötena i det större GSS och samordna pågående processer i . Expeditionscheferna hade en viktig roll i arbetet med att bl.a. förbereda möten för GSS, samordna arbetet på tjänstemannanivå, säkerställa att beslutsunderlag bereddes och att beslut verkställdes. Med början möttes expeditionscheferna under hösten.166 Även krishanteringsrådet hade en roll i hanteringen av flyktingsituationen. är ett forum för informationsutbyte mellan och myndigheter.167 Rådet består av rikspolischefen, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren samt generaldirektörerna för , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och . I rådet ingår även en landshövding som företräder länsstyrelserna. Dessutom medverkar företrädare för de berörda, myndighetsansvariga departementen. Rådet leds av inrikesministerns statssekreterare, som även kan adjungera andra ledamöter om behov finns. Rådet möts normalt , och kan sammankallas för informationsutbyte mellan och myndigheter under allvarliga händelser och kriser. genomförde rådet ett extra möte med anledning av flyktingsituationen och ett inplanerat ordinarie möte där flyktingsituationen var en punkt på dagordningen. Vid dessa möten adjungerades , , och . Under mötena utbyttes enligt ”information om det arbete som genomfördes med anledning av flyktingsituationen”.168 Andra samordningsfunktioner var också aktiva hade det bildats en särskild statssekreterargrupp för beredning och samordning av migrations- och integrationsfrågor i . Arbetet leddes av statssekreterarna för migrations- och integrationsfrågor på Justitie- 165Denna beskrivning bygger dels på vår genomgång av offentligt och icke-offentligt material som RK ställt tillförfogande på begäran, dels på skrivelse , 2016- 03-17 (kompl.) om svar på frågor med anledning av granskningsärende 42 Statsminister och regeringens förberedelse inför och agerande under den uppkomna flyktingsituationen, dnr 1269-2015/16, samt svar på dessa skrivelser , 2016- 04-01, dnr SB2016/00693/RCK. 166Dagordningar till möten med expeditionschefer till 167Regeringsbeslut om inrättandet av krishanteringsrådet, dnr SB2008/9096. 168Intervju med , . 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Därutöver ingick också företrädare för Utbildnings-, Närings-, Finans-och . Gruppen hade ingen formell roll i krishantering, men den behandlade bl.a. frågor som rörde bostadsförsörjning, skola och mottagande av ensamkommande barn med högt flyktingmottagande. Gruppens arbete avvecklades . meddelade regeringen att en statssekreterare från fått i uppdrag att i stödja samordningen på politisk nivå av hanteringen av flyktingsituationen. Till stöd i arbetet skapades ett särskilt kansli vid ; Sekretariatet för samordning och inriktning av arbete rörande flyktingsituationen, SIRF. Utöver de här nämnda samordningsfunktionerna kan enskilda departement ha upprättat ytterligare interna arbetsgrupper eller rutiner för hanteringen av situationen. Dessa har inte omfattats av granskningen. hade genomfört flera övningar men inte för en flyktingsituation fanns en plan för utbildning och övning i krishantering . Fokus i planen ligger på att upprätthålla olika förmågor, t.ex. att skyndsamt aktivera krishanteringsorganisationen, att skapa lägesbild, att skapa ledningsförmåga och ha uthållighet. har tagit del av material från som visar vilka övningar och utbildningar som kansliet för krishantering har genomfört för regeringen och politisk ledning i under perioden oktober 2014 till april 2016.171 Av Tabell 2 framgår hur många övningar respektive utbildningsinsatser som genomförts på olika nivåer i . Respektive departement ansvarar för sin egen utbildning och övning i krishantering och dessa utbildningar och övningar ingår inte i översikten. Tabell 2 Genomförda övningar och utbildningar för regeringen och politisk ledning i 2016 169Underlag till möten i GSS, GSS i form av de närmast berörda statssekreterarna, expeditionschefskretsen och SIRF, Arbetsmaterial från . 170Beslutad , dnr SB2013/5778/KH. 171Tjänsteanteckning, , dnr Ju2016/04198/RK KH. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Politiska staber med delar av sitt har det genomförts fem övningar på samt en vardera på övriga departement och statsrådsberedningen. Övningarna har främst rört scenarier med hastigt uppkomna hot mot , t.ex. elavbrott och terroristattentat. I vissa fall har övningarna utgått från händelser med inslag av ett mer utdraget förlopp, t.ex. fågelinfluensa, höga flöden i samt finansiell oro i EU-land. Ingen av övningarna har rört en situation med en hastig ökning av antalet flyktingar till . Däremot avsåg en av övningarna som genomfördes vid en händelse på asylboende respektive häkte i Sverige.172 Utbildningsinsatserna har vanligen varit krishanteringsseminarier med scenariodiskussion. Regeringen har inte uppmärksammat risken för stora ökningar av asylsökande För att bedöma i vilken grad regeringen har uppmärksammat risken för stora ökningar av asylsökande har översiktligt granskat konsekvensavsnitten i samtliga propositioner till t.o.m. som huvudsakligen rör civil beredskap eller har migrationspolitiskt innehåll.173 I två propositioner noterar regeringen att antalet asylsökande varierar, dock utan att föreslå särskilda åtgärder med anledning av det.174 I en proposition bedömer regeringen att förslagen förväntas medföra att flera barn och anhöriga till dessa beräknas få stanna i . Denna proposition är den enda där regeringen bedömer att förslagen i propositionen i väsentlig omfattning kan påverka antalet personer som söker eller får uppehållstillstånd som skyddsbehövande i . Ingen av propositionerna tar upp möjligheten att förslagen kan påverka antalet människor som passerar landet i syfte att söka asyl i annat land, och ingen tar heller upp behovet av beredskap för större flyktingströmmar. 172Justitiedepartementet, kansliet för krishantering, tjänsteanteckning , Ju 2016/04198/RK KH. Genomförda övningar och utbildningar för regeringen och politisk ledning i 2016. 173Med “migrationspolitiskt innehåll” avses att propositionens huvudinnehåll består av förslag rörande vilka personer som får vistas i landet, utformningen av kontroller för vistelse i landet, åtgärder som uteslutande riktas till migranter som vistas i landet, eller procedurregler för något av dessa. 174Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden, prop. 2004/05:170 samt Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering - egenansvar med professionellt stöd, prop. 2009/10:60. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har följt upp hanteringen av flyktingsituationen Kansliet för krishantering uppger för att chefstjänstemannen för krishantering löpande har följt upp krishanteringsförmågan, både under hanteringen och i efterhand.175 Under hanteringen ombads departementen att löpande bedöma sin krishanteringsförmåga, bl.a. rörande belastningen på departementen med anledning av flyktingsituationen. Därutöver har chefstjänstemannen för krishantering genomfört bilaterala möten med samtliga expeditionschefer. Vid mötena har frågor om flyktingsituationen inkluderats. Kansliet för krishantering har genomfört grundutbildning för krishantering för medarbetare i . genomfördes utbildningen och hanteringen av flyktingsituationen var ett av de temaområden som lyftes. Utbildningen har även genomförts . Kansliet för krishantering uppger vidare att med anledning av den utveckling som har skett av krishanteringsfrågorna i efter en rad olika händelser och genomförda övningar har även nya informationstexter tagits fram inför nästa upplaga av publikationen Information för politiker i Regeringskansliet176 Regeringen har även tillsatt en utvärdering av hanteringen av flyktingsituationen. Enligt direktivet till den särskilda utredaren är det övergripande syftet med utvärderingen att dra lärdom av det inträffade för att stärka förmågan hos berörda aktörer att hantera en eventuell liknande situation. Uppdraget ska redovisas .