prop · H403122 · 2017-03-20 00:00:00 — Regeringen påminner därför om att bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt kan påverka IVO:s möjlighet att lämna över ärenden. 2016/17:122 9.3 Begränsning av vem som ska kunna anmäla ett Regeringens förslag: ska endast pröva en anmälan från den patient som klagomålet gäller eller, om patienten inte själv kan anmäla saken, en närstående till honom eller henne. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Sammanfattningsvis är en majoritet av remiss- instanserna positiva till förslaget. Några remissinstanser avstyrker dock förslaget eftersom de anser att det ska vara möjligt även för utomstående att klaga på vården när patienter inte själva kan eller av olika skäl inte vill göra en anmälan. NSPH anser att det behövs en fördjupad utredning av hur anhöriga eller närstående ska kunna göra en anmälan utan att den som det berör får sin integritet och autonomi åsidosatt. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande bestämmelser finns inga begränsningar när det gäller vem som kan få en anmälan om klagomål prövad av . I praktiken har dock merparten av klagomålen anmälts av patienten själv eller en närstående till denne, även om det förekommer att klagomål anmäls även av någon annan. En sådan anmälan kan ske utan patientens godkännande. Handläggare vid har uppgett för klagomålsutredningen att patienter, när så skett, blivit överrumplade och känt sig obekväma med att de tillsänts journalhandlingar, och först i det läget förstått att den händelse de varit med om utan deras vetskap blivit föremål för en prövning vid . Det förekommer att patienten då begär att utredningen ska avslutas. kan dock inte tillgodose denna begäran, eftersom patienten inte är part i ärendet. I dessa fall utreds således den händelse patienten drabbats av mot dennes vilja. Regeringen anser att ett sådant förfarande innebär en integritetskränkning för patienten, och att bestämmelserna i patientsäkerhetslagen därför bör ändras på så sätt att endast ska pröva en anmälan som gjorts av patienten, eller om patienten inte själv kunnat anmäla, en närstående till denne. Om patienten önskar bli företrädd av någon annan, finns givetvis möjligheten att ställa ut fullmakt. Men om patienten av något skäl varken vill att en närstående anmäler eller vill anmäla genom ombud kan patienten också ta hjälp av någon annan person för att själv anmäla klagomålet. Om patienten är ett barn kan t.ex. en lärare, kurator eller annan person som står barnet nära vara barnet behjälplig. De föreslagna bestämmelserna hindrar inte heller att andra än patient och närstående kan lämna synpunkter och iakttagelser till tillsynsmyndigheten. Synpunkterna och iakttagelserna ska dock i dessa fall inte utredas inom ramen för ett enskilt klagomål. Förslaget innebär därmed inte att tillsynsmyndigheten riskerar att gå miste om viktig information. Regeringen anser vidare att de bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt som gäller även i förhållandet mellan patienter och anhöriga i tillräcklig utsträckning värnar patientens integritet och autonomi i de fall en närstående till en patient väljer att föra fram ett klagomål gällande patienten. Lagrådet noterar att det i lagrådsremissen föreslås en begränsning av Prop. 2016/17:122 närståendes möjligheter att anmäla klagomål till till de situationer då patienten inte själv kan anmäla. Lagrådet noterar också att motsvarande begränsning däremot inte föreslås för närståendes rätt att anmäla klagomål till vårdgivaren. Lagrådet anser att vårdgivaren därmed åläggs skyldigheter mot en vidare och mer obestämdbar personkrets. Regeringen vill därför betona att det ur ett allmänt patientsäkerhets- och kvalitetsutvecklingsperspektiv är angeläget att både patienter och närstående har möjligheten att lämna synpunkter och klagomål till en vårdgivare, oavsett om patienten själv är oförmögen att anmäla eller lämna synpunkter. Vidare anser regeringen att det saknas skäl att förändra det relativt vida närståendebegrepp som definierats i förarbetena till patientsäkerhetslagen. Regeringen vidhåller därför lagrådsremissens förslag. 9.4Inspektionen för vård och omsorg behöver endast kommunicera handlingar i ärenden som utreds Regeringens förslag: behöver bara överlämna anmälan till berörd vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal samt kommunicera handlingar om beslutar att utreda klagomålet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Endast några remissinstanser har yttrat sig över och för anestesi och intensivvård (SFAI) tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av nuvarande bestämmelser i patientsäkerhetslagen framgår att inte behöver kommunicera handlingar i ärenden som inspektionen avstår från att utreda med hänvisning till att det är uppenbart att klagomålet är obefogat eller saknar direkt betydelse för patientsäkerheten och att det saknas skäl att överväga åtalsanmälan. behöver enligt nuvarande bestämmelser inte heller kommunicera handlingar i ärenden som avstår från att utreda med hänvisning till att händelsen ligger . Regeringen anser att även fortsättningsvis ska kunna avstå från att kommunicera handlingar i ärenden som inspektionen inte utreder. Om beslutar att inte utreda ett klagomål på grund av att vårdgivaren inte fått möjlighet att besvara det eller beslutar att inte utreda klagomålet med hänvisning till att kriterierna för utredningsskyldigheten inte är uppfyllda, ska myndigheten därför inte behöva överlämna anmälan eller andra handlingar till vårdgivaren. 7 kap. 15 och 16 §§ patientsäkerhetslagen ska därför ändras så att det framgår att skyldigheten att överlämna anmälan och kommunicera handlingar med den vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal som klagomålet riktas mot endast gäller om beslutar att utreda klagomålet. 2016/17:122 9.5 ska ta ställning till om ett handlande varit Regeringens förslag: Om har utrett ett klagomål ska i beslutet i ärendet uttala sig om ifall en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att endast berörd vårdgivare och hälso- och sjukvårdspersonal, men inte patienten, ska ges tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut innan ärendet avgörs, och då endast i de fall avser att uttala att en åtgärd eller underlåtenhet strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig tillstyrker utredningens förslag. betonar dock att det inte är rimligt att myndigheten ska ta ställning till om varje tänkbar specifik åtgärd eller underlåtenhet i den medicinska handläggningen varit optimal eller i enlighet med det aktuella kunskapsläget. Flera remissinstanser anser att det är angeläget ur rättssäkerhetssynpunkt att även patienten fortsatt ges möjlighet att yttra sig över ett förslag till beslut och förtydliga eller komplettera tidigare lämnade uppgifter eftersom IVO:s beslut i klagomålsärenden inte får överklagas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 7 kap. 18 § patientsäkerhetslagen får i beslut uttala sig om huruvida en åtgärd eller underlåtenhet av vårdgivare eller hälso- och sjukvårdspersonal strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. Vidare får ett sådant beslut, enligt nuvarande bestämmelse, inte fattas utan att anmälaren och den som klagomålet avser har fått tillfälle att yttra sig över ett förslag till beslut i ärendet. Regeringen anser att bestämmelsen bör ändras så att det framgår att i beslut om klagomålsärenden ska ta ställning till om en åtgärd eller underlåtenhet att handla varit i strid med lag eller annan föreskrift eller varit olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. I detta ingår att ta ställning till om ett handlande varit förenligt med vetenskap och beprövad erfarenhet, till exempel om behandlingen av en patient varit förenlig med praxis. anser att IVO:s tillsynsuppdrag måste rymma bedömningar av till exempel lämpligheten i medicinska beslut och inte, som ibland skett, endast inriktas mot förekomsten av dokumentation och egenkontroll. Vid prövningen av klagomålet som rör bedömningen av vårdpersonalens agerande i det enskilda fallet bör det också utredas om förutsättningarna i hälso- och sjukvårdssystemet som sådant också haft betydelse för det som inträffade och inte bara den enskilda vårdpersonalens agerande. Exempel på detta skulle kunna vara brister i utskrivning till öppen eller vård, bristande uppföljning eller brister i remisshantering. Regeringen instämmer i dessa bedömningar. Regeringen vill också i detta sammanhang understryka att IVO:s bedömningar och ställningstaganden måste vara tydliga, väl formulerade och möjliga att förstå även för den som inte har medicinsk kunskap. måste klart och tydligt gå att utläsa huruvida ett handlande varit felaktigt eller inte. Ställningstagandet innebär däremot inte att ska göra en straffrättslig bedömning. Myndigheten ska dock även fortsättningsvis i vissa fall göra en åtalsanmälan. betonar i sitt remissvar att det inte är rimligt att ska ta ställning till om varje tänkbar specifik åtgärd eller underlåtenhet i den medicinska handläggningen är optimal eller förenlig med det rådande kunskapsläget. I stället anser att myndigheten även fortsatt bör ges möjlighet att självständigt bedöma djupet och bredden i sin utredning med hänsyn till frågans betydelse för patientsäkerheten. I bedömningen av specifika förhållanden i den medicinska handläggningen anser att myndigheten bör fokusera på frågan om huruvida dessa varit adekvata och rimliga i förhållande till patientens vårdbehov. Som framgår ovan föreslår regeringen en begränsad utredningsskyldighet, vilket medför att de ärenden som utreder kommer att innehålla frågor av medicinsk natur. Regeringen anser därför att det är viktigt att , där det är relevant, tar ställning till de medicinska frågor som klagomålet berör. För att detta ska vara möjligt behöver myndigheten ha tillgång till medicinsk kompetens. Detta innebär däremot inte att ska bli en instans för ”second opinion”. Bland vårdgivarna har många uppgett att det skulle vara en lättnad om de inte behövde lämna synpunkter på förslag till beslut i de fall kritik inte kommer att riktas, då handlingarna ändå inte föranleder någon åtgärd från vårdgivarens sida. I fall av kritik anser man dock att det är viktigt att kommunikation sker, då vårdgivaren inte alltid delar IVO:s medicinska eller juridiska bedömningar. I lagrådsremissen föreslogs att formerna för kommunicering av förslag till beslut skulle ändras på så sätt att endast berörd vårdgivare och hälso- och sjukvårdspersonal ska ges tillfälle att yttra sig över förslag till beslut vid de tillfällen avser att uttala att en åtgärd eller en underlåtenhet strider mot lag eller annan föreskrift eller är olämplig med hänsyn till patientsäkerheten. Lagrådet anser att ett sådant förslag inte är förenligt med nuvarande 7 kap. 16 § patientsäkerhetslagen. Där framgår det att även patienten har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet och att även patienten ska ges möjlighet att lämna synpunkter på det som har tillförts ärendet innan ärendet avgörs. Lagrådet anser också att det patientperspektiv som utredningen utgått från talar för att även patienten ska delges ett förslag till beslut som kommuniceras med motparten. Regeringen delar Lagrådets bedömning och avstår därför från att ändra bestämmelsen enligt utredningens förslag i den delen. 2016/17:122 10 Information om och uppföljning av Information om det nya klagomålssystemet Regeringens bedömning: Det bör tas fram en enhetlig nationell information som beskriver hur man klagar på hälso- och sjukvården. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker utredningens förslag. Flera remissinstanser anser att det är viktigt att informationen är tillgänglig för patienter och deras närstående oavsett funktionsförmåga. Några remissinstanser framför att sådan information bör omfatta fler områden och aktörer, t.ex. tandvård, privata vårdgivare utan avtal med landstingen och hälso- och sjukvård. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det är viktigt att det finns enhetlig och lättillgänglig information om klagomålssystemet som är anpassad för barn, personer med funktionsnedsättningar och personer med annat modersmål än svenska. Det underlättar för patienter och närstående att kunna framföra klagomål och lämna synpunkter på hälso- och sjukvården. Informationen bör beskriva vilken aktör som patienter och deras närstående kan vända sig till och hur man gör när man klagar eller lämnar synpunkter. Vidare bör det framgå vad patienten kan förvänta sig för resultat av klagomålet och hur klagomålet eller synpunkten kan användas i hälso- och sjukvårdens förbättringsarbete. Informationen bör vara så heltäckande som möjligt och till exempel även omfatta information om patientskadenämndens verksamhet m.m. Regeringen bedömer att arbetet med att ta fram information bör ske inom ramen för den samverkansstruktur som har skapats mellan Inspektionen för vård och omsorg (), patientnämnderna och vårdgivarna. 10.2Uppföljning och utvärdering av klagomålssystemet Regeringens bedömning: Klagomålssystemet bör utifrån ett patientperspektiv följas upp och utvärderas av lämplig myndighet. Utredningens bedömning: Överensstämmer i huvudsak med utredningens bedömning. Utredningen anser att Myndigheten för vård- och omsorgsanalys är den lämpligaste aktören för att genomföra en sådan utvärdering. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig instämmer i utredningens bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att det är viktigt att följa upp och utvärdera införandet av det nya klagomålssystemet och avser därför att återkomma med ett sådant uppdrag till lämplig aktör. Syftet med utvärderingen bör vara att undersöka om klagomålssystemet Prop. 2016/17:122 har lett till förväntade effekter för patienter och deras närstående samt för berörda aktörer i klagomålssystemet. Utvärderingen bör ta sin utgångspunkt i patientperspektivet men även omfatta klagomålssystemets och den patientcentrerade tillsynens effekter på patientsäkerheten och om det har lett till en mer resurseffektiv hantering. 11 Konsekvenser av förslagen Regeringen anser att propositionens förslag när det gäller ansvarsfördel- ningen mellan aktörerna i klagomålssystemet innebär flera samhällseko- Ur ett samhällsekonomiskt perspektiv är det positivt att patienter vän- der sig till vårdgivare och patientnämnder med sina klagomål i stället för till Inspektionen för vård och omsorg (). Vårdgivare med ett väl- fungerande klagomålssystem kan snabbare ge patienten svar på frågor om händelser i vården, vilket innebär en betydligt mer resurseffektiv han- Uppgifter från vårdgivare som har en välfungerande klagomåls- hantering visar också att det tar upp till tio gånger att hantera ett klagomål som inkommer till vårdgivaren från jämfört med om de själva hanterar klagomålet i verksamheten. Med de förändringar som föreslås kommer vårdgivaren dessutom att snabbare få kännedom om negativa händelser i vården och kan därmed i ett tidigare skede vidta åtgärder för att förebygga vårdskador och andra När vårdskador kan förebyggas blir hälso- och sjukvården mer Det bidrar också sannolikt till ett ökat förtroende för hälso- och sjukvården och landstingens arbete i stort. nämnderna väl utvecklade arbetssätt och metoder för att bemöta patienter som vill klaga på vården. Kostnaden för patientnämndernas hantering av ett ärende utgör dessutom av IVO:s kostnad för att utreda ett klagomål. Regeringen bedömer också att förslagen som rör patientnämndernas uppdrag att analysera klagomål och uppmärksamma eller kommunen på riskområden och hinder för en säker och patientcen- trerad vård bidrar till samhällsekonomiska vinster. punkter som kommer in till patientnämnden och som analyseras på en aggregerad nivå innehåller viktig information om brister i vården i lands- tinget eller kommunen ur ett patientperspektiv. med en viktig resurs i arbetet med att utveckla hälso- och sjukvården och kan bidra till att förbättra patientsäkerheten och patientcentreringen i Regeringen ser vidare samhällsekonomiska vinster med förslagen som innebär att IVO:s utredningsskyldighet begränsas så att IVO:s resurser kan användas för tillsynsinsatser där de har bäst möjlighet att tillgodose patienternas behov, öka patientsäkerheten och bidra till en Det är inte resurseffektivt att hanterar 2016/17:122 klagomål när andra aktörer bättre kan tillgodose patientens behov. Om endast tar emot och utreder de klagomål där de har bäst möjlighet att bidra till att tillgodose patientens behov och till stärkt patientsäkerhet, frigörs resurser som myndigheten i stället kan använda för att utveckla en patientcentrerad tillsyn, dvs. en tillsyn som utgår från patienternas behov. Myndigheten får därmed ett ökat utrymme att bedriva tillsyn som bygger på strategiska och riskbaserade analyser som bidrar till att förebygga risker och brister i vården. Dessa effekter är samhällsekonomiskt gynnsamma då vårdskador genererar stora kostnader i hälso- och sjukvården. De kan också bespara den enskilde lidande och stärka resurserna för hälso- och sjukvården. Regeringens bedömning: Regeringen bedömer att förslagen om ett mer ändamålsenligt klagomålssystem frigör resurser inom IVO:s förvaltningsanslag som uppskattas till . Vidare bedöms förslagen om ett förstärkt och förtydligat uppdrag för patientnämnderna innebära ökade kostnader för landstingen motsvarande . Regeringen avser att kompensera landstingen med motsvarande summa. En central del i förslagen om ett mer ändamålsenligt klagomålssystem är också att stärka den riskbaserade och patientcentrerade tillsynen. Regeringen bedömer att förslagen skapar förutsättningar för att prioritera strategiskt viktiga tillsynsinsatser. Regeringen avser att återkomma i denna fråga. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna anser att förslagen kommer att leda till större kostnadsökningar för vårdgivare och patientnämnder än vad utredningen har bedömt. konstaterar dock, att med beaktande av utredningens samtliga förslag, överstiger kostnadsminskningarna för landstingen den kostnadsökning som kan antas. delar därför inte utredningens bedömning att tillämpningen av den kommunala finansieringsprincipen medför att medel bör föras över från till landstingen. Vidare menar att utredningen överskattar hur mycket resurser som förslaget kan antas frigöra och som kan användas av myndigheten för en patientcentrerad tillsyn med fler inspektioner i hälso- och sjukvården. IVO:s bedömning är att mindre kan frigöras än vad utredningen räknar med. Skälen för regeringens bedömning Regeringen instämmer i bedömning att ett mer ändamålsenligt klagomålssystem kommer att innebära att tar emot färre klagomål än och att de ändrade kriterierna för IVO:s utred- ningsskyldighet dessutom innebär att kommer att utreda färre klago- mål av dem som kommer myndigheten till handa. Utredningens beräkningar bygger på följande antaganden. kommer att leda till att tar emot färre klagomål, av Utredningen konstaterar att patienter har varit i Prop. 2016/17:122 kontakt med vårdgivaren i endast drygt hälften av de klagomålsärenden som kommer in till . Utredningen bedömer därför att det finns en möjlighet att antalet ärenden till kan minska ytterligare med de bestämmelser som förtydligar att det i första hand är vårdgivaren som ska besvara klagomål. Utredningen bedömer vidare att information om klagomålssystemet kommer att leda till att fler patienter vänder sig direkt till vårdgivare och patientnämnder med sina klagomål i stället för till . Betydligt fler patienter och närstående antas också bli nöjda med vårdgivarnas svar och därför komma att avstå från att vända sig till för att få sitt ärende prövat. Utredningen bedömer dock att en förhållandevis stor grupp även fortsättningsvis kommer att vända sig direkt till . Utredningen bedömer därför sammantaget att kommer att ta emot av dagens ärendemängd. En sådan minskning av ärendeinflödet innebär att kommer att ta emot cirka 4 900 ärenden jämfört med ärendeinflöde. Det motsvarar en minskning med cirka 2 100 klagomål . Det är möjligt att antalet anmälningar till kommer att minska ännu mer när vårdgivarnas klagomålshantering har förbättrats ytterligare och den förtydligade ansvarsfördelningen i systemet är väletablerad. är det troligt att framtidens patienter, som kan komma att vara bättre informerade och ställa högre krav på vården, eventuellt också kommer att vara mer benägna att klaga. Utredningen bedömer vidare att genom de förändrade utredningskriterierna kommer att utreda cirka hälften av de ärenden som kommer in till myndigheten. Med utgångspunkt från ovanstående resonemang bedömer utredningen att det är sannolikt att kommer att utreda 2 350 klagomål samt hantera men inte utreda ytterligare cirka 2 550 ärenden, dvs. totalt 4 900 ärenden. Sammanlagt kommer kostnaderna för IVO:s klagomålshantering att uppgå till vilket motsvarar en minskning med jämfört med den genomsnittliga årliga kostnad för klagomålshanteringen som utredningen utgått från i sina beräkningar. Regeringen instämmer i dessa bedömningar. Av de medel som skapas inom IVO:s förvaltningsanslag bedömer regeringen att landstingen bör kompenseras med med anledning av de nya uppdragen till patientnämnderna. Regleringen sker i budgetpropositionen och kommunerna kommer att kompenseras på utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner att tillföras . Regeringen avser att göra motsvarande neddragning av anslaget 8:2 Inspektionen för vård och omsorg inom utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg. Resterande medel om anser regeringen att ska använda för att utveckla en systematisk och patientcentrerad tillsyn. Konsekvenser för av utredningens övriga förslag Regeringen bedömer att de övriga förslagen kan medföra ytterligare kostnader för . Myndigheten kan t.ex. bli tvungen att utveckla nya metoder till följd av förslagen att ska säkerställa att patienterfarenheter fortlöpande används som underlag för beslut om tillsynens inriktning och att myndigheten ska höra patienter och närstående om de förhållanden som påverkar tillsynen. Regeringen anser dock att denna utveckling är en del av den metodutveckling som myndigheten fortlöpande måste bedriva med hänsyn till hälso- och sjukvårdens ständiga förändring, och som därmed ryms inom IVO:s nuvarande förvaltningsanslag. Konsekvenser av IVO:s förändrade utredningsskyldighet för kommuner och landsting Utredningen bedömer att en del av de klagomål som hanterar i stället kommer att tas om hand av patientnämnder och vårdgivare. Av de cirka 2 100 klagomål som till följd av det förtydligade klagomålssystemet inte kommer att hantera kommer cirka två tredjedelar, eller 1 400 ärenden, att hanteras av vårdgivarna. Bedömningen bygger på undersökningar från Myndigheten för vård- och omsorgsanalys och från Svenskt kvalitetsindex som visar att anmälare i första hand verkar vända sig till vårdgivaren med sina klagomål. Den resterande tredjedelen, cirka 700 ärenden, kommer att hanteras av patientnämnderna. Därutöver bedömer utredningen att kommer att överlämna cirka 800 ärenden till vårdgivare och patientnämnder med hänvisning till att ärendena inte har hanterats av vårdgivaren eller nämnden. Utredningen bedömer att hälften av dessa ärenden överlämnas till vårdgivaren och hälften till patientnämnden, dvs. cirka 400 ärenden till vardera instansen. Sammantaget innebär det att patientnämnden tar över 1 100 ärenden från och att vårdgivarna tar över 1 800 ärenden. Regeringen instämmer i dessa bedömningar.