prop · H403138 · 2017-03-22 00:00:00 — •Förslag i tidigare propositioner avseende 2017 verkar i åtstramande riktning (+7,4 mdkr).6 •Höständringsbudgeten medför att den aktiva finanspolitiken blir mer expansiv (–7,6 mdkr). Detta påverkar storleken på den aktiva finanspolitiken 2017 då det är den årsvisa förändringen som utgör den tillkommande effekten. Den aktiva finanspolitiken 2017 beskrivs således som mindre expansiv till stor del som följd av att den aktiva finanspolitiken har blivit mer expansiv. vill framhålla att det är långt ifrån självklart vad som räknas som aktiv finanspolitik och vad som räknas som exempelvis volymförändringar i budgetpropositionen. I höständringsbudgeten nedjusteras prognosen och anslagsnivån för migrationsutgifterna. Detta klassificeras som en volymeffekt. ökas biståndsanslaget vilket räknas som aktiv finanspolitik trots att förändringarna egentligen har samma motiv och bakgrund.7 Även om det är tämligen svårt att följa redovisningen av vad den aktiva finanspolitiken består av har redovisningen blivit tydligare och mer rättvisande jämfört med hur det såg ut . Effekter av ändringsbudgetar beaktas exempelvis numera. Ändå kvarstår otydligheten i vad som utgörs av ny politik och vad som definieras som volymeffekter eller annat. Också volymeffekter kan vara ett resultat av politik, om än tidigare beslutad. konstaterar sammantaget att begreppet aktiv finanspolitik inte bringar klarhet i frågan om finanspolitikens inriktning. Årsvis förändring av det strukturella sparandet Det strukturella sparandet är det finansiella sparandet rensat för konjunkturell påverkan och effekter av engångskaraktär. Till skillnad från det finansiella sparandet stärks det strukturella sparandet . Men i likhet med det finansiella sparandet sjunker det strukturella sparandet . Den årsvisa förändringen av det strukturella sparandet används ofta som indikator på finanspolitikens inriktning, Till skillnad från den aktiva finanspolitiken inkluderar förändringen av det strukturella sparandet även kommunsektorn och ålderspensionssystemet. Å ena sidan är detta mått inte föremål för samma gränsdragningsproblem som bedömningen av den aktiva finanspolitiken, vilket är en fördel. 2015/16:100, tabell 7.2, s. 150. 7I vårändringsbudgeten 2016 korrigerades anslagen migration och bistånd på samma sätt. Revideringarna gjordes då åt andra hållet i jämförelse med budgetpropositionen . Betraktar man utvecklingen mellan åren så spelar hanteringen således mindre roll. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Å andra sidan kan det strukturella sparandet variera av orsaker som inte påverkar svensk efterfrågan, till exempel variationer i biståndet. Om det strukturella sparandet minskar brukar finanspolitiken betecknas som expansiv medan ett ökat strukturellt sparande är ett uttryck för åtstramning. Minskningen av det strukturella sparandet 2017 är med andra ord ett uttryck för att finanspolitiken är expansiv. Tabell 3 Finanspolitikens inriktning – årsvis förändring av det strukturella sparandet Årlig förändring, i procent av BNP och potentiell BNP Förändring av strukturellt sparande –0,5 –0,3 –0,1 –0,2 –0,1 –0,2 –0,1 –0,1 Förändring av BNP–gap Källa: Prop. 2016/17:1, s. 537. Att det strukturella sparandet försvagas 2017 innebär att försvagningen av det faktiska sparandet inte bedöms bero på konjunkturella faktorer. Försvagningen av det strukturella sparandet är emellertid mer markant då det faktiska sparandet stärks av flera faktorer av engångskaraktär. Ett viktigt skäl till att det strukturella sparandet normalt stärks automatiskt mellan åren är den automatiska budgetförstärkningen. Denna kan i ett normalt konjunkturläge förväntas bidra till att det strukturella sparandet stärks med av BNP årligen.8 I tabellen ovan specificeras inte den automatiska budgetförstärkningen men den kan sägas utgöra en delmängd av posten ”Övrigt”. Som framgår av tabellen så bidrar kategorin ”Övrigt” dock till att det strukturella sparandet minskar 2017. Andra utgifter än de som bidrar till den automatiska budgetförstärkningen ökar således och medför ett försvagat sparande. I budgetpropositionen saknas en beskrivning av vad posten ”övrigt” består av. En sådan hade ökat tydligheten i vad som påverkar finanspolitikens inriktning. 8 (2013). R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 2.4Iakttagelser beträffande redovisningen av finanspolitikens inriktning •Den aktiva finanspolitiken 2017 anges i budgetpropositionen som neutral trots att budgetpropositionen medför ett försämrat finansiellt sparande uppgående till närmare 17 mdkr. Detta har sin förklaring i att tidigare propositioner har haft en åtstramande verkan på 2017 samt att ändringsbudgeten gör 2016 mer expansivt vilket gör 2017 mindre expansivt då det är den årsvisa skillnaden som mäts. •Riksrevisionen ser svårigheter i kategoriseringen av vad som är effekter av tillkommande politik och vad som är exempelvis volymeffekter. Regeringen bör här förtydliga redovisningen. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 Den medelfristiga beräkningen 2018–2020 Budgetberäkningen som regeringen presenterar i budgetpropositionen innebär en förbättring av det finansiella sparandet i offentlig sektor . Ett sparande i balans 2015 stärks och uppgår till av BNP 2020. Förbättringen av sparandet sker 2018–2020. I detta avsnitt beskrivs de bakomliggande orsakerna till denna budgetförstärkning. 3.1 Beräkningsantaganden bakom stram utgiftspolitik Att det finansiella sparandet stärks i regeringens beräkning beror i huvudsak på att utgifterna faller som andel av BNP, se figur 2. Figur 2 Offentliga sektorns konsoliderade inkomster och utgifter, regeringens beräkning i budgetpropositionen Procent av BNP 51 Källa: Prop. 2016/17:1, bilaga 2. Utvecklingen styrs i hög grad av de antaganden som görs i beräkningen. En av grundförutsättningarna i budgetberäkningen är ett oförändrat regelverk efter att de förslag som lagts i budgetpropositionen beslutats. Många offentliga välfärdsystem styrs av regler som innebär att det krävs aktiva beslut för att servicenivåer och ersättningar ska upprätthålla sitt nuvarande innehåll eller värde. Störst effekt har de antaganden som görs i beräkningen av konsumtion. Utgångspunkten är att kommunerna respekterar balanskravet och strävar mot god R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 ekonomisk hushållning.9 Det finns därmed en på förhand given relation mellan kommunernas inkomster och utgifter. Att regelverket antas vara oförändrat innebär vidare att de genomsnittliga skattesatserna hålls konstanta och att statsbidragen endast räknas upp med de förslag som ingår i budgeten , vilket innebär att de generella statsbidragen är nominellt oförändrade efter 2017. I beräkningens senare del minskar därför inkomsterna från statsbidrag som andel av BNP och beräkningsantagandet medför då att utgifterna måste anpassas därefter. I budgetberäkningen sjunker därför den kommunala konsumtionen som andel av BNP. är befolkningstillväxten hög och sammansättningen förändras så att andelen äldre och barn ökar. Det är åldersgrupper som nyttjar kommunala tjänster (vård, skola och omsorg) i högre utsträckning än andra grupper i befolkningen.10 Det demografiskt motiverade behovet av kommunala tjänster växer därför snabbt framöver. Andra budgetregler som ger upphov till betydande åtstramningar är de regler som styr framskrivningen av utgifterna för statliga transfereringssystem. I en del av dessa är ersättningsnivåer och takkonstruktioner nominellt fastlagda tills ett nytt beslut tas. Det innebär att ersättningsgraden, dvs. ersättningen i förhållande till lönerna, faller vid oförändrade regler. Detta bidrar till att även dessa utgifter växer långsammare än BNP. Det finns även en åtstramande effekt inbyggd i framskrivningen av förvaltningsanslagen till statliga myndigheter. I den så kallade pris- och löneomräkningen av myndigheternas anslag görs ett produktivitetsavdrag som motiveras med att en viss rationalisering förväntas av verksamheten.11 har gjort beräkningar av hur stor total effekt som antagandet om oförändrade regler ger upphov till. Uppskattningen är att den åtstramande effekten uppgår till av BNP per år.12 Hela förbättringen av sparandet beror på beräkningsantaganden En jämförelse med beräkningar visar effekten av att de offentliga utgifterna i regeringens beräkning baseras på antagandet om ett oförändrat regelverk. presenterade två beräkningar för de offentliga utgifterna.13 I huvudscenariot förutsätts att personaltätheten och ersättningsnivåerna i de offentliga välfärdsystemen upprätthålls nivå. 9I beräkningen innebär det att resultatet i normal fallet ska uppgå till av intäkterna från skatter och generella statsbidrag, se prop. 2016/17:1, avsnitt 10, s.554. 10Se t.ex. (2015) s. 51. 11Ekonomistyrningsverket (2013) s. 12. 13Konjunkturinstitutet (2016a). 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N alternativa scenariot genomförs beräkningen med samma antagande som i budgetpropositionen, dvs. ett oförändrat regelverk efter 2017 förutsätts. Regeringens beräkning liknar den utveckling som beskrivs i alternativa beräkning med oförändrade regler, se figur 3. Differensen till huvudscenario med oförändrad personaltäthet och konstanta ersättningsgrader uppgår till av BNP 2020. Skillnaderna kan i första hand härledas till offentlig konsumtion, som står för , och transfereringar till hushåll, som står för . Figur 3 Offentliga utgifter, regeringens beräkning samt scenarier Procent av BNP 51 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Källa: Prop. 2016/17:1 och (2016a). har beräknat omfattningen av utgiftsökande beslut som krävs för att upprätthålla personaltäthet och ersättningsgrader 2018–2020 till ca 80 mdkr, varav ca 50 mdkr avser den kommunala sektorn.14 Mer än hälften av budgetförstärkningen förutsätter lägre servicenivåer i kommunsektorn Regeringens beräkning av utgifterna för konsumtion avviker väsentligt från den utveckling som regeringen bedömer som motiverad av demografiska skäl. I budgetpropositionen skriver regeringen: ”I prognosen antas att kommunsektorn mot slutet av prognosperioden anpassar utgifterna för att nå ett resultat som är i 14 (2016a) tabell 15. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 linje med god ekonomisk hushållning. På grund av detta bedöms inte konsumtionstillväxten i prognosen vara tillräcklig för att möta det demografiskt betingade resursbehovet under slutet av prognosperioden.”15 I avsnittet om kommunernas ekonomi redovisar regeringen beräkningar av hur mycket den kommunala konsumtionen skulle behöva öka med hänsyn till den väntade demografiska utvecklingen, se figur 4. Som framgår av figuren ökar behovet av kommunala välfärdstjänster betydligt snabbare jämfört med tidigare. I genomsnitt behöver den kommunala konsumtionen öka i volym för att möta den demografiska utvecklingen enligt regeringens beräkningar, jämfört 2000–2015. Figur 4 Demografiskt betingad konsumtionsutveckling i kommunsektorn, modellberäkning redovisad i budgetpropositionen Källa: Prop. 2016/17:1, diagram 10.5, s. 560. 2016/17:1, avsnitt 10, s. 560. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hur den demografiskt betingade utvecklingen av konsumtion förhåller sig till den beräkning som utgör grunden för budgetberäkningen kvantifieras inte i regeringens redovisning. och framåt är den kommunala konsumtionen väsentligt lägre än den demografiskt betingade konsumtionsnivån, vilket illustreras i figur 5. Figur 5 konsumtion, budgetberäkning och demografiskt behov Miljarder kronor, löpande priser Demografiskt motiverad utveckling års nivå Källa: samt egna beräkningar. Om den kommunala konsumtionen 2018–2020 ska utvecklas på ett sätt som demografin motiverar enligt regeringen saknas det resurser motsvarande 50 mdkr 2020. –2020 stärks det finansiella sparandet för hela den offentliga sektorn med 90 mdkr i budgetberäkningen. Behov av prioriteringar blir inte tydliga Givet den demografiska efterfrågan på konsumtion som beskrivs i budgetpropositionen och de regler som framgår av det finanspolitiska ramverket går det att urskilja tre olika framtida händelseförlopp. Resonemanget förutsätter att kommunerna lever upp till balanskravet och att offentliga sektorns finansiella sparande utvecklas som det beskrivs i budgeten. I det första förloppet anpassar den kommunala sektorn sin välfärdsproduktion efter de utgifter som anges i budgetberäkningen. Behovet av anpassning av verksamheten motsvarar av kommunsektorns samlade konsumtionsutgifter. En stor del av de utgiftsökningar som kommunerna står inför berör välfärdstjänster R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 som är kopplade till lagstadgade rättigheter som inte enkelt kan effektiviseras. Alternativet innebär därför förmodligen lägre servicenivåer än . I det andra förloppet finansierar kommunsektorn utgiftsökningen med högre kommunalskatt. Hela differensen på 50 mdkr motsvarar en höjning av kommunalskattesatsen med . I det tredje förloppet höjer staten sina bidrag till kommunsektorn i motsvarande grad som det demografiska behovet ökar, dvs. med totalt 50 mdkr i nivå till 2020. Om det finansiella sparandet i regeringens beräkning ska nås 2020 måste det finansieras med motsvarande förstärkningar inom andra delar av budgeten. Självfallet är kombinationer av de ovan uppräknade utvecklingsalternativen också tänkbara. Oavsett händelseförlopp förutspås en utveckling i regeringens beräkning som medför sådana utmaningar och behov av prioriteringar att de tydligare borde lyftas fram i budgetpropositionen. 3.2 Regeringen bör förtydliga vad budgetberäkningen innebär Regeringen är inte tydlig med att hela förstärkningen av det finansiella sparandet i offentlig sektor uppstår till följd av de antaganden som görs i beräkningen. Om beräkningen skulle realiseras medför den med stor sannolikhet lägre personaltäthet och ersättningsgrader i välfärdssystemen än . Beräkningen innebär vidare att drygt hälften av anpassningen skulle behöva ske inom den kommunala verksamheten. I det fall regeringen avser att upprätthålla service- och ersättningsnivåer kommer det att krävas aktiva beslut om utgiftsökningar. Enligt beräkningar handlar det om cirka 80 mdkr . Skulle sådana åtgärder vidtas kommer det att krävas motsvarande budgetförstärkningar inom andra delar av budgeten för att det finansiella sparandet ska förbättras så som det förutsätts i budgetpropositionen. menar inte att budgetberäkningen borde genomföras på något annat sätt i budgetpropositionen. Utgångspunkten att beräkningen beskriver utvecklingen givet ett oförändrat regelverk utgör ett relevant beslutsunderlag för . Ett motiv till de regler som används är att budgetprocessen ska främja effektiviseringar och hushållning med offentliga resurser. Det finns goda skäl att återkommande pröva om det är möjligt av hushållningsskäl eller önskvärt av fördelningspolitiska skäl att upprätthålla service- och ersättningsnivåer inom olika välfärdsystem. Att öka effektiviteten och allokera om resurser mellan olika offentliga verksamheter är en del av politiken. Ett utvecklat resonemang om beräkningsmetodernas innebörd, och alternativa beräkningar under andra antaganden, skulle dock främja diskussionen om den framtida finanspolitiken. Det skulle också underlätta resonemang kring såväl utgiftstaket, överskottsmålet som bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, se vidare i avsnitten 4.6 och 7. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.3Rekommendation avseende den medelfristiga budgetberäkningen •I budgetpropositionen framgår det att budgetberäkningen innehåller en automatisk åtstramning. Däremot är beskrivningen av dess innebörd och omfattning tämligen vag.16 Den redovisade modellberäkningen av den demografiskt motiverade efterfrågan på kommunala välfärdstjänster utgör ett föredöme som välkomnar. Regeringen bör överväga att redovisa alternativa beräkningar också på andra delar, främst statlig konsumtion och statliga transfereringar, som belyser konsekvenserna av oförändrade regler i de offentliga välfärdsystemen. 2016/17:1, avsnitt 9, s. 534. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 4 Uppföljningen av överskottsmålet I detta avsnitt granskas regeringens uppföljning av överskottsmålet i budgetpropositionen . Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel. Målet blev genom ändring av budgetlagen obligatoriskt 2010, men har i praktiken gällt med oförändrad lydelse sedan 2000.17 Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att följa upp överskottsmålet . Detta görs normalt i den ekonomiska vårpropositionen och i budgetpropositionen. Viss uppföljning genomförs också i årsredovisningen för staten. Vid en avvikelse från målet är regeringen också skyldig att, enligt budgetlagen, presentera en återgång till målet. 4.1Förändringar i ramverket komplicerar uppföljningen pågår en översyn av överskottsmålet. aviserade regeringen att den avsåg att justera målnivån till av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel, ett så kallat balansmål. uppdrogs åt att utreda konsekvenserna av en sådan justering.18 På initiativ tillsattes senare en parlamentarisk kommitté med uppdrag att bland annat föreslå en ny målnivå.19 Kommittén lämnade sitt betänkande 30 september 2016.20 Där presenterades en överenskommelse om ett nytt överskottsmål motsvarande ett finansiellt sparande på 1/av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel som ska gälla . Sju av åtta riksdagspartier står bakom överenskommelsen. Trots överenskommelsen i kommittén gäller, formellt sett, fortfarande målnivån på av BNP. är alla inställda på att ett nytt mål ska gälla med tanke på den starka parlamentariska förankring som finns bakom överenskommelsen i kommittén. Överenskommelsen var känd innan budgetpropositionen publicerades genom det pressmeddelande som kommittén gick ut med där det framgick att den nya målnivån om 1/av BNP ska gälla från och med 2019.21 17Ursprungligen var målnivån av BNP. I samband med att premiepensionssystemet exkluderades från den offentliga sektorn 2007 genomfördes en teknisk nedjustering av målnivån från av BNP. Justeringen av målnivån motsvarade den tidens finansiella sparande i premiepensionssystemet. 18Konjunkturinstitutets utredning publicerades , se (2015). 19Se dir 2015:63. 20Se SOU 2016:67 En översyn av överskottsmålet. 21Se pressmeddelande från : Kommitténs förslag om nytt överskottsmål, skuldankare och förstärkt uppföljning. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konstaterar att förändringarna i ramverket komplicerar uppföljningen av målet, i synnerhet den framåtblickande delen. För att denna ska bli korrekt och relevant bör regeringen förhålla sig till både den gamla och den nya föreslagna målnivån, utan att föregripa den formella justeringen av ramverket. 4.2 Regeringens uppföljning i budgetpropositionen Överskottsmålets formulering ”i genomsnitt över en konjunkturcykel” komplicerar uppföljningen. Det grundläggande problemet är att det inte finns någon allmänt vedertagen metod för att uppskatta konjunkturläget. Regeringen använder därför ett antal indikatorer, utifrån vilka en samlad bedömning av målets uppfyllelse görs. Uppföljningen är både bakåt- och framåtblickande. tillämpar regeringen 3 indikatorer: ett bakåtblickande tioårigt genomsnitt (10-årsindikatorn), ett 7-årigt centrerat glidande medelvärde (7-årsindikatorn) samt en beräkning av vad det finansiella sparandet skulle varit i ett normalt konjunkturläge och borträknat vissa engångseffekter (det strukturella sparandet). Den bakåtblickande uppföljningen bör vara mer omfattande Den bakåtblickande analysen genomförs enligt regeringen för att se om det ”har funnits systematiska fel i finanspolitiken som minskar sannolikheten att målet nås ”.22 Uppföljningen tar sin utgångspunkt i det bakåtblickande tioårssnittet som visar att det genomsnittliga finansiella sparandet som andel av BNP uppgick till 2005–2006–2015. Indikatorn visar således att överskottsmålet inte har nåtts. Regeringen framhåller att sparandet var klart lägre än målet, och hänför detta dels till den utdragna lågkonjunkturens effekter på de offentliga finanserna, dels till den förra regeringens ofinansierade åtgärder, bl.a. skattesänkningar. Regeringens bakåtblickande uppföljning är inte särskilt utförlig. I budgetpropositionen presenteras inget underlag till stöd för regeringens analys av orsakerna till att det finansiella sparandet i genomsnitt avvikit från målnivån. delar regeringens syn att såväl lågkonjunkturen som den expansiva finanspolitik som fördes 2009–2014 har bidragit till att det finansiella sparandet varit lågt. anser att regeringen borde ha kvantifierat bedömningen av hur stor del som kan hänföras till den utdragna lågkonjunkturen respektive förra regeringens ofinansierade åtgärder. Därutöver kan en del av det låga finansiella sparandet inte direkt kopplas till dessa orsaker. Till exempel har antalet sjukpenningdagar ökat , vilket ökat utgifterna betydligt på detta område. 2016/17:1, avsnitt 5, s. 174. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 Det kan finnas ytterligare orsaker till att det finansiella sparandet understigit av BNP. En detaljerad analys av inkomst- och utgiftsutvecklingen skulle kunna belysa detta. Av särskilt intresse är att identifiera trender i rättighetsbaserade transfereringssystem, såsom sjukförsäkringen, och i skattebaser såsom hushållens konsumtion, lönesumman, företagens vinster, hushållens kapitalinkomster m.m.23 En sådan analys kan bilda ett underlag för att bedöma huruvida en stramare finanspolitik behövs framöver för att överskottsmålet ska nås. En del av det underlag som behövs finns redan i regeringens beräkningar av det strukturella sparandet, eftersom regeringens metod utgår från att trender i skattebaserna identifieras. Det finns förmodligen också historiska analyser av vissa utgifter som bildar ett underlag för utgiftsprognoserna. Därmed finns det – implicit – en koppling mellan den bakåtblickande och den framåtblickande uppföljningen i regeringens prognoser. Men hur de historiska erfarenheterna påverkar prognoserna och därigenom hur finanspolitiken bör justeras för att nå målet framgår inte i budgetpropositionen. Utan ovan nämnda kvantifieringar och analyser är det, enligt bedömning, svårt att ta ställning till varför överskottsmålet inte nåtts och huruvida det ”har funnits systematiska fel i finanspolitiken som minskar sannolikheten att målet nås ”. rekommenderar därför regeringen att utveckla den bakåtblickande uppföljningen av målet med en kvantitativ analys av varför överskottsmålet inte nåtts. Innebörden av regeringens plan är oklar Den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet utgår från att målet inte är uppfyllt i utgångsläget. Budgetlagen föreskriver i sådana fall att regeringen ska presentera hur en återgång till överskottsmålet ska ske. En sådan plan bör, enligt regeringen, ha ett medelfristigt perspektiv, dvs. omfatta de närmaste 3–4 åren.