prop · H403154 · 2017-03-20 00:00:00 — Arbetsförmedlingen, LO, vid och kvinnolobby som betonar att det är avgörande för att föräldrarna ska kunna delta i utbildningar eller stå till arbetsmarknadens förfogande att kommunerna kan tillmötesgå det ökade platsbehovet inom förskola och fritidshem. De betonar även vikten av att inte göra avkall på den pedagogiska kvaliteten i dessa verksamheter. Ett flertal remissinstanser, såsom SKL och åtta av de tretton kommuner som lämnat remissvar (kommun, , , kommun, , , och kommun) framhåller att förslaget innebär en tidigarelagd och ökad efterfrågan på förskole- och fritidshemsplatser. SKL framhåller att det innebär ytterligare tryck på en verksamhet som har stora utmaningar. En risk med förslaget är att kommuner inte hinner anpassa sin utbyggnad av platser samt klara rekryteringen av personal med rätt kompetens. kommun och menar att förslaget är positivt ur ett barnperspektiv eftersom förskolan på flera sätt kan ha god inverkan på barns utveckling i allmänhet och för integrationen för nyanlända barn i synnerhet. Barnperspektivet har varit en viktig fråga i remissvaren (se vidare avsnitt 5.2). Skälen för regeringens bedömning Regeringen har i direktiven till översynen av föräldraförsäkringen (dir. 2016:10) gett utredaren i uppdrag att föreslå åtgärder för att begränsa möjligheten att använda föräldrapenning för föräldrar som kommer till med barn. Utredningens förslag skulle syfta till att påskynda och effektivisera etableringen på arbetsmarknaden av nyanlända kvinnor och män och utformas så att enbart ett mindre antal dagar med föräldrapenning kan användas efter barnets tvåårsdag. I delbetänkandet presenterar utredningen förutom den särregel som föreslås även andra möjliga begränsningar av mer generell karaktär för att uppnå motsvarande syfte. En av anledningarna till att ett fåtal instanser avstyrkte förslaget var att utredningen valde en särlösning i stället för en mer generell reglering. I ett flertal remissvar framhålls behovet av att i ett större sammanhang se över försäkringens totala antal ersatta dagar, tidsrymden för uttag av föräldrapenning och flexibiliteten. Utredningen slår dock fast att mer långtgående generella begränsningar som skulle innebära mer genomgripande förändringar i försäkringen kräver ytterligare överväganden om föräldrars behov av ledighet, fördelning av dagar mellan föräldrar, anpassning till ett modernt arbetsliv och ställningstaganden utifrån barnets bästa. Regeringen delar utredningens syn på att mer genomgripande förändringar av föräldraförsäkringen behöver göras, men att sådana ställningstaganden kräver ytterligare över- 2016/17:154 väganden. Regeringen delar därmed uppfattningen att är en särregel en ändamålsenlig lösning för att avlägsna den överkompensation inom föräldrapenningen som föräldrar som kommer till med barn kan få för äldre barn. Föräldrars tid för etablering på arbetsmarknaden förkortas Flera utredningar och rapporter har visat att omvårdnaden av barn är ett av flera områden som både kan innebära en senareläggning och ett lågt deltagande på arbetsmarknaden , framför allt för kvinnor som bosätter sig i . Med nuvarande bestämmelser för föräldrapenning får föräldrar som kommer till med äldre barn rätt till samma mängd ersättningsdagar som föräldrar som föder barn i . Syftet med den begränsning regeringen föreslår är att åtgärda denna överkompensation och minska de negativa konsekvenserna som en långvarig frånvaro kan innebära för möjligheten att etablera sig på arbetsmarknaden och i andra delar av samhället för föräldrar som kommer till med barn. I svaren framhåller Arbetsförmedlingen, , , , , , Svenskt näringsliv, Föreningen , , , kommun, och m.fl. att förslaget minskar risken för att kvinnor med barn får en mycket lång frånvaro från t.ex. arbete, arbetssökande eller utbildning. Regeringen gör bedömningen att behovet av föräldrapenning är störst för föräldrar när barnen är små. Föräldrapenningens syfte är att föräldrar ska kunna kombinera yrkesliv och familjeliv. Generellt används föräldrapenning för barn som är också mer sparsamt och sporadiskt. Genom att avlägsna den överkompensation det innebär när föräldrar som kommer till med barn får rätt med föräldrapenning även för äldre barn, minskar risken att föräldrar på grund av föräldrapenningsuttag får en lång frånvaro från etableringsinsatser, arbetsmarknadspolitiska program och arbetsmarknad. Av de kvinnor med barn som kommer till från länder utanför EU/EES, är det en relativt stor del som använder föräldrapenning året efter invandringen. Regeringen delar dock till viss del den bedömning som Arbetsförmedlingen och vid gör, att det svårt att närmare uppskatta exakt vilken betydelse begränsning kommer att ha för nyanlända föräldrars deltagande i etableringsuppdraget, etableringen på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt. Det kan inte heller inte uteslutas, som vid påpekar att föräldrar, som på grund av språksvårigheter, bristfällig utbildning, sociala förhållanden och etnisk tillhörighet har svårt att etablera sig på den svenska arbetsmarknaden kanske i stället väljer att skaffa ytterligare barn. Även IFAU anger att förslaget innebär att vissa föräldrar får det ekonomiskt sämre än med dagens regelverk. Det är en av flera faktorer som kan påverka beslut om att försöka få fler barn och tidpunkten för detta. Beroende på ålderstrukturen och de omständigheter som personer som kommer till befinner sig i är det relativt vanligt att de får fler barn. Enligt uppgifter är det av de föräld- rar som kommer till från länder utanför EU/EES som får fler barn . Regeringen anser även mot bakgrund av detta att en begränsningsregel för äldre barn är viktig eftersom den avlägsnar den överkompensation som föräldrarna kan få för det äldre barnet. Begränsningen kan därmed ses som ett steg i arbetet med att undvika att föräldrar, och framför allt kvinnor, som kommer till får alltför långa sammanhängande perioder av frånvaro från arbetskraften. är kritisk till utformningen av begränsningsregeln och tidpunkten för förslaget men menar att det är tydligt att det behövs åtgärder för att snabba upp etableringen för nyanlända och att en begränsning av föräldrapenningen kan vara ett verktyg för detta. Regeringen delar syn på behovet av en begränsningsregel men gör till skillnad från myndigheten bedömningen att ett tidigt införande är att föredra för att uppnå önskad effekt med reformen. Ett flertal remissinstanser såsom LO, SKL, kvinnolobby, kommun, och anger i svaren att för att förslaget ska innebära att möjligheterna till etablering på arbetsmarknaden ökar krävs att etableringsinsatserna förbättras och individanpassas, med särskilt fokus på kvinnors behov. Regeringen delar uppfattningen att endast en begränsning av rätten till föräldrapenning inte kommer att lösa problemet med att tiden för etablering på arbetsmarknaden ofta kan bli lång för föräldrar som kommer till . Regeringen har vidtagit och avser att vidta ytterligare åtgärder i syfte att öka möjligheterna för nyanlända att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen har därför i prop. 2016/17:1 bl.a. aviserat att man avser att återkomma med förslag för att förenkla och effektivisera etableringsuppdraget. I linje med det behov LO lyfter, av en metod för att stärka etableringen av utlandsfödda kvinnor med kort utbildningsbakgrund, arbetar regeringen med åtgärder för att få fler kvinnor och män att delta i, och efter, etableringsuppdraget för att komma i arbete eller påbörja en utbildning. För att uppnå en individanpassad och förstärkt etablering behövs insatser från flera aktörer och en ökad samverkan mellan dessa. En god etablering förutsätter t.ex. att Arbetsförmedlingen har ett nära samarbete med kommunerna om bl.a. sfi och vuxenutbildning. Det förutsätter även att nyanlända har någonstans att bo. De stora könsskillnaderna i deltagandet i insatser och övergång till arbete och studier som finns inom och efter etableringsuppdraget är enligt regeringen inte acceptabla. Regeringen anser det angeläget att andelen kvinnor som tar del av arbetsmarknadsnära insatser respektive övergår till arbete och studier ökar och att kvinnor och män ges samma möjligheter till etablering på arbetsmarknaden och i samhällslivet. Arbetsförmedlingens arbete med att utveckla sitt arbetssätt inom etableringsuppdraget är avsett att främja kvaliteten och arbetsmarknadsanknytningen i etableringsplanerna. Regeringen anser att det är viktigt att detta utvecklingsarbete bidrar till ökad likvärdighet och ändamålsenlighet i de insatser som både kvinnor och män deltar i. Regeringen har gett Arbetsförmedlingen i uppdrag att särskilt fokusera på insatser för att minska arbetslösheten bland utrikes födda kvinnor. 2016/17:154 Ökad belastning på verksamhet på kort sikt Regeringen delar utredningens bedömning att förslaget på kort sikt kan medföra att behovet av ekonomiskt bistånd för de föräldrar som kommer till med barn kan komma att öka. På väntas dock behovet av ekonomiskt bistånd minska i betydelse för gruppen eftersom föräldrarna genom begränsningen får starkare incitament att ingå i arbetskraften och därmed i större utsträckning kommer att studera, förvärvsarbeta, delta i etableringsuppdraget eller i arbetsmarknadspolitiska program. Den bedömning som görs av utredningen delas av de flesta kommuner som har inkommit med remissvar. Även och anger att förslaget på kort sikt innebär ökade kostnader för kommunerna. SKL och även flera kommuner lyfter även upp frågan att beräkningarna är osäkra och att kommunerna bör kompenseras för den befarade ökningen. Flera kommuner, däribland och kommun delar dock utredningens bedömning att förslaget kommer att ha en långsiktigt sammantagen positiv effekt på kostnadsutvecklingen på ekonomiskt bistånd genom snabbare integration. Såsom utredningen och flera remissinstanser anger är de beräkningar som har gjorts behäftade med en stor osäkerhet. är det svårt att bedöma i vilken utsträckning de föräldrar som inte längre får föräldrapenning kommer att ingå i etableringsuppdraget, arbetsmarknadspolitiska program, studera, arbeta eller behöva ansöka om ekonomiskt bistånd. En rad osäkerhetsfaktorer såsom antal nyanlända som får uppehållstillstånd, handläggningstider hos myndigheterna och i vilken utsträckning föräldrar som kommer till väljer någon av de andra försörjningsmöjligheter som erbjuds kommer att påverka kommunernas kostnader för ekonomiskt bistånd. Föräldrars val påverkas förutom av individuella preferenser också av tillgång till information och det stöd som ges angående möjligheter till alternativa försörjningskällor. För de grupper som inte omfattas av etableringsuppdraget och som inte på annat sätt kan försörja sig ställs det dock krav på att stå till arbetsmarknadens förfogande för att få ekonomiskt bistånd. Regeringen delar den syn som flera kommuner och andra remissinstanser ger uttryck för, att begränsningen av föräldrapenning kan bidra till ökat självförsörjande och att kostnaden för ekonomiskt bistånd därmed bör minska, vilket får positiva effekter för kommunerna. När det gäller kommunens ökade belastning när fler barn börjar förskolan eller pedagogisk omsorg tidigare delas även denna bedömning av flera remissinstanser. SKL och åtta kommuner anger att det innebär att behovet av förskole- och fritidshemsplatser ökar i en verksamhet som har stora utmaningar. Arbetsförmedlingen, kommun, LO, vid och kvinnolobby betonar vikten av tillgänglig och bra barnomsorg av god kvalitet, också som förutsättning för att kvinnor ska delta i etableringsinsatser. kommun framhåller att förslaget är positivt ur ett barnperspektiv eftersom förskolan på flera sätt ha god inverkan på barns utveckling i allmänhet och för integrationen för nyanlända barn i synnerhet. Regeringen delar utredningens bedömning att förslaget borde innebära Prop. 2016/17:154 att fler barn tidigare börjar förskola eller pedagogisk omsorg. Det är också något som regeringen betraktar som positivt. Såsom Kvinnolobby framhåller i sitt svar är det ett problem att framför allt kvinnor som kommer till har bristande kunskap om förskolans fördelar eftersom det inte bara riskerar att minska kvinnors deltagande i arbetskraften utan även riskerar att inverka negativt på barns möjligheter till språkinlärning, sociala kontakter och andra fördelar som förskolan har. Vad gäller konsekvenser för kommuner av att fler barn behöver erbjudas plats har kommunerna också en skyldighet att erbjuda barn, som är bosatta i kommunen, förskoleplats från att de har anmält önskemål om plats. Obeaktat detta förslag varierar antalet barn i behov av förskola mellan olika år, vilket kräver en kontinuerlig flexibilitet i kommunernas verksamheter. Med en god planering och behovsinventering bör kommuner (framför allt av större storlek) ha en beredskap för fluktuationer i antalet barn som har behov av förskoleplats. En ökad efterfrågan på förskola och pedagogisk omsorg framför allt på kort sikt, om än inte , bör innebära vissa ökade krav särskilt på kommuner med ett större antal personer som kommer till med barn. Regeringen delar dock utredningens bedömning att inflödet inte är att betrakta som särskilt stort och att efterfrågan bör kunna hanteras. Konsekvenser för kommunerna diskuteras vidare under avsnitt 6.4 Konsekvenser för kommunerna och avsnitt 5.6 (Uppföljning av effekterna av begränsningar i föräldrapenningen). Regeringens förslag: Om ett barn blir bosatt i landet under barnets andra levnadsår ska föräldrapenning lämnas under sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska det kunna lämnas för varje barn utöver det första. stället sker efter det andra levnadsåret ska föräldrapenning lämnas under sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarns- födsel för varje barn utöver det första. Regeringens bedömning: De nuvarande tidsgränserna i social- försäkringsbalken om att föräldrapenning för tid efter barnets fjärde levnadsår lämnas med samt att föräldrapenning lämnas längst till dess barnet har fyllt bör tillämpas även för den föräl- der som får föräldrapenning enligt den föreslagna begränsningsregeln. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med rege- Flertalet remissinstanser har inte närmare kommenterat att begränsningen knyts till just tidpunkten för barnets bosättning i . LO, akademikers centralorganisation 2016/17:154 (), Naturvetarna och universitetslärare och forskare (SULF) lyfter att den ordning som föreslås innebär att handläggning av en persons ansökan och upphållstillstånd kommer att kunna bli avgörande för hur många dagar med föräldrapenning en förälder får rätt till. LO påpekar att det inte bara är när själva rätten inträder som påverkas av handläggningstiderna,- utan även själva omfattningen på förmånen. Nära frågan om barnets bosättning ligger frågan om vad som händer om bosättningen upphör för . Ett fåtal remissinstanser har uttalat sig om begränsningsregelns tillämplighet när rätten till föräldrapenning upphör för . och Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) opponerar sig mot utredningens beskrivning av att en person som saknar uppehållstillstånd är att anse som bosatt i . De menar att personen mycket väl kan vara bosatt,- men att rätten till bosättningsbaserade förmåner upphört. ISF anser vidare att det bör klargöras hur regeländringen kommer att påverka familjer med tidsbegränsade uppehållstillstånd som blir bosatta efter ikraftträdandet samt familjer som inte omfattas av övergångsbestämmelserna. och anser vidare att det är orimligt att föräldrar som ansökt om förlängning av uppehållstillståndet ska drabbas av den föreslagna begränsningsregeln. Det stora flertalet remissinstanser har inte heller närmare kommenterat förslaget om att föräldrapenningen begränsas så att den ungefärligen motsvarar ett genomsnittligt uttag av föräldrapenning. , , , , kommun, vid och kommun tillstyrker förslaget utan vidare synpunkter. LO skriver att genom att avgränsa antalet ersättningsdagar som är tillgängliga efter barnets ettrespektive tvåårsdag till det genomsnittliga antal dagar som är kvar för barn vid dessa åldrar skapas en rimlig begränsning som inte förfördelar föräldrar som kommer till med barn i relation till föräldrar (och barn) som inte omfattas av begränsningen. LO skriver även att eftersom dagens regelverk möjliggör ett sparande av dagar och ett mycket flexibelt samt långvarigt uttag för dem som har rätt till försäkringens vore det inte rimligt att låta dem som ska omfattas av begränsningsregeln endast få tillgång . menar att det att dagarna lämnas på en generell nivå till viss del gör villkoren mer rättvisa mellan barn i samma ålder. är positiv till förslaget men de anser att nivån på begränsningen avseende barn som blir bosatta i landet efter det andra levnadsåret måste justeras så att den motsvarar den längsta väntetiden på förskoleplats som skollagen medger, . Att föreslås kan enligt medföra att en förälder måste ansöka om försörjningsstöd för den resterande tiden. Även påtalar väntetiden på förskoleplats. ISF anser att regeringen bör överväga att, i stället för de två ålderssteg som föreslås, införa en steglös avtrappning av föräldrapenningsdagar som mer exakt överensstämmer med den genomsnittliga användningen av föräldrapenning för barn födda i . ISF bedömer att de två Prop. 2016/17:154 ålderssteg som föreslås skapar en för stor tröskeleffekt och att den så kallade överkompensationen kvarstår för barn som närmar sig i relation till barn som fyllt , samt för barn som närmar sig i relation till barn som fyllt . Det blir även enligt ISF ett orimligt stort steg mellan barn som har kvar till sin ettårsdag respektive barn som precis har fyllt vid det tillfälle de anses bosatta i . Endast LO har kommenterat förslaget om att övriga åldersgränser för uttag av föräldrapenning bör gälla. LO stöder utredningens beslut att låta existerande lagregler om rätt till ledighet och förläggning av föräldrapenning kvarstå, eftersom föräldrar som kommer till med barn har ett lika stort behov som andra att kunna använda föräldraförsäkringen på ett flexibelt sätt. Endast LO har kommenterat att de tillstyrker förslaget. Någon remissinstans har valt att översiktligt beskriva grupper som kan komma att beröras. Endast två remissinstanser har kommenterat förslaget att begränsningsregeln inte ska omfatta de barn som adopteras till . ser det som positivt att den nya begränsningsregeln inte omfattar barn som adopteras till . Kammarrätten i anser att det bör förtydligas i lagtext att adopterade barn inte omfattas av den föreslagna begränsningsregeln för att göra regelverket mer lättförståeligt. Endast Kammarrätten i lämnar synpunkter på de lagtekniska frågorna avseende utformning och placering av begränsningsregeln i SFB. De anser att ordet "däremot" i den föreslagna begränsningsregelns andra mening bör tas bort. Likabehandling inom EU och förbud mot diskriminering Ett fåtal remissinstanser har uttalat sig avseende begränsningsregelns förenlighet med EU:s krav på likabehandling och förbudet mot diskrimi- nering baserat på etnisk härkomst. Kammarrätten i ser nack- delar med att det införs en regel som redan i utgångsläget bedöms kunna strida mot vissa EU-rättsliga principer och därmed inte kunna upprätt- hållas för den personkrets som omfattas av denna reglering. organ för etniska organisationer i (SIOS) delar utredningens bedömning att begränsningsregeln inte kan upprätthållas för den person- krets som likabehandlingsprincipen inom omfattar. vidare att den begränsningsregel som föreslås medför indirekt etnisk menar att det är oklart om man med den föreslagna begränsningsregeln kan säga att barn har samma 2016/17:154 rätt till föräldrapenning. Det faktum att antalet dagar som utges enligt begränsningsregeln baseras på en genomsnittlig nivå gör dock villkoren mer rättvisa menar de. däremot instämmer i alla väsentligheter i de bedömningar och slutsatser som redovisas i utredningens diskrimineringsrättsliga analys, och delar alltså utredningens uppfattning att den föreslagna begränsningsregeln inte kan anses utgöra vare sig direkt eller indirekt diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet. vill framhålla att en begränsning baserat på att någon är ”utrikes född” inte hade varit förenlig med förbudet mot diskriminering som har samband med etnisk tillhörighet. LO stöder utredningens val att låta lagregeln omfatta alla föräldrar som kommer till med barn och blir bosatta eftersom detta enligt dem är förenligt med diskrimineringslagstiftningen. Särskilt om barnets bästa välkomnar utredningens ingående resonemang om vilka konsekvenser begränsningsregeln får för barn utifrån alla barns rätt till icke-diskriminering i artikel 2 och principen om barnets bästa i artikel 3 i . I vissa delar anser dock att barnperspektivet hamnar i skymundan. och betonar att även om föräldraförsäkringen ska utformas på ett sätt som främjar etablering på arbetsmarknaden och jämställdhet är dess huvudsakliga syfte att barnet ska kunna utveckla en nära och god kontakt med trygga omsorgspersoner. Alla förändringar i föräldraförsäkringen måste göras med hänsyn till barnets bästa. hade gärna sett att utredningen haft ett tydligare barnfokus och resonemang utifrån ett barnperspektiv i denna del. tydliggör att förslaget ändå kan innebära positiva effekter för barn, men att fler åtgärder behöver säkerställas av samhället för att den föreslagna begränsningsregeln ska få positiva effekter för barn. Män för jämställdhet anger i sitt svar att föräldrar som kommer till med barn ofta har flytt under svåra förhållanden och barnen kan ha särskilda behov av sina föräldrar. Män för jämställdhet menar att det förslag som ligger behöver kompletteras med stödinsatser för att säkerställa att eventuella positiva effekter avseende etablering på arbetsmarknaden inte går ut över barnets bästa och barnets rätt till båda sina föräldrar. Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd (MFoF) anger att utredningens analys av hur begränsningsregeln påverkar särskilt utsatta barn är otillräcklig. För barn som har flytt från krig och som varit med om potentiellt traumatiska händelser är återupprättande av trygghet och kontinuitet förutsättningar för återhämtning. Denna grupp barn kan ha ett stort behov av att få föräldrarnas stöd för omställningen till det nya landet och möjligheten att vara föräldraledig kan därför vara viktig för barnets bästa. MFoF påpekar att begränsningsregeln innebär mindre utrymme för anpassning utifrån varje enskilt barns behov eftersom antalet dagar med föräldrapenning minskar. Enligt MFoF saknas det en tydlig redovisning av hur utredningen har vägt denna särskilda grupp barns behov mot intresset att förkorta tiden för föräldrars etablering på arbetsmarknaden. I det fortsatta lagstiftningsarbetet anser Prop. 2016/17:154 MFoF att beslutsunderlaget bör kompletteras i detta avseende. tar även upp att olika grupper av barn kan ha olika stort behov av föräldralediga föräldrar i högre åldrar. menar vidare att de andra funktioner i samhället som utredningen hänvisar till som ska träda in när barn har särskilda behov inte alltid täcker behovet av stöd för föräldrar och barn. De nämner särskilt möjligheten och rätten att arbeta deltid. tar upp att ett långvarigt uttag av föräldrapenning på heltid för flera barn kan försvåra etableringen på arbetsmarknaden för föräldrarna. hänvisar till forskning om betydande positiva långsiktiga effekter av att gå i förskola på skolprestationer och betyg, särskilt för barn från låginkomstfamiljer. 5.2.1Hur begränsningsregeln bör utformas Skälen för regeringens förslag Begränsningen knyts till tidpunkten för barnets bosättning i Nuvarande bestämmelser i 12 kap. 12 SFB innebär att reglerna om hur många dagar som föräldrapenning kan lämnas för ett barn är knuten till tidpunkten för barnets födelse respektive fyraårsdag. Det handlar alltså om förhållanden kopplade direkt till barnet. En begränsning av rätten till föräldrapenning bör därför, anser regeringen, knytas till när ett barn blir bosatt i Sverige- och inte till datum för när föräldrarna anses bosatta.