prop · H403146 · 2017-03-14 00:00:00 — En viktig förklaring till att utsläppen inte ökat i samma takt är att allt fler länder, regioner och städer liksom företag och andra aktörer påbörjat ett klimatarbete som förnybar energi blivit allt mer konkurrenskraftig gentemot fossila energikällor. Det är dock alltför tidigt att slå fast huruvida de senaste två årens utsläppsutveckling representerar en ny trend eller enbart en paus i utsläppsökningen. Dagens utsläppsnivåer är fortfarande långtifrån hållbara. har världens länder genom klimatavtalet från höjt ambitionen. 2016/17:146 värmningen ska begränsas till långt och man ska sträva efter att hålla den . De närmaste årens utveckling är av avgörande betydelse för om världen ska lyckas nå målen i och därmed minska skadeverkningarna av klimatförändringarna. EU:s växthusgasutsläpp uppgick till koldioxidekvivalenter. Inom EU har växthusgasutsläppen haft en minskande trend . var utsläppen inom EU:s nuvarande 28 medlemsstater lägre än , som används som basår enligt klimatkonventionen. Den största delen av utsläppsminskningen har skett det men utvecklingen skiljer sig markant mellan olika medlemsstater och nuvarande utsläppsnivå är långt ifrån hållbar. Utsläppen av växthusgaser i minskar. uppgick utsläppen till koldioxidekvivalenter, vilket kan jämföras med de som släpptes ut . Det motsvarar en minskning . Figur 4.2 Växthusgasutsläpp i kiloton koldioxidekvivalenter i per sektor 1990–2015 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 Utsläppen av växthusgaser kan huvudsakligen delas upp i de som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) och de som kom- mer att omfattas av EU:s ansvarsfördelningsförordning, KOM(2016) 482, förkortad ESR (Effort Sharing Regulation). inom EU ETS uppgick till koldioxidekviva- lenter och inom ESR till . I ingår över 80 pro- cent av utsläppen från industrin samt av utsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion i EU ETS. Utsläpp från luftfart med start och landning inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) ingår, med vissa undantag, också i EU ETS medan transportsektorn i öv- Prop. 2016/17:146 rigt inte gör det (ingår i stället i ESR-sektorn). Utsläpp från jordbruk, arbetsmaskiner, avfallshantering, bostäder och lokaler samt produktanvändning ligger helt utanför EU ETS och ingår i ESR-sektorn. Utsläpp från utrikes transporter samt utsläpp och upptag från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) redovisas separat från övriga sektorer och ingår inte i EU ETS eller ESR-sektorn och omfattas inte av nationella klimatmål. ESR-sektorn motsvarar den så kallade icke-handlande sektorn –2020. Figur 4.3 Växthusgasutsläpp i i kiloton koldioxidekvivalenter 2005–2015: totalt, inom EU ETS och för ESR-sektorn var utsläppen från inrikes transporter koldioxidekvivalenter. Vägtransporter är den helt dominerande källan av sektorns utsläpp medan utsläppen från inrikes sjöfart, inrikes luftfart och järnväg är förhållandevis små. Utsläppen från inrikes luftfart, koldioxidekvivalenter , ingår i EU ETS medan sektorn i övrigt inte gör det. Utsläppen från inrikes transporter ökade till mitten av 00-talet då de kulminerade för att sedan minska under . Utsläppsnivån har varit tämligen oförändrad. har utsläppen från inrikes transporter som helhet minskat med . Utsläppsminskningarna sedan mitten av 00- talet förklaras bland annat av högre energieffektiviseringstakt i fordonsflottan och ökad inblandning av biobränslen i drivmedel. Den ökade energieffektiviseringen beror dels på att nya lätta fordon blivit effektivare till följd av bland annat nya utsläppskrav inom EU och dels på att lätta och mer bränslesnåla dieselfordon vunnit mark gentemot bensinfordon. 2016/17:146 och ökade personbilstrafiken, och den låg därefter på en relativt jämn nivå . ökar trafiken återigen, vilket påverkar utsläppen. Den energieffektivisering och ökade användning av biobränslen som skett, räcker inte till för att kompensera för den ökade trafiken. Det gör att utsläppen från personbilar nu ökar vilket får till följd att sektorns utsläpp som helhet inte längre minskar. Jordbrukssektorns utsläpp består framför allt av utsläpp av metan och lustgas från gödselhantering, djurhållning och jordar medan utsläpp från exempelvis jordbrukets arbetsmaskiner och uppvärmning beräkningsmässigt ingår i andra sektorer. var växthusgasutsläppen från jordbruket koldioxidekvivalenter. Trenden har länge varit att jordbrukets utsläpp minskar långsamt och 2015 var utsläppen lägre än 1990. Minskningen förklaras till stor del av minskad djurhållning men även av effektivare produktion. Detta har medfört lägre metanavgång från djurens matsmältning. Utsläppen av växthusgaser har även minskat till följd av minskad spannmålsareal och effektivare kväveanvändning. har dock jordbrukssektorns trend mot minskade utsläpp avstannat, bland annat till följd av en större spannmålsproduktion och därmed en ökad användning av mineralgödselmedel. Arbetsmaskiner som används inom industri, jordbruk, skogsbruk och inom andra samhällssektorer släppte ut koldioxidekvivalenter 2014. Utsläppen från arbetsmaskiner är högre än vad de var 1990. Arbetsmaskiner inom industrin svarar för drygt en tredjedel av sektorns utsläpp. Avfallssektorns utsläpp uppgick till koldioxidekvivalenter 2015. Den huvudsakliga utsläppskällan inom sektorn är metanläckage från avfallsdeponier. har sektorns utsläpp minskat tack vare att utsläppen från deponier minskat kraftigt. Förklaringen till detta är deponiförbuden för brännbart avfall och organiskt avfall, som infördes respektive 2005, i kombination med andra styrmedel och åtgärder för att främja materialåtervinning och energiåtervinning ur avfall. Utsläppen från bostäder och lokaler för bland annat service, jordbruk och andra kommersiella ändamål har minskat , från koldioxidekvivalenter till . Minskningen beror främst på att oljebaserad individuell uppvärmning av bostäder, lokaler och varmvatten ersatts av fjärrvärme, värmepumpar och biobränslen. En bidragande faktor till de minskande utsläppen av växthusgaser är vädret. Det har varit varmare än normalt under alla år , utom och 2010, vilket minskat behovet av uppvärmning. Produktanvändning och fluorerade växthusgaser Vid viss produktanvändning uppstår växthusgasutsläpp, till exempel när lösningsmedel och smörjmedel i produkter dunstar, när sprayburkar med vissa drivgaser används eller vid läckage från kyl- och luftkonditioneringsanläggningar. Växthusgasutsläppen från produktanvändning har ökat från 0,6 till koldioxidekvivalenter . Detta beror främst på att användningen av HFC, en så kallad fluorerad växthusgas eller f-gas, stigit då denna ersatt ozonlagerförstörande freoner bland annat som köldmedium, som användningen av kyl- och luftkonditioneringsanläggningar samt värmepumpar ökat. Ut- släppen från produktanvändning har dock minskat , bland annat på grund av att ett flertal användningsområden för f-gaser förbjudits och ersättningsämnen börjat användas. trädde en ny EU-förordning om fluorerade växthusgaser i kraft. Förordningen förväntas minska utsläppen av f-gaser avsevärt. Industrins utsläpp uppgick till koldioxidekvivalenter. har industrins växthusgasutsläpp minskat . av utsläppen från industrin ingår i EU ETS. –2008 låg industrins samlade växthusgasutsläpp på en relativt jämn nivå. Den lågkonjunktur som drabbade och omvärlden resulterade i väsentligt lägre utsläpp från industrin, framför allt på grund av minskad produktion av järn och stål. Lågkonjunkturens effekt på industrins produktion och utsläpp var som starkast , men industrins samlade utsläpp har därefter legat kvar på en lägre nivå jämfört med före den ekonomiska krisen. Industrins växthusgasutsläpp kan grovt indelas i huvudkategorierna förbränningsutsläpp och processutsläpp, varav den förstnämnda kategorin är något större än den andra. Industrins förbränningsutsläpp har haft en minskande trend som bland annat förklaras av att användning av fossila bränslen övergetts till förmån för biobränslen och el. Tillverkning av massa och papper, som svarar för ungefär hälften av industrins energianvändning, har mer än halverat sina förbränningsutsläpp , till stor del genom övergång från fossila bränslen till biobränslen. Processutsläpp uppstår när vissa råvaror används inom industrin för att framställa produkter, till exempel stål och cement, och där råvarorna används i en process som alstrar växthusgaser. Processutsläpp är därför kopplade till produktionsvolymer som i sin tur påverkas av konjunktursvängningar och världsmarknadspriser. Processutsläppens utveckling skiljer sig markant mellan olika branscher. Exempelvis har kemiindustrins processutsläpp reducerats stegvis , bland annat genom introduktion av ny teknik, medan mineralindustrins utsläpp stigit till följd av ökade produktionsvolymer. Växthusgasutsläppen från el- och fjärrvärmeproduktion var koldioxidekvivalenter 2015 varav fjärrvärmeproduktion svarade för merparten. av sektorns utsläpp omfattas av EU ETS. En trend mot minskande utsläpp kan urskiljas på övergripande nivå 1990– 2015, men sektorns utsläpp har varierat kraftigt , framför allt beroende på att det enskilda årets uppvärmningsbehov i hög grad påverkas av vintertemperaturen och vattenkraftsproduktionen av nederbördsmängden. Utgångspunkten för svensk elproduktion är att vattenkraftsproduktionen balanseras med mer eller mindre produktion genom andra kraftslag alternativt genom import eller export av el, beroende på årets väderförhållanden. Utsläppen varierar därmed ganska kraftigt mellan åren. var exempelvis något kallare än 2014 och utsläppen var också något högre. Bakom utsläppsstatistiken döljer sig en ungefärlig fördubbling av fjärrvärmeproduktionen . Då denna huvudsakligen åstadkommits genom ökad användning av biobränslen och avfall som användningen av fossila bränslen minskat, har utsläppen från fjärrvärmeproduktion inte ökat nämnvärt . Växthusgasutsläppen från förbränning av fossila bränslen inom sektorn varierar med vädret men har minskat med jämfört med . Utsläppen från avfallsförbränning har mer än tredubblats och uppgick till koldioxidekvivalenter 2015. Det motsvarar över hälften av utsläppen från sektorn. Den ökade användningen av fjärrvärme har ersatt individuell uppvärmning med olja och därigenom kraftigt minskat växthusgasutsläppen från bostäder och lokaler. Skogsbruk och annan markanvändning (LULUCF) I denna sektor redovisas utsläpp och upptag av växthusgaser från skog och skogsmark, och annan mark. Sektorn ingår inte i nationella mål till 2020 eller i de etappmål som föreslås i denna proposition. Sektorn ingår dock i åtaganden under Kyotoprotokollet och kommer att ingå i åtagande gentemot EU . Sektorns utsläpp och upptag behandlas vanligen separat från övriga sektorers utsläpp på grund av att den innehåller såväl utsläpp som upptag av växthusgaser, relativt sett hög mätosäkerhet och det faktum att upptag av koldioxid i skog och mark är reversibla och alltså kan återgå till atmosfären. Sektorn svarade för ett nettoupptag av växthusgaser om koldioxidekvivalenter. har det årliga nettoupptagets storlek varierat . Variationen år är stor men trenden är att sektorns nettoupptag ökat . Storleken på nettoupptaget påverkas framför allt av årlig tillväxt i skogen, avverkningsvolymen som starkt påverkas av konjunkturen och naturliga störningar såsom stormfällning. Den dominerande delen av nettoupptaget inom sektorn står kategorin levande biomassa för genom att skogens träd binder koldioxid när de växer. Nettoupptaget i levande biomassa beräknas genom att uppskatta skillnaden mellan tillväxt och avgång genom avverkning och naturlig avgång. Avverkningsnivån har ökat men balanserats av en högre skoglig tillväxt. Även storleken på skogsindustrins årliga produk- Prop. 2016/17:146 tion har stor betydelse för nettoupptaget eftersom långlivade träprodukter binder upp koldioxid. Större delen av utsläppen inom sektorn sker inom kategorierna och bebyggd mark. När det gäller sker utsläpp vid bruk av organogena jordar (jordar med en hög andel organiskt material såsom torvjordar och gyttjejordar) och framför allt vid dränering av dessa jordar. Våtmarker binder stora mängder kol i form av torv. En betydande del av dessa marker har dikats för att kunna odla skog eller bedriva jordbruk på marken. Dikningen innebär att syrehalten i marken ökar vilket leder till att torven bryts ned och att koldioxid avgår till atmosfären. Utsläppen från bebyggd mark uppstår främst vid avskogning och konvertering av jordbruksmark i samband med byggnation och vägbyggen. De totala utsläppen från utrikes transporter, som beräknas utifrån sålda mängder bränslen till utrikes luft- och sjötransporter från svenska flygplatser och hamnar, ökade kraftigt . De har sjunkit något till följd av minskad bunkring i för utrikes sjöfart. Både utsläppen från utrikes sjöfart och utrikes luftfart har ökat jämfört med då de sammanlagda utsläppen uppgick till koldioxidekvivalenter. uppgick de till koldioxidekvivalenter. Utsläpp från utrikes transporter ingår inte i nationella mål eller i de etappmål som föreslås i denna proposition. Utsläpp från luftfart med start i och landning inom det Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) ingår dock i EU ETS med vissa undantag. 4.3FN:s klimatkonvention, klimatavtalet från och de globala målen för hållbar utveckling har liksom flertalet av världens länder ratificerat om klimatförändringar (klimatkonventionen) som trädde i kraft . Klimatkonventionens mål är att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Kyotoprotokollet till klimatkonventionen innehåller rättsligt bindande begränsningsåtaganden för utsläpp av växthusgaser för de flesta utvecklade länder. har tillsammans med EU ratificerat Kyotoprotokollet som trädde i kraft . Kyotoprotokollets första åtagandeperiod löpte 2008–2012. Den andra åtagandeperioden, vilken möjliggjordes genom den s.k. Dohaändringen som antogs vid partsmötet i , sträcker sig . Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i enades världens länder om ett nytt globalt klimatavtal under klimatkonventionen. Enligt avtalet ska den globala uppvärmningen hållas långt och ansträngningar göras för att hålla ökningen jämfört med förindustriell nivå. 2016/17:146 talet är historiskt då det är det första rättsligt bindande klimatavtal som alla världens länder ska bidra till genomförandet av. trädde i kraft , efter att minst 55 länder som tillsammans står för av det totala globala utsläppen av växthusgaser hade ratificerat avtalet. ratificerade och blev part , dvs. Det nya klimatavtalet innebär att länder utarbetar, meddelar och upprätthåller så kallade nationellt fastställda bidrag. Länderna ska successivt skärpa sina bidrag och dessa ska förnyas . En gemensam översyn av världens samlade ansträngningar för att minska klimatpåverkan ska också göras . Principer för uppföljning och rapportering etableras, som bland annat lägger grunden för ett framtida gemensamt system för transparens och uppföljning av länders åtaganden och genomförande av dessa. Därutöver läggs grunden för marknadsbaserade och icke-marknadsbaserade former för länder att samarbeta för att uppnå sina nationellt fastställda bidrag. I finns principer om att frivilligt samarbete kan möjliggöra en ökad ambitionsnivå som hållbar utveckling och miljöintegritet främjas. Avtalet säkerställer fortsatt stöd till utvecklingsländers arbete med både utsläppsbegränsningar och klimatanpassning genom klimatfinansiering, tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad. Fler länder uppmuntras att bidra till klimatfinansiering. Avtalet erkänner vikten både av att länder anpassar sig till klimatförändringarna och undviker eller hanterar de skador och förluster som klimatförändringarna ger upphov till. Länder uppmanas också att bevara och hållbart bruka skogen och minska den globala avskogningen. Ett mål är att uppnå balans mellan antropogena utsläpp av växthusgaser från källor och upptag av växthusgaser i sänkor under andra hälften av detta sekel. antog världens länder Agenda 2030 och sjutton nya globala mål för hållbar utveckling. Att bekämpa klimatförändringarna är ett av målen. Målet har i sin tur delmål, varav ett är att integrera klimatåtgärder i politik, strategier och planering på nationell nivå. Möjligheten att nå ett flertal av de andra målen hotas direkt av ett förändrat klimat. Det inkluderar målen om att utrota fattigdom och hunger, om att säkerställa tillgång till vatten för alla, om att skydda, återställa och främja ett hållbart brukande av landbaserade ekosystem, om hållbar energi för alla och om att bevara och nyttja haven och de resurserna. Övriga mål handlar bland annat om att tillgodose hälsa och välbefinnande, god utbildning, jämställdhet och jämlikhet, tillväxt och jobb, hållbara städer och samhällen samt fredliga och inkluderande samhällen. I en värld med ett allt instabilare klimat blir alla dessa mål svåra att nå. Insatserna för att minska utsläppen av växthusgaser är därför en förutsättning för att lyckas nå de övriga hållbarhetsmålen som arbetet med övriga hållbarhetsmål är en förutsättning för att lyckas med klimatarbetet. Utöver de internationella klimatförhandlingarna sätter även EU vissa ramar för svensk klimatpolitik. antog EU målsättningen att minska utsläppen av växthusgaser med 80–till 2050 jämfört med nivåer, i en kontext av nödvändiga minskningar av de utvecklade länderna som grupp. Grunden för EU:s klimatpolitik till 2020 är att EU:s utsläpp ska minska till 2020 jämfört med . Det övergripande utsläppsminskningsmålet ska nås genom att utsläppen inom EU ETS minskas jämfört med . EU ETS omfattar utsläpp från energiintensiv industri och el- och värmeproduktion. Utsläppen i sektorer utanför EU ETS ska minskas till 2020 jämfört med . Sektorer utanför EU ETS är bland annat jordbruk, avfallshantering, transporter och småskalig industri. Ett ansvarsfördelningsbeslut antogs 2009 för perioden –2020 där medlemsstaterna tilldelades åtaganden för utsläpp från sektorer utanför EU ETS. Målen fördelades enligt medlemsstaternas bruttonationalprodukt (BNP per capita). ska enligt denna fördelning minska sina utsläpp i sektorer utanför EU ETS till 2020. fattade beslut om ett ramverk för EU:s klimat- och energipolitik till 2030. Enligt beslutet ska utsläppen av växthusgaser minska med inom EU jämfört med . Utsläppsmålet ska nås genom att utsläppen inom EU ETS minskas jämfört med som utsläppen i sektorer utanför EU ETS minskas . konstaterade att målet om att minska utsläppen med till 2030 jämfört med gäller för hela ekonomin och för samtliga utsläpp och att regler för hur sektorn för markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ska inkluderas i ramverket ska fastställas. I sitt beslut gav vägledning för utformningen av handelssystemet för den fjärde handelsperioden som löper 2021–2030. vägledning innebär bland annat att utsläppstaket i systemet ska minska för att säkerställa att utsläppen inom EU ETS totalt sett minskar jämfört med . Det är viktigt att poängtera att medlemsstaterna inte har specifika åtaganden under EU ETS utan att utsläppsminskningarna ska åstadkommas av anläggningarna som omfattas av EU ETS som kollektiv. Europeiska kommissionen presenterade ett förslag till översyn av EU ETS i linje med Europeiska rådets beslut. presenterade Europeiska kommissionen ett förslag till ansvarsfördelning för utsläppsminskningar i sektorer utanför EU ETS och LULUCF: förslaget till ansvarsfördelningsförordning (ESR). I enlighet med Europeiska rådets beslut tilldelas alla medlemsländer ett bindande mål för utsläppsminskningar till 2030 mellan 0 och minus jämfört med . Till skillnad från EU:s ansvarsfördelningsbeslut till 2020 får inga medlemsländer öka sina utsläpp – 2016/17:146 2030. Enligt kommissionens förslag ska minska utsläppen till 2030 i sektorer utanför EU ETS jämfört med . Enligt förslaget finns möjligheter att använda flexibiliteter för att nå delar av målet. Europeiska kommissionen presenterade förslag till en förordning som inkluderar växthusgaser från LULUCF i för klimat och energi till 2030. I förslaget formuleras medlemsländernas åtaganden så att varje medlemsland förbinder sig att säkerställa att nettoupptagen inte ska minska, eller i de fall nettoutsläpp för sektorn redovisas, att nettoutsläppen inte ska öka inom landets territorium. Om detta inte uppfylls måste underskottet täckas av enheter från ESR eller genom andra flexibiliteter som kommer att finnas i systemet. Transportsektorn står för ungefär hälften av utsläppen i sektorer under ansvarsfördelningsförordningen. Europeiska kommissionen presenterade därför ett meddelande med en europeisk strategi för utsläppssnål rörlighet. Inom ramen för strategin kommer bland annat ett flertal lagförslag för gemensamma åtgärder inom EU att presenteras . Medan utsläpp från luftfart med start och landning inom EES ingår i EU ETS med vissa undantag, regleras internationell luft- och sjöfart varken inom EU ETS eller genom ansvarsfördelningsförordningen. 4.5Tidigare och gällande svenska klimatmål De nu gällande nationella målen för klimatpolitiken är fastställda av och utgörs av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan samt av etappmålet om minskade utsläpp av växthusgaser till 2020. Målen ingår i målstrukturen för miljöarbetet som består av ett generationsmål för miljöarbetet, sexton miljökvalitetsmål som anger det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till samt etappmål som anger steg på vägen till miljökvalitetsmålen och generationsmålet (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Målstrukturen för miljöarbetet och den regelbundna uppföljningen, som görs i bred samverkan, ingår i det som brukar benämnas miljömålssystemet (skr. 2013/14:145). har beslutat om ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver göras inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen. Enligt beslut innebär generationsmålet att det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). har beslutat som innebörd för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med om klimatförändring ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att detta globala mål kan nås (prop. 1997/98:145, 1998/99:MJU6, rskr.1998/99:183). Till vart och ett av miljökvalitets- målen finns även preciseringar beslutade som tydligare definierar inne- Prop. 2016/17:146 börden av miljökvalitetsmålen och det miljötillstånd som ska uppnås. har fastställt att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan preciseras genom ett temperaturmål (det så kallade tvågradersmålet) och ett ur temperaturmålet härlett mål för koncentrationen av växthusgaser i atmosfären (prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Den svenska klimatpolitiken har med tiden utvecklats mot en starkare EU-integration och ett djupare internationellt arbete. åtagande enligt Kyotoprotokollets första åtagandeperiod 2008–2012 och EU:s interna ansvarsfördelning var att begränsa utsläppen så att de inte skulle öka med som medelvärde för åtagandeperioden jämfört med nivå. klimatpolitiska beslut åtog sig emellertid ett mål där man går längre. De svenska utsläppen skulle som ett medelvärde för perioden –2012 i stället minska med jämfört med utsläppen (prop. 2001/02:55). I och med riksdagsbehandlingen av propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (prop.