prop · H50349 · 2017-12-05 00:00:00 — Även i den här frågan bör det vara relevant att ta hänsyn till om det skadar intresset av att värna en fri debatt och allmän upplysning i om rättsligt bistånd beviljas. Om en ansökan om rättsligt bistånd avser en publicering som främst vänder sig till allmänheten här i eller ett uppgiftslämnande inför en sådan publicering, bör de preskriptionsfrister som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrande- frihetsgrundlagen vara utgångspunkten för bedömningen. I annat fall riskerar en begäran om bistånd att bli ett sätt att kringgå den svenska tryck- och yttrandefrihetsregleringen. Hanteringen av en ansökan om internationellt rättsligt bistånd förut- sätter vissa handläggningstider hos de myndigheter, t.ex. Justitiekanslern, som är inblandade i ett ärende. Handläggningstiden för en ansökan om bistånd hos svenska myndigheter bör dock som regel inte vägas in när preskriptionsfrågan bedöms. Det bör således normalt inte minska möjlig- heterna att bevilja bistånd om behandlingen av en ansökan drar ut . Det måste emellertid i alla situationer finnas en bortre gräns för hur sent en begäran om bistånd får bifallas, dvs. även när en publicering eller ett uppgiftslämnande endast har begränsade beröringspunkter med . En utgångspunkt vid den bedömningen kan, som kommittén anger, vara att en tidsåtgång som påtagligt överstiger som mot- svarar den aktuella preskriptionstiden i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen tillsammans med myndigheternas rimliga handläggningstider av en ansökan inte ska kunna godtas när en begäran om bistånd prövas. och Juridiska fakultets- nämnden vid menar att det är oklart när en tidsåt- gång ska anses påtagligt överskrida den i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen aktuella preskriptionstiden. Enligt regeringens mening är det dock varken lämpligt eller möjligt att lägga fast en mer precis tidsgräns. Den bedömningen bör i stället överlämnas till rättstillämpningen. Även i detta sammanhang förtjänar det dock att fram- hållas att en tillämpning av den s.k. instruktionen i nuvarande 1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL innebär att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga intresset ska ges företräde i tveksamma fall. När det gäller den svenska ordningen med specialåklagare () och särskilda rättegångsregler med juryprövning menar kommittén att dessa inte kan anses vara sådana grundläggande rätts- principer som måste iakttas. Regeringen instämmer i den bedömningen. Det svenska systemet är unikt på dessa punkter. För att rättsligt bistånd ska kunna lämnas bör dock den utländska rättsprocessen minst uppfylla de krav som följer av . Avslutningsvis finns det anledning att påpeka att en ansökan om rätts- ligt bistånd i många fall inte torde avse åtgärder riktade direkt mot den som ansvarar straff- eller skadeståndsrättsligt. Den efterfrågade åtgärden kan i stället t.ex. avse att förhör ska hållas med ett vittne som antas ha vetskap om vem som fattat ett publiceringsbeslut. Även vid prövning av en sådan ansökan får svenska myndigheter bedöma om åtgärden begärs 2017/18:49 inom ramen för ett ingripande i utlandet som är förenligt med svenska allmänna rättsprinciper enligt de kriterier som anförs ovan. 10.3Vissa bestämmelser om handläggningen införs i lag Regeringens förslag: I tillämpningslagen införs en bestämmelse om att Justitiekanslern ska ges tillfälle att yttra sig innan internationellt rättsligt bistånd beviljas i frågor som rör ansvar för brott. förslag överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén föreslår även att det införs en bestämmelse om att det gällande kravet på regeringens medgivande för åtal för vissa brott ska gälla vid en ansökan om internationellt rättsligt bistånd. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig särskilt över förslaget om att Justitiekanslern ska beredas tillfälle att yttra sig tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Justitie- kanslern och framhåller emellertid bl.a. att Justitie- kanslern bör ha åklagarens roll vid handläggningen av ärenden om inter- nationellt rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området. Åklagar- myndigheten efterfrågar vidare ett förtydligande om vad som gäller i de fall en framställning om internationell rättsligt bistånd enligt lag ska hanteras av riksåklagaren. Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över förslaget om att det gällande kravet på regeringens medgivande för åtal för vissa brott ska vara tillämpligt även vid internationellt rättsligt bistånd. Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag innebär alltså att det i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen införs bestämmelser som gör det möjligt att lämna rättsligt bistånd till andra länder på det grundlagsskyddade området enligt vad som anges i lag. Enligt kommitténs förslag bör handläggningen av frågor om rättsligt bistånd på tryck- och yttrandefrihetsområdet ske enligt den lagstiftning på området som redan tillämpas utanför grundlagarna. Ett antal olika lagar kan bli aktuella. På det straffrättsliga området kan lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål nämnas som exempel (jfr avsnitt 10.1). En ansökan om internationell rättslig hjälp i brottmål lämnas enligt den lagen till och departementet lämnar som huvudregel över ansökan till eller till behörig domstol. En ansökan från en EU-medlemsstat (eller från , eller ) får dock göras direkt hos behörig åklagare eller domstol. Enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål fattas beslut om avslag avseende vissa vägransgrunder av regeringen och i övrigt av domstol eller åklagare. Om en åklagare eller en domstol finner att en ansökan bör avslås med stöd av en sådan vägransgrund, ska ärendet överlämnas till regeringen. Vidare finns det skäl att nämna lagen om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Enligt denna lag är Kriminalvården beslutsfattare i första hand. kan överklagas till allmän domstol. avseenden agera under förfarandet, bl.a. i frågor som rör bestämmande av ny påföljd i speciella fall och användning av tvångsmedel. Justitiekanslern är ensam åklagare på tryck- och yttrandefrihets- området. Det innebär bl.a. att det endast är Justitiekanslern som får besluta om att inleda förundersökning och väcka åtal för tryck- och yttrandefrihetsbrott. Justitiekanslerns roll som ensam åklagare på det grundlagsskyddade området bör, som kommittén också konstaterar, innebära att Justitiekanslern får åklagarens roll vid tillämpning av sådan lagstiftning som ovan nämns om frågan rör rättsligt bistånd på det grundlagsskyddade området. Detta innebär alltså att när pekas ut som ansvarig myndighet eller det i den aktuella lagen anges att en framställning ska hanteras av åklagare, ska denna hanteras av Justitiekanslern. Detsamma bör enligt regeringen gälla i de fall det i lag föreskrivs att en framställning om internationell rättsligt bistånd ska hanteras av riksåklagaren. Frågan om en sådan ordning kräver ändringar i de författningar som tillämpas på området kommer att tas om hand i ett annat sammanhang. Även i andra fall, t.ex. när en framställning ska hanteras av domstol eller Kriminalvården, är det emellertid angeläget att Justitiekanslerns bedömning alltid är en del av underlaget innan rättsligt bistånd lämnas på det grundlagsskyddade området. Vad som är att anse som allmänna svenska rättsprinciper på området kan i vissa fall innefatta svåra pröv- ningar och de övergripande bedömningar som ska ske i varje enskilt fall kan antas bli komplicerade. Av dessa skäl är Justitiekanslerns betydelse som expertmyndighet med överblick över rättsutvecklingen av särskild betydelse. Det bör därför införas ett allmänt krav som innebär att en ansökan som rör internationellt rättsligt bistånd med anledning av ansvar för brott inte får, i förekommande fall, beviljas innan Justitiekanslern har beretts tillfälle att yttra sig. En sådan bestämmelse bör införas i tillämp- ningslagen. Det framstår emellertid, som kommittén konstaterar, inte som nödvändigt att införa ett liknande krav att höra Justitiekanslern eller någon annan myndighet i fråga om ansökningar som rör åtgärder inom ramen för rättegångar i tvistemål eller i frågor som avser verkställighet av skadeståndsdomar på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihets- grundlagens områden. Kommittén föreslår vidare att det nuvarande kravet på regeringens medgivande för åtal för vissa brott ska gälla även vid ansökningar om internationellt rättsligt bistånd avseende sådana brott. Enligt 6 kap. 1 § tillämpningslagen gäller krav på regeringens medgivande i fråga om vissa brott mot rikets säkerhet och allmän ordning (bl.a. spioneri och uppvigling). Det pågår ett arbete inom med att se över vilka följdändringar som behöver göras i de lagar i vilka det hänvisas till bestämmelser i de båda grund- lagarna. Inom ramen för detta arbete kommer regeringen att närmare överväga om den av kommittén föreslagna bestämmelsen bör införas. Tillgänglighet och främjande av Etableringsfriheten är en av de grundläggande principerna i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Den innebär att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagarna. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grund- lagarna. Etableringsfriheten för sändning i tråd kommer till uttryck i 3 kap. 1 § YGL där det anges att varje svensk medborgare och svensk juridisk per- son har rätt att sända radioprogram genom tråd. Vad som sägs om radioprogram gäller inte enbart program i ljudradio utan även bl.a. program i tv. Med sändning genom tråd avses sändning genom en särskilt anordnad ledare. Telefonnätet för fast telefoni, ip-nät och kabel-tv-nätet är exempel på trådnät. Tillhandahållanden via internet sker ofta genom tråd. Etableringsfriheten för trådsändningar är emellertid inte oinskränkt. Den hindrar inte att det i lag meddelas föreskrifter bl.a. i fråga om skyldighet för den som sänder program i television att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning (3 kap. 1 § andra stycket 4 YGL). För radioprogram som sänds på annat sätt än genom tråd (i etern) råder inte motsvarande etableringsfrihet som för trådsändningar. Det har motiverats med att etersändningar sker i ett begränsat frekvensutrymme. Av tekniska skäl har det därför ansetts nödvändigt att reglera använd- ningen av detta utrymme (prop. 1990/91:64 s. 79–82). Rätten att sända radioprogram i etern får därför enligt 3 kap. 2 § YGL regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Sedan den nuvarande uppdelningen mellan sändningar i tråd och på annat sätt infördes har tekniken förändrats betydligt. sker till exempel tillhandahållanden via internet både genom tråd och trådlöst (till exempel via mobilnät eller satellit). Den lagstiftning som finns bland annat inom EU och som reglerar tv och beställ-tv skiljer inte heller på sändningar och tillhandahållanden genom tråd och sändningar och tillhandahållanden på andra sätt. I fråga om begränsningar i den grundlagsskyddade sändningsrätten gäller enligt 3 kap. 3 § YGL vad som föreskrivs om begränsningar av grundläggande fri- och rättigheter i 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen. 11.1.1Krav på tillgänglighet när det gäller beställ-tv i tråd Regeringens förslag: I yttrandefrihetsgrundlagen införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som tillhandahåller tv-program på särskild begäran genom överföringar i tråd ur en databas enligt den s.k. databasregeln i yttrandefrihetsgrund- lagen att göra programmen tillgängliga för personer med funktions- nedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i frågan, däribland , Myndigheten för press, radio och tv, och , tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Justitie- kanslern har inget att invända mot att bestämmelsen införs men ifråga- sätter den föreslagna utformningen. Myndigheten för delaktighet tillstyr- ker i huvudsak förslaget men efterfrågar en teknikneutral utformning av bestämmelsen. Handikappförbunden och tillstyrker förslaget men anser att även andra typer av sändningar på webben och video-klipp borde omfattas av bestämmelsen. och anser att det inte är lämpligt att utöka kraven till att också avse beställ-tv. anför vidare bl.a. att massmedieföretagen behöver utrymme för att experimen- tera med nya publiceringsformer och att bolaget därför ser en uppenbar risk med att allt för detaljerade bestämmelser avseende såväl innehåll som format riskerar att hämma den för massmedieföretagen viktiga ut- vecklingen. Skälen för regeringens förslag Tillgängliggörande av beställ-tv i tråd för personer med funktionsned- sättning Som nämns i det föregående är det möjligt att i lag uppställa krav på den som sänder program i television i tråd att utforma sändningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning (3 kap. 1 § andra stycket 4 YGL). Enligt 5 kap. 12 § radio- och tv-lagen (2010:696) ska en leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv- sändningar, beställ-tv eller sökbar text-tv på annat sätt än genom tråd utforma tjänsten på sådant sätt att den blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning genom textning, tolkning, uppläst text eller lik- nande teknik. Efter en lagändring 2013 gäller detta även för en leverantör av medietjänster som tillhandahåller tv-sändning eller sökbar text-tv genom tråd. I lagstiftningsärendet som föregick den bestämmelsen uttalade regeringen att det i och för sig är angeläget att även beställ-tv i tråd tillgängliggörs för personer med funktionsnedsättning i så stor ut- sträckning som möjligt men att 3 kap. 1 § andra stycket 4 YGL inte ger utrymme för en sådan reglering eftersom den bestämmelsen bara gäller 2017/18:49 sändningar av tv-program och beställ-tv inte omfattas av begreppet sänd- ning (prop. 2011/12:151 s. 18). Det måste föreligga starka skäl för att göra inskränkningar i etableringsfriheten. Undersökningar visar att allt fler tittar på beställ-tv medan det traditionella tv-tittandet minskar (se bet. s. 480). En reglering som utökar programföretagens skyldighet att göra program i beställ-tv tillgängliga för personer med funktionsnedsättning bidrar därför enligt kommittén till att öka möjligheterna för dessa personer att bl.a. bli delaktiga i samhällslivet. När det gäller etersändningar och tv-sändningar i tråd har det ansetts yttrandefrihetsrättsligt acceptabelt att tv-bolagen har en skyldighet att göra programmen tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Enligt kommittén finns det skäl att göra samma bedömning i fråga om beställ-tv genom tråd. Ändamålet är enligt kommittén sammantaget så angeläget att det finns tillräckliga skäl att ytterligare inskränka etableringsfriheten. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att det nuvarande undantaget från etablerings- friheten bör utvidgas så att det blir möjligt att ställa samma krav på till- gänglighet för personer med funktionsnedsättning när det gäller beställ-tv i tråd. Det saknas underlag i det här lagstiftningsärendet att, som bl.a. Handikappförbunden och förespråkar, över- väga att utvidga undantaget till att även omfatta andra former av till- handahållanden av information över internet. Mot den angivna bakgrunden bör det enligt regeringen i yttrande- frihetsgrundlagen införas en bestämmelse som tillåter regler i lag om skyldighet för den som tillhandahåller beställ-tv i tråd att utforma sänd- ningarna på ett sådant sätt att programmen genom textning, tolkning, uppläst text eller liknande teknik blir tillgängliga för personer med funktionsnedsättning. Hur stor inverkan på etableringsfriheten sådana regler får är beroende av den närmare utformningen och omfattningen av de regler som införs i lag. Från yttrandefrihetsrättslig synpunkt är det väsentligt att lagreglerna inte blir så långtgående att de hindrar nya etableringar på mediemarknaden eller, som fram- håller, hämmar utvecklingen av nya publiceringsformer. De får vidare inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett dem och får aldrig sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (jfr 3 kap. 3 § YGL jfr med 2 kap. 21– 23 §§ RF). Utformningen och avgränsningen av undantaget Regeringen föreslår alltså att undantaget från etableringsfriheten utvidgas till att omfatta beställ-tv. Fråga uppkommer då hur beställ-tv ska avgränsas i yttrandefrihetsgrundlagen. Beställ-tv definieras i radio- och tv-lagen som en tjänst där en leverantör av medietjänster i informations-, underhållnings- eller utbild- ningssyfte tillhandahåller allmänheten tv-program med hjälp av elektroniska kommunikationsnät på begäran av mottagaren, vid en tid- punkt som mottagaren väljer och från en katalog med program som leverantören har valt ut (3 kap. 1 § 3 radio- och tv-lagen). Utmärkande för beställ-tv är således att tillhandahållandet sker på begäran av mottagaren som mottagaren bestämmer. kommittén bör beställ-tv ha en sådan avgränsning även i yttrandefrihets- Prop. 2017/18:49 grundlagen. Tjänsten bör således avgränsas genom att det i bestämmel- sen anges att kraven på tillgängliggörande kan ställas på den som till- handahåller tv-program på begäran ur en databas. Kommittén föreslår att detta uttrycks i lagtexten som att kraven kan avse inte bara den som sänder program i tv utan även den som tillhandahåller sådana program genom överföring ur en databas enligt den s.k. databasregeln. Genom hänvisningen vill kommittén tydliggöra att tv-programmen tillhandahålls på begäran av mottagaren. Justitiekanslern anser att avgränsningen inte har fått en tillfredsställande utformning i lagtexten bl.a. då ”sända program i tv” enligt kommitténs egna definitioner skulle innefatta beställ-tv. Även regeringen är av uppfattningen att beställ-tv bör avgränsas på samma sätt i yttrandefrihetsgrundlagen som i radio- och tv-lagen och att definitionen bör vara densamma oavsett om tillhandahållandet sker genom tråd eller på annat sätt. Även det förhållandet att det av 1 kap. 2 § andra stycket tillämpningslagen framgår att med beställ-tv avses det- samma som i radio- och tv-lagen talar för en sådan avgränsning. När det gäller frågan hur detta lämpligast uttrycks i lagtexten kan följande an- föras. Av den föreslagna lydelsen av databasregeln framgår bl.a. att grundlagens föreskrifter om sändningar av program även ska tillämpas när information ur en databas tillhandahålls allmänheten på något av de sätt som anges i bestämmelsen. Denna ändring av databasregeln får dock inte till följd att beställ-tv omfattas av formuleringen ”sänder program i television” som finns i det befintliga undantaget för tillgängliggörande och som regeringen föreslår ska ersättas av ”sänder program i tv”. Skälet till det är att orden ”i tv” används vilket tydliggör att det är en särskild typ av sändningar som avses och som därför utesluter en tillämpning av databasregeln. I vissa situationer kan det vidare vara önskvärt eller nöd- vändigt att införa särskilda regler för t.ex. tv-sändningar. Sådana sänd- ningar måste då kunna särskiljas från exempelvis tillhandahållanden av tv-program ur databaser. Så är fallet bl.a. med det befintliga undantaget för tillgängliggörande. Det undantag från etableringsfriheten som föreslås ska, förutom sändningar av program i tv, även gälla för tv- program som tillhandahålls på begäran enligt databasregeln. Regeringen anser att detta lämpligast uttrycks i lagtexten genom att båda dessa former uttryckligen anges i bestämmelsen. Hänvisningen till databas- regeln innebär vidare en avgränsning mot sändningar som omfattas av webbsändningsregeln (1 kap. 6 § första stycket YGL). Kommitténs för- slag till utformning av lagtexten bör därför genomföras. 11.1.2Krav på främjande av europeiska produktioner Regeringens förslag: I yttrandefrihetsgrundlagen införs en bestämmelse som tillåter regler i vanlig lag om skyldighet för den som sänder program i tv i tråd och för den som tillhandahåller tv-program på särskild begäran genom överföringar i tråd ur en databas enligt den s.k. databasregeln i yttrandefrihetsgrundlagen att främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ursprung. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i denna del tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Justitiekanslern har inget att invända mot att bestämmelsen införs men ifrågasätter, på samma grunder som i fråga om krav på tillgänglighet när det gäller beställ-tv i tråd, den föreslagna utformningen. avstyrker förslaget och framhåller att det är olämpligt att uppställa innehållskrav av det här slaget. anför bl.a. att massmedieföretagen behöver utrymme för att experimentera med nya publiceringsformer och att bolaget därför ser en uppenbar risk med att allt för detaljerade bestämmelser avseende såväl innehåll som format riskerar att hämma den för massmedieföretagen viktiga utvecklingen. Skälen för regeringens förslag Ett krav på främjande av europeiska produktioner införs Enligt och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster), nedan kallat AV-direktivet, ska medlemsstaterna främja europeiska produktioner när det gäller all tv och beställ-tv (se artiklarna 13, 16 och 17). För tv och beställ-tv genom etern har AV-direktivets bestämmelser om främjande av europeiska produktioner genomförts genom bestämmelser i radio- och tv-lagen. I 5 kap. 7 § radio- och tv-lagen anges att den som sänder tv på annat sätt än genom tråd ska se till, om det inte finns sär- skilda skäl mot det, att mer än hälften av den årliga sändningstiden upp- tas av program av europeiskt ursprung och att av den årliga sändningstiden eller av programbudgeten ska avse program av europeiskt ursprung som har framställts av självständiga producenter. Det anges också att en så stor andel som möjligt bör utgöras av program som har färdigställts under de närmast föregående fem åren. Enligt 5 kap. 8 § samma lag ska den som tillhandahåller beställ-tv på annat sätt än genom tråd på lämpligt sätt och när det är praktiskt möjligt främja framställningen av och tillgången till program av europeiskt ur- sprung. Etableringsfriheten i tråd hindrar emellertid att det ställs krav i lag på främjande av europeiska produktioner i tv och beställ-tv i tråd i enlighet med vad AV-direktivet kräver. Mot bakgrund av det har Europeiska kommissionen i ett överträdelseärende ifrågasatt genomförande av AV-direktivets regler om främjande av europeiska produktioner när det gäller sändningar och tillhandahållanden genom tråd (dnr Ku2013/02308/RS). För att det ska vara möjligt att genomföra AV-direktivet fullt ut i detta avseende behöver ett undantag från etableringsfriheten införas. Kommittén föreslår därför att det i yttrandefrihetsgrundlagen införs en bestämmelse som gör det möjligt att i lag meddela föreskrifter om skyldighet för den som sänder program i tv genom tråd eller tillhandahåller beställ-tv genom överföringar i tråd ur en databas att främja framställning av och tillgång till program med europeiskt ur- sprung. Ett införande av ett undantag från etableringsfriheten för tv och beställ- tv i tråd är nödvändigt för att ska fullgöra sina skyldigheter enligt .