prop · H50327 · 2017-10-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:27 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat regeringens skatteutgiftsredovisning. motiverar granskningen med att skatteutgifter uppgår till stora belopp och att har uttalat att redovisningen av skatteutgifter ska gå i en riktning som innebär att de kan prövas på samma sätt som utgifter på anslag. drar tre övergripande slutsatser av granskningen. Den första är att redovisningen av nya skatteutgifter i huvudsak är i linje med granskningens bedömningsgrunder. Den andra är att det finns utrymme att förtydliga jämförelsenormen. Därtill drar slutsatsen att redovisningen av skatteutgifter inte lever upp till de uttalanden som och regeringen har gjort om att skatteutgifter bör kunna prövas på motsvarande sätt som utgifter på anslag. Regeringen avser att i större utsträckning förtydliga och förklara väsentliga förändringar av skatteutgiftsprognoserna i förhållande till tidigare prognoser, vilket också är relevant för att följa hur skatteutgifterna utvecklas i förhållande till de mål som har beslutat. Regeringen prövar löpande både nya och existerande skatteutgifter mot de skattepolitiska riktlinjerna inom ramen för budgetarbetet. I och med denna redovisning anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning.............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser................. 4Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Ärendet och dess beredning överlämnade skatteutgiftsredovisning – som vill ha den? (RiR 2017:12) till regeringen. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten. drar tre övergripande slutsatser av granskningen. Den första är att redovisningen av nya skatteutgifter i huvudsak är i linje med granskningens bedömningsgrunder. Den andra är att det finns utrymme att förtydliga jämförelsenormen. Därtill drar slutsatsen att redovisningen av skatteutgifter inte lever upp till de uttalanden som och regeringen har gjort om att skatteutgifter bör kunna prövas på motsvarande sätt som utgifter på anslag. Med beaktande av vad som framkommit i granskningen rekommenderar regeringen –att i redovisningen av befintliga skatteutgifter redovisa och förklara väsentliga förändringar av skatteutgiftsprognoserna i förhållande till tidigare prognoser –att utveckla redovisningen av skatteutgifter på utgiftsområde så att skatteutgifterna ingår i redovisningen av hur verksamheten utvecklats i förhållande till de av beslutade målen –att i propositioner som innebär skatteutgifter motivera varför skatteutgifter väljs i stället för stöd på budgetens utgiftssida. bedömningsgrunder för granskningen av redovisningen av skatteutgifter baseras på budgetlagen och de skattepolitiska riktlinjerna. granskning utgår från tre huvudsakliga bedömningsgrunder. –Jämförelsenormen bygger på principen om enhetlig beskattning. –Likartade krav kan ställas på beredningen och redovisningen av skatteutgifter och utgifter på anslag. –Särskilda redovisningskrav kan ställas vid införandet av nya skatteutgifter. 2017/18:27 3 Enligt de skattepolitiska riktlinjerna som antog 2015 (prop. 2014/15:100 avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254) är en viktig princip för skattepolitiken, som bidrar till ett legitimt och rättvist skattesystem, att skattereglerna ska vara generella, med breda skattebaser och skattesatser som är väl avvägda gentemot målen för den ekonomiska politiken. Generella och tydliga regler, utan komplicerade gränsdragningar, bidrar till förståelse och legitimitet för skattesystemet och minskar även utrymmet och riskerna för fel och fusk. En sådan utformning av regelverket säkerställer skatteintäkter för en långsiktig finansiering av den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. Avsteg från denna princip kan i vissa fall motiveras av explicita krav på styrning eller av samhällsekonomiska effektivitetsskäl. Skatteutgifter, dvs. stöd till hushåll och företag på budgetens inkomstsida till följd av särregler, t.ex. nedsatt skatt på vissa varor och tjänster, bör därför regelbundet omprövas. I första hand bör stöd på budgetens inkomstsida undvikas och stöden bör åtminstone prövas på samma sätt som vanliga utgifter i den årliga budgetprocessen. I undantagsfall kan administrativa kostnader motivera att skatteutgifter väljs framför stöd på budgetens utgiftssida. En återrapportering av skatteutgifterna sker i utgiftsbilagorna i budgetpropositionen. Vid denna återrapportering redovisas även nytillkomna och reviderade skatteutgifter. Däremot görs i normalfallet ingen uppdatering inför budgetpropositionen av de skatteutgifter som regeringen redovisar till i sin skrivelse Redovisning av skatteutgifter. Redovisningen av skatteutgifter fyller i allt väsentligt två syften. Det första och mest centrala är att synliggöra de stöd till företag och hushåll som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. På detta sätt ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd. Det andra syftet är att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna. En sådan beskrivning kräver – liksom synliggörandet av stöden – att en norm för skatteuttaget definieras. I den redovisning som lämnas i skrivelsen Redovisning av skatteutgifter utgår jämförelsenormen från enhetlig beskattning. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen avser att i större utsträckning förtydliga och förklara väsentliga förändringar av skatteutgiftsprognoserna i förhållande till tidigare prognoser, vilket också är relevant för att följa hur skatteutgifterna utvecklas i förhållande till de mål som har Regeringen prövar löpande både nya och existerande Skr. 2017/18:27 skatteutgifter mot de skattepolitiska riktlinjerna inom ramen för Exempelvis har skatteutgifterna för koldioxidskatt omprövats och i budgetpropositionen föreslogs ett stegvist slopande av nedsättningen av koldioxidskatten för uppvärmningsbränslen inom vissa sektorer utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter. Regeringen avser att i kommande propositioner både redogöra för när ett förslag innebär att en befintlig skatteutgift slopas, och tydligare motivera varför ett förslag som läggs fram inom skatteområdet och som innebär avsteg från för enhetlig beskattning väljs i stället för stöd på budgetens utgiftssida. I och med denna redovisning anser regeringen att är slutbehandlad. – som vill ha den? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-440-7 rir 2017:12 omslagets originalfoto: – stock.adobe.com tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 5 - 1 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 9 5 2 R I R 2 0 1 7 : 1 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – som vill ha den? har granskat regeringens redovisning av skatteutgifter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor och tf. enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S K A T T E U T G I F T S R E D O V I S N I N G – S O M R I K S D A G E N V I L L H A D E N ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Syfte, frågeställningar och avgränsningar Skatteutgiftsredovisningen i ett budgetperspektiv Skrivelsen och dess hantering Redovisning av skatteutgifter på utgiftsområden , bedömningsgrund och metod , bedömningsgrund och metod , bedömningsgrund och metod Iakttagelser rörande redovisningen på utgiftsområde , bedömningsgrund och metod Iakttagelser rörande nya skatteutgifter R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S K A T T E U T G I F T S R E D O V I S N I N G – S O M R I K S D A G E N V I L L H A D E N ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Skatteutgifter är i huvudsak stöd som uppstår genom särregler i skattelagstiftningen. För att kunna avgöra om det rör sig om en skatteutgift och till vilket belopp den uppgår måste det finnas en jämförelsenorm för skattesystemet. Det är i avvikelsen mellan jämförelsenorm och skatteregler som skatteutgiften uppstår. Exempelvis är för mervärdesskatt att all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster ska beskattas med en skattesats om . Om momsskattesatsen på vissa varor eller tjänster är lägre än den generella skattesatsen föreligger en skatteutgift, eftersom skattesatsen avviker från . Denna skatteutgift innebär en skattelättnad som kommer hushåll och företag till del. En grundläggande tanke med skatteutgiftsredovisningen är att skatteutgifter är stöd genom skattelättnader, att dessa stöd kan jämföras med utgifter som redovisas på statsbudgetens utgiftssida och att skatteutgifter därför ska synliggöras genom att redovisas. Redovisning av skatteutgifter inleddes i samband med att en ny budgetprocess infördes . För att synliggöra stöd till hushåll och företag som utgår i form av skatteutgifter har regeringen utgett en särskild redovisning av dessa. Till en början utgav regeringen redovisningen i en bilaga till den ekonomiska vårpropositionen, men redovisas skatteutgifterna i en skrivelse som överlämnas till som den ekonomiska vårpropositionen. En formell bestämmelse infördes efter att beslutat att det i budgetlagen ska framgå att regeringen ska redovisa skatteutgifter för . Granskningens motiv och syfte Granskningen motiveras av att skatteutgifter uppgår till stora belopp och att har uttalat att redovisningen av skatteutgifter ska gå i en riktning som innebär att de kan prövas på samma sätt som utgifter på anslag. Syftet med granskningen är därför att bedöma om regeringens redovisning av skatteutgifter är i linje med de uttalanden som har gjort om att skatteutgifter bör kunna prövas på samma sätt som utgifter på anslag. Granskningen utgår från två revisionsfrågor. •Utgår redovisningen av skatteutgifter från en tydlig jämförelsenorm? •Är skatteutgifter redovisade så att de i budgetprocessen kan prövas på motsvarande sätt som stöd på budgetens utgiftssida? R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S K A T T E U T G I F T S R E D O V I S N I N G – S O M R I K S D A G E N V I L L H A D E N ? I budgetlagen bestäms att regeringen ska redovisa skatteutgifter till utan att det preciseras hur redovisningen av skatteutgifter ska utformas. Bedömningsgrunderna för granskningen har därför tagits fram med hjälp av bl.a. uttalanden från regering och riksdag i samband med reformering av budgetlagen och de riktlinjer för skattepolitiken som antagits av . De tre huvudsakliga bedömningsgrunderna är följande. •Jämförelsenormen bygger på principen om enhetlig beskattning. •Likartade krav kan ställas på beredning och redovisning av skatteutgifter och utgifter på anslag. •Särskilda redovisningskrav kan ställas vid införandet av nya skatteutgifter. I granskningen undersöks regeringens redovisning av nya och befintliga skatteutgifter –2016. Undersökningen av skatteutgifter har avgränsats till ett urval bestående av de 15 skatteutgifter som uppgick till störst belopp 2015. Sammantaget utgjorde dessa av beloppet för samtliga kvantifierade skatteutgifter . Undersökningarna fokuserar på hur regeringen beskrivit jämförelsenormen, redovisat skatteutgiftsprognoserna, redovisat nya skatteutgifter samt redovisat skatteutgifterna på utgiftsområde. Den huvudsakliga metoden är dokumentstudier. Källorna utgörs främst av regeringens skrivelser, av utgiftsområdesbilagor till budgetpropositionen samt propositioner där regeringen lagt fram förslag om nya skatteutgifter. Dokumentstudierna har kompletterats med intervjuer med tjänstemän vid . drar tre övergripande slutsatser av granskningen. Den första är att redovisningen av nya skatteutgifter i huvudsak är i linje med granskningens bedömningsgrunder. Den andra är att det finns utrymme att förtydliga jämförelsenormen. Därtill drar slutsatsen att redovisningen av skatteutgifter inte lever upp till de uttalanden som riksdag och regering har gjort om att skatteutgifter bör kunna prövas på motsvarande sätt som utgifter på anslag. I skatteutgiftsredovisningen beskriver regeringen den jämförelsenorm som redovisningen utgår från. genomgång av hur jämförelsenormen beskrivits i regeringens skatteutgiftsredovisning visar att jämförelsenormen utgår från principen R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N om enhetlig beskattning. Genomgången visar också att beskrivningen av jämförelsenormen ändrats utan att det klart framgår om den ändrade texten ska uttrycka att jämförelsenormen förändrats och vad en förändring i sådant fall innebär för skatteutgiftsredovisningen. Det kan vidare konstateras att skulle bli tydligare om regeringen redovisade hur den tolkat denna i förhållande till ändrade skatteregler som inte redovisas som skatteutgifter. I granskningen har vidare iakttagits att regeringens prognoser för enskilda skatteutgifter har förändrats mellan skrivelser utan att detta redovisats och förklarats på motsvarande sätt som för utgifter på anslag. Av granskningen framgår att regeringen har reviderat skatteutgiftsprognoserna för dels enskilda år, dels utvecklingen . En del förändringar har inneburit att de prognostiserade skatteutgifterna har reviderats upp med relativt stora belopp i förhållande till tidigare prognoser. Vidare visar granskningen att en tredjedel av skatteutgifterna inte har kvantifierats alls. Om de ovannämnda revideringarna hade avsett utgifter på anslag hade dessa redovisats och förklarats av regeringen i enlighet med budgetlagen. Ändrade utgiftsprognoser för utgifter på anslag blir på detta sätt föremål för uppmärksamhet och behandling på ett sätt som inte blir fallet vid reviderade prognoser för skatteutgifter. Skatteutgiftsprognoserna i regeringens skrivelse återrapporteras i den redovisning av skatteutgifter som görs i utgiftsområdesbilagorna till budgetpropositionen. Redovisningen av skatteutgifter på utgiftsområden motiveras av att skatteutgifter på motsvarande sätt som utgifter på anslag kan ha införts som åtgärd inom ett specifikt utgiftsområde och att de påverkar budgetsaldot. Redovisningen i utgiftsområdesbilagorna skiljer sig dock åt mellan skatteutgifter och utgifter på anslag. I granskningen iakttas att alla utom en av de undersökta skatteutgifterna redovisats på det utgiftsområde till vilken den hänförts i regeringens skrivelse. För de skatteutgifter som redovisas på utgiftsområde framgår dock inte motsvarande information om utgiftsutvecklingen som för utgifter på anslag. Med undantag för skatteutgiften till följd av stöd för nystartsjobb ingår inte skatteutgifterna i resultatredovisningen, och med undantag för skatteutgiften till följd av nedsatt mervärdesskattesats på livsmedel motiveras inte varför skatteutgiften placerats på det specifika utgiftsområdet. slutsats är därför att redovisningen av skatteutgifter på utgiftsområde görs utan att skatteutgifterna tydligt kopplas till målen för utgiftsområdet. Att skatteutgifterna inte ingår i resultatredovisningen innebär att det inte på motsvarande sätt R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S K A T T E U T G I F T S R E D O V I S N I N G – S O M R I K S D A G E N V I L L H A D E N ? som för utgifter på anslag går att utläsa hur skatteutgifter bidrar till de av satta målen för utgiftsområdet. Granskningen av hur regeringen hanterat nya skatteutgifter visar att den i enlighet med bestämmelserna i riksdagsordningen anger skäl för de åtgärder som medfört nya skatteutgifter. Vidare visar undersökningen att åtgärdernas budgeteffekter beräknats och att dessa redovisats i s.k. reformtabeller. I den meningen redovisas nya skatteutgifter på motsvarande sätt som utgifter på anslag. Däremot uppfyller inte redovisningen av nya skatteutgifter det särskilda krav på redovisning som ställt upp med beaktande av de av antagna riktlinjerna för skattepolitiken. Kravet är att regeringen motiverar varför en åtgärd som innebär skatteutgifter ska införas. Det framgår därför inte varför regeringen gör avsteg från principen om generella skatteregler som uttrycks i riktlinjerna för skattepolitiken. Med beaktande av vad som framkommit i granskningen rekommenderar regeringen •att i redovisningen av befintliga skatteutgifter redovisa och förklara väsentliga förändringar av skatteutgiftsprognoserna i förhållande till tidigare prognoser •att utveckla redovisningen av skatteutgifter på utgiftsområde så att skatteutgifterna ingår i redovisningen av hur verksamheten utvecklats i förhållande till de av beslutade målen •att i propositioner som innebär skatteutgifter motivera varför skatteutgifter väljs i stället för stöd på budgetens utgiftssida. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Bakgrund och motiv till granskning Huvuddelen av statens stöd till företag och hushåll är utgifter som redovisas på anslag i statens budget. En del stöd ges dock via särregler i skattelagstiftningen och utgör därmed stöd som utgår på budgetens inkomstsida i form av skattelättnader. Sådana stöd kallas skatteutgifter.1 Begreppet myntades i . Syftet med att uppmärksamma skatteutgifter var att synliggöra de stöd till hushåll och företag som finns på budgetens inkomstsida och därigenom få en uppfattning om den totala mängden stöd som staten utger.2 har fler och fler länder börjat redovisa beräkningar av skatteutgifter, och bl.a. har gjort internationella sammanställningar.3 En förutsättning för att definiera en skatteutgift och avgöra till vilket belopp den uppgår är att särreglerna kan identifieras. För att detta ska vara möjligt krävs en jämförelsenorm för skattesystemet. Skatteutgifter uppstår per definition när skattereglerna avviker från jämförelsenormen. utformning är således avgörande för skatteutgiftsredovisningen. Denna granskning inriktas på regeringens redovisning av skatteutgifter. –2007 redovisade regeringen skatteutgifter för i en bilaga till den ekonomiska vårpropositionen. sker redovisningen i en separat skrivelse som regeringen avger . fanns sammanlagt 173 skatteutgifter. Enligt redovisningen uppgick de saldopåverkande skatteutgifterna till 183 mdkr 2016, vilket motsvarade av de takbegränsade utgifterna för 2016.4 Att skatteutgifterna uppgår till betydande belopp motiverar en granskning av redovisningen. En granskning motiveras även av att regeringen och har uttalat att redovisningen av skatteutgifter ska gå i en riktning som innebär att de kan prövas på samma sätt som utgifter på anslag. I de riktlinjer för skattepolitiken som antog 2008 och 2015 anges t.ex. att skatteregler ska vara generella såvida det inte finns särskilda skäl att använda skattereglerna som styrmedel. 1Se t.ex. skr. 2015/16:98, s. 11. Definitionen av skatteutgifter skiljer sig åt mellan olika länder, se (2010), s. 15–16. 2För arbeten om skatteutgifter, se t.ex. och (2013); (2002); m.fl. (2010). 3OECD (2010). 2015/16:98, s. 17. Regeringen påpekar att uppgifter om den samlade omfattningen bör tolkas med försiktighet. Det finns även så kallade skattesanktioner som uppstår när avvikelsen från innebär att skatteinkomsterna blir högre än vad de skulle blivit enligt (se avsnitt 2.2). Skattesanktionerna motsvarade 33 mdkr 2016. Enligt prognos i prop. 2016/17:1, s. 490 uppgår de takbegränsade utgifterna till 1 196,9 mdkr. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S S K A T T E U T G I F T S R E D O V I S N I N G – S O M R I K S D A G E N V I L L H A D E N ? vidare att stöd på budgetens inkomstsida i första hand bör undvikas eller åtminstone prövas på samma sätt som vanliga utgifter i den årliga budgetprocessen.5 När skatteutgifter har uppmärksammats internationellt har fokus riktats mot dels hanteringen och redovisningen av skatteutgifter i budgetsammanhang, dels deras effektivitet som styrmedel. Den amerikanska motsvarigheten till , Government Accountability Office (), har med hänvisning till vikten av att såväl allmänhet som beslutsfattare har goda beslutsunderlag förespråkat att skatteutgifter ska redovisas i budgeten och utvärderas på motsvarande sätt som andra politiska styrmedel.6 Den brittiska revisionsmyndigheten, National Audit Office (), har på liknande sätt granskat arbetet med att upprätta, rapportera och följa upp information om bl.a. skatteutgifters kostnadsutveckling, att utvärdera dem som styrmedel samt att identifiera och agera vid tecken på missbruk av lättnaderna.7 har undersökt hur ett antal länder redovisar skatteutgifter och vilka utmaningar som är förknippade med att integrera redovisningen i budgetprocessen.8 har tidigare granskat beredningen och redovisningen av nya och befintliga skatteutgifter. Utgångspunkten för den granskningen var att det av budgetdisciplinära skäl kunde ställas motsvarande krav på beredningen och redovisningen av skatteutgifter som för utgiftsanslag. I granskningen undersöktes om regeringen tagit fram tillfredsställande underlag inför beslut om nya skatteutgifter och om redovisningen av skatteutgifter gav tillräckligt underlag för en fortlöpande prövning av dessa.9 fann att skatteutgiftsredovisningen i några avseenden brast i ändamålsenlighet och i transparens. Skatteutgiftsredovisningen hade inte resulterat i att skatteutgifter följdes upp systematiskt i budgetpropositionens resultatredovisning. Vad avsåg beredning och redovisning av nya skatteutgifter fann att underlaget inte tillräckligt belyste alla relevanta konsekvenser inför budgetbesluten. Regeringen lämnade sällan förslag på finansiering vid införande av nya skatteutgifter, vilket innebar att prövningen inte blev lika noggrann som för utgiftsanslag. Det förekom att regeringen inte hade budgetberäknat skatteutgifterna. rekommenderade regeringen att ta initiativ till en översyn av skatteutgiftsredovisningen för att göra den mer transparent och att nya skatteutgifter 2007/08:100, s. 77; bet. 2007/08:FiU20, s.59; prop. 2014/15:100, s. 105; bet. 2014/15:FiU20, s. 77. Se även yttr. 2014/15:SkU7y. 6GAO (2005). 7NAO (2014). 8OECD (2010). 9Riksrevisionen (2007). 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N borde prövas mot ett antal förutbestämda kriterier för bättre belysning. Regeringen rekommenderades också att se över hur skatteutgifter ska hanteras i det finanspolitiska ramverket. uppmärksammade skatteutgifter med anledning av risken att dessa kan användas för att kringgå utgiftstaket. Rådet uppmärksammade att så skett och menade att skatteutgifter var problematiska också eftersom de inte var föremål för samma noggranna budgetprövning som utgifter på anslag. Rådet föreslog därför att regeringen skulle inleda en översyn av skatteutgiftsredovisningen. Rådet föreslog även att regeringen i linje med vad rekommenderat borde pröva nya skatteutgifter mot ett antal förutbestämda kriterier samt se över hanteringen av skatteutgifter i det finanspolitiska ramverket.