prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — både enskilda och myndigheter att den nya förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser om när förvaltningsbeslut får rättsverkningar och kan verkställas. Mot bakgrund av erfarenheterna från tidigare lagstift- ningsärenden bör, som utredningen framhåller, inriktningen för de nya bestämmelserna vara att begränsa ambitionerna till vad som är praktiskt möjligt. En utgångspunkt för regeringens överväganden är att rätten att över- klaga ett beslut inte får göras meningslös genom att ett överklagbart beslut på ett kanske irreparabelt sätt verkställs redan innan den som kan överklaga har getts en reell möjlighet att få beslutet överprövat i högre instans (jfr JO 2011/12 s. 161). En huvudregel om besluts verkställbarhet som bygger på denna förutsättning och som kompletteras med bestämmelser om de generella undantag från regeln som anses nöd- vändiga kan innebära en välavvägd och praktiskt hanterlig lösning på problemet. Därutöver kommer det förstås även i fortsättningen att finnas ett behov av särreglering av verkställbarhetsfrågan på skilda förvalt- ningsområden. Mot bakgrund av regeringens ställningstaganden i avsnitt 5.7 i fråga om förvaltningslagens subsidiära tillämpning kommer sådana särbestämmelser att kunna tas in i både lag och förordning. Huvudregeln – verkställbarhet först efter laga kraft Ett förvaltningsbeslut som fattas inom den statliga och den special- reglerade kommunala förvaltningen bör som huvudregel inte få verk- ställas förrän det har fått laga kraft, dvs. när det kan över- klagas till högre instans. Stöd för detta ställningstagande kan hämtas från såväl det sätt på vilket man i olika specialförfattningar har hanterat frågan om besluts verkställbarhet – exempelvis 26 § lagen om offentlig anställning, 12 kap. 7 § utlänningslagen och 2 kap. 28 § och 3 kap. 28 § ordningslagen (1993:1617) – som den uppfattning som har kommit till uttryck i doktrin och praxis. Ett beslut som inte får överklagas får laga kraft och kan verkställas så snart adressaten och den som ska svara för verkställigheten har underrättats om beslutet. Ett beslut som är överklagbart får däremot laga kraft först när den överklagandetid som gäller för beslutet har gått ut, förutsatt att beslutet inte överklagats. Om beslutet har överklagats får det verkställas först när överklagandet prövats slutligt. Syftet med denna ordning är främst att skydda enskilda mot verkställighet av beslut där verkställigheten kan riskera att urholka rätten att överklaga beslutet. En praktisk konsekvens av gällande ordning är också att den minskar risken för att det allmänna drar på sig onödigt extraarbete och kostnader till följd av att effekterna av ett redan verkställt beslut kan vara svåra att återställa. Regeringen anser i likhet med utred- ningen att allmänna bestämmelser som ger uttryck för en sådan huvud- regel bör tas in i den nya förvaltningslagen. anser att det av huvudregeln tydligt bör framgå att verkställighet inte får ske i de fall då ett beslut har överklagats. Regeringen delar denna uppfattning. Detta förhållande bör lämpligen tydliggöras genom en mindre justering av utformningen av utredningens lagförslag. I likhet med utredningen, och till skillnad från Livsmedels- verket, anser regeringen att uttrycket laga kraft bör undvikas i lagen. är inne på skulle huvudregeln kunna förtydligas genom ett klargörande av att ett överklagande ska ha prövats slutligt. Regeringen anser emellertid att regleringen i stället bör tydliggöras genom att det klargörs att tillämpningen förutsätter att beslutet inte har överklagats. När ett eventuellt överklagande har prövats slutligt och beslutet fått laga kraft är det självklart – och det kräver ingen särskild reglering – att beslutet då kan verkställas. Det framstår inte heller som nödvändigt att i lagen ange att det krävs att adressaten underrättas om beslutet. Att ett beslut måste komma till den enskildes kännedom för att det ska få praktisk effekt och kunna verka normerande för den enskildes handlande är givet. och Kemikalieinspektionen anser att uttrycket gälla bör användas i lagen i stället för uttrycket verkställas. Att ett beslut är verkställbart innebär i snäv bemärkelse att en myndighet får vidta åtgärder för att genomföra beslutet, närmare bestämt för att åstadkomma det faktiska resultat som avses med beslutet. Allmänt anses emellertid att man med verkställbarhet i detta avseende bör kunna jämställa situationer då ett beslut blir gällande på ett sådant sätt att den enskilde därigenom blir skyldig att rätta sig efter den handlingsnorm som beslutet anvisar eller ges en möjlighet att ta i anspråk en frihet att handla på visst sätt, t.ex. utnyttja ett tillstånd att påbörja en åtgärd eller bedriva en verksam- het. Regeringen anser att båda dessa uttryck kan användas med likvärdig betydelse i lagen och ser därför ingen anledning av att frångå utredning- ens förslag på denna punkt. Beslut som inte får överklagas eller som får överklagas utan tidsbegränsning En reglering som utformas med utgångspunkten att verkställbarhet förut- sätter laga kraft innebär alltså för det första att man vid tillämpningen helt kan bortse från sådana beslut som inte är överklagbara. Ett sådant beslut blir gällande och kan verkställas så snart det har färdigställts och de som påverkas av beslutet har fått del av det. Enligt regeringens upp- fattning behöver detta inte anges uttryckligen i den nya förvaltnings- lagen. För det andra bör tillämpningen av huvudregeln begränsas till beslut som får överklagas . Om möjligheten att överklaga ett visst beslut är tidsmässigt obegränsad får beslutet i princip aldrig laga kraft och skulle, med en tillämpning av nämnda huvudregel, aldrig kunna verkställas. Det följer således av sakens natur att sådana beslut måste kunna verkställas . Regeringen anser att inte heller detta behöver regleras uttryckligen. Undantag för fall med en vid krets av de som har rätt att överklaga Även ett beslut som får överklagas måste i vissa fall kunna verkställas utan att överklagandetidens utgång behöver inväntas. Detta gäller t.ex. i situationer där kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte är möjligt att bestämma den tidpunkt då överklagandetiden går ut. Eftersom beslutet i ett sådant fall inte kan få laga kraft förrän även dessa okända intressenter har fått del av beslutet och överklagandetiden löpt ut, skulle verkställigheten enligt den före- slagna huvudregeln annars helt blockeras. En möjlig lösning på detta problem är att i speciallagstiftning reglera de situationer då behov av verkställighet kan krävas i sådana fall. En annan möjlighet är att ge myndigheterna befogenhet att i det enskilda fallet förordna att beslutet får verkställas trots att det inte fått laga kraft. Utredningen föreslår dock att det i den nya lagen i stället tas in en generell bestämmelse som reglerar verkställbarhetsfrågan i dessa fall. i och geologiska undersökning ifrågasätter förslaget på den grunden att det innebär att det i vissa fall kan bli upp till den enskilde själv att bedöma om de angivna kriterierna är uppfyllda för att beslutet ska vara verkställbart. Det är i och för sig en riktig iakttagelse. Verkställigheten sker i dessa fall också på den enskildes egen risk. Den enskilde torde dock ofta kunna utgå från att beslut vars verkningar inte kan isoleras till en eller ett fåtal andra personer utan kan inverka på en större obestämd krets andra personers intressen måste kunna verkställas. Det rör sig alltså om situationer när beslutet påverkar andra än de som är parter eller som på något sätt involverats i förfarandet eller som annars är någorlunda lätta att över- blicka. Enligt regeringens mening utgör den osäkerhet som i vissa fall kan finnas att avgöra frågan under alla förhållanden inte skäl att avstå från att genomföra förslaget. Även om det i fråga om många av de fall då detta behov kan komma att aktualiseras torde finns föreskrifter om verkställbarhet i en särskild författning, finns det utan tvekan ett behov av en bestämmelse som begränsar den föreslagna huvudregelns tillämp- ning i dessa fall. En begränsning av huvudregelns tillämpning bör därför införas. Undantagsbestämmelsen bör utformas så att det framgår att ett beslut får verkställas , dvs. trots att det inte fått laga kraft, när kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte är möjligt att bestämma den tidpunkt då överklagandetiden går ut. Undantag för beslut som gäller endast tillfälligt Den huvudregel om besluts verkställbarhet som regeringen föreslår i fråga om beslut som får överklagas kan inte – trots den begränsning som behandlas ovan – tillämpas undantagslöst. I många fall finns det motstående intressen som kräver att ett visst beslut kan verkställas . Som utredningen framhåller måste de allmänna bestämmelserna om besluts verkställbarhet därför innehålla vissa undan- tag från huvudregeln även för fall då kretsen av dem som har rätt att överklaga intressenter är begränsad. Vissa beslut är sådana att de för att vara meningsfulla måste kunna verkställas direkt. Det gäller i fråga om beslut vars funktion är att men inte slutligt reglera ett visst förhållande. Typiska exempel är interimistiska beslut, t.ex. tillfälliga tillstånd eller förbud, och beslut om vidtagande av processuella säkringsåtgärder, t.ex. provisoriska omhändertaganden av personer eller egendom. Det är alltså fråga om beslut som syftar till att få rättsverkningar mot den enskilde endast tillfälligt. Vanligen rör det sig om beslut som verkställs genom någon åtgärd från en myndighet, men det kan också vara fråga om t.ex. tillstånd 2016/17:180 och liknande som ska gälla tillfälligt och som den enskilde själv kan verkställa i den mening som avses här. Utredningen föreslår att det i lagtexten görs undantag från huvud- regelns krav på att invänta överklagandetidens utgång för sådana till- fälliga beslut. Med anledning av de synpunkter som Kammarrätten i för fram bör det förtydligas att det är den begränsning i fråga om själva beslutets tidsmässiga giltighet som avses, dvs. att beslutet är avsett att gälla under viss till dess att frågan senare kan prövas slutligt. Förvaltningsrätten i förordar att uttrycket tillfälligt ersätts av uttrycket tills vidare. Regeringen anser emellertid att utred- ningens förslag på ett bättre sätt beskriver beslutets typiska karaktär. I likhet med utredningen anser regeringen att det av lagen direkt bör framgå att det är fråga om en befogenhet att agera, inte en tvingande regel om omedelbar verkställighet. Undantag för omedelbar verkställighet i vissa särskilda fall Utredningen föreslår vidare att det i lagen ska införas en allmän undan- tagsregel som knyter an till det behov av omedelbar verkställighet som i det konkreta fallet kan göra sig gällande, oavsett beslutets art. Enligt utredningen bör en sådan behovsprövning göras endast av myndigheter. och är kritiska till förslagets utformning. De menar att de snäva ramar som anges för tillämpningen ställer krav på vidgade undantagsmöjligheter i speciallagstiftningen. Enligt regeringens mening är det av vikt att det generella utrymme som myndigheterna ges att avvika från huvudregeln med nödvändighet måste utformas snävt. I annat fall skulle det rättssäkerhetsskydd som huvudregeln avser att erbjuda bli alltför urvattnat. Om det finns skäl att gå längre och meddela föreskrifter om ytterligare undantag, bör det enligt regeringens mening göras i speciallagstiftningen. Regeringen delar utredningens uppfattning att det i den nya lagen bör ges stöd för att göra undantag från kravet på laga kraft vid verkställighet för att tillgodose bl.a. viktiga allmänna intressen. Även ett viktigt enskilt intresse bör undantagsvis kunna motivera en avvikelse från huvudregeln. Utgångspunkterna för hur behovsprövningen ska göras bör lämpligen anges i lagtexten. Vad undantagsregleringen i dessa fall i första hand bör ta sikte på är sådana situationer där ett angeläget allmänt intresse, t.ex. upprätthållan- det av allmän ordning och säkerhet och avvärjandet av omedelbar fara för andras liv eller hälsa, kräver en snabb verkställighet. På motsvarande sätt kan ett beslut som avser att tillgodose ett grundläggande enskilt intresse, t.ex. egendomsskyddet, bli meningslöst om det inte kan ges effekt . Vad som bör skyddas av undantagsbestämmelserna kan enligt regeringen lämpligen beskrivas som ett ”väsentligt allmänt eller enskilt intresse”. Som en förutsättning för tillämpningen bör, som utredningen föreslår, också gälla att myndigheten gör bedömningen att skyddet av nämnda intressen verkligen kräver att beslutet verkställs . Det måste med andra ord ligga en viss fara i att en försening leder till beaktansvärda skadeverkningar i dessa fall. Som utredningen framhåller finns ett behov av ytterligare begräns- ningar i det handlingsutrymme som myndigheterna ges att avvika från Det kan nämligen hända att även ett viktigt allmänt eller enskilt intresse bör få stå tillbaka, om skälen från rättssäkerhetssynpunkt i ett visst fall väger tyngre än de effektivitetsskäl som i och för sig kan motivera en avvikelse från huvudregeln. Om ett visst beslut medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, kan det finnas anled- ning att avvakta med verkställigheten till dess att överklagandetiden har gått ut. Om genomförandeåtgärderna är av sådant ingripande slag att verkställigheten inte kan återgå, t.ex. om det är fråga om att riva en byggnad eller avliva ett djur, finns det också i allmänhet skäl att vara mycket återhållsam med verkställigheten av beslutet innan den enskilde erbjudits reella möjligheter att få frågan prövad i högre instans (se t.ex. JO 2011/12 s. 161). Vid bedömningen av hur denna avvägning ska göras bör viss vägledning kunna hämtas från praxis i frågor som rör inhibition vid tillämpningen av 28 § FPL och 29 § FL. De angivna situationerna torde vara de två vanligaste då skälen mot verkställighet typiskt sett kan antas väga tyngre än skälen för verkställighet, dvs. då omständigheterna sammantaget talar för att det kan vara motiverat att avvakta laga kraft innan verkställigheten sker trots att ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse i och för sig talar för att verkställigheten inte ska behöva skjutas upp. Men som utredningen påpekar kan det också finnas andra omständigheter som i det enskilda fallet kan tala i samma riktning och som väger tyngre än de omständigheter som talar för att verkställighet ska kunna ske . Regleringen bör därför utformas så att den ger utrymme för att beakta även andra omständigheter än de nämnda. I lagrådsremissen föreslås att lagbestämmelsen utformas så att en myn- dighet noga – vid sidan av de båda ovan angivna typfallen – ska överväga också om det finns skäl att avvakta med att verkställa beslutet på grund av ”någon annan omständighet”. Lagrådet menar att de två först angivna fallen ger intrycket att det ska vara fråga om allvarliga konsekvenser men anser att det intrycket förtas av den tredje punkten eftersom den innebär att varje annan omständighet också ska beaktas vid bedömningen. Lagrådet uppmärksammar också att utredningens förslag var utformat så att det som anges i de två första punkterna var exempel på vad som skulle beaktas och menar att bestämmelsen med den utformningen begränsades till att avse allvarliga omständigheter. Regeringen är inte övertygad om att utredningens lagförslag ska uppfattas så att endast allvarliga omständigheter kan bli aktuella. Det kan konstateras att det inte är möjligt att förutse alla situationer då det kan vara motiverat att avvakta med verkställigheten. Bestämmelsens övergripande syfte är att säkerställa att enskildas berättigade rättssäkerhetsintressen alltid tillgodoses och att bedömningen av verkställighetsfrågan inte görs slentrianmässigt från myndigheternas sida. Som utredningen konstaterar är både praxis och doktrin på området sparsam. Enligt regeringens mening måste lagtexten med nödvändighet utformas på ett öppet sätt som tillåter myndigheterna att beakta i stort sett varje omständighet som talar för att verkställigheten bör avvaktas. Vid bedömningen av verkställighetsfrågan bör det avgörande vara om omständigheterna i det enskilda fallet, oavsett omständigheternas art, har sådan vikt att övervägande skäl talar för att verkställigheten bör avvaktas. Vid denna avvägning bör skilda motstående intressen i rättstillämpningen 2016/17:180 kunna ges varierande vikt beroende bl.a. på hur starkt intresset av verk- ställighet är i det enskilda fallet. Bedömningen bör här, liksom i andra sammanhang, alltid göras med beaktande bl.a. av den allmänna pro- portionalitetsprincipen (jfr avsnitt 7.1). Detta kan i och för sig föra med sig att det främst kommer att vara omständigheter av mera allvarlig art som blir avgörande för myndigheten när den tar ställning för att avvakta med verkställigheten. Men det kan också vara fråga om situationer där ställningstagandet görs utifrån en bedömning av risken för att beslutet blir upphävt om det överklagas (jfr H. , B. , Allmän förvaltningsrätt, 26 uppl. 2014, s. 138). De fall som bestämmelsen avser är fall då verkställigheten får men inte måste ske . Myndig- heterna bör i dessa fall ta vederbörlig hänsyn till förhållanden som talar för ett uppskov. Bestämmelsen bör därför lämpligen utformas utan begränsning till omständigheter av mera kvalificerat slag. Enligt regeringens mening medför en sådan utformning att regleringen ger ut- rymme för ett lämpligt mått av flexibilitet, som kan utnyttjas av myndig- heterna inom proportionalitetsprincipens gränser. Regeringen föreslår alltså att det i lagen tas in en särskild bestämmelse som klargör för myndigheterna att motstående intressen av denna art, liksom andra motstående intressen som väger tyngre än verkställighets- intresset, måste beaktas innan en myndighet använder sig av den aktuella undantagsbestämmelsen. Ett stort antal remissinstanser vänder sig mot att tillämpningsområdet för den av utredningen förslagna huvudregeln om besluts verkställbarhet inte uttryckligen begränsas i den nya lagen när det gäller beslut i anställnings- ärenden. Dessa remissinstanser anser att ett beslut att anställa en person måste gälla trots att det överklagas. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framhåller att staten annars inte kan konkurrera om arbetskraft på samma villkor som andra arbetsgivare vilket enligt myndigheten skulle innebära ett hot mot den statliga sektorns kompetensförsörjning. Även understryker att utredningens förslag kommer att få negativa konsekvenser om vakanser inte kan tillsättas . geologiska undersökning betonar att en genomgång av special- lagarna måste göras innan ikraftträdandet om förslaget ändå genomförs. Regeringen delar remissinstansernas farhågor om att en generell tillämpning av huvudregeln vid anställning av arbetstagare i offentlig sektor skulle kunna få mycket negativa konsekvenser för kompetens- försörjningen i myndigheternas verksamhet. Om tillträdesdagen infaller före överklagandetidens utgång eller ett överklagande handläggs i överinstansen riskerar en myndighet vid en tillämpning av den föreslagna huvudregeln att drabbas av mer eller mindre allvarliga verksamhetsproblem i samband med personalrekrytering. Problemen kan förmodas bli särskilt allvarliga om anställningen avser en nyckelperson i verksamheten eller om verksamheten är att betrakta som särskilt samhällsviktig. Det bör i sammanhanget också beaktas att den ovisshet som en sökande kan behöva acceptera i fråga om när en anställning kan tillträdas om huvudregeln tillämpas kan verka avskräckande på vissa enskilda att över huvud taget söka en utlyst anställning hos en myndig- Redan den möjlighet som står öppen för sökande att överklaga ett anställningsbeslut kan visserligen ha liknande effekter, men för att inte ytterligare bidra till risken kommunala myndigheter drabbas av allvarligt men på grund av svårigheter att snabbt rekrytera personal vid vakanser – inte minst inom områden där samhällsviktiga funktioner måste kunna upprätthållas på ett effektivt sätt – och för att undvika allvarliga konkurrensnackdelar på arbetsmarknaden, anser regeringen att undantag från huvudregeln måste tillåtas när det gäller ärenden som avser personalrekrytering. Regleringen bör utformas som en befogenhet att avvika från huvudregeln i dessa fall, inte en skyldighet. I andra personalärenden än ärenden om själva anställningen, t.ex. ärenden om upphörande av en anställning och disciplinära förfaranden, torde det i många fall – men inte alla – vara rimligt att laga kraft avvaktas innan myndighetens beslut verkställs. Om det finns skäl att avvika från huvudregeln i sådana fall, framstår det enligt regeringens uppfattning som lämpligt att de närmare förutsättningarna för undantag anges i en specialförfattning, jfr t.ex. 31, 33 och 36 §§ lagen om offentlig anställning. I vissa fall skulle även den föreslagna undantagsbestäm- melsen om omedelbar verkställbarhet när ett väsentligt allmänt intresse kräver det kunna vara tillämplig. Regeringen föreslår alltså att ett anställningsbeslut ska kunna verk- ställas då anställningen enligt beslutet ska påbörjas även om beslutet har överklagats. Detta innebär konkret att den ordning som redan gäller behålls. I förhållande till lagrådsremissen föreslår regeringen en mindre justering av lagtexten för att undantagsbestäm- melsens räckvidd ska bli tydligt avgränsad mot andra beslut som rör anställningen än just beslut om att anställa någon och för att de undantag i lagen som tar sikte på anställningsbeslut ska få en enhetlig utformning (jfr avsnitten 12.3.4 och 13.4.3 i fråga om motsvarande undantag när det gäller kommunikation och motivering av beslut). Några remissinstanser framhåller den praktiska tillämpning som har brett stöd i doktrinen och som innebär att beslut som inte går någon enskild part emot ska gälla . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att det i lagen därför bör föreskrivas att beslut får verk- ställas om det inte går någon enskild part emot. Regeringen kan konstatera att det knappast råder någon tvekan om att beslut som inte går någon – varken en part eller någon annan intressent som har rätt att överklaga – emot bör kunna verkställas . Om ett beslut som innebär att en sökande får framgång med sin framställning däremot drabbar en motpart eller påverkar någon annans ställning på sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga beslutet, är den grundläggande förutsättningen – att beslutet inte gått någon emot – inte uppfylld. Enligt gällande ordning torde överklagandetidens utgång i sådana fall normalt behöva inväntas innan beslutet verkställs. I fråga om överklagbarhet föreslår regeringen att ett beslut ska få över- klagas om det kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt (avsnitt 15.2.2). Vidare föreslås att ett beslut får överklagas av den 2016/17:180 enskilde som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot (avsnitt 15.3.2). Ett beslut som innebär att en person som ansöker om en ekonomisk eller annan förmån får full framgång med sin ansökan, utan att beslutet negativt påverkar någon annan intressent som har rätt att överklaga, bör med en sådan reglering kunna genomföras . För sådana fall finns därför inte något uppenbart behov av en särreglering om verkställbarhet i den nya lagen. Om den enskilde i motsvarande fall endast fått delvis framgång med sin framställning, finns inte heller regel- mässigt några bärande skäl att avvakta med verkställigheten i den del ansökan bifallits, t.ex. genom utbetalning av ett studiestöd eller för- sörjningsstöd. Det kan vara motiverat för att skydda ett viktigt eko- nomiskt intresse hos den enskilde, i vart fall så länge det inte finns några motstående intressen som talar mot att beslutet verkställs . Regeringen ser mot den bakgrunden inte något behov av komplettering av de föreslagna undantagen från huvudregeln för att en förvaltnings- myndighets otvetydigt gynnande beslut ska kunna verkställas omedel- bart.