prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — är bundet av EU:s gemensamma flyktingpolitik. Allt detta medförde att regeringen fattade beslut i syfte att motverka för stora flyktingströmmar till Sverige.368 Att teckna en fullödig bild av detta komplexa område har inte varit möjligt inom ramen för granskning. Istället beskriver vi tre exempel på hur regeringen, dels före och dels under och efter själva flyktingvågen 1992, aktivt fattade diskretionära beslut för att begränsa flyktingströmmarna till . Exemplen är det s.k. Luciabeslutet och två beslut om visumtvång 1992 och 1993. 366För en jämförelse mellan tolv länders dåtida invandrings- och asylpolitik, se SOU 1993:113, Invandring och asyl i teori och praktik – en jämförelse mellan tolv länders politik. 367Under tiden närmast kring flyktingvågen 1992, regerade tre regeringar – en s-ledd under , en borgerlig samlingsregering under där innehade invandrarministären, samt åter en s-ledd under . Regeringen rev exempelvis upp Luciabeslutet som fattats av regeringen . 368Appelqvist, och , , 1998. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G I spåret av murens fall började en utsatt minoritet i , bulgarienturkar369, att fly. De flesta flydde till som svarade med att införa visumtvång. Många sökte sig också till . Regeringen ville hejda invandringen då den bedömde att de flesta i denna grupp inte hade flyktingskäl. Först infördes, , visumtvång för bulgariska medborgare.370 Detta visade sig dock snart vara verkningslöst.371 utnyttjade regeringen därför möjligheten i utlänningslagen att begränsa asylrätten (se avsnittet Asylskäl). Regeringen fattade det s.k. Luciabeslutet som innebar att hela flyktingpolitik i ett slag gick från relativt generös till att i stort sett endast följa FN:s minimikrav. Alla asylsökande utom de som uppfyllde restriktiva flyktingdefinition skulle få avslag och utvisas. Beslutet skulle dessutom även gälla för asylsökande som redan befann sig i . Flyktingströmmen avtog men den inhemska kritiken mot beslutet var stark. Visumtvång för olika grupper från Luciabeslutet revs upp av den borgerliga regeringen som tillträdde . När flyktingströmmen från dåvarande tilltog allt mer , såg regeringen sig dock tvungen att införa visumtvång för jugoslaviska medborgare. Detta trädde i kraft och då avtog flyktingströmmen. Un- der ökade antalet asylsökande återigen, den här gången främst från Bosnien, och hade dittills 42 000 bosnier sökt asyl i . Detta medförde att regeringen fattade ett nytt beslut om visumtvång även för bosniska medborgare. Utöver dessa exempel då regeringen fattat beslut i syfte att minska flyktingströmmarna till , finns ett antal exempel på hur den styrde invandringen också i motsatt riktning. Verkställighetsstopp och amnestier innebar att väldigt många fick stanna av humanitära skäl. 372 Av beviljade uppehållstillstånd togs med hänvisning till humanitära skäl och för flyktingarna från blev motsvarande andel betydligt större.373 369En turkisk minoritet i som enligt var utsatt på olika sätt, men inte förföljd (intervju ). Se också , Luciabeslutet – när flyktingkris blev krutdurk, . 370Se t.ex. protokoll 1989/90:34. 371Detta på grund av att DDR, via vilket flyktingarna kom till , inte upprätthöll visumkravet. 372Övriga orsaker till beviljade uppehållstillstånd efter andel av samtliga: krigsvägrare , de facto flyktingar samt kvotflyktingar och flyktingar enligt (, och , , 1999, Ingenmansland? Svensk immigrationspolitik i utrikespolitisk belysning, , s. 126. 112 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tog en aktiv roll i att formulera flyktingpolitiken Enligt Appelqvist och Tollefsen Altamirano (1998) var under 1990- talets början aktivt, och ofta initiativtagare, i olika konkreta flyktingpolitiska frågor.374 Ett exempel på detta återfinns i en skrivelse från verket till regeringen där verket pläderar för de ovan nämnda visumtvången. I skrivelsen anför att det faktum att anslutit sig till FN:s sanktioner mot borde innebära att det viseringsfrihetsavtal som fanns med skulle upphävas och därmed skulle visumtvång för personer från och införas. Vidare ansåg verket att eftersom erkänt staten , skulle det, enligt utlänningslagen, krävas visum också för medborgare bosatta där. Sammantaget skulle detta enligt ”ge en bättre utrikespolitisk balans”.375 Appelqvist och Tollefsen Altamirano ger flera exempel på hur verket var aktivt i flyktingpolitikens utformande. Ett sådant exempel var det tidigare nämnda förslaget om ett nytt flyktingpolitiskt instrument, tillfälligt skydd för hjälpbehövande, som verket presenterade i en promemoria . Förslaget avvisades först av regeringen, men infördes slutligen . Enligt Appelqvist och Altamirano var verkets initiativ ofta restriktivt inriktade och baserade på olika förvaltningsmässiga problem som uppstått.376 Författarna drog slutsatsen att ”det förvaltningsmässiga inflytandet på den flyktingpolitiska utvecklingen är starkt” i där den idealtypiska modellen för politiskt beslutsfattande snarare är att politikerna utformar och beslutar om och myndigheterna genomför politiken. Bilden av verket som en aktiv partner i politikutformningen bekräftas av verkets dåvarande generaldirektör.377 Sammanfattningsvis kan man säga att flyktingpolitiken under det tidiga hade en betydligt mer politisk dimension. Regeringen hade, även i normalläget, en tydlig rådighet över vem som fick komma in i och vem som fick stanna via sin roll i asylprocessen (praxis och överklagandeinstans) och via ändringar i nationell lagstiftning. Vidare var också mer aktivt än vad är när det gällde att på olika sätt begränsa flyktinginvandringen till hanterbara nivåer. Vid den tid flyktingvågen från inträffade var både lagstiftningen och förvaltningsorganisationen för mottagande och asylprövning under uppbygg- 374Appelqvist, och , , 1998, s. 133 ff. 375Statens invandrarverk (1992), skrivelse till regeringen , dnr 119-92-3928. 376Appelqvist, och , , 1998, s. 141. 377Intervju med dåvarande generaldirektör, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G nad och utveckling. Ett antal statliga utredningar av dessa nya system och av flyktingpolitiken genomfördes där utvecklingsbehov och effektiviseringspotential identifierades.378 Bland annat på grund av en diskussion i media om kostnaderna för flyktingmottagandet föreslog den dåvarande generaldirektören invandrarministern att låta utreda flyktingmottagning.379 1993 fick därför regeringens uppdrag att granska verkets förläggningsverksamhet (F 1993:5) och året därpå följde en granskning av hanteringen av asylärenden (RRV 1994:20). Liksom de offentliga utredningarna kom även dessa båda att anlägga systemperspektiv och därmed omfatta längre tidsperioder och större materia än verkets hantering av den akuta situationen. lämnade en rad rekommendationer om möjliga effektiviseringar i dessa granskningar. Mot bakgrund av dessa utredningar och granskningar vore det fel att säga att det inte drogs några lärdomar, även om just hanteringen av den unika situationen aldrig blev föremål för utredning. Anledningen till att den inte utreddes separat skulle kunna vara att den allmänna uppfattningen var att man ändå i stort sett klarat av den och att det var mer angeläget att justera systemen. Det är naturligtvis inte möjligt att så här långt i efterhand uttala sig om huruvida det som utreddes borde ha gjorts på ett annat sätt eller med ett annat fokus. menar dock att följande slutsatser kan vara av intresse. Totalt sett verkar både och regeringen före flyktingvågen ha varit väl medvetna om risken för olika slags flyktingströmmar, till följd av det världspolitiska läget. Det är också värt att notera att angav som utgångspunkt att det finns ett kapacitetstak för asylsystemet utöver vilket något annat, extraordinärt, måste ersätta ordinarie system. Verket var aktivt i att lämna förslag på utformningen av detta. Utifrån den dokumentation som tagit del av förefaller det också som att verket uppmärksammade regeringen på risken för en flyktingvåg i relativt god tid; dels i förhållande till kapacitetstaket, dels i förhållande till när flyktingvågen sedan inträffade. 378Utöver de som tidigare nämnts; asylprövningskommittén, flykting- och immigrationsutredningen, utredning om översyn av vissa delar av utlänningslagstiftningen m.m., utvisningsutredningen, praxisutredningen, utredningen om verkställighet av beslut om avvisning och utvisning, flyktingpolitiska kommittén och invandrarpolitiska kommittén. 379Intervju med dåvarande generaldirektör, . En debatt hade förts i media där framförallt verkets kostnader för flyktingförläggningar hade ifrågasatts. 114 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Asylprocessen och långa väntetider Under det tidiga bidrog ansvarsförhållandena mellan de offentliga aktörerna i asylprocessen till att de asylsökande fick vänta på beslut. Långa väntetider var ett centralt problem, både av mänskliga skäl och av kostnadsskäl. Detta föranledde som tidigare nämnts många av de offentliga utredningarna på mottagnings- och asylprövningsområdet. Även RRV lämnade olika slags rekommendationer för att få ner väntetiderna, både när det gäller ansvarsfördelningen mellan inblandade myndigheter och andra effektiviseringsmöjligheter. Hantering av den akuta situationen har som tidigare anförts inte funnit några dokumenterade utvärderingar av hur den akuta situationen hanterades. I våra intervjuer med dåvarande ledning anges relativt allmänna framgångsfaktorer (såsom jämn arbetsfördelning och decentraliserad organisation) respektive faktorer som man inte kan råda över (koncentrationen av inreseorter, liten ”transittrafik” respektive större möjligheter till direktupphandling). Därmed finns kanske inte så många lärdomar att ta tillvara för framtida behov. I granskningen har det framkommit att och regeringen erbjudits ett seminarium med de som var ansvariga för den akuta hanteringen under 1992.380 Trots vad som anförs ovan torde en sådan kunskapsöverföring vara värdefull och dessutom inte särskilt tidskrävande. Förslaget bemöttes dock inte med något intresse från . In- vandrarverkets generaldirektör 1988–1992 träffade en statssekreterare i för en genomgång av erfarenheterna från 1992.381 har givit exempel på hur regeringen använde ändringar i flyktingpolitikens regler som ”nödbroms” före, under och efter själva flyktingvågen 1992. Det är också intressant hur pass ledande roll tog i att föreslå dessa begränsningar. Det kan konstateras att möjligheterna för liknande, nationella beslut är mycket mer begränsade i och med EU:s gemensamma flyktingpolitik. 380Intervju med dåvarande generaldirektör, . R I K S R E V I S I O N E N Flyktingsituationen saknar motsvarighet . kom drygt 160 000 asylsökande till varav nästan 80 000 . 35 000 var ensamkommande barn. Det svenska samhället utsattes till följd av detta för stora påfrestningar. och övriga myndigheter gjorde stora insatser, liksom kommuner och frivilligorganisationer. har granskat om , övriga ansvariga myndigheter och regeringen hade beredskap för en situation med många asylsökande och hur situationen hanterades. Granskningen visar att och övriga samhällsaktörer i stort sett lyckades klara att ta emot och ordna tak över huvudet för det stora antalet asylsökande. uppstod fall där grundläggande mål för samhällets beredskap som liv, hälsa och rättssäkerhet utmanades. Detta gäller särskilt ensamkommande barn. Av granskningen framgår också att samverkan mellan ansvariga myndigheter brast. Detta berodde bland annat på bristande kunskap eller oklarheter kring regelverk hos de inblandade aktörerna. Granskningen visar vidare att beredskapen var begränsad för en så komplex och utdragen situation som ﬂyktingsituationen. och andra myndigheter hade inte övat för ett så stort antal ﬂyktingar och ett sådant scenario hade heller inte tagits upp i myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser. I granskningsrapporten avrapporteras även en separat granskning av lärdomar från ﬂyktingsituationen . nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , Y , M , Baylan, Bucht, , , , Hellmark , Ygeman, A , , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , , , Regeringen beslutar skrivelse om lärdomar av flyktingsituationen - beredskap och hantering