prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — Det uppkommer därmed en osäkerhet huruvida kommentarerna till reglerna är fullständiga och rättvisande. Det är, med den metodik som tillämpas i remissen, svårt att i den granskningsuppgift som Lagrådet har ta ställning till om remissens förslag speglar syftet med och tillämpningen av reglerna enligt nuvarande lag. Helt klart är att rättstillämpningen av den föreslagna lagen skulle underlättas väsentligt om hänvisningar till förarbeten för de överförda bestämmelserna gjordes i författningskommentarerna till bestämmelserna (jfr Lagrådets yttrande Nya möjligheter till operativt polissamarbete med andra stater). Exempel på sådana hänvisningar som skulle underlätta kommande rättstillämpning finns i författningskommentaren till 4 kap. 2 §. 1 kap. 2 § I nuvarande kommunallag hänvisas till andra författningar på olika sätt, bl.a. ”i denna lag eller i särskilda föreskrifter” (1 kap. 1 § KL), ”lag eller annan författning” (3 kap. 5 § KL), ”någon annan författning” (3 kap. 22 § KL). I remissen anges att hänvisningar av denna typ i den nya lagen som huvudregel ska ersättas med begreppet ”lag eller annan författning” Prop. 2016/17:171 (se s. 279). De lagrum i övrigt som berörs är 1 kap. 3 §, 2 kap. 5 och 9 Bilaga 10 §§, 3 kap. 4 §, 5 kap. 1 (där pluralformen används), 2, 4, 56 och 58 §§, 6 kap. 1, 2, 5, 6, 15 och 38 §§, 7 kap. 20 §, 8 kap. 5, 11, 14 och 19 §§, 9 kap. 2, 22 och 38 §§, 10 kap. 1 § samt 13 kap. 3 och 8 §§. Det ska dock uppmärksammas att regeringsformen inte använder termen författning utan termen föreskrifter. Föreskrifter innefattar lagar, som beslutas av , förordningar, som beslutas av regeringen, och övriga föreskrifter, som beslutas av andra myndigheter än regeringen eller kommuner efter delegation (se 8 kap. 1 § RF). Begreppet författning används alltså inte i regeringsformen. Däremot definieras begreppet i 1 § andra stycket lagen (1976:633) om kungörande av lagar och andra författningar. Där anges att författning är lagar, förordningar och andra rättsregler som i 8 kap. regeringsformen betecknas som föreskrifter. I remissens förslag berörs sådana föreskrifter som kommunen kan meddela efter delegation enligt regeringsformen. Detta sker i 1 kap. 4 §, 5 kap. 3 § och 8 kap. 14 §. För interna instruktioner, som kommunen kan meddela enligt kommunallagen, används termen ”reglementen” när fullmäktige reglerar verksamheten i nämnder och för revisorer, ”arbetsordning” när det gäller det egna organets instruktioner och ”riktlinjer” eller ”program” för övriga instruktioner (se s. 277). Lagrådet anser att strävandena efter att finna en enhetlig och genomgående terminologi i lagen är lovvärda. Emellertid används i lagen två olika uttryckssätt som synes träffa samma typ av föreskrifter. Exempel på det sagda är 1 kap. 2 §, där uttrycket ”lag eller annan författning” avses inkludera lagar, förordningar och kommunala eller andra föreskrifter, medan i 1 kap. 4 § referens endast görs till begreppet ”föreskrifter”, eftersom här endast avses kommunala föreskrifter. De ovan nämnda interna instruktionerna, som regleras på olika håll i lagen, torde här överhuvudtaget inte åsyftas. Enligt Lagrådets mening bör i det fortsatta arbetet den terminologiska frågan övervägas och belysas ytterligare. 1 kap. 3 § För förståelsen av fullmäktiges roll, bl.a. vad gäller rösträtten (se 1 kap. 7 §) är det av vikt att fullmäktige introduceras på ett tidigt stadium i lagen. Lagrådet föreslår därför att ordet ”fullmäktige” inom parentes förs in i 3 § första stycket efter orden ”valda församlingar”. 1 kap. 4 § I inledningskapitlet regleras frågor bl.a. om att kommuner och landsting sköter kommunala angelägenheter på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund. Med hänsyn härtill anser Lagrådet att 4 § om beskattnings- och föreskriftsrätten bör flyttas till efter 2 §, eftersom dessa båda bestämmelser rör grundläggande kommunala principer. För att få en enhetligare benämning av kommuner och landsting föreslår Lagrådet att de anges i obestämd form, vilket är det vanligaste i remissen. 1 kap. 10 § I bestämmelsen finns en innehållsförteckning för att orientera läsaren i lagen. Den kommer emellertid först i 1 kap. 10 §. Lagrådet anser att den placeringen inte är optimal. Det kan ifrågasättas om bestämmelsen alls behövs i lagen, som är av relativt begränsat omfång. Om den anses behövlig bör den placeras i en inledande bestämmelse. 1 kap. 11 § I paragrafen finns en hänvisning till bestämmelserna om indelnings- ändringar i lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting. Lagrådet anser att det bör övervägas om inte hänvisningen hänger ihop med reglerna i 1 kap. 1 § om indelning i kommuner och landsting på ett sådant sätt att den kan föras in i ett andra stycke i den nämnda paragrafen. 3 kap. 3 § Bestämmelsen föregås av rubriken ”Nämnder”. I själva bestämmelsen anges att det ska tillsättas en styrelse. För att klargöra att styrelsen också är en nämnd bör rubriken enligt Lagrådet vara ”Styrelsen och övriga nämnder”. Detta är också rubriken till 6 kap. där dessa organ regleras närmare. 3 kap. 8, 9 och 10 §§ För att få bättre överensstämmelse med ordningen för hur kommunalförbund, gemensam nämnd och revisorer presenteras längre fram i lagen (se kap. 9 och 12) borde ordningen enligt Lagrådets mening ändras så att 10 § placeras före 8 §. 3 kap. 11 § I bestämmelsen finns en upplysning om att kommuner och landsting får överlämna skötseln av kommunala angelägenheter till kommunala bolag, stiftelser och föreningar. Av bestämmelserna i 10 kap. framgår emellertid att det finns begränsningar i den möjligheten. Lagrådet anser att detta bör markeras redan i förevarande paragraf. Detta kan exempelvis ske genom att frasen ”under vissa förutsättningar” eller ”med de begränsningar som framgår av lag” förs in som en bisats mellan orden ”får” och ”överlämna”. 3 kap. 12 § Se vad som anförts under 3 kap. 11 §. 4 kap. 4 § Bestämmelsen innehåller en upplysning om bestämmelser om valbarhetshinder för vissa tjänstemän med chefsbefattningar i 7 kap. Eftersom dessa tjänstemän ännu inte introducerats i lagen är placeringen av upplysningen mindre lämplig. Enligt Lagrådets mening kan upplysningen utgå. 4 kap. 9 § Avslutningen av sista stycket har fått en oklar utformning. Enligt Lagrådets mening bör det sättas en punkt efter ordet ”tidpunkt”. Därefter kan förslagsvis följa: ”Uppdragen för de förtroendevalda enligt första stycket upphör då .” 5 kap. 3 § Här anges att fullmäktige ska anta ett program där det bl.a. ska anges hur mål, riktlinjer samt övriga föreskrifter på området ska följas upp. I fråga om uttrycket ”föreskrifter”, se vad Lagrådet anfört under 1 kap. 2 § 5 kap. 8 § Bestämmelsen avslutas med en hänvisning till vallagen där det finns regler om utseende av ersättare. Motsvarande hänvisning till vallagen saknas på andra ställen där det kunde vara motiverat med en sådan, t.ex. i 1 kap. 3 § där det sägs att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar som utses i allmänna val. Mot bakgrund av den i remissen uttalade ambitionen att minimera antalet hänvisningar (se s. 274) kan enligt Lagrådet också hänvisningen till vallagen i förevarande paragraf slopas. Rubriken till 5 kap. 11 § I bestämmelsen anges bl.a. att ordföranden och vice ordföranden i fullmäktige utgör fullmäktiges presidium. För att bättre lyfta fram presidiets roll (jfr 11 kap. 8 §) kan rubriken enligt Lagrådets mening lämpligen utformas enligt följande: ”Ordförande och vice ordförande (fullmäktiges presidium)”. 5 kap. 32 § I paragrafen regleras att fullmäktiges behandling av revisionsberättelsen i normalfallet inte behöver beredas. Det framgår att fullmäktige ska hämta in förklaringar över anmärkning som framställts i revisionsberättelsen och revisorernas uttalande om ansvarsfrihet om den inte har tillstyrkts. Vid föredragningen har upplysts att de förklaringar som avses inhämtas från dem som eventuella anmärkningar avser. Detta bör enligt Lagrådets mening tydliggöras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. 5 kap. 39 § Bestämmelsen innehåller enbart en hänvisning till lagen om kommunala folkomröstningar. Mot bakgrund av den i remissen uttalade ambitionen att minimera antalet hänvisningar (se s. 274) kan paragrafen enligt Lagrådets mening slopas i sin helhet. 5 kap. 71 § Paragrafen innehåller en upplysning om att det finns bestämmelser på ett annat ställe i lagen om hur protokoll ska tillkännages. Lagårdet anser att den upplysningsbestämmelsen kan utgå. 6 kap. 1 § För att uppmärksamma att reglerna i kapitlet gäller även för styrelsen bör enligt Lagrådet i paragrafen anges att fullmäktige ska bestämma ”styrelsens och övriga nämnders verksamhetsområden”. Ett alternativt sätt att disponera 6 kap. kan också tänkas vara att den i 7 § föreslagna inledande bestämmelsen om styrelsens uppgifter placeras som 1 § i kapitlet. Rubriken till 6 kap. 21 § I bestämmelsen anges bl.a. att ordföranden och vice ordföranden i nämnderna utgör en nämnds presidium. För att bättre lyfta fram presidiet kan rubriken enligt Lagrådets mening lämpligen utformas enligt följande: ”Ordförande och vice ordförande (nämndens presidium)”. 6 kap. 37 § Första meningen avslutas med att nämndens delegationsmöjlighet inte gäller i fall som avses i 38 §. Hänvisningen till undantagen i den följande paragrafen är enligt Lagrådets mening överflödig och kan strykas. Upplysningen i andra meningen om nämndens möjlighet att också delegera beslutanderätt till anställda är enligt Lagrådets mening inte 6 kap. 40 § I förslaget har delegationsbestämmelserna delats upp på delegation till presidiet, utskott, ledamöter och ersättare respektive delegation till De olika delegationsvägarna behandlas i olika kapitel. behandlas hur sådana beslut ska anmälas till nämnden samlat i 6 kap. Lagrådet anser att uppdelningen bör göras mer konsekvent och därför bör reglerna om anmälan av anställdas delegationsbeslut strykas från den här behandlade paragrafen, se vidare 7 kap. 8 §. 7 kap. 2 § I paragrafen anges att en instruktion ska fastställas för direktören. allmänna motiveringen framgår att instruktioner är en övergripande term för reglemente, arbetsordning och riktlinjer (se s. 277 och vidare vad Lagrådet anfört under 1 kap. 2 § ovan). Vid föredragningen har upplysts att beteckningen ”instruktion” i just detta sammanhang används för en reglering som avser en enskild befattningshavare, direktören, och att detta uttryckssätt redan förekommer inom kommunsektorn. Enligt Lagrådets mening bör den valda terminologin övervägas 7 kap. 8 § Bestämmelsen innehåller en hänvisning till bestämmelserna om anställdas skyldighet att anmäla beslut som fattats med stöd av Denna regel bör i stället formuleras självständigt också för de anställdas beslut på motsvarande sätt som gäller för andra beslut som fattats med stöd av delegation (jfr 6 kap. 40 §). Lagrådet föreslår att en sådan regel utformas på följande sätt. 8 § Nämnden ska besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 5 och 6 §§ ska anmälas till den. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas enligt bestämmelserna i 13 kap. Om förslaget följs bör rubriken ”Anmälan av beslut” införas före 7 kap. 10, 15 och 16 §§ Bestämmelsen i 10 § inleder avsnittet om personalföreträdare. Detta sker genom en regel om närvarorätt. Först i 15 och 16 §§ förklaras närmare vad som avses med personalföreträdare. För att tydliggöra vilka som omfattas av reglerna om personalföre-trädare bör enligt Lagrådet bestämmelserna i 15 och 16 §§ flyttas så att de kommer före 10 §. Om denna omflyttning sker så medför det att inledningarna på 10 och 15 §§ bör byta plats. En sådan omflyttning får följder också för 9 kap. 29 §. 7 kap. 17 § Bestämmelsen innehåller regler om jäv för personalföreträdare. För att få bättre överensstämmelse med de jävsregler som gäller för anställda bör första stycket formuleras efter mönster av 4 § enligt följande. 17 § I fråga om jäv för personalföreträdare ska bestämmelserna i 6 kap. 28–32 §§ tillämpas. 7 kap. 24 § Bestämmelsen innehåller hänvisningar till vissa bestämmelser som ska tillämpas på partssammansatta organ. För att få bättre enhetlighet i hänvisningarna i lagen bör punkten 3 formuleras efter mönster av 6 kap. 35 § enligt följande. 5 kap. 66–68 och 70 §§ och 8 kap. 13 § om hur protokollet ska föras, protokollets innehåll, justering av protokollet och hur justeringen ska tillkännages. 8 kap. 4 § Bestämmelsen innehåller en hänvisning till 7 kap. 7 §. Lagrådet ifrågasätter om paragrafen är nödvändig, med tanke på den uttalade ambitionen att minimera antalet hänvisningar. 9 kap. 1 och 6 §§ I 1 § sägs att kommunalförbund bildas genom att förbundsmedlemmarna antar en förbundsordning. I 6 § anges att det för ett kommunalförbund ska finnas en förbundsordning som ska antas av förbundsmedlemmarnas fullmäktige. Av 3 kap. 10 § framgår att det är kommuner och landsting som får överlämna uppgifter till kommunalförbund. Fullmäktige är det organ som företräder kommuner och landsting. Mot den angivna bakgrunden framstår det som om 1 och 6 §§ reglerar Detta är enligt Lagrådets mening olämpligt. redundans kan undvikas genom att 1 § första meningen ges förslagsvis 1 § Ett kommunalförbund enligt 3 kap. 10 § bildas genom att förbundsmedlemmarnas fullmäktige antar en förbundsordning. Om detta förslag följs kan 6 § utgå. 9 kap. 37 § I paragrafen finns en hänvisning till viss angiven lagstiftning som innehåller bestämmelser om gemensam nämnd. Rubriken före paragrafen anger också att det är fråga om gemensam nämnd inom vård- och omsorgsområdet. Lagrådet anser mot den bakgrunden att rubriken före paragrafen inte ska vara fetmarkerad utan kursiverad för att markera att den tillhör avsnittet om gemensam nämnd i 9 kap. 9 kap. 38 § I bestämmelsen finns hänvisningar till två andra lagar i vilka det finns regler om särskilda former av samverkan. Emellertid är hänvisningen inte fullständig. Som framgår av bestämmelsen finns det ytterligare lagar som innehåller sådana regler, bl.a. på livsmedelsområdet. Lagrådet anser att det finns risk att denna typ av hänvisning blir missvisande (se remissen s. 274). Bestämmelsen bör därför utgå i sin helhet. Rubriker till 10 kap. 2–5 §§ 2–5 §§ omfattar ett avsnitt som handlar om kommunala bolag. Dessa förekommer i olika former. För att ge en bättre överblick över de former som behandlas i lagen kan det med fördel sättas in underrubriker. Rubrikerna kan förslagsvis ha följande utformning. 2 § Definitioner, 3 § Överlämnande till helägda bolag, Överlämnande till delägda bolag och 5 § Lekmannarevisorer. 10 kap. 1 § Paragrafen innehåller regler om överlämnande av skötseln av kommunala angelägenheter till privaträttsliga subjekt. till en början att sådant överlämnande får ske. I andra stycket följer inledningsvis ett närmast självklart undantag. Om det är särskilt föreskrivet att angelägenheten ska handläggas av en nämnd, så kan överlämnande inte ske. Detta följer emellertid redan kommunallagen får anses vara en allmän lag för verksamhet. Speciallag tar därför över reglerna i kommunallagen. I en kommunallag som ska tillämpas av kommunala förtroendevalda och tjänstemän kan det vara befogat att ändå ha med denna upplysning i lagtexten. Dessutom har enligt Lagrådet förbudet mot överlämnande av skötsel av en angelägenhet som innefattar myndighetsutövning fått en alltför undanskymd plats i bestämmelsen. För att på ett klarare sätt ange i vilka situationer överlämnande är möjligt bör bestämmelsen enligt Lagrådets mening formuleras enligt följande. 1 § Fullmäktige i kommuner eller landsting får, om det inte i lag eller annan författning anges att angelägenheten ska bedrivas av en nämnd, besluta att lämna över skötseln av en angelägenhet till en juridisk person eller en enskild individ. Om skötseln av angelägenheten innefattar myndighetsutövning, får den lämnas över endast om det finns stöd för det i lag. 11 kap. 7 § Paragrafen, som berör fullmäktiges möjlighet att inte anvisa medel till en nämnd, kan utformas på ett enklare sätt. Lagrådet anser att den lämpligen kan utformas enligt följande. 7 § Fullmäktige får besluta att inte anvisa några medel till en nämnd. 11 kap. 21 § I bestämmelsen behandlas årsredovisningen. Den ska godkännas innan fullmäktige fattar beslut i frågan om ansvarsfrihet. Lagrådet anser att den kan förenklas, förslagsvis enligt följande. 21 § Årsredovisningen ska godkännas av fullmäktige. Det ska ske innan fullmäktige beslutar om ansvarsfrihet enligt 5 kap. 24 §. 12 kap. 11 § Bestämmelsen innehåller i andra stycket hänvisningar till viss bestämmelse om protokollföring som ska tillämpas på revisorernas protokoll. För att få bättre enhetlighet i hänvisningarna i lagen bör andra stycket, liksom 7 kap. 24 §, enligt Lagrådet formuleras efter mönster av 6 kap. 35 § enligt följande. Bestämmelserna i 5 kap. 66–68 och 70 §§ och 8 kap. 13 § om hur protokollet ska föras, protokollets innehåll, justering av protokollet och hur justeringen ska tillkännages, ska tillämpas också på revisorernas protokoll. 12 kap. 18 § I bestämmelsen ges fullmäktige möjlighet att anta ett särskilt reglemente för revisionen. Några särskilda reglementen finns dock inte enligt vad som framgår av remissen varför Lagrådet föreslår att ordet ”särskilt” ska utgå. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , Y , M , Baylan, Bucht, , , , Hellmark , Ygeman, A , , , Bah Kuhnke, Shekarabi, , , , , , Regeringen beslutar proposition 2016/17:171 En ny kommunallag