prop · H403162 · 2017-04-05 00:00:00 — Genom att det är möjligt att i vissa fall offentliggöra besluten i anonymiserad form, innehåller MiFID II skyddsmekanismer för att tillgodose skyddet för personuppgifter. Om det ändå anses föreligga skäl för att offentliggöra personuppgifter ställs krav på att uppgifterna inte behålls på myndighetens webbplats än vad som är förenligt med gällande regler för uppgiftsskydd (artiklarna 71.3 och 78). Beträffande skydd för personuppgifter, se vidare avsnitt 13.4.8. Regeringen konstaterade vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäck- ningsdirektivet att reglerna om skyldigheten att offentliggöra beslut om sanktioner och administrativa åtgärder borde genomföras i föreskrifter på förordningsnivå (se prop. 2013/14:228 s. 233 f. och prop. 2014/15:57 s. 43 och 49 f. och 3 § 6 förordningen [2014:993] om särskild tillsyn och kapitalbuffertar). Detsamma bör enligt regeringens uppfattning gälla för genomförandet av motsvarande regler i MiFID II. Regeringens bedömning: Undantagsregeln i MiFID II om en straff- rättslig reglering i stället för administrativa sanktioner är, för svenskt vidkommande, inte aktuell att tillämpa. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstater som redan infört en straffrättslig reglering för överträdelser som anges i MiFID II och MiFIR behöver inte införa en reglering med administrativa sanktioner för samma överträdelse (artikel 70.1 andra stycket i MiFID II). Gällande svensk rätt innehåller inte någon straffrättslig reglering som kan betraktas som alternativ till det administrativa sanktionssystem som medlemsstaterna annars ska införa enligt direktivet. Regeringen anser därför att det för del inte är aktuellt att tillämpa undantaget. I avsnitt 14.5 behandlas vissa frågor med avseende på förfarandet vid ingripanden. Förfarandet vid beslut om sanktioner och åtgärder, bl.a. när det gäller de nya möjligheterna till ingripanden mot fysiska personer för ett företags överträdelse, behandlas i avsnitt 14.5.2. I avsnitt 14.5.3 be- handlas frågor om hanteringen av felaktiga sanktionsförelägganden. I av- snitt 14.5.4 tas upp frågan om det bör införas en möjlighet till gemensam handläggning av ärenden om ingripande och ärenden om återkallelse av tillstånd på ett företags egen begäran. 14.5.2Förfarandet vid beslut om sanktioner och åtgärder Regeringens förslag: ska genom sanktionsföre- läggande pröva frågor om ingripande mot en fysisk person som ingår i ett svenskt värdepappersinstituts eller en börs styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem. Detsamma ska gälla i fråga om ingripande mot den som är ansvarig för verksamheten i en filial från vilken ett företag som hör hemma utanför EES och som driver värdepappersrörelse i . ska få besluta om ingripande mot den som över- trätt en positionslimit. Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen för beslut om administrativa sanktioner och åtgärder bör i övrigt behållas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering- ens förslag och bedömning. Remissinstanserna Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. , , och anser att prövning av sanktioner mot fysiska personer bör ske i allmän domstol. Finans- bolagens förening anser vidare att prövningen av sanktioner mot fysiska personer bör ske inom ramen för den ordning som gäller för brottmål. och anser vidare att på sin webbplats bör redogöra för sanktionsprocessen med avseende på en fysisk person med utgångspunkt från vad denne behöver känna till om förfarandet och möjligheterna att tillvarata sin rätt. Första–Fjärde AP-fonderna hänvisar till sitt remissvar avseende betänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmark- naden (SOU 2014:70) där de AP-fonderna anger att de anser att det bör utredas närmare om inte allmän domstol vore en bättre lämpad instans att pröva sanktioner mot fysiska personer. AP-fonderna ser även ett ökat behov av att utreda frågan om det behövs ett särskilt överprövningsorgan för finansmarknaden. FAR hänvisar till att man tidigare framfört vikten av att låta sanktionsfunktion övertas av en särskild sanktionsnämnd, skild från övrig verksamhet. 2016/17:162 instämmer i bedömningen att, om utvecklingen med att Finansinspek- tionen får ett allt större tillsynsområde och därmed fler sanktionsmöjlig- heter fortgår, kan det finnas skäl att återigen överväga frågan om att in- rätta en sanktionsnämnd på finansmarknadsområdet eller ett särskilt organ inom eller utom inspektionen. Enligt kammarrätten bör det också beaktas att sanktionsavgifterna numera kan uppgå till mycket höga belopp. Förvaltningsrätten i anser att ett sanktionsförelägg- ande alltid ska godkännas inom . Skälen för regeringens förslag och bedömning I MiFID II finns regler om hur den behöriga myndigheten ska utöva sina tillsynsbefogenheter, inklusive bl.a. att besluta om administrativa sank- tioner och åtgärder (artikel 72.1). Befogenheterna ska enligt direktivet utövas direkt, i samarbete med andra myndigheter, på eget ansvar genom delegering i vissa fall eller genom ansökan hos behöriga rättsliga myn- digheter. Reglerna motsvarar de som gäller för de behöriga myndighet- ernas befogenheter i fråga om administrativa sanktioner och åtgärder enligt bl.a. MiFID I och kapitaltäckningsdirektivet (artikel 50.1 respek- tive 64.2). Som framgår nedan är det, förutom när det gäller ingripande mot en fysisk person för ett företags överträdelse, som fattar beslut om administrativa sanktioner och åtgärder. Vid ingripande mot en fysisk person för ett företags överträdelse gäller i stället en modell enligt vilken utfärdar ett sanktionsföreläggande. MiFID II innebär enligt regeringens uppfattning inget hinder mot att behålla de modeller för ingripande som gäller enligt lagen om värdepappers- marknaden. Kammarrätten i , Första–Fjärde AP-fonderna och FAR framför synpunkter som rör inrättande av en särskild sanktionsnämnd eller ett särskilt överprövningsorgan för finansmarknaden. Som utred- ningen redovisar har det även tidigare förts fram synpunkter på att som tillsynsmyndighet även prövar överträdelse- ärenden. Regeringen konstaterar att detta emellertid inte är några frågor som bör hanteras i det förevarande lagstiftningsärendet. Förfarandet vid beslut om sanktioner och åtgärder för företag med tillstånd enligt lagen om värdepappersmarknaden När det gäller administrativa sanktioner eller åtgärder enligt lagen om värdepappersmarknaden för , börser, svenska clearingorganisationer och utländska företag är det, som framgår av avsnitt 14.3.2, som fattar beslut som första instans (se bl.a. 25 kap. 1 §). I avsnitt 14.3.3 föreslås att detsamma ska gälla även för ingripanden mot svenska leverantörer av datarapporterings- tjänster. Den nuvarande ordningen, där fattar beslut om in- gripande, gäller bl.a. för beslut om sanktionsavgifter (25 kap. 8 §). I samband med genomförandet i svensk rätt av kapitaltäcknings- direktivet, påpekade att de föreslagna bestämmelserna kan medföra att sanktionsavgiften kan uppgå till mycket stora belopp (se prop. 2013/14:228 Del 2 s. 636 f.). Det kunde enligt Lagrådet ifrågasättas om det inte av rättssäkerhetsskäl borde vara en uppgift för domstol att pröva sanktionsavgiften. Lagrådet förordade därför en ordning av samma slag som gäller i fråga om konkurrensskadeavgift. Regeringen fann dock inte skäl att frångå den nuvarande ordningen, som innebär att Finansinspek- tionen fattar beslut om sanktioner och sanktionsavgifter som kan över- klagas till allmän förvaltningsdomstol (se samma prop. s. 236 f.). I samband med genomförandet av motsvarande regler i öppenhets- direktivet angav Lagrådet att de skäl som anförts i tidigare lagstiftnings- ärende för att införa ett system med sanktionsföreläggande beträffande fysiska personer har giltighet även för juridiska personer (se prop. 2015/16:26 s. 349). Lagrådet förordade att det systemet utvidgas och görs generellt tillämpligt. Regeringen gjorde emellertid inte någon annan bedömning än den som gjordes i samband med genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet (samma prop. s. 115). Regeringen gör i detta lagstiftningsärende inte någon annan bedömning än den som gjorts i tidigare lagstiftningsärenden. Regeringen anser därför att den nuvarande ordningen inte bör ändras. Förfarandet vid beslut om sanktioner och åtgärder mot den driver tillståndspliktig verksamhet utan att vara berättigad till det, den som överträder en positionslimit samt vissa ägare fattar även beslut om administrativa sanktioner eller åtgärder enligt lagen om värdepappersmarknaden för en fysisk eller juridisk person som utan att vara berättigad till det driver tillståndspliktig verksamhet, använder beteckningen börs utan att ha tillstånd att driva en reglerad marknad eller åsidosätter tillstånds- eller underrättelseskyldighet avseende förvärv eller avyttringar av ett kvalificerat innehav i ett värde- pappersbolag, en börs eller en clearingorganisation (25 kap. 17 § och 24 kap. 7–8 a §§). Denna ordning innefattar även beslut om sank- tionsavgifter. I avsnitt 14.3.5 föreslås att detsamma ska gälla för de utökade möjligheterna till sanktionsavgifter i vissa av de nämnda situa- tionerna. Regeringen har vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäcknings- direktivet bedömt att den nuvarande ordningen bör behållas för ingrip- ande mot den som driver verksamhet utan tillstånd och mot ägare som underlåter att anmäla förvärv eller avyttring av ett kvalificerat innehav i ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller en svensk clearingorgani- sation (se prop. 2014/15:57 s. 59). Som redovisas ovan har regeringen i tidigare lagstiftningsärenden inte ansett att nivån på de sanktionsavgifter som kan beslutas motiverar att ändra en ordning där har befogenhet att fatta beslut om sanktioner. I avsnitt 14.3.5 föreslås att ingripande genom föreläggande och sank- tionsavgift ska få göras även mot den som överträtt en positionslimit. I likhet med t.ex. det som gäller ingripande mot verksamhet utan till- stånd, kommer det i så fall att göras en prövning endast av objektiva rek- visit som får anses relativt enkel att göra. Enligt regeringens uppfattning bör även i dessa fall få fatta beslut om ingripande. En sådan ordning stämmer också överens med det som gäller för ingripan- 2016/17:162 den för överträdelser av flaggningsregler enligt lagen om handel med finansiella instrument, som även de omfattar fysiska personer (se prop. 2015/16:26 s. 115 f.). Förfarandet vid sanktioner och åtgärder mot fysiska personer för ett företags överträdelse Frågan om ingripande mot den som ingår i ett värdepappersbolags styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, för bolagets överträdelse tas enligt lagen om värdepappersmark- naden upp av genom sanktionsföreläggande (25 kap. 10 a §). Ett sådant föreläggande innebär att den fysiska personen före- läggs att godkänna ett ingripande som är bestämt till tid eller belopp. När föreläggandet har godkänts, gäller det som ett dom- stolsavgörande som fått laga kraft. Görs godkännandet som anges i föreläggandet är det utan verkan. Ett sanktionsföreläggande ska innehålla uppgift om den fysiska person som föreläggandet avser, över- trädelsen och de omständigheter som behövs för att känneteckna den, de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen och den sanktion som föreläggs personen (25 kap. 10 b §). Vidare ska föreläggandet innehålla en upplysning om att ansökan kan komma att ges in till domstol, om föreläggandet inte godkänns inom den tid som anger. Om sanktionsföreläggandet inte godkänns inom angiven tid, får Finans- inspektionen ansöka hos domstol om att sanktion ska beslutas. Ansökan görs hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot värdepappersbolaget för samma överträdelse, vilket är Förvaltningsrätten i (25 kap. 10 c §). Den beskrivna ordningen för ingripande mot fysiska personer för över- trädelser som ett företag har gjort sig skyldigt till infördes i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finansieringsrörelse (se 15 kap.) vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2014/15:57 s. 55–63). Regeringen ansåg bl.a. att det genom för- farandet med sanktionsföreläggande går att kombinera fördelarna med att kunna använda domstolarnas process för bevisföring med det snabbare förfarande som ett beslut av innebär. I senare lagstift- ningsärenden, bl.a. de som rör öppenhetsdirektivet och förordningen om värdepapperscentraler, har en motsvarande ordning med sanktionsföre- läggande införts när det gäller ingripande mot fysiska personer för ett företags överträdelse (se 9 kap. lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och 6 kap. lagen om handel med finansiella instrument samt prop. 2015/16:10 s. 263–266 och prop. 2015/16:26 s. 114–116). Bestämmelserna om sanktionsföreläggande i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finansierings- rörelse gäller numera även för överträdelser av de bestämmelser som in- förts med anledning av krishanteringsdirektivet (se prop. s.735–740). Regeringen anser att de skäl som anförts för förfarandet med sank- tionsföreläggande i tidigare lagstiftningsärenden gör sig gällande även när det gäller ingripanden mot fysiska personer för ett svenskt värdepap- persinstituts, en börs eller ett utländskt företags överträdelse av bestäm- melser som genomför MiFID II eller av MiFIR. I fråga om ingripanden Prop. 2016/17:162 för ett företags överträdelse bör därför samma ordning gälla även för ingripanden mot den som ingår i ett svenskt värdepappersinstituts eller en börs styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem. Detsamma bör gälla för ingripanden för företagets över- trädelse mot den som är ansvarig för verksamheten i en filial från vilken ett företag som hör hemma utanför EES driver värdepappersrörelse i . , Första–Fjärde AP-fonderna, , , och framför uppfattningen att prövning av sank- tioner mot fysiska personer bör ske i allmän domstol. Som skäl för det anför de bl.a. rättssäkerhetsskäl, att prövning ska göras av subjektiva rekvisit och att sanktionerna får anses innefatta en anklagelse om brott. Regeringen, som konstaterar att denna fråga har varit föremål för överväganden i flera lagstiftningsärenden, finner emellertid inte skäl att göra någon annan bedömning än den som har gjorts i tidigare lagstift- ningsärenden (se prop. 2014/15:57 s. 61 f., prop. 2015/16:10 s. 265 och prop. 2015/16:26 s. 115). och framför att på sin webbplats bör redogöra för sanktions- processen mot en fysisk person. Regeringen konstaterar att detta inte är en fråga som bör hanteras i det förevarande lagstiftningsärendet. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några särskilda bestämmelser om undanröjande av sanktionsföreläggande. Utredningens förslag avviker från regeringens bedömning genom att utredningen föreslår att det i lagen om värdepappersmarknaden införs bestämmelser om undanröjande av sanktionsföreläggande. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens bedömning: Ett sanktionsföreläggande får inte överklagas, vilket uttryckligen anges i lagen om värdepappersmark- naden (26 kap. 1 §). Även om det sannolikt inte kommer att bli vanligt med godkända sanktionsförelägganden som visar sig vara felaktiga måste sådana fall kunna hanteras. Frågan om undanröjande av sanktionsföreläggande har varit föremål för överväganden bl.a. vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäck- ningsdirektivet (se prop. 2014/15:57 s. 64–66). Regeringen gjorde i det lagstiftningsärendet bedömningen att det enligt gällande rätt finns en möjlighet att undanröja sådana föreläggande genom beslut om resning. Förutsättningarna för att bevilja resning regleras i förvaltningsprocess- lagen (1971:291). Av bestämmelserna (37 b §) följer att resning får be- viljas om det på grund av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. I förarbetena uttalas att resning kan begäras i en mängd olika fall. Exempelvis har även beslut som inte kan överklagas 2016/17:162 utan får laga kraft ansetts kunna bli föremål för resning (se prop. 1994/95:27 s. 165). I lagstiftningsärendet om genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet ansåg Lagrådet att införandet av en bestämmelse om undanröjande av ett godkänt föreläggande borde övervägas (se prop. 2014/15:57 s. 570 f.). Regeringen konstaterade emellertid att det för de sanktionsförelägganden som prövas av allmän förvaltningsdomstol, t.ex. avgiftsföreläggan- den på arbetsmiljöområdet, saknas en möjlighet till undanröjande (se samma prop. s. 65 f.). Den angav att ett införande av en bestämmelse om undanröjande skulle innebära att det införs ett nytt förfarande i de allmänna förvaltningsdomstolarna. Vidare gjordes bedömningen att resningsinstitutet, för det fåtal fall det kan tänkas bli frågan om, får anses ge ett tillräckligt skydd för den fysiska personen. Vid en sammantagen bedömning fann regeringen att det inom ramen för det lagstiftningsärendet inte borde införas en möjlighet till undanröjande av sanktionsförelägganden. Frågan om undanröjande av sanktionsföreläggande har därefter varit föremål för överväganden i några ytterligare lagstiftningsärenden (se prop. 2015/16:10 s. 266 f. och prop. 2015/16:26 s. 118 f.). Regeringen har i de lagstiftningsärendena inte funnit skäl att göra någon annan be- dömning än den som regeringen gjorde vid genomförandet av kapital- täckningsdirektivet. Regeringen finner inte heller i förevarande lagstift- ningsärende skäl att göra någon annan bedömning . Således bör det inte införas särskilda bestämmelser om undanröjande av sank- tionsföreläggande. Möjlighet till ingripande mot företag som förklarar sig avstå från sitt tillstånd Regeringens förslag: Om ett svenskt värdepappersinstitut, en börs, en svensk clearingorganisation eller en svensk leverantör av datarapport- eringstjänster har förklarat sig avstå från sitt tillstånd, ska Finans- inspektionen, innan tillståndet återkallas, först få pröva om det finns skäl att ingripa mot företaget med anledning av regelöverträdelser hos det och, om det finns sådana skäl, besluta om ett ingripande. samma ska gälla om ett företags tillstånd ska återkallas på grund av att det av inte har drivit sådan rörelse som tillståndet avser eller att ett svenskt aktiebolag som har tillstånd att driva en reglerad marknad eller clearingverksamhet har otillräckligt eget kapital. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag får , när ett företag har förklarat sig avstå från sitt tillstånd och det pågår ett ärende om ingripande mot företaget eller en fysisk person på grund av företagets regelöverträdelse, och om det är till nytta för utredningen i ingripande- ärendet, förena ärendena för gemensam handläggning. inspektionen, om det kan ske utan betydande olägenhet för företaget, avgöra frågan om ingripande innan inspektionen avgör om tillståndet ska återkallas på frivillig grund, samt, om det finns skäl för det, besluta att ärendena inte längre ska handläggas gemensamt. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. ser positivt på möjlig- heten för inspektionen att avsluta ett ärende om ingripande före det att ett beslut om återkallelse av tillstånd på egen begäran prövas. Inspektionen är dock kritisk till utformningen av kriterierna ”om det är till nytta för utredningen” och ”utan betydande olägenhet”. före- slår att möjligheten att förena ärendena för gemensam handläggning i stället grundas på betydelsen av att inspektionen har möjlighet att bedriva en effektiv tillsyn och betydelsen av ett ökat kundskydd. Finansinspek- tionen anser också att ett beslut att förena ärendena inte bör kunna över- klagas särskilt. Vidare föreslår inspektionen att sammanläggning av ären- dena ska kunna göras när även det finns skäl att återkalla tillståndet till följd av att verksamheten har upphört eller brister i eget kapital. Skälen för regeringens bedömning: Enligt lagen om värdepappers- marknaden ska återkalla ett svenskt värdepappers- instituts, en börs eller en svensk clearingorganisations tillstånd om före- taget förklarat sig avstå från tillståndet (25 kap. 5 § första stycket 3). Om en sådan återkallelse görs har typiskt sett inte möjlighet att, med åberopande av regelöverträdelser i den verksamhet som bedrivits inom ramen för det första tillståndet, neka det företag som tidigare avstått från sitt tillstånd att få ett nytt tillstånd. När ett företag förklarar sig avstå från tillståndet, ska utan dröjsmål besluta om en återkallelse (se 7 § förvaltningslagen [1986:223]). Det finns då sällan utrymme för någon utredning av om det förekommit regelöverträdelser hos företaget. Gällande rätt förhindrar således inte att ett företag som befarar ett ingripande från sida kan undvika detta genom att avstå från sitt tillstånd. I sin tillsynsverksamhet har konstaterat att så har skett i fråga om försäkringsförmedlare, som alltså efter det att inspek- tionen har inlett ett ärende om ingripande mot förmedlaren har förklarat sig avstå från sitt tillstånd att utöva försäkringsförmedling. I prome- konsumentskydd vid försäkringsförmedling (Ds 2014:22), som har upprättats inom , finns bl.a. av den anled- ningen förslag till ändring av förfarandet för beslut om återkallelse av tillstånd att utöva försäkringsförmedling. Enligt utredningen gäller samma förutsättningar i fråga om t.ex. värdepappersinstitut. Utredningen anför att har uppmärksammat ett par fall då ett värdepappersbolag har begärt att få sitt tillstånd återkallat i samband med att det fått information om att bolaget är föremål för en sanktionsprocess. Verksamheten har dock i dessa fall fortsatt genom att värdepappers- rörelsen överlåtits till och drivits vidare av ett annat bolag med sådant tillstånd som det överlåtande bolagets tillstånd har återkallats. I likhet med det som anförs beträffande försäkringsförmedlare kan det enligt utredningen således framstå som befogat att har möjlighet att avsluta ett ärende om ingripande före prövningen av ett ärende om återkallelse av tillstånd när företaget förklarat sig avstå från tillståndet. På så sätt hindras tillsynsobjektet att disponera över Finans- inspektionens behörighet att utöva tillsyn. Vidare kan det enligt utred- ningen finnas ett befogat intresse av att få till stånd ett beslut om in- 2016/17:162 gripande som kan tjäna till ledning vid en eventuell ny ansökan om till- stånd eller som praxis. Utredningen föreslår därför, med förebild av förslaget i den nämnda promemorian, att det i ett enskilt fall ska vara möjligt att besluta att frågan om återkallelse av tillstånd på frivillig grund ska handläggas gemensamt med ärendet om ingripande, och att får avgöra sistnämnda ärende innan beslut om återkallelse fattas. anför att den kunnat konstatera att det förekommer att värdepappersinstitut under ett pågående sanktionsförfarande förklarar sig avstå från tillståndet och på så sätt undandrar sig en sanktion. inspektionen ser det som en allvarlig brist i nuvarande lagstiftning att den som är föremål för tillsyn på detta sätt kan disponera över myndighetens möjlighet att bedriva effektiv tillsyn. Inspektionen ser därför positivt på möjligheten för den att avsluta ett ärende om ingripande före det att ett ärende om återkallelse av tillstånd på egen begäran prövas. Regeringen anser, i likhet med utredningen och , att det bör tas in en uttrycklig regel i lag som skapar förutsättningar för att, i de fall det bedöms motiverat, utreda om regel- överträdelser skett hos ett företag och sedan fatta ett beslut om ingrip- Regeringen anser emellertid att en sådan möjlighet bör utformas