prop · H403154 · 2017-03-20 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:154 Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till med barn Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att rätten till föräldrapenning för föräldrar som kommer till med barn anpassas efter barnets ålder. Förslaget innebär att om ett barn blir bosatt här i landet ska föräldrapenning lämnas under sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska det kunna lämnas för varje barn utöver det första. Om bosättning i stället sker efter det andra levnadsåret ska föräldrapenning lämnas under sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel för varje barn utöver det första. De nuvarande tidsgränserna i socialförsäkringsbalken om föräldrapenning bör tillämpas även för den förälder som får föräldrapenning enligt den föreslagna begränsningsregeln. Nuvarande bestämmelser i socialförsäkringsbalken om fördelning av dagar mellan föräldrarna, avstående av föräldrapenning, ersättningsnivåer och beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivå bör tillämpas även vad avser föräldrapenning som lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln. Om föräldrapenning lämnas enligt den föreslagna begränsningsregeln och den ena eller båda föräldrarna har fått en motsvarande föräldrapenningförmån enligt utländsk lagstiftning, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av. Effekterna av den föreslagna begränsningsregeln bör följas upp. Lagändringarna föreslås träda i kraft med vissa övergångsbestämmelser. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken ....................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande rätt – föräldrapenning.......................................... Gällande rätt – diskriminering.......................................... Gällande rätt – migration.................................................. Hur föräldrapenningen används ....................................... Överväganden och förslag .............................................................. En begränsningsregel i syfte att åtgärda överkompensation i föräldrapenningen ............................ Hur begränsningsregeln bör utformas ............. samt vissa EU-direktiv .................................... Särskilt om barnets bästa ................................. Ersättningsnivå och fördelning samt avstående av dagar mellan föräldrarna .................................................. Fördelningen av dagar mellan föräldrarna....... Ersättningsnivå och beräkning av föräldrapenning på sjukpenningnivå ............... Avstående av föräldrapenning till förmån för den andra föräldern .................................... Nivån på föräldrapenning vid flerbarnsfödsel .................. Avräkning av tid med föräldrapenningsförmån enligt Uppföljning av effekterna av begränsningar i Konsekvenser för enskilda ............................................... Konsekvenser för integrationen och jämställdheten ......... Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommunerna........................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av Utredningen om en modern föräldraförsäkrings delbetänkande (SOU 2016:73) Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till med barn .......................................... Utredningens lagförslag (SOU 2016:73) .......................... Förteckning över remissinstanserna ................................ Promemoria om ikraftträdande – och övergångsbestämmelser till lagförslagen som lämnas i Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till med barn (SOU 2016:73) ........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken (2010:110). Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om socialförsäkringsbalken dels att 12 kap. 12 och 33 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 12 kap. 45 a §, samt närmast före 12 kap. 45 a § en ny rubrik av följande lydelse. av ett barns födelse lämnas under av ett barns födelse lämnas under föräldrarna, och vid flerbarnsföd- sel under ytterligare högst 180 dagar för varje barn utöver det Vid flerbarnsfödsel lämnas för- Om ett barn blir bosatt här i landet under barnets andra lev- för varje barn ut- över det första. lagt för föräldrarna, och vid fler- för varje barn ut- över det första. bosatt här i landet efter det andra manlagt för föräldrarna, och vid för varje barn ut- över det första. För tid efter barnets fjärde levnadsår, räknat från barnets födelse eller därmed likställd tidpunkt, lämnas föräldrapenning dock under sammanlagt för föräldrarna, och vid flerbarnsfödsel under ytterligare för varje barn utöver det första. Om en förälder har fått en förmån enligt utländsk lagstiftning, som motsvarar föräldrapenning med anledning av ett barns födelse, ska den tid som den utländska förmånen har lämnats för räknas av från det högsta antal dagar som föräldrapenning kan lämnas för enligt 12 §. Om rätten till föräldrapenning Om rätten till föräldrapenning 1Senaste lydelse 2013:999. 2Senaste lydelse 2013:999. 2016/17:154 inträder först som avses i 12 § tredje stycket och den ena av föräldrarna eller båda har fått en sådan utländsk förmån som ska räknas av enligt första stycket, ska avräkningen göras från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas för enligt 12 § första och andra styckena. inträder först som avses i 12 § andra eller tredje stycket och den ena av föräldrarna eller båda har fått en sådan utländsk förmån som ska räknas av enligt första stycket, ska avräkningen göras från det högsta antal dagar som föräldrapenning hade kunnat lämnas för enligt 12 § första stycket. Antalet dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas vid bosättning efter första levnadsåret När det gäller föräldrapenning för sådan tid som avses i 12 § andra stycket, ska vid flerbarnsfödsel föräldrapenning lämnas på sjukpenningnivå, dock lägst på grundnivå. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för föräldrapenning som avser dagar före ikraftträdandet. 3.Om föräldrapenning för ett barn har beviljats för dagar före ikraftträdandet ska 12 kap. 12 § i den äldre lydelsen tillämpas även för föräldrapenning som avser dagar efter ikraftträdandet. Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av föräldraförsäkringen i syfte att modernisera den (dir. 2016:10). Utredningen antog namnet Utredningen om en modern föräldraförsäkring. Utredningen lämnade delbetänkandet Begränsningar i föräldrapenningen för föräldrar som kommer till med barn (SOU 2016:73). I betänkandet lämnades de förslag som är aktuella i denna proposition. Utredningens sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och ett utdrag ur utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över samtliga remissyttranden finns tillgänglig i (dnr S2016/06793/FST). Under beredningen av betänkandet har fråga om betänkandets övergångsbestämmelser uppkommit. Därför har en promemoria med övergångsbestämmelser som avviker från betänkandets tagits fram av en arbetsgrupp på (dnr S2016/06972/FST). Promemorian finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats tillsammans med utredningens delbetänkande. Propositionen är ett resultat av den migrationspolitiska överenskommelsen mellan regeringen och , . står dock inte bakom bland annat att en begränsning i föräldrapenningen görs redan från det att barnet är då det är ett avsteg från migrationsöverenskommelsen. menar även att tillgång till barnomsorg av god kvalitet för alla barn inkluderar såväl förskola som familjedaghem eller annan pedagogisk omsorg. 4.1Gällande rätt – föräldrapenning Den som är bosatt i är enligt 5 kap. 9 § socialförsäkringsbalken, förkortad SFB, försäkrad för föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå. En person ska enligt huvudregeln i 5 kap. 2 § SFB anses vara bosatt i om han eller hon har sin egentliga hemvist i landet. Enligt förarbetena till bestämmelsen ska den enskildes normala vistelseort tillmätas avgörande betydelse för var han eller hon ska anses bosatt (prop. 1998/99:119 s. 89). Enligt hjälpregeln i 5 kap. 3 § första stycket SFB ska den som kommer till och kan antas komma att vistas här än anses vara bosatt i landet. Bedömningen i bosättningsfrågan bygger alltså på en prognos över vistelsetiden i och ska göras på grundval av den enskildes personliga förhållanden. kan ha viss betydelse och personens sysselsättning vägs in i bedömningen (a. prop. s. 90 f.). Hjälpregeln ska enligt bestämmelsen dock inte gälla om synnerliga skäl talar mot det. Med synnerliga skäl avses enligt förarbetena t.ex. när utlänningar avtjänar fängelsestraff här i landet (a. prop. s. 92). Av 5 kap. 3 § andra stycket SFB framgår att en utlänning som enligt 4 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481) inte ska folkbokföras inte heller ska anses vara bosatt här. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska vidare en i bosatt person som lämnar landet fortfarande anses vara bosatt här om utlandsvistelsen kan antas vara längst . I 5 kap. 4–8 §§ SFB finns avvikande regler i bosättningsfrågan för särskilda personkategorier. Särskilda bestämmelser finns för statsanställda (4 §), utländska diplomater m.fl. (5 §), biståndsarbetare m.fl. (6 §), utlandsstuderande m.fl. (7 §) och för familjemedlemmar till dessa kategorier (8 §). Bestämmelserna innebär i korthet att dessa personer fortfarande ska anses bosatta här i landet även om de vistas i utlandet. Den som bosätter sig i och som inte är folkbokförd här ska anmäla sig till . Även den som lämnar för som kan antas ha betydelse för socialförsäkringsskyddet enligt 5 kap. ska anmäla det till (110 kap. 43 § första stycket och 45 § SFB). Vid inflyttning till finns särskilda bestämmelser om försäkringsskyddets tidsmässiga omfattning. Till den som bosätter sig i men inte är folkbokförd här får enligt 5 kap. 11 § SFB bosättningsbaserade förmåner inte lämnas tillbaka än före den månad när anmälan om bosättningen gjordes till eller när på annat sätt fick kännedom om bosättningen. Till den som enligt utlänningslagen behöver ha uppehållstillstånd i får enligt 5 kap. 12 § SFB bosättningsbaserade förmåner lämnas tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla men inte tillbaka än före det att tillståndet beviljades. Om det finns synnerliga skäl, får förmåner lämnas även om uppehållstillstånd inte har beviljats. Förmåner lämnas dock inte för tid då bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har lämnats till den försäkrade, om förmånerna är av motsvarande karaktär. Den som arbetar i är enligt 6 kap. 6 § SFB försäkrad för föräldrapenning på grundnivå eller sjukpenningnivå. Med arbete avses enligt huvudregeln i 6 kap. 2 § första stycket SFB förvärvsarbete i verksamhet här i landet. Särskilda, avvikande regler finns bl.a. för vissa personkategorier i 6 kap. 3–5 §§ SFB (sjömän, utsända arbetstagare m.m. och diplomater m.fl.). För arbetstagare börjar försäkringsskyddet att gälla från och med av anställningstiden och för övriga, dvs. ickeanställda, från och med den dag då arbetet har påbörjats. Försäkringen upphör att gälla efter den dag då arbetet har upphört av någon annan anledning än ledighet för semester, ferier eller motsvarande uppehåll (efterskyddstid). Försäkringen upphör dock tidigare om den enskilde börjar arbeta i ett annat land och omfattas av motsvarande försäkring i det lan- Prop. 2016/17:154 det eller om det finns andra särskilda skäl (6 kap. 8 § SFB). Den som enligt utlänningslagen behöver ha arbetstillstånd i eller ett uppehållstillstånd med motsvarande verkan har inte rätt till arbetsbaserade förmåner förrän ett sådant tillstånd har beviljats. Ersättning får lämnas tidigast från och med den dag då tillståndet börjar gälla men inte tillbaka än före det att tillståndet beviljades (6 kap. 14 § SFB). Föräldrapenning på grund- eller sjukpenningnivå lämnas för tid då den försäkrade vistas utomlands så länge rätten till förmånen består, under förutsättning att barnet är bosatt i , eller om medger det, när ett barn hämtas i samband med adoption (6 kap. 16 § SFB). Allmänt om rätten till föräldrapenning Föräldrapenningsförmåner lämnas enligt 11 kap. 2 § SFB i form av föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning. Föräldrapenning lämnas för vård av barn med anledning av barns födelse eller vid adoption av barn. Rätt till föräldrapenning har enligt 12 kap. 2 § SFB en försäkrad förälder som vårdar barn under tid när han eller hon inte förvärvsarbetar eller avstår från förvärvsarbete. Vem som är förälder framgår av reglerna i 1 kap. . Med förälder likställs förälders make som stadigvarande sammanbor med föräldern, förälders sambo som har varit gift med eller har eller har haft barn med föräldern, särskilt förordnad vårdnadshavare som har vård om barnet och blivande adoptivförälder (11 kap. 4 § SFB). För rätt till föräldrapenning gäller också som villkor att föräldern till huvudsaklig del faktiskt vårdar barnet på det sätt som krävs med hänsyn till barnets ålder (12 kap. 3 § SFB). Barnet ska också vara bosatt i (11 kap. 8 § SFB). Ett ytterligare villkor är att föräldrapenning med anledning av ett barns födelse inte lämnas om det för samma barn och tid lämnas en motsvarande förmån enligt utländsk lagstiftning (11 kap. 15 § SFB). Enligt 12 kap. 12 § SFB lämnas föräldrapenning med anledning av ett barns födelse under sammanlagt för båda föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel lämnas föräldrapenning under ytterligare för varje barn utöver det första. I bestämmelsens tredje stycke finns en särskild regel om begränsning av det antal dagar för vilka det annars skulle kunna lämnas föräldrapenning. Regeln trädde i kraft och innebär att föräldrapenning för tid efter det att barnet har fyllt lämnas för sammanlagt för båda föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel lämnas ytterligare för varje barn utöver det första. Fyraårsgränsen räknas från den dag barnet fyller (prop. 2013/14:4 s. 72). I fråga om adopterade barn räknas fyraårsgränsen i stället från den tidpunkt när föräldern har fått barnet i sin vård (11 kap. 7 § andra stycket SFB). 2016/17:154 Enligt övergångsbestämmelserna tillämpas begränsningen för barn som har fötts efter ikraftträdandet eller, vid adoption, när den som adopterat barnet har fått barnet i sin vård efter ikraftträdandet. Föräldrapenning lämnas inte tillbaka än före den dag då ansökan om föräldrapenning kom in till . Om det finns synnerliga skäl lämnas föräldrapenning ändå (12 kap. 12 a § SFB). Föräldrapenning lämnas längst till dess barnet har fyllt eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det femte skolåret i (12 kap. 13 § SFB). Tolvårsgränsen trädde i kraft . Enligt övergångsbestämmelserna gäller tolvårsgränsen föräldrapenning för barn som har fötts efter ikraftträdandet, eller vid adoption, när den som adopterat barnet har fått det i sin vård efter i kraftträdandet. Fördelning av föräldrapenning och ersättningsnivåer I 12 kap. 14–17 §§ SFB finns bestämmelser om hur föräldrapenningen ska fördelas. En förälder som har ensam vårdnad om ett barn får föräldrapenning under hela den tid som anges i 12 § (14 §). Föräldrar som har gemensam vårdnad får i stället föräldrapenning under hälften vardera av (15 §). Genom lagstiftning som trädde i kraft infördes i 12 kap. 15 § SFB bestämmelser som innebär att vardera föräldern har rätt till föräldrapenning på sjukpenningnivån eller grundnivån och på lägstanivån . Om en av föräldrarna inte har rätt till föräldrapenning får den andra föräldern enligt bestämmelsen föräldrapenning för . Att en förälder inte har rätt till föräldrapenning kan enligt förarbetena t.ex. bero på att han eller hon inte är bosatt i och inte heller arbetar här (prop. 1994/95:197 s. 16). I 12 kap. 15 a § SFB finns en fördelningsbestämmelse om hur föräldrapenning ska fördelas mellan föräldrarna, när antalet disponibla dagar har reducerats på grund av fyraårsgränsen i 12 kap. 12 § tredje stycket SFB. Bestämmelsen innebär att det antal dagar för vilka föräldrapenning kan lämnas efter fyraårsgränsen ska fördelas i förhållande till hur många ersättningsdagar som vardera föräldern hade kvar före fyraårsgränsen. I 12 kap. 15 b § regleras hur antalet dagar som kan disponeras för föräldrapenning ska fördelas mellan föräldrarna, när den ena föräldern får rätt till föräldrapenning först för tid efter fyraårsgränsen. Detta kan vara fallet, om en förälder har kommit att omfattas av försäkringen först efter fyraårsgränsen (prop. 2013/14:4 s. 75). Bestämmelsen innebär att föräldrarna ska dela på det antal dagar som återstår för föräldrapenning efter fyraårsgränsen. Har den först berättigade föräldern fått föräldrapenning efter fyraårsgränsen bör motsvarande antal dagar i första hand räknas av från denna förälders egna dagar. Bestämmelsen i 12 kap. 17 § SFB ger föräldrarna möjlighet att avstå från rätten att få föräldrapenning till förmån för varandra. kan föräldrapenning på sjukpenningnivå dock inte avstås för varje barn eller för barnen gemensamt vid fler- För barn födda före detta datum är antalet reserverade dagar Prop. 2016/17:154 60 per förälder. Föräldrapenning kan enligt 12 kap. 18 § SFB lämnas på tre nivåer: sjukpenningnivå, grundnivå och lägstanivå. Sjukpenningnivån innebär att förälderns sjukpenninggrundande inkomst ligger till grund för beräkning av föräldrapenningen (uppgår till av inkomsten). Föräldrapenning på grundnivå lämnas om föräldern saknar sjukpenninggrundande inkomst eller inte uppfyller vissa kvalificeringsvillkor. För hel föräldrapenning uppgår grundnivån till (12 kap. 23 § SFB). Äldre föreskrifter gäller fortfarande för föräldrapenning som avser tid före ikraftträdandet. För hel föräldrapenning är lägstanivån för barn födda och senare (12 kap. 24 § SFB). Av de för vilka det kan lämnas föräldrapenning kan förmånen lämnas på sjukpenningnivå eller grundnivå . För resterande lämnas föräldrapenning på lägstanivå (12 kap. 19 § SFB). I 12 kap. 33–34 a §§ SFB finns bestämmelser om avräkning av föräldrapenningen om en förälder har fått motsvarande förmån på grundval av utländsk lagstiftning. Regler om enligt vilken ersättningsnivå ersättningen ska lämnas finns i 12 kap. 35–38 §§. I 12 kap. 39–41 §§ finns regler om ersättningsnivån för tiden därefter. I 12 kap. 41 a–41 h §§ finns särskilda bestämmelser om ersättningsnivåer för föräldrapenning för tid efter barnets fjärde levnadsår. När det gäller flerbarnsfödsel finns bestämmelser om ersättningsnivåer i 12 kap. 42–46 §§ SFB. 4.2Gällande rätt – diskriminering I 1 kap. 2 § regeringsformen, förkortad RF, föreskrivs att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare ska det allmänna dels verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara, dels motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationell eller etnisk tillhörighet, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Bestämmelsen är ett s.k. målsättningsstadgande och har inte karaktären av rättsligt bindande föreskrift. Principen om alla människors lika värde uttrycks också i 1 kap. 9 § RF genom kravet att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I 2 kap. RF finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter som till stor del gäller för både svenska medborgare och andra som vistas i landet. Enligt 2 kap. 12 § RF får lag eller annan föreskrift inte innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. antog den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). ratificerade konventionen 1952. Konventionen gäller som lag i (SFS 1994:1219). Enligt 2 kap. 19 § RF får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () prövar staternas skyldighet att leva upp till sina åtaganden enligt . avgöranden är rättsligt bindande för den berörda staten. Alla medlemsländer är anslutna till Artikel 14 i innehåller ett förbud mot diskriminering. I artikeln stadgas att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad såsom på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åsikt, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Enligt artikel 1 gäller konventionsrättigheterna var och en som befinner sig inom ett lands jurisdiktion. Diskrimineringsförbudet i artikel 14 är inte generellt utan gäller endast i förhållande till de rättigheter som tas upp i konventionen. De fri- och rättigheter som omfattas av konventionen är bl.a. rätten till en rättvis rättegång (artikel 6), rätten till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8) och rätten till effektiva rättsmedel (artikel 13). Ett generellt förbud mot diskriminering har införts genom tilläggsprotokoll nr 12, men det har inte vunnit allmän anslutning och har inte ratificerat protokollet. Diskrimineringslagen (2008:567) är utformad med beaktande av olika diskrimineringsförbud i och Europarådskonventioner, liksom i olika EU-instrument, bl.a. ett stort antal direktiv. I lagen genomförs också rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. Lagen har dock ett bredare tillämpningsområde än vad som följer av unionsrätten. Ändamålet med lagen är enligt 1 kap. 1 § diskrimineringslagen att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Av 2 kap. 14 § samma lag framgår att diskriminering är förbjuden bl.a. i fråga om socialförsäkringen och anslutande bidragssystem. Föräldrapenning omfattas således av förbudet (jfr prop. 2007/08:95 s. 525). Diskrimineringsförbudet innebär förbud mot såväl direkt som indirekt diskriminering (1 kap. 4 § diskrimineringslagen). Med diskrimineringsgrunden etnisk tillhörighet avses i lagen nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (1 kap. 5 § 3 diskrimineringslagen). I lagen finns inte begreppet ”ras” trots att det förekommer i bl.a. direktivet om etnisk diskriminering. Av förarbetena framgår att med orden ”nationellt ursprung” avses att personer har samma nationstillhörighet, som t.ex. finländare, polacker eller svenskar (a. prop. s. 496). Med ”etniskt ursprung” menas att personer har ett relativt enhetligt kulturmönster, t.ex. nationella minoriteter såsom samer och romer. Vidare framgår att med orden ”annat liknande förhållande” ska förstås sådant som ogrundade föreställningar om ”ras”, att svepande hänvisningar till uppfattningar om ”invandrares” egenskaper, utseende eller bakgrund läggs till grund för ett handlingssätt eller att någon över huvud taget motiverar ett missgynnande agerande utifrån nedsättande beteckningar om personer med utländsk eller svensk bakgrund (a. prop. s. 120).