prop · H403184 · 2017-05-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:184 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat regeringens arbete med att bedöma och upprätthålla aktualiteteten i motiv, syfte och mål med de statliga bolagsinnehaven. I skrivelsen går regeringen igenom rapporten och redovisar sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer samt redovisar vilka åtgärder som vidtagits med anledning av dessa. Ärendet och dess beredning .............................................................. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och iakttagelser vad avser förändringar i det statliga iakttagelser vad avser regeringens översyn och rapportering av det statliga bolagsägandet ......................... iakttagelser vad avser bolagsägande som regeringen kan behöva se över ........................................................... 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer ................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1Ärendet och dess beredning har granskat regeringens arbete med att bedöma och upprätthålla aktualiteteten i motiv, syfte och mål med de statliga bolagsinnehaven. Granskningen redovisas i rapporten – Aktualiteten i det statliga bolagsinnehavet (RiR 2017:1), se bilagan. överlämnade till regeringen . har granskat om regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen säkerställer att motiven till ägandet är aktuella och tydligt formulerade samt om regeringens rapportering till är ändamålsenlig i detta avseende. anger i sin rapport bl.a. följande. Staten är en av största bolagsägare. finns ett 50-tal statligt ägda bolag med en nettoomsättning på och med 158 000 anställda. De statligt ägda bolagens samlade värde uppskattades 2015 till . Det statliga bolagsägandet är emellertid inte som en privatägd bolagsportfölj som byggts upp utifrån en samlad idé om värdeskapande och riskspridning. Det kan snarare ses som resultatet av en process där staten utifrån politiska utgångspunkter ingripit för att hantera olika samhälleliga utmaningar. kvarstår det statliga ägandet trots att samhällsutvecklingen har ändrat de statligt ägda bolagens förutsättningar. Om motiven för statligt ägande är aktuella, så innebär det att kapital som kunde använts för andra ändamål binds upp i onödan. Otydliga motiv och därmed en oklar målbild kan dessutom försämra förutsättningarna för en effektiv styrning av statligt ägda bolag. Ett annat problem rör svårigheter för staten att balansera sina dubbla roller på konkurrensutsatta marknader, dvs. att å ena sidan äga och driva företag och å andra sidan att vara reglerande, övervakande och i vissa fall även rättskipande instans. Statligt bolagsägande är således förenat med kostnader och risker som måste vägas mot dess intäkter och förtjänster. Granskningens syfte har varit att bedöma om regeringen i sin förvaltning av de statligt ägda bolagen säkerställer att motiven till det statliga ägandet är aktuella och tydligt formulerade samt om regeringens rapportering till är ändamålsenlig i detta avseende. Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: Arbetar regeringen för att genomlysa och motivera ägandet i samtliga statligt ägda bolag? I vilken utsträckning finns det skäl för regeringen att genomlysa fler statligt ägda bolag än vad som varit fallet? Är regeringens återrapportering om de statligt ägda bolagen till ändamålsenlig med avseende på motiven till det statliga går inledningsvis igenom hur statens bolagsägande har utvecklats och förändrats . sammanfattande iakttagelser i denna del är följande: Statens bolagsägande är resultatet av en långvarig process där olika omständigheter, utvecklingstendenser och synen på statligt ägande har växlat . En betydande del av de statligt ägda bolagen har alltjämt sitt ursprung i uppbyggnaden av den nationella infrastrukturen. Det statliga bolagsägandet är omfattande sett till värde, omsättning och antalet sysselsatta men trenden är minskande. har antalet statligt ägda bolag minskat från omkring 130 till ett 60-tal . Antalet statligt ägda bolag ligger kvar på denna nivå med små variationer fram till . Det statliga bolagsägandet minskar när bolag likvideras, säljs, slås samman eller ombildas till annan verksamhetsform. finns ett flertal exempel på detta. Exempelvis har försäljning av statligt ägda bolag inbringat till statskassan. Sammanlagt är ett 10-tal statligt ägda bolag aktuella för avveckling eller föremål för utredning avseende framtida verksamhetsform. Samtidigt som det har försvunnit statligt ägda bolag har det också tillkommit ett antal genom avknoppningar från affärsverk och myndigheter, samt genom åtgärder i samband med fordonsindustrins kris och för att öka tillgången på riskkapital. Vidare redogör för sin bedömning av om förändringarna av bolagsägandet är resultatet av en övergripande analys som omfattar samtliga statligt ägda bolag eller om regeringen främst agerat händelsestyrt. Detta avsnitt i rapporten behandlar regeringens arbetsprocesser för att genomlysa statens bolagsägande. Vidare redovisas regeringens återrapportering till avseende det statliga bolagsägandet samt en internationell utblick. sammanfattande iakttagelser i denna del är följande: Regeringen har uttryckt sin avsikt att motivera det statliga bolagsägandet i överensstämmelse med riktlinje om att staten noggrant och återkommande ska informera om de mål som motiverar det statliga ägandet i enskilda statligt ägda bolag och att detta ska vara föremål för uppföljning. Regeringen har låtit genomföra genomgångar av samtliga statligt ägda bolag – 2007, 2009 och 2011. omfattade bl.a. motiv till statligt bolagsägande. har några sådana genomgångar inte genomförts och det samlade bolagsägandet har således inte blivit belyst . Resultatet av dessa genomgångar har inte kommunicerats till annat än i de fall där regeringen bett om ett mandat från att förändra ägandet. Regeringen har utarbetat metoder och förfaranden för att belysa och analysera enskilda innehav, så kallade bolagsgenomgångar. Dessa genomgångar fokuserar dock inte explicit på motiven för statligt ägande. finns inte någon samlad statistik över antalet bolagsgenomgångar eller när de genomförts. Statens bolagsägande är mycket heterogent. måste därför ha kunskap om en rad olika branscher och verksamhetsområden, där såväl små som större statligt ägda bolag är verksamma. Varje bolag kräver en icke oväsentlig minimitid för handläggning av grundläggande praktiska och organisatoriska frågor, oavsett storlek. Regeringens rapportering till har innehållit skrivningar om att regeringen går igenom innehaven och prövar skälen till ägandet. De motiv till statligt bolagsägande som uttalade sig om 2007 har kvarstått utan att det kommunicerats tydligt av regeringen. Internationellt finns exempel på processer och arrangemang som det kan finnas skäl att ta intryck av i förvaltningen av statligt ägda bolag i . I och ser respektive regering över de övergripande motiven till det statliga bolagsägandet oftare och mer regelbundet än i . Under i stort sett varje mandatperiod informerar regeringen i och parlamentet om motiven till det statliga bolagsägandet och parlamentet behandlar frågan med samma regelbundenhet. redogör vidare för de skäl som angett för att staten fortsatt ska äga bolag. konstaterar att när fattade beslut med anledning av budgetpropositionen ingick ett uttalande om skälen till fortsatt statligt ägande. Dessa var följande: Bolaget lyckas bättre med staten som ägare. Marknadsförhållandena är sådana att ett minskat statligt ägande skulle försämra konkurrensen eller motverka en god samhällsutveckling. Bolaget har ett naturligt monopol eller så talar starka samhällsintressen för monopol. Bolaget svarar mot viktiga nationella intressen eller har samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. noterar att motiven i vissa avseenden har utvecklats i riksdagsbehandlingen enligt följande. Om bolag ska lyckas bättre med staten som ägare ska staten enligt näringsutskottet ha en förmåga och möjlighet att vara en stark ägare som kan förse ett bolag med nödvändiga resurser, t.ex. kapital. Motivet om nationella intressen förtydligas på följande sätt. Det kan finnas ett nationellt intresse att äga ett bolag om bolaget kontrollerar en viktig tillgång – t.ex. central infrastruktur, råvara 2016/17:184 eller kulturhistoriska värden. Med utgångspunkt i dessa motiv redovisar en genomgång av om det finns statligt bolagsägande som regeringen kan behöva se över avseende huruvida motiven är uppfyllda. samlade iakttagelser i denna del är följande: Regeringen har tidigare anlitat externa rådgivare för att göra genomgångar av statens bolagsägande utifrån bl.a. ägarkriterier. Enligt den senaste genomgången är det för följande statligt ägda bolag inte entydigt att det utifrån kriterier finns starka skäl till fortsatt statligt ägande: (f.d. A/O Dom Shvetsii), , , , , , och . och finns dessutom aktuella bemyndiganden från att sälja bolagen. De externa rådgivarnas bedömning ovan är fortsatt relevant. Därutöver kan det finnas skäl att bedöma om motiven till statligt ägande är uppfyllda för , Apoteksgruppen i , Aktiebolaget , och . För de tre förstnämnda har förutsättningarna ändrats sedan bolagens marknader omreglerats och de verkar nu på marknader som bedöms vara väl fungerande. är en kvarleva från krisen för medan bedriver en verksamhet som bolagiserats för att produktionen ska verka med samma förutsättningar som de privata konkurrenternas. Granskningen visar att det finns bolag där de ekonomiska förutsättningarna kan innebära att bolagsformen är mindre lämplig för det statliga engagemanget. I vissa fall uppfylls inte aktiebolagslagens (2005:551) grundprincip att syftet med aktiebolag är att generera ekonomisk vinst för ägaren. För dessa bolag kan det finnas anledning att utreda för- och nackdelar i relation till alternativa driftsformer. Här ingår vars verksamhet och ekonomi kräver betalningsutfästelser från samt bolag som Kungliga Dramatiska teatern Aktiebolag, Aktiebolag, och V.S. vars ekonomi i hög grad bygger på statsanslag. Det statliga bolagsägandet innehåller ett antal mindre bolag inom ett brett spektrum av verksamheter. Även hanteringen av mindre bolag kräver en icke oväsentlig tidsåtgång. För sådana bolag uppstår frågor om avvägningen mellan hur starka skälen är för fortsatt ägande i nuvarande form och de resurser som krävs för deras förvaltning. Här ingår bolag som och samt och (f.d. A/O Dom Shvetsii). De båda förstnämnda har särskilt beslutade samhällsuppdrag som dock inte konkretiserats genom uppdragsmål. De båda sistnämnda saknar särskilt beslutade samhällsuppdrag. lämnar följande rekommendationer till regeringen:  rekommenderar regeringen att intensifiera sitt arbete Skr. 2016/17:184 med att implementera riktlinje om att noggrant utvärdera och informera om motiven till ägandet i varje enskilt statligt ägt bolag. I överensstämmelse med riktlinjen bör prövningen vara regelbundet återkommande samt omfatta överväganden om huruvida målen kan uppnås med andra former av engagemang eller åtgärder än genom statligt ägande av bolag. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att återkommande och tydligt rapportera till de övergripande motiven till statligt ägande i varje enskilt bolag. Regeringen bör också överväga att informera om åtgärdsplaner för statligt ägda bolag där bedömningen görs att motiven till statligt ägande är aktuella. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Statens bolagsportfölj består av 48 hel- eller delägda aktiebolag varav två De flesta bolag är vinstdrivande. bolagen har ett av särskilt beslutat samhällsuppdrag. Den statliga bolagsportföljen består av bolag inom främst sektorerna basindustri/energi, telekom, tjänst, fastighet, finans, konsument, infra- struktur och transport. Basindustri/energi är den dominerande sektorn följt av telekom, tjänst och fastighet. Portföljen är därmed konjunktur- känslig och dess värde påverkas till stor del av faktorer som elpriset på de marknader där verkar och världsmarknadspriset på De statligt ägda bolagen med dotterbolag sysselsatte 2016 tillsammans cirka 111 000 personer och cirka 137 000 personer när även intresse- Bland bolagen med statligt ägande återfinns många Det statliga bolagsägandet i har tillkommit och av skilda skäl. Ofta spelar bolagen en viktig roll i det svenska samhället då många av dem startat som affärsverk, affärs- verksamhet inom myndighet eller som statliga monopol. flesta av bolagen på fullt ut konkurrensutsatta marknader. Regeringen ska aktivt förvalta statens tillgångar i form av aktierna i bolagen med statligt ägande så att deras värdeutveckling och avkastning blir den bästa möjliga givet ett balanserat risktagande samt att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. För att åstadkomma detta är det bl.a. viktigt att ge bolagen förutsättningar och möjligheter att utvecklas och fortsätta konkurrera på sina marknader. Det är viktigt att staten är en aktiv, professionell ägare med fokus på långsiktigt värdeskapande. 2016/17:184 En ökad globalisering, teknologisk utveckling och ökad konkurrensutsättning har förändrat förutsättningarna för ett flertal av de statligt ägda bolagen. Som en konsekvens av detta har den statligt ägda bolagsportföljen förändrats betydligt . För staten som aktiv och professionell ägare ingår att pröva skälen för fortsatt statligt ägande liksom att överväga bolagens olika uppdrag och inriktning. Samhällsuppdrag i ett flertal bolag motiverar dock att staten även fortsättningsvis är en betydande bolagsägare. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser vad avser förändringar i det statliga bolagsägandet Regeringen delar beskrivning av hur det statliga bolagsägandet har förändrats . Den statliga bolagsportföljen utvecklas kontinuerligt. har betydande förändringar skett i form av bolagiseringar, avbolagiseringar, avvecklingar, nybildningar och avyttringar. Den nuvarande regeringen har bl.a. ombildat , avslutat likvidationen av Ersättningsmark i och AB , minskat statens ägande i samt fört över statens ägande i och till det nya statligt ägda bolaget . har regeringen mandat att förändra det statliga ägandet i följande bolag: 2009/10:54, bet. 2009/10:NU10, 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, 2012/13:1, 2012/13:NU1, 2012/13:1, 2012/13:NU1, 2012/13:99, bet. 2012/13:FiU21, har regeringen även haft mandat att förändra det statliga ägandet i , , Aktiebolaget och Dessa mandat återkallades dock av 2011 2009/10:140, bet. 2010/11:NU7, rskr. 2010/11:190) respektive 2015 Skr. 2016/17:184 (prop. 2015/16:1, utg. omr. 24, bet. 2015/16:NU1, rskr. 2015/16:89). Regeringen överlämnade propositionen Statligt ägda bolag i omvandling (prop. 2016/17:181) till . Mandaten för de bolag som propositionen berör är ännu inte beslutade av . I propositionen föreslår regeringen att statens innehav i Apoteksgruppen i , och avyttras. Regeringen föreslår vidare en avveckling och likvidation av om avyttring inte är möjlig. Regeringen föreslår även en avveckling och likvidation av för att överföra delar av verksamheten i till Lantmäteriet. 3.3Regeringens bedömning av iakttagelser vad avser regeringens översyn och rapportering av det statliga bolagsägandet Regeringen delar i huvudsak iakttagelser vad avser regeringens översyn och rapportering av det statliga bolagsägandet. Regeringen lämnar ingen årlig redovisning över de övergripande motiven för statligt ägande i varje enskilt bolag. Regeringen prövar emellertid löpande skälen för fortsatt statligt ägande liksom överväger bolagens olika uppdrag och inriktning. För förändringar som kräver mandat söker regeringen mandat till att genomföra dessa. har beslutat om att regeringen ska lämna en årlig redogörelse för bolag med statligt ägande (prop. 1980/81:22, bet. 1980/81:NU29, rskr. 1980/81:147). Redogörelsen har utvecklats både till form och till innehåll. Syftet med redogörelsen är att beskriva statens bolagsägande och de värden som finns i bolagen med statligt ägande. Redogörelsen finns i likhet med delårsrapporterna för bolagen med statligt ägande även på regeringens webbplats: . I verksamhetsberättelsen redogör regeringen även för statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande samt för hur förvaltningen och bolagen utvecklats . I skrivelsen om regeringens hantering av risker i statliga bolag (skr. 2015/16:60) redogjorde regeringen för att man avsåg att utveckla informationsgivningen till av en samlad bild av riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen. Informationsgivningen har därför stärkts främst inom ramen för den ovan nämnda årliga redogörelsen, exempelvis med avseende på beskrivning av omvärldsfaktorer, och branschspecifika riskfaktorer, som kan få inverkan på den statligt ägda bolagsportföljen. 2016/17:184 3.4 iakttagelser vad avser bolagsägande som regeringen kan behöva se över Som tidigare beskrivits ingår det i statens roll som en aktiv och professionell ägare att pröva skälen för fortsatt statligt ägande liksom att överväga bolagens olika uppdrag och inriktning. Den nuvarande regeringen har bl.a. ombildat , avslutat likvidationen av Ersättningsmark i och AB , minskat statens ägande i samt fört över statens ägande i och till det nya statligt ägda bolaget . Vidare återkallades regeringens mandat att minska statens ägande i AB enligt regeringens förslag 2015. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen delar bedömning att skälen till det statliga ägandet löpande bör genomlysas och motiveras. Metoderna för detta och hur detta rapporteras till kan dock variera. När det gäller rekommendation att intensifiera sitt arbete med att implementera riktlinje vill regeringen lyfta fram att den förvaltningsprinciper så som de är formulerade i statens ägarpolicy, beslutad av regeringen , i huvudsak följer riktlinjer för bolagsstyrning av statligt ägda företag vilket ger ett förutsägbart ramverk för såväl staten som ägare som för de statligt ägda bolagen. Det övergripande målet för regeringens förvaltning av de statligt ägda bolagen är att bolagen ska skapa värde och i förekommande fall att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. För att åstadkomma detta är det bl.a. viktigt att ge bolagen förutsättningar och möjligheter att utvecklas och fortsätta konkurrera på sina marknader. Det är viktigt att staten är en aktiv, professionell ägare med fokus på långsiktigt värdeskapande. För staten som aktiv och professionell ägare ingår att pröva skälen för fortsatt statligt ägande liksom att överväga samtliga bolags olika uppdrag och inriktning. Som ett resultat av denna prövning överlämnade regeringen propositionen Statligt ägda bolag i omvandling (prop. 2016/17:181) till . På grundval av den analys som gjorts av de statligt ägda bolagen föreslår regeringen i propositionen att statens innehav i Apotekgruppen i , och bör avyttras. Regeringen föreslår vidare en avveckling och likvidation av om avyttring inte är Vidare föreslår regeringen en avveckling och likvidation av för att överföra delar av verksamheten i Skr. 2016/17:184 till Lantmäteriet. Propositionen behandlar därmed flera av de bolag som lyfter fram i sin rapport. För det fall regeringen vid senare tillfälle skulle finna att skäl saknas för statligt ägande i något eller några bolag avser regeringen att återkomma till för att söka mandat att avyttra eller avveckla bolagen i fråga. har även lämnat en rekommendation om återkommande och tydlig rapportering till . Regeringen rapporterar redan till om de statligt ägda bolagen och har i sin skrivelse till avseende redogörelsen för företag med statligt ägande utvecklat informationsgivningen till och ger nu en samlad bild av riskerna i den statligt ägda bolagsportföljen. Vidare redovisas vilka mål som finns för respektive bolag, vilka bolag som har särskilt beslutade samhällsuppdrag och vilka aktuella bemyndiganden som finns för regeringen att förändra det statliga ägandet. Regeringen avser att fortsätta utvecklingen av den årliga skrivelsen för att säkerställa att får en god bild av den statligt ägda bolagsportföljen. Regeringen anser med detta att granskningsrapporten är slutbehandlad. – Aktualiteten i det statliga bolagsinnehavet är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-428-5 rir 2017:1 omslagets originalfoto: image source tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 2 - 1 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 1 5 1 R I R 2 0 1 7 : 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – Aktualiteten i det statliga bolagsinnehavet har granskat regeringens arbete med att bedöma och upprätthålla aktualiteten i motiv, syfte och mål med de statliga bolagsinnehaven. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Då rapporten innehåller en internationell utblick har också företrädare för den statliga bolagsförvaltningen i och fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på relevanta delar av rapporten. vill tacka landshövding, ekonomie doktor som varit extern referensperson i granskningen samt seminariedeltagare vid IFN) för synpunkter. är emellertid ensamt ansvarig för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och t.f. enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T Sammanfattning, slutsatser och rekommendationer Förändringar i det statliga bolagsägandet Grundläggande fakta om det statliga bolagsägandet Regeringens förändringar i statens bolagsägande Regeringens översyn och rapportering av det statliga bolagsägandet Utgångspunkter för regeringens översyn och rapportering Genomgångar av samtliga statligt ägda bolag Bolagsgenomgångar av enskilda statligt ägda bolag Översyn och rapportering i andra länder Bolagsägande som regeringen kan behöva se över Utgångspunkter för statligt bolagsägande Många statligt ägda bolag verkar på marknader med full konkurrens Många statligt ägda bolag saknar särskilt beslutade samhällsuppdrag Motiv till statligt bolagsägande kan ha blivit inaktuella Statligt ägda bolag som är beroende av tillskott av statliga medel och anslag Små statligt ägda bolag Flera statligt ägda bolag har pekats ut i tidigare översyner Utvecklingen av det statliga bolagsägandet över tid Internationella exempel på beredningsprocesser för statligt Till rapporten finns en ytterligare bilaga att ladda ned från . Denna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Statligt respektive privat ägande – en uppdatering av kunskapsläget R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T Sammanfattning, slutsatser och rekommendationer Staten är en av största bolagsägare. finns ett 50-tal statligt ägda bolag med en nettoomsättning på närmare 350 mdkr och 158 000 anställda. De statligt ägda bolagens samlade värde uppskattades 2015 till 430 mdkr kronor.