prop · H403111 · 2017-02-14 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:111 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) har granskat hanteringen av förorenade områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet. granskning syftar till att undersöka om det finns förutsättningar för en effektiv prioritering av sanering av områden som innehas eller har förorenats av staten, att undersöka riskerna för betydande utgifter för sanering av sådana områden och att undersöka om redovisningen och rapporteringen avseende riskerna är transparent. Granskningen har redovisats i rapporten områden (RiR 2016:25). övergripande slutsats är att det finns stora brister i kartläggningen av statens förorenade områden och att få skattningar av kostnaderna för sanering av områdena har gjorts. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och de åtgärder som bedöms vara nödvändiga med anledning av rekommendationerna. Bland annat avser regeringen att ge i uppdrag att utveckla en övergripande vägledning med principer för prioritering av olika saneringsbehov. Regeringen utvärderar också förslag kopplade till hur Försvarsmaktens ansvar för avhjälpande av föroreningar regleras i myndighetens instruktion. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte............................................................. Metod och genomförande................................................... (RiR 2016:25)................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Ärendet och dess beredning har granskat hanteringen av förorenade områden som ägs av staten eller som har förorenats av statlig verksamhet. Granskningen har redovisats i rapporten områden (RiR 2016:25), se bilaga 1. överlämnade till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Det finns drygt 80 000 förorenade områden i . Områdena varierar i storlek och i föroreningsgrad med olika stor risk för människors hälsa och miljö. Även nedlagda övnings- och skjutfält med oexploderad ammunition (OXA) kan medföra risker och har därför inkluderats. har granskat förutsättningarna för en effektiv prioritering av sanering av statens förorenade områden. Granskningen omfattar dels förorenade områden som kan hänföras till befintliga respektive avvecklade statliga myndigheter eller organisationer, dels förorenade områden som överlåtits till statliga eller privata företag i samband med bolagisering av vissa statliga verksamheter. I första hand berörs , , , geologiska undersökning och . Granskningens syfte har varit att undersöka om det finns förutsättningar för en effektiv prioritering av sanering av områden som innehas eller har förorenats av staten. Syftet har vidare varit att undersöka riskerna för betydande utgifter för sanering av sådana områden och om redovisningen och rapporteringen av riskerna är transparent. Följande frågor undersöks i rapporten: Vilken kunskap och överblick har myndigheterna respektive regeringen över statens förorenade och riskfyllda områden, samt av behovet av sanering? Är ansvaret för sanering tydligt och i vilken utsträckning tas ansvar för sanering? Vilka skattningar av kostnader för sanering av förorenade och riskfyllda områden finns? Redovisas och rapporteras kostnaderna för sanering på ett transparent sätt? Är beslutsunderlaget för vilka områden som ska saneras välgrundat så att prioriteringar kan göras utifrån vad som är samhällsekonomiskt effektivt? Vilka prioriteringar ligger till grund för myndigheters och statligt ägda bolags saneringsinsatser? Påverkas prioriteringarna av ansvarsfördelningen mellan statliga iakttagelser och slutsatser baseras på intervjuer och dokumentstudier samt data. har genomfört intervjuer med eller fått skriftliga svar från företrädare för de berörda departementen – , Försvarsdepartementet, Miljö- och och – och med företrädare för myndigheterna , Försvarsmakten (inklusive Generalläkaren), , geologiska undersökning, och . har även studerat relevant lagstiftning, rapporter och andra dokument och ställt kompletterande frågor. Vidare har hämtat in befintliga data om bl.a. myndigheternas kostnader för sanering av förorenade områden. För att komplettera iakttagelser om kartläggning och kostnadsuppskattningar för sanering av områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet har ställt frågor till ett urval andra myndigheter som antingen är fastighetsförvaltande eller som innehar eller disponerar förorenade områden. Urvalet av statligt ägda bolag omfattar framför allt sådana bolag som bildats genom bolagisering av , , och där staten ansvarar för den historiska miljöskulden. Enligt har syftet med datainsamlingen varit dels att få en överblick över vilka uppgifter som finns, dels att använda uppgifterna för att komplettera beskrivningar om hanteringen av förorenade områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet. övergripande slutsats är att det finns brister i kartläggningen av förorenade områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet. har också funnit att det gjorts få skattningar av kostnaderna för sanering av de mest förorenade områdena. Dessa brister försvårar, enligt , bedömningar av i vilken ordning och takt sanering eller röjning av förorenade respektive riskfyllda områden bör ske för att vara effektiv. De brister som har identifierat handlar bl.a. om att det finns generella brister och luckor i länsstyrelsernas samlade kartläggning av förorenade områden i . Det handlar dels om områden som förorenats av ämnen vars farlighet uppmärksammats , t.ex. poly- och perfluorerade alkylsubstanser (PFAS), dels om områden som inte ingår i kartläggningen av olika skäl, t.ex. för att de disponeras av Försvarsmakten och omfattas av sekretess. Andra brister som identifierat är oklarheter beträffande bl.a. ansvaret mellan olika myndigheter och ansvarstagande för historiska föroreningar. konstaterar att kunskapsöverföringen mellan myndig- heterna behöver förbättras och den samverkan som sker mellan myndigheter behöver utvecklas. har lämnat följande rekommendationer till regeringen. Underlätta en effektiv ekonomisk planering och prioritering utifrån övergripande samhällsnytta mellan olika saneringsbehov i fråga om statens förorenade eller riskfyllda områden, genom att utveckla en övergripande vägledning med principer för prioritering. Principerna bör omfatta såväl risk för människors hälsa och miljön som antal människor som riskerar att exponeras samt andra samhällsintressen, exempelvis exploateringstryck. En sådan vägledning skulle även underlätta kostnadsbedömningar, rapportering och överblick. Förtydliga regleringen av Försvarsmaktens ansvar för avhjälpande av föroreningar. Förtydliga regleringen av ansvar mellan Försvarsmakten och för avhjälpande av föroreningar och röjning av OXA. Dessutom bör regeringen förtydliga vad överskott från försäljning av övnings- och skjutfält får användas till. Överväga att ställa upp återrapporteringskrav om myndigheternas arbete med förorenade områden och att ge berörda myndigheter i uppdrag att samverka om hantering av förorenade områden. Utveckla rapporteringen till i Årsredovisning för staten i fråga om statens förorenade eller riskfyllda områden. Detta mot bakgrund av risken för stora utgifter såväl för enskilda myndigheter som för staten som helhet och för att ge en rättvisande bild av statens åtagande för sanering och röjning. Regeringen välkomnar granskning. bedömning att det är viktigt att områden saneras på ett granskning bidrar till att förbättra förutsätt- ningarna för en effektiv prioritering av sanering av statens förorenade Utveckla en övergripande vägledning med principer för prioritering granskning visar att många av de förorenade områden som ägs av staten eller som har förorenats av statlig verksamhet inte in- går i länsstyrelsernas generella kartläggning av förorenade eller poten- tiellt förorenade områden i . Det rör sig bl.a. om områden som disponeras av Försvarsmakten och som inte ingår av sekretesskäl. revisionen konstaterar även att en stor andel av förorenade 2016/17:111 områden inte har kartlagts. Vidare har iakttagit att en typ av områden som fortfarande kartläggs är sådana som förorenats av farliga ämnen som uppmärksammats . påpekar att sanering av de mest förorenade områdena kommer att ta mycket och att de framtida kostnaderna är mycket stora. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation granskning bekräftar att arbetet med sanering av förorenade områden är långsiktigt och behäftat med stora kostnader. redovisade ett regeringsuppdrag om nya finansieringsformer för efterbehandling av förorenade områden där den ansvarige saknar betalningsförmåga. Rapporten innehåller förslag som syftar till att förbättra förutsättningarna för att det ska finnas tillgängliga medel för saneringsåtgärder. Rapporten har remissbehandlats och bereds inom . ska ansvara för nationell samordning och prioritering när det gäller avhjälpande av sådana föroreningsskador och allvarliga miljöskador som avses i 10 kap. . Utöver den nationella kartläggning som genomförts inom ramen för ansvar gjorde geologiska undersökning , på uppdrag av regeringen, en nationell kartläggning av områden som förorenats eller misstänktes ha förorenats av statlig verksamhet och där den verksamma statliga organisationen inte längre finns kvar. Kartläggningen omfattade områden där staten varit verksam och där ingen ny verksamhetsutövare övertagit ansvaret. Kartläggningen visade att det finns omkring ett hundratal områden som kan vara förorenade av en före detta statlig organisation. uppdrog regeringen åt geologiska undersökning att inventera och genomföra ansvarsutredningar och undersökningar av dessa områden. Regeringen konstaterar i likhet med att områden som ägs av staten eller har förorenats genom statlig verksamhet där verksamhet fortfarande pågår inte ingår i länsstyrelsernas generella kartläggning. anser att kunskapsöverföringen mellan myndigheterna behöver förbättras och den samverkan som sker mellan myndigheter behöver utvecklas. Regeringen instämmer i detta. geologiska undersökning, och har en kontinuerlig myndighetssamverkan i syfte att verka för ett utökat kunskapsutbyte, för att stödja varandra samt för att stödja länsstyrelserna och kommunerna i deras arbete med såväl bidragssom tillsynsobjekt för att uppnå preciseringen för förorenade områden till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Regeringen konstaterar, i likhet med , att det behövs en samordning av myndigheternas samverkan om hantering av förorenade områden. Regeringen avser att uppdra åt att ansvara för att en sådan samordning kommer till stånd. En nationell plan för omhändertagande av förorenade områden har upprättats av . Planen är ett verktyg för att säkerställa att efterbehandlingsåtgärder kommer till stånd vid de mest prioriterade förorenade områdena som ingår i den befintliga kartläggningen och tjä- nar i första hand som underlag vid fördelning av de statliga bidragen för sanering av förorenade områden. dömning att en övergripande vägledning med principer för prioritering bör utvecklas och avser att ge i uppdrag att utarbeta en anför att har en särskild prioriteringsskala som är en utgångspunkt för myndighetens prioriteringar av sanering, men att internrevision också har konstaterat att myndigheten saknar en överordnad strategi för i vilken ordning och omfattning som åtgärder mot föroreningar bör vidtas utifrån krav. sionen anför vidare att anger att myndigheten behöver ta fram riktlinjer för prioritering och att det har antagits handlingsplaner för Regeringen bedömer att interna arbete med riktlinjer för prioritering kan utgöra ett underlag i de uppdrag som regeringen aviserar ska ges till om samverkan och framtagande av en över- gripande vägledning om prioriteringsprinciper. En sådan övergripande vägledning om prioriteringsprinciper kommer att kunna utgöra ett stöd för i myndighetens åtaganden att prioritera och vidta åtgärder avseende innehavet av egna förorenade om- råden och de förorenade områden som omfattas av de garantiförpliktelser som följde av de bolagiseringsavtal som ingicks i samband med bolagise- ringen av , , Banver- ket Produktion och flygplatsverksamheten vid . har noterat att det pågår kartläggning av områden som har förorenats av farliga ämnen som uppmärksammats . När det gäller PFAS finns det ett myndighetsnätverk med bl.a. Natur- vårdsverket, Kemikalieinspektionen, , Havs- och vat- tenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Sveri- ges geologiska undersökning och . hetsnätverket arbetar man både med att kartlägga situationen, bedöma riskerna och med att utreda möjliga åtgärder. Ett regeringsuppdrag om screening av förekomsten av högfluorerade ämnen och bekämpningsmedelsrester i miljön redovisades till Miljö- och Sammanställningen ger en god grund för det fortsatta arbetet med att kontrollera och begränsa människors exponering för PFAS och växtskyddsmedel. Screeningen har också gett en bredare bild av förekomsten av växtskyddsmedel i bl.a. områden utanför det allra mest jordbruksintensiva landskapet. Förtydliga regleringen av Försvarsmaktens ansvar för avhjälpande granskning visar att Försvarsmaktens instruktion begrän- sar ansvaret för avhjälpande av föroreningar till vad myndighetens resur- anser dock att instruktionen har flera oklar- heter, såväl om vilka fastigheter som omfattas som om hur långtgående rekommendation till regeringen är att förtydliga regle- ringen av Försvarsmaktens ansvar för avhjälpande av föroreningar. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Regler om ansvar för efterbehandling av förorenade områden finns i 10 kap. . För Försvarsmakten finns det också bestämmelser i förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Regeringen och Försvarsmakten har en hög ambitionsnivå när det gäller att minimera miljöeffekterna av Försvarsmaktens verksamhet. En- ligt förordningen med instruktion för Försvarsmakten ska myndigheten bidra till att nå det generationsmål för miljöarbetet och de nationella miljökvalitetsmål som fastställt. För att åstadkomma detta har Försvarsmakten bl.a. antagit en egen miljöpolicy och egna miljömål. Försvarsmaktens miljöfarliga verksamhet prövas vidare enligt bestämmelser. En bestämmelse om Försvarsmaktens skyldighet att avhjälpa föroreningsskador infördes i instruktionen mot bakgrund av försvarsbeslut då ett stort antal förband med tillhörande övnings- och skjutfält avvecklades (5 a § förordningen med instruktion för Försvarsmakten). beslutade om en försvarspolitisk inriktningsproposition för utvecklingen av försvaret –2020 (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:FöU11, rskr. 2014/15:251). Den nya inriktningen utgår från det försämrade säkerhetspolitiska läget i . Fokus ligger på att stärka den operativa förmågan i krigsförbanden och säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. (Försvarsdepartementet) ser kontinuerligt över och justerar instruktionen för de myndigheter som ansvarar under departementet, inte minst mot bakgrund av den nya inriktningen för perioden –2020. Försvarsmakten har i yttrande (Fö2016/01431/MFI) uppgett att 5 a § i myndighetens instruktion bör ändras eftersom den nuvarande lydelsen kan tolkas som att myndigheten har en vidare skyldighet än vad som framgår av . Regeringen utvärderar det förslag som inkommit från Försvarsmakten samt rekommendation om behovet av att se över och förtydliga hur Försvarsmaktens ansvar för avhjälpande av föroreningar regleras i myndighetens instruktion. Ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och för föroreningar och OXA. överskott från försäljning av övnings- och skjutfält bedömer att det finns oklarheter i ansvarsfördelningen mellan och Försvarsmakten när det gäller röjning av oexploderad ammunition (OXA). granskning visar vidare att regleringsbrev har vissa begränsningar i fråga om användning av överskott från försäljningar av försvarsfastigheter till sanering av föroreningar. rekommendation till regeringen är att förtydliga dels regleringen av ansvar mellan Försvarsmakten och för avhjälpande av föroreningar och röjning av OXA, dels vad överskott från försäljning av övnings- och skjutfält får användas till. Regeringens bedömning av iakttagelser och När det gäller regleringen av ansvaret mellan Försvarsmakten och Forti- fikationsverket för avhjälpande av föroreningar och röjning av OXA finns det en överenskommelse mellan myndigheterna från den 4 septem- ber 2015 som tydligt reglerar ansvars- och kostnadsfördelningen för kända äldre föroreningar, aktuellt verksamhetsspill, hur man hanterar förorenade områden vid val av lokalisering av nybyggnad för Försvars- maktens behov samt hur ska hantera förorenade om- råden under entreprenadarbetet. Av överenskommelsen framgår att kända äldre föroreningar som inte berörs av förändringar i byggnads- och anläggningsbeståndet hanteras och finansieras av Försvarsmakten enligt en prioriteringslista som upp- rättas och justeras av Försvarsmakten i samverkan med tillsynsfunktio- Detta innebär bl.a. att lokalisering som innebär krav på efterbehandlingsåtgärder ska undvikas så långt som möjligt. orenad mark skulle upptäckas under entreprenadarbetet är Fortifikations- verkets projektledare ansvarig för hanteringen och kontakterna med Om en anskaffning innebär ett behov av efterbehandling, ska kostnader faktureras Försvarsmakten på den första hyresfakturan. Om föroreningen uppkommit på grund av verksam- het, ska myndigheten bära kostnaden. Med utgångspunkt i överenskommelsen mellan Försvarsmakten och för avhjälpande av föroreningar och röjande av OXA ser regeringen ingen anledning att ytterligare förtydliga ansvaret i denna När det gäller regleringsbrev delar regeringen inte bedömning att det finns oklarheter i fråga om myndig- hetens möjlighet att använda överskottet av tidigare försäljningar av övnings- och skjutfält. Det framgår av regleringsbrevet att myndigheten får behålla överskott från försäljningar av övnings- och skjutfält inklu- sive byggnadsobjekt, överskott av skogsbruk och arrenden, samt uthyr- ning och övriga nyttjanderätter av övnings- och skjutfält under avveck- ling för att bekosta bl.a. metod- och teknikutveckling för hantering av Regeringen följer utvecklingen av hur använder överskottet av försäljningar från övnings- och skjutfält som ska avveck- Regeringens bedömning är därför att rekommendation i frågan om ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och Fortifika- tionsverket samt om regleringsbrev inte föranleder någon ytterligare åtgärd. Återrapporteringskrav om myndigheternas arbete med förorenade områden och uppdrag till myndigheterna om att samverka om hantering av förorenade områden granskning visar att myndigheterna behöver samverka i syfte att förbättra kunskapsöverföringen eftersom hanteringen av förore- 2016/17:111 nade områden är komplex. anser att den samverkan som sker i olika konstellationer av myndigheter behöver utvecklas. rekommendation till regeringen är att överväga att ställa upp återrapporteringskrav om myndigheternas arbete med förorenade områden och att ge berörda myndigheter i uppdrag att samverka om hantering av förorenade områden. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Försvarsmakten redovisar en lägesrapport om myndighetens arbete med förorenade områden till (enligt överenskommelse med ). Återrapporteringen kan innehålla både undersökningar och efterbehandlingar. Försvarsmakten förvaltar en databas över förorenade områden, som skapades och omfattade drygt 2 000 geografiska platser. Databasen uppdateras kontinuerligt i den takt som åtgärder utförs eller när nya föroreningar tillkommer. Det förorenade området kvarstår i databasen efter genomförd åtgärd med syftet att kunna bevaka objektet historiskt. Regeringen ser inte ett behov av ytterligare återrapporteringskrav om Försvarsmaktens arbete med förorenade områden. När det gäller samverkan mellan myndigheterna ingår det i Försvarsmaktens redovisning till en lägesbeskrivning av Försvarsmaktens samtliga akuta objekt och prioriterade objekt. Utifrån lägesbeskrivningen upprättar myndigheten en åtgärdsplan i samråd med tillsynsfunktionen inom Försvarsmakten, Generalläkaren. När det gäller det övergripande efterbehandlingsarbetet redovisar Försvarsmakten i samråd med tillsynsfunktionen de prioriteringar som görs baserat på föroreningens art och med hänsyn till det ekonomiska läget. Vidare har Försvarsmakten ett fungerande samarbete med geologiska undersökning och i frågor rörande förorenade områden genom årliga samverkansmöten samt underhandskontakter vid behov. har i regleringsbrevet fått i uppdrag av regeringen att på en övergripande nivå kartlägga omfattningen av statens åtagande enligt miljögarantin och att utöka dialogen med de berörda bolagen om hanteringen av garantin. Regeringen vidtar även åtgärder för att underlätta myndigheternas samverkan om hantering av förorenade områden genom ett uppdrag till om utvecklad myndighetssamverkan. Regeringen avser att följa arbete med förorenade områden och den samverkan som sker med andra myndigheter kring hanteringen av områdena. Mot bakgrund av det som sagts om behovet av samverkan och återrapporteringskrav är regeringens bedömning är att någon ytterligare åtgärd inte behöver vidtas. Utveckla rapporteringen i Årsredovisning för staten Enligt är redovisningen i årsredovisningen för staten av åtaganden för sanering av förorenade områden eller röjning av riskfyllda Mot bakgrund av risken för stora utgifter och för att ge en rättvisande bild av statens åtaganden för sanering och röjning rekommenderar myndigheten regeringen att utveckla rapporteringen till i årsredovisningen för staten. Regeringens bedömning av iakttagelser och Årsredovisningen för staten ska i normalfallet bygga på myndigheternas konsoliderade årsredovisningar, vilket innebär att det är myndigheterna som ska redovisa statens ekonomiska händelser. I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag och föreskrifter och allmänna råd finns det regler för när avsättningar och ansvarsförbindelser ska redovisas av myndigheterna. redovisas som en avsättning i balansräkningen när vissa kriterier är upp- fyllda, bl.a. att det är sannolikt att förpliktelsen kräver ett utflöde av re- Det ska även vara möjligt att göra en tillförlitlig uppskattning av Reglerna i förordningen stämmer överens med internationella redovisningsstandarder och årsredovisningslagen (1995:1554), som gäl- ler för företag. Det är i de flesta fall både svårt att fastställa om det finns en förpliktelse och att finna en metod för att beräkna kostnaderna för sanering och röjning. Som också konstaterar i rapporten ska myndigheterna, i takt med att det på ett tillförlitligt sätt går att beräk- na kostnader för att sanera mark, redovisa avsättning för sådana kostna- der i sina årsredovisningar. Därefter redovisar regeringen avsättningarna i årsredovisningen för staten. Regeringen bedömer att myndigheterna redovisar dessa åtaganden i enlighet med gällande regelverk och att myn- digheterna successivt utvecklar metoder för att på ett tillförlitligt sätt kunna beräkna och redovisa kostnader för sanering och röjning. Regeringen instämmer i övergripande slutsats att det finns betydande brister i kartläggningen av förorenade områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet och få skattningar av kostnaderna för sanering. Regeringen vidtar nu åtgärder för att underlätta en effektiv ekonomisk planering och prioritering mellan olika saneringsbehov. att ge , som är den myndighet som har det nationella samordningsansvaret för arbetet med förorenade områden, i uppdrag att utveckla en övergripande vägledning med principer för prioritering av I uppdraget ingår även att redogöra för hur myn- digheternas samverkan om hantering av förorenade områden kan utveck-