prop · H40374 · 2017-01-13 00:00:00 — Regeringen delar inte heller farhåga att agerar på ett sådant sätt att bolaget snedvrider konkurrensen, men anser att är viktigt att bolaget ges marknadsmässiga förutsättningar, se vidare avsnitt 5.2.1. Regeringen delar däremot syn på som överkapitaliserat. Inom ramen för framtagande av relevanta ekonomiska mål kommer därför kapitalstrukturen att anpassas till verksamheten. 5.2.3Statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv Regeringen instämmer i iakttagelse att marknätet för fritv är ett mer statiskt monopol än andra nät som regleras via PTS. PTS har, i enlighet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, fastställt att den nationella grossistmarknaden för programutsändningstjänster för distribution av fri-tv-innehåll via marknät till slutanvändare har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa förhandsreglering. har identifierats som ett företag med betydande inflytande och åläggs därför skyldigheter på den relevanta marknaden. Regeringen instämmer vidare i iakttagelse att valet av prisregleringsmodell, där får ersättning i enlighet med historiskt vederlagda kostnader, antagligen innebär att priserna hålls nere men att incitamentet till effektiviseringar blir litet. Eftersom PTS har ålagt skyldigheter på grossistmarknaden för fri-tv via marknät behöver myndigheten enligt LEK göra en översyn av denna marknad och samråda om nya beslutsutkast med EU- kommissionen . Beslut om förhandsreglering går att överklaga till förvaltningsrätten. I och med dessa mekanismer anser regeringen att det sker en tillfredsställande kontroll och uppföljning av marknaderna för marksänd radio och tv. 5.2.4Teracoms monopol inom marksänd radio och tv Regeringen instämmer i beskrivning av marknaden för marknätsbunden utsändning av radio och tv som ett naturligt, icke reglerat, monopol. Public service-bolagen upphandlar och avtalar trans- 4Se vidare Regeringens skrivelse om regeringens hantering av risker i statliga bolag (skr. 2015/16:60). 5Se vidare statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande 2017, punkt 2016/17:74 missionstjänsten från . Upphandlingsförfarandet är en följd av att public service-bolagen utgör upphandlande enheter och därmed ska följa lagen (2016:1145) om offentlig upphandling. Public service-företagen har sändningstillstånd från regeringen som innebär ett krav att sända till hela landet i marknätssändningar. Så länge som regering och riksdag ställer villkor om marknätssändningar med täckningskrav, kan företagen inte ersätta sådana sändningar med andra distributionsplattformar. Regeringen delar därmed slutsats att det inte är troligt att någon annan aktör skulle ha möjlighet eller intresse av att bygga upp ett konkurrerande marknät. De investeringar som skulle krävas skulle inte kunna finansieras med motsvarande intäktsmöjligheter. Den teknologiska utvecklingen har dessutom lett till att efterfrågan på medier via marknätet är i avtagande, främst till fördel för ip-baserade medier. Nu- varande struktur, med en enda aktör som har i uppgift att hantera marknätet och de täckningskrav som ställs på det, är därmed den mest effektiva. 5.2.5Regeringens bedömning av om ägande av är motiverat Regeringen delar slutsats avseende lämpligheten med statligt ägande av den aktör som utför det samhällsuppdrag som åligger . har dock, som beskriver, verksamhet som inte omfattas av samhällsuppdraget. Genom att omge samhällsuppdraget med annan verksamhet som kan bidra till kostnadstäckning hålls kostnaderna för drift och underhåll, teknisk utveckling samt centrala kostnader för public service nere. Det oförändrade täckningskravet från public service-bolagen i kombination med den avtagande efterfrågan på marksända medier medför sammantaget att behovet av kostnadstäckningsbidrag kan förväntas öka. Ansvaret att se till att verksamhet utvecklas långsiktigt, effektivt och lönsamt faller på styrelsen. Inom ramen för det ansvaret genomförde styrelsen, efter samordning med ägaren samt godkännande av , avyttringen av samtliga aktier i . Regeringen delar inte uppfattning att initiativet till sådana strategiska beslut ska tas av ägaren. Det skulle utgöra ett avsteg från gällande associationsrättsliga principer. 5.3.1Riksrevisionens rekommendationer till regeringen Regeringen bör ta ställning till vilket samhällsuppdrag bör ha, och därefter se över vilka av verksamheter som fortsatt behöver vara statligt ägda Regeringen instämmer i rekommendation såtillvida att regeringen såväl som har tagit ställning till samhällsuppdrag. Om bolagets samhällsuppdrag ska förändras kommer även det att vara ett beslut för att fatta. Det finns emellertid inget förslag om förändrat samhällsuppdrag. Det samhällsuppdrag som åligger dotterbolaget innebär att viktiga samhällsfunktioner kan upprätthållas och är enligt regeringens mening tillräckligt. Den risk som har påpekat, att de ekonomiska villkor som följer av monopolställning skulle ge bolaget otillbörlig fördel, följer av samhällsuppdraget. Det är därför viktigt att ett samhällsuppdrag tydligt bidrar till en samhällsvinst som inte riskerar att snedvrida en marknad. Förändringar av samhällsuppdrag bör därför övervägas noga och de önskade effekterna tydligt definieras. Det är dock inte bara samhällsuppdraget regeringen ska ta ställning till. Verksamheten har förändrats i takt med den teknologiska utvecklingen och bolagets marknadsförutsättningar har förflyttats. Det finns ur det perspektivet anledning för regeringen att se över och utveckla koncernens övergripande uppdrag. När det gäller översyn och avyttring av verksamheter inom koncernen är det regeringens uppfattning att den ingripande ägarutövning som rekommenderar skulle innebära ett avsteg från en av huvudprinciperna för svensk bolagsstyrning, nämligen att styrelsen ytterst är ansvarig för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter. Ett av ägarens verktyg är att styrelsen i bolaget har hög kompetens som är väl anpassad till bolagsets verksamhet, situation och framtida utmaningar. Ett annat verktyg är bolagsordningens ändamålsparagraf där uppdraget och ramarna för verksamheten ges. Regeringen avser att göra en översyn av verksamhetparagrafen i koncernmoderns, , bolagsordning och säkerställa att koncernens övergripande uppdrag är relevant och att bolagets utveckling inte leder till att privat företagande hämmas. Regeringen bör överväga vilken driftsform som är lämpligast för marknäten Regeringen instämmer inte i rekommendation avseende förändring av associationsrättslig form. Public service-bolagens kostnader finansieras ytterst av medborgarna via radio- och tv-avgiften. Genom att, inom ramen för koncernens uppdrag, komplettera verksamheten med affärer utöver samhällsuppdraget genereras bidrag till kostnadstäckning. Det innebär för public service-bolagen att deras andel av kostnader såsom drift och underhåll, teknisk utveckling samt centrala kostnader kan hållas nere. Det finns inget som visar på att någon annan associationsrättslig form leder till en lägre kostnadsnivå. Regeringen bör se över möjligheten att göra en prisreglering av marknätsmarknaderna enligt lagen om elektronisk kommunikation överflödig, exempelvis genom ägarstyrning Regeringen instämmer i beskrivning avseende bristen på effektivitetsincitament i nuvarande prisreglering. PTS har, i enlighet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, fastställt att den nationella grossistmarknaden för programutsändningstjänster för distribution av fri-tv-innehåll via marknät till slutanvändare har sådana särdrag att det kan vara motiverat att införa förhandsreglering. Inom ramen för det beslutet har PTS identifierat som ett företag med betydande inflytande som därför åläggs därför skyldigheter på den relevanta marknaden, se vidare avsnitt 5.3.2. Det ligger alltså inte inom regeringens mandat att omdefiniera marknaden. Regeringen instämmer vidare i att det, inom ramen för ägarens styrningsverktyg uppdragsmål, finns utrymme för att sätta upp mål för samhällsuppdraget. Regeringen bör använda ägarstyrning för att se till att bolaget inte, genom att utnyttja de fördelar bolaget har av att vara statligt ägt och inneha monopol, riskerar att hämma privat företagande Regeringen instämmer i rekommendation såtillvida att bolag med statligt ägande bör ges marknadsmässiga villkor för sin verksamhet. har en etablerad process för att, tillsammans med bolagen, ta fram och föreslå ekonomiska mål som bland annat utgår ifrån bransch- och marknadsförutsättningar. Den affärsmix som präglade 2009, när nuvarande mål togs fram, är inte längre representativ. Det är en följd delvis av avyttringen av samtliga aktier i , men också av bolagets produktutveckling och förändrade marknadsandelar. bör överväga att använda en prisregleringsmodell som inte tar bort incitament till effektiviseringar, i den mån prisregleringen av marknätsmarknaderna fortsätter PTS genomför en analys av de nu reglerade marknaderna för distribution av utsändningstjänster avseende fri-tv och analog ljudradio i marknätet. Den senaste analysen och därpå följande beslut genomfördes . Nästa analys med påföljande beslut planeras till 2019. Analysen följer en strikt metod och om det blir aktuellt att ålägga skyldigheter för en dominant aktör så överväger myndigheten noga vilka alternativ som finns. PTS anser att en eventuell förändring av den nu använda prisregleringsmetoden i alla händelser fortsatt bör utgå från historiska kostnader för distribution av utsändningstjänster för fri-tv och analog Skr. 2016/17:74 ljudradio i marknätet. Detta är fallet i och med att PTS anser att en sådan metod är bäst lämpad för reglering av en infrastruktur som inte bedöms kunna replikeras på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt. I ett kommande analysarbete kan PTS inte utesluta att myndigheten inom ramen för denna metod kan tillämpa en prismodell som innehåller tydligare inslag av effektiviseringsincitament i syfte att skapa förutsättningar för en mer effektiv verksamhet. En sådan förändring av nu gällande reglering kommer att föregås av en grundlig analys utifrån såväl juridiska och ekonomiska som tekniska konsekvenser av densamma. Allt detta förutsätter att det alltjämt finns förutsättningar för och behov av att prisreglera distribution av utsändningstjänster för fri-tv och analog ljudradio. 6Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer Regeringen delar mening att , såväl som övriga statligt ägda bolag, ska ges villkor så att det inte finns risk för otillbörlig fördel till följd av det statliga ägandet. Metodiken för att ta fram ekonomiska mål, som bland annat analyserar marknadens och därmed marknadsaktörernas förutsättningar, är ett sätt att omhänderta detta. I de fall där ett bolag innehar en monopolliknande ställning innehåller analysen även en relevant branschjämförelse. nuvarande mål fastställdes har bolaget utvecklats i takt med att marknaden förändrats och har bolagsstruktur, i och med avyttringen av Boxer , förändrats signifikant. Regeringen avser därför att säkerställa att nya och relevanta ekonomiska mål fastställs för bolaget . Som en följd av nya ekonomiska mål kommer också kapitalstrukturen att ses över och eventuell överkapitalisering hanteras. Vidare har för sitt dotterbolag inte något uppdragsmål trots bolagets samhällsuppdrag. Regeringen avser därför att komplettera de nya ekonomiska målen med minst ett relevant uppdragsmål för att säkerställa bolagets uppdragsuppfyllelse. Regeringen avser också att göra en översyn av verksamhetparagrafen i koncernmoderns, , bolagsordning och säkerställa att koncernens övergripande uppdrag är relevant. För det fall regeringen ser skäl till att ändra koncernmoderns verksamhetsföremål på ett sätt som inte ryms inom det nuvarande uppdraget avser regeringen att återkomma till . Regeringen anser med detta att granskningsrapporten är slutbehandlad. – mediepolitik, monopol och krisberedskap är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-410-0 rir 2016:18 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 8 - 2 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 9 0 1 R I R 2 0 1 6 : 1 8 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – mediepolitik, monopol och krisberedskap Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , och regeringen. Företrädare för , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna , docent i nationalekonomi vid , och , doktor i nationalekonomi vid i , samt seminariedeltagare vid KTH och medarbetare vid för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor , ämnessakkunnig och stf enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Regeringen, , , Post – och , R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N roll för medier och beredskap Samhällsuppdrag och kommersiell verksamhet samsas inom Marknäten är relevanta, trots nya distributionsformer verksamhet har väckt frågor om konkurrensproblem Marknät, monopolen och reglering har både ekonomiska mål och samhällsuppdrag har haft ambitionen att växa kraftigt utomlands vill sälja Boxer och växa inom telekommunikationer Regeringen har prövat ägandet av bolaget som helhet Beredskapsfunktionen kan motivera ett statligt ägande av marknäten i Begränsade delar av övrig verksamhet kan ha motiv till statligt ägande R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P Förtydligande angående användningen av namnet ”” i rapporten I rapporten används benämningen ”” omväxlande för att beteckna koncernen (som kallades ””, och ””) eller det nuvarande dotterbolaget . Där det krävs av sammanhanget förtydligas om det är koncernen eller dotterbolaget som avses. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den statligt ägda Teracomkoncernen har en viktig roll för att befolkningen i hela ska kunna nås av radio- och tv-sändningar via de s.k. marknäten. Dessa nät har också en viktig funktion för krisberedskapen och ska kunna sända under i stort sett vilka förhållanden som helst. I teorin kan andra företag konkurrera med Te- racom om att erbjuda utsändningstjänster i marknät, men i praktiken har koncernen monopol. Av det skälet har beslutat att prisreglera marknaderna för marknät, för att kunderna inte ska riskera överprissättning. som marknäten är viktiga för mediepolitiken och för krisberedskapen har den tekniska utvecklingen medfört att allt fler konsumerar radio och tv via andra distributionsformer än marknäten. Därmed har förutsättningarna för Teracomkoncernen förändrats och koncernens ledning planerar en omfattande strategiförändring där telekomverksamheter utan anknytning till marknäten får större betydelse. Granskningens syfte, revisionsfrågor och avgränsningar Granskningens syfte är att undersöka för- och nackdelar med verksamheten med avseende på om den i vid mening är effektiv för att uppnå det bakomliggande målet om att public service-bolagens sändningar säkert ska kunna nå hela befolkningen. Följande revisionsfrågor har använts i granskningen: xKlarar Teracomkoncernen att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning?1 xHar regeringen gett Teracomkoncernen förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och skapa ett långsiktigt värde? xÄr statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv effektiv? xÄr monopol inom marksänd radio och tv motiverade? xÄr statens ägande av Teracomkoncernen motiverat? Granskningen avser (Teracomkoncernen) och regeringens styrning av bolaget. () omfattas också av granskningen. Frågor som rör innehållet i public service-bolagens uppdrag ingår däremot inte i granskningen. 1Teracom hör till de statliga företag som har i uppdrag att både skapa värde i ekonomisk mening och utföra ett samhällsuppdrag. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P Granskningen beaktar att Teracomkoncernen har en beredskapsfunktion och vad det betyder för regeringens styrning av bolaget. Däremot granskas inte närmare detaljerna i beredskapsfunktionen eller hur koncernen i praktiken fullföljer sin funktion för krisberedskapen. Ursprunget till verksamhet återfinns i marknäten för radio och tv i , och bolagets uttalade samhällsuppdrag är nära knutet till marknäten. En viktig aspekt av samhällsuppdraget är att marknäten ska kunna fungera också i kris- och beredskapssituationer. Under sin historia som självständigt bolag har dock också bedrivit olika typer av sidoverksamheter till marknäten. Den största av dessa är verksamheten inom dotterbolaget , som säljer betal–tv– abonnemang för marknätet. I en pågående strategisk nyorientering planerar dock Teracomkoncernen () att sälja Boxer. I den framtida Teracomkoncernen vill ledningen i stället att olika telekomverksamheter ska växa, verksamheter med svag eller ingen anknytning till marknäten. Regeringen har inte tagit ställning till den nya strategin Enligt är de planerade förändringarna av Teracomkoncernen så stora att regeringen behöver ta aktiv ställning till den nya inriktningen. Nysatsningen är också förknippad med flera olika risker. Förutom de nya verksamheternas rena affärsrisker kan en orientering bort från marknäten för radio och tv innebära att samhällsuppdraget marginaliseras. Nyorienteringen innebär också att kommer in på fler konkurrensutsatta marknader. bedömer att risken därmed ökar att hämmar privat företagande. Denna risk kan förstärkas av att på olika sätt har bättre förutsättningar än privata aktörer, bl.a. på grund av överkapitalisering i form av ett stort eget kapital. monopol på marknätssändningar innebär också förutsebara intäkter för långt tid framåt, vilket privata aktörer inte kan räkna med. För stora delar av verksamheter saknas motiv för statligt ägande nyorientering aktualiserar också frågan om huruvida staten behöver äga hela eller delar av koncernen. bedömning är att den kärna i Te- racoms verksamhet som har ett uttalat samhällsuppdrag – dvs. marknäten – bör behållas i statlig ägo, med tanke särskilt på dess roll för krisberedskapen. Övriga verksamheter bör enligt bedömas utifrån sitt bidrag till detta samhällsuppdrag. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vissa av sidoverksamheterna bidrar tydligt till att sänka kundernas kostnader för att sända i marknätet, t.ex. inplacering av utrustning i eller tjänster där servicekår hyrs ut. Det är osäkert om sådan verksamhet kan skiljas från själva marknätsdriften utan negativa konsekvenser. Betal-tv-verksamheten i Boxer lämnar visserligen ett stort bidrag till marknätets kostnader men behöver inte ägas av för att göra det. Verksamheter inom nyorientering bidrar inte alls till marknätets kostnader och det är osäkert om de kommer att göra det . Sammantaget bedömer därför att det är befogat av staten att behålla marknätsverksamheten och några verksamheter som är svåra att separera från marknäten. Övrig verksamhet, inklusive telekomverksamheten, behöver enligt inte vara statligt ägd utifrån nuvarande samhällsuppdrag. Regeringen har inte tagit ställning till om huruvida bör vara ett verktyg för fler politikområden Teracomkoncernens ledning argumenterar för att bolaget ska få ett nytt samhällsuppdrag som exempelvis inkluderar säkra teleförbindelser mellan myndigheter. Utifrån en sådan förändring av samhällsuppdraget skulle kunna vara ett verktyg för fler politikområden än . har inte i sak bedömt huruvida ett nytt samhällsuppdrag är lämpligt men konstaterar att det är en fråga som regeringen behöver ta ställning till. Ett kraftigt förändrat samhällsuppdrag skulle också kunna förändra bedömningen av vilka delar av koncernens verksamheter som bör vara i statlig ägo. Det är inte självklart att aktiebolagsformen är lämplig för marknäten Även om bedömer att marknäten bör vara statligt ägda är det inte självklart att den nuvarande organisationsformen med ett vinstdrivande aktiebolag är den lämpligaste. Den statliga ägarstyrningen går till stora delar ut på att de statliga bolagen ska agera under villkor som liknar villkoren för privata företag. Om denna ambition drivs till sin spets kan de fördelar med statligt ägande som finns ur beredskapssynpunkt undergrävas. Marknätsmarknaderna är statiska men behandlas som om de vore dynamiska bedömer att monopolen för marknät bör betraktas som naturliga, dvs. att stordriftsfördelarna är sådana att det inte är realistiskt att förvänta sig att andra aktörer ska kunna konkurrera med på dessa marknader. I praktiken finns också insikten hos alla relevanta instanser (, , MPRT samt public service-bolagen) om att är den enda realistiska leverantören av marknätstjänster. Ändå används en styrning och reglering som är anpassad efter marknader med normala konkurrensförhållanden. Som en följd av R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P detta engageras en rad offentliga instanser för att bestämma hur mycket kunder ska betala för utsändningstjänster. och utlyser offentliga upphandlingar, trots att är självskriven leverantör. PTS använder administrativa resurser för att ingående analysera sakförhållanden som är väl kända och för att utöva tillsyn av . i sin tur måste särredovisa kostnader enligt ett komplicerat system. motsätter sig dock delar av PTS beslut, och därför har frågan om priset överklagats. bedömer att det nuvarande arrangemanget, där marknätsmarknaderna behandlas som de vore dynamiska, är ineffektivt på två sätt. Dels används offentliga resurser i ett nollsummespel som i grunden handlar om huruvida högst ett tiotal miljoner ska användas inom public service-bolagen eller delas ut som vinst till ägaren staten. Dels bidrar utformningen av prisregleringen till att trycket på Te- racom att effektivisera sin verksamhet minskar. rekommenderar regeringen att: xta ställning till vilket samhällsuppdrag bör ha, och därefter se över vilka av verksamheter som fortsatt behöver vara statligt ägda. xöverväga vilken driftsform som är lämpligast för marknäten. xse över möjligheten att göra en prisreglering av marknätsmarknaderna enligt lagen om elektronisk kommunikation överflödig, exempelvis genom ägarstyrning. xgenom ägarstyrning se till att bolaget inte riskerar att hämma privat företagande genom att utnyttja de fördelar bolaget har av att vara statligt ägt och inneha monopol. xöverväga att använda en prisregleringsmodell som inte tar bort incitament till effektiviseringar, i den mån prisregleringen av marknätsmarknaderna fortsätter. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den statliga Teracomkoncernen sköter de sändningar som kan tas emot av traditionella radio- och tv-apparater i .