prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Regeringen anser alltså sammanfattningsvis att det i förvaltningslagen bör slås fast att den enskildes framställning ska innehålla uppgift om den enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller henne. För att ett ärende ska kunna behandlas måste den enskildes framställ- ning vidare innehålla tillräcklig information om vad saken gäller, vad den enskilde vill åstadkomma med sitt initiativ och – vanligtvis – vilka 2016/17:180 sakförhållanden som ligger till grund för framställningen. Försvarsmak- ten menar att det i lagen bör regleras vilka minimikrav som kan ställas på en framställning för att myndigheten ska vara skyldig att hantera den. Med anledning av denna synpunkt vill regeringen framhålla att det vid bedömningen av vilka eventuella formkrav som bör kunna ställas upp i skilda sammanhang måste beaktas att det här är fråga om att i en generell förfarandelag införa en reglering som ska täcka en stor variation av skilda ärendetyper. Exempelvis framstår det ofta som främmande att tala om ett yrkande och om grunder för detta i ett anmälningsärende som definitionsmässigt bara ska innefatta uppgifter om vissa fakta. I likhet med utredningen anser regeringen att ett lämpligt krav är att det av den inledande framställningen framgår vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Normalt bör det av framställ- ningen också framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Undantag från detta krav bör dock kunna göras om det är uppenbart att uppgifter inte behövs för att myndigheten ska kunna behandla framställningen. Dessa minimikrav bör alltså slås fast i förvalt- ningslagen. I vissa fall kan dessa krav vara uppfyllda trots att den enskilde inte uttryckligen begär något av myndigheten, om det ändå framgår med tillräcklig tydlighet av det sammanhang i vilket fram- ställningen görs. Regeringens förslag innebär att den ordning som gäller i förfarandets inledande skede kodifieras i förvaltningslagen. Bestäm- melser av detta slag bidrar till att fullt ut genomföra tanken på att skapa en reglering som följer förfarandet under ärendets gång från början till slut. En konsekvens av regleringen är att den skapar förutsättningar för att avlasta specialförfattningarna med regler i ämnet. Förslaget får också till följd bl.a. att det inte längre finns behov av att söka lösningar på förfarandefrågor av aktuellt slag genom analogier från förvaltnings- processlagen. Komplettering av bristfälliga framställningar Regeringens förslag: Om en framställning är ofullständig eller oklar, ska myndigheten i första hand hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet. En myndighet får besluta att förelägga den enskilde att avhjälpa en brist som finns kvar om bristen medför att framställningen inte kan läggas till grund för en prövning i sak. I föreläggandet ska det anges att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: , i , och geologiska undersökning är positiva Myndigheten för radio och tv är över lag positiv till förslaget och anser att det passar väl in i det förfarande som tillämpas vid ansökningar om tillstånd. Myndigheten menar dock att det inte lämpar sig för ett förfarande som sker på initiativ av någon enskild som inte själv får partsställning med anledning av en framställning som görs till invänder mot användningen av ordet framställning. anser att det bör vara en skyldighet för en myndighet att förelägga enskilda att avhjälpa en brist och att det i föreläggandet ska anges kompletteringen ska ha kommit in till myndigheten. anser att det bör vara möjligt för en myndighet att, som en första åtgärd, förelägga en part att kom- plettera sin framställning utan att myndigheten i enlighet med sin serviceskyldighet begärt komplettering av framställningen. Skälen för regeringens förslag: Även med de måttliga krav på innehållet i en inledande framställning som regeringen behandlar i avsnitt 10.2 är det givet att en framställning från en enskild kan vara bristfällig. Det ingår normalt i myndighetens allmänna service- skyldighet att upplysa den enskilde om en sådan brist och ge henne eller honom en möjlighet att bota bristen (se avsnitt 7.2). Det gäller även om framställningen är så ofullständig eller oklar att den inte kan läggas till grund för någon sakprövning. Vid sidan av den allmänna service- skyldigheten är också de regler som regeringen föreslår om samverkan och utgångspunkter för handläggningen av ärenden av betydelse när det gäller myndigheternas ansvar för att avhjälpa brister i en framställning (se närmare avsnitten 7.2 och 8.1). Utredningen föreslår att det i den nya förvaltningslagen uttryckligen ska slås fast att en myndighet i första hand ska hjälpa den enskilde till rätta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet om den enskildes framställning är ofullständig eller oklar. Regeringen ställer sig bakom det förslaget. Även om serviceskyldigheten gäller för myndigheten under alla stadier av ett ärendes behandling, inbegripet dess förstadier, är det naturligt att dess betydelse är som störst i samband med att en enskild inleder ett ärende hos en myndighet. I likhet med utredningen anser regeringen således att det finns skäl att understryka att frågan om att eventuellt inte ta upp en framställning till sakprövning, dvs. frågan om att avvisa framställningen, inte bör kunna aktualiseras förrän service- alternativet har uttömts. Det innebär alltså att myndigheten i första hand måste agera inom ramen för sin serviceskyldighet för att hjälpa den enskilde att komma till rätta med en eventuell brist i den inledande framställningen. Detta kan i det enskilda fallet ske genom en muntlig kontakt eller genom en skriftlig underrättelse. Med anledning av synpunkter vill regeringen under- stryka sin uppfattning att regleringen endast undantagsvis bör ge utrymme för myndigheterna att avstå från åtgärder inom ramen för serviceskyldigheten och i stället direkt förelägga den enskilde att avhjälpa en brist vid äventyr av att en utebliven komplettering kan leda till avvisning. Det skulle kunna aktualiseras exempelvis om myndigheten måste avgöra ärendet inom . Att regleringen ger utrymme för avvikelser i undantagsfall följer enligt regeringen av att myndigheten inom ramen för sin servicesskyldighet ska lämna den enskilde hjälp i den utsträckning som är lämplig med hänsyn bl.a. till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Serviceskyldigheten sträcker sig inte hur långt som helst. Även om serviceskyldigheten i ett enskilt fall har fullgjorts på ett korrekt sätt är det inte säkert att myndighetens åtgärder har fått avsedd effekt. 2016/17:180 sådana situationer finnas ett påtryckningsmedel för att förmå den enskilde att komplettera eller förtydliga sin framställning. Som utred- ningen föreslår bör myndigheten därför ha möjlighet att besluta om ett föreläggande för att förmå den enskilde att avhjälpa bristen. För att frågan om avvisning ska kunna aktualiseras i ett senare skede bör det krävas att myndigheten i föreläggandet anger att följden av att det inte följs kan bli att framställningen inte tas upp till prövning. En sådan ordning överensstämmer med nuvarande praxis (RÅ 1975 ref. 69). anser att det i föreläggandet ska anges en komplettering ska ha kommit in till myndigheten. Regeringen ser det i och för sig som naturligt att en särskild frist sätts ut i ett föreläggande om att avhjälpa en brist. I annat fall blir det för både myndigheten och den enskilde svårt att bedöma när en prövning av om ett föreläggande har följts eller inte kan göras. Det finns dock inte några vägande skäl som talar för att lagtexten behöver tyngas med en uttrycklig reglering om krav på en sådan särskild frist. Det bör i detta sammanhang framhållas att myndigheten alltid noga måste överväga om en brist verkligen är av sådan betydelse att den hindrar att ett beslut i sak meddelas. Det torde i praktiken endast undan- tagsvis förekomma att en framställning är så bristfällig att den inte över huvud taget kan läggas till grund för en prövning i sak. Konsekvensen av att den enskilde, i förekommande fall vägledd av myndigheten, inte lyckas prestera ett underlag som är tillräckligt för att den enskilde ska nå framgång med sin framställning torde i normalfallet i stället vara att bristen leder till att framställningen avslås efter att prövning görs på befintligt material. Följs inte ett föreläggande att avhjälpa en brist som är av sådant slag att myndigheten är förhindrad att fatta beslut i saken, t.ex. om ett tvingande formkrav inte är uppfyllt, blir det naturliga resultatet i många fall att myndigheten avslutar sin hantering av framställningen genom ett beslut att inte ta upp denna till prövning. I det enskilda fallet kan saken dock ha klarnat i sådan grad att en prövning i sak av framställningen ändå är möjlig. I förvaltningslagen bör det därför inte tas in en bestämmelse som innebär en skyldighet för myndigheten att fatta ett beslut om avvisning vid utebliven komplettering från den enskilde. Regeringens förslag: En handling ska bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att det behövs. Regeringens bedömning: Det bör i den nya lagen inte tas in en bestämmelse om att en myndighet kan begära att få ett meddelande bekräftat genom en egenhändigt undertecknad handling. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med Utredningen föreslår inte att en myndighet ska kunna begära att en handling bekräftas av avsändaren. Remissinstanserna: Lantmäteriet anser att förslaget till ny förvalt- ningslag inte erbjuder något bra alternativ till den nuvarande lagens bestämmelse om möjligheten att kräva bekräftelse genom egenhändigt Enligt myndigheten innebär det att myndigheterna förlorar ett sätt att styra på vilket sätt handlingar från enskilda lämnas in. Liknande synpunkter förs fram av E-delegationen. Kemikalieinspek- tionen anser att en allmän bestämmelse om myndighetens befogenhet att kräva att avsändaren styrker sin identitet bör tas in i lagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Av 10 § tredje stycket FL följer att ett telegram eller annat meddelande som inte är underskrivet ska bekräftas av avsändaren genom en egenhändigt under- tecknad handling om myndigheten begär det. Liksom utredningen anser regeringen att flera skäl talar mot att ta in en motsvarande bestämmelse i den nya lagen. Om det i ett enskilt fall är osäkert vem som är avsändare av en handling och myndigheten anser att det är nödvändigt att undanröja tvivlen i fråga om denna omständighet, är en bekräftelse genom egen- händigt undertecknande enbart en av flera åtgärder som kan vidtas. Mot bakgrund av de uppgifter som redan finns tillgängliga i ärendet kan t.ex. en kontakt per telefon eller e-post ofta ge tillräcklig eller rent av mer tillförlitlig information i identitetsfrågan. En ensidig fokusering på egenhändigt undertecknade riskerar att bli effektivitetshämmande i en modern förvaltning, där den enskilde i allt högre grad förväntar sig att kontakterna med myndigheterna ska kunna ske på elektronisk väg. Den riskerar också att felaktigt ge intryck av att elektronisk kommunikation inte är ett fullgott alternativ. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att det i den nya lagen inte bör tas in någon bestämmelse som anger att enskilda på begäran av en myndighet ska vara skyldiga att bekräfta en handling genom ett egenhändigt undertecknande. Om en myndighet anser att eventuella tveksamheter i fråga om avsändarens identitet behöver undanröjas bör det dock även fortsättningsvis i det enskilda fallet finnas utrymme för myndigheten att begära att avsändaren ger in en egenhändigt undertecknad handling eller vidtar någon annan åtgärd för att bekräfta sin identitet. När en myndighet bedömer att det finns behov av klargöranden i identitetsfrågan torde ett sådant klargörande i och för sig kunna krävas in med stöd bl.a. av de regler om behandling av bristfälliga framställningar och utredningsansvaret som i övrigt föreslås i den nya förvaltningslagen (se avsnitten 10.3 och 12.1). Enligt regeringens mening kan det trots det, som Kemikalieinspektionen framhåller, vara motiverat att i lagen tydlig- göra att en myndighet får begära bekräftelse av en handling. Det ligger också ett värde i att skapa en reglering i förvaltningslagen om inkomna handlingar som i möjligaste mån synkroniseras med den reglering som gäller för förfarandet i allmänna förvaltningsdomstolar. Efter en lag- ändring som trädde i kraft följer av 44 § tredje stycket FPL att en handling ska bekräftas av avsändaren om rätten anser att det behövs. gällde, på motsvarande sätt som enligt 10 § tredje stycket FL, att ett telegram eller annat meddelande som inte var under- skrivet skulle bekräftas genom egenhändig namnunderskrift, om rätten begärde det. I förarbetena till den nya regleringen framhålls att det avgörande är att rätten på ett tillförlitligt sätt kan eliminera tveksamheter om en avsändares identitet, något som kan ske på fler sätt än genom en i original egenhändigt undertecknad handling (prop. 2012/13:45 s. 101). Mot bakgrund av värdet av att regleringen på näraliggande områden 2016/17:180 utformas på ett likartat sätt och att förvaltningsförfarandet anknyter nära till förfarandet i de allmänna förvaltningsdomstolarna, anser regeringen att det i den nya förvaltningslagen bör tas in en bestämmelse som tydlig- gör att en handling som har kommit in till en myndighet ska bekräftas av avsändaren om myndigheten anser att det behövs. En sådan bekräftelse kan lämnas på olika sätt, t.ex. genom att den enskilde använder e- legitimation. Det viktiga är att de tveksamheter om avsändarens identitet som finns kan elimineras på ett tillförlitligt sätt. 11Hur ankomstdagen för en handling ska bestämmas 11.1Det behövs en reglering om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet Regeringens bedömning: Den nya förvaltningslagen bör innehålla bestämmelser om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna invänder inte mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Både för den som är avsändare av ett meddelande och för den myndighet som tar emot meddelandet är det ofta av betydelse att kunna bestämma när en försändelse med meddelandet ska räknas som inkommen till myndigheten. Om en särskild anmälnings- eller ansökningsfrist gäller för när en handling ska ha kommit in, är tidpunkten för när handlingen ska anses ha kommit in till myndigheten ofta helt avgörande för om den enskilde ska kunna göra sin rätt gällande eller inte. Störst betydelse torde detta ha i samband med att ett ärende inleds och när ett beslut i ett avslutat ärendet överklagas. Då konsekvenserna av att en handling har kommit in för sent i vissa fall kan bli allvarliga för ingivaren – t.ex. att han eller hon får sin framställning avvisad, inte får delta i ett ansökningsförfarande eller tvingas betala en särskild förseningsavgift – är det av stor vikt att den enskilde själv på ett relativt enkelt och förutsebart sätt kan avgöra när handlingen senast måste skickas in för att den ska vara framme . På samma grund är det också väsentligt att myndigheten på ett någorlunda enkelt och rättssäkert sätt kan fastställa när handlingen är att anse som inkommen. Mot den bakgrunden föreskrevs i lagen (1946:326) om rätt att i mål och ärenden som tillhöra stats- eller kommunalmyndighets handläggning insända handlingar med posten m.m. att en handling som gavs in med posten skulle anses ingiven den dag då handlingen eller en avi om försändelsen i vilken handlingen fanns innesluten inkom till mottagaren. Denna reglering fördes över till förvaltningslag och kompletterades med ytterligare bestämmelser. föreskrevs således som huvudregel att en handling skulle anses ha kommit in till en myndighet den dag då handlingen eller en avi om betald Prop. 2016/17:180 postförsändelse i vilken handlingen fanns innesluten hade anlänt till myndigheten eller kommit en behörig tjänsteman till handa. För att undvika rättsförluster för enskilda som kunde uppkomma t.ex. till följd av att handlingen lämnats till någon på myndigheten som enligt myndighetens arbetsordning saknat behörighet att ta emot den, eller att en myndighet dröjt med att hämta alla försändelser som avskilts på posten för myndighetens räkning under en viss dag, infördes i lagen även en särskild bevislättnadsregel – en presumtionsregel – som närmast tog sikte på situationer när handlingar anlänt en viss dag efter expeditions- tidens slut. Av denna regel följde att, om det kunde antas att en handling avlämnats i myndighetens lokal eller funnits tillgänglig för myndigheten på en postanstalt en viss dag, skulle handlingen anses ha kommit in till myndigheten den dagen, om den kommit en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Någon omfattande utredning om huruvida handlingen faktiskt funnits i myndighetens lokal en viss dag skulle därmed inte behövas i dessa fall. Av förarbetena framgår att det i normalfallet borde räcka att det inte framstod som osannolikt att så varit förhållandet. Liknande beviskrav borde enligt förarbetena gälla även vid prövningen av frågan om en handling funnits tillgänglig för myndigheten på posten en viss dag (prop. 1971:30 del 2 s. 370). ändrades lydelsen av bestämmelsen genom att orden ”funnits tillgänglig” ändrades till ”avskilts” för att det skulle bli tydligare att det var tillräckligt att postförsändelsen blivit insorterad i myndighetens postfack eller postbox på ett postkontor, oberoende av om myndigheten hade tillgång till postfacket eller postboxen eller inte (prop. 1973:30 s. 121). Vid förvaltningslagsreform överfördes denna reglering oförändrad till den nu gällande lagen (prop. 1985/86:80 s. 63). De skäl som vid förvaltningsrättsreform motiverade att regler om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet infördes i förvaltningslagen gör sig lika starkt gällande . Den nya förvaltnings- lagen bör därför innehålla en reglering som gör det möjligt för enskilda och förvaltningsmyndigheter att med rimlig grad av precision avgöra vilken dag en handling ska betraktas som inkommen till en myndighet. Regleringen bör utformas så att onödiga rättsförluster för enskilda i möjligaste mån kan undvikas. 11.2En handling har kommit in när den når myndigheten eller en behörig befattningshavare Regeringens förslag: En handling har kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattnings- havare. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av , Kammar- rätten i , Kammarrätten i och . Övriga remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. 2016/17:180 kanslern lämnar dock vissa synpunkter på bestämmelsens språkliga utformning. Skälen för regeringens förslag: Huvudregeln om när en handling ska anses ha kommit in till en myndighet bör göras enkel och inte vara mera omfattande än vad som krävs för att man i normalsituationer, med en rimlig grad av precision, ska kunna fastställa tidpunkten för när hand- lingen har kommit in till myndigheten. Regeln bör inte framhålla någon särskild metod för att överföra ett skriftligt meddelande. På så sätt markeras att själva handlingsbegreppet i detta sammanhang innefattar såväl en traditionell pappershandling som ett skriftligt meddelande i annan form, exempelvis ett e-postmeddelande. En sådan teknikoberoende utformning medför att regeln också fungerar oberoende av hur användningen av nya kommunikationsformer utvecklas . Som framgår av avsnitt 11.1 ska en handling enligt gällande ordning anses inkommen till en myndighet den dag då handlingen eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen anländer till myn- digheten eller kommer en behörig tjänsteman till handa (10 § första stycket första meningen FL). Om myndigheten i stället får en avisering om en lösenbelagd försändelse anses den handling som försändelsen innehåller inkommen först om och när försändelsen löses ut. När det gäller telegram som en myndighet underrättas särskilt om av ett företag som driver televerksamhet, dvs. ett företag som är leverantör av elektroniska kommunikationstjänster, gäller att dessa ska anses ha kommit in till myndigheten när en sådan underrättelse når en behörig tjänsteman (10 § första stycket andra meningen FL). Motsvarande bestämmelser för fastställande av ankomstdag i fråga om handlingar som kommer in till domstolarna finns i 33 kap. 3 § RB, 44 § FPL och 44 § lagen om domstolsärenden. Principen att en handling ska anses inkommen den dag då handlingen – eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen – har kommit in till mottagaren har gällt i förvaltningsförfarandet . Som framgår ovan slogs principen fast redan genom lag om rätt att i mål och ärenden som tillhöra stats- eller kommunalmyndighets handläggning insända handlingar med posten m.m. Denna huvudregel bygger på principen att avsändaren bör bära risken för att överföringen av ett meddelande till en myndighet inte fungerar eller kan komma att försenas (prop. 1971:30 del 2 s. 369). Regeln innebär att en handling som anländer till en myndighet före en viss dag, eller som före samma tidpunkt sorteras in i ett postfack eller en postbox som myndig- heten disponerar på ett postkontor, anses som inkommen till myndig- heten . Detta gäller oberoende av om det finns personal på myndigheten som kan ta emot handlingen och oberoende av om myn- digheten har tillträde till det utrymme där postfacket finns. En handling som lämnas till någon som är behörig att ta emot den och som på grund av sin anställning också har en skyldighet att ta emot handlingen, dvs. handlingen lämnas till en behörig tjänsteman i tjänst (prop. 1973:30 s. 80), ska anses inkommen den dag handlingen når tjänstemannen. Utredningen föreslår att denna huvudregel ska föras över till den nya lagen, dock med undantag för postförsändelser och aviserade postför- sändelser som utredningen föreslår en särreglering för (avsnitt 11.3). Remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot det förslaget. Det finns enligt regeringens mening goda skäl att behålla den ordning för bestämmande av handlingars ankomstdag som har gällt och som också visat sig fungera väl i praktiken. En handling bör alltså även fortsättningsvis som huvudregel anses inkommen den dag som den når myndigheten eller en befattningshavare som är behörig att ta emot handlingen. Som nämns ovan bör regleringen utformas på ett teknikoberoende sätt. Med denna utgångspunkt finns det enligt regeringens mening inte något behov av att i förvaltningslagen skilja mellan framställningar i form av konventionella handlingar, dvs. handlingar som kan uppfattas visuellt utan tekniska hjälpmedel, och elektroniska handlingar, dvs. upptagningar av information som kan uppfattas endast med stöd av tekniska hjälp- medel (jfr 2 kap. 3 § första stycket första meningen TF). Både kon- ventionella handlingar och elektroniska handlingar bör alltså som huvud- regel anses ha kommit in den dag då de når myndigheten eller en behörig tjänsteman. I likhet med utredningen anser regeringen att bestämmelsen bör utformas i huvudsaklig överensstämmelse med tryckfrihetsförordningens bestämmelser om inkomna handlingar i allmänhet (2 kap. 6 § första stycket första meningen TF). Som utredningen konstaterar finns det inte något behov av att i den nya lagen ta in särskilda bestämmelser om elek- troniska handlingar (jfr 2 kap. 3 § andra stycket och 6 § första stycket andra meningen TF).