prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — De föreslagna nivåerna för och räcker inte heller för att ge rätt signal för resandet. Det ska alltid vara billigare att ta tåget än flyget i och . Nivån på kan vara ett bra första steg för resor mellan och övre samt till , men bör vara minst dubbelt så hög på kortare sträckor. för fram att de förslag till skattenivåer som utredningen lägger är otillräckliga. Särskilt gäller detta internationella flygresor. Det ska alltid vara billigare att ta tåget än flyget i och . P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Skälen för regeringens förslag och bedömning Allmänna utgångspunkter gällande skattenivåer Syftet med att införa en skatt på flygresor är att flygets klimatpåverkan ska minska. Genom en skatt kan flyget i högre utsträckning bära sina klimatkostnader. Skatten ska dessutom motivera resenärer att välja andra, mer miljövänliga, alternativ. Storleken på skatten ska därför i så hög grad som möjligt spegla en rimlig klimatvärdering för flygresor. Det är viktigt att skatten inte sätts till en sådan nivå att den ger upphov till ett inte acceptabelt undvikande beteende. Den risken finns så länge det finns länder som inte har flygskatt. Sådant undvikande beteende kan antingen ske genom att avresan sker från en utländsk flygplats nära i ett land som inte har flygskatt eller genom att resenärer väljer att köpa en flygbiljett till en utländsk flygplats i ett land som inte har flygskatt och därifrån köper en separat biljett till en destination utanför landet. I det senare fallet undviker resenärerna att betala den högre skatten för längre flygresor. Dylika anpassningar innebär som regel en merkostnad för resenären i form av längre restid och besvärligare bagage- hantering och är olämpliga i ett transport- politiskt perspektiv. Det kan också innebära att resenärer väljer längre resvägar och fler delresor med ökad klimatpåverkan som följd, vilket i så fall motverkar skattens syfte. Hur priskänslig marknaden är och hur benägna resenärer är till den här typen av anpassningar är svårt att veta. Det råder emellertid inte något tvivel om att full internalisering av klimatkostnader för längre resor skulle kunna medföra en betydande anpassning av detta slag. För att minska risken för undvikande beteende och för att skatten inte ska få stora regionala konsekvenser, finns det enligt regeringens mening skäl för att föreslå en skatt som begränsar de sekundära negativa effekterna. För att skatten också ska vinna acceptans är det viktigt att skatten upplevs som rättvis och att den är enkel att förstå. För att skatten även ska få en styrande effekt, dvs. att konsumenter uppmuntras att välja mer miljövänliga alternativ, ska skattenivån bestämmas utifrån flygresans totala längd, dvs. Denna princip återfinns i både och regelverk om flygskatt. anser att det föreligger en viss oklarhet i lagtexten om vad som ska definieras P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 som en flygresa. Regeringen vill i detta sammanhang förtydliga att den destination som anges i resedokumentationen som flygresans slutliga mål är slutdestinationen. Det spelar ingen roll om en eller flera mellanlandningar företas för att slutdestinationen ska nås under förutsättning att resan fortgår med direkt anslutande flygförbindelser. Med direkt anslutande förbindelser avses uppehåll om högst . gäller i fråga om transfer. BRA för fram att en resa – –innebär en flygskatt på, enligt utredningens förslag, men att en resa direkt från till innebär en flygskatt på, enligt utredningens förslag, . Det innebär att satsningen på fler långlinjer från kommer att bli svår att genomföra med konkurrenskraft. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att vad BRA för fram inte stämmer. Skattenivån bestäms utifrån flygresans slutdestination, vilket i de av BRA angivna exemplen i båda fallen är . för fram att det finns liten möjlighet för att kontrollera att passageraren verkligen stannar i t.ex. och inte fortsätter samt att stor kreativitet i utformningen av biljetter är att vänta. Regeringen gör inte samma bedömning och anser att bl.a. det faktum att antalet skattskyldiga är få medför att det finns tillräckliga kontrollmöjligheter för . i län anser att regeringen bör undersöka möjligheten till en höjd skatt på flygresor under ett visst avstånd (t.ex. 400–) för att styra över persontrafik från flyg till mer klimatsmarta transportslag. och för fram att nivån på kan vara ett bra första steg för resor mellan och övre samt till , men att nivån bör vara minst dubbelt så hög på kortare sträckor. En begränsning vid bestämmande av skattens storlek är dock att skatt inte får tas ut med olika belopp inom EU/EES. En differentiering är således endast möjlig för flyg med slutdestination utanför EU/EES. En differentiering av skatten för olika avstånd är emellertid motiverad med tanke på att syftet med skatten är att flyget ska bära en större del av sina klimatkostnader. Differentiering kan med fördel göras utifrån avstånd (inom avståndsklass) och i praktiken kan flera sådana bestämmas. Regeringen har kommit fram till att det är lämpligt att föreslå tre avståndsklasser. Utifrån angivna förutsättningar föreslog utredningen att skattenivån för inrikesresor med flyg ska bestämmas till per avresande passagerare. En sådan nivå speglar, enligt utredningen, ungefär den klimatvärdering per passagerare för en flygning mellan /och (den i kortaste flygsträckan som trafikeras av reguljär- flyg) som inte täcks av befintliga avgifter utifrån en värdering baserad på svensk koldioxidskatt. och ifrågasätter att den svenska koldioxid- skatten skulle vara en bra utgångspunkt för värdering av växthusgasutsläpp. De för fram att den svenska koldioxidskatten syftar till att ska nå utsläppsmålen för de utsläpp som inte täcks av EU ETS och att den därmed inte har någon tydlig koppling till flygtrafiken inom EU. Vidare att det inte heller är tydligt hur värderingen tar hänsyn till skattens effekt på utsläpp inom EU ETS, dvs. till skattens klimatpåverkan på EU-nivå. Utredningen för fram att det finns många olika ansatser för att beräkna klimatkostnader för utsläpp av koldioxid. Dessutom varierar ansatserna kraftigt mellan varandra. För en passagerare som reser till en slutdestination utom EU/EES ska, enligt utredningen, med samma resonemang skatte- nivån bestämmas till per avresande passagerare. Den nivån motsvarar en klimat- värdering per avresande passagerare som inte täcks av befintliga avgifter mellan och (den kortaste flygsträckan utanför EU/EES). För flygresor med slutdestination i länder utanför EU/EES finns en större variation i klimatvärderingen jämfört med flygresor inom samarbetsområdet. Utredningen föreslog därför att en tredje skattenivå ska gälla för långa, interkontinentala flygresor. Ekonomistyrnings- verket för fram att skattens utformning innebär att längre resor beskattas relativt förmånligt i förhållande till resornas klimatpåverkan. Natur- vårdsverket anser att skatten på långa, interkontinentala resor bör differentieras i flera steg än vad utredaren föreslår samt att nivåerna inom respektive kategori bör vara starkare kopplade till den samhällsekonomiska kostnaden för de utsläpp som uppstår. ningen tydligare borde ha visat hur man resonerat för att komma fram till just nivån . och för fram att framför allt skattenivåerna för internationella flygresor är otillräckliga. Att bestämma skatten utifrån den faktiska klimatvärderingen som uppstår under längre flygresor skulle enligt utredningen med hög sannolikhet medföra ett omfattande undvikande beteende enligt ovan. En skattenivå som motsvarar den faktiska klimatvärderingen skulle dessutom kunna medföra betydande konsekvenser för tillgängligheten och flyg- branschen som inte skulle vara förenliga med det transportpolitiska målet respektive . För att skatten ändå ska ha någon styrande effekt och hamna på en rimlig skattenivå föreslog utredningen att en skatt om ska tas ut för resor till slut- destinationer inom den tredje avståndsklassen. Denna skattenivå är jämförbar med och nivå för flygskatt för långa, interkontinentala resor och bidrar till att internalisera de klimatkostnader som inter- kontinentalt flyg orsakar. ser stora problem med differentieringen av skattenivåerna på olika reslängd samt framhåller att slutdestination ska vara styrande leder med all sannolikhet till att operatörerna som erbjuder direktförbindelser till långväga destinationer kommer att missgynnas kraftigt. Regeringen vill i detta sammanhang påpeka att framför allt den tredje skattenivån inte motsvarar den faktiska klimatvärderingen för dessa flygresor. Regeringen gör inte bedömningen att de utpekade operatörerna kraftigt kommer att missgynnas. Business Region anför att en effekt som utredningen inte analyserar är hur de allt viktigare direktlinjerna till ickeeuropeiska destinationer påverkas av en högre skatte- belastning. Utredningen har därför inte heller berört effekten, för det fall att direktlinjerna skulle bli färre, att svenska resenärer tvingas att mellanlanda, vilket innebär mer miljöbelastning än direktflyg. Business Region anför även att det finns en risk för att svenska resenärer väljer att flyga med mellanlandning på t.ex. för att slippa betala den högre skatten för en långresa. I detta sammanhang vill regeringen förtydliga att skatt tas ut med det belopp som gäller för den slutdestination som framgår av resehandlingarna. Det är alltså inte P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 möjligt att undkomma den högre skattenivån genom att mellanlanda på en flygplats inom ett band med en lägre skattenivå, så länge slut- destinationen är belägen inom ett band med en högre skattenivå. Lagrådet påpekar att eftersom dokumentationen är avgörande för vilken skattenivå som ska belasta resan bör detta framgå av lagtexten. Lagrådet föreslår att paragrafen kompletteras med ett nytt andra stycke av följande lydelse. ”Med slutdestination avses den destination som framgår av rese- dokumentationen.” Regeringen delar Lagrådets bedömning och lägger till ett andra stycke i paragrafen med nämnda lydelse. för fram att de skattenivåer som utredningen föreslår är dåligt motiverade och att en rimligare utgångspunkt skulle vara att skatten hamnar på en nivå som utgår från de genomsnittliga utsläppen för en resa inom respektive grupp. anser även att det av rättsliga, politiska och förenklings- mässiga skäl bör övervägas om inte skatten på ska utgå på slutdestination i EU/EES- land och de övriga skattenivåerna helt med utgångspunkt i avstånd. anser att man bör utreda möjligheten att införa fler avståndsklasser för att differentiera tydligare flygets verkliga klimateffekter. Världsnatur- fonden WWF anser att det finns skäl att differentiera skatten så att den är högre för destinationer där det finns möjlighet att resa med samma eller något längre tidsåtgång med andra transportslag som har betydligt lägre klimatpåverkan. Regeringen anser att de utgångspunkter som används för att beräkna skattenivåerna är rimliga, även om det kan finnas andra som är lika rimliga. Vidare anser regeringen att det kan finnas flera lösningar på hur skatten ska differentieras men att den lösning som utredningen har föreslagit av för- enklingsskäl är att föredra. Regeringen anser inte att det skulle vara enklare med en nivå för slutdestination i ett EU/EES-land och övriga nivåer helt med utgångspunkt i avstånd. saknar en mer omfattande samhällsekonomisk analys som grund för de föreslagna skattenivåerna. för fram att det är en brist i konsekvensbedömning att endast de av utredningen föreslagna skattenivåerna bedöms. Vidare att risken för att resmönstren ändras genom att svenska resenärer väljer att påbörja sina resor utanför gränser för att undvika skatten är en relevant P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 invändning, men att det inte görs någon analys av vid vilken skattenivå denna förändring skulle ske. Regeringen vill peka på att utredningen har föreslagit skattenivåer baserade på klimat- värderingar för flygresor. Skattenivåerna ligger i paritet med liknande skatter i andra medlems- stater. Trots kritiken från och anser regeringen att utredningens konsekvensanalys är tillräcklig för att gå vidare med förslaget. menar att senare års klimat- ekonomiska forskning visar att klimat- kostnaderna rimligen måste ligga högre än den svenska koldioxidskatten, om man även tar hänsyn till risker för framtida katastrofer. Om regeringen ändå beslutar att nivån på en passagerarskatt ska ta sin utgångs- punkt i en klimatkostnad baserad på koldioxid- skattens storlek bör skattenivåerna utvecklas i enlighet med nivån på koldioxidskatten. Detta innebär att passagerarskatten bör följa såväl den inflationsjustering som regelmässigt tillämpas på koldioxidskatten som eventuella övriga framtida justeringar av nivån på koldioxidskatten. för fram att om flygskatt införs bör det också vara lämpligt att införa en mekanism för automatisk uppräkning av skattenivån för inflations- och inkomst- utveckling. Regeringen instämmer i bedömningen att skattenivåerna bör omräknas och föreslår således detta, se vidare avsnitt 6.21.9. anser även att för att ett styrmedel ska kunna vara verknings- fullt och relevant långsiktigt är det rimligt att det utvärderas och vid behov justeras. Tidpunkten för en sådan utvärdering bör fastställas i samband med att skatten implementeras. Regeringen instämmer i att genom att följa upp utfallet av skatten kan regeringen utvärdera skattenivåerna och dess effekter och därefter kan nivåerna, om det behövs, justeras, exempelvis om priserna avsevärt ändras i EU ETS. Regeringen kommer att följa utvecklingen och återkommer om det finns behov av en översyn. Regeringen anser, vid en sammanvägd bedömning, att det är skäligt att sänka de av utredningens föreslagna skattenivåerna till 60, 250 respektive . Regeringen föreslår således att tre skattenivåer används. Den skattenivå som ska gälla för medlemsstater i EU/EES ska gälla även för andra länder som helt ligger i , dvs. länder som inte ingår i EU/EES. Skatt ska alltså tas ut med för passagerare som flyger till ett land som helt ligger i (bilaga 1 till lagen). För passagerare som reser till ett land som helt eller delvis ligger i en annan världsdel än och med ett avstånd om högst från , ska en skatt om tas ut (bilaga 2 till lagen). För passagerare som reser till något annat land, dvs. ett land som ligger i en annan världsdel än och med ett avstånd längre än från , ska tas ut. Flera remissinstanser för fram att de av utredningen föreslagna skattenivåerna är för låga i förhållande till syftet att flygets klimatpåverkan ska minska för att bidra till att nå miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan. Regeringen anser att skatten är ett första steg i rätt riktning för att minska flygets klimatpåverkan. Alltför höga nivåer riskerar att leda till undvikande beteende. Skattenivåerna har bestämts med hänsyn till att flyget betalar för utsläppsrätter inom EU ETS. Hänsyn har emellertid inte tagits till det nya globala styrmedlet för klimatutsläpp från internationellt flyg som fattade beslut om . Anledningen är att det nya systemet kommer att inledas med en frivillig fas först och bli obligatoriskt 2027 samt att prisnivåerna för de utsläppskrediter som ska handlas inom systemet är okända. Dessutom föreslår regeringen att den svenska flygskatten ska träda i kraft (se avsnitt 6.21.13), dvs. innan det globala systemet inleder sin frivilliga fas. Vilka länder som ska hamna inom skattenivå 1 (länder som helt ligger i ) och skatte- nivå 2 (länder som ligger helt eller delvis i en annan världsdel än med ett avstånd om högst från ) ska anges i bilagor till lagen. i för fram att av misstag verkar ha fallit bort från lagförslagets bilaga 2. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att bör läggas till i bilaga 2. för fram att länderna i lagförslagets bilagor i stället borde bli kategoriserade efter ett avståndkriterium och borde placeras under den första kategorin. Turkiska städer ligger närmare än många europeiska städer. för fram att förslaget inte är förenligt med utredningens syfte om att begränsa flygets klimatpåverkande utsläpp. att det fastslås i utredningen att skatten ska baseras på avståndet så föreslår utredningen en punktskatt om avseende flygresor till medan skatt på flygresor till länder inom EES, exempelvis , enligt förslaget ska vara . Detta trots att flygavståndet mellan och är kortare eller i vart fall lika långt. är av uppfattningen att utredningen inte har lyckats utföra sitt uppdrag i enlighet med regeringens direktiv, att effekterna av flygskatt bör granskas noga och att det bör införas bättre styrregler som gäller alla länder såtillvida att alla påverkas på likartat sätt. Regeringen anser att det är lämpligt med tre skattenivåer och att de tre banden bestäms på det sätt som föreslås. Vad gäller delar regeringen remiss- instansernas bedömning i detta avseende och föreslår att läggs till lagförslagets bilaga 1. Regeringen anser vidare att det är lämpligt att och läggs till bilaga 2. Lagrådet påpekar att skälen till placeringen av , och bör utvecklas vidare i det fortsatta beredningsarbetet. Regeringen vill i detta sammanhang framhålla att nämnda länders placering i respektive bilaga är följden av den sammanvägning av olika samhällsintressen som har gjorts. Vad särskilt gäller är placeringen föranledd av de nära handelssamarbeten som har med . Det faller sig då naturligt att även placeras i samma bilaga. Vad särskilt gäller har EU starka band till . i län anser även att skatten bör reduceras för energieffektivare flygplan som t.ex. drivs med biobränsle för att skapa incitament för en klimatsmartare flygplansflotta. anser att skatten, i brist på en global eller europeisk bränsleskatt, kan justeras t.ex. beroende på hur stora utsläpp flygplanstypen genererar. förordar att flyg som drivs med en andel förnybara drivmedel bör få nedsatt flygskatt, vilket ger ett stort signalvärde. Myndigheten anser även att man bör införa en lägre skatt för turbopropflygplan eftersom de inte kommer upp på så hög höjd och således inte orsakar samma klimatpåverkan. Transportstyrelsen för fram att för att stimulera användningen av hållbara alternativa bränslen inom luftfarten bör även möjligheten att reducera skatten på flygresor för de flygbolag som använder hållbara bränslen utredas. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 kommun hade gärna sett ett förslag som ger incitament till flygföretag som satsar på energieffektivare flyg eller ökad användning av biodrivmedel, kanske genom ett undantag från skatt eller en lägre skattenivå. anser att det är en uppenbar brist i betänkandet att tanken på differentierade avgifter utifrån miljöpåverkan, t.ex. turbopropflyg, inte beaktas vilket stärker bilden av att syftet enbart är fiskalt. i anser att skatten kan utformas på ett mer differentierat sätt så att de fossila och mest klimatskadliga alternativen får en mycket kraftigare beskattning. Frågan om undantag eller motsvarande har behandlats i avsnitt 6.21.7. Vad gäller möjligheten att ha en lägre, eller för den del högre, skattenivå vid vissa omständigheter gör regeringen samma bedömning som i det avsnittet. Flygskatten bör inte differentieras utifrån serviceklass Utredningen har övervägt om det finns skäl att liksom i differentiera skatten utifrån vilken serviceklass en passagerare reser i, eftersom en resa i exempelvis business class ofta innebär ett större utrymme i planet. Det medför i sin tur att en större del av flygets utsläpp kan hänföras till en sådan resa jämfört med en resa i ekonomiklass. Tankesmedjan för fram att det är ett oriktigt påstående att det inte är möjligt att differentiera skatten utifrån service- klass eftersom det finns länder som differentierar. Serviceklasser varierar emellertid mellan olika flygföretag. En differentiering mellan olika serviceklasser skulle således bli komplicerad att tillämpa. Det finns alltid en risk för att det uppkommer svårigheter att avgöra om en enskild flygning har en eller flera klasser. Det finns inte heller en enhetlig definition av serviceklasser och eftersom serviceklasserna varierar mellan flyg- företagen torde det vara svårt att ta fram en enhetlig definition. En serviceklassindelning medför dessutom en ökad administration för flygföretagen och en svårhanterlig administra- tions- och kontrollapparat för beskattnings- myndigheten. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det inte är lämpligt att differentiera skatten utifrån serviceklasser. anser att en flygskatt ska differentieras och att en flygskatt borde tas ut för kubik/yta i planet i P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 stället för per passagerare. Man behöver då inte fundera över vilken benämning respektive flygbolag har för sina serviceklasser. Regeringen anser inte att det är lämpligt att ta ut en skatt för hur mycket yta en passagerare tar upp och att en lag utformad på sådant sätt skulle vara svårtillämpad för de skattskyldiga. Sammanfattningsvis föreslår regeringen således att skatt ska tas ut med per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 1, med per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 2 och med per passagerare som reser till en slutdestination i övriga länder. Regeringen bedömer att skatten inte bör differentieras utifrån vilken serviceklass passageraren reser i. Förslaget införs i 7 § i den nya lagen om skatt på flygresor, se avsnitt 3.1. 6.21.9 Indexering av skatten Regeringens förslag: En årlig omräkning av skattesatserna i lagen om skatt på flygresor ska göras för och efterföljande kalenderår. Omräkningen av skattesatserna ska grunda sig på förändringen i konsument- prisindex (KPI) året närmast före det år beräkningen avser och . Beloppen ska avrundas till hela kronor. Före november månads utgång ska regeringen fastställa de omräknade skattebelopp som efter den årliga omräkningen ska tas ut för påföljande kalenderår. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. Förvaltningsrätten i , , , , , , , Transportstyrelsen och har inga synpunkter på förslaget. för dock fram att verket beräknar att de förslag som lämnats i promemorian Vissa punktskattefrågor inför budgetpropositionen , i vilken förslaget om indexering av flygskatten ingår, medför kostnader av engångskaraktär om 5 250 000 kronor och löpande årliga kostnader om . begär därför ökade anslag med belopp som motsvarar dessa kostnader. Företagarna avstår från att lämna några synpunkter. Kommuner och Landsting har inte lämnat några synpunkter. instämmer i bedömningen att allokerings- politiskt motiverade skatter bör räknas upp med den allmänna prisutvecklingen för att realt säkra den relativprisförskjutning som skatterna syftar till. för fram att en årlig indexering av skattesatserna inte förändrar verkets bedömning att den föreslagna skatten endast kommer att resultera i marginella klimateffekter. Trafikanalys menar att det finns skäl att räkna upp en flygskatt med förväntad inkomst- utveckling på samma sätt som föreslås för skatten på naturgrus och avfall i promemorian Vissa punktskattefrågor inför budget- propositionen . finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. finner emellertid att redovisningen avseende behov av speciella informationsinsatser är bristfällig. Föreningen och Svenska Flyg- branschen avstyrker förslaget. En skatt på flygresor och en indexuppräkning av densamma är helt fel väg att gå för att minska flygets klimatpåverkan. Skälen för regeringens förslag: Utredningen har i sina överväganden angett att storleken på skatten i så hög grad som möjligt ska spegla en rimlig klimatvärdering för flygresor. Det är viktigt att skatten inte sätts till en sådan nivå att den ger upphov till ett inte acceptabelt undvikande beteende. Regeringen instämmer i dessa bedömningar. De föreslagna skattenivåerna har bestämts med beaktande av att flyget betalar för utsläppsrätter inom EU ETS.