prop · H403218 · 2017-08-30 00:00:00 — nationellt samarbete bygger i stället på ett traditionellt mellanstatligt samarbete där denna prövning görs av den stat där hjälpen lämnas. Denna principiella skillnad innebär att ett genomförande av direktivet i dessa lagar skulle kräva särbestämmelser som inte medför några lagtek- niska eller andra fördelar utifrån ett tillämpningsperspektiv. direktivet endast mellan medlemsstaterna i EU till skillnad från nämnda lagar som har ett bredare geografiskt tillämpningsområde. om internationell rättslig hjälp kan åtgärder, som också återfinns i direk- tivet, även vidtas för andra syften än att inhämta bevisning, vilket också skulle kräva särbestämmelser vid ett genomförande. ning som föreslås i promemorian har också använts då andra EU-rätts- akter om det straffrättsliga samarbetet, som baserar sig på principen om ömsesidigt erkännande, har genomförts i svensk rätt. Det gäller t. ex. rådets rambeslut /584/RIF av om en europeisk arreste- ringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (rambeslutet om en europeisk arresteringsorder). Regeringen instämmer sammanfattnings- vis i promemorians bedömning att ett genomförande av direktivet bör ske genom att en ny lag införs. och anser att den nya lagen bör ha den struktur som finns i lagen om internationell rättslig hjälp, medan Krimi- nalvården hellre ser att lagen följer direktivets struktur. Regeringen har förståelse för de synpunkter som förs fram. Lagen om internationell rättslig hjälp är bekant för åklagare och domstolar och det kan finnas fördelar med att den nya lagens struktur är densamma. Regeringen väljer dock, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att följa den struktur som valts vid genomförandet av ett flertal EU-rättsakter om det straff- rättsliga samarbetet. Det bör i den föreslagna lagen upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om verkställigheten av lagen. Exempelvis kan bestämmelser om form- krav, samråd och underrättelser föreskrivas i förordning eller i myndig- hetsföreskrifter. är tveksam till en sådan bestämmelse, men regeringen anser ändå att det finns ett värde i att tillämparen upp- lyses om att det finns ytterligare föreskrifter som reglerar det samarbete som direktivet omfattar. Lagrådet har synpunkter på vissa av de begrepp som används i lagråds- remissens lagförslag. Till att börja med anser Lagrådet att begreppet ”den utfärdande med- lemsstaten” (se artikel 2 a i direktivet) i stället för ”den andra medlems- staten” bör användas i lagen i de fall är verkställande stat. Lag- rådet anser att det i relevanta bestämmelser inte tydligt framgår att det är den utfärdande medlemsstaten som avses och att regleringen blir otydlig. Regeringen har i viss mån förståelse för Lagrådets synpunkter och anser att det i ett avseende bör göras ett förtydligande enligt Lagrådets förslag. I övrigt anser regeringen att det av kontexten framgår att bestämmelserna endast avser den medlemsstat som har utfärdat utredningsordern. Efter- som samma begrepp används i andra delar av den föreslagna lagen ser regeringen fördelar med att använda begreppen konsekvent. ”den andra medlemsstaten” har också använts i andra lagar som reglerar det straffrättsliga samarbetet och som baserar sig på olika EU-rättsakter utan att det har framkommit några tolkningsproblem. Vidare anser Lagrådet att begreppet ”rätten” bör användas i stället för ”domstolen” när det i den föreslagna lagen görs en direkt hänvisning till , eftersom det är den terminologi som används i nämnda balk. I den mån lagen avser en rättsfigur som är okänd för rättegångs- balken kan däremot, enligt Lagrådet, ”domstolen” användas. Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkter vad gäller användningen av dessa begrepp. I de fall är verkställande stat anser Lagrådet vidare att regleringen i flertalet fall blir tydligare om begreppet ”domstol” ersätts med ”tingsrätten”. Även i detta avseende instämmer regeringen i Lag- rådets synpunkter. När bestämmelserna i fråga endast avser eller kommer 2016/17:218 att tillämpas av tingsrätt bör därför ”tingsrätt” användas i stället för ”domstol” på det sätt som Lagrådet föreslår. Beträffande några av de be- stämmelser som Lagrådet hänvisar till i detta avseende är regeringens av- sikt att inte bara tingsrätt utan även överrätterna ska omfattas, t.ex. bör inte bara tingsrättens prövning av en verkställbarhetsförklaring angående beslag avvaktas innan bevismaterialet överlämnas, utan även en eventuell överprövning i hovrätt eller (se föreslagna 3 kap. 40 §). Vidare kan villkor om att överlämnat bevismaterial ska återlämnas och andra villkor om användningsbegränsningar också ställas upp av t.ex. hovrätt (se föreslagna 3 kap. 39 § och 4 kap. 4 §). I de fall ”dom- stol” inte bara avser tingsrätt bör därför begreppet ”domstol” användas. Slutligen anser Lagrådet att det i lagen uttryckligen bör anges att utred- ningsåtgärden överförande av en frihetsberövad person avser ett tillfälligt överförande, vilket också är i enlighet med den formulering som används i artiklarna 22 och 23 i direktivet. Även i denna del instämmer regeringen i Lagrådets synpunkter och i relevanta bestämmelser bör det således framgå att det rör sig om ett tillfälligt överförande. Regeringens förslag: Lagen ska inte gälla i förhållande till Om ett särskilt beslut fattats som innebär att tillämpningen av direk- tivet i en viss medlemsstat avbryts, ska den nya lagen inte heller gälla i förhållande till den staten. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. memorian föreslås en bestämmelse i lagen som reglerar dess tillämp- lighet i förhållande till medlemsstater som inte har genomfört direktivet. Remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslagen. advokatsamfund konstaterar dock att det är en brist att direktivet inte gäller gentemot samtliga medlemsstater och att en medlemsstat kan avbryta tillämpningen av direktivet. Skälen för regeringens förslag: En allmän utgångspunkt är att en EU- rättsakt ska gälla för alla medlemsstater. samarbetet förhåller det sig dock annorlunda. Av protokoll nr 21 och 22 till fördraget om Europeiska unionen och fördraget om Europeiska unionens funktionssätt följer att direktivet inte är bindande gentemot och (se också skälen 44 och 45 i direktivet). lagen ska därför inte gälla i förhållande till dessa medlemsstater. bestämmelse som klargör detta bör införas i lagen. Det finns även andra fall när lagen inte kan tillämpas gentemot en viss En sådan situation kan uppstå när en medlemsstat, efter att ha genomfört direktivet, upphör att tillämpa direktivet eller den natio- nella lagstiftning som genomför direktivet. Detta kan bli resultatet av ett utslag i en nationell författningsdomstol, vilket skedde beträffande Tysk- lands genomförande av rambeslutet om en europeisk arresteringsorder, eller på grund av ett avgörande i . Ett annat exempel är att EU genom ett särskilt beslut avbryter tillämpningen av direktivet i för- hållande till en viss medlemsstat, vilket är möjligt i förhållande till nya medlemsstater (se t.ex. artikel 39 i anslutningsfördrag). 2016/17:218 bör därför införas en bestämmelse som anger att den nya lagen inte gäller i dessa fall. Motsvarande bestämmelse finns t.ex. i 1 kap. 2 § lagen (2015:485) om erkännande och uppföljning av beslut om övervaknings- åtgärder inom Europeiska unionen (lagen om uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder). Om en medlemsstat inte har genomfört direktivet när den nya lagen träder i kraft, bör lagens bestämmelser inte tillämpas mot den medlems- staten. I promemorian föreslås i lagen en bestämmelse om att lagen inte gäller i förhållande till en medlemsstat som inte har genomfört direktivet. Med hänsyn till att samtliga berörda medlemsstater är skyldiga att genomföra direktivet och att en sådan bestämmelse skulle förlora sin tillämplighet när ett genomförande har skett i alla stater, anser regeringen att det i stället är mer ändamålsenligt att reglera detta genom en över- gångsbestämmelse. I förhållande till en medlemsstat som inte har genom- fört direktivet ska nu gällande lagstiftning tillämpas vid bevisinhämtning mellan och den staten fram till dess denna stat har genomfört direktivet. Motsvarande övergångsbestämmelse finns också i lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande på- följder inom Europeiska unionen (se prop. 2014/15:29 s. 169 f. och 209) och lagen (2015:650) om erkännande och verkställighet av frivårdspå- följder inom Europeiska unionen (lagen om verkställighet av frivårdspå- följder; se prop. 2014/15:138 s. 108 f. och 144). Regeringen har förståelse för synpunkterna från advokat- samfund. Det mest lämpliga vore om samtliga medlemsstater tillämpade samma regelverk. Det kan dock noteras att om en medlemsstat avbryter tillämpningen av direktivet får det förutsättas att det rör sig om ett till- fälligt avbrott och att avsikten är att den staten snabbt gör de ändringar som behövs för att sedan återuppta tillämpningen av direktivet. Regeringens förslag: För att tydliggöra den nya lagens materiella tillämpningsområde ska en europeisk utredningsorder definieras i lagen. Vidare ska det i lag anges vilket nuvarande straffrättsligt sam- arbete som ersätts av den nya lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna invänder inte mot promemorians förslag. myndigheten och anför dock att den nya lagens tillämpningsområde, i förhållande till nuvarande reglering, bör tydlig- göras för att undvika oklarheter dels i fråga om vilket regelverk som är tillämpligt när en viss åtgärd ska genomföras, dels i fråga om vilka typer av ärenden som den nya lagen är tillämplig på. Säkerhets- och inte- gritetsskyddsnämnden anser också att lagens tillämpningsområde bör tydliggöras. och ser gärna att vissa begrepp i lagen används mer konsekvent. 2016/17:218 Skälen för regeringens förslag: Genom direktivet om en europeisk utredningsorder skapas ett nytt regelverk för inhämtande av bevisning i straffrättsliga förfaranden. Direktivet innebär ett åtagande för medlems- staterna att samarbeta. Det är därför av stor vikt att klargöra och avgränsa den nya lagens materiella tillämpningsområde i förhållande till gällande lag, vilket också påpekas av några remissinstanser. Vid genomförande av andra EU-rättsakter av aktuellt slag har det in- förts definitioner av vilka beslut som kan bli föremål för erkännande och verkställighet, se t.ex. 1 kap. 3 och 4 §§ lagen om uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder och 1 kap. 4 och 5 §§ lagen om verkställighet av frivårdspåföljder. Även vid genomförandet av direktivet om en euro- peisk utredningsorder är det angeläget att klargöra vilka beslut som ska kunna erkännas och verkställas i en annan medlemsstat eller i . En definition tydliggör vilka myndigheter som kan utfärda en utred- ningsorder samt i vilket syfte och i vilka förfaranden eller ärendetyper en sådan utredningsorder får utfärdas. Det bör därför i den nya lagen införas en definition av en europeisk utredningsorder som utfärdas i respektive i en annan medlemsstat. För den närmare utformningen av definitionen hänvisas till avsnitt 6.3.2. och pekar på att vissa begrepp i den nya lagen bör användas mer konsekvent. Regeringen instämmer i detta. I lagen bör samtliga begrepp hanteras konsekvent för att undvika missförstånd, även om några ytter- ligare definitioner i lagen inte föreslås (se även avsnitt 6.1). Direktivet reglerar gränsöverskridande bevisinhämtning. Ett samarbete av detta slag är emellertid inte något nytt. Medlemsstaterna har bistått varandra med bevisinhämtning enligt andra internatio- nella överenskommelser, bl.a. den europeiska konventionen om inbördes rättshjälp (konvention om rättslig hjälp) och konven- tionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater (om ömsesidig rättslig hjälp). Till dessa konventioner har flera tilläggsprotokoll antagits. I framför allt lagen om internationell rättslig hjälp och lag om internationellt samarbete finns bestämmelser som reglerar detta samarbete. Ett syfte med direktivet är att ersätta dessa äldre överenskommelser, vilket framgår av artikel 34. Direktivets tillämpningsområde är dock inte identiskt med de överenskommelser som ska ersättas; t.ex. har överens- kommelserna ett bredare tillämpningsområde. De äldre överenskommel- serna och den lagstiftning som reglerar detta samarbete ska således, i vissa delar, även fortsättningsvis tillämpas mellan medlemsstaterna. Vidare ersätter direktivet inte alla överenskommelser som avser bevis- inhämtning i straffrättsliga förfaranden. Vissa regelverk kommer därför att vara tillämpliga parallellt med direktivet. Några remissinstanser påtalar mot denna bakgrund vikten av att klargöra i vilka fall den nya lagen gäller. Regeringen instämmer i detta och för närmare över- väganden hänvisas till avsnitt 6.3.3 och 6.3.4. Regeringens förslag: Med en europeisk utredningsorder ska avses –beslut i som innebär att en utredningsåtgärd ska vidtas i en annan medlemsstat i syfte att hämta in bevisning och som har meddelats av en åklagare eller domstol under en förundersökning eller rättegång i brottmål, eller –ett beslut i en annan medlemsstat som innebär att en utrednings- åtgärd ska vidtas i i syfte att hämta in bevisning och som har meddelats eller godkänts av en domare, domstol, undersök- ningsdomare eller allmän åklagare i ett straffrättsligt eller annat motsvarande förfarande. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. I promemorian föreslås dels att en svensk respektive utländsk utrednings- order ska definieras, dels att definitionerna uttryckligen ska omfatta överlämnande av bevisning som behörig myndighet i en medlemsstat har i sin besittning. Remissinstanserna godtar eller invänder inte mot förslagen. Åklagar- myndigheten och anför emellertid att det bör preciseras om en utredningsorder kan utfärdas för att vidta åtgärder i ärenden om kontaktförbud, näringsförbud och förbud att lämna juridiskt eller ekonomiskt biträde. lyfter även fram frågan om en utredningsorder kan utfärdas när det gäller förverkande och om hur penningbeslag ska hanteras. tillägger å sin sida att det är angeläget att analysera om den nya lagen blir tillämplig på bevisinhämtning avseende talan om skattetillägg i allmän domstol. Skälen för regeringens förslag För att lagens tillämpningsområde ska bli tydligt bör det i lagen, som nämnts i föregående avsnitt, definieras vad som avses med en europeisk utredningsorder. En definition bör utgå från relevanta bestämmelser i direktivet. I artikel 1.1 anges att en europeisk utredningsorder är ett rättsligt avgörande som har utfärdats eller godkänts av en rättslig myndighet i en medlemsstat för genomförande av en eller flera specifika utrednings- åtgärder i en annan medlemsstat i syfte att inhämta bevis. Till att börja med kan det konstateras att utredningsordern är ett avgör- ande som riktar sig mot en annan medlemsstat, eftersom utredningsåtgär- den ska vidtas i den staten. Något krav på att det ska finnas ett under- liggande nationellt beslut finns inte. Däremot innebär artikel 6.1 b att en utredningsorder endast får utfärdas om samma åtgärd hade kunnat vidtas i ett liknande inhemskt ärende. Med andra ord får en utredningsorder inte utfärdas om ett motsvarande beslut inte hade kunnat meddelas enligt nationella bestämmelser. Vidare krävs att utredningsordern utfärdas eller godkänns av en rättslig myndighet. Rättslig myndighet definieras inte i direktivet, men av artikel 2 c framgår att en utredningsorder ska utfärdas eller godkännas av en domare, domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare. Även om det i den utfärdande staten finns andra myndigheter som är behöriga att fatta motsvarande beslut i straffrättsliga förfaranden, måste en utred- ningsorder utfärdad av en sådan myndighet godkännas av en domare, 2016/17:218 domstol, undersökningsdomare eller allmän åklagare. Ett utfärdande eller godkännande av någon av dessa myndigheter torde kvalificera utred- ningsordern som ett rättsligt avgörande. Av artikel 1.1 följer också att utredningsordern syftar till att inhämta bevis i den andra medlemsstaten. Antingen rör det sig om bevis som de behöriga myndigheterna har i sin besittning eller som behöver inhämtas genom att en specifik utredningsåtgärd vidtas. Enligt artikel 32 får en utredningsorder även utfärdas i syfte att provisoriskt förhindra att material som kan användas som bevis förstörs, omvandlas, flyttas, över- lämnas eller bortskaffas. En åtgärd som har ett annat syfte faller utanför direktivets tillämpningsområde. En annan avgränsning är artikel 4 som anger i vilka förfaranden en utredningsorder får utfärdas. En sådan order får utfärdas i straffrättsliga förfaranden som leds av en rättslig myndighet med avseende på en straff- bar gärning enligt den utfärdande statens nationella lagstiftning (punkt a). Mot bakgrund av medlemsstaternas rättsliga system får en utrednings- order även utfärdas i förfaranden som har inletts av rättsliga eller admini- strativa myndigheter med avseende på gärningar som är straffbara enligt den utfärdande statens nationella lagstiftning genom att de utgör över- trädelser av rättsregler (punkterna b och c). En förutsättning är dock att ett beslut i ett sådant förfarande kan leda till förfaranden inför en domstol som är behörig att handlägga brottmål. Nämnda förfaranden kommer i huvudsak att rikta sig mot enskilda personer som är misstänkta eller åtalade för brott, men även ett förfarande som hänför sig till brott eller överträdelser för vilka en juridisk person kan ställas till ansvar eller bestraffas, omfattas av direktivets tillämpningsområde (punkt d). I promemorian föreslås en definition av en svensk respektive utländsk utredningsorder. Regeringen anser emellertid att en definition av en euro- peisk utredningsorder som utfärdas i respektive i en annan medlemsstat är att föredra utifrån ett lagtekniskt perspektiv. En europeisk utredningsorder som utfärdas i I promemorian övervägs två olika alternativ i fråga om hur en utred- ningsorder som utfärdas i ska definieras. Ett alternativ är att utredningsordern är ett beslut om bevisinhämtning enligt rättegångs- balken. Enligt det andra alternativet införs en helt ny beslutstyp som enbart riktar sig till en annan medlemsstat. Det första alternativet, att ett beslut enligt är en euro- peisk utredningsorder, kan tyckas vara en praktisk lösning. Osäkerhet kan dock uppstå kring vad ett beslut om bevisinhämtning egentligen är, eftersom denna terminologi inte används i . Ett beslut enligt fattas även för andra syften, men en precisering måste ske med hänsyn till direktivet. Vidare är det tveksamt om alla beslut enligt är utformade på ett sådant sätt att de kan anses vara en utredningsorder utifrån de formkrav som ställs upp i direk- tivet. En sådan lösning skulle också kräva särskilda regler, eftersom vissa beslut enligt måste anpassas till den internationella kontexten. Ett exempel på en sådan anpassning är beslag enligt 2 kap. 1 § lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut (lagen om verkställighet av frysningsbeslut; se även prop. 2004/05:115 s. 32 f.). Vidare måste särbestämmelser in- föras för att vissa beslut som rör samarbetet inte återfinns i rättegångs- balken, t.ex. tillfälligt överförande av en frihetsberövad person. Slutligen skulle en sådan lösning kräva undantag från regler beträffande vilka myndigheter som kan meddela en utredningsorder (jfr artikel 2 c i direktivet). Dessa omständigheter talar mot en lösning enligt detta alternativ. I stället förordar regeringen en ordning enligt det andra alternativet. En europeisk utredningsorder bör definieras som en ny typ av beslut som enbart riktar sig till en annan medlemsstat. Med en sådan lösning blir det lättare att anpassa bestämmelserna till direktivets formella krav och den särskilda kontext som det gränsöverskridande samarbetet innebär. En första precisering som behöver göras är vilka myndigheter i som ska kunna besluta om eller utfärda en europeisk utredningsorder. I avsnitt 6.5 föreslås att åklagare och domstol ska vara behöriga myndig- heter såväl när är utfärdande stat som när en europeisk utred- ningsorder ska verkställas här. För de närmare övervägandena om varför endast åklagare och domstolar ska vara behöriga hänvisas till detta av- snitt. Av definitionen bör således framgå att det ska vara fråga om ett beslut av en åklagare eller domstol. Vidare bör det med hänsyn till artikel 4 i direktivet anges i vilka för- faranden en utredningsorder får utfärdas. De förfaranden som nämns i artikel 4 b och c återfinns inte i svensk rätt utan återspeglar andra staters system som innehåller förfaranden som är snarlika ett straffrättsligt förfarande (jfr prop. 2004/05:144 s. 52 f. och prop. 2012/13:170 s. 15 f.). Av relevans är dock artikel 4 a, som anger att en utredningsorder får ut- färdas med avseende på straffrättsliga förfaranden som har inletts av eller ska tas upp inför en rättslig myndighet. Enligt fasta praxis ska begrepp som inte uttryckligen hänvisar till nationell rätt ges en självständig unionsrättslig tolkning. Detta bör dock, enligt regeringens mening, inte föranleda någon annan bedömning än att en förundersök- ning eller rättegång i brottmål enligt regler omfattas av begreppet straffrättsliga förfaranden. En snävare tolkning, t.ex. att ett straffrättsligt förfarande förutsätter att ett åtal har väckts, kan inte vara avsedd eftersom direktivets tillämpningsområde då skulle begränsas avsevärt (jfr bl.a. skäl 6). har det straffrättsliga förfarandet en början och ett slut. I artikel 4 a talas det om att förfarandet har inletts eller ska tas upp inför en rättslig myndighet, men inget anges närmare om när denna tidpunkt in- faller. Den tidpunkt när en förundersökning inleds enligt 23 kap. 1 § får enligt regeringens mening anses överensstämma med direktivets utgångspunkt i fråga om när ett straffrättsligt förfarande inleds (jfr artikel 1.2 i och rådets direktiv /64/EU av om rätt till tolkning och översätt- ning vid straffrättsliga förfaranden som, av förklarliga skäl, anger en annan tidpunkt vid vilken nämnd rättighet inträder). Däremot bör den ut- redning som sker före en förundersökning inte omfattas av tillämpnings- området. Informationsutbyte som sker på detta stadium får exempelvis hanteras via det polisiära samarbetet. I artikel 4 a i direktivet sägs inget om det straffrättsliga förfarandet ska anses avslutat. Ett straffrättsligt förfarande enligt svensk rätt avslutas när en dom eller 2016/17:218 slutligt beslut meddelas och domen eller beslutet har fått laga kraft. Detsamma gäller om förundersökningen läggs ned eller om den avslutas med att åtal inte väcks. Ovan nämnda får anses avgränsa lagens tillämp- lighet i tiden. En särskild fråga är om en europeisk utredningsorder skulle kunna ut- färdas vid användande av särskilda rättsmedel, trots att det finns en dom som fått laga kraft. Artikel 1.2 i ovan nämnda direktiv om rätt till tolk- ning och översättning vid straffrättsliga förfaranden preciserar att förfar- andet anses avslutat när domen fått laga kraft. genomförandet av det direktivet ansåg regeringen, med hänsyn till denna precisering, att direktivet inte innebär några förpliktelser vid handlägg- ningen av en ansökan om resning eller återställande av försutten tid eller klagan över domvilla (se prop. 2012/13:132 s. 17). en utredningsorder kan utfärdas vid användande av särskilda rättsmedel bör dock bli en annan. Till att börja med begränsas inte tillämpligheten av direktivet om en europeisk utredningsorder uttryckligen till en viss tidpunkt när det straffrättsliga förfarandet är avslutat, vilket är fallet i det Vidare har direktiven olika syften. syftar till att införa minimiregler om rätten till tolkning och översättning där det finns ett tydligt behov av att i tiden precisera denna rättighet. Direktivet om en europeisk utredningsorder syftar till att ha ett så brett