prop · H403164 · 2017-04-06 00:00:00 — De skillnader som finns i processen mellan olika trafikslag synes vara välmotiverade. Sammantaget ger därför denna nya process betydligt bättre förutsättningar för att förverkliga intentionerna om en trafikslagsövergripande planering. En brist är dock att många av utredningarna inte följt den av och regeringen beslutade s.k. fyrstegsprincipen, som ställer krav på en systematisk undersökning av andra alternativ till en investering, exempelvis att efterfrågan påverkas eller att befintligt transportnät utnyttjas effektivare. följs fyrstegsprincipen bättre än tidigare, men ändå kan konstatera att det även 2016 har presenterats åtgärdsvalsstudier där inte har följt denna princip. Särskilt gäller detta steg ett, där en analys ska ske huruvida efterfrågan kan styras och om transportbehoven kan minskas. Dessa frågor är dock svåra att svara på, och här behövs bättre riktlinjer för arbetet. Planeringsprocessen representerar med nödvändighet en selektionsprocess där vissa projekt får gå vidare i processen och andra inte. Här kan konstatera att det saknas tydliga motiveringar till varför vissa projekt kvalificerar sig till den nationella transportplanen och andra inte. bedömning är att transparensen i selektionsprocessen behöver förbättras. Att ett projekt kvalificerats till den nationella trafikslagsövergripande planen för transportsystemet innebär inte att det slutliga beslutet att genomföra investeringen är taget. Dessa s.k. byggstartsbeslut tas av regeringen på förslag av . I denna process kan projekt som finns i transportplanen bli upp- eller nedgraderade. Motiven till dessa prioriteringar är svåra att följa för en utomstående. Även här behöver transparensen förbättras. Kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna har successivt blivit bättre . Att en central myndighet som nu har ansvaret för kvaliteten i kalkyler och analyser kan ha bidragit till detta. var det som ansvarade för analyserna, och det var även vanligt att kommuner och kommunala hamnbolag tog initiativ till samhällsekonomiska analyser som underlag för R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N saknades standardiserade beräkningsverktyg för sjöfartsrelaterade kalkyler, men utgår från samma modellbeskrivning när man tar fram sjöfartskalkyler för olika investeringar. Likväl har funnit brister i dessa analyser. Prognoser över hur stora de anlöpande fartygen kommer att vara skiljer sig påtagligt åt mellan olika kalkyler, utan att det framgår varför. Här ser ett behov av att tydliggöra vilka riktlinjer som ska gälla för antaganden om den framtida fartygsflottan, särskilt eftersom dessa prognoser påverkar bedömningen av minskade transportkostnader, vilket i sin tur utgör den största nyttoposten i de samhällsekonomiska analyserna. En brist är också att det inte görs några känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd. Effekterna av säkerhetshöjande åtgärder är en annan svårbedömd faktor, och det saknas även här interna riktlinjer för hur dessa effekter ska bedömas. Nyttan av sådana åtgärder värderas väsentligt olika från fall till fall. En ytterligare brist är att själva investeringsprojekten ibland avgränsas alltför snävt. har i granskningen funnit tre exempel där det saknas en kalkyl för hela projektet, dvs. alla de investeringar även i annan infrastruktur, som behöver genomföras för att nyttorna ska realiseras. Alla nyttor i projektet räknas med, men inte alla de investeringskostnader som är nödvändiga för att nyttorna ska realiseras. De investeringskostnader som inte räknas in förs i stället till andra separata projekt. Risken är uppenbar att nyttor räknas dubbelt, medan kostnaderna fördelas på flera projekt. Projekten kommer då att var för sig framstå som mer lönsamma än de sammantaget är. Enligt är detta en kvalitetsbrist i sig, och det strider också mot den nu gällande principen om att planering och investeringar ska göras utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. Enligt och regeringen bör samhällsekonomisk nytta vara en utgångspunkt när en investering ska genomföras, men det behöver nödvändigtvis inte vara den avgörande faktorn. Granskningen visar att de farledsinvesteringar som bedömts vara samhällsekonomiskt lönsamma också har genomförts. Å andra sidan tycks projekt som inte kvalificerat sig för den nationella transportplanen ha varit ungefär lika samhällsekonomiskt lönsamma. Därför är det svårt att säga om bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt har påverkat investeringsbesluten. Att antalet farledsinvesteringar är så litet försvårar ytterligare bedömningen och det finns enligt anledning att följa upp frågan i efterhand. De uppgifter som framkommit i granskningen visar att medfinansiering kan inverka negativt på hur bedömningar av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas inför investeringsbeslut om farleder. Det har funnits en slags outtalad princip om att farledsinvesteringar ska ha medfinansiering. Det har också funnits en outtalad princip R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R om att staten ska finansiera säkerhet medan kommunerna ska finansiera kapacitetshöjningar. Under granskningens gång har regeringen offentliggjort en ny infrastrukturproposition (prop. 2016/17:21), där det tydligt uttalas att det inte ska finnas något krav på medfinansiering. Givet att dessa klargöranden från regeringen fortsättningsvis följs av de inblandade myndigheterna kommer också denna princip att försvinna. lämnar följande rekommendationer till : •Säkerställ att alla åtgärdsvalsstudier fortsättningsvis följer den s.k. fyrstegsprincipen. Det är främst i det svåra första steget bristerna finns, och en konkret förbättringsåtgärd är att utveckla riktlinjerna för detta steg så att analyserna blir mer enhetliga och systematiska. •Säkerställ bättre transparens avseende de prioriteringar som görs i planeringsprocessen. Det ska gå att förstå varför vissa projekt kommer med i den nationella planen och andra inte. Det ska också gå att förstå varför vissa projekt prioriteras upprespektive ned vid de s.k. byggstartsbesluten. •Prioritera den fortsatta utvecklingen av analysmetoder för att beräkna samhällsnyttan med farledsinvesteringar. Särskilt stort är behovet av att utveckla prognosmodeller för den framtida efterfrågan. Även känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd bör utvecklas. Ambitionen bör vara att analyserna ska vara likvärdiga och nå samma kvalitet som de beräkningar och analysmetoder som finns för vägar och järnvägar. •Säkerställ i interna riktlinjer att projekt inte avgränsas för snävt vid beräkning av samhällsekonomisk lönsamhet. Utgångspunkten måste vara att alla kostnader för investeringar som behöver genomföras för att nyttorna ska realiseras finns med i den samhällsekonomiska analysen. lämnar följande rekommendation till Trafikanalys, inom ramen för myndighetens roll att utvärdera och analysera effekter av åtgärder inom transportområdet: •Överväg att med regelbundna mellanrum följa upp i vilken grad analyser av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas vid investeringsbeslut om transportinfrastruktur. På så sätt skulle och regeringens mål om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara en viktig utgångspunkt för investeringsbesluten kunna följas upp. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Den globala sjöburna handeln har vuxit kontinuerligt under . Prognoser både från EU och svenska myndigheter pekar på en fortsatt allt starkare ställning för sjötransporter inom . Trots sjöfartens betydelse har investeringskostnaderna i farleder fram till varit ganska låga, beroende på att de naturliga förutsättningarna i de allmänna farlederna har räckt till för sjötrafiken. Kapaciteten i de viktigare farlederna har dock gradvis kommit att bli en begränsande faktor i takt med att den genomsnittliga fartygsstorleken har ökat. Alla infrastrukturinvesteringar över hamnar numera i den nationella s.k. transportplanen som tas fram inom den trafikslagsövergripande planeringen. Huvudtanken med den trafikslagsövergripande planering som har etablerats är att de effektivaste transportlösningarna ska genomföras, oavsett vilket trafikslag som berörs. Effektiviteten i farledsinvesteringar har sällan utvärderats. En orsak till detta kan vara att volymen på investeringar i farleder varit blygsam. Investeringsvolymen i de svenska farlederna har dock ökat det . Krav på samhällsekonomiska analyser som underlag ställs därför numera även på farleder, i likhet med kraven på övriga trafikslag. finns risken att farledsinvesteringar uppfattas som en marginell företeelse jämfört med de stora investeringar som görs i vägar och järnvägar. Huvudmotivet för denna granskning är därför att undersöka frågan om det i praktiken är så att investeringsalternativ i farleder prövas likvärdigt sinsemellan och på en likvärdig grund jämfört med investeringsalternativ i exempelvis vägar och järnvägar. 1.2 Granskningens inriktning och frågeställningar Den övergripande utgångspunkten för i denna granskning är och regeringens mål för svensk transportpolitik om att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet.1 Detta mål har dessutom kompletterats med en ambition om att all planering av större trafikinvesteringar ska ske med ett trafikslagsövergripande perspektiv, där olika investeringsalternativ ska vägas mot varandra oavsett trafikslag. Inriktningen på denna granskning är att undersöka hur den trafikslagsövergripande planeringen egentligen fungerar och om möjliga investeringar i farleder ges 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R samma chans att genomföras som möjliga investeringar inom andra trafikslag. För att kunna besvara den centrala frågan har tre delfrågor formulerats: 1.Är planeringsprocessen för farledsinvesteringar likvärdig med processen för övriga trafikslag och har den en transparent utformning? 2.Håller de samhällsekonomiska analyserna för farledsinvesteringar samma kvalitet som analyserna av investeringar inom andra trafikslag? 3.Har den samhällsekonomiska lönsamheten en tydlig påverkan på de investeringar i farleder som beslutas? Fråga 1 rör sålunda processen, fråga 2 underlagen för beslut och fråga 3 besluten som sådana. Respektive delfråga behandlas i kapitlen 3-5. , , Transportstyrelsen, Trafikanalys och regeringen berörs av granskningen. Att kunna besvara de tre delfrågorna förutsätter bedömningsgrunder för att värdera den information som kommit fram i granskningen. Dessa bedömningsgrunder utgår från målen för transportpolitiken och den trafikslagsövergripande planeringen.2 Målen har brutits ner till följande bedömningsgrunder. Bedömningsgrunder för delfråga 1 Den process som är beslutad för farledsinvesteringar ska följas. Den innebär bl.a. att den s.k. fyrstegsprincipen ska följas för alla investeringar. Processen för investeringar ska ha en transparent utformning, där det tydligt går att följa de olika stegen i planeringsprocessen och vilka underlag olika beslut grundas på. Planeringsprocessen för farledsinvesteringar ska därtill vara likvärdig med processen för övriga trafikslag, och det ska finnas rimliga skäl för eventuella skillnader. Planeringsprocessen ska med andra ord säkerställa att det inte finns bättre eller sämre förutsättningar för en tänkbar farledsinvestering att bli genomförd jämfört med andra tänkbara trafikinvesteringar. Bedömningsgrunder för delfråga 2 De samhällsekonomiska analyserna ska hålla en likvärdig kvalitet jämfört med andra investeringar. I detta ligger att de samhällsekonomiska bedömningarna ska göras med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, att bedömningarna görs med god kvalitet och att resultatet på ett rättvisande sätt kan jämföras med bedömningar av andra investeringar. 2Målen finns i beslut med anledning av propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118, bet. 2011/12:TU13, rskr. 2011/12:257), samt beslut med anledning av propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25 bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119). Innehållet i dessa förarbeten beskrivs mer ingående i kapitlen 3, 4 och 5. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bedömningsgrunder för delfråga 3 Den samhällsekonomiska lönsamheten ska tydligt påverka på de investeringar som genomförs. Dessutom innebär principen om trafikslagsövergripande planering att farledsinvesteringar inte ska gynnas eller missgynnas i förhållande till investeringar i andra trafikslag. Vidare ska det finnas underlag för de beslut som fattas under processens gång och det ska i efterhand gå att följa upp om syftet med den trafikslagsövergripande processen och beslutsfattandet har uppfyllts. Granskningen har avgränsats till statliga investeringar i allmänna farleder. Vad en allmän farled är framgår av 1 § lagen (1983:293,) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn. Beslut om allmän farled meddelas av . för register över de 344 allmänna farleder och 54 allmänna hamnar som finns.3 Inriktningen mot investeringar i allmänna farleder innebär att insatser som räknas till drift och underhåll inte ingår. Med investering menas åtgärder som utökar kapaciteten eller höjer säkerheten i farleden, genom att en farled breddas, fördjupas eller förlängs. Det kan göras exempelvis genom muddring och sprängning. Till investeringsinsatserna hör i dessa fall även att göra nya sjömätningar och utmärkningar, samt producera nya sjökort. Enbart infrastrukturinvesteringar där statens kostnad överstiger ingår i den nationella s.k. transportplanen som tas fram inom den trafikslagsövergripande planeringen. Mot denna bakgrund granskas enbart sådana investeringar som överstiger detta belopp. Ytterligare ett område som avgränsats bort är regeringens roll och sätt att arbeta inom ramen för i EU-arbetet kring utvecklandet av s.k. transportkorridorer inom EU. Denna granskning baseras främst på dokumentstudier och intervjuer. har tagit del av och analyserat ett stort antal underlagsdokument i planeringsprocessen, främst från , , Trafikanalys och Transportstyrelsen. Kvaliteten på underlagen i sig har undersökts, men det har även funnits ett komparativt perspektiv där jämförelser gjorts med kvaliteten på motsvarande dokument inom andra trafikslag. Även beslutsdokument och olika typer av överenskommelser som tagits fram inom ramen för den aktuella planeringsprocessen har undersökts i granskningen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R En viss särställning i dessa underlagsdokument är de samhällsekonomiska kalkylerna som tagits fram för respektive projekt. Här har granskat samtliga farledsinvesteringarna som genomförts eller planerats . •farledsinvesteringen i – 2003 •farledsinvesteringen i – 2014 •farledsinvesteringen i – byggstart •farledsinvestering i – fortfarande i planeringsstadiet •farledsinvestering i hamn – fortfarande på planeringsstadiet •farledsinvestering i – fortfarande på planeringsstadiet •farledsinvestering i horstensleden – fortfarande på planeringsstadiet har också anlitat och () för att undersöka de samhällsekonomiska kalkylerna för farledsinvesteringarna i och . VTI har också på uppdrag av gjort en cost benefit-kalkyl i efterhand av investeringen i . Intervjuer har genomförts med företrädare för , , Trafikanalys, Transportstyrelsen och näringslivet. Intervjuerna har främst rört planeringsprocessen och beslutsfattandet. har också tagit del av relevant forskning inom området. Exempelvis från VTI, från vid KTH i och från CTR) vid . Inom ramen för granskningen har också vissa internationella kontakter tagits. Av- sikten har varit att ge perspektiv på de frågor som undersökts. Deltagare i projektgruppen från deltog t.ex. vid det granskningsbesök som Europeiska revisionsrätten genomförde med anledning av sin granskning av maritima sjötransporter. Vissa uppgifter har också inhämtats från och . Intervjuer har även genomförts med företrädare för Europeiska kommissionen och för s.k. transportkorridorer. Nedan presenteras ett antal centrala begrepp som används i granskningsrapporten. En samhällsekonomisk kalkyl innehåller en åtgärds samtliga effekter (nyttor och kostnader) som har kunnat identifieras, kvantifieras och värderas monetärt. Normalt mäts den samhällsekonomiska lönsamheten som en kvot, benämnd nettonuvärdeskvot (NNK), vilken tas fram genom att beräkna nettonuvärdet (alla nyttor och kostnader förknippade med åtgärden diskonterade till nuvärde) och dividera med åtgärdens investeringskostnad. En kvot större än noll indikerar att åtgärden är 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N lönsam, dvs. att de monetärt värderade nyttorna är större än kostnaderna, medan en negativ kvot indikerar att investeringen är olönsam. Om exempelvis NNK-värdet är 0,47, ska det tolkas som att av 100 insatta kronor i kostnad skapas en samhällsekonomisk nytta värd . kompletteras en cost benefit-kalkyl med bedömning av olika nyttor och kostnader som inte värderas i pengar (monetärt). En sådan samlad analys av monetära och icke monetära effekter kallas då normalt för en cost benefit-analys (CBA). Effekter som kan vara svåra att värdera monetärt är exempelvis intrång i naturmiljö eller kulturmiljö eller visuellt intrång i landskapsbilden vid investering i ny eller förändrad infrastruktur, miljöeffekter av sjöfart på vatten och havsmiljöer som t.ex. förorenande utsläpp, erosion på havsbotten eller på strandmiljöer etc. Samlad effektbedömning () är den metod och mall som använder för att beskriva en åtgärds effekter på ett samlat och strukturerat sätt. Den kan beskrivas som en CBA-analys, kompletterat med analyser av fördelningseffekter och måluppfyllelse i förhållande till de transportpolitiska målen. utgör i sin tur ett beslutsunderlag med syfte att utgöra ett stöd för planering, beslut och uppföljning. Samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar är en samlingsterm, som allmänt kan användas för att beteckna arbetet med att genomföra cost benefit-kalkyler, cost benefit-analyser eller samlade effektbedömningar. Än mer allmänt kan uttrycket samhällsekonomisk lönsamhet användas. I de aktuella propositioner som regeringen presenterat inom transportinfrastrukturområdet används ofta uttrycket ”samhällsekonomisk nytta”, vilket får ses som synonymt med samhällsekonomisk lönsamhet. Fyrstegsprincipen lanserades av dåvarande 1997 och den syftar till att undvika stora investeringsåtgärder om mindre åtgärder kan lösa problemet. Denna princip har tidigare i första hand gällt investeringar i vägar, men har kommit att gälla även för farleder.4 Fyrstegsprincipen syftar till att undersöka ett investeringsalternativ på ett allsidigt sätt, där olika alternativ till investeringen också 2011/12:118, sid 89, bet. 2011/12TU13, rskr 2011/12:257. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R Principen innebär en stegvis analys av vilka typer av åtgärder som behövs. Stegen är följande: Kan efterfrågan styras, så att transportbehoven minskas eller kan andra transportsätt användas? Kan behovet av resande påverkas? Kan viss trafik som går på väg flyttas över till andra trafikslag? Eller kan kollektivtrafiken utvecklas? Kan transportnätet utnyttjas effektivare, t.ex. genom underhåll, hastighetsanpassning, variabla hastigheter, trafikreglering eller annan typ av optimering av befintlig infrastruktur? Går det att lösa problemen genom förbättringar och mindre ombyggnader av befintlig anläggning så att kapaciteten ökar? Krävs nyinvesteringar eller större ombyggnader. I så fall på vilket sätt? 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel beskrivs på ett kortfattat sätt målen för transportpolitiken, den långsiktiga planeringen för större infrastruktursatsningar och hur myndighetsrollerna ser ut. Syftet med kapitlet är att underlätta läsningen av kapitlen 3–5. 2.1 Utvecklingen inom sjöfarten Den globala sjöburna handeln har vuxit kontinuerligt . Ökad globalisering, sjunkande transportkostnader och allt större handel med omvärlden ligger bakom utvecklingen. EU:s prognos innebär en ökning av sjöburna transporter via de europeiska hamnarna – 2030.5 Även prognoser visar en fortsatt allt starkare ställning för sjötransporter inom (2015a). Som andel av det totala inrikes transportarbetet stod sjöfarten 2006 för och 2030 beräknas andelen uppgå till . Sjöfartens andel inom utrikeshandeln är av den totala utrikes godsmängden (Trafikanalys 2014a). Fram tills räckte de naturliga förutsättningarna i de allmänna farlederna till för sjötrafiken. Denna kapacitet har dock kommit att bli en begränsande faktor i takt med att den genomsnittliga fartygsstorleken har ökat. Utvecklingen drivs på av växande handel och ökade fartygsstorlekar, vilket i sin tur innebär lägre kostnad per transporterat ton. Från en blygsam nivå har investeringsvolymen i de svenska farlederna ökat . Större investeringar (över ) ingår numera i de nationella planer som tas fram inom den trafikslagsövergripande planeringen. Krav på samhällsekonomiska analyser som underlag ställs därför numera inte bara på investeringar i vägar och järnvägar, utan också på investeringar i farleder. I den nationella planen finns även indikationer på att andelen sjöfartsinvesteringar i kommer att öka . Vanliga motiv för sjöfartsåtgärder som nämns är utvecklingen mot större fartyg, förkortade anlöpstider och förbättrad säkerhet i farleder. En pågående trend som är gemensam för alla sjöfartsländer är även att en allt större andel av allt gods transporteras i containrar och allt större containerfartyg. Denna utveckling drivs i hög grad av rederier som vinner skalfördelar när de transporterar många containrar på samma fartyg. 5 Intervju Europeiska kommissionen . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R En bakgrund av särskild betydelse var införandet av det s.k. svaveldirektivet6 som ökat kostnaderna för transportföretagen och lett till än snabbare krav på effektiviseringar. De högre sjötransportkostnaderna skapar incitament att optimera rutter, höja fartygens nyttjande och använda större fartyg för att pressa kostnaderna per tonkilometer (och 2013). Utvecklingen mot större fartyg har lett till att färre farleder och hamnar världen över har tillräcklig infrastruktur för att hantera de nya fartygen. I själva hamnen krävs precis som i farleden ofta ett större djup. Utöver detta leder de större fartygen till högre krav på teknisk utrustning (kranar, ramper, mm) och byggnader som kan hantera ett mycket stort antal containrar . Utvecklingen mot större containerfartyg driver därför hamnar och sjöinfrastrukturägare att investera för att kunna fortsätta att ta emot de allt större fartygen. 2.2 Målen för transportpolitiken De övergripande målen för svensk transportpolitik om att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Detta framgår av propositionen Mål för framtidens resor och transporter, där godkände dessa transportpolitiska mål.7 Målet har brutits ner i två delmål: •Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för resor och transporter. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Resor ska kunna ske så snabbt och bekvämt som möjligt. ska transportsystemet vara jämställt, dvs.