prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Försummar den uppgiftsskyldige att i rätt tid lämna sådan under- rättelse som avses i del 3.1 i bilaga II till rådets förordning (EG) nr 428/2009 får den myndig- het som ska ta emot underrättelsen vid vite förelägga den uppgifts- skyldige att fullgöra sin skyldighet. Beslut av en annan myndighet Beslut av en annan myndighet än regeringen att återkalla ett till- än regeringen att återkalla ett till- stånd får överklagas hos allmän stånd får överklagas hos allmän gäller en myndighets beslut enligt gäller en myndighets beslut enligt 12 § första stycket, 14, 16, 24 och 11 § tredje stycket, 24 a §§. 12 § första stycket, 14 §, 16 §, 22 b § och 24 §. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Andra förvaltningsbeslut enligt rådets förordning (EG) nr 428/2009 eller enligt denna lag får inte överklagas. Denna lag träder i kraft . Sammanfattning av betänkandet Skärpt exportkontroll av krigsmateriel (SOU 2015:72) hemställde att regeringen skulle återkomma med förslag till ny krigsmateriellagstiftning, i syfte att skärpa export- kontrollen av krigsmateriel gentemot icke-demokratiska stater.1 Rege- ringen beslutade om utredningsdirektiv (direktiv 2012:50) samt att sammankalla en parlamentarisk kommitté bestående av representanter från samtliga riksdagspartier. Kommitténs övergripande uppdrag är att göra en översyn av export- kontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag på hur kontrollsystemet bör utformas . I uppdraget ingår att: •Utreda den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel och ramarna kring den. Det huvudsakliga syftet med utredningen är att lämna förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. •Föreslå de överväganden som bör göras för att fastställa om en stat är en icke-demokrati och som bör ligga till grund för den tillstånds- prövning som görs när det gäller utförsel av krigsmateriel ur . •Utreda på vilket sätt en skärpning av exportkontrollen ska göras gentemot icke-demokratier. •Utreda konsekvenserna om exportkontrollen skärps gentemot icke- demokratiska stater, t.ex. förslagets påverkan på bredare bilaterala relationer. •Pröva vad som bör betraktas som följdleveranser. •Undersöka och kartlägga andra samarbetsländers exportkontroll- system och då särskilt deras exportkontroll gentemot icke-demo- kratiska stater. •Utreda möjligheten att öka öppenheten och transparensen inom den svenska exportkontrollen. •Analysera och bedöma om krigsmateriellagstiftningen ska förändras i klarläggande syfte. •Redovisa hur den gemensamma ståndpunkten, de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport och politik för global utveckling omvandlats i praxis och om denna förändrats . Härutöver har kommittén haft i uppdrag att utreda lämpligheten av att införa sanktionsavgifter i krigsmateriellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Kommittén redovisade detta uppdrag i delbetänkandet Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (SOU 2014:83) som presenterades . Vad avser uppdraget att redovisa praxisutvecklingen m.m. har kommittén vänt sig till () och bett myn- digheten redogöra för dessa förhållanden. Det saknas skäl för kommittén att vid sidan om den redovisning som ISP gjort göra en egen redovisning, vilken i huvudsak skulle bygga på myndighetens redovisning. har kommittén därför valt att presentera ISP:s redovisning i sin helhet som en bilaga i betänkandet. har av säkerhets- och försvarspolitiska skäl en inhemsk för- svarsindustri. Industrin är beroende av den svenska statens tillåtelse för sin verksamhet eftersom det krävs tillstånd bl.a. för att tillverka, till- handahålla och exportera krigsmateriel. En förutsättning för att sådant tillstånd ska lämnas är att den svenska staten har ett säkerhets- och/eller försvarspolitiskt behov av att tillstånd lämnas. Sedan har utförsel av krigsmateriel varit författ- ningsreglerad i . Över tiden har den statliga kontrollen utvecklats, anpassats och skärpts. Skärpningarna har skett dels genom att antalet produkter som kontrollerats ökat, dels genom att det ställts högre och högre krav för att erhålla tillstånd. Avseende begreppet exportkontroll kan det konstateras att begreppet inbegriper mer än enbart övervakning och prövning av den faktiska utförseln, dvs. då produkter och kunskap förs ut ur riket. Exportkontroll inbegriper alla de prövningar och över- vakningsåtgärder som vidtas under produkternas hela livscykel – från tillverkning, via gränspassage, till efterkontroll hos mottagaren – såväl inom riket som utanför dess gränser. Det yttersta syftet med export- kontrollen av krigsmateriel kan sägas vara den politiska strävan att säker- ställa att den krigsmateriel som förs ut ur går till för oss accep- tabla mottagarländer. Av säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl har valt att i viss utsträckning tillåta export av krigsmateriel. Utvecklingen har i den svenska lagstiftningen avspeglat sig genom ett allt striktare regelverk. Exportkontrollen av krigsmateriel omfattar, utöver export av krigs- materiel, bl.a. tillverkning av krigsmateriel, tillhandahållande av krigs- materiel och vissa avtal om tillverkningsrätt m.m. av krigsmateriel. Kon- trollen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk, dels tek- niskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Gällande exportkontrollregelverk avseende krigsmateriel var det regeringen som prövade alla tillståndsärenden. 1996 prövas nära på alla ärenden av förvaltningsmyndigheten . en enrådsmyndighet, vilket innebär att det ytterst är generaldirektören som ansvarar för samtliga beslut som fattas av myndigheten. har dock kvar att pröva prejudicerande ärenden och ärenden av särskild vikt för att därigenom kunna styra praxisutvecklingen samt att anpassa den till växlande säkerhets-, försvar- och utrikespolitiska krav. ärenden inhämtar ISP () synpunkter. ett parlamentariskt rådgivande organ för exportkontrollfrågor. utses av regeringen och består av ledamöter som representerar samtliga partier som finns representerade i . De rekommendationer som EKR lämnar för hur ett visst ärende bör bedömas är inte bindande för ISP eller regeringen. Det är ISP:s generaldirektör som avgör vilka ärenden som ska överlämnas till regeringen för beslut samt i vilka ärenden som EKR ska rådfrågas. Regeringen kan besluta att vissa typer av ärenden alltid ska överlämnas till regeringen, t.ex. att ärenden rörande en viss angiven stat eller region alltid ska överlämnas. Av krigsmateriellagen följer ett generellt förbud mot tillverkning, till- handahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tek- niskt bistånd till någon utanför landet. Av lagen följer också att sådan verksamhet får bedrivas om tillstånd därtill lämnas. Enligt krigs- materiellagen får tillstånd endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikes- politik. Bestämmelsen utgör den grundläggande förutsättningen för till- ståndsprövningen och anger vilken inriktning prövningen ska ha. Bestämmelsen infördes i lagen i samband med att ISP inrättades . Av den proposition som ledde fram till bildandet av ISP framgår att säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden ska fälla utslaget vid prövningen i ärendena och att detta säkerställs genom införandet av nämnda bestämmelse i lagen. Lagen innehåller, utöver denna över- gripande bestämmelse, inte några ytterligare anvisningar om vad som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Vägledning för prövningen av om till- stånd ska medges för utförsel finns dock att hämta i de svenska rikt- linjerna för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan som åter- finns i förarbetena till krigsmateriellagen.15 Dessa riktlinjer utgör de principer som regeringen lagt fast i praxis och som ska vara vägledande vid tillståndsprövningen. Vidare beaktas i tillståndsprövningen kriteri- erna i EU:s gemensamma ståndpunkt om vapenexport och FN:s Vapen- handelsfördrag som förbundit sig att följa. Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan s.k. ovillkorliga och villkorliga hinder. De ovillkorliga hindren är hinder som förbjuder export, trots att en sådan kan vara påkallad utifrån säkerhets- eller försvarspolitiska skäl. Av riktlinjerna följer att sådana hinder föreligger och att tillstånd inte får beviljas om detta skulle strida mot internationella överenskommelser som tillträtt, om detta skulle strida mot beslut av FN:s säkerhets- råd eller om detta skulle strida mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Övriga utrikespolitiska hinder som följer av rikt- linjerna består av de s.k. villkorliga hindren. Ett sådant hinder föreligger om det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten, om staten har väpnade inre orolig- heter eller befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller om det föreligger en sådan risk. När ett villkorligt hinder är för handen före- skriver riktlinjerna att tillstånd inte bör beviljas. I ärenden där det inte föreligger ovillkorliga hinder ska en totalbedömning göras där hänsyn tas till alla för ärendet betydelsefulla omständigheter. 1991/92:174 s. Riktlinjerna har godkänts av . betänkande 1992/93:UU1, rskr. 1992/93:61. vara ett balansinstrument där faktorer som talar för export ska vägas mot de faktorer som talar emot en sådan.16 Detta medför således att tillstånd kan beviljas i ett ärende även om villkorliga hinder är för handen. Riktlinjerna gör en åtskillnad mellan de två krigsmaterielkategorierna; krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK). utgörs kategorin KS av produkter med förstörelsebringande verkan medan kategorin ÖK utgörs av icke-förstörelsebringande produkter. tillståndsprövningen görs en åtskillnad mellan KS respektive ÖK där det uppställs högre krav för att bevilja utförsel av KS jämfört med att bevilja utförsel av ÖK. Förvarsindustrin, dess marknad och krigsmaterielexport Krigsmaterielmarknaden är som många andra produktmarknader global, men denna marknad styrs inte enbart av traditionella marknadseko- nomiska och tekniska faktorer. Krigsmaterielmarknaden styrs i stället av andra parametrar och villkor än rent företagsekonomiska. Staters poli- tiska inblandning medför att krigsmaterielmarknaden avsevärt skiljer sig från andra marknader. Inom krigsmaterielmarknaden utgörs de poten- tiella kunderna i huvudsak av stater och det är även stater som avgör vem som försvarsindustrin får exportera till. Sedan nuvarande krigsmateriellag trädde i kraft har den svenska försvarsindustrin genomgått en dramatisk och omfattande strukturförändring. De minskande beställningarna från Försvarsmakten har inneburit att export blivit nödvändig och helt central för att den inhemska försvarsindustrin ska kunna bibehålla en teknisk kompetens och kapacitet. Merparten av det som försvarsindustrin tillverkar exporteras till andra stater. De omfattande strukturförändringar som för- svarsindustrin genomgått har medfört att industrin de senaste decen- nierna blivit internationaliserad. Stora delar av den svenska försvars- industrin ägs av utländska bolag eller av aktieägare på en inter- nationell marknad. De företag där moderbolaget har svenskt säte har i sin tur dotterbolag i andra stater. Den globala krigsmaterielexportmarknaden domineras av sex stater (, , , , och ). Dessa stater står för av all krigsmaterielexport. Den svenska krigsmaterielexporten har legat av den totala svenska exporten. Den svenska exporten av krigsmateriel uppgick till . Detta var en minskning av exporten med jämfört med då exporten uppgick till . Att exporten fluktuerar framgår av statistiken. var exporten vilket var en minskning då exporten var , vilket är den högsta exporten . Av statistiken över krigsmaterielexporten framgår vidare att försäljning av större vapensystem får stor inverkan på exportstatistiken. har försäljningen av större vapensystem till andra stater än trad- 16 Detta har uttalats av utrikesutskottet, se bl.a. betänkande 2003/04:UU3. itionella samarbetsländer ökat, vilket medfört att en viss förskjutning skett av den svenska krigsmaterielexporten från stater i västvärlden till En politik i förändring – synen på försvarsindustrin och krigsmaterielexporten De politikområdena som styr exportkontrollpolitiken utgörs av säkerhets- , försvars- och utrikespolitik. Dessa är inte statiska politikområden utan förändras över tiden. De traditionella elementen i utrikespolitiken som ligger bakom det principiella förbudet mot krigsmaterielexport – dvs. en önskan att stå utanför andra staters väpnade konflikter liksom arbetet med rustningskontroll – äger alltjämt giltighet. Härutöver har det över- gripande utrikespolitiska målet att bidra till fred och säkerhet och främja mänskliga rättigheter haft stor inverkan på utformingen av export- kontrollregelverket. Av riktlinjerna följer att krigsmaterielexporten kan medföra att en mål- och intressekonflikt uppstår mellan utrikespolitiken å ena sidan och säkerhets- och försvarspolitiken å den andra. Exportkontrollpolitiken påverkas också av de förändringar som sker inom säkerhets- och försvarspolitiken. De förändringar som skett inom dessa områden har påverkat synen på såväl den inhemska försvars- industrin som krigsmaterielexporten. Inom försvarspolitiken är den för- ändrade materielförsörjningen kanske det som har haft största påverkan på den svenska försvarsindustrin. Både regeringen och riks- dagen ser numera positivt på att försvarsindustrin utvecklar och produce- rar krigsmateriel som inte endast är avsedd för den svenska Försvars- makten. Den säkerhetspolitiska utvecklingen har i sig också medfört ökade skäl till att bevilja krigsmaterielexport. Inte minst som en följd av globaliseringen och det vidgade säkerhetsbegreppet. Detta omfattar inte endast det egna fysiska territoriet utan flödessäkerhet har kommit att bli centralt i det utvidgade säkerhetsbegreppet. Kommitténs förslag till utformning av den framtida svenska exportkontrollen av krigsmateriel Kommittén föreslår ett flertal olika åtgärder som var och en skärper exportkontrollen av krigsmateriel. Merparten av de förslag som kom- mittén lägger har inte enbart bäring på tillståndsprövningen gentemot stater som är icke-demokratiska. Det förslag som har särskild bäring på icke-demokratiska stater är kommitténs förslag att i riktlinjerna föra in ett särskilt demokratikriterium. Avseende exportkontrollregelverkets ramverk föreslår kommittén att den nuvarande strukturen bör bestå. Detta medför att krigsmateriellagen även fortsättningsvis bör ange vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i särskilda riktlinjer. ges författningsstatus eftersom till ståndsprövningen ska bygga på en politisk avvägning och inte etablera några positiva rättigheter som kan prövas i en juridisk process. Av krigsmateriellagen bör även fortsätt- ningsvis följa ett generellt förbud mot tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel samt för lämnande av tekniskt bistånd till någon Under vissa förutsättningar ska tillstånd kunna lämnas. Säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska överväganden bör även fort- sättningsvis ligga till grund för prövning av tillstånd enligt krigs- EKR:s roll som rådgivande organ bör bestå då detta skapar förutsättningar för att erhålla en bred parlamentarisk bas kring exportkontrollen av krigsmateriel. Det politiska ansvaret för de beslut som fattas i enlighet med krigsmateriellagstiftningen vilar ytterst på Detta gäller särskilt ärenden som berör vitala nationella måste möjliggöra för rege- ringen att fullgöra sitt ansvar för rikets säkerhet. Förslag till ny krigsmateriellag Kommittén föreslår att det antas en ny lag om krigsmateriel. sakliga syftet är att göra lagtexten mer överskådlig genom att bl.a. införa Utöver denna rent redaktionella förändring bör lagen, i klarläggande och i informativt syfte, på ett bättre sätt än den gällande lagen förklara systematiken i exportkontrollsystemet. att ange att tillståndsprövningen utgår från en helhetsbedömning, om inte någon internationell förpliktelse medför att tillstånd inte får lämnas. En omständighet som inverkar på tillståndsprövningen är de inter- nationella förpliktelser som iklätt sig. I vissa fall föreligger en folkrättslig skyldighet för att följa internationella beslut. framgår inte av krigsmateriellagen, vilket kommittén anser vara en brist. I klarläggande och informativt syfte bör vissa av de förändringar som kommittén föreslår i sak beträffande skärpningar av exportkontroll- regelverket också framgå av lagtexten. Bland annat att regeringens poli- tiska ansvar tydliggörs, att kretsen av tillståndspliktiga aktörer utökas till att även omfatta svenska medborgare utomlands samt att svenska myn- digheter behöver tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla Det finns i kommittén en bred politisk vilja att krigs- materiellagen, i samma syfte, även ska ge en generell anvisning om den inriktning tillståndsprövningen ska ha avseende utförsel och annan Kommittén föreslår därför att det av lagtexten fram- går att tillståndsprövningen ska fästa avseende på den mottagande statens demokratiska status, dess respekt för mänskliga fri- och rättigheter och i vad mån staten befinner sig i väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en Ett sådant förtydligande förändrar inte att exportkontrollregel- verkets nuvarande struktur består, dvs. vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha, medan de generella principer och kriterier som ska beaktas vid tillståndsprövningen återges i Förtydligandet medför således inte att tillståndspröv- ningen övergår till att bli en normtillämpning. även fortsättningsvis uttryck för en politisk prövning som grundar sig på Härutöver bör i klarläggande syfte lagens namn ändras till lag om kon- troll av krigsmateriel och av tekniskt bistånd. Förslag till struktur och utformning av nya riktlinjer Gällande skrivna riktlinjer återspeglar inte fullt ut de principer och krite- rier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen avseende utförsel av krigsmateriel, lämnande av tekniskt bistånd till någon i utlandet eller för annan utlandssamverkan. De förändringar som skett inom säkerhets-, försvars- och utrikespolitiken sedan riktlinjerna formulerades måste komma till uttryck i dessa. De förslag till skärpningar av export- kontrollen av krigsmateriel som kommittén föreslår bör också komma till uttryck i riktlinjerna. Sedan riktlinjerna formulerades har de säkerhets-, försvars och utrikes- politiska förutsättningarna för förändrats. Bl.a. har behovet av internationellt samarbete och samverkan inom detta område ökat. Vidare har biträtt ett antal internationella förpliktelser och åtaganden inom exportkontrollområdet av krigsmateriel, bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport och (ATT). Även om ISP i sin tillståndsprövning beaktar de kriterier som följer av dessa internationella överenskommelser så har kriterierna inte införlivats i de svenska riktlinjerna. Detta medför en risk för otydlighet då det före- ligger skillnader mellan de svenska riktlinjerna å ena sidan och EU:s gemensamma ståndpunkt för vapenexport samt FN:s Vapenhandels- fördrag å den andra. De gällande skrivna svenska riktlinjerna är inte alltid mer restriktiva än de kriterier som följer av de internationella för- pliktelserna. Den gemensamma ståndpunkten är t.ex. mer restriktiv då den har kriterier som fastslår att tillstånd till export inte får beviljas om vissa i ståndpunkten angivna situationer är för handen, bl.a. om det före- ligger en risk att den aktuella krigsmaterielen kan komma att användas för internt förtryck. Detta åskådliggör även den främsta skillnaden mellan de internationella förpliktelserna och åtagandena å den ena sidan och de svenska riktlinjerna å den andra. I de svenska riktlinjerna, såsom de kommer till uttryck i de villkorliga hindren, ska en bedömning av den potentiella mottagande statens situation som sådan göras, främst vad gäller förekomsten av, eller risken för, väpnad konflikt samt situationen för de mänskliga rättigheterna. Till skillnad från de svenska riktlinjerna – som bedömer den mottagande staten som sådan – utgår de kriterier som följer av de internationella förpliktelserna ifrån att ett materielspecifikt synsätt ska iakttas i tillståndsprövningen. Det faktum att de principer och kriterier som ligger till grund för till- ståndsprövning av utförseltillstånd m.m. återfinns i flera dokument skapar osäkerhet och otydlighet om exportkontrollpolitiken. Detta blir särskilt tydligt i de fall då det inte råder samstämmighet mellan de prin- ciper och kriterier som återfinns i dessa olika dokument. Enligt kom- mittén bör de principer och kriterier som ska beaktas vid tillstånds- prövningen i stället samlas i ett dokument. Därigenom kan riktlinjerna sammanföra alla nationella och internationella principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen. I kommitténs uppdrag ingår inte att lägga fram nya riktlinjer. Däremot lämnar kommittén förslag på hur nya riktlinjer skulle kunna struktureras och utformas samt hur prövningen utifrån dessa bör ske. Kommitténs förslag är därvid att prövningen sker stegvis. Tillståndsprövningen bör ta sin utgångspunkt i huruvida ett tillstånd är förenligt med de inter- nationella förpliktelser iklätt sig. I de fall ett tillstånd skulle stå i strid med internationella förpliktelser ska en ansökan om export avslås redan på den grunden. Om det inte föreligger internationella för- pliktelser att avslå en ansökan om utförsel av krigsmateriel från ska en helhetsbedömning göras. Vid helhetsbedömningen beaktas såväl de internationella kriterierna som åtagit sig att beakta i till- ståndsprövningen, som de nationella kriterierna som ensidigt valt att föra in i prövningen (de s.k. villkorliga hindren). Grundläggande principer för tillståndsprövningen Om det inte föreligger en internationell förpliktelse som innebär att till- stånd inte får meddelas ska en totalbedömning göras vid tillstånds- prövningen. Totalbedömningen utgörs av en sammanvägning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive talar emot att tillstånd beviljas enligt krigsmateriellagen. Att så ska ske beror på att de berörda politikområdena väger olika tungt i olika situa- tioner. Genom att en totalbedömning görs i tillståndsprövningen säker- ställs att hänsyn kan tas till alla för ärendet relevanta omständigheter. I detta ligger att en stat kan komma ifråga som mottagare av viss krigs- materiel från , medan vissa krigsmaterielslag bör undantas. En mer restriktiv hållning ska intas avseende KS, dvs. sådan materiel som i dagligt tal utgörs av vapen, än för ÖK. I de fall ett ovillkorligt hinder är för handen (dvs. om utifrån en internationell förpliktelse har förbundit sig att inte bevilja tillstånd) ska prövningsprocessen avslutas utan beviljat tillstånd. I gällande svenska riktlinjer regleras internationella förpliktelser avseende exportkontroll av krigsmateriel i de s.k. ovillkorliga hindren. De ovillkorliga hindren är för handen om en krigsmaterielexport skulle strida mot internationell överenskommelse som har biträtt, mot beslut av eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig. Genom EU:s gemensamma ståndpunkt för vapen- export har åtagit sig att beakta vissa kriterier i sin tillstånds- prövning avseende export av krigsmateriel. Härefter har även förpliktel- serna som följer av tillkommit. Kommitténs uppfattning är att de internationella förpliktelserna, så långt som möjligt, bör återges ordagrant i riktlinjerna.