prop · H50349 · 2017-12-05 00:00:00 — Den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF, eller någon motsvarighet till den i yttrandefrihetsgrundlagen, är alltså inte tillämplig på sådana filer. 6.2Ansvar för print on demand, taltidningar, e- böcker och ljudböcker 6.2.1Grundprinciperna för skydd av print on demand enligt databasregeln bör inte ändras Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att ändra grundprinciperna för skydd av print on demand. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland Justitiekanslern, över och , och , delar kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Kommittén har haft i uppdrag att analysera om nuvarande bestämmelser om print on demand är adekvata eller om det behövs ändringar i regelverket. Kommittén analyserar i denna del inledningsvis om vissa grundprinciper för skydd av print on demand bör ändras. Av 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL följer att endast företag för yrkes- mässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförord- ningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar har automatiskt grundlagsskydd. De företag som avses är företrädesvis bokförlag och tryckerier. Kommitténs kartläggning visar dock att det även finns relativt stora aktörer som tillhandahåller print on demand som inte är traditionella bokförlag. Dessa uppfyller inte förutsättningarna för automatiskt grundlagsskydd. Kommittén anser att möjligheten att söka utgivningsbevis och därmed få ett s.k. frivilligt grundlagsskydd i till- räcklig grad fyller dessa aktörers behov av skydd för innehållet i sina databaser. Regeringen delar den bedömningen. Kommittén konstaterar vidare att många bokförlag anlitar mellan- händer för produktion och distribution. I 1 kap. 9 § YGL ställs krav på att tillhandahållandet av informationen i databasen kan knytas till ett sådant företag som anges i bestämmelsen. Frågan är hur detta krav förhåller sig till anlitandet av mellanhänder. Den kartläggning kommittén har gjort visar att mellanhänderna normalt sett saknar rätt att ändra i databasens 2017/18:49 innehåll. Kommittén anser att det talar för att man bör se mellanhanden endast som förvarare av databasinnehållet för bokförlagets räkning och att innehållet kan betraktas som en del av bokförlagets tillhandahållande av databasinnehåll. Det skulle innebära att det är bokförlaget och inte mellanhanden som anses tillhandahålla allmänheten informationen i databasen i den mening som avses i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL (jfr NJA 2007 s. 309 och prop. 2001/02:74 s. 46–47). En liknande frågeställning uppkommer i förhållandet mellan bokför- laget och författaren. När en bok framställs genom print on demand råder bokförlaget nämligen normalt sett inte fullt ut över innehållet, utan änd- ringar kan endast göras med författarens medgivande. Kommittén anser emellertid att det faller sig naturligt att se de inblandade aktörerna som en enhet, dvs. att författaren bidrar med innehållet till databasen medan förlaget råder över publiceringen. Enligt kommittén får bokförlaget även i fall som det nu beskrivna därmed anses råda över databasinnehållet i den mening som krävs enligt databasregeln. De angivna frågeställningarna om tillämpningen av databasregeln när det gäller print on demand kan enligt kommittén bemästras inom ramen för den nuvarande regleringen. Även om gränsdragningsfall inte helt kan undvikas instämmer regeringen – i likhet med de remissinstanser som yttrar sig i denna del – i kommitténs bedömning att det inte framkommit tillräckliga skäl att ändra grundprinciperna för skyddet för print on demand enligt databasregeln. 6.2.2Grundlagsskydd för enstaka exemplar och filer Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att ge enstaka print on demand-exemplar grundlagsskydd. Det finns inte heller skäl att ge e- böcker och ljudböcker i form av enstaka nedladdningsbara eller strömmande ljudfiler grundlagsskydd. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland Justitiekanslern, över och och , instämmer i eller har inga invändningar mot kommitténs bedömning. , och invänder inte mot bedömningen att det saknas skäl att ge grundlagsskydd åt enstaka print on demand-exemplar eller strömmande filer, men anser att e-böcker och ljudböcker i form av enstaka nedladdningsbara exemplar bör ges grund- lagsskydd. De menar vidare att det finns behov av en tolkningsregel med innebörden att situationen där några exemplar åt gången framställs efter beställning från allmänheten jämställs med tryckfrihetsförordningens mångfaldigande. Skälen för regeringens bedömning Grundlagsskyddet omfattar innehållet i en databas Som redogörs för i det föregående (avsnitten 6.1.1 och 6.1.2) ger regleringen i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL under vissa förutsättningar grundlagsskydd för innehållet i en databas. De fysiska exemplar som framställs genom print on demand kan omfattas av grundlagsskydd enligt den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF under förutsättning bl.a. att exemplaren uppgår i ett antal som uppgår till en upplaga. Enstaka exemplar som framställs genom print on demand saknar emellertid grundlagsskydd. Detsamma gäller för e-böcker och ljudböcker som konsumeras i form av enstaka nedladdningsbara eller strömmande filer. Kommittén överväger om sådana enstaka exemplar och filer bör ges grundlagsskydd. Enstaka exemplar som framställs genom print om demand bör inte ges grundlagsskydd En viktig utgångspunkt är att eventuella förändringar i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen måste ligga i linje med de grundläggande principer som bär upp tryck- och yttrandefriheten. En sådan princip är att ett yttrande ska vara riktat till allmänheten för att ansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott ska kunna utkrävas. Tanken är att bara yttranden som når många och därmed är av betydelse för opinionsbildningen är värda att skydda (jfr prop. 1990/91:64). Det är också först genom utgivningen av ett yttrande som grundlagarnas straff- och sanktionsbestämmelser kan tillämpas. Som anges ovan kan print on demand-exemplar omfattas av grundlags- skydd enligt den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF. En förutsättning är dock bl.a. att de framställs i ett antal som kan sägas motsvara en upplaga. Detta ligger i linje med grundprincipen om att det ska vara fråga om yttranden som kan sägas vara riktade till allmänheten för att grundlags- skydd ska komma i fråga (jfr NJA 2002 s. 281 och NJA 2002 s. 583). Att låta enstaka print on demand-exemplar omfattas av grundlagsskydd skulle, som kommittén framhåller, innebära ett avsteg från denna princip, vilket också är anledningen till att det nuvarande grundlagsskyddet har utformats så att det är den som driver verksamheten som ges skydd för innehållet i den databas ur vilken print on demand-exemplaret framställs (se prop. 2001/02:74 s. 98). Även om det finns möjligheter att rent lag- tekniskt åstadkomma en förändring som ger enstaka print on demand- exemplar grundlagsskydd anser regeringen, i likhet med kommittén, att det inte finns tillräckliga skäl att göra så ingripande förändringar i den nuvarande ordningen. och anser att det finns behov av en tolkningsregel med innebörden att situationen där några exemplar åt gången framställs efter beställning från allmän- heten jämställs med tryckfrihetsförordningens mångfaldigande. Detta gäller dock om förutsättningarna enligt stencilregeln i 1 kap. 5 § TF är uppfyllda (jfr NJA 2002 s. 281 och NJA 2002 s. 583). Det är enligt regeringens uppfattning inte lämpligt att i grundlag slå fast hur många exemplar som ska anses utgöra en upplaga. 2017/18:49 E-böcker och ljudböcker i form av enstaka nedladdningsbara eller strömmande filer bör inte ges grundlagsskydd Kommittén bedömer att inte heller enstaka filer som hämtas till en en- skild läsares dator från en grundlagsskyddad databas, eller som strömmas från en sådan databas, bör ges grundlagsskydd. Vid konsumtion av e-böcker och ljudböcker i form av enstaka ned- laddningsbara eller strömmande filer finns det, till skillnad från fram- ställning genom print on demand, inte något fysiskt exemplar. Filen är i stället en del i databasen som skyddas enligt nuvarande regler. Den ned- laddade eller strömmande filen skulle dock i och för sig kunna ses som en egen kommunikationsform. En ordning som ger skydd åt information i enstaka nedladdningsbara eller strömmande filer skulle emellertid, liksom för enstaka exemplar som framställs genom print on demand, vara svår att förena med den nuvarande systematiken i grundlagarna. och anser att rådande synsätt om att enstaka exemplar inte är avsedda för spridning bland all- mänheten måste omprövas med hänsyn till att dessa har ett innehåll som har stor betydelse för samhällsdebatt, opinionsbildning och andra ända- mål som tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är av- sedda att skydda. Dessa remissinstanser menar att redan det faktum att digitala exemplar kan beställas av allmänheten borde kunna anses till- räckligt för att se detta kriterium som uppfyllt. Regeringen konstaterar att ett grundlagsskydd för enstaka nedladdningsbara eller strömmande filer skulle förutsätta genomgripande förändringar bl.a. i fråga om kravet på att grundlagsskyddade medier ska rikta sig till allmänheten. Vidare skulle nedladdade och strömmande filer behöva kategoriseras som en egen medieform skild från databasen i övrigt. Regeringen delar kommitténs bedömning att det inte är motiverat med ingripande förändringar av det här slaget. Grundlagsskyddet för e-böcker eller ljudböcker bör därmed inte utformas som ett skydd för enstaka nedladdade eller strömmande filer. Regeringens förslag: Tryckfrihetsförordningens bilageregel ska gälla när ägaren till en periodisk skrift sprider eller låter sprida skriftens innehåll eller delar av detta i form av ett program som avses i yttrandefrihetsgrundlagen och som sänds eller som tillhandahålls ur en databas som avses i den s.k. databasregeln i yttrandefrihetsgrundlagen. Detsamma ska gälla när innehållet sprids i en teknisk upptagning som avses i yttrandefrihetsgrundlagen. En förutsättning för bilageregelns tillämpning ska vara att innehållet görs tillgängligt på ett sätt som är särskilt anpassat till personer med funktionsnedsättning, att innehållet återges oförändrat och att det framgår hur innehållet har disponerats. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland Myndigheten för delaktighet, Kungliga och , tillstyrker eller har inga Prop. 2017/18:49 invändningar mot kommitténs förslag. Justitiekanslern ser i och för sig inte anledning att motsätta sig förslaget men ifrågasätter behovet av det. Hovrätten över och ställer sig tveksam till förslaget och anger bl.a. att förslaget innebär att ett redan komplicerat regelsystem blir än mera komplicerat. Skälen för regeringens förslag Enligt 1 kap. 7 § andra stycket TF gäller tryckfrihetsförordningen även för radioprogram och tekniska upptagningar som avses i yttrandefrihets- grundlagen under förutsättning att de oförändrat återger hela eller delar av innehållet i en periodisk skrift och anger hur innehållet disponerats. En ytterligare förutsättning är att det är ägaren till den periodiska skriften som sprider eller låter sprida innehållet i dessa former. Ett sådant program eller en sådan upptagning ska jämställas med en bilaga till skriften. Denna regel kallas därför för bilageregeln. För att bilageregeln ska vara tillämplig krävs att innehållet i en periodisk skrift står som förlaga. Skriftens innehåll ska dessutom återges oförändrat och det ska anges hur innehållet har disponerats. Det innebär att bilageregeln inte är tillämplig om ändringar i förhållande till den tryckta versionen görs i materialet som utgör bilagan. Bilageregelns syfte var ursprungligen att hålla samman ansvaret för innehållet i en tryckt periodisk skrift anpassats för personer med funktionsnedsättning genom sändningar av radioprogram och i tek- niska upptagningar, s.k. taltidningar (prop. 1990/91:64 s. 138–139). Bestämmelsens ordalydelse begränsades dock inte till att avse sådana situationer. Vid bilageregelns tillkomst distribuerades taltidningar genom s.k. radio- eller kassettidningar. Distributionen av taltidningar har dock förändrats och sker numera uteslutande via internet. har slagit fast att tillhandahållanden över internet inte omfattas av bilageregeln (NJA 2003 s. 31). Sådana tillhandahållanden omfattas i stället av skyddet i databasregeln i yttrandefrihetsgrundlagen. Bilageregeln har alltså förlorat sin betydelse för det den var tänkt att reglera, dvs. taltidningar, och har inte heller i övrigt, såvitt framkommit, haft något egentligt tillämpningsområde . Bilageregeln bör utvidgas till ytterligare sätt att tillhandahålla tal- tidningar Taltidningar omfattas alltså, enligt Högsta domstolens avgörande, av skyddet i databasregeln i yttrandefrihetsgrundlagen. Vid tillämpning av databasregeln måste tidningsföretagen utse en särskild utgivare för data- basen som svarar för innehållet i den. Det innebär att ansvaret för tidningens innehåll i dessa fall inte automatiskt hålls samman, vilket var det uttalade syftet vid tillkomsten av bilageregeln. Kommitténs förslag innebär att bilageregeln utvidgas så att den gäller inte bara när innehållet i en periodisk skrift sänds i ljudradio eller distribueras i en teknisk upptagning, utan även när det distribueras på 2017/18:49 begäran ur en databas som omfattas av databasregeln i yttrandefrihets- grundlagen. En förutsättning ska enligt förslaget vara att innehållet har anpassats för personer med funktionsnedsättning. Det gällande kravet på att innehållet i den periodiska skriften ska återges oförändrat föreslås gälla även i fråga om ett sådant tillhandahållande. Detsamma gäller kravet på att det ska anges hur innehållet har disponerats. Hov- rätten över och anser att kommitténs förslag innebär att ett redan komplicerat regelsystem blir än mera komplicerat. Justitie- kanslern lämnar liknande invändningar. Regeringen kan konstatera att de skäl som vid bilageregelns införande låg till grund för bestämmelsen – ett sammanhållet ansvar för en tidnings innehåll – alltjämt gör sig gällande. Eftersom den tekniska utvecklingen har medfört att andra kommunikationsformer används än de som om- fattas av nu gällande reglering finns skäl för en sådan utvidgning som kommittén föreslår. Förslaget om en utvidgning av tillämpningsområdet för bilageregeln till att omfatta även sådana tillhandahållanden som avses i databasregeln i yttrandefrihetsgrundlagen bör därför genomföras. Regeringen anser även, i likhet med kommittén, att tillämpningsområdet bör begränsas till de fall där en anpassning har gjorts för personer med funktionsnedsättning, vilket överensstämmer med det ursprungliga syftet med regleringen. Begränsningen är nödvändig för att bilageregeln – efter utvidgningen som föreslås – inte ska riskera att få ett alltför brett tillämpningsområde. Som Lagrådet påpekar är det inte innehållet i sakligt hänseende som ska anpassas. Det är i stället själva tillgängliggörandet som anpassningen tar sikte på. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att bestämmelsen bör utformas så att detta kommer till tydligare uttryck än i lagrådsremissens lagförslag. 6.2.4En bilageregel som medger ett samlat ansvar för böcker införs Regeringens förslag: Om en författare, utgivare eller förläggare som är ansvarig för en tryckt skrift som inte är periodisk sprider eller låter sprida innehållet eller delar av innehållet i form av ett program som tillhandahålls ur en databas som avses i den s.k. databasregeln i yttrandefrihetsgrundlagen ska programmet anses vara en bilaga till skriften vid tillämpning av tryckfrihetsförordningen. Det ska dock gälla endast om innehållet återges oförändrat och det anges att det är fråga om en bilaga till en tryckt skrift. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland ombudsmän, fakultets- nämnden vid , och , tillstyrker eller har inga invändningar Justitiekanslern gör samma invändning som för tal- Myndigheten för press, radio och tv anser att det är positivt att försök görs att tillgodose intresset av utökat grundlagsskydd för vissa medier men menar att det inte bör krävas en fysisk förlaga för grundlags- avstyrker förslaget och framför bl.a. Prop. 2017/18:49 att ansvarsförhållandet blir oklart när aktörer som förhåller sig själv- ständigt till förlaget står för distributionen och att en tidning som erbjuder e-böcker på sin hemsida får ett splittrat ansvar där respektive författare eller nästa aktör i ansvarsordningen svarar för innehållet i e- böckerna, medan den ansvarige utgivaren ansvarar för övrigt innehåll. Skälen för regeringens förslag En bilageregel för att hålla samman ansvaret för innehållet i böcker bör Som framgår av avsnitt 6.1. ansvarar författaren för innehållet i en tryckt bok (8 kap. 5 § TF). Finns innehållet även i en databas i form av exempel- vis en ljudbok ansvarar däremot databasens utgivare för det (1 kap. 9 § och 6 kap. 1 § YGL). Ansvaret splittras alltså upp på olika aktörer trots att det är fråga om samma innehåll. Bilageregeln i 1 kap. 7 § andra stycket TF i sin nuvarande lydelse gäller, som framgår av avsnitt 6.2.3, när ägaren till en periodisk skrift oförändrat återger innehållet i form av en radiosändning eller en teknisk upptagning. Radioprogrammet eller den tekniska upptagningen ska i dessa fall jäm- ställas med en bilaga till tidningen och grundlagsskyddet gäller då enligt Regeringen föreslår i föregående avsnitt att bilageregeln ska vara tillämplig även när innehållet återges i sådana databaser som avses i 1 kap. 9 § YGL (om det är anpassat för Bestämmelsen avser att hålla ihop ansvaret för inne- hållet i medieformerna. Även när det gäller innehållet i en tryckt bok och i en bok i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok finns det, som kommittén framhåller, goda skäl för att hålla samman ansvaret. Att så inte är fallet har av företrädare för bokbranschen framhållits som ett problem. bl.a. framförts att den nuvarande ordningen kan verka avhållande på ett bokförlags vilja att publicera en bok med ett kontroversiellt innehåll i form av print on demand, en e-bok eller en ljudbok eftersom förlaget kan få ansvara för eventuella tryck- och yttrandefrihetsbrott. hållits att det nuvarande systemet kan föra med sig en form av självcensur för författaren genom att denne kanske inte vill vända sig till ett bokförlag med ett innehåll som kan ifrågasättas. framhåller särskilt att den långa tradition av författarens ensamansvar som tryckfrihetsförordningen bygger på är en grundförutsättning som måste upprätthållas för att inte störa den viktiga balansen i överenskommelsen mellan författare och förlag i deras olika roller för att allmänheten ska kunna ta del av litterära verk, även sådana verk som kan anses ha ett kontroversiellt innehåll. Bådas roller kan annars påverkas mycket negativt. För att det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ansvarssystemet ska hållas samman föreslår kommittén att det i tryckfrihetsförordningen ska införas en ny s.k. bilageregel som ska gälla om en författare, utgivare eller förläggare som är ansvarig för en tryckt skrift som inte är periodisk sprider eller låter sprida innehållet eller delar av innehållet i form av ett program som tillhandahålls ur en sådan databas som avses i databas- regeln i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 9 § YGL). Genom en sådan regel kan författaren av den tryckta boken göras ansvarig för innehållet i boken även när t.ex. ett bokförlag sprider inne- hållet i digital form, t.ex. som en ljudbok. Boken i denna form ska då ses som en bilaga till den tryckta skriften och omfattas av tryckfrihetsförord- ningens regler. Författarens ansvar kommer därmed att omfatta det inne- håll i databasen som motsvarar den tryckta boken. Detsamma gäller om en förläggare eller utgivare har blivit ansvarig för en tryckt skrift enligt den s.k. ansvarskedjan i 8 kap. TF (t.ex. om författaren är avliden vid en ny utgivning) och även låter sprida innehållet i form av t.ex. en e-bok. I likhet med kommittén anser regeringen att övervägande skäl talar för att en reglering som i huvudsak motsvarar den bilageregel som gäller för periodiska skrifter bör införas i syfte att ansvaret för innehållet i böcker som ges ut i olika medieformer ska hållas samman. Den föreslagna regleringen kommer därmed i första hand att avse dels webbplatser där e- böcker eller ljudböcker tillhandahålls för nedladdning eller strömning, dels databaser med material som finns tillgängligt för print on demand. Innehållet i en tryckt skrift som publiceras som en bilaga i en databas bör vara så tydligt avskilt från övrigt material i databasen att det är möjligt att identifiera vilket innehåll som omfattas av den särskilda bilageregeln. Som kommittén anger bör bilagan kunna uppfattas som en egen enhet i databasen för att den föreslagna regeln ska vara tillämplig (jfr SOU 2001:28 s. 328). En förutsättning för regelns tillämplighet bör vara att innehållet återges oförändrat Som kommittén framhåller bör en förutsättning för den nya regelns tillämplighet vara att innehållet återges oförändrat i de medier som anses utgöra en bilaga till skriften. Det innehåll som återges som print on demand respektive i en e-bok eller en ljudbok ska alltså vara detsamma som finns i den tryckta boken. När det gäller ljudböcker innebär denna medieform att innehållet i den tryckta boken läses upp. Det förekommer också att vissa effekter läggs till, t.ex. i form av olika bakgrundsljud. Som kommittén anger torde sådana inslag i en ljudbok kunna förenas med kravet på likhet mellan innehållet i ljudboken och den tryckta boken. En viss förändring av innehållet i det här avseendet bör alltså vara acceptabel. Om det upplästa innehållet avviker alltför mycket från det skrivna kan det dock inte sägas återge innehållet oförändrat på det sätt som krävs enligt den föreslagna regeln. Även när det gäller e-böcker förekommer det att innehållet skiljer sig från den tryckta boken, t.ex. genom att bilder animeras. En bedömning får göras i varje enskilt fall av om innehållet återges oförändrat på det sätt som krävs för att den föreslagna bilageregeln ska vara tillämplig. Det finns inte skäl att, som Myndigheten för press, radio och tv föreslår, utvidga regleringen till att omfatta även innehåll som saknar en tryckt förlaga. Författaren ansvarar även för innehåll i databaser som innehas av en aktör som enligt uppdrag står för publiceringen Kommittén föreslår att en ytterligare förutsättning för bilageregelns tillämplighet ska vara att det är den som är ansvarig för skriften som sprider eller låter sprida innehållet i form av ett program som avses i databasregeln. Ofta omhändertas utgivning i digital form av förlaget efter avtal med författaren. Förlaget sköter därmed inte enbart tryckning och utgivning av författarens skrift på det sätt som anges i 8 kap. 7 § andra stycket TF. Förlaget får även motsvarande roll i fråga om den digitala utgivningen. Mot bakgrund av det anser regeringen, i likhet med kommittén, att det framstår som naturligt att låta bilageregeln vara tillämplig även när förläggaren sprider eller låter sprida skriftens innehåll genom t.ex. en e- bok. Detta förutsätter naturligtvis författarens medgivande. anser att den ordning kommittén föreslår innebär att ansvarsförhållandet blir oklart när aktörer som förhåller sig självständigt till bokförlaget står för distributionen. Spridandet av böcker i digital form förefaller i många fall ske genom att ett uppdrag lämnas till en utomstående aktör som innehar en databas och som ombesörjer publiceringen. Som kommittén framhåller får detta normalt betraktas som ett uppdragsförhållande där den som sköter den faktiska driften av databasen inte är en självständig aktör i frågor som har att göra med det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga ansvaret.