prop · H403162 · 2017-04-05 00:00:00 — I MiFID II finns även regler om företag från tredjeland som inrättar en filial inom EU. Reglerna, som saknar motsvarighet i MiFID I, innebär att ett sådant företag ska ansöka om tillstånd i den medlemsstat där det in- Prop. 2016/17:162 rättar en filial. 4.3.9Den behöriga myndighetens tillsynsbefogenheter och sanktioner Reglerna i MiFID II om den behöriga myndighetens tillsynsbefogenheter är i princip oförändrade jämfört med MiFID I. Reglerna om samarbete mellan behöriga myndigheter i olika medlemsstater har dock utvidgats, bl.a. genom att samarbetet numera även innefattar ett samarbete med Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (), som också kan avgöra vissa frågor där behöriga myndigheter i olika medlemsstater har olika uppfattningar om hur samarbetet ska gå till. Reglerna har dock ändrats betydligt när det gäller sanktioner. Admi- nistrativa sanktioner ska kunna vidtas inte bara mot en juridisk person som inte fullgör sina skyldigheter, utan också mot medlemmarna i den juridiska personens ledningsorgan och mot alla andra personer som enligt nationell rätt är ansvariga för en sådan överträdelse. Medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna till sitt förfogande har en minimi- uppsättning av vissa slag av sanktioner och åtgärder samt att det finns en viss miniminivå på sanktionsavgifter för överträdelser av flera särskilt angivna regler i direktivet och förordningen. Det ställs också krav på att medlemsstaterna ska ha regler dels för att främja rapportering och tips – s.k. visselblåsning – om överträdelser av regelverket och ett lämpligt skydd för anställda som anmäler överträdelser, dels för att offentliggöra beslutade sanktioner och åtgärder. 4.4 Ändringsdirektivet och ändringsförordningen och rådet har antagit direktiv (EU) 2016/1034 av den om ändring av direktiv /65/EU om marknader för finansiella instrument (ändringsdirektivet) och förordning (EU) 2016/1033 av om ändring av förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning (EU) nr 596/2014 om marknadsmissbruk och förordning (EU) nr 909/2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värde- papperscentraler (ändringsförordningen). Det bakomliggande skälet till ändringsdirektivet och ändringsförordningen är att berörda parter, såsom bl.a. de som driver handelsplattformar, och nationella behöriga myndigheter, inte kan säkerställa att det nya referensdatasystem för finansiella instrument (Firds), som krävs för uppgiftsinsamling i enlighet med kraven i MiFID II och MiFIR, kommer att vara på plats och opera- tivt till , som ursprungligen var tänkt. infrastruktur för datainsamlingen har återverkningar på hela tillämp- ningsområdet (skälen 3–8 till ändringsdirektivet och ändringsförord- I syfte att säkerställa rättssäkerhet och undvika potentiella mark- nadsstörningar beslutades därför att datumet då medlemsstaterna måste tillämpa åtgärderna i MiFID II och MiFIR samt det datum då MiFID I 2016/17:162 ska upphävas, skulle flyttas fram , till . Datumet då medlemsstaterna måste ha genomfört MiFID II flyttades också fram till (skälen 9–11). Dessa ändringar medför även följdändringar när det gäller datumen för rapporter och översyn, införlivande, upphävande och övergångsbestämmelser (artikel 1.3, 1.4 och 1.6–1.9 i ändringsdirektivet samt artikel 1.3, 1.4 och 1.8– 1.14 i ändringsförordningen). Ändringsförordningen innehåller även ändringar i marknadsmissbruksförordningen (artikel 2) och förordningen om värdepapperscentraler (artikel 3) till följd av att tillämpningsdatumet i MiFID II och MiFIR skjuts fram. Rättsakterna innehåller även några ändringar i sak. En ändring som görs av MiFID II rör ett klargörande om att ett undantag från direktivets tillämpningsområde för personer som för egen räkning handlar med finansiella instrument (artikel 2.1 d) utvidgas till att omfatta icke-finan- siella enheter som på en handelsplats genomför transaktioner som på ett objektivt mätbart sätt minskar risker som står i direkt samband med deras affärsverksamhet (artikel 1.1 i ändringsdirektivet, se avsnitt 6.6.3). Vidare görs en ändring i MiFID II som rör undantaget från kravet på passandebedömning och avser förutsättningarna för att en marknad i tredjeland ska anses likvärdig med en reglerad marknad (artikel 1.2 och 1.4 i ändringsdirektivet, se avsnitt 8.8). MiFIR ändras så att det framgår att paketorder ska omfattas av undantaget från krav på transparens före handel och inte bara möjligheten till undantag från krav på transparens efter genomförandet av transaktionen (artikel 1.5–1.7 i ändringsförord- ningen, se avsnitten 7.10.2 och 7.11.3). Vidare ska vissa transaktioner för värdepappersfinansiering (securities financing transactions, SFT) helt undantas från kraven i MiFIR på transparens före och efter handel (artikel 1.1 i ändringsförordningen, se avsnitt 7.10.1). I avsnitt 7.10 framgår även att ändringsförordningen innehåller nya definitioner av byte av kontrakt mot fysiska varor, paketorder och pakettransaktion (artikel 1.2). Ändringarna av MiFIR är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och där- för behandlas dessa inte på något annat sätt i denna proposition. 4.5Rättsakter som antas av kommissionen och riktlinjer och rekommendationer från I både MiFID II och MiFIR finns det bemyndigande för kommissionen att anta ett stort antal delegerade akter och genomförandeakter (se skälen 155, 157 och 158 till och artikel 89 i direktivet och skälen 46 och 51 till och artiklarna 50 och 51 i förordningen). I de delegerade akterna och genom- förandeakterna (i det följande benämnda genomförandeåtgärder) finns detaljerade regler som kompletterar de ramregler som finns i direktivet och förordningen. En redogörelse för exakt vilka uppgifter som ska regleras i detalj i de delegerade akterna och i genomförandeakterna finns i skälen 155, 157 och 158 till direktivet samt i skälen 46 och 51 till för- ordningen. En genomförandeakt som kommissionen antar i form av en förordning är, i likhet med en förordning som antas av Europaparla- mentet och rådet, direkt tillämplig i medlemsstaterna. sätt måste medlemsstaterna i nationell rätt genomföra en genomförande- akt som kommissionen antar i form av ett direktiv. Genomförandeåtgärderna till direktivet och förordningen antas i enlig- het med den s.k. Lamfalussymodellen, som syftar till att effektivisera lagstiftningsförfarandet inom EU, och den tillämpas för lagstiftningen på finansmarknadsområdet. Lamfalussymodellen delar in lagstiftnings- förfarandet i fyra nivåer. Nivå I utgörs av rambestämmelser som antas enligt den normala ordningen för lagstiftningen inom EU, med direktiv eller förordningar som föreslås av kommissionen och antas av Europa- parlamentet och rådet. På nivå II antar kommissionen genomförande- åtgärder som preciserar och närmare anger detaljerna för lagstiftningen på nivå I. Genomförandeåtgärder kan antas i form av såväl direktiv som förordningar. Nivå III utgörs av gemensamma riktlinjer och rekom- mendationer. Slutligen ansvarar kommissionen på nivå IV för att säker- ställa att medlemsstaterna genomför den EU-rättsliga lagstiftningen på ett likartat sätt. Genom antagandet av Lissabonfördraget har förfarandet för kommis- sionens genomförandeåtgärder på nivå II ändrats. Det görs numera skillnad på delegerade akter och genomförandeakter (delegerade akter och genomförandeakter regleras i artikel 290 respektive 291 i EUF- fördraget). Enligt MiFID II och MiFIR har och rådet rätt att när som helst återkalla kommissionens bemyndigande att anta delegerade akter (artikel 89.3 i MiFID II och artikel 50.3 i MiFIR). och rådet har också rätt att invända mot de delegerade akter som antagits av kommissionen efter antagandet (artikel 89.5 i MiFID II och artikel 50.5 i MiFIR). kan på eller rådets initiativ förlängas . För genomförandeakter gäller att de ska beredas i den Euro- peiska värdepapperskommittén (Committee, ESC), som är en kommitté under kommissionen med representanter från medlemsstaterna (artikel 51 i MiFIR). Delegerade akter kan även avse tekniska standarder för tillsyn (regulatory technical standards, RTS). Genomförandeakter kan avse tekniska standarder för genomförande (implementing technical standards, ITS). För sådana tekniska standarder används samlingsnamnet bindande tekniska standarder (binding technical standards, BTS). utarbetar förslag till tekniska standarder och över- lämnar sina förslag till kommissionen som därefter antar rättsakter, se nedan. Kommissionen har antagit delegerade akter i form av ett direktiv och två delegerade förordningar: kommissionens delegerade direktiv (EU) av (C [2016] 2031 final) om komplettering av Europaparla- mentets och rådets direktiv /65/EU i fråga om skydd av finansiella instrument och medel som tillhör kunder, produktstyrningskrav och regler för tillhandahållande eller mottagande av avgifter, provisioner eller andra monetära eller icke-monetära förmåner (det delegerade direktivet till MiFID II), kommissionens delegerade förordning (EU) av (C [2016] 2398 final) om komplettering av Europaparla- mentets och rådets direktiv /65/EG vad gäller organisatoriska krav och villkor för verksamheten i värdepappersföretag, och definitioner för tillämpning av det direktivet (den delegerade förordningen till MiFID II) och kommissionens delegerade förordning (EU) av 2016/17:162 (C [2016] 2860 final) om komplettering av och rådets förordning (EU) nr 600/2014 avseende definitioner, transparens, portföljkompression och tillsynsåtgärder beträffande produktingripande och positioner (den delegerade förordningen till MiFIR). Dessa tre rätts- akter ska börja tillämpas som MiFID II och MiFIR, dvs. Det kan dock noteras att de ännu inte publicerats i Europeiska unionens officiella tidning. Därmed har de inte fått sin slutliga beteckning och är inte heller ännu formellt bindande. I de fall kommissionen får anta bindande tekniska standarder har getts i uppdrag att ta fram förslag till sådana i enlighet med Europaparla- mentets och rådets förordning (EU) nr 1095/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /77/EG (i det följande benämnd Esmaförordningen). Det är antingen fråga om tekniska standarder för tillsyn (artikel 10 i Esmaförordningen) eller tekniska standarder för genomförande (artikel 15 i förordningen). Kommissionen har antagit sådana genomförandeåtgärder till flera regler i MiFID II och MiFIR. har kommissionen antagit 30 dele- gerade akter eller genomförandeakter som avser tekniska standarder. Enligt Esmaförordningen får utfärda riktlinjer och rekommen- dationer till behöriga myndigheter och till finansiella företag, dvs. åtgärder på nivå III (artikel 16). Riktlinjerna ska syfta till en konsekvent harmonisering inom de områden som anges i den aktuella rättsakten. har antagit riktlinjer och rekommendationer när det gäller flera regler i MiFID II och MiFIR. Ändringar i svensk rätt med anledning av MiFID II och MiFIR Regeringens bedömning: De ändringar som behöver göras i svensk rätt med anledning av och bör göras i lag. Det delegerade direktivet till MiFID II bör genomföras i svensk rätt genom föreskrifter på lägre nivå än lag. Riktlinjer som har antagit bör i vissa fall införas genom Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens Utredningen gör inte någon bedömning om hur rättsakter som antas av kommissionen ska genomföras i svensk rätt eller om riktlinjer som antas av bör föranleda några lagstiftningsåtgärder. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända anser dock att det kan vara värdefullt om de rättsakter som antas av kommissionen kommenteras särskilt i berörda avsnitt där det kan förutses att de kommer att få en avgörande betydelse för utfyllnad och tolkning av MiFID II och de bestämmelser som införs i svensk rätt för att genomföra direktivet. och anser att regeringen i det förevarande lagstiftningsärendet ska analysera och beakta regleringen i de rättsakter som antas av kommissionen för att säkerställa att den svenska regleringen inte står i strid med den. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: noterar att det i prome- föreslås bemyndiganden för att införa även vissa av Esmas riktlinjer i föreskrifter, vilket enligt föreningen synes stå i motsatsställning till de inledande utgångspunkterna för promemorian att genomförandet av MiFID II inte ska gå längre än vad som föreskrivits på EU-nivå. Eftersom det ofta rör sig om för enskilda betungande för- pliktelser bör sådana bemyndiganden ges först efter noggrann analys av konsekvenser och rättsliga aspekter. Föreningen anser att riktlinjerna inte utan vägande skäl bör genomföras i föreskrifter. anser generellt att det är lämpligt att sådana riktlinjer genomförs som allmänna råd i svensk rätt och inte som bindande föreskrifter, dels för att bibehålla grundstrukturen för genomförande i svensk rätt, dels för att inte riskera att riktlinjerna blir bindande i som de tillämpas på annat sätt, t.ex. en ”följ- eller förklara”-princip, i andra medlemsstater. och efterfrågar ett principiellt resonemang om alternativa sätt för införande av Esmas riktlinjer och vilka konsekvenser förslaget får för värdepappersinstituten och och framhåller att inför- ande av riktlinjer i föreskrifter kommer att göra dessa bindande i men inte i andra medlemsstater. Föreningarna anser att det finns goda skäl att även fortsättningsvis låta riktlinjerna ha status av allmänna råd. Föreningarna tillstyrker förslaget att det delegerade direktivet till MiFID II genomförs i svensk rätt genom föreskrifter och framhåller att det är av stor vikt att innehållet i föreskrifterna blir desamma som i det delegerade direktivet. framhåller att den föreskriftsrätt som föreslås få bör begränsas till vad som är nödvändigt för att regleringen ska bli EU-konform så att inte svenska företags konkurrenskraft onödigt försämras. Facket för försäkring och finans (FTF) framhåller dels att det ofta är lämpligt med bemyndiganden eftersom regler om t.ex. produktklassificeringar och gränsvärden kan behöva anpassas till nya produkter, behov och den tekniska utvecklingen inom branschen, dels att det är lämpligt att Esmas riktlinjer hanteras på myndighetsnivå i där det är möjligt och inte uppenbart olämpligt. framhåller vikten för marknadsaktörerna att genomförandet av MiFID II och MiFIR samt kompletterande rättsakter begränsas till det som är nödvändigt för att införliva det nya regelverket i svensk rätt samt av att utnyttjar sin föreskriftsrätt EU-konformt. Skälen för regeringens bedömning MiFID II och MiFIR MiFID II och MiFIR innebär att en stor del av reglerna i MiFID I över- förs mer eller mindre oförändrade till de nya rättsakterna (se avsnitt 4.3). 2016/17:162 Dessutom införs nya regler eller regler som är mer utförliga än mot- svarande regler i MiFID I. MiFIR innebär att vissa av reglerna i MiFID I numera finns i form av en EU-förordning som den förord- ningen också innehåller helt nya och mer utförliga regler. En EU- förordning är direkt tillämplig i varje medlemsstat. En sådan rättsakt varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. Däre- mot måste nationell rätt anpassas för att säkerställa att den inte innebär en dubbelreglering eller några konflikter med förordningen. Förord- ningen har företräde framför svensk nationell rätt. För att undvika norm- konflikter bör de bestämmelser i lagar, förordningar och myndighets- föreskrifter som innehåller sådana regler som finns i MiFIR upphävas. Vidare kan lagstiftningsåtgärder behöva vidtas i den utsträckning MiFIR förutsätter att kompletterande bestämmelser införs i svensk rätt (jfr t.ex. artikel 26 i MiFIR som innebär en skyldighet för medlemsstaterna att ställa upp vissa krav på handelsplatser). I den utsträckning reglerna i MiFID II inte redan är genomförda i svensk rätt genom genomförandet av motsvarande regler i MiFID I måste de genomföras genom ändringar i lagar, förordningar eller myndighets- föreskrifter. Exempelvis innehåller MiFID II helt nya regler om data- rapporteringstjänster och positionslimiter avseende råvaruderivat m.m. (se avsnitten 7.14 och 7.15), liksom betydligt fler och mer detaljerade kundskyddsregler (se avsnitten 8 och 9). Såsom beskrivs i avsnitt 4.5 kompletteras MiFID II och MiFIR av detaljerade regler som kommissionen har antagit och av riktlinjer från trots att reglerna i både MiFID II och MiFIR är mycket detaljerade på vissa områden. Exempel på det är flera av de, i förhållande till MiFID I, nya reglerna som avser kundskydd (artiklarna 24 och 25 i MiFID II) samt kraven på en reglerad marknads handelssystem (artikel 48), regler om prisändring på vissa finansiella instrument (s.k. tick-size) och synkronisering av klockor (artiklarna 49 och 50 i MiFID II). I svensk rätt brukar regler på en sådan detaljnivå inte tas in i lag utan i myndighetsföreskrifter. En tänkbar ordning vore att det i lag tas in en rambestämmelse som sedan kompletteras av detaljerade regler i föreskrifter (en sådan lösning har t.ex. valts för vissa av de regler om bolagsstyrning som gäller för kreditinstitut och värde- pappersbolag, se prop. 2013/14:228 s. 163–176). En sådan ordning skulle dock kunna bli problematisk när det gäller MiFID II, då reglerna i MiFID II och MiFIR kompletteras av regler i förordningar som har an- tagits av kommissionen. Genom att regelverket kommer att utgöras av bestämmelser i lag som kompletteras av det som anges i direkt tillämp- liga förordningar som har antagits av kommissionen innebär redan det risk för svårigheter vid tolkning och tillämpning. Skulle MiFID II genomföras i svensk rätt dels i lag, dels i före- skrifter, skulle det enligt regeringens uppfattning göra regelverket än mer svåröverskådligt. Regeringen anser därför att de ändringar som behöver göras i svensk rätt med anledning av och bör göras i lag. MiFID I har i svensk rätt genomförts huvudsakligen i lagen om värde- pappersmarknaden och ändringarna bör därför göras i den lagen. Inga lagändringar utan ändring i sak I den uppdatering av regelverken som MiFID II och MiFIR innebär, har en stor del av reglerna i MiFID I överförts i sak mer eller mindre oför- ändrade till de nya rättsakterna. I dessa delar bör det i de allra flesta fall inte finnas någon anledning att ändra nuvarande bestämmelser som i svensk rätt genomför MiFID I. Omdisponeringar i lagen om värdepappersmarknaden MiFID I och MiFIR innebär att en rad nya regler har tillkommit i för- hållande till MiFID I. Exempelvis har kundskyddsreglerna blivit betyd- ligt fler och mer detaljerade och helt nya regler om datarapporterings- tjänster och positionslimiter avseende råvaruderivat har tillkommit. innebär MiFIR att vissa regler i MiFID I, som har genomförts i svensk rätt i lagen om värdepappersmarknaden, numera finns i en direkt tillämplig EU-förordning. De berörda bestämmelserna i lagen om värde- pappersmarknaden måste därför upphävas. Av den anledningen bör även vissa omdisponeringar göras i lagen. För det första bör rörelsereglerna i det nuvarande 8 kap. delas upp, så att reglerna om värdepappers- institutens interna styrning och organisation m.m. samlas i ett kapitel (8 kap.) och kundskyddsreglerna i ett annat (9 kap.). De nuvarande bestämmelserna i 9 kap. rör framför allt kraven på systematiska intern- handlare och bör upphävas, eftersom sådana krav numera finns i MiFIR. Även transaktionsrapportering regleras numera i MiFIR och bestämmel- serna i 10 kap. bör därför upphävas. I 10 kap. bör i stället de nya bestäm- melserna om datarapporteringstjänster införas. De nya bestämmelserna om positionslimiter för råvaruderivat och vissa derivatinstrument bör införas i ett nytt kapitel, 15 a kap. Rättsakter som antas av kommissionen och riktlinjer som antas av Såsom redovisas i avsnitt 4.5 kompletteras regleringen i MiFID II och MiFIR av en stor mängd delegerade akter och genomförandeakter som har antagits av kommissionen och även av riktlinjer som antas av . Genomförandeåtgärder som har antagits i form av förordningar är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt (se ovan). Genomförandeåtgärder som har antagits i form av direktiv ska genomföras i nationell rätt. I promemorian Några finansmarknadsfrågor föreslås att det delegerade direktivet till MiFID II, i likhet med genomförandedirektivet till MiFID I, ska genom- föras genom myndighetsföreskrifter. Som , och efterfrågar, berörs i denna proposition inte bara de regler som finns i MiFID II och MiFIR utan även de regler som finns i de rättsakter som kommissionen har antagit. I anslutning till de förslag som lämnas eller de bedömningar som görs när det gäller genomförandet i svensk rätt av direktivet eller anpassning av svensk rätt till förordningen, görs därför hänvisningar till delegerade akter eller genom- förandeakter som innehåller ytterligare regler. I en del fall berörs även riktlinjer som har antagit. I denna proposition ges det dock inte någon sådan utförlig beskrivning av innehållet i de rättsakterna och riktlinjerna som den som ges när det gäller MiFID II och MiFIR. 2016/17:162 får enligt Esmaförordningen (artikel 16) utfärda riktlinjer och rekommendationer. Riktlinjer och rekommendationer är inte rättsligt bindande men enligt förordningen (artikel 16.3) ska de behöriga myndig- heterna och aktörerna på finansmarknadsområdet med alla tillgängliga medel försöka följa dem. Myndigheter, och i vissa fall aktörerna på finansmarknadsområdet, kommer därför att vara skyldiga att bekräfta att de följer riktlinjer och rekommendationer eller förklara varför de inte gör det. I MiFID II och i MiFIR ges mandat till att anta riktlinjer i en mängd avseenden. De riktlinjer som har antagit finns publicerade på myndighetens webbplats (). Flertalet av de regler i MiFID II och MiFIR som får förtydligas genom riktlinjer är detaljerade och tekniskt komplicerade. Regeringen gör bedömningen att riktlinjerna inte utan vägande skäl bör genomföras i föreskrifter men att det i undantagfall kan finnas behov av att införa vissa av riktlinjerna som bindande regler i föreskrifter. De fall där detta aktualiseras bör dock motiveras särskilt i varje fall. 5.2Förhållandet mellan MiFID II och MiFIR och den nationella regleringen Regeringens bedömning: Kraven i svensk rätt bör inte utan starka skäl gå längre än dem i MiFID II och MiFIR. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Ett viktigt syfte bakom MiFID II och MiFIR är att uppnå harmoniserade och effektiva regler (skälen 3 och 7 till direktivet och skälen 2, 3 och 5 till förordningen). En förutsättning för den eftersträvade harmoniseringen är att medlemsstaternas nationella regelverk inte ställer upp ytterligare eller annorlunda krav än dem som följer av det gemensamma regelverket. En utgångspunkt vid genom- förandet av direktivet och anpassningen till förordningen bör därför vara att det i svensk rätt inte bör ställas upp några krav som går längre än dem i direktivet och förordningen. Även om det finns visst utrymme för av- vikande nationella regler, bör sådana förekomma endast då det finns starka skäl för det (jfr reglerna om ersättningar till och från tredjepart och investeringsrådgivning på oberoende grund, se avsnitt 9, samt om kunders tillgångar, se avsnitt 8.14). Regeringens bedömning: De nya termer och uttryck som införs med anledning av och bör så nära som möjligt ansluta sig till de termer och uttryck som används i de båda rättsakterna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den.