prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Utredningens förslag innebär att en talan om långsam handläggning ska kunna föras ”i den ordning som gäller för överklagande av avgöran- det i ärendet” för att möjliggöra en oberoende prövning av frågan om avgörandet uppehålls i onödan. Denna prövning ska alltså enligt förslaget göras av den instans som är överinstans för överprövning av ett slutligt avgörande i huvudsaken. Den omständigheten att ett domstolsförfarande när det gäller själva huvudsaken i ärendet kan inledas först efter att Prop. 2016/17:180 beslutsmyndigheten enligt särskilda regler själv har omprövat sitt beslut i ärendet innebär inte något hinder mot att tillämpa de nya reglerna om överprövning av frågan om handläggningen fördröjs i onödan redan under handläggningen i det första stadiet av förfarandet hos besluts- myndigheten. Det är bara om beslutsmyndighetens slutliga avgörande inte kan överklagas som förfarandet för överprövning av handläggnings- frågan inte är tillgängligt. Det betyder inte heller att det i dessa fall är myndigheten själv som är att betrakta som överinstans i nu aktuellt hän- seende. I stället är det den instans som enligt gällande instansordning har att pröva ett överklagande av ett slutligt avgörande i ärendet som ska pröva handläggningsfrågan. Mekanismen ska alltså kunna tillämpas när ärendehandläggningen hos en förvaltningsmyndighet i slutändan kan mynna ut i ett överklagbart avgörande. För att tydliggöra detta för- hållande bör bestämmelsens utformning justeras något i förhållande till utredningens förslag (se nedan). Eftersom det är ett beslut enligt för- valtningslagen som överklagas ska de särskilda reglerna om omprövning i bl.a. skatteförfarandelagen och socialförsäkringsbalken inte tillämpas. Det förekommer fortfarande att ett överklagande av ett beslut av en förvaltningsmyndighet i första instans ska prövas av en högre förvalt- ningsmyndighet. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte är motiverat att i sådana fall, med avvikelse från den normala instans- ordningen, anvisa en prövning av frågan om avgörandet uppehålls i onödan till en domstol. Den lagtekniska utformningen av utredningens förslag innebär att det inte är uteslutet att en talan om långsam handläggning i vissa fall skulle kunna föras hos regeringen. En sådan ordning framstår emellertid som mindre lämplig. I stället för att anvisa ”den ordning som gäller för över- klagande av avgörandet i ärendet” bör det av forumbestämmelsen framgå att ett överklagande görs till ”den domstol eller förvaltningsmyndighet som är behörig att pröva ett överklagande av avgörandet i ärendet”. En sådan ordning medför alltså att en talan kan föras av en enskild part endast i de fall då beslutsmyndighetens slutliga beslut får överklagas till en annan förvaltningsmyndighet eller till en domstol. Hur ska förflyta innan en framställning får göras? Som framgår ovan (avsnitt 9.2) finns inte någon tidsåtgång som generellt kan sägas vara normal för handläggningen av förvaltningsärenden. Beroende på ärendets karaktär och det behov av utredningsinsatser som hänger samman med varje ärendetyp kan en rimlig tid variera mellan någon dag och kanske . Utredningen föreslår att talan om långsam handläggning ska kunna föras först har förflutit från det att ärendet inleddes. Detta förslag bygger på en grov uppskattning av en antaglig genomsnittstid för handläggningen i första instans, på bestämmelser i sekundärrätt och på ställningstaganden som gjorts i praxis. En tidsgräns är också vanligt förekommande i andra länders system med talan om långsam handläggning. Den under- skrider dessutom med marginal den tidsåtgång som ofta har godtagit som skälig (per instans), även om Europa- 2016/17:180 domstolen också är noga med att framhålla att en bedömning måste göras i varje enskilt fall med beaktande bl.a. av ärendets komplexitet och parternas eget agerande. Flera remissinstanser, däribland JO, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Kriminalvården, , Post- och tele- styrelsen och , vänder sig mot att i förvaltningslagen reglera en fast tidsgräns . menar att en generell tidsgräns kan godtas om den lämnar utrymme för flexibilitet genom särskilda föreskrifter i förord- Liknande synpunkter förs även fram av Pensionsmyndig- heten, medan , i , Lantmäteriet, geologiska undersökning och anser att en spärrtid innebär en bättre avvägning. pekar på ett behov av särreglering vid sidan av förvaltningslagen för att anpassa svensk rätt till unionsrättens krav. menar att det är lämpligare att införa särskilda tidsgränser i specialförfattningar som gäller för handläggningen av särskilda typer av ärenden. Regeringen kan konstatera att en tidsutdräkt vid ärendehandläggningen i många fall inte kan anses skälig. exempelvis typiskt sett i fråga om ärenden som rör försörjningsstöd, föräldrapenning eller dagpenning ur arbetslöshetsförsäkringen och många registreringsärenden som handläggs av . läggningen av andra ärenden kan däremot vara alltför kort tid för att ärendet ska kunna avgöras på ett rättssäkert sätt. exempelvis normalt gälla i fråga om många patentärenden, omfattande lantmäteriförrättningar och komplicerade arbetsskadeärenden. också uppmärksammas att vissa ärendetyper – exempelvis ärenden om löneutmätning – särskilt kännetecknas av att handläggningen ofta pågår innan den slutligt kan avslutas hos myndigheten. skapa ökad flexibilitet i regleringen står – som vissa remissinstanser pekar på – möjligheten öppen att reglera spärrtiden för när talan tidigast ska kunna föras genom bestämmelser i en specialförfattning i stället för Till följd av den reglering som regeringen föreslår av den nya lagens förhållande till avvikande föreskrifter i annan författning (se avsnitt 5.7) kommer sådana föreskrifter vara möjliga att meddela i såväl lag som förordning. Vid ett genomförande av en unionsrättsakt kan det t.ex. visa sig nödvändigt att reglera spärrtiden för en talan om långsam handläggning på ett sätt som avviker från förvaltningslagen. Men i dessa fall är det ofta också nödvändigt att särreglera rättsverkan av Det är i sådana fall naturligt att hela regleringen tas in i När det gäller den reglering som ska gälla generellt i den offentliga förvaltningen talar dock enligt regeringens mening över- vägande skäl för att i så stor utsträckning som möjligt hålla ihop regler- ingen i den allmänna förfarandelagen. Möjligheten att anta bestämmelser med ett innehåll som avviker från förvaltningslagens innebär inte att den grundläggande regleringen i förvaltningslagen bör utformas utan en generell spärrtid för när en talan om långsam handläggning tidigast kan Till skillnad från bl.a. bedömer regeringen att en spärrtid för talan om långsam handläggning generellt sett får anses för lång för att systemet ska få tillräckligt genomslag i förvalt- ningsförfarandet och att mekanismen ska kunna fungera tillräckligt effektivt. Regeringen konstaterar vidare att utredningens förslag om en spärrtid innebär att det kommer att saknas ett särskilt rättsmedel mot långsam handläggning när det gäller ärenden som normalt ska avgöras inom någon eller några månader eller kanske ännu . Det kan i sig framstå som en brist med förslaget. Trots det anser regeringen att övervägande skäl talar för att välja den tidsgräns som utredningen föreslår. Detta innebär inte att regeringen bedömer att problemen med långsam handläggning i verksamheter där ett slutligt beslut normalt meddelas inte är värda att ta på allvar. Ställningstagandet grundar sig i stället främst på bedömningen att eventuella problem med långsam handläggning i ärenden med korta omloppstider med allra största sannolikhet kan hanteras bättre på annat sätt än genom en överprövning av handläggningen i varje enskilt fall. Ett sådant sätt kan vara att skapa förutsättningar för en effektivare sektorspecifik systemtillsyn. Regeringen lämnar inte något förslag på sådan reglering i detta lagstiftningsärende men utesluter inte att det kan finnas skäl att återkomma till frågan i ett annat sammanhang. Frågan har varit föremål för särskild utredning bl.a. när det gäller socialförsäkringen (SOU 2015:46, Skapa tilltro. Generell tillsyn, enskilda klagomål och det allmänna ombudet inom socialförsäkringen). Förslaget bereds för närvar- ande inom . Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att en tidsgräns innebär en rimlig avvägning mellan å ena sidan intresset av att stärka enskildas möjligheter att påskynda förfarandet i ett enskilt fall och å andra sidan intresset av förutsebarhet och av att myndigheternas resurser inte tas i anspråk för överprövning av förfarandefrågor i andra fall än när det verkligen finns skäl för det. För att en fast tidsgräns inte ska riskera att motverka sitt syfte genom att uppfattas som en måttstock på vad som är normalt är det i detta sammanhang värt att understryka att endast markerar gränsen för när det nya förfarandet ska kunna användas. Den anger inte en rekommenderad tidsåtgång. Som framgår ovan kan och ska många ärenden avgöras på mycket (jfr även avsnitt 8.1). Att ett visst ärende har avgjorts från det att det inleddes är därför inget generellt hållbart argument mot ett påstående om att handlägg- ningen av ärendet har tagit oskäligt . Det bör här uppmärksammas att det i en specialförfattning kan finnas bestämmelser om normala handläggningstider för olika slags ärenden, se t.ex. 4 kap. 21 b §§ och 5 a kap. 1 § utlänningsförordningen (2006:97). bestämmelser bör inte uppfattas som föreskrifter som innebär en avvikelse från den nu aktuella allmänna regleringen om åtgärder mot långsam handläggning. Bestämmelserna kan dock påverka bedömningen i det enskilda fallet av om en myndighet kan anses vara i dröjsmål med avgörandet eller inte. De kan därför även få betydelse för den enskilde när han eller hon överväger om det finns skäl att begära av myndigheten att den avgör ärendet. När det gäller utgångspunkten för beräkningen av den föreslagna spärrtiden framhåller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att en rimligare hållpunkt för beräkningen är när en fullständig framställning har lämnats till myndigheten, inte det datum då ärendet inleddes. Myndigheten anser att tiden för kommunicering inte heller bör beaktas vid denna beräkning. Även pekar på möjligheten att beräkna fristen från den dag en framställning är komplett. Exempel på sådana föreskrifter förekommer (se t.ex. i 9 § för- ordningen [2002:687] om läkemedelsförmåner m.m.). Enligt regeringens uppfattning blir en sådan reglering emellertid inte lika klar och förutsebar som den reglering som utredningen föreslår. Den riskerar också att medföra tillämpningsproblem inom förvaltningen. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag att tiden ska räknas från den dag ärendet inleds. En begäran om att ärendet avgörs ska göras skriftligen För att skilja det nya förfarandet från sådana formlösa kontakter mellan en part och en myndighet om handläggningstidens längd som normalt bör föregå en talan om långsam handläggning, bör det krävas att en sådan talan inleds genom en skriftlig framställning. En sådan skriftlig fram- ställning kan givetvis göras elektroniskt. En förutsättning för att parten ska ta detta steg bör vara att ärendet ur partens synvinkel är tillfreds- ställande utrett och moget för avgörande. Yrkandet kan därför bara vara ett, nämligen att ärendet avgörs. Myndigheten ska ta ställning till begäran Om myndigheten skulle anse att det finns fog för uppfattningen att handläggningen av ärendet har dragit ut oskäligt länge men att det ändå krävs vissa ytterligare utredningsåtgärder innan ärendet kan avgöras får det, som utredningen påpekar, anses höra till god förvaltning att myndigheten lämnar den enskilde ett meddelande om detta. I likhet med utredningen anser regeringen att det framstår som onödigt att kräva att myndigheten omgående besvarar framställningen i ett särskilt beslut. Eftersom framställningens syfte är att myndigheten ska avgöra ärendet bör myndigheten få på sig för att hinna avsluta handläggningen, om det kan ske. Tiden bör bestämmas så att det i de flesta normala situationer, när ett ärende i stort sett är klart för avgörande, finns realistiska förutsättningar att också avgöra ärendet. Utredningen föreslår att myndigheten bör få på sig att avgöra ärendet. Om ett slutligt beslut i huvudärendet inte kan fattas inom föreslås att myndigheten, med angivande av skälen för det, ska avslå den skriftliga begäran. En stor majoritet av remissinstanserna har inte några invänd- ningar mot förslaget i denna del. anser dock att är alldeles för att hantera frågan inom den kommunala förvaltningen. menar att en kortare svarsfrist, t.ex. , bör övervägas. Regeringen delar utredningens uppfattning att en svarsfrist torde ge beslutsmyndigheten realistiska möjligheter att avsluta handläggningen och meddela ett slutligt beslut i saken i en stor andel av de fall då ärendet i stort sett är klart för avgörande. Som pekar på kan det emellanåt uppkomma svårigheter att klara denna frist när det gäller vissa beslut som fattas av kommunala nämnder. Regeringen har förståelse för kommunernas särskilda situation i detta Prop. 2016/17:180 avseende, med beslutsfattande som i hög grad sker kollektivt och utförs av förtroendevalda fritidspolitiker. Denna situation innebär att nämnd- erna generellt kan ha svårt att avgöra ärendet inom den angivna tiden. När det gäller beslut om avslag på en begäran om att avgöra ärendet bör det dock normalt finnas stort utrymme enligt kommunallagen att delegera beslutsfattandet i fråga om den särskilda handläggningsfrågan t.ex. till nämndens ordförande eller till en anställd i kommunen när det finns behov av det för att klara fristen (6 kap. 33, 34 och 36 §§ kommunal- lagen, jfr 6 kap. 37–39 §§ i förslaget till ny kommunallag). En sådan ordning medför inte att det uppkommer ett formellt hinder mot att nämnden trots avslagsbeslutet tar upp ärendet och avgör det på befintligt material. Det står alltså nämnden fritt att avvika från den bedömning i fråga om behovet av kompletteringar av utredningsmaterialet som tidigare gjorts av t.ex. en tjänsteman efter delegation. Enligt regeringen finns det inte tillräckliga skäl för att här göra en generell åtskillnad mellan ärenden som handläggs inom den kommunala sektorn och ärenden som handläggs av en statlig myndighet. Regleringen i denna del bör vara enhetligt utformad för hela förvaltningen. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag om att införa en fyraveckorsfrist för besvarande av en framställning om att ärendet ska avgöras. När beslutsmyndigheten bedömer det som osäkert att handläggningen verkligen kommer att kunna avslutas inom viss kan det, som utredningen framhåller, visserligen för myndigheten i det enskilda fallet framstå som naturligt att relativt omgående underrätta parten om detta. Men inte heller i en sådan situation är det enligt regeringens mening nödvändigt, eller ens önskvärt, att myndigheten redovisar denna bedömning i ett särskilt beslut, som därmed skulle få karaktär av ett avslag. Eftersom prognoser om handläggningen ofta är osäkra kan förhållandena emellanåt hinna ändras som myndigheten har på sig för att antingen avgöra ärendet eller redovisa varför ärendet inte kan avgöras. I sådana fall kan det ofta vara bättre att myndigheten avvaktar något med att redovisa sin bedömning. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att myndigheterna ska få på sig att antingen avgöra ärendet eller i ett särskilt beslut avslå partens framställning. Om myndigheten avgör ärendet inom den angivna tiden ska myndigheten inte i avgörandet behöva ta särskild ställning i den aktuella handläggningsfrågan. Den frågan blir genom avgörandet i ett sådant fall överspelad. Vanliga regler om överklagande bör vara tillämpliga vid förfarandet för överprövning av frågan om handläggningen i första instans onödigt fördröjs. Vad som enligt den föreslagna ordningen ska överklagas och prövas i överinstansen är det motiverade avslagsbeslut som myndigheten har fattat. Detta beslut är ett beslut under förfarandet som ska ses isolerat från det kommande beslutet i huvudsaken. Överinstansen ska vid prövningen följaktligen inte uttala sig i sakfrågan. Med en sådan ordning kommer överinstansen inte att överta några förvaltningsuppgifter från Utredningen menar att överprövningen ska begränsas till att avse frågan om handläggningen har nått en punkt då ärendet kan avgöras eller inte och om de redovisade skälen för att ärendet inte kan avgöras är JO invänder mot att det inte ges någon normativ vägledning för bedömningen av när ett ärende måste avgöras och när avgörandet kan Regeringen vill med anledning av denna synpunkt framhålla att prövningen ska vara inriktad på att klarlägga om beslutsmyndighetens redovisade skäl för att inte avgöra ärendet är hållbara eller inte. normativ vägledning för hur denna bedömning ska göras i skilda fall är enligt regeringen inte möjlig att ge. När det sedan gäller frågan om skälen för fördröjningen är hållbara kan överinstansen bl.a. behöva pröva om ärendet har handlagts med den skyndsamhet som är motiverad och om eventuella avbrott i handlägg- ningen kan anses godtagbara. Ett dröjsmål kan inte sällan anses oskäligt om avgörandet i ett ärende har fördröjts på grund av omständigheter som inte beror på den enskilde själv utan kan hänföras till myndighetens åtgärder eller underlåtenhet att agera och fördröjningen sammantaget inte är av mindre betydelse. Det är inte möjligt att ange någon tumregel för hur en myndighet normalt rimligen bör få på sig för att överväga behövliga handläggningsåtgärder och bedöma de frågor som ska avgöras Varje fördröjning vid handläggningen är givetvis inte att anse som oskälig och vad som är en skälig tidsutdräkt i ett fall kan vara en oskäligt lång i ett annat. En prövning med utgångspunkt i förhållandena i det enskilda fallet måste göras med beaktande bl.a. av ärendets art och omfattning och frågans komplexitet. Även om överinstansen i undantags- fall därutöver bör kunna beakta vilka resurser som myndigheten har till sitt förfogande för sin verksamhet, bör allmänna invändningar om arbetsanhopning och resursbrist normalt inte duga som förklaring till långa dröjsmål i handläggningen. det från tid till annan rent faktiskt förhålla sig så att resursbrist gör det svårt för en myndighet att i samtliga ärenden fatta beslut inom skälig tid. Det behöver alltså inte vara fråga om en självvald passivitet från myndig- Den omständigheten att en myndighet helt avstått från att vidta åtgärder i ett ärende bör trots det allmänt sett kunna tjäna som indikation på att avgörandet i ärendet fördröjts i onödan. Utredningen bedömer att prövningen i överinstansen bör kunna ske förhållandevis enkelt och, om den sker i domstol, fullgöras av en ensamdomare utan att några större resurser tas i Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Säkerhetspolisen, , , och , ifrågasätter Flera av dem framhåller att den prövning som överinstansen måste göra är komplicerad och i många fall kommer att kräva att den sätter sig in i sakfrågan. Regeringen vill i detta samman- hang betona att överinstansen inte ska göra någon bedömning av Den begränsade prövning som överinstansen ska göra i första hand när det gäller de av beslutsmyndigheten redovisade skälen i fråga om utredningsläget i ärendet avser en prövning som till sin karaktär inte är helt främmande för överinstansen. Motsvarande frågor måste över- instansen ta ställning till också efter ett överklagande av avgörandet i Regeringen har viss förståelse för farhågorna att över- prövningen i enstaka fall kan komma att bli krävande, särskilt i Prop. 2016/17:180 omfattande ärenden med mycket utredningsmaterial. I sådana fall kan mer ingående överväganden krävas för att överinstansen ska kunna bilda sig en klar uppfattning om myndighetens påståenden i fråga om behovet av ytterligare handläggningsåtgärder. I andra fall torde överinstansens insats dock kunna vara mera begränsad. Sammantaget gör regeringen, i likhet med utredningen, bedömningen att prövningen i överinstansen – vanligtvis en förvaltningsrätt – i normalfallet måste anses vara av enklare beskaffenhet och typiskt sett av begränsad omfattning. Regeringen ställer sig sammanfattningsvis bakom utredningens förslag och bedömning i fråga om överprövningens inriktning och omfattning. Överinstansens prövning bör med andra ord avse frågan om de av beslutsmyndigheten redovisade skälen för att ärendet inte avgjorts är hållbara. Om överinstansen bedömer att ärendet inte är klart för avgörande och det funnits goda skäl för att dröja med avgörandet ska den avslå överklagandet. Något krav på att överinstansen i dessa fall anger hållpunkter för vad som återstår i utredningsväg eller ger en prognos om när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande bör inte ställas upp. Överinstansen bör dock inte vara förhindrad att uttala sig i dessa frågor. Utredningen föreslår att överinstansen vid ett bifall ska besluta att förelägga beslutsmyndigheten att avgöra huvudärendet. Fristen för avgörande bör enligt utredningsförslaget bestämmas av över- instansen i varje enskilt fall. Utredningen föreslår vidare att den frist som överinstansen anger i sitt föreläggande inte ska kunna ändras, oavsett om beslutsmyndigheten t.ex. på grund av nytillkomna omständigheter inom den angivna fristen skulle anse sig ha behov av ett visst uppskov. Några remissinstanser invänder att den föreslagna regleringen riskerar att leda till att det i vissa fall kan ske en förskjutning av tyngdpunkten för prövningen av ärenden från förvaltningsmyndighet till domstol. Migra- tionsverket framhåller t.ex. att en myndighet som anser att besluts- underlaget är otillräckligt för ett bifallsbeslut kan tvingas fatta beslut om avslag i stället för att vidta ytterligare utredningsåtgärder. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap menar att den föreslagna ordningen riskerar att leda till att ärenden återförvisas till en myndighet efter över- klagande vilket totalt sett leder till längre handläggningstid. och invänder mot att regler- ingen inte ger utrymme för uppskov med ett avgörande t.ex. om den enskilde tillfört nytt material i ärendet efter att överinstansen meddelat sitt föreläggande eller när det på grund av nytillkomna omständigheter inte är möjligt för myndigheten avgöra ärendet inom den fastslagna tiden. och anser att frågan om uppskov på grund av nytillkomna omständigheter behöver utredas vidare. Remissinstansernas invändningar tar sin utgångspunkt främst i de effekter som kan uppkomma till följd av att en bestämd tidpunkt för när ärendet senast ska vara avgjort enligt förslaget alltid ska slås fast av överinstansen. Invändningarna får anses ha bäring främst på andra fall än de då överinstansen bifaller ett överklagande på den grunden att ärendet bedöms vara klart för avgörande. I sådana fall är ju en förutsättning för överinstansens ställningstagande att beslutsmyndigheten relativt om- gående bör kunna komma till ett avslut i ärendet. Om sökanden i det skedet väljer att komplettera underlaget för prövningen finns en viss risk för att det uppkommer komplikationer i utredningsläget som innebär att myndigheten känner ett behov av att vidta ytterligare utredningsåtgärder. Om tiden är knapp kan sådana åtgärder bli svåra att hinna med. dock antas ligga i partens eget intresse att ge in allt det underlag som han eller hon anser behövligt för prövningen av ärendet redan innan en framställning om att ärendet ska avgöras riktas mot myndigheten. regeringens bedömning torde det därmed sällan i praktiken uppkomma några större tillämpningssvårigheter i dessa fall. förhålla sig när ett ärende inte bedöms vara klart för avgörande men överinstansen ändå anser att överklagandet ska bifallas. sådana fall på den grunden att de av beslutsmyndigheten redovisade skälen för dröjsmålet inte bedöms som hållbara. I speciallagstiftning finns exempel på reglering som direkt i författning fixerar den tid inom vilken ett slutligt beslut ska ha fattats när en domstol