prop · H40376 · 2017-01-25 00:00:00 — Förslaget tar dock även hänsyn till det faktum att Solvens II-direktivet i sig inte är tillämpligt på premiepensionsverksamheten. I detta lagstiftningsärende behandlas endast frågor som rör försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet. Andra frågor som rör verksamhet, t.ex. verksamheten med frivillig pensionsförsäkring, tas inte upp i detta sammanhang. 5Pensionsmyndighetens försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet 5.1En ny lag om försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet Regeringens förslag: försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet regleras i en ny lag. Lagen med vissa bestämmelser om premiepensionsverksamhet upphävs när den nya lagen träder i kraft. Det görs även vissa följdändringar i socialförsäkringsbalken. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i anser att den i promemorian valda lagstiftningstekniken med omfattande hänvisningar till annan lagstiftning gör regleringen svårgenomtränglig. anser mot bakgrund av de gemensamma dragen hos den frivilliga pensionsförsäkringen hos och premiepensionen att lagens tillämpningsområde bör utsträckas till att även omfatta frivillig pensionsförsäkring. Skälen för regeringens förslag: Premiepensionssystemet regleras huvudsakligen i 64 kap. socialförsäkringsbalken. premiepensionsverksamhet regleras i lagen (1998:710) med vissa bestämmelser om premiepensionsverksamhet, förkortad LPP. Den nuvarande lagen hänvisar i stora delar till bestämmelser i försäkringsrörelselagen (2010:2043), förkortad FRL. sådan lagstiftning som bygger på omfattande hänvisningar kan uppfattas som svårtillgänglig och mindre överblickbar. Det är mot denna bakgrund Prop. 2016/17:76 som regeringen gör bedömningen att försäkr- ingsverksamhet i premiepensionssystemet bör regleras i en ny lag. Regeringen har i sitt förslag beaktat vad Förvaltningsrätten i anser och begränsat hänvisningarna i så stor utsträckning som möjligt i lämpliga delar. Den nya lagen som föreslås bygger i allt väsentligt på bestämmelser som i den nuvarande lagen är tillämpliga genom hänvisning till annan lag (FRL). Sådana bestämmelser lyfts nu in i den nya lagen för att på så sätt uppnå en självständig och överskådlig reglering av området. Bestämmelser i socialförsäkringsbalken som hänvisar till LPP ändras till att i stället hänvisa till den nya lagen. anser att den nya lagen även bör omfatta frivillig pensionsförsäkring hos . Frivillig pensionsförsäkring regleras i förordningen (1962:521) om frivillig pensionsförsäkring hos . remitterade en promemoria med förslag om ändrade regler för fastställande av grunderna för den frivilliga pensionsförsäkringen samt om tillsynen över den försäkringen. har i sitt remissvar över den promemorian framfört att motsvarande materiella bestämmelser som gäller för premiepensionsverksamhet bör gälla för den frivilliga pensionsförsäkringen. Promemorian och remissvar finns tillgängliga i (dnr S2016/01847/SF). Det kan finnas anledning att analysera den frågan ytterligare. En sådan analys bedöms emellertid inte lämplig att göra inom ramen för detta lagstiftningsärende. Regeringens förslag: försäkringstekniska avsättningar ska motsvara det belopp som krävs för att kunna uppfylla alla åtaganden som skäligen kan förväntas uppkomma med anledning av försäkringsverksamheten i premiepensionssystemet. Livförsäkringsavsättningen ska motsvara det förväntade nuvärdet av de framtida kassaflöden som kan uppkomma med anledning av premiepensionsåtagandena och ska beräknas med en relevant riskfri räntestruktur. Beräkningen ska grundas på antaganden om riskmått, räntesatser och driftskostnader som var för sig är ansvarsfulla, tillförlitliga och objektiva (ansvarsfull beräkning). Det införs en ny bestämmelse om vad som ska gälla för aktuarie och de personer som utför de försäkringstekniska utredningarna och beräkningarna i försäkringsverksamheten i premiepensionssystemet. De personer som utför dessa ska ha kunskaper i försäkrings- och finansmatematik som är tillräckliga med hänsyn till uppgifterna. Utförandet ska göras under överinseende av en eller flera aktuarier med den insikt och erfarenhet i frågorna som krävs med hänsyn till omfattningen och arten av premiepensionsverksamheten. 2016/17:76 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de försäkringstekniska avsättningarnas innehåll och beräkningen av dem samt vad som är tillräckliga kunskaper med hänsyn till uppgifterna och vad som avses med insikt och erfarenhet för aktuarier. Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att bestämmelsen om aktuarie har en annan utformning då den hänvisar till föreskrifter. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt 2 § första stycket LPP ska 5 kap. 1, 2 och 9 §§ FRL, i dess lydelse , tillämpas i fråga om försäkringstekniska avsättningar. I fråga om de försäkringstekniska avsättningarnas omfattning saknas, enligt regeringen, anledning att frångå den ordning som gäller . Försäkringstekniska avsättningar (FTA) består av livförsäkringsavsättning, oreglerade skador och fondförsäkringsåtaganden, där de två förstnämnda tillhör traditionell försäkring och den sistnämnda tillhör fondförsäkring (jfr 5 kap. 1 § FRL, i dess lydelse ). Inom fondförsäkring är definitionsmässigt alltid tillgångarna lika med åtagandena (skulderna), eftersom försäkringstagarna bär placeringsrisken för tillgångarna. Det innebär att regelverket för premiepensionen och de förslag som lämnas i huvudsak avser traditionell försäkring. Regeringen ansluter sig till promemorians bedömning om att livförsäkringsavsättningen ska utgöras av det förväntade nuvärdet av de framtida kassaflöden som kan uppkomma med anledning av premiepensionsåtagandena. Detta är också i linje med vad som gäller enligt FRL (5 kap. 6 §) och ger uttryck för en beräkning utifrån den ”bästa skattningen”. Livförsäkringsavsättningen är värdet av de garanterade åtagandena (skulden) till pensionsspararna inom traditionell försäkring. För att beräkna storleken på en enskild försäkrings livförsäkringsavsättning görs antaganden om hur länge dess garanterade belopp förväntas betalas ut och vilken avkastning och vilka kostnader som försäkringsgivaren kan förväntas ha under den tiden. De enskilda avsättningarna summeras sedan till den totala livförsäkringsavsättningen. Storleken på livförsäkringsavsättningen kommer således att bero på de livslängds-, avkastnings- och kostnadsantaganden som görs. Livförsäkringsavsättningen ska vidare beräknas med ansvarsfulla antaganden. Begreppet ”ansvarsfullt” är valt för att överensstämma med bestämmelserna i och avser i princip samma sak som begreppet ”aktsamt” (jfr 5 kap. 4 § FRL, se även prop. 2015/16:9 s. 238 och 239). Aktsamhetsprincipen (eller ”the person rule”) innebär i samband med val av antaganden att de ska utgöra den ”bästa skattningen”, dvs. vara realistiska och utan säkerhetsmarginaler. Antagandena ska vara bestämda av personer med relevant kunskap och tillräcklig erfarenhet – egen eller på annat sätt inhämtad – och processen för fastställande av antaganden ska vara väl dokumenterad så att uppföljning och utvärdering av antagandena kan göras. Oreglerade skador, som också ska omfattas av de försäkringstekniska Prop. 2016/17:76 avsättningarna, är en relativt liten post som avser pensionsbelopp som håller på att betalas ut. För denna post gäller inte samma krav som för livförsäkringsavsättning. Enligt nuvarande regler ska de försäkringstekniska utredningarna och beräkningarna inom premiepensionen utföras under överinseende av en eller flera aktuarier med den insikt och erfarenhet i dessa frågor som fordras med hänsyn till omfattningen och arten av företagets verksamhet. Motsvarande bestämmelse har gällt för livförsäkringsföretag och den praktiska tolkningen och konsekvensen är att en ansvarig aktuarie (chefaktuarie) ska finnas på företaget och att den personen ska uppfylla kraven i föreskrifter för sådan behörighet (föreskrifter [FFFS 2014:7] om villkor för behörighet att tjänstgöra som aktuarie på ett försäkringsföretag). Bestämmelsen om aktuarie bör ändras till ett allmänt krav på de som utför försäkringstekniska beräkningar och ett mer specifikt högre krav på den som ansvarar för dem. Det allmänna kravet omfattar kunskaper i försäkrings- och finansmatematik på en nivå som är lämplig med hänsyn till uppgifterna. Vad som avses med ett specifikt högre krav är att den person som ansvarar för beräkningarna ska uppfylla vad som motsvarar föreskrifter om villkor för behörighet för den som ansvarar för aktuariefunktionen i ett försäkringsföretag. Förslaget innebär alltså att det inte behöver finnas en aktuariefunktion i Solvens II-direktivets mening på , men att den ansvarige aktuarien ska ha motsvarande kompetens. Kompetenskraven bör närmare preciseras genom myndighetsföreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör även få meddela föreskrifter om de försäkringstekniska avsättningarnas innehåll och beräkningen av dem. 5.3Skuldtäckning och placering av tillgångar Regeringens förslag: ska ha tillgångar för skuldtäckning som uppgår till ett belopp som svarar mot försäkringstekniska avsättningar. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande regler för premiepensionsverksamhet ska myndigheten ha tillgångar för skuldtäckning som uppgår till ett belopp som svarar mot försäkringstekniska avsättningar (se 2 § första stycket tredje strecksatsen LPP som i sin tur hänvisar till 6 kap. 1 § FRL i lydelsen ). Regeringen finner ingen anledning att i sak ändra denna bestämmelse, som därför bör föras över till den nya lagen. Regeringens förslag: Utöver de tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar ska det finnas tillgångar som minst uppgår till ett riskbaserat överskottsmål. Detta mål ska definieras i de försäkringstekniska riktlinjerna som tas fram av . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , , och vid anser att överskottsmålet bör definieras i lag. anser att reglerna om erforderlig solvensmarginal som, enligt punkten 2 i övergångsbestämmelserna till lagen (2015:700) om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043), tillämpas på försäkringsföretags tjänstepensionsverksamhet, kan tjäna som förebild för en sådan definition. Skälen för regeringens förslag: I äldre reglering för livförsäkringsföretag har det funnits krav på att företaget ska ha ett visst överskott utöver de tillgångar som svarar mot de försäkringstekniska avsättningarna. Detta krav har i Solvens II-regleringen ersatts av mer omfattande krav på riskmarginal, minimikapital (MCR) och solvenskapital (SCR). För försäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet gäller övergångsbestämmelser till FRL som i huvudsak innebär att äldre bestämmelser om överskott ska tillämpas. Därutöver följer dessa företag s.k. trafikljusmodell, som är ett tillsynsverktyg. Modellen mäter företagens exponering mot olika risker. I trafikljuset beräknas först en kapitalbuffert utifrån det verkliga värdet på både tillgångar och skulder. Därefter utsätts företaget för ett antal fiktiva stresscenarier, vilka bestämts av . Utfallet av scenarierna visar på ett sammantaget kapitalbehov med hänsyn till riskerna. Om den beräknade bufferten inte är tillräcklig visar trafikljusmodellen rött ljus. gör då en mer ingående tillsyn av både kvantitativt och kvalitativt slag. Denna metodik utvecklas succesivt av . I nuvarande bestämmelser för försäkringsverksamhet i premiepensionssystemet saknas regler som motsvarar dem som gäller för försäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet. I syfte att minska risken för insolvens i premiepensionsverksamheten bör , utöver de tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar, ha tillgångar som uppgår till ett överskottsmål. bör definiera överskottsmålet i sina försäkringstekniska riktlinjer. En sådan ordning innebär att har möjlighet att utforma överskottsmålet på ett sätt som är anpassat för premiepensionsverksamheten. Även om inte är bunden av regleringen för försäkrings- eller tjänstepensionsföretag finns det anledning för myndigheten att, vid utformningen av definitionen av överskottsmålet, beakta de principer och regler som gäller för försäkringsverksamhet Prop. 2016/17:76 enligt Solvens II-direktivet och för tjänstepensionsverksamhet enligt trafikljusmodell. Det innebär bl.a. att överskotts- målet ska vara riskbaserat och ta hänsyn till de risker som är relevanta för premiepensionsverksamheten, framför allt långlevnadsrisker och marknadsrisker, såsom ränterisker. Till skillnad från de remissinstanser som yttrar sig i frågan om överskottsmålet anser regeringen att det inte i lag bör definieras ett sådant mål. Eftersom överskottsmålet måste tas fram med beaktande av de speciella förhållanden som gäller för premiepension, får anses bäst lämpad att ta hänsyn till dessa förhållanden när överskottsmålet utformas. Att får utforma överskottsmålet i sina försäkringstekniska riktlinjer innebär också en större flexibilitet än vad som är möjligt om överskottsmålet definieras i lag. I sammanhanget kan också nämnas att de försäkringstekniska riktlinjerna bör ges in till när de börjar användas och varje gång de ändras. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att det är mest lämpligt att överskottsmålet definieras i de försäkringstekniska riktlinjer som ska ta fram. Regeringens förslag: Investeringsbestämmelser som motsvarar dem som gäller för försäkringsföretag införs i den nya lagen enligt följande. Tillgångarna inom traditionell försäkring ska investeras på ett aktsamt sätt (aktsamhet). Investeringar får bara göras i finansiella instrument och andra tillgångar vars risker kan identifiera, mäta, övervaka, hantera, kontrollera och rapportera (riskkontroll). Investeringar i finansiella instrument och andra tillgångar ska göras så att lämplig riskspridning uppnås. Samtliga tillgångar ska, med beaktande av försäkringsåtagandena och förändringar i tillgångarnas framtida värde och avkastning, investeras så att betalningsberedskapen är tillfredsställande och den förväntade avkastningen tillräcklig (riskspridning). Investeringar i derivatinstrument får göras för att sänka risken i ett försäkringsföretag eller för att i övrigt effektivisera förvaltning av företagets tillgångar och skulder (derivatinstrument). Investeringar i finansiella instrument och andra tillgångar som inte är upptagna till handel på en reglerad marknad ska hållas på aktsamma nivåer (onoterade tillgångar). Nuvarande bestämmelse som rör begränsning av innehav av aktier förs oförändrad över till den nya lagen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om användning av derivatinstrument. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot 2016/17:76 Skälen för regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser om placering av tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar finns i 6 kap. 1–20 och 27–30 §§ FRL i lydelsen , till vilka 2 § första stycket tredje strecksatsen LPP hänvisar. Tillgångarna inom traditionell försäkring kan delas upp i den del (skuldmatchningsportföljen) som motsvarar försäkringstekniska avsättningar och i övriga tillgångar (tillväxtportföljen). Nuvarande reglering innehåller endast bestämmelser för skuldmatchningsportföljen. Bestämmelserna är detaljerade och anger vilka tillgångar som är tillåtna, såsom t.ex. obligationer och andra skuldförbindelser, aktier och andra värdepapper, kassa och bank, värdepappersfonder och specialfonder. För övriga tillgångar finns inga bestämmelser i nuvarande reglering. Genom införlivandet av Solvens II-direktivet med FRL infördes bestämmelser om aktsamhet, skuldmatchning (se avsnitt 5.3.4), riskkontroll, riskspridning och onoterade tillgångar för investering av tillgångar (6 kap. 1–3, 6 och 7 §§ FRL). och alltjämt finns en bestämmelse om derivatinstrument i FRL (6 kap. 5 § FRL). Regeringen instämmer i promemorians förslag om att dessa investeringsbestämmelser även bör tillämpas på försäkringsverksamheten i premiepensionssystemet. Aktsamhetsprincipen i samband med investering och förvaltning av tillgångar innebär att dessa ska göras av personer med helhetssyn, relevant kunskap och tillräcklig erfarenhet – egen eller på annat sätt inhämtad – samt att processen för beslut om risknivåer, tillgångsslag och enskilda placeringar ska vara väl dokumenterad så att uppföljning och utvärdering kan göras. Förvaltningen av tillgångarna ska även ske i pensionsspararnas och andra ersättningsberättigades intresse. Det finns därför skäl att det för tillgångarna i sin helhet införs en aktsamhetsprincip med tillhörande specifika investeringsbestämmelser. För skuldmatchningsportföljen innebär detta att nuvarande detaljreglering tas bort. För tillväxtportföljen innebär det att restriktioner införs genom den övergripande aktsamhetsprincipen men även genom de specifika bestämmelserna om riskkontroll, riskspridning och onoterade tillgångar. Bestämmelsen om derivatinstrument finns som anförs ovan redan i nuvarande reglering. Detsamma gäller bestämmelsen om begränsning av innehav av aktier. På samma sätt som enligt FRL bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om användningen av derivatinstrument. Regeringens förslag: Bestämmelser om skuldmatchning motsvarande dem som gäller för försäkringsföretag ska föras in i den nya lagen. Tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar ska investeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandenas art och löptid. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att de tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar ska investeras på ett sätt som överensstämmer med åtagandenas storlek och löptid i den mån det är möjligt. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Framtida pensionsutbetalningar kan beräknas med utgångspunkt i förväntade livslängder. Det innebär inom traditionell försäkring att obligationer kan köpas som motsvarar de kommande utbetalningarna till storlek och tidpunkt. Denna princip tillämpas av . Matchningen har också varit i stort sett fullständig, eftersom premiepensionen inte har de allra längsta löptiderna på åtagandena. Detta beror på att den traditionella livförsäkringen tidigast kan tecknas , i samband med att pensionen börjar utbetalas. Skuldmatchning innebär ett starkt skydd mot insolvens genom att skulden och de tillgångar som svarar mot den alltid är lika stora, oberoende av vilket ränteläge som råder. En princip som innebär fullständig skuldmatchning vid var tid betyder dock att av de tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar i princip begränsas till investeringar i obligationer med relativt långa löptider. Historiskt sett har en sådan förvaltning varit framgångsrik och lett till en portfölj med låg risk och god avkastning. Detta beror till stor del på att marknaden präglats av relativt stadiga räntenedgångar. I en marknad med kraftigt stigande räntor kan dock en investeringsstrategi med fullständig skuldmatchning, och följaktligen en portfölj som innehåller obligationer med lång duration, innebära försämrad avkastning och därmed en risk för lägre pensioner. En lagstadgad princip som innebär att skuldmatchning alltid ska eftersträvas oavsett lämpligheten i övrigt av sådan matchning riskerar därför i ett läge med kraftigt stigande marknadsräntor att motverka sitt syfte och låsa på ett icke önskvärt sätt. Regeringen bedömer därför att det finns starka skäl att utforma regleringen utifrån principen att tillgångar som motsvarar försäkringstekniska avsättningar ska investeras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till åtagandenas storlek och löptid, vilket överensstämmer med vad som gäller enligt FRL (6 kap. 7 §). Genom bestämmelserna tydliggörs att även om utgångspunkten är att tillgångarna ska matcha åtagandena kan avstå från fullständig skuldmatchning i situationer där det skulle vara olämpligt, t.ex. som nämns ovan vid kraftigt stigande marknadsräntor. Det bör poängteras att förslaget inte syftar till att nödvändigtvis få till en förändring av det sätt som placerar sina tillgångar, eftersom en fullständig skuldmatchning även kan komma att vara en önskvärd strategi. Förslaget syftar i stället, som nämns ovan, till att behålla handlingsutrymme vid olika typer av räntescenarier. 2016/17:76 5.4 Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser om försäkringstekniska riktlinjer och försäkringstekniskt beräkningsunderlag förs över till den nya lagen. ska upprätta och följa placeringsriktlinjer för investeringar. Riktlinjerna ska innehålla principerna för placering av samtliga tillgångar och särskilt redovisa principerna för placering av de tillgångar som svarar mot försäkringstekniska avsättningar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om −innehållet i de försäkringstekniska riktlinjerna och i den redogörelse som ska lämnas tillsammans med dem, −innehållet i det försäkringstekniska beräkningsunderlaget, och −vilka uppgifter placeringsriktlinjerna ska innehålla. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det innehåller ett förslag om att i lagen närmare precisera i vissa avseenden vad de försäkringstekniska riktlinjerna ska innehålla. Vidare innehåller promemorians förslag inte någon bestämmelse om att ska upprätta och följa placeringsriktlinjer. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och vid anser att det av lagen bör framgå att ska upprätta och följa placeringsriktlinjer. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande reglering ska upprätta försäkringstekniska riktlinjer som kompletteras med ett försäkringstekniskt beräkningsunderlag. Det saknas skäl att frångå den gällande ordningen, som därför bör föras över till den nya lagen. Regeringen anser, i likhet med och vid , att bör vara skyldig att upprätta och följa placeringsriktlinjer som omfattar samtliga tillgångar. Sådana riktlinjer syftar dels till att säkerställa ansvar att tillämpa placeringsreglerna, dels att underlätta tillsyn och möjliggöra utvärdering i efterhand. Promemorian föreslår att i sina försäkringstekniska riktlinjer inkluderar hur myndigheten väljer sina antaganden om avkastning, dödlighet och livslängder samt driftskostnader. Regeringen anser att en sådan närmare precisering av de försäkringstekniska riktlinjernas innehåll lämpligen bör ske genom föreskrifter i enlighet med den ordning som gäller för försäkringsrörelse (jfr 9 kap. 19 § föreskrifter och allmänna råd [FFFS 2015:8] om försäkringsrörelse). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om innehållet i de försäkringstekniska riktlinjerna och i den redogörelse som ska lämnas tillsammans med dem, innehållet i det försäkringstekniska beräk- ningsunderlaget, och vilka uppgifter som placeringsriktlinjerna ska Prop. 2016/17:76 innehålla. Regeringens förslag: De bestämmelser om redovisning som gäller för premiepensionsverksamhet förs över till den nya lagen, med undantag av bestämmelser om balansräkning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot