prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — förslag ska det först avgöras vilket förslag som ska ställas mot vad som enligt ordförandens uppfattning har beslutats. ningen ska bestämmas genom enkel majoritet. utslagsröst vid lika röstetal. Enligt gällande ordning får den som deltar i den slutliga handlägg- ningen av ett ärende inte avstå från att rösta om ärendet avser myndig- hetsutövning mot någon enskild (18 § tredje stycket FL). vid beslutsfattande i kommunala nämnder beslut i andra slags ärenden, dvs. sådana som inte innefattar myndighets- utövning, exempelvis beslut om remissvar, upphandling och fastighets- Bakgrunden till att en åtskillnad ursprungligen gjordes mellan dessa situationer var huvudsakligen att de rättssäkerhetssynpunk- ter som talade för en ordning med tvingande deltagande i avgörandet inte ansågs göra sig lika starkt gällande i ärenden som inte avsåg myndighets- utövning (prop. 1985/86:80 s. 32). Utredningen menar dock att detta undantag inte bör föras över till den nya förvaltningslagen. instans invänder mot detta. Regeringen ställer sig bakom utredningens förslag. mening framstår det som rimligt att kräva av den som är satt att fatta beslut på en statlig myndighets vägnar att han eller hon tar ställning till den fråga som prövas och således även deltar i beslutsfattandet, oavsett En sådan ordning motverkar att ansvarsfrihet kan uppnås genom passivitet. Den främjar också en god förvaltning och kan allmänt sett antas bidra till att slutresultatet blir säkrare. förvaltningslagens omröstningsregler i praktiken bara gäller för statliga myndigheter är de särskilda förhållanden som kan motivera att avsteg från voteringsplikten görs vid beslutsfattande i vissa kommunala organ inte tillräckliga för att motivera att den gällande ordningen bevaras för den statliga förvaltningen. När det gäller voteringspliktens omfattning överensstämmer kom- munallagens reglering med vad som följer av den nuvarande regleringen i 18 § tredje stycket FL (4 kap. 20 och 21 §§ kommunallagen). kommunpolitiker åläggs en mera omfattande skyldighet att delta i ett avgörande som t.ex. ledamot av styrelsen för en statlig myndighet än när han eller hon agerar inom den kommunala sfären regeringens mening varken ett praktiskt eller ett principiellt problem. saknas därför även skäl att med hänvisning till detta förhållande bevara Prop. 2016/17:180 den gällande ordningen enligt förvaltningslagen. Regeringen föreslår alltså sammanfattningsvis att en ledamot som deltar i den slutliga handläggningen av ett förvaltningsärende enligt förvaltningslagen ska vara skyldig att redovisa sin inställning till det beslut som föreslås. I enlighet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör andra ledamöter än ordföranden inte vara skyldiga att rösta för mer än ett förslag. Ordföranden bör alltid vara skyldig att rösta när det behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Försvarsmakten saknar en definition av begreppet beslut i förvalt- ningslagen. Som framhålls i avsnitt 5.1 är det emellertid förenat med svårigheter att slå fast en enhetlig definition av begreppet som är helt invändningsfri. Enligt regeringens uppfattning kan en legaldefinition av begreppet orsaka tillämpningsproblem som är svåra att förutse. Reger- ingen anser därför att en sådan definition inte bör tas in i den nya lagen. 13.2Reservation och avvikande mening Regeringens förslag: När ett beslut fattas av flera gemensamt kan den som deltar i avgörandet reservera sig mot beslutet genom att anmäla en avvikande mening. Den som inte gör det ska anses ha ställt sig bakom beslutet. Den som medverkar vid den slutliga handläggningen av ett ärende utan att delta i avgörandet har alltid rätt att få en avvikande mening antecknad. En avvikande mening ska anmälas innan myndigheten expedierar beslutet eller på annat sätt gör det tillgängligt för utomstående. Om beslutet inte ska göras tillgängligt för utomstående, ska anmälan göras senast när beslutet får sin slutliga form. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att det måste anses givet att en avvikande mening ska anmälas innan ett beslut har expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående och att denna bestämmelse därför kan utgå. Kammarkollegiet, Statens energi- myndighet, och anser att uttryckssättet i bestämmelsen bör vara enhetligt när det gäller den roll som en föredragande eller annan befattningshavare som inte deltar i beslutet har. Övriga remissinstanser har inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som ett viktigt komplement till bestämmelserna om den kollektiva beslutsformen finns i 19 § FL bestäm- melser om rätt för den som deltar i ett avgörande att reservera sig mot detta och få en avvikande mening antecknad. Genom att anteckna en avvikande mening kan den som deltar i avgörandet undgå medansvar för beslutet. Från rättssäkerhetssynpunkt ligger utöver det ett värde i att reservationen kan ge en part värdefull information och vägledning inför sitt ställningstagande i frågan om han eller hon ska överklaga beslutet (prop. 1985/86:80 s. 34). 2016/17:180 När beslut fattas av flera gemensamt gäller reservationsrätten enligt nuvarande ordning var och en som deltar i beslutsfattandet. Möjligheten att anmäla avvikande mening gäller både vid acklamationsbeslut och vid beslut som fattas efter omröstning. Reservationsrätten kan göras gällande såväl av den som röstar mot det förslag som blir myndighetens beslut som av den som röstar med majoriteten men som föredrar en annan motivering eller en annan utgång än någon av de båda alternativ som är föremål för den slutliga omröstningen. Den som inte anmäler en avvikande mening anses ha ställt sig bakom beslutet. Det innebär alltså att den som röstar för minoritetens förslag men sedan avstår från att anmäla avvikande mening är med och tar ansvar för beslutet. I likhet med utredningen anser regeringen att den nuvarande regleringen bör föras över utan ändring i sak till den nya förvaltningslagen. Den reglering i förvaltningslagen som regeringen föreslår kommer i praktiken att vara tillämplig bara vid kollektivt beslutsfattande hos statliga myndigheter. För det kollektiva beslutsfattandet i kommunala nämnder och styrelser gäller i stället 4 kap. 22 § kommunallagen (jfr 4 kap. 27 § i förslaget till ny kommunallag). Vid sidan av dem som deltar i själva beslutet (beslutsfattarna) har enligt nuvarande ordning även den som medverkar vid den slutliga handläggningen utan att själv delta i avgörandet, t.ex. en föredragande, rätt att få en avvikande mening antecknad om han eller hon begär det. På grund av regleringens lagtekniska utformning kan det uppfattas som tveksamt om denna rätt gäller även för medverkande befattningshavare vid beslutsfattande som sker enligt den byråkratiska beslutsformen. Regleringen har dock i praktiken tillämpats även i sådana situationer. Utredningen föreslår att det i lagtexten klargörs att rätten att få en avvikande mening antecknad gäller även i dessa fall. Regeringen instämmer i denna bedömning men vill framhålla att det alltjämt får förutsättas att reservationsrätten i dessa fall används med urskillning och återhållsamhet (prop. 1985/86:80 s. 36). Som bl.a. Kammarkollegiet påpekar bör ett enhetligt uttryckssätt användas i lagtexten så att den roll som dessa befattningshavare har inte kan missförstås. I förhållande till utredningens förslag bör bestämmelsens utformning därför anpassas något i detta syfte. Enligt 19 § tredje stycket FL ska en avvikande mening anmälas innan beslutet expedieras eller ges till känna på något annat sätt. När det gäller beslut som inte ska ges till känna ska den avvikande meningen anmälas senast när beslutet får sin slutliga form, t.ex. genom protokolljustering. I likhet med utredningen, och till skillnad från Kammarrätten i , anser regeringen att en motsvarande reglering bör tas in i den nya förvaltningslagen. Regeringens förslag: För varje skriftligt beslut ska det finnas en handling som visar dagen för beslutet, vad beslutet innehåller, vem eller vilka som har fattat beslutet, vem eller vilka som har varit föredragande och vem eller vilka som har medverkat vid den slutliga handläggningen utan att delta i avgörandet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inte några invändningar mot förslaget. men ifrågasätter om inte en part som meddelats ett beslut muntligt bör ha rätt att begära ett skriftligt beslut som i så fall måste dokumenteras enligt den föreslagna bestämmelsen. mentationsplikten bör omfatta alla beslut som en myndighet fattar. Kammarrätten i efterlyser en närmare analys av om det med hänsyn till rättssäkerhetsskäl bör ställas krav på att beslut på vissa specialområden alltid meddelas skriftligen. Kammarrätten i och Kammarkollegiet anser att en avvikande mening i förekommande fall bör dokumenteras vid sidan av de övriga uppgifter som enligt förslaget ska dokumenteras. nämnden anser att det i lagbestämmelsen bör anges vilka krav på doku- mentation som ska gälla vid automatiserade beslut. och Kommuner och Landsting för fram vissa lag- tekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning. Skälen för regeringens förslag: Både förvaltningslag och den nu gällande lagen bygger på förutsättningen att en myndighets beslut I förarbetena till förvaltningslag över- vägdes mot den bakgrunden behovet av en bestämmelse om dokumenta- tionsplikt för myndighetens beslut (SOU 1964:27 s. 457, SOU 1968:27 s. 207 och 212). följde av den allmänna verksstadgan (1965:600), som gällde för myndigheter under regeringen, att det i fråga om varje beslut av en myndighet skulle finnas en handling som visade vem som fattat beslutet, vem som i övrigt varit närvarande vid den slutliga handläggningen av ärendet och vem som varit föredragande samt beslutets dag och dess innehåll (11 §). Mot bakgrund av det krav på delgivning av beslut som infördes förvaltningslag bedömdes en särskild bestämmelse om beslutsdokumentation i den nya lagen som obehövlig (SOU 1968:27 s. 212). Enligt utredningen finns det flera skäl som talar för att det i den nya förvaltningslagen behövs regler om beslutsdokumentation. lagen innehåller för det första en mera utförlig och heltäckande reglering av förvaltningsförfarandet än den nuvarande. För det andra innebär valet att basera lagens systematik på de olika handläggningsstadierna att bestämmelser om beslutsdokumentation har en logisk och naturlig plats i gruppen av regler om myndighetens beslut. Vidare kan en reglering av beslutsdokumentation i den nya lagen bidra till att göra förvaltnings- myndigheternas beslut mera lättillgängliga för den enskilde. melse som syftar till att motverka oklarheter i fråga om dokumentation kan också bidra till ökade möjligheter att skapa insyn i och kontroll av myndigheternas verksamhet i såväl enskilda ärenden som i allmänhet. 2016/17:180 Utredningen föreslår därför att en bestämmelse som i huvudsak mot- svarar den reglering som gäller för förvaltningsmyndigheter under regeringen tas in i den nya förvaltningslagen och görs generellt tillämplig för hela förvaltningen. Ingen remissinstans riktar några principiella invändningar mot att i förvaltningslagen ta in en reglering av det slag som utredningen föreslår. Regeringen delar också utredningens uppfattning att det finns både lag- tekniska och sakliga skäl för att komplettera den nya förvaltningslagen med en bestämmelse om dokumentationsplikt när det gäller myndig- Av 21 § myndighetsförordningen följer att det för ”varje beslut i ett ärende” ska upprättas en handling som visar dagen för beslutet, beslutets innehåll, vem som har fattat beslutet, vem som har varit föredragande, och vem som har varit med vid den slutliga handläggningen utan att delta Utredningens förslag innebär att dokumentationsplikten enligt den nya förvaltningslagen ska gälla på motsvarande sätt i fråga om ”varje skriftlig beslut”, alltså den i förvaltningsförfarandet normala slut- Ett par remissinstanser ifrågasätter en sådan begränsning. menar att en ordning som öppnar för att muntliga beslut inte ska behöva dokumenteras innebär en förändring av den ordning som gäller för myndigheter under regeringen. att dokumentationsplikten bör omfatta alla beslut som en myndighet ifrågasätter om inte en part, som meddelats ett beslut muntligt, bör ha rätt att begära ett skriftligt beslut, som då måste dokumenteras enligt den föreslagna bestämmelsen. Som utredningen framhåller syftar den nuvarande regleringen i myndighetsförordningen trots sin språkliga utformning enbart på skriftliga beslut (SOU 2004:23 s. 286). Enligt regeringens mening finns det inte något behov av att i den nya lagen ställa upp ett generellt krav på dokumentation av muntliga beslut som fattas inom den offentliga för- Som utredningen påpekar skulle en sådan ordning närmast motverka de fördelar som en helt muntlig handläggning i vissa okomplicerade fall medför. Ett muntligt beslut kan i och för sig innehållsmässigt uppfylla de formella förutsättningar som krävs för att beslutet ska kunna överklagas. I dessa fall måste beslutet dock i praktiken dokumenteras skriftligt. Av den bestämmelse om underrättelse om beslut som behandlas i avsnitt 13.5 följer nämligen att var och en som får överklaga ett beslut på begäran skriftligen ska underrättas om det fullständiga innehållet i beslutet. Detta får enligt regeringens mening anses vara tillräckligt för att tillgodose rättssäkerhetens krav i samband med det muntliga beslutsfattandet. Det saknas därmed också behov av en särskild bestämmelse om rätt att i sådana fall på begäran få ett muntligt beslut skriftligen dokumenterat. Om det emellertid på något särskilt område skulle visa sig finnas ett påtagligt behov av beslutsdokumenta- tion när det gäller muntliga beslut, kan sådana föreskrifter utan hinder av den nu föreslagna bestämmelsen tas in i en specialförfattning på det Något behov av att nu föreslå sådana specialregler, som Kammarrätten i efterlyser, har dock inte framkommit. Utöver kravet på skriftlighet bör det i den nya förvaltningslagen inte införas några särskilda krav i fråga om beslutets form. begreppet bör som i övrigt i lagen uppfattas vidsträckt och omfatta även t.ex. elektroniskt lagrat material. Beslutsdokumentation bör alltså kunna bevaras i elektronisk form. Hur dokumentationen än sker är det under alla förhållanden av vikt att bevarandet sker på ett sätt som är bestående för framtiden. Som utredningen påpekar bör det inte heller generellt vara nödvändigt att myndigheten tar fram ett speciellt dokument för att dokumentera beslutet. Även om det i många fall i och för sig kan framstå som både lämpligt och naturligt att upprätta en särskild handling i vilken doku- mentationen sker, är så inte alltid fallet. För att säkerställa nödvändig flexibilitet i förfarandet bör det vara tillräckligt att det i lagen anges att det för varje skriftlig beslut ska finnas en handling som visar dagen för beslutet och övrig information som bör dokumenteras. Förvaltnings- lagens krav på dokumentation av beslut bör alltså kunna anses uppfyllt genom t.ex. en protokollsanteckning eller en anteckning direkt på en ansökningshandling som bevaras i en kopia på papper eller i elektronisk form hos myndigheten eller genom en kopia av ett expedierat särskilt uppsatt beslut. När det gäller de uppgifter som dokumentationshandlingen bör inne- hålla föreslår utredningen att myndighetsförordningens motsvarande bestämmelser används som förebild. Kammarrätten i och Kammarkollegiet anser till skillnad från utredningen att även avvikande mening i förekommande fall bör omfattas av kravet på beslutsdoku- mentation. Regeringen anser emellertid i likhet med utredningen att det på denna punkt inte är nödvändigt att kräva mer omfattande doku- mentation än vad som följer av myndighetsförordningen. Det kan i detta sammanhang särskilt anmärkas att, i den utsträckning reservationsrätten har utnyttjats av någon som deltagit i eller medverkat vid beslutet, en part ska underrättas inte bara om innehållet i beslutet utan även om den avvikande meningen om beslutet får överklagas. Nyttan för den enskilde av en särskild dokumentationsregel i fråga om en eventuell reservation framstår därmed som högst begränsad. Regeringen vill även framhålla att det föreslagna kravet på besluts- dokumentation inte innebär att en myndighet måste inrätta sitt besluts- förfarande på så sätt att alla de uppräknande uppgifterna alltid måste anges. När ett beslut fattas av en enskild befattningshavare utan medverkan av någon föredragande eller annan person, kan några sådana uppgifter naturligen inte ingå i dokumentationen. Det får anses följa redan av den gällande regleringen i 21 § myndighetsförordningen. På motsvarande sätt bör man se på saken när det gäller automatiserade beslut. När ett beslut fattas helt på automatiserad väg saknas underlag för dokumentation av i vart fall delar av den information som anges i den föreslagna punktuppställningen, bl.a. uppgift om beslutsfattare och före- dragande. Enligt regeringens uppfattning hindrar inte den lagtekniska utformningen av bestämmelsen som utredningen föreslår en sådan tillämpning. Sammanfattningsvis ställer sig regeringen bakom utredningens förslag i denna del. Att uppgifter behöver dokumenteras bara i förekommande fall säger sig självt. I motsats till och Kommuner och Landsting anser regeringen att detta inte behöver framgå uttryckligen av lagtexten. Detsamma gäller i fråga om beslut som fattas automatiserat. Vid automatiserade beslut blir det centrala för dokumenta- 2016/17:180 tionen av naturliga skäl främst dagen för beslut och beslutets innehåll. Enligt regeringens mening finns dock inget behov av en särskild regel avseende automatiserade beslut. 13.4.1Det saknas heltäckande krav på motivering Av 20 § första stycket FL följer att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången. Regeln är alltså tvingande i fråga om slutliga beslut, dvs. beslut som innebär att myndigheten prövar ärendet i sak, avvisar en framställning eller skriver av ärendet. Den tvingande motiveringsskyldigheten gäller bara om ären- det avser myndighetsutövning mot någon enskild. När det gäller andra typer av beslut får myndigheterna efter omständigheterna i varje enskilt fall bedöma om det finns anledning att lämna en motivering (prop. 1971:30 del 2 s. 492). JO har återkommande framhållit att det därmed inte finns någon grund för slutsatsen att andra beslut än slutliga beslut som avser myndighetsutövning mot någon enskild aldrig behöver motiveras (se t.ex. JO 1976/77 s. 146 och JO 1995/96 s. 332). Av regleringen följer att vissa i lagen särskilt angivna beslut undantas helt från motiveringsskyldigheten och att beslut även kan undantas från kravet till följd av särskilda omständigheter i samband med att besluten meddelas. Skälen för ett beslut får exempelvis helt eller delvis utelämnas om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen. Skälen får vidare utelämnas om beslutet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart. Av regleringen följer också att skälen får utelämnas om det är nödvändigt av sekretesskäl (med hänsyn till rikets säkerhet, skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden eller något annat jämförbart förhållande) eller om ärendet är brådskande och det inte finns tid att utforma skälen. Undantag från motiveringskravet gäller även för normbeslut som fattas vid handläggningen i första instans. En huvudregel om att beslut ska motiveras Regeringens förslag: Ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt. ska innehålla uppgifter om vilka föreskrifter som har tillämpats och vilka omständigheter som har varit avgörande för myndighetens Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår att endast beslut som kan överklagas ska innehålla en Remissinstanserna: ställer sig bakom utredningens förslag att – i förhållande till nuvarande ordning – utvidga motiverings- skyldigheten i vissa fall då beslutet inte går någon part emot, medan , geologiska undersökning och Centrala studie- stödsnämnden avstyrker förslaget i den delen. håller vikten av att myndigheten även fortsättningsvis har möjlighet att underlåta att särskilt motivera beslut som är helt positiva för den Justitiekanslern ställer sig bakom utredningens uppfattning att man bör ha en hög ambitionsnivå när det gäller enskildas rätt till motivering av beslut men menar att slopandet av undantaget från motiveringsskyldigheten när det gäller beslut som inte går en part emot förutsätter att det verkligen finns skäl att skärpa kraven när det gäller sådana beslut. Kriminalvården är tveksam till den lagtekniska lösningen, bl.a. när det gäller hänvisningen till 36 § i utredningens lagförslag som grund för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap avstyrker förslaget främst på den grunden att regleringen kan leda till tillämp- ningssvårigheter eftersom det kan vara svårt att avgöra när ett beslut är överklagbart enligt nämnda bestämmelse. lingen till överklagbarheten medför att bestämmelsens tillämpnings- område snävas in på ett olämpligt sätt. att kopplingen till överklagbarheten enligt 36 § i utredningens lagförslag kan skapa tolkningsproblem och framhåller att motiveringsskyldigheten bör gälla också i fråga om vissa beslut som inte får överklagas. , och anser att en motivering kan vara betydelsefull även i fall då beslutet inte får över- menar att förslaget behöver justeras så att förvaltningsmyndigheter som är högsta instans inom sina områden inte är undantagna från motiveringsskyldigheten. instämmer i bedömningen att motiveringsskyldig- heten bör skärpas och förtydligas men anser att bestämmelsen kan vålla svårigheter i tillämpningen eftersom den kräver att beslutsmyndigheten gör en bedömning av överklagbarheten, vilket normalt inte ligger på myndigheten att bedöma. påpekar att det leder till att handläggningen blir mer resurs- , och Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap är positiva till skärpningen av motiverings- kravet när det gäller kravet att ange vilka föreskrifter som tillämpats och vilka omständigheter som beaktats. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap understryker dock att motiveringens omfattning bör kunna variera beroende på vilket beslut det rör sig om, t.ex. om beslutet inte går anser att ordet skäl bättre beskriver vad en motivering bör innehålla än ordet omständigheter. Skälen för regeringens förslag En huvudregel som säkerställer grundläggande rättssäkerhetskrav För att allmänhetens tilltro till myndigheternas kompetens och objek- tivitet ska kunna upprätthållas krävs att myndigheterna kan visa att besluten de fattar inte är grundade på godtycke utan har en relevant rättslig grund och är väl underbyggda. Vetskapen om att en motivering måste ges främjar också en omsorgsfull, saklig och enhetlig prövning av För en enskild part är betydelsen av att myndigheten på ett 2016/17:180 öppet, tydligt och enkelt sätt klargör hur den har kommit fram till sitt beslut ofta avgörande för att parten ska kunna förstå beslutet. För den som har rätt att klaga på beslutet är en upplysande motivering av betydelse också för att de redovisade skälen antingen kan övertyga parten om att beslutet är korrekt eller ge underlag för ett överklagande. Myndig- heternas skyldighet att motivera sina beslut är således ett centralt inslag i en förfarandereglering som syftar till att säkerställa grundläggande rätts- säkerhetskrav för enskilda. Att bestämmelser om motivering av förvalt- ningsbeslut bör ingå i den nya förvaltningslagen är därför uppenbart.