prop · H403100 · 2017-04-18 00:00:00 — LO menar att ett lägre satt mål framför allt kan motiveras av demografiska skäl och av att det ger större möj- ligheter att finansiera nödvändiga offentliga investeringar. anser att kommittén har en orealistisk uppfattning om precisionen i den ekonomiska politiken och att det nuvarande överskottsmålet på bör fasas ut först när Maastrichtskulden hamnat i intervallet 20–av BNP. Skälen för regeringens bedömning: Sedan överskottsmålet infördes har de offentliga finanserna utvecklats stabilt. Förtroendet för ekonomi och offentliga finanser är högt. har också en gynnsam offentlig- finansiell ställning jämfört med de flesta andra länder. Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld som andel av BNP, den s.k. Maastrichtskulden, har minskat kraftigt sedan överskottsmålet infördes. kommer utgiftstrycket sannolikt att öka de närmaste decennierna till följd av demografiska förändringar. Andelen av befolkningen som är utanför yrkesverksam ålder har ökat . kommer även antalet personer som är att öka kraftigt, vilket ökar behovet av äldreomsorg och sjukvård. Den demografiska försörjningskvoten förväntas fortsätta öka relativt snabbt . En konsekvens av att antalet ålders- pensionärer ökar snabbare än antalet yrkesaktiva är att sparandet i ålderspensionssystemet minskar. Från att ha stått för större delen av överskotten i den offentliga sektorns sparande sedan överskottsmålet infördes, förväntas överskottet i pensionssystemet bidra mindre . Det är en följd av förändringar i befolkningens ålderssammansättning, och inte ett tecken på att pensionssystemet är under- finansierat. Det lägre förväntade sparandet i pensionssystemet ökar sparkraven på staten om överskottsmålet ska nås. Dessutom måste staten kompensera för att sparandet i kommunsektorn förväntas bli negativt under det närmaste decenniet, vilket delvis beror på att de kommunala investeringarna förväntas öka. Denna utveckling talar sammantaget för en lägre nivå på överskottsmålet under det närmaste decenniet. En nivå på överskottsmålet på en tredjedels procent av BNP, som utredningen föreslagit, innebär att den offentliga finansiella netto- förmögenheten och skulden inte förväntas nå kritiska nivåer ens under relativt negativa scenarier, varken under det närmaste decenniet eller på . Finanspolitiken kommer därmed att vara långsiktigt hållbar. Statsskulden och den s.k. Maastrichtskulden kommer även med denna nivå på överskottsmålet att ligga på nivåer som gör det fortsatt möjligt att aktivt motverka en djup konjunkturavmattning. Förslaget bedöms även gå utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen. Regeringen anser mot denna bakgrund i likhet med bl.a. , , och , och till skillnad från och LO, att nivån på överskottsmålet bör ändras till en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel. kompletteras med ett skuldankare Regeringens bedömning: Det budgetpolitiska ramverket bör kompletteras med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastrichtskulden. Nivån på skuldankaret bör bestämmas till av BNP som en riktlinje för skuldnivån. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar eller har inga invänd- ningar mot bedömningen. väl- komnar förslaget om att introducera ett skuldankare, eftersom det stärker kopplingen mellan överskottsmålet och långsiktig hållbarhet i de offentliga finanserna. och tillstyrker förslaget, men framhåller att det är viktigt att skulden inte ses som ett direkt operativt mål. Även är positivt inställt till att komplettera det finanspolitiska ramverket med ett skuldankare för den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld och anför att den angivna nivån om av BNP är väl avvägd. LO ställer sig bakom att ett saldomål kompletteras med ett skuldankare, som är konsistent med saldomålet. Eftersom organi- sationen anser att saldomålet med fördel kan sättas lägre för den närmaste perioden än vad utredningen föreslagit, tar organisationen inte ställning till den specifika nivån på skuldankaret. () anser att utredningen tydligare borde ha framhållit risken för att åtgärder vidtas endast med syftet att påverka skulden så att den är i linje med skuldankaret. Myndigheten anser att det är viktigt att utvärderingen av skuldutvecklingen bortser från denna typ av åtgärder, så att det i huvudsak är förändringar av skulden som uppstår genom sparandet som beaktas. Även påpekar att förändringar i vidareutlåningen kan påverka skuldankaret och orsaka svängningar i skulden som inte beror på den ekonomiska utvecklingen. Skälen för regeringens bedömning: De grundläggande motiven för överskottsmålet – långsiktig offentligfinansiell hållbarhet och stabiliseringspolitiskt handlingsutrymme – är i grunden kopplade till skuld- och förmögenhets- nivåer, snarare än till det finansiella sparandet. Den offentliga skuldsättningen är avgörande för den långsiktiga hållbarheten i de offentliga finanserna. Vidare är som medlem i EU bundet av EU:s skuldkriterium, som anger att Maastrichtskulden inte får överstiga av BNP. Det finns av denna anledning skäl att ge den offentliga skulden en mer framträdande roll i ramverket. Ett riktmärke för skuldnivån, ett s.k. skuldankare, bör därför införas och formuleras som en önskvärd nivå för Maastrichtskulden på medellång sikt. För att skuldankaret ska samverka med den ändrade nivån på överskottsmålet bedöms det vara lämpligt att riktlinjen för nivån på Maastrichtskulden sätts till av BNP. En sådan nivå ger en mycket god marginal till EU:s skuldgräns och de kritiska gränser för skulden som har identifierats i internationella studier inom detta område. Det är också en lägre skuldnivå än i många andra länder som har fått högsta kreditvärdering av de etablerade kreditvärderingsinstituten. Med detta skuld- ankare tydliggörs att skuldnivån bör fortsätta att falla trendmässigt på medellång sikt. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Såsom , och framhållit är skuldankaret inte ett operativt mål, utan ska ses som en riktlinje och som ett komplement till överskottsmålet. Överskottsmålet är tillsammans med utgiftstaket bättre lämpat som en styråra i den årliga budgetprocessen. Avvikelser i sparandet i förhållande till överskottsmålets nivå under enskilda år är inte problematiskt, under förutsättning att sparandet når målet över konjunkturcykeln. Systematiska avvikelser från överskottsmålet kan dock leda till en oönskad skuldutveckling. Det är i det sammanhanget som ett skuldankare har en betydelse, genom att det tydligt anger en riktlinje för skuldnivån. Skuldankaret är i det perspektivet ett led i en förstärkt uppföljning av överskottsmålet. Sammanfattningsvis anser regeringen att det budgetpolitiska ramverket bör kompletteras med ett skuldankare för Maastrichtskulden och att dess nivå bör bestämmas till av BNP. Regeringen bör i den ekonomiska vårpropositionen redogöra för skuldutveck- lingen i relation till skuldankarets nivå. De ekonomiska vårpropositionerna behandlar de övergripande riktlinjerna för den ekonomiska politiken och har jämfört med budget- propositionerna ett mer långsiktigt fokus. De innehåller bl.a. bedömningar av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet, vilket har en direkt koppling till skuldnivån. Vid en större avvikelse från skuldankarets nivå enligt utfallet i nationalräkenskaperna för det föregående året eller i prognosen i den ekonomiska vårpropositionen ska regeringen närmare utveckla skälen till avvikelsen vilket ska göras i en särskild skrivelse till . Ett rimligt spann för när en sådan avvikelse ska anses föreligga bör vara av BNP. Regeringen bör i dessa fall redogöra för vad som har orsakat avvikelsen och hur regeringen avser att hantera denna. I denna utvärdering hanteras de risker ESV och framhållit. Skrivelsen bör lämnas som den ekonomiska vårpropositionen. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Förstärkt uppföljning och utvärdering av överskottsmålet Regeringens bedömning: Uppföljningen och utvärderingen av finanspolitiken i förhållande till överskottsmålet bör stärkas. En målavvikelse anses föreligga om det strukturella sparandet tydligt avviker från målnivån det innevarande eller det närmast följande året, dvs. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna delar eller har inga invänd- ningar mot bedömningen. är positivt till att uppföljningen av de finanspolitiska målen stärks, men ställer sig tveksamt till om förslagen verkligen kommer att innebära en tillräcklig förstärkning. Rådet anser att det borde ställas tydligare och mer konkreta krav på hur en plan för återgång till överskottsmålet ska utformas. Planen bör t.ex. vara siffersatt och ange specificerade årsvisa nivåer för det finansiella sparandet under hela återgången till överskottsmålet. anser vidare att det är viktigt att regeringen preciserar och redovisar vilken bana för det finansiella sparandet som den bedömer som lämplig i samband med övergången till det nya lägre överskottsmålet. anser att regeringen bör vara skyldig att offentliggöra alla väsentliga delar av sina beräkningar av det strukturella sparandet. Denna myndighet och ESV menar också att förekomsten av asymmetriska konjunkturcykler har implika- tioner för hur man bör definiera och hantera avvikelser från målet i termer av strukturellt sparande. anser vidare att det ytterligare bör tydliggöras hur konjunktur- utvecklingen bör beaktas vid hanteringen av målavvikelserna bör förtydligas. Riksgälds- kontoret menar att de svårigheter som är förknippade med beräkningarna av det strukturella sparandet gör att det kan finnas behov av att komplettera utvärderingen med ytterligare mått för att på ett fullgott sätt kunna analysera frågan. anser att det är svårt att föreställa sig en riktigt objektiv uppföljning av överskottsmålet utan tydliga riktlinjer för vilken beräkningsmetod som ska användas. Myndigheten lyfter fram möjligheten att använda den beräkningsmetod för strukturellt sparande och tillhörande BNP-gap som används av Europeiska kommissionen. Skälen för regeringens bedömning: En viktig förutsättning för det finanspolitiska ramverkets trovärdighet är att det följs upp på ett transparent och tydligt sätt. Det faktum att överskottsmålet definieras som ett genomsnitt över en konjunkturcykel försvårar upp- följningen. Externa granskare av finanspolitiken har vidare pekat på att uppföljningen har varit otydlig. Regeringen bedömer att en ny lägre nivå på överskottsmålet gör det än mer angeläget att undvika negativa målavvikelser, inte minst då marginalen till gränsvärdena i stabilitets- och tillväxtpaktens underskottsregler minskar. Regeringen bedömer att kombinationen av införandet av ett skuldankare och den bakåt- blickande uppföljningen kommer att minska riskerna för systematiska avvikelser till följd av asymmetriska konjunkturcykler och därmed även de risker för målavvikelser som ESV och Den framåtblickande uppföljningen av överskottsmålet syftar till att följa upp om målet kommer att nås med den finanspolitik som regeringen avser att föreslå, givet dess aktuella prognoser. Regeringen är enligt 2 kap. 1 a § budgetlagen skyldig att redogöra för hur en återgång till målet ska ske vid en tydlig målavvikelse. Det finns inte någon bestämd definition av vad som utgör en avvikelse. Regeringen anser att en målavvikelse bör anses föreligga om det strukturella sparandet tydligt avviker från målnivån det innevarande eller det närmast följande året, dvs. Med en sådan tillämpning kan den framåt- blickande uppföljningen bli mer effektiv. Trots den betydande osäkerhet som finns kring det strukturella sparandet bedöms detta mått, beräknat enligt gängse metoder, vara bäst lämpat för att bedöma om det aktuella finansiella sparandet och finanspolitiken är förenlig med överskottsmålet. Att använda strukturellt sparande som huvudindikator i den framåt- blickande uppföljningen av överskottsmålet bedöms även överensstämma med . För att i efterhand utvärdera om över- skottsmålet har uppnåtts, och för att upptäcka systematiska avvikelser, bör ett bakåtblickande åttaårigt genomsnitt av det faktiska finansiella sparandet användas. det finansiella sparandet som leder till oönskade skuldnivåer kan även motivera att målnivån för sparandet justeras vid en översyn av överskotts- målet. Att det föreligger en målavvikelse ska inte likställas med att politiken är felaktigt utformad eller att det föreligger ett brott mot det finanspolitiska ramverket. Däremot ska, som ovan anförts, regeringen vid en målavvikelse förklara vad som motiverar avvikelsen och redovisa en plan för hur en återgång till målet ska ske. Det närmare innehållet i en sådan plan är inte reglerat. För att förstärka uppföljningen anser regeringen att en sådan plan bör vara tidssatt och återgången i normalfallet inledas redan under budgetåret, dvs. Om en avvikelse enligt planen inte kan återtas under det närmast följande budgetåret bör regeringens plan innehålla ett tydligt politiskt åtagande för det strukturella sparandet för budgetåret och åren därefter, vilket är i linje med Finanspolitiska rådets synpunkt. Ett sådant åtagande bör normalt utformas så att den målsatta nivån för sparandet nås när konjunkturen är i balans. Om det strukturella sparandet hamnar under målnivån i en djup lågkonjunktur, t.ex. på grund av en aktiv finanspolitik, bör det strukturella sparandet ligga över målnivån när ekonomin ligger över ett balanserat resursutnyttjande, för att det genomsnittliga sparandet inte ska underskrida målnivån. En målavvikelse bör i ett normalt konjunkturläge, som en tumregel, minska i samma takt som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut.1 Under en högkonjunktur, med ett högt resursutnyttjande, bör avvikelsen minskas i snabbare takt, medan den i lågkonjunktur, med ett lågt resurs- utnyttjande, tillåts minskas i långsammare takt än vad som vanligtvis sker i avsaknad av aktiva politiska beslut, tabell 4.5. 1 Normalt konjunkturläge definieras som BNP-gap mellan 1,5 och - av potentiell BNP. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Tabell 4.5 Konjunkturhänsyn vid hantering av målavvikelser Bra tider/högt Normala tider/resurs- Dåliga tider/lågt *BNP-gap mellan 1,5 och -1,av potentiell BNP. En tydligare roll för Regeringens bedömning: bör tilldelas en tydligare roll vid uppföljningen av överskottsmålet. En valberedning bör tillsättas för val av rådsmedlemmar och externa utvärderingar bör regelbundet göras av rådet och dess arbete. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna delar eller har inga invänd- ningar mot bedömningen. menar att rådet har i uppgift att bedöma hur den förda finanspolitiken förhåller sig till det finanspolitiska ramverket. ser fördelar med att tillsättning av rådets medlemmar sker genom en valberedning. Myndigheten anser att det bör kunna bredda rekryteringsbasen jämfört med nuvarande ordning. understryker vikten av att Finans- politiska rådets politiska oberoende värnas. Statskontoret delar kommitténs bedömning att den nuvarande ordningen där rådets ledamöter ska nominera sina efterträdare är problematisk. Genom att i stället, så som kommittén föreslagit, låta en valberedning bestående av ledamöter från finansutskottet bereda frågan kommer man enligt Statskontoret bort från detta problem. Å andra sidan anser Statskontoret att det då finns en risk för att partipolitiska intressen kan vägas in i beredningsarbetet. Statskontoret föreslår att det i stället bör regleras i myndighetens instruktion hur rådet ska vara sammansatt. noterar att Finanspolitiska rådets roll i uppföljningen av de finanspolitiska målen P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 ställer höga krav på oberoende från regeringen och anser att det är centralt att sådana krav tydligt präglar processen för att utse nya ledamöter. , och avstyrker förslaget om hur ledamöter till rådet ska utses. menar att utredningens föreslag om en ny modell innebär stor risk för att rådets oberoende inskränks. Rådet anser att det visserligen finns ett principiellt problem med dagens nomineringsmodell. Om modellen ska ändras föreslår myndigheten istället att en valberedning som inte har partipolitisk sammansättning används. och anför att bör vara en myndighet under . Skälen för regeringens bedömning: Finans- är en myndighet under regeringen. Rådets uppgift är att oberoende från och regeringen granska finans- politiken. Enligt rådets instruktion ska det följa upp och bedöma måluppfyllelsen i finans- politiken och den ekonomiska politiken. bör tydligare än fokusera sin analys på hur finanspolitiken, både i ett framtida och historiskt perspektiv, förhåller sig till det finanspolitiska ramverket. Rådet bör därför få i uttrycklig uppgift att bedöma om det föreligger en avvikelse från överskotts- målet. Rådet bör även bedöma om en eventuell avvikelse är motiverad, och i vilken takt en återgång bör genomföras. Rådets uppgift bör vara att göra en välgrundad samlad bedömning av relevanta omständigheter utifrån de principer för uppföljningen av överskottsmålet som regeringen och har ställt sig bakom. Vidare bör rådet genomföra regelbundna utvärderingar av kostnadsredovisningar av reformförslag till . Den nuvarande ordningen för att utse medlemmar till , som innebär att rådet nominerar nya ledamöter, som sedan förordnas av regeringen, är unik i ett internationellt perspektiv. Det faktum att rådet självt nominerar ledamöter kan bidra till att värna oberoendet, men riskerar att leda till en ensidig sammansättning. En ny ordning, med en valberedning för val av rådsmedlemmar, i vilken ledamöter från finansutskott ingår, skulle motverka en sådan utveckling, som rådets oberoende från regeringen skulle garanteras. Vid en samlad bedömning anser regeringen att en valberedning bör tillsättas för val av rådsmedlemmar. I valberedningen bör bl.a. ledamöter från finansutskott ingå. Regeringen anser till skillnad från och att rådets oberoende i förhållande till regeringen på detta sätt kan garanteras, utan att myndigheten placeras under ansvar. Regeringen anser vidare i likhet med utred- ningen att en extern utvärdering av bör göras med regelbundna intervall. Fokus för utvärderingarna kan variera, men en bedömning av rådets översyn av uppfyllelsen av de budgetpolitiska målen bör vara ett stående inslag. Regeringen har, mot bakgrund av budget- lagens krav på utvärdering av regeringens prognoser, och i enlighet med utredningens bedömning, beslutat om en ändring i för- ordningen (2011:446) med instruktion för . Ändringen innebär att rådet ska utvärdera regeringens prognoser för ekonomins utveckling och redovisningen till av de offentliga finanserna. Ändringen trädde i kraft . En återkommande översyn av överskottsmålet Regeringens bedömning: Nivån på över- skottsmålet bör ses över varannan mandatperiod. En eventuell ny nivå bör träda i kraft första året efter ett ordinarie val. Vid en sådan översyn bör skuldens utveckling i relation till skuldankaret beaktas. Även skuldankarets nivå bör ses över i samband med översynen av överskottsmålet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna delar eller har inga invändningar mot bedömningen. ställer sig bakom förslaget att se över målnivån , men anser att det inte är problemfritt att formulera en ny målnivå för perioder så långt framåt i tiden, då man saknar trovärdiga riktlinjer för finanspolitiken för hela den period som målet avses gälla. anser att en eventuell omprövning av regeringens metod för att beräkna det strukturella sparandet helst bör ske i samband med den regelbundna översynen av P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Enligt myndigheten bör regeringen, Förslaget om att regelbundet när överskottsmålets nivå ses över, särskilt beakta hur det finansiella sparandet inom bedöms gå utöver vad som krävs enligt EU- ålderspensionssystemet förväntas utvecklas de kommande åtta åren. ESV anser att det är Regeringen anser mot denna bakgrund, i problematiskt att översynen av målnivåerna ska likhet med bl.a. att ett överskotts- göras med ett intervall , som mål som gäller tills vidare är nödvändigt, men den bakåtblickande utvärderingen avser ett 8- bedömer, till skillnad från ESV, att nivån bör ses årigt genomsnitt av sparandet. Om en översyn görs mot slutet av varannan mandatperiod kan ett (SCB) tillgång till taxeringsutfallet avseende det eventuellt reviderat mål träda i kraft första året sista årets inkomster, som först finns tillgängligt efter ett ordinarie val. våren det tionde året efter den senaste översynen ESV anser vidare att en lämplig – bör ges i uppdrag att lämna förslag på nivåer för överskottsmålet och skuldankaret i samband med de återkommande budgetpolitiska ramverket bör tillämpas fr.o.m. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen bedömer att ett förutsebart och brett politiskt förankrat system för en regelbunden översyn av överskottsmålet gagnar trovärdig- heten för målet. Överskottsmålet har inte något egenvärde, utan syftar till att uppnå mer Remissinstanserna: De flesta remissinstanser övergripande mål som är nära kopplade till delar bedömningen eller har inget att erinra mot skuld- och förmögenhetsnivåer. anser att det kan skapa metod för att beräkna det strukturella sparandet otydlighet om regeringen tvingas förhålla sig till omprövas och utvecklas löpande. både den gamla och den nya föreslagna målnivån. Ett överskottsmål för de offentliga finanserna Skälen för regeringens bedömning: bör vara stabilt över längre tidsperioder. Regeringen anser att ändringarna i det ovan anförts kan det dock finnas flera skäl till budgetpolitiska ramverket bör tillämpas fr.o.m. varför överskottsmålets nivå kan behöva justeras med vissa mellanrum. Det kan exempelvis handla kommitténs förslag och bedömningar om en ny om att ny information om demografin, skuld- nivå på överskottsmålet, ett nytt budgetpolitiskt nivåerna eller sparandets utveckling i olika delar mål (skuldankare), förstärkt uppföljning m.m. av den offentliga sektorn har ändrat förut- utgör en helhet och motiven till de olika delarna sättningarna för de offentliga finansernas överlappar och samspelar med varandra. Detta gäller även skuldankaret, talar för att förändringarna i huvudsak bör eftersom dess nivå ska vara fortsatt förenlig med genomföras samlat och tillämpas fr.o.m. överskottsmålets grundläggande motiv och ge en god marginal till kritiska nivåer på skulden, även lämna förslag till en ny nivå för överskottsmålet i situationer då ekonomin utsätts för stora och införande av ett skuldankare i budget- För att undvika att revideringar av målnivån ekonomiska vårproposition avser regeringen att minskar målets trovärdighet är det viktigt att tillämpa de ändringar i det budgetpolitiska sådana genomförs på ett förutsebart sätt. ramverket som presenterats här. Dessutom bör ett brett politiskt stöd för avser även att lämna en ny skrivelse om det eventuella förändringar eftersträvas för att värna finanspolitiska ramverket till i vilken stabiliteten i ramverket. Regeringen anser i likhet gällande regler och riktlinjer presenteras samlat. med utredningen att förutsättningarna för en Regeringen har också i enlighet med ordnad översyn av målets nivå förbättras om utredningens förslag tillsatt en parlamentariskt tidpunkterna för översyn väljs med hänsyn till sammansatt kommitté med uppdrag att göra en P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 översyn av vissa delar (dir 2017:03). Ekonomiska konsekvenser för den offentliga sektorn Med anledning av bedömningarna om en ny nivå på överskottsmålet och att ett skuldankare bör införas redovisas nedan en beräkning där sparandet anpassas så att det nya överskotts- målet nås . För denna beräkning redovisas hur stora anpassningar av statens budgetsaldo som är nödvändiga för att det nya överskottsmålet ska nås och hur den offentliga skulden beräknas utvecklas givet att överskotts- målet nås.