prop · H403176 · 2017-04-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:176 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas regeringens bedömning och åtgärder med anledning av rekommendationer i rapporten välfungerande system för arbetskraftsinvandring? (RiR 2016:32). har sett ett behov av att granska hur systemet för arbetskraftsinvandring tagits i bruk i och med reformen 2008 och om reformens syften uppfylls i tillfredställande grad. samlade slutsats är att det bör vara möjligt både att minska tiden för handläggning av arbetstillstånd och att förbättra kontrollen av villkoren. Regeringen delar övergripande bedömning. Regeringen har vidtagit åtskilliga åtgärder som direkt svarar på rekommendation, både vad gäller mer effektiva kontroller och kortare handläggningstider. Regeringen har bland annat tillsatt en utredning för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. Regeringen har även regleringsbrev gett i uppdrag att ta fram en handlingsplan för hur handläggning av både nya ärenden och förlängningsärenden inom arbetstillstånd kan förkortas betydligt samt ett uppdrag om att ta fram en strategi för en mer ändamålsenlig tillgänglighet och service till sökande och intressenter, t.ex. företag. bereds också ett förslag att ge direktåtkomst till vissa uppgifter hos bland andra . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund till granskningen ................................................ Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av En granskningsrapport från RIR Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Ärendet och dess beredning har granskat det svenska systemet för arbetskraftsinvandring. Syftet med granskningen har varit att följa hur systemet för arbetskraftsinvandring tagits i bruk efter reformen 2008 och analysera reformens effekter mot bakgrund av dess utgångspunkter. Granskningen har resulterat i rapporten välfungerande system för arbetskraftsinvandring? (RiR 2016:32), se bilagan. överlämnades av till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. trädde nya regler för arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES och i kraft. Syftet var att underlätta för arbetsgivare att anställa utomeuropeisk arbetskraft och därigenom motverka arbetskraftsbrist och upprätthålla arbetskraftsutbudet. Goda förutsättningar för arbetskraftsinvandring – ett effektivare och mer flexibelt system – skulle göra det möjligt för att konkurrera om den internationella arbetskraften. Reformen utvärderades av efter införandet (2011). Därefter har systemet utvecklats för att både hantera långa väntetider vid tillståndsprövningen och risker för missbruk av systemet. såg mot denna bakgrund ett behov av att granska hur systemet tagits i bruk och om reformens syften uppfylls i tillfredsställande grad. har i sin granskning utgått från följande frågeställningar: 1.Hur många och vilka arbetskraftsinvandrare har kommit och till vilka arbeten och arbetsgivare? 2.a) Motverkas oönskat bruk och missbruk i tillfredsställande utsträckning? b)Har de kontrollskärpningar som gjorts haft önskad effekt? 3.Ges arbetsgivarna goda förutsättningar att anställa arbetskraft från tredjeland? Finns förutsättningar för att uppnå en tillståndsprövning som skyndsamt och effektivt kan hantera tillståndsärenden som oönskat bruk och utnyttjande av systemet minimeras? kartläggning av arbetskraftsinvandringen visar att arbetskraftsinvandrarna utgör ett betydande inslag i ett mindre antal yrkesgrupper och branscher. av arbetskraftsinvandrarna är koncentrerade till tio yrken. I flera av dessa utgör arbetskraftsinvandrarna en betydande del av arbetsstyrkan. Arbetskraftsinvandringen är störst bland kvalificerade bristyrken men inte heller obetydlig inom lågkvalificerade överskottsyrken. bedömer emellertid att få av de arbetsgivare som använder arbetskraftsinvandringssystemet gör det för att lösa kvantitativt betydande brist på arbetskraft. konstaterar att utbyggnaden av kontrollerna som ska förhindra missbruk av systemet förefaller ha gett resultat då systemets villkor i flera avseenden uppfylls i allt högre grad. uppmärksammas att det alltjämt finns problem med skenanställningar och löner som inte når upp till villkoren för arbetstillstånd. av de folkbokförda arbetskraftsinvandrarna med gällande tillstånd 2014 hade ett registrerat lönearbete. finner vidare att kontrollsystemet i vissa delar har luckor eller ger dåliga förutsättningar för effektiv kontroll men att de kontroller som görs tycks ha haft en preventiv effekt på benägenheten att betala lön under försörjningskravet. noterar även att en utmaning för är att tydliggöra för arbetsgivare, arbetstagare och deras ombud vad som krävs när ny rättspraxis tillkommer. Enligt granskningen finns fortfarande centrala krav i lagstiftningen med stort tolkningsutrymme, som spelar roll i beslut om tillstånd eller avslag. Det gäller särskilt kravet att arbetskraftsinvandrarnas löner ska följa kollektivavtal eller branschpraxis. Här menar att problemet inte handlar om otydlig information utan om svårtolkade regler. anser att det behövs ett tydliggörande av hur ska tillämpa reglerna för att likabehandling och förutsägbarhet ska kunna säkerställas. Granskningen visar att arbetsgivarnas förutsättningar för att kunna rekrytera arbetskraft från tredjeland inte är tillräckligt goda, bland annat eftersom handläggningstiderna för flera ärendetyper är långa. Utökade kontroller antas vara en del av orsaken till de långa handläggningstiderna. noterar att kontrollen av arbetskraftsinvandringsärenden utvecklats positivt. finns det enligt utrymme för att effektivisera handläggningen ytterligare. Bland annat består en stor del av handläggarinsatser och kontroller av att kräva in dokument och att Det noteras vidare att skillnaderna i handläggningstider för arbetstillstånd har ökat samt att skillnaderna mellan olika ärendekategorier ökat som följd av att handläggningen differentierats i Skr. 2016/17:176 flera särskilda spår utifrån ärendenas olika karaktär. bedömer att uppdelningen lett till en prioritering av större företag i t.ex. it-branschen framför små företag i samma bransch. samlade slutsats är att det bör finnas möjlighet både att minska tiden för handläggning av arbetstillstånd och att förbättra kontrollen. har mot bakgrund av den samlade slutsatsen lämnat följande rekommendation till regeringen: Säkerställ att har förutsättningar för att korta handläggningstiderna utan att det går ut över den nödvändiga kontrollen. I det sammanhanget bör regeringen överväga det förslag om att ge direktåtkomst till vissa registeruppgifter hos som Utlänningsdata- utredningen (dir. 2014:76) har lagt. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen välkomnar granskning av systemet för arbetskraftsinvandring. Granskningsrapporten utgör ett värdefullt underlag för regeringens fortsatta arbete med att säkerställa att har ett system för arbetskraftsinvandring som möter de behov som finns av att rekrytera kompetens utomlands, som utländska arbetstagare skyddas mot att utnyttjas. Regeringen noterar att granskning har haft målsättning med reform av arbetskrafts- invandringssystemet som utgångspunkt: att skapa ett system som hanterar tillståndsprövningen på ett sätt som svarar mot arbetsgivarnas och arbetsmarknadens behov av en rimlig och snabb och förutsebar tillståndshandläggning och som upprätthåller en tillfredsställande hög kontrollnivå. Regeringen delar övergripande bedömning att det bör vara möjligt att både ha korta handläggningstider och goda Regeringen noterar att i sin analys uppmärksammar ett samband mellan de två: gedigna kontroller tar mer tid i anspråk vilket gör handläggningstiderna längre. regeringens bedömning ligger i att finna en fungerande balans mellan just effektiva kontroller och snabb handläggning. observation att en inte obetydlig del av arbetskraftsinvandringen sker inom lågkvalificerade överskottsyrken och att det främst är inom dessa yrken som det råder stora brister vad gäller villkoren illustrerar vikten av att upprätthålla effektiva kontroller. På samma sätt illustrerar rapporten de negativa effekter som kan uppstå till följd av långa handläggningstider, exempelvis att förutsättningarna för arbetsgivare att rekrytera från tredjeland inte är tillräckligt goda. 2016/17:176 Regeringen instämmer i iakttagelse att det är problematiskt att det, trots mer effektiva kontroller, alltjämt finns problem med skenanställningar och löner som inte når upp till villkoren för arbetstillstånd. Det är viktigt att arbetstagare från tredjeland har goda anställningsvillkor. Reglerna för arbetskraftsinvandring får inte leda till lönedumpning eller underlätta för oseriösa arbetsgivare att fuska med villkoren och utnyttja utländsk arbetskraft. Vidare delar regeringen bedömning att de allt längre handläggningstiderna är problematiska. behöver ett system för arbetskraftsinvandring som möter de behov som finns av att rekrytera kompetens utomlands. Regeringen noterar i detta sammanhang observation att skillnaden i handläggningstider mellan olika ärendekategorier ökat. Regeringen delar bedömning att sådana skillnader måste vara rimliga utifrån ärendets beskaffenhet. Enligt regeringen är det ur detta perspektiv rimligt att handläggningen av ärenden inom kontrollbranscher tar än i andra branscher, även om skillnaden i handläggningstid inte bör bli orimligt stor. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har vidtagit åtskilliga åtgärder som direkt svarar på rekommendation till regeringen, både vad gäller effektiv handläggning och god kontroll av villkoren. Regeringen beslutade att tillsätta en utredning för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. I utredningens uppdrag ingick även att kartlägga i vilken omfattning arbetskraftsinvandrare utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden. Utredaren överlämnade betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91). Av utredningens kartläggning dras bland annat slutsatsen att det återkommande förekommer felaktigheter i anställningsvillkoren för arbetskraftsinvandrare. Utredaren föreslår till följd av detta en rad åtgärder i syfte att skärpa kontrollen, däribland en uttrycklig bestämmelse om skenanställning, straffansvar för arbetsgivare som uppsåtligen inte har levt upp till de krav som ställs på lön och försäkringar samt att ges direktåtkomst till bland annat databas för bättre och snabbare tillgång till kontrolluppgifter. I utredningen föreslås också att seriösa arbetsgivare ska få möjlighet att rätta till brister i villkoren så att arbetstagaren ska kunna beviljas förlängning av sitt arbetstillstånd. Mindre misstag ska inte leda till att arbetskraftsinvandrare utvisas och att arbetsgivare därmed förlorar nödvändig kompetens. Betänkandet har remissbehandlats. De flesta remissinstanser välkomnar utredningens förslag vad gäller den så kallade självläkningen. menar regeringen att även seriösa arbetsgivare ibland blir medvetna om att villkoren inte varit uppfyllda först efter erinran från . Regeringen går därför nu även vidare för att utreda en möjlighet att rätta mindre, icke uppsåtliga, Skr. 2016/17:176 misstag efter det att påpekat brister i villkoren under Regeringen beslutade att i regleringsbrevet ge i uppdrag att ta fram en handlingsplan för hur handläggning av både nya ärenden och förlängningsärenden inom arbetstillstånd kan förkortas betydligt. Fokus ska vara på åtgärder som ökar produktiviteten och minskar tiden från det att ansökan lämnats in till beslut. inkom med en handlingsplan där målet bland annat är att halvera den öppna balansen av ärenden till slutet av 2017 med sikte på att kunna handlägga samtliga inkomna nya ärenden inom den tidsfrist som anges i utlänningsförordningen. regleringsbrev till konstateras även att bristande information till sökande och intressenter, t.ex. företag, samt långa svarstider är exempel på faktorer som leder till ineffektivitet. uppmanas därför ta fram en strategi för en mer ändamålsenlig tillgänglighet och service. Strategin ska svara på vilken information och vilka tjänster som ska tillhandahållas till respektive målgrupp samt lämpliga kanaler för detta. För ökad effektivitet ska särskild vikt läggas vid digitala lösningar och elektroniska tjänster. Strategin och en handlingsplan för dess genomförande ska redovisas till () . Regeringen anser att direktåtkomst för till vissa uppgifter hos bland annat både kan effektivisera handläggningen av arbetstillstånd och förbättra kontrollen av villkoren. Ett förslag med en sådan innebörd bereds inom . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den stat- liga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-426-1 rir 2016:32 omslagets originalfoto: tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 2 - 0 5 D N R : 3 . 2 0 1 5 - 0 2 2 2 R I R 2 0 1 6 : 3 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring? har granskat det svenska arbetskraftsinvandringssystemet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för och har fått tillfälle att fakta- granska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna professor vid i och fil. vid samt medarbetare vid Riks- revisionen för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilaga 2 och 3 i elektronisk form, vilka framgår av innehållsförteckningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig har varit föredragande. Revisor , ämnessakkunnig , revisor och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Reformens syften och behovet av granskning Vem ansvarar för vad? Motstående bilder av systemet Delundersökningar, metodval och data Vilka är arbetstagarna och arbetsgivarna i systemet? Motverkas oönskat bruk och missbruk? Goda förutsättningar för arbetsgivarna? God kontroll och snabb handläggning? Vilka använder arbetskraftsinvandringssystemet? Kapitlets syfte och innehåll Tillskott till arbetsmarknaden och arbetskraften Arbetsgivarna som använder arbetskraftsinvandringssystemet Kommer alla till arbete och lön över försörjningskravet? Kapitlets syfte och innehåll En väg till arbete? Goda förutsättningar för rekrytering? Kapitlets syfte och innehåll Begriplig och förutsebar tillståndsprövning? Hitta arbetskraft i tredje land Kapitlets syfte och innehåll kontroller – förutsättningar och verktyg R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? Vad är det som tar tid? Bidrar andra myndigheter och facket till att villkoren upprätthålls? Kompletterande tabeller och diagram Till rapporten finns två ytterligare bilagor att ladda ned från webb- plats . Dessa kan begäras ut från ärendets akt genom regi- straturen. Fördjupad källredovisning, tabeller och diagram R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N infördes nya regler för arbetskraftsinvandring från länder utanför EU/EES och (tredje land). Syftet var att underlätta för arbetsgivare att an- ställa utomeuropeisk arbetskraft och därigenom motverka arbetskraftsbrist och upprätthålla arbetskraftsutbudet. Goda förutsättningar för arbetskraftsinvandring skulle möjliggöra för att konkurrera om den internationella arbetskraften. Den viktigaste förändringen var att myndighetsprövningen av om det fanns kom- petensbrist på den inhemska arbetsmarknaden togs bort. Arbetskraftsbrist ansågs kunna avhjälpas effektivare om arbetsgivarna själva fick avgöra när en rekrytering från tredje land behövdes. Reformen utvärderades av efter genomförandet. Slutsatserna var bl.a. att systemet var enkelt, snabbt och billigt för arbetsgivarna, att hälften av arbetskraftsinvandrarna kom till andra yrken än bristyrken, och att arbetskraftsin- vandrarnas villkor behövde bevakas. Därefter har systemet utvecklats, både för att hantera växande väntetider vid tillståndsprövningen och för att bättre motverka missbruk i form av arbetsgivare som erbjuder skenanställningar eller vinner kon- kurrensfördelar genom att utnyttja arbetskraftsinvandrare. Både arbetsgivare och arbetstagare har haft tid på sig att lära sig det nya regelverket. ser mot denna bakgrund ett behov av att granska om systemet är effektivt och fungerar som det var tänkt. Granskningens syfte, granskningsfrågor och genomförande Syftet med granskningen är att följa upp hur arbetskraftsinvandringssystemet har tagits i bruk efter reformen 2008 och belysa den arbetskraftsinvandring som refor- men lett till, mot bakgrund av reformens utgångspunkter. Granskningen utgår från följande frågor: 1.Hur många och vilka arbetskraftsinvandrare har kommit till , och till vilka arbeten och arbetsgivare? 2.a) Motverkas oönskat bruk eller missbruk i tillfredställande utsträckning? b) Har de kontrollskärpningar som gjorts har haft önskad effekt? 3.Ges arbetsgivarna goda förutsättningar för att anställa arbetskraft från tredje land? 4.Finns förutsättningar för att uppnå en tillståndsprövning som skyndsamt och effektivt kan hantera tillståndsärenden som oönskat bruk och utnyttjande av systemet minimeras? Granskningen bygger på analys av registerdata perioden –2015, och intervjuer med tjänstemän på olika nivåer inom . Granskningen baseras också på styrdokument och akter i tillståndsärenden vid . R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? Även andra berörda aktörer har intervjuats: företrädare för andra myndigheter och arbetsmarknadsorganisationer samt företagsföreträdare. granskning av arbetskraftsinvandringssystemet visar att arbets- kraftsinvandrarna utgör ett betydande inslag i ett mindre antal yrkesgrupper och branscher. Vidare är arbetsgivarnas förutsättningar för att kunna rekrytera arbets- kraft i tredje land inte tillräckligt goda, bl.a. eftersom handläggningstiderna för flera ärendetyper är orimligt långa. De långa handläggningstiderna är delvis ett resultat av att den kontroll som ska för- hindra missbruk av systemet har byggts ut. Granskning ger också skäl att tro att denna kontroll har lett till att systemets villkor i flera avseenden uppfylls i allt högre grad, som det fortsatt finns problem, både med arbetserbjudanden som inte är tänkta att leda till ett arbete och löner under det s.k. försörjningskravet. Det gäller särskilt i branscher där lågkvalificerade yrkesgrupper dominerar. Det bör fin- nas möjlighet, menar , både att minska den tid kontrollåtgärderna tar och att förbättra kontrollen. De delundersökningar som slutsatserna bygger på sammanfattas nedan. Arbetskraftsinvandringssystemet ger ett inte obetydligt inflöde av arbetskraft till svensk arbetsmarknad har nivån på arbetskraftsinvandringen varit relativt stabil, med undan- tag för bärplockarna, vars antal varierat mer. Ungefär 20 000 arbetskraftsinvandrare har gällande tillstånd att arbeta i , utom då sä- songsarbete gör att de är fler. av arbetskraftsinvandrarna är kon- centrerade till tio yrken. I flera yrkesgrupper och branscher utgör arbetskraftsin- vandrarna en betydande andel av arbetsstyrkan. Exempelvis utgjorde de 2014 av de anställda i branschgrenarna Dataprogrammering och Restaurangverk- samhet. Systemet används därmed av en inte obetydlig andel av alla arbetsgivare i . av de svenska arbetsgivarna har rekryterat, eller försökt rekrytera, en arbetskraftsinvandrare sedan reformen genomfördes. Stora företag är överrepre- senterade. Få av de arbetsgivare som använder arbetskraftinvandringssystemet gör det för att lösa kvantitativt betydande brist på arbetskraft. Det rör sig typiskt sett snarare om enstaka rekryteringar. Det är vanligare bland företagsledare som själva har en utländsk bakgrund att er- bjuda anställning till arbetskraftsinvandrare. Det kan ses som ett tecken på att till- gång till ett internationellt kontaktnät och en vana att ha kontakter som sträcker sig utanför landets gränser är viktiga för arbetsgivares möjlighet att rekrytera från tredje R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inte detta kan det utgöra ett hinder. Det tycks vara ett större hinder för mindre företag (med mindre resurser) än för stora. Arbetskraftsinvandringen är störst till kvalificerade bristyrken men inte obetydlig till lågkvalificerade överskottsyrken har granskat i vilken utsträckning arbetskraftsinvandringen sker till s.k. bristyrken och överskottsyrken, utifrån Arbetsförmedlingens bedömning, och vilka utbildningskrav som vanligen gäller för de yrkesgrupper som kommer till . Den största enskilda yrkesgruppen är bärplockarna. En fjärdedel av alla tillstånd totalt har utfärdats till dem. Bärplockarna oräknade utgör de mer högkvalificerade yrkesgrupperna, som kommer till arbeten där det råder brist på kompetens i Sve- rige, merparten av arbetskraftsinvandrarna. av de beviljade till- stånden avser bristyrken och över hälften av tillstånden gäller yrken som räknas som högkvalificerade (bärplockarna exkluderade). kommer i över- skottsyrken, i huvudsak till lågkvalificerade yrken eller medelkvalificerade service- yrken. Granskningen visar att den trend med ökande inströmning av arbetskraft till lågkvalificerade överskottsyrken som fanns bröts 2012. Därefter har andelen varit relativt . Högkvalificerades tillståndstider ökar och förlängning är vanligast bland dem Systemet används både för rekrytering till kortare uppdrag och för rekryteringar som leder till mer permanent etablering. Tidigare studier har beskrivit att de hög- kvalificerade arbetskraftsinvandrarna kommit på korta tillstånd och att de lågkvali- ficerade kommit för längre vistelser. granskning visar att de hög- kvalificerades tillståndstider har ökat och att de högkvalificerade oftare än andra ansöker om och beviljas förlängningstillstånd. Högkvalificerade har dessutom ofta flera tillstånd på rad. En stor andel av de arbetskraftsinvandrare som kommer till lågkvalificerade över- skottsyrken kommer visserligen med maximal tillståndstid, men arbetet resulterar sedan inte i en förlängning. Det innebär att anställningsvillkoren i denna grupp mer sällan kontrolleras, vilket skulle ske vid en förlängning av tillståndet. Dessa perso- ner arbetar i branscher där det är vanligare att lönerna understiger försörjningskra- vet eller att arbetskraftsinvandrare inte kommer i arbete, och där avslag dessutom är som vanligast när tidigare villkor kontrolleras. av arbetskraftsinvandrarna som fick arbetstillstånd (och alltså haft möjlighet att kvalificera sig för permanent uppehållstillstånd genom arbete inom undersökningens tidsram) har fått permanent uppehållstillstånd i . De har haft arbetstillstånd i både hög- och lågkvalificerade yrken.