prop · H40378 · 2017-02-28 00:00:00 — Baserat på den allmänna översynen och bedömningen avseende pensionsprodukterna ska kommissionen efter samråd med gemensamma kommittén lägga fram en rapport för och rådet som vid behov ska vara åtföljd av lagstiftningsförslag (artikel 33.3). ska kommissionen genomföra en marknadsundersökning för att fastställa om det finns online-verktyg som icke-professionella investerare kan använda för att beräkna de totala kostnaderna och avgifterna för Priip-produkter samt om dessa verktyg är avgiftsfria (artikel 33.4). Baserat på utfallet av marknadsundersökningen ska kommissionen bedöma om de europeiska tillsynsmyndigheterna genom den gemensamma kommittén bör utarbeta förslag till tekniska tillsynsstandarder som anger de tekniska specifikationerna som ska Prop. 2016/17:78 tillämpas på sådana verktyg på unionsnivå. Kommissionen ges befogenhet att anta delegerade akter (artiklarna 8.4, 16.8 och 17.7). Befogenheten att anta delegerade akter gäller fr.o.m. (artikel 30.1). Kommissionen ges även befogenhet att anta tekniska tillsynsstandarder efter förslag från de europeiska tillsynsmyndigheterna (artiklarna 8.5, 10.2 och 13.5). antog kommissionen en delegerad förordning med tekniska standarder i förhållande till bl.a. innehållet i faktablad. invände emellertid mot kommissionens delegerade förordning. ställningstagande medförde att det saknades tekniska standarder som ska komplettera EU-förordningen i denna del och att arbetet med dessa återupptogs. Det framstod då som mycket osannolikt att de tekniska standarderna skulle hinna omarbetas inom den tid som återstod för att nya sådana standarder skulle hinna antas av kommissionen, accepteras av och rådet samt träda i kraft till då EU-förordningen ursprungligen skulle börja tillämpas. Därmed bedömdes det som mycket sannolikt att det inte skulle finnas några tillämpliga tekniska standarder på det nu aktuella området till det datumet. Det är mycket angeläget att det finns tekniska standarder när EU-förordningen ska börja tillämpas. Den uppfattningen delas av en stor majoritet av medlemsstaterna som därför uppmanade kommissionen att föreslå en senareläggning av tillämpningsdagen för EU-förordningen. Kommissionen följde medlemsstaternas uppmaning och beslutade att föreslå att EU-förordningen ska börja tillämpas först . Förordningsändringen, som antogs av och rådet , trädde i kraft . Kommissionen förutsätts anta en ny delegerad förordning med omarbetade tekniska standarder i förhållande till bl.a. innehållet i faktablad så snart det är möjligt och innan EU-för- ordningen ska börja tillämpas. Regeringens förslag: En ny lag med kompletterande bestämmelser som är nödvändiga till följd av EU-förordningen införs. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. föreslår att regleringen i stället förs in i någon av de existerande lagarna på finansmarknadsområdet. understryker också behovet av en samlad lagstiftning på området. påpekar att det är en grundlagsskyddad rättighet enligt tryckfrihetsförordningen (TF) att ge ut skrifter (1 kap. 1 § TF). Att genom vanlig lag kräva att en skrift 2016/17:78 ska ha ett visst innehåll strider enligt i TF om hindrande åtgärder (1 kap. 2 § andra stycket). Enligt förbundets uppfattning har lagstiftaren dock valt att bortse från detta och argumenterar för att saklig information, till exempel produktinformation, inte omfattas av syftet med TF och att det därför finns möjlighet att göra inskränkningar genom vanlig lag. Enligt Journalistförbundets mening krävs det dock att en delegationsbestämmelse införs i TF för att dessa typer av lagar och EU-förordningar inte ska stå i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder. Tidningsutgivarna avstyrker, i avsaknad av en sådan delegationsbestämmelse, att förslaget genomförs och förordar i stället att en fördjupad analys görs. Skälen för regeringens förslag I EU-förordningen (artikel 22) anges att medlemsstaterna – utan att det påverkar deras rätt att föreskriva och utdöma straffrättsliga påföljder – ska fastställa bestämmelser om lämpliga administrativa sanktioner och åtgärder för överträdelser av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. Dessa sanktioner och åtgärder ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Vidare kan medlemsstaterna välja att inte fastställa bestämmelser om administrativa sanktioner för överträdelser som är föremål för straffrättsliga påföljder enligt nationell rätt. EU-förordningen ska tillämpas i förhållande till såväl utvecklare av Priip-produkter som personer som ger råd om eller säljer Priip-produkter, (artikel 2.1). En mer detaljerad redogörelse för vad som avses med en Priip-produkt finns i avsnitt 4.1.1. Priip-produkter utvecklas av ett flertal olika aktörer på finansmarknaden, t.ex. försäkringsföretag, värdepappersbolag, fondbolag och kreditinstitut (se skäl 12). Även exempelvis försäkringsförmedlare kan dock vara utvecklare av sådana produkter. Samtliga dessa företag omfattas enligt gällande svensk rätt av rörelsereglering som innehåller bestämmelser om tillsynsbefogenheter och administrativa sanktioner vid överträdelser av relevanta regelverk. Bestämmelser om tillsynsbefogenheter respektive administrativa sanktioner i förhållande till värdepappersinstitut finns i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (23 och 25 kap.). Motsvarande bestämmelser finns för försäkringsföretag i försäkringsrörelselagen (2010:2043) (17 och 18 kap.), för fondbolag i lagen (2004:46) om värdepappersfonder (10 och 12 kap.), för förvaltare av alternativa investeringsfonder (AIF-förvaltare) i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder (13 och 14 kap.) och för försäkringsförmedlare i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling (7 och 8 kap.). Det bör här framhållas att den krets av subjekt som ger råd om eller säljer Priip-produkter kan skilja sig något från den krets av subjekt som utvecklar sådana produkter. Gränsen mellan vad som utgör utveckling av Priip-produkter respektive försäljning av och rådgivning om sådana produkter är inte alltid tydlig och i vissa fall agerar samma subjekt både utvecklare, rådgivare och försäljare av en Priip-produkt. Det kan vidare konstateras att nuvarande rörelsereglering, som innehåller bestämmelser om tillsynsbefogenheter och ingripandemöjligheter för , inte till alla delar motsvarar de krav på administrativa sanktioner i nationell rätt som EU-förordningen föreskriver. Det gäller t.ex. bestämmelserna om sanktionsavgift i försäkringsrörelselagen och lagen om försäkringsförmedling. I sammanhanget bör även lagen (2003:862) om finansiell rådgivning till konsumenter nämnas. Den lagen gäller vid finansiell rådgivning till en konsument avseende placering av konsumentens tillgångar i finansiella instrument eller livförsäkringar med sparmoment (1 §). Den näringsrättsliga regleringen i lagen ska dock inte tillämpas på värdepappersinstitut och vissa fondbolag, AIF-förvaltare och till viss del försäkringsförmedlare (3 a §). utövar tillsyn över att den lagen följs och verket får vid vite förelägga en näringsidkare att upphöra med finansiell rådgivning och om det är tillräckligt, i stället meddela varning (8 § första stycket och 9 §). Det kan konstateras att lagen om finansiell rådgivning till konsumenter delvis har ett annat tillämpningsområde än EU-förordningen. Livförsäkringar med sparmoment kan visserligen utgöra Priip-produkter och omfattas i så fall av EU-förordningens tillämpningsområde, medan direktinvesteringar i finansiella instrument inte omfattas av EU-förordningen (jfr skäl 7). befogenheter att ingripa mot en näringsidkare som tillhandhåller finansiell rådgivning enligt lagen om finansiell rådgivning till konsumenter motsvarar inte heller de krav på ingripandemöjligheter som följer av EU-förordningen (jfr artikel 24). framför att lagstiftningen på finansmarknadsområdet är splittrad och att det därför är önskvärt att föra in den nya regleringen i någon av de befintliga lagarna. Regeringen kan konstatera att lagstiftningen på finansmarknadsområdet är omfattande och att regeringen har uttalat att det kan finnas fördelar med att samla lagstiftning på det finansiella området (se prop. 2006/07:5 s. 321). Inom ramen för det förevarande lagstiftningsärendet finns det dock inte något utrymme för att överväga frågan om den övergripande strukturen i lagstiftningen på finansmarknadsområdet. De bestämmelser som måste införas för att komplettera EU-förordningen ska för det första gälla för samtliga subjekt som utvecklar och ger råd om eller säljer Priipprodukter. I EU-förordningen ställs det också upp krav på administrativa sanktioner som inte i alla delar uppfylls i den befintliga lagstiftningen på området. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar för att en ny lag med bestämmelser om tillsynsbefogenheter och sanktioner vid överträdelser av EU-förordningen bör införas. När det gäller Svenska Journalistförbundets och Tidningsutgivarnas synpunkter kan det konstateras att krav på saklig information i tryckta skrifter på det kommersiella området enligt en vid det här laget väl utbildad praxis har ansetts kunna regleras i vanlig lag, utanför tryckfrihetsförorordningens tillämpningsområde. På finansmarknadsområdet finns det t.ex. bestämmelser om faktablad för värdepappersfonder (se 4 kap. 16 a § lagen om värdepappersfonder). De bestämmelserna har alltså inte ansetts kräva någon sådan delegationsbestämmelse som de båda remissinstanserna efterfrågar. Regeringen finner inte anled- 2016/17:78 ning att göra någon annan bedömning när det gäller de bestämmelser som det är fråga om i det förevarande lagstiftningsärendet. Den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen som föreslås i denna proposition innehåller hänvisningar till bestämmelser i . Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. De hänvisningar till EU-förordningen som finns i de bestämmelser som föreslås i denna proposition är dynamiska. Det är den hänvisningsteknik som regeringen har använt i senare tids propositioner (se t.ex. prop. 2015/16:156 s. 20 f., prop. 2015/16:160 s. 36 f. och 45 och prop. 2016/17:22 s. 96 f.). EU-förordningen innebär att det i svensk rätt måste införas bestämmelser om vilken myndighet som ska vara behörig enligt förordningen. Det måste även införas bestämmelser om den behöriga myndighetens utredningsbefogenheter och om sanktioner vid överträdelser av förordningen (artiklarna 20.2 och 22.1). Avsikten är att den nya lagen ska följa de definitioner som finns i EU- förordningen, exempelvis definitionen av Priip-produkter. Den av de föreslagna inledande bestämmelserna som anger den EU-rättsakt som lagen kompletterar bör därför vara dynamisk till sin karaktär. Hänvisningen kommer således att omfatta även eventuella ändringar i EU- förordningen efter dess ikraftträdande. Vilka befogenheter den behöriga myndigheten ska ha, liksom vilken typ av sanktioner och vad som ska beaktas vid fastställande av storleken på sanktionsavgifter, anges i EU-förordningen. Handlingsutrymmet för medlemsstaterna när det gäller att införa bestämmelser i nationell rätt är därmed begränsat. Hänvisningar till EU-förordningen i sådana bestämmelser görs för att ange vid vilka överträdelser av förordningen som får använda de befogenheter som ges i den nya lagen. I EU-förordningen finns också vissa regler om skadeståndsskyldighet. För att säkerställa att ändringar i EU-förordningen i dessa avseenden får genomslag är det lämpligt att hänvisningarna dit görs dynamiska. Detta hindrar emellertid inte att lagen kan komma att behöva ändras om EU-förordningens innehåll ändras. Regeringens förslag: ska vara behörig myndighet enligt EU-förordningen. Om informationen som ska framgå av faktablad och marknadsföringsmaterial inte tillhandahålls på det sätt och i den form som följer av EU-förordningen ska även marknadsföringslagen tillämpas, med undantag för bestämmelserna om marknadsstörningsavgift. Sådan information ska anses vara väsentlig enligt den lagen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorians förslag innehåller inte någon hänvisning till marknadsföringslagen (2008:486). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , , , , Strukturerade Placeringar i och tar alla upp frågan om förhållandet mellan den föreslagna regleringen och marknadsföringslagen. De efterfrågar bl.a. en analys av hur tänkta tillsynsansvar över marknadsföringen förhåller sig till den tillsyn och de befogenheter som och har. De påpekar att det i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet som innehåller informationskrav är vanligt med en hänvisning till marknadsföringslagen. anser att det är oegentligt att – som är en myndighet under regeringen och som regeringen utan medverkan i princip genom beslut och förordning kan avveckla eller ombilda – omnämns direkt i lagtext. Skälen för regeringens förslag: Enligt EU-förordningen bör medlemsstaterna utse myndigheter som ska vara behöriga att säkerställa en välorganiserad och effektiv tillsyn av efterlevnaden av kraven i förordningen (skäl 10). Med behöriga myndigheter avses i förordningen de nationella myndigheter som medlemsstaterna har utsett till att utöva tillsyn över de krav som genom förordningen ställs på Priip-produkt- utvecklare och personer som ger råd om eller säljer Priip-produkter (artikel 4.8). Behöriga myndigheter ska utöva tillsyn över marknaden för försäkringsbaserade investeringsprodukter som marknadsförs, distribueras eller säljs i eller från deras medlemsstat (artikel 15.2). I ansvarar för tillsynen över företagen på finansmarknaden. Det innebär att bl.a. ansvarar för prövning av ansökningar om tillstånd rörande finansiell verksamhet och finansiella företag och beslutar om sanktioner mot sådana företag vid överträdelser av lagar och andra författningar som reglerar företagens verksamhet. Inom finns kunnig personal med god insyn i finansmarknaden. har också ett internationellt kontaktnät och samverkar med andra tillsynsmyndigheter. Flertalet av de aktörer som omfattas av skyldigheterna i EU-förord- ningen, t.ex. värdepappersinstitut och försäkringsföretag, står under tillsyn. EU-förordningen syftar till att öka konsumentskyddet på finansmarknaden. Den målsättningen stämmer väl överens med målet för verksamhet. Myndigheten ska bl.a. arbeta för att det finansiella systemet ger ett högt skydd för konsumenter (2 § förordningen [2009:93] med instruktion för ). är positiv till att myndigheten utses som behörig myndighet även när det gäller förbud mot marknadsföring i enlighet med bestämmelserna i . Ett sådant förbud har nära samband med innehållet i faktabladet och ligger inom kompetensområde. Myndigheten ges på detta sätt möjlighet att ta ett helhetsgrepp om hur produkter beskrivs för investerare. Brister i informations- och marknadsföringsmaterial har, enligt , även ofta ett nära samband med andra brister hos ett bolag. Regeringen anser mot denna bakgrund att är den myndighet som bör vara behörig myndighet och utöva tillsyn enligt EU- Med anledning av advokatsamfunds synpunkt när det gäller att ange direkt i lagtext konstaterar rege- ringen endast att det är i enlighet med den ordning som gäller i övrigt på finansmarknadsområdet (se t.ex. 2 § lagen [2012:735] med komplett- erande bestämmelser till EU:s blankningsförordning och 1 kap. 2 § lagen [2013:287] med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister). , Strukturerade Placeringar i och tar upp frågan om hur tänkta tillsynsansvar över marknadsföring förhåller sig till den tillsyn och de befogenheter som och har enligt marknadsföringslagen. Remissinstanserna påpekar att Konsu- mentverket, genom lagstiftning som hänvisar till marknadsföringslagen, har möjlighet att utöva tillsyn över informationsbestämmelser på finans- Sådana hänvisningar finns exempelvis i lagen om insättningsgaranti (11 a §), lagen om värdepappers- fonder (4 kap. 20 § tredje stycket), (6 kap. 8 §) och lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder (10 kap. 3 § tredje stycket). utövar tillsyn över att de som omfattas av de lagarna följer dem och om någon åsidosätter sina skyldigheter kan inspektionen ingripa. Därutöver finns även de sanktionsmöjligheter som följer av marknadsföringslagen i de situationer då den som omfattas av regelverket åsidosätter sin informations- Exempelvis ska enligt lagen om värdepappersfonder vissa uppgifter om fonden anges i en informationsbroschyr, ett faktablad samt i marknadsföringsmaterial (se 4 kap. 16 och 16 a §§). fondbolag inte lämnar informationen, ska även marknadsföringslagen tillämpas, med undantag av bestämmelserna om marknadsstörningsavgift (4 kap. 20 § tredje stycket lagen om värdepappersfonder). till marknadsföringslagen infördes i lagen om värdepappersfonder och i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder efter förslag från se (prop. 2010/11:135 s. 142 och prop. s. 326 f.). värdepappersfonder (prop. 2010/11:135 s. 142) konstaterar regeringen att liknande hänvisningar finns i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet. området förekommer det således att marknadsföringslagen tillämpas vid åsidosättande av informationsplikt i flera olika fall. I likhet med anser regeringen att en hänvisning till marknadsföringslagens bestämmelser (med undantag för bestämmelserna om marknadsstörningsavgift) motsvarande den som finns i bl.a. lagen om värdepappersfonder, bör införas när det gäller information om Priip- produkter till icke-professionella investerare. Regeringen anser att en sådan hänvisning klargör att också marknadsföringslagens sanktions- system (förutom 29–36 §§) inklusive skadeståndsbestämmelse (37 §) kan komma att tillämpas om informationskraven i EU-förordningen inte följs och att det bidrar till ett starkare konsumentskydd på området. medför, som i många fall på området för finansiella tjänster, ett gemen- samt tillsynsansvar för och som förutsätter samråd och dialog mellan myndigheterna. Att myndigheterna Prop. 2016/17:78 löpande ska samråda med varandra i frågor på de områden där myndig- heterna har ett gemensamt tillsynsansvar, framgår av respektive myndighetsinstruktion (2 § och 7 § första stycket 2 förordningen med instruktion för och 1 § och 6 § 2 förordningen [2009:607] med instruktion för ). finns ett samverkansavtal mellan myndigheterna som klargör hur detta samråd ska ske och på vilka områden. och bör därmed kunna bedriva sin respektive tillsyn med anledning av den nya lagen på samma sätt som i de övriga fallen där de har ett gemensamt tillsynsansvar. Regeringens förslag: För tillsynen över att EU-förordningen följs får förelägga ett företag eller någon annan att till- handahålla uppgifter, handlingar eller annat. också förelägga den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken att inställa sig till förhör. Föreläggandet får dock inte strida mot den i lag reglerade tystnadsplikten för advokater. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att myndigheten, för att fullgöra sina skyldigheter enligt EU-förordningen och utöva tillsyn över den, måste ha möjlighet att begära in uppgifter och handlingar på motsvarande sätt som i jämförbar lagstiftning. , Strukturerade Placeringar i och ifrågasätter behovet av att Finansinspek- tionen i sin tillsyn får förelägga den som förväntas kunna lämna upplys- ningar i saken att inställa sig till förhör på tid och plats som inspektionen Skälen för regeringens förslag: Enligt EU-förordningen (artikel 20.2) ska behöriga myndigheter, i enlighet med nationell rätt, ha alla tillsyns- och utredningsbefogenheter som krävs för att de ska kunna utföra sina uppgifter enligt förordningen. De behöriga myndigheterna bör, på be- gäran och även på förhand, tillhandahållas all information som krävs för att kontrollera innehållet i faktabladen, för att bedöma efterlevnaden av EU-förordningen och säkerställa skyddet av kunder och investerare på finansmarknaden (skäl 11). Enligt EU-förordningen (artikel 5.2) finns det även en möjlighet för medlemsstaterna att kräva att Priip-produktutveck- laren eller den person som säljer en Priip-produkt lämnar förhands- information om faktabladet till den behöriga myndigheten. För att säkerställa att kan fullgöra sina skyldigheter enligt EU-förordningen och utöva tillsyn över att den följs, bör inspek- tionen enligt den nya lagen ha betydande möjligheter att begära in uppgifter och handlingar. Flertalet av de subjekt som omfattas av skyldigheterna i EU-förord- ningen är finansiella företag som enligt gällande rätt är skyldiga att t.ex. lämna upplysningar om sin verksamhet som inspek- tionen begär (se t.ex. 13 kap. 3 § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse och 23 kap. 2 § lagen om värdepappersmarknaden). När det gäller tillsyn över viss reglering omfattas alla företag och fysiska eller juridiska personer av skyldighet att lämna upplysningar till (se t.ex. 23 kap. 3 § lagen om värdepappersmarknaden och 10 kap. 3 § lagen om värdepappersfonder). Utgångspunkten bör därför vara att befogenheter som föranleds av EU-förordningen ska ligga i linje med det som gäller enligt jämförbar lagstiftning. Även anför att myndig- heten, för att fullgöra sina skyldigheter enligt EU-förordningen och utöva tillsyn över den, måste ha möjlighet att begära in uppgifter och hand- lingar på motsvarande sätt som i jämförbar lagstiftning. erade Placeringar i och anser att möjligheten att kalla någon till förhör är en alltför ingripande åtgärd i förhållande till att lagstiftningen endast berör innehållet i faktablad. Regeringen kan emellertid konstatera att det i lagstiftningen på finans- marknadsområdet ofta finns en rätt för att inom ramen för sin tillsynverksamhet begära att den som förväntas kunna lämna upplysningar i saken kommer till förhör (se t.ex. 10 kap. 3 § lagen om värdepappersfonder, 13 kap. 7 § lagen om förvaltare av alternativa inversteringsfonder och 6 kap. 1 a § lagen [1991:980] om handel med finansiella instrument). På fondområdet gäller den rätten bl.a. upplys- ningar som har samband med information om värdepappersfonder och specialfonder i faktablad. Det är enligt regeringens uppfattning motiverat att får motsvarande befogenheter när det gäller tillsynen över att EU-förordningen följs som inspektionen har på t.ex. Det bör i detta sammanhang påpekas att skyldigheten att inställa sig till förhör inte innebär någon skyldighet att yttra sig vid förhöret, oavsett tystnadsplikt (se t.ex. prop. 2004/05:142 s. 117 f.). I likhet med i flera lagar på finansmarknadsområdet (se bl.a. 23 kap. 3 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden, 10 kap. 3 § lagen om värdepappersfonder och 3 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning), bör det i den nya lagen uttryckligen anges att ett föreläggande inte får strida mot den i lag reglerade tystnads- plikten för advokater. Advokater som avkrävs uppgifter kan alltså under- låta att lämna sådana, om det skulle kunna medföra straffrättsligt ansvar för brott mot tystnadsplikt. Lagrådet förordar att det inte tas in en sådan bestämmelse i den nya lagen då det närmast är fråga om en upplysningsbestämmelse som kan läsas motsatsvis och uppfattas så att det endast är advokater – och inte andra personer som har lagreglerad tystnadsplikt – som omfattas av undantaget från skyldigheten att lämna uppgifter. dock att motsvarande bestämmelse finns i andra lagar på finansmarknadsområdet och att en motsvarande bestämmelse även ny- ligen införts i bl.a. lagen (2016:1306) med kompletterande bestämmelser