prop · H403219 · 2017-09-11 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:219 Utökade möjligheter att behandla uppgifter i databasen för övervakning av och tillsyn över Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition lämnas förslag till ändringar i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. Ändringarna ger möjlighet att behandla ytterligare uppgifter i databasen för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna ................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Databasen för övervakning av och tillsyn över Sekretess för uppgifterna i databasen ................................. behov av ändringar ...................................................... Utökade möjligheter att behandla uppgifter i databasen ................. Sekretess för uppgifterna ................................................................ Begränsning av behandlingen ......................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian En förbättrad databas för övervakning av och tillsyn över Lagförslag i promemorian En förbättrad databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna ........ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. 2016/17:219 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna dels att 4 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse. 2. uppgifter som är allmänt till- 3. uppgifter från andra central- banker eller från Banken för ning, under förutsättning att upp- gifterna har samlats in för tillsyns- eller övervakningsändamål, och soners resultat- och balans- Uppgifter som avses i 3 § 1–11 får behandlas i databasen endast om de har samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering. Uppgifter som avses i 3 § 1–12 får behandlas i databasen endast om de har samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning har inkommit till regeringen med en framställan om ändringar i lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna (databaslagen). Med framställningen bifogades en promemoria, som tagits fram av . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. har vidare inkommit med ett yttrande med anledning av synpunkter som lämnats av en remissinstans. Remissyttrandena och yttrande finns tillgängliga i (Fi2016/04721/SFÖ). 4.1Databasen för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna Vid () förs en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna (finansmarknadsdatabasen). Uppgifterna i databasen får behandlas för sammanställning och analys av information som behövs i –verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, –verksamhet för tillsyn över finansiella marknader och företag, och –, och verksamheter för framställning av statistik. I databaslagen regleras bl.a. finansmarknadsdatabasens ändamål och innehåll samt och åtkomst till upp- gifterna i databasen. Lagen trädde i kraft . med att lagen infördes gjordes även ändringar i de författningar som reglerar skyldigheten att lämna de uppgifter som behövs för databasen. Genom ändringarna har och bemyn- digats att föreskriva att uppgifterna ska lämnas direkt till SCB. har fått möjlighet att ålägga de institut som står under myndighetens tillsyn att betala en avgift för att finansiera SCB:s arbete Vidare har en sekretessbestämmelse för uppgifter som behandlas i databasen införts i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. De aktuella myndigheterna hade haft ett samarbete, enligt vilket SCB samlade in statistiska uppgifter åt och sedan lämnade ut dem till och , som i sin tur använde uppgifterna i sina övervaknings- och tillsynsverksamheter. SCB:s huvudsakliga uppdrag är dock enligt 1 § förordningen (2016:822) 2016/17:219 med instruktion för att ansvara för att utveckla, framställa och sprida officiell statistik och annan statlig statistik samt för att samordna systemet för den officiella statistiken. I den verksamheten råder absolut sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL. Uppgifter som omfattas av statistiksekretess kan enbart lämnas ut om de behövs för statistik- eller forskningsändamål under vissa förutsättningar. Det kunde därför ifrågasättas om SCB hade rätt att lämna ut uppgifterna till och för att de senare skulle använda uppgifterna i sin övervaknings- och tillsynsverksamhet. Mot bakgrund av bl.a. SCB:s särskilda kompetens när det gäller insamling och bearbetning av stora mängder uppgifter samt myndighetens tillgång till högkvalificerade statistiker och ett uppbyggt systemstöd, ansåg regeringen dock att SCB borde bistå med att samla in uppgifter som behövs för de senare myndigheternas övervakning och tillsyn. En gemensam databas skulle också förbättra förutsättningarna för samordning och samutnyttjande (prop. 2013/14:161 s. 43 f. och 48 f.). Genom databaslagen har förutsättningar skapats för att ge och åtkomst till de ovan angivna uppgifterna. En utgångspunkt vid utformningen av regleringen har varit att den stränga sekretess som gäller för uppgifter som samlats in för statistikändamål ska upprätthållas även i fortsättningen (prop. 2013/14:161 s. 48). Uppgifter som samlats in för renodlade statistikändamål får därför inte ingå i databasen, vilket följer av den tydliga specificeringen i 3 § databaslagen av vilka bestämmelser som kan ligga till grund för insamlingen av uppgifter. Uppgifterna måste därför också hållas skilda från SCB:s övriga verksamhet. Det finns även ytterligare begränsningar för vad databasen får innehålla (se vidare avsnitt 5). 4.2Sekretess för uppgifterna i databasen Eftersom uppgifterna i databasen hos SCB varken omfattas av statistiksekretess eller den tillsynssekretess enligt 30 kap. 4 § OSL som gäller i bl.a. och verksamheter, har en ny bestämmelse införts i 30 kap. 4 a § samma lag. I och med bestämmelsen får uppgifterna det sekretesskydd som de skulle ha haft om eller själva hade samlat in dem (prop. 2013/14:161 s. 54 f.). Enligt bestämmelsen gäller sekretess hos SCB i dess verksamhet enligt databaslagen –för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som är skyldig att lämna uppgifter för tillsyn över bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet, om det kan antas att den uppgiftsskyldige lider skada om uppgiften röjs, och –för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för någon som har ingått en affärsförbindelse eller liknande förbindelse med den uppgiftsskyldige. Till skillnad från bestämmelsen om tillsynssekretess beskrivs de sekretessreglerade uppgifterna i den aktuella regleringen genom en hänvisning till en krets av uppgiftsskyldiga för tillsyn på finansmarknadsområdet. kretsen ingår först och främst de som är skyldiga att lämna uppgifter till Prop. 2016/17:219 och , men även juridiska personer som begärt in uppgifter om från andra behöriga myndigheter inom det europeiska systemet för finansiell tillsyn (prop. 2013/14:161 s. 70). Enligt 30 kap. 8 a § OSL hindrar inte sekretessen att en uppgift lämnas till –i dess verksamhet för att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, –i dess verksamhet för tillsyn över finansiella marknader och företag, eller –, eller i deras verksamheter för framställning av statistik. Undantagen överensstämmer med de ändamål för vilka uppgifterna i finansmarknadsdatabasen får behandlas. Genom undantagen möjliggörs att och kan få direktåtkomst till uppgifterna i databasen (se även 6 och 7 §§ databaslagen). Som systemet och regleringen har utformats får respektive myndighet tillgång till hela databasen och inte enbart de uppgifter som myndigheten själv låtit samla in till SCB. Ett tillskott av ytterligare uppgifter skulle således komma alla tre myndigheter till del utan några begränsningar. 5 behov av ändringar Databaslagen innehåller flera begränsningar i fråga om vilka uppgifter som får behandlas i finansmarknadsdatabasen. Uppgifterna som behandlas i databasen samlas in med stöd av uppräknade bestämmelser i vissa lagar och och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (3 §). De uppgifter som samlas in med stöd av de författningar som räknas upp i 3 § 1–11 får enbart behandlas om de samlats in med stöd av föreskrifter om periodisk rapportering (4 §). Vidare får personuppgifter inte behandlas i databasen (5 §). Ett skäl till begränsningarna är att uppgifter som samlas in för renodlade statistikändamål, i enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.1, inte får behandlas för övervakning eller tillsyn. Både SCB och har möjlighet att kräva in uppgifter för framställning av officiell statistik och dessa får inte behandlas i databasen. En annan orsak till begränsningarna är att det bedömdes olämpligt att i databasen ta in uppgifter som och begär in för granskningar av enskilda företag (prop. 2013/14:161 s. 52 f.). behov av att behandla ytterligare uppgifter Uppräkningen av vilka uppgifter som får behandlas i finansmarknads- databasen är uttömmande. Detta medför att några ytterligare uppgifter, 2016/17:219 även om dessa skulle vara mycket enkla och inte skulle bedömas som känsliga, inte får föras in. har i den promemoria som myndigheten skickat till regeringen föreslagit att databaslagens reglering av innehållet i finansmarknadsdatabasen ska vidgas, i syfte att tillgodose myndighetens befintliga och kommande behov, genom att en ny bestämmelse införs i vilken ytterligare uppgifter räknas upp. har anfört att myndigheten behöver kunna behandla vissa uppgifter i finansmarknadsdatabasen som den kommer att bearbeta i två andra databaser som myndigheten avser att upprätta. Det rör sig dels om en databas för krediter (Krita), dels en databas för värdepappersinnehav (Vinn). Genom dessa databaser kommer att ta fram ny statistik som omfattar detaljerade data över kreditgivning i form av utlåning respektive placeringar i form av värdepappersinnehav. Innehållet i dessa databaser kommer att uppfylla krav i fråga om detaljeringsgrad och flexibilitet vid analyser av monetära finansinstituts kreditgivning till företag och den offentliga sektorn, respektive fördelningen av de värdepappersinvesteringar som görs i landet. Det blir exempelvis möjligt att med hjälp av uppgifterna från Vinn i detalj analysera exponeringar och spridningsrisker för svenska värdepappersportföljer. Med hjälp av uppgifterna i Krita kommer att kunna analysera risker och sårbarheter hos olika låntagargrupper på en detaljnivå som inte varit möjlig. Genom att ha tillgång till dessa uppgifter kommer myndigheten att få en tydligare bild av riskerna i det svenska banksystemet. De båda databaserna kommer enligt att kunna ge en heltäckande bild av skuldsättningen i form av lån och värdepapper från både låntagarnas och långivarnas perspektiv. Databaserna kommer att omfatta detaljerade uppgifter för samtliga sektorer, med undantag för hushåll vars uppgifter endast ska redovisas på aggregerad nivå i Vinn och inte ingå alls i Krita. bedömer att myndigheten genom databaserna kommer att få ett bättre underlag för analyser av penningpolitiken och den finansiella stabiliteten. och uppgifter samt allmänt tillgängliga uppgifter Enligt finns det uppgifter som enligt databaslagen inte får behandlas i finansmarknadsdatabasen, men som är nödvändiga för att databasen ska bli fullständig. Till dessa hör uppgifter med anknytning till och balansräkningar. Uppgifter från balansräkning är enligt myndigheten mycket viktiga för att kunna beräkna penningmängden och den monetära basen. Även uppgifter från balansräkning ingår i beräkningen av penningmängden. Både och genomför betydande transaktioner för egen räkning. Vid sidan av sitt uppdrag att låna upp pengar för statens verksamhet är även stödmyndighet enligt lagen (2015:1017) om förebyggande statligt stöd till kreditinstitut. Det uppdraget kan i händelse av en finansiell kris leda till att myndigheten har stora fordringar på bankerna. Uppgifter om dessa poster är viktiga i och analysarbete och bör där- för enligt ingå i finansmarknadsdatabasen. uppgifter om innehav av värdepapper att vara en betydelsefull del av Vinn och möjliggöra en helhetsbild av samtliga sektorers innehav. För att skapa förutsättningar för nödvändig bearbetning av uppgifterna behöver finansmarknadsdatabasen enligt även innehålla uppgifter som är öppet tillgängliga, t.ex. genom att de förvaras hos SCB eller är tillgängliga hos andra aktörer utomlands. Även uppgifter som är tillgängliga utifrån kommersiella villkor, t.ex. genom köp, abonnemang eller till följd av att de ingår som en del av en vara eller tjänst, bör enligt myndigheten kunna ingå i databasen. Det rör sig om uppgifter om växelkurser, räntenivåer, svenska eller utländska aktörers bransch- och sektorstillhörighet och liknande. Sådana uppgifter är enligt nödvändiga för att data från svenska uppgiftslämnare eller utländska centralbanker ska kunna bearbetas och utnyttjas effektivt i finansmarknadsdatabasen. För att beräkningar och analyser ska ge användbara resultat krävs enligt banken att den deltar i samarbetet kring de europeiska databaser som innehåller uppgifter som motsvarar de som kommer att finnas i Vinn och Krita. Därigenom kommer att kunna ta del av andra EU-länders data om kreditgivning och värdepappersinnehav. Inom () pågår ett projekt för att inrätta Anacredit, som är en ny databas med detaljerad information om enskilda banklån i euroområdet. ECB startade projektet 2011 tillsammans med de nationella centralbankerna i euroområdet och några centralbanker i andra EU-länder. Nya data och befintliga kommer att användas av centralbankerna i det Europeiska centralbankssystemet för att skapa en harmoniserad databas som stödjer flera centralbanksfunktioner, såsom beslutsfattande i penningpolitiken och makrotillsyn. Genom att delta i samarbetet skulle kunna ta del av uppgifter om svenska bankers utländska låntagare, svenska företags lån i banker i andra EU-länder och uppgifter om svenska bankers dotterbolag i EU. För att i sitt arbete ska kunna arbeta med data som ger en mer fullständig bild av svenska låntagares låneskulder och svenska bankkoncerners engagemang är det nödvändigt att uppgifter från Anacredit också kan behandlas i finansmarknadsdatabasen. ECB har även inrättat en databas för värdepapper, Database (CSDB). finns krav på att länder inom EMU ska samla in sådan detaljerad statistik över värdepappersinnehav som ska finnas i Vinn. CSDB är avsedd att utgöra ett stöd för denna insamling och enligt är det nödvändigt att myndigheten ges möjlighet att använda uppgifter ur CSDB på samma sätt som andra länder inom EU redan gör. Det innebär t.ex. att uppgifter om egenskaperna hos värdepapper som ägs av svenska personer kan hämtas från CSDB i stället för att hämtas från svenska rapportörer av värdepappersinnehav. Det är enligt nödvändigt att uppgifter från CSDB kan behandlas i finansmarknadsdatabasen och genom bearbetningar kombineras med uppgifter som kommer från uppgiftslämnare till Vinn. 2016/17:219 Det är vidare enligt angeläget att få uppgifter från andra centralbanker, inte minst med tanke på finans- och kreditmarknadernas globalisering, vilket kommit till uttryck i de internationella lagstiftningsarbeten som syftar till att harmonisera de enskilda ländernas lagstiftningar inom ramen för och det arbete som pågår i Rådet för finansiell stabilitet och . Uppgiftssamlingar motsvarande de som kommer att finnas i finansmarknadsdatabasen finns även hos Banken för internationell betalningsutjämning (BIS), som samlat in statistik som använts av banken och av delägande centralbanker. är delägare i BIS och behöver kunna överföra uppgifter från BIS till finansmarknadsdatabasen för att bedriva ett effektivt övervakningsarbete. En annan uppgiftskategori som enligt väsentligen skulle öka finansmarknadsdatabasens användbarhet är uppgifter som härrör från den s.k. beskattningsdatabasen. Behandling av uppgifter i beskattningsverksamheten regleras i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. Myndighetens verksamhet förutsätter att det finns möjlighet att samla in och behandla stora mängder uppgifter från enskilda och företag, bl.a. från deklarationer och kontrolluppgifter. Dessutom behöver uppgifter från andra myndigheter. Lagens bestämmelser om behandling av uppgifter omfattar såväl fysiska som juridiska personer. Eftersom uppgifterna i beskattningsdatabasen i betydande omfattning är personuppgifter innehåller lagen en rad bestämmelser som syftar till att skydda enskildas personliga integritet. Endast vissa typer av uppgifter får behandlas i databasen, och då endast för de ändamål som anges i lagen. Andra myndigheter än har dock rätt att få ut uppgifter ur beskattningsdatabasen för den egna verksamheten. I 1 kap. 5 § lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet anges att uppgifter får behandlas i syfte att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än , bl.a. för indrivning, vissa beräkningsunderlag, tillsyn och kontroll. Uppgifter som behövs för att framställa officiell statistik får också lämnas ut till en annan myndighet enligt 8 § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet. har anfört att myndigheten som underlag för sitt arbete med penningpolitik och finansiell stabilitet behöver uppgifter ur beskattningsdatabasen om ekonomiska förhållanden hos företag och andra som inte är fysiska personer. Det gäller också uppgifter om enheter som kan sakna organisationsnummer, t.ex. värdepappersfonder. Dessa uppgifter behövs för att man ska kunna bedöma kreditriskerna i kreditinstitutens utlåning. Som underlag för sådana bedömningar behöver tillgång till uppgifter från företagens resultat- och balansräkningar. Det är vidare enligt myndigheten nödvändigt att uppgifterna kan kopplas till de enskilda företagen, så att det blir möjligt att bearbeta uppgifterna om företagens lån, som lämnas av kreditinstituten, tillsammans med uppgifterna från beskattningsdatabasen om företagens ekonomiska förhållan- behöver dock endast uppgifter om sådana företag som Prop. 2016/17:219 står i ekonomisk förbindelse med kreditinstituten. Uppgifter från beskattningsdatabasen skulle enligt förstärka det analysunderlag som förväntas kunna produceras med hjälp av finansmarknadsdatabasen. Genom dessa uppgifter skulle och få förbättrade möjligheter att följa bankernas företagskunder och deras finansiella utveckling. Detta är betydelsefullt då den största delen av kreditinstitutens kreditförluster historiskt sett drabbat företagsutlåningen. Därmed skulle myndigheterna på ett säkrare sätt än kunna förutse såväl konjunkturella svängningar som förändringar i kreditcykeln, vilket skulle vara till stor hjälp i deras makroekonomiska prognosarbete. 6Utökade möjligheter att behandla uppgifter i databasen Regeringens förslag: De uppgifter som får behandlas i databasen för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna ska utökas till att även omfatta –uppgifter som rör eller ekonomiska förhållanden, –uppgifter som är allmänt tillgängliga, –uppgifter från andra centralbanker eller från Banken för internationell betalningsutjämning, under förutsättning att uppgifterna har samlats in för tillsyns- eller övervakningsändamål, och –uppgifter om juridiska personers resultat- och balansräkningar. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag möjliggör dock behandling av ett antal ytterligare uppgifter om juridiska personer från beskattningsdatabas. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. SCB tillstyrker förslag. välkomnar förslaget och bedömer att förändringarna kommer att leda till ett förbättrat analysunderlag. anför vidare att även resolutionsmyndigheten och stödmyndigheten bör ha direktåtkomst till finansmarknadsdatabasen, då detta skulle leda till en högre effektivitet och innebära ett förbättrat analysunderlag för resolutionsmyndigheten i frågor som rör bl.a. spridnings- och smittorisker i det finansiella systemet. ställer sig positiv till de föreslagna förbättringarna av finansmarknadsdatabasen och anför bl.a. att den gemensamma databasen som sådan har en stor potential för att effektivisera dataanvändningen på myndigheten. tillstyrker förslaget och är positiv till ambitionen att myndigheterna får tillgång till en gemensam databas, då det borde gynna både effektiviten i insamlandet av data och användningen av databasen. Föreningen vill dock uppmana myndigheterna att föra en dialog med 2016/17:219 branschorganisationerna om hur bl.a. myndighetsrapportering och statistikanvändandet kan utvecklas. avstyrker förslaget i den del som detta avser uppgifter som ska inhämtas från beskattningsdatabasen. anser att det behöver förtydligas vilka uppgifter som myndigheten ska lämna ut och hur ofta det ska ske. Enligt myndigheten framstår det som om enbart har behov av identitetsuppgifter samt uppgifter från resultat- och balansräkningar. Uppräkningen i den föreslagna bestämmelsen bör därför begränsas till dessa uppgifter. Med anledning av påpekande har beretts tillfälle att yttra sig. har i samband med detta anfört att banken inte har någon invändning mot den avgränsning som angett. Svensk Försäkring ifrågasätter förslaget eftersom det innebär ett markant avsteg från det ursprungliga syftet med databasen, som var att skapa en reglerad ordning för en särskild del av det utbyte av uppgifter som förekommer mellan myndigheterna. Om förslaget genomförs bör det preciseras vilka ytterligare uppgifter som får behandlas. Exempelvis kan formuleringen ”uppgifter som är öppet eller kommersiellt tillgängliga” innebära nästan vilka uppgifter som helst. Vidare kan ”uppgifter från andra centralbanker och BIS” även avse sådan information som inte inhämtats som periodisk rapportering. ”Uppgifter från beskattningsdatabasen” kan dessutom en- ligt organisationen avse uppgifter om enskilda ärenden. Skälen för regeringens förslag Det aktuella lagstiftningsarbetet har initierats med anledning av den framställan som inkommit med till regeringen. både och skulle kunna dra fördel av att finans- marknadsdatabasens innehåll utökades, är grunden för arbetet i första hand att tillgodose behov av uppgifter. i enlighet med vad som anfördes i samband med att databasen infördes att det är en fördel för och om de myndigheterna kan utnyttja SCB:s särskilda kompetens när det gäller hantering av stora mängder uppgifter och framställning av statistik. Därtill kommer samordningen och samutnyttjandet av uppgifterna, som är till förmån för såväl uppgiftslämnarna som samhället i stort genom att det medför ett förenklat uppgiftslämnande och bättre underlag för ana- lyser (se avsnitt 4 och prop. 2013/14:161 s. 43 f.). därför att det kan finnas anledning att utveckla finansmarknadsdatabasen och att överväga möjligheterna att låta ytterligare uppgifter ingå i den. Regeringen delar och remissinstansernas bedömning att