prop · H403157 · 2017-03-21 00:00:00 — Varje ansökan är förenad med en avgift om vilket innebär att företagen därmed minskar sina kostnader i motsvarande mån. Den tydligare lagstiftningen, som framhåller tillståndshavarens fulla ansvar, kan underlätta företagens styrning och ledning av anlitade entreprenörer och underentreprenörer. Tillståndshavarna kan å andra sidan behöva utöka leverantörsbedömningarna avseende funktion och arbetssätt. Det kan i sin tur resultera i ökade kostnader för omarbetning av rutiner för upphandling och uppföljning i syfte att säkerställa att entreprenörer och underentreprenörer har de förutsättningar som krävs för att tillståndshavaren ska kunna ta sitt ansvar. Skyldigheten att säkerställa att tillsynsmyndigheten får möjlighet till insyn i och granskning av hur säkerhetskraven tillgodoses innebär ett nytt krav som skulle kunna leda till fördyrade upphandlingar genom att tillståndshavarna på avtalsrättslig väg måste säkerställa myndighetens möjlighet till insyn och granskning. Dessutom tillkommer kostnader för myndighetens granskningar och reskostnader som är förknippade med dessa. Hur mycket kostnaderna ökar för respektive tillståndshavare kommer att bero av antalet ombyggnader och andra ändringar av anläggningen som görs med hjälp av entreprenörer och leverantörer. Investeringskostnader för installation av system för överföring av värden för processparametrar uppskattas till per tillståndshavare. Det tillkommer underhållskostnader som uppskattas till . Vissa kostnader kan tillkomma för testning, utbildning och övning. Därutöver tillkommer kostnader för inbördes granskning av de natio- Prop. 2016/17:157 nella ramverken som medlemsstaterna ska genomföra. innebära omfattande arbete och betydande resursåtgång. Eftersom de slutliga formerna och förutsättningarna för hur granskningarna ska genomföras ännu inte är slutligt bestämda är det svårt att skatta vilka kostnader som dessa är förknippade med. Förslagen innebär också en initial kostnad för ändringar i anläggningarnas säkerhetsredovisningar och ledningssystem. Den föreslagna regleringen bedöms inte få några effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt enligt 7 § förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning. De kommuner som har kärntekniska anläggningar inom kommunens område är de som i första hand berörs av förslaget. En lagstiftning som förtydligar tillståndshavarens ansvar för den bedrivna verksamheten bör vara positiv för dessa kommuner. Förslaget bedöms inte få några finansiella konsekvenser för kommunerna och påverkar inte det kommunala självstyret. Förslaget innebär vissa förändringar i arbetsuppgifterna för tillsynsmyndigheten. Den administrativa hanteringen när det gäller godkännande och anmälan avseende uppdragstagare försvinner. I stället utvidgas tillsynsmandatet till granskning av hur tillståndshavarna tillgodoser krav på säkerhet i samband med anlitande av entreprenörer och underentreprenörer. Finansiellt påverkas myndigheten genom att intäkterna i form av avgifter för ansökningar om godkännande av uppdragstagare faller bort, vilket uppgår till ca . kommer myndigheten att i stället genomföra tillsyn mot tillståndhavaren som gäller deras anlitande av entreprenörer och underleverantörer som sannolikt blir i motsvarande omfattning. Detta kommer att behöva hanteras via tillståndshavarens tillsynsavgifter och därmed myndighetens anslag. Därutöver tillkommer kostnader för de inbördes granskningar av de nationella ramverken som medlemsstaterna har ålagts att genomföra. Eftersom de slutliga formerna och förutsättningarna för hur granskningarna ska genomföras ännu inte är slutligt bestämda är det svårt att uppskatta vilka kostnader som dessa är förknippade med. Eventuella kostnader för myndigheten innebär ökade avgifter enligt förordningen (2008:463) om vissa avgifter till . Eventuella ökade kostnader för tillsynsmyndigheten ska finansieras inom befintliga ramar i statens budget. Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) I paragrafen, som förklarar innebörden av ord och uttryck som förekommer i lagen, införs i sjätte punkten en definition av radiologisk nödsituation. En radiologisk nödsituation är en plötsligt inträffad händelse som inbegriper en strålkälla, har medfört eller kan befaras medföra skada och som kräver att omedelbara åtgärder vidtas. Definitionen knyter an till hur ”olycka” beskrivs i förarbetena till den numera upphävda räddningstjänstlagen (1986:1102), prop. 1985/86:170 s. 62 f., och lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, prop. 2002/03:119 s. 68. Med olycka förstås en plötsligt inträffad händelse som har medfört eller kan befaras medföra skada. Dit räknas enligt förarbetena händelser som beror på företeelser i naturen eller som inträffar utan människors handlande. Som olyckshändelser räknas också händelser som beror på människors handlande eller underlåtenhet att handla, oberoende av om handlingen eller underlåtenheten är uppsåtlig eller inte. Rekvisitet att det ska vara fråga om en plötsligt inträffad händelse innebär att långsamma eller ständigt pågående skeenden inte räknas som olyckor. Sådana skeenden kan dock orsaka något som inträffar plötsligt och som medför skada, t.ex. att en sättningsskadad byggnad rasar eller att erosion orsakar ett jordskred. En radiologisk nödsituation med konsekvenser för allmänheten borde i de allra flesta tänkbara fall innebära att kriterierna för räddningstjänst är uppfyllda, jämför definitionen av räddningstjänst i 1 kap. 2 § lagen om skydd mot olyckor och de räddningsinsatser som staten eller kommunerna ska svara för vid olyckshändelser och överhängande fara för olyckshändelser för att hindra och begränsa skador på människor eller egendom eller i miljön. En radiologisk nödsituation skulle också kunna uppstå inne på en kärnteknisk anläggning, t.ex. om någon skadas och det krävs eller kan krävas att räddningspersonal exponeras över dosgränserna för att undsätta den drabbade. Ansvaret för en sådan situation åligger ytterst den som ansvarar för verksamheten. Med omedelbara åtgärder avses alla tänkbara insatser som kan behöva vidtas för att förhindra eller begränsa skada, dvs. inte enbart strålskyddsåtgärder. Exempel på detta är sådana åtgärder som vidtas för att rädda egendom och som leder till att insatspersonalen exponeras över gällande dosgränser. I övrigt moderniseras paragrafens redaktionella utformning. I paragrafen, som är ny, anges det övergripande säkerhetsmål för en kärnteknisk anläggning som framgår av artikel 8a.1 i ändringsdirektivet. Säkerhetsmålet omfattar alla de säkerhetsrelaterade åtgärder som behöver Prop. 2016/17:157 vidtas under en anläggnings samtliga faser, dvs. för den inledande fasen med planering, platsval och konstruktion, vidare under uppförandet med byggnationer och verifiering samt vid idrifttagandet och driften och slutligen under planeringen och genomförandet av avvecklingen och rivningen. Ambitionsnivån för säkerhetsmålet i 3 a § anges i de fyra punkterna i paragrafen. Punkterna beskriver den prioriteringsgrad som säkerhetsmålet har. Den första punkten är ett uttryck för djupförsvarsprincipen som innebär att kärntekniska anläggningar ska vara konstruerade och drivas på ett sådant sätt att radiologiska nödsituationer inte inträffar men om det ändå sker ska det finnas system som säkerställer att konsekvenserna mildras så att inga betydande utsläpp kan ske. Vidare innebär djupförsvarsprincipen att det ska finnas flera lager av säkerhetssystem som tar vid när ett lager brister. De ska då vara fysiskt separerade och diversifierade så att inte samma initiala händelse som t.ex. brand eller översvämning ska slå ut alla säkerhetssystem. Den andra punkten genomför artikel 8a.1 (a) i ändringsdirektivet. Be- stämmelsens innebörd är att tillståndshavaren är skyldig att redan i ett tidigt skede av en radiologisk nödsituation förhindra att sådana utsläpp sker som skulle skapa en situation där de skyddsåtgärder som skulle behöva vidtas utanför anläggningen – och som i och för sig kan vara planerade – inte hinner vidtas på grund av tidsbrist. Sådana planerade skyddsåtgärder kan vara t.ex. intag av jodtabletter, inomhusvistelse, utrymning och omflyttning. Även om skyddsåtgärder är förberedda så kan det behövas för att genomföra sådana. Det är därför vid en radiologisk nödsituation viktigt att de tekniska och administrativa systemen är så utformade att utsläpp av radioaktiva ämnen i ett tidigt skede kan undvikas och att det finns tid att larma och vidta planerade beredskapsåtgärder för att motverka radiologiska konsekvenser av ett utsläpp av radioaktiva ämnen. I direktivet används termen ”nödåtgärder” men den saknar såväl svensk som internationell motsvarighet i beredskapssammanhang. I paragrafen används därför i stället den etablerade termen skyddsåtgärder. I tredje punkten anges att utsläpp av radioaktiva ämnen som kan leda till stora utsläpp ska förhindras. Detta är en ny bestämmelse som syftar till att genomföra ändringsdirektivets artikel 8a.1(b). Ett exempel på stora utsläpp är om stora landområden skulle kontamineras. Skyldigheten handlar om att hindra att sådana situationer uppkommer som medför ett i stort sett obegränsat behov av skyddsåtgärder. I händelse av ett utsläpp måste det alltså finnas förberedda tekniska system som möjliggör att endast begränsade skyddsåtgärder behöver vidtas. Som villkor för fortsatt drift av de svenska kärnkraftsreaktorerna har det t.ex. beslutats att det ska finnas filtrerad tryckavlastning av reaktorernas reaktorinneslutningar. Fjärde punkten motsvarar den nuvarande andra punkten. Bemyndigandet i nuvarande andra stycket tas bort eftersom det avser verkställighetsföreskrifter som regeringen kan meddela med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Paragrafen motsvarar det nuvarande första stycket som får en formulering som tydligt anger att det är förbjudet att utan tillstånd bedriva kärnteknisk verksamhet. Det innebär inte någon ändring i sak men den nya formuleringen stämmer bättre överens med direktivet (artikel 4.1 c). De nuvarande andra, tredje och fjärde styckena som samtliga avser godkännande av uppdragstagare utgår ur paragrafen. De bestämmelserna ersätts av den nya bestämmelsen i 13 §. I första stycket tydliggörs att den som har tillstånd till kärnteknisk verksamhet ansvarar för säkerheten i verksamheten. Detta är i linje med artikel 6 a i kärnsäkerhetsdirektivet, som anger att tillståndshavaren har det primära ansvaret för kärnsäkerheten vid en kärnteknisk anläggning och att detta ansvar inte kan delegeras. Första och andra punkterna innebär en utveckling av vad skyldigheten i nuvarande första punkten innebär. Säkerheten vid en kärnteknisk verksamhet ska fortlöpande och systematiskt värderas och verifieras samt förbättras så långt som det är möjligt och rimligt med hänsyn till verksamhetens art, hur utrustningar och anläggningar påverkas av drift och ålder samt vunna erfarenheter och utvecklingen inom vetenskap och teknik. I det senare ingår även utvecklingen av säkerhetsstandarder som är tillämpliga på verksamheten. Be- stämmelserna genomför delvis artikel 6 c och delvis artikel 8e punkten 2 i kärnsäkerhetsdirektivet. Första punkten motsvarar också bestämmelser som finns i föreskrifter om säkerhet i kärntekniska anläggningar, och som också återfinns i kärnsäkerhetskonventionen och i dokument med grundläggande säkerhetsprinciper. Syftet med bestämmelserna är att säkerställa att tillståndshavaren för en kärnteknisk verksamhet värderar och verifierar säkerheten efterhand som organisatoriska, personella och tekniska förhållanden förändras, utrustningar och anläggningar påverkas av drift och ålder samt erfarenheter och teknisk och vetenskaplig utveckling ger ny kunskap. Syftet är också att säkerställa att tillståndshavare, baserat på dessa värderingar och verifieringar, genomför säkerhetsförbättringar efterhand, så långt som det är möjligt och rimligt. Tredje och fjärde punkterna motsvarar nuvarande andra och tredje punkterna med en språklig modernisering. Femte punkten motsvarar nuvarande andra stycket med tillägget att tillståndshavaren vid en radiologisk nödsituation, ett hot eller en annan liknande omständighet som avser en kärnkraftsreaktor är skyldig att överföra processparametrar från reaktorn till tillsynsmyndigheten. Med annan liknande omständighet avses händelser som har betydelse för reaktorsäkerheten. Med värden för processparametrar avses aktuella värden som varierar avseende bl.a. tryck, nivå, flöde, temperatur och aktivitet i kärnkraftsreaktorn. Genom snabb tillgång till processparametrar kan myndigheten överblicka reaktorns status och göra egna prognoser och strålskyddsbedömningar vid händelser som har betydelse för reaktorsäkerheten i enlighet med det uppdrag som myndigheten har enligt 15 § förordningen (2008:452) med instruktion för . Vid sådana händelser behöver myndigheten ha möjlighet att bedöma reaktorns tekniska läge och den fortsatta händelseutvecklingen avseende faktorer som kan påverka reaktorns barriärer och säkerhetsfunktioner. Processparametrar behöver således inte överföras vid normaldrift. Detaljerade bestämmelser om på vilket sätt och överföring av processparametrar ska ske till myndigheten, vilka uppgifter som ska överföras, hur systemets förmåga ska verifieras och vilka tekniska funktionskrav som bör uppfyllas samt testning, utbildning och övning bestäms lämpligen på förordnings- eller föreskriftsnivå. Av bemyndigandet i 10 b § följer att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om överföring av värden för processparametrar. Paragrafen innehåller ändrade bestämmelser om de helhetsbedömningar som ska göras minst av säkerheten och strålskyddet vid kärntekniska anläggningar. Syftet med de ändrade bestämmelserna i paragrafen är att göra tydligare att den helhetsbedömning som tillståndshavaren till en kärnteknisk anläggning ska göra minst ska dels ge en samlad bild av säkerheten och strålskyddet i ljuset av ny kunskap och vunna erfarenheter samt påverkan av driftförhållanden och anläggningens ålder, dels leda till ett ställningstagande till behovet av rimliga och praktiskt möjliga ytterligare förbättringar av säkerheten och strålskyddet. Paragrafen motsvarar delvis bestämmelserna i artikel 8e punkten 2 i kärnsäkerhetsdirektivet. Genom den nya lydelsen av första stycket betonas att det är en ny systematisk helhetsbedömning som avses. Det innebär att tillståndshavaren är skyldig att göra en förnyad värdering av om säkerheten och strålskyddet uppfyller kraven i lagen om kärnteknisk verksamhet, strålskyddslagen och samt föreskrifter och villkor som beslutats med stöd av dessa lagar. Helhetsbedömningen avser alla de delar av en anläggning och dess verksamhet som omfattas av bestämmelser från säkerhets- och strålskyddssynpunkt. Av andra stycket, som är en utveckling av nuvarande första stycket första punkten, följer också att anläggningen och verksamheten för helhetsbedömningen ska värderas med hänsyn till de faktorer som anges i 10 § första stycket 1 i syfte att identifiera behov av ytterligare förbättringar – utöver det som fortlöpande har identifierats enligt 10 § – och som behöver åtgärdas för att säkerheten och strålskyddet ska kunna upprätthållas och förbättras. Genom den nya lydelsen av bestämmelsen betonas att tillståndshavaren, baserat på den gjorda helhetsbedömningen, ska ta ställning till om säkerheten och strålskyddet kan upprätthållas och förbättras fram till nästa helhetsbedömning, samt vid behov, till dess att anläggningen avvecklats. Syftet med det sista ledet är att tidigt identifiera om det i denna tidshorisont kan uppkomma behov av omfattande åtgärder, såsom större ombyggnader eller större utbyten av komponenter, för 2016/17:157 att upprätthålla och förbättra säkerheten och strålskyddet. Vid behov kan en helhetsbedömning även behöva göras efter att anläggningen har stängts och det inte längre bedrivs verksamhet med det ursprungliga syftet (t.ex. att producera el) eller om avställnings- eller servicedriftperioden förväntas bli så lång att det kan påverka säkerheten och strålskyddet. Tredje stycket motsvarar nuvarande andra stycket med en språklig modernisering. I paragrafen tas det i första punkten in ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om tillståndshavarens skyldigheter enligt 10 §. Andra och tredje punkterna motsvarar nuvarande första och andra punkterna med en språklig ändring. I paragrafen görs följdändringar och språkliga moderniseringar. I paragrafen görs följdändringar och språkliga moderniseringar. I första stycket införs en ny tredje punkt som klargör att tillståndshavaren ansvarar för att anlitade entreprenörer och dessas eventuella underentreprenörer har de personella resurser och övriga kvalifikationer som krävs för att tillståndshavaren ska kunna fullgöra sina skyldigheter. Detta motsvarar artikel 6 f i kärnsäkerhetsdirektivet. Denna bestämmelse ersätter den tidigare ordningen med godkännande av uppdragstagare enligt 5 §. I övrigt görs språkliga moderniseringar. Med paragrafen, som är ny, införs en skyldighet för tillståndshavaren att se till att tillsynsmyndigheten ges insyn i hur säkerhetskraven tillgodoses när entreprenörer, underentreprenörer, leverantörer, underleverantörer eller andra uppdragstagare utför arbetsuppgifter för tillståndshavarens räkning. Det kan t.ex. handla om såväl tillverkning och leverans av material och komponenter vid uppförandet av en ny anläggning eller vid ombyggnation av en befintlig anläggning som utförande av andra uppgifter som kan ha bäring på anläggningens säkerhet. Bestämmelsen omfattar samtliga åtgärder som måste vidtas för att på en given plats kunna påbörja byggnationen av en ny anläggning eller genomföra en ombyggnation eller annan ändring i en befintlig anläggning, inklusive konstruktion och tillverkning samt framtagning av det underlag som ligger till grund för konstruktion och tillverkning. Syftet med bestämmelsen är således att tillsynsmyndigheten ska få insyn i tillståndshavarens ledning och styrning av konstruktörer, leverantörer och tillverkare utanför anläggningsplatsen vid uppförande, ombyggnader och andra ändringar av anlägg- Skyldigheten att ge tillsynsmyndigheten möjlighet till insyn och gransk- Prop. 2016/17:157 ning gäller även vid annan kärnteknisk verksamhet. Det kan handla om drift av kärntekniska anläggningar då säkerhetsåtgärder såsom säkerhetsanalyser läggs ut på underleverantörer och entreprenörer eller avvecklingsåtgärder som utförs av leverantörer eller expertorganisationer. Även åtgärder som inte är knutna till en specifik anläggning, t.ex. transportuppdrag, omfattas av bestämmelsen. Den konstruktion och tillverkning samt de andra åtgärder som avses är sådana som sker på uppdrag, eller upphandlas, av en tillståndshavare inom ramen för en verksamhet som har tillstånd och vars syfte är att uppföra en ny kärnteknisk anläggning, genomföra ändringar i en befintlig anläggning eller driva en sådan. Konstruktion och tillverkning som sker i andra sammanhang avses inte att regleras genom bestämmelsen. För att tillståndshavaren ska kunna säkerställa att tillsynsmyndigheten får möjlighet till insyn och granskning kan det bli nödvändigt att tillståndshavaren måste bädda för detta genom en civilrättslig överenskommelse mellan tillståndshavaren och dennes konstruktörer, tillverkare eller leverantörer. En sådan överenskommelse bör då handla om att myndigheten i sällskap med tillståndshavaren får möjlighet att granska hur upphandling och kvalitetssäkring av beställd utrustning och beställda tjänster hanteras och kan t.ex. kontrollera hur tillståndshavaren uppfyller kravet i 13 §, dvs. att säkerställa att anlitade entreprenörer och dessas eventuella underentreprenörer har den kompetens och de kvalifikationer som krävs. I första stycket föreslås att det införs en ny bestämmelse i andra punkten som motsvarar artikel 8.1 (a och första ledet i b) och 8.2 i kärnsäkerhetsdirektivet och syftar till ökad öppenhet och transparens. Bestämmelsen innebär en skyldighet för tillståndshavarna att tillhandahålla övergripande information om säkerheten vid anläggningen till arbetstagarna och allmänheten. Den information som bör delges allmänheten är t.ex. en allmän beskrivning av anläggningen och aktuella förhållanden vid normaldrift. En förutsättning för att information ska kunna lämnas är dock att den är förenlig med överordnade intressen som skyddas enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), t.ex. information om säkerhetsskydd, säkerhets- eller bevakningsåtgärder samt uppgifter om affärs- eller driftsförhållanden. Med anledning av den nya bestämmelsen delas stycket in i två punkter där första punkten motsvarar det nuvarande innehållet i paragrafen med en språklig ändring. I ett nytt andra stycke förs det in en upplysning om att det i lagen om skydd mot olyckor och i föreskrifter som har meddelats med stöd av den finns bestämmelser om hur information till allmänheten säkerställs vid utsläpp eller överhängande fara för radioaktiva utsläpp. I paragrafen görs en hänvisning till 19 § första stycket i syfte att förtydliga att den insyn som avses är den som berör den lokala säkerhetsnämnden. 2016/17:157 25 § Första stycket ändras på så sätt att nuvarande tredje punkten delas in i tredje och fjärde punkten. Bestämmelsen i tredje punkten, som avser straff för åsidosättande av villkor, ändras språkligt. Bestämmelsen i fjärde punkten, som avser straff för åsidosättande av föreskrifter, begränsas till åsidosättande av föreskrifter som regeringen har meddelat, eftersom det av Högsta domstolens avgörande i NJA 2005 s. 33 följer att det inte är möjligt att föreskriva annan rättsverkan för brott än böter för överträdelser av förbud som har beslutats på lägre nivå än av regeringen (jfr prop. 2005/06:182 s. 39). I andra stycket görs en följdändring med anledning av att 10 § har fått en ny redaktionell utformning. Paragrafen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. 15.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:973) om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet Paragrafen följdändras på samma sätt som i förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, så att ändringarna ska få genomslag även när lagen (2010:973) träder i kraft. Upprätthållande av säkerheten och begränsning av utsläpp av radioaktiva ämnen bedömer att 4 § kärntekniklagen om upprätthållande av säkerheten vid kärnteknisk verksamhet bör kompletteras med bestämmelser om att begränsa och fördröja utsläpp av radioaktiva ämnen om en radiologisk olycka inträffar. föreslår vidare specifika bestämmelser som innebär att tillståndshavaren ska vidta de åtgärder som behövs för att för- hindra utsläpp av radioaktiva ämnen i ett tidigt skede av en radiologisk olycka, i syfte att kunna vidta planerade skyddsåtgärder, samt förhindra utsläpp som kan leda till akuta strålskador hos allmänheten eller konta- minering av stora landområden vilket skulle kräva skyddsåtgärder som inte kan begränsas och rum. föreslår vidare att begreppet ”radiologisk olycka” ändras till ”radiologisk nödsituation” i syfte att samordna försla- get med kommande förslag till ny lag om strålskydd enligt regerings- uppdrag om genomförande av EU:s strålskyddsdirektiv (dnr SSM2014- Förslaget syftar till att i kärntekniklagen föra in de övergripande säker- hetsmål som specificerats i ändringsdirektivet samt att i lagen återge den övergripande innebörden av regeringsbesluten och 1986 gällande existerande svenska kärnkraftsreaktorer. Tillståndshavarens ansvar för säkerheten och godkännande av föreslår att tillståndshavarens ansvar för sä- kerheten vid den bedrivna verksamheten bör följa direkt av kärnteknik- Ansvaret åvilar enbart och till fullo tillståndshavaren, varvid an- svaret inte heller kan överlåtas till någon annan. Även detta bör följa direkt av lagen. gör vidare bedömningen att det är tveksamt