prop · H50348 · 2017-12-12 00:00:00 — Mot bakgrund av senare tiders större kriser och dess påverkan på unionsmedborgare, t.ex. flodvågskatastrofen i , de demokratiska revolutionerna i , och och jordbävningen i , har det därför ansetts finnas ett behov av att stärka det konsulära EU-samarbetet. EU-direktiv om konsulärt skydd I det s.k. Stockholmsprogrammet angavs att Europeiska kommissionen skulle överväga lämpliga åtgärder för att åstadkomma den samordning och det samarbete som krävs för att underlätta det konsulära skyddet i enlighet med artikel 23 i EUF-fördraget. I sitt meddelande Konsulärt skydd i tredjeländer för EU-medborgare, 2011 (149/2) identifierade kommissionen en rad frågeställningar och utvecklingsområden avseende det konsulära samarbetet. Ett av de största problemen ansågs vara att unionsmedborgarna inte varit medvetna om sin rätt att begära hjälp från en annan medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter när de har befunnit sig i ett sådant tredjeland där deras egen medborgarstat inte finns representerad. Kommissionen menade vidare att det inte fanns något tydligt samförstånd om innehållet i artikel 23 i EUF-fördraget och vilket ansvar denna rättighet genererade. I syfte att förbättra, tydliggöra och formalisera det konsulära EU-samarbetet, som reglerats via ickebindande riktlinjer, lade kommissionen fram ett förslag med bestämmelser på området. Rådets direktiv /637 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG (det konsulära direktivet) antogs . Direktivet trädde i kraft och ska vara genomfört . Det konsulära direktivets innehåll Allmänna bestämmelser och räckvidd (artiklarna 1–9) I artikel 1.1 anges att direktivet syftar till att fastställa de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja unionsmedborgarnas möjligheter att utöva sin rätt enligt artikel 20.2 c i EUF-fördraget. Av artikel 20.2 c i EUF-fördraget framgår att unionsmedborgare ska ha rätt till skydd inom ett tredjelands territorium där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad. Skyddet ska ges på samma villkor som gäller för medborgarna i den egna medlemsstaten och ska kunna ges av varje medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter. Även unionens delegationers roll ska beaktas. Vidare förtydligas i artikel 1.2 att direktivet inte avser konsulära förbindelser mellan medlemsstater och tredjeländer. Allmän princip och definitioner Enligt artikel 2.1 är medlemsstaternas ambassader eller konsulat skyldiga att ge konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare på samma villkor som till sina egna medborgare. Med icke-företrädda medborgare avses varje medborgare som innehar medborgarskap i en medlemsstat som inte är representerad i ett tredjeland (artikel 4). I artikel 6 definieras vad som avses med att en medlemsstat inte är representerad i ett tredjeland. Så är fallet, om staten inte permanent har en ambassad eller ett konsulat i det landet eller om den inte har en ambassad, ett konsulat eller en honorärkonsul där som faktiskt är i stånd att tillhandahålla konsulärt skydd i det enskilda fallet. Medlemsstaterna får dessutom besluta att det som sägs i direktivet även ska gälla honorärkonsuler, vilket icke-företrädda medborgare i sådana fall ska informeras om. Konsulärt skydd av den medlemsstat där den icke-företrädda medborgaren är medborgare Om en medborgare vänder sig till en annan medlemsstats ambassad eller konsulat för att få bistånd, får den stat där personen i fråga är medborgare (stat A) begära att den andra staten (stat B) hänvisar personen till stat A för konsulärt bistånd enligt den statens lagstiftning eller praxis. Om så sker ska stat B överlämna ärendet till stat A (artikel 3). Icke-företrädda medborgares familjemedlemmar i tredjeländer Av artikel 5 i direktivet framgår att familjemedlemmar som själva inte är unionsmedborgare men som medföljer icke-företrädda medborgare i ett tredjeland ska få konsulärt skydd. Skyddet ska ges i enlighet med den bistående medlemsstatens nationella lagstiftning eller praxis. Tillgång till konsulärt skydd och andra arrangemang Enligt artikel 7 ska icke-företrädda medborgare ha rätt att söka skydd vid varje medlemsstats ambassad eller konsulat. Vidare anges bl.a. att medlemsstater kan ingå praktiska arrangemang om fördelning av ansvaret för att tillhandahålla konsulärt skydd till icke-företrädda medborgare om det bedöms nödvändigt. Medlemsstaterna ska underrätta kommissionen och utrikestjänsten om sådana arrangemang, som ska offentliggöras av unionen och medlemsstaterna för att säkerställa insyn för icke-företrädda medborgare. Enligt artikel 8.1 ska sökande av konsulärt skydd styrka att de är unionsmedborgare genom att visa upp pass eller identitetskort. Enligt vissa i artikel 8.2 och 8.3 närmare angivna förutsättningar kan identifieringen ske på andra sätt, bl.a. när det gäller identifiering av familjemedlemmar som avses i artikel 5. I artikel 9 nämns olika situationer då bistånd för konsulärt skydd kan aktualiseras. Det kan bl.a. handla om frihetsberövande, en allvarlig olycka eller sjukdom. 5.2Samordnings- och samarbetsåtgärder (artiklarna 10–13) Enligt artikel 10 ska medlemsstaternas diplomatiska och konsulära myndigheter ha ett nära samarbete och samordna med varandra och med unionen för att säkerställa att icke-företrädda medborgare får skydd i enlighet med artikel 2. Artikeln beskriver också hur detta samarbete ska fungera. Bland annat ska en medlemsstat som tar emot en ansökan om konsulärt skydd från en person som påstår sig vara en icke-företrädd medborgare, eller får uppgift om en icke-företrädd medborgares nödsituation, utan dröjsmål samråda med utrikesministeriet i den medlemsstat i vilken personen påstår sig vara medborgare eller, i förekommande fall, den medlemsstatens behöriga ambassad eller konsulat. I samband med det ska relevant information som finns tillgänglig, t.ex. information om personens identitet och eventuella kostnader för konsulärt skydd, överlämnas. Förutom i mycket brådskande fall ska detta samråd äga rum innan bistånd ges. Av artikel 11 framgår bl.a. att unionens delegationer ska ha ett nära samarbete och samordna sina insatser med medlemsstaternas ambassader och konsulat för att bidra till samarbete och samordning lokalt och i krissituationer, bl.a. genom att tillhandahålla tillgängligt logistiskt stöd som t.ex. kontorsutrymmen och tillfälliga bostäder för konsulär personal och för insatsgrupper. Enligt artikel 12 ska lokala samarbetsmöten inbegripa ett regelbundet utbyte av information om frågor som rör icke-företrädda medborgare. Vid dessa möten ska medlemsstaterna vid behov komma överens om de praktiska arrangemang som avses i artikel 7. Om inte medlemsstaterna har kommit överens om annat, ska ordföranden vara en företrädare för en medlemsstat, i nära samarbete med unionens delegation. Krisberedskap och samarbete i krissituationer Det finns enligt artikel 13.1 en skyldighet för den lokala beredskapsplaneringen att även ta icke-företrädda medborgare i beaktande. Medlemsstater som är representerade i ett tredjeland ska samordna beredskapsplanerna sinsemellan och med unionens delegation. De behöriga ambassaderna eller konsulaten ska få tillräcklig information om arrangemangen för krisberedskap och involveras vid behov. Enligt artikel 13.2 ska unionen och medlemsstaterna vid en eventuell kris bedriva ett nära samarbete för att säkerställa ett väl fungerande bistånd för icke-företrädda medborgare. Bland annat ska de om möjligt underrätta varandra om tillgänglig evakueringskapacitet. Av artikel 13.3 följer bl.a. att den ledande staten eller den eller de medlemsstater som samordnar biståndet ska ansvara för att samordna allt bistånd som lämnas till icke-företrädda medborgare. Detta ska ske med stöd av övriga berörda medlemsstater, unionens delegation och utrikestjänstens huvudkontor. Vidare kan den ledande staten eller den eller de medlemsstater som samordnar biståndet för icke-företrädda medborgare i lämpliga fall söka bistånd via sådana instrument som utrikestjänstens strukturer för krishantering och unionens civilskyddsmekanism (artikel 13.4). 5.3Ekonomiska förfaranden (artiklarna 14–15) Enligt artikel 14.1 ska icke-företrädda medborgare förbinda sig att till de medlemsstater där de är medborgare (stat A) återbetala kostnaderna för det konsulära skyddet med användning av standardformuläret i bilaga I till direktivet. De icke-företrädda medborgarna ska åläggas att förbinda sig att endast återbetala sådana kostnader som på samma villkor skulle behöva återbetalas av den bistående medlemsstatens (stat B) medborgare. Av artikel 14.2 framgår att stat B får begära ersättning av kostnaderna som avses i artikel 14.1 från stat A. Dessa kostnader ska ersättas inom en rimlig tidsperiod som inte överskrider 12 månader. Stat A får sedan begära ersättning från den berörda icke-företrädda medborgaren för dessa kostnader. Detsamma gäller för det fall att en icke-företrädd medborgare frihetsberövas och får konsulärt skydd som medför ovanligt höga kostnader, t.ex. för resor och inkvartering (artikel 14.3). 2017/18:48 Förenklat förfarande i krissituationer Enligt artikel 15.1 ska den bistående medlemsstaten (stat B) i krissituationer översända eventuella ansökningar om ersättning för kostnader för bistånd som lämnats till en icke-företrädd medborgare till utrikesministeriet i den medlemsstat där personen i fråga är medborgare (stat A). Stat B får begära denna ersättning även om den icke-företrädda medborgaren inte har undertecknat ett åtagande om återbetalning i enlighet med artikel 14.1. Detta ska inte hindra stat A från att kräva ersättning från den berörda icke-företrädda medborgaren på grundval av nationella regler. Enligt artikel 15.2 får stat B begära att stat A ersätter dessa kostnader proportionellt, vilket innebär att det fulla värdet av de faktiska kostnader som har uppkommit delas med antalet medborgare som fått bistånd. Av artikel 15.3 följer att om stat B erhållit ekonomiskt stöd genom bistånd från unionens civilskyddsmekanism, ska eventuella bidrag från stat A fastställas sedan unionens bidrag dragits av. 5.4Slutbestämmelser (artiklarna 16–21) Enligt artikel 16 får medlemsstaterna införa eller behålla nationella bestämmelser som är mer förmånliga än bestämmelserna i direktivet så länge de är förenliga med detta. Artiklarna 17–21 innehåller bestämmelser om upphävande av beslut 95/553/EG, införlivande, rapportering, utvärdering, översyn, ikraftträdande och adressater. 6.1Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska omfattas av det konsulära skyddet Regeringens förslag: Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ges rätt till konsulärt skydd i tredjeland på samma villkor som svenska medborgare. Den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU ska ersätta staten för de kostnader som staten har haft för det konsulära skyddet i enlighet med det konsulära direktivet. Ersättningsskyldigheten ska kunna jämkas eller efterges i vissa fall. Obetalda belopp ska lämnas för indrivning och beslut om ersättningsskyldighet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Frågor om ersättningsskyldighet ska prövas av . Förslagen föranleder ändringar i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd och i lagen om konsulära katastrofinsatser. Regeringens bedömning: Direktivets övriga bestämmelser föranleder inga lagändringar. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I promemorian görs ingen bedömning av frågan om informationsutbyte. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inga invändningar. Förvaltningsrätten i påpekar att artikel 10.3 i det konsulära direktivet i vissa fall förpliktigar den medlemsstat vars medborgare ansökt om konsulärt skydd av en annan medlemsstat att på begäran förse den bistående medlemsstaten med all relevant information i det berörda fallet. Förvaltningsrätten anför att det kan vara värt att överväga hur denna förpliktelse förhåller sig till 36 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Kammarrätten i anser att det bör övervägas om rubriken på lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd speglar lagens innehåll eftersom lagen nu föreslås omfatta även bestämmelser om konsulärt skydd vilket synes vara ett vidare begrepp än konsulärt ekonomiskt bistånd. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det konsulära skyddet utvidgas Det konsulära direktivet innehåller sådana bestämmelser som regleras i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd och i lagen om konsulära katastrofinsatser. Som tidigare nämnts reglerar lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd förutsättningarna för när ekonomiskt bistånd kan ges och till vem bistånd kan ges. omfattas inte unionsmedborgare och deras familjemedlemmar av bestämmelserna om konsulärt ekonomiskt 2017/18:48 bistånd. Enligt direktivet ska även denna personkrets omfattas av det konsulära skyddet. Det kan lämpligen genomföras genom att det i lagen anges att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kan få konsulärt skydd i den utsträckning som följer av de skyldigheter har enligt direktivet. Kammarrätten i anser att det kan finnas skäl att överväga om lagens rubrik speglar lagens innehåll när lagen ändras. De föreslagna ändringarna i lagen innebär bl.a. att den personkrets som kan få konsulärt ekonomiskt bistånd enligt lagen breddas. Den ersättningsskyldighet som föreslås införas i lagen omfattar kostnader för konsulärt skydd enligt direktivet, vilket även kan innefatta kostnader för annat än konsulärt ekonomiskt bistånd. Lagen reglerar dock även i fortsättningen i första hand konsulärt ekonomiskt bistånd. Enligt regeringens bedömning finns det därför inte skäl att ändra lagens rubrik. Som också tidigare framgått reglerar lagen om konsulära katastrofinsatser förutsättningarna för när staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats och vilka personer som kan omfattas av en sådan insats. Enligt lagen kan unionsmedborgare omfattas av en katastrofinsats men inte deras familjemedlemmar, vilket direktivet kräver. För såväl unionsmedborgare som deras familjemedlemmar bör det framgå att de omfattas av en konsulär katastrofinsats i den utsträckning som följer av de skyldigheter har enligt direktivet. Familjemedlemmar till unionsmedborgare bör därför läggas till i uppräkningen av vilka personer som har rätt till insatser enligt lagen. Enligt direktivet ska vilka som är familjemedlemmar avgöras i enlighet med den bistående medlemsstatens nationella lagstiftning eller praxis. Inom EU finns det inte någon enhetlig syn på vilka som är familjemedlemmar. Medlemsstaterna har olika syn på exempelvis samkönade par och vid vilken ålder äktenskap lagligen kan ingås. Frågan om vilka personer som ska räknas som familjemedlemmar får avgöras utifrån omständigheterna i de konkreta fallen, där det bland annat ska ske ett informationsutbyte mellan myndigheterna i de berörda medlemsstaterna. Enligt direktivet får medlemsstaterna själva besluta att direktivet ska tillämpas på det konsulära skydd som tillhandahålls av honorärkonsuler. Regeringen bedömer att det inte är motiverat med ett sådant beslut. Skyldighet att ersätta statens kostnader Enligt det konsulära direktivet får den medlemsstat som har lämnat konsulärt skydd till en annan medlemsstats medborgare begära ersättning för kostnaderna från den andra medlemsstaten. Den senare medlemsstaten ska då ersätta den bistående medlemsstaten för dessa kostnader. Den medlemsstat som har betalat ersättningen får i sin tur begära ersättning för dessa kostnader från den medborgare som har fått det konsulära skyddet. Som tidigare nämnts utgår det nuvarande svenska regelverket, när det gäller konsulärt skydd, från principen att den enskilde har ett förstahandsansvar och att staten kan gå in vid nödsituationer för att ge råd eller ekonomiskt bistånd i form av t.ex. ett lån. Staten kan vidare agera genom katastrofinsatser i vissa extraordinära situationer. Den enskilde ska som huvudregel återbetala kostnaden för det konsulära skydd som staten Det finns inte anledning att frångå den principen för den som har fått konsulärt skydd med stöd av det konsulära direktivet. Enligt regeringens bedömning bör kostnader för konsulärt skydd enligt direktivet därför som huvudregel ersättas av den som har fått skyddet. Återbetalningsskyldighet för konsulärt ekonomiskt bistånd och ersättningsskyldighet för vissa kostnader i samband med en konsulär katastrofinsats regleras i lag. Även ersättningsskyldighet för den som har fått konsulärt skydd i enlighet med det konsulära direktivet bör därför lämpligen föreskrivas i lag. En grundläggande förutsättning för att den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU ska bli ersättningsskyldig är att svenska staten har ersatt den medlemsstat som har lämnat det konsulära skyddet för kostnaderna. Ersättningsskyldigheten bör därför begränsas till dessa situationer. Ersättningsskyldigheten framgår genom att det i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd införs en ny bestämmelse om detta. Lagen om konsulära katastrofinsatser blir endast tillämplig när svenska staten har genomfört en konsulär katastrofinsats. Det finns därför inte skäl att införa en motsvarande regel i den lagen. Ersättningsskyldighet för kostnader för konsulärt skydd, med stöd av det konsulära direktivet, bör regleras på samma sätt som återbetalningsskyldighet regleras i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. När konsulärt skydd har lämnats till enskilda kan det finnas fall där omständigheterna framstår som så ömmande att en möjlighet att helt eller delvis efterge betalningsskyldigheten är motiverad. Den möjligheten finns för ekonomiskt bistånd som har lämnats med stöd av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Samma resonemang kan tillämpas när konsulärt skydd har lämnats med stöd av det konsulära direktivet. Det bör således vara möjligt att jämka eller efterge skyldigheten även i dessa fall. I lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd omfattar möjligheten till jämkning eller eftergift av återbetalningsskyldigheten inte sådant bistånd som har lämnats med skäligt belopp för nödvändiga kostnader när den enskilde har råkat i nöd eller någon annan svårighet i utlandet. I de fallen görs en skälighetsbedömning redan när biståndet lämnas. När det gäller konsulärt skydd som lämnas av en annan medlemsstat sker ingen sådan prövning från svensk sida. Det bör därför vara möjligt att jämka eller efterge ersättningsskyldigheten oavsett vilken typ av konsulärt skydd som har lämnats. Vid prövningen bör en helhetsbedömning göras av den betalningsskyldiges ekonomiska och sociala situation. Hänsyn bör tas till såväl förhållandena när det konsulära skyddet lämnades som till förändringar som inträffat därefter. För att upprätthålla principen om den enskildes grundläggande ansvar bör dock möjligheten till jämkning eller eftergift användas restriktivt (se prop. 2009/10:98, s. 41). Obetalda belopp bör lämnas för indrivning och beslut om betalningsskyldighet bör kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. När det gäller vilken myndighet som ska pröva frågor om skyldighet att betala ersättning bör även detta regleras i enlighet med vad som gäller . Detta innebär att frågor om ersättningsskyldighet bör prövas av . I det konsulära direktivets artikel 10.2 anges att en medlemsstat som tar emot en ansökan om konsulärt skydd från en icke-företrädd unionsmedborgare, eller får uppgift om en icke-företrädd unionsmedborgares enskilda nödsituation ska samråda med utrikesministeriet i eller behörig ambassad eller konsulat för den medlemsstat i vilken personen påstår sig vara medborgare. Den förstnämnda medlemsstaten ska i samband med samrådet överlämna all relevant information som finns tillgänglig, inbegripet den berörda personens identitet, eventuella kostnader för konsulärt skydd och information om familjemedlemmar som också kan behöva konsulärt skydd. Enligt artikel 10.3 ska vidare den medlemsstat där unionsmedborgaren är medborgare, på begäran förse den bistående medlemsstatens utrikesministerium eller behörig ambassad eller konsulat med all relevant information i det berörda fallet. Förvaltningsrätten i anför att det kan vara värt att överväga hur denna förpliktelse förhåller sig till 36 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Den skyldighet att överlämna all relevant information som föreskrivs i direktivet måste för berörda svenska myndigheters del ställas mot den eventuella sekretess för uppgifterna som följer av OSL. Det är framför allt sekretessbestämmelsen i 36 kap. 7 § OSL (konsulär sekretess) som aktualiseras i dessa fall. Den konsulära sekretessen innebär att sekretess gäller hos och inom utrikesrepresentationen för uppgift i ärende om ekonomiskt bistånd, biträde i rättslig angelägenhet eller utredning eller annat liknande bistånd åt en enskild, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Sekretesskyddet gäller även för uppgifter om utländska medborgare. Sekretess enligt OSL gäller som huvudregel även i förhållande till utländsk myndighet. Av 8 kap 3 § OSL följer att uppgift för vilken sekretess gäller enligt denna lag inte får röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. En svensk myndighet får alltså lämna uppgifter som skyddas av sekretess till en utländsk myndighet bland annat om det sker med stöd i särskild föreskrift. Det finns inga särskilda föreskrifter som medger att sekretesskyddade uppgifter lämnas till utländska myndigheter i de situationer som omfattas av det konsulära direktivet. I OSL finns det dock vissa sekretessbrytande bestämmelser i förhållande till svenska myndigheter som kan bli tillämpliga. Det är i första hand två av dessa som är av särskilt intresse i det här sammanhanget. Sekretess till skydd för en enskild hindrar inte att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet, om den enskilde samtycker till det (10 kap. 1 § OSL). Det är rimligt att tro att den berörda unionsmedborgaren och, i förekommande fall dennes familjemedlemmar som inte är unionsmedborgare, som regel lämnar sitt samtycke till att uppgifterna överlämnas. Det skulle dock kunna uppstå situationer när den eller de personer det rör sig om inte samtycker till att uppgifter som bedöms vara relevanta överlämnas. I dessa fall kan svensk myndighet ändå överlämna uppgifterna om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet (10 kap. 2 § OSL). (och utlandsmyndigheterna) uppdrag består bl.a. i att lämna konsulärt bistånd till såväl svenskar som övriga unionsmedborgare. För att kunna fullgöra sin verksamhet på det här området måste myndigheterna i utrikesförvaltningen utbyta information med utländska myndigheter och internationella organisationer. Blir det fråga om konsulärt skydd enligt det konsulära direktivet så behöver relevant information lämnas till andra EU-medlemsstaters utrikesministerium, ambassader eller konsulat. När en svensk myndighet överväger att lämna uppgifter till en utländsk myndighet med stöd av ovan angivna sekretessbrytande bestämmelser måste den också pröva om det står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. De sekretessbrytande bestämmelser som finns i OSL möjliggör alltså informationsutbyte med andra medlemsstaters myndigheter. Regeringen gör bedömningen att gällande lagstiftning är tillräcklig för att garantera det informations-utbyte som behövs för att kunna lämna konsulärt bistånd enligt det konsulära direktivet.