prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Mot bakgrund av detta bör den förhållandevis långsamma introduktion som föreslås i denna proposition vara väl avvägd. anser att det bör utredas vilka tekniska lösningar det finns behov av för att nå för bensin. Någon sådan utredning är dock inte aktuell utan får bli en fråga för framtida kontrollstationer. Enligt drivmedelslagen får dieselbränsle innehålla maximalt 7 volymprocent Fame. Det finns däre- mot ingen begränsning för andelen syntetisk biodiesel såsom HVO så länge bränsle- kvalitetskravet på lägsta densitet följs. Av de volymer dieselbränsle som rapporterades enligt beräknas enligt Energi- myndighetens kortsiktsprognos (ER 2016:14) andelen HVO öka till 18,9 volymprocent. En del av volymen diesel- bränsle innehåller dock inte något biodrivmedel överhuvudtaget. Detta bedöms som särskilt vanligt i sådana verksamheter som har hel eller delvis skattebefrielse, såsom arbetsfordon inom skogsbruk, jordbruk, gruvnäring och användning i skepp och tåg. Då det av bränslekvalitetsskäl inte är möjligt att blanda in Fame kommer reduktionsplikten i övrigt uppfyllas genom inblandning av HVO. Den sålda volymen har ökat mycket kraftigt i , i synnerhet i relation till volymerna på den europeiska marknaden. Det bedöms dock fortsatt finnas förutsättningar för att volymerna HVO ska kunna öka ytterligare –2020. prognosticerar i sin kortsiktsprognos att andelen biodrivmedel i dieselbränsle 2018 kommer vara . Denna andel användes i lagrådsremissen som utgångspunkt för att fastställa reduktionsnivån 2018. I kortsiktsprognos har andelen låginblandade biodrivmedel i dieselbränsle 2018 gått ned något jämfört med tidigare prognos. Andelen HVO har reviderats ned till , vilket i stället ger en total inblandning av biodrivmedel om . Som tidigare nämnts uppskattas de genom- snittliga utsläppen ur ett livscykelperspektiv vara högst 29 gCO2eq/MJ för Fame och 17 gCO2eq/MJ för HVO systemet är i drift. Sammantaget bedöms det som rimligt att ska vara och fr.o.m. ska vara . Minskningen i förväntad andel biodrivmedel 2018 i senaste kortsikts- prognos föranleder alltså inte några förändringar av reduktionsnivåerna. Prognosuppdateringen innebär däremot att de föreslagna reduktions- nivåerna bedöms leda till en ökad inblandning av biodrivmedel redan vid systemets införande 2018. Svebio anser att reduktionsnivåerna för dieselbränsle bör vara högre då volymerna annars riskerar att minska till följd av att biodrivmedel med lägre växthusgasutsläpp används. Det bör dock inte sättas högre reduktionsnivåer vid introduktionen av reduktionsplikten, inte minst mot bakgrund av att det finns en osäkerhet om hur stor tillgången på biodrivmedel är. Utifrån resultatet från senaste kortsiktsprognos innebär dessutom reduktions- nivåerna en viss ambitionshöjning gällande förväntade andelar biodrivmedel gentemot om det inte skulle genomföras. Reduktionsnivåerna bör inte heller sänkas, som SFRO anser, eftersom det skulle innebära en risk för lägre volymer än vad som levereras på marknaden. Förslaget behandlas i 5 och 15 §§ i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen samt i förslagen till ändringar av 5 § i den lagen, se avsnitten 3.2, 3.33 och 3.34. 6.15.7 Överlåtelse av utsläppsminskning Regeringens förslag: Om den som har reduktionsplikt har minskat utsläppen på det sätt som anges i lagen om reduktion av växthusgas- utsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen mer än vad som krävs, får överskottet genom en överenskommelse överlåtas till någon annan som har reduktions- plikt för samma typ av drivmedel och så att denne kan tillgodoräkna sig minskningen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagförslag används formuleringen från föregående kalenderår och lagtexten är språkligt annorlunda utformad. Remissinstanserna: 2030-sekretariatet och stödjer förslaget om att utsläppsminskning ska kunna överlåtas. stödjer förslaget men anser att ett handelssystem bör utökas till hela . VTI stödjer förslaget men anser att överlåtelse av utsläppsminskningar bör kunna ske mellan olika bränsleslag. ställer sig frågande till varför överskott inte får sparas. m.fl och KSLA anser att ökade möjligheter till handel eller att reduktioner P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 utöver kvotkurvan kan användas nästföljande år bör införas när systemet utvecklas. SPBI anser att en möjlighet till överföring av en mindre del av plikten mellan år bör införas. framför att det är bra att en flexibel mekanism införs men anser att om det lämnas helt till marknaden att ansvara för en slags handel utan transparens kan det motverka själva syftet med att möjlig- göra en överlåtelse. SveMin anser att möjlig- heterna för flexibilitetsmekanismer som inkluderar t.ex. andra minskningar av växthus- gasutsläpp än just flytande drivmedel, bör utredas vidare. Svebio anser att det är bra att en flexibel mekanism för överlåtelse av utsläpps- minskning införs men att regelverket är oklart och behöver utredas ytterligare. saknar en beskrivning av vilka konsekvenser en överlåtelse av utsläppsminskningar får avseende mervärdesskatt och inkomstskatt. Skälen för regeringens förslag: Reduktions- plikten föreslås ska uppfyllas för respektive kalenderår och den är knuten till den aktör som är skattskyldig för den reduktionspliktiga energimängden. För att öka kostnads- effektiviteten kan det dock finnas skäl att inarbeta en viss flexibilitet i systemet. Frågan om i vilken utsträckning ett kvot- eller reduktions- pliktsystem bör utrustas med flexibilitets- mekanismer har diskuterats i flera utredningar – bl.a. i en underlagsrapport till , i rapporten från Kvotpliktsystem för biodrivmedel – Energi- myndighetens förslag till utformning (ER 2009:27) och i styrning mot mål om förnybar energi – Specialstudie 51. Flexibilitetsmekanismer kan innefatta allt mellan förhållandevis enkla system såsom möjligheten att samrapportera mellan två eller flera företag till mer komplicerade lösningar som en handelsplats där utsläppsminskningar handlas genom certifikat. Det är inte lämpligt att införa ett system med handel med certifikat genom en öppen handelsplats, bl.a. eftersom ett fåtal aktörer står för en mycket stor andel av den totala volymen levererade drivmedel. Ett sådant system kan även leda till höga administrativa kostnader för företagen och ökade kostnader för tillsynsmyndigheten. De administrativa kostnaderna bör däremot vara betydligt lägre eller obefintliga om en aktör med reduktions- plikt tillåts att överlåta minskade växthusgas- utsläpp till en annan aktör med reduktionsplikt. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 En sådan möjlighet bör därför införas. Bestämmelsen innebär att det även är möjligt överlåtelse ska vara möjlig är det rimligt att ställa att göra överenskommelser under kalenderåret, krav på att den aktör med reduktionsplikt som t.ex. om ett mindre företag vill avtala med sin överlåter utsläppsminskningar ska ha minskat leverantör om att denne ska uppfylla kraven åt sina växthusgasutsläpp på det sätt och med minst det mindre företaget genom att minska den procentandel som lagen anger. utsläppen mer än vad som krävs. således bara ett överskott som ska kunna I lagrådsremissen anges att en överens- överlåtas och det ska bara kunna tillgodoräknas kommelse om överlåtelse av utsläppsminskning samma bränsle som det kommer ifrån, exempel- ska vara skriftlig. Lagrådet anser att det inte vis ska ett överskott som avser dieselbränsle bara behövs något formkrav. kunna tillgodoräknas i en reduktionsplikt som överenskommelsen ska vara skriftlig tas därför bort i det förslag som lämnas. Överlåtelse av utsläppsminskningar bör vidare låtaren och förvärvaren måste dock kunna visa, avse ett och samma kalenderår. vid en eventuell tillsyn, på ett trovärdigt sätt att inte vara möjligt att spara utsläppsminskningar en överlåtelse har skett. Det kan därför vara till nästföljande kalenderår. lämpligt för aktörerna att använda sig av en instanser, 2030-sekretariatet och Naturvårds- skriftlig överenskommelse även om det inte verket, stödjer förslaget medan andra, finns något krav på skriftlighet i lagen. efterfrågar en beskrivning av vilka SPBI och VTI stödjer förslaget men föreslår att konsekvenser överlåtelser av utsläppsminsk- det ska utvidgas genom bl.a. ökade möjligheter ningar får med avseende på mervärdesskatt och att spara överskott eller att överföra mindre När det gäller mervärdesskatt får överskott mellan år och genom införande av eventuella frågor avgöras med utgångspunkt i transparens i handeln. gällande rätt på mervärdesskatteområdet. anser att ökade möjligheter till handel bör kan noteras att gjort ett införas men först när systemet utvecklas. ställningstagande när det gäller omsättning av SveMin och Svebio anser att frågan om t.ex. elcertifikat och utsläppsrätter för växthusg- aser (dnr 131 9344489-09/111). Några förändringar av förslaget avseende frågor som uppkommer avseende inkomstskatt överlåtelse av utsläppsminskning bör dock inte får lösas vid rättstillämpningen. Genom förslaget är det säkerställt att överskott under ett kalenderår inte går förlorat utan kan säljas till en annan aktör, Förslaget behandlas i 7 § i den nya lagen om vilket är viktigt. mekanismer bör vara en viktig del av kommande inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, se avsnitt 3.2. Information om hur stor växthusgasutsläpps- minskning som överlåts och förvärvas ska ha 6.15.8 Tillsyn och tillsynsmyndighet kommit in till tillsynsmyndigheten senast vid rapporteringstillfället, jfr avsnitt 6.15.9. ger aktörerna möjlighet att avtala om överlåtelse av utsläppsminskningar efter det att kalenderåret är slut eftersom det är först lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom lagtexten att det var överskottet från föregående och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. Den som har eller har haft en reduktionsplikt ska på tillsynsmyndighetens begäran lämna de upplysningar och de handlingar som samma bränsle och år för att kunna tillgodo- heten behöver för tillsynen. Det är avtalet som kan ingås i efterskott. förelägganden som behövs för tillsynen och för att se till att den som har en reduktionsplikt fullgör sina skyldigheter enligt lagen och enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Den som har eller har haft en reduktionsplikt ska spara uppgifter som har betydelse för reduktionsplikten från utgången av det kalenderår som uppgifterna avser. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorians lagförslag anges att uppgifter ska sparas och bestämmelsen om förelägganden är språkligt annorlunda utformad. Remissinstanserna: är positiv till att utses som tillsynsmyndighet för regelverket då flera närliggande regelverk ligger inom myndighetens tillsynsområde. Myndigheten anser vidare att skyldigheten att spara uppgifter som har betydelse för reduktionsplikten bör ändras till för att överensstämma med vad som gäller inom hållbarhetsregelverket. Skälen för regeringens förslag Den myndighet som regeringen utser prövar frågor enligt lagen Det bör utses en myndighet för att pröva de frågor om reduktionsplikt som aktualiseras enligt den nu föreslagna lagen. Detta kommer att göras genom bestämmelser på förordningsnivå. Inriktningen är att bör utses, vilket myndigheten också är positiv till. bedöms vara bäst lämpad för uppgiften både i fråga om sakkunskap och av administrativa skäl, inte minst när det gäller samordning av rapportering. Myndigheten är redan tillsynsmyndighet och tar emot rapportering enligt hållbarhetslagen. Myndig- heten är även tillsynsmyndighet och tar emot rapportering enligt drivmedelslagen i frågor som avser minskning och rapportering av växthusgasutsläpp. Båda dessa regelverk har ett nära samband med det reduktionspliktssystem som föreslås och det finns stora samordnings- vinster om en och samma myndighet har ansvaret för hanteringen. är vidare ansvarig för officiell statistik i enlighet med vad som anges i förordningen (2001:100) P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 om den officiella statistiken, vilket bl.a. innefattar drivmedel. Myndigheten ansvarar också för att rapportera till regeringen om överkompensation finns för skattebefriade biodrivmedel och är ansvarig myndighet för årliga rapporteringar till kommissionen om andelen förnybar energi. har även genom tillsyn av elcertifikatsystemet erfarenhet av kvotpliktssystem och prövning av avgifter när en plikt som ålagts en aktör inte uppfylls. Det krävs tillsyn för att säkerställa att lagen och föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen följs. En tillsynsmyndighet bör därför utses. Myndigheten bör utses av regeringen och det bör vara samma myndighet som utses för att pröva frågor enligt lagen. Av samma skäl som redovisats i det föregående talar mycket för att är bäst lämpad för att bli tillsynsmyndighet. bör få meddela de förelägganden som behövs för tillsynen och för att se till att den som har en reduktionsplikt fullgör sina skyldigheter enligt lagen och enligt föreskrifter som har meddelats i anslutning till lagen. Ett beslut om föreläggande bör kunna förenas med vite. Allmänna bestämmelser om vite finns i lagen (1985:206) om viten. Skyldighet att lämna uppgifter och handlingar Om en effektiv tillsyn ska kunna utövas måste tillsynsmyndigheten få tillgång till upplysningar och handlingar av den som har eller har haft en reduktionsplikt. Det bör därför regleras i lagen att den som har eller har haft en reduktionsplikt på myndighetens begäran ska lämna de upplys- ningar och de handlingar som myndigheten behöver för tillsynen. Lagrådet föreslår att paragrafen formuleras om för att undvika diskussioner om vad myndigheten kan behöva för tillsynen och att den utformas så att de uppgiftsskyldiga ska lämna de uppgifter och handlingar som myndigheten begär. Lagrådet anger att det får förutsättas att myndigheten inte begär uppgifter eller handlingar som inte behövs för tillsynen. Regeringen delar inte Lagrådets bedömning och anser att det, inte minst för att ge myndigheten stöd i arbetet, tydligt bör framgå av lagtexten att det endast är uppgifter som behövs för tillsynen som får begäras in. En sådan formulering används också i ett stort antal andra författningar. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Skyldighet att spara uppgifter För att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva tillsyn och uppgiftsskyldigheten ska fungera bör det införas en bestämmelse om skyldighet att spara uppgifter. Bestämmelsen bör rikta sig mot den som har eller har haft en reduktionsplikt. Det är uppgifter av betydelse för reduktions- plikten som bör sparas, exempelvis uppgifter om bränslevolymer som har hanterats och utsläppsminskningar hos levererade biodriv- medel. Vissa uppgifter som behövs för upp- rättandet av punktskattedeklarationer kan också ha betydelse för reduktionsplikten. Skyldighet att bevara sistnämnda uppgifter följer i viss mån redan av skattelagstiftningen och bokförings- lagen. Det föreslås i den remitterade prome- att uppgifterna som avses i den nu föreslagna lagen bör sparas vilket är i överensstämmelse med bokföringslagen (1999:1078) och den generella dokumentations- skyldighet som följer av 9 kap. 1 § skatteför- farandeförordningen (2011:1261). Energi- myndigheten anser dock att skyldigheten att spara uppgifter bör ändras till för att stämma överens med vad som gäller inom hållbarhetsregelverket. Eftersom de uppgifter som ska sparas är desamma enligt den föreslagna reduktionspliktslagen och enligt hållbarhets- regelverket bör förslaget ändras så att uppgifterna sparas i stället för . Förslaget behandlas i 3 samt 12–14 §§ i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, se avsnitt 3.2. 6.15.9 Redovisning av reduktionsplikt Regeringens förslag: Den som har reduktions- plikt ska redovisa till tillsynsmyndigheten i vilken utsträckning och hur reduktionsplikten har uppfyllts under det föregående kalenderåret. Överlåtelse och förvärv av en utsläppsminskning ska framgå av redo- visningen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om redovisning av reduktionsplikt. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Promemorians lagtext är språkligt annorlunda utformad. Remissinstanserna har inga synpunkter på Skälen för regeringens förslag: regeringens förslag bör reduktionsplikten upp- fyllas för ett kalenderår. Huruvida reduktions- plikten har uppfyllts bör redovisas för varje kalenderår i efterhand. Överlåtelse och förvärv av utsläppsminskning bör särskilt redovisas. Redovisningen bör göras till tillsyns- myndigheten. kommer i hög utsträckning att vara samma företag som omfattas av rapporteringsskyldighet till Energi- myndigheten enligt hållbarhetslagen och driv- medelslagen. Det är också i princip samma uppgifter som redovisas vid dessa rapporteringar som kommer att behöva redovisas i fråga om reduktionsplikten. För att minimera de administrativa kostnaderna för företagen och för tillsynsmyndigheten bör rapporteringarna samordnas så långt det är möjligt. Därför är det också lämpligt att sätta redovisningsdatumet till eftersom detta datum sammanfaller med datumet då rapportering enligt hållbarhetslagen och drivmedelslagen ska göras. Detaljerade föreskrifter om redovisning av reduktionsplikten och av överlåtelse av utsläpps- minskning kan behöva meddelas. Sådana föreskrifter bör dock inte finnas på lagnivå. Föreskrifterna är av det slaget att de med stöd av ett normgivningsbemyndigande kan meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen föreslår i denna proposition ett sådant bemyndigande. Förslaget behandlas i 8 och 15 §§ i den nya lagen om reduktion av växthusgasutsläpp genom inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränslen, se avsnitt 3.2. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Skälen för regeringens förslag För att säkerställa att den årliga redovisningen av hur reduktionsplikten har uppfyllts kommer in i tid bör en förseningsavgift tas ut om så inte sker. Avgiften får vara högst . anser att en avgift på förefaller vara väl låg för att utgöra en kännbar eller avstå från att ta ut avgiften om det finns Avgiften är låg och kan särskilt bli det Det är därför lämpligt att i stället sätta ska ta ut en reduktions- en högsta nivå på i lagen och låta pliktsavgift av den som har reduktionsplikt och avgiften i förordning. Regeringen bör därför få Avgiften får vara högst per kilogram koldioxidekvivalenter som i fråga om minskade föreskrifter om förseningsavgiften. växthusgasutsläpp kvarstår för att reduktions- plikten ska vara uppfylld. får besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut För att säkerställa att reduktionsplikten uppfylls avgiften om det finns synnerliga skäl. krävs det en ekonomisk sanktion i form av en Om en förseningsavgift eller en reduktions- reduktionspliktsavgift som ska betalas i för- pliktsavgift inte har betalats efter betalnings- hållande till det antal kilogram koldioxid- uppmaning, ska avgiften lämnas för indrivning. ekvivalenter som den reduktionspliktige inte har Indrivningen får verkställas enligt utsöknings- minskat utsläppen med. institutet och LRF är positiva till en sådan avgift. Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om förseningsavgiften och reduktionsplikts- kostnaden för utsläppsreduktioner i utsläpps- Syftet med avgiften är dock att den bör vara tillräckligt hög för att den som har en reduktionsplikt ska finna det mer fördelaktigt huvudsak med regeringens. att blanda in tillräckligt med biodrivmedel än att låta bli och tvingas betala avgiften. inte vara ett lönsammare alternativ än att uppfylla reduktionsplikten eftersom syftet med lagstiftningen annars inte nås. inte vara högre än att den kan skapa en viss förefaller vara väl låg för att utgöra flexibilitet i systemet och kunna betalas om en kännbar sanktion. omständigheterna kräver det. lämnar synpunkter på ett förtydligande av pliktsavgiften innebär på så sätt också ett tak för lagtexten avseende indrivning. hur hög drivmedelskostnaden för en slut- institutet ser stora fördelar med förslaget om en konsument kan bli om de yttre omständlig- fast avgift för de som inte uppnår sin heterna kraftigt förändras, vilket även reduktionsplikt eftersom avgiften kommer att fungera som ett pristak som motverkar effekten Reduktionsplikten ska uppfyllas per kilogram av oförutsedda chocker i form av mycket höga minskade utsläpp av koldioxid. Det är därför inte priser på biodrivmedel. LRF anser det är positivt möjligt att avgiften beräknas utifrån en volym med en reduktionspliktsavgift baserat på kronor biodrivmedel, eftersom det har betydelse vilka per kilogram koldioxidekvivalenter. utsläpp av växthusgaser som biodrivmedlet ger industrierna ifrågasätter nivån på reduktions- Detta innebär att reduktionsplikts- pliktsavgiften i jämförelse med kostnaden för avgiften bör sättas per kilogram koldioxid- utsläppsreduktioner i utsläppshandelssystemet. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Grundkonstruktionen av reduktionsplikts- avgiften bör bestämmas i lag genom att ett maximalt belopp för avgiften anges. Regeringen bör få meddela föreskrifter om exakt avgiftsnivå inom den ram som lagen fastställer. Syftet med detta är att på förordningsnivå kunna reglera reduktionspliktsavgiften om marknadsförut- sättningarna ändras även om avsikten är att avgiftsnivån ska vara stabil. Förändringar av avgiftens storlek kan dock vara nödvändiga om avgiften inte längre fyller syftet att göra det mer fördelaktigt att blanda in biodrivmedel än att betala reduktionspliktsavgift. Detta kan exempelvis inträffa om prisbilden på biodriv- medel ändras eller vid förändringar av de genomsnittliga växthusgasutsläppen för en viss typ av biodrivmedel. Regeringen bör därför få ett bemyndigande att meddela ytterligare före- skrifter om reduktionspliktsavgiften. För att bestämma reduktionspliktsavgiften är det nödvändigt att ta hänsyn till dels mer- kostnaden per liter för att blanda in biodriv- medel i bensin och dieselbränsle, dels de genomsnittliga utsläppen av växthusgaser per megajoule som olika typer av biodrivmedel ger upphov till. Merkostnaden för att blanda in biodrivmedel i bensin och dieselbränsle är beroende av världsmarknadspriset för bränslet, de skatter och tullavgifter som belastar bränslet samt vilken merkostnad drivmedelsleverantören betalar för att få ett biodrivmedel med lägre växthusgasutsläpp. Minskade utsläpp av koldioxid per megajoule sker inte till samma kostnad för dieselbränsle och bensin. Sammantaget bedöms det som rimligt att i lag ange den maximala avgiften till per kilogram koldioxidekvivalenter som den som har en reduktionsplikt inte har uppfyllt plikten med. Avgiften bör på förordningsnivå närmare motsvara kostnaden för att minska utsläppen av koldioxid per megajoule för respektive driv- medel med en säkerhetsmarginal för t.ex. oväntade höjningar av världsmarknadspriset på biodrivmedlet. Inriktningen är att avgiften som bestäms i förordningen bör vara per kilogram koldioxidekvivalenter om reduktions- plikten inte har uppfyllts för bensin samt per kilogram koldioxidekvivalenter om reduktionsplikten inte har uppfyllts för dieselbränsle. Om det finns synnerliga skäl ska tillsyns- myndigheten kunna sätta ned eller avstå från att ta ut förseningsavgiften och reduktionspliktsavgiften bör få möjlighet att besluta att sätta ned eller avstå från att ta ut såväl förseningsavgiften som reduktionspliktsavgiften om det finns synnerliga skäl. Med synnerliga skäl avses mycket högt ställda krav, exempelvis oförutsedda yttre händelser och stora tekniska problem i kombination med att det saknas överskott på marknaden som går att förvärva eller andra omständigheter som gör att det är orimligt att kräva att en redovisning kommer in eller att reduktionsplikten uppfylls.