prop · H50332 · 2017-10-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:32 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i till och med . Det svenska styrkebidraget ska bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så kräver, ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak att vara verksamt i norra och fortsatt främst bestå av rådgivare till de afghanska säkerhetsstyrkorna och stabsofficerare till de staber som leder RSM. Syftet med bidraget är att bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. I propositionen redogör regeringen för situationen i , inklusive säkerhetsläget, samt för och det internationella samfundets engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga grund och redovisar målsättningen med, samt sina överväganden inför, ett fortsatt svenskt deltagande i RSM. Avslutningsvis redogörs för bidragets ekonomiska konsekvenser. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. och det internationella samfundets engagemang i Folkrättsligt mandat för insatsen ....................................................... Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) ..................................................... Målsättningen med fortsatt svenskt deltagande i RSM ..................... Det föreslagna svenska bidraget ..................................................... Regeringens överväganden och förslag .......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsstyrkan Resolute Support Mission (RSM) i (avsnitt 9). 2 Ärendet och dess beredning godkände () säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka, Assistance Force (ISAF), i enlighet med det så kallade om tillfälliga arrangemang i , för att i enlighet med kapitel VII i stadga (SÖ 1946:1) bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . /15 upphörde ISAF och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats, Resolute Support Mission (RSM), inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska regeringen. Inbjudan utgör grunden för det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades . har välkomnat upprättandet av RSM, tidigare genom resolution (2014) och senast genom resolution (2016). Det svenska deltagandet inom ramen för RSM har varit föremål för ställningstagande genom förslag i prop. 2013/14:33 (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129), i prop. 2014/15:13 (bet. 2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73), i prop. 2015/16:41 (bet. 2015/16:UFöU1, rskr. 2015/16:107) och i prop. 2016/17:33 (bet. 2016/17:UFöU1, rskr. 2016/17:108). I proposition 2016/17:33 föreslog regeringen att skulle medge regeringen att ställa en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande, med möjlighet att om situationen så krävde högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer till och med , för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i RSM. beslutade att bifalla regeringens förslag. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) redovisade Försvarsmakten förslag till fortsatt bidrag inom ramen för RSM . Den utdragna väpnade konflikten har fortsatt att förvärras i omfattning och intensitet och utgör det största hindret för utveckling. FN rapporterar om 5 243 civila offer , varav 1 662 döda (610 kvinnor och barn). De afghanska säkerhetsstyrkorna ansvarar fullt ut för säkerheten , men regeringen beräknas kontrollera knappt två tredjedelar av landets territorium. Det väpnade motståndet, i första hand talibanerna, har genomfört offensiva operationer i flera delar av landet och flera provinshuvudstäder hotas av attacker. Isil/Daesh har fått visst fotfäste i de östra delarna av landet och har tagit på sig ansvaret för minst sex självmordsattacker riktade mot shiamuslimska mål. Säkerhetssituationen skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Antalet civila våldsoffer är högst i de södra och centrala delarna av landet. Det har även skett en ökning av antalet attacker mot ambassader, internationella organisationer och biståndsarbetare. En sektor som särskilt drabbats är hälso- och sjukvården, där sårade och sjuka, sjukvårdsinrättningar och sjukvårdpersonal återkommande blir attackerade. Avsiktliga attacker mot sjukvården utgör kränkningar av internationell humanitär rätt. Även den humanitära situationen i har fortsatt försämrats . Den pågående konflikten är den främsta anledningen till detta. beräknas omkring 9,3 miljoner människor, varav 5,3 miljoner barn, vara i behov av humanitärt stöd, vilket är en ökning jämfört med . Möjligheten för de humanitära aktörerna att nå ut till de behövande begränsas till följd av säkerhetsläget och bristande infrastruktur. () rapporterade att det finns nästan 1,8 miljoner internflyktingar i till följd av konflikten, vilket innebar en ökning med över 650 000 . Antalet internflyktingar i har ökat på grund av ett stort antal återvändande från framför allt och . Det finns fortfarande 1,5 miljoner registrerade afghanska flyktingar i och omkring 1 miljon i . Därtill finns ett stort antal oregistrerade flyktingar. Antalet asylsökande från till och har minskat markant i förhållande till , men inte i förhållande till . är ett av världens fattigaste länder och en stor del av befolkningen lever under fattigdomsgränsen. Den ekonomiska tillväxten bromsade in kraftigt när större delen av de internationella säkerhetsstyrkorna drogs tillbaka 2014. växte BNP enbart . BNP per capita sjönk på grund av befolkningstillväxten. Den politiska osäkerheten har bidragit till låga investeringsnivåer, utflöde av kapital samt försämrad valutakurs. Biståndsberoendet är stort, budgeten finansieras till av internationellt bistånd. Problemen förvärras av svårigheterna att få in skatteintäkter i kombination med stora utgifter, framför allt på säkerhetsområdet. Korruptionen genomsyrar hela samhället och utgör ett allvarligt hinder mot en hållbar utveckling. En särskild enhet med uppgift att utreda och lagföra korruptionsbrott inom hela statsförvaltningen etablerades 2016. Respekten för mänskliga rättigheter är mycket bristfällig, i synnerhet när det gäller kvinnors och barns åtnjutande av de mänskliga rättigheterna. Rättssäkerheten är svag och tortyr och våldsbrott förekommer i stor skala i hela landet. Den afghanska regeringen är under fortsatt stor politisk press. tillträdde 2014 som president efter ett omtvistat valresultat. En samlingsregering bildades som i många avseenden varit hämmad av interna meningsskiljaktigheter. Omfattande reformer av valsystemet inför 2017/18:32 parlaments- och distriktsvalen utlovades vid regeringsbildningen. Processen har dock varit långsam och valen som skulle hållits 2015 planeras nu till . Försök att få igång fredsprocessen avstannade till följd av att talibanerna var ovilliga att förhandla. har gjort nya försök att starta fredsprocessen genom den så kallade Kabulprocessen vars första möte ägde rum . 4Sveriges och det internationella samfundets engagemang i Relationerna mellan och är goda. har haft diplomatisk närvaro i och 2008 upprättades en ambassad. har en ambassad i . Genom ett samförståndsavtal har och etablerat en plattform för dialog genom regelbundna politiska konsultationer. Sådana konsultationer ägde rum . har ett samförståndsavtal med om återtagande av afghanska medborgare. har aviserat ett långsiktigt engagemang med indikativt stöd på cirka 8–8,för perioden –2024. För är fokus för biståndet demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, utbildning och sysselsättning, privatsektors- och landsbygdsutveckling samt ökad ekonomisk integration. Regeringen har också uppdragit åt att inkomma med underlag för en strategi för fredsfrämjande insatser i . bidrar även med ett humanitärt bistånd som uppgick till . är därmed den sjätte största bilaterala givaren av bistånd till . , , , och EU är de största biståndsgivarna till . EU:s utvecklingssamarbete med – 2020 har ett indikativt belopp på . Ett långsiktigt partnerskapsavtal, Cooperation Agreement on Partnership and Development (CAPD), har förhandlats mellan och och undertecknades . Rådet för Utrikes frågor antog en ny strategi för EU och –2020. Strategins fokus är 1) att främja fred, stabilitet och regional säkerhet, 2) att stärka demokratin, rättstatsprincipen och skyddet för mänskliga rättigheter samt främja god förvaltningssed och kvinnors ställning, 3) att stödja ekonomisk och mänsklig utveckling samt 4) att möta migrationsrelaterade utmaningar. En internationell givarkonferens i bekräftade det internationella samfundets fortsatta stöd till utveckling till 2020 samt förnyade de ömsesidiga åtagandena gällande den afghanska regeringens reformarbete. följdes upp vid ett tjänstemannamöte i och nästa ministerkonferens planeras äga rum . FN:s politiska insats Unama (United Nations Assistance Mission in Prop. 2017/18:32 ) har spelat både en politisk roll och en roll som partner till afghanska myndigheter och det civila samhället. FN har genomfört en strategisk översyn av Unama. Översynen föreslår bland annat att Unama:s stöd till den afghanska regeringens fredsansträngningar och reformprocess bör öka samt att givarsamordningen bör förbättras. Unama:s mandat inkluderar även arbete med humanitärt tillträde, mänskliga rättigheter och genusfrågor och regionalt samarbete. Unama:s nuvarande mandat löper till och med . Det ses över och förnyas av . Ett mycket stort antal FN-organ är fortsatt närvarande i , bland annat , mot brott och narkotika (UNODC), () och UN Women. diskuteras regelbundet i säkerhetsrådet i anslutning till att generalsekreterarens kvartalsrapporter om offentliggörs. 5 Folkrättsligt mandat för insatsen Det folkrättsliga mandatet för insatsen Resolute Support Mission (RSM) utgörs av det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i . har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i , däribland , deltar i insatsen. omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska säkerhetsstyrkorna. Insatsens våldsanvändning är begränsad till styrkans egenskydd varvid insatsens personal ges rätt att inneha och bära vapen. Efter särskild förfrågan och inbjudan från den afghanska regeringen kan utbildning, rådgivning och stöd ges även till afghanska specialförband på taktisk nivå. 6Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) Som regeringen redogjort för etablerades RSM i samband med att ISAF upphörde /15 (proposition 2014/15:13 avsnitt 5.2). RSM inleddes på inbjudan av den afghanska regeringen. RSM bistår de afghanska säkerhetsstyrkorna, Defence and Security Forces (ANDSF) med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera ANDSF:s förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Stöd ges på högre stabs- och ledningsnivå (kårnivå) för de reguljära styrkorna och ner till taktisk nivå 2017/18:32 för specialförbanden. Därutöver ges rådgivning vid berörda afghanska institutioner som till exempel försvarsministeriet. Insatsen har inga stridande uppgifter förutom styrkans egenskydd. Som beskrivits ovan (avsnitt 3) har den utdragna väpnade konflikten förvärrats i omfattning och intensitet och det finns ett fortsatt behov av internationellt stöd och utbildning av ANDSF. Säkerhetssituationen har inte inneburit större begräsningar i RSM:s utövande av utbildning och rådgivning då arbetet främst riktas till högre nivåer inom ANDSF. Enligt den militära operationsplanen (OPLAN) är RSM indelad i tre faser i form av en fortsatt begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en mer Kabul-centrerad närvaro innan en slutlig utfasning av trupperna sker. Faserna är inte tidsbestämda utan utgår från omständigheterna på marken. Den tredje fasen enligt OPLAN är Enhanced Enduring Partnership (EEP). Syftet med det civilt ledda EEP är att detta ska utgöra en brygga mellan RSM och Natos bilaterala partnerskapsrelation med . OPLAN lyfter också fram det fortsatta behovet av civil-militärt samarbete mellan Nato och det internationella samfundet, till exempel FN/UNAMA, EU och ickestatliga organisationer. RSM har ett brett internationellt stöd och omfattar 39 bidragande länder, varav 13 inte är medlemmar i . RSM-insatsen omfattar drygt 13 500 personer. Natos militära strukturer har begärt utökade truppbidrag om några tusen till RSM till stöd för genomförande av den afghanska fyråriga planen för utveckling av de afghanska säkerhetsstyrkorna. har i sin nya Sydostasienstrategi, som lanserades , aviserat att man avser att öka sin militära närvaro i . Det handlar då både om bidrag till RSM och till bilaterala insats Operation Freedom’s Sentinel (OFS). 7Målsättningen med fortsatt svenskt deltagande i RSM Genom att delta i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats i utgör en solidarisk samarbetspartner i arbetet för att öka säkerheten, förebygga konflikter, samt för att skapa förutsättningar för utveckling och fattigdomsbekämpning.  Det övergripande målet utbildnings- och rådgivningsinsatsen RSM är att bidra till att konsolidera de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga att på sikt självständigt hantera säkerheten i landet.  målsättning är att aktivt verka för att resolution genomförs som en del i . Sverige ska även säkerställa att all personal som ingår i det svenska bidraget är utbildade och har kunskap i praktisk tillämpning av resolution . Sveriges målsättning med deltagande i den globala koalitionens militära utbildningsinsats är att det ska bidra till att bygga förmågan hos våra nationella krigsförband och staber. Det övergripande målet med styrkebidrag till utbildnings- och rådgivningsinsatsen RSM är att bidra till att konsolidera de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Detta sker genom långsiktiga och strategiska åtaganden med för insatsen relevanta och efterfrågade förmågor. Det militära bidraget utgör en del i breda och långsiktiga engagemang för , vars övergripande syfte är att åstadkomma långsiktig stabilitet i landet. Folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna, utgör grunden för det svenska bidraget. politik för global utveckling utgör en central grund för svenska insatser i utvecklingsländer. Väpnad konflikt och otrygghet har en destruktiv inverkan på ett lands utveckling. De militära och civila krishanterings- och stabiliseringsinsatser som genomförs i ska tillsammans med de långsiktiga utvecklings- och återuppbyggnadsinsatserna ses som ömsesidigt kompletterande och samverkande delar av samlade stöd för säkerhet och utveckling i . bidrar även till detta genom stöd till FN:s och EU:s civila och politiska ansträngningar. EU strategiska mål för engagemanget i –2020 är att främja fred, stabilitet och regional säkerhet, stärka demokratin, rättsstatsprincipen och skyddet för mänskliga rättigheter samt främja god förvaltningssed och kvinnors ställning, stödja ekonomisk och mänsklig utveckling samt möta migrationsrelaterade utmaningar. Säkerheten i landet har en direkt inverkan på möjligheten att genomföra detta. bidrag till RSM är förhållandevis litet sett till insatsens samlade bemanning. Möjligheten att utvärdera det svenska bidragets effekt på den samlade säkerhetsutvecklingen och chans att spela en större roll i utbildnings- och rådgivningsinsatsen är därmed begränsad. Detta, tillsammans med det svenska bidragets uppgifter och mandat, måste tas i beaktande vid en utvärdering av säkerhetsläget i det svenska operationsområdet och utvecklingen av de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga. Natos regelbundna översyner av insatsen, tillsammans med rapportering och dialog med Försvarsmakten avseende det svenska styrkebidraget, vägs in i de analyser som regeringen löpande gör i utvärderingen och utformandet av det svenska bidraget. Ambassaden i Kabuls rapportering och bedömningar av de politiska, militära och humanitära förhållandena i landet vägs också in i regeringens sammanvägda överväganden kring det svenska bidraget. har det i Natos regelbundna översyner av insatsen redogjorts för hur ANDSF:s förmåga sakta förbättras, även om dess övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Som exempel kan nämnas kompentenshöjningen av ANDSF, framförallt inom armén, som i högre utsträckning självständigt lett och planerat De har även stått emot talibanernas försök att erövra en Inom vissa specifika funktioner inom ANDSF kan betydande framsteg i förmåga noteras. Dock innebär den försämrade säkerhetssituationen och fortsatta brister, då framförallt inom den afghanska polisen, betydande påfrestningar för de afghanska säkerhetsstyrkorna som beräknas ha kontroll över knappt två tredjedelar av landets territorium. I de regelbundna översynerna framhålls behovet av fortsatt internationellt militärt utbildnings- och rådgivningsstöd. Baserat på denna bedömning menar regeringen att även om framstegen vad gäller att stärka ANDSF:s förmåga är ojämna och begränsade kan en positiv utveckling avseende förmågan Det är därmed regeringens samlade bedömning att det svenska bidraget till RSM bidrar till förstärkt förmåga som på kommer att möjliggöra för ANDSF att självständigt hantera säkerheten i landet. Regeringen vill verka för att stödja de afghanska säkerhetsstyrkorna där det är mest efterfrågat och avser därför att anpassa bidraget efter av Nato identifierade behov hos de afghanska säkerhetsstyrkorna samt i relation till andra länders bidrag. Genom den feministiska utrikespolitiken syftar till att stärka kvinnors och flickors inflytande och egenmakt samt åtnjutande av de Attacker som sker mot hälso- och sjukvården och skolor är exempel på försämrade förutsättningar för jämställdhet. Kvinnors deltagande i fredsprocesser samt i freds- och stadsbyggande är en förutsättning för hållbar fred och säkerhet. Bernadotteakademin genomfört en lokal dialog och medlingsutbildning för afghanska kvinnor . Kunskapen om och genomförandet av 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet utgör även en viktig del i internationella militära krishanterings- och fredsbevarande insatser för att dessa ska kunna bidra till konfliktlösning och varaktig fred. målsättning är att aktivt verka för att resolution genomförs som en ska därtill säkerställa att all personal som ingår i det svenska bidraget är utbildade och har kunskap i praktisk tillämpning av resolution . I planeringsarbetet för RSM drev frågan om genomförande av resolution (2000) om kvinnor, fred och säkerhet och följer noga dess tillämpning. bidrog även till arbetet med att uppdatera Natos handlingsplan för genomförandet av resolution 1325, vilken fastställer ett flertal riktlinjer som ska tillämpas i alla Nato- insatser, inklusive RSM. Resolution har även genomförts i planeringen av det nuvarande svenska bidraget i genom utbildning av svensk personal. Ytterligare en målsättning med deltagande i RSM är att det ska bidra till att utveckla förmågan hos våra nationella krigsförband att samverka med andra. deltagande i internationella militära insatser ger svensk militär personal erfarenheter av att tjänstgöra i en Genom arbetet i en multinationell operation främjas interoperabilitet och förståelse för kunskaper om metoder, procedurer och arbetssätt. Detta är tillsammans med erfarenheten av att delta i skarp operativ verksamhet svårt att uppnå endast genom övnings och träningsverksamhet i en nationell kontext. Målet att skapa interoperabilitet bör vägas mot de eventuella Prop. 2017/18:32 konsekvenser för krigsförbandens förmåga att lösa sina huvuduppgifter som uppstår genom deltagandet i internationella operationer. Detta kan handla om effekter på krigsdugligheten, exempelvis på grund av utebliven övningsverksamhet i ordinarie förbandssammansättning och på förbandets nationella huvuduppgifter som uppstår på kort sikt när ett förband deltar i internationella insatser. Detta måste därmed mätas på . Den nationella förmågan bör även, av de skäl som redovisats ovan, utvärderas på både strategisk och operativ nivå, det vill säga från utvecklingen av bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten till utvecklingen av den enskilda individens förmåga att utvecklas i sin militära profession. Regeringen konstaterar att ovan redovisade mål för bidrag till RSM måste utvärderas utifrån en helhetsbedömning. engagemang på andra områden, politiskt, utvecklingspolitiskt och humanitärt, samt utvecklingen i sin helhet inom ramen för det internationella samfundets engagemang i måste vägas in. Ovan redovisade faktorer kommer att utgöra de mål mot vilka regeringen inför beslut om förlängning efter utvärderar resultat. 8 Det föreslagna svenska bidraget har fortsatt behov av internationellt militärt stöd för utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga att hantera säkerheten i . Den försämrade säkerhetssituationen innebär betydande påfrestningar för de afghanska säkerhetsstyrkorna, vars övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Det finns ett behov och en efterfrågan av ett fortsatt svenskt militärt bidrag till utbildnings- och rådgivningsinsatsen. Inriktningen är att fortsatt ska bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga där det är mest efterfrågat, med det övergripande syftet att åstadkomma en långsiktig stabilitet i landet. bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i och avses i huvudsak vara verksamt i norra . Det svenska bidraget kommer främst att bestå av rådgivare till de afghanska säkerhetsstyrkorna inom ramen för verksamheten som Command-North (TAAC-N) i Mazar-e-Sharif bedriver i norra . avser även att fortsätta stödet med rådgivare till Command-Air (TAAC-Air) i , en rådgivning som påbörjades . Styrkebidraget kommer därutöver att inkludera stabsofficerare vid de staber som leder RSM i (högkvarteret för RSM) samt inledningsvis i Mazar-e-Sharif (vid högkvarteret för TAAC-N). För att kunna stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga där det är mest efterfrågat ska det finnas möjlighet att omfördela denna verksamhet för att övergå i 2017/18:32 särskilt efterfrågad rådgivningsverksamhet i framförallt norra . RSM kommer att fortsätta verka genom en begränsad regional närvaro och bestå av multinationella styrkebidrag där och övriga deltagande stater bidrar med enheter och personal som sätts samman till ett förband. Nato analyserar säkerhetssituationen löpande och gör hot- och riskanalyser kopplade till RSM. Enligt insatsens operationsplan ska förhållandena på plats avgöra insatsens fortsatta utveckling mot ett framtida eventuellt fokus på rådgivning och utbildning i . Den begränsade regionala närvaron kommer sannolikt att fortsätta efter 2018 med hänsyn till det oroande säkerhetsläget. 9 Regeringens överväganden och förslag