prop · H403173 · 2017-04-26 00:00:00 — I artikel 30 b i revisorsdirektivet anges att tillsynsmyndigheten ska beakta alla relevanta omständigheter, inklusive vissa särskilt uppräknade omständigheter. får beakta andra omständigheter än de i direktivet uppräknade, om de anges närmare i nationell rätt (samma prop. s. 160). Enligt Revisorsnämndens uppfattning motsvarar regleringen i revisors- lagen vad som krävs enligt penningtvättsdirektivet i fråga om omständig- heter som ska beaktas vid fastställande av typen av och nivån på administrativa sanktioner, med undantag för förluster för tredje man som anges i artikel 60.4 e. Sådana förluster kan dock beaktas även utan särskild reglering. Regeringen anser därför att det inte behöver föras in några bestämmelser om omständigheter som ska beaktas vid ingripanden med anledning av överträdelser av penningtvättslagen. Regeringens bedömning: Frågan om ingripanden mot advokater, advokatbolag eller personer i ett advokatbolags ledning bör utredas Utredningens förslag och bedömning avviker från regeringens Enligt utredningens förslag ska Justitiekanslern kunna besluta om sanktionsavgifter mot advokater för överträdelser av penningtvättslagen efter att ärenden där sådana avgifter kan bli aktuella lämnats över av advokatsamfunds disciplinnämnd samt i vissa Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. avstyrker förslaget som innebär att myndigheten ska besluta om sanktionsavgifter mot advokater. Justitiekanslern framhåller att den föreslagna uppgiften skiljer sig från den tillsyn över disciplinverksamhet som åligger myndigheten. Den är också helt främmande sett till myndighetens övriga ärendetyper och passar inte in i Justitiekanslern delar dock utredningens uppfattning att det bör vara en myndighet som beslutar som sanktionsavgifterna. Justitiekanslern framhåller vidare att den föreslagna sanktionsavgiftens storlek motiverar att en advokat kan få till stånd en prövning av beslutet i samma form och utsträckning som andra som omfattas av penningtvätts- en prövning i allmän förvaltningsdomstol. advokatsamfund har ingen erinran mot förslaget att Justitiekanslern ska meddela beslut om sanktionsavgifter. Samfundet har dock ett antal synpunkter på utredningens förslag och anser bl.a. att förslaget väcker frågor om den dubbla prövning som föreslås ske i disciplinnämnden och senare av Justitiekanslern. Skälen för regeringens bedömning: Fjärde penningtvättsdirektivet Prop. 2016/17:173 innebär att advokater ska kunna träffas av samma sanktioner som övriga verksamhetsutövare som omfattas av direktivet. En advokat ska således kunna bli föremål för ett offentligt meddelande vari advokaten liksom överträdelsens karaktär anges, en anmodan om att upphöra med sitt agerande och inte upprepa detta och återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering, om verksamhetsutövaren är föremål för en auktorisation (artikel 59.2 a–c). kan, enligt gällande rätt, besluta att tilldela en advokat en disciplinär påföljd. Påföljderna är erinran, varning och i de allvarligaste fallen kan en advokat uteslutas ur samfundet. Beslut om varning kan förenas med straffavgift på högst . Enligt regeringens bedömning krävs därför inte några ytterligare genomförandeåtgärder för att svensk rätt ska vara förenlig med kraven i artikel 59.2 a–c i direktivet. Av direktivet följer emellertid att en advokat ska kunna bli föremål för penningsanktioner som ska kunna uppgå till två gånger den vinst som erhållits till följd av en överträdelse, eller . kan enligt gällande rätt förena ett beslut om varning för en advokat med en straffavgift på högst . Som utredningen konstaterar krävs därför ytterligare lagstiftningsåtgärder för att genomföra direktivets krav i detta avseende. Utredningens förslag till genomförande, som i korthet innebär att ärenden om sanktionsavgift ska överlämnas till Justitiekanslern för beslut, avstyrks av Justitiekanslern. Regeringen konstaterar i likhet med Justitiekanslern att utredningens förslag bl.a. skulle innebära en ny ärendetyp för myndigheten, som i väsentlig utsträckning avviker från de ärenden som myndigheten normalt hanterar. Inom ramen för detta lagstiftningsärende saknas beredningsunderlag för att föreslå en ändamålsenlig ordning och ett ansvarigt organ för påförande av sanktionsavgifter mot advokater. Underlag saknas även för att lämna förslag avseende frågor om ingripande mot advokatbolag och personer i ledningen av sådana bolag, vilket krävs enligt direktivet (artikel 58.1 och 58.3). Dessa frågor bör därför bli föremål för ytterligare överväganden innan förslag på ett fullständigt genomförande av direktivet kan lämnas. Något förslag lämnas således inte i denna del i detta lagstiftningsärende, utan frågan bör utredas vidare. 13.22 Särskilt om sanktioner mot fysiska personer i förhållande till dubbelprövningsförbudet och rätten att inte belasta sig själv Regeringens bedömning: Dubbelprövningsförbudet och rätten att inte belasta sig själv föranleder inga lagstiftningsåtgärder. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. instämmer i utredningens bedömning att frågor 2016/17:173 om otillåten dubbelbestraffning kan komma att bli aktuella vid sanktioner inom ramen för penningtvättslagen. Justitiekanslern anför att det av tillgänglig rättspraxis och Justitiekanslerns egen erfarenhet står klart att frågan om ne bis in idem kan vara svår att bedöma. Problematiken med dubbelbestraffning kommer att ställa höga krav på tillsynsmyndigheterna då frågan om ne bis in idem, när tillämpas, ska bedömas i förhållande till EU-stadgan. En tillämpning av artikel 50 i EU-stadgan kan komma att ställa krav på att tillsynsmyndigheter har en internationell överblick vilket bör övervägas närmare under det fortsatta lagstiftningsarbetet. anser att frågan om en administrativ sanktion är att bedöma som ett straff, och förfarandet därmed är att anse som en anklagelse om brott i mening, måste prövas med utgångspunkt i praxis. Enligt denna praxis ska prövningen främst göras utifrån de s.k. Engelkriterierna. Utredningen redovisar inte någon analys av denna fråga. 2015/16:162 gör regeringen bedömningen att införandet av sanktionsavgifter som en möjlig disciplinär åtgärd inte leder till att förfarandet hos blir straffrättsligt i Europakonven- tionens mening (s. 151). Motsatt bedömning har gjorts i lagrådsremissen En uppdaterad fondlagstiftning (UCITS V). anser att det är mycket angeläget att det tas ett samlat grepp om frågor som avser påverkan på administrativa sanktioner på finansmarknadsområdet. Det är även nödvändigt att analysera vilka effekter en tillämpning av rätten att inte belasta sig själv får för de praktiska möjligheterna att bedriva tillsyn. Resultatet av en sådan analys kan komma att ha mycket stor inverkan på den finansiella tillsynen. När det gäller dubbelprövningsförbudet behöver bl.a. olika gränsdragnings- frågor mellan tillsynsmyndighet och brottsutredande myndighet Skälen för regeringens bedömning I den europeiska konventionen av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonven- tionen) finns civila och politiska rättigheter reglerade. ratificerat och konventionen har införlivats med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande I regeringsformen (2 kap. 19 §) finns ett förbud mot att meddela lag eller föreskrift som står i strid med . EU:s institutioner som för medlemsstaterna gäller även Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighets- sjunde tilläggsprotokoll (artikel 4), som även det har ratificerats av och gäller som lag, ger en reglering av principen om att den som en gång blivit dömd eller frikänd av domstol för ett brott ska vara skyddad mot nytt åtal och ny dom för Rättigheten eller förbudet har flera benämningar: dubbel- bestraffningsförbudet, dubbelprövningsförbudet, förbudet mot dubbla förfaranden och den latinska benämningen ne bis in idem (ej två gånger i samma sak). I det följande används termen dubbelprövningsförbudet (jfr bl.a. prop. 2016/17:22 s. 79). Dubbelprövningsförbudet innebär bl.a. att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han eller hon redan blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Dubbel- prövningsförbudet i sjunde tilläggsprotokoll är begränsat till att gälla samma rättssubjekt. Vidare innebär det ett skydd bara mot lagföring inom en och samma stat. I andra delar är innebörden av det inte lika tydlig. Detta gäller bl.a. frågor om vad som avses med att lagföras eller straffas eller vad som utgör samma brott. I EU:s rättighetsstadga (artikel 50) finns också en bestämmelse om dubbelprövningsförbudet. Enligt den får ingen lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit fri- känd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i en- lighet med lagen. Bestämmelsen är inte helt identisk med den om dubbel- prövningsförbudet i sjunde tilläggsprotokoll. Det är inte heller helt självklart att den har exakt samma innebörd som konventionens dubbelprövningsförbud. En viktig skillnad mot Europa- konventionen med tillhörande lag är att EU:s rättighetsstadga bara gäller vid tillämpning av unionsrätten. Det är således av vikt vad som utgör unionsrätt. Det kan också nämnas att bestämmelsen har ett vidare tillämpningsområde, då det i stället för att begränsas till samma stat, gäller ”i unionen”. I förevarande lagstiftningsärende uppkommer frågor om hur ingripan- den mot fysiska personer förhåller sig till dubbelprövningsförbudet. Dubbelprövningsförbudet enligt och EU:s rättighetsstadga och dess tillämpning i har behandlats i bl.a. propositionen Effektiv bekämpning av marknadsmissbruk (prop. 2016/17:22, se bl.a. s. 79–87 för en mer utförlig beskrivning av dubbel- prövningsförbudet). Frågan har även behandlas i propositionen Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor, prop. 2014/15:131. Som framförs av flera remissinstanser aktualiseras frågor om dubbel- prövningsförbudet även vid tillämpning av de sanktionsbestämmelser som genomför fjärde penningtvättsdirektivet. En överträdelse av penningtvättslagen som kan bli föremål för ett administrativt ingripande kan under vissa förhållanden innebära t.ex. näringspenningtvätt eller medhjälp till penningtvättsbrott som kan föranleda straffrättsliga påföljder enligt lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. anför att det saknas en analys och prövning av huruvida de administrativa sanktionerna är att bedöma som ett straff, och förfarandet därmed är att anse som en anklagelse om brott i konventionens mening, utifrån praxis och de s.k. Engelkriterierna. De s.k. Engelkriterierna lades ursprungligen fast i avgörande i målet m.fl. mot . Där och i senare avgöranden har angett att även handlingar som enligt inhemsk rätt utgör disciplinära förseelser under vissa förutsättningar kan komma att betraktas som brott enligt . Detta avgörs utifrån tre kriterier. Det första kriteriet, och utgångspunkten för bedömningen, är hur handlingen 2016/17:173 klassificeras i nationell rätt, som brott eller som disciplinär förseelse. Det andra kriteriet är gärningens art. Om det handlar om en gärning som kan utföras av vem som helst och som sanktioneras med ett allmänt förbud, talar det för att artikel 6 i konventionen är tillämplig. Om det däremot är fråga om en överträdelse av förhållningsregler för en viss avgränsad grupp med särskild ställning och särskilda skyldigheter, talar detta mot att det rör sig om brott i konventionens mening. Det tredje kriteriet gäller den möjliga påföljdens art och stränghet. medför i allmänhet att artikel 6 blir tillämplig, medan typiska disciplinstraff som suspension och varning talar i motsatt riktning (se t.ex. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, En kommentar till om de mänskliga rättigheterna, 5 uppl., s. 175 f.) De verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättsregelverket, och de ingripandemöjligheter som följer vid överträdelser av detta regelverk, är av mycket varierande slag. Exempelvis är vissa verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättsregelverket föremål för ett tillstånds- förfarande med stränga kunskapskrav. Detta skulle kunna tala för att det rör sig om en enligt Engelkriterierna avgränsad krets vilket i sin tur skulle innebära att sanktioner mot dessa inte skulle anses vara Andra grupper av verksamhetsutövare driver dock verksamhet efter ett anmälningsförfarande, utan krav på särskilda kunskaper eller utbildning, vilket skulle kunna innebära en motsatt En generell analys med beaktande av praxis som resulterar i en enhetlig bedömning för alla aktuella verksamhetsutövare låter sig inte göras. Detta gäller även i förhållande till de finansiella verksamhetsutövarna. Det saknas även, inom ramen för detta lagstiftningsärende, beredningsunderlag för att föreslå bestämmel- ser som avser dubbelprövningsförbudet i de lagar där detta kan bli I de fall där det finns en risk för att sanktioner mot fysiska personer skulle kunna bedömas som en anklagelse om brott i Europakonven- tionens mening föreslår regeringen att särskilda förutsättningar ska gälla Bland annat krävs att den fysiska personen begått överträdelsen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet (jfr avsnitten 13.5.4 Förekomsten av sådana begränsningar för tillsynsmyndig- heternas möjlighet att ingripa mot en fysisk person kan, vid en bedömning av om dubbelprövningsförbudet aktualiseras, utgöra en indikation för tillsynsmyndigheten att det administrativa förfarandet med ingripande genom höga penningsanktioner skulle kunna bedömas som en anklagelse om brott. Det ligger dock i sakens natur att utformningen av bestämmelser som möjliggör sådana ingripanden bör präglas av försiktighet, dvs. även en relativt avlägsen risk för att ett förfarande kan bedömas som en anklagelse om brott i mening motiverar att det införs särskilda krav för att ingripanden ska ske. om ett administrativt ingripande i ett enskilt fall faktiskt kan bedömas som en anklagelse om brott bör därför inte enbart grundas på om krav på subjektiv täckning föreligger, utan på en helhetsbedömning. Regeringens bedömning är sammantaget att det inte bör införas några särskilda bestämmelser för att motverka riskerna för att någon ska bli föremål för dubbla förfaranden. Dubbelprövningsförbudet måste i stället beaktas vid handläggningen i varje enskilt ärende. hanterar ett sanktionsärende har således att göra denna bedömning. De uttalanden som regeringen gjort i bl.a. prop. 2015/16:162, prop. 2015/16:170 och prop. 2016/17:22 kan, vid sidan av den praxis som nämnts ovan, tjäna till vägledning vid myndighetens bedömning av denna fråga. Rätten att inte belasta sig själv I artikel 6 i finns regler om en rättvis rättegång. I kravet på en rättvis rättegång ingår att den som är misstänkt för brott inte ska behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandahålla belastande material. Rätten att tiga och rätten att inte belasta sig själv gäller i förfaranden som innefattar en anklagelse om brott i konventionens mening, men däremot inte i disciplinförfaranden. I penningtvättslagen och i de rörelselagar som reglerar verksamhets- utövare som omfattas av penningtvättslagen finns bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna uppgifter eller tillhandahålla information. Tillsynsmyndigheterna kan meddela förelägganden om att en person ska inkomma med vissa uppgifter och kan förena dessa förelägganden med vite. Vid ingripanden mot fysiska personer i ledningen för en juridisk person och mot fysiska personer som är verksamhetsutövare kan tillsynsmyndigheterna behöva förhålla sig till den nu behandlade principen. Frågan kan uppkomma när tillsynsmyndigheten förelägger en person att inkomma med vissa uppgifter och förenar föreläggandet med vite. Om tillsynsärendet kan mynna ut i ett beslut som innebär att personen drabbas av en sanktionsavgift som kan jämställas med ett straff för brottslig gärning uppstår en situation som innebär att den enskilde kan anses vara tvingad att inkomma med belastande material i strid med artikel 6 i . I tidigare lagstiftningsärenden har regeringen emellertid bedömt att rätten att inte belasta sig själv inte innebär att uppgifter om egen brottslighet inte får efterfrågas eller inhämtas från annat håll än från den anklagade. Principen innebär inte heller att exempelvis bestämmelser om uppgiftsskyldighet, även i förening med viteshot, i sig kan anses vara oförenliga med (prop. 2015/16:170 s. 103). I avsnitt 12, som avser frågor om tillsyn, föreslås vidare att alla tillsynsmyndigheter som inte redan har en sådan befogenhet ska kunna genomföra platsbesök hos verksamhetsutövare. Uppgifter som inhämtas vid sådana platsbesök anses inte vara lämnade av den fysiska person som är föremål för ett ingripandeärende på ett sådant sätt att uppgiftsläm- ningen står i strid med rätten att inte belasta sig själv. Det innebär att rätten att tiga och rätten att inte belasta sig själv inte utgör ett hinder för tillsynsmyndigheterna att bedriva en effektiv tillsyn. Sammantaget bedömer regeringen att det saknas skäl att föra in särskilda undantagsbestämmelser som avser när och under vilka förhållande som tillsynsmyndigheterna får förena förelägganden om att inkomma med uppgifter med ett viteshot. Tillsynsmyndigheterna måste dock, även utan sådana särskilda bestämmelser, vid sin myndighetsutövning beakta och förhålla sig till de rättigheter som ger de personer som står under tillsyn. 2016/17:173 13.23 Tillsyn avseende gränsöverskridande verksamhet Regeringens förslag: Lagen om värdepappersmarknaden ska kompletteras med en bestämmelse som innebär att ett utländskt värdepappersföretag som hör hemma inom EES och som driver verksamhet från filial i ska kunna bli föremål för ingripande vid överträdelse av penningtvättslagen. Regeringens bedömning: Direktivets krav som avser kontroll av utländska verksamhetsutövare och ingripande i förhållande till gränsöverskridande verksamhet omfattas i övrigt av gällande rätt. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med rege- ringens förslag och bedömning. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning I artikel 48.4 anges att medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där verksamhetsutövaren driver företag kontrollerar att dessa företag iakttar denna medlemsstats nationella bestämmelser vid införlivandet av detta direktiv. Kraven gäller alla verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen och berör alla myndigheter som bedriver tillsyn enligt lagen. Regeringen konstaterar att penningtvättslagen, enligt 1 kap. 2 §, omfattar alla verksamhetsutövare bedriver verksamhet i . Den närmare utformningen av tillsynsansvaret avseende utländska aktörer som bedriver verksamhet i kan dock skilja sig åt. Vad gäller exempelvis kreditinstitut som bedriver verksamhet i ligger tillsynsansvaret för filialer till kreditinstitut med säte inom EES på hemlandsmyndigheten, medan som värdland har ansvar för tillsynen över filialer till kreditinstitut hemmahörande i ett land utanför EES (13 kap. 2 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Avseende andra kategorier av verksamhetsutövare kan ansvarsfördelningen vara reglerad på annat sätt. Som utredningen konstaterar finns dock inte några hinder i gällande rätt som innebär att tillsynsmyndigheterna är förhindrade att vidta tillsyns- och kontrollåtgärder i förhållande till utländska verksamhetsutövare på det sätt som direktivet kräver. Regeringen bedömer därmed att det inte krävs några ytterligare lagstiftningsåtgärder för att genomföra direktivet i detta avseende. När det gäller de företag som avses i artikel 45.9, dvs. utgivare av elektroniska pengar och betaltjänstleverantörer, anges i artikel 48.4 att sådan kontroll som tillsynsmyndigheterna ska kunna vidta kan inbegripa vidtagande av lämpliga och proportionella åtgärder för att rätta till allvarliga brister som kräver avhjälpande. Dessa åtgärder ska vara tillfälliga och avbrytas när de identifierade bristerna rättas till, inbegripet med stöd från eller i samarbete med de behöriga myndigheterna i den ansvariga enhetens hemmedlemsstat. I avsnitt 11.1.2 föreslår regeringen att ska kunna besluta om att utgivare av elektroniska pengar och betaltjänstleverantörer ska utse en s.k. central kontaktpunkt här i landet. Det gäller när sådana tjänster tillhandahålls på annat sätt än genom en filial eller ett dotterbolag. Möjligheten att kontrollera sådana verksamhetsutövare i en utsträckning som krävs enligt direktivet kan därigenom möjliggöras. Möjligheten att ingripa mot utländska utgivare av elektroniska pengar och betaltjänstleverantörer regleras i respektive rörelselag. Dessa ingripandemöjligheter är förenliga med de exemplifierande kontroll- åtgärder som nämns i penningtvättsdirektivet. Enligt regeringens bedömning krävs således inte några ytterligare lagstiftningsåtgärder för att genomföra artikel 48.4 i de avseenden som den gäller utgivare av elektroniska pengar och betaltjänstleverantörer. Medlemsstaterna ska vidare se till att de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där den ansvariga enheten driver företag ska samarbeta med de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där den ansvariga enheten har sitt säte, för att säkerställa effektiv övervakning av kraven i direktivet (artikel 48.5). Som utredningen konstaterar utgör internationellt samarbete med utländska motparter ett naturligt inslag i myndigheternas verksamheter. När det gäller verksamheter där gränsöverskridande verksamhet är särskilt vanligt förekommande har införts bestämmelser om internationellt informationsutbyte i de relevanta rörelselagarna. Bestämmelser med sådan innebörd finns bl.a. i 13 kap. 6 § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 8 kap. 4 § lagen om betaltjänster. Även utan särskilda bestämmelser med motsvarande innehåll får förutsättas att svenska tillsynsmyndigheter vid behov bistår och i övrigt samarbetar med sina utländska motparter. Regeringen bedömer därmed att artikel 48.5 i direktivet bör anses vara genomförd utan ytterligare lagstiftningsåtgärder. Ingripanden vid gränsöverskridande verksamhet I fjärde penningtvättsdirektivet anges att medlemsstaterna ska se till att verksamhetsutövare kan hållas ansvariga för överträdelser av de nationella bestämmelser som införlivar direktivet i enlighet med artiklarna 58–61 (artikel 58). Enligt direktivet ska de behöriga myndigheterna på något av följande sätt utöva sina befogenheter att påföra administrativa sanktioner och föreskriva åtgärder i enlighet med direktivet och nationell rätt: a)Direkt. b)I samarbete med andra myndigheter. c)På eget ansvar genom delegering till sådana andra myndigheter. d)Genom hänvändelse till de behöriga rättsliga myndigheterna. När de behöriga myndigheterna utövar sina befogenheter att påföra överträdare administrativa sanktioner och föreskriva åtgärder ska de föra ett nära samarbete för att se till att dessa administrativa sanktioner eller åtgärder ger önskat resultat, och de ska samordna sina åtgärder när de hanterar gränsöverskridande fall (artikel 58.5). I likhet med vad som gäller avseende tillsyn föreligger skillnader i fråga om vilka befogenheter som tillsynsmyndigheterna har att ingripa mot utländska verksamhets- utövare som bedriver verksamhet i . Särskilda bestämmelser avseende sådana ingripanden finns exempelvis i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Där regleras möjligheter att ingripa mot utlänska kreditinstitut och andra företag i 15 kap. 15–17 §§.