prop · H403208 · 2017-06-20 00:00:00 — Statskontoret beskriver i sin rapport säkerhets skull – om myndigheters arbete mot hot och våld riktat mot deras anställda att hot och våld som riktar sig mot anställda inom det offentliga är ett arbetsmiljöproblem, men också i högsta grad ett demokratiproblem. När hot och våld riktas mot tjänstemän som har myndighetsutövning som en del av sina arbetsuppgifter är problemet inte enbart ett arbetsmiljö- och säkerhetsproblem för den enskilde tjänstemannen och för myndigheten, 2016/17:208 utan ett rättssäkerhets- och demokratiproblem för samhället i dess helhet (se s. 6 och 12). (Brå) har i flera rapporter, bl.a. i Otillåten påverkan mot myndighetspersoner (BRÅ rapport 2016:13) och i kunskapsöversikten Hot och våld – om utsatthet i yrkesgrupper som är viktiga i det demokratiska samhället (BRÅ Rapport 2015:12) beskrivit bl.a. förekomsten av hot, våld, trakasserier och påverkan mot myndighetspersoner med uppdrag eller anställningar i olika myndigheter. I den senaste rapporten nämns t.ex. olika situationer där offentliganställdas privata kontaktuppgifter på olika sätt använts (s. 63, 107, 115 och 123). Många av de verksamheter och personalkategorier som omfattas av BRÅ-studierna är sådana som redan omfattas av det förstärkta sekretesskyddet. Med jämna mellanrum kommer det in skrivelser till regeringen, eller framställs muntliga propåer från myndigheter om förstärkt personaladministrativ sekretess. I Ds 2016:2 Några frågor om offentlighet och sekretess redogörs för några av dessa framställningar, bl.a. från riksbank och Förvaltningsrätten i . 9.3Stärkt skydd för offentliganställdas privata kontaktuppgifter och fotografiska bilder på intranät Regeringens förslag: Det skydd för offentliganställdas personliga förhållanden i personaladministrativ verksamhet som gäller hos JO och hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men, utsträcks till att gälla för alla offentliganställda, dock inte när det gäller personnummer och födelsedatum. De uppgifter som berörs är enskildas bostadsadress och privata telefonnummer samt andra jämförbara uppgifter. Det gäller också uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort och uppgifter om närstående till personalen. Skyddet utsträcks till att också omfatta fotografiska bilder som utgör underlag för intern presentation av myndighetens personal. Regeringens bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den ändrade sekretessbestämmelsen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Promemorians förslag innebär att sekretesskyddet för offentliganställdas personliga förhållanden i den personaladministrativa verksamheten skulle utsträckas till att gälla för alla offentliganställda även när det gäller personnummer och födelsedatum. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet för promemorians förslag är blan- Flera remissinstanser, bl.a. riksbank, Kammarrätten i Göte- borg, Förvaltningsrätten i , , Ekobrotts- myndigheten, Kriminalvården, (Brå), För- , , länsstyrelserna i , Prop. 2016/17:208 , och , , , , kommun, , , kommun, Ystads kommun, Kommuner och Landsting (SKL), akademikers centralorganisation, , , , och Naturvetarna, tillstyrker förslaget eller har inte någon invändning mot det. Några remissinstanser, bl.a. i , Statens servicecenter, Juridiska fakultetsstyrelsen vid och Inspektionen för vård och omsorg, tillstyrker förslaget men föreslår Två remissinstanser, Förvaltningsrätten i och , tillstyrker förslaget i den delen som avser sekretess för fotografier men avstyrker förslaget i övrigt. anser att sekretesskyddet för fotografier bör kunna omfatta samtliga offentliganställda medan Förvalt- ningsrätten i anser att sekretessen för fotografier ska begränsas till att gälla hos de myndigheter som regeringen meddelar föreskrifter Flera remissinstanser, , , kommun, , Tidningsutgivarna, , (), , Före- ningen Fackliga nyheter.nu, Föreningen grävande journalister (), och Socialdemokraterna i Säters kommun, avstyrker Dessa remissinstanser ser en risk med att utöka sekretessen enligt förslaget i promemorian eftersom det skulle innebära att det blir alltför svårt att granska myndigheter. Den främsta kritiken rör förslaget att offentliganställdas personnummer ska skyddas av sekretess. att tillgången till myndighetsanställdas personnummer i många fall är avgörande för journalistiska granskningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning Hot, våld och trakasserier mot offentliganställda När regeringen föreslog en förstärkning av den personaladministrativa sekretessen hos myndigheter där personalen sär- skilt riskerar att utsättas för allvarligt men klargjordes att regeringen stod fast vid den grundläggande bedömningen att man ska vara restriktiv vid införande av sekretess på områden där sekretess inte tidigare gällt (se 1993/94:165 s. 34). Detta är ett självklart förhållningssätt som har sin grund i tryckfrihetsförordningens regelverk om rätten att ta del av I 2 kap. 2 § TF anges att den rätten får begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna skydds- intressen, bl.a. skyddet för en enskilds personliga eller ekonomiska Offentligheten för uppgifter inom den personaladministrativa verksam- heten har som beskrivs ovan inskränkts där det har bedömts vara påkallat med hänsyn till de anställdas och deras familjers och andra närståendes För att regeringen enligt gällande rätt ska kunna meddela 2016/17:208 föreskrifter om det starkare sekretesskyddet för de aktuella uppgifterna hos en myndighet gäller enligt 39 kap. 3 § andra stycket OSL att personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men. I förarbetena anges att bestämmelsen bara bör vara tillämplig hos myndigheter där det finns ett mera påtagligt behov av sekretesskydd. Endast uppgifter hos sådana myndigheter där de anställda på grund av arbetets karaktär regelmässigt utsätts för hot och trakasserier skulle kunna skyddas (se prop. 1993/94:165 s. 34). Det högt ställda kravet i bestämmelsen har inneburit att offentliganställda har fått tåla att i vissa fall bli uppsökta i sina hem eller att utstå t.ex. telefontrakasserier till privata telefonnummer. I de fall regeringen har meddelat föreskrifter om sekretess har det inte räckt med personalens oro för att bli utsatta för trakasserier. Det har inte heller räckt med någon upplevd hotfull situation. För att det ska vara fråga om ett påtagligt behov av sekretesskydd har det i princip krävts faktiska dokumenterade händelser i form av uttalade hot eller trakasserier. De förutsättningar som anges i förarbetena om att endast uppgifter hos sådana myndigheter där de anställda på grund av arbetets karaktär regelmässigt utsätts för hot och trakasserier ska kunna skyddas har inneburit att endast ett begränsat antal myndigheter har kunnat omfattas. I de i avsnitt 9.2 nämnda rapporterna konstateras att det är vanligt med hot och trakasserier mot offentliganställda. Som anges i avsnitt 9.2 kan detta innebära både ett arbetsmiljöproblem och ett demokratiproblem. I sammanhanget kan konstateras att dessa omständigheter ytterligare kompliceras av att det genom sociala medier och på andra sätt har blivit lättare att i vissa fall få tillgång till uppgifter om en anställds familjemedlemmar eller andra nära anhöriga. Regeringen anser att det mot denna bakgrund finns skäl att överväga om det med hänsyn till enskilda offentliganställdas personliga förhållanden är påkallat att införa ett utökat sekretesskydd inom den personaladministrativa verksamheten. Det finns ett stort behov av att kunna skydda uppgifter om offentliganställda Regeringen kan konstatera att många remissinstanser bekräftar den bild som beskrivs i promemorian av de offentliganställdas utsatta situation. Många remissinstanser ställer sig också bakom den bedömning som görs i promemorian i fråga om behovet av sekretess. Brå framför att myndigheten i flera rapporter har beskrivit hur och i vilken utsträckning myndighetsanställda utsätts för otillåten påverkan, såsom våld, hot och trakasserier, och att detta utgör såväl ett arbetsmiljöproblem för myndighetsanställda som ett demokratiproblem. Brå tillägger att myndighetens studier visat att en del av de påtryckningar som förekommer tar sikte just på offentliganställdas privata sfär och i vissa fall de anställdas anhöriga samt att det är ett brett spektra av myndigheter som berörs. Försvarsmakten instämmer i promemorians problemformulering och påpekar att myndigheten har uppmärksammat att en förändring i enlighet med förslaget i promemorian är av största vikt för att öka skyddet mot hot och annan otillbörlig påverkan som riktas mot Försvars- Risken för hot, trakasserier och våld är enligt myndigheten särskilt påtaglig i Försvarsmaktens internationella insatser. beskriver att förbundet i ett antal egna arbetsmiljörapporter kunnat konstatera att förutom hot från elever förekommer även hot från föräldrar direkt eller indirekt riktade mot lärare. poängterar i sitt remissvar att en viktig förutsättning för ett rättsäkert och demokratiskt samhälle är att offentligt anställda ska kunna utföra sitt arbete utan risk för hot och våld. understryker att det är av största vikt att offentliganställda kan känna trygghet för sig själva och för sina närstående. anser att även om de arbetsmiljöundersökningar som verket har gjort (beskrivna i avsnitt 9.2) inte visar på en ökning, är det ändå motiverat att göra en justering av vad som ska vara offentligt när det gäller anställdas personuppgifter. framhåller att de anställdas intresse att inte riskera hot och trakasserier är en mycket viktig aspekt, men att frågan är vidare än så. Om hot och trakasserier mot myndighetsföreträdare leder till att myndigheternas förmåga att utföra sina uppgifter påverkas eller ifrågasätts, så får det enligt effekter på hela den demokratiska samhällsuppbyggnaden. anser att förekomsten av våld och hot mot offentliganställda är både ett reellt arbetsmiljöproblem för de arbetstagare som utsätts för detta och ett potentiellt rättssäkerhets- och demokratiproblem för samhället i stort. Naturvetarna beskriver risken för hot och trakasserier mot offentliganställd personal som ett hot mot demokratin. Förbundet bekräftar bilden som beskrivs i promemorian utifrån de kartläggningar som förbundet självt har genomfört. i och i anser att för att upprätthålla en rättssäker myndighetsutövning är det en förutsättning att offentliganställda för egen och för sina anhörigas räkning kan känna trygghet i sin privata miljö. Som länsstyrelser har de flera verksamheter, såsom djurskyddskontroll och viltförvaltning, där personalen är särskilt utsatt och därför skyddas av den förstärkta sekretessen. Länsstyrelserna anser att det behövs ett system som är anpassat till ett uppgraderat systematiskt arbetsmiljöarbete där medarbetarnas säkerhet stärks och där uppgifter om hur de kan nås i krissituationer finns effektivt och säkert tillgängliga. Länsstyrelserna anser vidare att det nuvarande systemet där det krävs att det har inträffat konkreta incidenter inom en verksamhet innan sekretesskydd kan medges inte är förenligt med ett proaktivt och förebyggande arbetsmiljöarbete och att kravet är alltför högt. Delvis likartade synpunkter förs även fram av i . framför som exempel på sekretessbehovet att det har förekommit fall där enskilda handläggares privata telefonnummer eller adress till bostaden har efterfrågats i samband med ett ärendes handläggning hos myndigheten och att sådana förfrågningar har upplevts som mycket obehagliga av de anställda. Regeringen kan också konstatera att flera remissinstanser, däribland i , kommun och , beskriver att myndigheterna ofta har ett behov av privata kontaktuppgifter till sin personal och deras anhöriga. Myndigheternas behov har bl.a. att göra med att de vill ha beredskap inför, och arbeta med, att förbereda sig för 2016/17:208 oförutsedda händelser och kriser av olika slag. Om dessa uppgifter, som anställda lämnar frivilligt, inte kan skyddas på ett adekvat sätt finns en risk för att de anställda avstår från att lämna uppgifter och att myndigheterna inte får in de uppgifter de behöver. Att så skulle kunna bli fallet betonas i flera remissinstansers yttranden. Även , som är kritisk till förslaget om utökad sekretess, framhåller att domstolen inte ifrågasätter att uppgifterna i fråga kan vara skyddsvärda, i synnerhet vad avser t.ex. uppgifter om närstående till personalen. Det finns således flera olika aspekter av behovet av skydd för uppgifter om offentliganställda och närstående till dem som talar för ett starkare sekretesskydd. Det finns också ett stort intresse av insyn i uppgifter om offentliganställda Enligt regeringens bedömning är det också tydligt att det finns ett starkt insynsintresse för uppgifter om offentliganställda. Många remissinstanser, t.ex. , , , kommun, , Tidningsutgivarna, , , Föreningen nyheter.nu, FGJ, och Socialdemokraterna i Säters kommun, är kritiska till förslaget i promemorian om att det utökade sekretesskyddet ska omfatta samtliga offentliganställda. Kritiken från remissinstanserna riktar främst in sig på att den föreslagna sekretessen riskerar att försvåra mediernas granskning av den offentliga sektorn, t.ex. vad gäller förekomsten av osunda förbindelser mellan kommunala befattningshavare och lokala konsulter och uppdragstagare. Flera av remissinstanserna anser att förslaget också gör det svårare för medborgarna att få insyn i och kunna granska myndigheter och enskilda anställda eller grupper av anställda. Några remissinstanser, bl.a. och , anser att promemorian inte i tillräcklig grad belyser t.ex. vad förslaget innebär för möjligheten att granska en myndighet. De remissinstanser som är kritiska till förslaget anser att det inte finns tillräckligt starka skäl för den inskränkning i offentlighetsprincipen som den föreslagna lagändringen skulle innebära. understryker att behovet av insyn i offentlig verksamhet kan vara stort även när det kommer till uppgifter av privat karaktär. konstaterar att det inte kan uteslutas att det finns medarbetare som behöver skydd för sina personuppgifter men som inte har det . Att på grund av detta införa ett generellt skydd för alla offentliganställda är dock enligt inte proportionerligt. Föreningen nyheter.nu anser att den grupp offentliganställda som det förstärkta sekretesskyddet nu gäller för snarare bör minskas och avgränsas. Föreningen ifrågasätter om det verkligen är befogat att sekretess för personuppgifter ska gälla exempelvis personer som inte arbetar med myndighetsutövning, utan exempelvis med personaladministration eller teknisk service, på samtliga myndigheter som räknas upp i förordningen. Föreningen anser att i den mån det verkligen finns ett styrkt behov av sekretess för ytterligare grupper, baserat på en konkret hotsituation, är föreningens uppfattning att dessa grupper bör läggas till listan i 10 § OSF, i stället för att det införs en generell sekretess. Tidningsutgivarna och Utgivarna anser att det nuvarande skyddet är tillräckligt. När det gäller insynsintresset gör regeringen följande överväganden. Utgångspunkten för regeringen är att det finns ett starkt allmänintresse av att kunna ta del av uppgifter om offentliganställda. Insynsintresset gör sig särskilt starkt gällande för uppgifter som rör en anställds tjänsteutövning, i synnerhet i samband med beslutsfattande. Det är även viktigt att uppgifter som gör det möjligt att nå en anställd på arbetsplatsen är öppna. Rätten till insyn i myndigheternas verksamhet kräver också som utgångspunkt att var och en kan få ta del av sådant som i övrigt rör en anställds anställning såsom uppgifter om lön och anställningstid. Starka offentlighets- och rättssäkerhetsintressen gör sig enligt regeringens mening gällande i tjänstetillsättningsärenden och disciplinärenden. Det är också, som flera remissinstanser är inne på, viktigt för allmänhetens förtroende för den offentliga maktutövningen att insynen i uppgifter om anställda möjliggör en effektiv samhällskritisk granskning av den offentliga förvaltningen. Myndigheternas personaladministrativa verksamhet är därför ett sådant område där det gällt en långtgående offentlighet (se prop. 1979/80:2 del A s. 200–203). Till skillnad från uppgifter som rör t.ex. en anställds tjänsteutövning och beslutsfattande där insynsintresset är stort, menar regeringen att insynsintresset för tjänstemännens privata kontaktuppgifter får anses vara förhållandevis begränsat. Detsamma gäller för uppgifter som rör närstående till personalen. Även om en begränsning av offentligheten när det gäller privata kontaktuppgifter, som Föreningen nyheter.nu framhåller, kan göra det svårare för journalister att få kontakt med enskilda offentliganställda och bereda dem möjlighet att – vid behov med meddelarskydd – berätta om förhållanden och missförhållanden, är tillgången till sådan information normalt inte av avgörande betydelse för mediernas möjlighet att granska förvaltningen. Är det påkallat att inskränka offentlighetsprincipen med hänsyn till skyddet för offentliganställda? För att uppgifter i myndigheters personaladministrativa verksamhet om offentliganställdas hemadress och privata telefonnummer ska vara offentliga talar att sådana uppgifter i allmänhet inte är så känsliga från integritetssynpunkt och att uppgifterna dessutom ofta lätt kan hittas på annat sätt. Att insynsintresset för uppgifterna är begränsat räcker därför inte för att inskränka offentligheten för aktuella handlingar. Offentlighetsprincipen är alltid utgångspunkten för bedömningen och om den ska inskränkas måste det vara påkallat med hänsyn till – i det här fallet – skyddet för enskildas personliga förhållanden. Regeringen anser att om inte det som uppfattas som skyddsvärt kan skyddas på ett adekvat sätt, kan i förlängningen förtroendet för offentlighetsprincipen och de avvägningar som görs av lagstiftaren mellan insynsintresse och integritetsintresse urholkas. är det enligt regeringens mening centralt att reglerna om offentlighet och sekretess möjliggör för journalister och andra att granska den offentliga förvaltningen för att belysa angelägna sakförhållanden, främja samhällsdebatten och i förlängningen också förhindra korruption och oegentligheter. Enligt flera remissinstanser, t.ex. , Kungliga , kommun, , och TCO, ifrågasätts inte behovet av att skydda anställda inom offentlig för- valtning från hot och andra trakasserier och, som TCO beskriver det, rätten till en privat fredad sfär. Remissinstanserna uttrycker dock tvivel om den föreslagna bestämmelsen skulle uppnå detta syfte. rätten i är inne på samma linje. FGJ ifrågasätter inte att person- nummer kan utnyttjas av personer som vill trakassera och hota myndig- FGJ frågar sig dock hur stort problemet är i verkligheten och hur ofta offentlighetsprincipen används för detta skadliga ändamål. anmärker att det generellt sett finns en utsatthet vilket vissa undersökningar visat, bl.a. att utsattheten för våld eller hot om våld ligger på bland de statsanställda. går dock inte enligt hur denna andel fördelar sig mellan myndigheter som redan omfattas av det förstärkta sekretesskyddet och övriga myndigheter och det finns dessutom inte motsvarande siffror för kommuner och landsting, vari majoriteten av de offentliganställda Förvaltningsrätten i och påpekar att många av de myndigheter och offentliganställda som de refererade stu- dierna lyfter fram som särskilt utsatta redan, såvitt framgår, omfattas av det förstärkta skyddet. väcker frågan om det kan finnas alternativa sätt att skydda offentligt anställda. De kartläggningar som gjorts av olika myndigheter visar enligt Fack- förbundet och Föreningen nyheter.nu att det våld som riktas mot offentligt anställda i huvudsak drabbar dem under arbetstid och att de hot som framförs kommer via kontaktvägar knutna till deras arbets- plats snarare än via privata kanaler. möjlig modell skulle vara att göra det enklare att föra in nya myndigheter eller verksamheter i den befintliga förstärkta sekretessregleringen genom en mindre strikt behovsprövning än den som sker . synpunkter förs fram av i . föreslår en analys av om inte det befintliga regelverket i första hand kan utnyttjas. Regeringen instämmer i konstaterandet som flera remissinstanser gör att de största problemen med hot och trakasserier som beskrivs i de ovan angivna rapporterna riktar sig mot offentliganställda inom de myndig- heter som redan har ett förstärkt sekretesskydd. Att det förhåller sig på det sättet är fullt naturligt och visar att systemet fyller sin funktion. t.ex. flera länsstyrelser, Naturvetarna och SKL påpekar finns det dock flera grupper av offentliganställda som befinner sig i en utsatt situation och påverkas i sin tjänsteutövning på grund av risken för hot och trakasserier men som inte har kunnat omfattas av sekretesskyddet enligt Som SKL understryker kan det finnas en risk för hot och trakasserier i alla verksamheter hos myndigheter. Med de tydliga förarbetsuttalandena som nu finns är det inte möjligt att med gällande reglering helt ändra I det här sammanhanget är det värt att notera att Försäkrings- kassan, vars anställda redan omfattas av det förstärkta sekretesskyddet, vittnar om ett generellt hårdare samhällsklimat och ökande antal hot mot myndighetens personal och att anger att det förstärkta sekretesskyddet utgör en viktig komponent i myndighetens arbete med åtgärder för att minska antalet hot, trakasserier eller andra försök att påverka myndigheten och dess anställda. Det är också värt att notera det som framförs av SKL om att de möjligheter som finns att enkelt kartlägga personer och att spåra upp personer via t.ex. sociala medier gör att offentliganställda blir mer exponerade för hot och trakasserier. Regeringen kan konstatera att det finns olika uppfattningar om huruvida ett utökat sekretsskydd skulle innebära en ökad trygghet för offentliganställda eller om det behövs helt andra åtgärder, t.ex. inom det brottsbekämpande området. Vissa remissinstanser ifrågasätter också om den föreslagna regeln uppnår sitt syfte som flera myndigheter och organisationer, t.ex. flera länsstyrelser, Brå, Försvarsmakten och Naturvetarna understryker att förstärkt sekretess inom den personaladministrativa verksamheten är nödvändigt. Regeringen instämmer i dessa remissinstansers synpunkter att det finns ett behov av stärkt skydd för offentliganställda för att minska risken för hot och trakasserier och på så sätt stärka den offentliga förvaltningens motståndskraft mot odemokratiska metoder för att påverka den offentliga maktutövningen. Det kan finnas fler insatser för att stärka detta skydd. En åtgärd för att åstadkomma ett bättre skydd kan enligt regeringens bedömning vara att skapa ett generellt starkare sekretesskydd för offentliganställdas privata kontaktuppgifter. Det måste dock, som alltid, göras en avvägning mellan sekretessintresset och det motstående intresset av insyn när förutsättningarna för inskränkningar i offentlighetsprincipen övervägs. Den stärkta personaladministrativa sekretessen bör inte utvidgas generellt när det gäller personnummer Kritiken från flera remissinstanser mot förslaget om den utökade sekretessen för uppgifter om offentliganställda i den personaladministrativa verksamheten är främst inriktad på förslaget om sekretess för offentliganställdas personnummer. Flera remissinstanser, t.ex. , Föreningen nyheter.nu, FGJ, och Socialdemokraterna i Säters kommun, anser att det finns en risk med utökad sekretess och beskriver att den nya sekretessen skulle göra det alltför svårt att granska myndigheter. Tillgången till myndighetsanställdas personnummer uppges i många fall vara avgörande för journalistiska granskningar. FGJ beskriver t.ex. att det är mycket vanligt att journalister begär ut offentliganställdas personnummer från deras arbetsgivare för att använda som underlag för granskningar.