prop · H403146 · 2017-03-14 00:00:00 — Förslag till strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik mot klimatmålet 2045 ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga ambitiösa målsättningar och ta ansvar för landets historiska utsläpp. ska även bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder, med bibehållen konkurrenskraft och på ett sätt som inte innebär att utsläppen av växthusgaser ökar utanför gränser. För att lyckas väl med uppgiften är det viktigt att även EU och övriga världen skärper sin klimatpolitik. Dessa utgångspunkter var centrala för beredningens förslag och bedömningar i det tidigare betänkandet om ett klimatpolitiskt ramverk för och vägleder även utformningen av strategin i detta delbetänkande. Beredningen föreslår att det införs en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot det långsiktiga målet 2045 som omfattar: etappmål för utsläpp av växthusgaser 2030 och 2040 för den ickehandlande sektorn samt ett utsläppsmål för inrikes transporter till 2030, (kapitel 5) övergripande utgångspunkter för arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga målet, (kapitel 4) åtgärder för att alla politikområden ska integrera klimataspekten, (kapitel 6) styrmedel för att minska utsläppen av växthusgaser till 2030 med särskilt fokus på att öka omställningen av transportsektorn och (kapitel 6 och 7) styrmedel och processer som skapar förutsättningar för att nå netto- noll-utsläpp med särskilt fokus på omställningen av basmaterialindustrin, jordbrukssektorn och samhällsplaneringen. (kapitel 6, 7 och 8). Förslag till etappmål i klimatpolitiken Förslag till långsiktigt klimatmål I Miljömålsberedningens tidigare betänkande föreslogs ett långsiktigt nationellt mål för utsläppen av växthusgaser till 2045. Beredningens förslag innebär att: ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och en precisering av den tidigare visionen om nettonollutsläpp till 2050. ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med internationella växthusgasrapportering, vara lägre än utsläppen . För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS). Kompletterande åtgärder för att nå nettonollutsläpp får tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. Målet förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandels- Beredningen lägger i detta betänkande förslag på etappmål för hur utsläppen av växthusgaser i från den s.k. icke-handlande sektorn1, bör utvecklas och 2040 på väg mot det långsiktiga målet till 2045. Beredningen föreslår däremot inte några etappmål för de verksamheter som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter, den handlande sektorn, eftersom dessa utsläpp redan omfattas av ett europeiskt tak för utsläppen. Utvecklingen i den handlande sektorn behöver dock följas noggrant både med avseende på utsläppsutvecklingen, men framför allt med avseende på hur förutsättningarna att minska utsläppen till nära-nollnivåer utvecklas. De föreslagna etappmålen utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp De föreslagna etappmålen för den icke-handlande sektorn till 2030 och 2040 är ambitiösa och utgör viktiga steg på vägen mot nettonollutsläpp. De ställer krav på en betydligt snabbare omställning av samhället mot låga utsläppsnivåer jämfört med utvecklingen . Det kommer krävas både beteendeförändringar och förändringar av teknik- och samhällsbyggnad för att målen ska kunna nås. Beredningen gör bedömningen att de föreslagna etappmålen, utifrån dagens kunskap, är realistiska att nå. Det pågår redan en omfattande och snabb teknikutveckling i vårt samhälle, en utveckling som kan ge drivkraft åt den önskvärda snabba utsläppsminskningen. 1 I den icke-handlande sektorn ingår utsläpp från framför allt transporter, arbetsmaskiner, bostäder och lokaler, avfallshantering, jordbruksproduktion samt användning av fluorerade växthusgaser. EU:s system för handel med utsläppsrätter omfattar huvuddelen av el- och fjärrvärmeanläggningar samt stora delar av utsläppen från industrin. Utsläpp från upptag och avgång av kol från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF) ingår inte i den icke-handlande sektorn. Framtidsbedömningar är dock alltid osäkra och på vägen mot uppsatta etappmål kan det inträffa förändringar av många olika slag, både sådana som kan göra det lättare men också sådana som gör det svårare att nå de uppsatta målen. Det uppföljningssystem med årliga klimatårsredovisningar och handlingsplaner som beredningen föreslagit kommer därför vara betydelsefulla för att ge den flexibilitet som kan behövas i utvecklingen mot de etappmål som föreslås. För att bygga in en ytterligare flexibilitet i hur etappmålen kan nås förslår beredningen att en mindre del av den sammanlagda utsläppsminskningen jämfört med , kan nås genom kompletterande åtgärder. Med kompletterande åtgärder avses till exempel reduktioner som uppstår till följd av genomförda utsläppsminskningar utanför och/eller till följd av ett ökat kolupptag i skog och mark (en förstärkt kolsänka). Till kompletterande åtgärder kan även s.k. bio-CCS, dvs. koldioxidavskiljning och lagring av biogen koldioxid räknas. Effekten av de kompletterande åtgärderna ska beräknas i enlighet med internationellt beslutade regelverk. Beredningen föreslår dessutom en indikativ utsläppsbana som bestäms av de föreslagna etappmålsnivåerna inklusive flexibiliteter. Denna bana kan användas för uppföljning av utvecklingen. Om denna bana följs begränsas även de kumulativa utsläppen över hela tidsperioden. Miljömålsberedningen föreslår att följande etappmål bör införas för utsläppen i den icke-handlande sektorn: Utsläppen i i den icke-handlande sektorn bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Utsläppen i i den icke-handlande sektorn bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Beredningen föreslår dessutom att: En indikativ utsläppsbana till de föreslagna etappmålen 2030, 2040 och därefter till 2045 bör användas som stöd för uppföljningen av utvecklingen i den icke-handlande sektorn. Den tekniska beräkningsgrunden för den icke-handlande sektorns utsläpp fastställs i enlighet med beredningens förslag. Etappmålen behöver ses över om omfattningen av EU:s handelssystem ändras. Ambitiösa nationella mål kan ses som en förberedelse inför en skärpning av EU:s gemensamma klimatmål EU:s klimatmål till 2030 behöver skärpas för att vara mer i linje med . Ett ambitiösare nationellt mål till 2030, jämfört med landets kommande EU-åtagande, kan ses som en förberedelse för att även ska kunna uppfylla skärpta klimatmål inom EU . De överskott som kan komma att uppstå vid ett ambitiösare nationellt mål i förhållande till ett kommande EU-åtagande 2030 och EU-bana 2021–2030, behöver annulleras. Ett utsläppsmål för inrikes transporter bidrar till att etappmålen för den icke-handlande sektorn kan nås Beredningen har valt att koncentrera analysen av eventuella sektormål till transportsektorn. Det är den sektor som står för den högsta andelen av utsläppen i den icke-handlande sektorn (). Ut- vecklingen i transportsektorn är på många sätt avgörande för att de av beredningen föreslagna etappmålen och det långsiktiga målet till 2045 ska vara möjliga att nå. Det finns även en uttalad politisk prioritering att ska ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, vilket är en ambition som behöver förtydligas. Transporterna är dessutom ett område där har goda förutsättningar att visa exempel på en utveckling som även andra länder, helt eller delvis, har möjlighet att ta efter. temperaturmål ställer krav på att det sker en omställning till (minst) nollutsläpp av koldioxid i alla samhällssektorer, inklusive transportsektorn. I sektorer som traditionellt betraktas som särskilt svåra att ställa om, dit transportsektorn hör, är behovet av goda exempel särskilt stort. Det pågår även en omfattande aktivitet runt om i landet för att möjliggöra en omställning till låga utsläpp av växthusgaser och många av åtgärderna som genomförs är riktade mot transportsektorn. Många aktörer efterlyser både tydligare mål och styrmedel för att utvecklingen inom sektorn nu verkligen ska kunna ta fart. Beredningens förslag till utsläppsmål för inrikes transporter är ett mål som förutsätter mycket kraftiga trendbrott jämfört med utvecklingen fram till . Beredningen menar att en sådan utveckling är möjlig och är även beredd att bidra till att beslut fattas om centrala styrmedelsförändringar som kan skapa förutsättningar för den transformation som krävs. När och om omställningen väl lyckas kan det mycket väl visa sig att det i praktiken går att nå längre än det mål beredningen nu föreslår. Utsläppsmålet för inrikes transporter har flera samtidiga syften vid sidan av att bidra till att etappmålet till 2030 och det långsiktiga klimatmålet nås till så låg kostnad som möjligt. Till dessa hör att ska vara ett föregångsland på området bland annat genom att teknikutveckling stimuleras, inklusive utvecklingen mot en mer omfattande bioekonomi. Dessutom kan utvecklingen mot utsläppsmålet bidra till att utsläppen av luftföroreringar minskar och utvecklingen kan även ge ett betydelsefullt bidrag till en hållbar samhällsplanering. Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med senast Särskilda uppföljningsmått bör användas för att systematiskt följa olika delar av utvecklingen i sektorn. Konsekvenser av beredningens förslag till etappmål på klimatområdet och sektormål för inrikes transporter De samhällsekonomiska konsekvenserna av beredningens förslag till etappmål och utsläppsmål för inrikes transporter bestäms i hög grad av omständigheter i omvärld. Beredningens utgångspunkt är att även resten av världen, inklusive EU agerar kraftigt för att den globala temperaturökningen hålls väl . Beredningen har låtit ta fram flera olika underlag till stöd för konsekvensbedömningen och de samhällsekonomiska konsekvenserna av förslagen har därigenom kunnat belysas ur flera olika perspektiv. Kvalitativa analyser av större samhällsomställningar visar hur det ständigt pågår en strukturomvandling i ekonomin och att staten kan spela en viktig roll i omställningen genom en aktiv närings-, innovations- och forskningspolitik. Analyser gjorda av tyder på att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för skulle innebära att BNP kan vara relativt referensscenariot. Att uppskatta de årliga kostnaderna har inte varit möjligt, bland annat därför att kostnaderna i hög utsträckning kommer att avgöras av hur den praktiska politiken utformas i detalj. I samband med att förslagen bereds vidare krävs en fortsatt utredning av de samhällsekonomiska konsekvenserna för olika aktörsgrupper i syfte att belysa frågor som t ex fördelningspolitiska effekter så att dessa kan förebyggas eller hanteras genom andra politiska förslag i särskild ordning. 2016/17:146 Bilaga 3 Miljömålsberedningen har lämnat följande lagförslag i delbetänkandet Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21). Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete, vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas. Grundläggande bestämmelser om mål för den offentliga verksamheten och regeringens arbetsuppgifter finns i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). 2 § Regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. Det klimatpolitiska arbetet ska bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring. Arbetet ska inriktas på att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter. Arbetet ska vila på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden. 3 § Regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som har fastställt. Regeringen ska sätta de övriga utsläppsminskningsmål som behövs för att nå det långsiktiga målet. Klimatpolitiska och budgetpolitiska mål och riktlinjer ska samverka och förstärka varandra. 4 § Regeringen ska lämna en klimatårsredovisning till i budgetpropositionen. Klimatårsredovisningen ska innehålla en redovisning av utsläppsutvecklingen , de viktigaste besluten inom klimatpolitiken och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och, i så fall, när och hur beslut om sådana åtgärder kan fattas. 5 § Regeringen ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan. Handlingsplanen ska lämnas till året efter ordinarie val till har hållits. 1. en redogörelse för åtaganden internationellt och inom EU, 2. en redogörelse för historiska utsläppsdata avseende växthusgaser fram till den senaste rapporterade utsläppsinventeringen, 3.en redogörelse för prognosticerade utsläppsminskningar, 4.en redogörelse av utfallet av vidtagna åtgärder för utsläppsminskningar, 5.en beskrivning av planerade åtgärder för utsläppsminskningar med en ungefärlig uppgift om när dessa åtgärder kan börja gälla, 6.en beskrivning av i vilken grad beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder kan förväntas bidra till att de nationella och globala klimatmålen kan uppnås, 7.en redogörelse för i vilken mån beslutade och planerade åtgärder inom olika utgiftsområden påverkar möjligheterna att nå de nationella och globala klimatmålen och 8.en beskrivning av vilka ytterligare åtgärder eller beslut som kan behövas för att nå de nationella och globala klimatmålen. Denna lag träder i kraft den xxx. 2016/17:146 Bilaga 4 Delbetänkandet Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21) har skickats till 196 remissinstanser. Av dessa har 141 kommit in med yttrande. Följande remissinstanser har yttrat sig över delbetänkandet: , vid , och naturresursekonomi vid , vid Kungl. Tekniska högskolan, , , , vid vid , , , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, Förvaltningsrätten i , Havs- och vattenmyndigheten, JTI – , Kammarrätten i , Kemikalieinspektionen, , , , , Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, Kungl. Tekniska högskolan, Kungl. , , , , , , i , i , i , i , i , i , i , i län, i , i , i län, i , i , i län, i , i , i , i , i län, i , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , Verket för innovationssystem, , kommun, , kommun, , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, , , kommun, kommun, kommun, kommun, , läns landsting, , , Västra , Avfall , Branschföre- ningen Svensk , , , , , Energiföretagen , Energigas , , Företagarna kemiindustrierna i , , , i , , LRF Skogsägarna, , Skogsindustrierna, SP , , Stiftelsen , , , , Svensk Vindenergi, , , , och , , , Byggindustrier, Kommuner och Landsting, Konsumenter, , , Världsnaturfonden WWF och Återvinningsindustrierna. Yttranden har även kommit in från följande: Installatörsföretagen, , , Region , , Svensk Betong, geologiska undersökning, Ingenjörer, , och Vetenskapliga Rådet för Hållbar Utveckling. Delbetänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47) har skickats till 203 remissinstanser. Av dessa har 143 kommit in med yttrande. Följande remissinstanser har yttrat sig över delbetänkandet: , vid , och naturresursekonomi vid , , , , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, , Havs- och vattenmyndigheten, Kemikalieinspektionen, , , , , Kungl. Skogs- och Lantbruksakademien, Kungl. Tekniska högskolan, Kungl. , , , , , , i , i , i , i , i , i , i , i län, i , i , i län, i , i , i län, i , i , i , i , i , i län, i , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser, , , , , , , , , , , , , , , , , , , , geologiska undersökning, , , , , , , , , Upp- sala universitet, Verket för innovationssystem, , kommun, kommun, kommun, , , , kommun, , kommun, , kommun, i mellersta , kommun, kommun, , kommun, kommun, , , kommun, kommun, kommun, kommun, kommun, läns landsting, , , Västra , Avfall , Bil , , , , , Energiföretagen , Energigas , , , Industriarbetsgivarna, kemiindustrierna i , , , i , , LRF Skogsägarna, , , , Stiftelsen , , , , , , , , och , , Byggindustrier, Ekokommuner, Kommuner och Landsting, , , , Världsnaturfonden WWF och Återvinningsindustrierna. Yttranden har även kommit in från följande: 2030-sekretariatet, , Arbetsgruppen , ASPO , Avantherm, , , , , kommun, , , Klimataktion, Klimatsvaret – CCL , Lantmännen, , , , , Region , , , Skydda Skogen, , Swedisol, Svensk Betong, Svensk Sjöfart, Ingenjörer, , , Vetenskapliga Rådet för Hållbar Utveckling och . Utdrag ur protokoll vid sammanträde Närvarande: F.d. justitieråden och samt justitierådet . Ett klimatpolitiskt ramverk för Enligt en lagrådsremiss har regeringen (Miljö- och ) beslutat inhämta Lagrådets yttrande över förslag till klimatlag. Förslaget har inför Lagrådet föredragits av rättssakkunnige , biträdd av departementssekreteraren . Förslaget föranleder följande yttrande av Lagrådet: Lagförslagets innebörd är att ålägger regeringen att bedriva klimatpolitik med viss angiven inriktning. Vidare ska regeringen enligt förslaget lämna en klimatredovisning till och ”ta fram” en klimatpolitisk handlingsplan, som ska lämnas till . Att detta ska regleras i lag motiveras bl.a. med att förutsättningarna för regeringen att bedriva ett effektivt klimatpolitiskt arbete förstärks. Enligt remissen är en reglering i lag till skillnad från en politisk överenskommelse rättsligt bindande. Det sägs att detta innebär att varje regering, oavsett politisk sammansättning och inriktning, blir bunden till de förutsättningar som anges i lagen och därmed inte kan välja att frångå dessa förutsättningar med hänsyn till andra prioriteringar. Vidare anförs att med en reglering i lag förutsättningarna ökar för att arbetet kommer att kunna bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt. I remissen förklaras inte på vilket sätt lagen ska vara rättsligt bindande. Det föreskrivs inga sanktioner eller andra rättsverkningar av att regeringen underlåter att fullgöra sina åligganden enligt lagen. Något rättsligt ansvar i egentlig mening synes alltså inte vara avsett. Under föredragningen har förklarats att det blir fråga om att pröva regeringens handlande i politisk ordning. En sådan prövning förekommer dock på alla politikområden. Hur detta ska gå till är redan reglerat; någon särskild lag behövs inte för det ändamålet. Ståndpunkten att en lagreglering utan föreskrifter om sanktioner eller andra rättsverkningar skulle vara bindande på ett annat sätt än en politisk överenskommelse har inte utvecklats i remissen. Till detta kommer att lagens bestämmelser är allmänt hållna och att regeringens åligganden enligt lagen inte är särskilt konkret beskrivna. Det är lätt att föreställa sig situationer där det kan råda delade meningar om regeringen har fullgjort sina åligganden enligt lagen. remissen anvisas inte någon rättslig ordning för att slita en sådan tvist. Att en lagreglering av detta slag skulle öka förutsättningarna för att det klimatpolitiska arbetet kan bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt är inte givet. En ny riksdagsmajoritet kan ändra lagen eller upphäva den. Som skäl för en lagreglering anges vidare i remissen dels att det ökar transparensen, dvs. att medborgarna informeras om regeringens verksamhet på klimatområdet, dels att det skickar signaler till omvärlden. Lagrådet ifrågasätter att det uppkommer sådana effekter av någon betydelse. I vart fall är det inte något självständigt skäl för att utnyttja lagformen. Det finns bättre sätt att informera allmänheten och omvärlden. Med hänsyn till det anförda kan det betvivlas att förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angivits (jfr 8 kap. 22 § 4 regeringsformen). Lagrådet avstyrker lagförslaget. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , Y , M , Baylan, Bucht, , , , Hellmark , Ygeman, A , , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , Regeringen beslutar proposition Ett klimatpolitiskt ramverk för