prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Modellen bygger på att varje kommun är skyldig att ta emot en fastställd andel ensamkommande barn, baserad på kommunens storlek, förutsättningar och tidigare mottagande av asylsökande, nyanlända och ensamkommande barn (Ju2016/00778/SIM) Vidare blev kommunerna fr.o.m. skyldiga att ta emot vissa nyanlända invandrare för bosättning (2016:38). Det antal nyanlända respektive kommun ska ta emot beror på kommunens arbetsmarknadsförutsättningar, befolkningsstorlek, sammantagna mottagande av nyanlända och ensamkommande barn samt omfattningen av asylsökande som vistas i kommunen. Regeringen vidtog vidare ett flertal åtgärder för att effektivisera återvändande– processen. Bestämmelserna om rätt till bistånd för asylsökande ändrades så att vuxna utlänningar som inte bor tillsammans med barn miste rätten till bistånd när utlänningens avvisnings- eller utvisningsbeslut fått laga kraft eller därefter. (Ju2016/01994/L7). Vidare gavs i uppdrag att skapa 100 nya förvarsplatser, samt placera ut återvändandesambandsmän vid ambassader för att underlätta återvändandet till vissa regioner. Medicinska åldersbedömningar i asylärenden är ytterligare exempel på åtgärder som regeringen beslutade om . Stor minskning av antalet asylsökande som kom till Regeringens åtgärder har tillsammans med politiska förändringar i andra länder och inom EU gjort att betydligt färre personer sökte asyl i . Antalet asylsökande uppgick till totalt 28 939 personer varav 11 587 var kvinnor och 17 352 var män. Det är en minskning jämfört med och det lägsta antalet asylsökande . Diagram 2.1 Antal asylsökande till 2000–2016 % kvinnor och män Inför beslut av budgetpropositionen , med grund i den prognos som lämnade , var bedömningen att 73 000 asylsökande skulle komma och utgiftsområdet dimensionerades initialt för detta. som låg till grund för propositionen Vårändringsbudget reviderade sin bedömning till 100 000 asylsökande . Diagram 2.2 Prognos och utfall asylsökande 2016 2017/18:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Månadsvariationen i hur många asylsökande som kom till var betydligt mindre , i snitt kom cirka 2 200 asylsökande . Diagram 2.3 Asylsökande 2014–2016 var den största gruppen asyl– sökande, likt , från . Andra stora grupper av asylsökande kom från och . Jämfört med 2015 minskade dock andelen syrier, afghaner och irakier från till . Effektivitet–vistelsetider och handläggningstider –Bifallsandelen ökade något . –Handläggningstiderna fortsatte att öka inom flertalet ärendekategorier inom asylprövningen, vilket fick stor effekt på vistelsetiderna. –Vistelsetiden ökade för samtliga kategorier inom asylprövningen. Den sammanlagda vistelsetiden i mottagandet har en direkt påverkan på statens utgifter. Vidare påverkar vistelsetiden även den asylsökande och dennes förutsättningar att kunna etablera sig i eller återvända. En av uppgifter är att verka för så korta vistelsetider som möjligt. Detta förutsätter dels en effektiv handläggning av asylansökningar, dels ett effektivt samarbete med andra myndigheter. Vistelsetidens längd påverkas av flera myndigheters arbete, bl.a. domstolarnas arbete med att avgöra mål, arbete med att verkställa av- 2017/18:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 och utvisningsbeslut och Kriminalvårdens arbete med transporter. Nedan beskrivs översiktligt bifallsandelar, handläggningstider och andra ledtider i asyl– processen. Därefter redovisas resultatet avseende vistelsetiden för personer som lämnade mottagande . Stora variationer i vistelsetid och handläggningstid mellan olika typer av ärenden Eftersom sammansättningen av sökande förändras , är förändringen av vistelse– tiden inom en given kategori av asylärenden ofta en bättre indikator på en effektiv verksamhet än genomsnittet för samtliga ärenden. Därför är redovisningen av vistelsetid i kommande avsnitt indelad i följande kategorier: –Asylansökningar från ensamkommande barn –Asylansökningar med beslut om överföring enligt Dublinförordningen –Uppenbart ogrundade asylansökningar –Övriga avslagna asylansökningar Motsvarande uppdelning görs för redovisning av handläggningstid för arbetsmarknads-, anknytnings- och studerandeärenden. Skillnader i handläggningstider och i före- kommande fall vistelsetider förekommer inte bara mellan utan även inom ärendekategorier. Variationerna kan både förklaras av interna faktorer såsom myndigheternas prioriteringar och åtgärder och externa faktorer såsom sammansättningen av sökande, variation i antal sökande etc. Kön är dock inte en bakomliggande faktor till dessa variationer, eftersom det inte föreligger någon större skillnad mellan män och kvinnor vad gäller handläggningstid. Något högre bifallsandel för asylansökningar jämfört med föregående år Bifallsandelen för avgjorda asylärenden ökade från . Ökningen berodde framför allt på att prioriterade att avgöra presumtiva bifallsärenden. Män stod för en majoritet av de inkomna asylansökningarna och fick i större utsträckning än kvinnor avslag på sina asylansökningar. Bifallsandelen för kvinnor var under år för män. Motsvarande siffror 2015 var för kvinnor och för män. Skillnaden i bifallsandel för kvinnor och män ökade alltså, även i förhållande till . Om Dublinärenden exkluderas, dvs. ärenden där den sökande överförs enligt Dublinförordningen, var skillnaden mellan män och kvinnor något mindre – bifallsandelen var då för kvinnor och för män. Vad gäller ensamkommande barn var bifalls– andelen för samtliga avgjorda ärenden , en ökning då bifallsandelen var men något lägre än 2014 då den var . Bifallsandelen för flickor var och för pojkar var den . För flickor är det samma andel som 2015, medan bifallsandelen för pojkar ökat från . Tabell 2.4 Bifallsfrekvens för avgjorda asylansökningar 2012–2016 Genomsnittliga handläggningstider hos ökade kraftigt har, med något undantag, vistelsetider, handläggningstider och andra ledtider inom asylprocessen successivt ökat. Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagnings- systemet ökade . Den genomsnittliga handläggningstiden för asylärenden ökade eller 2016 jämfört med . Detta trots att antalet avgjorda asylärenden var dubbelt så högt som 2015 och trots att produktiviteten ökade. En viktig förklaring till att handläggningstiderna i första instans har fortsatt att öka så kraftigt sen 2012 är att inte klarat att öka antalet års- arbetare inom asylprövningen i samma takt som antalet asylsökande har ökat. En annan orsak är att andelen uppenbart ogrundade ansökningar och så kallade Dublinärenden, vilka har en betydligt kortare handläggningstid, har minskat i 2017/18:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Tiden från ansökan till utredningsstart fördubblades 2015 2016, medan tiden från utredningsstart till beslut minskade vilket är kortare jämfört med . Vid utgången av 2016 väntade ca 71 000 asylsökande, varav ca 20 000 ensamkommande barn, på beslut i första instans. Den genom- snittliga upplupna väntetiden från ansökan uppgick . För ensamkommande barn var den . Antalet beslut om avslag på asylansökan ökade vilket fick till följd att även antalet överklagade beslut som överlämnats till migrationsdomstol ökade. Vidare har den tillfälliga lagen om tidsbegränsade uppehålls- tillstånd inneburit en ökning av antalet mål i migrationsdomstolarna gällande statusförklaring. På grund av längre handläggningstider hos dröjde det tills innan antalet mål ökade vid migrations- domstolarna och domstolarna hann därför arbeta av balanser tidigare . Det innebar att trenden med förkortade handläggningstider i domstolarna fortsatte. Tiden från lagakraftvunnet beslut om avlägsnande till utresa har fortsatt att minska något i jämförelse , 2014, dagar 2016. Antalet som återvände självmant ökade markant . Antalet var som högst , med en topp på 1 881 personer , för att sedan minska . Ökningen beror delvis på att ett stort antal personer, framförallt irakier, återtog sina asylansökningar . Det skedde inte någon motsvarande omfattande ökning av antalet tvångsvisa utresor. Sammantaget ledde det till från beslut till utresa. Det självmana återvändandet ökade även för ensamkommande barn, från 92 personer 2015 till 241 personer 2016. Detta påverkade handläggningstiderna positivt. Trenden var densamma för överföringar enligt – förordningen gällande självmana utresor. Dock har den genomsnittliga handläggningstiden för alla överföringar enligt Dublinförordningen ökat, till stor del för att motsatt sig överföringar. Även antalet avgjorda uppenbart ogrundade ansökningar, ett relativt okomplicerat ärendeslag, minskade till färre än hälften, från 4 200 till 1 800 . Tabell 2.5 Genomsnittliga handläggningstider och ledtider 2012–2016 avslag/överföring enligt Dublinförordningen avvisning med omedelbar verkställighet 2017/18:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Diagram 2.4 Genomsnittlig vistelsetid för personer som lämnat mottagandet 2012–2016 mottagande vid slutet av 2016 var cirka 28 100, Vistelsetiden för personer vars asylansökan vilket är mer än dubbelt så många som i slutet av 2015 då motsvarande siffra var cirka 13 900. Den genomsnittliga vistelsetiden för personer Ökningen är bl.a. ett resultat av att Migrations– som beviljades uppehållstillstånd av Migrations– verket avgjorde dubbelt så många asylärenden verket och som lämnade mottagandet och togs som året innan och att bifallsandelen emot i en kommun fortsatte att öka 2016. uppgick till , som ökade den med , . kommuntalen för mottagande av nyanlända var diagram 2.4 ovan. Ökningen skedde från en baserade på ett betydligt lägre antal beviljade redan hög nivå och följer en ökande trend. Ökningen av antalet inskrivna är Merparten av den ökade vistelsetiden består av också en effekt av att regeringen beslutade om ökad handläggningstid i första instans. att ge kommunerna en förlängd tidsfrist Genomsnittstiden från beslut om uppehålls– års anvisningar, från då flera tillstånd till mottagande i kommun har däremot kommuner hade svårt att ta emot nyanlända för minskat jämfört med , trots att antalet bosättning inom tidsfristen och Migrations– personer som beviljats uppehållstillstånd under verket verkställde heller inte anvisningar till 2016 var högt. Det beror delvis på att en fortsatt kommuner där tidsfristen passerats. hög andel nyanlända bosätter sig på egen hand och på bosättningslagen som innebär att uppehållstillstånd i mottagningssystemet bodde kommuner är skyldiga ta emot vissa nyanlända 22 400 i anläggningsboende togs nästan 52 000 4 000 i eget boende. utgången av 2015 var 10 700 respektive 2 700. emot i kommun efter beslut om uppehålls– Vistelsetiden för ensamkommande barn som tillstånd att jämföra med cirka 32 000 under 18 800 nyanlända från ansökt om asyl ökade kraftigt anläggningsboende (ABO) togs emot i en Ensamkommande barn anvisas vid ankomst till kommun , övriga bosatte sig på egen till en kommun som asylsökande och bosätts som regel i samma kommun när Antalet inskrivna personer med beviljade ensamkommande barn beviljas uppehållstillstånd 2017/18:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 i första instans, förklaras den totala vistelsetiden för dem i huvudsak av handläggningstid. Den genomsnittliga tiden från ansökan till beslut av avseende denna kategori fortsatte att öka jämfört , 2015 2016. Den genomsnittliga handläggningstiden var ungefär densamma för ensamkommande flickor som för ensamkommande pojkar. Vistelsetiden för personer med beslut om överföring enligt Dublinförordningen och uppenbart ogrundade asylansökningar ökade Den totala genomsnittliga vistelsetiden för personer som överfördes enligt Dublin- förordningen ökade . En anledning till ökningen var att det vid ingången av 2016 fanns en stor mängd ärenden att handlägga , men även till följd av att vissa länder inte alls tog emot överföringar enligt Dublinförordningen. vände trenden med en successivt sjunkande vistelsetid för personer med uppenbart ogrundade ansökningar. Detta som antalet ogrundade ansökningar har minskat . Att antalet ogrundade ansökningar har minskat beror sannolikt på en kombination av den tillfälliga lagen, de inre gränskontrollerna som tillfälligt återinförts, och att avslagsbeslutet kombineras med återreseförbud. Att vistelse– tiden ökat beror till viss del på att enklare ärenden inom snabbprocessen har prioriterats framför de ärenden där man stött på hinder i handläggningen. Vistelsetiden för övriga personer vars asylansökan avslogs var i stort den samma Den genomsnittliga vistelsetiden för personer som lämnat mottagandet efter ett lagakraft– vunnet beslut i domstol har legat relativt stabilt på drygt 650 . var vistelsetiden , att jämföra . Effektivitet–handläggningstider för övriga ärendeslag –Handläggningstiderna fortsatte att öka inom samtliga tillståndsärenden. –Antalet inkomna och avgjorda anknytningsärenden ökade . –Antalet inkomna och avgjorda arbetsmarknadsärenden minskade. har handläggningstiderna för samtliga tillståndsärenden ökat. En viktig orsak var beslut att prioritera att avgöra asylansökningar. Tabell 2.6 Prövning av tillståndsärenden –2016 *Första ansökan samt förlängningar 2017/18:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Fler avgjorda ärenden men handläggningstiderna inom anknytning fortsatte att öka Antalet inkomna förstagångsansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning till bosatta i har varierat mellan strax under 70 000 och 80 0000 . inkom 79 789 ansökningar, vilket var nästan 4 000 fler än 2015 men något färre än det myndigheten hade prognostiserat i den prognos som låg till grund för budgetpropositionen 2016. När det gäller avgjorda ärenden, uppgick de till 69 768, vilket var ca 7 000 fler ärenden än föregående år och ca 5 000 färre än prognostiserat. Antalet öppna ärenden fortsatte därmed att öka istället för att nästan halveras vilket antogs i prognosen inför budget- propositionen . Av samtliga ansökningar som avgjordes 2016 avsåg kvinnor och män. Kvinnor och män får i samma utsträckning sina anknytnings– ansökningar beviljade. Handläggningstiderna från ansökan till beslut för förstagångsansökningar i anknytnings– ärenden fortsatte att öka och uppgick i genomsnitt 2016, 2015. Handläggningstiden för förstagångs– ansökningar är lika lång för kvinnor och män, genomsnittstiden skiljer sig . Vid förlängningar går kvinnornas ärenden snabbare än männens. beslut att prioritera asylprövningen framför tillståndsprövningen, i syfte att så många som möjligt av de asylsökande som kom skulle få sitt ärende avgjort , har bidragit till växande balanser och längre handläggningstider. fattade regeringen beslut om att syriska medborgare ska kunna lämna in ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning vid utlandsmyndigheten i . Andra bidragande orsaker var att det elektroniska handläggarstödet inte gett de effekter som tidigare beräknats i form av högre produktivitet och service samt att den höga personalrörligheten inom bidrog till en lägre produktivetet. Handläggningstiden för arbetsmarknadsärenden fortsatte att öka Både antalet inkomna och avgjorda arbetsmarknadsärenden minskade . ökade antalet öppna arbetsmarknads– ärenden från ca 24 2015 till ca 30 2016. Både antalet inkomna och avgjorda ärenden var färre än prognostiserat. Fördelningen män och kvinnor när det gäller såväl inkomna som avgjorda ansökningar bestod. Den totala genomsnittliga handläggnings– tiden för samtliga arbetsmarknadsärenden har ökat och så skedde även 2016. För förstagångsansökningar ökade handläggningstiden 2015 . Handläggningstiden för ansökningar från kvinnor är generellt något längre än för män. För förlängningsärenden har den genomsnittliga handläggningstiden ökat 2015 2016. Bland förlängningsärendena är handläggningstiden för kvinnor kortare än för män. Handläggningstiden för olika kategorier av arbetsmarknadsärenden varierar kraftigt, bl.a. beroende på om det finns särskilda utrednings– krav och på om arbetsgivaren är certifierad. Vissa ansökningar är mer arbetskrävande och tar därmed att handlägga. Det gäller bl.a. ansökningar om uppehållstillstånd för arbetstagare där det finns särskilda utrednings– krav, t.ex. inom städbranschen och bygg– branschen samt för egenföretagare. Den genomsnittliga handläggningstiden avseende ärenden från branscher med särskilda utredningskrav är betydligt längre än för andra ärenden och dessa har fortsatt att öka . Diagram 2.5 Antalet avgjorda förstagångsansökningar om arbetstillstånd för arbetstagare 2016, handläggningstid i månader 0-1 1-2 2-3 3-4 4-5 5-6 6-7 7-8 8-9 9-10 10-11 11-12 12+ Tabell 2.7 Genomsnittlig handläggningstid arbetstillstånd 2012–2016 De ärendekategorier som brukar ha kortast handläggningstider har även haft korta handläggningstider, men även dessa har ökat. Handläggningstider för t.ex. certifierade arbetsgivare hade en genomsnittlig handläggningstid , vilket kan jämföras med 17 året innan. handlades av arbetsmarknadsansökningarna elektroniskt, vilket var en betydande ökning i förhållande då motsvarande siffra var . Trots att allt fler ärenden nu hanteras elektroniskt har förväntade produktivitets– ökningar hos myndigheten inte ännu uppnåtts. Handläggningstiden för studerandeärenden ökade Antalet personer som ansökte om uppehållstillstånd på grund av studier var något fler än vad myndigheten prognostiserat. Det är också drygt 1 000 fler än . Den genomsnittliga handläggningstiden för ansökningar om uppehållstillstånd för studier var , en ökning i jämförelse med . En bidragande orsak till att handläggningstiderna ökade var att myndigheten begärt fler utredningar av utlandsmyndigheterna avseende de sökandes studieavsikt. Detta ökar antalet överlämningar, väntetider och därmed handläggningstider. var av de sökande män och kvinnor. Personer som ansöker om uppehållstillstånd på grund av studier ansöker i stor utsträckning elektroniskt. uppgick andelen webbansökningar för denna ärendekategori till , vilket var en ökning då andelen var . 2017/18:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Effektivitet–produktivitet och styckkostnader –Produktiviteten ökade något inom asyl– prövningen och för medborgarskaps– ärenden –Produktiviteten minskade för arbetsmarknads-, anknytnings- och studerandeärenden. –Antalet årsarbetskrafter på Migrations– verket fortsatte att öka, i första hand inom mottagandet och asylprövningen. –Styckkostnaderna minskade för asyl- och medborgarskapsärenden men ökade när det gäller arbetsmarknads-, anknytnings- och studerandeärenden. Myndigheternas produktivitet – mätt som antal avgjorda ärenden per årsarbetare – och kostnad per avgjort ärende (styckkostnad) visar hur väl myndigheterna använt tillgängliga resurser. En svårighet när dessa ska tolkas är att dessa indikatorer även påverkas av en rad andra faktorer som behöver beaktas vid en bedömning såsom sammansättningen av sökande och omvärldsförändringar som på olika sätt påverkar handläggningen. Produktiviteten ökade och styckkostnaderna minskade inom asylprövningen Vid utgången av 2016 väntade ca 72 000 asylsökande på beslut i första instans, att jämföra med drygt 154 000 vid utgången av 2015. Denna kraftiga minskning möjliggjordes dels av ett väsentligt lägre inflöde av ansökningar dels av att avgjorde ca 112 000 asyl– ärenden . Det är det högsta antalet avgjorda asylärenden någonsin, ungefär dubbelt så många avgjorda asylärenden som 2015, 2014 och 2013 och mer än så många som 2012. Produktiviteten i asylprövningen, mätt som antalet avgjorda asylärenden per årsarbetare, ökade väsentligt jämfört med och låg på motsvarande nivå som åren . Vidare minskade kostnaden per avgjord asylansökan med ungefär en tredjedel. 2017/18:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Tabell 2.8 Produktivitet och styckkostnader vid asylansökan (kr) anslag 1:1 En förklaring till den ökade produktiviteten är att prioriterade presumtiva bifallsärenden framför mer utredningskrävande ärenden. På det sättet kunde myndigheten avgöra fler ärenden per årsarbetare. Bifallsandelen för dessa gruppers ansökningar låg på mellan . Denna ärendesammansättning återspeglas i den totala i bifallsandelen , vilken som tidigare nämnts var högre än 2015. En annan förklaring till produktivitets– ökningen är ärendesammansättningen för de ärenden som avgjordes . En stor andel av dessa ärenden, , avsåg syrier, eritreaner och statslösa. Gemensamt för dessa tre grupper är att presumtionen för beviljande är hög. Dessutom utvecklade sitt arbetssätt vilket innebar att alla nya asylansökningar sorteras utifrån ärendets beskaffenhet. Utredningsförfarandet anpassas därefter efter vilka åtgärder som behöver vidtas i respektive ärendetyp. Diagram 2.6 Asylsökande och årsarbetskrafter –2016 Diagrammet ovan visar på den ökning av antalet årsarbetare som har skett inom hela Migrations– verket 2010–2016. Det har funnits flera faktorer som har påverkat produktiviteten negativt. hanterar t.ex. sedan den tillfälliga lagens ikraftträdande två parallella lagstiftningar, vilket ökar komplexiteten i handläggningen. Dessutom hade Migrations– verket många nyanställda . Bara inom asylverksamheten ökade bemanningen med ca 530 årsarbetare som rekryteringen och introduktionen har tagit kraft från övrig personal har insatserna varit nödvändiga för att ska kunna fullgöra sitt uppdrag och uppnå en effektivare verksamhet . Antalet avgjorda mål vid migrations– domstolarna ökade från 27 371 till 31 312 . Vid migrationsdomstolarna var produktiviteten, mätt som antal avgjorda migrationsmål per årsarbetskraft, oförändrad . I genomsnitt avgjordes 64 mål per årsarbetskraft. Kostnaderna per migrationsmål sjönk däremot från per mål till 13 300, detta på grund av att fasta kostnader kunde fördelas på fler mål. Vad gäller de tvångsvisa återvändandet har kostnaden per utrest person minskat , från 2015 till , som antalet transporterade personer har ökat (från 2 810 personer till 2 970 personer). I huvudsak förklaras styckkostnadsminskningen av att det har blivit vanligare med transporter inom , som är mindre kostsamma än resor till tredje land, och att bevakningsgraden för resorna har varit lägre än vad som prognostiserats. Produktiviteten minskade och styckkostnaderna ökade inom kategorierna arbete, besök och bosättning Trenden från föregående år med lägre produktivitet för ansökningar inom kategorin arbete, besök och bosättning fortsatte även . Tabell 2.9 Produktivitet och styckkostnader vid 2013–2016 arbete, besök och bosättning per Kostnad per avgjord ansökan (kr) anslag 1:1 Den största delen av produktivitetsminskningen har skett i prövningen av anknytningsärenden, men en minskning skedde även inom övriga Det finns flera förklaringar till detta resultat. För det första har personalomsättningen haft en negativ inverkan på produktiviteten och lett till en ökad styckkostnad. För det andra har det stora antalet asylärenden påverkat arbetssituationen på hela myndigheten och personalresurser har överförts från bl.a. tillstånds– verksamheten till asylprövningen. Det har bidragit till att antalet öppna tillståndsärenden ökat. Vidare har införandet av digital handläggning, i likhet med vad som konstaterades i budgetproposition , tagit mer resurser i anspråk än beräknat och inte gett de resultat som förväntats. När det gäller ansökningar om arbetstillstånd har antalet avgjorda ärenden per årsarbetskraft minskat, trots en ökad andel elektroniska ansökningar. Rättslig kvalitet, m.m. Myndighetens rättsliga kvalitet är svårbedömd då inga tydliga kriterier finns för bedömning av måluppfyllelsen. har i sitt regleringsbrev krav på att redovisa indikatorer som möjliggör en bedömning av huruvida den rättsliga kvaliteten är tillräcklig. Detta redovisas inte i myndighetens årsredovisning, vilket bland annat har föranlett kritik från . Ändringsfrekvensen i domstol fortsatt låg Andelen mål som har ändrats i migrationsdomstol är det huvudsakliga måttet på den rättsliga kvaliteten i beslut, även om det endast är ärenden som i någon del gått den sökande emot och som överklagas som prövas i domstol. Ändringsfrekvensen är fortsatt mycket låg. har den varierat mellan . var ändringsfrekvensen för asylärenden, för tillståndsärenden och för ansökan om verkställighetshinder. Fortsatt utveckling av en systematisk uppföljning av den rättsliga kvaliteten