prop · H403118 · 2017-03-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:118 tillfälliga gränskontroller vid inre gräns Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som framgår av av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns (RIR 2016:26). har granskat upprättande av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns samt de beslut om återinförande och förlängning av gränskontroll som fattades av regeringen . anser sammantaget att de tillfälliga gränskontrollerna upprättades på ett ändamålsenligt sätt men att regeringens beslut om återinförande varit otydligt samt att styrningen och uppföljningen av insatsen varit bristfällig. Vidare anser att regeringen borde ha tagit ett större ansvar för gränskontrollernas utformning och för att säkerställa att de fick önskad effekt samt att en översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen bör göras. Regeringen delar inte uppfattning om att otydlighet och brist på styrning har präglat regeringens arbete och beslutsfattande . Inte heller anser regeringen att den aktuella författningsregleringen behöver ses över. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens övergripande bedömning ............................... Tydlighet i uppdraget ........................................ kostnader och effekter ....................................... Översyn av utlänningslagen och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser ................................................................. Vidare behandling av ................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Ärendet och dess beredning lämnar löpande granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen. Syftet med granskningsrapporten som behandlas i denna skrivelse har varit att bedöma om de tillfälliga gränskontrollerna vid inre gräns som infördes upprättades på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Granskningen har resulterat i rapporten av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns (RIR 2016:26). överlämnades av till regeringen . bedömer sammantaget att de tillfälligt återinförda gränskontrollerna upprättades på ett ändamålsenligt sätt men att de hade kunnat upprättas mer effektivt. Enligt bedömning var det tydligt för var de återinförda gränskontrollerna skulle lokaliseras och de specifika platserna preciserades av på nationell nivå. Regeringen vidtog dock inte åtgärder för att säkerställa kontrollernas genomförande och resultat, och beslutet om återinförande medgav enligt flera olika tolkningar av syftet med gränskontrollerna. Enligt uppfattning konkretiserade beslutet inte heller det allvarliga hot som skulle avvärjas eller hur de tillfälliga gränskontrollerna skulle bidra till detta syfte. Även beslut om kontrollernas utformning har varit otydliga och det har enligt saknats övergripande styrning över att kontrollerna genomförts på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med gällande regelverk. Regeringens beslut har enligt således inte gett någon egentlig vägledning och regeringen har inte heller inhämtat någon tillfredsställande rapportering om kontrollernas funktion och resultat inför besluten om förlängning. granskning visar enligt rapporten även att inget tyder på att regeringen hade någon närmare kännedom om hur kontrollerna genomfördes och att det innebar stora risker att besluta om förlängning utan ordentlig styrning och uppföljning. Vad avser utförande av gränskontrollerna har funnit att det har saknats gränspolisiär kompetens vid kontrollerna. Vidare anser att lagstiftningen inte är tydlig angående när ansvaret för en asylsökande övergår från till och att detta medför en risk för att personer som uppger sig vilja ansöka om asyl skulle kunna komma in i landet utan att formellt ansöka om det. Enligt kan otydligheten leda till 2016/17:118 att tvångsmedel och beslut om avvisning inte hanteras på ett korrekt sätt. Därutöver konstaterar att det inte har förekommit något systematiskt arbete inom med att minimera negativa effekter på övrig verksamhet. Avslutningsvis bedömer att den uppföljning som har gjorts från sida inte har varit tillräcklig för att fungera som ett fullgott beslutsunderlag för regeringen inför besluten om förlängning eller för myndighetens justeringar av insatsen. har inte på ett systematiskt sätt följt upp om kraven för tillfälliga gränskontroller varit uppfyllda eller kontrollernas effekter på det hot som skulle avvärjas eller på de operativa myndigheternas övriga verksamhet. Enligt bedömning borde ha sett till att det fanns en betryggande uppföljning av insatsen för att kunna genomföra eventuella justeringar. Regeringen borde i sin egenskap av beslutsfattare ha tagit ett större ansvar för att säkerställa ett fullgott beslutsunderlag. anser att gränskontrollerna har upprättats på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen har dock enligt revisionen visat att regeringens beslut om återinförande och förlängning av tillfälligt återinförda gränskontroller vid inre gräns har fattats utan ordentlig styrning och uppföljning av dem. Enligt har detta medfört stora risker eftersom besluten har avsett en större polisinsats i en för redan ansträngd situation, att det rört tillämpningen av en restriktiv undantagsregel och att gränskontroller kan få stora konsekvenser för enskilda personer. När det gäller har under sin granskning noterat brister i ledning och kommunikation inom myndigheten. Bristerna, som bland annat bestått i att den nationella ledningen haft en felaktig uppfattning om hur kontrollerna genomfördes, ledde till att instruktioner och uppdrag blev otydliga och att information inte togs om hand och spreds. har utöver sina observationer och slutsatser även uppmärksammat åtgärder som enligt revisionen skulle förbättra förmågan att upprätta tillfälliga återinförda gränskontroller vid inre gräns mer effektivt och med högre kvalitet. Dessa åtgärder är följande: •Regeringen bör se över utlänningslagen och utlänningsförordningen när det gäller och respektive ansvar. •Polismyndigheten bör planera för anpassning och utrustning av möjliga kontrollplatser vid tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. •Polismyndigheten bör uppdatera de befintliga beredskapsplanerna samt ta fram en nationell plan och en plan för region . Myndigheten bör även uppdatera rutinerna för särskilda händelser. •Polismyndigheten bör ta fram principer för urval av förstärkningspersonal som tar hänsyn till både kortare och längre insatser. •Polismyndigheten bör inom myndigheten genomföra en bredare Skr. 2016/17:118 utbildningsinsats avseende utlänningsrätt. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och slutsatser Migrantsituationen innebar att det svenska samhället och dess myndigheter ställdes inför utmaningar och påfrestningar som i många avseenden var unika. För att bemöta det allvarliga hot som denna situation kom att innebära fattade regeringen beslut om att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns . Beslutet fattades i enlighet med bestämmelserna i den då gällande versionen av kodex om Schengengränserna (och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer). Regeringen delar inte uppfattning att beslutet att återinföra tillfällig gränskontroll har varit otydligt eller att uppföljningen av gränskontrollernas effekter har varit bristfällig. Regeringen anser inte heller att utlänningslagen (2005:716) eller utlänningsförordningen (2006:97) behöver ses över på det sätt som anser. Regeringens styrning av myndigheterna kommer bland annat till uttryck genom resultatstyrning där regeringen anger ett mål men överlämnar till myndigheterna att avgöra hur målet ska uppnås. Regeringens beslut om att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns utgjorde inget undantag från denna princip. Beslutet angav att det fanns ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet och av skälen för beslutet där myndigheternas bedömningar redovisades framgick det dels vad hotet bestod i, dels vad som var syftet med återinförandet. I skälen återgavs bland annat uppgifter om att blandade migrationsströmmar skapade stora svårigheter och att gränskontroll skulle underlätta myndighetens arbete genom att möjliggöra identifiering. Med anledning av den migrantinströmning som då skedde under närmast okontrollerade former bedömde att det fanns ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) framhöll att situationen medförde stora påfrestningar för samhällsviktiga funktioner. Mot denna bakgrund gjorde regeringen bedömningen att det sammantaget fanns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Det är därför regeringens uppfattning att det klart framgick av beslutet vad det allvarliga hotet bestod i och att det skulle bemötas genom återinförandet 2016/17:118 av gränskontroll vid inre gräns. mottog även en mer detaljerad och exemplifierad beskrivning genom de brev som i samband med beslutet tillsändes , och övriga EU- och Schengenmedlemsstater. Den närmare utformningen av kontrollernas utförande överläts i regeringsbeslutet till . Detta är helt i överensstämmelse med hur regeringen i allmänhet styr myndigheter. Beslutets utformning gav även den nödvändiga friheten att bedriva kontrollerna på det sätt som myndigheten ansåg vara mest ändamålsenligt utifrån sin bedömning av hur hotet rent konkret skulle kunna bemötas. Den föränderliga situationen medförde dessutom ett stort behov av flexibilitet och möjlighet till snabba omprövningar i hur kontrollerna skulle genomföras. Om regeringen i sitt beslut beskrivit utformningen närmare hade regeringen inte bara frångått en väsentlig princip för styrning utan också riskerat att fördröja viktiga operativa beslut. Regeringen instämmer således inte i iakttagelser om att regeringens beslut om att återinföra gränskontroller har varit otydligt. Regeringen har fattat ett beslut om att det ska återinföras gränskontroller och har verkställt beslutet. 3.1.2Uppföljning av gränskontrollernas kostnader och effekter Utöver den formella styrningen till exempel i form av den tidigare nämnda resultatstyrningen har regeringen fortlöpande informella kontakter och dialog med myndigheterna. som föregick regeringens beslut om att återinföra gränskontroll, samt inför besluten om förlängning, hölls fortlöpande kontakter med såväl som på detta sätt. Utöver dessa kontakter, som bland annat skedde i form av regelbundna samtal och avstämningar med nationella kommenderingsledning och tjänstemän vid Nationella operativa avdelningens () gränspolissektion, inhämtade lägesbilder från MSB. Det är regeringens uppfattning att införandet av gränskontroll vid inre gräns hade avsedd effekt eftersom den gav överblick och information om vilka det var som kom till och vad deras avsikter var. Denna slutsats, tillsammans med den fortlöpande dialog avseende bedömning och uppdatering av situationen som inkom från berörda myndigheter, utgjorde grund för varje bedömning och beslut om förlängning av gränskontrollerna som fattades av regeringen. som avser sågs även en nedgång i inströmningen av migranter. Regeringen delar därför inte uppfattning om att uppföljningen av beslutet om att återinföra gränskontroll har varit bristfällig. Regeringen har på det sätt som redogjorts för haft en god bild av hur kontrollerna har genomförts samt vilken effekt de har haft. Denna bild har sedan tjänat som ett fullgott beslutsunderlag inför varje beslut om förlängning. 3.1.3 Översyn av utlänningslagen och Skr. 2016/17:118 utlänningsförordningen avseende De generella bestämmelserna om handläggning av ärenden och samverkan mellan myndigheter finns bland annat i förvaltningslagen (1986:223). Av utlänningslagen och utlänningsförordningen framgår de specifika bestämmelser som gäller vid handläggningen av utlänningsärenden. Av bestämmelserna följer bland annat att en ansökan om asyl ska ges in till . Även om en person saknar tillstånd för inresa ska vederbörande enligt bestämmelserna i kodex om Schengengränserna medges att komma in i landet om personen framför en önskan om att ansöka om asyl. Något krav på att en asylansökan formellt ska ha registrerats innan inresa medges finns inte. I 8 kap. 17 § utlänningslagen finns bestämmelser om beslutande myndigheter i ärenden om avvisning. ska pröva frågan om avvisning bland annat om utlänningen ansöker om asyl här. Om anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas, ska ärendet lämnas över till . Av 7 kap. 2 § utlänningsförordningen framgår att ska underrätta om det uppkommit en fråga om avvisning som ska prövas av verket. Vilken myndighet som blir handläggande myndighet i fråga om förvar och uppsikt och när detta ansvar övergår från till (och vice versa) framgår av 10 kap. 13–14 §§ utlänningslagen. Regeringen anser inte att regleringen i utlänningslagen med tillhörande förordning är otydlig när det gäller övergången av ansvar från till för en person som uppger sig vilja ansöka om asyl. Den översyn som förordas av är således enligt regeringens bedömning inte nödvändig. Mot ovanstående bakgrund avser regeringen inte att vidta några åtgärder med anledning av synpunkter i denna del. Regeringens åtgärder med anledning av Regeringen har i denna skrivelse redogjort för sina ställningstaganden har två bedömningar som vänder sig till regeringen varav den första innebär att regeringens beslut om de tillfälliga gränskontrollernas utformning har varit otydligt. inte i den iakttagelsen. bedömer även att den uppföljning som har skett inte har varit tillräcklig för att fungera som ett fullgott beslutsunderlag för regeringens beslut om förlängning av de tillfälliga 2016/17:118 gränskontrollerna eller för justeringar av insatsen. Regeringen instämmer inte heller i den bedömningen. slutsats som vänder sig till regeringen innebär att regeringen bör se över utlänningslagen och utlänningsförordningen avseende respektive ansvar. Regeringen delar inte slutsatsen att författningsregleringen i dessa delar behöver ses över. Mot bakgrund av det som har redovisats i denna skrivelse avser regeringen inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av . 4.1Vidare behandling av rapport Regeringen anser att i och med skrivelsen är slutbehandlad. Upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-420-9 rir 2016:26 foto: johan /tt tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 1 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 0 9 6 R I R 2 0 1 6 : 2 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns har granskat upprättande av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller iakttagelser som huvudsakligen avser och regeringen, men även , och berörs. Företrädare för , (), , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna , Försvarshögskolan, och , Statskontoret, samt seminariedeltagare vid , synpunkter. står dock ensam för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Ämnessakkunnig och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringens beslut om gränskontroller beredskap att återinföra gränskontroll beredskapsplaner för tillfälliga gränskontroller Resursfördelning och resursförstärkning i beredskapsplanerna insatser för att minimera negativa effekter Dimensionering och planering av personal Biträde från andra myndigheter Uppföljning av effekter på övrig verksamhet Uppföljning av hotet som ska avvärjas och gränskontrollernas effekter på det Övergripande iakttagelser avseende bristerna Ett ändamålsenligt operativt genomförande Åtgärder för en effektivare hantering R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syftet med granskningen har varit att bedöma om de tillfälliga gränskontrollerna vid inre gräns som infördes upprättades på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. konstaterar att i stort upprättade gränskontrollerna på ett ändamålsenligt sätt. Det beror till stor del på det arbete som bedrivits regionalt och, framförallt, lokalt vid gränskontrollplatserna. Däremot har det funnits brister i beredskap, styrning och uppföljning, utan vilka de tillfälliga gränskontrollerna hade kunnat upprättas på ett mer effektivt sätt. Granskningen har utgått från fem revisionsfrågor och behandlar tiden fram till att de nationella förstärkningarna till de tillfälliga gränskontrollerna upphörde . iakttagelser och bedömningar av respektive fråga presenteras nedan. Har uppdraget att återinföra gränskontroller varit tydligt? konstaterar att det var tydligt för var de återinförda gränskontrollerna skulle lokaliseras, samt att de specifika platserna preciserades på nationell nivå inom . Däremot har både regeringens och beslut varit otydliga avseende de tillfälliga gränskontrollernas utformning. Regeringen överlät denna fråga helt och utan närmare vägledning till . Inom ansågs gränskontrollernas utformning vara en operativ fråga som överläts till insatschefer, platschefer och operativ personal att lösa. Detta innebär att det har saknats övergripande styrning över att kontrollerna genomförts på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med gällande regelverk. Har gränskontrollerna genomförts på ett ändamålsenligt sätt? Granskningen visar att gränskontrollerna på ett ändamålsenligt sätt har lokaliserats till de platser där migranter huvudsakligen reste in i . Genomförandet har skett med tre olika ambitionsnivåer och har skilt sig åt väsentligt mellan polisregionerna Syd och Väst. bedömer att kontrollerna i stort har varit ändamålsenligt utformade för att nå sitt syfte utifrån förutsättningarna vid de olika kontrollplatserna. Region borde dock, för att säkerställa ändamålsenlighet genom hela insatsen, ha övervägt om utformningen skulle justeras när antalet migranter som anlände minskade. Avseende bemanning konstaterar att det i region i stort sett har saknats gränspoliskompetens vid de tillfälliga gränskontrollerna. Vidare konstaterar att lagstiftningen inte är tydlig vad gäller övergången av ansvaret för en asylsökande mellan och , vilket medför en R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S risk för att personer som uppger sig vilja ansöka om asyl skulle kunna komma in i landet utan att formellt ansöka om det. Har haft en rimlig planering och beredskap för att kunna återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns? Sex av sju polisregioner har tagit fram beredskapsplaner för återinförande av gränskontroll vid inre gräns. Majoriteten av planerna har brister, främst avseende resurser och kommunikation, som bland annat gör att inte har en samlad bild av sin förmåga. Vad gäller ansvarsfördelning utgår planerna från rutinerna för särskilda händelser, vilket kan bli problematiskt eftersom dessa inte har anpassats till polisens nya organisation. har trots bristerna kunnat hantera det akuta läget i de aktuella tillfälliga gränskontrollerna, men en bättre beredskap hade troligen underlättat ett effektivare återinförande. Har i rimlig utsträckning arbetat med att minimera de negativa effekterna för myndighetens övriga verksamhet? konstaterar att det inte har förekommit något systematiskt arbete inom med att minimera negativa effekter på övrig verksamhet. Region har dock aktivt försökt styra sådana effekter vid urvalet av förstärkningspersonal. saknade i stort rutiner för urval av förstärkningspersonal. Biträde från samverkansmyndigheterna har enligt använts i rimlig utsträckning i region , men hade kunnat användas i större utsträckning i region för att minska påfrestningarna för . ser positivt på att under insatsen har förbättrat planeringen av förstärkningspersonalen. Har uppföljningen av gränskontrollernas kostnader och effekter varit tillräcklig för att kunna pröva behovet av fortsatta inre gränskontroller och vid behov justera insatsen? bedömer att den uppföljning som skett inte har varit tillräcklig för att fungera som ett fullgott beslutsunderlag för regeringens beslut om förlängning av de tillfälliga gränskontrollerna eller för justeringar av insatsen. Myndigheterna har följt upp förändringar i flöden av migranter samt vissa kostnader. De har däremot inte på ett systematiskt sätt följt upp om kraven för tillfälliga gränskontroller är uppfyllda eller de tillfälliga gränskontrollernas effekter, vare sig på hotet som ska avvärjas eller på de operativa myndigheternas övriga verksamhet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt bedömning borde ha tillsett att det fanns en betryggande uppföljning av insatsen för att kunna genomföra eventuella justeringar av denna. Regeringen borde, i egenskap av beslutsfattare, ha tagit ett större ansvar för att säkerställa ett fullgott beslutsunderlag. Granskningen har visat att regeringen har beslutat om återinförande och förlängning av de tillfälliga gränskontrollerna utan ordentlig styrning och uppföljning av dem. Detta har enligt medfört stora risker, särskilt som det har handlat om en större polisinsats i en för redan ansträngd situation, tillämpningen av en restriktiv undantagsregel, och att gränskontroller kan få stora konsekvenser för enskilda personer. Som nämnts har de aktuella gränskontrollerna dock upprättats på ett ändamålsenligt sätt. Under granskningen har noterat brister i ledning och kommunikation inom . Exempelvis hade den nationella ledningen en felaktig uppfattning om hur kontrollerna genomfördes. Bristerna har lett till att instruktioner och uppdrag har varit otydliga, samt att information inte har tagits om hand och spridits. Vid granskningen har också uppmärksammat några åtgärder som skulle förbättra förmågan att upprätta tillfälliga gränskontroller vid inre gräns mer effektivt och med högre kvalitet: •Regeringen bör se över utlänningslagen och utlänningsförordningen avseende och respektive ansvar. •Polismyndigheten bör planera för anpassning och utrustning av möjliga kontrollplatser vid tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. •Polismyndigheten bör uppdatera de befintliga beredskapsplanerna samt ta fram en nationell plan och en plan för region . Myndigheten bör även uppdatera rutinerna för särskilda händelser. •Polismyndigheten bör ta fram principer för urval av förstärkningspersonal som tar hänsyn till både kortare och längre insatser. •Polismyndigheten bör genomföra en bredare utbildningsinsats inom myndigheten avseende utlänningsrätt. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S 1.1 Motiv till granskning skedde en stor ökning av migrationen1 till .