prop · H403107 · 2017-02-21 00:00:00 — organisationen, , SKL och TCO avstyrker eller mot- sätter sig kommitténs förslag. LO anser att förslaget har tydliga brister, är systemfrämmande och med stor sannolikhet står i strid med övriga internationella förpliktelser. frågande inför förslaget. ställer sig inte fullt ut anser att avsikten med förslaget är gott men att det är tveksamt om syftet med det uppfylls. verket innebär förslagen inte att regelverket vid utstationering är till- anser att den förutsebarhet som det ställs krav på enligt inte uppfylls med de förslag som långtgående i systemfrämmande riktning. Enligt Arbetsdomstolen skulle förslaget utgöra ett främmande inslag i den svenska arbetsmarknads- modellen. välkomnar kommitténs förslag till mer kraftfulla åtgärder än vad utredningen föreslår, men har synpunkter på förslaget. Förvaltningsrätten i anser att förslaget bör bli före- mål för ytterligare överväganden. anför att det hade varit önskvärt med en utförlig analys av hur förslaget är förenligt med åtaganden enligt ratificerade . Flera remissinstanser anser att alternativa lösningar till kommitténs förslag bör övervägas. förordar en skyldighet för fackförbunden att anmäla en kontaktperson till . Enligt LO skulle en modell där arbetstagar- och arbetsgivarsidan utser kontaktpersoner på ett bättre sätt samspela med den svenska modellen. Enligt Arbetsdomstolen finns det skäl att, innan ges ett tolkningsmandat, över- väga någon form av sanktion. Enligt () bör alternativa lösningar utredas vidare, nämligen att göra stridsåtgärdernas lovlighet beroende av att ett kollektivavtal lämnats in alternativt att hämta inspiration i de finska och norska lösningarna med en särskild nämnd som kan allmängiltigförklara kollektivavtal i vissa situationer. anser att det ligger närmare till hands att ge en möjlighet att ytterst förelägga organisationen att vid vite ge in villkoren. Enligt bör i stället utredningens förslag om en skärpning av arbetstagar- organisationernas skyldighet att lämna in kollektivavtalsvillkor genom- föras och en sanktion knytas till denna skyldighet. Näringslivets regel- nämnd anser att frågan om sanktioner mot de arbetstagarorganisationer som inte lämnar in korrekta villkor bör analyseras närmare. Enligt bör det vara möjligt att rikta sanktioner mot fackliga organisationer som vidtar stridsåtgärder till stöd för villkor som inte på förhand offentliggjorts genom inlämnande till . Enligt Byggindustrier bör kunna förelägga arbetstagarorganisationerna vid äventyr av vite att inkomma med villkoren. Sker inte detta bör enligt Byggindustrier strids- åtgärder som vidtas med stöd av utstationeringslagen vara olovliga. Vissa remissinstanser har andra synpunkter på kommitténs förslag. Enligt är det lämpligt att utgå ifrån partsviljan vid fastställande av de villkor som ställs i en offentlig upphandling. Därmed skulle det vara olämpligt att vid upphandlingar utgå ifrån de villkor som redovisar, som i första hand skulle ha tagits fram av en arbetstagarorganisation och i andra hand av Arbets- miljöverket genom en ren textanalys. () anser att den föreslagna bestämmelsen är svårbegriplig och att det bör klargöras att får i uppgift att identifiera aktuella kollektivavtalsvillkor samt att det vore lämpligt att den funktionen fullgörs i samråd med kollektivavtalets parter. Övriga remissinstanser berör inte frågan särskilt. 2016/17:107 Skälen för regeringens förslag I artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet finns en bestämmelse som särskilt tar sikte på medlemsländer där de villkor som ska gälla vid utstationering anges i kollektivavtal. När arbets- och anställningsvillkor som avses i artikel 3 i utstationeringsdirektivet i enlighet med nationell rätt, tradition och praxis, och med respekt för arbetsmarknadens parters självständig- het, anges i kollektivavtal i enlighet med artikel 3.1 och 3.8 i ut- stationeringsdirektivet, ska medlemsstaterna se till att dessa villkor på ett tillgängligt och öppet sätt tillhandahålls tjänsteleverantörer från andra medlemsstater och utstationerade arbetstagare. Medlemsstaterna ska för detta ändamål involvera arbetsmarknadens parter. Den relevanta informationen bör framför allt omfatta de olika minimilönerna och de komponenter som ingår i dessa, metoden för att beräkna den lön som ska betalas ut samt, i relevanta fall, kriterierna för att ingå i olika löne- kategorier. Bestämmelserna i 5–7 §§ utstationeringslagen behandlar utstationerade arbetstagares arbets- och anställningsvillkor vid utstationering i . Om det finns bestämmelser om minimilön finns dessa i kollektivavtal. Det system som har valt för att genomföra utstationerings- direktivet när det gäller villkor i kollektivavtal framgår av lagändringarna med anledning av Lavaldomen. Genom lagändringarna begränsades de fackliga organisationernas möjlighet att vidta stridsåtgärder till att avse krav på vissa typer av minimivillkor, 5 a § utstationeringslagen (prop. 2009/10:48). För utstationerade uthyrda arbetstagare infördes senare en bestämmelse i utstationeringslagen som ger möjlighet för arbetstagar- organisationer att genom kollektivavtal få till stånd en reglering av arbets- och anställningsvillkor för sådana arbetstagare som ligger på en högre nivå än minimivillkoren, 5 b § utstationeringslagen (prop. 2011/12:178). De arbets- och anställningsvillkor som kan krävas av utstationerande arbetsgivare med stöd av stridsåtgärder är alltså sådana villkor som avses i nuvarande 5 a och 5 b §§. Sådana villkor benämns ibland i denna proposition för enkelhetens skull ”minimivillkor inom den hårda kärnan”. Som framgår i avsnitt 5 föreslås i denna proposition ändringar i den nuvarande regleringen som bl.a. innebär att arbetstagarorganisationer ska få utökade möjligheter att genom kollektiv- avtal få till stånd en reglering av sådana villkor, oavsett vilka villkor de utstationerade arbetstagarna redan har. Av förarbetena till den nuvarande regleringen framgår att artikel 3.8 i utstationeringsdirektivet åberopades när bestämmelserna som tillåter stridsåtgärder för att uppnå ett kollektivavtal med vissa villkor infördes i utstationeringslagen. Dessa villkor bör därför betraktas som sådana villkor som omfattas av artikel 5.4 i tillämpningsdirektivet. En arbetstagarorganisation ska enligt 9 a § utstationeringslagen ge in sådana kollektivavtalsvillkor till som organisationen kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder enligt 5 a eller 5 b § utstationeringslagen. Vikten av förutsebarhet och transparens Som framgår i avsnitt 6.1 ska det vara förutsebart för de utstationerande arbetsgivarna vilka villkor som ska tillämpas vid utstationering. När det gäller villkor i kollektivavtal aktualiseras särskilda aspekter. Det handlar om att förena de EU-rättsliga kraven på förutsebarhet och transparens med den svenska arbetsmarknadsmodellen. För att enligt ska få tillåta stridsåtgärder i samband med utstationering krävs det att det är förutsebart för de utstationerande arbetsgivarna vilka villkor som en arbetstagarorganisation kan komma att kräva med stöd av stridsåtgärder enligt nuvarande 5 a och 5 b §§ ut- stationeringslagen. Det system för att genom kollektivavtal reglera villkor vid utstationering som valts i förutsätter att det är möjligt att på förhand få reda på vilka villkor som kan bli tillämpliga. Förutse- bara villkor är också allmänt sett en viktig faktor när det gäller att underlätta den fria rörligheten av tjänster. En utstationerande arbetsgivare behöver kunna förutse och beräkna vilka kostnader och skyldigheter som i praktiken kan bli aktuella vid en utstationering i . Vidare har en utstationerad arbetstagare också ett befogat intresse av att på förhand kunna veta vilka villkor som kan komma att tillämpas i . Frågan om förutsebarhet gällande lön i samband med stridsåtgärder behandlades uttryckligen i avgörande i Lavalmålet. Domstolen uttalade bl.a. (punkt 110) att det för ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat i praktiken inte får bli omöjligt eller orimligt svårt att få kännedom om de skyldigheter i fråga om minimilön som åligger företaget. Vikten av förutsebarhet i fråga om tillämpliga villkor har framhållits även i senare praxis. I målet Sähköalojen ammattiliitto ry mot Elektrobudowa Spółka Akcyjna, C-396/13, EU:C:2015:86, uttalar dom- stolen bl.a. att det är värdmedlemsstaten som har att bestämma beräkningssättet för minimilönen och kriterierna för detta (punkt 39). Bestämmelserna måste emellertid, för att kunna göras gällande mot en utstationerande arbetsgivare, vara bindande och uppfylla kraven på öppenhet, vilket bl.a. innebär att de ska vara tillgängliga och klara (punkt 40). Som framgår av avsnitt 6.1 förstärktes uppdrag genom de ändringar som gjordes till följd av Lavaldomen. Arbetsmiljö- verket har fått i uppgift att hjälpa till med information om sådana kollektivavtalsvillkor som kan komma att krävas med stöd av strids- åtgärder enligt nuvarande 5 a och 5 b §§ utstationeringslagen, eller som annars kan komma att bli tillämpliga vid utstationering i . möjlighet att tillhandahålla information om kollektivavtalsvillkor är beroende av i vilken utsträckning arbetstagar- organisationerna ger in sådana villkor till verket. Skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor Det finns olika uppfattningar om hur bestämmelsen i 9 a § ut- stationeringslagen ska tolkas. Bestämmelsen bör enligt LO tolkas så att skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor endast gäller om en arbets- 2016/17:107 tagarorganisation har för avsikt att vidta stridsåtgärder till stöd för vill- koren i fråga. Från arbetstagarsidan framförs också att bestämmelsen bör utgå och att förutsebarhet och transparens i stället bör uppnås genom regler om kontaktperson, vilket behandlas nedan. tolkar bestämmelsen på annat sätt än vad LO gör och ställer sig bakom utredningens förslag att förtydliga att skyldigheten att ge in kollektiv- avtalsvillkor gäller även om det inte är aktuellt med stridsåtgärder, t.ex. Som uppmärksammas av bl.a. LO skulle ett sådant förtydligande som utredningen föreslår klargöra att det finns en skyldighet för alla arbets- tagarorganisationer som är part i ett centralt kollektivavtal som innehåller minimivillkor inom den hårda kärnan att ge in de villkoren till Arbets- Detta är enligt regeringen också en naturlig följd av tillämp- ningsdirektivets krav på medlemsstaterna att se till att de villkor som kan komma att krävas vid utstationering på ett tillgängligt och öppet sätt tillhandahålls tjänsteleverantörer från andra medlemsstater och ut- I vissa kollektivavtal finns det bestämmelser om lönenivåer medan det i andra avtal saknas sådana bestämmelser, s.k. sifferlösa avtal. sifferlösa avtal kan innehålla minimivillkor på andra områden som om- fattas av den hårda kärnan. väcker frågan om sådana kollektiv- avtalsvillkor bör omfattas av skyldigheten att ge in villkor till Arbets- Enligt regeringens mening är kraven i artikel 5.4 på transparens och förutsebarhet inte begränsade till villkor om lön. Skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor bör alltså gälla även andra områden som omfattas av den hårda kärnan. Om det i ett kollektivavtal inte finns några villkor alls som ingår i den hårda kärnan bör kollektivavtalet dock inte omfattas av någon sådan skyldighet. Det kan också nämnas att bestämmelsen inte bör medföra någon skyldighet att införa några regler om minimilön eller andra villkor inom den hårda kärnan i kollektivavtalen om sådana inte Det kan också förekomma att parterna är oense om vilka villkor i ett kollektivavtal som är av sådan art att de omfattas av skyldigheten att ge in dem till . Det finns dock anledning att anta att ett klargörande av en tydlig skyldighet att ge in kollektivavtalsvillkor kan bidra till att parterna enas i dessa frågor. LO, TCO och är vidare kritiska till att en skyldighet att ge in kollektivavtalsvillkor ska gälla inom branscher där utstationering inte förekommer eller endast är en mycket marginell företeelse. Då det rör sig om ett stort antal avtal kan det enligt ifrågasättas om förutse- barheten skulle öka. Det skulle enligt vara svårt för ett ut- stationerande företag eller en utstationerad arbetstagare att tillgodogöra sig relevant information om tillämpliga villkor utifrån en sådan mängd En sådan skyldighet skulle enligt också innebära en oproportionerlig börda för framför allt små fackförbund att ta fram ut- stationeringsavtal, trots att dessa inte har för avsikt att kräva ett sådant Enligt LO skulle förslaget vidare innebära att inte uppfyller sina övriga internationella åtaganden, då det skulle bryta mot förenings- rätten och åsidosätta parternas autonomi att ålägga arbetstagar- organisationerna ett relativt omfattande arbete för att lämna in kollektiv- avtalsvillkor. Enligt regeringens mening bör inte svårigheterna med att ge in kollektivavtalsvillkor överdrivas. Arbetstagarorganisationerna får antas ha god överblick över sina avtal och vilka villkor de innehåller. Det bör alltså inte vara alltför betungande att ta ställning till om dessa villkor är sådana villkor som får krävas med stöd av stridsåtgärder vid ut- stationering enligt nuvarande 5 a och 5 b §§ utstationeringslagen, dvs. det som brukar benämnas minimivillkoren inom hårda kärnan (eller för ut- hyrda utstationerade arbetstagare, villkoren inom hårda kärnan). Den arbetsbelastning som uppkommer för varje organisation kan inte anses vara av sådan art att förslaget skulle strida mot någon eller mot något annat internationellt åtagande. Det får vidare accepteras att systemet innebär ett visst arbetsmoment för arbetstagar- organisationerna. Det är viktigt att det verkligen är transparent vilka villkor som kan komma att gälla i vid utstationering. Vidare bör inte heller svårigheterna för de utstationerande arbets- givarna eller de utstationerade arbetstagarna att orientera sig bland de olika kollektivavtalsvillkoren överdrivas. Det bör i regel inte vara särskilt svårt att bedöma vilket kollektivavtalsområde som ett aktuellt arbete faller under. bör vidare kunna redovisa de olika vill- koren från respektive avtal på ett lämpligt och lättöverskådligt sätt. Inget hindrar naturligtvis att verket vid tveksamhet kontaktar arbetsmark- nadens parter för att få upplysningar till grund för en säkrare bedömning. De utstationerande arbetsgivarna och utstationerade arbetstagarna kan också kontakta organisationerna vid tveksamhet. Denna möjlighet skulle förstärkas ytterligare om det också infördes en skyldighet för organisa- tionerna att utse kontaktpersoner och information om dessa tillhandahölls av , se nedan. Det förhållandet att utstationering inte förekommer eller endast är en mycket marginell företeelse i en viss bransch kan enligt regeringens mening inte innebära att kraven på transparens inte gäller. Även en bransch där det inte förekommer någon utstationering kan bli föremål för utstationering . Företag i andra medlemsstater som överväger att tillhandahålla tjänster över gränserna i sådana branscher bör enkelt kunna ta reda på vilka villkor som kan komma att gälla i . Det är, som anför, önskvärt att arbetstagarorganisa- tionerna tillhandahåller relevanta kollektivavtalsvillkor på andra språk än svenska. Någon reglering i det avseendet bör dock enligt regeringen inte införas. Skäl talar för att skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor bör justeras När skyldigheten för arbetstagarorganisationerna att ge in kollektiv- avtalsvillkor till infördes bedömdes det att det borde ligga i arbetstagarorganisationernas intresse att se till att det svenska systemet med kollektivavtal blir transparent och förutsebart (prop. 2009/10:48 s. 48). Det har endast lämnats in ett fåtal kollektivavtal till . Mot bakgrund av det sätt som 9 a § utstationeringslagen fungerat i praktiken kan det enligt regeringen konstateras att den rådande ordningen inte kan anses uppfylla kraven på transparens och förutsebarhet i tillämpningsdirektivet. Starka skäl talar därför för att bestämmelsen i 9 a § utstationerings- lagen – om den ska finnas kvar – bör justeras så att det klart framgår att kollektivavtalsvillkor ska ges in oberoende av om arbetstagar- organisationen i fråga avser att vidta några stridsåtgärder i det enskilda fallet eller inte. Som ovan redogjorts för anser regeringen att en sådan eventuell skyldighet bör gälla i alla branscher och beträffande alla arbets- och anställningsvillkor som får krävas med stöd av stridsåtgärder vid utstationering i . I det fortsatta behandlas frågorna om skyldigheten att ge in kollektiv- avtalsvillkor bör kompletteras med någon ytterligare åtgärd eller ersättas av något annat system, t.ex. en skyldighet för organisationerna att utse en kontaktperson. Flera remissinstanser anser att skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor bör förstärkas Flera remissinstanser, t.ex. , och , menar att skyldigheten att ge in kollektiv- avtalsvillkor bör förstärkas på något sätt, utöver den justering av lydelsen som utredningen föreslagit. Även som svar på kommitténs förslag ger flera remissinstanser uttryck för att förutsebarheten bör förbättras. Frågan berörs av bl.a. , , (), , och Byggindustrier. Ingen myndighetskontroll av villkoren och Företagarna framför, som svar på utredningens förslag, att de inlämnade kollektivavtalsvillkoren bör kontrolleras av en myndighet. Enligt kan en okritisk publicering av inlämnade villkor vilseleda utländska arbetsgivare beträffande vilka villkor som får ställas. Företagarna framhåller att det kan vara särskilt problematiskt om inte den utländska arbetsgivaren ansluter sig till en arbetsgivarorganisation och att saken försvåras ytterligare om parterna är oense om villkoren i avtalen. Enligt bör kontrollen gälla dels att de ingivna villkoren motsvarar de villkor som anges i nu- varande 5 a och 5 b §§ utstationeringslagen, dels att villkoren är hämtade från ett centralt branschavtal. Föreningen uppger att vid denna kontroll vid behov bör samråda med andra myndigheter, främst , och vid behov kontakta arbetsgivar- organisationen i branschen. Om parterna har olika uppfattning om inne- börden av ett visst kollektivavtalsvillkor bör enligt föreningen inte publicera villkoret. Kommittén har föreslagit att ska ges i uppdrag att, i den utsträckning en arbetstagarorganisation inte redan har lämnat in kollektivavtalsvillkor, analysera vilka villkor i centrala kollektivavtal som tillämpas i hela som en arbetstagarorganisation får kräva med stöd av en stridsåtgärd vid utstationering. Om finner skäl till det ska verket enligt kommitténs förslag göra en sådan analys även i andra fall. Ett betydande antal remissinstanser avstyrker eller motsätter sig kommitténs förslag, bl.a. , , , (), SKL, , Byggindustrier och . Även flera av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget och som inte direkt avstyrkt det har uttryckt tvekan inför förslaget. Som bl.a. , Arbetsdomstolen, LO och berör får förslaget betraktas som system- främmande på den svenska arbetsmarknaden. En sådan ordning skulle innebära ett avsteg från den autonomi som präglar den svenska arbets- marknadsmodellen. Det kan också, som flera remissinstanser påpekat, ifrågasättas om förslaget leder till ökad transparens. Enligt kommitténs förslag ska göra en ren textanalys och inte ta hänsyn till partsavsikten. påtalar att det skulle kunna leda till vilseledande resultat. Det är, som anför, svårt att över- blicka vad en sådan ordning kan leda till för den etablerade modellen för tolkning av kollektivavtal. tolkning av kollektiv- avtalet skulle enligt förslaget inte vara bindande. En arbetstagar- organisation skulle kunna göra en annan tolkning än . framhåller också risken för att flera olika tolkningar av avtalen och vad som ska anses ingå i minimivillkor kan komma att cirkulera. Enligt regeringen talar dessa skäl mot kommitténs förslag. Delvis samma skäl kan anföras mot den modell som föreslås av bl.a. . T.ex. kan det anföras att även en sådan ordning skulle inne- bära ett avsteg från partsautonomin. Sammanfattningsvis anser regeringen att det varken bör införas någon sådan myndighetskontroll som kommittén föreslår eller någon sådan som föreslås av bl.a. . Som utvecklas nedan bör dock ut- vecklingen noga följas upp och det kan inte uteslutas att ytterligare åtgärder för förutsebarhet och transparens senare blir nödvändiga. Skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor bör inte förenas med sanktioner Flera remissinstanser, bl.a. , , , , advokat- samfund och byggindustrier anser att en skyldighet att ge in kollektivavtalsvillkor bör sanktioneras eller att en sådan åtgärd i vart fall bör övervägas. Varken utredningen eller kommittén föreslår någon sådan sanktionsbestämmelse. föreslår som svar på utredningens förslag en modell där varje organisation som träffat kollektivavtal skulle vara skyldig att informera utländska arbetsgivare och arbetstagare om minimivillkoren, vid äventyr av en sanktionsavgift om informationen inte lämnas eller är felaktig. Om parterna i ett kollektivavtal gemensamt lämnat in information om minimivillkoren till föreslår samfundet att någon sanktionsavgift inte ska kunna tas ut. 2016/17:107 berör, som svar på kommitténs förslag, alternativet att ge en möjlighet att ytterst, efter begäran om att arbetstagarorganisationen ska lämna in relevanta kollektivavtalsvillkor, förelägga organisationen att vid vite ge in vill- koren. Synpunkten att skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor bör sanktioneras framfördes redan i samband med att den nuvarande regleringen infördes. Regeringen ansåg då – liksom – att det bör ligga i de fackliga organisationernas intresse att se till att det svenska systemet med kollektivavtal i förhållande till utländska tjänste- utövare blir transparent och förutsebart för utländska företag. Någon sanktion ansågs därför inte nödvändig (prop. 2009/10:48 s. 48 och SOU 2008:123 s. 329). En sanktion skulle – som berör – kunna innebära att skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor skulle efterlevas i större omfattning. Enligt regeringens mening bör det dock inte nu införas någon sådan bestämmelse, även om – som anför – det visserligen förekommer sanktionsavgifter och andra ekonomiska på- följder inom andra områden av regleringen på arbetsmarknaden. Det bör vara tillräckligt med ett klargörande av att skyldigheten att ge in kollektivavtalsvillkor inom den hårda kärnan gäller oavsett om organisationen avser att vidta några stridsåtgärder eller inte. Med ett sådant klargörande utgår regeringen från att arbetstagarorganisationerna kommer att uppfylla den lagstadgade skyldigheten och bidra till att systemet vid utstationering fungerar. Det finns dock anledning att noga följa utvecklingen. Om inte syftet med regleringen uppfylls kan det finnas anledning att överväga andra åtgärder. Att ge in kollektivavtalsvillkor bör inte vara en förutsättning för att en stridsåtgärd ska vara tillåten I samband med införandet av den nuvarande regleringen framfördes av vissa remissinstanser också att rätten att vidta stridsåtgärder för vissa kollektivavtalsvillkor borde villkoras av att villkoren faktiskt getts in, något som också framförs som svar på utredningens förslag av t.ex. Enligt bör också en förutsättning för giltigheten av ett träffat kollektivavtal vara att kollektivavtalsvillkoren har getts in till . Liknande synpunkter har lämnats som svar på kommitténs förslag, bl.a. av () och Elektriska installatörs- organisationen. Visserligen skulle sådana regler kunna innebära att arbetstagar- organisationerna blir mer måna om att lämna in aktuella kollektivavtals- villkor. I propositionen Åtgärder med anledning av Lavaldomen (prop. 2009/10:48) gjordes dock bedömningen att en sådan regel skulle inne- bära en alltför långtgående inskränkning av stridsrätten (se prop. 2009/10:48 s. 48). Regeringen gör samma bedömning . Det faktum att en arbetstagarorganisation inte har gett in villkoren till bör alltså inte påverka bedömningen av en strids- åtgärds lovlighet och inte heller av ett träffat kollektivavtals giltighet. Hur bör en skyldighet att ge in kollektivavtalsvillkor uppfyllas?