prop · H50354 · 2017-11-27 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:54 för att uppfylla det bredbandspolitiska målet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten i världsklass? – Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet (RiR 2017:13). Regeringen har tillgodosett första rekommendation, som är att uppdra åt PTS att ta fram nya principer för kommuner som vägledning för utbyggnad och konkurrens. Vidare har regeringen gett PTS i uppdrag att se över modellen för stödgivning, vilket omhändertar andra rekommendation. När det gäller tredje rekommendation konstaterar regeringen att befintliga uppdrag ger en möjlighet för verket att analysera bredbandsmarknaderna inom ramen för sin tillsyn samt att föreslå nödvändiga regeländringar och andra åtgärder. Inom ramen för sin förhandsreglering analyserar PTS konkurrensen på vissa bredbandsmarknader och inhämtar då synpunkter från . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Sammanfattning av iakttagelser ............... Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens ........................................politik och åtgärder Tillgänglighet ...............................................och robusthet 3.4Förutsättningar för aktörerna att tillhandahålla bredband samt verktyg för att främja konkurrens i Stöd i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar ........... Risk att bredbandsstöd snedvrider Bredbandsstöden har varit svåra att samordna och staten har fått kritik .................. 4 Regeringens initiativ som sammanfaller med iakttagelser och rekommendationer ................................................ Nivå för funktionellt tillträde till internet ......................... PTS bedömning av marknadsavgränsning ....................... Kommuners agerande på bredbandsområdet.................... Bredband i världsklass? – Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet (RiR Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet. Resultatet av granskningen redovisades i rapporten i världsklass? – Regeringens insatser för att uppfylla det bredbandspolitiska målet (RiR 2017:13), se bilagan. Granskningens syfte är, enligt , att undersöka om regeringen på ett effektivt sätt har verkat för att uppfylla det bredbandspolitiska målet, det vill säga ett bredband i världsklass och att alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. Granskningen fokuserar på bredbandsutbyggnaden i förhållande till det bredbandspolitiska målet, marknadsaktörernas förutsättningar att tillhandahålla bredband och på bredbandsstödets utformning. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . 2.1 Sammanfattning av iakttagelser konstaterar att bredbandstäckningen är god och att utbyggnaden går framåt. Bredbandstäckningen är dock ojämnt fördelad mellan stad och landsbygd. regeringen har vidtagit ett antal åtgärder som har varit och även fortsättningsvis kan bli viktiga för att uppnå bredbandsmålen, t.ex. bredbandsstöd vid marknadsmisslyckande, tillsättandet av bredbands- koordinatorer samt Bredbandsforum. Kommande (dvs. åtgärder, såsom utredning av lokaliseringsprincipen och funktionellt tillträde till internet, är enligt åtgärder som kan bidra till att uppfylla bredbandsmålen. Den utmaning ser framför sig är att uppfylla bredbandsmålsättningen att alla hushåll och företag ska ha tillgång till ett bredband i världsklass samt ha goda möjligheter att använda elektroniska samhällstjänster och service via bredband. anger även att det finns indikationer på bristande robusthet i accessnät. anser vidare att det finns bristande förutsättningar för marknadsaktörer att tillhandahålla bredband, beroende dels på att ansvariga myndigheter inte fullt ut förmått komma till rätta med de hinder som marknadsaktörerna upplever, dels på att marknadsaktörernas skilda intressen leder till friktion och målkonflikter. ser slutligen en risk att bredbandsstöd har gått till kommersiellt attraktiva områden. lämnar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör överväga att uppdra åt () att samverka med och Kommuner och Landsting för att ta fram nya principer för bredbandsutbyggnad med syfte att uppnå och regeringens bredbandsmål. Regeringen bör se över utformningen av bredbandsstödet till nästa programperiod för att säkerställa att stödet enbart tillfaller hushåll och företag som inte finns i kommersiellt attraktiva områden. Regeringen bör uppdra åt att analysera om det föreligger konkurrensproblem på bredbandsmarknaden. Det kan till exempel gälla tillträde till den vertikala värdekedjan. lämnar även en rekommendation till PTS: PTS bör i den marknadsanalys som myndigheten arbetar med särskilt analysera om bredbandsmarknaderna också bör avgränsas lokalt. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen redogör i detta avsnitt för sin bedömning av de sammanfattande iakttagelser som gör i avsnitt 2–5 av sin rapport samt de rekommendationer som myndigheten lämnar i granskningsrapporten. Redogörelsen utgår från målet för digitaliseringspolitiken (tidigare benämnt it-politik), nämligen att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. Regeringen bemöter iakttagelser grupperade efter ämne. Regeringens första bredbandsstrategi (Bredbandsstrategi för , N2009/00831/ITP) innehåller bredbandsmål som siktar . Delar av granskning har gjorts med utgångspunkt i denna bredbandsstrategi. Regeringen har efter det att inledde sin granskning antagit en ny bredbandsstrategi (helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi, N2016/08008/D) med nya bredbandsmål. Inom ramen för denna strategi har åtgärder vidtagits som syftar till att nå de nya bredbandsmålen. Regeringen redogör i avsnitt 4 för dessa åtgärder. Vissa åtgärder sammanfaller med iakttagelser och rekommendationer som har gjort. Bredbandsnät kan vara fasta eller trådlösa. De kan bestå av olika tekniker, som fiber, kabel, koppar, radiolänk, satellit och mobilnät. Eftersom rekommendationerna i fokuserar främst på fasta bredbandsnät, gör även denna skrivelse det. Fasta bredbandsnät kan delas upp i stomnät, mellanortsnät och accessnät. När regeringen i det följande använder termen bredband avses, om inget annat framgår av sammanhanget, accessnätet, dvs. ett fast bredbandsnät som går mellan slutanvändaren och Skr. 2017/18:54 koncentrationspunkten närmast slutanvändaren. 3.2Regeringens politik och åtgärder Regeringen instämmer i följande iakttagelse Regeringens utgångspunkt är att marknaden ska tillhandahålla bredband och statens ansvar är att se till att konkurrensen fungerar. Regeringen ger dessutom stöd till de områden där marknadens aktörer av lönsamhetsskäl inte kan antas vara intresserade av att investera i bredbandsutbyggnad. Det är statens ansvar att skapa förutsättningar för en väl fungerande konkurrens. Regeringen utvecklar sin syn på utbyggnad i helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi. Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelse Regeringen har organiserat bredbandsområdet som en kombination av marknadsstyrd bredbandsutbyggnad, statliga stödpengar och kommunala insatser. Regeringen har, enligt , till följd av detta ett begränsat handlingsutrymme för genomförandet av bredbandsmålet. Regeringen instämmer i att bredbandsutbyggnaden ska vara marknadsstyrd och att statliga stödpengar kompletterar kommersiell utbyggnad. Kommuner har ett antal viktiga roller på bredbandsmarknaden, inte minst som ägare av mark och, i förekommande fall, som ägare av bredbandsnät. Det kommunala självstyret kompletteras av befintliga lagar. Utöver det har regeringen möjlighet att tillsätta utredningar och ge uppdrag som förväntas underlätta bredbandsutbyggnad. 3.2.2Statliga marknadsaktörer och myndigheter Regeringen instämmer i följande iakttagelse Staten äger bredbandsinfrastruktur i olika former, men har i betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1) och på telekommarknaden (RiR 2013:5) givits rekommendationer att samordna den statliga infrastrukturen för att kunna utnyttja den på ett effektivare sätt. Regeringen överlämnade till sin skrivelse om staten på telekommarknaden (skr. 2013/14:32), där regeringen redovisade sina åtgärder med anledning av . En sådan åtgärd var tillsättandet av Utredningen om effektivare användning av statens bredbands- 2017/18:54 infrastruktur (N 2014:05) med uppdrag att utreda hur statens verksamheter på bredbandsområdet kunde samordnas. Utredningen lämnade betänkandet Statens bredbandsinfrastruktur som resurs (SOU 2016:1), med tio förslag som rör regeringens styrning av aktörerna, ett förslag som rör samverkan mellan de statliga aktörerna, tre förslag som rör förläggning av infrastruktur för framtida behov samt ett förslag som gäller nät för ökad robusthet och på platser där det inte finns någon marknadsdriven utveckling. Vissa av utredarens förslag innebär ändring av regleringsbrev eller instruktion, andra innebär beslut om regeringsuppdrag eller annan styrning av aktörerna. Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelse Bredbandsmarknaden karaktäriseras av en hög grad av reglering och många inblandade statliga aktörer som påverkar bredbandsmarknadens utformning och funktionssätt. De statliga aktörerna har olika roller: De kan bland annat äga it-infrastruktur, reglera och utföra tillsyn samt analysera och beskriva bredbandsmarknaden. Regeringen instämmer i huvudsak i iakttagelse. Regeringen konstaterar dock att bredbandsmarknaden egentligen innefattar ett antal olika marknader, allt från mark till tjänster. Konkurrenslagen (2008:579) gäller samtliga bredbandsmarknader, men PTS förhandsreglering i enlighet med lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, förkortad LEK, appliceras inte på alla marknader. Vissa aktörer kan anse att graden av reglering är hög, andra kan ha motsatt åsikt. Regeringen varken kan eller bör ha åsikter om lagtillämpning och förhandsreglering i det enskilda fallet och konstaterar att det i slutändan är domstolar som prövar huruvida konkurrensstörningar har bevisats i enlighet med konkurrenslagen och om PTS förhandsreglering är lämpligt avvägd. Regeringen instämmer i följande iakttagelser Bredbandstillgången i är god, och av hushållen har tillgång till bredband om lägst /s. Det finns däremot skillnader i landet mellan vilka som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet, framför allt mellan städer och landsbygd. Det är få hushåll och företag som saknar internetaccess om lägst /s. Det sker ett teknikskifte på marknaden där kopparnätet ersätts av fiber och mobila tekniker. Det är framför allt telestationer på landsbygden som läggs ner, och det trådbundna bredbandet ersätts huvudsakligen med mobila lösningar. Det gör att det finns en oro bland de boende att de mobila lösningarna inte är tillräckliga för deras behov, eller att det kan kännas riskabelt att den mobila telefonin och bredbandet inte är För vissa användare på landsbygden kan dock en Skr. 2017/18:54 mobil lösning ge mer kapacitet än via dagens kopparnät. Få saknar tillgång till internet, men miniminivån är för låg för dagens behov. Regeringen konstaterar, i likhet med , att är ett av de länder i världen där hushåll och företag har bäst tillgång till internetaccess via bredband, men att det finns skillnader mellan stad och landsbygd. För att underlätta utbyggnad har regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att underlätta utbyggnad. Det inkluderar bredbandssatsningar i gles- och landsbygd inom ramen för både regionalfonds- och landsbygdsprogram. Regeringen konstaterar i sammanhanget att åtgärder på lokal nivå, såsom regionala och kommunala bredbandsstrategier eller digitala agendor med mål för bredbandsutbyggnad, är en positiv faktor för bredbandsutbyggnaden. Regeringen instämmer i iakttagelse när det gäller miniminivån för tillgång till internet (avsnitt 3.2.2 i granskningsrapporten). Regeringen instämmer i följande iakttagelse Robusthetsarbetet drivs av konkurrens, lagstiftning och föreskrifter. I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation finns grundläggande krav på driftsäkerhet, men eftersom lagen är teknikneutral ställs det inte krav på hur operatörerna ska bygga för att uppnå driftsäkerheten. Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser PTS har utarbetat en branschstandard för robusta nät, ”Robust fiber”. saknades en gemensam standard för hur fibernät bör förläggas. Det har lett till en variation kring hur nät har anlagts och vilken kvalitet de håller. Det faktum att det nu finns en branschstandard är dock ingen garanti för att det inte kommer att finnas variation i hur näten byggs även . Granskningen visar att det finns faktorer som kan leda till bristande robusthet, men att det är svårt att på ett tillförlitligt sätt uttala sig om de faktiska förhållandena i bredbandsnäten. Det finns en svårighet för andra aktörer än de som drabbas av bristande internetaccess eller de som tillhandahåller bredbandsinfrastruktur att veta huruvida det finns problem med robusthet. Det hela kompliceras av att bredbandsmarknaden består av ett femhundratal privata, kommunala och statliga aktörer samt ett tusental fiberföreningar. Regeringen instämmer i bedömning om svårigheten att uttala sig om robustheten i näten. Det beror bl.a. på att relevanta och stabila indikatorer, som kan ligga till grund för statistiska tidsserier, ännu inte utarbetats för området mer än på ad hoc-basis. Arbete med att ta 2017/18:54 fram indikatorer, som är mycket komplext, pågår både nationellt och internationellt. Den snabba tekniska utvecklingen påverkar också möjligheten till utveckling av bra mätserier . En ökad utbyggnad av bredbandsnäten ökar generellt sett robusthet, redundans och driftsäkerhet. PTS arbetar med olika åtgärder för att öka tillförlitligheten i näten. Arbetet är långsiktigt och utgår från t.ex. standarder och PTS driftsäkerhetskrav och rekommendationer. Myndigheten utövar tillsyn över de sistnämnda. Vidare genomför PTS risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) av sektorn, vilket ger en överblick. I sin RSA redovisar PTS ett stort antal genomförda åtgärder i det långsiktiga arbetet med att höja driftsäkerhet, redundans, robusthet och förmåga till återställning. Det kan t.ex. handla om krisövningar, utbildningsinsatser avseende logiska attacker, finansiering av robust fiberförläggning, förstärkningar av reservkraft, kontinuitetsplanering och tillsyn. Regeringen bedömer det pågående robusthetshöjande arbetet vara tillräckligt och finner inte skäl att vidta ytterligare åtgärder utifrån rapportens slutsatser. 3.4 Förutsättningar för aktörerna att tillhandahålla bredband samt verktyg för att främja konkurrens i befintliga nät Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser Det finns konkurrensbegränsningar kopplade till bredbandsnätets vertikala värdekedja; genom svaga incitament till att konkurrera på infrastrukturnivå och genom bristande tillträde till de övre nivåerna i den vertikala värdekedjan. De privata aktörerna upplever verktygen för att hantera konkurrensproblemen som otillräckliga. Det beror dels på att hindren som de privata aktörerna upplever på marknaden kvarstår, dels på långa processer i handläggningen av konkurrensreglerande ärenden. Granskningen visar att PTS och med stöd av den sektorsspecifika regleringen LEK och konkurrenslagen, utifrån respektive myndighetsroll inte har förmått komma till rätta med de hinder marknadsaktörerna upplever vid utbyggnaden av bredbandsinfrastruktur. Dessa upplevda hinder kan sammanfattas som kommunernas och fiberägarnas starka ställning och begränsat tillträde till den vertikala värdekedjan. Enligt den sektorsspecifika förhandsregleringen (LEK) har den relevanta marknaden bedömts vara nationell, trots att de hinder mot en effektiv konkurrens som granskningen har identifierat uppstår på lokal Detta har resulterat i att PTS med stöd av LEK har bedömt att en aktör har betydande inflytande på nationell nivå. Därmed är det endast en aktör på marknaden för nätinfrastrukturtillträde som omfattas av de konkurrensreglerande bestämmelserna i . Det kan också noteras att inte har fått något fall materiellt prövat i domstol om tillträde till den vertikala värdekedjan eller konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet på bredbandsmarknaden. Vad gäller förläggning av bredbandsnät i områden där ett annat bredbandsnät redan finns vill regeringen framföra följande. Det är inte ovanligt med mer än ett nät i närheten av större flerfamiljshus. I områden där det framför allt finns enfamiljshus är det dock mer ovanligt att en nätägare väljer att förlägga ett bredbandsnät där en konkurrerande aktör redan har ett nät. Regeringen uppfattar att utgår ifrån att det faktum att marknadsaktörer upplever hinder för tillträde automatiskt skulle betyda att konkurrensregleringen inte är tillräcklig. Regeringen ifrågasätter inte att vissa marknadsaktörer kan uppleva hinder och att detta kan ha påverkan på utbyggnaden, i den mån marknadsaktören är nätägare. Regeringen vill emellertid i sammanhanget påminna om att målet med konkurrensreglering är att skapa fungerande marknader på ett övergripande plan. Såväl förhandsregleringen i LEK, som konkurrenslagen och lagen (2016:534) om åtgärder för utbyggnad av bredbandsnät (utbyggnadslagen) måste prövas mot omständigheterna i varje enskilt fall. Syftet med regleringen är inte att framtvinga ett lagreglerat tillträde till alla delar i värdekedjan i varje situation. PTS utfärdar förhandsreglering i enlighet med LEK. Det innebär att PTS ska utfärda beslut om skyldigheter som operatörer med betydande marknadsinflytande ska följa, s.k. SMP-beslut. SMP-besluten bildar spelregler på marknaden och syftar till långsiktigt hållbar konkurrens. Lagen har, enligt 1 kap. 1 §, som syfte att enskilda och myndigheter ska få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. Syftet ska uppnås främst genom att konkurrensen och den internationella harmoniseringen på området främjas. Konkurrenslagen har enligt 1 kap. 1 § till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Både LEK och konkurrenslagen innehåller krav på konkurrensbedömningar, vilka PTS respektive och slutligen domstolarna gör. Regeringen har inte, och ska inte heller ha, synpunkter på myndigheternas förhandsreglering respektive lagtillämpning i det enskilda fallet och avser därför inte att vidta någon åtgärd med anledning av iakttagelse. I fråga om tillträde vill regeringen framhålla att även utbyggnadslagen tvingar ägare av fysisk infrastruktur att lämna tillträde till denna under vissa förutsättningar. Med stöd av lagen kan aktörer även tvingas att samordna bygg- och anläggningsprojekt. Lagen trädde i kraft . PTS utövar tillsyn och hanterar tvistlösningar mellan nätinnehavare och bredbandsutbyggare. PTS har avgjort ett antal tvister. Hur stor effekt lagen långsiktigt kommer att få är ännu för tidigt att avgöra. 2017/18:54 I stödförordningarna finns regler om öppenhet och konkurrensneutralitet som gäller bredbandsinfrastruktur som byggs ut med hjälp av statsstöd. Reglerna anknyter till de EU-rättsliga reglerna i gruppundantaget för statsstöd. För fall som inte täcks av lagstiftning, förhandsreglering eller stödvillkor lyfter regeringen fram positiva konsekvenser av öppenhet och tillträde. Ett sådant exempel är att regeringen i sin bredbandsstrategi (helt uppkopplat 2025 – en bredbandsstrategi, dnr N2016/08008/D, s. 14 f.) konstaterade att öppen bredbandsinfrastruktur driver tjänstekonkurrens, tjänsteutveckling och innovation. Vad gäller LEK vill regeringen framhålla att EU-regleringen innefattar en etablerad metod för marknadsanalysarbetet. I den metoden ingår att analysera omfattningen av den eller de geografiska marknaderna. Marknadsavgränsningarna stäms sedan av med Europeiska kommissionen. Det är regeringens uppfattning att de europeiska regleringsmyndigheterna i princip är förhindrade att göra avsteg från den etablerade metoden, oavsett vad resultatet blir. I fråga om de uttalanden från privata aktörer som rör den tid som går åt till handläggningen av konkurrensreglerande ärenden konstaterar regeringen att förhandsreglering med stöd av LEK och tillämpningen av konkurrenslagen är komplicerade och kräver gedigen utredning, vilket tar tid. När det gäller konkurrenslagstillämpningen bör det också understrykas att tidsåtgången till stor del kan hänföras till själva domstolsprocessen då måste stämma i domstol för att en överträdelse ska fastställas och konkurrensskadeavgift ska kunna utkrävas. Frågan om möjligheterna för att självt kunna fatta beslut som annars fattas av domstol bereds i . En utökad beslutanderätt för myndigheten förväntas bl.a. leda till förkortning av den tid som löper från anmälan av konkurrensproblem till ett beslut som fått laga kraft. I tillägg pågår förhandlingar på EU-nivå om stärkta befogenheter för konkurrensmyndigheterna i . Regeringen kan inte på grundval av marknadsaktörernas uttalanden avgöra om myndigheternas respektive utredningar är ineffektiva eller för långtgående i förhållande till respektive ärendes förutsättningar. Regeringen avser dock att ta upp saken med PTS och i respektive myndighetsdialog. 3.4.2Kommuners agerande på bredbandsområdet Regeringen instämmer delvis i följande iakttagelser Kommunerna är nyckelaktörer på marknaden, men de kritiseras av de privata aktörerna för att begränsa konkurrensen eller att hindra en effektiv bredbandsutbyggnad. De hinder som de privata aktörerna upplever handlar om svårigheter att etablera sig inom kommungränser, tillträde till kommunägda stadsnäts befintliga bredbandsinfrastruktur och de kommunägda stadsnätens konkurrensfördelar. Det pågår en diskussion om de kommunägda bredbandsnätens Skr. 2017/18:54 uppdrag på marknaden, det vill säga om kommunägda stadsnät inkluderas i begreppet ”marknadsaktör” och därmed bör tillhandahålla bredband till så många som möjligt, eller endast träda in där marknaden saknar kommersiella förutsättningar att bygga bredband. Regeringens formuleringar i bredbandsstrategin har delvis satt agendan för diskussionen om de kommunägda bredbandsnätens uppdrag på marknaden, formuleringar som har tydliggjort konfliktytorna mellan kommunala och privata aktörer. Konfliktytorna beror delvis på att de olika aktörerna styrs av olika incitament: kommunerna har samhällsintresset att beakta, kommunala stadsnät styrs ofta både av avkastningskrav och samhällsintresset, medan de privata aktörerna huvudsakligen styrs av avkastningskrav. Regeringen instämmer i att kommuner är nyckelaktörer på marknaden och känner till att privata aktörer har framfört synpunkter om konkurrens och utbyggnad. Regeringen tar dock inte ställning till dessa uttalanden i sak. Regeringen instämmer i följande iakttagelser Regeringen har allokerat bredbandsstöd för och detta har resulterat i omfattande bredbandsutbyggnad. Stödet i Europeiska regionala utvecklingsfornden (ERUF) går till ortsammanbindande nät i de nordligaste regionerna. Stödet har resulterat i gemensamma projekt för bredbandsutbyggnad inom länen och mellan kommuner. Stödet i landsbygdsprogrammet går till accessnät på landsbygd. Stödet i landsbygdsprogrammet är populärt och efterfrågan är högre än vad som kan tillgodoses med tillgängliga medel. Enligt regeringen är utgångspunkten för bredbandsutbyggnaden en marknadsdriven utbyggnad som sker i samklang med det ansvar som det offentliga har för bl.a. tillgänglighet till samhällsservice och för att tillväxt och företagande är långsiktigt hållbara.