prop · H40374 · 2017-01-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:74 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten och marknäten – mediepolitik, monopol och krisberedskap (RiR 2016:18) samt vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av dessa iakttagelser. Regeringen instämmer delvis i rekommendation att regeringen bör ta ställning till vilket samhällsuppdrag bör ha. Regeringen instämmer dock inte i att regeringen bör ta ställning till det statliga ägandet i AB:s verksamheter. Däremot avser regeringen att ta ställning till bolagets övergripande uppdrag. Regeringen instämmer inte heller i att marknätet lämpar sig för en annan associationsrättslig form. Regeringen förfogar inte över prisregleringen men delar syn att vissa villkor för kan påverkas genom ägarstyrning. Regeringen delar uppfattning att ägarstyrningen ska omgärdas av sådana villkor att bolaget inte riskerar att hämma privat företagande. 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. klarar att skapa värde för ägaren utan att missbruka sin monopolställning ........................ Frågan om huruvida regeringen har gett förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och skapa ett långsiktigt värde........... Frågan om huruvida statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv är effektiv ................ Frågan om huruvida monopol inom marksänd radio och tv är motiverade ....... Frågan om huruvida ägande av Group är motiverat ............................................ 5 Regeringens bedömning av iakttagelser och förmåga att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och skapa ett långsiktigt värde? Statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv...................................................... monopol inom marksänd radio Regeringens bedömning av om ägande av Post - och .................................... 6 Regeringens åtgärder med anledning av och marknäten – mediepolitik, monopol och krisberedskap ....................................(RiR 2016:18) Utdrag ur protokoll vid .....regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har i sin rapport och marknäten – mediepolitik, monopol och krisberedskap (RiR 2016:18), se bilagan, granskat AB:s verksamhet med avseende på om den i vid mening är effektiv för att uppnå det bakomliggande målet om att public service-bolagens sändningar säkert ska kunna nå hela befolkningen. överlämnade till regeringen . Under beredningen av denna skrivelse har uppgifter inhämtats under hand från . () bildades ur Radio genom att ägandet och driften av de rikstäckande rundradio- och tv-sändarnäten bolagiserades och avknoppades1. Över tid har bolagets kärnverksamhet, radio- och tv-utsändning, kompletterats med närliggande verksamheter. Som en konsekvens av utvecklingen utgör , det bolag till vilket det av beslutade uppdraget (samhällsuppdraget, se nedan) är riktat, nu ett dotterbolag i koncernen (). bolagsordning anger att föremålet med verksamheten ”ska vara att indirekt erbjuda nätlösningar för distribution av medier och annan därmed förenlig verksamhet”. Vid tiden för granskning ingick Boxer (Boxer ) i koncernen. offentliggjorde emellertid (Com Hem) att ett avtal om att förvärva Boxer ingåtts med dåvarande (). , , inkom med en begäran om ägarsamordning till det för ansvariga statsrådet. Begäran avsåg en föreslagen avyttring av samtliga aktier i det helägda dotterbolaget till Com Hem. undertecknade det ansvariga statsrådet ett svar på bolagets begäran om ägarsamordning, där ägaren ställde sig bakom den föreslagna avyttringen. Därigenom ställde sig ägaren även bakom den strategiska förändringen av som avyttringen innebar. meddelade att myndigheten lämnar Com Hems förvärv av Boxer utan åtgärd. Samtliga aktier i övergick från till Com Hem . 1991/92:140, bet. 1991/92:KrU28, rskr 1991/92:329. Som en följd av förvärvet bytte firma till Skr. 2016/17:74 genom antagande av en ny bolagsordning på extra består nu av moderbolaget samt dotterbolagen , /S () och Boxer TV A/S (). meddelade att bolaget ingått ett avtal med danska Aps om avyttring av samtliga aktier i /S. Ett villkor för affären är godkännande av danska myndigheter. Om godkännande ges, återstår ingen betal-tv-verksamhet i koncernen. Fram till avyttringen av Boxer låg det i strategi att bedriva sin affär vertikalt integrerad, det vill säga att inom koncernen äga både leverantör () och kund () i marknätet. I och med avyttringen har strategin förändrats. Med andra ord ligger hela svenska marknätsaffär i grossistledet och hela den svenska konsumentaffären ägs nu av Com Hem. Den danska marknätsaffären kommer, givet myndigheternas godkännande, att vara strukturerad på liknande sätt. Dotterbolaget har enligt bolagsordningen till sitt ändamål att bedriva utsändning och överföring av radio- och tv-program samt därmed förenlig verksamhet. Bolaget ska erbjuda programbolagen utsändnings- och överföringstjänster på likvärdiga villkor i . Bolaget ska, om efterfrågan från programbolagen finns, erbjuda en grundläggande infrastruktur över hela eller delar av . Detta gäller under förutsättning att programbolagen enligt sina sändningstillstånd är skyldiga att sända eller överföra med den efterfrågade räckvidden i ett marknät. Bolaget ska utifrån dessa utgångspunkter och de regulativa förutsättningarna agera uteslutande affärsmässigt. Detta utgör alltså bolagets samhällsuppdrag. I propositionen Bildning och tillgänglighet radio och tv i allmänhetens tjänst 2014–2019 (prop. 2012/13:164), utvecklar regeringen sin syn på hur (), () och (), tillsammans benämnda public service- bolagen, ska distribuera sina utsändningar . Regeringen gör bedömningen att marknätet fortsatt kommer vara en central distributionsplattform för tv-sändningar från SVT och UR. ljudradio görs bedömningen att distribution via marknätet har sådana fördelar framför andra distributionsformer att marknätet framöver kommer att vara en central distributionsform för ljudradio och För både radio och tv gör regeringen bedömningen att täckningskravet i marknätet på av den fast bosatta befolk- ningen är fortsatt relevant i förhållande till företagens uppdrag att sända programtjänster till hela landet och dessutom viktigt ur beredskapssyn- har bedömt att en granskning av och marknäten är motiverad med hänvisning till att marknäten är centrala för att målen för public service och för mediepolitiken i stort ska uppnås samt att de har en viktig roll för krisberedskapen. anger vidare att granskningen även motiveras av de konkurrensproblem som uppstår utifrån det faktum att har en dominerande ställning på marknaderna för marknät. syfte med granskningen har varit att undersöka för- och nackdelar med verksamhet med avseende på om den i vid mening är effektiv för att uppnå det bakomliggande målet om att public service-bolagens sändningar säkert ska kunna nå hela befolkningen. har ställt följande fem revisionsfrågor för sin granskning: att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning? Har regeringen gett förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och skapa ett långsiktigt värde? Är statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv effektiv? Är monopol inom marksänd radio och tv motiverade? Är statens ägande av motiverat? Granskningen avser och regeringens styrning av bolaget. () omfattas också av granskningen. Frågor som rör innehållet i public service-bolagens uppdrag ingår däremot inte i granskningen. Granskningen beaktar att har en beredskapsfunktion och vad det betyder för regeringens styrning av bolaget. Däremot granskas inte de närmare detaljerna i beredskapsfunktionen eller hur koncernen i praktiken fullföljer sin funktion för krisberedskapen. 4.2.1Frågan om huruvida klarar att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning anser att har skapat värde i den meningen att verksamheten visat en acceptabel lönsamhet och levt upp till de ekonomiska krav som ägaren ställt. Delar av verksamheten, särskilt utlandssatsningen –2013, har däremot enligt förstört värde för ägaren. Dessutom är bolaget som ser det långt ifrån de mål för tillväxt och expansion som ledningen satt upp. 2016/17:74 menar att utlandssatsningarna har medfört förluster på konstaterar att det inom pågår en omorientering där bolaget vill växa inom telekomsektorn. De nya och planerade verksamheterna har enligt dock en svagare anknytning till marknäten än traditionella verksamhet. public servicekunder är som ser det oroade för att deras verksamhet, och därmed samhällsuppdrag, ska påverkas negativt av den nya inriktningen. Konkurrenter till hävdar enligt också att uppträder olämpligt på konkurrensutsatta marknader. bedömer att risken för att antingen ska missköta det nuvarande samhällsuppdraget eller missbruka fördelar av sin monopolställning kommer att öka om bolaget fullföljer sina planer på att expandera på telekommarknaden. 4.2.2Frågan om huruvida regeringen har gett förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och skapa ett långsiktigt värde bedömer att regeringen på många sätt har hanterat på ett ansvarsfullt sätt, exempelvis genom ett aktivt engagemang i de flesta av bolagets utlandsaffärer. Ett undantag är enligt , vilken menar har genererat betydande förluster utan att regeringen har reagerat. menar att regeringen inte aktivt tagit ställning till bolagets tänkta nya strategi. att strategin berör så centrala frågor att regeringen, för att utöva ett an- svarsfullt ägarskap, behöver engagera sig och bedöma de risker som är förknippade med nyorienteringen. Förutom de affärsrisker som är förknippade med att ge sig in på nya områden bedömer att den nya strategin kan påverka samhällsuppdraget, dvs. ser dessutom risker med att den nya strategin kan komma att ha en negativ påverkan på det privata företagandet på kon- kurrensutsatta marknader som ligger långt ifrån nu- Ett generellt problem som den vetenskapliga litteraturen identifierat är enligt att statliga bolag tenderar att ha en mjuk budgetrestriktion, vilket innebär att de får fördelar jämfört med privatägda bolag. menar att det under granskningen har framkommit flera faktorer som tyder på att har en tryggare finansiell position än konkurrerande bolag. dömer att de risker som finns för att ska agera olämpligt på konkurrensutsatta marknader till stora delar hänger samman med att bolaget i praktiken har fått en mjuk budgetrestriktion, bl.a. genom över- kapitalisering och monopolinnehav. Något som också kan ha bidragit till problemen är enligt bedömning att 2016/17:74 avkastningskrav inte är anpassat till telekomverksamhet utan till bolagets traditionella verksamheter inom tv-området. 4.2.3Frågan om huruvida statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv är effektiv anser att den styrning och det regelverk som omgärdar marknätsmarknaderna är anpassade för att hantera verksamhet på marknader med fungerande konkurrens eller med tillfälliga konkurrensproblem. Det är dock mening att marknaden för marknät är annorlunda. konstaterar att redan när tillstånden att sända i marknät fördelas är det känt att kommer att utföra sändningstjänsterna. Monopolen på marknätsmarknaderna är alltså som ser det statiska som en följd av de sändningsvillkor som staten bestämt. menar att stora delar av kedjan av administrativa processer som tillståndsgivning, offentlig upphandling och prisreglering, inklusive överklagande, därför får karaktären av formaliteter, där det i praktiken är känt redan från början att kommer att leverera utsändningstjänsterna. Den enda utestående frågan är som ser det vilket pris kunder behöver betala, vilket i sig i stort sett är ett nollsummespel mellan offentliga aktörer. bedömer att den nuvarande regleringen är suboptimal för att hantera denna relativt enkla fråga och konstaterar att Europeiska kommissionen öppnat för andra sätt att lösa frågan, t.ex. aktiv ägarstyrning eller lagstiftning. konstaterar att redan i samband med att dagens regelverk infördes påpekade PTS för regeringen att det fanns problem med att använda marknadslogik på den speciella situation av monopol som skapats av staten som marknätsmarknaderna utgjorde. De flesta av de problem som PTS påtalade kvarstår dock enligt , och regeringen har inte vidtagit några åtgärder för att komma till rätta med dem. bedömer att den prisreglering som PTS infört fungerar på kort sikt i bemärkelsen att priserna hålls nere. menar att ingenting heller har framkommit i granskningen som tyder på annat än att uppföljningen och kontrollen av prisregleringen fungerar. Däremot menar att den kostnadsbaserade modell för prisreglering som har valts innebär att incitament till effektiviseringar tagits bort, vilket i längden sannolikt leder till högre priser för kunder. 4.2.4Frågan om huruvida monopol inom marksänd radio och tv är motiverade bedömer att de rikstäckande marknäten, med nuvarande tekniska och regulatoriska förutsättningar, är att betrakta som naturliga monopol i nationalekonomisk bemärkelse. Monopol är alltså enligt det ekonomiskt mest effektiva sättet att bedriva dessa verksamheter, så länge de negativa följder som generellt följer med Skr. 2016/17:74 monopolsituationer hanteras. menar att det råder konsensus om att det är orealistiskt att vänta sig att skulle få verklig konkurrens på de aktuella marknaderna så länge nuvarande villkor gäller för täckningsgrad och robusthet. noterar att i de upphandlingar som har gjorts har heller inga andra anbudsgivare levt upp till kraven. konstaterar att situationen är likartad i andra europeiska länder, i bemärkelsen att det i de flesta länder bara finns en marknätsoperatör. påpekar att i , där myndigheterna har arbetat aktivt för att skapa konkurrens, har behovet av prisreglering kvarstått trots att det finns flera marknätsoperatörer. 4.2.5Frågan om huruvida ägande av är motiverat anser att nyorientering aktualiserar frågan om huruvida staten behöver äga hela eller delar av koncernen. bedömning är att den kärna i verksamhet som har ett uttalat samhällsuppdrag, dvs. marknäten, bör behållas i statlig ägo, med tanke särskilt på dess roll för krisberedskapen. uppfattning är vidare att vissa av sidoverksamheterna inom koncernen bidrar tydligt till att sänka kundernas kostnader för att sända i marknätet, t.ex. inplacering av utrustning i eller tjänster där servicekår hyrs ut. Det är som ser det osäkert om sådan verksamhet kan skiljas från själva marknätsdriften utan negativa konsekvenser. Betal-tv- verksamheten i Boxer lämnar enligt visserligen ett stort bidrag till marknätets kostnader men behöver inte ägas av för att göra det. anser att verksamheter inom nyorientering inte bidrar alls till marknätets kostnader och att det är osäkert om de kommer att göra det . Sammantaget är uppfattning därför att det är befogat av staten att behålla marknätsverksamheten och några verksamheter som är svåra att separera från marknäten. Övrig verksamhet, inklusive telekomverksamheten, behöver enligt uppfattning inte vara statligt ägd utifrån det nuvarande samhällsuppdraget. granskning har resulterat i att myndigheten lämnar följande rekommendationer till regeringen: Ta ställning till vilket samhällsuppdrag bör ha, och se därefter över vilka av verksamheter som fortsatt behöver vara statligt ägda. Överväg vilken driftsform som är lämpligast för marknäten. Se över möjligheten att göra en prisreglering av marknäts- marknaderna enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation överflödig, exempelvis genom ägarstyrning. Använd ägarstyrning för att se till att bolaget inte, genom att utnyttja de fördelar bolaget har av att vara statligt ägt och inneha monopol, riskerar att hämma privat företagande. lämnar vidare följande rekommendation till PTS. Överväg att använda en prisregleringsmodell som inte tar bort incitament till effektiviseringar, i den mån prisregleringen av marknätsmarknaderna fortsätter. 5Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen har uppdrag att aktivt förvalta statens ägande i bolag så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs väl. Regeringen anser att det är av största vikt att bolag med statligt ägande förvaltas på ett aktivt och professionellt sätt med värdeskapande som övergripande mål. Detta innebär att bolagen ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt och ges förmåga att utvecklas. Bolag med statligt ägande ska agera föredömligt inom området hållbart företagande och i övrigt agera på ett sådant sätt att de åtnjuter offentligt förtroende. Detta är den övergripande inriktningen för den löpande förvaltningen och ägarstyrningen av bolagen med statligt ägande inom . Statens bolagsstyrningsdokument (nedan benämnt statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande), anger ramverket för bolagsförvaltningen samt redogör för regeringens inställning i viktiga principfrågor kring ägarstyrning och bolagsförvaltning. Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande omfattar regeringens riktlinjer för extern rapportering och riktlinjer för ersättning och andra anställningsvillkor för ledande befattningshavare2. Vidare innebär statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande att Svensk kod för bolagsstyrning3 ska tillämpas i bolagen med statligt ägande. Associationsrättsligt styrs bolagen med statligt ägande på samma sätt som privatägda bolag, med aktiebolagslagen (2005:551) som över- 2 Se vidare statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande 2017, beslutad av regeringen . 3 Bolagsstyrningskollegiet, Svensk kod för bolagsstyrning, . gripande ramverk och bolagsstämman som bolagets högsta beslutade Skr. 2016/17:74 organ. Enligt aktiebolagslagen ansvarar styrelsen bl.a. för bolagets orga- nisation och förvaltningen av dess angelägenheter samt utser bolagets verkställande direktör som ska sköta den löpande förvaltningen av bolaget enligt styrelsens riktlinjer och anvisningar. Den löpande verksamheten i de bolag där staten har ägarintressen sköts därmed av styrelse och verkställande ledning. Av statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande framgår att en särskild uppgift som åligger styrelseordföranden är det så kallade ägarsamordningsansvaret. När bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden ska styrelsen genom styrelseordföranden skriftligen samordna sin syn med företrädare för ägaren. Det är styrelsen som ska ta initiativ till och bedöma i vilka fall samordning ska ske genom styrelseordföranden inför ett visst styrelsebeslut. Att fastställa och följa upp tydliga mål är ett viktigt verktyg för bolagsstyrningen. De flesta av bolagen med statligt ägande utvärderas utifrån någon typ av ekonomiskt mål. Ägaren fastställer genom bolagsstämman de ekonomiska målen för statligt ägda bolag. Bland utgångspunkterna för fastställandet av måltal analyseras den marknad som bolaget verkar på, genomförs jämförelser med andra bolag samt analyseras bolagets affärsplan och historik. Genom denna metodik tar de ekonomiska målen hänsyn till marknadsförhållanden och prissätter bolagets kapital. Vissa bolag med statligt ägande har särskilt beslutade samhällsuppdrag. Ett särskilt beslutat samhällsuppdrag innebär att ett bolag har ett uppdrag beslutat av att bedriva verksamhet som syftar till att generera andra effekter än ekonomisk avkastning för ägaren. I vissa fall kan verksamheter inom ramen för ett särskilt beslutat samhällsuppdrag delfinansieras genom anslag på statsbudgeten. För att kunna utvärdera och följa upp hur de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs fastställs i relevanta fall uppdragsmål. Uppdragsmål beslutas av bolagstämman genom en ägaranvisning till bolaget. Uppföljning av uppdragsmål sker samordnat med uppföljning av ekonomiska mål genom dialog mellan företrädare för ägaren och styrelsens ordförande där utfallet gentemot uppdragsmålen och styrelsens syn på de samma diskuteras, liksom eventuella åtgärder som planeras för att nå målen. 5.2Regeringens bedömning av iakttagelser 5.2.1Teracom Groups förmåga att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning Regeringen delar uppfattning att har skapat värde för ägaren, både ekonomiskt värde och värde utifrån utförandet av sitt samhälluppdrag. Regeringen delar däremot inte farhåga att ska missköta sitt samhällsuppdrag. byggt upp och utvecklat en verksamhet med betal-tv, som till största 2016/17:74 delen är avyttrad. Det har skett inom ramen för organisationen och historiken visar inte på att det har lett till någon negativ effekt på förmåga att leverera ett marknät som når upp till public service-bolagens krav. Regeringen ser inte heller att riskerar att missbruka sina fördelar som ansvarig för ett samhällsuppdrag som utmärks av monopolliknande omständigheter. Av framgår att det inte bara är monopolet i sig som har farhågor kring, utan också de affärsmässiga och ekonomiska villkor som utmärker som en följd av det. påvisar inte att problem uppstått, men regeringen delar uppfattning att det är viktigt att statligt ägda bolag ges rätt förutsättningar så att villkoren för verksamheten blir marknadsmässiga. farhågor understryker därmed ett viktigt område. nuvarande ekonomiska mål fastställdes på den ordinarie bolagsstämman 2009. har bolagets verksamhet utvecklats i takt med förändrade marknadsförutsättningar. I och med avyttringen av Boxer har strategi förändrats. Regeringen ser därmed en risk för att inte har korrekta förutsättningar för sin nuvarande verksamhet och att risken för de farhågor ger uttryck för är förhöjda. Regeringen avser därför att fastställa nya relevanta ekonomiska mål för koncernen. Vidare har ännu inte fått något uppdragsmål, något som regeringen avser att se till att statligt ägda bolag med samhälluppdrag har. Regeringen kommer därför att komplettera de ekonomiska målen för med minst ett relevant uppdragsmål . 5.2.2Har regeringen gett förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och skapa ett långsiktigt värde? Regeringen delar inte bild av att regeringen inte aktivt tar ställning till strategi. undertecknade det ansvariga statsrådet ett svar på ägarsamordning adresserat till styrelsens ordförande, där ägaren ställde sig bakom den föreslagna avyttringen av samtliga aktier i dotterbolaget . I och med det ställde sig ägaren även bakom att lämnade strategin att vara en vertikalt integrerad aktör på tv-utsändningsmarknaden. Det är dock styrelsen som är ytterst ansvarig för bolagets organisation och förvaltningen av dess angelägenheter. I statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande anges att när ett statligt ägt bolag står inför särskilt viktiga avgöranden ska styrelsen samordna sin syn med företrädare för ägaren. Regeringen har tidigare beskrivit att några av de grundläggande principerna för statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande är att bolagen med statligt ägande ska agera självständigt, lyda under samma lagar som privatägda bolag, att de ska agera långsiktigt, effektivt och lönsamt samt ges förmåga att utvecklas4. 2016/17:74 Motsvarande framgår av kapitel II artikel B i riktlinjer för bolagsstyrning för bolag med statligt ägande: staten ska tillåta bolag med statligt ägande full autonomi i syfte att bolagen ska kunna nå sina mål, och undvika att intervenera i bolagens verksamhet. Det är därför styrelsen som ska ta initiativ till och bedöma i vilka fall samordning med ägaren ska ske inför ett visst styrelsebeslut5.