prop · H40393 · 2017-02-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:93 protokoll och rekommendation till Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att godkänner protokollet till konvention (nr 29) om tvångsarbete som antogs av Internationella arbetskonferensen . informeras om den av arbetskonferensen vid samma tillfälle antagna rekommendationen (nr 203) i samma ämne. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Protokoll och rekommendation till konvention (nr 29) om tvångsarbete .......................................................................... 3.2Protokollets och rekommendationens huvudsakliga Godkännande ..............................................av protokollet Regeringens ...........övervägande om rekommendationen Utdrag ur protokoll vid ......regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner protokoll till konvention (nr 29) om tvångsarbete. 2 Ärendet och dess beredning Genom att ansluta sig till 1920 blev medlem i Internationella arbetsorganisationen (nedan ). beslutande församling är den Internationella arbetskonferensen (arbetskonferensen) som i regel sammanträder en gång . kan enligt artikel 19 i organisationens stadga och efter att förslag har förts upp på mötets dagordning besluta antingen om en internationell konvention, avsedd att ratificeras av medlemsstaterna, eller om en rekommendation, avsedd att övervägas vid lagstiftning eller på annat sätt men utan den bindande karaktär som en ratificerad konvention har. efter att arbetskonferensens session har avslutats ska varje medlemsstat uppmana landets lagstiftande församling att lagstifta eller vidta andra åtgärder om de antagna konventionerna och rekommendationerna. Varje medlemsstat har vidare en skyldighet att underrätta Internationella arbetsbyråns (arbetsbyrån) generaldirektör om de åtgärder som har vidtagits för att uppfylla denna förpliktelse samt om vilka åtgärder som i övrigt har vidtagits. 103:e möte hölls i –och då antogs ett protokoll och en rekommendation till konvention (nr 29) om tvångsarbete (nedan kallat konventionen respektive protokollet och rekommendationen). Protokollet antogs med 437 röster för, 8 emot och 27 nedlagda röster. De svenska regerings-, arbetsgivar- och arbetstagarombuden röstade för protokollet. Rekommendationen antogs med 459 röster för, 3 emot och 12 nedlagda. De svenska regerings-, arbetsgivar- och arbetstagarombuden röstade för rekommendationen. Texterna på engelska och svenska till de två antagna instrumenten finns i bilagorna 1 och 2. Protokollet och rekommendationen har enligt bestämmelserna i konventionen (nr 144) om samråd på trepartsbasis för att främja genomförandet av normer, remitterats till den svenska ILO-kommittéen (kommittén). Kommittéen uppmanades att yttra sig över protokollet och rekommendationen. Kommittén har i sin tur inhämtat yttranden från berörda myndigheter och organisationer. En sammanställning av remissyttrandena samt kommitténs yttrande finns i (dnr A2014/02858/IE). 3Protokoll och rekommendation till konvention (nr 29) om tvångsarbete Frågan om tvångsarbete har stått på den Internationella arbetsorganisationens () dagordning . har gått sedan antog sitt första instrument om tvångsarbete. gör bedömningen att tvångsarbete fortfarande utgör ett stort problem i världen och att tvångsarbete även är mer spritt . Mot den bakgrunden anser att det finns ett behov av att uppdatera relevanta ILO-instrument. Enligt kan följande konstateras i ämnet. Över 20 miljoner människor är offer för tvångsarbete och det förekommer över hela världen, även om omfattningen skiljer sig åt mellan regioner. Fler kvinnor och flickor är offer än män och pojkar. En fjärdedel av offren är barn . Att problemet kvarstår, trots att många länder har antagit lagar eller vidtagit andra åtgärder för att bekämpa tvångsarbete, visar på brister och luckor i bekämpandet av tvångsarbete och i efterlevnaden av aktuella regler. Vissa former av tvångsarbete har dock minskat, men nya former har uppstått och av tvångsarbetet förekommer enligt uppskattningar i den privata ekonomin. Gärningspersonerna kan tillägna sig stora vinster, medan såväl offren som samhället är förlorarna. Gemensamt för de olika formerna av tvångsarbete är att offren är i en utsatt situation och ofrivilligt utför arbete eller tjänster under hot om någon form av straff. har stora ansträngningar ägnats åt att bekämpa människohandel. Många länder har antagit nationella handlingsplaner eller andra strategier för att bekämpa människohandel. Fokus har dock ofta legat mer på brottsbekämpande åtgärder och lagföring av gärningspersonerna och mindre på förebyggande åtgärder och skydd av offren. Som ett resultat av en temadiskussion om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet vid antogs en handlingsplan som bland annat gav i uppdrag att göra en analys av brister i existerande ILO-standarder om tvångsarbete. Ett expertmöte hölls och vid ett påföljande styrelsemöte beslutades det att sätta upp frågan om att komplettera konvention nr 29 om tvångsarbete på dagordningen för arbetskonferensen . Det föreslogs att ett protokoll och en rekommendation alternativt enbart en rekommendation skulle beslutas på arbetskonferensen . Förhandlingarna om protokollet och omröstningen visade dock att båda instrumenten hade stöd av såväl regeringarna som av arbetsmarknadens parter. Slutligen antogs ett protokoll och en rekommendation av arbetskonferensen. Protokollet har ratificerats av , , , , , , , , Storbri- 2016/17:93 3.2 Protokollets och rekommendationens huvud- protokoll till konventionen (nr 29) om tvångsarbete ålägger medlemsstater att vidta åtgärder i form av förebyggande arbete, skydd av och upprättelse för offer för att ge effekt åt skyldigheten som följer av konventionen att bekämpa tvångsarbete. Protokollet kompletterar på så vis konventionen och rekommendationen ger praktisk vägledning för dessa åtgärder. Genom instrumenten får också en starkare roll för att kunna förebygga människohandel. Med protokollets och rekommendationens skrivning ”tvångsarbete eller obligatoriskt arbete” avses varje arbete eller tjänst som med hot om någon form av straff krävs av en person och som personen ifråga inte frivilligt har erbjudit sig att utföra. Skrivningen ska inte förstås som att medlemsstaterna ges ett alternativ att vidta eventuella åtgärder antingen mot tvångsarbete eller mot obligatoriskt arbete. Inledningsvis betonas i protokollet dels att tvångsarbete eller obligato- riskt arbete utgör en kränkning av miljontals kvinnors och mäns, flickors och pojkars mänskliga rättigheter och värdighet, dels att det bidrar till att vidmakthålla fattigdom och är ett hinder mot att uppnå anständiga ar- betsvillkor för alla. Vidare betonas vikten av konventionen samt 1957 års konvention om avskaffande av tvångsarbete (nr 105) för kampen mot alla former av tvångsarbete eller obligatoriskt arbete. brister i tillämpningen av konventionerna kräver ytterligare åtgärder. hänvisas och påminns även om att definitionen av tvångsarbete eller obligatoriskt arbete enligt artikel 2 i konventionen omfattar tvångsarbete eller obligatoriskt arbete i alla dess former och yttringar och gäller alla människor utan åtskillnad. Vidare påminns de medlemsstater som har ratificerat konventionen om skyldigheten att göra tvångsarbete eller obli- gatoriskt arbete straffbart och att säkerställa att de påföljder som anges i lag är tillräckliga och att de verkställs. I protokollet konstateras att miljön för och formerna av tvångsarbete har förändrats och att handel med människor i syfte att utnyttja dem för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete väcker internationell oro och krä- ver skyndsamma åtgärder för att på ett effektivt sätt avskaffa tvångsar- bete eller obligatoriskt arbete. Det konstateras också att det finns ett ökat antal arbetstagare som utnyttjas i tvångsarbete eller obligatoriskt arbete, att vissa sektorer av ekonomin är särskilt sårbara och att vissa grupper av arbetstagare löper högre risk att utsättas för tvångsarbete eller obligato- riskt arbete än andra. Medlemsstaterna påminns också om de relevanta internationella ar- betsnormerna, däribland framför allt konvention (nr 87) angå- ende föreningsfrihet och skydd för organisationsrätten, konvent- ion (nr 98) angående tillämpning av principerna för organisationsrätten och den kollektiva förhandlingsrätten, konvention (nr 100) angående lika lön för män och kvinnor för arbete av lika värde, 1958 års konvention (nr 111) angående diskriminering i fråga om anställning och yrkesutövning, konvention (nr 138) om minimiålder för tillträde Prop. 2016/17:93 till arbete, konvention (nr 182) om förbud mot och omedelbara åtgärder för att avskaffa de värsta formerna av barnarbete, konvention (nr 97) om migrerande arbetstagare (reviderad), konvention (nr 143) om migrerande arbetstagare (tilläggsbestämmelser), konvention (nr 189) om hushållsarbetare, konvention (nr 181) om privat arbetsförmedling, konvention (nr 81) om arbetsinspektion, konvention (nr 129) om yrkesinspektion (jordbruk) samt deklaration om grundläggande principer och rättigheter i arbetslivet och deklaration om social rättvisa för en rättvis globalisering samt andra relevanta internationella instrument. Protokollet innehåller 12 artiklar. Artiklarna 1–5 är protokollets centrala bestämmelser med materiellt innehåll. Resterande artiklar, 6–12, rör huvudsakligen processer och förfaranden samt slutbestämmelser. Genom att ratificera protokollet åtar sig medlemsstaterna att vidta effektiva åtgärder för att förebygga och avskaffa tvångsarbete eller obligatoriskt arbete, att erbjuda offer skydd och tillgång till lämplig och effektiv kompensation och lagföring. Protokollets huvudsakliga bestämmelser handlar om effektiva och förebyggande åtgärder, skydd, upprättelse, åtgärder mot människohandel, genomförande och samråd samt om internationellt samarbete. Enligt protokollet måste åtgärder mot människohandel vara inriktade på människohandel för ändamål som tvångsarbete eller obligatoriskt arbete. Det närmare innehållet i artiklarna framgår av avsnitt 3.3. Rekommendationen hänvisar inledningsvis till protokollet och konventionen samt slår fast att rekommendationen ska komplettera dem. Genom rekommendationen ges vägledning för hur medlemsstaterna bör bedriva arbetet med att bekämpa tvångsarbete eller obligatoriskt arbete. Rekommendationen består av en ingress och fem avsnitt om förebyggande åtgärder, skydd, kompensation som t.ex. ersättning och tillgång till rättssystem och internationellt samarbete. Sammanfattningsvis framkommer följande. Medlemsstaterna uppmanas att i samråd med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer och andra berörda grupper, upprätta eller stärka dels strategier och handlingsplaner, dels behöriga myndigheter och andra aktörer som t.ex. kan se till att en strategi och en handlingsplan tas fram, följs och utvärderas. Medlemsstaterna uppmanas också att regelbundet se till att det finns tillförlitlig, objektiv och utförlig information och statistik, uppdelad i relevanta kategorier som t.ex. kön och omfattning av tvångsarbete eller obligatoriskt arbete, så att framsteg kan utvärderas. (punkt 1–2). Medlemsstater uppmanas att vidta förebyggande åtgärder som bl.a. om- fattar respekt för samt främjande och förverkligande av grundläggande principer och rättigheter på arbetsplatserna, främjande av föreningsfrihet och kollektiv förhandlingsrätt, program för att bekämpa den diskriminering som ökar sårbarheten för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete, initiativ för att komma tillrätta med barnarbete och främja barns utbildningsmöjligheter samt åtgärder för att nå målen i konventionen och protokollet. Medlemsstaterna bör också utifrån sina nationella förhållanden åtgärda grundorsakerna till arbetstagares utsatthet för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete samt ta fram riktade informationskampanjer för dem som löper störst risk att utsättas för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete. Vidare uppmanas medlemsstater att säkerställa att lagar och andra författningar om anställningsförhållanden omfattar alla delar av ekonomin och att de tillämpas effektivt samt att information om detta sprids på lämpligt sätt. Medlemsstater uppmanas också att informera migranter, före avresan och vid ankomsten så att de blir bättre förberedda på att arbeta och bo utomlands samt för att skapa medvetenhet om människohandel i tvångsarbetssituationer. Medlemsstater uppmanas också att vidta åtgärder som inkluderar en sammanhållen politik som tar hänsyn till de risker som vissa migrantgrupper löper samt insatser för att berörda myndigheters arbete samordnas med andra staters arbete för att bl.a. underlätta reguljär och trygg migration (punkt 3–4). Medlemsstaterna uppmanas till följande. Göra insatser för att identifiera och befria offer för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete. Vidta åtgärder som inte villkoras av att den utsatta personen samarbetar i straffrättsliga eller andra förfarande och som uppmuntrar samarbete från de utsatta personerna för att identifiera och straffa förövare. Erkänna den roll som arbetstagarorganisationer och andra berörda organisationer har för att stödja och hjälpa offer. Säkerställa att behöriga myndigheter har rätt att inte lagföra eller straffa offer för deras inblandning i olaglig verksamhet som de har tvingats till som en direkt följd av att de har utsatts för tvångsarbete och obligatoriskt arbete. Få bort kränkande behandlingar och bedrägliga beteenden bland rekryterare och arbetsförmedlingar. Utifrån nationella förutsättningar, tillgodose samtliga offers behov av såväl direkt hjälp som långsiktig återhämtning och rehabilitering. Beakta barns särskilda behov och på bästa sätt skydda migranter som har utsatts för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete, oavsett deras rättsliga ställning i staten (punkt 5–11). Rättsmedel, såsom tillgång till rättslig prövning och ersättning Medlemstaterna bör vidta åtgärder för att säkerställa att alla offer, oavsett deras rättsliga ställning eller närvaro i staten, har tillgång till rättsmedel, t.ex. i form av ekonomisk kompensation. Offret ska ha möjlighet att få skadestånd och kräva ersättning för obetalda löner m.m. Vidare framhålls bl.a. betydelsen av tillgång till rättslig prövning och rättsligt biträde (punkt 12). Medlemsstaterna bör vidta åtgärder för att säkerställa verkställandet av lagar och insatser inklusive ge berörda myndigheter mandat, resurser och den utbildning som behövs för att de effektivt ska kunna tillämpa lagen, Prop. 2016/17:93 och samarbeta med organisationer för att förebygga och skydda offer samt göra det möjligt att utdöma påföljder utöver brottspåföljder. Även juridiska personer ska kunna göras ansvariga för överträdelser av förbudet att använda tvångsarbete eller obligatoriskt arbete genom tillämpning av artikel 25 i konventionen och möjliggöra utdömande av påföljder, samt förstärka arbetet med att identifiera offer (punkt 13). Medlemsstaterna bör stärka samarbetet med andra stater samt mellan stater och relevanta internationella och regionala organisationer, vilka ska stödja varandra i arbetet med att bekämpa tvångsarbete eller obligatoriskt arbete (punkt 14). Regeringens förslag: godkänner protokoll till kon- ventionen (nr 29) om tvångsarbete. : protokoll till konvention (nr 29) om tvångsarbete har remitterats till . Kommittén har i sin tur remitterat ärendet till , , Rikspolis- styrelsen (numera ), , Brotts- offermyndigheten, , , , Socialsty- relsen, , , i Stock- holms län, , Arbetsförmedlingen, Ar- betsmiljöverket, , Kommuner och Landsting (SKL), i (LO), Tjänstemännens Centralor- ganisation (TCO) och Akademikers () anser att bör ratificera protokollet. rande har identifierat ett antal oklarheter när det gäller protokollets och rekommendationens överensstämmelse med svensk rätt och anser att dessa oklarheter behöver analyseras närmare innan ett slut- ligt ställningstagande kan göras kring frågan om några åtgärder behöver vidtas innan en ratifikation kan ske. Remissinstanserna: , , advokatsamfund och SKL har avstått från att yttra sig. gande rådet och anger att man inte har några syn- punkter att lämna. san, , Arbetsförmedlingen och Svenskt näringsliv anser att uppfyller de i protokollet ställda kraven. TCO och ifrågasätter om har en sådan nationell strategi och handlingsplan som anges i artikel 1(2) och anser därför att om- gående och skyndsamt bör påbörja arbetet med att utarbeta en sådan nationell strategi och handlingsplan i samråd med arbetsgivar- och ar- betstagarorganisationer för att förbereda en ratificering. digheten anser att i stort sett uppfyller de krav som ställs i proto- kollet men tillägger att det dock kan anmärkas beträffande artikel 2 (c) ii att inspektörer inte har till uppdrag att utöva tillsyn i frågor om tvångsarbete. Identifieringen av offer för människohandel för tvångsarbete samt utredande av brottet är dock en uppgift för Polisen och . En ratifikation kan innebära att de regelverk som verkar inom behöver ändras. i anser att artikel 3, om att skydda och rehabilitera alla offer för tvångsarbete, är svår att uppfylla , i en svensk kontext. är av den uppfattningen att offer för tvångsarbete som identifieras i inte har tillgång till specialiserad rehabilitering eller assistans i samma utsträckning som offer för sexuell exploatering har, vilket är ett stort problem. anser utifrån de synpunkter som har lämnats avseende rekommendationens överensstämmelse med svensk lagstiftning (se avsnitt 3.4) att det är oklart om uppfyller artikel 3 i protokollet vad gäller att erbjuda skydd till offer för tvångsarbete eller obligatoriskt arbete. Skälen för regeringens förslag Artikel 1 beskriver vad en stat behöver göra för att leva upp till förpliktelsen att bekämpa tvångsarbete eller obligatoriskt arbete enligt konventionen. Det innebär bl.a. att staten ska vidta effektiva åtgärder för att förebygga och avskaffa tvångsarbete eller obligatoriskt arbete, erbjuda offer skydd och tillgång till lämplig och effektiv kompensation och att straffa dem som är skyldiga till tvångsarbete eller obligatoriskt arbete. Artikeln anger också att staterna ska utarbeta en nationell strategi och handlingsplan för ett verkningsfullt och bestående bekämpande av tvångsarbete och obligatoriskt arbete i samråd med arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer. Strategin och handlingsplanen ska inbegripa systematiska åtgärder som ska vidtas av behöriga myndigheter och på lämpligt sätt i samverkan med andra berörda grupper. I artikeln bekräftas även konventionens definition av tvångsarbete eller obligatoriskt arbete och att de åtgärder som avses i protokollet därför ska inbegripa särskilda åtgärder mot handel av människor i syfte att utnyttja dessa i tvångsarbete eller obligatoriskt arbete. Definition och kriminalisering, lagföring av brottslingar samt skydd av offer (artikel 1.1 och 1.3) ratificerade konventionen 1931 och är därigenom bunden av definitionen av tvångsarbete eller obligatoriskt arbete. I svensk lag definieras och kriminaliseras tvångsarbete främst genom (BrB) bestämmelser om människohandel som återfinns i 4 kap. 1 a § BrB. Den svenska straffbestämmelsen bygger på de kriminaliseringsåtaganden som följer av Palermoprotokollet och EU:s rambeslut om bekämpande av människohandel. Rambeslutet har ersatts av direktiv /36/EU av om förebyggande och bekämpande av människohandel, om skydd av dess offer och om ersättande av rådets rambeslut /629/RIF. För människohandel döms den som genom olaga tvång, vilseledande, utnyttjande av någon annans utsatta belägenhet eller med annat sådant otillbörligt medel rekryterar, transporterar, överför, inhyser eller tar emot en person i syfte att han eller hon ska exploateras för sexuella ändamål, avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte. I straffbestämmelsen om människohandel utgör sålunda tvångsarbete ett av flera exploateringssyften. Med begreppet exploatering för annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte avses ett otillbörligt användande av offret för någon form av åtgärd som offret ska utföra eller underkasta sig. Med nödläge avses situationer där offret är förhindrat att fritt bestämma över sina göranden och låtanden. Ett exempel på en verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte kan vara när en person – utan att det är fråga om tvångsarbete – förmås arbeta under synnerligen svåra förhållanden till en mycket låg lön. Andra exempel är när en person förmås att tigga eller stjäla. Människohandelsbrottet tar i första hand sikte på angreppet på offrets frihet och inte på det tilltänkta utnyttjandet som sådant. Brottet är fullbordat redan innan ett åsyftat utnyttjande har kommit till stånd. I förhållande till själva utnyttjandet som sådant vid tvångsarbete kan utöver 4 kap. 1 a § BrB flera olika straffbestämmelser vara aktuella. Att genom våld eller hot tvinga en annan person att exempelvis arbeta kan vara olaga tvång. Ett direkt frihetsberövande på arbetsstället kan vara olaga frihetsberövande och fysiska bestraffningar kan vara misshandel. Att pass har omhändertagits av arbetsgivare har bedömts som egenmäktigt förfarande. När ersättning har utlovats för arbete, utan att det har funnits avsikt att faktiskt betala för arbetet, har vidare dömts för bedrägeri. Att låta personer under pressade omständigheter arbeta mycket långa arbetsdagar och sedan förmå dem att ta ut stora delar av sin lön och överlämna till arbetsgivaren har bedömts utgöra grovt ocker. Ocker bygger på att gärningsmannen vid en rättshandling använder sig av någons trångmål eller beroendeställning för att skaffa sig förmåner som står i uppenbart missförhållande till ersättningen. Även arbetsmiljöbrott borde kunna komma i fråga i de fall någon uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter vad som i enlighet med arbetsmiljölagen åligger honom eller henne för att förebygga ohälsa eller olycksfall och därigenom vållar någon annans död, kroppsskada eller sjukdom. En förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har begåtts (23 kap. 1 § , RB). Människohandel, och därmed i förekommande fall tvångsarbete, hör under allmänt åtal. En förundersökning som rör misstänkt människohandel ska inledas oaktat om den som har blivit utsatt för brottet har gjort en polisanmälan eller om brottsoffret är okänd. Det finns alltså inget krav på att brottsoffret ska ha anmält brottet. Brottsoffret ska underrättas om att åklagaren under vissa förutsättningar kan föra talan om enskilt anspråk med anledning av brott och om möjligheterna att få ersättning enligt brottsskadelagen. Om brottet är sådant att det kan bli fråga om att förordna ett målsägandebiträde eller att meddela kontaktförbud eller om brottsoffret har behov av särskilda skyddsåtgärder ska brottsoffret underrättas om de regler som gäller för förordnande av målsägandebiträde eller meddelande av kontaktförbud samt om vilka skyddsåtgärder som finns och om möjlighet till alternativt boende. Brottsoffret ska också informeras om bl.a. reglerna om stödperson, möjligheterna att få rättshjälp och möjligheten att 2016/17:93 begära att en europeisk skyddsorder utfärdas och sänds över till en annan medlemsstat i Europeiska unionen. Brottsoffret ska också informeras om vilka myndigheter, organisationer och andra som kan lämna stöd, hjälp och vård, de kontaktuppgifter som behövs för att få upplysningar om det egna ärendet och den fortsatta handläggningen och vilken roll han eller hon kommer att ha i den.