prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — möjligt och att beslutsfattandet präglas av objektivitet, saklighet och Besluten ska bli sakligt riktiga och förfarandet ska vara rätts- Men ett förfarande som tillgodoser högt ställda krav på rättssäker- het bidrar inte bara till att besluten blir riktiga i sak. Det kan också bidra till att allmänhetens förtroende för förvaltningen kan upprätthållas mer Regeringen kan konstatera att det när förvaltningsrättsreformen genomfördes fanns en önskan om att i inte alltför stor utsträckning tynga förvaltningsförfarandet med formalia. Det var främst mot den bakgrun- den som tillämpningen av vissa förfaranderegler begränsades till ärenden som avsåg myndighetsutövning. Det har gått över fyra decennier sedan reformen genomfördes. Myndigheterna har lång erfarenhet av tillämpning av de förfaranderegler som antogs 1971 och som också utgör Utredningen anser att det inte längre finns något behov av att begränsa tillämpningen av förfarandereglerna till vissa särskilda situationer som innefattar myndighetsutövning och före- slår därför att uttrycket utmönstras ur lagen. Till skillnad från bl.a. och anser regeringen att det inte finns anledning att anta att utredningens förslag i denna del nämnvärt skulle komma att försämra effektiviteten i förvaltningen. En mer enhetlig tillämpning av samtliga förfaranderegler kan tvärtom bidra till att gränsdragnings- problemen hos vissa myndigheter kan tonas ned och handläggningen Regeringen ställer sig därför principiellt bakom utredningens slutsats att de förfaranderegler som är tillämpliga enbart i ärenden om myndighetsutövning också bör kunna tillämpas vid handläggningen av andra ärenden. Utredningen menar att utmönstringen av myndighetsutövning som en faktor som avgränsar tillämpningen av lagens handläggningsregler kan komma att underlätta ärendehandläggningen på grund av att uttrycket har en delvis oklar innebörd. Flera remissinstanser vänder sig mot denna menar t.ex. att uttryckets innebörd med hjälp av förarbeten och doktrin kan slås fast med acceptabel grad av MSB, och menar att uttrycket är väl inarbetat och att det fyller en funktion för att beskriva och avgränsa de särskilt ingripande ärendena som rör enskilda. 2016/17:180 som i och för sig ställer sig bakom utredningens bedömning, påpekar att det för den allra största delen ärenden är relativt enkelt att göra en indelning i ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda och sådana som inte gör det. uttrycket myndighetsutövning bör vara kvar och dessutom definieras i Regeringen delar uppfattningen att det i det stora flertalet fall torde vara möjligt för myndigheterna att relativt enkelt identifiera de ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. handlar det om situationer då myndigheterna ensidigt fattar beslut som ytterst utgör ett uttryck för samhällets makt över medborgarna och som får bestämda positiva eller negativa rättsverkningar för enskilda. finns dock skäl att här framhålla att verksamheten hos myndigheterna varierar i betydande mån och att förutsättningarna för skilda myndigheter att tydligt dra gränsen mellan olika slags ärenden skiftar. kan det också vara förenat med svårigheter för en enskild att bilda sig en klar uppfattning om när förfarandereglerna blir tillämpliga vid handlägg- ningen av ett ärende om avgränsningen görs med hjälp av ett uttryck som inte har en precis och någorlunda lättbegriplig innebörd. Eftersom annan lagstiftning där uttrycket myndighetsutövning före- kommer i hög grad bygger på den definition som slogs fast i 3 § ÄFL kan lämpligheten av en modernisering och precisering i en ny förvaltningslag av vad som avses med myndighetsutövning ifrågasättas på principiella Om innebörden av begreppet utvecklas och preciseras i en ny förvaltningslag finns det en uppenbar risk att begreppet kan komma att tolkas och tillämpas olika på skilda rättsområden. begreppet kan emellertid även leda till att tolkningen av motsvarande begrepp i annan lagstiftning påverkas på ett oavsiktligt och svårförutse- Mot den bakgrunden ställer sig regeringen bakom utredningens bedömning att det inte bör införas en definition av begreppet myndig- hetsutövning i den nya lagen. Det återstår då att antingen ha kvar begreppet utan definition i lagen för att avgränsa tillämpningsområdet för vissa förfaranderegler eller att, som utredningen föreslår, ta bort det helt Flera remissinstanser pekar på att uttrycket myndighetsutövning finns i andra författningar och att det bör analyseras hur dessa påverkas av reformen innan begreppet tas bort i förvaltningslagen. framhåller särskilt den koppling som finns till myndighetsutövning i föreskrifter om det allmännas skadeståndsansvar och om enskildas ansvar för tjänstefel. pekar främst på de stadganden i regeringsformen där uttrycket används. en utmönstring av uttrycket ur förvaltningslagen kan medföra att tillämpningsområdet för lagen blir bredare än tillämpningsområdet för andra lagar där uttrycket används för att avgränsa förhållandet mellan det allmänna och enskilda medborgare. I likhet med utredningen gör reger- ingen bedömningen att tillämpningen av annan befintlig eller tillkom- mande lagstiftning på andra områden där uttrycket myndighetsutövning används inte påverkas av att det utmönstras ur förvaltningslagen. utmönstring av uttrycket ur förvaltningslagen påverkar inte de hänvis- ningar som gjorts i andra lagförarbeten till den definition av uttrycket som slogs fast i den äldre förvaltningslagen. I själva verket synes det vara en förutsättning att detta uttryck inte alls används i en ny för- valtningslag, eller att det i vart fall inte preciseras på något annat sätt än i de tidigare förarbetena, för att en påverkan på annan lagstiftning med säkerhet ska kunna undvikas. Med anledning av syn- punkter vill regeringen även understryka att en utmönstring av uttrycket myndighetsutövning enligt regeringens mening inte kommer att påverka tillämpningsområde för själva lagen utan enbart tillämpningen av vissa av lagens grundläggande förfaranderegler. menar att det finns en poäng med att det både för en enskild part och för handläggaren på myndigheten är tydligt att hand- läggningen av ett ärende sker under rättsligt ansvar. Enligt regeringens uppfattning är värdet av att det finns en tydlig koppling mellan det straff- och skadeståndsrättsliga ansvaret och ärendehandläggningen i varje enskilt fall dock inte så stort att skälen mot en reform därmed väger tyngre än skälen för en förstärkning av rättssäkerhetsgarantierna i aktuellt hänseende. I motsats till anser regeringen inte heller att det finns någon anledning till oro över att en utmönstring av uttrycket myndighetsutövning ur förvaltningslagen kommer att leda till att med- vetenheten minskar om att handläggningen av ärenden som innefattar myndighetsutövning omfattas av ett straffrättsligt och skadeståndsrätts- ligt ansvar inom den offentliga förvaltningen. PRV menar att den nuvarande avgränsningen fyller en praktisk funk- tion i vart fall vid tillämpningen av bestämmelserna om motiverings- skyldighet, underrättelseskyldighet vid beslut och kommunikations- skyldighet vid rättelser (20, 21 och 26 §§ FL). Regeringen har förståelse för att det av praktiska skäl ibland kan finnas ett intresse av att inte tillämpa vissa förfarandebestämmelser när dessa i den löpande verksam- heten kan upplevas ställa krav på t.ex. kommunikation och motivering av beslut som framstår som onödigt stränga. I likhet med utredningen är regeringen dock inte övertygad om att den nuvarande ordningen är den allra lämpligaste för att åstadkomma nödvändiga avgränsningar av förfarandereglernas tillämplighet. Redan enligt gällande ordning finns möjlighet att avstå från att tillämpa de särskilda förfarandereglerna t.ex. om en viss handläggningsåtgärd i det enskilda fallet bedöms vara ”uppenbart obehövlig” (17, 20 och 21 §§ FL). I likhet med utredningen anser regeringen att den nuvarande ordningen med dubbla filter mot tillämpning av de processuella rättssäkerhetsgarantierna – dels ett obehövlighetsundantag, dels ett myndighetsutövningskrav – framstår som onödigt komplicerad och begränsande. Tvärtemot vad anför menar regeringen att utredningens förslag medför att det blir tydligare än när förvaltningslagens handläggningsregler ska tillämpas. menar att den nuvarande regleringen fyller funk- tionen att vägleda myndigheten när den i samband med överlämnande av förvaltningsuppgifter till enskilda organ pekat ut vilka förfaranderegler som dessa haft att tillämpa. Regeringen har förståelse för Jordbruks- verkets synpunkt men ser inte av den anledningen skäl att avstå från den utvidgning av tillämpningsområdet för lagens rättsäkerhetsgarantier som utredningen föreslår. Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med flera remiss- instanser, att utredningens förslag till åtstramning av förvaltningsförfar- 2016/17:180 andet är välkommet. Den föreslagna utvidgningen av tillämpnings- området för de särskilda processuella rättssäkerhetsgarantierna i förvalt- ningslagen kan bidra till att ytterligare förbättra förutsättningarna för myndigheterna att fatta riktiga beslut och stärka rättssäkerheten och enskildas förtroende för förvaltningen. Regeringen instämmer således i utredningens bedömning att de förfaranderegler som enligt gällande ordning bara ska tillämpas vid myndighetsutövning också, som regel, bör tillämpas vid handläggningen av andra ärenden. I enlighet med vad utredningen föreslår anser regeringen att det lämpligen kan åstadkommas genom att uttrycket myndighetsutövning inte används i den nya förvaltningslagen. Regeringen återkommer nedan till frågan om det för särskilda situationer finns skäl att även fortsättningsvis göra undantag från tillämpningen av vissa av lagens förfaranderegler. menar att det bör övervägas om uttrycket myndighetsutövning bör finnas kvar i andra föreskrifter. Liknande syn- punkter för även fram. Regeringen konstaterar att det inte har varit en del av utredningens uppdrag att överväga frågan i ett bredare perspektiv. Frågan om utmönstring av uttrycket i andra lagar kan därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Reger- ingen ser inte heller något behov av att på det sättet ta ett helhetsgrepp om frågan. Det är därför inte aktuellt att närmare utreda frågan om uttrycket bör utmönstras i andra författningar. Ärende och annan förvaltningsverksamhet behöver inte definieras Vissa remissinstanser, bl.a. MSB, Statskontoret och univer- sitet, menar att en förändring i linje med utredningens förslag medför att behovet av att klargöra gränsdragningen mellan ärendehandläggning och faktiskt handlande blir tydligare. Försvarsmakten efterfrågar en definition av begreppet ärende och begreppet annan förvaltningsverk- samhet. Även och anser att begreppet ärende bör definieras i förvaltningslagen. Som framgår av avsnitt 5.1 är det en svår uppgift att definiera begreppen ärende och beslut på ett sådant sätt att gränsen mellan ärende- handläggning och faktiskt handlande klargörs på ett sätt som blir helt invändningsfritt. Gränsen mellan handläggning och faktiskt handlande är trots det i många fall förhållandevis tydlig. Som nämns i nämnda avsnitt karaktäriseras verksamhet som innefattar handläggning av ett ärende av att detta avslutas med ett beslut, medan ett faktiskt handlande karaktäri- seras av att myndigheten helt enkelt vidtar en viss åtgärd. De svårigheter som finns att i vissa fall skilja mellan faktiskt handlande och ärendehandläggning kan aktualiseras både när åtgärder vidtas vid myn- dighetsutövning mot någon enskild och när ett samband med myndig- hetsutövning helt saknas. Gränsdragningsproblemen påverkas enligt regeringens mening inte i något mera påtagligt hänseende av att uttrycket myndighetsutövning utmönstras ur förvaltningslagen. Skillnaden blir endast att fler förfaranderegler än ska tillämpas när ärenden som inte avser myndighetsutövning handläggs. De eventuella effekter som reformen kan komma att få i fråga om verksamhet som inte utgör ärendehandläggning, dvs. för myndigheternas faktiska handlande, ska Regeringen ser bl.a. mot den bakgrunden inte något behov av att i lagen definiera begreppen ärende och annan förvaltnings- Prop. 2016/17:180 verksamhet. En huvudregel med särskilda undantag Som framgår ovan anser regeringen alltså att uttrycket myndighets- utövning inte bör användas i förvaltningslagen. I linje med detta är det också regeringens uppfattning att utgångspunkten bör vara att samtliga förfaranderegler i förvaltningslagen bör vara tillämpliga vid all ärende- handläggning oberoende av om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild eller inte. I den utsträckning det finns anledning att göra avsteg från denna huvudregel bör en undantagsreglering efter behov kunna utformas utifrån de särskilda förutsättningar som gäller för handläggningen av en specifik typ av ärenden. Regeringen konstaterar att det i vissa fall kan framstå som mindre ändamålsenligt att tillämpa samtliga förfaranderegler i lagen vid handläggningen av ett ärende. Detta innebär dock inte att det finns anledning att generellt ställa lägre krav på myndigheterna när det t.ex. gäller dokumentations- eller motiverings- skyldigheten eller i fråga om enskilda parters möjligheter att lämna uppgifter muntligen och få upplysningar om beslutets innehåll bara för att ärendet inte avser myndighetsutövning. Några av de remissinstanser som inte invänder mot att uttrycket myn- dighetsutövning utmönstras ur förvaltningslagen anser ändå att det finns behov av särskilda undantag från tillämpningen av vissa bestämmelser i vissa ärendetyper. framhåller t.ex. vikten av att undantag görs från kommunikationsplikten i anställningsärenden. och Kammarrätten i anser att det är av vikt att undantaget från kravet på kommunikation finns kvar när det gäller anställningsärenden och att en noggrann analys av effekterna av förslaget görs i det fortsatta lagstiftningsärendet. Försvarsmakten och anser att förvaltningslagens bestämmelser inte ska tillämpas i anställnings- och antagningsärenden i större utsträckning än enligt den nuvarande ordningen. Myndigheten för radio och tv menar att förutsättningarna för den statliga sektorns kompetensförsörjning kan påverkas om anställningsförfarandet kompliceras genom förslaget. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det för vissa slags ärenden kan finnas behov av att göra avsteg från tillämpningen av vissa förfaranderegler i förvaltningslagen. Frågan hur en, ur saklig och lagteknisk synvinkel, lämplig avgränsning kan åstadkommas i detta hänseende behandlas längre fram i de avsnitt där utformningen av de särskilda förfarandereglerna övervägs (se avsnitten 12.3.4 och 13.4.3). efterfrågar ett klargörande av om den föreslagna för- faranderegleringen ska ses som en minimistandard och att myndigheterna därför kommer att vara oförhindrade att tillämpa bestämmelserna även när tillämpningen inte är påbjuden i lagen. Regeringen vill med anledning av denna synpunkt understryka att lagen kan tillämpas även när den formellt inte är tillämplig eller när något undantag medför att en viss regel inte behöver tillämpas. Detta synsätt överensstämmer med utgångspunkten förvaltningslag (prop. 1971:30 del 2 s. 289). 2016/17:180 Regleringens effekter på några särskilda områden Några myndigheter menar att det finns behov av att ytterligare belysa vilka konsekvenser förslaget får för deras verksamhet. MSB pekar på ett behov av analys av effekterna på handläggningen av upphandlingsären- den. Arbetsförmedlingen efterfrågar ett klargörande av om utredningens förslag innebär att samtliga bestämmelser i förvaltningslagen blir tillämpliga på partsbesked och menar att det behövs klargöranden i fråga om ärenden som rör kollektivavtal. Förvaltningslagen är tillämplig i domstolarnas och förvaltnings- myndigheternas ärenden om upphandling enligt lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, lagen (2016:1146) om upphandling inom försörj- ningssektorerna, lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner och lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet. Bestämmelserna om rätten för en part att ta del av uppgifter i ett ärende och om myndigheternas skyldighet att kommunicera handlingar i ärendet gäller dock inte i sådana ärenden eftersom upphandling inte anses utgöra myndighetsutövning mot någon enskild. Det innebär bl.a. att bestämmel- sen i 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, enligt nuvarande ordning inte ska tillämpas i upphandlingsärenden. Regleringen i 10 kap. 3 § OSL är en kollisionsnorm. Den reglerar vad som ska gälla vid konflikt mellan regler om partsinsyn och sekretess. Av paragrafen följer att sekretessen som huvudregel inte hindrar att den som är part i ett ärende inför en myndighet och som på grund av sin parts- ställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i ärendet. En handling i ett ärende får dock inte lämnas ut till en part om det med hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i handlingen inte röjs. I sådana fall ska myndigheten i stället lämna parten upplysningar om innehållet i handlingen, om det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Möjligheten att begränsa en parts rätt att ta del av handlingarna i ett ärende är således mycket liten, om förfarande- regleringen ger parten rätt till partsinsyn. Regler om sekretess i upphandlingsärenden finns i 19 kap. 3 § OSL. Av bestämmelserna i denna paragraf följer att sekretessen är absolut mot alla andra än anbudsgivaren själv fram till dess att ett tilldelningsbeslut har fattats. Eftersom förvaltningslagens bestämmelse om partsinsyn inte är tillämplig i upphandlingsärenden enligt gällande ordning, ger den absoluta sekretessen enligt 19 kap. 3 § OSL inte vika för det insyns- intresse som annars normalt ges företräde enligt den i 10 kap. 3 § OSL angivna kollisionsnormen. Det är av största vikt att denna ordning inte rubbas. För att åstadkomma detta bör regleringen utformas så att möjlig- heten till partsinsyn i upphandlingsärenden begränsas. En sådan begräns- ning kan föreskrivas antingen genom en allmän bestämmelse i förvalt- ningslagen eller genom en avvikande reglering i annan författning, exempelvis lagstiftningen om offentlig upphandling. Det kan också finnas skäl att överväga en avvikande reglering bl.a. i fråga om krav på kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett sådant ärende. Regeringens avsikt är att efter sedvanlig beredning återkomma till med förslag till kompletterande reglering om undantag från partsinsyn i upphandlingsärenden och om eventuell avvikande reglering i övrigt i sådana ärenden. Med uttrycket partsbesked avses ett uttalande som en myndighet gör om den ståndpunkt som myndigheten intar som företrädare för staten i ett civilrättsligt eller liknande förfarande. Partsbesked kan t.ex. lämnas av myndigheter i samband med handläggningen av ett ärende om ersätt- ningsanspråk som riktas mot staten eller i samband med en uppmaning att betala en inte verkställbar fordran. Gemensamt för besluten är att de inte slutligt reglerar tvisten mellan det allmänna och den enskilde (se även avsnitt 15.2.4). Förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten, förkortad skaderegleringsförordningen, gäller i fråga om vissa anspråk på ersättning för skador som riktas mot staten. I förord- ningen regleras statens frivilliga skadereglering. Justitiekanslern och Kammarkollegiet prövar frågor om några i förordningen särskilt angivna ersättningsanspråk, medan andra anspråk prövas av den centrala förvalt- ningsmyndigheten inom vars verksamhetsområde en påstådd skada inträffat. Handläggningen av ett ärende som avslutas genom ett parts- besked anses inte innefatta myndighetsutövning mot någon enskild. Av det skälet ska den nuvarande förvaltningslagens bestämmelser om parts- insyn, kommunikation och beslutsmotivering m.m. inte tillämpas vid denna handläggning. Ett partsbesked får inte heller överklagas. Förfaran- det hindrar dock inte att parten väcker talan mot staten i allmän domstol avseende det ekonomiska anspråk som varit föremål för frivillig skade- reglering. Den enskildes rätt skyddas alltså i dessa fall genom möjlig- heten att få en tvist prövad i civilrättslig ordning i allmän domstol. Kriminalvården menar att utredningens förslag till utvidgning av tillämpningsområdet för förfarandereglerna i förvaltningslagen kan få till följd att myndigheternas intresse av att fullständigt utreda ett ärende innan ett partsbesked lämnas kommer att minska om detta kan leda till att myndighetens ställning i en framtida tvist försämras. Regeringen delar inte den uppfattningen. Mot bakgrund av partsbeskedens karaktär som inte bindande ställningstaganden i civilrättsliga eller liknande angelägen- heter är den som angelägenheten rör inte att betrakta som part i ett ärende. Lagens bestämmelser om bl.a. partsinsyn kommer därför inte att vara tillämpliga. Ett partsbesked kommer inte heller att påverka den enskilde på sådant sätt att beslutet blir överklagbart (avsnitt 15.2.4). Enligt regeringens mening ger utredningens förslag därför inte anledning att överväga någon särreglering av lagens tillämpning i ärenden om partsbesked. , som framhåller att förmåner som myndig- heten betalar ut i de flesta fallen är kollektivavtalsreglerade och att dess beslut normalt inte får överklagas utan – i förekommande fall – enbart kan prövas i den ordning som gäller för arbetstvister enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister, efterfrågar klargöranden när det gäller den nya lagens tillämpning i fråga om kollektivavtalsreglerade förhållanden. Regeringen noterar med anledning av denna synpunkt att när en myndighet uppträder i rollen som arbetsgivare regleras förhållan- det till arbetstagarna – vid sidan av det arbetsrättsliga regelverket, som bl.a. inkluderar lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet och lagen om rättegången i arbetstvister – i stor utsträckning genom anställ- 2016/17:180 ningsavtal och kollektivavtal. Rättsförhållandena mellan en arbetsgivare och en arbetstagare vilar därmed i hög grad på civilrättslig grund, även om det i sammanhanget bör anmärkas att exempelvis ett anställnings- beslut anses innefatta sådana inslag av offentlig maktutövning att det är fråga om myndighetsutövning mot enskild. Även i en förhandling med en arbetstagarorganisation om ett kollektivavtal uppträder myndigheten som arbetsgivare i en privaträttslig roll i förhållande till motparten. En utmönstring av uttrycket myndighetsutövning ur förvaltningslagen med- för att tillämpningsområdet för de handläggningsregler som enligt dagens ordning avser enbart ärenden som innefattar myndighetsutövning mot någon enskild – däribland bestämmelserna om muntlig handläggning, dokumentation av uppgifter, partsinsyn, kommunikation, motivering av och underrättelse om beslut och kommunikation i samband med rättelse – formellt sträcks ut till att avse även handläggning av ärenden som inte innefattar sådan myndighetsutövning. Bestämmelserna blir dock inte automatiskt tillämpliga vid all annan ärendehandläggning. Avgörande blir i stället om övriga förutsättningar som ställs upp för bestämmelser- nas tillämpning i det enskilda fallet är uppfyllda eller inte. När det gäller vissa bestämmelser måste det t.ex. vara fråga om ett ärende där någon är part. Det innebär i praktiken att en myndighet inte behöver tillämpa dessa bestämmelser i ärenden som rör t.ex. ingående av kollektivavtal eller som avser en tvist i fråga om kollektivavtalsreglerade förhållanden. När en myndighet agerar i en roll som utgår från en i grunden privaträttsligt reglerad ordning, t.ex. ett kollektivavtal, är myndighetens motpart i en avtalsförhandling normalt inte att betrakta som part i ett ärende hos den myndigheten.