prop · H403164 · 2017-04-06 00:00:00 — likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. •Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa, vilket är viktiga aspekter som ett hållbart transportsystem måste ta hänsyn till. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas så att ingen dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås och till ökad hälsa. 6Rådets direktiv /32/EG av om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen och om ändring av direktiv /12/EEG, vilket omfattar , samt Engelska kanalen och innebär att svavelhalten i marint bränsle får vara max 1 viktprocent och därefter sänkas till 0,1 viktprocent . 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3 Den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur De transportpolitiska målen är en utgångspunkt för alla statens åtgärder inom transportområdet, exempelvis hur myndigheterna ska prioritera bland olika önskemål och behov när de genomför sina uppdrag. Målen ska även vara ett stöd för och kunna inspirera regional och planering. Den långsiktiga statliga planeringen av infrastruktur i samlas i en nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet (fortsättningsvis kallad den nationella transportplanen) samt Länsplan för regional transportinfrastruktur. I den nationella transportplanen hanteras investeringar i nationellt stamvägnät och nationella spår samt statlig medfinansiering till regional spårburen kollektivtrafik. Här hanteras även större investeringar inom luftfart och sjöfart. Därutöver kan även vissa frågor om drift- och underhåll, reinvesteringar och miljöåtgärder ingå. Det finns också en långsiktig länsvis planering av infrastruktur, vilken inte är föremål för denna granskning. Länsplanerna hanterar investeringar i transportinfrastruktur inom respektive län, samt statlig medfinansiering till regional kollektivtrafik. Det är länsstyrelser, regionala självstyrelseorgan eller kommunala samarbetsorgan som upprättar och fastställer innehållet i länsplaner för regional transportinfrastruktur, medan regeringen fastställer de ekonomiska ramarna för länsplanerna. Länsplanerna får även avse saminvesteringar och förbättringsåtgärder som ansvarar för enligt förordningen om nationell plan för transportinfrastruktur8. Här redovisas kortfattat de statliga myndigheter som har en roll i planeringsprocessen för investeringar i trafikinfrastruktur. ska med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart.9 har även ansvar för byggande samt drift och underhåll av statliga vägar och järnvägar. Verket har i uppdrag att utreda behovet av och föreslå åtgärder för ökad kapacitet i transportsystemet. har ett särskilt uppdrag att samverka med i de delar som rör sjöfart. bildades och omfattar verksamheten vid tidigare , , Rikstrafiken och 8Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. 9Förordning (2010:185) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R samt den långsiktiga planeringen vid och Transportstyrelsen. Även en del av tidigare () finns vid . är infrastrukturhållare och förvaltande myndighet för sjöfartsinfrastrukturen.10 Det innebär både ett ansvar för drift och underhåll av statliga farleder och slussar, samt ett ansvar för att vid behov inrätta nya farleder. Vid investeringar har ett ansvar att ta fram beslutsunderlag, som sedan nyttjar i sin prioritering i förhållande till andra investeringar, samt ett ansvar att genomföra själva investeringen. Innan de nya myndigheterna på transportområdet bildades initierade verket självständigt nya infrastruktursatsningar i farleder. ska investeringar finansieras med anslagsmedel. fattade beslut om att farledsprojekt kan finansieras via anslag11, men eftersom systemet är nytt och bara har omfattat ett fåtal projekt har någon egentlig praxis inte hunnit upparbetats. I praktiken rör det sig dock bara om objekt i den nationella planen. Drift och underhåll av farleder finansieras av avgifter. Farledsavgifterna tas ut av fartyg som lämnar eller hämtar gods eller passagerare i svenska hamnar. ska även bistå myndigheten i dess uppdrag att redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen till regeringen. Transportstyrelsens huvuduppgift är att svara för regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet.12 Transportstyrelsen ska verka för att de transportpolitiska målen uppnås. Verksamheten ska särskilt inriktas på att bidra till ett internationellt konkurrenskraftigt, miljöanpassat och säkert transportsystem. Transportstyrelsen ska bistå myndigheten i dess uppdrag att redovisa en uppföljning av de transportpolitiska målen till regeringen. Beträffande sjötransporter ska Transportstyrelsen särskilt ansvara för frågor om krav på bl.a. fartyg. Myndigheten menar själv att den tidigare tyvärr ofta involverades väldigt sent i processen vid infrastrukturinvesteringar men att det med hänsyn till de statliga investeringarna blivit betydligt bättre . 10Förordning (2007:1161) med instruktion för . 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 12Förordning (2008:1300) med instruktion för Transportstyrelsen. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Trafikanalys huvuduppgift är att utvärdera och analysera samt redovisa effekter av föreslagna och genomförda åtgärder inom transportområdet.13 Detta ska ske med utgångspunkt i de transportpolitiska målen. Vidare ska myndigheten ansvara för att samla in, sammanställa och sprida statistik på transportområdet. Trafikanalys ansvarar för statistikområdena kommunikationer och transporter i officiella statistik. Trafikanalys bildades , som () lades ner. 2.5 EU:s roll vid nationell planering av infrastruktur EU påverkar planeringen av transportinfrastruktur i genom inrättandet av s.k. . För att förverkliga dessa nätverk har medlemsländerna i allt högre grad prioriterat möjligheten att ansöka om delfinansiering från EU vid större investeringar i infrastruktur. Många av de infrastrukturprojekt som genomförs i har fått sådana medel, och det gäller också de farledsprojekt som genomförts i . Utgångspunkt för de beslut som ministerrådet tar på förslag från är en övergripande planering av transportkorridorer, där EU har fastställt ett antal transportkorridorer (s.. TEN/T korridorer) inom ramen för fördraget om Europeiska unionens funktionssätt FEUF (Europeiska unionen, 2009). Inom ramen för korridorerna har EU-länderna gemensamt utsett s.k. corekorridorer/nätverk samt comprehensive korridorer/nätverk. består av 83 hamnar i core-nätverket, varav 5 finns i (, , /, och .) De prioriterade core-korridorerna ska vara färdiga 2030. Alla korridorer startar och slutar i en corehamn. Anslutande järnväg och väginfrastruktur ska också vara färdigställd . I den nu aktuella planeringsomgången har Europeiska kommissionen omorganiserat administrationen av transportkorridorsprojekten. Från att ha varit uppdelad i flera fonder administreras planeringen numera genom Fonden för ett sammanlänkat (CEF), där aktörer i medlemsländerna kan ansöka om delfinansiering för infrastrukturprojekt som uppfyller de prioriteringar som redovisas för respektive ansökningsomgång. 13 Förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R Detta kapitel syftar till att besvara delfråga 1 i granskningen, alltså om planeringsprocessen för farledsinvesteringar är transparent utformad och likvärdig med övriga trafikslag. 3.1 och regeringens ställningstaganden Investeringar i infrastruktur har varit en viktig uppgift för staten . Storleken på de ekonomiska åtagandena ledde därför tidigt till etableringen av en omfattade och ganska lång planeringsprocess inom de då berörda myndigheterna. har processen gradvis förändrats , och infördes nuvarande planeringssystem för transportinfrastruktur, beslutat av 2012.14 har generellt den mest centrala rollen i denna process, men när det gäller farledsinvesteringar har även viktiga uppgifter. 3.1.1 Prioriteringar i samband med den nationella planen har planeringsprocessen knutits till att ta fram den nationella planen för transportsystemet. Denna nationella plan löper , men den uppdateras . Inför den näst senaste planen (2010–2021) gällde en viss planeringsprocess, medan det delvis gäller en annan planeringsprocess för den senaste nationella planen (2014–2025). godkände det förslag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen –2021 som regeringen presenterade i propositionen Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt.15 Här fanns bl.a. ansvarsfördelning och vägledning för prioritering av åtgärder i den åtgärdsplanering som följer på beslut. Där framhölls bl.a. att planeringen ska ha en trafikslagsövergripande ansats där användarna – dvs. medborgare och näringsliv – står i centrum, dels att effektiviteten ska förbättras så att bättre resultat, måluppfyllelse och samhällsnytta erhålls för satsade skattemedel. 2011/12:118, bet. 2011/12TU13, rskr 2011/12:257. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr 2008/09:145. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N godkände det förslag till inriktning av åtgärder i transportinfrastrukturen –2015 som regeringen presenterade i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.16 Här betonas att de fem transportpolitiska principer som beslutades av fortfarande ska vara vägledande:17 •Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras. •Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former. •Samverkan inom och mellan trafikslag ska främjas. •Trafikens samhällsekonomiska lönsamhet ska vara en utgångpunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. I propositionen framhålls dessutom särskilt att det finns en god potential att åstadkomma en mer effektiv användning av transportsystemet. Åtgärder för att främja en effektivare användning av transportsystemet bör genomföras på ett sätt som bidrar till uppfyllelse av transportpolitiska mål. Både investeringar och åtgärder som främjar ett fungerande befintligt system, som att påverka efterfrågan eller att uppmuntra till effektivare användning av befintliga anläggningar, ger enligt propositionen ofta god samhällsekonomisk lönsamhet.18 i har i särskild ordning kommenterat åtgärdsplaneringen för sjöfart i samband med behandlingen av regeringens proposition Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem19. Enligt utskottet ska fokus vara att skapa förutsättningar för ett kapacitetsstarkt, robust, säkert, tillgängligt och i alla avseenden hållbart transportsystem med fokus på de viktigaste noderna och stråken, där viktiga import- och exporthamnar och deras anslutningar ingår. Kapaciteten för sjöfarten påverkas av farlederna, hamnanläggningarna och landinfrastrukturen. För att förbättra möjligheterna för sjöfarten att avlasta infrastrukturen för landtransporter kan det enligt utskottet behövas förbättringar av anslutningarna till hamnarna, t.ex. ökad bärighet, breddning av vägar eller förstärkta järnvägsanslutningar. Även i farlederna in till hamnarna kan åtgärder behövas, exempelvis muddring och utmärkning av inseglingsrännan. Den övervägande delen av godstransporterna till, från och inom utförs i ett begränsat antal godsstråk. Utskottet anser därför att det är viktigt att de hamnar som ligger i de mest betydelsefulla transportstråken ska kunna vara effektiva noder i transportkedjan. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308. 2012/13:25, sid. 12 och 13, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 19Betänkande 2013/TU14. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R 3.1.2 Planeringsprocessen steg för steg Den nu gällande planeringsprocessen är omfattande och består av olika steg som alla avslutas med olika typer av dokument. Här redovisas dessa kortfattat och vad som ska göras i varje del. Processen börjar med en s.k. åtgärdsvalsstudie och slutar med att beslut tas om byggstart. Figur 1 Planeringsprocessen för farledsinvesteringar Olika idéer om investeringsbehov fångas upp löpande av . Idéerna kan komma från många olika håll, t.ex. länsstyrelser, kommuner eller privata företag. Under denna fas ska en trafikslagsövergripande analys av transportbehovet genomföras, där även anslutande delar i transportkedjan ska analyseras. Analysen ska baseras på den s.k. fyrstegsprincipen (se avsnitt 1.6) och presenteras i en åtgärdsvalsstudie (ÅVS). Att en ÅVS ska göras var en nyhet –planeringsprocess. har ansvaret för att en ÅVS genomförs. Arbetet bedrivs i allmänhet i projektform, med en styrgrupp där representanter från berörda myndigheter finns med. En samlad effektbedömning och en kostnadsbedömning i enlighet med metodik ska göras. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När en ÅVS godkänts av styrgruppen fattar styrgruppen beslut om fortsatt hantering av projektet. Om berörda parter är överens om att projektet bör gå vidare i processen upprättar en avsiktsförklaring med dessa parter avseende projektets fortsatta inriktning och finansiering. Projekt över kommer därefter att föreslås inför upprättande av nästa förslag till nationell transportplan. Projekt under hanteras inom ramen för årliga verksamhetsplanering. Nationell plan för transportsystemet ska upprätta ett förslag till nationell plan för transportinfrastruktur utifrån direktiv och förutsättningar från regeringen. Om den samlade effektbedömning som gjorts i åtgärdsplanen uppfattas vara för gammal kan en ny sådan genomföras, för att på så sätt förbättra kvaliteten i underlaget. redovisade till regeringen ett förslag till nationell plan för transportsystemet 2014-2025 (, 2014:a), och fastställde regeringen den nuvarande nationella planen. Den nationella planen beslutas av regeringen. Den gäller en tolvårsperiod och revideras . Regeringen skickar därefter en skrivelse till med information om beslutet. Eftersom planen revideras pågår en planering för kommande plan. fick i uppdrag av regeringen att ta fram inriktningsunderlag för transportinfrastrukturplanering inför perioden – 2029. Underlaget utgör grunden för den infrastrukturproposition som presenterades i oktober 2016.20 När regeringen fattat beslut om den nationella planen ska en grundlig utredning genomföras för varje projekt. Rör det en farled ska en s.k. farledsutredning genomföras. ansvarar för att genomföra farledsutredningen, under ledning av en styrgrupp med företrädare från , och berörd hamn eller annan aktör. Efter slutförd utredning fattar styrgruppen beslut om att godkänna farledsutredningen. En s.k. tillståndsansökan skickas därefter till Mark- och miljödomstolen för prövning och beslut. gör också en ny samlad effektbedömning, och därmed också en uppdatering av projektets samhällsnytta. Beslut om byggstart om 4–6 år På förslag från beslutar regeringen om projekt där byggstart planeras inom en 4–. Här ska motiv redovisas till varför projekten förts till denna kategori, särskilt om det skett avsteg från vad som stått i den nationella 20Propositionen infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21). R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R Därefter fattar beslut om ”Förberedelse inför byggstart”. När projektet gäller en farled ska ansvara för att upprätta ritningar, tekniska beskrivningar och förfrågningsunderlag baserat på miljökonsekvensbeskrivningar (MKB) inför kommande miljödom. Vidare ska ta fram förslag till genomförandeplan inklusive preliminär årsfördelning av kostnader. När en miljödom vunnit laga kraft ska säkerställa att villkor i förfrågningsunderlag och entreprenadavtal genomförs i enlighet med miljödomens villkor. ska ansvara för att upprätta ansökan om finansiering från EU:s CEF- medel för genomförande av infrastrukturprojekt som är upptagna i den nationella transportplanen. Beslut om byggstart inom 1–3 år På förslag från beslutar regeringen om projekt med byggstart inom 1–. Projekten ska vara namngivna i den senaste nationella planen och enligt ha nått rätt mognadsgrad, som finansieringen ska finnas på plats. När väl byggstart sker i en farledsinvestering har byggherreansvaret och ansvarar därför också för att upphandla entreprenörer. är normalt projektägare och ansvarar därmed för projektets genomförande. är även ordförande och sammankallande i projektets styrgrupp. Den nya trafikslagsövergripande planeringen har i olika avseenden utvärderats av Trafikanalys och Statskontoret. Trafikanalys har att kvalitetsgranska nationella planförslag, på uppdrag av regeringen. Statskontoret har genomfört olika s.k. myndighetsanalyser, främst gällande , och . I Trafikanalys kvalitetsgranskning av förslag till nationell plan för transportsystemet 2014–2025 framhålls som en övergripande slutsats att numera har en välstrukturerad planeringsprocess. har, enligt Trafikanalys, tagit fram en gemensam mall för samlade effektbedömningar som bidrar till att systematisera innehåll och resultatredovisning. Trafikanalys nämner som en brist att det finns flera namngivna investeringar i planförslaget där det i underlagen saknas samlade effektbedömningar. Motiv för val av objekt redovisas inte heller tydligt. Trafikanalys framhåller också som en brist att mycket av den information som samlats in om effekter inte förefaller ha tagits till vara på ett systematiskt sätt i den samlade effektbeskrivning som processen leder fram till (Trafikanalys 2013). Trafikanalys gör också årliga granskningar av beslutsunderlagen till de byggstartförslag som lämnar till regeringen för beslut (Trafikanalys 2015a). En övergripande slutsats i den senaste granskningen är att det är svårt att få den insyn som efterfrågas i direktiven. Trafikanalys gör bedömningen att många av projekten 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som förs till kategorin där byggstart ska ske åren 1–3 saknar tillräcklig mognadsgrad, i vissa fall saknas även samlade effektbedömningar. Trafikanalys saknar också en diskussion om urvalsprocessen, och det är enligt Trafikanalys inte uppenbart varför vissa projekt relativt sett har uppgraderats i förhållande till gällande nationell plan, medan andra har senarelagts och därmed nedgraderats. Trafikanalys konstaterar att uppfyller kraven på redovisning av de ekonomiska ramarna och finansiering (Trafikanalys 2015b). Resultaten av Trafikanalys granskning avser även väg- och järnvägsprojekt, eftersom dessa helt dominerar den nationella transportplanen. Farledsprojekt nämns inte explicit i rapporten. I en uppföljningsrapport av och Transportstyrelsens arbete är Statskontorets övergripande bedömning att bildandet av har underlättat trafikslagsövergripande avvägningar i den statliga infrastrukturplaneringen (Statskontoret 2015). Vidare bedömer Statskontoret att metoden att arbeta med åtgärdsvalsstudier också har bidragit positivt till dessa avvägningar. Även de allmänna förutsättningarna för att göra likvärdiga bedömningar av olika infrastrukturåtgärder har ökat enligt Statskontoret. sägs att det är svårt att bedöma om planering faktiskt genomförs utifrån ett helhetsperspektiv. Enligt Statskontoret saknas objektiva mått, och Statskontoret menar även att det är svårt att bedöma om gör likvärdiga bedömningar av infrastrukturåtgärder. Vidare framhåller Statskontoret som ett problem att och regeringens planeringsverksamhet framstår som så tätt sammanvävda. Enligt Statskontoret tycks det vara vanligt att det förekommer informell styrning från regeringens sida och att den politiska ledningen vid – vid sidan av den formella processen – pekar ut infrastrukturåtgärder som bör genomföras. För en utomstående bedömare är det därför enligt Statskontoret svårt att utvärdera myndighetens insatser i planeringsprocessen och att bedöma vad som är resultatet av myndighetens arbete. Statskontoret pekar också på problemet att det är svårt för att åstadkomma kompetens inom alla fyra trafikslagen, eftersom så gott som alla inom myndigheten har en bakgrund inom eller . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R I detta avsnitt redovisas iakttagelser om planeringsprocessen. Iakttagelserna baseras på egna dokumentstudier och intervjuer med de inblandade aktörerna. 3.3.1 Följs den process som är redovisad och finns underlagen? har tagit del av de dokument som tagits fram i den nu gällande planeringsprocessen, med utgångspunkt i de riktlinjer som finns i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur21 och den nämnda överenskommelsen mellan (och 2012). kan konstatera att de dokument som ska ha tagits fram också finns. I intervjuer framhåller både och att processen följs enligt upprättade riktlinjer, särskilt i de fall där projekten är större och tillförs den nationella planen.22 Åtgärdsvalsstudierna är ett nytt inslag i planeringsprocessen, och de studier som finns gäller projekt i en tidig planeringsfas. har tagit del av dessa och rent processmässigt uppfyller dessa ÅVS:er de krav som och regeringen har ställt. Fyrstegsprincipen har införts för prövning av farledsinvesteringar23. har undersökt om något motsvarande fyrstegsprincipen har tillämpats på de farledsprojekt som tidigare genomförts eller planerats. bedömning är att något sådant inte tillämpats för de genomförda investeringarna i , , eller . När det gäller påbörjades planeringen , men eftersom byggstarten infaller borde det ha funnits utrymme att ta fram underlag som bygger på fyrstegsprincipen. Här kan konstateras att argumentationen avseende anpassning av farlederna för större fartyg i vissa fall är svag och att den inte tar hänsyn till de alternativa sätt som kan finnas för att lösa samma transportproblem. Det kan t.ex. finnas andra närliggande hamnar med ledig kapacitet eller som går att expandera till en lägre kostnad. Däremot har fyrstegsprincipen används i , samt i de åtgärdsvalsstudier som genomförts 2016. Detta tyder på att den nya planeringsprocessen och introduktionen av åtgärdsvalsstudierna också ger betydligt bättre förutsättningar att tillämpa fyrstegsprincipen i praktiken. Som också framgår av kapitel 4 har dock funnit vissa brister även i de åtgärdsvalsstudier som publicerats . Dessa brister återfinns främst i det första steget i fyrstegsprincipen. Frågor om huruvida efterfrågan kan styras och 2011/12:118, bet. 2011/12TU13, rskr. 2011/12:257. 22Intervju med , intervju med . 2011/12:118, sid 89, bet. 2011/12TU13, rskr. 2011/12:257. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N huruvida transportbehoven kan minskas är svåra att besvara, och frågan är hur långt kan gå i en analys som ska besvara dessa frågor. Här finns ett behov av tydligare riktlinjer. Avsiktsförklaringar om finansieringen är en modell som funnits med under en betydligt än åtgärdsvalsstudierna, och eftersom samtliga farledsprojekt som är genomförda, pågående eller har kommit långt i planeringsfasen har innehållit medfinansiering kan det förväntas att alla dessa avsiktsförklaringar finns tillgängliga. har tagit del av dessa, och kan konstatera att dokumenten finns och ger tillräcklig information för att skapa transparens. Den nationella trafikslagsövergripande planen för transportsystemet 2014 – 2015 innehåller ett antal större kommande infrastruktursatsningar, inom vägar, järnvägar och farleder.