prop · H403138 · 2017-03-22 00:00:00 — Regeringen framhåller att det är ”viktigt att avvikelser från den målsatta nivån korrigeras, men det ska inte ske på ett mekaniskt sätt” och att såväl stabiliseringspolitiska som fördelnings- och strukturpolitiska avvägningar ska göras när finanspolitikens inriktning framöver bestäms.24 Regeringens slutsats är att återgången till målnivån inte bör ske , utan regeringen avser att driva en sådan finanspolitik att överskottsmålet nås . Enligt finns flera oklarheter i regeringens plan. En komplikation rör utsagan att målet ska nås . Det är oklart vilken målnivå som avses. Regeringen förväntar sig rimligen att det nya målet om ett finansiellt sparande på 1/av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel kommer att gälla . skriver regeringen att ”fram till att en eventuell ny målnivå 23Prognosen för hushållens kapitalinkomster analyseras i avsnitt 2. 2016/17:1, avsnitt 5, s. 175. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är införd gäller att det finansiella sparandet ska motsvara av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel”.25 Regeringens diskussion på detta område väcker därför fler frågor om den framtida politiken än den besvarar. har dock förståelse för att det är svårt att beskriva anpassningen till ett mål som med stor sannolikhet inte kommer att gälla. Utformningen av processen avseende justeringen av ramverket har bidragit till de svårigheter som finns med uppföljningen. Som beskrevs ovan aviserade först regeringen ambitionen att byta målnivå, sedan utreddes frågan och efter en viss tidsutdräkt föreslogs en ny målnivå som inte sammanföll med regeringens initiala avsikter. som förflutit sedan regeringen uttryckte sin vilja att ändra mål har det därför varit oklart vilket mål regeringen avser att nå. Efter den parlamentariska kommitténs överenskommelse har bilden klarnat. Men den framåtblickande uppföljningen blir otydlig till följd av att det nya målet inte har beslutats. Det är angeläget för finanspolitikens trovärdighet och förutsebarhet att beslut om att införa det nya målet sker skyndsamt så att den oklarhet kring vilket mål som gäller framöver kan elimineras. Oavsett detta kommer det att krävas klara besked om finanspolitiken 2018, då det nya målet inte kommer att gälla. Det vore inte i linje med finanspolitikens grundläggande mål om att undvika ”ryckighet” i politiken och bedriva en väl avvägd stabiliseringspolitik att anpassa politiken 2018 mot det gamla målet och sedan abrupt övergå till det nya målet 2019. Det finns därmed ett behov av en trovärdig och transparent avsiktsförklaring om finanspolitiken 2018. anser att regeringen i samband med att förslag om det nya målet lämnas till bör ange finanspolitikens inriktning även i form av ett riktmärke för den offentliga sektorns strukturella sparande som uttrycker en anpassning mot det nya målet. En sådan avsiktsförklaring är viktig för förutsebarheten i finanspolitiken. Regeringen bör också diskutera vilka omständigheter som skulle kunna motivera en avvikelse. Detta bör sedan följas upp i budgetpropositionen . Innebörden av regeringens plan är också oklar vad avser utvecklingen av inkomster och utgifter. Regeringen påpekar att det strukturella sparandet enligt beräkningen i budgetpropositionen kan väntas uppgå till av potentiell BNP av potentiell BNP 2020. Som framgick av avsnitt 3 sker förstärkningen av det finansiella sparandet på denna tidshorisont till stor del till följd av en långsam utgiftsutveckling som, om den realiseras, innebär minskad personaltäthet i offentligt finansierade välfärdstjänster och sänkta ersättningsgrader i de statliga transfereringarna. innefattar budgetens prognos betydande marginaler till utgiftstaket, som ligger långt över de som, enligt regeringens riktlinjer, 25 Prop:2016/17:1, avsnitt 5, s. 174. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 krävs för att hantera prognososäkerheten (se avsnitt 6). Detta kan tolkas som att regeringen tar höjd för framtida åtgärder på utgiftssidan av statsbudgeten. Om det utrymme för höjda utgifter som finns under taket tas i anspråk innebär det, enligt regeringens beräkningar, 74 mdkr högre utgifter än i regeringens prognos.26 Det utlöser ett behov av budgetförstärkande åtgärder på motsvarande belopp om regeringens prognos för det strukturella sparandet ska nås. Om regeringen däremot, vilket förefaller mer troligt, är inriktad på att nå det nya målet om 1/av BNP i strukturellt sparande 2019, innebär ett ianspråktagande av marginalen under taket ett krav på budgetförstärkande åtgärder på ca 45 mdkr, motsvarande av BNP, till och med 2019.27 Det framgår inte hur regeringen ser på detta. Avser regeringen att föra politiken enligt den utveckling som prognoserna innefattar blir budgeteringsmarginalerna så stora att utgiftstaken i praktiken tappar sin styrande effekt. Avser regeringen i stället att genom aktiva åtgärder på budgetens utgiftssida motverka den standardsänkning som ligger i prognoserna uppstår ett finansieringsbehov som regeringen inte diskuterar hur den avser att hantera. 4.3 Rekommendationer avseende överskottsmålet •Regeringen bör utveckla den bakåtblickande analysen av avvikelser från överskottsmålet. Syftet bör vara det som regeringen nu anger, dvs. att identifiera varför en avvikelse skett och bilda ett underlag för hur politiken ska bedrivas framöver för att överskottsmålet ska nås. •Riksrevisionen rekommenderar regeringen att i samband med att det nya målet föreslås för ange att en viss nivå på det strukturella sparandet ska nås 2018. Denna nivå på sparandet bör vara en del i anpassningen till det nya målet och kompletteras med en diskussion om vilka omständigheter som skulle kunna motivera en avvikelse. Utfästelsen bör sedan följas upp i budgetpropositionen . 26Se resonemang i prop. 2016/17:1, avsnitt 5, s. 179. 27Från de 74 mdkr ska avräknas det belopp med vilket nuvarande prognos för det strukturella sparandet överstiger den nya målnivån (0,9–0,33)*potentiell BNP i löpande pris 2019 = 28 mdkr. Finansieringsbehovet vid fullt ianspråktagande av marginalen blir således 74–28 = 46 mdkr, givet att det nya överskottsmålet nås 2019. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Budgetutrymmet och finanspolitikens inriktning Begreppet budgetutrymme är nära kopplat till överskottsmålet. Tanken är att det ska innefatta hur stora ofinansierade finanspolitiska åtgärder som kan genomföras som överskottsmålet nås. 5.1 Inget budgetutrymme sett till överskottsmålet Regeringen anger inte någon närmare definition av budgetutrymmet i budgetpropositionen. I stället argumenteras för att en bedömning av budgetutrymmet i normala fall bör göras utifrån det offentligfinansiella och realekonomiska läget under budgetåret. De tillfälliga effekter som håller nere det finansiella sparandet i offentlig sektor talar dock, enligt regeringen, för att bedömningen av budgetutrymmet bör baseras på ett flerårigt perspektiv. har definierat budgetutrymmet som: ”Summan av permanenta skattesänkningar och offentliga utgiftsökningar som kan ta aktiva beslut om och som är förenliga med målet att den offentliga sektorn ska ha ett överskott på en procent av BNP över en konjunkturcykel”.28 Av finanspolitiska rådets definition framgår inte utifrån vilken indikator budgetutrymmet ska beräknas. I det korta perspektivet är det mindre viktigt, eftersom såväl sjuårsindikatorn som det strukturella sparandet understiger både den gamla och den nya målnivån. En tillämpning av Finanspolitiska rådets definition innebär därmed enligt bedömning att det inte finns något budgetutrymme . 5.2 Även konjunkturläget talar emot ofinansierade åtgärder enbart till indikatorerna för uppföljning av överskottsmålet finns således inget budgetutrymme . Finanspolitiken kan dock inte styras helt utifrån dessa indikatorer. Enligt det finanspolitiska ramverket kan stabiliseringspolitiska och andra hänsyn behöva tas vid avvikelser från överskottsmålet. Stabiliseringspolitiska överväganden talar dock för en stramare politik 2017, eftersom resursutnyttjandet, enligt bedömningen i budgetpropositionen, förväntas vara något högre än normalt. är det finansiella sparandet i offentlig sektor för lågt i förhållande till överskottsmålet (och även det nya målet om det redan skulle gälla). Regeringens skrivelse om det finanspolitiska ramverket anger att en återgång till 28 (2011) s. 72. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 överskottsmålet när detta underskrids och resursutnyttjandet är normalt eller högre än normalt bör innefatta åtgärder som stärker det finansiella sparandet i offentlig sektor.29 /16 stramades flyktingpolitiken åt på flera sätt genom en överenskommelse mellan regeringen och oppositionen. Bland annat till följd av detta har prognoser för utgifterna för migration och integration reviderats ner kraftigt under loppet av 2016. Utgiftsprognoserna har framför allt reviderats på länge sikt, 2018 och framåt. Detta har bidragit till att regeringens prognos för det finansiella sparandet 2019 har reviderats upp motsvarande av BNP mellan och budgetpropositionen . Den ändrade inriktningen av flyktingpolitiken har alltså inneburit en stramare finanspolitik i så motto att regeringens prognos för det finansiella sparandet på nu ligger betydligt högre än . Det innebär i sin tur att ett budgetutrymme öppnas upp framåt 2019, under antagandet att det nya målet om ett sparande på 1/av BNP tillämpas. Frågan är vilken betydelse de uppreviderade prognoserna längre fram ska få för finanspolitikens innehåll . Regeringen framhåller i budgetpropositionen att den takt med vilken sparandet ska förstärkas utöver det offentligfinansiella och realekonomiska läget även ska baseras på fördelnings- och strukturpolitiska avvägningar. Detta framgår också av ramverksskrivelsen. Regeringen resonerar att de tillfälligt höga migrationsrelaterade utgifterna inte bör hanteras med kortsiktiga budgetförstärkningar. Det är, enligt , ett rimligt argument utifrån det finanspolitiska ramverkets intentioner. En av dessa är också att ”ryckighet” i finanspolitiken bör undvikas. tolkar därför inte ramverket som att det förordar full och omedelbar finansiering av de tillfälliga kostnaderna. Tvärtom går det att utifrån ramverket, som regeringen gör, argumentera för att de tillfälligt höga migrationskostnaderna i viss mån motiverar en tillfälligt lägre nivå på det finansiella sparandet. Att det finns tillfälligt höga kostnader förknippade med flyktingmottagandet förklarar dock inte ensamt att det strukturella sparandet faller 2017. Enligt regeringens beräkningar faller det strukturella sparandet 2017 även om de onormalt höga migrationsrelaterade utgifterna exkluderas.30 Regeringen presenterar inga fördelnings- eller strukturpolitiska skäl för att aktivt försvaga de offentliga finanserna 2017. Fallet i strukturellt sparande hade minskat om de ofinansierade åtgärderna i 2010/11:79, s. 23–25. 30Beräkningen av det migrationsjusterade sparandet är mycket osäker och baseras på ett historiskt genomsnitt för migrationsutgifterna. Det framgår därmed inte av regeringens beräkningar vad det migrationsjusterade sparandet skulle ha uppgått till om justeringen i stället skulle gjorts baserat på en bedömning av hur stora migrationskostnaderna är givet den nuvarande inriktningen på flyktingpolitiken. En sådan kalkyl hade kunnat visa på ett högre sparande innevarande och nästkommande år. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N budgetpropositionen inte genomförs, vilket vore mer i linje med vad ramverket säger om hur en återgång till målet bör ske.31 Det finns också ett behov av att återställa säkerhetsmarginalerna i finanspolitiken för att ha utrymme för att bedriva en aktiv expansiv finanspolitik i eventuella kommande lågkonjunkturer. Detta är inte minst viktigt med tanke på att penningpolitiken kan få svårt att stimulera efterfrågan ytterligare när räntan i utgångsläget är mycket låg. Sammantaget bedömer därför att det – givet regeringens prognoser för det strukturella och migrationsjusterade sparandet – är svårt att hitta stöd i det finanspolitiska ramverket för ofinansierade åtgärder 2017. Mer förenligt med ramverket vore att utnyttja det budgetutrymme som uppstår längre fram när (den nya) målnivån för överskottsmålet nåtts. Med detta tankesätt uppstår ett budgetutrymme först när det strukturella sparandet överstiger 1/av BNP, dvs. 2019 enligt regeringens prognos.32 5.3Iakttagelse avseende budgetutrymmet och finanspolitikens inriktning •Åtstramningen av flyktingpolitiken har bidragit till att det finansiella sparandet väntas bli betydligt starkare framöver än vad tidigare prognoser indikerade. Detta öppnar upp ett budgetutrymme, men dock inte enligt regeringens prognos och givet att det nya överskottsmålet då gäller. Ofinansierade åtgärder 2017 bidrar dock till att sparandet drivs från målet. I ett läge med ett normalt resursutnyttjande och ett finansiellt sparande som understiger överskottsmålet är utgångspunkten i ramverket att det finansiella sparandet i offentlig sektor ska förstärkas. Det finns historiska och tillfälliga faktorer som till viss del förklarar varför det finansiella sparandet är lågt , men det är svårt att hitta stöd i ramverket för att genomföra ofinansierade åtgärder 2017. 31I regeringens prognos minskar det migrationsjusterade sparandet av potentiell BNP 2017. Enligt beräkningar hade fallet blivit av potentiell BNP om de ofinansierade åtgärder som budgetpropositionen innehåller hade exkluderats (se även nästa fotnot). 32Om de ofinansierade åtgärder som genomförs i budgetpropositionen exkluderas blir det strukturella sparandet, enligt en approximativ beräkning som gjort, 0,4, av potentiell BNP 2016, 2017 och 2018 samt av BNP 2019. Frånvaro av ofinansierade åtgärder skulle alltså minska, men inte eliminera, fallet i strukturellt sparande 2017. Utan ofinansierade åtgärder i budgetpropositionen skulle budgetutrymmet bli av BNP (skillnaden mellan prognosen för strukturellt sparande utan ofinansierade åtgärder och det nya överskottsmålets nivå, 1,1–0,av BNP). Detta motsvarar 40 mdkr. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 Utgiftstaket innebär att de så kallade takbegränsade utgifterna inte får överstiga ett belopp som beslutats av . De utgifter som begränsas av taket utgörs av statsbudgetens utgifter, exklusive ränteutgifter33, samt utgifterna för ålderspensionssystemet. Enligt budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids.34 Utgiftstaket utgör således en i förväg bestämd restriktion för budgetårets utgifter. Regeringen är också skyldig enligt budgetlagen att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året.35 Det finns ett starkt samband mellan utgiftstaket, överskottsmålet och skatteuttaget. En viss nivå på utgifterna kräver ett visst skatteuttag för att överskottsmålet ska nås. Ju högre utgiftstak, desto högre skatteuttag kan bli nödvändigt för att klara överskottsmålet. Utgiftstaket är därför ett verktyg för att säkerställa att överskottsmålet uppnås i det medelfristiga perspektivet. har därför tidigare rekommenderat regeringen att motivera sina förslag till nya utgiftstak med redovisningar av regeringens syn på avvägningen mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning.36 6.1 Marginalerna till taket har minskat Flyktingkrisen medförde en kraftig ökning av asylmottagandet. Utvecklingen föranledde att revidera upp utgiftsprognoserna –2017, vilket i sin tur medförde att regeringen bedömde att det fanns risk för att utgiftstaket skulle överskridas. De åtgärder som regeringen vidtog för att undvika ett överskridande, innebar att takbegränsade utgifter tidigarelades och belastade budgeten för 2015.37 kritiserade detta i granskningen av årsredovisningen för staten 2015. Åtgärderna hade samma praktiska innebörd som att höja taket , vilket hade krävt beslut i . Med tanke på förtroendet för det finanspolitiska ramverket bör regeringen därför inte besluta om att flytta utgifter mellan budgetåren utan godkännande. /16 stramades flyktingpolitiken åt, vilket bidrog till att utgiftsprognoserna reviderades ner. Budgeteringsmarginalen är i budgetpropositionen något högre än den säkerhetsmarginal som, enligt regeringens riktlinjer38, 33Mer precist ligger inte utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., under taket. 34Bestämmelser om detta finns i 2 kap. 4 § budgetlagen. 35Bestämmelser om detta finns i 2 kap. 2 § budgetlagen. 36Riksrevisionen (2007). 37Magdalena (2015). 38Det finanspolitiska ramverket anger att budgeteringsmarginalen bör uppgå till av de takbegränsade utgifterna , för år t+1, för år t+2 och för t+3 . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N behövs för att hantera prognososäkerheten . Även är marginalerna tillräckligt stora. 6.2 Stora marginaler till utgiftstaket framöver I budgetpropositionen lämnar regeringen förslag till utgiftstak och en bedömning av utgiftstak . Förslaget medför stora budgeteringsmarginaler, se tabell 4. Tabell 4 Budgeteringsmarginaler 2016–2020 Mdkr om inget annat anges Finansiellt sparande i offentlig –0,2 –0,3 Källa: Prop. 2016/17:1 samt egna beräkningar. I motiveringen av förslaget diskuterar regeringen de takbegränsade utgifternas utveckling. Där beskrivs behovet av säkerhetsmarginaler för att hantera effekter av konjunkturförändringar men även oförutsedda volymökningar inom transfereringssystemen.39 konstaterar att även då hänsyn tas till de osäkerheter som finns i budgetberäkningen är marginalerna till utgiftstaket stora 2019 och 2020. Utöver de säkerhetsmarginaler som normalt budgeteras vill regeringen ha ytterligare marginal ämnad för prioriterade utgiftsreformer om det bedöms förenligt med målet för det finansiella sparandet.40 Regeringen skriver bl.a. följande: ”Utgiftstakets nivå är ett uttryck för regeringens syn på hur statens och ålderspensionssystemets totala utgifter bör utvecklas i ett medelfristigt perspektiv. Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade 2016/17:1, avsnitt 5, s.180. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 Reformer på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot målet för det finansiella sparandet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas.” 41 Av redovisningen i budgetpropositionen framgår det att om utgifterna skulle bli så höga som utgiftstaken medger, kommer inte överskottsmålet att såvida inte betydande delar av utgiftsökningarna finansieras med inkomstökningar (se även avsnitt 4.2). 6.3 Oklart behov av stora budgeteringsmarginaler har svårt att följa regeringens motivering till de stora budgeteringsmarginalerna. Först beskriver regeringen att utgiftstaken kan tolkas som regeringens syn på hur utgifterna ska utvecklas i ett medelfristigt perspektiv, för att i efterföljande skrivningar i stället ange att överskottsmålet är den bindande restriktionen. Att budgeteringsmarginalerna växer – även justerat för säkerhetsmarginalen – är naturligt givet de antaganden som ligger till grund för budgetberäkningen eftersom dessa innebär att utgifterna utvecklas svagt (se också avsnitt 3). Över tid ökande budgeteringsmarginaler behövs om ambitionen är att upprätthålla eller utöka innehållet i de offentligt finansierade tjänsterna och transfereringssystemen. Om regeringen vidtar åtgärder för att upprätthålla innehållet i välfärdssystemen skulle en betydande del av budgeteringsmarginalen utnyttjas. Då krävs i gengäld inkomstförstärkningar för att nå överskottsmålet (även med den nya målnivån, se avsnitt 4.2). Om marginalerna inte används för utgiftsåtgärder finns i stället en risk att stora budgeteringsmarginaler innebär att utgiftstaket inte utgör någon praktisk begränsning för utgifterna. Utgiftstakens roll som stöd för överskottsmålets uppfyllelse minskar i så fall. Oavsett hur denna situation hanteras finns det anledning att diskutera prioriteringsbehov när nya utgiftstak föreslås. Regeringens prognos för utgifterna ger inte ett tillräckligt underlag för en sådan diskussion. Alternativa beräkningar av det slag som finns för konsumtion och som anser kan utökas till andra områden har goda förutsättningar att komplettera nuvarande prognoser och medverka till att regeringens diskussion om framtida utgiftsnivåer förbättras. I regeringens svar på granskning av årsredovisning för staten 2015 anförs att nivån på utgiftstaket inte kan reduceras till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel.42 Därtill poängteras att nivåerna på utgiftstaken är resultatet av olika politiska inriktningar som kan motivera olika nivåer på de offentliga utgifterna. håller helt med regeringen i dessa påståenden och har inte 2016/17:1, avsnitt 5, s.179. 2016/17:36. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N framfört avvikande uppfattning gällande detta. Det finanspolitiska ramverket med överskottsmål och utgiftstak kan användas för finanspolitiska inriktningar med såväl högre som lägre skatteuttag samt lägre som högre offentliga utgifter. har däremot framhållit att utgiftstaken bör sättas på nivåer som är i samklang med önskvärd storlek på skatteuttaget. 6.4 Rekommendation avseende redovisningen av utgiftstak •Riksrevisionen vidhåller den tidigare lämnade rekommendationen om att motiveringen av utgiftstaket bör innehålla regeringens avvägning mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning. I samband med en sådan redovisning bör regeringen ge sin syn på hur service- och ersättningsnivåer inom den offentliga välfärdsproduktionen ska utvecklas på . R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 7Regeringens bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet gör regeringen en bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Den huvudsakliga bedömningen görs normalt i vårpropositionen med en förenklad uppföljning i efterföljande budgetproposition med beaktande av de reformer som där föreslås och den nya medelfristprognosen (som omfattar innevarande år och ). Syftet med beräkningarna är att bedöma om nuvarande finanspolitik är utformad på ett sådant sätt att den riskerar leda till ohållbara offentliga finanser på om den bibehålls. Även om finanspolitiken till synes verkar hållbar i det korta perspektivet sett till att inkomster och utgifter går någorlunda jämt upp, behöver den inte vara det på lång sikt eftersom faktorer som till exempel den demografiska utvecklingen med en ökande andel äldre personer i befolkningen, vid oförändrade utgifts- och skatteregler, kan innebära att utgifterna kan komma att överstiga inkomsterna . Om de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara och nödvändiga förändringar av finanspolitiken skjuts , riskerar problemen att förvärras. I detta avsnitt granskar regeringens bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i budgetpropositionen . Den baseras på den bedömning regeringen gjorde ekonomiska vårproposition43 med justering för de reformer som föreslås i budgetpropositionen och den nya medelfristprognosen. 44 Syftet med granskning är att proaktivt ge regeringen rekommendationer inför den nya bedömning regeringen ska göra av finanspolitikens hållbarhet ekonomiska vårproposition. 7.1 Vad menas med att finanspolitiken är långsiktigt hållbar? Lite förenklat innebär en långsiktigt hållbar finanspolitik att de skatteintäkter som genereras vid bibehållna skatteregler även ska kunna finansiera ett bibehållet offentligt åtagande.