prop · H50317 · 2017-09-21 00:00:00 — att skolan ofta säger ja och att allt därefter flyter på utan problem. nämnts tidigare är inte skolan en allmän plats. Skolans uppdrag är inte att skapa en arena för politiska partier eller andra organisationer att sprida Det förhållandet att det finns utrymme i skollokaler för bokbord innebär inte att skolans lokaler måste erbjudas till allmänheten. Det krävs således inte praktiska invändningar för att en skola ska kunna tacka nej till ett enstaka parti som hör av sig. utredningens uppfattning att det alltid är skolan som bjuder in politiska partier att medverka i utbildningen, även om initiativ till ett besök kommer från ett eller flera partier. Detta får till konsekvens att objektivi- tetsprincipen alltid måste tillämpas i en sådan situation, dvs. välja mellan att bjuda in alla partier, tillämpa en begränsningsregel på objektiv grund och bjuda in partier enligt den begränsningen eller välja att inte bjuda in några partier. Som regeringen återkommer till nedan får dock en skola aldrig välja urvalskriterier för en inbjudan i syfte att und- vika ett särskilt parti. Regeringen delar vidare utredningens uppfattning att det stora antalet partier som kan komma i fråga vid en inbjudan till t.ex. en debatt påkallar att det av praktiska skäl införs en regel som ger en skola möjlighet att begränsa det antal politiska partier som bjuds in. Genom en sådan regel blir förutsättningarna tydliga för skolan, eleverna och de politiska Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. JO, Skolinspektionen, riksförbund, tillstyrker också utredningens förslag eller har inte något att invända mot det. Unga Feminister är dock kritiska till begreppet objektiv grund och ifrågasätter vems objektivitet det är som ska vara gällande. Förbundet anser bl.a. att det inte bör vara förenligt med skollagen och att bereda plats åt partier i skolan som vilar på odemo- Det framgår av remissvaret att förbundet menar att detta bör gälla även om partiet i fråga är representerat i någon av de försam- lingar som den föreslagna begränsningsregeln avser. terar att objektivitetsprincipen är reglerad i RF, att all offentlig makt i utgår från folket och att vi har ett representativt statsskick. Vid sådant förhållande får en inbjudan som är avgränsad till partier som är representerade i , vald församling i kommun eller anses vara avgränsad på en objektiv grund i den mening som avses i RF. Grundlagarna är vidare överordnade andra författningar av lägre valör som t.ex. skollagen, varför det inte går att göra avsteg från objektivitetsprincipen. Som regeringen återkommer till i avsnitt 9 gör regeringen även bedömningen att förslaget är förenligt med . Regeringen anser att den föreslagna bestämmelsen blir en tydlig och lättillämpad handlingsregel som kommer att underlätta för skolorna att bjuda in politiska partier till t.ex. debatter. Detta innebär i sin tur att möjligheterna för eleverna att bl.a. få ta del av sådana debatter ökar. Förslaget bör därför genomföras. Som nämnts tidigare är det fråga om en fakultativ bestämmelse. Skolorna kan alltså välja om de vill tillämpa den eller inte. Som regeringen återkommer till nedan kan en skola också välja att begränsa en inbjudan på annat sätt, förutsatt att begränsningen görs på objektiv grund. anför att även regioner och landsting på ett tydligare sätt bör ingå i bestämmelsen. Även Skolinspektionen tycker att landsting bör läggas till för tydlighets skull. I skollagen görs visserligen skillnad på kommuner som är huvudmän och landsting som får vara huvudmän (2 kap. 2 och 3 §§). Begreppet vald församling är dock inte en term som är hämtad från skollagen, utan uttrycket är taget från RF som därför också bör få styra innebörden. Av RF framgår att det finns kommuner på både lokal och regional nivå. Detta täcker in landstingen (1 kap. 7 § och 14 kap. 1 § RF). Formuleringen täcker också in begreppet regionfullmäktige. Enligt 4 § lagen (2010:630) om regionalt utvecklingsansvar i vissa län får nämligen de landsting som avses i den lagen besluta att i stället ska betecknas regionfullmäktige. Vad som sägs i andra författningar gäller i sådant fall regionfullmäktige. Utredningen anför vidare att det ligger i sakens natur att urvalsregeln, när det gäller vald församling i kommun, avser partier i kommunen där skolan är belägen. framför med anledning av detta att författningstexten bör förtydligas. Regeringen anser dock att författningsbestämmelsen inte bör ha innebörden att andra kommuner utesluts. Exempelvis en infrastrukturfråga, grönområdesfråga eller en fråga om kommunsammanslagning kan beröra två kommuner. Rektorn kan då bedöma att det är bra för utbildningen att partier från båda kommunerna bjuds in och rektorn ska då tillämpa en objektiv grund för urvalet i förhållande till båda kommunerna, t.ex. att man bjuder in alla partier från båda kommunfullmäktige. Det är således rektorn som får avgöra vilken eller vilka valda församlingar som blir aktuella. Detta bör komma till uttryck i lagtexten. Att bestämmelsen i många fall i praktiken troligen kommer tillämpas i förhållande till den kommun som skolan är belägen i är en annan sak. Innan regeringen tar ställning till den av utredningen föreslagna paragrafens andra och tredje stycken bör frågan om vem som ska fatta beslutet att bjuda in politiska partier behandlas. 2017/18:17 Utgångspunkten är att rektorn ska få fatta beslut om att bjuda in politiska partier… När det gäller vem som ska fatta beslut om att bjuda in politiska partier föreslår utredningen att det ska vara ”en företrädare för en skolenhet” som fattar beslutet. Såväl som Friskolornas riksförbud framför att begreppet ”företrädare för en skolenhet” inte förekommer i skollagen och att det inte heller framgår vad som avses med det begreppet. och anser att det i stället bör framgå av bestämmelsen att det är rektor som beslutar om skolan ska bjuda in politiska partier. Även , som lyfter fram att det i andra delar av betänkandet anges att det är rektor som fattar nu aktuellt beslut, anser att bestämmelsen bör förtydligas på så sätt. anför, utan att kommentera utredningens förslag i detalj, som en principiell ståndpunkt att frågan om hur och i vilka former politiska partier deltar i skolan måste avgöras av rektorn och ansvariga lärare utifrån undervisningens behov. Regeringen delar uppfattningen att det föreslagna begreppet ”företrädare för en skolenhet” bör undvikas. I stället bör det, för att skapa tydlighet, preciseras vem det är som ska fatta beslut i fråga om att bjuda in politiska partier. Ytterst är det huvudmannen som har ett övergripande ansvar för utbildningen. Rektorn fattar sina beslut om verksamheten inom de organisatoriska och ekonomiska ramar som huvudmannen har beslutat om. Det delade ansvaret förutsätter kontinuerlig dialog mellan huvudmannen och rektorn (prop. 2009/10:165 avsnitt 6.3). Även om huvudmannen genom sin rekrytering av rektor eller genom sin medelstilldelning till skolenheten ytterst påverkar och ansvarar för verksamheten måste sedan rektorn, som leder och samordnar det pedagogiska arbetet vid en skolenhet och ansvarar för att utbildningen utvecklas, fatta beslut om sin enhets organisation och i övrigt fatta de beslut som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen eller annan författning (2 kap. 9 och 10 §§ skollagen). Bland sådana beslut finns i 5 kap. skollagen ett flertal bestämmelser om ordning, trygghet och arbetsmiljö på skolenheten. Som ledare för verksamheten är det rektorn som i den löpande verksamheten fattar beslut som påverkar arbetsmiljön på skolan. En lärare ansvarar för den undervisning som han eller hon bedriver (2 kap. 15 § skollagen). Demokratiuppdraget har en central roll i utbildningen. Det är därför viktigt att eleverna i en skola ges likvärdiga förutsättningar att få tillgång till politisk information, oavsett vilken klass de går i. När utomstående bjuds in till skolan är det vidare viktigt att ordningen och arbetsmiljön för elever och lärare blir god. Om de som bjuds in är företrädare för politiska partier framgår det av de situationer som har granskats av JO och JK att det kan finnas en förhöjd risk för ordningsstörning. anför att ett antal incidenter där ordningen på skolan har störts avsevärt har inneburit att ett ökat antal skolledningar har sett det som nödvändigt att avstå från att bjuda in företrädare för politiska partier till skolan. Enligt förbundet har en ökad klarhet om vad som gäller och vilka möjligheter som står till buds för att säkra genomförande av demokratiuppdraget ett stort värde för landets skolledningar, och förbundet ställer sig bakom utredningens förslag i dess helhet. Med hänsyn till att det är rektorn som svarar för ordningens upprätthållande och då han eller hon både i denna roll och som pedagogisk ledare kan behöva lämna stöd i Prop. 2017/18:17 frågor som rör hur skolan ska hantera frågor om mottagande av politiska partier anser regeringen att utgångspunkten bör vara att det är rektorn som fattar beslutet om politiska partier ska bjudas in till skolan. Detta bör framgå av lagtexten. … men beslut kan även komma att fattas av någon annan efter delegation I de äldre rättsfall som finns från Regeringsrätten () förefaller domstolen, mot bakgrund av äldre skollag (1985:100) och kommunallag (1977:179), utgå från att en huvudman (skolstyrelsen) kunde fatta beslut om att begränsa politiska partiers tillträde till skollokalerna på ett visst sätt (RÅ 1981 ref. 2:26 I och II). Den lagändring som regeringen nu föreslår innebär inte att huvudmannen fråntas möjligheten att fatta övergripande beslut avseende skolenhetens ekonomiska eller organisatoriska ramar. Huvudmannen kommer exempelvis även fortsättningsvis att kunna villkora medel i utbyte mot att det genomförs särskilda valaktiviteter, såsom att bjuda in politiska partier, till skolenheterna. Däremot innebär förslaget att en huvudman inte kommer att kunna besluta i ett enskilt fall i fråga om vilka partier som ska bjudas in eftersom det kommer att följa av skollagen att rektorn fattar det beslutet. anser att rätten att besluta om politiska partier ska bjudas in till skolan inte ska få delegeras av rektorn. veten om att beslut om att bjuda in politiska partier till skolan har varit en svår och känslig fråga. Förutsättningarna för ett sådant beslut blir dock mycket tydligare i och med regeringens förslag i denna proposition. Som utgångspunkt kommer det att vara rektorn som fattar beslutet. ringen anser dock att det inte finns någon anledning att frånta rektorn hans eller hennes vanliga möjlighet att enligt 2 kap. 10 § skollagen del- egera beslutsfattandet om det bedöms lämpligt i det enskilda fallet. Det bör upplysas om att objektivitetsprincipen alltid ska tillämpas när politiska partiers medverkan i utbildningen begränsas på ett annat sätt Utredningens förslag till ett andra stycke i den nya paragrafen innebär att politiska partier också kan få bjudas in utifrån ett annat urval än vad som anges i paragrafens första stycke, om urvalet sker på en annan objektiv Denna alternativregel uttrycker således att skolan alltid ska beakta objektivitetsprincipen när den bjuder in politiska partier. andra stycket är således en upplysningsbestämmelse som egentligen inte är nödvändig då det som anges i bestämmelsen följer direkt av RF. ringen anser dock att bestämmelsen förtydligar regleringen i skollagen och därför fyller ett syfte. Ett urval på andra objektiva grunder än som anges i paragrafens första stycke är t.ex. partier som är berättigade till statligt partistöd enligt 3 § lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier, partier som är be- rättigade till kommunalt partistöd enligt 2 kap. 9 § kommunallagen (1991:900) eller partier som har rätt till valsedlar på statens bekostnad enligt 6 kap. 8 § vallagen (2005:837). Ett objektivt urval kan också styras efter ämnet. Man kan t.ex. tänka sig en debatt eller en utfrågning som handlar om en lokalt eller regionalt avgränsad politisk fråga där lokalt eller regionalt verksamma partier har tagit sina positioner och att inbjudan därmed bör vidgas. Det bör dock i sammanhanget understrykas att en skola inte får välja urvalskriterier i syfte att undvika ett särskilt politiskt parti. Att göra så strider mot objektivitetsprincipen. anser att det även ska finnas möjlighet att begränsa tillträde för de partier som är öppet våldsbejakande. En skola kan dock inte avgränsa en inbjudan till politiska partier med hänvisning till partiernas åsikter. Detta följer av grundlagens reglering om yttrandefrihet och objektivitetsprincipen. Om den objektiva grund för en avgränsning av antalet inbjudna partier som en skola har valt att tillämpa medför att ett öppet våldsbejakande parti ska omfattas av inbjudan kan skolan välja mellan att bjuda in partiet eller att avstå från arrangemanget. Som nämnts ovan följer det vidare av objektivitetsprincipen att en skola inte får välja urvalskriterier i syfte att undvika ett särskilt politiskt parti. Elevkårer tar upp att det i flera fall är elevkårer eller fristående föreningar som bjuder in till debatt och att det är väsentligt att skolan inte lägger ut uppgiften att arrangera politisk debatt, bokbord eller skolval på elevkåren om inte elevkåren själv vill det. Organisationen ser å andra sidan en risk att färre politiska samtal kommer att hållas eftersom en elevkår kan bli beroende av att rektorn godkänner deras aktivitet om den sker i skolans lokaler och att elevkåren på så sätt blir beroende av en god relation till rektorn. elevkårer efterlyser ett förtydligande av hur långtgående rektorns mandat är i dessa frågor. Regeringen vill framhålla att skolledningen inte kan kringgå det krav på objektivitet som ställs i 1 kap. 9 § RF genom att låta eleverna enligt eget urval bjuda in politiska partier i skolans lokaler under skoltid. Såsom framför ligger ansvaret för vad som sker i skolans lokaler under skoltid alltid på skolledningen. Därför kan inte en elevkår bjuda in politiska partier till skolan under skoltid såvida inte rektorn har beslutat att så ska ske. Däremot kan det inte uteslutas att skollokaler, såsom skolans idrottshall eller aula, kan bokas av organisationer utanför skoltid, exempelvis under kvällstid. Om en sådan extern bokning sker ansvarar inte rektorn för arrangemanget och fattar därmed inte heller beslut om vem som ska bjudas in till det. Förhållandet mellan yttrandefriheten och skolans värdegrund Utredningen gör en genomgång av förhållandet mellan å ena sidan yttrandefriheten och å andra sidan skolans värdegrund, så som den kommer till uttryck i 1 kap. 5 § skollagen, diskrimineringslagen och bestämmelserna i 6 kap. skollagen om åtgärder mot diskriminering och kränkande behandling, samt behandlar i det sammanhanget bl.a. debattregler. JK framför i sitt yttrande över betänkandet att dessa frågor kan behöva analyseras närmare och att utredningens uttalanden i denna del möjligen är alltför kategoriska. , som delar JK:s bedömning om behovet av ytterligare analys, framhåller att det av utkastet till lagrådsremiss inte framgår om regeringen anser att bestämmelserna i diskrimineringslagen och 6 kap. skollagen om skyldighet att motverka diskriminering respektive kränkande behandling begränsar yttrandefriheten. Regeringen gör i dessa frågor inte någon annan bedömning än utredningen. Yttrandefriheten får enligt RF begränsas i lag av hänsyn till vissa intressen, bl.a. hänsyn till rikets säkerhet, folkförsörjningen, allmän ord- Prop. 2017/18:17 ning och säkerhet, enskildes anseende, privatlivets helgd eller förebyg- gandet och beivrandet av brott (2 kap. 23 § RF). Exempel på yttrandefrihetsbrott är förtal, förolämpning och hets mot folkgrupp, (5 kap. 1 och 3 §§, 16 kap. 8 § ). Om en partiföreträdare som har bjudits in till skolan gör brottsliga uttalanden har läraren både rätt och en skyldighet att avbryta företrädaren. En politisk företrädare som bjuds in till en skola för att informera om partiets politik kan dock inte jämställas med anställda i skolan eller med uppdragstagare. Detta medför att företrädaren för det politiska partiet i den situationen inte omfattas av bestämmelsen i 1 kap. 5 § andra stycket skollagen om att var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. En politisk företrädare får således inte avbrytas så länge det som uttalas inte är brottsligt. Läraren kan dock inte låta diskriminerande eller kränkande yttranden stå oemotsagda. Som utredningen lyfter fram kan läraren t.ex. bjuda in en annan deltagare att i en replik bemöta och uttrycka sin uppfattning i en viss fråga. Ytterst kan debatten avbrytas när också de andra deltagarna har fått sitt tilldelade utrymme för inlägg eller repliker tillgodosett. Skolan kan också besluta ordningsregler som att inte tala i munnen på andra utan att i stället vänta på att ordet fördelas från en moderator. En lika viktig del är diskussionen efteråt. Om åsikter som strider mot skolans värdegrund har uttalats under en debatt eller ett liknande arrangemang måste läraren bemöta och diskutera det med eleverna efteråt. Läraren har ett ansvar att föra fram de värderingar som skolan står för. Hur en skola bör förhålla sig till detta och andra frågor om yttrandefriheten, ordningsreglerna och debattklimatet utvecklar utredningen närmare i sitt betänkande. Andra politiska partier än de inbjudna måste inte ges möjlighet att lämna information till eleverna Om rektor beslutar att begränsa sin inbjudan av politiska partier på objektiv grund blir nästa fråga om skolan på något sätt även ska inkludera övriga partier som önskar medverka i utbildningen. Utredningen har bedömt att gällande rätt lämnar utrymme för olika uppfattningar om det, utöver att ett urval ska ha skett på objektiv grund, krävs att ytterligare villkor ska vara uppfyllda för att beslutet inte ska strida mot lag och vad villkoren i så fall innebär. Utredningen redovisar att JO och JK har gjort olika ställningstaganden i denna fråga. JO har i sina beslut ofta tagit sitt avstamp i rättsfallet RÅ 81 nr 2:26 I. I det fallet hade en skolstyrelse beslutat att en inbjudan att medverka i skolvalet samt i grund- och gymnasieskolornas undervisning i samhällsfrågor skulle lämnas till de politiska ungdomsförbund vars moderorganisationer fanns företrädda i kommunfullmäktige eller landsting samt ideella organisationer med riksorganisation. anförde att ett sådant upplägg inte behöver innebära att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten, om de anmäler intresse för det. Domstolens slutsats var att det ”vid nu angivna förhållanden” fick anses att det klandrade beslutet vilade på objektiv grund. Det bör nämnas att det överklagade beslutet i RÅ 81 nr 2:26 I hänvisade till vissa av anvisningar om med- verkan av politiska ungdomsförbund i skolans samhällsinformation. Där angavs bl.a. att anvisningarna i första hand avsåg de politiska ungdomsförbund vilkas moderpartier var representerade i , i det egna länets landsting eller i den egna kommunens fullmäktige och att övriga föreningar ”emellertid bör beredas tillfälle att medverka”. Uttrycket ”att i en eller annan form delta i verksamheten” refererar JO ofta till i senare beslut. Det sägs då att om en skola av praktiska skäl behöver begränsa antalet politiska partier så har det inte ansetts strida mot lag under förutsättning att urvalet görs objektivt och inte innebär att övriga organisationer utesluts från att i en eller annan form delta i verksamheten. Som nämnts i avsnitt 4 har vidare JO i ett av sina beslut uttalat att utgångspunkten är att begreppet ”i en eller annan form delta i verksamheten” innebär att ett parti eller en organisation som uttryckt intresse för att delta ska tillåtas göra detta ”på samma villkor” som de som inbjudits. Utredningen, som anser att detta tillägg är alltför långtgående, noterar att det tillägget inte har upprepats i senare JO-beslut. JK har å sin sida, såvitt utredningen kunnat finna, aldrig hänvisat till villkoret att övriga organisationer måste få delta i en eller annan form. Utredningen lyfter också fram rättsfallet RÅ 81 nr 2:26 II. Där var situationen att en skolstyrelse hade beslutat att de partier som var representerade i eller kommunens fullmäktige skulle bjudas in till skolorna för att bedriva politisk information. Beslutet överklagades och som grund anfördes bl.a. att beslutet innebar att alla andra partier än riksdagspartier utestängdes. Enligt innefattade emellertid beslutet en begränsning på objektiv grund och överklagandet lämnades utan bifall. Den slutsats som kan dras av detta rättsfall är enligt utredningen att en skolas beslut att bjuda in partier som har representation i utgör ett urval på objektiv grund och därför inte kan klandras. Mot denna bakgrund har utredningen övervägt två alternativ. Det första alternativet är att låta första och andra stycket i den nya paragrafen gälla utan tillägg av en skyldighet att vidga kretsen av medverkande partier. Principen om den representativa demokratin blir då tydlig och bestämmelserna blir enkla att tillämpa för skolan. Mot det alternativet talar, enligt utredningen, att en sådan begränsning stämmer mindre väl överens med skolans demokratiuppdrag i anslutning till principen om fri åsiktsbildning. Utredningen landar därför i det andra alternativet som innebär att en tvingande tilläggsregel bör införas i ett tredje stycke som anger att om politiska partier har bjudits in ska eleverna som ett led i utbildningen ges möjlighet att på lämpligt sätt få ta del av informationen också från andra politiska partier som har anmält intresse av att få medverka. Utredningen lämnar ett antal exempel på hur elever som ett led i utbildningen kan ges möjlighet att ta del av information från andra politiska partier. Det kan t.ex. ske genom att andra partier som uttryckt intresse får komma till skolan till ett kompletterande mingel eller bokbordsarrangemang, alternativt får tillåtelse att ställa upp ett bokbord i skolans korridor vid ett annat tillfälle. Det kan också vara frågan om att partier som inte bjudits in till skolan får lämna in information om webbsidor eller länkar som kan presenteras för eleverna eller att ställa partiprogram och annat skriftligt material till elevernas förfogande. JK och är kritiska till utredningens förslag. JK anför att det föreslagna tredje stycket inte är nödvändigt av hänsyn till objektivitetsprincipen. JK konstaterar att bestämmelsen skulle innebära en skyldighet för skolan att sprida information även från mycket små och perifera partier och anser att det bör övervägas om detta alternativ verkligen är det bästa. Ett alternativ kan enligt JK vara att låta det tredje stycket utgå och i stället överlåta till skolan själv, att med beaktande av kravet på saklighet och objektivitet, avgöra om ytterligare partier ska få medverka i verksamheten. anför att flera av de förslag som framförs för hur en selektion av ”övriga intresserade partier” ska göras framstår som problematiska eller kontraproduktiva. Universitet ser risken att förslaget, i stället för att förbättra möjligheterna för politisk information i skolan, skapar ytterligare hinder som gör att skolorna drar sig för att över huvud taget bjuda in politiska partier i undervisningssammanhang. Regeringen delar den uppfattning som framförs av JK, dvs. att det tredje stycke som utredningen föreslår inte är nödvändigt av hänsyn till objektivitetsprincipen. Av JO:s yttrande över utkastet till lagrådsremiss framgår att JO är tveksam till den uppfattningen. Regeringen anser dock att det finns stöd för den. Som framgått ovan ansåg Regeringsrätten i RÅ 81 nr 2:26 II att ett beslut av en skolstyrelse som innebar att endast de partier som var representerade i eller kommunens fullmäktige skulle bjudas in till skolorna för att bedriva politisk information var förenligt med objektivitetsprincipen.