prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Köp av verksamhet från privata företag, ideella föreningar och stiftelser utgjorde bland dessa kommuner mellan och av verksamheternas kostnader. Kommunerna utanför storstads- områdena köpte verksamhet för en betydligt mindre andel av verksamheternas totala kostnader. Diagram 2.8 Köp av verksamhet i olika kommungrupper Andel av verksamheternas kostnader, procent Mindre städer/tätorter och Anm. I köp av verksamhet ingår köp från föreningar, stiftelser och privata företag inklusive affärsverksamhet. Uppgifter för kommun saknas 2016. 2.4.7Statsbidragen till kommuner och landsting Statsbidragen till kommuner och landsting består av både generella bidrag och riktade bidrag. De generella bidragen utbetalas från utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner och utgör ett allmänt stöd till kommuner och landsting. Med riktade statsbidrag menas i denna redovisning statsbidrag avsedda för konsumtion från anslag under andra utgiftsområden. De riktade stats- bidragen utbetalas från ett flertal utgiftsområden (se skrivelsen Utvecklingen inom den kommunala sektorn). Till skillnad från de generella statsbidragen är de riktade statsbidragen avgränsade till vissa verksamheter eller prestationer. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 av prestationer och effekter från statens sida, som de krav som är kopplade till en stor del av bidragen är desamma för alla kommuner och landsting, och inte alltid passar in i den verksamhet som bedrivs efter lokala förutsättningar. Statsbidragen till kommuner och landsting uppgick till enligt nationalräkenskaperna. Kommunernas och landstingens egen redovisning kan ge en annan bild, då de kan välja att periodisera bidragen. Av beloppet utgjordes av generella statsbidrag och av riktade statsbidrag (se diagram 2.9). Diagram 2.9 Statsbidragen till kommunsektorn De generella statsbidragen minskade med , vilket främst förklaras av att det extra stöd om till kommuner och landsting som utbetalades med anledning av flyktingsituationen var tillfälligt. Det tillfälliga stödet avsåg även täcka kostnader som förväntades uppstå 2016. vilket också skedde. Kommunerna och landstingen redovisade som en intäkt 2015 och som en intäkt 2016. Kommuner och landsting tillfördes ytterligare 2017 i form av en permanent nivåhöjning av de generella statsbidragen. Av dessa fördelades genom anslaget 1:4 Stöd med anledning av flykting- situationen, med en fördelningsnyckel som tog hänsyn till antal asylsökande och nyanlända och med ett enhetligt belopp per invånare genom anslaget 1:1 Kommunaleko- nomisk utjämning. De riktade statsbidragen uppgick till 2016, vilket var en ökning med jämfört med . uppgick de riktade statsbidragen till ca . har det sammanlagda beloppet ökat. riktade bidrag ut från För 14 av dessa anslag belopp som betalades ut till kommuner och landsting . Antalet riktade bidrag som utbetalades till kommunsektorns verksamhet inom vård, skola och omsorg uppgick till ca 80 stycken 2016. Det kommunala utjämningssystemet och det till systemet kopplade anslaget 1:1 Kommunal- ekonomisk utjämning, har till syfte att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Skillnader i ambitionsnivå, effektivitet och avgiftsnivåer bör således återspeglas i skillnader i skattesatser. Anslaget används även som ett instrument för eko- nomiska regleringar mellan staten och kommun- sektorn. uppgick anslaget till . Anslaget fördelas på två anslagsposter, en för kommunerna och en för landstingen. posten för kommunerna uppgick Det kommunala utjämningssystemet består av inkomstutjämning, kostnadsutjämning, struk- turbidrag, införandebidrag och ett reglerings- bidrag eller en regleringsavgift. Utjämnings- systemet finansieras till största delen av statliga medel. De avgifter som vissa kommuner och landsting betalar redovisas mot anslaget. Inkomstutjämningen för kommunerna upp- gick till totalt 62,6 miljarder . Staten betalade ut i bidrag till kommunerna och 6,4 miljarder betalades av kommunerna i avgifter. Inkomstutjämningen för landstingen uppgick till totalt 2016. Staten utbetalade i bidrag till landstingen. Ett landsting () betalade en avgift på . I kostnadsutjämningen för kommunerna betalades ut i bidrag och lika mycket betalades in i avgifter 2016. För landstingen uppgick bidragen respektive avgifterna i kostnadsutjämningen till . Strukturbidraget, som utbetalas till vissa kommuner och landsting, uppgick för kommun- erna till 2016. För lands- tingen uppgick strukturbidraget 2016 till . Införandebidraget syftar till att ge kommuner och landsting möjlighet att anpassa sig till regelförändringar i utjämningssystemet. uppgick införandebidraget till för kommunerna och för landstingen. Om nettot av bidragen och avgifterna i inkomstutjämningen och kostnadsutjämningen samt strukturbidrag och införandebidrag är mindre än medlen på en anslagspost utbetalas mellanskillnaden med ett enhetligt belopp per invånare som ett regleringsbidrag till respektive kommun eller landsting. I det motsatta fallet får samtliga kommuner respektive landsting betala en regleringsavgift, som också fastställs med ett enhetligt belopp per invånare. uppgick de sammanlagda regleringsavgifterna för kom- munerna till och för lands- tingen till . Anslagets betydelse som intäktskälla för enskilda kommuner och landsting skiljer sig åt. invånare i bidrag. bidrag och avgifter summeras per kommun varierade beloppen mellan 27 466 och -per invånare. Av kommunerna var 11 nettobetalare. Landstingen fick 2016 i genomsnitt per invånare i bidrag. Beloppen varierade mellan 6 979 och -per invånare. Ett landsting, läns landsting, var nettobetalare. finns det ett särskilt kostnads- utjämningssystem för verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Utjämningsbidrag till LSS-kostnader används för utgifter för statsbidrag till kommuner enligt lagen (2000:342) om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 Enligt lagen om utjämning av kostnader för stöd och service till vissa funktionshindrade, beräknas för varje kommun en standardkostnad per invånare, och beroende på hur denna avviker från den för riket genomsnittliga standard- kostnaden tilldelas kommunen ett bidrag från eller betalar en avgift till utjämningssystemet. Intäkterna redovisas på inkomsttitel Utjämningsavgift för LSS-kostnader. Bidragen och avgifterna är beräknade så att de sammanlagda avgifterna och bidragen uppgår till samma belopp. Utjämningssystemet är därför finansiellt neutralt för staten. Bidragen och avgifterna, dvs. omsättningen i utjämnings- systemet för LSS-kostnader, har ökat (se diagram 2.10). var ökningen , vilket var den lägsta ökningen sedan systemet infördes. Diagram 2.10 Utbetalade bidrag i utjämningssystemet för LSS-kostnader 2004–2016 Totalt fick 154 kommuner bidrag 2016, medan 136 kommuner betalade avgifter. Det högsta bidraget var per invånare och den högsta avgiften per invånare. Av kommunerna betalade avgifter eller tilldelades bidrag i intervallet -1 797 till per invånare. 2.4.10Ersättning för viss mervärdesskatt för kommuner och landsting Kommuner och landsting kan hos ansöka om ersättning för kostnader för mer- värdesskatt avseende icke mervärdesskattepliktig verksamhet. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 Syftet är att åstadkomma konkurrensneutrali- tet mellan verksamheter som bedrivs i kommu- nal regi respektive privata utförare. Ersättningarna redovisas under inkomsttitel Kompensation för mervärdesskatt, kom- muner. Utbetalningarna av ersättning för mervärdes- skattekostnader uppgick till 62,1 miljarder kro- nor 2016. Den totala ersättningen ökade med , eller , jämfört med året innan. Den genomsnittliga årliga ökningen uppgick till . 2.4.11 Analys och slutsatser Sammantaget har kommunsektorn redovisat positiva resultat . redovisade kommunsektorn ett starkt resultat. I stort sett alla kommuner och nästan alla lands- ting redovisade ett positivt resultat. Både intäkterna och kostnaderna ökade relativt kraftigt. Intäkterna ökade bl.a. till följd av en stark utveckling av skatteintäkterna och de statliga bidrag som kommunerna fått för att finansiera de kostnader som det stora mottagandet av asylsökande och nyanlända gett upphov till, men också till följd av att kommunerna sålt fastigheter. Kostnaderna ökade något långsammare. Det kan till viss del bero på att verksamheterna ännu inte hunnit anpassats till den starka befolkningsutveck- lingen. Landstingen har redovisat sämre resultat än kommunerna. De har också sammantaget redovisat negativa resultat vissa år, vilket kommunerna inte har gjort. Skillnaderna i resultat mellan enskilda kommuner och lands- ting kan vara stora. Soliditeten, inklusive hela pensionsskulden, har förbättrats för sektorn, vilket innebär att den långsiktiga finansiella styrkan förbättrats något. ligger skuldsättningen på en hög nivå. Detta beror bl.a. på att den snabba befolknings- ökningen kräver nyinvesteringar som inte helt kan finansieras med egna medel. Kommuner och landsting bedriver viss verk- samhet i bolagsform. En stor del av kommunernas investeringar sker i bolagen. Resultatutvecklingen i kommunsektorns kon- har sammantaget varit god. Till följd av bl.a. den starka befolkningstillväxten sker stora investeringar i de kommunala bostads- och Investeringar sker även i energiföretagen. Liksom för kommuner och landsting ökar dock skuldsättningen även i bolagen. Goda resultat krävs för att nå en god ekonomisk hushållning Kommuner och landsting måste beakta sitt ekonomiska utgångsläge och framtida förut- sättningar vid fastställande av mål för ekonomin och verksamheterna. Kommunsektorn och en- skilda kommuner och landsting står inför olika utmaningar vad gäller t.ex. investerings- och verksamhetsbehov, skuldsättning och soliditet. För att hantera dessa utmaningar är det viktigt att kommuner och landsting redovisar positiva resultat som stärker deras ekonomiska förut- sättningar. Som stöd för att sätta upp mål för ekonomin och verksamheten kan jämförelser användas. Jämförelser ökar kunskapen om kvalitet, effektivitet och verksamhetsutveckling. För att jämförelser ska kunna genomföras krävs en rättvisande redovisning. Staten bidrar till detta genom att Rådet för kommunala analyser tillhandahåller kommun- och landstings- databasen för jämförelser mellan kommuner och mellan landsting och genom att Rådet för redovisning utvecklar och stödjer god redovisningssed. Staten bidrar till goda ekonomiska förutsättningar i kommunsektorn Statens insatser har betydelse för kommunernas och landstingens ekonomiska förutsättningar. Kommunerna och landstingen har också genom beskattningsrätten och den kommunala själv- styrelsen ett betydande ekonomiskt utrymme till sitt förfogande. De har olika förutsättningar och olika utmaningar i sina verksamheter vilket är viktigt att ha i åtanke vid analyser av den kommunala sektorn. De generella statsbidragen är ett viktigt instrument för att bidra till kommunernas och landstingens möjlighet att driva verksamheten utifrån lokala förutsättningar. Utan de generella statsbidragen skulle färre kommuner och landsting klara av att balansera intäkter och kostnader, vilket skulle ge sämre förutsättningar för dessa att klara sitt välfärdsuppdrag. För- stärkningen av de generella statsbidragen 2015, som kommuner och landsting kunde använda både 2015 och 2016, har bidragit till att skapa goda ekonomiska förutsättningar för kommun- Även det tillskott i form av ökningen av de generella statsbidragen som beslu- tade om har bidragit till att kommuner och landsting fått bättre förut- sättningar att klara sina åtaganden. Den demo- grafiska utvecklingen kommer innebära ut- maningar i många kommuner och landsting även framöver. Ett starkt och stabilt ekonomiskt resultat är viktigt för att kommunsektorn ska vara för att möta dessa utmaningar. Det tillskott som tillfördes kommunsektorn 2017, och det sätt som dessa medel fördelas på, där hänsyn tas till kommuner och landstings flyktingmottagande, innebär att kommuner och landsting med ett högt flyktingmottagande har fått bättre förutsättningar att klara sina åtagan- den även med en snabbt växande befolkning. har befolkningstillväxten inneburit att kommunernas verksamheter behövt växa. Vissa kommuner har haft svårt att anpassa verk- samheten efter befolkningsförändringarna och har inte kunnat anställa och utöka verksamheten i tillräcklig takt. och regeringen beslutade att öka de riktade statsbidragen. En stor del av ökningen bestod av statliga ersättningar till kommuner och landsting för kostnader som uppstått på grund av att ett stort antal personer sökt asyl och beviljats uppehållstillstånd i . Statskontoret bedömer i sin rapport styrning av kommunerna (Statskontoret 2016:24) bl.a. att statens styrning av kommun- erna har ökat i omfång, komplexitet och detaljeringsgrad under . Nya styrformer har tillkommit så som överens- kommelser, handlingsplaner och kunskaps- styrning. Styrningen genom riktade statsbidrag har också ökat. Enligt Statskontoret innebär statens styrning en tydlighet för kommunerna att förhålla sig till men också att detaljstyrningen riskerar att minska utrymmet för de kommunala verksamheterna att använda sin kompetens och erfarenhet och anpassa verksamheten till lokala förutsättningar och behov. Regeringen arbetar, bl.a. inom ramen för tillitsreformen, för att de styrsignaler kommun- sektorn möter ska vara tydliga, innehålla så lite detaljreglering som möjligt och bidra till goda möjligheter för kommuner och landsting att planera sina verksamheter utifrån lokala behov och förutsättningar. P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 Befolkningen har ökat i ett växande antal kommuner , främst som följd av flyktinginvandringen. Det demografiska trycket i kommunsektorn har därmed ökat, framför allt på grund av en ökning av antalet barn . Förutsättningarna skiljer sig dock åt mellan olika kommuner. Det kommunalekonomiska utjämnings- systemet bidrar till målet att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar genom att utjämna för skillnader i skattekraft och opåverkbara strukturella kostnadsskillnader. Utan detta system skulle, givet dagens kostnadsnivå i enskilda kommuner och landsting, skillnaderna i skattesats mellan olika kommuner och landsting vara betydligt större och risken för skillnader i verksamheterna öka. 2.5.1Kommunsektorns ekonomiska utveckling –2020 I avsnitt 2.5.1 sammanfattas de bedömningar av kommunsektorns ekonomi som redovisas i Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 9. Skatteintäkterna bedöms öka förhållandevis starkt 2017. –2020 bedöms tillväxten i sysselsättningen mattas av och det kommunala skatteunderlaget därmed motsvara den genom- snittliga ökningstakten . Statsbidragen ökar kraftigt , dels till följd av ökade ersättningar till kommuner för kostnader förknippade med migration, men också på grund av den permanenta nivåhöjningen av de generella statsbidragen med 2017. –2020 förväntas de migra- tionsrelaterade bidragen att minska kraftigt som en följd av färre asylsökande och nyanlända. Kommunsektorns resultat var rekordhögt 2016, och bedöms försämras något fram . P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 Tabell 2.5 Kommunsektorns finanser Miljarder kronor om inte annat anges Utfall , prognos –2020 -0,3 -0,2 -0,3 -0,4 -0,4 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. Uppgifter i denna tabell kan skilja sig från uppgifter i övriga delar av avsnittet då andra källor än nationalräkenskaperna kan ha använts. 1Kommunsektorns kompensation för mervärdesskatten är inkluderad i övriga inkomster och inte i statsbidragen. 2Inkluderar nettoköp av mark och fastigheter. Eftersom försäljningen vanligtvis överstiger köp är denna nettopost negativ, vilket minskar de redovisade utgifterna med några miljarder kronor . Källor: och egna beräkningar. 2.5.2Ökade resurser till välfärden Den demografiska utvecklingen, med en växande befolkning och fler barn och äldre, som utgör grupper där behovet av välfärdstjänster är högt, driver på behovet av ökade kommunala utgifter. I regeringens prognos ökar kommunsektorns utgifter ungefär i linje med de demografiskt drivna behoven 2018–2020. Regeringen anser att de generella stats- bidragen ska vara utgångspunkten när staten fördelar pengar till kommunsektorn. Det finns dock tillfällen när riktade bidrag är lämpliga att använda sig av och regeringen ser fortsatt ett behov av att kunna rikta medel till specifika verksamhetsområden. är det regeringens ambition att nya riktade bidrag ska ha breda användningsområden och ge utrymme för lokal behovsanpassning. Regeringen föreslår i denna proposition stora tillskott till kommuner och landsting 2018. Bland annat satsas för att skapa en mer tillgänglig vård och för att stödja landstingen att skapa förbättrade förutsättningar för personalen inom vården. Regeringen ser också ett behov av att förstärka tidigare satsningar inom förlossningsvård, psykisk hälsa och psykiatri. Även satsningen på stärkt bemanning inom den sociala barn- och ungdomsvården förstärks och förlängs (se utg. omr. 9 avsnitt 3.3 och 6.6). Att alla elever ska ha tillgång till en jämlik kunskapsskola är ett av regeringens prioriterade områden. satsas bland annat på ett nytt statsbidrag som ska fördelas med hänsyn till elevernas socioekonomiska bakgrund. Bidraget fasas in och beräknas uppgå till 2020 (se utg. omr. 16 avsnitt 9.2.1). Regeringen föreslår vidare en satsning på socioekonomiskt eftersatta kommuner och områden. Syftet är att stärka kommunernas eget arbete för att förbättra förutsättningarna i områden med stora behov. Kriterier för att ta del av medlen kan exempelvis vara lågt valdeltagande, hög arbetslöshet, låg utbildningsnivå och sysselsättningsgrad. satsas på detta. Satsningen ökas 2019 och beräknas uppgå till 2020 (se utg. omr. 19 avsnitt 2.8.1). Regeringen föreslår att ska fördelas 2018 till de kommuner och lands- ting som tar ett särskilt ansvar för att anställa personer som står långt ifrån arbetsmarknaden med hjälp av extratjänster i välfärden (se avsnitt 2.6.5 och utg. omr. 14 avsnitt 3.5). Det kommunala skatteunderlaget förväntas inte öka skatteinkomsterna i samma ut- sträckning som kommunsektorns utgifter växer. För att motverka kommunala skattehöjningar och nedskärningar inom välfärden bedömer regeringen att det behövs statliga tillskott till kommunsektorn . Detta är nödvändigt för att ge kommunsektorn förut- sättningar att utveckla välfärden utifrån lokala förutsättningar och behov och för att den ska ha bättre förutsättningar att möta de utmaningar den ställs inför framöver. Regeringen aviserar i denna proposition därför ytterligare generella tillskott till kommunsektorn 2019 och 2020. 2.5.3Nivån på de generella statsbidragen Kommunsektorns ekonomi har varit relativt god . Regeringen bedömer att den demografiska utvecklingen framöver kommer innebära stora utmaningar för sektorn. finns andra risker och utmaningar kopplade till sektorns ekonomiska situation. Befolkningsförändringarna medför, i och med stigande efterfrågan på välfärdstjänster, även krav på kommuner och landstings kompetens- försörjning. Därtill innebär bl.a. utvecklingen av nya kunskaper och metoder inom kommunernas verksamheter och omfattande och detaljerad reglering krav på mer specifika kompetenser. Kommuner och landsting behöver framöver kunna hantera en förändrad näringslivsstruktur, växande arbetsmarknadsregioner och klimat- förändringar samt möta medborgarnas växande anspråk på valfrihet och likvärdig service av god kvalitet. Kommuner och landsting behöver också ta tillvara digitaliseringens möjligheter i de utmaningar de står inför. Därtill finns stora investeringsbehov i bl.a. verksamhetslokaler, vilket redan har lett till att kommunsektorns skulder har växt . Investerings- behovet beräknas vara högt även . Utöver den permanenta nivåhöjning av statsbidragen om som sektorn tillförts , och de tillskott som föreslås bedömer regeringen att de generella statsbidragen permanent bör höjas med 2019 och ytterligare 2020 (se avsnitt 2.6.1). För regeringen är det viktigt att det gemen- samma samhällsbygget fortsätter och att den generella välfärden stärks. Regeringen har redan satsat på kommuner och landstings möjligheter att möta de utmaningar de står inför och bedömer att de tillskott som föreslås innebär att sektorn kan fortsätta att stärka den generella välfärden och erbjuda en effektiv verksamhet av god kvalitet. Systemet för kommunalekonomisk utjämning Kommuner och landsting står inför stora utmaningar, men deras situation och utgångsläge varierar kraftigt. Två grannkommuner kan ha helt olika strukturellt betingade kostnader och inkomster och därmed olika förutsättningar att hantera sina utmaningar. Det generella stats- bidraget fördelas till kommuner och landsting P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 via det kommunalekonomiska utjämnings- systemet. Syftet med utjämningssystemet är att ge kommuner och landsting likvärdiga ekono- miska förutsättningar att tillhandahålla likvärdig service till invånarna, oberoende av invånarnas inkomster eller andra strukturella förhållanden som kommunerna inte kan påverka. Kostnadsskillnader mellan kommuner och landsting kan bero på dels skillnader i behov, till följd av exempelvis skillnader i åldersstrukturen i kommuner och landsting, dels skillnader i kostnader för att producera tjänster, t.ex. beroende på befolkningstäthet. De strukturella kostnadsskillnaderna och deras omfattning är inte statiska utan kan påverkas av samhälls- förändringar. Mot denna bakgrund har regeringen gett en särskild utredare i uppdrag att se över systemet för kostnadsutjämning mellan kommuner och landsting (dir. 2016:91). Utredaren ska bl.a. överväga om större samhällsförändringar i tillräcklig grad fångas upp av det nuvarande systemet. Exempelvis kan en ökad urbanisering, växande demografiska utmaningar och ett högt flyktingmottagande vara faktorer som kan antas leda till strukturella behovs- och kostnads- skillnader. Utredaren ska överväga om del- modeller i systemet behöver ändras, uppdateras eller utgå och om nya delmodeller bör införas. I utredarens uppdrag ingår också att överväga möjligheterna att förenkla systemet för kostnadsutjämning. Uppdraget ska redovisas . Skrivelsen om den kommunala sektorn Inför omläggningen av statsbidragen till kommunerna 1993 anförde den dåvarande finansministern att regeringen med jämna mellanrum borde ge en samlad genomlysning av den verksamhet som finans- ieras av kommuner och landsting, samt att ett sådant material borde innehålla uppföljning av såväl ekonomiska mål som verksamhetsmål och verksamhetsutveckling. När propositionen behandlades erinrade finansutskottet om behovet av en övergripande uppföljning av om- läggningen av samspelet mellan stat och kommun i finansiellt hänseende (prop. 1991:92:150 och bet. 1992/91:FiU29). Regeringen har därför lämnat en årlig skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn till , med syftet att ge en samlad bild av utvecklingen i P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 2 5 Den statliga budgetprocessen och budgetpropositionen har dock förändrats . Statens budget är t.ex. indelad i utgiftsområden. För respektive utgiftsområde ska de mål som beslutat om anges och en resultatredovisning lämnas. Detta innebär att budgetpropositionen inne- håller resultatredovisningar för de verksamhets- områden som kommuner och landsting ansvarar för, t.ex. , hälso- och sjukvården samt omsorg om äldre, som de generella stats- bidragen bidrar till att finansiera. Även de riktade statsbidragen behandlas i budgetpropositionen. Vidare lämnas en samlad bedömning av kommunsektorns finanser i den ekonomiska vårpropositionen.