prop · H403196 · 2017-06-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:196 samlade politik för internationell civil Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen inriktningen för verksamheten internationell civil och militär krishantering. I skrivelsen redogör regeringen även för engagemang, ambition och aktörsroll inom internationell civil och militär krishantering. Trender, tendenser och utmaningar ................................................... Vägledande principer, värden och intressen ....................... FN, EU, , Nato, AU och regionalt samt subregionalt 5.2EU och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP).................................................. 5.5Samarbetet med Afrikanska unionen (AU), och andra regionala och subregionala organisationer ............. Medel, metoder och förmågor......................................................... Kvinnor, fred och säkerhet.............................................................. Säkerhet och utveckling .................................................................. Erfarenheter av svenska bidrag till insatser .................................... Internationella civila och militära insatser där deltar () .......................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Internationell civil och militär krishantering är ett av de sex områden som är prioriterade i ansträngningar för att främja den regelbaserade multilaterala världsordningen inom ramen för den nationella säkerhetsstrategin. Syftet med skrivelsen är att samlat redogöra för engagemang, ambition och aktörsroll inom internationell civil och militär krishantering. Regeringen redogjorde senast för detta verksamhetsområde samlat i en skrivelse till , i skr. 2007/08:51. Förutsättningarna och utmaningarna inom internationell krishantering eller internationella fredsfrämjande insatser, som vi också benämner denna verksamhet, är emellertid i stora delar annorlunda jämfört . Denna skrivelse tar sitt avstamp i en beskrivning av säkerhetspolitiska trender, utvecklingstendenser och utmaningar som är av särskild relevans för verksamhetsområdet och redogör därefter för de principer och intressen som vägleder regeringens politik för internationell krishantering. Den beskriver även de viktigaste samarbeten och organisationer som deltar i eller samverkar med i krishanteringsinsatser – från nordiskt samarbete till samarbete inom ramen för (), Europeiska unionen (EU), (), (Nato), Afrikanska unionen (AU) och regionalt och subregionalt samarbete. Skrivelsen redogör också för de medel, metoder och förmågor som används för att bidra till fred och säkerhet med fokus på de civila och militära krishanteringsinstrumenten och utvecklingen inom dessa. Krishantering rör sig om allt ifrån institutionsbyggande och observatörsinsatser i och södra till civila och militära utbildningsinsatser och militära styrkebidrag i . I den internationella krishanteringen inryms också civila och militära exekutiva mandat. Krishanteringsinsatser är ett av flera viktiga instrument för att förhindra och stävja konflikter och skapa förutsättningar för varaktig fred. Insatserna samverkar och samspelar med andra instrument som t.ex. konfliktförebyggande åtgärder, medlingsinsatser, dialog, sanktioner och återuppbyggnadsinsatser, utvecklingen inom några horisontellt viktiga frågor i form av kopplingen mellan säkerhet och utveckling samt kvinnor, fred och säkerhet. Avslutningsvis redogör regeringen för sina slutsatser för verksamhetsområdet. 2 Trender, tendenser och utmaningar Vi lever i en orolig tid med ett stort mänskligt lidande orsakat av bland annat krig, terrordåd och auktoritära regimer. befinner sig på flykt från krig och katastrofer. 2016/17:196 värderingar och samarbeten av underminering från nationalistiska och isolationistiska strömningar. Vi är del av en mer omstridd värld, med förskjutningar i maktbalansen, tilltagande stormaktsrivalitet och växande utmaningar för folkrätt och andra internationella normer. Den säkerhetspolitiska situationen inom och i grannskap är mer utmanande . Konflikterna i omvärlden är fler, allvarligare och har kommit närmare. utvecklade EU:s gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik. Fördraget innehåller även en solidaritetsklausul. EU:s nya globala strategi beskriver träffande en värld som är sammanflätad, omstridd och komplex. Globaliseringen fortsätter att långsiktigt skapa både nya möjligheter och utmaningar. Minskad fattigdom och förbättrad global hälsa är positiva trender, som den allt tätare sammanflätningen leder till att påverkan på av konflikter och instabilitet är mer direkt . Sambandet mellan yttre och inre säkerhet är tydligare . I en förändrad värld finns nya hot från nya konstellationer av aktörer. Den internationella dimensionen av säkerhet blir med anledning av detta allt viktigare. Komplexa konflikter förutsätter en bred syn på säkerhet Dagens säkerhetspolitiska utmaningar är komplexa och innefattar ett växande antal inomstatliga konflikter och hot såsom organiserad brottslighet, ökad våldsbejakande extremism och terrorism. Klimatförändringar med tillhörande torka eller översvämningar spär på redan existerande utmaningar i sviktande stater. Konfliktmönstren belyser sambanden mellan säkerhet, utveckling och respekt för mänskliga rättigheter. Svaga stater som saknar legitima och ansvarstagande politiska ledningar och där kvinnor och andra marginaliserade grupper inte tillåts delta i beslutsfattandet, bidrar till uppkomsten av konflikter och regional instabilitet. Detta orsakar enorma humanitära behov, migrationsströmmar och maktvakuum som kan utnyttjas av terrorister och andra kriminella. Förutsättningarna för fattigdomsbekämpning och tillväxt undermineras. Det krävs ett brett förhållningssätt till säkerhet för att hantera denna komplexa instabilitet. Ett förhållningssätt där konfliktförebyggande och fredsbyggande insatser blir nödvändiga komplement till den traditionella krishanteringen, i syfte att förhindra att konflikter uppstår eller återuppstår, blir allt viktigare. Dagens globala säkerhetsutmaningar kan bara hanteras gemensamt i solidariskt samarbete, inom ramen för en regelbaserad världsordning. Det internationella systemets förmåga står dock under hårt tryck. De snabbt växande behoven har inte matchats av motsvarande ökning av resurser, kapacitet och internationell samverkan. genomförs stora insatser för krishantering och fredsfrämjande för att hantera konflikter i . I kommer det att finnas enorma behov av civila och militära insatser för att stabilisera krigsdrabbade länder när utvecklingen så medger, medan insatserna i är mindre men centrala givet deras koppling till försvaret av den europeiska säkerhetsordningen och varje lands rätt att självständigt välja sin egen framtid. är en del av vårt grannskap och utvecklingen där har också stor betydelse för Skr. 2016/17:196 säkerheten i . I takt med de ökade utmaningarna i omvärlden behöver den internationella förmågan för civil och militär krishantering stärkas. Efterfrågan på FN:s fredsfrämjande verksamhet och utmaningarna för denna har aldrig varit större. Behoven att kunna stödja länder i kris överstiger med bred marginal både tillgänglig kapacitet och förmåga, med bristande genomförande av mandat till följd. Det leder också till ökade förväntningar på regionala och subregionala organisationer att ta ett större ansvar för säkerheten, inte minst i , och i synnerhet genom insatser med snabbt utgrupperade förband och förmågor. Ett trendbrott kan skönjas där europeiska länder ökar sina militära truppbidrag till FN-insatser. Det ställer nya krav på effektivisering och inflytande och ruckar på den traditionella rollfördelningen inom den fredsfrämjande verksamheten, enligt vilken länder i och står för truppbidragen och västländer för finansieringen. Det finns ett värde i en bred internationell samverkan i FN:s fredsfrämjande insatser. Inom EU visar den globala strategin att medlemsstaterna är beredda att ta nya ambitiösa steg för att förstärka den gemensamma utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken, efter brexit-omröstningen och mot bakgrund av det försämrade omvärldsläget. Strategin är ett uttryck för den grundläggande insikten att ingen av medlemsstaterna har de resurser och den kapacitet som krävs för att på egen hand hantera de växande utmaningarna mot den gemensamma säkerheten. Ett brittiskt utträde ur EU innebär att EU:s samlade resurser och förmåga inom krishantering sannolikt kommer att minska, även om det är önskvärt med en fortsatt nära relation mellan och inom säkerhets- och försvarspolitiken, liksom att även som partner ska bidra till EU:s insatser. En annan utmaning är osäkerheten kring syn på sin roll i världen och intresse för att bidra till och engagera sig i fredsfrämjande insatser framöver. Tillgängligheten av de samlade resurserna för militära krishanteringsinsatser begränsas ytterligare av att många stater i efter aggression mot och illegala annektering av fokuserar sina försvarsansträngningar på det nationella och territoriella försvaret. Det är en insikt att inte alla kriser kan lösas med militära medel och att vi i allt större utsträckning också behöver engagera inrikes- och rättsliga aktörer i EU för att ta itu med nya säkerhetspolitiska utmaningar. Ökade utmaningar men en stagnerande resursbas som den internationella resursbasen för krishantering stagnerar eller minskar växer antalet konflikter i vår omvärld och med dem behovet av att hantera dem på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Denna utveckling förstärker tendensen att lägga mer vikt vid att stärka länders kapacitet att sörja för sin egen säkerhet. Utvecklingen understryker också vikten av en god samordning mellan olika internationella organisationers insatser för att genomförandet ska bli så effektivt och de samlade resultaten så stora som möjligt. 2016/17:196 behovet av samverkan mellan insatser för krishantering och andra politiska instrument. Krishanteringen måste utvecklas och effektiviseras, men den kan inte väljas bort. När grundläggande värden som demokrati och mänskliga rättigheter kränks eller när samhällens funktionalitet bryter samman till följd av exempelvis väpnade konflikter är detta en angelägenhet för hela det internationella samfundet, eftersom det kan äventyra såväl nationell som internationell fred och stabilitet. Utvecklingen går mot att de stora fredsfrämjande insatserna sker under FN:s ledning. EU inriktar sig främst på mindre men kvalificerade insatser med rådgivning, utbildning, kapacitetsbyggande och partnerskap, medan Natos huvuduppgift blir det egna kollektiva militära försvaret. Vägledande principer, värden och intressen ska fortsatt vara en stark internationell aktör i av stora Målet med medverkan i internationella fredsfrämjande insatser är att bidra till att förebygga, hantera och lösa kriser och konflikter samt bidra till fredsbyggande. På så vis skapas förutsättningar för människor i konflikt- och postkonfliktsituationer att leva i fred, frihet, säkerhet och rättvisa. Insatserna bidrar också till förbättrade levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck och till att underlätta för en hållbar global utveckling. Krishantering: en viktig del av en samlad ansats engagemang i en fredsfrämjande insats bör därför vara en del i en samlad ansats. Civila och militära insatser är en integrerad del av och instrument i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken. fredsfrämjande insatser och krishanteringsinsatser är också viktiga för vårt internationella utvecklingssamarbete samt i politiken för Vårt engagemang i krishantering är ett sätt att främja de värderingar som är vägledande för utrikes- och säkerhetspolitik. Det är angeläget att kan bibehålla en stark profil i internationella insatser för att kunna bidra till stärkta demokratiska processer och institutioner samt ökad respekt för rättsstatens principer. försvaret av universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet och mänsklig värdighet. ska bidra till att uppfylla de mål som respektive organisation har satt upp för varje enskild insats som deltar i. Utrikes-, säkerhets- och biståndsspolitiska bedömningar och prioriteringar är styrande för deltagande i civila krishanteringsinsatser. försvarspolitiken och politikområdet för rättsväsendet ska beaktas. olika politikområdena ska stödja varandra i internationella Kriterier för användandet av biståndsmedel, /DAC:s riktlinjer, ska värnas. för global utveckling, utgör en central De civila och militära stabiliseringsinsatser som genomförs i region eller i ett land ska tillsammans med de långsiktiga återuppbyggnadsinsatserna ses som ömsesidigt kompletterande och samverkande delar av samlade stöd för säkerhet och utveckling i den regionen eller det landet. Svenskt kunnande och svenska erfarenheter från ett omfattande utvecklingssamarbete kommer att vara viktigt för att främja synergierna mellan säkerhet och utveckling. ska också använda tiden i på ett aktivt och engagerat sätt för att bidra till effektivisering och stärkande av samarbetet mellan EU och FN. Genom den feministiska utrikespolitiken vill stärka kvinnors och flickors aktiva inflytande och deltagande i fredsprocesser samt i freds- och statsbyggande. Detta är en rättighetsfråga men också en förutsättning för att skapa hållbar fred och säkerhet. En ökad kunskap och förståelse för jämställdhetsperspektivet är en nödvändighet i krishanteringsinsatser om dessa ska kunna bidra till konfliktlösning och varaktig fred. ska, genom aktivt påverkansarbete, verka för att denna förståelse förstärks och får genomslag inom alla organisationer som genomför fredsfrämjande verksamhet så att alla insatser gensomsyras av ett jämställdhetsperspektiv. ska även verka för att andelen kvinnor i internationella krishanteringsinsatser ökar. För att bidra till detta ska eftersträva att andelen kvinnor i samlade bidrag till internationell krishantering fortsätter att öka. bör också verka för att alla insatser styrs av ett tydligt jämställdhetsperspektiv. All verksamhet som genomför i internationella insatser ska beakta såväl den svenska nationella handlingsplanen för kvinnor, fred och säkerhet som politiken för global utveckling. Stöd till den multilaterala världsordningen med FN som kärna Vårt deltagande i internationella fredsfrämjande insatser bidrar till att värna och främja övergripande intressen såsom en multilateral världsordning, med stadga (SÖ 1946:1) och folkrätten som grundläggande rättesnöre. Ett effektivt multilateralt system är centralt för ett framgångsrikt fredsfrämjande. De insatser som bidrar till ska vila på en folkrättslig grund. verkar för att det i mandaten för fredsinsatser ska ingå att bl.a. beivra och rapportera kränkningar av de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten samt att samarbete ska ske med () om nödvändigt, så att möjlighet ges att beivra de grövsta brotten mot folkrätten. Personal i fredsfrämjande insatser ska följa tillämpliga regler som följer av de mänskliga rättigheterna och den humanitära rätten, samt de normativa och etiska riktlinjer som utarbetats för fredsfrämjande insatser. FN utgör den centrala arenan för arbete med globala utmaningar. Förutom att ge stöd till och delta i FN:s fredfrämjande verksamhet, har varit aktiv i arbetet med att tydligt sätta fredsbyggande och konfliktförebyggande på FN:s agenda. 2016/17:196 säkerhetsrådet och generalförsamlingen antog likalydande resolutioner om Sustaining Peace är fredsbyggande och konfliktförebyggande att betrakta som en av FN:s huvuduppgifter inom arbetet för fred och säkerhet. Att främja en konfliktförebyggande ansats och att sätta politiken i centrum är också frågor som kommer att sätta högt på dagordningen som medlem i 2017–2018. Fredsfrämjande insatser stärker även vår nationella säkerhet Svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser bidrar till att främja vår nationella säkerhet. nationella säkerhet bygger på militär alliansfrihet. Den förutsätter en trovärdig nationell försvarsförmåga i kombination med fördjupade försvarssamarbeten, såväl som en aktiv utrikes- och säkerhetspolitik där diplomati, medling, konfliktförebyggande och förtroendeskapande åtgärder är viktiga instrument. Att bygga säkerhet tillsammans med andra är och har varit en central hörnsten i svensk säkerhetspolitik. Det ligger i svenskt säkerhetspolitiskt egenintresse att vara en solidarisk, trovärdig och ansvarstagande partner för internationell fred och säkerhet. Samverkan med våra partner i fredsfrämjande insatser bidrar till ökad förståelse och en utvidgning av nätverk vilket är viktigt för svensk säkerhetspolitik. Att betona gemensam säkerhet är också en självklar följd av att de allra flesta av dagens hot och utmaningar är gränsöverskridande, och att inre och yttre säkerhet hänger ihop närmare än . Därför fördjupar vi våra bi- och multilaterala säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten med länder och organisationer både i vårt närområde och globalt. Det handlar bland annat om arbetet inom EU och FN, i , i , i vårt partnerskap med Nato, , med våra nordiska grannländer och med övriga länder i vårt närområde. EU är vår främsta utrikes- och säkerhetspolitiska plattform. Europeisk enighet och gemensamt agerande är centralt för säkerhet. Det är av säkerhetspolitiskt intresse för att brexits negativa effekter på unionens gemensamma säkerhets- och försvarspolitik minimeras. Det är även av centralt intresse att EU är en enad och stark säkerhetspolitisk aktör med en krishanteringsförmåga som är anpassad till de hot och utmaningar som unionen har att hantera. Den globala strategin för EU:s utrikes- och säkerhetspolitik är central och utgör ett strategiskt redskap och en gemensam vision för EU. Den slår fast att säkerhet är mer än avsaknad av krig och konflikt. Säkerhet byggs gemensamt och strategin understryker att sambandet mellan inre och yttre säkerhet är tydligare än . Regeringen delar denna uppfattning. Vår inre säkerhet främjas bäst av att krishanteringsinsatser bidrar till ökad säkerhet, rättsstatlighet och respekt för mänskliga rättigheter i insatsländerna. Även ett ökat samarbete mellan EU:s krishanteringsinstrument och EU:s instrument för inre säkerhet ökar i betydelse. Dagens säkerhetspolitiska utmaningar är komplexa och innefattar ett växande antal inomstatliga konflikter och hot såsom organiserad brottslighet, radikalisering och terrorism men även utmaningar kopplade till irreguljär migration och ska verka för ett starkt och sammanhållet EU som fortsatt kan stå upp för grundläggande Skr. 2016/17:196 gemensamma värden och principer. bidrar med mest personal per capita inom EU. Vi ska fortsatt ha en stark roll som aktör inom civil krishantering Som ett led i breda engagemang för fred, säkerhet och utveckling kommer fortsatt att ha ambitionen att bidra till samtliga civila och militära krishanteringsinsatser inom EU. Beslut om deltagande fattas dock för varje enskilt fall. Inom den civila krishanteringen ligger i framkant. Det är viktigt att även framöver eftersträvar att vara en stark fredsfrämjande aktör inom såväl civil som militär krishantering. Militära insatser är en del i samlade engagemang. Militär alliansfrihet, stärkt nationell militär förmåga och fördjupade militära samarbeten syftar till att skapa förutsägbarhet och stabilitet i vårt närområde såväl som i vår omvärld. Svenska bidrag ska utgöra en integrerad del av svensk politik gentemot landet eller regionen i fråga. Svenskt deltagande med efterfrågade militära bidrag kan ge god effekt och även samordande bidrag med andra länder kan ge tydliga mervärden. För är värnandet om den regel- och värdebaserade europeiska säkerhetsordningen en förutsättning för att kunna bygga långsiktig fred, stabilitet och säkerhet i . fortsätter därför att driva på för dialog och förtroendeskapande åtgärder utifrån principer såsom demokrati, mänskliga rättigheter och jämställdhet i (). Det nordiska samarbetet på det utrikes- och säkerhetspolitiska området har utvecklats och regeringen lägger stor vikt vid att denna utveckling fortsätter. Det gäller såväl engagemanget i närområdesfrågorna som utökad samverkan kring viktiga globala frågor och den internationella utvecklingen, inte minst inom EU och FN. Inom FN samverkar de nordiska länderna för att få FN att skifta mot en allomfattande satsning på en bred fredsbyggande agenda som inkluderar konfliktförebyggande satsningar. Även det nordisk-baltiska samarbetet (NB8) är fortsatt prioriterat, där aktuella frågor bland annat rör regional säkerhet, energisamarbete, strategisk kommunikation, cybersäkerhet och Östliga partnerskapet. Den säkerhetspolitiska dialog mellan de nordiska länderna och (Dialogue), som initierades i samband med president besök i , fokuserar på samarbete inom fred och säkerhet i FN-kontexten, med bäring på bland annat policy inom fredsinsatser och fredsbyggande. Det nordiska försvarssamarbetet i Nordefco har tagit substantiella kliv framåt på en rad områden, bland annat gemensamma kvalificerade övningar vilket ökar interoperabiliteten och förbättrar förutsättningarna för samverkan även inom internationella insatser samt ett system för säker kommunikation. 2016/17:196 Inom ramen för det nordiska försvarsrelaterade samarbetet finns möjligheter för fortsatt erfarenhetsutbyte och samordnade bidrag till internationella insatser, både på bilateral och på multilateral basis. ska sträva efter att ytterligare öka graden av samarbete i den nordiska kretsen, bl.a. genom att inför varje internationell insats undersöka möjligheter till nordisk samverkan. Ett exempel på sådan samordning är den nordiska rotationen, där även bidrag från och ingår, med taktisk lufttransport till stöd för FN-insatsen Minusma i . Samtliga nordiska länder deltar i insatser inom ramen för FN, EU och Nato samt koalitionen mot Daesh i (OIR), med undantag för när det gäller militära insatser inom EU. Samordnade nordiska insatser kan bidra till samordningsfördelar. Det råder nordisk samsyn om att ett närmare samarbete mellan länderna ger bättre förutsättningar att upprätthålla en allsidig och bred försvarsförmåga och även kan ge en rad ekonomiska och säkerhetshöjande fördelar. Nordiskt samarbete sker även mellan polismyndigheter, och deras ledningar möts regelbundet för erfarenhetsutbyte. En aktuell fråga är att studera förutsättningarna för gemensamma nordiska insatser i FN- missioner. FN, EU, , Nato, AU och regionalt Efterfrågan på FN:s fredsfrämjande verksamhet har aldrig varit större, och parallellt växer också utmaningarna. Dagens konflikter är oftare inomstatliga, med ökade inslag av våld mot civila och asymmetrisk Instabila statsledningar och svaga rättsstrukturer bidrar till svårigheter att bygga långsiktig och stabil fred, vilket får konsekvensen att fredsbevarande insatser ofta verkar parallellt med humanitär och utvecklingsrelaterad verksamhet och att stater inte sällan återfaller i Denna komplexa miljö har lett till att de fredsfrämjande insatsernas mandat, som beslutas av , blir allt mer omfångsrika och mångfacetterade, med komponenter som skydd av civila, stabilisering av säkerhetssituationen, hantering av konkurrerande rebellgrupper, stöd till genomförande av fredsavtal och genomförande av val samt reformering av säkerhetssektorer. Denna utveckling med allt högre krav på flexibla, väl utrustade och välutbildade förband har både synliggjort den växande klyftan mellan vad de fredsfrämjande insatserna förväntas uträtta på marken och deras faktiska förmåga att leverera i komplexa insatsmiljöer, och visat på behovet av att ge ökat fokus i verksamheten på polis och civila uppgifter. nödvändiga förmågor som sjukvård eller transportkapacitet, bristande utbildning och utrustning samt en ovilja hos somliga trupper att Skr. 2016/17:196 tillämpa robusta insatsregler leder till att mandaten ofta genomförs bristfälligt och FN:s anseende kan skadas.