prop · H403200 · 2017-06-01 00:00:00 — anser att övergångsbestämmelsen i stället, såsom har föreslagits för exempelvis väglagen, bör knytas till ett obligatoriskt moment i planläggningspro- cessen. rekommenderar därför att kommunens avgräns- ningssamråd med i stället används som brytpunkt. är kritiskt till den korta tid för genomförande av redan påbörjade projekt som övergångsbestämmelserna föreskriver eftersom det riskerar att medföra ökade kostnader i planering och genomförande 2016/17:200 av väg- och järnvägsprojekt. Enligt kommer många pågåen- de och redan upphandlade miljökonsekvensbeskrivningar behöva revide- ras för att de nya kraven ska tillgodoses. Skälen för regeringens förslag Det föreslagna nya 6 kap. Enligt artikel 2.1 i ändringsdirektivet ska direktivet vara genomfört se- nast . De nya bestämmelserna bör träda i kraft . Förslaget till ett nytt 6 kap. innehåller ett flertal ändringar i förhållande till nuvarande regelverk. Det skulle vara opraktiskt att låta de nya bestämmelserna tillämpas i redan pågående mål och ärenden som rör planer och program. Detsamma gäller i fråga om mål och ärenden som rör tillstånd till verksamheter och åtgärder enligt . Äldre be- stämmelser bör även fortsättningsvis gälla i dessa fall. När det gäller planer och program bör det finnas en övergångsbestämmelse som innebär att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för handläggningen och be- dömningen av mål och ärenden om planer eller program som har påbör- jats före . Ett plan- eller programärende får anses ha påbörjats när ett formellt beslut om att inleda ärendet har fattats. När det gäller verksamheter och åtgärder bör det finnas en övergångsbestämmel- se som säger att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för handläggning- en och prövningen av mål och ärenden om verksamheter eller åtgärder där ansökan inkommit till tillståndsmyndigheten före . Förslaget i promemorian innebär bl.a. ändringar i bestämmelser som rör det samråd som föregår beslut i fråga om en verksam- het eller åtgärd kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. För att det ska vara tydligt att föreslagna ändringar i 6 kap. inte innebär att det samråd som föregår beslut i fråga om betydande miljöpå- verkan ska behöva göras om eller att beslut inte längre gäller, bör bestämmelserna i sin tidigare lydelse tillämpas i fråga om denna del av förfarandet om fattat sitt beslut före . Sådana övergångsbestämmelser är förenliga med över- gångsbestämmelserna i artikel 3 i ändringsdirektivet. Det skulle vara opraktiskt att låta de nya bestämmelserna tillämpas i redan pågående mål och ärenden enligt . stämmelser bör även fortsättningsvis gälla i dessa fall. stämmelsen bör således ta sikte på att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för handläggningen och bedömningen av mål och ärenden om pla- ner eller program som har påbörjats före . ärende får anses ha påbörjats när ett formellt beslut om att inleda ärendet har fattats (prop. 2013/14:126 s. 234). Väglagen och lagen om byggande av järnväg I syfte att undvika merarbete som anpassningen till nya krav kan komma att innebära i ärenden enligt väglagen eller lagen om byggande av järn- väg som passerat en viss planeringsfas bör sådana ärenden fortsätta att handläggas enligt äldre föreskrifter. En konkret åtgärd i planeringsfasen Prop. 2016/17:200 utgörs av beslut om godkännande av miljökonsekvensbe- Övergångsbestämmelser till tidigare ändringar i väglagen (se t.ex. prop. 2011/12:118) har knutit an till den åtgärden och det be- döms lämpligt även i nuvarande lagstiftningsärende. Det betyder att plan- ärenden som vid ikraftträdandet är så långt framskridna att miljökonse- kvensbeskrivning för planen har lämnats in till för godkän- nande ska fortsätta att hanteras enligt det gamla regelverket. Övergångs- bestämmelsen bör således ta sikte på att ett ärende ska handläggas och bedömas enligt äldre bestämmelser, om det i ärendet ingår en miljökon- sekvensbeskrivning som vid ikraftträdandet har överlämnats till länssty- relsen för godkännande. Samma skäl som gör sig gällande för en övergångsbestämmelse till mil- jöbalken gör sig även gällande i förhållande till de sektorslagstiftningar som hänvisar till förfarandet i 6 kap. . Det bör således finnas en övergångsbestämmelse i sektorslagstiftningarna som tar sikte på att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för handläggningen och pröv- ningen av ärenden som har inletts före . Lagrådet har påpekat att en sådan övergångsbestämmelse som finns i om beslut i fråga om miljöpåverkan inte har införts i sektorslagstiftningen. Samma skäl för en sådan övergångsbe- stämmelse som gör sig gällande i förhållande till gör sig även gällande i förhållande till de sektorslagar som hänvisar till miljö- balkens bestämmelser i den frågan. Övergångsbestämmelser med den innebörden bör därför införas även för dessa lagar. I detta avsnitt behandlas konsekvenserna av förslagen och bedömningar- na i propositionen. 15.1Förslagen i korthet, syfte och alternativ I propositionen föreslås ett nytt 6 kap. samt ett antal följd- ändringar i andra författningar. Det övergripande syftet med förslaget är dels att genomföra ändringsdirektivet och i övrigt tillgodose de krav som följer av EU-rättsliga och internationella åtaganden, dels att ef- fektivisera balkens bestämmelser om miljöbedömningar för såväl planer och program som verksamheter och åtgärder. Tydligare bestämmelser om planer och program Inga större ändringar av de bestämmelser som rör planer och program är avsedda. I syfte att öka myndigheters och kommuners tillämpning av be- stämmelserna om strategiska miljöbedömningar samt transparensen i bedömningarna om huruvida en sådan ska göras föreslås dock ett antal ändringar. Bestämmelserna i 6 kap. får en tydligare och mer lättillgänglig struktur som följer stegen i miljöbedömningsprocessen. I sak innebär förslagen förändringar som rör –samråd inom ramen för undersökningen om huruvida genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan, –krav på beslut i frågan om miljöpåverkan, och –tydliggöranden avseende miljökonsekvensbeskrivningens innehåll. Ett alternativ till förslaget är en ökad vägledning om hur bestämmelserna om miljöbedömning i 6 kap. ska tillämpas. Ett annat alternativ är att ett nytt krav införs som innebär att myndighetens eller kommunens bedöm- ning i fråga om huruvida en strategisk miljöbedömning krävs ska god- kännas av eller annan myndighet. Inget av alternativen be- döms vara lämpliga. En ökad vägledning – framför allt metodutveckling – skulle kunna bidra till en förbättrad tillämpning av be- stämmelserna, men förväntas inte råda bot på bristande incitament för myndigheter eller kommuner att undersöka om en miljöbedömning ska göras eller inte. Det skulle å andra sidan införandet av krav på godkän- nande av besluten göra. En sådan åtgärd kräver fler överväganden än vad som är möjligt att göra inom ramen för denna proposition. Om en änd- ring inte kommer till stånd finns risk för att de brister i samhällets förmå- ga att integrera miljöfrågor i samhällsplaneringen som har identifierats kvarstår. Genomförande av EU-rättsliga åtaganden Propositionen innehåller förslag på hur ändringsdirektivet ska genom- föras i svensk rätt. Genomförandet av ändringsdirektivet medger i vissa delar strängare nationella bestämmelser än vad som föreskrivs i direkti- vet. Som regel har lagförslagen lagts på direktivets miniminivå. I den mån det bedömts finnas val- eller tolkningsmöjligheter i direktivet innehåller propositionen en beskrivning av alternativa lösningar, en ana- lys av för- och nackdelarna med de alternativa lösningarna samt en motivering till varför just den valda lösningen har föreslagits. För att tillgodose de nya kraven föreslås bestämmelser med nya och förtydligade krav på vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla samt ett normgivningsbemyndigande som ger regeringen möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla och föreskrifter om kompetenskrav för de personer som tar fram en sådan beskrivning. Därutöver föreslås krav som innebär att pröv- ningsmyndigheten ska kungöra miljökonsekvensbeskrivningen på en lämplig webbplats och att allmänheten ska få skälig tid och minst att yttra sig över beskrivningen. Slutligen föreslås en definition av termen miljöeffekt. Av definitionen framgår att direkta eller indirekta effekter på olika delar av miljön avses. Sådana effekter kan vara positiva eller negativa, tillfälliga eller bestående, kumulativa eller inte kumulativa och uppstå på kort, medellång eller lång sikt. Bestämmelsen syftar till att tydliggöra vilka uppgifter som krävs i en miljökonsekvensbeskrivning i fråga om miljöeffekter. Europeiska kommissionen har genomfört en konsekvensanalys av sitt Prop. 2016/17:200 förslag till ändringsdirektiv (SWD[2012] 354 final). dömning av konsekvenserna av att införa ändringsdirektivet i redovisas här. Konsekvensanalysen är gjord i relation till de alternativa handlingsvägar som genomförandet av ändringsdirektivet möjliggör. Medlemsstaterna ska säkerställa att direktivet genomförs i nationell rätt. Om så inte sker riskerar att kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott. Något utrymme för att avstå från ett genomförande finns alltså inte. Tydligare krav på innehåll i prövningsunderlag I propositionen föreslås att bestämmelserna om specifika miljöbedöm- ningar som huvudregel ska tillämpas endast på sådana verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I övriga fall ska det vara tillräckligt att upprätta en liten miljökonsekvensbeskriv- ning. Ändringen som rör tillämpningsområdet för bestämmelserna om miljöbedömningar i 6 kap. syftar till att tillse att en specifik miljöbedömning ska krävas endast i den utsträckning det är miljömässigt motiverat, dvs. för verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Kravnivån på innehållet i en liten miljökonse- kvensbeskrivning motsvarar nuvarande kravnivå i fråga om innehåll i en miljökonsekvensbeskrivning för verksamheter eller åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Ändringen som innebär att underlaget kallas liten miljökonsekvensbeskrivning i stället för som miljökonsekvensbeskrivning syftar dock till att tydliggöra den skillnad i kravnivå som finns i nuvarande regelverk i fråga om miljökonsekvens- beskrivningar för verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och verksamheter som inte kan antas medföra en sådan påverkan. Genom enkla, kostnadseffektiva och ändamålsenliga regler skapas förutsättningar för bra ramvillkor för företagen. Ett alternativ till den föreslagna ändringen är att öka vägledningen av tillämpningen av dagens bestämmelser. Enbart vägledning bedöms dock inte vara tillräckligt för få önskad effekt. Vägledning är inte bindande och skapar inte den förutsebarhet som eftersträvas. Om en ändring inte kommer till stånd finns risk för att resurser läggs på verksamheter och åt- gärder och framför allt ändringar av dessa även om det inte är motiverat ur ett miljöperspektiv. Det finns också risk för att den eftersträvade regel- förenklingen uteblir. Samråd i ärenden om bearbetningskoncession enligt minerallagen Slutligen föreslås att samråd ska hållas i ärenden om bearbetningskon- cession enligt minerallagen i syfte att dels förbättra förutsättningarna för den intresseavvägning som ska göras, dels underlätta för allmänheten att tillvarata sitt intresse av insyn och delaktighet och dels minska risken för senare krav på kompletteringar och för överklaganden. 15.2Berörda myndigheter, kommuner, företag och andra enskilda Förslagen har betydelse för alla de myndigheter och kommuner som har i uppdrag att ta fram sådana planer och program som krävs enligt lag eller annan författning. Därutöver berörs de aktörer som framgår av tabell 1 av förändringarna som rör verksamheter och åtgärder. Enligt en kartläggning som presenterades av lantbruksuniver- sitet i rapporten i – antalet MKB för verk- samheter och åtgärder 2005 och 2006 (SLU 2008) tas ca 1 600 stycken miljökonsekvensbeskrivningar fram för verksamheter och åtgär- der. En verksamhetsutövare kan vara såväl ett privat företag som en myndighet eller en kommun. Förslagen har betydelse för ett stort antal såväl små, medelstora som stora företag verksamma inom många olika branscher. De verksamhetsutövare vars verksamhet bedrivs med gällande tillstånd kommer att beröras av förslagen om de ändrar eller om- prövar sin befintliga verksamhet. Samrådspart, prövningsmyndighet och besluts- myndighet i fråga om en specifik miljöbe- Planläggande myndighet och prövningsmyndig- Ansvarig myndighet för det gränsöverskridande Små, medel och stora företag, myndigheter, kommuner eller andra offentligrättsliga organi- Förslagen kan dessutom påverka de konsulter som verksamhetsutövare anlitar för att utreda miljökonsekvenser och ta fram miljökonse- kvensbeskrivningar. De är inte aktörer som direkt påverkas av föränd- ringarna, men som kan göra det indirekt. Det har visat sig vara svårt att få fram uppgifter om hur många beslut länsstyrelserna fattar som gäller frågan om en planerad verksamhet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte och hur stor andel av fattade beslut som rör verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en sådan påverkan. För att få in uppgifter om hur stor andel av be- sluten som med stöd av kriterierna i bilaga 2 till förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar inte ansetts medföra betydande miljöpåverkan har samtliga länsstyrelser kontaktats. Enligt uppgifter från länsstyrelserna är det framför allt ändringar av redan befintliga verksam- heter som inte antas medföra en betydande miljöpåverkan. Svar från tio länsstyrelser har kommit in. I de fall det inte varit möjligt att läsa ut an- delen ur ärendehanteringssystemet har en uppskattning gjorts. Etable- ringar av nya miljöfarliga verksamheter, så som vindkraft och täkter, anses i större utsträckning än ändringar av befintliga verksamheter ha en betydande miljöpåverkan. 2016/17:200 kommer att påverkas i egenskap av samrådspart och be- slutsmyndighet i fråga om en specifik miljöbedömning ska göras. Försla- gen kommer även att påverka prövningsmyndigheter som granskar och bedömer den betydande miljöpåverkan och prövar tillståndsansökningar. Enligt kartläggning hanteras majoriteten av de framtagna miljökonsekvensbeskrivningarna av mark- och miljö- domstolarna () och miljöprövningsdelegationerna (). Resterande prövas av (), Energimarknadsinspek- tionen (), (), Bergsstaten (), (), regeringen () och kommunerna (). Sedan rapporten publicerades har förändringar skett av tillståndsplikten vilket kan påverka fördelningen mellan pröv- ningsmyndigheterna. Den geografiska spridningen av berörda verksam- heter och åtgärder innebär att förändringarna kan beröra vissa myndig- heter mer än andra. påverkas av de ändringar som rör gränsöverskridande samråd. Slutligen påverkas övriga samrådsparter, inklusive allmänheten och miljöorganisationer av de förslag som rör samråd. 15.3 Konsekvenser för miljömålen och berörda aktörer Förslagen bedöms förbättra möjligheterna att uppfylla de nationella mil- jömålen. Strategiska miljöbedömningar är ett viktigt verktyg för integre- ring av miljöhänsyn i samhällets planering och för att nå miljömålen. En ökad tydlighet och transparens i bedömningarna förväntas bidra till att myndigheter och kommuner tillämpar bestämmelserna i större utsträck- ning och på ett mer ändamålsenligt sätt än vilket förväntas leda till positiva konsekvenser för miljön. Förslaget om tydligare krav i fråga om innehåll i en miljökonsekvens- beskrivning bedöms kunna underlätta uppfyllelsen av de nationella miljömålen. Vidare bedöms den del av förslaget som innebär att bestäm- melserna om specifika miljöbedömningar som huvudregel ska tillämpas endast på sådana verksamheter och åtgärder som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan underlätta eller i vart fall inte försvåra upp- fyllelsen av de nationella miljömålen eftersom förslaget skapar förutsätt- ningar för en effektivare resursanvändning där samhällets resurser kan läggas där de gör mest miljönytta. Verksamhetsutövarens ansvar för att ta fram prövningsunderlaget och prövningsmyndigheternas ansvar för att bedöma om ett sådant underlag är tillräckligt för en prövning gäller oför- ändrat. De förslag som syftar till att genomföra ändringsdirektivet för- väntas leda till positiva konsekvenser för miljön. Planläggande myndigheter och kommuner De språkliga och redaktionella ändringarna innebär inte att några nya I sak innebär förslagen främst förtydliganden av vad som gäller redan enligt dagens bestämmelser. Därutöver föreslås vissa föränd- ringar. ska myndigheter och kommuner som tar fram planer eller program som krävs enligt lag eller annan författning ta ställning till om en miljöbedömning ska göras. I vissa fall ska bedömningen redovisas i plan- eller programärendet. I propositionen föreslås att bedömningen ska redovisas i ett beslut. Den eventuella arbetsbördan som tillkommer bedöms vara försumbar i förhållande till kostnaden för att ta fram planen eller programmet och bedöms inte heller medföra annat än försumbara fördröjningar av plan- eller programärendet. I propositionen föreslås att krav på samråd i frågan om planen eller programmet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska föras in i lagen. Skillnaden mot det nuvarande samrådskravet i den frågan i 6 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar är att en myndighet eller en kommun ska kunna låta bli att samråda om den kommer fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras. Undantags- möjligheten innebär både arbets- och tidsbesparingar för myndigheter och kommuner. Två förändringar görs för att bemöta den kritik som Europeiska kom- missionen har framfört när det gäller det svenska genomförandet av SMB-direktivet. Förändringarna innebär att myndigheten eller kommu- nen ska samråda med de kommuner och myndigheter som kan antas bli berörda och inte enbart med dem som berörs. tydliggörs dock att en myndighet inte kan anses berörd på annat sätt än på grund av sitt särskilda miljöansvar. Vidare förtydligas skyldigheten att redovisa skäl när myndigheten eller kommunen beslutar om huruvida genomförandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Genom ändringen kan samrådskretsen möjligen komma att utökas något. Det finns inga andra alternativ än lagstiftning för att till- mötesgå kommissionens synpunkter. Förslaget innebär att det görs tydligare vilka miljöeffekter som ska identifieras, beskrivas och bedömas i en miljökonsekvensbeskrivning. Förtydligandet innebär i praktiken ingen ny arbetsbörda av betydelse för myndigheterna eller kommunerna eftersom dessa krav gäller . Tydliggörandet bedöms däremot minska risken för att en plan upphävs vid en överprövning och på så vis öka förutsägbarheten i rättstillämp- ningen. Förslaget om att granskningstiden för ett detaljplaneförslag som avser en plan vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan ska vara minst är en ändring som krävs för ett fullgott ge- nomförande av ändringsdirektivet. Ändringen innebär en förlängning av granskningstiden för de detaljplaner som träffas av be- stämmelsen, dvs. detaljplaner vars genomförande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. På så vis kan planprocessen komma att för- dröjas i motsvarande antal dagar. Det finns inte några andra alternativ än lagstiftning för att tillgodose ändringsdirektivet. Förslaget om att planbeskrivningen för vissa detaljplaner vars genom- förande kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska innehålla en motiverad slutsats i fråga om miljöeffekterna ligger i linje med vad som redan bör framgå av en planbeskrivning och bedöms därför inte innebära något merarbete för de kommuner som berörs. i förhållande till den ändring som föreslås i fråga om krav på redovisning i planbeskrivningen och i översiktsplanen av hur miljöaspekter har inte- grerats i planen osv. Förslagen till nya bestämmelser som anger hur be- stämmelserna om undersökning och strategisk miljöbedömning ska inte- greras i planprocessen enligt bedöms leda till en mer effektiv och ändamålsenlig planprocess. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att de ändringar och förtydli- ganden som föreslås kan bidra till en ökad tydlighet i fråga om när en miljöbedömning krävs och i fråga om vilka aspekter som ska belysas i miljöbedömningen. Den ökade tydligheten bedöms kunna bidra till en mer förutsägbar tillämpning av bestämmelserna och till att miljöbedöm- ningar görs och på det sätt som krävs enligt . Detta bedöms i sin tur kunna leda till minskad risk för att en plan upp- hävs vid en överprövning. Mot den bakgrunden gör regeringen bedöm- ningen att förslaget – även om tiden för granskning av planförslag för- längs – sammantaget inte kommer att leda till längre plan- processer. Förslagen medför inte heller några ytterligare kostnader för myndigheter och kommuner när de tar fram planer och program. Några av förslagen som rör planläggande myndigheter och kommuner innebär ytterligare detaljerade bestämmelser som rör kommunernas skyldigheter. Förslaget innebär även att kommunen ska redovisa skäl för sina beslut i fråga om huruvida genomförandet av en plan eller ett program kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Vidare innebär föreslagna ändringar att de myndigheter som en kommun ska samråda med kan bli fler än enligt nuvarande bestämmelser. Sammantaget innebär förslaget vissa inskränkningar i det kommunala självstyret i form av ökade krav på administration och ett visst ingrepp i kommunernas be- slutsprocesser. I de delar som förslagen föranleds av synpunkter från Europeiska kommissionen finns inte några alternativ än lagstiftning. För- slagen i denna del utgör de minst ingripande alternativen till följd av syn- punkterna från kommissionen. Förslagens syfte är att bidra till ett ökat och mer effektivt miljöskydd. De begränsade inskränkningarna i det kommunala självstyret som de sammantagna förslagen medför bedöms vägas upp av de effektivitetsvinster som förväntas uppstå till följd av de ändringar och förtydliganden som föreslås. Förslagen bedöms sammantaget skapa förutsättningar för kortare hand- läggningstider och en bättre och effektivare användning av prövnings- myndigheternas resurser. Att en specifik miljöbedömning endast krävs i fråga om verksamheter som kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan förväntas minska den administrativa bördan. Denna ändring tillsam- mans med tydligare krav på vad en miljökonsekvensbeskrivning ska innehålla förväntas förenkla prövningsmyndigheternas arbete och leda till färre krav på kompletteringar. En tydligare bestämmelse om vad kungörelsen ska innehålla införs i syfte att tillgodose kraven i MKB-direktivet. Förändringen innebär inget nytt arbetsmoment för prövningsmyndigheten och bedöms inte påverka myndigheternas administrationskostnader nämnvärt. Inte heller kravet på Prop. 2016/17:200 elektronisk kungörelse bedöms medföra några ökade kostnader av bety- Förslaget innebär i praktiken ingen ny arbetsbörda av betydelse för prövningsmyndigheterna eftersom alla myndigheter har en egen hemsida där de flesta redan informerar om sina ärenden. För myndigheter som inte informerar på sin hemsida bedöms vissa kostnader av begrän- sad omfattning att uppstå. Förslaget att prövningsmyndigheten ska ta ställning till om miljökonse- kvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedöm- ningen i inledningen av ett mål eller ett ärende är ett förtydligande av vad som redan gäller.