prop · H50355 · 2017-11-28 00:00:00 — De bestämmelser som i det sammanhanget är aktuella i regeringsformen är 2 kap. 1 § första stycket 5 om föreningsfrihet, 2 kap. 2 § om förbud mot att tvingas ge till känna sin åskådning i politiskt hänseende samt 2 kap. 3 § om förbudet mot åsiktsregistrering. Av bestämmelser aktualiseras främst artiklarna 8, 10 och 11. Lagrådet fann i sitt yttrande över förslaget till lag (se prop. 2013/14:70, bilaga 5, s. 136 ff.) att förslaget inte innebar någon kränkning av föreningsfriheten samt att det inte heller stred mot bestämmelsen i 2 kap. 2 § regeringsformen. När det gällde förbudet mot åsiktsregistrering konstaterade att förslaget visserligen närmade sig regeringsformens gränser men att det inte stred mot förbudet. Sammantaget fann Lagrådet således att förslaget var förenligt med regeringsformen. Eftersom skyddet enligt berörda artiklar i enligt vad Lagrådet uttalade inte torde gå längre än skyddet enligt regeringsformen förelåg följaktligen inte heller något hinder enligt konventionen. Det nu remitterade förslaget innebär en utbyggd reglering såtillvida att skyldigheten att lämna redovisning utsträcks till bl.a. partier på regional och lokal nivå samt till ledamöter i valda församlingar. Förslaget innehåller också ett förbud mot s.k. anonyma bidrag. Den utvidgade reglering som förslaget innebär förändrar inte i grunden frågan om relationen till regeringsformen och . saknas mot den bakgrunden anledning för Lagrådet att nu göra någon annan bedömning av förslagets förenlighet med regeringsformen och konventionen än den som gjordes 2014. Förslaget till lag om insyn i finansiering av partier I paragrafen finns definitioner av vissa ord och uttryck i lagen, bl.a. anonymt bidrag. Det finns dock i denna paragraf ingen definition av vad som i lagen avses med bidrag. En sådan definition har tagits in först i 17 §. Förbud mot anonyma bidrag finns reglerade redan i 9 och 10 §§. Enligt 17 § räknas som bidrag prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster. Definitionen i 17 § avser endast bidrag enligt 11 § första stycket 9, dvs. bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder. Det anförda får som konsekvens dels att definitionen av bidrag finns intagen efter regleringen av förbudet mot anonyma bidrag i 9 och 10 §§, dels att definitionen i 17 § enligt sin ordalydelse inte gäller anonyma bidrag. Den tolkningen kan göras att definitionen inte tar sikte på bidrag som är anonyma. För att undanröja denna oklarhet bör den definition som finns intagen i 17 § lyftas in i 2 § och inte begränsas till bidrag enligt 11 § första stycket 9. Vad sedan gäller definitionen av anonyma bidrag i 2 § så anges att med detta avses ett bidrag från någon vars identitet mottagaren varken känner till eller kan ta reda på. Det framgår av författningskommentaren till bestämmelsen att det sist nämnda rekvisitet ”kan ta reda på” inte ska förstås så att det ställs upp ett krav på att detta ska vara omöjligt. Redan om mottagaren inte genom rimliga arbetsinsatser till rimliga kostnader kan ta reda på bidragsgivarens identitet, ska bidraget enligt författningskommentaren betraktas som anonymt. Mot denna bakgrund föreslår Lagrådet att definitionen får följande lydelse. anonymt bidrag: ett bidrag från någon vars identitet mottagaren inte känner till och inte heller utan betydande svårighet kan ta reda på, Paragrafen ger besked om vad som i lagen avses med ledamot och ersättare. I den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet bör övervägas om man inte även bör ta in en definition av ordet valkandidat i paragrafen. Enligt bestämmelsens första stycke ska partierna redovisa hur de har finansierat sin verksamhet, och det ska tydligt framgå vilka medel som har kommit verksamheten till godo och varifrån medlen kommer. Till skillnad mot vad som gäller (4 § lag) ska alla medel som inflyter till partierna redovisas, inte endast de som används för att finansiera den politiska verksamheten. Alla intäkter ska tas med, även t.ex. influtna medel som används för internationell biståndsverksamhet (jfr författningskommentaren). Mot den bakgrunden finns det inte anledning att ange att vad som redovisas ska ha kommit verksamheten ”till godo”. Bestämmelsen bör omformuleras. Enligt bestämmelsen ska en ledamot eller en ersättare lämna intäktsredovisning om sin verksamhet som valkandidat, ledamot eller ersättare. Den som är valkandidat och inte väljs in i någon av de valda församlingarna behöver således inte redovisa för intäkter som erhållits under valkampanjen. Den situationen kan uppkomma att en person är valkandidat i val på mer än en nivå; central, regional och lokal. Om personen inte blir invald i alla de församlingar där han eller hon kandiderar, kan det framstå som oklart hur bidrag som avser de olika kampanjerna ska redovisas. Frågan bör belysas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Lagrådet har under 2 § tagit upp frågan om en definition av begreppet valkandidat. I paragrafen anges att partier, ledamöter m.fl. inte får ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger 0,05 prisbasbelopp. Lagtexten ger uttryck för att ett bidrag som överstiger detta gränsvärde i sin helhet utgör ett bidrag som inte får tas emot. Av 10 § framgår emellertid att så inte är fallet. Där anges att det endast är den del av bidraget som överstiger gränsvärdet som inte får behållas. Regleringen innebär således att det är otillåtet att ta emot anonyma bidrag till den del sådana bidrag överstiger gränsvärdet. Detta bör komma till uttryck i lagtexten och paragrafen kan förslagsvis utformas enligt följande. Partier och deras sidoorganisationer, ledamöter och ersättare för ledamöter samt valkandidater för partier får inte ta emot anonyma bidrag till den del värdet överstiger 0,05 prisbasbelopp. Enligt den föreslagna lagtexten ska, om det har lämnats ett anonymt bidrag som inte får tas emot enligt 9 §, den del av bidraget som överstiger 0,05 prisbasbelopp betalas tillbaka till givaren eller betalas in till Kammarkollegiet . Som lagtexten är formulerad ger den uttryck för att det skulle stå den till vilket bidraget har riktats fritt att välja om återbetalning ska ske till givaren (om det är möjligt) eller till Kammarkollegiet. I linje med detta anges i författningskommentaren att den som har fått ett anonymt bidrag ges två handlingsalternativ. En läsning av avsnitt 12.4 i remissen ger dock bilden av att det skulle åligga den som fått bidraget att i första hand återföra medlen till avsändaren och att inbetalning till Kammarkollegiet är ett alternativ först om detta inte är möjligt. Som Lagrådet ser på saken framstår en sådan ordning som mer rimlig än att den som fått det anonyma bidraget kan välja att återföra bidraget eller inbetala det till Kammarkollegiet. Att medlen tillförs Kammarkollegiet, varefter dessa tillfaller staten, får antas vara avsett som ett sistahandsalternativ som kommer till användning först om det inte är möjligt att återföra beloppet till den givare som – sannolikt okunnig om regelsystemet – trott att han eller hon anonymt kan bidra till ett visst partis eller en viss ledamots verksamhet. De fall där det är möjligt att återföra beloppet till en anonym givare kan i och för sig antas bli ovanliga. Men det kan, såsom anges i remissen, inte uteslutas att det kan vara möjligt att exempelvis med bistånd av en bank återföra beloppet, även om den som fått beloppet saknar kännedom om givarens identitet. Man kan också tänka sig fall där någon förmedlar ett bidrag från en anonym givare och där det skulle vara möjligt att återföra beloppet med hjälp av förmedlaren. Mycket talar således för att inbetalning av bidraget till Kammarkollegiet bör vara ett alternativ först i andra hand, dvs. något som tillgrips när det bedöms inte vara möjligt att återföra medlen till givaren. För att uppnå en sådan ordning skulle lagtexten kunna utformas enligt följande. Om det har lämnats ett anonymt bidrag som inte får tas emot enligt 9 §, ska den del av bidraget som överstiger 0,05 prisbasbelopp betalas tillbaka till givaren. Om detta inte bedöms vara möjligt, ska den delen av bidraget betalas in till Kammarkollegiet senast efter utgången av det räkenskapsår eller kalenderår då bidraget togs emot. Vid inbetalning till Kammarkollegiet ska uppgift lämnas om vilken ideell förening, ledamot, ersättare för en ledamot eller valkandidat som bidraget har lämnats till. I paragrafens tredje stycke anges att belopp som har betalats in till Kammarkollegiet tillfaller staten. Det ligger närmast till hands att uppfatta den föreslagna regeln så att äganderätten till medlen övergår till staten i samband med att Kammarkollegiet tar emot dem. En sådan ordning framstår som mindre tillfredsställande från rättsäkerhetssynpunkt. En jämförelse med regleringen om hittegods kan här vara av intresse. Av 1 § lagen (1938:121) om hittegods framgår att det finns en skyldighet att utan dröjsmål anmäla ett fynd till . Om ägaren till godset är känd får upphittaren i stället underrätta honom eller henne om fyndet. Om ägaren till hittegodset inte blir känd från det att fyndet anmäldes tillfaller godset upphittaren eller, under vissa förutsättningar, staten. Lagen möjliggör således för den som anser sig vara ägare till något som upphittats att visa sin rätt till egendomen. Frågan är om inte en motsvarande ordning bör gälla när det gäller de anonyma bidrag som inbetalats till Kammarkollegiet. Detta skulle kunna uppnås om tredje stycket i paragrafen omformulerades så att det inbetalade beloppet tillfaller staten, om inte någon gjort anspråk på beloppet och visat att beloppet härrör från honom eller henne. Den föreslagna regleringen när det gäller hanteringen av anonyma bidrag väcker också frågan om vilka skyldigheter som åvilar Kammarkollegiet när det gäller belopp som har inbetalats dit. Av paragrafens första stycke framgår att uppgifter vid inbetalning ska lämnas om vilken ideell förening, ledamot, ersättare för en ledamot eller valkandidat som bidraget lämnats till. Av detta följer att vissa kontrollåtgärder rimligen ligger på Kammarkollegiet. Men frågan inställer sig om även andra kontroller ska göras av myndigheten. Hur ska Kammarkollegiet exempelvis göra om myndigheten – i motsats till den bedömning som den som fått bidraget har gjort – gör bedömningen att det skulle kunna gå att återföra det aktuella beloppet till givaren. Har Kammarkollegiet då någon skyldighet att försöka genomföra en sådan återbetalning. Och, i linje med det som berörts, hur ska myndigheten göra om någon hör av sig och begär att återfå beloppet? (Jfr 27 § andra stycket där det anges att myndigheten ska göra uppgifter om anonyma bidrag tillgängliga på webbplatsen.) Det är önskvärt att dessa frågor behandlas under den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. Det nu sagda väcker vidare frågan om Kammarkollegiets handläggning resulterar i att myndigheten fattar olika beslut i samband med att en inbetalning har mottagits. Lagrådet återkommer till den frågan i anslutning till 38 §. Enligt förslaget ska intäkter som en ledamot eller en ersättare tar emot men lämnar vidare till sitt parti redovisas av partiet i partiets intäktsredovisning. Den fråga som inställer sig är hur bestämmelsen förhåller sig till 9 och 10 §§. Av dessa paragrafer framgår som nämnts bl.a. att en ledamot och en ersättare inte får ta emot anonyma bidrag som överstiger 0,05 prisbelopp och har det lämnats ett bidrag överstigande detta belopp ska den del som överstiger beloppet betalas tillbaka till givaren eller betalas in till Kammarkollegiet. Av definitionen av anonymt bidrag i 2 § och av författningskommentaren till bestämmelsen följer som tidigare påpekats att det i ett sådant fall ställs krav på en viss aktivitet av ledamoten eller ersättaren. Det är först om denne genom rimliga arbetsinsatser till rimliga kostnader inte lyckats ta reda på bidragsgivarens identitet som bidraget ska anses vara anonymt. Innebär regleringen att en ledamot eller en ersättare i ett fall som det aktuella kan lämna bidraget vidare till sitt parti och därigenom slippa ifrån kravet på aktivitet, eller innebär regleringen att denne alltid måste uppfylla kravet på aktivitet innan bidraget får lämnas vidare? Uttrycket tas emot används i samtliga nu nämnda paragrafer varför ordalydelserna närmast talar för den sistnämnda tolkningen. Frågan bör behandlas i den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. 17–21 §§ Paragraferna avser enligt rubriken bidrag från enskilda. Här regleras närmare hur sådana bidrag som nämns i 11 § första stycket 9 ska redovisas. Den angivna punkten i 11 § reglerar bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder. Rubriken bör lämpligen kunna förkortas till ”Bidrag”, några andra regler om redovisning av bidrag förekommer inte i lagen. 17 § första meningen innehåller vad som närmast utgör en definition av vad som avses med bidrag. Lagrådet har under 2 § föreslagit att bestämmelsen flyttas dit. Andra meningen i paragrafen avser hur värdet av bidrag ska beräknas; den bestämmelsen kan lämpligen få en annan placering i enlighet med vad som föreslås i det följande. Av 11 § första stycket 9 följer att alla bidrag, oavsett storleken, ska redovisas (se dock vad Lagrådet anför nedan avseende 25 § som reglerar i vad mån intäktsredovisningen måste ges in till Kammarkollegiet). På vilken detaljnivå redovisningen ska ske regleras i 18–21 §§. Avgörande är här de enskilda bidragens storlek och det finns i princip tre olika nivåer: vid 0,005, 0,05 resp. 0,5 prisbasbelopp. Om ett enskilt bidrag motsvarar högst 0,005 prisbasbelopp behöver redovisningen bara ange totalsumman av sådana mindre bidrag, Om ett enskilt bidrag är större ska det redovisas noggrannare enligt 19–21 §§. Är bidraget anonymt (och av det slag som överhuvudtaget får tas emot enligt reglerna i 9–10 §§, dvs. högst 0,05 prisbasbelopp) ska storleken av varje bidrag redovisas för sig, 19 §. Dessutom ska antalet bidrag av detta slag samt summan redovisas. Om ett enskilt bidrag är större än 0,005 prisbasbelopp, men inte är anonymt, ska ”storleken” av bidrag från tre olika givarkategorier anges särskilt, 20 §. Det synes, även om regleringen i 21 § kan tyda på annat, som om det även här är fråga om att varje enskilt bidragsbelopp ska redovisas, tillsammans med uppgift om resp. bidragsgivarkategori, och att det inte räcker att redovisningen avser sammanlagda belopp avseende givare av de olika kategorierna. Om ett enskilt bidrag är större än 0,5 prisbasbelopp ska slutligen bidragsgivarens identitet samt slag av bidrag redovisas, om givaren är privatperson, företag m.fl. Detsamma gäller om en och samma bidragsgivare under räkenskapsåret eller kalenderåret lämnat flera bidrag som sammanlagt uppgår till den nämnda nivån, 21 § (här torde reglerna kunna förstås så att sådana småbidrag som regleras i 18 § inte ska medräknas). I 21 § sista stycket finns en definition av vad som avses med bidragsgivarens identitet. Den definitionen skulle lämpligen kunna flyttas till 2 §, där den torde ha betydelse även för den i den paragrafen lämnade definitionen av anonymt bidrag. Enligt Lagrådets mening skulle regleringen i 17 § andra meningen samt 18–21 §§ kunna omredigeras och lyda på följande sätt. 17 § De enskilda bidrag som har ett värde av högst 0,005 prisbasbelopp ska sammanräknas och summan anges i intäktsredovisningen. 18 § För större bidrag ska antalet sådana bidrag, storleken av varje bidrag och summan av bidragen anges särskilt för var och en av följande kategorier bidragsgivare: 3.ideella föreningar inom partiet eller inom sidoorganisationer till partiet, och 4.företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder. 19 § För sådana bidrag som avses i 18 § 2 eller 4 ska, om bidragets värde överstiger 0,5 prisbasbelopp, i intäktsredovisningen också anges bidragsgivarens identitet och i vilken form bidraget utgått. Om bidragsgivaren under räkenskapsåret eller kalenderåret lämnat flera sådana bidrag som avses i 18 §, ska vid tillämpningen av första stycket dessa bidrag läggas samman och betraktas som ett bidrag. 20 § Vid intäktsredovisningen ska ett bidrag som inte har lämnats i pengar redovisas till sitt verkliga värde. Utformas bestämmelserna på det sättet påverkas paragrafnumreringen i återstående delar av lagen. De i remissen föreslagna bestämmelserna i 18–21 §§, liksom reglerna om anonyma bidrag i 9–10 §§, är komplicerade och blir inte lättare att förstå genom tekniken att ange de olika gränsvärdena som delar av prisbasbelopp, i stället för som fasta krontalsbelopp. återfinns till en del lag när det gäller det ”tröskelvärde” som då i vissa avseenden tillämpas. Det regelverket har dock långt ifrån den komplexitet som det som föreslås, och redovisningen var väsentligen en fråga för riksdagspartierna. De nu föreslagna reglerna ska kunna tillämpas också av ett mycket stort antal valda personer på central, regional och lokal nivå. Att omräkna de olika nivåer som styr kraven på redovisningen och på reglerna om anonyma bidrag måste komma att försvåra tillämpningen. Fråga är om indexeringen överhuvudtaget har något betydande värde; nivåerna förefaller grovt tillyxade. Enligt Lagrådets mening bör övervägas att införa fasta belopp (jämför vad som i lagrådsremissen föreslås beträffande sanktionssystemet, 32–33 §§). Enligt första stycket ska en ideell förening på central nivå inom ett parti som har mandat i eller eller annars får stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier alltid ge in en intäktsredovisning enligt 24 §. Detsamma gäller för en ideell förening på central nivå inom ett sådant partis sidoorganisationer. Av andra stycket framgår att övriga ideella föreningar inom partier, deras sidoorganisationer samt ledamöter och ersättare inte behöver ge in någon intäktsredovisning om summan av de belopp som ska redovisas understiger 0,5 prisbelopp sedan vissa avdrag har gjorts. En fråga som väcks är om det möjligen föreligger en skyldighet att upprätta en intäktsredovisning trots att det inte föreligger något krav på att ge in den till Kammarkollegiet. Denna fråga har inte behandlats i förarbetena. Bestämmelserna i 25 § lästa tillsammans med 3 § kan nämligen ge intryck av att en sådan skyldighet skulle kunna föreligga. Av 3 § framgår att ett parti – utan någon begränsning – ska redovisa hur det har finansierat sin verksamhet. Det framgår vidare att redovisningen ska avse partiets verksamhet och verksamhet som bedrivs i sidoorganisationer till partiet. Om verksamheten bedrivs genom flera ideella föreningar, ska varje sådan förening lämna intäktsredovisning om sin verksamhet. I 5 § uttrycks även motsvarande skyldighet för en ledamot eller en ersättare för en ledamot med att denne ska – inte ge in – utan lämna intäktsredovisning om sin verksamhet. Främst mot bakgrund av det stora antalet ideella föreningar och ledamöter och ersättare som omfattas av lagen, är det angeläget att det inte föreligger någon oklarhet i denna fråga. Den bör därför behandlas i den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. I den praktiska tillämpningen kommer bestämmelsen i andra stycket att få stor betydelse och leda till att ett stort antal ideella föreningar och deras sidoorganisationer samt ett mycket stort antal ledamöter och ersättare inte kommer att behöva ge in någon intäktsredovisning. Om det även är så att dessa inte heller har en skyldighet att upprätta en sådan redovisning, kan det sättas i fråga om inte undantaget i andra stycket borde få en mer framskjuten placering. Även denna fråga kan således behöva övervägas i den fortsatta beredningen av lagstiftningsärendet. I paragrafen regleras de fall då en särskild avgift ska tas ut. Första stycket avser situationer då Kammarkollegiets utredning visar att intäkter har utelämnats eller redovisats med för lågt belopp. Här bestäms den särskilda avgiften så att den ska motsvara de felaktigt eller icke redovisade intäkterna. Avgiften kan dock aldrig bli större än . Bestämmelsen motsvarar 19 § första stycket 1 lag och är på det sättet inte någon nyhet. Till bilden hör emellertid att den , genom det utvidgade tillämpningsområdet, kommer att träffa betydligt vidare och bl.a. bli tillämplig på intäktsredovisningar som ledamöter och ersättare ska inge. Bestämmelsen får således en helt annan betydelse än när den, såsom är fallet enligt dagens lagstiftning, endast tar sikte på partier på central nivå. En effekt av regleringen, med dess kategoriska koppling mellan storleken på det utelämnade eller felaktigt redovisade beloppet och avgiften, är att även oavsiktliga misstag och slarvfel från en enskild ledamot eller ersättare kan medföra en mycket sträng påföljd. I 34 § finns förvisso en jämkningsregel som möjliggör nedsättning av avgiften i vissa fall. Bestämmelsen är emellertid av undantagskaraktär och förutsätter att särskilda skäl ger anledning till jämkning. Det bör mot denna bakgrund enligt Lagrådet övervägas om inte regeln bör föreskriva ett lägre takbelopp i fråga om ledamöter och ersättare (jfr regleringen i paragrafens andra stycke andra strecksatsen). I paragrafens tredje stycke finns en regel om särskild avgift i de fall en utredning visar att ett anonymt bidrag har tagits emot i strid med 9 och 10 §§. Då ska en särskild avgift tas ut med ett belopp som är dubbelt så stort som den del av det anonyma bidraget som överstiger 0,05 prisbasbelopp. Till skillnad från vad som anges i paragrafens första stycke innehåller denna regel inte något takbelopp. Det innebär att den särskilda avgiften teoretiskt sett kan bli hur stor som helst. Det finns anledning att ifrågasätta om en sådan ordning i sig är rimlig. till regleringen i dess helhet framstår det också som en bristande proportionalitet när de påföljder som kan följa av paragrafens första respektive tredje stycke jämförs. Även om stötande resultat kan undvikas genom tillämpning av jämkningsregeln i 34 § bör det enligt Lagrådet övervägas att införa någon slags begränsning för den maximala avgiften även enligt denna regel. Jämkningsregeln i denna paragraf uppställer olika krav för jämkning. När det gäller bl.a. ideella föreningar på central nivå krävs synnerliga skäl för jämkning medan det för bl.a. ledamöter och ersättare är tillräckligt att det finns särskilda skäl. I författningskommentaren anges i anslutning till frågan om vad som utgör särskilda skäl att detta får avgöras utifrån en helhetsbedömning där hänsyn kan tas till de förhållanden under vilka en viss förening eller person verkar, exempelvis föreningens storlek och organisatoriska stabilitet samt dess ekonomiska förhållanden. Med tanke på den helhetsbedömning som där beskrivs framstår det som överflödigt att i bestämmelsen laborera med två olika krav för jämkning. Helhetsbedömningen torde i sig möjliggöra en differentierad bedömning av det slag som eftersträvas. Enligt Lagrådet bör det mot denna bakgrund övervägas om inte regeln om synnerliga skäl bör utmönstras. I paragrafen anges att andra beslut än beslut om föreläggande, förseningsavgift och särskild avgift inte får överklagas. I lagrådsremissen återfinns ingen beskrivning av vilka beslut som träffas av detta förbud. Det vore värdefullt om det i författningskommentaren utvecklas vilka beslut som Kammarkollegiet kan meddela och som till följd av denna regel inte kan överklagas. I det sammanhanget bör det också klargöras om Kammarkollegiets uppgifter i anslutning till att anonyma bidrag inbetalas är tänkta att resultera i några beslut. Förslag till lag om ändring i lagen (2018:000) om insyn i finansiering av partier Förslaget är avsett att ersätta 37 § om behandling av personuppgifter när EU:s s.k. dataskyddsförordning börjar tillämpas .