prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — till allmän förvaltningsdomstol (se prop. 2012/13:45 s. 97). utesluter givetvis inte att överinstansen i ett enskilt fall kan begära att avsändaren bekräftar handlingen, exempelvis genom en egenhändig underskrift (avsnitt 11.5). Men det bör alltså inte krävas regelmässigt. Utredningen menar att det är befogat att i den nya lagen ta in ett krav på att överinstansen ska anges i överklagandet. I motsats till MSB och Kammarrätten i ställer sig regeringen bakom den bedöm- En sådan ordning kan bidra till att tydliggöra rollfördelningen mellan beslutsmyndigheten och överinstansen och även förenkla besluts- myndighetens prövning av om en skrivelse med en begäran om ändring kan uppfattas som ett överklagande eller enbart som en begäran om Det bör alltså i den nya lagen slås fast att överinstansen ska anges som mottagare av ett överklagande. och framhåller finns en viss risk för att enskilda privatpersoner inte fullt ut förstår den faktiska skillnaden mellan uttrycken ställas till och ges in till. I syfte att förtydliga regleringen föreslår regeringen därför att bestämmelserna anpassas något i språkligt och strukturellt hänseende i förhållande till utredningens förslag. I syfte att göra bestämmelserna om överklagande mera lättillgängliga anser regeringen – i likhet med utredningen – att uttrycken besluts- myndigheten och överinstansen bör definieras i lagtexten. framhåller att definitionen medför att lagtexten blir kortare och lättare att läsa men anser att det bör övervägas om definitionen av besluts- myndigheten bör tas in tidigare i lagen. Enligt regeringens bedömning är det dock mest ändamålsenligt att ta in båda definitionerna samlat i en paragraf bland de bestämmelser som reglerar funktionsuppdelningen mellan den myndighet som har meddelat ett överklagat beslut och den högre instans som ska pröva överklagandet. När det gäller överklagandets innehåll i övrigt anser regeringen att det även fortsättningsvis bör ställas krav på att klaganden anger vilket beslut som överklagas och på vilket sätt klaganden vill att överinstansen ska ändra det överklagade beslutet. Regeringen föreslår att bestämmelsen utformas i enlighet med detta. Liksom utredningen bedömer regeringen att det är lämpligt att i lagen ta in en upplysningsbestämmelse om de ytterligare föreskrifter som enligt 3 och 4 §§ FPL gäller vid överklagande till allmän förvaltningsdomstol. motsats till anser regeringen att de specifika krav som gäller vid överklagande till en förvaltningsdomstol uttryckligen bör Prop. 2016/17:180 slås fast enbart i förvaltningsprocesslagen. Det är således inte lämpligt att dessa krav följer även av en uttrycklig reglering i förvaltningslagen. Till skillnad från Kammarkollegiet anser regeringen att det inte finns anledning att ställa upp samma krav vid överklagande till en förvalt- ningsmyndighet. Regeringens förslag: Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till beslutsmyndigheten från den dag då den som över- klagar fick del av beslutet genom myndigheten. Om den som över- klagar är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av och anser att det bör övervägas om inte del- givning kan underlåtas i betydligt större utsträckning än vad som synes vara fallet. Hovrätten förordar att överklagandetiden räknas då beslutet meddelades och bestäms . Övriga remissinstanser har inga invändningar mot förslaget i sak. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning ska ett överklagande ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (23 § andra stycket FL). För att en enskild ska kunna få sitt överklagande prövat ska överklagandet ha lämnats in från den dag då klaganden fick del av beslutet. Det är tidpunkten då klaganden under- rättades om beslutets innehåll genom myndighetens åtgärder som är avgörande för beräkningen av denna frist. En specialregel gäller enligt nuvarande ordning för det fall att klaganden är en part som företräder det allmänna och beslutet överklagas till en förvaltningsrätt eller kammarrätt. I ett sådant fall räknas över- klagandetiden redan från den dag då beslutet meddelades, dvs. då det expedierades eller på annat sätt fick sin slutliga utformning (6 a § FPL). Ett syfte med denna ordning är att undvika onödiga delgivningar (se prop. 1997/98:101 s. 92). Bestämmelsen är inte tillämplig när en myndig- het uppträder i ett förfarande likställd med ett privaträttsligt subjekt, dvs. när myndigheten ska betraktas som enskild part. Den nuvarande ordningen fungerar väl. Enligt regeringens mening finns det inte skäl att ändra ordningen i sak. Till skillnad från hov- rätt anser regeringen således att överklagandetiden enligt huvudregeln även fortsättningsvis bör bestämmas med utgångspunkt från den dag då klaganden fick del av beslutet. Den nuvarande regleringen bärs upp av rättssäkerhetsskäl som har samma tyngd nu som de hade när regleringen infördes. Något formellt krav på delgivning ställs inte upp. När det gäller överklagande av en part som företräder det allmänna ser regeringen ett värde i att tiden för överklagande är densamma för alla beslut som får överklagas oberoende av om överklagandet görs till en förvaltnings- domstol eller en annan förvaltningsmyndighet. Den frist från den dag då beslutet meddelades, som gäller för beslut som får 2016/17:180 överklagas till en förvaltningsdomstol, bör således gälla även i fråga om beslut som får överklagas till en annan förvaltningsmyndighet. Regeringen föreslår sammanfattningsvis att det i den nya förvaltnings- lagen tas in bestämmelser om överklagandetid som i allt väsentligt sak- ligt sett motsvarar den nuvarande regleringen. När det gäller lagtextens språkliga utformning anser regeringen dock, i likhet med utredningen, att det tydligare än bör framgå att överklagandetiden inte börjar löpa om den enskilde får kännedom om innehållet i ett beslut på något annat sätt än genom en åtgärd från beslutsmyndighetens sida. Regeringen före- slår att detta markeras i bestämmelsen genom uttrycket ”genom den myndigheten”. De situationer som avses med detta omfattar såväl det fallet att klaganden formellt delgivits beslutet som det fallet att klagan- den på något annat sätt, genom en åtgärd av den myndigheten, fått reda på innehållet i beslutet i dess helhet. Eftersom regeringen föreslår att normbeslut enligt 8 kap. RF inte ska kunna överklagas (se avsnitten 15.2.2 och 15.2.4), behövs inte någon särskild bestämmelse om överklagandetid i den nya lagen motsvarande den som finns i 23 § tredje stycket FL. Regeringens förslag: ska pröva om överklagan- det har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in , ska myndigheten besluta att överklagandet inte får tas upp till pröv- ning (avvisas). Ett överklagande ska dock inte avvisas om 1.förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar, eller 2.överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklag- andetiden. Förvaltningsprocesslagens bestämmelser om rättidsprövning utfor- mas i linje med motsvarande reglering i förvaltningslagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inte någon ändring av förvaltningsprocesslagens bestämmelser om rättidsprövning. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget men anser att det bör tydliggöras i vilken ordning beslutsmyndigheten ska pröva om beslutet ska rättas och om överklagandet har kommit in i rätt tid. Justitiekanslern är tveksam till förslaget att beslutsmyndigheten inte ska avvisa ett överklagande när klaganden inte har fått någon över- klagandeanvisning. Enligt Justitiekanslern leder förslaget till att den en- skilde kommer att kunna överklaga beslutet utan begränsning i tiden, utan att skälen till dröjsmålet reds ut. anser tvärtom att det förslaget är bra. Förvaltningsrätten i menar att formuleringen korrekt underrättelse är otydlig. Kammarrätten i , Kammarrätten i , i , och Arbetsförmedlingen lämnar vissa redaktionella och språkliga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning ska den myn- dighet som har meddelat det överklagade beslutet pröva om skrivelsen med överklagandet har kommit in i rätt tid (24 § FL). Beslutsmyndig- heten ansvarar med andra ord självständigt för rättidsprövningen. Om skrivelsen har kommit in för sent ska beslutsmyndigheten avvisa över- klagandet genom ett formellt avvisningsbeslut. Ett sådant beslut om att inte ta upp överklagandet till prövning i sak ska dock inte fattas om förseningen beror på att myndigheten har lämnat klaganden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Avvisning ska inte heller ske om klaganden har misstagit sig och felaktigt gett in sin skrivelse till den myndighet som ska pröva överklagandet. Om överklagandeskrivelsen i ett sådant fall har kommit in till överinstansen inom överklagandetiden ska den myndigheten vidarebefordra skrivelsen till beslutsmyndigheten med uppgift om vilken dag den kom in till den högre instansen. En i huvudsak motsvarande reglering finns även i 6 b § FPL. Bestämmelser i dessa båda lagar är alltså överlappande i fråga om förvaltningsmyndig- heters beslut som överklagas till en allmän förvaltningsdomstol. enda uppgift när det gäller att pröva förutsätt- ningarna för ett överklagande är att avgöra om klagoskriften har kommit in i rätt tid. I övrigt är det överinstansens uppgift att pröva om förutsätt- ningarna för att överklagandet ska kunna tas upp till saklig prövning är uppfyllda. Om överklagandet inte avvisas ska överklagandeskriften och övriga handlingar lämnas över till överinstansen. Ställningstagandet i frågan om överklagandet har kommit in i rätt tid formaliseras i sådant fall normalt inte i ett särskilt beslut utan manifesteras i stället genom det faktiska överlämnandet. Överlämnandet får alltså regelmässigt anses innefatta ett ställningstagande om att överklagandet har inkommit i rätt tid, om inte något annat uttryckligen framgår av de överlämnade hand- lingarna (prop. 1985/86:80 s. 74). Har myndigheten gett uttryck för att överklagandet gjorts för sent och felaktigt överlämnat handlingarna till överinstansen utan en prövning av avvisningsfrågan, torde den vanliga gången vara att beslutsmyndigheten får tillbaka handlingarna för att göra en sådan prövning. För att det inte ska råda någon tvekan om vilket ställ- ningstagande myndigheten har gjort är det ofta en god ordning att beslutsmyndigheten genom en anteckning eller på annat sätt klargör att denna prövning har gjorts (T. och B. , Förvaltnings- lagen med kommentar, Juridik 3 uppl. 2010, s. 328). Den nuvarande ordningen infördes i samband med reform av förvaltningslagen när nya regler infördes om en skyldighet för myndig- heterna att – även efter ett överklagande – ändra uppenbart oriktiga beslut för att på så sätt minska risken för att enskilda drabbas av onödiga kostnader och fördröjningar av det slutliga avgörandet i ärendet. Det huvudsakliga skälet till att rättidsprövningen överfördes från över- instansen till beslutsmyndigheten var att prövningen bedömdes kunna utföras enklast och säkrast av den instans som tar emot överklagandet och att praktiska skäl också talade för att uppgiften borde fullgöras i ett så tidigt skede av överklagandeförfarandet som möjligt (prop. 1985/86:80 s. 44). Skälen för denna ordning är alltjämt bärkraftiga. 2016/17:180 nya lagen bör därför innehålla bestämmelser som i allt väsentligt mot- svarar vad som gäller i fråga om rättidsprövning vid över- klagande av en förvaltningsmyndighets beslut. Som utredningen pekar på innebär den nuvarande regleringen en skillnad i fråga om konsekvenserna för klaganden av ge in överklagandet för sent om han eller hon har fått en överklagandeanvisning som inne- håller felaktig information jämfört med fallet att myndigheten felaktigt inte har lämnat någon sådan anvisning alls. I det senare fallet måste den som inte har kunnat ta till vara sin rätt att överklaga i stället ansöka om återställande av försutten tid (se t.ex. RÅ 80 2:15). argumenterar för att en skillnad även fortsättningsvis bör göras mellan dessa fall och att sambandet mellan dröjsmålet och en utebliven överklagandeanvisning inte är lika självklart som sambandet mellan en försening och en felaktig anvisning. Enligt regeringens mening är dessa skillnader emellertid inte så betydande att det är motiverat att även i den nya lagen upprätthålla den gränsdragning som gäller enligt nuvarande Som utredningen föreslår bör de nya bestämmelserna om rättidsprövning i stället utformas så att det framgår att ett överklagande inte ska avvisas vare sig om myndigheten har lämnat en felaktig under- rättelse om hur man överklagar eller om en sådan underrättelse har helt Utredningen föreslår att detta ska regleras så att avvisning inte ska ske om beslutsmyndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Med uttrycket korrekt avses alltså dels att en underrättelse måste ha lämnats i ett fall när ett beslut får överklagas, dels att underrättelsen i ett sådant fall till sitt innehåll är sakligt sett riktig. Förvaltningsrätten i anser att den föreslagna lydelsen är otydlig och föreslår att bestämmelsen utformas så att det i stället uttryckligen framgår att ett överklagande inte ska avvisas om myndigheten har underlåtit att lämna en överklagandeanvisning eller lämnat en felaktigt sådan. Regeringen konstaterar att den aktuella bestämmelsen primärt riktar sig till beslutsmyndigheten. anledning att tro att utredningens förslag kommer att leda till några Den lägre detaljeringsgraden medför dessutom att bestämmelsen blir något mer lättillgänglig för enskilda. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag. Med anledning av Centrala synpunkt när det gäller förtydligandet av i vilken ordning beslutsmyndigheten ska pröva rättidsfrågan respektive rättelsefrågan vill regeringen framhålla att någon skillnad i tillämpningen mot dagens ordning inte är avsedd. ska alltså först överväga om det finns anledning att rätta eller ändra beslutet innan den prövar om överklagandet kommit in i rätt tid och därefter, i förekommande fall, överlämna handlingarna till överinstansen. Mot bakgrund av förslaget att en ändring inte ska kunna beslutas sedan ett överklagande har överlämnats till överinstansen (se avsnitt 14.4.5) blir denna tågordning för prövningen tydligare än . påverkas inte heller av regeringens förslag att ett överklagande inte ska förfalla när myndigheten själv ändrar beslutet i enlighet med klagandens begäran (jfr prop. 1985/86:80 s. 74). Det ligger ett betydande värde i att regleringen av förfarandet vid överklagande av förvaltningsbeslut utformas på ett enhetligt sätt i nära- liggande eller överlappande lagstiftning. förvaltningsprocesslagens bestämmelser om rättidsprövning överlappar Prop. 2016/17:180 varandra när det gäller rättidsprövning av en förvaltningsmyndighets beslut vid överklagande till en förvaltningsdomstol, och med beaktande även av förvaltningslagens subsidiaritetsbestämmelse, anser regeringen att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om rättidsprövning bör utformas i huvudsaklig överensstämmelse med motsvarande bestäm- melser i den nya förvaltningslagen. I annat fall riskerar den nu föreslagna reformen att inte få avsedd verkan. Regeringens förslag: Om överklagandet inte avvisas ska besluts- myndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga hand- lingar i ärendet till överinstansen. Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den överlämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , Migrations- verket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och , anser att ett överklagande inte bör lämnas över till överinstansen om det överklagade beslutet ändras i enlighet med vad klaganden begär. Flera av dessa instanser menar att förslaget inte är förenligt med ambitionen att förskjuta tyngdpunkten i förfarandet till första instans. anser att den föreslagna ändringen är korrekt från principiella utgångspunkter men påpekar att reformen kan vara kostsam. är positiv till det förslagna skyndsamhetskravet. Skälen för regeringens förslag: Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten enligt gällande ordning överlämna skrivelsen med överklagandet och övriga handlingar i ärendet till den myndighet som ska pröva överklagandet (25 § FL). Regeringen anser att en bestämmelse med i huvudsak motsvarande innehåll bör tas in i den nya förvaltnings- lagen. Liksom i förvaltningsförfarandet i allmänhet gäller vid rättidspröv- ningen och överlämnandet enligt gällande rätt att handläggningen ska ske så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerhetens krav eftersätts (7 § FL). Som framgår av avsnitt 14.4.5 har detta krav ansetts innebära att överlämnandet regelmässigt bör ske inom från överklagandet. Utredningen föreslår att det i den nya lagen ska tas in ett uttryckligt skyndsamhetskrav i bestämmelsen om överlämnande. Reger- ingen ställer sig bakom det förslaget. En sådan uttrycklig reglering torde kunna tjäna som en viktig påminnelse om att handläggningen inte får dra ut onödigt . Den kan därmed även bidra till att minska risken för att ett överklagande uppehålls i första instans för bl.a. prövning av myndighetens förutsättningar att själv ändra beslutet. Enligt gällande rätt ska ett överklagande inte lämnas över till över- instansen om beslutsmyndigheten själv ändrar det överklagande beslutet i 2016/17:180 enlighet med vad klaganden begär (28 § första stycket FL). situation ska myndigheten inte heller rättidspröva överklagandet eftersom överklagandet anses förfallet. Ändrar myndigheten däremot beslutet på något annat sätt än klaganden begär, ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet om överklagandet inte ska avvisas för att det kommit in för Att överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet innebär enligt förarbetena ett uttryckligt klarläggande av att klaganden inte behöver överklaga också det beslut varigenom det ursprungliga beslutet har ändrats för att få det överprövat av överinstansen (prop. s. 80). Gällande ordning innebär att den enskilde slipper de olägenheter bl.a. i form av ytterligare tidsutdräkt som handläggningen i överinstansen kan tänkas föra med sig för honom eller henne. Den innebär också att en arbetsfördelning mellan instanserna som, totalt sett, kan antas leda till viss arbetsbesparing kan upprätthållas. viss risk för att den enskilde kan komma att drabbas av rättsförluster. sådan risk torde främst föreligga när en myndighet måste tolka ett Det kan ibland vara vanskligt att av innehållet i ett överklagande – även om det tolkas i ljuset av vad parten har anfört i ärendet – bedöma vilken ändring som klaganden egentligen begär. Därmed kan det också vara svårt att avgöra om överklagandet förfallit genom en ändring som myndigheten har beslutat med anledning av Om myndigheten är osäker på om det nya beslutet är i enlighet med överklagandet ska ärendet förstås överlämnas till över- Det kan dock förekomma fall där myndigheten känner sig övertygad om att den ändrat beslutet i enlighet med klagandens önskemål men där det är en felaktig slutsats. Risken för rättsförluster är särskilt påtaglig om myndigheten i ett sådant fall inte är mycket tydlig med upplysningen om sin bedömning att överklagandet har fallit. framstå som oklart för en enskild hur han eller hon kan gå till väga för att få en annan ändring till stånd. Det kan för många enskilda framstå som svårt att förstå att ett nytt överklagande måste skickas in. enskilde måste göra det är egentligen också formellt felaktigt eftersom myndigheten faktiskt inte hade ändrat beslutet i enlighet med det första JO har i flera fall kritiserat myndigheter som har avstått från att skicka handlingarna vidare till den instans som ska pröva överklagandet i situationer då det överklagade beslutet visserligen har ändrats men inte exakt på det sätt som klaganden begärt (se t.ex. JO 2006/07 s. 312, JO:s beslut , dnr 1615-1996 och JO:s beslut , dnr 2726- Det framstår som osäkert om de praktiska olägenheter som upp- kommit vid tillämpningen av de aktuella bestämmelserna i förvaltnings- lagen vägs upp av den förenkling för klaganden och avlastning av främst de allmänna förvaltningsdomstolarna som dessa tar sikte på att skapa. Som några remissinstanser framhåller kan det – åtminstone i någon utsträckning – ifrågasättas om utredningens förslag är förenligt med ambitionen att tyngdpunkten i förfarandet ska ligga i första instans. Regeringen kan också hålla med bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och CSN om att det finns en viss risk för att den föreslagna reformen skapar onödigt merarbete för överinstanserna. Även för en enskild som behöver hantera ett förfarande i överinstansen trots att beslutet redan ändrats på begärt sätt uppstår ett extra arbets- moment. Förfarandet kan också framstå som svårbegripligt och onödigt byråkratiskt för den enskilde. är det från en principiell utgångspunkt lämpligare att tolkningen av överklagandets innebörd i sak görs av överinstansen. I likhet med utredningen anser också regeringen att rättssäkerheten främjas på ett mer effektivt sätt om regleringen utformas så att det är den högre instansen – inte den beslutande – som alltid avgör vad beslutsmyndighetens ändringsbeslut får anses innebära i relation till överklagandet. Om det under handläggningen i överinstansen klarläggs att ändringsbeslutet innefattar exakt vad klagande önskar, kan målet i överinstansen avskrivas utan någon större olägenhet för den enskilde. Detsamma gäller om klaganden ändå är nöjd med besluts- myndighetens ändringsbeslut. Det merarbete som hanteringen av sådana överklaganden kan tänkas föra med sig för såväl den enskilde som över- instanserna vägs enligt regeringen upp av den förstärkning av rätts- säkerheten som blir följden av reformen. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag att ett överklagande alltid ska överlämnas till överinstansen, om det inte avvisas. Om beslutsmyndigheten ändrar det överklagade beslutet påverkas prövningsramen vid förfarandet i överinstansen även om överklagandet inte formellt anses falla genom ändringsbeslutet (jfr RÅ 1995 ref. 26). Överinstansen måste alltså beakta beslutsmyndighetens ändringsbeslut när den prövar överklagandet. Med regeringens förslag blir det alltid överinstansens sak att avgöra i vilken utsträckning klagandens önskemål får anses tillgodosedda genom beslutsmyndighetens ändringsbeslut. Som utredningen föreslår bör det nya beslutet mot den bakgrunden översändas till överinstansen tillsammans med överklagandet. Detta bör framgå av en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen. När en myndighet efter ett överklagande ändrar sitt grundbeslut i en situation av det aktuella slaget innebär den nära koppling som finns mellan det ursprungliga beslutet och ändringsbeslutet att det rimliga är att det nya beslutet inte ska behöva överklagas i särskild ordning för att vara en del av underlaget för överinstansens prövning. Att det enligt förslaget också alltid är överinstansen som ska pröva om ändringsbeslutet har tillgodosett klagandens önskemål gör denna utgångspunkt än tydligare. Till skillnad från vad som följer av den nuvarande lagen (jfr 28 § andra stycket FL) föreslår utredningen inte någon uttrycklig bestämmelse om överklagandets omfattning vid ändring efter ett över- klagande. Regeringen kan hålla med utredningen om att det kan ifråga- sättas om det finns något egentligt behov av en sådan bestämmelse.