prop · H40365 · 2017-02-07 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:65 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och slutsatser i rapporten jämförelser av inkomstskillnader – möjlighet att bidra med statistik (RIR 2016:24). bedömer i rapporten att en ny sekretessbrytande bestämmelse behöver införas för att () ska kunna lämna ut uppgifter om svenska inkomstförhållanden till den organisation som driver den internationella forskardatabasen (). Regeringen avser att utreda vilka åtgärder som kan vidtas för att ge SCB rättsliga förutsättningar att leverera uppgifter till . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och slutsatser ....................................... Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser ....................................... Internationella jämförelser av inkomstskillnader – möjligheter att bidra med statistik (RiR Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Ärendet och dess beredning har granskat om det finns rättsliga förutsättningar för () att lämna ut data till den organisation som driver den internationella forskningsdatabasen (). Enligt är syftet med granskningen inte att pröva SCB:s ställningstagande om utlämnande av data till organisationen, utan att belysa hur SCB motiverat sitt ställningstagande och, med utgångspunkt i detta, om möjligt peka på alternativa lösningar. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten jämförelser av inkomstskillnader – möjlighet att bidra med statistik (RIR 2016:24), se bilaga. överlämnade till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser noterar att intresset för frågor som rör inkomstfördelning har ökat och att både FN och EU har beslutat om mål för fattigdom och inkomstspridning. Vidare konstaterar myndigheten att det behövs data på individnivå för att kunna analysera fördelningar mellan individers eller familjers inkomster. Myndigheten anför också att data om svenska förhållanden är viktiga i ett internationellt perspektiv och att är en viktig internationell databas för forskare på det aktuella området. konstaterar att de uppgifter som organisationen som driver har behov av torde omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, och att det enligt 8 kap. 3 § OSL krävs en sekretessbrytande bestämmelse för att uppgifterna ska kunna lämnas ut. rekommenderar att regeringen, utifrån en avvägning mellan databasens nytta för forskningen och den enskildes behov av integritet, tar ställning till om uppgifterna ska lämnas ut till organisationen som driver . 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser Regeringen välkomnar granskning på området och delar myndighetens bedömning av intresset för inkomstfördelningsfrågor i samhället och politiken. Vidare delar regeringen myndighetens bedömning av betydelsen av och av att uppgifter från svenska myndigheter ingår i databasen. Mot bakgrund av att SCB har bedömt att det finns hinder för att lämna ut uppgifterna till den organisation som driver delar regeringen bedömning att det krävs en sekretessbrytande bestämmelse för att SCB ska kunna lämna ut uppgifterna. Innan ett sådant förslag lämnas behöver dock vissa frågor utredas närmare, bl.a. exakt vilka uppgifter som bör lämnas ut, och i vilket format utlämnandet i så fall skulle ske, samt SCB:s möjligheter att utifrån personuppgiftslagen (1998:204) lämna ut uppgifterna. Regeringen avser därför att utreda lämpliga och möjliga åtgärder för att ge SCB rättsliga förutsättningar att leverera uppgifter till . I detta arbete kommer också de närmare konsekvenserna för den personliga integriteten av ett utlämnande att behöva behandlas. Regeringen anser med detta att är slutbehandlad. E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 0 - 0 3 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 7 2 5 R I R 2 0 1 6 : 2 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Internationella jämförelser av inkomstskillnader – möjligheter att bidra med statistik har granskat förutsättningarna för att lämna ut data till den internationella forskningsdatabasen . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Vi vill tacka referenspersonerna professor och och medarbetare vid för synpunkter. Rapporten innehåller slutsatser och en rekommendation som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Enhetschef har varit föredragande. Juristen har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R A V I N K O M S T S K I L L N A D E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statistiskt material för forskning 3.1Vilka möjligheter har SCB att lämna ut uppgifter till den internationella 3.2 Vad krävs för att ett utlämnande ska få ske till LIS-databasen? R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R A V I N K O M S T S K I L L N A D E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Internationella organisationer som FN och EU har satt upp mål för att minska inkomstskillnaderna. FN:s Agenda 2030 för hållbar utveckling har bl.a. målen ”utrota fattigdomen” och ”minska inkomstspridningen inom och mellan länder”. EU har ett mål till 2020 om att antalet människor inom EU som lever eller riskerar att leva i fattigdom och social utestängning ska ha minskat med minst 20 miljoner. har deltagit i den internationella forskningen om befolkningens inkomstskillnader, fattigdom och hur skatte- och socialförsäkringssystemet påverkar befolkningens disponibla inkomster. Bidragande till detta har varit den goda tillgången på registerdata av hög kvalitet som finns att tillgå vid (). Svenska forskare har deltagit i ett internationellt samarbete benämnt ”Income Study” (). Detta är en databas med uppgifter om medborgares inkomster, skatter, socialförsäkringar och bidrag i 47 länder. SCB har levererat in uppgifter sedan startade , men har bedömt att uppgifterna av rättsliga skäl inte kan lämnas ut. Finns rättsliga förutsättningar för SCB att lämna ut uppgifter till LIS-databasen? Syftet med granskningen är inte att pröva SCB:s ställningstagande om utlämnande av uppgifter till . Syftet är istället att belysa hur SCB motiverat sitt ställningstagande och med utgångspunkt i detta om möjligt peka på alternativa lösningar. Data för forskning om inkomstfördelning Intresset för frågor som rör inkomstfördelning har ökat i samhället och inom politiken. Internationella organisationer ägnar frågorna större intresse än tidigare och både EU och FN har mål som handlar om fattigdom och inkomstspridning. För att kunna analysera fördelningar mellan individer eller familjers inkomster behövs uppgifter på individnivå. I många länder görs regelbundet undersökningar som finns tillgängliga vid landets statistikmyndighet – i är det SCB som har dessa. R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R A V I N K O M S T S K I L L N A D E R Det finns internationella sammanställningar hos exempelvis . , ”Income Study”, är en mer omfattande databas som förvaltas av en internationell forskningsorganisation. är en högt respekterad organisation i forskarsamhället och tillhandahåller två databaser för forskning. En slutsats är att intresset för inkomstfördelning är stort och att har data som är viktiga ur ett internationellt perspektiv. är internationellt en viktig databas för forskare. SCB:s möjligheter att lämna uppgifter till rättsliga genomgång av förutsättningarna för SCB att lämna ut uppgifter till visar att det krävs en författningsreglerad skyldighet för att möjliggöra ett utlämnande av uppgifterna. I avvaktan på att den större frågan om behandling av uppgifter avseende forskningsdatabaser som tas upp i betänkande (SOU 2014:45) och i utredningen om personuppgiftsbehandling för forskningsändamål (SOU U2016:04) får en lösning, bör frågan om utlämning till lösas skyndsamt. rekommenderar att regeringen, utifrån en avvägning av den nytta databasen innebär för forskningens behov och den enskildes behov av integritet, tar ställning till om uppgifter ska lämnas ut till . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I denna granskning ges först en bakgrund om inkomstfördelningsanalyser och om ”Income Study” (). Därefter görs en utredning av de rättsliga utgångspunkterna för att lämna ut uppgifter till . Finns rättsliga förutsättningar för SCB att lämna ut uppgifter till LIS-databasen? Syftet med denna granskning är inte att pröva SCB:s ställningstagande om utlämnande av uppgifter till . Syftet är istället att belysa hur SCB motiverat sitt ställningstagande och med utgångspunkt i detta om möjligt peka på alternativa lösningar. Granskningen har utförts genom dokumentstudier och samtal med SCB. De rättsliga förutsättningarna för att lämna ut uppgifter till har belysts. Arbetet har utförts av juristen och enhetschefen . R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R A V I N K O M S T S K I L L N A D E R 2 Inkomstskillnader och fattigdom I detta kapitel ges en bakgrund till forskningsområdet inkomstfördelning och en beskrivning av organisationen . 2.1 Intresset för inkomstfördelningsfrågor Intresset för frågor som rör inkomstfördelning inom samhällsdebatt, politik och forskning har ökat . Bidragande till det stigande intresset är att det i många västliga länder funnits en långsiktig trend till ökande inkomstskillnader i befolkningarna. Detta kan illustreras med den så kallade Gini-koefficienten, ett nyckeltal som sammanfattar inkomstskillnader i ett land, se diagram 1. Efter finanskrisen har även intresset för toppinkomsternas ökande andel av de totala inkomsterna lyfts fram, bl.a. av nationalekonomen (2013). Det finns farhågor för att den demografiska utvecklingen med åldrande befolkningar och stor migration ytterligare kan bidra till ett tudelat samhälle. Om de grupper som har låga inkomster får en sämre ekonomisk utveckling än den övriga befolkningen ökar den relativa ekonomiska fattigdomen. Diagram 1 Inkomstspridningen i mätt med Gini-koefficienten. 1975 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 Källa: SCB. kan variera mellan 0 och 1 där högre tal innebär större inkomstspridning. De år som finns med i den s.k. LIS-databasen är markerade. Disponibel inkomst per konsumtionsenhet för familjer. Utvecklingen har inneburit att internationella organisationer som , och nu ägnar dessa frågor större uppmärksamhet . Till exempel driver ett stort antal projekt under samlingsnamnet ”New Approaches to R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ”1 med fokus på att den ekonomiska tillväxten ska vara inkluderande och att resultatet av tillväxten ska delas av hela befolkningen. Både EU och FN har målsättningar som berör fattigdom och inkomstspridning. EU har satt upp mål till 2020, ett av dem är att antalet människor inom EU som lever eller riskerar att leva i fattigdom och social utestängning ska ha minskat med minst 20 miljoner2. FN har 17 så kallade ”Sustainable development goals (SDG)” fram till 20303. Två av dessa mål är ”End poverty in all its forms everywhere” och ”Reduce inequality within and among countries”. Forskning om inkomstfördelning bedrivs inom många vetenskapliga discipliner, bl.a. nationalekonomi, sociologi, statsvetenskap och folkhälsovetenskap. har haft en framskjuten plats i denna forskning med många drivande forskare som också haft ovanligt god tillgång till statistiska material. För internationella forskare är dessutom intressant som modell- och referensland då landet har haft generösa och generella välfärdssystem, strävat mot en jämn inkomstfördelning och också har haft den lägsta inkomstspridningen i världen. I jämförande länderstudier inom området är det därför både önskvärt och vanligt att ingår. 2.2 Statistiskt material för forskning För att kunna analysera fördelningar mellan olika individers eller familjers inkomster behövs uppgifter på individnivå, det vill säga det krävs uppgifter hänförliga till enskilda individer, även om individen i materialet inte direkt går att identifiera eftersom uppgifterna är anonymiserade. Analyserna syftar exempelvis till att svara på följande typ av frågor: Hur stor är spridningen av t.ex. lön, socialförsäkringar, bidrag och disponibel inkomst? Vilken andel av befolkningen befinner sig under en viss inkomstgräns och kan betraktas som fattiga relativt den övriga befolkningen? Hur påverkar det offentliga regelsystemet inkomstfördelningen? Vilka skillnader gör det för inkomsttagare på olika nivåer om ekonomiskt stöd ges i form av bidrag eller genom nedsatt skatt? I de flesta utvecklade länder görs regelbundet undersökningar, med hjälp av data från antingen enkäter eller register, av befolkningens inkomster. 1http:///naec/ 2http://ec.europa.eu/europe2020/targets/eu-targets/index_sv.htm 3https://sustainabledevelopment.un.org/ R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R A V I N K O M S T S K I L L N A D E R ningar görs och finns vanligtvis tillgängliga hos landets statistikmyndigheter. I publicerar SCB resultatet av sina undersökningar på sin hemsida4. Även regeringen gör analyser av inkomstfördelningen som redovisas i vårpropositionens fördelningspolitiska redogörelse5. Det finns också internationella sammanställningar av nyckeltal som beräknats i respektive länder och sedan levererats till en ”nyckeltalsdatabas”. En sådan finns t.ex. hos som använder den för olika analyser och publikationer. En nackdel med nyckeltal i inkomstfördelningssammanhang är att det från början måste bestämmas vad som ska analyseras. Om t.ex. relativ fattigdom bland äldre ska studeras och tillgång till nyckeltalen utifrån ålder inte finns, blir analysen omöjlig att utföra. Det ideala är därför att ha tillgång till det grundläggande materialet. Detta är av praktiska skäl svårt vid internationella analyser eftersom databaserna finns hos de nationella statistikbyråerna, vilket också innebär att man inte kan utgå från att uppgifter som avser samma förhållande är fullt jämförbara mellan länder. Det finns dock några få internationella databaser av denna typ. Inom EU finns en databas benämnd EU- SILC6 som är baserad på nationella undersökningar. En mer omfattande databas är ”Income Study” vilken administreras av forskningsorganisationen . Denna databas täcker in ett brett urval av länder i , och och . är representerat med . Center är en icke vinstdrivande forskningsorganisation belägen i med en filial vid . bildades av forskare från sju länder, däribland . uppgift är att tillhandahålla data till i första hand forskare, men även till utredare och analytiker, som studerar olika aspekter av inkomst- och förmögenhetsfördelningar, t.ex. inkomstskillnader och fattigdom, och att möjliggöra jämförande länderstudier. är således en internationell organisation. Det är inte entydigt om juridiskt är en mellanfolklig organisation. Forskare från svenska statliga universitet deltar i arbete, något som skulle kunna tala för att organisationen är att betrakta som mellanfolklig. Huruvida detta faktum är tillräckligt för att klassificera som mellanfolklig organisation kan emellertid inte fastslås med säkerhet. som organisation är högt respekterad i forskarsamhället. Dess ordförande är professor vid och direktör är professor vid . I styrelsen ingår professor från 4http:///sv_/Hitta-statistik/Statistik-efter-amne/Hushallens-ekonomi/Inkomster-och-in- komstfordelning/Hushallens-ekonomi-HEK/ 5http:///informationsmaterial/2016/04/fordelningspolitisk-redogorelse----april- 2016/ 6http://ec.europa.eu//web/income-and-living-conditions/data/database 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Finansieringen kommer från olika håll, den största bidragsgivaren är i . Från svensk sida bidrar det statliga forskningsrådet Forte. tillhandahåller två databaser för forskningsändamål, ”Income Study” inriktad på studier av inkomster och ”Wealth Study” för studier av förmögenheter. Inkomstdatabasen innehåller uppgifter från 47 länder och förmögenhetsdatabasen från 7 länder7. lägger ner mycket arbete på att harmonisera och kvalitetssäkra de olika ländernas uppgifter så att de blir jämförbara. Harmoniseringen av datamaterialet möjliggör detaljerade jämförelser och beräkningar av olika slag. Det är t.ex. möjligt att göra avancerad ”policy research” av progressiviteten i skattesystemet eller transfereringssystemets utjämnande effekt på befolkningens inkomstfördelning. Ett krav från är att forskningsrapporterna, förutom sedvanlig publicering, även läggs in i deras ”Working Paper Series”8. Där finns knappt 700 rapporter. Huvuddelen av användare är forskare, men även utredare och analytiker från organisationer som , , och regeringskanslier utnyttjar . Enligt har man ett mycket bra samarbete med deltagande länder inklusive de övriga nordiska och man räknar dessutom med att ännu fler länder kommer att ansluta sig och leverera data. och SCB har tidigare aktivt bidragit till uppbyggandet av . Inkomstuppgifter på individnivå för åren 1967, 1975, 1981, 1987, 1992, 1995, 2000 och 2005 har levererats till databasen av SCB (samt 2002 gällande förmögenhet). databas består av anonymiserade urvalsuppgifter. Det faktum att uppgifterna både är anonymiserade och härrör från stickprov av befolkningen gör att skyddet mot bakvägsidentifiering är högt. har arbetat länge med att möjliggöra säkra statistikbearbetningar på distans och anser sig själva ha mycket hög säkerhet för de anonymiserade individuppgifterna. Tekniskt kallar sin lösning ”remote-execut- ion” vilket innebär att användarna inte har direktkontakt med forskningsdatabasen utan skickar in en begränsad kommando-uppsättning från de vanligaste statistikprogramvarorna. Dessa kommandon ”förprocessas” innan de utförs och resulterande tabeller skickas sedan tillbaka via mail. menar själva att deras lösning innebär en högre säkerhetsnivå än system där man använder så kallade ”remoteaccess” eller ”fjärrskrivbord”.9 Ett exempel på en analys som har gjorts med LIS-data visas i diagram 2 på nästa sida. I diagrammet framgår hur mycket skatte- och transfereringssystemet minskar inkomstspridningen. Ju större skillnad mellan marknadsinkomster (före skatter 7http:///our-data/ 8http:///working-papers/ 9http:///data-access/ R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R A V I N K O M S T S K I L L N A D E R och transfereringar) och disponibel inkomst (efter skatter och transfereringar), desto mer griper det offentliga systemet in och omfördelar. Diagram 2 på inkomster före respektive efter skatter och transfereringar. Större skillnad mellan staplar inom ett land indikerar större omfördelning. Källa: Brief (1/2015). Eftersom senaste data avseende avser , saknas nu i nyare rapporter och sammanställningar vilket av forskare uppfattas som en förlust med tanke på värde som referensland. hade varit den självklara referensen i en analys som den i diagram 2. har inkomstspridningen i ökat ytterligare, en utveckling som inte framgår av LIS-data eftersom det sista levererade året avser 2005, se diagram 1. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel redogörs för de rättsliga förutsättningarna för att lämna ut uppgifter till den internationella forskningsdatabasen . 3.1Vilka möjligheter har SCB att lämna ut uppgifter till den internationella forskningsdatabasen ? Av 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) (OSL) framgår att sekretessbelagd uppgift kan lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation i två fall, nämligen om: utlämnandet sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning, eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. I kommentaren10 till bestämmelsen står det att en svensk myndighet i princip inte har någon skyldighet att lämna ut uppgifter till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation vare sig dessa är sekretessbelagda eller inte, såvida en sådan uppgiftsskyldighet inte är särskilt föreskriven. Det står också att bestämmelsen i 8 kap. 3 § inte medför någon förpliktelse att lämna uppgift utan har endast till funktion att fastställa under vilka förutsättningar sekretessbelagda uppgifter får lämnas till en utländsk myndighet eller en internationell organisation. Någon särskild reglering som föreskriver ett utlämnande till finns inte. För att avgöra om uppgifterna i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet måste några bestämmelser om sekretess i OSL beaktas. Uppgifterna hos SCB omfattas av sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL.11 Enligt samma bestämmelse får uppgifter som behövs för forsknings- eller statistikändamål lämnas ut om det står klart att de kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Uppgifter som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde (indirekta uppgifter) får också lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den 10Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) En kommentar, m.fl. Kommentaren till 8 kap. 3 §. 11Uppgifterna finns i SCBs undersökning om hushållens ekonomi (HEK). Bestämmelser om undersökningen finns i bilagan till förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. Där uttalas att personuppgifter som avser utbetalningar i samband med enskilda personers ohälsa samt medlemskap i fackförening och trossamfund får behandlas för framställning av statistik över Inkomster och inkomstfördelning och Hushållens utgifter. R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N A T I O N E L L A J Ä M F Ö R E L S E R A V I N K O M S T S K I L L N A D E R enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Detsamma gäller utlämnande från dödsorsaksregistret till nationella eller regionala kvalitetsregister. För att tillgodose forskningens behov har möjligheten att lämna ut uppgifter som behövs för forskningsändamål införts. Vid skadebedömningen får sekretesskyddet hos mottagaren av uppgifterna betydelse. Lämnas uppgifter till en myndighet i dess forskningsverksamhet överförs sekretessen dit, om uppgifterna inte där redan omfattas av en annan s.k. primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse (11 kap. 3 och 8 §§ OSL). Vid en skadeprövning i samband med ett utlämnande är det därmed av betydelse om en primär sekretessbestämmelse hos den mottagande myndigheten kommer att medföra ett svagare sekretesskydd än statistiksekretessen. Även om den avsedda användningen av uppgifterna hos mottagaren inte innebär någon skada eller något men, kan det svagare sekretesskyddet hos mottagaren få till följd att uppgifterna lämnas vidare på ett sätt som medför skada eller men.12 Vad som avses med forskningsändamål utvecklas inte i förarbetena till OSL.