prop · H403189 · 2017-06-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:189 vid de statliga myndigheterna Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har redogjort för i granskningsrapporten vid myndigheter – En funktion som behöver stärkas (RiR 2017:5). Regeringen instämmer i bedömning att internrevisionen vid myndigheterna ska ha tillräckliga förutsättningar för att bidra till en god intern styrning och kontroll hos myndigheterna. rekommendationer innebär dock bl.a. att internrevisionen i staten skulle skilja sig från vad som följer av internationella standarder för god internrevisionssed. Regeringen anser inte att detta är lämpligt. Enligt regeringen bör vidare ramverket för intern styrning och kontroll även fortsättningsvis i hög grad vara verksamhetsanpassat och bygga på att myndigheternas ledningar tillämpar regelverket så att det passar förutsättningarna för den egna myndighetens verksamhet. Regeringen avser därför inte följa rekommendationer. Regeringen avser dock även fortsättningsvis säkerställa att internrevisionen vid myndigheterna har goda förutsättningar för sitt arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning.............................................................. Utgångspunkter för granskning .............................. Heltidstjänst för internrevision.......................................................... iakttagelser och rekommendation....................................... 4En årlig bedömning av myndighetens interna styrning och 4.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer iakttagelser och rekommendation....................................... Extern kvalitetssäkring av myndigheternas internrevision ............... iakttagelser och rekommendationer.................................... 6Regeringens åtgärder med anledning av Internrevisionen vid myndigheter – En funktion som behöver stärkas (RiR 2017:5)............................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. Ärendet och dess beredning har granskat internrevisionen vid de statliga myndigheterna. Granskningens syfte har varit att bedöma om internrevisionen har förutsättningar för att stärka myndigheternas interna styrning och kontroll. Resultatet av granskningen har lämnats till i form av granskningsrapporten vid myndigheter – En funktion som behöver stärkas (RiR 2017:5), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och de rekommendationer som har redovisat i sin rapport. Internrevisionsförordningen (2006:1228) trädde i kraft . I samband med ikraftträdandet fick () ansvaret för att utveckla och samordna den statliga internrevisionen. Internrevisionsförordningen ska tillämpas av de myndigheter som valts ut av regeringen. Detta är ofta myndigheter som administrerar stora medelsflöden och myndigheter med en omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter. har 69 myndigheter, som tillsammans hanterar av statens budget, en internrevision. Ett motiv till granskning har varit att det enligt myndigheten funnits indikationer på att internrevisionen haft bristande förutsättningar att stärka myndigheternas interna styrning och kontroll. övergripande slutsats är att internrevisionens förutsättningar att bedriva sitt uppdrag behöver stärkas. 3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen Granskningen visar enligt att enmansrevisorer som delar sin tjänst mellan två myndigheter har svårt att utföra sitt granskningsarbete i enlighet med gällande regelverk. Kostnaden för en heltidstjänst har inte påtalats som ett problem av de granskade myndigheterna. Däremot har några myndighetsföreträdare uttryckt att det finns ett större behov av internrevision än vad en lösning med en delad tjänst tillåter. bedömer att funktionen blir sårbar när myndigheter delar på en internrevisor, eftersom eventuell tjänstledighet och sjukdom då drabbar flera myndigheter. 2016/17:189 anför mot denna bakgrund att regeringen bör överväga att införa ett krav på att varje internrevision ska omfatta minst en heltidstjänst. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Regeringen anser i likhet med att internrevisionen ska tilldelas tillräckliga resurser. Kostnaderna för internrevisionen omfattar inte enbart lönekostnaderna för anställda internrevisorer, utan kan även bestå av kostnader för konsulter för att täcka ett särskilt kompetensbehov eller en ojämn fördelning av arbetsbelastningen. Varje enskild myndighet bör dock avgöra hur stora resurser som internrevisionen ska tilldelas. Detta bör göras utifrån en analys av vad som är mest ändamålsenligt för den aktuella myndigheten, vid vilken bl.a. myndighetens storlek och medelshantering bör beaktas. Regeringen anser därför inte att det bör införas ett krav på att varje internrevision ska omfatta minst en heltidstjänst. 4En årlig bedömning av myndighetens interna styrning och kontroll 4.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen anför att en internrevisor ska granska myndighetens process för intern styrning och kontroll, men att inget krav ställs på att revisorn lämnar ett formellt uttalande om processen till sin uppdragsgivare. Av fallstudier framgår att inte alla uppdragsgivare efterfrågar någon sådan bedömning, men att en del internrevisorer tolkar internrevisionsförordningen som att de ska redovisa en bedömning till myndighetsledningen om den interna styrningen och kontrollen. Enligt god internrevisionssed tillför internrevisionen värde när den ger en objektiv och relevant försäkran om bl.a. styr- och kontrollprocesserna hos en myndighet. anför mot denna bakgrund att regeringen bör överväga att införa ett förtydligande krav på att internrevisionen ska lämna en årlig bedömning av myndighetens interna styrning och kontroll till myndighetsledningen. Internrevisionens bedömning av myndighetens interna styrning och kontroll kan utgöra ett underlag för myndighetsledningens bedömning av hur styrningen och kontrollen har fungerat hos myndigheten. Enligt god internrevisionssed, såsom den uttrycks i internationella standarder, har internrevisorer möjlighet att göra ett uttalande om den interna styrningen och kontrollen i den granskade verksamheten, men inte hela myndighetens verksamhet. Ett krav på att internrevisionen ska lämna ett årligt uttalande om myndighetens interna styrning och kontroll skulle således innebära att det ställdes mer långtgående krav för den statliga internrevisionen än vad standarderna föreskriver. Regeringen anser inte att det är lämpligt att utöka internrevisionens uppdrag eller bestämma vilken rapportering som myndighetsledningen ska hämta in från internrevisionen och när detta ska ske. Det bör enligt regeringen vara upp till respektive myndighetsledning att, utifrån verksamhetens beskaffenhet och behov, avgöra vilka rapporter och underlag den ska begära från internrevisionen. Regeringen anser vidare att det är angeläget att den statliga internrevisionen även fortsättningsvis kan följa och utvecklas i enlighet med god internrevisionssed, såsom den uttrycks i internationella standarder. 5Extern kvalitetssäkring av myndigheternas internrevision 5.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen konstaterar att den externa kvalitetssäkringen är viktig för att dels kvalitetssäkra internrevisionens arbete, dels stärka internrevisionens förutsättningar för ett organisatoriskt oberoende. granskning visar emellertid att vissa myndigheter inte genomför någon extern kvalitetssäkring alls, eller att detta sker mer sällan än . Det gör att myndighetsledningen och internrevisionen kan gå miste om möjligheter att förbättra internrevisionens förutsättningar att utföra sitt uppdrag. anför mot denna bakgrund att regeringen bör ge ESV i uppdrag att samordna den externa kvalitetssäkringen av myndigheternas internrevision och ställa krav på att en extern kvalitetssäkring genomförs åtminstone . 2016/17:189 5.2 Enligt god internrevisionssed ska en extern kvalitetssäkring genomföras , eller oftare om behov finns. rekommendation att genomföra en kvalitetssäkring åtminstone skulle således innebära en skärpning av god internrevisionssed för de myndigheter som tillämpar internrevisionsförordningen. Som ovan anförts anser regeringen att det inte är lämpligt att ställa andra krav på den statliga internrevisionen än vad som följer av god internrevisionssed såsom den uttrycks i internationella standarder. Regeringen vill vidare framhålla att ESV redan följer myndigheternas externa kvalitetsgranskning och rapporterar till regeringen om vilka myndigheter som inte genomfört en sådan granskning inom utsatt tid. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns behov av att ge ESV i uppdrag att samordna myndigheternas externa kvalitetsgranskning. 6Regeringens åtgärder med anledning av rekommendationer Regeringen välkomnar granskning av internrevisionen vid myndigheterna. Regeringen instämmer i bedömning att internrevisionen ska ha tillräckliga förutsättningar för att bidra till en god intern styrning och kontroll hos myndigheterna. Regeringen anser emellertid att ramverket för intern styrning och kontroll även fortsättningsvis i hög grad bör vara verksamhetsanpassat och bygga på att myndigheternas ledningar tillämpar regelverket så att det passar förutsättningarna för den egna myndighetens verksamhet. Det är enligt regeringen heller inte önskvärt att utforma regelverket på ett sätt som förhindrar ett effektivt genomförande vid enskilda myndigheter. Regeringen anser i enlighet med vad som ovan anförts att internrevisionen i staten ska följa god internrevisionssed, såsom den uttrycks i internationella standarder, och avser därför inte vidta åtgärder som innebär att andra krav uppställs för denna. Regeringen avser dock även fortsättningsvis säkerställa att internrevisionen vid de myndigheter som ska tillämpa internrevisionsförordningen har goda förutsättningar för sitt arbete. Detta är en viktig förutsättning för att det ska finnas en betryggande intern styrning och kontroll i staten som helhet. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. – En funktion som behöver stärkas är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-432-2 rir 2017:5 omslagets originalfoto: tetra images tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 2 - 1 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 2 0 2 R I R 2 0 1 7 : 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – en funktion som behöver stärkas har granskat den statliga internrevisionens förutsättningar att stärka myndigheternas interna styrning och kontroll. Resultatet redovisas i denna granskningsrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som gäller regeringen och . Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Avdelningschef för effektivitetsrevisionen har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor och t.f. enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N I N T E RN R E V I SI ON E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N SOM B E H Ö V E R ST Ä RK A S RI K S RE V I S I ON E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Samspelet fungerar inte alltid Det finns brister i internrevisionens organisering Det finns brister i granskningsprocessen Alla internrevisorer lämnar inte en bedömning om intern styrning och kontroll Den statliga förvaltningen av internrevisionen ESV ska samordna, förvalta och utveckla ESV samlar information genom enkäter och besök Kriterier för internrevisionen och nätverk för internrevisorer R I K S R E V I S I O N E N I N T E RN R E V I SI ON E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N SOM B E H Ö V E R ST Ä RK A S RI K S RE V I S I ON E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Internrevisionen i staten reglerades i förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. Bakgrunden till förordningen var 1990-talets statsfinansiella kris i kombination med bristande intern styrning och kontroll i den statliga förvaltningen. Internrevisionsförordningen kom att gälla myndigheter med dels omfattande intern delegering av ansvar och befogenheter, dels administration av stora pengaflöden. har 69 myndigheter internrevision, vilka tillsammans omfattar av statens budget. utfärdade regeringen en ny internrevisionsförordning (2006:1228). I samband med detta fick () det övergripande förvaltningsansvaret för den statliga internrevisionen. Ett motiv för granskning är de indikationer på internrevisionens bristande förutsättningar för att stärka intern styrning och kontroll som framkommit . Det har också framförts kritik mot hur ESV utför sitt uppdrag att samordna, förvalta och utveckla internrevisionen. har granskat internrevisionen vid statliga myndigheter. Granskningens syfte är att bedöma om internrevisionen har ändamålsenliga förutsättningar att stärka myndigheternas interna styrning och kontroll. I detta ingår att analysera hur ESV hanterar sitt uppdrag om internrevision samt regeringens interna samordning. Granskningen utgår från följande frågor: 1.Är internrevisionens förutsättningar ändamålsenliga för att stärka myndigheternas interna styrning och kontroll? 2.Bedriver ESV sitt uppdrag om internrevisionen på ett ändamålsenligt sätt? 3.Är interna samordning av internrevisionen effektiv? Det empiriska underlaget för granskningen består dels av fallstudier vid 14 myndigheter, dels av en dokumentanalys och intervjuer med berörda tjänstemän vid och . Fallstudierna är valda för att spegla internrevisionen inom flera olika typer av myndigheter. Mot bakgrund av antalet undersökta fall och undersökningens upplägg finns det skäl att tro att flera av de problem som iakttagits även förekommer på andra myndigheter. R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N R E V I S I O N E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N S O M B E H Ö V E R S T Ä R K A S Granskningens resultat och slutsatser övergripande slutsats är att internrevisionens förutsättningar behöver stärkas. Internrevisionen har inte alltid möjlighet att utföra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Bland annat saknar många internrevisionschefer vid styrelsemyndigheter åtkomst till uppdragsgivaren. granskning visar att enmansrevisorer har ett bättre samspel med myndighetsledningen men myndighetsledningen används också som stöd under granskningsarbetet. av fallen fungerar enmansrevisorernas granskningsprocess sämre eftersom flera enmansrevisorer inte genomför någon självständig riskanalys och myndighetsledningen oftare saknar en formaliserad process för att åtgärda internrevisionens rekommendationer. Dessutom genomför enmansrevisorerna i mindre utsträckning extern kvalitetssäkring av sitt arbete. Mot bakgrund av detta finns anledning att förmoda att det goda samspelet i dessa fall har inskränkt på internrevisionens förutsättningar att utföra oberoende granskning enligt gällande regelverk. Enligt bedömning är det troligt att funktioner med fler internrevisorer har bättre förutsättningar att bedriva en självständig granskning än enmansrevisorer. Granskningen visar också att det finns ett behov av att ESV inom ramen för sitt uppdrag bidrar till att förtydliga internrevisionens regelverk. Däremot finns det enligt mening ingen anledning för ESV att arbeta specifikt med internrevisionens professionella utövning. fungerar den interna samordningen men information om brister i internrevisionen når inte alltid fram till berört departement. En bidragande orsak till detta är att ESV:s årliga rapportering sällan innehåller myndighetsspecifik information. Det finns brister i internrevisionens organisering Granskningen visar att internrevisorerna har olika förutsättningar att utföra sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Många internrevisionschefer i styrelsemyndigheter saknar åtkomst till uppdragsgivaren. I vissa fall handlar det om ointresse från uppdragsgivarens sida, vilket resulterat i att styrelseordförande helt lägger över ansvaret för internrevisionen på generaldirektören. I fall där det finns ett revisionsutskott stärks inte internrevisionschefens oberoende, eftersom personer från den operativa ledningen ingår i eller är adjungerande till utskottet. En annan faktor som påverkar förutsättningarna att bedriva självständig granskning är om internrevisorerna rekryteras från den myndighet man granskar eller ej. I två fall har det förekommit att internrevisionen setts som en möjlighet att omplacera personer internt snarare än som en oberoende instans som ska genomföra kvalificerad självständig granskning av verksamheten. Att internrevisionschefen har lönesamtal med stabschef eller förvaltningschef urholkar också internrevisionens R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N oberoende, eftersom det kan tolkas som att internrevisionen är underordnad den som håller i lönesamtalet. Enmansrevisorer behöver samverka med andra internrevisorer För en enmansrevisor ligger det nära till hands att diskutera frågor som kommer upp i det dagliga arbetet med personer på plats i myndigheten, t.ex. med chefer i linjen, ekonomifunktionen eller stabschefen. Detta kan påverka förutsättningarna att bedriva självständig granskning och därför är det viktigt att enmansrevisorer har möjlighet att samverka med varandra. Vissa internrevisionschefer tillgodoser behovet genom formella överenskommelser om samverkan med andra myndigheters internrevision. Att ingå i samverkansavtal ger också enmansrevisorer möjlighet att diskutera sina granskningar och få oberoende synpunkter på genomfört arbete. Delad internrevision urholkar internrevisionens förutsättningar Granskningen visar att enmansrevisorer som delar sin tjänst mellan två myndigheter har svårt att upprätthålla ett granskningsarbete i enlighet med gällande regelverk. Kostnaden för en heltidstjänst har inte påtalats som ett problem. Däremot uttrycker några myndighetsledare att det finns ett större behov av internrevision än vad lösningen med en delad tjänst tillåter. När myndigheter delar på en internrevisor blir funktionen dessutom sårbar, eftersom eventuell tjänstledighet och sjukdom då drabbar flera myndigheter. Det finns brister i granskningsprocessen fallstudier visar att internrevisionen i vissa fall inte gör en självständig riskanalys. Det är allvarligt eftersom en självständig riskbedömning är grunden för det fortsatta granskningsarbetet. Om en sådan saknas går det varken att värdera det fortsatta arbetet eller utröna om internrevisionen har arbetat självständigt från övrig verksamhet. Dessutom försvåras dialogen med styrelsen om identifierade risker. Extern kvalitetssäkring är viktig för att stärka internrevisionen Den externa kvalitetssäkringen är viktig för att dels kvalitetssäkra internrevisionens arbete, dels stärka internrevisionens förutsättningar för ett organisatoriskt oberoende. granskning visar emellertid att vissa myndigheter inte genomför någon extern kvalitetssäkring alls, eller att en sådan sker mer sällan än . Det gör att ledning och internrevision kan gå miste om möjligheter att förbättra internrevisionens förutsättningar att utföra sitt uppdrag. Internrevisionen ser olika på om de ska lämna en bedömning En internrevisor ska granska myndighetens process för intern styrning och kontroll, men det ställs inget krav på att internrevisorn lämnar ett formellt uttalande om processen till sin uppdragsgivare. Av fallstudier framgår att inte alla R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N R E V I S I O N E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N S O M B E H Ö V E R S T Ä R K A S uppdragsgivare efterfrågar någon sådan bedömning. Men en del internrevisorer tolkar internrevisionsförordningen som att de ska lämna en bedömning till myndighetsledningen om den interna styrningen och kontrollen. Enligt god sed tillför internrevisionen värde när den ger en objektiv och relevant försäkran om bl.a. styr- och kontrollprocesserna hos en myndighet. Mot denna bakgrund anser att internrevisorer bör lämna en bedömning till sin uppdragsgivare om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten. ESV ger inte tillräckligt stöd för att tolka internrevisionens regelverk Internrevisionscheferna har nytta av den samordning ESV erbjuder för praktiskt internrevisionsarbete. I granskningen framkommer dock att vissa internrevisorer och myndighetsledningar upplever att de inte får det stöd de behöver för att tolka regelverket. ESV:s stöd är viktigt eftersom det finns utrymme att tolka föreskrifterna på olika sätt. Vid behov är det därför angeläget att ESV klargör vad som gäller enligt regelverket på ett enhetligt sätt och påtalar detta för internrevisionen och myndighetsledningen. ESV bör utveckla sin återkoppling till internrevisorerna Inom ramen för ESV:s förvaltnings- och utvecklingsarbete samlar myndigheten information om internrevisionen på olika sätt. I granskningen framkommer att det är oklart hur ESV använder insamlad information för att förbättra internrevisionens förutsättningar. anser att uppdraget att verka för en utveckling av internrevisionen bl.a. innebär att ESV ska återkoppla iakttagelser till målgruppen och på så sätt verka för att internrevisionen arbetar enligt god sed. Myndighetshandläggare behöver tydligare information om internrevisionen samordnar inom den information som kommer in om den statliga internrevisionen och är i detta till viss del beroende av den årliga rapporten från . Rapporterna återger internrevisionens regelefterlevnad men sällan kvaliteten på internrevisionens arbete eller i vilken utsträckning internrevisionen bidrar till att stärka intern styrning och kontroll. I de fall ESV uppmärksammar brister i internrevisionen så preciseras inte alltid vilka myndigheter det gäller i den årliga rapporten. Det innebär att berört departementet inte på ett tydligt sätt uppmärksammas på bristerna, trots att detta skulle vara användbart i myndighetsstyrningen. Internrevisionen diskuteras inte av berörda parter Varken ESV eller myndighetshandläggarna för en diskussion om internrevisionen med myndighetsledningen. I ESV:s fall beror detta på att myndighetsledningarna inte efterfrågar någon sådan dialog, medan myndighetshandläggarna inte ser R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N någon anledning av att diskutera internrevisionen med respektive myndighetsledning. Många myndighetsledare och myndighetshandläggare saknar också kunskap om vilka kriterier som varit avgörande för att deras myndighet lyder under internrevisionsförordningen. Det försvårar en diskussion om internrevisionens relevans och vad den ska åstadkomma. riktar följande rekommendationer till regeringen och . Syftet med rekommendationerna är att förbättra internrevisionens förutsättningar att stärka myndigheternas interna styrning och kontroll. •Regeringen bör överväga om det ska införs krav på att varje myndighet som lyder under internrevisionsförordningen ska ha minst en heltidstjänst för internrevisionen.