prop · H50362 · 2017-12-19 00:00:00 — Lagen ersätter järnvägstrafiklag och lagen om internationell järnvägstrafik. De äldre lagarna bör upphävas när den nya lagen träder i kraft. I samband med detta bör också ändringar som ännu inte har trätt i kraft i dessa lagar utgå. På civilrättsområdet är huvudregeln att en ny lag bara tillämpas på avtal ingångna efter lagens ikraftträdande. I lagstiftningen på järnvägs- området förekommer övergångsbestämmelser som innebär att äldre bestämmelser tillämpas på en transport som har påbörjats före ikraft- trädandet. Utredningen föreslår en bestämmelse av detta slag. Det kan finnas anledning att låta transporten vara avgörande för tillämpningen av nya regler, t.ex. om dessa ger resenärer ett bättre skydd vid en skadehändelse. kan en sådan tillämpning, om den avser avtal , medföra en retroaktiv tillämpning vilket av principiella skäl helst bör undvikas. I förevarande fall finns i grunden stora likheter mellan de äldre bestämmelserna för transporter och de som föreslås. Detta gäller i synnerhet som den nya lagen inte påverkar ansvaret vid persontransporter som omfattas av EU:s tågpassagerar- förordning och inte heller innebär någon förändring för övriga transporter som omfattas av COTIF 1999. Enligt regeringens mening finns därför inte några vägande skäl för att i fråga om gods- och persontransporter avvika från huvudregeln att ny lag bara bör tillämpas på avtal ingångna efter lagens ikraftträdande. När det gäller avtal om nyttjande av vagnar i järnvägstrafik är det naturligt att tidpunkten för avtalets ingående bör avgöra när de nya bestämmelserna ska tillämpas. Detta bör gälla fullt ut för CUV:s bestämmelser om avtal om nyttjande av vagnar i järnvägstrafik, som i stor utsträckning är dispositiva. Till skillnad från bestämmelserna om avtal om nyttjande av vagnar i järnvägstrafik är bestämmelserna i om nyttjande av infrastruktur i stor utsträckning tvingande. I denna del finns därför ett annat intresse av att de nya bestämmelserna får genomslag. Utgångspunkten bör ändå vara densamma som för avtal om nyttjande av vagnar i järnvägstrafik. om ansvar för skada finns emellertid anledning att överväga om avtalet ensamt bör avgöra när de nya bestämmelserna ska tillämpas. här ett tydligt intresse av att den ansvarsreglering som följer av CUI snabbt får genomslag. I propositionen föreslås också att vissa skador ska regleras genom infrastrukturförvaltarens ansvar enligt CUI i stället för det särskilda spårdriftsansvaret. En sådan övergång bör ske vid samma Mot denna bakgrund bör de nya bestämmelserna tillämpas på en skadehändelse som har inträffat efter ikraftträdandet även om avtalet har ingåtts före ikraftträdandet. En övergångsbestämmelse av denna innebörd bör tas in i den nya lagen. När det gäller det särskilda spårdriftsansvaret delar regeringen utred- ningens uppfattning att de nya bestämmelserna endast bör tillämpas på skadehändelser som har inträffat efter ikraftträdandet. följer av allmänna skadeståndsrättsliga principer behövs dock inte någon särskild övergångsbestämmelse i denna del. I andra lagar finns bestämmelser som hänvisar till järnvägs- trafiklag och lagen om internationell järnvägstrafik eller som annars påverkas av att lagarna upphävs. Följdändringar bör därför göras i lagen (1974:610) om inrikes vägtransporter, trafikskadelagen, lagen (1992:1672) om paketresor samt järnvägslagen. också en anpassning ske till de termer som används i den nya lagen. Vidare bör ändringar göras i lagen om paketresor så att hänvisningar till vissa EU-förordningar blir statiska, dvs. avse en viss angiven lydelse. Denna hänvisningsteknik bör väljas eftersom ändringar i förordningarna kan föranleda behov av överväganden av lagstiftaren om huruvida regle- ringen behöver ändras. Dessa lagändringar liksom den ändring i lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter som föreslås i avsnitt 4.6 bör träda i kraft som den nya järnvägstrafiklagen. beslutade vissa ändringar i har godkänt ändringarna och beslutat att en del av dem ska inkorporeras genom ändringar i bilagan till lagen om inter- nationell järnvägstrafik (se prop. 2015/16:194, bet. 2016/17:CU3 och 2016/17:20 ). Motsvarande ändringar bör göras i bilagan till den nya Ändringarna i lagen om internationell järnvägstrafik, som avser bestämmelser i grundfördraget och CUV, träder i kraft den dag som regeringen bestämmer och får sättas i kraft . ningen av bestämmelserna om ikraftträdande har sin grund i att fördrags- ändringarna träder i kraft efter att de har godkänts av medlems- staterna och att ändringarna i grundfördraget måste godkännas av en större andel medlemsstater än ändringarna i bihanget (se artikel 34 i Prop. 2017/18:62 COTIF 1999). Det är inte heller nu möjligt att ange när ändringarna i grundfördraget och CUV kommer att träda i kraft i förhållande till . Bestämmelserna om ikraftträdande bör därför utformas på samma sätt som . Också i detta fall följer av allmänna principer att de nya bestämmelserna i inte ska tillämpas på avtal om nyttjande av vagnar i järnvägstrafik som har ingåtts före ikraftträdandet. Någon särskild övergångsbestämmelse om detta behövs därför inte. 5 Ekonomiska och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Förslaget om ett utökat ansvar för infra- strukturförvaltare vid förseningar som beror på fel i infrastrukturen kan bidra till att reducera störningar i tågtrafiken och även i övrigt stärka järnvägens konkurrenskraft som transportmedel. Förslaget bedöms i ett inledningsskede föranleda skadeståndskostnader för på ca samt administrations- kostnader motsvarande ett begränsat antal årsarbetskrafter. Kostnaderna kan dock antas minska . Kostnaderna bör finansieras inom ramen för befintliga anslag. Förslagen leder i övrigt inte till några kostnader av betydelse för det allmänna. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning (betänkandet s. 139–157). Remissinstanserna: De flesta remissinstanser har inga invändningar mot utredningens bedömning. anser att konsekvensutredning- en i betänkandet är godtagbar i de delar som rör infrastrukturförvaltarens utökade ansvar, men har brister i övrigt, t.ex. när det gäller beskrivningen av berörda företag och effekter för företagen. Några remissinstanser, däribland Kommuner och Landsting (SKL) och , anser att förslagens konsekvenser för bl.a. kommuner och landsting inte har analyserats tillräckligt. Det framhålls t.ex. att trafik bedrivs på olika slags spårnät. Ett antal remissinstanser har synpunkter på konsekvenserna för . menar att verkets kostnader kommer att bli betydligt högre än vad utredningen bedömer. Också Näringslivets transportråd anser att kostnaderna kommer att bli högre och efterlyser en mera allsidig redovisning av förseningskostnaderna för godskunder. Transportstyrelsen framhåller att kostnadsbedömningen är osäker. Trafikanalys efterlyser en utförligare motivering av om kostnaderna uppväger fördelarna med förslaget. Transportstyrelsen menar att förslaget kan föranleda ett ökat resursbehov i tillsynsverksamheten. Skälen för regeringens bedömning När det gäller transport av resenärer innebär den föreslagna lagen endast begränsade förändringar. För resenärer på järnväg kommer regleringen av transportörens ansvar för person- och sakskada samt förseningar även fortsättningsvis att finnas i EU:s tågpassagerarförordning och lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. För resenärer på tunnelbana och spårväg kommer transportörens ansvar för person- och sakskada dock att regleras i den nya lagen. Ansvaret motsvarar det som gäller för resenärer på järnväg och medför i sak inte någon större förändring. Vid sådana längre tågresor som omfattas av EU:s tågpassagerar- förordning införs en kortare preskriptionstid för krav på ersättning mot transportören vid förseningar. Tiden motsvarar vad som gäller för motsvarande anspråk vid kortare tågresor. För denna typ av anspråk torde en kortare preskriptionstid ha begränsad praktisk betydelse. Förslaget om ett utvidgat ansvar för infrastrukturförvaltare vid för- seningar som beror på fel i infrastrukturen berör inte resenärerna direkt. Indirekt kan det emellertid få positiva effekter. Att transportören ges möjlighet att föra vidare kostnader som beror på fel i infrastrukturen kan bidra till att minska störningarna i trafiken. Det kan också förhindra att transportörerna vältrar över dessa kostnader på resenärerna genom att höja biljettpriserna. Att järnvägens konkurrenskraft stärks på detta sätt gynnar särskilt kvinnors resande eftersom kvinnor i högre grad än män reser kollektivt. kan det få fler resenärer – såväl män som kvinnor – att välja järnvägen. För godskunder innebär förslaget att de regler som enligt COTIF 1999 gäller för internationella transporter i stor utsträckning också ska tillämpas i inrikes trafik. I sak medför detta inte några stora förändringar. Ett enhetligt regelverk underlättar emellertid för godskunder. I likhet med resenärer berörs inte heller godskunderna direkt av förslaget om ett utvidgat ansvar för infrastrukturförvaltare vid förseningar som beror på fel i infrastrukturen. Indirekt kan det emellertid få positiva effekter för godskunder genom reducerade störningar. Betydelsen bedöms dock bli störst för persontrafiken. Den nya lagen gäller i första hand transportörer som bedriver järnvägs- trafik, men är i viss utsträckning också tillämplig på företag som bedriver trafik på tunnelbana eller spårväg. I har omkring trettio företag och organisationer tillstånd i form av licens och säkerhetstillstånd för gods- eller passagerartrafik på järnväg. Bland dessa finns transportörer med rikstäckande verksamhet som t.ex. SJ, men också företag med regional eller lokal inriktning. I regel handlar det om förhållandevis stora företag. Förslaget innebär att ett enhetligt regelverk ska gälla för centrala delar av transportörernas avtal med resenärer, godskunder, infrastrukturförval- tare och företag som hyr ut vagnar för gods- och passagerartransporter. Det handlar t.ex. om ansvaret för skador som kan uppkomma inom ramen för dessa avtal. Förslaget innebär en förenkling såtillvida att samma regler ska gälla för inrikes och internationella transporter. Denna förenkling bedöms leda till kostnadsbesparingar för transportörerna. Av störst betydelse för transportörerna är dock förslaget om utvidgat ansvar för infrastrukturförvaltare vid förseningar som beror på infra- strukturen. Transportörernas förseningsansvar gentemot resenärer gäller även i sådana fall och kan bl.a. innebära en skyldighet att utge för- seningsersättning och tillhandahålla ersättningstrafik. Förslaget ger trans- portörerna möjlighet att få kompensation från infrastrukturförvaltaren för sådana kostnader. Transportörerna torde därigenom få tydligare förutsätt- ningar för att kontrollera kostnader i verksamheten. Betydelsen bedöms bli störst för transportörer som bedriver persontrafik. I den delen är näm- ligen infrastrukturförvaltarens ansvar i väsentliga delar tvingande och transportörens förseningsansvar mera kostnadskrävande. När det gäller den statliga infrastrukturen anger att antalet försenade och inställda tåg som verket bär ansvaret för är betydligt fler vid kortväga resor än vid långväga resor. Vid långväga resor är förseningsersättningen dock normalt högre eftersom den står i relation till biljettpriset. Därmed torde även resenärens incitament att göra sin rätt gällande i regel vara större vid sådana resor. Bestämmelserna om infrastrukturförvaltarens utvidgade ansvar är inte tillämpliga på persontrafik på tunnelbana eller spårväg och har alltså ingen påverkan på transportörer som bedriver sådan trafik. Till den del kommuner och landsting bedriver sådan trafik berörs de alltså inte av förslaget om utvidgat ansvar för infrastruktur- förvaltaren. Bedriver kommuner och landsting däremot trafik som om- fattas av förslaget, t.ex. trafik på det statliga järnvägsnätet, har de dock möjlighet att på samma sätt som andra transportörer vända sig mot infra- strukturförvaltaren vid förseningar. Transportörerna föreslås också i större utsträckning kunna vända sig mot infrastrukturförvaltaren och få kompensation för utgivna skadestånd för person- och sakskada när den skadegörande händelsen, t.ex. en tåg- olycka, beror på infrastrukturen. En sådan möjlighet finns redan vid internationella transporter. Förslaget innebär att infrastrukturförvaltaren får ett motsvarande ansvar för transporter i inrikes trafik. Transportörer hanterar redan ersättningskrav vid förseningar från resenärer och godskunder. Merkostnaderna för att hantera återkrav mot infrastrukturförvaltare är därför begränsade. När det gäller anpassnings- kostnader till förslaget i övrigt föreslås att vissa av bihangen i COTIF 1999 som tillämpas på internationella transporter också ska tillämpas på inrikes trafik. Det gäller de bihang som handlar om avtal om godstransporter samt användning av vagnar och infrastruktur i inter- nationell järnvägstrafik (, CUV och CUI). Även dessa anpassnings- kostnader bedöms därför bli begränsade för transportörerna. Med infrastrukturförvaltare avses i första hand den som tillhandhåller och ansvarar för järnvägsinfrastruktur. svarar för den stat- liga infrastrukturen. , och – förvaltas av , Öresundsbrokonsortiet respektive . Dessa infrastrukturförvaltare är samtliga förhållandevis stora aktörer. 2017/18:62 Förslaget innebär att CUI i stor utsträckning ska tillämpas även när infrastrukturen används för inrikes transport. Infrastrukturförvaltarens ansvar i förhållande till transportören utökas därmed i vissa avseenden. Infrastrukturförvaltaren kan t.ex. bli skyldig att ersätta transportören för skadestånd som enligt COTIF 1999 ska utges för person- och sakskada när den skadegörande händelsen beror på infrastrukturen. Kostnads- ansvaret begränsas i viss mån av att de begränsningsbelopp som gäller för personskada vid internationella persontransporter nu även föreslås gälla i inrikes trafik. Även om kostnaderna för sådana händelser i det enskilda fallet kan vara betydande är större olyckor sällsynta. Dessutom finns vissa möjligheter till återkrav t.ex. i trafikeringsavtal. Den praktiska betydelsen är därför begränsad. Vidare kan infrastukturförvaltaren bli skyldig att ersätta transportören för skadestånd som enligt COTIF 1999 ska utges vid förseningar och som beror på infrastrukturen. Transportören har ett förseningsansvar både gentemot godskunder och resenärer, men ansvaret gentemot resenärer är mycket begränsat. Dessutom är infrastrukturförvaltarens ansvar för transportörens förseningskostnader enligt COTIF 1999 inte tvingande utan kan avtalas bort eller begränsas. Den praktiska betydelsen är därför också i detta fall begränsad. När det gäller persontrafik föreslås infrastrukturförvaltarens ansvar omfatta inte enbart kostnader som uppkommer till följd av transportörens skyldigheter enligt COTIF 1999 utan också till följd av passagerarrättig- heter i och nationell lagstiftning. Detta ansvar är tvingande och föranleder därför kostnader för infrastrukturförvaltarna. Som utredningen konstaterar kommer dessa kostnader till helt övervägande del att belasta . Det beror främst på att persontrafiken i så stor utsträckning bedrivs på den infrastruktur som förvaltar. Det statliga järnvägsnätet har en helt annan omfattning än övriga nät. Dessutom kan det på andra järnvägsnät råda en sådan intressegemenskap mellan infrastrukturförvaltare och transportör att transportören inte har något större intresse av att söka ersättning från infrastrukturförvaltaren. Kost- naderna för andra infrastrukturförvaltare än bedöms därför bli förhållandevis begränsade. Kostnaderna för behandlas nedan. Förslaget innebär också att regelverket anpassas till den uppdelning av skötseln av infrastrukturen och driften av transportverksamheten som har skett på olika juridiska personer, dvs. transportörer och infrastruktur- förvaltare. Det tydliggörs att det i första hand är infrastrukturförvaltaren och inte transportören som bär ansvaret för skador som till följd av spårdrift tillfogas utomstående. I sak torde detta inte medföra någon förändring och inte heller några ökade kostnader av betydelse. Förslaget om förlängd preskriptionsfrist vid återkrav av utgiven trafik- skadeersättning gör det lättare för trafikförsäkringsgivare att hinna framställa krav mot infrastrukturförvaltare. Det torde dock inte föranleda några nämnvärda kostnader för infrastrukturförvaltarna. Förslaget om att infrastrukturförvaltaren ska ha ett ansvar för transpor- törens kostnader vid förseningar leder till kostnader för , eftersom verket kommer att behöva hantera skadeståndskrav och också kan bli skyldigt att utge ersättning. Vid en bedömning av skadeståndskostnadernas storlek är det naturligt att utgå från den del av ansvaret som är tvingande. Det innebär att hänsyn tas till kostnader som följer av transportörens skyldigheter enligt EU:s tågpassagerarförordning, till den del de inte har sin grund i COTIF 1999, och enligt lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. Utredningen uppskattar kostnaderna till . Det stora flertalet remissinstanser invänder inte mot denna bedömning. Trafik- verket uppskattar dock skadeståndskostnaderna för persontrafiken till . Verket hänvisar bl.a. till att det rör sig om ett stort antal trafikstörningar som ger upphov till anspråk från över en miljon resenärer. Också Näringslivets transportråd menar att utredningens belopp är alltför lågt. Som Transportstyrelsen påpekar finns det osäkra faktorer i bedöm- ningen. Det bör emellertid understrykas att det inte finns något omedel- bart samband mellan antalet förseningar och det skadestånd som Trafik- verket blir skyldigt att betala. Varje försening ger inte upphov till en kostnad hos transportören och varje förseningskostnad hos transportören resulterar inte i en kostnad för infrastrukturförvaltaren. Det kan bero på att de rättsliga förutsättningarna för ersättning inte är uppfyllda, men också på att resenären eller transportören inte gör sitt anspråk gällande. Som utredningen framhåller torde ett stort antal fall avse så begränsade belopp att transportörerna av kostnadsskäl avstår från att begära ersätt- ning eller inte är berättigade till det sedan kvalitetsavgiften har avräknats. Detta är också något som lyfts fram från transportörshåll. Vid en samlad bedömning förefaller utredningens uppskattning av skadeståndskost- naderna därför rimlig. Under alla förhållanden kommer kostnaderna att vara mycket begränsade i förhållande till de samlade underhållskostnad- erna. Bedömningen är dessutom att skadeståndskostnaderna minskar . Förslaget innebär att det är förenat med kostnader för infrastruktur- förvaltaren att infrastrukturen orsakar förseningskostnader för trans- portörerna. I detta ligger att det är möjligt att reducera kostnaderna genom att anpassa verksamheten. Det kan t.ex. handla om vilka prio- riteringar som bör göras när det gäller underhållsåtgärder. Som utred- ningen konstaterar finns därför anledning att utgå från att kostnader för skadestånd kommer att minska . När det sedan gäller administrationskostnaderna bedömer utredningen att hanteringen av skadeståndsanspråken kräver ett mindre antal års- arbetskrafter. menar för sin del att det handlar om uppemot ett trettiotal årsarbetskrafter och en sammanlagd kostnad om . Verket framhåller bl.a. att det rör sig om många ärenden som måste granskas individuellt. Som framgått delar regeringen inte verkets bedömning av antalet ärenden. Regeringen kan inte heller instämma i verkets uppfattning om vilken granskning som krävs. De allmänna bevis- regler som gäller i skadeståndsmål torde t.ex. begränsa gransknings- behovet. Regeringen delar i stället utredningens bedömning att det hand- lar om ett mindre antal årsarbetskrafter. 2017/18:62 Den föreslagna ändringen bör mot denna bakgrund finansieras inom ramen för befintliga anslag. Regeringen avser att noga följa upp och analysera hur kostnaderna utvecklas. Kostnader för domstolar och andra myndigheter Tvister enligt den föreslagna lagen kan prövas i allmän domstol. Bestäm- melserna saknar till viss del tidigare motsvarighet, t.ex. när det gäller ansvarsfördelningen mellan infrastrukturförvaltare och transportörer. Antalet transportörer och infrastrukturförvaltare är begränsat. Redan av den anledningen kan någon ökad måltillströmning av betydelse inte väntas. Kostnaderna för domstolarna bör därför kunna finansieras inom befintliga ekonomiska ramar. Transportstyrelsen menar att den nya lagen kan föranleda ökade kostnader i tillsynsverksamheten. Myndigheten tillförs emellertid inte några nya uppgifter genom förslagen. I den mån merkostnader alls upp- kommer för Transportstyrelsen kan de enligt regeringens mening till- godoses inom befintliga ekonomiska ramar. Lagen ersätter järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (2015:338) om Härigenom förs huvuddelen av den civil- rättsliga järnvägslagstiftningen samman till en ny gemensam lag. med järnvägstrafiklag innehåller lagen bestämmelser om ansvar för skada som tillfogas en resenär eller tredje man i samband med trafik på tunnelbana eller spårväg. I den nya lagen har 17–22 §§ helt eller delvis sin motsvarighet järnvägstrafiklag medan 2, 3, 6–8 och 11–16 §§ helt eller delvis har sin motsvarighet i lagen om internationell Bestämmelser om resenärers rätt till ersättning eller prisavdrag på grund av försening vid kortare inrikes resor med tåg, tunnelbanetåg eller spårvagn finns i lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättig- Dessutom finns civilrättsliga bestämmelser om inrikes och inter- nationella passagerartransporter på järnväg i och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättig- heter och skyldigheter för tågresenärer (EU:s tågpassagerarförordning). Lagen baseras i stor utsträckning på fördraget om internationell järn- vägstrafik av i dess lydelse enligt ändringsprotokollet av (COTIF 1999). COTIF 1999 består av ett grundfördrag, ett protokoll om privilegier och immunitet för den mellanstatliga organisationen för internationell järnvägstrafik (OTIF) samt bihang, inbegripet deras bilagor. Grundfördraget innehåller bl.a. bestämmelser om organisationens uppbyggnad och funktion samt vissa bestämmelser som är gemensamma för de bihang som utgör en del av fördraget. och B () innehåller enhetliga regler för avtal om internationella transporter av resenärer respektive gods, och bihang D (CUV) och E (CUI) innehåller enhetliga regler för avtal om nyttjande av järnvägsvagnar respektive järnvägsinfrastruktur. Bestämmelserna i lagen om internationell järnvägstrafik som inkorpo- rerar COTIF 1999 och som i vissa avseenden kompletterar fördraget (bl.a. när det gäller ansvarsbegränsning för dödsfall eller annan person- skada) förs över till den nya järnvägstrafiklagen. Det gäller artiklarna 9, 11, 12 och 32 i COTIF 1999 och , , CUV och CUI. Vidare ska det som föreskrivs i , CUV och CUI tillämpas även på inrikes gods- trafik och, beträffande CUV och CUI, på trafik som omfattas av EU:s tågpassagerarförordning. 1 § I denna lag finns bestämmelser om 1.avtal om transport av resenärer eller gods på järnväg, 2.avtal om nyttjande av vagnar i järnvägstrafik, 3.avtal om nyttjande av infrastruktur i järnvägstrafik, och 4.ansvar för skada som tillfogats en resenär vid transport på tunnelbana eller spårväg. Lagen innehåller också bestämmelser om ansvar för person- eller sakskada som någon har tillfogats till följd av spårdrift i annat fall än inom ramen för ett avtal om transport. Till lagen hör en bilaga med de franska och engelska originaltexterna av fördraget om internationell järnvägstrafik av i dess lydelse enligt ändringsprotokollet av (COTIF 1999) och en översättning till svenska. Om originaltexterna skiljer sig åt, gäller den franska texten. Paragrafen innehåller en övergripande beskrivning av lagens innehåll. Lagen ersätter järnvägstrafiklagen (1985:192) och lagen (2015:338) om internationell järnvägstrafik och innehåller bestämmelser om såväl inrikes som internationell trafik. Övervägandena finns i avsnitt 4.2.