prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller framför inga invändningar mot förslaget. och Inspektionen för vård och omsorg () anser att det bör göras en översyn av de anställdas beslutanderätt. utredas inom ramen för en särskild översyn av speciallagstiftningarna, t.ex. den kommande översynen av socialtjänstlagen. hade gärna sett att utredningen hade föreslagit en justering av gränsen mellan ren verkställighet och beslut i kommunallagens mening. kommun anser att denna princip bör gälla all verksamhet. Kommuner och Landsting (SKL) anser att utredningens bedömning är väl avvägd. anser att gränsområdet som skiljer verkställighet från beslutsfattande är svårt och att det hade varit ett stöd för kommuner och landsting om vissa kategorier av beslut tydligt hade hänförts till verkställighetsområdet. det är angeläget att stärka mandatet för socialsekreterare och biståndshandläggare inom äldreomsorg och personlig assistans att kunna fatta självständiga beslut i individärenden. Skälen för regeringens bedömning Den kommunala verksamheten är omfattande och komplex. förtroendevalda har därför inte möjlighet att själva fatta alla beslut, utan i praktiken är det de anställda som fattar en stor del av de kommunala I kommunallagen finns, till skillnad från i viss speciallagstiftning, inga bestämmelser som ger de anställda någon Av praxis följer dock att de har rätt att fatta sådana beslut som är av rent förberedande eller rent verkställande art. En mycket stor del av vad de anställda gör i kommuner och landsting är s.k. faktiskt handlande. Detta är den typen av uppgifter som inte kan ses som någon form av ärendehandläggning, t.ex. när en lärare håller en Denna typ av uppgifter ankommer automatiskt på de anställda utan att nämnderna behöver fatta någon form av beslut. handlar om ärendehandläggning, dvs. när de anställda ska utföra sådan handläggning som ska mynna ut i någon form av beslut så måste detta delegeras till anställda om det inte rör ärenden av rent förberedande och Kännetecknande för ett beslut är bl.a. att det föreligger alternativa lösningar och att beslutsfattaren måste göra vissa överväganden eller För att något ska anses utgöra ren verkställighet får det alltså inte finnas utrymme för självständiga bedömningar. av kommunallagen uttalade regeringen att om det finns klara målsättningar för verksamheten är det mycket som talar för att många vardagliga åtgärder inom förvaltningen som rättsligt sett är att anse som beslut kan hänföras till ren verkställighet även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande och inte bara är ett rent mekaniskt verkställande av beslut (prop. 1990/91:117 s. 204). Var den exakta gränsen går mellan beslut som kräver delegering och sådana åtgärder som anses vara ren verkställighet är således inte Denna gränsdragning har betydelse för möjligheten att överklaga beslutet genom laglighetsprövning. förberedande eller rent verkställande art får inte överklagas (10 kap. 2 § KL). Utredningen anför att en utveckling är att många kommuner och landsting betraktar fler åtgärder än tidigare som ren verkställighet. leder till att de anställda tillåtits fatta fler beslut utan delegation eller krav på återrapportering till nämnd. Detta sker dels för att avgränsningen mellan beslut och ren verkställighet inte anses helt klar, dels av effektivitetsskäl. anser att gränsområdet som skiljer verkställighet från beslutsfattande är svårt och att det hade varit ett stöd för kommuner och landsting om vissa kategorier av beslut tydligt hade hänförts till verkställighetsområdet. Regeringen har förståelse för att denna gränsdragning i vissa fall kan utgöra ett osäkerhetsmoment. Med hänsyn till den mängd och variation av beslut som fattas ute i kommuner och landsting är det dock inte möjligt att på ett uttömmande sätt göra en sådan uppdelning som efterlyses. Bedömningen av vad som utgör ett beslut av rent verkställande art ska tolkas restriktivt så att möjligheterna till att överklaga besluten inte begränsas genom den praktiska tillämpningen (se t.ex. RÅ 2011 ref. 7 och RÅ 2006 ref. 78). () har i flera fall (se t.ex. JO 2004/05 s. 353 och JO 2012/13 s. 430) uttalat kritik mot att vissa anställningsbeslut som fattats på delegation, inte anmälts till styrelse respektive nämnd och att överklagandetiden därmed inte börjat löpa. Det finns enligt regeringens mening en intressekonflikt mellan demokrati och rättssäkerhet å ena sidan och effektivitet och professionalitet å andra sidan, när det kommer till de anställdas beslutsfattande. Denna gäller oavsett om det handlar om ren verkställighet eller det delegeringsbara området. Denna intressekonflikt, tillsammans med den stora variationen av kommunala beslut, utgör en utmaning i tillämpningen av dessa regler. Enligt regeringens mening skulle dessa svårigheter dock kvarstå även om gränsen mellan ren verkställighet och beslut i kommunallagens mening justerades såsom kommun efterlyser. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte framkommit några skäl för att förändra regleringen avseende kommunala beslut och ärenden av rent förberedande eller verkställande karaktär. De anställda bör inte ges en självständig beslutanderätt Utredningen har mot bakgrund av den ovan beskrivna problematiken övervägt om det i kommunallagen bör införas en egen beslutanderätt för anställda i kommuner och landsting. Ett argument för en sådan reglering är att det kan leda till ett minskat intresse för att klassificera beslut som rent verkställande åtgärder och en mer enhetlig tillämpning, något som i sin tur bör kunna stärka rättssäkerheten. En ändrad ordning skulle också kunna underlätta för den kommunala verksamheten, eftersom nämnderna inte längre i delegationsordningarna skulle behöva täcka in alla typer av beslut. Den nuvarande ordningen med en delegerad beslutanderätt som utgår direkt från nämnderna är tydlig. anför att detta är en principiellt viktig utgångspunkt för en politiskt styrd organisation. Regeringen instämmer i detta och anser att en ändrad ordning riskerar att göra beslutskedjan och ansvarsförhållandena otydligare. Det är inte heller givet att en självständig beslutanderätt skulle underlätta ute i den kommunala verksamheten. Nämnderna skulle fortfarande behöva ta ställning till vilka anställda som har rätt att fatta vilka beslut. kan det förutses att även en reglering av vilka beslut som ankommer på Prop. 2016/17:171 nämnden respektive de anställda att fatta skulle kunna ge upphov till tillämpningssvårigheter. Det råder dock inte något tvivel om att den nuvarande ordningen kan vara administrativt krävande för kommuner och landsting. Enligt regeringens mening kan detta dock till viss del avhjälpas genom att regleringen runt anmälningsskyldighet för delegationsbeslut förändras (se nedan under avsnitt 9.2). Regeringen delar därför utredningens bedömning om att det inte bör införas någon reglering av de anställdas beslutanderätt i kommunallagen. 9.2Förändrad reglering om delegation 9.2.1Anmälningsskyldighet för delegationsbeslut och för beslut som fattas med stöd av vidaredelegation Regeringens förslag: Nämnden ska besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av delegation ska anmälas till den. Detta gäller dock inte delegerade brådskande beslut. Nämnden ska även besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats efter vidaredelegation ska anmälas till den. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas genom laglighetsprövning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Ale kommun föreslår att det ska räcka med att delegationsbeslut som inte anmäls förtecknas. Flera kommuner, däribland och kommuner anför att förslaget bäddar för effektivitet i Ett moment av onödig administration tas bort. innebär en förenkling och bidrar till ökad frihet för kommunerna att organisera sin verksamhet. kommun anser att det behöver förtydligas i lagen vem som ska justera protokollen, särskilt med tanke på att det är nämndens ansvar. förslaget ger en önskvärd möjlighet till valfrihet för vissa grupper av beslut, även om det kan innebära ytterligare administration. kommun efterlyser ytterligare möjligheter till delegation. kommun anför att förslaget kan innebära ett mer omfattande arbete med att få fram en lista för publicering på digital anslagstavla. Kammarrätten i ifrågasätter fördelen med förslaget som leder till fler protokoll att hålla reda på för kommunmedlemmarna. Förslaget begränsar vidare nämndens möjlighet att utöva sin tillsyn över Kammarrätten i anför att en konsekvens av förslaget är att den politiska majoriteten i nämnderna kommer kunna fatta beslut om vilka delegationsbeslut som inte behöver Följden riskerar att bli att delegationsbeslut som inte anmäls inte kommer att kunna granskas av den politiska minoriteten. vidare inte alltid självklart vilka beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning och det kan vara svårt för en enskild tjänsteman att 2016/17:171 göra en sådan bedömning. Kammarrätten framhåller att Lagrådet tidigare avstyrkt en sådan ändring som föreslås. Förvaltningsrätten i anför att alla beslut i kommunallagen bör behandlas på samma sätt ur rättsäkerhetssynpunkt. Förslaget innebär även en viss risk för ökad handläggning hos domstolarna. Om förslaget ska genomföras bör de beslut som ska undantas från anmälningsplikten uttryckligen anges i lagen. kommun ser ett behov av ökade administrativa resurser i och med att föreslagen ordning medför dubbelarbete. att det ur medborgarperspektiv finns en risk att det blir mer förvirrande om delegationsbeslut kan meddelas på olika sätt. Bedömningen av vad som ska anmälas till respektive nämnd kan komma att skilja sig mycket åt i olika kommuner, vilket är olyckligt ur rättssäkerhetssynpunkt. Sala kommun anför att det är nämnden som är ytterst ansvarig för verksamheten. Det är därför angeläget att nämnden kan ha full insyn i de beslut som fattas på delegation. kommun anför att förslaget inte förenklar processen. Skillnaderna mellan beslut och verkställighet bör i stället tydliggöras. anför att dagens anmälningsbestämmelser av delegationsbeslut fyller de krav som kan ställas på rättssäkerhet och effektivitet. Det finns därför ingen anledning till förändring. kommun anför att en ordning där nämnden inte meddelas samtliga beslut som fattats för dess räkning starkt bör ifrågasättas. Skälen för regeringens förslag Förändrad anmälningsskyldighet för delegationsbeslut Såsom berörts ovan i avsnitt 9.1 innebär nuvarande ordning med anmälningsskyldighet för alla delegationsbeslut en administrativ börda för nämnderna. Detta gäller särskilt beslut av mer rutinartad karaktär som nämnden normalt inte har anledning att följa särskilt. Det kan därför ifrågasättas om alla beslut som fattas på delegation behöver anmälas till nämnden. Flera remissinstanser, bl.a. och kommuner, anför att en sådan ordning bör underlätta för kommuner och landsting och bädda för ökad effektivitet och ökad frihet för kommuner och landsting att organisera sin verksamhet. Regeringen föreslår därför att nämnderna ska besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av uppdrag enligt 6 kap. 33 § KL ska anmälas till dem. Beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas genom laglighetsprövning. Sådana beslut ska tillkännages på den kommunala anslagstavlan. Regeringens förslag gäller inte bara de beslut som de anställda fattar på delegation utan även delegationsbeslut av bl.a. utskott och enskilda förtroendevalda. Det gäller även beslut som överklagas enligt bestämmelser i special- lagstiftning, under förutsättning att de kan delegeras. Kommuner och landsting får alltså en ökad frihet att organisera sin verksamhet. Nämnderna kommer dock fortfarande att vara ansvariga för delegaternas beslut. Därmed instämmer regeringen också i utredningens bedömning att förslagen i denna del inte medför ett behov av att ge de anställda något eget revisionsansvar eftersom det är nämnderna som bestämmer vilka beslut som ska anmälas till dem. Som Kammarrätten i anför avstyrkte Lagrådet ett liknande förslag vid införandet av den nuvarande kommunallagen. Lagrådet uttalade bl.a. att förslaget, särskilt för en enskild som vill få lagligheten av ett beslut prövad, kan medföra svårigheter att bevaka ett ärende på ett sådant sätt att inte överklagandetiden går förlorad. Från rättssäkerhetssynpunkt fann Lagrådet därför att en obligatorisk anmälningsskyldighet var att föredra. Regeringen föreslår i avsnitt 10 att den kommunala anslagstavlan fortsättningsvis ska finnas på kommuner och landstings webbplats. Regeringen bedömer att förslaget om en webbaserad anslagstavla avsevärt kommer att öka tillgängligheten till anslagstavlan. Denna förbättrade tillgänglighet innebär också en förbättrad rättssäkerhet eftersom det på ett betydande sätt underlättar för medlemmarna att ta del av anslagstavlans innehåll. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Kammarrätten i samt och kommuner anför att förslaget riskerar försämra insynen i delegationsärenden och medför en ökad svårighet för medlemmar att bevaka ett ärende på ett sådant sätt att överklagandetiden inte går förlorad. Regeringen anser dock att övergången till en webbaserad anslagstavla och en ordning där delegationsbeslut som kan överklagas genom laglighetsprövning tillkännages på den innebär att det kommer att vara betydligt lättare för medlemmarna att bevaka dessa beslut än enligt dagens ordning. Detta innebär därför snarare en förstärkt rättsäkerhet. Det bör också påpekas att delegationsbeslut som inte anmäls och delegationsbeslut som anmäls kommer att tillkännages på samma ställe. De olika delegationsbesluten kommer därför inte behandlas olika utifrån en rättsäkerhetssynpunkt. Även med nuvarande anslagstavlor krävs en viss bevakning eftersom den enskilde inte på förhand vet när det ska tillkännages att protokollet över nämndens beslut justerats. Precis som kommer det alltså att krävas en viss regelbunden bevakning med den skillnaden att denna bevakning får förutsättas vara betydligt enklare att åstadkomma. Dock anser regeringen att detta inte, vilket kommun efterlyser, kan motivera att ytterligare möjligheter till delegation införs. Regleringen av vilka beslut som inte kan delegeras styrs inte endast av möjligheten att följa besluten. Eftersom all beslutanderätt utgår från de förtroendevalda finns regler om att vissa beslut också ska beslutas av nämnden. Kammarrätten i anför att det inte alltid är självklart vilka beslut som kan bli föremål för laglighetsprövning och att det kan vara svårt för en enskild tjänsteman att göra en sådan bedömning. Regeringen instämmer i att detta inte alltid är en lätt bedömning. Det får dock förutsättas att det finns goda rutiner och tillräcklig kompetens för sådana bedömningar, vilka görs i stor omfattning av kommuner och landsting. Vidare ligger det i kommunens eller eget intresse att beslut som kan laglighetsprövas inte löper med s.k. evig överklagandetid på grund av underlåtenhet att anslå dessa på den kommunala anslagstavlan. En naturlig följd av detta är att kommuner och landsting, om det råder tveksamhet kring vissa beslut, protokollför dessa som en försiktighetsåtgärd. Kammarrätten i anför att förslaget begränsar nämndens möjlighet att utöva tillsyn över förvaltningens verksamhet. 2016/17:171 och kommuner reser frågetecken kring nämndens möjlighet till insyn. Eftersom de förtroendevalda fortfarande har möjlighet att besluta om vilka typer av beslut som ska anmälas till nämnden, t.ex. om nämnden anser sig ha ett särskilt intresse av vissa typer av beslut, anser regeringen att förslaget inte äventyrar de förtroendevaldas insyn. Det bör dock noteras, vilket Kammarrätten i också påpekar, att den politiska majoriteten i en nämnd kommer att kunna fatta beslut om vilka delegationsbeslut som inte behöver anmälas. Regeringen anser dock inte att en sådan situation skulle påverka minoritetens insyn. Även de förtroendevalda kommer att på ett enkelt sätt kunna följa delegationsbeslut som inte anmäls via den kommunala anslagstavlan. Detta innebär att om en konflikt uppstår om att en viss kategori beslut inte längre ska anmälas så har minoriteten ändå möjlighet att enkelt följa dessa beslut. Hur protokollen ska utformas och vad de ska innehålla bör vara upp till varje kommun och landsting att bestämma. Protokollen kan innehålla allt från fullständiga beslut med motivering och andra uppgifter till enbart en förteckning över att beslut har fattats i vissa ärenden. kommun anser att det behöver förtydligas i lagen vem som ska justera protokollen. Regeringens förslag innebär inte några formkrav på hur protokoll över delegationsbeslut som inte anmäls ska utformas. Regeringen anser, mot bakgrund av att förslaget är avsett som en administrativ förenkling, inte heller att det är motiverat i att lag ställa några sådana krav. Det är upp till den enskilda kommunen och att bestämma hur protokollen över besluten ska utformas och justeras. Kravet på att beslut ska protokollföras och tillkännages innebär endast ett krav på att det dokumenteras att ett beslut fattats och att detta sedan tillkännages på anslagstavlan. Enligt regeringens mening kan en rimlig ordning vara att beslutsprotokollet justeras genom att i det någon form signeras av beslutsfattaren. Eftersom protokollen ska tillkännages på den kommunala anslags- tavlan måste hänsyn tas till bl.a. bestämmelser om personuppgifter och sekretess i personuppgiftslagen (1998:204), och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Protokollens utformning kan därför komma att se olika ut beroende på typen av beslut. Av rättssäkerhetsskäl är det viktigt att besluten kan identifieras (se även avsnitt 10.2.2). Grundläggande uppgifter som möjliggör det måste därför finnas med i tillkännagivandet. Bedömningarna om vad som kan tillkännages utan att strida mot bestämmelser om personuppgiftsskydd och sekretess måste göras i varje enskilt fall. Bland andra , , och kommuner anför att förslaget kan medföra ytterligare administration. Frågan om administrationen runt delegationsbesluten är en omständighet för nämnden att ta ställning till vid bedömningen av om vissa beslut inte ska behöva anmälas till den utan endast tillkännages på anslagstavlan. Beslut som fattas med stöd av vidaredelegation En nämnd får besluta att en förvaltningschef, som fått delegation enligt 6 kap. 33 § KL, ges rätt att vidaredelegera beslutanderätten till en annan anställd inom kommunen. Ett beslut som fattats med stöd av vidaredelegation ska anmälas till förvaltningschefen (6 kap. 37 § KL). Någon lagstadgad skyldighet för delegaten eller förvaltningschefen att vidareanmäla beslutet till nämnden föreligger inte, men nämnden kan ställa sådana krav som villkor för vidaredelegering. Regeringen anser att samma regler om återrapportering till nämnd bör gälla, oavsett om det är fråga om delegation eller vidaredelegation. Regeringen föreslår därför att nämnderna även ska besluta om i vilken utsträckning beslut som har fattats med stöd av vidaredelegation ska anmälas till dem. Även sådana beslut som inte anmäls ska protokollföras särskilt, om beslutet får överklagas genom laglighetsprövning. Förslaget innebär att det enligt regeringens uppfattning inte längre behövs någon lagstadgad återrapporteringsskyldighet till förvaltningschefen för beslut som fattats med stöd av vidaredelegation. Det står dock nämnden fritt att bestämma att återrapportering, i stället för att ske till nämnden, ska ske till förvaltningschef. Nämnden kan också bestämma att återrapportering ska ske till både nämnden och förvaltningschefen. Alternativt kan nämnden besluta att överlämna till förvaltningschefen att besluta om vilken återrapportering som ska ske till denne. Enligt nuvarande reglering omfattar bestämmelsen om vidaredelegation samverkan i gemensam nämnd vilket innebär att en förvaltningschef kan uppdra åt en anställd i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen att fatta beslut. Regeringens förslag gäller även för beslut som fattats efter vidaredelegation inom en gemensam nämnd. Om det är en uppgift för förvaltningschefen eller för delegaten att anmäla sådana beslut till nämnden får respektive nämnd bestämma. Nämnden ska, i likhet med vad som föreslås ovan, ha möjlighet att besluta om omfattningen av återrapporteringen. Beslut som fortsatt alltid ska anmälas till nämnd En nämnd har möjlighet att uppdra åt ordföranden eller en annan ledamot som nämnden har utsett, att besluta på nämndens vägnar i ärenden som är så brådskande att nämndens avgörande inte kan avvaktas. Regeringen anser att sådana beslut även fortsättningsvis alltid ska anmälas vid nämndens nästa sammanträde. Inte heller ärenden som delegeras till s.k. självförvaltningsorgan omfattas av förslaget. 9.2.2Delegering till nämndernas presidier Utredningens förslag: Det ska i kommunallagen införas en möjlighet för nämnderna att delegera beslutanderätt till sina presidier. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anför att det från rättssäkerhetssynpunkt är viktigt med en tillräckligt tydlig avgränsning av de ärenden och grupper av ärenden som Flera kommuner däribland kommun, anser att det behövs ett klarläggande om vad skillnaden blir mellan ett presidium och anför att det bör tydliggöras i lagen hur beslutsrätten ska utövas. I fråga om presidierna saknas en tydlig reglering i förhållandet till att det likt utskott är fråga om ett kollektivt beslutsfattandet en ökad politisk konsensus, särskilt om delegationsrätt till presidium medges i ärenden som är av brådskande karaktär. anser att det bör tydliggöras vad som ska gälla vid kommun anser att om nämnderna ska kunna delegera beslutanderätt till presidierna bör fullmäktige även reglera frågor kring presidiets sammanträden. Fullmäktige måste även utse en ordförande för presidiet. läns landsting anför att det är viktigt med tydlighet i vilka uppgifter som kan delegeras och även viktigt att tydliggöra ansvarsfrågan. kommun anför att det är tveksamt om förslaget fyller någon Ska beslutanderätt införas är det viktigt att detta uttrycks precist för att inte riskera att kortsluta arbetsutskottets beredande roll. kommun anför att förslaget kan öka maktkoncentrationen till de som sitter i presidierna och leda till att ärenden som annars skulle ha behandlats av hela nämnden i stället bara beslutas av några få personer. kommun anför att i de fall situationen är sådan i en kommun att presidiet anförtros sådana uppgifter att de även bör kunna fatta beslut, kan detta lösas genom att göra presidiet till ett utskott. anför att om beslutanderätten hamnar hos ett presidium i stället för hos ett utskott är det färre som är delaktiga i beslutet vilket kan innebära en försvagning av den lokala demokratin. något behov av att tillföra delegeringsrätt till presidierna. landsting har svårt att se vilken typ av beslut det skulle kunna vara fråga om och ser också att problem skulle kunna uppstå i förhållandet till inrättade arbetsutskott och delegation av beslut till dessa. ärenden finns redan 6 kap. 36 § KL att tillgå. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande bestämmelser om delegation finns det inte någon möjlighet att delegera beslutanderätten till Nämndernas presidier regleras i 6 kap. 15 § KL. I första stycket anges bl.a. att fullmäktige bland nämndens ledamöter ska välja en ordförande och en eller två vice ordförande som tillsammans utgör nämndens presidium. Motsvarande regler finns för fullmäktige (5 kap. 6 § KL). Dessa regler infördes i Fullmäktiges presidium är ett kommunalrättsligt organ och kan i sin egenskap av presidium ges särskilda uppgifter (prop. 2013/14:5 s. 22 f.). När det gällde förslaget att definiera även nämndernas presidium i 6 kap.