prop · H50354 · 2017-11-27 00:00:00 — I landsbygdsprogrammet ges bredbandsstöd till juridiska personer och enbart till passiv infrastruktur.183 Enligt skiljer sig den svenska modellen för tilldelning av bredbandsstöd i landsbygdsprogrammet från en mer traditionell modell för tilldelning av stöd till infrastrukturprojekt. Den traditionella modellen utgår från att ansvarig myndighet kartlägger var det saknas infrastruktur. Därefter genomförs ett offentligt samråd för att ta reda på eventuell kommersiell utbyggnad. Sedan genomförs en upphandling av byggnation av infrastrukturen samt drift av det färdiga nätet. I landsbygdsprogrammet används en annan modell än den traditionella för tilldelning av stöd som utgår från att aktörer inkommer med ansökningar. Den ansvariga myndigheten kontrollerar att alla villkor för stödberättigande är uppfyllda och gör ett urval med hjälp av urvalskriterierna. Sedan utförs ett offentligt samråd för att ta reda på eventuell kommersiell utbyggnad. Därefter fattar ansvarig myndighet beslut om stöd. Sedan är det upp till stödmottagaren att upphandla och verkställa utbyggnaden. Stödmottagaren redovisar sina utgifter till myndigheten som granskar dessa och betalar ut stödet. Modellen för tilldelning av stöd får både kritik och beröm () uppger att den svenska modellen för tilldelning av stöd lyfts fram i internationella sammanhang som lyckad. Det som framhävs är att modellen med små medel får en förhållandevis god bredbandsutbyggnad och att betalningsviljan i hushållen är så pass stor.185 Den parlamentariska landsbygdskommittén uppger dock att den i stället vill se riktade insatser till de kommuner som har uttalade landsbygdsutmaningar. Kommittén föreslår att den nuvarande modellen för tilldelning av stöd förändras så att länsstyrelserna tillsammans med regionalt utvecklingsansvariga och kommuner kan upphandla bredband med hög överföringskapacitet, vilket påminner om den mer traditionella modellen för tilldelning av stöd. Dessutom föreslår kommittén att regeringen anslår 300 miljoner för att inleda innovationsupphandlingar för att fullborda bredbandsutbyggnaden.186 183(SJVFS 2015:50), se 57 §. 184E-post från , . 185Intervju vid PTS, . För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. Slutbetänkande av , s. 16, 101. 58 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T 5.2.2 Förändringar i regelverket påverkar vilka som får stöd efterfrågade en mer transparent process för beviljandet av bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet, eftersom de ansåg att det var svårt att urskilja varför vissa projekt beviljades stöd medan andra nekades.187 har därför tagit fram nationella urvalskriterier till den nuvarande programperioden. Urvalskriterierna utgår från: •antal möjliga anslutna inom ansökt område •andel möjliga anslutna inom ansökt område •kompetensen i projektets styrgrupp. I landsbygdsprogrammets första programperiod gick stödet främst till fiberföreningar I landsbygdsprogrammet 2007–2013 blev totalt 788 projekt beviljade stöd för en summa av nästan (se diagram 5). Då beviljades sju av tio ansökningar från fiberföreningar, två av tio ansökningar beviljades till kommuner och en av tio till aktiebolag. Det var även ett fåtal kommunförbund och länsstyrelser som blev beviljade stöd. Diagram 5 Andel beviljat stöd och andel beviljade ansökningar per bolagsform (landsbygdsprogrammet 2007–2013) Andel av beviljat belopp Andel av antal beviljade ansökningar Källa: Statistik från . 187 Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? I nuvarande landsbygdsprogrammet gynnas de stora projekten Totalt var det 299 projekt som beviljades stöd för i det nuvarande landsbygdsprogrammets första beslutsomgång, det vill säga (se diagram 6). 188 Sammanställningen visar att nästan fem av tio beviljade ansökningar gällde fiberföreningar, drygt tre av tio gällde kommuner eller kommunala bolag och nästan två av tio gällde aktiebolag. Däremot har en mindre andel av de totala beviljade medlen gått till fiberföreningarna, eftersom fiberföreningarna i genomsnitt har lägre kostnad per projekt, jämfört med de större aktörerna. Efter den första beslutsomgången () går det att se att stödet i högre utsträckning har gått till de större aktörerna och de större projekten, jämfört med förra programperioden. De stora aktörerna har varit bättre än fiberföreningarna på att få en högre anslutningsgrad och ett större antal anslutna. Till exempel hade i femton sökande till de de hade att dela ut, varav åtta ansökningar kom från fiberföreningar, sex ansökningar från kommunala bolag och en ansökning från ett aktiebolag. Resultatet av sökomgången var att två projekt fick ta del av de anslagna medlen, och båda ansökningarna kom från samma kommunägda stadsnät.189 i har därefter sett att vissa fiberföreningar går samman för att skapa större föreningar till den andra ansökningsomgången, för att möjliggöra att de blir beviljade stöd.190 188Variabeln ”aktör” skiljer sig åt i statistiken mellan de två programperioderna. Det beror på att variabeln från den nuvarande programperioden är framtagen av och är den bolagsform som aktören är registrerad på i bolagsregistret. Statistiken från förra programperioden är framtagen av och benämns som ”företagsbeskrivning”. är en sammanslagning av kategorierna föreningar, ideella föreningar och hushållningssällskap. Variabeln aktiebolag är en sammanslagning av privat och publikt aktiebolag. 189Material från i , . 190E-post från bredbandskoordinator för , . 60 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T Diagram 6 Andel beviljat stöd och andel beviljade ansökningar per bolagsform (landsbygdsprogrammet 2014–2020) Källa: Statistik från . 5.2.3 Tilldelningen av stöd har skapat frustration hos fiberföreningar Landsbygdsprogrammet har delvis uppfattats som ett ”gräsrotsstöd”, det vill säga ett stöd som främst har varit till för fiberföreningar. Det gällde framför allt landsbygdsprogrammets första programperiod, där stöd för lokalt engagemang stöddes och deltagande från fler målgrupper eftersträvades.191 Stödets syfte har dock inte varit att gynna olika aktörer, varken fiberföreningar eller stora aktörer. och menar i stället att det har varit prioriterat att så många som möjligt ska få tillgång till bredband med hjälp av stödet i områden där det inte kommer att ske en marknadsmässig utbyggnad.192 har en majoritet av de regionala bredbandskoordinatorerna upplevt en frustration från fiberföreningar. Frustrationen grundar sig i att privata aktörer och kommuner har tagit del av bredbandsstödet i stället för fiberföreningarna, samt att stora projekt har prioriterats framför små.193 Vissa fiberföreningar har gått samman för att skapa större föreningar till landsbygdsprogrammets andra ansökningsomgång, för att möjliggöra att de blir beviljade stöd.194 Andra fiberföreningar har däremot välkomnat att företag i större utsträckning tar över 191Se exempelvis formulering i Landsbygdsdepartementet . Landsbygdsprogram för 2007–2013, 64. 192Intervju vid , . 193Sammanställning av intervjuer med bredbandskoordinatorer. Intervjuer genomförda november– . Observera att så inte har varit fallet för och . 194E-post från bredbandskoordinator för , . R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? utbyggnaden av stödfinansierade nät eftersom det är krävande att bedriva arbetet på ideell basis.195 5.2.4 följer upp handläggningen och stödmottagarna följer regelbundet upp länsstyrelsernas handläggning av stöd och om stödmottagarna har uppfyllt kraven för att få stöd. kontrollerar detta genom att ta stickprov på av ansökningarna för att se om länsstyrelserna handlägger korrekt, och på av stödmottagarna. uppger att det är ovanligt att de hittar fel hos stödmottagarna. Det är desto vanligare att myndigheten hittar brister i länsstyrelsernas handläggning. Där handlar felen främst om att dokumentation i handläggningen brister, inte att medel har betalats ut på felaktiga grunder. I de fall som brister upptäcks, ska de korrigeras, både för länsstyrelse och stödmottagare. Om stödmottagare inte uppfyller kraven kan det i vissa fall bli aktuellt med vite.196 (2007–2013) utfördes totalt 61 kontroller av bredbandsstödet, varav 48 kontroller var med anmärkning. I 17 fall innebar anmärkningarna att mottagaren borde få avdrag på stödet. De vanligaste felen som identifierade var rimlighetsbedömning av budgeterade kostnader, avsaknad av tillstånd och försumbart stöd. såg i 11 av de 61 kontrollerna att mottagaren hade använt stödet till kostnader som inte var stödberättigade.197 5.3 Risk att bredbandsstödet snedvrider konkurrensen Det centrala regelverket som styr bredbandsstöden är regler om statsstöd.198 Statsstödsreglerna syftar till att säkerställa att konkurrensförhållandena inom EU inte snedvrids genom statlig stödgivning. För bredbandsstödet innebär det att stöd ska beviljas områden där marknaden inte planerar att bygga bredband utan stöd, inom tre år.199 Myndigheterna använder i huvudsak tre verktyg för att säkerställa att stödet inte snedvrider konkurrensen och går till kommersiellt attraktiva områden: marknadsanalys i landsbygdsprogrammet, behovskartläggning i respektive län i ERUF och offentligt samråd. Granskningen har dock visat att marknadsanalysen och det offentliga samrådet tillsammans inte uppfyller syftet om att garantera att stöd inte går till kommersiellt attraktiva områden. 195E-post från bredbandskoordinator för , . 196Intervju vid , . 197Material från , . 198De grundläggande bestämmelserna framgår av artiklarna 107–109 i EUF-fördraget. 199(SJVFS 2015:50), 57 d §. 62 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T I våra intervjuer med de regionala bredbandskoordinatorerna anser en majoritet att delar av stödet har gått till kommersiellt attraktiva områden, eller till områden som snart kommer att bli kommersiellt attraktiva. De bredbandskoordinatorer som tycker annorlunda, uppger att det antingen inte stämmer för just deras län eller att deras län inte har sökt så mycket stöd.200 Det är dessutom vissa privata aktörer som upplever att stödet har blivit skevt fördelat och inte alltid går till de områden som bäst behöver stödet.201 5.3.1 Stödet riskerar att fördelas till kommersiellt attraktiva områden har påtalat för att det finns risker med att dela ut stöd till företag och kommunala bolag. Risken är att det blir svårare att fastställa vilka områden som är kommersiellt attraktiva.202 Denna risk uppstår som en följd av flera faktorer: •att urvalskriterierna gynnar stora projekt •att stöd kan ges till företag och kommunala bolag •den höga utbyggnadstakten på marknaden. De tre faktorerna riskerar att styra stödet till områden med större befolkningsunderlag och därmed mer lönsamma projekt. Den höga utbyggnadstakten på marknaden har dessutom påverkat var kommersiellt attraktiva områden finns: i takt med att tätorterna byggs ut, sker utbyggnaden av bredband mer och mer utanför tätort. Det finns därmed en risk för att utformningen av stödet i landsbygdsprogrammet går till kommersiellt attraktiva områden. 5.3.2PTS marknadsanalys har fått kritik för gränsdragningen av kommersiellt attraktiva områden () utför på uppdrag av en marknadsanalys. Den ligger till grund för vilka områden som har möjlighet att söka stöd i landsbygdsprogrammet. 203 I marknadsanalysen bedömer PTS att marknadens aktörer inte anser det lönsamt att anlägga ett fibernät utanför tätort. PTS menar att det inte funnits något exempel där marknaden på egen hand och i stor skala rullat ut fibernät utanför tätort och småort –2012. PTS använder sig av definition av tätort, det vill säga områden som har fler än 200 invånare 200Sammanställning av bredbandskoordinatorernas intervjuer. Intervjuer genomförda november– . 201Intervju vid Com Hem, , intervju vid , . Förslag till Statens jordbruksverks föreskrifter om företagsstöd, projektstöd och miljöinvesteringar samt stöd för lokalt ledd utveckling. Dnr 3.2.16–6558/15, s. 3–4. 203(SJVFS 2015:50), 57 d §. R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? och mindre än mellan husen. Stöd beviljas därmed till områden som ligger utanför tätort.204 PTS marknadsanalys har dock fått kritik. En person vi har intervjuat säger till exempel att ”200-gränsen” är bra i teorin, men att bredbandsmarknaden har utvecklats på ett annat sätt i praktiken.205 Ytterligare kritik är att gränsen inte är tillämplig för länets specifika behov av bredbandsutbyggnad.206 PTS har även fått kritik för att basera beviljandet av stöd på SCB:s lista , där vissa orter var i gränszonen för att beviljas stöd.207 Listan uppdaterades , vilket medförde att 60 000 hushåll färre fanns utanför tätort och småort. Uppdateringen skedde efter det att länsstyrelserna hade genomfört den första beslutsomgången. Det är dock inte klarlagt om stöd har utgått till områden som påverkades av uppdateringen.208 PTS menar dock att det är bättre att det finns en nationell marknadsanalys att utgå ifrån , jämfört med tidigare programperiod, då varje sökande gjorde sin egen marknadsanalys. PTS menar vidare att de områden som marknaden anser är intressanta att bygga bredband i har ändrats de senaste 18 månaderna.209 5.3.3Offentliga samråd är beroende av marknadsaktörernas vilja att delge information Offentligt samråd är det andra steget i att avgöra om ett område är kommersiellt attraktivt. Steget inträffar efter länsstyrelserna har fått in ansökningar i landsbygdsprogrammet. Respektive publicerar projekten på sin webbplats för ett så kallat offentligt samråd. Aktörer kan då uppge om de antingen redan har byggt it-infrastruktur i berörda områden eller om de har planer på att bygga bredband där. är dessutom skyldig att, vid kännedom om planer på utbyggnad, utreda om så är fallet. Om genom offentligt samråd eller vid egen utredning finner att det finns planer på utbyggnad kommer stöd inte att utgå till dessa områden.210 Länsstyrelserna är beroende av marknadsaktörernas incitament att delge information för att det offentliga samrådet ska fungera som verktyg för att definiera kommersiellt attraktiva områden. 211 Det finns en risk att aktörer i första hand väljer att söka stöd Dnr: 15-2355. 205Intervju vid , . 206Intervju med bredbandskoordinator för , . 207Intervju med bredbandskoordinator för , . PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i . PTS-ER-2017:7, s. 16. 209E-post från PTS, . 210(SJVFS 2015:50), 57 e §. Uppdatering av föreskriften (SJVFS 2015:35) – Statens jordbruksverks föreskrifter om företagsstöd, projektstöd och miljöinvesteringar samt stöd för lokalt ledd utveckling. Dnr 3.2.16- 6558/15. 64 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T i områden som är stödberättigade, i stället för att själva bygga ut i samma område utan stöd. Det finns dessutom en risk för att aktörerna väljer att inte delge information om var de har planer på att bygga utan stöd. Vidare kan det vara svårt för länsstyrelserna att avgöra om aktörernas planerade investering är rimlig, och det kan utgöra ett skäl till att inte bevilja stöd till det området. Praktiskt exempel på svårigheten med att bedöma kommersiellt attraktiva områden har ett läns- och kommungemensamt projekt som kallas . I samband med projektet har de kommunala stadsnäten ansökt om medel från landsbygdsprogrammet för att bygga accessnät – fibernät som kopplar samman slutkunderna till det mellanortsnät som projekteras med bland annat ERUF-medel. Vid ett offentligt samråd meddelade en av de större privata aktörerna att de planerade att bygga fibernät utan stöd i delar av ett område som ett kommunalt stadsnätsbolag hade sökt stöd för i landsbygdsprogrammet. bedömde att den privata aktörens ansökan inte var trovärdig, eftersom aktören inte hade ett befintligt kundunderlag. Det kommunala stadsnätsbolaget hade däremot redan ett samverkansavtal med fiberföreningen i området.212 Den privata aktören ansåg att var partisk vid handläggningen och favoriserade de kommunala stadsnäteten inom projekt har dock sett över ärendet och anser att handläggning var korrekt. Fallet visar att det är svårt att avgöra om områden är kommersiellt attraktiva eller inte. har handlagt ärendet i enlighet med regelverket, genom att utgå både från marknadsanalysen och det offentliga samrådet. Trots det är det en trolig bedömning att delar av området var marknadsmässigt intressant eftersom marknadsaktören ville bygga fibernät där utan stöd. 5.4Bredbandsstödet har varit svårt att samordna och staten har fått kritik Det har varit krav på att samordna de två bredbandsstöden men samordningen har inte kunnat genomföras i den utsträckning som varit önskvärd, bland annat till följd av olika regelverk i de två stödprogrammen, många inblandade aktörer och förseningar i processen. Vidare har fått kritik för hanteringen av bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet, bland annat för förseningar av it-stödet, bristande stöd till länsstyrelserna och bristande kommunikation till fiberföreningar. 5.4.1 Det har varit svårt att samordna de två stöden i praktiken De europeiska struktur- och investeringsfonderna ska få en bättre samordning på nationell nivå inför programperioden –2020.215 Det bestämdes i enlighet med 212E-post från i , . 213Intervju vid IP-Only, . 214E-post från i , . 2013/14:218. Partnerskapsöverenskommelsen, s. 3–4. R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 och den svenska partnerskapsöverenskommelsen. För bredbandsstödets del innebar det att stöd ges till olika delar av it-infrastrukturen; inom ERUF ges stödet till orts-sammanbindande nät i de nordligaste regionerna, medan stödet inom landsbygdsprogrammet ges till accessnät på landsbygd.216 Trots den tydliga uppdelningen har ett antal faktorer gjort att det varit svårt att samordna de två stöden. Det är flera olika myndigheter inblandade i de två stöden, vilket också har gjort det svårt att samordna. För landsbygdsprogrammet är programägare, och de 21 länsstyrelserna är handläggande och beslutande organisationer. I ERUF fyller båda funktionerna.217 En faktor som har försvårat samordningen är de skilda regelverken för beviljande av stöd. I ERUF är det regionala prioriteringar som avgör var stödet ska sättas in, medan det är nationella urvalskriterier som bestämmer vilka som beviljas stöd i landsbygdsprogrammet. 218 På grund av de skilda regelverken har det varit svårt att samordna beviljande av stöd, till exempel för att bygga accessnät i områden som ligger i anslutning till nät som har fått stöd genom ERUF. Därtill blev förhandlingarna mellan och medlemsländerna försenade, vilket ledde till att ERUF-programmen beslutades först och landsbygdsprogrammet . Det har både skapat en försening och en försvårande faktor i att samordna de två programmen för och . Det har till exempel varit svårt att samordna ansökningar till de två stöden, eftersom ansökningsomgångarna för de olika programmen inte är i samma fas. 5.4.2Jordbruksverkets hantering av landsbygdsprogrammet kritiseras av flera aktörer har blivit kritiserat för hur de har hanterat bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet. Kritiken handlar om att det har varit en bristande kommunikation vid förseningen av landsbygdsprogrammet och att länsstyrelserna upplever att de inte har fått tillräckligt med stöd vid handläggningsprocessen. Dessutom har interna it-utvecklingsarbete försenat handläggningen och utbetalningar till de sökande. Bristande kommunikation vid försenad programperiod Landsbygdsprogrammet blev försenat med till följd av de försenade förhandlingarna med och medlemsländerna. 216Stöd i de två stödprogrammen ges enbart till passiv infrastruktur (SJVFS 2015:50), 57 a §. 217Intervju vid , . 218Intervju vid , . 66 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T börja men stöd började inte handläggas . öppnade dock upp för ansökningar om stöd , för att eventuellt bevilja stöd retroaktivt. Vissa aktörer hade därför påbörjat utbyggnaden eftersom de utgick från att de skulle få stöd, trots att det sedan visade sig att de inte blev beviljade stöd. Det har resulterat i en kritik mot , trots att det inte fanns några garantier om beviljande av stöd. Kritiken kommer huvudsakligen från fiberföreningar, till följd av att de inte har samma ekonomiska förutsättningar som marknadsaktörerna. De har därmed mindre möjlighet att i samma utsträckning finansiera projekten utan stöd.219 Länsstyrelserna har inte fått tillräckligt stöd i handläggningen är förvaltningsmyndighet för landsbygdsprogrammet, och länsstyrelserna är handläggande organisationer. För att möjliggöra att strukturen fungerar finns det två samverkansgrupper. Dessutom har utbildat länsstyrelsernas handläggare i bredbandsstödet.220 har trots det fått kritik för att inte ge tillräckligt med stöd till länsstyrelserna i handläggningen av stödet. Till exempel upphörde, , den ”fråge- och svarsfunktion” som tagit fram, trots att ansökningarna skulle bedömas . Länsstyrelserna har därmed sett sig tvungna att kontakta varandra för att diskutera bedömningar i handläggningen.221 Den bristande dialogen mellan länsstyrelser och riskerar att skapa en grund för olika bedömningar av ansökningar hos länsstyrelserna.222 Problem med it-systemutveckling har försenat handläggningen Inför programperioden –2020 skulle utveckla ett nytt it-system för handläggningen av EU-stöd. Utvecklingsarbetet har kantats av problem, och Statskontoret rapporterade att flera funktioner för handläggning och beslutsfattande ännu inte var färdigställda. Det medförde att det var komplicerat och resurskrävande för länsstyrelserna att handlägga stöd. Därför fick en del stödmottagare vänta än vanligt på att få sina stöd utbetalade. Problemen berodde dels på förseningar i processen, dels på interna utvecklingsarbete.223 Till exempel avvaktade vissa länsstyrelser till innan de fattade besluten. De ville undvika att arbeta manuellt innan it-stödet var på plats för att inte riskera att det skulle bli fel i handläggningen.224 219Intervju vid , . 221Intervju vid i , . 222E-post från i , . ökade kostnader för administration av EU-stöd – konsekvenser och utmaningar, 2016:25, s. 7. 224Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? •Regeringen har har allokerat bredbandsstöd för . Stöden har resulterat i omfattande bredbandsutbyggnad. •Stödet i ERUF går till ortssammanbindande nät i de nordligaste regionerna. Stödet har resulterat i gemensamma projekt för bredbandsutbyggnad inom län och mellan kommuner. •Stödet i landsbygdsprogrammet går till accessnät på landsbygd. Stödet i landsbygdsprogrammet är populärt och efterfrågan är högre än vad som kan tillgodoses med tillgängliga medel. •Stödet i landsbygdsprogrammet går i allt mindre utsträckning till fiberföreningar och i större utsträckning till privata företag och kommuner. Det beror dels på nya urvalskriterier för beviljande av stöd, dels på ett ökat marknadsintresse för att bygga bredband på landsbygden. Denna förändring har skapat en frustration hos fiberföreningar, eftersom syftet med bredbandsstödet i landsbygdsprogrammet har uppfattats som ett ”gräsrotsstöd”, även om det inte har varit de statliga myndigheternas intention att gynna specifika aktörer. •Det finns en risk att landsbygdsprogrammets bredbandsstöd snedvrider konkurrensen. Denna risk uppstår som en följd av flera faktorer: att urvalskriterierna premierar stora projekt, stöd beviljas privata aktörer och kommunala bolag samt att den höga utbyggnadstakten på marknaden ändrar gränserna för var kommersiellt attraktiva områden finns. •Granskningen har visat att verktygen för att säkerställa att stöd inte beviljas till bredbandsutbyggnad i kommersiellt attraktiva områden har haft svårt att uppfylla sitt syfte. Det innebär att det finns risk för att stöd har beviljats till kommersiellt attraktiva områden.