prop · H403212 · 2017-06-26 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:212 Möjlighet att avstå från återkallelse av självmant har avhjälpt brister Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att det ska vara möjligt att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete om arbetsgivaren utan att har vidtagit någon åtgärd har avhjälpt brister i anställningsvillkoren som annars skulle leda till återkallelse. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande regler om återkallelse av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete när förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda..................................................... Möjlighet att avstå från återkallelse när arbetsgivaren självmant har avhjälpt brister ............................................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Utdrag ur sammanfattningen av betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:61) ..................................... Utdrag ur betänkandets lagförslag .................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2016/17:212 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 7 e § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket ska återkallas om 1.förutsättningarna för arbetstillståndet enligt 6 kap. 2 § första stycket av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda, eller 2.utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. Om utlänningens anställning har upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om återkallelse enligt första stycket har inletts, men innan beslut om återkallelse fattats, gäller bestämmelserna om återkallelse i 3 § första stycket 2. Tiden ska då vara i stället för tre. Trots vad som anges i första stycket 1 behöver ett tillstånd inte återkallas om arbetsgivaren har avhjälpt bristen utan att har vidtagit någon åtgärd. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2014:776. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att överväga åtgärder för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden (dir. 2015:75). Genom tilläggsdirektiv beslutade regeringen om förlängd utredningstid (dir. 2016:72). Utredningen antog namnet Utredningen om åtgärder för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. överlämnade utredningen betänkandet Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden (SOU 2016:91). Ett utdrag ur sammanfattningen av betänkandet finns i bilaga 1. Ett utdrag ur utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Ju2016/09057/). I propositionen behandlas utredningens förslag om att det ska införas en möjlighet att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete om arbetsgivaren på eget initiativ har vidtagit en åtgärd som leder till att förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda. Övriga förslag i betänkandet bereds vidare i . Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagsförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har synpunkter på utformingen av lagtexten. Regeringen följer i sak Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5 och i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har det gjorts vissa språkliga och redaktionella ändringar. 4Gällande regler om återkallelse av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete när förutsättningarna för tillståndet är uppfyllda En utlänning som ska arbeta här på grund av anställning i eller utomlands ska, utom i vissa särskilt reglerade situationer, ha arbetstillstånd enligt 2 kap. 7 § utlänningslagen (2005:716), förkortad I 6 kap. 2 § första stycket UtlL anges att arbetstillstånd får ges till en utlänning som erbjudits en anställning om anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig och om lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. utlänningen kan försörja sig på anställningen ställer i första hand krav på 2016/17:212 att arbetstiden måste vara av sådan omfattning att inkomsten inte är så låg att utlänningen behöver försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för att täcka kostnaderna för bl.a. boende och uppehälle (prop. 2007/08:147 s. 59). Av 5 kap. 10 § UtlL framgår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet, bl.a. för att arbeta. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som har beviljats en utlänning med anledning av att han eller hon har beviljats arbetstillstånd på grund av en anställning enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL ska återkallas om förutsättningarna för arbetstillståndet av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda (7 kap. 7 e § UtlL). Om de faktiska anställningsvillkoren är sämre än vad som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen ska återkallelse ske oavsett anledningen till att de är sämre. Om de faktiska anställningsvillkoren inte motsvarar vad som angavs i ansökan men är i nivå med kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen och anställningen gör det möjligt för utlänningen att försörja sig ska återkallelse däremot inte ske. får enligt 6 kap. 6 a § utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF, kontrollera att förutsättningarna för arbetstillståndet enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL är uppfyllda . En arbetsgivare ska enligt 6 kap. 6 b § UtlF, på begäran, lämna skriftlig uppgift om de villkor som gäller för utlänningens anställning. Återkallas ett uppehållstillstånd och befinner sig utlänningen i ska det, om inte särskilda skäl talar emot det, meddelas ett beslut om avvisning eller utvisning (8 kap. 16 § UtlL). beslut att återkalla ett uppehållstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2015:11 tolkat bestämmelsen om återkallelse i 7 kap. 7 e § första stycket 1 UtlL. Frågan i målet var om en person hade rätt till förlängt uppehålls- och arbetstillstånd på grund av anställning trots att hennes lön, under en del av den tidigare tillståndstiden, varit lägre än vad hon angett när hon beviljades det tidigare tidsbegränsade uppehållstillståndet för arbete. Migrationsöverdomstolen gjorde följande bedömning. Enligt bestämmelsen i 6 kap. 2 § UtlL får arbetstillstånd ges till en utlänning som uppfyller förutsättningarna. Bestämmelsen är fakultativ vilket innebär att det inte finns någon ovillkorlig rätt för en utländsk medborgare att få ett arbetstillstånd. En bedömning måste göras i varje enskilt fall om en ansökan ska beviljas. har av lagstiftaren getts uppgiften att vid prövningen motverka förekomsten av oseriösa arbetsgivare och skenavtal. Om förutsättningarna för det tidsbegränsade arbetstillståndet av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda gäller enligt den obligatoriska regeln i 7 kap. 7 e § UtlL att tillståndet ska Konsekvensen av att lagstiftaren har bestämt att återkallelse Prop. 2016/17:212 ska vara obligatorisk, är att det inte ska göras en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Den strikta tillämpning som lagstiftaren ger uttryck för när det gäller om ett tillstånd ska återkallas innebär, enligt Migrationsöverdomstolens bedömning, att ett motsvarande förhållningssätt bör gälla vid prövningen av om ett tillstånd ska förlängas. En förlängningsansökan bör därför inte beviljas om det framkommer att förutsättningarna för arbetstillståndet inte varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden. En annan ordning skulle kunna leda till att legitimiteten för bestämmelserna minskade, framför allt mot bakgrund av att det oftast är först vid en ansökan om förlängning som det kan kontrolleras om förutsättningarna varit uppfyllda. Avgörande för frågan om personens ansökan om förlängning av arbetstillståndet kan beviljas är alltså om han eller hon, under den tidigare tillståndsperioden, uppfyllt förutsättningarna för arbetstillståndet. Försörjningskravet i 6 kap. 2 § första stycket UtlL innebär att inkomsten från anställningen inte får vara så låg att det behövs försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen för att täcka kostnaderna för bl.a. boende och uppehälle. Migrationsöverdomstolen anser, liksom , att ledning här kan hämtas ur den riksnorm som fastställs för beräkning av skäliga kostnader för försörjningsstöd enligt socialtjänstlagen när det gäller att fastställa den minimilön som sökanden måste ha för att han eller hon ska anses uppfylla försörjningskravet. Tillägg bör göras för kostnader som inte ingår i , exempelvis kostnader för boende, hushållsel samt resor till och från arbetet. Detta innebär att prövningen av försörjningskravet till viss del blir schablonmässig. har gjort bedömningen att kravet på att den anställde ska kunna försörja sig medför att bruttolönen bör uppgå till . Migrationsöverdomstolen anser att denna bedömning är rimlig och får godtas. Personen i målet hade under en del av tillståndstiden en månadsinkomst som understeg . Hennes anställning uppfyllde därmed inte försörjningskravet. Migrationsöverdomstolen ansåg därför att hon inte hade uppfyllt förutsättningarna för arbetstillstånd under den tidigare tillståndsperioden, varför haft grund för att avslå hennes ansökan om förlängning av tillståndet. 5Möjlighet att avstå från återkallelse när arbetsgivaren självmant har avhjälpt brister Regeringens förslag: Det ska vara möjligt att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete om arbetsgivaren utan att har vidtagit någon åtgärd har avhjälpt brister som annars skulle leda till återkallelse. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en något annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: , , i , och tillstyrker förslaget. anför att möjligheten till självrättelse bör gälla även för brister som korrigeras innan en förlängningsansökan lämnas in och i samband med efterkontroller. önskar också ett förtydligande om vilken typ av brister som ska omfattas av bestämmelsen. Förvaltningsrätten i har inget att invända mot förslaget. , , , , akademikers Centralorganisation , , , , IT & Telekomföretagen och Ingenjörer välkomnar förslaget, men anser att det inte är tillräckligt långtgående för att på ett tillfredsställande sätt stärka arbetskraftsinvandrarnas ställning på arbetsmarknaden. De anför att det bör vara möjligt att korrigera mindre misstag även efter påtalande från . avstyrker förslaget med samma motivering, att det inte är tillräckligt långtgående, och framhåller i stället att en proportionalitetsprincip i linje med vad som följer av EU-direktiv på området bör tillämpas. Kammarrätten i förutser vissa tillämpningssvårigheter med att avgöra om en rättelse skett på arbetsgivarens eget initiativ och ifrågasätter därtill hur den obligatoriska regeln i första stycket förhåller sig till den fakultativa regeln i det föreslagna tredje stycket. Skälen för regeringens förslag Konsekvenser av nuvarande ordning I 6 kap. 2 § UtlL anges under vilka förutsättningar ett arbetstillstånd får ges till en utlänning som erbjudits en anställning. De förutsättningar som anges är att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att försörja sig och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte ska vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Av 5 kap. 10 § UtlL framgår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som önskar vistas här i landet för att arbeta. Enligt 7 kap. 7 e § första stycket 1 UtlL ska ett uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL återkallas om förutsättningarna för arbetstillståndet av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda. Det finns inte några undantag från den bestämmelsen vilket innebär att ett uppehållstillstånd alltid ska återkallas om villkoren är uppfyllda, oavsett vilka villkor det gäller och oavsett varför de inte är uppfyllda. I förarbetena till bestämmelsen anges att det inte bör finnas utrymme för en diskretionär prövning angående återkallelse (prop. 2013/14:227 s. 18). Migrationsöverdomstolen har funnit att den strikta tillämpningen som lagstiftaren har gett uttryck för när det gäller återkallelse av tillstånd innebär att ett motsvarande förhållningssätt bör gälla vid prövningen av om ett tillstånd ska förlängas (MIG 2015:11). Regeringen anser att det är viktigt att upprätthålla legitimiteten för systemet för arbetskraftsinvandring: att skydda individer från utnyttjande och motverka lönedumpning och illojal konkurrens mellan näringsidkare. Det är därför rimligt att huvudregeln är att ett tillstånd ska återkallas när villkoren inte är uppfyllda. Det kan emellertid förekomma situationer när en återkallelse framstår som en väl långtgående konsekvens för såväl arbetskraftsinvandraren som för arbetsgivaren. Arbetsgivaren kan ha gjort misstag som, särskilt om de rättas till, inte nödvändigtvis innebär ett oskäligt utnyttjande av arbetskraftsinvandraren och som därigenom inte heller kan antas påverka legitimiteten för systemet för arbetskraftsinvandring. Exempel på detta kan vara att arbetsgivaren felaktigt trott att korrekt försäkring för arbetskraftsinvandraren har tecknats, att arbetsgivaren tagit fel på datum för inbetalning av försäkringspremie, att lönen har varit för låg på grund av systemfel hos arbetsgivaren vid löneutbetalning, att arbetsgivaren har misstagit sig vad gäller vilken lönenivå som är tillräcklig för att förutsättningarna för arbetstillståndet ska vara uppfyllda eller vilka villkor som gäller i branschen eller att giltig frånvaro för arbetskraftsinvandraren inte har registrerats, något som kan ge sken av att försörjningskravet inte är uppfyllt. Att återkalla tillstånd i sådana fall kan ge orimliga konsekvenser i det enskilda fallet vilket både drabbar individer och legitimiteten för regelverket som sådant. Proportionaliteten behöver därför stärkas. Det bör därför vara möjligt för att avstå från att återkalla ett uppehållstillstånd i vissa fall även om villkoren av tillståndstiden inte har varit uppfyllda. Möjlighet att avstå från återkallelse när arbetsgivaren avhjälpt brister i anställningsvillkoren Utredningen har föreslagit att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete inte bör återkallas om arbetsgivaren på eget initiativ har vidtagit åtgärd som leder till att förutsättningarna för arbetstillstånd är uppfyllda. Kammarrätten i anför att uttrycket på eget initiativ kan leda till tillämpningssvårigheter eftersom det är oklart om en rättelse har skett på arbetsgivarens eget initiativ om det är en annan myndighet än eller en facklig organisation eller arbetstagaren själv som påtalat felaktigheten. Regeringen anser att den nu aktuella bestämmelsen bör utformas så att arbetsgivaren måste agera innan har vidtagit någon åtgärd. Vem som annars tar ett initiativ som leder till att arbetsgivaren rättar till ett missförhållande bör däremot inte ha någon betydelse. Regeringen delar kammarrättens uppfattning att formuleringen kan leda till missförstånd när det gäller detta och anser att bestämmelsen bör ges en annan språklig utformning än den utredningen föreslagit. I enlighet med vad Lagrådet föreslagit bör bestämmelsen formuleras så att det tydligt framgår att återkallelse inte behöver ske om arbetsgivaren har avhjälpt bristen utan att det beror på att har vidtagit någon åtgärd. För att undvika missförstånd 2016/17:212 om hur bestämmelsen ska tolkas föreslår regeringen att detta uttrycks som att bristen ska vara avhjälpt utan att har vidtagit Arbetsgivaren kan avhjälpa brister genom att till exempel rätta felaktiga registeruppgifter om giltig frånvaro, teckna en nödvändig försäkring eller genom att retroaktivt betala den lön som arbetskraftsinvandraren skulle ha fått. Som redan påpekats är det viktigt att upprätthålla legitimiteten för systemet för arbetskraftsinvandring. Att motverka utnyttjande av arbetstagare från andra länder, liksom att minska risken för att mindre och oavsiktliga fel ger oproportionerliga konsekvenser, gör till ett bättre land att arbetskraftsinvandra till. Detta kommer både samhället och individen till gagn. Även om det ställs ett krav på att en brist ska avhjälpas utan att har vidtagit någon åtgärd kan en alltför långtgående möjlighet till sådant avhjälpande riskera att leda till att oseriösa arbetsgivare missbrukar systemet. Bestämmelsen om att ett tillstånd inte behöver återkallas bör därför vara fakultativ så att i varje enskilt fall måste göra en bedömning av om förutsättningarna för att tillämpa bestämmelsen verkligen är uppfyllda. instruktion för till uppgift att motverka missbruk av bör i linje med det bl.a. uppmärksamma om en arbetsgivare regelmässigt använder möjligheten att avhjälpa brister i ett senare skede i stället för att uppfylla villkoren vid I sådana fall bör tillståndet återkallas. anser att möjligheten till självrättelse även bör omfatta brister som korrigeras innan en förlängningsansökan lämnas in. Den rättspraxis som utvecklats i och med och efter avgörandet MIG 2015:11 innebär att tillämparen vid bedömning av om en förlängningsansökan ska beviljas ska beakta bestämmelserna om På motsvarande sätt bör också det nu aktuella undantaget från huvudregeln om återkallelse komma att tillämpas även vid handläggningen av en förlängningsansökan. , , Företagarna, , , , , , IT & Telekomföretagen och Ingenjörer anser att förslaget är välkommet men otillräckligt. De anför att det vanliga är att en brist inte upptäcks med mindre än att har påpekat bristen och att det även i den situationen kan vara så att en arbetsgivare och en arbetskraftsinvandrare kan ha ett starkt intresse av att fullfölja avstyrker förslaget med samma motivering, att det inte är tillräckligt långtgående, och framhåller att en proportionalitetsprincip i linje med vad som gäller enligt EU-direktiv på området bör tillämpas. anser att självrättelse även bör kunna göras i samband med en efterkontroll. Regeringen bedömer att en möjlighet att kunna avstå från återkallelse om arbetsgivaren har agerat innan påpekar bristen eller underrättar arbetsgivaren om att ett ärende om efterkontroll ska påbörjas, inte bör medföra ökade risker för oseriöst agerande och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Att däremot öppna för en sådan möjlighet även efter påpekande från kräver andra överväganden för att samma risker ska Som remissinstanserna anför kan det dock Prop. 2016/17:212 förekomma situationer när en seriös arbetsgivare blir medveten om att han eller hon har begått ett misstag först efter påpekande från , och där det ändå är rimligt att kunna avstå från en återkallelse. En utredare kommer därför att få i uppdrag att lämna förslag som stärker proportionaliteten och säkerställer att en arbetskraftsinvandrare inte ska utvisas på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om uppmärksammat det. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens utom vad gäller ikraftträdande där utredningen föreslår . Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den föreslagna lagändringen bör träda i kraft . Det föreslås därför att lagändringen ska träda i kraft . Det finns inte något behov av några övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslaget medför inte några kostnader för berörda myndigheter och rättsväsendet som inte ryms inom befintliga anslag. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anför att förslaget förutsätter ett tydligt informationsflöde mellan verket och arbetsgivaren respektive arbetstagaren som kan medföra viss resursbelastning. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget innebär en något ökad arbetsbörda för och migrationsdomstolarna eftersom det medför att en prövning måste göras av om ett uppehållstillstånd inte ska återkallas. anför att förslaget kan leda till viss resursbelastning. Regeringen bedömer dock att de ökade resurser som eventuellt kan komma i fråga ryms inom befintliga anslag. 2016/17:212 Förslaget förväntas få positiva konsekvenser för företag och arbetskraftsinvandrare. Förslaget bedöms inte ha någon påverkan på integrationsarbetet. Förslaget förväntas inte heller ha någon påverkan för jämställdheten i samhället. Förslaget har inte heller någon direkt påverkan på miljön eller på det kommunala självstyret. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 7 e § Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket ska återkallas om 1.förutsättningarna för arbetstillståndet enligt 6 kap. 2 § första stycket av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda, eller 2.utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. Om utlänningens anställning har upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om återkallelse enligt första stycket har inletts, men innan beslut om återkallelse fattats, gäller bestämmelserna om återkallelse i 3 § första stycket 2. Tiden ska då vara i stället för tre. Trots vad som anges i första stycket 1 behöver ett tillstånd inte återkallas om arbetsgivaren har avhjälpt bristen utan att har vidtagit någon åtgärd. Paragrafen innehåller bestämmelser om återkallelse av tidsbegränsade uppehållstillstånd för arbete som har beviljats en utlänning med anledning av att han eller hon har fått arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket. Övervägandena finns i avsnitt 5. Paragrafen har i huvudsak utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Av tredje stycket, som är nytt, framgår att ett uppehållstillstånd för arbete inte behöver återkallas om arbetsgivaren har avhjälpt en brist i anställningsvillkoren utan att har vidtagit någon åtgärd. Det kan exempelvis handla om att arbetsgivaren retroaktivt har betalat den lön som arbetskraftsinvandraren skulle ha fått eller att arbetsgivaren har justerat brister i nödvändiga försäkringar. Att arbetsgivaren ska ha avhjälpt bristen utan att har vidtagit någon åtgärd innebär att arbetsgivaren måste ha rättat till bristen utan att verket har påtalat den eller har meddelat att ett ärende om efterkontroll kommer att initieras. Det kan förstås hända att har påtalat en brist eller inlett en efterkontroll avseende en anställd och arbetsgivaren därefter, till följd av kontrollen, rättar liknande brister i villkoren avseende andra anställda. I en sådan situation kan det inte anses att redan genom åtgärden avseende den första personen har vidtagit någon åtgärd avseende övriga anställda hos samma arbestgivare. Det blir därmed möjligt att beträffande de senare låta bli att återkalla uppehållstillståndet. Om uppmärksammar att en arbetsgivare regelmässigt använder möjligheten att avhjälpa brister i ett senare skede i stället för att uppfylla villkoren vid anställningstillfället bör återkallelse ändå ske.