prop · H50355 · 2017-11-28 00:00:00 — året efter valåret, ska han eller hon ge in sin intäktsredovisning för det kalenderår då valet ägde rum inom tre månader från det att han eller hon utsågs. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över kommitténs förslag i Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande reglering ska partierna upprätta intäktsredovisning för det räkenskapsår eller kalenderår som partiet deltar i val till eller , för samtliga räkenskapsår eller kalenderår som helt eller delvis sammanfaller med mandatperioden eller för varje räkenskapsår eller kalenderår som under vilket det har betalats ut stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier (3 §). Regeringen anser i likhet med kommittén att motsvarande ordning, i fråga om redovisningsperiod, bör gälla för partier som deltar i val till Partier som deltar i val till eller kommunfullmäktige bör således vara skyldiga att lämna intäktsredovisning för dels det räkenskapsår eller kalenderår då partiet deltar i val till eller kommunfullmäktige, dels samtliga räkenskapsår eller kalenderår som helt eller delvis sammanfaller med mandatperioden. Vidare bör ett parti som får partistöd med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ KL, i linje med vad som enligt nuvarande ordning gäller för den centrala nivån i fråga om statligt stöd, vara skyldigt att lämna intäktsredovisning för varje räkenskapsår eller kalenderår under vilket det har betalats ut sådant stöd. För ledamöter och ersättare för ledamöter – på samtliga nivåer – bör redovisningsperioden, som kommittén föreslår, vara kalenderår. 2017/18:55 Den som efter ett val har utsetts till ledamot eller ersättare för en ledamot bör lämna intäktsredovisning för det kalenderår då valet ägde rum samt för varje kalenderår eller del av kalenderår som han eller hon innehar uppdraget. Även i det fall som någon utses till ledamot eller ersättare för en ledamot senare än året efter valåret, bör han eller hon lämna intäktsredovisning för det kalenderår då valet ägde rum, eftersom intäkter till valkampanjen bör redovisas. Redovisningsskyldigheten bör alltså gälla då uppdraget innehas samt då valet ägde rum. Den som på detta sätt utses senare bör ge in intäktsredovisningen avseende valåret inom , lämpligen , från det att han eller hon utsågs. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta. 11Särskilda insamlingsorganisationer ska inte vara redovisningsskyldiga Regeringens bedömning: Tillämpningsområdet för insynslagen bör inte utvidgas till att omfatta särskilda insamlingsorganisationer. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , Statskontoret, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, och instämmer i kommitténs bedömning i denna del, men understryker att utvecklingen på området bör följas noga. () och () anser att särskilda insamlingsorganisationer bör omfattas av kravet att redovisa sina intäkter. Skälen för regeringens bedömning I avsnitt 9.4 behandlar regeringen förslaget att kravet på intäktsredovisning ska omfatta även partiernas sidoorganisationer. En ytterligare fråga som är intressant ur ett insynsperspektiv är om insynslagens tillämpningsområde bör utvidgas till att omfatta även fristående organ som kan ha bildats i syfte att stödja ett parti eller en valkandidat men som ligger helt utanför partiets eller valkandidatens kontroll eller inflytande. Enligt gällande rätt ska ett bidrag som ett parti tar emot från en sådan fristående insamlingsorganisation redovisas i partiets intäktsredovisning. Kommittén har övervägt om denna ordning bör ändras. Gränsdragningen mellan sidoorganisationer och särskilda insamlingsorganisationer Som kommittén anför är det svårt att dra någon skarp gräns mellan särskilda insamlingsorganisationer, å ena sidan, och sidoorganisationer, å Båda typerna har i allmänhet som syfte att stödja ett visst Prop. 2017/18:55 parti. Utmärkande för en sidoorganisation är emellertid typiskt sett att den utgör en del av partiet eller att dess medlemmar måste vara medlemmar i partiet, alternativt inte får vara medlemmar i något annat parti eller att den har rätt till representation i någon form vid ett eller flera av partiets beslutande organ. Särskilda insamlingsorganisationer anses däremot ligga helt utanför partiets kontroll eller inflytande. Utgångspunkten är alltså att en särskild insamlingsorganisation är en egen juridisk person, i praktiken en ideell förening eller en insamlingsstiftelse enligt 11 kap. stiftelselagen (1994:1220). Det bör inte införas en redovisningsskyldighet för särskilda insamlingsorganisationer Särskilda insamlingsorganisationer kan lämna insamlade medel vidare till partier och valkandidater. De kan också använda insamlade medel till att självständigt bedriva någon form av påverkansarbete till förmån för ett eller flera partier eller till förmån för en eller flera kandidater. Den nuvarande insynslagen innebär att partier och valkandidater som tar emot bidrag från särskilda insamlingsorganisationer, ska redovisa dem som bidrag från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder (6 § första stycket 8). Detta gäller även om insamlingsorganisationen endast har vidarebefordrat bidraget. Någon skyldighet att redovisa den ursprungliga givarens identitet finns således inte. Som kommittén uppmärksammar finns det en risk för att detta utnyttjas i syfte att dölja den ursprungliga givarens identitet. Allmänheten kan enligt regeringens mening även i sådana fall anses ha ett berättigat intresse av insyn i vilka intressen som står bakom en politisk kampanj till förmån för ett eller flera partier eller en eller flera valkandidater. Det är eftersträvansvärt att redovisningsskyldigheten så långt som möjligt omfattar de organ som är kopplade till ett parti. I annat fall riskerar intäktsredovisningarna att bli ofullständiga och utrymmet för eventuella försök att kringgå insynslagen ökar. Detta är också i linje med Grecos rekommendationer. Vidare finns det, som kommittén redogör för, i vissa andra länders lagstiftning om insyn i finansiering av partier bestämmelser som tar sikte på insamlingsorganisationer av aktuellt slag. Detta talar, som kommittén konstaterar, för att redovisningsskyldigheten principiellt sett borde utvidgas till att omfatta verksamhet som bedrivs av organisationer vars enda eller huvudsakliga syfte är att stödja ett visst parti eller vissa partier. Genom de intervjuer som kommittén har genomfört med riksdagspartiernas riksorganisationer framkommer dock att det inte finns några särskilda insamlingsorganisationer som stöder dessa partier (SOU 2016:74 s. 265). Vidare bedömer kommittén att det är förenat med betydande svårigheter att på ett tillräckligt tydligt sätt avgränsa vad en särskild insamlingsorganisation är. Kommittén har därför stannat för att det inte bör införas någon redovisningsskyldighet för särskilda insamlingsorganisationer. 2017/18:55 Regeringen instämmer i kommitténs bedömning och ställningstagande. Regeringen anser dock, i likhet med flera remissinstanser, att det finns skäl att noga följa utvecklingen på området. 12.1Ett förbud mot anonyma bidrag Regeringens förslag: För partier som deltar eller har deltagit i val till , , kommunfullmäktige eller och sådana partiers sidoorganisationer ska det vara förbjudet att ta emot anonyma bidrag som överstiger ett visst gränsvärde. Detsamma ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter av och för valkandidater till , , kommunfullmäktige och . Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , (KD), , Unga Feminister och tillstyrker kommitténs förslag i denna del. anser däremot att det föreslagna förbudet mot anonyma bidrag bör vara absolut. Statskontoret och () invänder inte i sak mot kommitténs förslag men ser en risk för att förslaget öppnar för eventuella försök att kringgå regleringen. () är också tveksamt till ändamålsenligheten av kommitténs förslag i denna del. (SD) anser att anonyma bidrag ska vara tillåtna. Skälen för regeringens förslag Anonyma bidrag bör i princip inte vara tillåtna Enligt gällande rätt är det tillåtet för partier och valkandidater att ta emot anonyma bidrag, dvs. sådana bidrag där partiet eller valkandidaten inte känner till vem som är givare. Den nuvarande insynslagen innehåller dock bestämmelser som innebär att vissa uppgifter om anonyma bidrag som har tagits emot av ett parti eller en valkandidat ska tas in i partiets intäktsredovisning (6 § första stycket 9). Syftet är att i så hög grad som möjligt – utan ett regelrätt förbud mot anonyma bidrag – synliggöra vilka medel som finansierar ett partis politiska verksamhet. I samband med införandet av den nuvarande insynslagen beslutade även om ändringar i lagen om statligt stöd till politiska partier som innebär att stöd enligt den lagen enbart betalas till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag. Lagändringen trädde i kraft , som den nuvarande insynslagen. Genom beslut kompletterades insynslagen därmed med ett indirekt förbud mot anonyma bidrag (bet. 2013/14:KU35, rskr. 2013/14:163), se avsnitt 4.2.3. Den nuvarande regleringen ger allmänheten goda möjligheter att bilda sig en uppfattning om förekomsten av anonyma bidrag i politisk verksamhet. Även om bestämmelserna får antas i väsentlig grad begränsa benägenheten att ta emot anonyma bidrag utesluter de dock inte att såväl enskilda bidragsgivare som partier och valkandidater kan komma att försöka utnyttja anonymiteten för att dölja en bidragsgivares identitet. Regeringen anser därför att ett förbud mot anonyma bidrag är klart motiverat från sakliga utgångspunkter (jfr prop. 2013/14:70 s. 56). konstitutionsutskott har också framhållit den breda enighet som finns kring denna uppfattning (bet. 2013/14:KU35 s. 31). Också enligt Grecos rekommendationer till bör anonyma bidrag till partier och valkandidater vara förbjudna (se avsnitt 5.2). Som kommittén framhåller finns regler om förbud mot att ta emot anonyma bidrag – i några fall över en viss nivå – i de flesta medlemsländer i , liksom i många av världens länder i övrigt. Kommittén har mot denna bakgrund övervägt frågan om införandet av ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag. Regeringen gör följande överväganden med anledning av detta. Ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag över ett visst gränsvärde Kommittén framhåller att ett viktigt skäl som har anförts för införandet av ett förbud mot anonyma bidrag är att det inte ska gå att kringgå insynslagens huvudregel att bidragsgivare, i de fall som bidragen överstiger en viss nivå, ska offentliggöras (se bl.a. bet. Om ett parti eller en ledamot som har tagit emot ett bidrag inte känner till bidragsgivarens identitet torde dock, som konstaterades i förarbetena till den nuvarande insynslagen, någon särskild bindning som medför risk för påverkan av partiets eller ledamotens handlande vanligtvis inte kunna uppkomma, eftersom bidraget i ett sådant fall är anonymt. Däremot är det tänkbart att såväl enskilda bidragsgivare som partier och valkandidater kan komma att försöka utnyttja anonymiteten i syfte att dölja en bidragsgivares identitet (prop. 2013/14:70 s. 56). Det kan vara så att mottagaren med olika grad av säkerhet anar vem bidragsgivaren är. Det kan också – om anonyma bidrag är tillåtna – vara lockande för ett parti eller en ledamot att tillmötesgå en i och för sig känd givares önskan om att inte få sin identitet offentliggjord och på så sätt kringgå insynslagens huvudregel. Det finns således flera skäl för det synsätt som präglade lagstiftningsarbetet som föregick införandet av den nuvarande insynslagen. Som kommittén uppmärksammar finns det emellertid anledning att nyansera frågan om att införa ett förbud mot anonyma bidrag, eftersom ett sådant förbud kan leda till konsekvenser som inte är önskvärda. Ett högt valdeltagande är positivt för demokratin. Det finns ett värde i att medborgarna känner delaktighet i samhället, vilket bl.a. kan uppnås genom att de röstar eller på annat sätt deltar i allmänna val, t.ex. genom att engagera sig i ett parti vars värderingar de delar. En del i ett politiskt engagemang kan vara att man aktivt tar del i det politiska arbetet i partiföreningar och sidoorganisationer. vara beredd att bidra ekonomiskt till det parti som har ett program som man sympatiserar med. Det är viktigt att medborgarna inte upplever att lagstiftningen försvårar ett sådant engagemang. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att det i allmänhet finns all anledning att respektera att en enskild inte offentligt vill tillkännage sin politiska uppfattning eller vilket parti han eller hon stöder. förhållandet att man bidrar ekonomiskt till ett visst parti inte – som framhålls i överväganden om grundlagsenligheten av den nuvarande lagen – behöver betyda att man röstar på just det partiet, kan det ändå ligga nära till hands att dra en sådan slutsats (jfr prop. s. 100). Enligt kommittén går det inte att bortse från att detta i vissa fall kan innebära olägenheter för den enskilde. En förstagångsväljare, som exempelvis inte vill rösta på det parti i vilket föräldrarna är aktiva, kanske utsätts för påtryckningar. En arbetsgivare som sympatiserar med ett visst parti kanske behandlar en anställd som visar sig tillhöra ett annat Den som arbetar som opolitisk tjänsteman i en politiskt styrd verksamhet, t.ex. vid ett departement eller i en kommun, kan vara angelägen om att inte få sin objektivitet ifrågasatt. kommittén också tänkbart att någon som driver ett företag och är beroende av sina kunder, kan riskera att förlora vissa grupper om det blir känt var han eller hon står politiskt. Den som öppet uttalar vilket parti han eller hon stöder kan också riskera att bli utsatt för trakasserier av olika slag från de som ogillar partiets politik. Regeringen kan instämma i Enligt nuvarande ordning är det enbart i fråga om bidrag som överstiger tröskelvärdet enligt insynslagen som bidragsgivarens identitet ska redovisas för offentliggörande. Tröskelvärdet, 0,5 prisbasbelopp, har bestämts med hänsyn till, å ena sidan, allmänhetens intresse av insyn, å andra sidan, bidragsgivares behov av integritet. Även om bidragets värde inte är så högt att givarens identitet måste redovisas för offentliggörande, kan den enskilde givaren ändå vara motvillig att lämna uppgift om sin identitet till partiet eller Som kommittén anför kan det t.ex. finnas en rädsla hos givaren för att identiteten trots detta ska bli känd för andra än Enligt kommittén torde också förekomsten av anonyma bidrag i praktiken vara mycket begränsad. I lagstiftningsärendet om införandet av insynslagen och det indirekta förbudet mot anonyma bidrag i lagen om statligt stöd till politiska partier tog konstitutionsutskott ställning för att ett anonymt bidrag bör lämnas till ett från samtliga partier oberoende ändamål, om det inte är möjligt att återföra pengarna till avsändarkontot eller om bidragets utgörs av annat än en insättning på Utskottet ansåg att Allmänna arvsfonden är ett sådant lämpligt ändamål (bet. 2013/14:KU35 s. 31). Kammarkollegiet har till kommittén uppgett att Allmänna arvsfonden har fått medel som kom från anonyma bidrag till partier med sammanlagt och med (fram till ). Beloppen kom från ett stort antal givare och det var i flertalet fall fråga om belopp . såvitt framkommit inte på något sätt varit villkorade. intäktsredovisningarna har ytterligare anonyma bidrag inte förekommit. Som kommittén påpekar är det dock tänkbart att de nya reglerna i lagen om statligt stöd till politiska partier kan ha påverkat benägenheten att ge anonyma bidrag till partier och valkandidater. Vidare förekommer det – enligt kommitténs kartläggning – inte några s.k. särskilda insamlingsorganisationer i , dvs. sådana fristående organ som kan ha bildats i syfte att stödja ett parti eller en valkandidat men som ligger helt utanför partiets eller kandidatens kontroll eller inflytande (jfr SOU 2016:74 s. 265). Som kommittén framhåller är det inte otänkbart att ett uttryckligt förbud mot anonyma bidrag skulle kunna bidra till att sådana organisationer börjar växa fram i . En sådan utveckling vore, enligt kommittén, inte önskvärd. Regeringen kan instämma i detta. Mot denna bakgrund instämmer regeringen – trots det principiella ställningstagandet i sak – i likhet med bl.a. , (KD), och Unga Feminister, men till skillnad från bl.a. , i kommitténs bedömning att bidrag som inte överstiger ett visst gränsvärde bör vara tillåtna. Enbart anonyma bidrag som överstiger detta gränsvärde bör således vara förbjudna. En viktig tanke bakom insynslagen är att eventuella avvikelser från eller försök till kringgåenden av lagen ska kunna få främst politiska konsekvenser för dem som omfattas av regleringen (jfr prop. 2013/14:70 s. 33). Regeringen anser att detta bör kunna antas i stor utsträckning minska risken för en sådan kringgåendeproblematik som Statskontoret och uppmärksammar. Kommitténs förslag i denna del bör därför genomföras. Regeringen föreslår att det i den nya insynslagen införs bestämmelser som innebär att det är förbjudet att ta emot anonyma bidrag som överstiger ett visst gränsvärde. Regeringen återkommer i avsnitt 12.2 i fråga om gränsvärdets storlek. Förbudet bör gälla på samtliga nivåer och för alla partier, sidoorganisationer, ledamöter och ersättare för ledamöter som föreslås omfattas av den nya insynslagens tillämpningsområde. För att ytterligare säkerställa att förbudet blir effektivt bör även samtliga valkandidater omfattas av det. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta. I fråga om tillåtna anonyma bidrag, dvs. sådana anonyma bidrag vars värde inte överstiger gränsvärdet, bör på samma sätt som enligt den nuvarande insynslagen, gälla att intäktsredovisningarna ska innehålla uppgifter om vilka bidrag som har lämnats och bidragens storlek samt det totala antalet sådana bidrag (jfr avsnitten 6.4 och 8). Regeringen återkommer i avsnitt 13 till frågan om vad en intäktsredovisning bör innehålla. Enligt kommittén vore det naturligt att även sådana bolag eller andra juridiska personer, som ett parti har ett bestämmande inflytande över och stiftelser som är knutna till ett parti, borde omfattas av det föreslagna förbudet mot att ta emot anonyma bidrag. Kommittén konstaterar att den frågan är komplex, bl.a. ur ett associationsrättsligt perspektiv, och lämnar därför inte något förslag om detta. Regeringen är inte övertygad om att ett sådant förbud behövs men bedömer att det kan finnas skäl att följa utvecklingen. 12.2Vilket gränsvärde ska gälla för förbudet mot anonyma bidrag? Regeringens förslag: Det ska vara förbudet att ta emot anonyma bidrag till den del värdet överstiger 0,05 prisbasbelopp (för ). Kommitténs förslag: överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: , (KD) och Unga feminister tillstyrker kommitténs förslag i denna del. invänder inte mot kommitténs förslag i sak men anser att det finns skäl att följa utvecklingen noga och återkomma till frågan om det skulle visa sig att det föreslagna gränsvärdet är för lågt. Skälen för regeringens förslag: Regeringen tar i avsnitt 12.1 ställning för att anonyma bidrag som inte överstiger ett visst gränsvärde ska vara tillåtna. Detta aktualiserar frågan om vid vilken nivå som ett anonymt bidrag ska vara förbjudet. Som kommittén anför bör gränsvärdet för förbudet mot anonyma bidrag bestämmas med utgångspunkt i insynslagens syfte – att trygga allmänhetens insyn i hur partierna finansierar sin verksamhet. Avsikten är enligt förarbetena bl.a. att lagen ska bidra till att öka legitimiteten för det politiska systemet och minska riskerna för korruption. Ett rättsligt regelsystem som möjliggör insyn i partiers intäkter, dvs. vilka som är deras finansiärer, bidrar till att förebygga korruption men också till att underlätta för väljarna att kunna bedöma vilka ekonomiska och andra intressen som partierna kan tänkas verka för. Väljarna kan sedan utföra sin valhandling mot bakgrund av en sådan bedömning (prop. 2013/14:70 s. 33 och 111). Bidrag av viss storlek och bidrag från någon – t.ex. ett företag eller en organisation – som företräder ett visst intresse kan mot den bakgrunden vara särskilt intressanta ur ett insynsperspektiv. Även relativt låga belopp kan vara av intresse i ett sådant sammanhang, t.ex. om det är fråga om bidrag till ett mindre parti eller en enskild valkandidat. Ett anonymt bidrag bör därför i vart fall inte vara tillåtet om dess värde överstiger gränsvärdet för krav på redovisning av bidragsgivarens identitet (jfr avsnitt 13.8). Ett lika högt eller högre belopp skulle, som kommittén anför, i praktiken göra kravet på redovisning av givarens identitet verkningslöst. Ett belopp som inte är tillräckligt mycket lägre än gränsvärdet skulle vidare göra bestämmelserna om krav på redovisning av bidragsgivares identitet alltför lätta att kringgå. Gränsvärdet för otillåtna anonyma bidrag bör därför vara betydligt lägre än gränsvärdet för krav på redovisning av bidragsgivarens identitet. Gränsvärdet för förbudet mot anonyma bidrag bör lämpligen knyta an till prisbasbeloppet. En sådan ordning medför att gränsvärdet kan följa den allmänna prisutvecklingen utan att det finns behov av några löpande lagändringar. Regeringens förslag om ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag kommer att omfatta föreningar av mycket varierande storlek, från mycket små lokalorganisationer med några få medlemmar till stora riksorganisationer. Förbudet föreslås också gälla för valkandidater, ledamöter och ersättare för ledamöter på alla nivåer (jfr avsnitt 12.1). regional och lokal nivå samt i fråga om fysiska personer är det, som Prop. 2017/18:55 kommittén uppmärksammar, inte osannolikt att mottagaren av ett anonymt bidrag i något skede ska få reda på vem givaren är. Vidare kan det i fråga om små organisationer och när det gäller fysiska personer antas att redan relativt låga belopp medför en risk för att otillbörliga bindningar ska kunna uppkomma i förhållande till en givare. På central nivå inom ett parti eller en sidoorganisation bör det, som kommittén anför, kunna antas att det typiskt sett krävs högre belopp för att någon motsvarande risk av betydelse ska uppkomma. Mot denna bakgrund kan det övervägas om samma gränsvärde bör gälla för samtliga redovisningsskyldiga eller om gränsvärdet i stället bör vara särskilt anpassat för de olika kategorierna redovisningsskyldiga. Enhetliga bestämmelser innebär ett enklare regelverk. Olika gränsvärden för olika föreningar inom samma parti eller sidoorganisation kan öka risken för eventuella försök till kringgåenden av regleringen. Ett tänkbart exempel kan vara att någon lämnar ett anonymt bidrag till riksorganisationen med uppdrag att lämna det vidare till en viss underorganisation. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att ett och samma gränsvärde bör gälla för alla som omfattas av det föreslagna förbudet mot att ta emot anonyma bidrag. Kommittén föreslår – i ljuset av sin kartläggning av partiernas erfarenheter av omfattningen av anonyma bidrag och vid en jämförelse med vad som gäller i andra länder – att gränsvärdet ska vara 0,05 prisbasbelopp, för , (jfr SOU 2016:74 s. 272–274 och 276–277). Kommitténs förslag får anses utgöra en rimlig avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn, å ena sidan, och partiernas möjligheter att praktiskt och enkelt uppmana enskilda att ge bidrag via sms eller bankinbetalning, å andra sidan. Regeringen anser i likhet med kommittén, , (KD) och Unga feminister därför att det är en lämplig nivå. Som Lagrådet uppmärksammar kunde lagrådsremissens lagförslag ge intryck av att ett bidrag som överstiger detta gränsvärde i sin helhet utgör ett bidrag som inte får tas emot. För att undvika detta bör bestämmelsen, i enlighet med Lagrådets förslag, utformas så att det blir tydligare att det endast är den del av bidraget som överstiger gränsvärdet som inte får behållas. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med det anförda.