prop · H403216 · 2017-07-05 00:00:00 — En höjning av underhållsstödsbeloppet blir således till fördel för de bidragsskyldiga föräldrarna med löneutmätning som frivilligt sköter sin betalningsskyldighet eftersom de får ett högre normalbelopp. Då det utmätningsbara beloppet minskar genom tillägget till normalbeloppet, minskar utfallet till eller boföräldern. Makalösa föräldrar anser att underhållsstödet ska beräknas utifrån båda föräldrarnas inkomst och betalningsförmåga. Skälen för regeringens förslag och bedömning I den proposition som låg till grund för införandet av underhållsstödet anfördes att underhållsstödsbeloppet skulle motsvara ungefär hälften av normalkostnaderna för ett barn sedan hänsyn tagits till det allmänna barnbidraget (prop. 1995/96:208 s. 40 f.). När underhållsstödet infördes föreslogs det att underhållsstödet skulle lämnas med samma belopp som då gällde för underhållsstödets föregångare, bidragsförskottet, dvs. med (prop. 1995/96:208 s. 39 f.). Det beslutades då att stödets storlek skulle anges i kronor i lagstiftningen och att beloppet inte längre skulle vara knutet till prisbasbeloppet (prop. 1994/95:25 och bet. 1994/95:FiU1). Beloppet för bidragsförskott utgjorde, räknat, av prisbasbeloppet vilket ansågs motsvara kostnaden för att täcka ett barns behov. skulle av prisbasbeloppet motsvara . Beloppet om var oförändrat då det höjdes med till . höjdes beloppet ytterligare med till och barn (se vårbudgetpropositionen , utgiftsområde 12). Frågan om storleken på underhållsstödsbeloppet rymmer flera delfrågor: dels vilka kostnader som kan anses utgöra normalkostnaden för barn i allmänhet i olika åldrar, dels vilka av dessa behov som underhållsstödet i så fall ska täcka. 2016/17:216 Underhållsstödet är ett stöd till barnet. Stödet förskotteras från det offentliga till barnets boförälder om den bidragsskyldiga föräldern av olika anledningar inte fullgör sin underhållsskyldighet. Underhållsstödet garanterar således att barn med särlevande föräldrar får ett visst bidrag till sin försörjning och kompenserar barnet för ett uteblivet underhållsbidrag upp till en viss nivå. Den förälder som inte bor tillsammans med barnet är skyldig att till betala ett belopp som helt eller delvis motsvarar det stöd som lämnats till barnet. Betalningsskyldigheten beror på hur stor förälderns betalningsförmåga är. Med hänsyn till detta måste underhållsstödets nivå kunna motiveras utifrån vad ett barn behöver för att dess normalbehov ska vara tillgodosett. Frågan är om det nuvarande beloppet på är tillräckligt för att täcka den andel av barnets kostnader som stödet är avsett att täcka. Hur bör ett barns grundbehov beräknas? I det fall den bidragsskyldiga föräldern inte betalar underhållsbidrag eller betalar ett underhåll som är lägre än , kan underhållsstöd betalas ut till den förälder barnet bor hos. Underhållsstödet kan med andra ord sägas ersätta eller komplettera ett underhållsbidrag från den bidragsskyldiga föräldern. Vid bedömningen av barnets behov måste det först konstateras att varje barns behov är individuellt. Som en utgångspunkt för hur barns behov i olika åldrar typiskt sett ser ut kan ledning hämtas från schablonberäkningar. I beräkningsverktyg för underhållsbidrag används schabloner för skäliga levnadskostnader vid bedömning av barnets behov, vilka varierar per åldersgrupp.5 Ett annat alternativ skulle kunna vara att använda sig av schablonerna för beräkning av underhållsbidrag som var kopplade till prisbasbeloppet, och som byggde på numera upphävda allmänna råd 1989:6, Underhållsbidrag till barn. I det sammanhanget bör det dock beaktas att de är gällande. De byggde ursprungligen på beräkningar och det har tidigare lämnats synpunkter om att dessa schablonbelopp borde höjas (se bl.a. Underhållsbidrags- och bidragsförskottsutredningen, SOU 1995:26). Regeringen anser att det alternativ som ligger närmast till hands när det gäller att beräkna hur stort grundbehovet är för barn i olika åldrar inom underhållsstödet är att utgå från beräkningar av skäliga levnadskostnader. Så har även skett vid tidigare överväganden i förarbeten och utredningar (se prop. 2004/05:116, 2011:51, kapitel 8 och avsnitt 13.4.6 samt prop. 2014/15:145 s. 22). De kostnadsposter som har ansett bör ingå i barns grundbehov avser livsmedel, kläder och skor, fritid och lek, hygien, barn- och ungdomsförsäkring, förbrukningsvaror, hemutrustning inklusive dator, media inklusive telefoni och internet, hemförsäkring, hushållsel, 5 Se webbplats: lokala resor (från ) och fickpengar (från ). 2016/17:216 storlek varierar stort beroende på barnets ålder från per månad för de minsta barnen till för de äldsta. Vilka kostnadsposter ska ingå i barns och ungas normalbehov inom ramen för underhållsstödet? När det gäller underhållsstödets storlek och vilka kostnader det bör täcka är det inte självklart att barns samtliga behov ska ingå i underhållsstödets normalkostnader för barn. Underhållsstödet är avsett att vara ett grundskydd och ska ge barnet en rimlig försörjning när ett underhållsbidrag av olika anledningar uteblir från den underhållsskyldiga föräldern. Om barns hela faktiska och individuella behov, som ska ligga till grund för beräkning av underhållsbidrag, skulle ligga till grund även för underhållsstödets storlek skulle det innebära att staten i en alltför stor utsträckning skulle ta över föräldrars underhållsskyldighet. Även i tidigare förarbeten som rör storleken på underhållsstödsbeloppet har bedömningar gjorts av barnets normalkostnader (se prop. 2004/05:116, s. 26, SOU 2003:42, s. 131 om beräkningar från av skäliga levnadskostnader och prop. 2014/15:145 s. 22). Regeringen anser, i likhet med vad som gäller för underhållsstödet, att normalkostnaden för ett barn bör täcka dels de behov som ett barn vanligtvis har, dels en andel av hushållets gemensamma kostnader för t.ex. TV, telefon, hushållsel och liknande kostnader som påverkas av att det finns barn i hushållet (jfr prop. 2004/05:116, s. 25). Enligt beräkningar är matkostnaden för pojkar något högre än för flickor och flickors hygienkostnader något högre än pojkars. En differentiering av underhållsstödets belopp beroende på kön skulle dock innebära att underhållsstödssystemet skulle bli alltför detaljerat och handläggningskrävande. Vid bedömning av vilka kostnadsposter som ska ingå i barns normalbehov inom underhållsstödet bör dock enligt regeringen det högsta beloppet för respektive åldersgrupp beaktas. I underhållsstödets normalkostnader bör det ingå, förutom kostnader för barns grundbehov, också kostnader för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg, spädbarnsutrustning och, såsom tidigare, ett schabloniserat belopp på för olika varierande behov som barn kan ha i form av resor, husdjur, fritidsintressen, utflykter m.m. (se mer om detta nedan under rubriken kostnader som inte ingår i grundbehovet men som bör beaktas inom underhållsstödet). I avsnitten nedan redogörs för vilka kostnadsposter som regeringen bedömer bör ingå i barnets normalbehov och som bör ligga till grund för underhållsstödets belopp. När det gäller barns andel av bostadskostnaden anser regeringen att en sådan kostnad inte bör beaktas inom underhållsstödet. Detta skulle innebära en dubbelkompensation för de boföräldrar som får både underhållsstöd och bostadsbidrag eller bostadstillägg. Drygt en tredjedel av boföräldrarna i underhållsstödssystemet får även bostadsbidrag enligt uppgifter från . Det ska heller inte bortses från att även den bidragsskyldiga föräldern ofta har vissa kostnader för bostad på grund av att barnet vistas hos honom eller henne. 2016/17:216 Hänsyn bör enligt regeringen tas till kostnaden för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg när man beräknar behovet för barn. Med maxtaxan har kommunernas avgiftsuttag för dessa verksamheter minskat betydligt i spridning. Med hänsyn till omfattningen av inskrivna barn i förskola och att en majoritet av landets kommuner inte differentierar taxan beroende på barnets närvarotid, anser regeringen att kostnaden för förskola, fritidshem och pedagogisk omsorg bör beräknas med utgångspunkt från avgiftstaket för samtliga barn i åldrarna ett till nio år.6 Den kostnad som beaktas inom underhållsstödet bör därför inte överstiga avgiftstaket. Även om andelen hushåll som har inkomster som ligger över maxtaxans tak () har ökat, anser regeringen att kostnaden bör grundas på en lägre inkomst. Många barn har syskon vilket sammantaget innebär en lägre avgift. Barnet bör antas vara det yngsta barnet i hushållet, dvs. det barn där den högsta avgiften tas ut. Två låginkomsttagare med en gemensam bruttoinkomst på innebär genom maxtaxan en avgift på för ett barn i förskola (jfr beräkningar i SOU 2011:51, avsnitt 8.2.5). För barn som är bedöms detta vara en rimlig kostnad att beakta inom ramen för underhållsstödet. Från och med höstterminen det år då barnet fyller reduceras emellertid avgiften på grund av att barnet har rätt till 525 avgiftsfria timmar i förskolan. För barn som är bedöms därför vara en rimlig kostnad att beakta och för barn som är 4–bedöms vara en rimlig kostnad att beakta. Det saknas anledning att räkna med förskole- och fritidshemskostnad för de äldre barnen och för barn eftersom en förhållandevis liten andel av dessa barn deltar i sådan verksamhet eller omsorg. Kostnaden för spädbarnsutrustning bör, som tidigare konstaterat, anses ingå i normalkostnaden för barn (SOU 2011:51 s. 495). Även om spädbarnsutrustning till viss del införskaffas innan barnet föds, och således innan underhållsstöd börjar betalas ut, anser regeringen att man vid beräkningen av barns normalbehov inte kan bortse från denna kostnad. Bilden av vad barn kostar blir annars orealistiskt låg. Kostnad för t.ex. barnvagn och spjälsäng ingår också i det schablonbelopp som tidigare ofta har använts när underhållsbidrag beräknas enligt . Kostnaden för spädbarnsutrustning enligt schabloner bör även fortsättningsvis fördelas . gjorde även bedömningen att det borde läggas till fler kostnadsposter i barns normalbehov som inte ingår i beräkningar, bl.a. kostnad för en enklare familjesemester och för mobiltelefon som de flesta barn har (SOU 2011:51, s. 495 f.). Utredningen ansåg att det var motiverat att en mindre kostnad för semester skulle ingå eftersom underhållsstödet ska utgöra ett grundskydd för barnet sett i ett längre perspektiv och att det primärt får anses vara föräldrarnas ansvar att bekosta och ordna med semester för 6 2007, Avgifter i förskola och fritidshem 2016. barnet.7 Regeringen anser att det schablonbelopp om per Prop. 2016/17:216 månad som läggs till normalkostnaden inom underhållsstödet även kan inkludera en eventuell kostnad för en enklare semester. När det gäller kostnad för mobiltelefon finns det enligt regeringen skäl som talar för att ett barns normalbehov bör anpassas i förhållande till samhällsutvecklingen och de kostnader som finns för mobiltelefon. har i sina beräkningar redovisat en separat kostnadspost för mobiltelefon för barn som är eller äldre.8 Enligt regeringen är det rimligt att de belopp som har beräknat för mobiltelefon läggs till i barnets grundbehov (för 10-åringar, för barn 11–och för barn som är eller äldre). Övriga kostnader som inte ingår i grundbehovet men som bör beaktas inom underhållsstödet Utöver ovanstående grundläggande behov som de flesta barn har, anser regeringen att det inom ramen för underhållsstödet är rimligt att det i barns normalkostnader även ska ingå andra kostnader som barn kan ha. Underhållsstödets storlek bör inte motsvara nivån för ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) eftersom det till sin konstruktion inte är avsett att vara vare sig ett helt tillfälligt stöd eller ett yttersta skyddsnät för barnet. Visserligen har underhållsstödet i förhållande till underhållsbidraget mer karaktären av ett grundskydd för att garantera en rimlig försörjning för ett barn med anledning av ett uteblivet underhåll, vilket medför att ett barns faktiska och individuella behov inte kan beaktas fullt ut inom ramen för underhållsstöd. Detta betyder dock inte att hänsyn inte bör tas till schabloniserade och genomsnittliga kostnader för behov som barn har för att vara likställda med barn som det inte lämnas underhållsstöd för. Kostnaderna för barn och ungdomar kan naturligtvis variera från familj till familj. Exempel på detta är kostnad för umgängesresor, semesterresor, husdjur och fritidsintressen som inte ingår i den beräknade kostnaden för barns och ungdomars grundbehov. Vissa mindre men återkommande kostnader som är förknippade med barn ingår inte heller i beräkningarna. I beräkningarna ingår inte heller merkostnader för eventuella funktionsnedsättningar, allergier eller sjukdomar. Vid beräkning av barns och ungas normalbehov inom underhållsstödet har hitintills ett schablontillägg om lagts till för kostnader som kan förekomma men som varierar i stor utsträckning mellan olika familjer. Ett sådant schablontillägg bör enligt regeringen inte vara större än så. Det måste tas i beaktande att det även finns många barn med sammanboende föräldrar som lever med små ekonomiska resurser. Det talar för en viss försiktighet. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att det är rimligt att det till de framräknade normalkostnaderna för 7Inom kostnadsposten för fritid och lek som ingår i barns grundbehov inkluderas inte någon kostnad för semester. Utredningen beräknade kostnaden för på vandrarhem inklusive reskostnad med det billigaste färdmedlet tur och retur . Per månad innebar detta en kostnad på . 8Se webbplats , under Hushållets kostnader. 2016/17:216 barn och ungdomar även fortsättningsvis ingår ett belopp om . Vissa kostnader som avser mer individuella behov som kostsamma läkemedel, särskild kost, kostsamma umgängesresor eller speciella fritidsaktiviteter bör enligt regeringen inte ingå i det mer grundläggande och schabloniserade underhållsstödet. Sådana kostnadsposter kan dock beaktas inom ramen för barnets behov när ett civilrättsligt underhållsbidrag beräknas. Den sammanlagda normalkostnaden för ett barn De ovan förda resonemangen leder fram till de månadskostnader för barn och unga i olika åldrar som framgår av tabellen nedan. Ett barns behov ökar i takt med stigande ålder och kostnaden skiljer sig också åt beroende på kön. Underhållsstödsbeloppet ska motsvara ungefär hälften av normalkostnaden för ett barn sedan hänsyn tagits till allmänt barnbidrag eller studiebidrag. Den antagna normalkostnaden ska täcka ett barns normalbehov och motsvara en skälig levnadsnivå på lång sikt. Regeringen anser att detta syfte med stödet ska gälla även fortsättningsvis. Ut- gångspunkten är således att halva kostnaden löper på den bidragsskyldiga föräldern och att det är denna del som underhållsstödet ska täcka. * Avgiften för förskola har beräknats utifrån att barn har rätt till 525 avgiftsfria timmar i förskolan från och med höstterminen det år barnet fyller . **Avser barnbidrag för 15–16-åringar som är födda under tredje eller fjärde kvartalet. För övriga barn är beloppet som regel lägre. För 20-åringar kan underhållsstöd och studiebidrag endast lämnas t.o.m. juni det år de slutar gymnasiet. *** Beräkningarna har gjorts utifrån de förhållanden som gällde . Studiebidrag l ämnas under i stället som barnbidraget. Källa: beräkningar av skäliga levnadskostnader och betänkande Beräkningarna ovan visar att normalkostnaden för barn sedan barnbidrag och studiebidrag har beaktats varierar från till och att det nuvarande underhållsstödets belopp överstiger vad stödet är avsett att täcka för barn i åldrarna . 2016/17:216 För barn som är och äldre täcker stödet – med ett undantag – emellertid inte halva normalkostnaden efter avdrag för allmänt barnbidrag och studiebidrag. Detta talar för att stödet behöver differentieras och vara högre för de äldre barnen i systemet. Överväganden om ett åldersdifferentierat underhållsstöd En differentiering av underhållsstödet har flera fördelar. Dels tydliggör det att barns behov är olika, dels motsvarar det bättre de faktiska kostnaderna för barn i olika åldrar och framstår därmed som mer rättvist. En differentiering skulle också ligga i linje med att det är barnets behov som ska täckas och att underhållsstödet inte är att betrakta som en generell inkomstförstärkning för ensamstående föräldrar. Det kan dessutom leda till att föräldrar i större utsträckning för samtal om vad som är ett rimligt underhåll utifrån varje enskilt barns ålder samt faktiska och individuella behov. Detta kan få till följd att det nuvarande underhållsstödsbeloppet blir mindre normerande för föräldrars uppfattning om underhållsbidragens storlek och förhoppningsvis inte blir det belopp som föräldrar med automatik enas om som underhållsbidrag för ett barn. undersökningar visade att endast ett fåtal barn, , fick mer än underhållsstödets (dåvarande) belopp i underhållsbidrag (SOU 2011:51, s. 336). Flera remissinstanser anser att den föreslagna åldersdifferentieringen med ett steg inte är tillräcklig, eftersom det nuvarande underhållsstödsbeloppet inte motsvarar normalkostnaderna för barns behov i åldrarna 7–. De anser att en åldersdifferentiering i flera steg bör införas så att underhållsstödsbeloppet bättre motsvarar barns faktiska kostnader i olika åldrar. Några remissinstanser anser att kostnaderna för ett barn normalt ökar och att det därför kan övervägas om underhållsstödet bör höjas från en tidigare ålder än . Ett par remissinstanser anser att en större individanpassning av underhållsstödet vore önskvärt. Av administrativa skäl framstår det dock inte lämpligt att ha en underhållsstödsnivå för varje ålderskategori då såväl beloppen som behovsbedömningarna grundar sig på schabloner och genomsnitt, som de faktiska kostnaderna för barn i olika åldrar i praktiken varierar från fall till fall. Det faktum att vissa av kostnaderna för barnet ökar med stigande ålder kompenseras i viss mån av att kostnaderna för förskola och pedagogisk omsorg då minskar. Trots det jämnas kostnaderna inte ut mellan barn i olika åldrar. Det talar också för att stödet bör differentieras beroende på barnets ålder. En konsekvens av att differentiera underhållsstödet utifrån barnets beräknade normalkostnad skulle kunna vara att det nuvarande underhållsstödet på skulle behöva sänkas för de yngre barnen. Detta är dock enligt regeringen inte lämpligt då det skulle innebära en försämring av stödet för en stor grupp barn som finns i systemet. Ett differentierat underhållsstödsbelopp kan väcka frågor om huruvida en bidragsskyldig förälders överskott ska fördelas proportionerligt mellan 2016/17:216 dennes barn eller om barnen har rätt till lika stora andelar av överskottet, oavsett ålder. Ett enhetligt belopp innebär att beloppet vissa år är högre än de kostnader det är avsett att täcka. Argument kan framföras om att en boförälder de år stödet objektivt sett är för högt, kan lägga undan en del av det för att använda under de år då stödet objektivt sett är för lågt. Detta förhållande framstår dock inte som realistiskt och torde enligt regeringen för flertalet ensamstående föräldrar vara förknippat med stora svårigheter. Studier visar dessutom att barn till ensamstående föräldrar löper större risk än andra barn att vara i en ekonomiskt utsatt situation (se t.ex. 2016:6, Barnhushållens ekonomi – resultatindikatorer för den ekonomiska familjepolitiken samt budgetpropositionen ). levde av samtliga barn till ensamstående föräldrar med en disponibel inkomst per konsumtionsenhet av medianinkomsten för befolkningen.9 Detta kan jämföras med att motsvarande andel för barn till sammanboende var . Andelen barn i familjer med endast en förälder som har en låg ekonomisk standard har med detta relativa mått ökat (från ). Om man i stället använder ett s.k. absolut mått är dock utvecklingen en annan.10 Med ett sådant mått har andelen barn som bor med en ensamstående förälder som har låg ekonomisk standard i stället minskat (från ). För barn som lever med sammanboende föräldrar har med det absoluta måttet andelen barn med låg ekonomisk standard minskat . Skillnaden mellan hur måtten utvecklas kan förklaras av såväl inkomstnivån som att skillnaderna mellan hushåll med lägst och högst inkomst har ökat. Studier visar vidare att ensamstående föräldrar med barn får en betydande del av sin försörjning från de familjeekonomiska stöden och då främst de behovsprövade bidragen (se budgetpropositionen , utgiftsområde 12, s. 20). Samma studier visar även att många barn som lever i ekonomisk utsatthet är mottagare av underhållsstöd. Det är därför fördelningspolitiskt träffsäkert att differentiera underhållsstödsbeloppet så att det blir högre för de äldre barnen som har ett större normalbehov. Underhållsstödsbeloppet är avsett att täcka hälften av normalkostnaden för de barn som finns inom systemet. Det finns enligt regeringen ingen önskan att omdefiniera detta syfte. Förvaltningsrätten i och anser dock att förslaget kan komma att motverka att särlevande föräldrar i första hand använder sig av regler om underhållsbidrag, eftersom det är enklare att söka underhållsstöd och dessutom ofta skulle 9Detta är ett s.k. relativt mått på låg ekonomisk standard. Beräkningen av barnens inkomst görs så att barn och vuxna inom samma hushåll beräknas ha samma inkomst efter en justering av hushållets sammanlagda försörjningsbörda. 10Ett absolut mått innebär att man utgår från ett fast basår (här 2010) som endast tar hänsyn till utvecklingen av konsumentprisindex och inte till förändringar i reala inkomster eller inkomstfördelningen. vara ekonomiskt fördelaktigt. anser också att förslaget kan komma att begränsa möjligheten att föra talan om underhållsbidrag till barn som har fyllt och att det kan leda till färre domstolsavgöranden och brist på vägledande praxis. Regeringen delar inte denna bedömning. Möjligheten för föräldrarna att vända sig till domstol för att föra talan om underhåll kvarstår oförändrad. Underhållsbidrag bör emellertid i första hand bestämmas genom avtal mellan föräldrarna. De nya bestämmelserna om underhållsstödet, som trädde i kraft , syftar till att öka förutsättningarna för särlevande föräldrar att komma överens om ett underhåll för barnet, vilket i många fall innebär fördelar för barnet bl.a. när det gäller hans eller hennes ekonomiska situation. I samband med detta har fått ett utökat uppdrag att ge föräldrar information och stöd i frågor om underhållsbidrag och underhållsskyldighet för barn. Vidare gäller från samma tidpunkt att underhållsstöd inte längre lämnas om den bidragsskyldiga föräldern i rätt tid har betalat det fastställda betalningsbeloppet till . Om det finns särskilda skäl för det, ska underhållsstöd ändå lämnas. Med hänsyn till hur reglerna är utformade bedöms de ha den verkan att föräldrar, även vid en höjning av underhållsstödet, i första hand försöker att frivilligt komma överens om ett underhåll för barnet. Regeringen instämmer i stället i vad framför om att förslaget kan ha en positiv inverkan på föräldrar som själva har kommit överens om ett civilrättsligt underhållsbidrag i den meningen att föräldrarna kan komma att se över underhållsbidragets storlek i takt med att barnet blir äldre och kostar mer. Förslaget synliggör att de äldre barnens behov kan vara större än vad de schabloner som enligt fortfarande används ger uttryck för. Underhållsbidragets storlek ska bestämmas efter det enskilda barnets faktiska och individuella behov och olika schabloner kan endast bilda en utgångspunkt. Som nämnts ovan tillhandahåller beräkningar av skäliga levnadskostnader som är anpassade efter dagens förhållanden. Mot denna bakgrund anser regeringen att underhållsstödets belopp bör åldersdifferentieras och höjas med för barn som är eller äldre. En sådan höjning till och barn är motiverad då äldre barns normalbehov är större än för yngre barn. Det skulle också förbättra förhållandena för ekonomiskt utsatta barn eftersom utsattheten är beroende av storleken på hushållets försörjningsansvar.