prop · H403158 · 2017-03-21 00:00:00 — Avskrivning av lån för behörighetsgivande studier är relativt okänd bland de studerande. En enkätundersökning från CSN har visat att av de låntagare som studerat och tagit lån på flera nivåer anger att avskrivningsmöjligheten påverkade valet att studera vidare på högskolan. Betydligt fler, , kände inte till att det fanns någon möjlighet att få avskrivning och uppger att de hade studerat vidare ändå (CSN [2011] Vilken inverkan har studiestödet på valet mellan att studera och inte studera? – en enkätundersökning . CSN:s dnr 2011-2189-7979). Regeringen konstaterar att undersökningen visar att för en majoritet hade avskrivningsmöjligheten ingen påverkan på valet att fortsätta sina studier Ytterligare information om förmånen, som KTH, och LO för fram, skulle i och för sig kunna öka medvetenheten om möjligheten av få framtida lån avskrivna. Regeringen anser dock, som redan nämnts, att subventioner i form av bidrag ur rekryteringssynpunkt är att föredra framför avskrivningar längre fram i tiden. Detta eftersom bidrag innebär att alla får del av subventionen, dvs. även de som inte utnyttjar lånesystemet. Ett flertal remissinstanser, bl.a. och som avstyrker förslaget, uttrycker en oro över att den breddade rekryteringen till högskolan kan påverkas av att möjligheten till avskrivning tas bort. Regeringen anser dock att det studiestartsstöd som föreslås i denna proposition har förutsättningar att öka och bredda rekryteringen till högskolan. En del personer som rekryteras med hjälp av studiestartsstödet och som annars inte hade påbörjat studier överhuvudtaget kommer med stor sannolikhet i ett senare skede att fortsätta sina studier på högskolenivå med studiemedel. CSN har redovisat att bland de studerade som hade rekryteringsbidrag 2003 och 2004 studerade nästan hälften därefter vidare med studiemedel (U2006/00665/SV). Av dem som fortsatte sina studier var personer som aldrig hade studerat med studiestöd innan de beviljades rekryteringsbidrag. Av detta har CSN dragit slutsatsen att rekryteringsbidraget för många fungerade som en väg in i studier. av dem som studerade vidare studerade på eftergymnasial nivå. Ökad skuldsättning behöver inte vara något problem Regeringen är medveten om att avskrivningsmöjligheten bidrar till att hålla nere den studerandes skuldsättning. Frågan om skuldsättning är viktig för regeringen. är en lika viktig fråga om låntagarna har möjlighet att återbetala sin studieskuld. Regeringen delar inte den oro som KFM uttrycker om att den ökade skuldsättningen behöver bli ett Prop. 2016/17:158 problem. En lite högre studieskuld behöver inte vara något problem så länge låntagarens betalningsmöjligheter är goda. Den s.k. GRUV-utred- ningen visade i betänkandet vuxenutbildning på grundläggande nivå (SOU 2013:20) att återbetalningsproblem är betydligt vanligare bland dem som tagit lån på lägre utbildningsnivåer än på högre. Bland låntagare som studerat på högst grundläggande nivå hade enligt utredningen betalningsproblem. För dem som studerat enbart på gymnasial nivå var andelen . Av de låntagare som påbörjade sina studier med lån på gymnasial nivå, men avslutade studierna på eftergymnasial nivå, hade motsvarande betalningsproblem. De låntagare som berörs av förslaget om avskaffad avskrivning av lån tagna vid behörighetsgivande studier är personer som studerar på grundläggande och gymnasial nivå, inklusive högskolans basår, med studiemedel och lån, och som går vidare till högskolestudier. De som går vidare till högskolestudier, t.ex. efter att ha studerat på högskolans basår, har alltså, oavsett skuldens storlek, betydligt bättre möjligheter att betala tillbaka sin skuld än de som enbart studerar på låg utbildningsnivå. Detta eftersom utbildningspremien på studier på eftergymnasial nivå generellt sett är högre än på gymnasial och grundläggande nivå. Det bör därför, som tidigare angetts i avsnitt 6.2, vara mer motiverat med riktade resurser mot studerande på dessa lägre utbildningsnivåer som har ett behov av att etablera sig på arbetsmarknaden. Mot bakgrund av ovanstående och mot bakgrund av förslaget om ett nytt rekryterande studiestöd som ger mer direkta ekonomiska subventioner till den enskilde, föreslår regeringen att möjligheten till avskrivning av studielån som tas vid behörighetsgivande studier ska avskaffas. Andra frågor som rör skuldsättning och Regeringens bedömning: Möjligheterna till högre uttag av merkost- nadslån för undervisningsavgifter bör ses över. Skälen för regeringens bedömning: trädde nya förordningsbestämmelser om studiemedel för utlandsstudier i kraft, vilka behandlas i propositionen Studiemedel i en globaliserad värld (prop. 2012/13:152). I propositionen gjordes bl.a. bedömningen att det borde införas en möjlighet till ett högre och mer flexibelt uttag av merkostnads- lån för undervisningsavgifter. Förutsättningarna för ett högre uttag av merkostnadslån för undervisningsavgifter anges i 3 kap. 13 c § studie- Det har uppmärksammats att skuldsättningen har ökat markant bland utlandsstuderande som tar merkostnadslån för undervisningsavgif- Uppgifterna framgår av CSN:s rapport bestämmelserna för utlandsstudier ska tillämpas för att säkerställa att studiemedel endast betalas ut för utbildningar som håller tillräcklig kvalitet (CSN:s dnr Rapporten visar att de nya möjligheterna till högre uttag av merkostnadslån för undervisningsavgifter har lett till att utlandsstu- 2016/17:158 derande lånar mer än dubbelt så mycket som för undervisningsavgifter. Det framgår också att skuldsättningen har ökat kraftigast för gymnasiala språkstudier. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns en risk för att den kraftigt ökade skuldsättningen kan ge upphov till en återbetalningsproblematik. Det finns också en risk för att skuldsättningen blir alltför hög i förhållandet till värdet av studierna. Rapporten visar vidare att studerande vid språkskolor utomlands är överrepresenterade när det gäller antalet bidragsbrott. Den ökade risken för bidragsbrott kopplat till möjligheten till ett högre uttag av merkostnadslån för undervisningsavgifter medför enligt rapporten en ökad risk för felaktiga utbetalningar. Vidare har låtit och terrorismstudier (CATS) vid ta fram en rapport, i vilken det bl.a. framgår att studielån har förekommit bland resande stridande. I rapporten anges bl.a. att lån för utlandsstudier medför ökade möjligheter att få en stor del av studielånet utbetalt i förskott (Finansiella aktiviteter kopplade till personer från och som anslutit sig till terrorgrupper i och mellan 2013–2016). Mot denna bakgrund avser regeringen att se över och vid behov ändra de bestämmelser som rör möjligheterna till högre uttag av merkostnadslån för undervisningsavgifter. Regeringens förslag: Den nya lagen om studiestartsstöd och följdändringar i andra lagar ska träda i kraft . Den upphävda paragrafen i studiestödslagen om avskrivning av studielån för behörighetsgivande studier ska dock fortsätta att gälla för studiemedel som lämnats för tid före . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslogs att bestämmelserna om det nya studiestartsstödet skulle träda i kraft och att den upphävda paragrafen skulle gälla i fråga om studiemedel som lämnats före . Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser kommenterar förslaget. kommuner och landsting (SKL) framför att en väl genomförd reform ställer krav på god implementering . SKL ser ett behov av ett antal sammankomster där representanter för statsmakterna, berörda myndigheter och förbundet medverkar. Det behövs vidare insatser vad gäller det tekniska systemstödet i kommunerna från statens sida bl.a. frågor om support från (). CSN anser att den korta tiden mellan beslut om och införande av ett nytt studiestartsstöd inverkar negativt på CSN:s möjligheter att implementera och informera om det nya stödet på ett bra sätt. CSN anser att förslaget till övergångsbestämmelser avseende den Prop. 2016/17:158 avskaffade möjligheten till avskrivning bör förtydligas. den upphävda paragrafen istället ska gälla ifråga om studielån som lämnas för tid före . CSN föreslår dessutom att det övervägs om rätten till avskrivning kan begränsas på så sätt att de efterföljande eftergymnasiala studierna måste ha genomförts före en viss tidpunkt, t.ex. före . Skälen för regeringens förslag Studiestartsstödet ska träda i kraft Det finns ett stort behov av det nya studiestartsstödet och det är därför viktigt att det träder i kraft möjligt. Att införa ett helt nytt studiestöd kräver dock förberedelser för att genomförandet ska bli lyckat och för att stödet ska få avsedda effekter. Flera aktörer blir inblandade i det nya studiestartsstödet. Kommunerna ska, i samverkan med Arbetsförmedlingen, kunna använda stödet inom ramen för sitt uppdrag att verka för att vuxna deltar i utbildning. Vid användning av stödet ska kommunerna i nära samarbete med Arbetsförmedlingen, och efter att ha hämtat in synpunkter från , arbetsmarknadens parter och folkbildningen, ta fram riktlinjer (se avsnitt 6.4). Information om stödet behöver nå många parter, t.ex. utbildningsanordnare, studie- och yrkesvägledare och potentiella studerandegrupper. Det behövs därför tid för förberedelser i dessa delar och det är viktigt att de berörda parterna ges tid för detta, precis som CSN framför. Erfarenheter från tidigare satsningar visar också att ett planerat genomförande förbättrar en satsnings effekter. Om det ges god tid för förberedelser förbättras således förutsättningarna för att målgruppen för det nya stödet verkligen kan rekryteras till studier. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit att studiestartsstödet ska införas och att medel anvisas för detta ändamål . Regeringen har också föreslagit att CSN:s anslag ska ökas för att ge myndigheten möjlighet att utveckla och administrera stödet. har beslutat i enlighet med regeringens förslag (prop. 2016/17:1 utg.omr. 15, bet. 2016/17:UbU2, rskr. 2016/17:106). Regeringen har därefter beslutat om regleringsbrev för för CSN i enlighet med beslut. CSN framför att den korta tiden mellan beslut om och införande av studiestartsstödet inverkar negativt på myndighetens möjligheter att implementera och informera om det nya stödet på ett bra sätt. CSN har dock, i avvaktan på beslut i fråga om studiestartsstödet, finansiering för att kunna vidta förberedande åtgärder som rör bl.a. utvecklingen av ett handläggningssystem (se avsnitt 9.5). CSN har också i underhandskontakter informerat om att myndigheten har påbörjat förberedande arbete och att myndigheten har kontakt och samarbete med andra berörda aktörer. Utifrån dessa förutsättningar anser regeringen att det nya studiestartsstödet bör kunna träda i kraft . Efter en avvägning mellan det stora behovet av stödet och behovet av tid för förberedelser bedömer regeringen att detta är en lämplig tidpunkt. Med anledning av propositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) kommer vissa ändringar att göras i studiestödslagen och i inkomstskattelagen som träder i kraft . Mot den bakgrunden föreslår regeringen, av författningstekniska skäl, att tidpunkten för ikraftträdandet flyttas fram jämfört med promemorians förslag, till . Det är viktigt att studiestartsstödet kan användas som ett verktyg i kommunernas rekryterande verksamhet direkt i samband med ikraftträdandet. Precis som SKL anser regeringen att det krävs samverkan mellan de berörda aktörerna för en väl genomförd reform. Regeringen förutsätter därför att en sådan samverkan kommer till stånd. Kommunerna, CSN och Arbetsförmedlingen bör också redan innan bestämmelserna träder i kraft vidta vissa administrativa åtgärder för att de nya bestämmelserna ska kunna tillämpas i sin helhet . För kommunernas del kan det bl.a. röra sig om att i nära samverkan med Arbetsförmedlingen påbörja arbetet med att anta riktlinjer för rekryteringsarbetet, medan det för CSN:s del exempelvis kan handla om att ta emot intresseanmälningar från kommuner som vill använda sig av studiestartsstödet. CSN och Arbetsförmedlingen behöver också förbereda en ändamålsenlig informationsöverföring mellan myndigheterna för att säkerställa en snabb och rättsäker prövning av arbetslöshetsvillkoret. Avskaffandet av möjligheten att skriva av studielån ska gälla i fråga om studiemedel som lämnats för tid efter Bestämmelser om lånevillkor och återbetalningsförutsättningar bör av bl.a. administrativa skäl gälla . Upphävandet av paragrafen i studiestödslagen om möjligheten att skriva av studielån för behörighetsgivande studier bör därför träda i kraft . Avskrivningen av lån som tas vid behörighetsgivande studier kan vidare inte avskaffas med retroaktiv verkan. De som har tagit lån med förutsättningen att dessa kan skrivas av om de går vidare till högskolestudier, måste kunna få lån avskrivet enligt det regelverk som gällde när lånet togs. Studiemedel betalas ut i förskott. I promemorian föreslogs att den upphävda paragrafen ska gälla i fråga om studiemedel som lämnats före . CSN förordar att det bör förtydligas från vilken tidpunkt som rätten till avskrivning upphör. CSN uppfattar att avsikten är att studielån som den studerande har tagit emot och som avser studier som bedrivits före , även fortsättningsvis ska kunna skrivas av. CSN föreslår att den upphävda paragrafen därför istället ska gälla ifråga om studielån som lämnas för tid före . Regeringen delar CSN:s uppfattning och anser att lån som avser studier t.o.m. bör kunna skrivas av, dvs. oberoende av studielånet har utbetalats. Övergångsbestämmelsen bör därför utformas i enlighet med vad CSN har förordat. CSN anser vidare det bör övervägas om rätten till avskrivning ska begränsas ytterligare på så sätt att de efterföljande eftergymnasiala studierna måste ha genomförts före en viss tidpunkt för att avskrivning ska kunna ske, t.ex. före . Som nämns ovan anser rege- ringen att de som har tagit lån måste kunna få lånet avskrivet enligt de Prop. 2016/17:158 regler som gällde när lånet togs. Regeringen anser därför att en sådan gräns som CSN föreslår inte är lämplig att införa, eftersom det skulle innebära en inskränkning i de förutsättningar som gällde när lånet togs. Regeringens förslag om ett nytt studiestartsstöd innebär att ca 10 000 heltidsstuderande kommer i fråga för studiestartsstöd när reformen är fullt utbyggd. Eftersom många studerar än eller på deltid går det i genomsnitt flera studerande på en helårsplats. Det innebär att ca 15 000–20 000 personer med stora utbildningsbehov kommer att rekryteras till utbildning. Kostnaden för ett nytt studiestartsstöd beräknas bli ca för en heltidsstuderande (motsvarande ). Totalt sett beräknas kostnaden uppgå till . , 2019 och 2020 beräknas kostnaderna till , respektive . Till detta tillkommer kostnader för CSN för utveckling och administration av stödet, se avsnitt 15.6 nedan. Förslaget om avskaffandet av avskrivning av studielån vid behörighetsgivande studier beräknas innebära att kostnaderna för förväntade förluster för studielån minskar. För de studielån som betalas ut av CSN görs avsättningar till en kreditreserv avsedd att täcka förväntade förluster på studielån. avsätts ett belopp som motsvarar av utlåningen. Vid ett avskaffande av möjligheten till avskrivning av lån tagna vid behörighetsgivande studier bör andelen av utlåningen som avsätts för förväntade förluster kunna minskas . Förslaget om avskaffandet innebär att avsättningarna beräknas minskas med . Medel i enlighet med ovanstående har beräknats och anvisats efter regeringens förslag i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1, bet. 2016/17:UbU2, rskr. 2016/17:106). Studiestartsstödet ger möjligheter för många arbetslösa att studera utan en ekonomisk risk. Utbildning kommer att förbättra utsikterna på arbetsmarknaden för dessa personer. Därmed förväntas arbetslösheten minska i målgruppen både när de övergår till studier och efter studiernas slut. kan många som påbörjar studier på låg nivå ha svårt att hinna med sin utbildning under den längsta tid som står till förfogande med studiemedel. Det nya stödet kommer att ge personer med stora utbildningsbehov på sig att slutföra sina studier. 2016/17:158 De låntagare som berörs av förslaget om avskaffad avskrivning av lån tagna vid behörighetsgivande studier är personer som studerar på grundläggande och gymnasial nivå, inklusive högskolans basår, med studiemedel och lån, och som går vidare till högskolestudier. Det är enbart studerande med generellt bidrag och lån som omfattas, vilket innebär att det handlar om personer som studerar på grundläggande nivå och redan har en grundskoleutbildning eller motsvarande, samt personer som har gymnasieutbildning och som repeterar på gymnasial nivå. Låntagarna kommer inte att omfattas av förändringen retroaktivt, eftersom förslaget endast avser studielån som lämnas för tid efter . studerar ca 48 000 studiemedelstagare med generellt bidrag och lån på de aktuella utbildningsnivåerna. Långt ifrån alla som tar lån för studier på grundläggande och gymnasial nivå går dock vidare till högskolan och klarar minst 60 högskolepoäng. får ungefär 11 000 låntagare lån avskrivet av detta skäl. Av dessa har studerat behörighetsgivande ämnen på komvux eller folkhögskola och har studerat inom högskolans basår. För den som framöver studerar med fullt lån på behörighetsgivande nivå och som skulle ha uppnått full avskrivning innebär ett avskaffande av avskrivningen en ökad skuldsättning med ca . En del av dem som skulle ha fått avskrivning kommer dock att kunna få studiestartsstöd, vilket i dessa fall istället innebär lägre total skuldsättning. 15.3Konsekvenser för utrikes föddas etablering Bland dem som är nyanlända i finns ofta ett behov av att studera på grundläggande eller gymnasial nivå för att öka förutsättningarna för etablering på arbetsmarknaden eller för vidare studier. Bland dem som omfattades av Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag saknade knappt hälften en fullföljd gymnasial utbildning. Vidare är arbetslösheten högre bland utrikes födda. Många utrikes födda kan antas komma i fråga för studiestartsstöd. Stödet kan därmed förväntas rekrytera utrikes födda till utbildning, vilket kan påskynda deras etablering i samhället och på arbetsmarknaden. En relativt hög andel av de utrikes födda som är arbetslösa har mycket kort tidigare utbildning. Det har visat sig att många av dessa kan ha svårt att hinna genomföra utbildning på grundläggande nivå som står till förfogande genom studiemedelssystemet (se t.ex. betänkandet vuxenutbildning på grundläggande nivå – en översyn för ökad individanpassning och effektivitet [SOU 2013:20]). Genom studiestartsstödet utvidgas tiden med studiefinansiering motsvarande maximalt 50 veckors heltidsstudier. Detta kommer att ge dem med störst utbildningsbehov bättre möjligheter att hinna slutföra hela sin utbildning på grundläggande nivå. Att fler kan fullfölja denna utbildning gör att fler antingen kan fortsätta sina studier på högre nivåer eller komma in på arbetsmarknaden. Detta bedöms gynna utrikes föddas etablering på arbetsmarknaden. Principen om kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. Enligt regeringsformen bör en inskränkning av det kommunala självstyret inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den, dvs. en proportionalitetsprövning ska göras under lagstiftningsprocessen (14 kap. 3 § regeringsformen). Om ett förslag påverkar det kommunala självstyret ska dess konsekvenser och de särskilda avvägningar som föranlett förslagen särskilt redovisas. Enligt de nu gällande bestämmelserna om kommunens ansvar att verka för att vuxna deltar i utbildning ska en kommun aktivt verka för att nå de vuxna i kommunen som har rätt att delta i utbildning på grundläggande nivå och för att motivera dem att delta i sådan utbildning (20 kap. 10 § skollagen) samt informera om möjligheterna till utbildning på gymnasial nivå och aktivt verka för att vuxna i kommunen deltar i sådan utbildning (20 kap. 17 § skollagen). För komvuxstuderande ska kommunen även, i samband med upprättandet av en individuell studieplan, informera om de studieekonomiska förutsättningarna (2 kap. 16 § förordningen om vuxenutbildning). Genom förslaget om studiestartsstödet ges kommunerna möjligheten till ett nytt effektivt redskap att använda i sitt redan befintliga uppdrag att verka för att vuxna ska delta i utbildning. Detta verktyg kommer, tillsammans med en utvecklad samverkan med Arbetsförmedlingen och det nya IT-system som CSN föreslås utveckla, att underlätta kommunernas arbete. Kombinationen av studiestartsstödet, samverkan med Arbetsförmedlingen och ett förbättrat IT-stöd kommer att ge kommunerna möjlighet att förbättra sin vägledning och att rekrytera personer som har en svag ställning på arbetsmarknaden till studier. Den nya ersättningen kommer därmed både att kunna effektivisera kommunernas arbete och förbättra den lokala arbetsmarknadssituationen. Kommuner som vill använda sig av studiestartsstödet föreslås medverka i administrationen och beslutsprocessen för det nya stödet. kommun anser att förslaget är en utökning av det redan befintliga åtagandet för kommunerna vad gäller rekrytering och vägledning. Det som är ett nytt åtagande är enligt kommunen att fatta beslut kring de studerandes ekonomiska situation, administrera det och uppföljning gentemot CSN. Liknande synpunkt framförs även av kommun. Regeringen vill poängtera att förslaget innebär att det är frivilligt för kommuner att använda sig av studiestartsstödet. Om en kommun väljer att göra det är dock kommunen skyldig att fatta beslut om huruvida villkoren avseende utbildningsbakgrund, utbildningsbehov och ålder är uppfyllda samt att anta riktlinjer och dokumentera sitt rekryteringsarbete enligt den nya lagen om studiestartsstöd. Syftet med den föreslagna lagen om studiestartsstöd är att förse kommunerna med ett verktyg som det är frivilligt för kommunen att använda och som kan underlätta kommunernas arbete med att verka för att vuxna deltar i utbildning. Regeringen anser med anledning av detta att det inte rör sig om något nytt åtagande och det är därmed inte fråga om någon inskränkning i den kommunala självstyrelsen. Mot den bakgrunden bedömer regeringen att någon proportionalitetsprövning inte heller behöver göras. 2016/17:158 De som kommer att rekryteras genom det nya studiestartsstödet har i en del fall ekonomiskt bistånd från kommunerna. Det nya stödet kommer att leda till att behovet av ekonomiskt bistånd beräknas minska med uppskattningsvis och därefter med . Kommunernas rekryteringsarbete är tänkt att ske i samverkan med Arbetsförmedlingen. Därigenom kommer det nya stödet att kunna vara en hjälp också för Arbetsförmedlingen, vars övergripande mål är att underlätta för arbetssökande och arbetsgivare att hitta varandra och att prioritera stöd till personer som står långt från arbetsmarknaden. Genom stödet kommer personer i målgruppen i behov av reguljär utbildning att lättare kunna få sådan utbildning. De kan därefter på ett effektivt sätt matchas till arbete av Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen behöver dock arbeta strategiskt med insatser för att öka möjligheterna för personer i målgruppen att övergå till studier. Olika förberedande insatser, studiemotiverande insatser och yrkesvägledning som kombineras med kommunernas studie- och yrkesvägledning bedöms bli mycket betydelsefulla för övergången till studier. Studiestartsstödet och den utvecklade samverkan med kommunerna kommer att underlätta Arbetsförmedlingens arbete för att matcha arbetslösa personer till arbete . Studiestartsstödet kan utgöra en saknad väg in till vidare studier. Samverkan med kommunerna i rekryteringen och i arbetet med att fastställa lokala riktlinjer bedöms kunna ske inom ramen för Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. Arbetsförmedlingen kommer att behöva lämna vissa uppgifter till CSN för CSN:s prövning av målgruppen. Arbetsförmedlingens del i detta arbete bedöms kunna ske inom ramen för myndighetens ordinarie anslag.