prop · H403209 · 2017-06-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:209 En utvidgad möjlighet till uteslutning av Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att möjligheten att utesluta en advokat ur utvidgas. Förslaget syftar till att säkerställa att advokater uppfyller lagens krav på lämplighet. Enligt nuvarande ordning finns det begränsade möjligheter att utesluta en advokat ur på grund av hans eller hennes agerande utanför advokatverksamheten. Förslaget innebär att en advokat som visar sig uppenbart olämplig att vara advokat genom att begå brott utanför advokatverksamheten ska uteslutas ur samfundet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ............................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Uteslutning av advokater .................................................................. Uteslutning som disciplinpåföljd........................................ En utvidgad möjlighet till uteslutning............................................... 5.1Uteslutning på grund av brott utanför Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i .............. 8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ........................... Sammanfattning av promemorian En utvidgad möjlighet till uteslutning av advokater (2016:39) ....... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän. Advokatväsendet står under tillsyn av styrelse och disciplinnämnd. Styrelsen och disciplinnämnden ska se till att en advokat uppfyller sina skyldigheter när han eller hon utför talan i domstol och utövar sin advokatverksamhet i övrigt. Frågor om disciplinära ingripanden mot advokater enligt 7 § första–fjärde styckena och 7 a § prövas av disciplinnämnden och, i enlighet med vad som bestäms i stadgarna, av styrelsen. En advokat är skyldig att lämna de uppgifter till samfundet som behövs för tillsynen.Justitiekanslern får begära att disciplinnämnden vidtar åtgärder mot en advokat som inte uppfyller sina skyldigheter och att styrelsen vidtar åtgärder mot den som är behörig att vara advokat.Den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos får inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om någons per- 2016/17:209 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 8 kap. 6 och 8 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 8 kap. 7 a §, av följande lydelse. Tillsyn över advokatväsendet utövas av styrelse och disciplinnämnd, vilka har att tillse att en advokat vid utförande av talan inför domstol och i sin övriga verksamhet fyller de plikter som åvilar honom. Frågor om disciplinära ingripanden mot advokater enligt 7 § första–fjärde stycket prövas av disciplinnämnden och, i enlighet med vad som bestäms i stadgarna, av styrelsen. En advokat är skyldig att lämna samfundet de uppgifter som behövs för tillsynen. Justitiekanslern får begära åtgärd hos advokat som åsidosätter sin plikt och hos styrelsen mot den som är behörig att vara advokat. Den som har deltagit i handläggningen av ett tillsynsärende hos får inte obehörigen röja vad han därvid har erfarit om någons personliga eller 1 Senaste lydelse 1997:273. En advokat som, i andra fall än som avses i 7 § första stycket, genom att begå brott har visat sig uppenbart olämplig att vara advo- kat ska uteslutas ur advokatsam- När det gäller en sådan 2 a § ska I samband med ett beslut om får det bestämmas att beslutet ska Den som vägrats inträde i eller Den som har fått avslag på en ansökan om inträde i advokatsam- fundet eller som har uteslutits ur Detsamma gäller den som har fått hävts enligt 7 §. avslag på en ansökan om regi- strering enligt 2 a § eller som har klaga ett beslut enligt 7 § av sam- fått sin registrering upphävd enligt fundets styrelse eller disciplin- 7 a §. överklaga ett beslut enligt 7 eller 7 a § till . 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i den nya 8 kap. 7 a § tillämpas inte när det gäller brott som har begåtts före ikraftträdandet. 2 Senaste lydelse 1999:791. Om ett ärende är av sådan beskaffenhet att det lämpligen kan utredas och prövas av någon annan myndighet än ombudsmännen och om myndigheten inte har prövat saken, får en ombudsman överlämna ärendet till denna myndighet för handläggning. Endast ett ärende som har väckts genom klagomål får överlämnas till Justitiekanslern och endast efter överenskommelse med denne.Om ett klagomål avser en befattningshavare som är advokat och om frågan som har väckts genom klagomålet är sådan att den enligt 8 kap. 6 § första stycket kan prövas av något organ inom , får en ombudsman överlämna klagomålet till samfundet för handläggning. 2016/17:209 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän Härigenom föreskrivs att 18 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ska ha följande lydelse. 18 §1 Om ett ärende är av sådan be- skaffenhet att det lämpligen kan utredas och prövas av någon annan myndighet än ombudsmännen och om myndigheten inte har prövat saken, får ombudsman överlämna ärendet till denna myndighet för handläggning. Endast ärende som väckts genom klagomål får överlämnas till Justitiekanslern och endast efter överenskommelse med denne. Om ett klagomål avser en befattningshavare som är advokat och frågan som väckts genom klagomålet är sådan att den enligt 8 kap. 7 § fjärde stycket kan prövas av något organ inom , får ombudsman överlämna klagomålet till samfundet för handläggning. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 1997:561. Ärendet och dess beredning advokatsamfunds styrelse och disciplinnämnd utövar tillsyn över advokatväsendet. kan besluta att tilldela en advokat en disciplinpåföljd vid överträdelse av gällande regler. Påföljderna är erinran, varning, varning i kombination med straffavgift och uteslutning. har i en framställning till regeringen begärt att en lagändring genomförs som gör det möjligt att utesluta en advokat som utan samband med advokatverksamheten gör sig skyldig till allvarlig brottslighet (dnr Ju2011/07054/DOM). Inom har departementspromemorian En utvidgad möjlighet till uteslutning av advokater (2016:39) tagits fram. I promemorian föreslås att en advokat som genom att begå brott utanför verksamheten har visat sig uppenbart olämplig att vara advokat ska kunna uteslutas. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr Ju2016/08136/DOM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som överensstämmer med lagförslagen i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. 4 Uteslutning av advokater är en sammanslutning där landets alla advokater ingår. Endast den som är ledamot av samfundet får kalla sig advokat. Bestämmelser om och om advokater finns i . prövning av dem som ansöker om inträde syftar till att upprätthålla en hög kvalitet på advokatkåren. Till ledamot i får endast den antas som har hemvist i eller ett annat land inom EU eller EES eller i , har en juris kandidat- eller juristexamen, har ägnat sig åt praktisk kvalificerad juridisk verksamhet under , har genomgått utbildning för advokatexamen och därefter godkänts i examen, har gjort sig känd för redbarhet och i övrigt anses lämplig att verka som advokat. Den som är auktoriserad advokat i en annan stat inom EU och utövar stadigvarande advokatverksamhet i under sitt hemlands titel ska vara registrerad hos . 2016/17:209 Tillsynen över advokater utövas av styrelse och disciplinnämnd. Vid överträdelse av gällande regler kan disciplinnämnden besluta att meddela en advokat en erinran eller en varning, som kan kombineras med en straffavgift om högst . kan också besluta att utesluta advokaten ur samfundet. Det finns även en möjlighet att enbart göra ett uttalande. Justitiekanslern får begära åtgärd hos advokat som åsidosätter sin plikt och hos styrelsen mot den som är behörig att vara advokat. En advokat som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt ska uteslutas ur . Om omständigheterna är förmildrande kan påföljden stanna vid en varning (se 8 kap. 7 § första stycket ). Varken uteslutning på grund av uppsåtliga orättshandlingar eller uteslutning på grund av oredlighet förutsätter att advokatens handlande är straffbart. En advokat som uppsåtligen gör orätt kan bara uteslutas om agerandet har skett i advokatverksamheten. Någon definition av begreppet advokatverksamhet finns inte i lag. Begreppet oredlighet är inte entydigt, men i första hand torde det ta sikte på ekonomiskt handlande som inte anses acceptabelt för en advokat. I förarbetena anges som exempel på oredlighet att advokaten i egna angelägenheter gör sig skyldig till bedrägligt eller svikligt förfarande (se NJA II 1943 s. 87). Som exempel från praxis kan nämnas att en advokat som utanför sin advokatverksamhet låtit upprätta felaktiga fakturor som skulle utgöra verifikationer i någon annans bokföring fick anses ha handlat oredligt (se NJA 1994 s. 688). I finns också en bestämmelse om att en advokat som ”annars åsidosätter sina plikter som advokat” får meddelas en varning eller erinran. Härunder faller enligt förarbetena varje förhållande från advokatens sida som inte kan anses överensstämma med god advokatsed (se NJA II 1943 s. 87). Om omständigheterna är synnerligen försvårande får advokaten uteslutas ur samfundet (se 8 kap. 7 § andra stycket ). En advokat är skyldig att genast träda ur samfundet om han eller hon försätts i konkurs eller får en förvaltare förordnad för sig. Detsamma gäller om advokaten inte längre uppfyller hemvistkravet eller anställs hos någon som inte är advokat. Om advokaten inte träder ur samfundet ska styrelsen förordna om uteslutning (se 8 kap. 7 § femte stycket ). Disciplinåtgärderna är tillämpliga även på utländska advokater som är registrerade enligt 8 kap. 2 § . För dem gäller dock i stället för uteslutning att registreringen ska upphävas. De disciplinära åtgärderna är endast tillämpliga på advokater. En advokat ansvarar för att en biträdande jurist på advokatbyrå fullgör sina uppgifter på ett sätt som god advokatsed kräver. på ett betryggande sätt och advokaten kan ådra sig disciplinansvar om Prop. 2016/17:209 detta inte sker. För det fall en advokat som är anställd på en advokatbyrå agerar på ett sådant sätt att arbetsrättsliga åtgärder kan bli aktuella, kan arbetsgivaren vidta sådana åtgärder vid sidan av disciplinära sanktioner. 5 En utvidgad möjlighet till uteslutning 5.1Uteslutning på grund av brott utanför advokatverksamheten Regeringens förslag: En advokat som utanför advokatverksamheten har begått brott och därigenom visat sig uppenbart olämplig att vara advokat ska uteslutas ur samfundet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. framför att det kan vara av värde att det ges ytterligare exempel på brott med lägre straffvärden som kan leda till uteslutning på grund av brottslighetens förtroendeskadliga karaktär. påpekar att gärningar som inte har begåtts uppsåtligen endast i undantagsfall bör kunna leda till uteslutning. Skälen för regeringens förslag Möjligheterna att ingripa mot en advokat genom uteslutning är, som framgår av avsnitt 4.2, begränsade till handlingar som advokaten begår i sin verksamhet och till oredlighet utanför verksamheten. Därutöver finns det inte någon grund för att utesluta en advokat till följd av ett brott som denne begått i sitt privatliv. Den nuvarande ordningen har gällt . Det kan dock betecknas som en brist att det inte finns något utrymme att reagera disciplinärt mot en advokat som i det speciella fallet begår brott utanför verksamheten. Advokater har tillerkänts särskilda privilegier när det gäller oberoende och tystnadsplikt och har en sådan roll i rättsprocessen att det är rimligt att kunna ställa grundläggande krav på omdömesgillt agerande även utanför advokatverksamheten. Det är också viktigt för förtroendet för advokatkåren att det säkerställs att en advokat är lämplig för yrket och håller hög kvalitet både juridiskt och etiskt. Att en advokat begår brott i sitt privatliv kan vara så skadligt för förtroendet för såväl den enskilda advokaten som för kåren i stort att det bör finnas möjligheter att utesluta honom eller henne ur samfundet. Vid en internationell jämförelse kan det konstateras att flera länder, bl.a. , har en ordning som innebär att brott utanför advokat- verksamheten kan leda till disciplinära åtgärder. 2016/17:209 För att kunna ingripa mot de advokater som utanför advokatverksamheten gör sig skyldiga till brott bör möjligheterna till uteslutning utvidgas. Regeringen föreslår därför att det införs en möjlighet att utesluta en advokat ur samfundet om han eller hon har gjort sig skyldig till brott utanför advokatverksamheten. Hur bör den nya uteslutningsgrunden utformas? En grundläggande förutsättning för uteslutning bör vara att advokaten genom att begå brott bedöms olämplig att utföra advokatverksamhet. En sådan förutsättning bidrar till det övergripande syftet att säkerställa att endast lämpliga personer är advokater och att upprätthålla förtroendet för advokatväsendet. Det är även naturligt att knyta bestämmelsen till ett lämplighetskrav eftersom ett sådant uppställs när en ledamot antas i samfundet. Fördelen med denna ordning är också att det kan göras en allsidig bedömning av överträdelsen, till skillnad från om uteslutningsfrågan skulle kopplas endast till exempelvis brottets svårhetsgrad. En fråga är om det också ska krävas att advokaten är uppenbart olämplig att vara advokat för att uteslutning ska ske, eller om det räcker att advokaten är olämplig. Ett uppenbarhetskrav gäller för att kunna skilja en ordinarie domare från sin anställning, se 11 kap. 7 § första stycket regeringsformen. Beträffande nämndemän togs uppenbarhetskravet bort 2014 och det är tillräckligt att nämndemannen är olämplig för uppdraget för att han eller hon ska kunna entledigas (se 4 kap. 8 § andra stycket och 21 § andra stycket lagen [1971:289] om allmänna förvaltningsdomstolar). Som konstateras i promemorian är det inte rimligt att varje uppvisat olämpligt beteende i form av brott ska leda till uteslutning. Med hänsyn till att uteslutning är en mycket ingripande påföljd för den enskilda advokaten bör det krävas att advokaten är uppenbart olämplig för att uteslutning ska ske. Vid bedömningen av om advokaten är uppenbart olämplig bör en helhetsbedömning göras. Särskilt bör det vid prövningen beaktas vilket slags brott det är fråga om och gärningens straffvärde, inklusive förmildrande och försvårande omständigheter. Även påföljden kan ha betydelse. Av betydelse är även om gärningen har begåtts uppsåtligen eller av oaktsamhet. Som betonar finns det anledning att se strängare på uppsåtliga gärningar. Om advokaten har gjort sig skyldig till brott bör också detta kunna beaktas vid bedömningen. Ju allvarligare brottsligheten är, desto större är sannolikheten för att advokaten är uppenbart olämplig att vara advokat. efterfrågar exempel på brott med lägre straffvärde som kan leda till uteslutning på grund av brottslighetens förtroendeskadliga karaktär. Mened och övergrepp i rättssak kan vara sådana exempel. Hets mot folkgrupp är ett annat. Någon nedre gräns i straffvärdehänseende är knappast möjlig att ställa upp. En rimlig utgångspunkt är att brott med ett straffvärde som motsvarar böter eller någon månads fängelse och som har begåtts vid ett enstaka tillfälle normalt inte är av sådan karaktär att det kan anses uppenbart att advokaten är olämplig. Det är dock inte uteslutet att det även avseende sådana brott skulle kunna förekomma undantagsfall där den aktuella gärningen präglas av sådana särskilt förtroendeskadliga inslag att det ändå finns anledning att överväga Prop. 2016/17:209 uteslutning. Upprepade bötesbrott som har begåtts kan visa på bristande respekt för lagstiftningen och göra advokaten uppenbart olämplig att vara advokat. Om en advokat har återfallit i brott bör det särskilt tas hänsyn till vilken omfattning den tidigare brottsligheten haft och vilken tid som har förflutit mellan brotten. En fråga är om högre krav på laglydnad bör ställas på någon viss grupp advokater, t.ex. på dem som huvudsakligen arbetar med brottmål. Någon sådan åtskillnad bör dock inte göras. Samma krav på laglydnad bör gälla oavsett vilken verksamhet den enskilde advokaten ägnar sig åt. Samma etiska regler gäller i övrigt för advokater oavsett verksamhetsinriktning, och det saknas anledning att göra en annan bedömning vid uteslutning på grund av brott. Även vid bedömningen av om en ordinarie domare ska skiljas från anställningen på grund av brott har det ansetts sakna betydelse om domaren arbetar inom något särskilt verksamhetsområde (se AD 1989 nr 52). En annan fråga är om den som har varit verksam som advokat bör bedömas på ett annat sätt än den som har antagits i samfundet. Inte heller i detta fall finns det något skäl att göra en sådan åtskillnad. Samma krav på laglydnad bör alltså ställas på alla advokater oavsett verksamhetsinriktning eller tid i yrket. För utländska advokater som är registrerade enligt 8 kap. 2 a § gäller disciplinpåföljderna i 8 kap. 7 § . Den nya regleringen bör gälla även för dessa advokater. En sådan ordning är förenlig med artikel 7 i och rådets direktiv /5/EG av om underlättande av stadigvarande utövande av advokatyrket i en annan medlemsstat än en i vilket auktorisationen erhölls. Av den artikeln framgår att om en advokat som utövar verksamhet under hemlandets yrkestitel åsidosätter de skyldigheter som han eller hon har i värdlandet, ska värdlandets processregler, påföljder och bestämmelser om överklagande tillämpas. I enlighet med vad som gäller enligt 7 § bör dock påföljden vara att registreringen upphävs. Förhållandet till övriga uteslutningsgrunder En ny uteslutningsgrund väcker frågan om förhållandet till de befintliga möjligheterna att utesluta en advokat på grund av att han eller hon i advokatverksamheten uppsåtligen har gjort orätt eller annars handlat oredligt. Uttrycket ”uppsåtligen gör orätt” är inte helt lättillgängligt, vilket skulle kunna tala för att man behöver se över även den bestämmelsen. finns det en etablerad praxis angående vad som menas med att uppsåtligen göra orätt som har utvecklats genom disciplinnämndens verksamhet. En ändring skulle riskera att leda till osäkerhet om vilken praxis som gäller. Detta talar emot att göra några ändringar av den uteslutningsgrunden. När det gäller oredligt handlande kan sådant agerande såväl i som utanför advokatverksamheten leda till uteslutning. I förarbetena nämns bedrägliga och svikliga förfaranden som exempel på oredlighet (se Vad som närmare ingår i begreppet avgörs i rätts- 2016/17:209 tillämpningen. Det har inte framkommit tillämpningsproblem eller omständigheter i övrigt som ger anledning att överväga ändringar i denna del. Det bör således även fortsättningsvis vara möjligt att utesluta en advokat som i sitt privatliv agerar oredligt oavsett om handlandet är straffbart eller inte. De befintliga uteslutningsgrunderna bör alltså vara oförändrade. Det innebär att brott som begås utanför advokatverksamheten och som innebär ett oredligt agerande precis som ska prövas enligt 8 kap. 7 § . Brott som begås utanför advokatverksamheten och som inte innebär oredlighet ska däremot prövas enligt den nya regeln. Bör det finnas ett alternativ till uteslutning? Enligt nuvarande regler kan en advokat som i sin verksamhet uppsåtligen gör orätt eller som annars förfar oredligt i stället för att uteslutas ur samfundet tilldelas en varning om omständigheterna är förmildrande. För den nya uteslutningsgrunden bör i stället gälla att eventuella förmildrande omständigheter ska beaktas inom ramen för bedömningen av om advokaten är uppenbart olämplig att vara advokat. Det finns därför inte något behov av att införa en bestämmelse som innebär att en varning kan meddelas om det finns förmildrande omständigheter. Sådana eventuella omständigheter kan i stället resultera i bedömningen att advokaten inte är uppenbart olämplig att vara advokat. Den enda påföljd som kan bli aktuell om advokaten genom att begå ett brott är uppenbart olämplig att vara advokat bör således vara uteslutning. För att kunna införa en ny uteslutningsgrund på grund av ett brott som är begånget utanför advokatverksamheten krävs att bestämmelsen inte kommer i konflikt med och dess förbud mot dubbel lagföring och dubbelt straff (se artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till ). I avgörandet Müller-Hartburg mot har bedömt om ett disciplinförfarande mot en advokat är ett straffrättsligt förfarande. Förbudet mot dubbelprövning gäller för straffrättsliga förfaranden. Bedömningen görs med hjälp av tre kriterier. Det första kriteriet gäller hur förfarandet klassificeras i nationell rätt. Det andra kriteriet avser överträdelsens art och det tredje kriteriet gäller den möjliga påföljdens art och stränghet. De disciplinära åtgärderna i det aktuella målet var skriftlig erinran, böter, tidsbegränsat förbud att utöva advokatyrket och uteslutning från . fann att det österrikiska disciplinförfarandet inte var ett straffrättsligt förfarande i mening. Domstolen tog bl.a. fasta på att reglerna syftade till att skydda yrkeskårens goda rykte och upprätthålla allmänhetens förtroende för den samt på att alla sanktioner i förfarandet, förutom böterna, var typiskt disciplinära. Det kan konstateras att förfarandet för uteslutning inte heller i svensk rätt klassificeras som ett straffrättsligt förfarande. Bestämmelsen om uteslutning tillämpas bara på advokater och åtgärden riktar sig alltså inte till allmänheten eller en större krets personer. Slutligen är uteslutning, som är den enda påföljd som kan bli aktuell, en typisk disciplinär sank- Prop. 2016/17:209 tion. Den föreslagna möjligheten till uteslutning bör därför inte betraktas som ett straffrättsligt förfarande i den mening som avses i . Därmed aktualiseras inte dubbelprövningsförbudet i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet. Regeringens förslag: Beslut om uteslutning på grund av brott utanför advokatverksamheten ska kunna överklagas av den uteslutna advokaten. Justitiekanslern ska ha rätt att överklaga beslut som har fattats med stöd av den nya bestämmelsen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande ordning har en advokat som har uteslutits ur samfundet rätt att överklaga ett sådant beslut till . Justitiekanslern har rätt att till överklaga samtliga beslut angående disciplinåtgärder som disciplinnämnden eller styrelse har fattat (se 8 kap. 8 § ). Beslut om uteslutning och upphävande av registrering enligt den föreslagna nya bestämmelsen bör kunna överklagas av den berörda advokaten. Justitiekanslern bör ha rätt att överklaga beslut som har fattats med stöd av den nya bestämmelsen. Regeringens bedömning: Det behövs inte några ändrade bestämmelser om personuppgiftsbehandling för att ska kunna behandla personuppgifter om domar i brottmål. EU:s dataskyddsförordning kommer att börja tillämpas .