prop · H50355 · 2017-11-28 00:00:00 — Det ska alltså vara förbjudet att ta emot anonyma bidrag till den del värdet överstiger 0,05 prisbasbelopp. Det kan finnas skäl att följa utvecklingen och vid behov överväga justeringar av gränsvärdet. Definitionen av anonymt bidrag Regeringens förslag: Med anonymt bidrag avses bidrag från någon vars identitet mottagaren inte känner till och inte heller utan betydande svårighet kan ta reda på. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av de remissinstanser som kommenterar kommitténs förslag i denna del invänder i sak mot förslaget. anser dock att det bör förtydligas vilka efterforskningar 2017/18:55 som den som har fått ett otillåtet anonymt bidrag måste göra för att bidraget inte längre ska anses anonymt och därmed kan behållas. Skälen för regeringens förslag Enligt den nuvarande insynslagen räknas som bidrag prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster (6 § tredje stycket). Även intäkter från försäljningar, lotterier och insamlingar kan komma från någon vars identitet inte är känd för partiet eller kandidaten. Detta medför dock inte att sådana intäkter utgör anonyma bidrag i insynslagens mening (jfr bet. 2013/14:KU35 s. 31). Uttrycket anonyma bidrag i lagen om statligt stöd till politiska partier har samma innebörd som i insynslagen. Uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek ska anges särskilt i intäktsredovisningen för bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet enligt insynslagen. Detsamma gäller om summan av flera bidrag från samma bidragsgivare överstiger tröskelvärdet som intäktsredovisningen avser (7 § första stycket insynslagen). I propositionen som föregick införandet av den nuvarande insynslagen uttalade regeringen att ett partis skyldighet enligt lagen att redovisa vem givaren är bör gälla för bidrag från enskilda där partiet känner till eller kan ana vem som är givare (prop. 2013/14:70 s. 56). konstitutionsutskott ansåg dock vid sin behandling av lagstiftningsärendet att skyldigheten att redovisa bidragsgivaren endast ska avse bidrag i fall där partiet eller valkandidaten känner till vem som är givare (bet. 2013/14:KU35 s. 24). Förbudet mot att ta emot anonyma bidrag ska gälla för alla slags bidrag Det bör övervägas om alla former av bidrag ska omfattas av det föreslagna förbudet mot att ta emot anonyma bidrag eller om regleringen bör begränsas till att avse exempelvis endast bidrag i pengar. Ett förbud mot anonyma bidrag som gäller enbart för prestationer i form av pengar skulle vara mer renodlat och leda till att gränsdragningssvårigheter enklare kan undvikas jämfört med ett förbud som avser även varor och tjänster. Som kommittén anför talar emellertid övervägande skäl för att den definition av bidrag som finns i den nuvarande insynslagen bör gälla även fortsättningsvis. Ingen remissinstans invänder mot detta. Prestationer i form av pengar, varor, tjänster och annat som har tagits emot helt eller delvis utan någon motprestation ska – med undantag för sedvanligt frivilligt arbete och sedvanliga gratistjänster – således anses utgöra anonyma bidrag, i de fall som givarens identitet är okänd. Intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamhet omfattas inte av uttrycket bidrag i den nuvarande insynslagens mening (jfr 6 § första stycket 5 och 6 § första stycket 6–10 Intäkter av sådant slag bör enligt regeringens mening även undantas från vad som enligt den föreslagna lagen ska avses med anonyma bidrag (jfr avsnitt 13.5). När ett bidrag ska anses vara anonymt Regeringen anser, i likhet med kommittén, att den som har fått ett bidrag utan att veta vem givaren är bör i viss – rimlig – utsträckning efterforska givarens identitet, för att kunna ta ställning till om det är möjligt att helt eller delvis behålla bidraget (jfr avsnitt 12.2). Om identitetsuppgifterna i det enskilda fallet inte med en rimlig arbetsinsats eller till en rimlig kostnad går att ta reda på bör bidraget således anses utgöra ett anonymt bidrag. Ett bidrag vars värde inte överstiger det föreslagna gränsvärdet för förbudet mot att ta emot anonyma bidrag bör alltså inte få redovisas som anonymt om mottagaren med sådana åtgärder kan ta reda på givarens identitet. Ingen remissinstans invänder mot detta. Som Lagrådet påpekar bör detta komma till tydligare uttryck än i lagrådsremissens lagförslag. Regeringen föreslår därför att det i den nya insynslagen införs en bestämmelse som innebär att med anonymt bidrag ska avses bidrag från någon vars identitet mottagaren inte känner till och inte heller utan betydande svårighet kan ta reda på. anser att det bör förtydligas vilka efterforskningar som är rimliga att göra i syfte att ta reda på bidragsgivarnas identitet. Som vägledning kan följande exempel från kommittén anföras. Om den som har fått bidraget t.ex. har tillgång till betalarens bankkontonummer eller bankens referensnummer kopplat till betalningen, kan det vara rimligt att banken tillfrågas om betalarens identitetsuppgifter. Om mottagaren har tillgång till det telefonnummer som betalning har skett från eller liknande uppgift kan det på samma sätt vara rimligt att lätt tillgängliga sökvägar används för att försöka ta reda på bidragsgivarens identitet. Regeringen anser att det varken är lämpligt eller praktiskt möjligt att närmare precisera hur omfattande åtgärderna bör vara. Det bör i stället överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring detta. Den som är redovisningsskyldig enligt insynslagen måste spara uppgifter om bidragsgivare och värdet av bidrag som har lämnats (prop. 2013/14:70 s. 117). I fråga om anonyma bidrag som inte överstiger gränsvärdet för förbudet mot anonyma bidrag, dvs. anonyma bidrag som är tillåtna att ta emot, måste mottagaren spara uppgifter om bidragens antal och värde. Detta är nödvändigt eftersom regeringen föreslår att en intäktsredovisning ska innehålla uppgift om vilket slags bidrag som har lämnats och bidragets storlek samt det totala antalet sådana bidrag (jfr avsnitt 13.1). När det gäller bidrag som överstiger gränsvärdet för förbudet mot anonyma bidrag finns det som kommittén uppmärksammar inget som hindrar att den som bidraget har lämnats till avstår från att ta emot bidraget genom att hantera det i enlighet med det förslag som regeringen behandlar i avsnitt 12.4, i stället för att efterforska bidragsgivarens identitet. Om bidragets värde är av sådan storlek att mottagaren måste redovisa bidragsgivarens identitet kan det vara rimligt att mottagaren kontaktar den som enligt resultatet av efterforskningarna har lämnat bidraget för att informera om vad som gäller i fråga om krav på redovisning och offentliggörande av dessa uppgifter. 2017/18:55 kontaktas visar sig vara givaren men inte vill acceptera att uppgifter om identiteten redovisas till tillsynsmyndigheten, kan partiet välja mellan att ändå – i strid med givarens önskemål – lämna uppgifterna till tillsynsmyndigheten eller att hantera bidraget i enlighet med det förslag som regeringen behandlar i avsnitt 12.4. 12.4Hanteringen av otillåtna anonyma bidrag Regeringens förslag: Om det har lämnats ett anonymt bidrag som inte får tas emot, ska den del av bidraget som överstiger gränsvärdet 0,05 prisbasbelopp betalas tillbaka till givaren. Om detta inte bedöms vara möjligt, ska den delen betalas in till Kammarkollegiet. Återbetalning eller inbetalning ska göras senast efter utgången av det räkenskapsår eller kalenderår under vilket bidraget lämnades. Vid inbetalning till Kammarkollegiet ska uppgift lämnas om vilken ideell förening, ledamot, ersättare för ledamot eller valkandidat som bidraget har lämnats till. Om sådan inbetalning eller återbetalning inte görs i rätt tid, ska bidraget anses ha tagits emot av den ideella föreningen, ledamoten, ersättaren för ledamot eller valkandidaten. Det inbetalda beloppet ska tillfalla staten. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Förvaltningsrätten i anser att det bör framgå av lagtexten att det även finns en möjlighet att återbetala ett anonymt bidrag till givaren. () anför att det uttryckligen bör framgå av lagtexten att det är mottagaren av bidraget som ska betala anser att uttrycket redovisningsperiod är otydligt och därför bör undvikas i lagtexten. Skälen för regeringens förslag I lagstiftningsärendet om införandet av den nuvarande insynslagen berörde konstitutionsutskott frågan om när ett anonymt bidrag ska anses mottaget. Detta gjordes i anslutning till behandlingen av utskottets eget förslag om införandet av bestämmelserna i lagen om statligt stöd till politiska partier om det indirekta förbudet mot anonyma bidrag, som innebär att stöd enligt den lagen enbart betalas till partier som inte har tagit emot anonyma bidrag. att för att ett anonymt bidrag inte ska anses mottaget, borde partiet eller kandidaten avstå från det så snart som det är praktiskt möjligt. pengar satts in på partiets eller valkandidatens konto kunde, enligt utskottet, en möjlighet vara att återföra pengarna till avsändarkontot. det inte var möjligt eller om bidraget utgjordes av annat än en insättning på konto borde det anonyma bidraget lämnas till ett från samtliga parter arvsfonden vara ett sådant lämpligt ändamål (bet. 2013/14:KU35 s. 31). Kammarkollegiet har till kommittén uppgett att Allmänna arvsfonden har fått medel som kom från anonyma bidrag till partier med sammanlagt och med . fick Allmänna arvsfonden (fram till ). Ett otillåtet anonymt bidrag ska betalas tillbaka till givaren eller – om detta inte bedöms vara möjligt – betalas in till Kammarkollegiet Regeringen anser, i likhet med kommittén, att den nya insynslagen bör innehålla bestämmelser om hanteringen av otillåtna anonyma bidrag. Som kommittén anför bör det i förekommande fall endast vara det otillåtna bidraget som bör bli föremål för ingripande från det allmännas sida, dvs. den del av det anonyma bidraget som överstiger gränsvärdet. Ingen remissinstans invänder mot detta. För att det otillåtna anonyma bidraget inte ska anses ha tagits emot bör det, som kommittén anför, inom antingen betalas tillbaka till givaren eller – om detta inte bedöms vara möjligt – betalas in till Kammarkollegiet. Som Lagrådet, Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i påpekar bör detta klart framgå av lagtexten. En tänkbar möjlighet när det gäller återbetalning till givaren bör kunna vara att mottagaren avstår från bidraget genom att återföra pengarna till avsändarkontot, om det är fråga om en banköverföring (jfr bet. 2013/14:KU35 s. 31). Som kommittén föreslår bör det vara den ideella förening, ledamot, ersättare för en ledamot eller den valkandidat som det anonyma bidraget har lämnats till som ska återbetala den otillåtna delen till givaren eller göra motsvarande inbetalning till Kammarkollegiet. Regeringen anser att kommitténs lagtextförslag är tillräckligt tydligt på denna punkt. Det finns därför inte något behov av ett sådant förtydligande som () förordar. Vidare anser regeringen, i likhet med kommittén, att återbetalningen till givaren eller – om detta inte bedöms vara möjligt – inbetalningen till Kammarkollegiet ska göras senast efter redovisningsperiodens utgång. En sådan tidsfrist innebär ett rimligt hänsynstagande till att många av dem som omfattas av den föreslagna regleringen är små ideella föreningar och enskilda personer med ett ideellt politiskt engagemang och begränsade resurser. Som kommittén framhåller får de som berörs därigenom också gott om tid att göra eventuella inbetalningar till Kammarkollegiet, även avseende anonyma bidrag som lämnas . uppmärksammar förekommer uttrycket redovisningsperiod inte i den nya insynslagen i övrigt. Kommitténs lagtextförslag bör därför justeras så att det tydligt framgår att det som avses är utgången av det räkenskapsår eller kalenderår under vilket bidraget lämnades. Vid inbetalning till Kammarkollegiet bör, som kommittén föreslår, uppgift lämnas om vilken ideell förening, ledamot, ersättare för ledamot eller valkandidat som bidraget har lämnats till. Om återbetalning till givaren eller inbetalning till Kammarkollegiet inte görs i enlighet med de föreslagna bestämmelserna bör det anonyma bidraget anses mottaget av den ideella förening inom ett parti eller en 2017/18:55 sidoorganisation som bidraget har lämnats till, eller av den ledamot, ersättare för ledamot eller valkandidat som det har lämnats till. De inbetalningar som görs till Kammarkollegiet bör tillfalla staten. Som Lagrådet konstaterar innebar lagrådsremissens lagförslag i denna del att äganderätten till medlen övergår till staten i samband med att Kammarkollegiet tar emot dem. Lagrådet anför att en sådan ordning framstår som mindre tillfredsställande från rättssäkerhetssynpunkt och förordar att det införs en särskild tremånadersfrist innan medlen tillfaller staten. Med anledning av detta bör det framhållas att förekomsten av anonyma bidrag, enligt kommitténs bedömning, i praktiken torde vara mycket begränsad (jfr avsnitt 12.1). Eventuella misstagsbetalningar till partier – som riskerar att uppfattas som anonyma bidrag – bör också kunna antas vara mycket sällsynt förekommande. Vidare innebär den föreslagna regleringen i fråga om hanteringen av otillåtna anonyma bidrag att inbetalning till Kammarkollegiet utgör ett sistahandsalternativ som ska aktualiseras först om det inte bedöms vara möjligt att återbetala det otillåtna anonyma bidraget till givaren. Mot denna bakgrund anser regeringen att den tidsfrist som föreslås gälla för inbetalningarna till Kammarkollegiet – efter redovisningsperiodens utgång – bör göra det möjligt att i godtagbar utsträckning t.ex. fånga upp eventuella misstagsbetalningar till partier eller deras företrädare innan medlen blir föremål för inbetalning till myndigheten. Lydelsen enligt lagrådsremissens förslag bör därför stå kvar. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med det anförda. 13 Vad ska en intäktsredovisning innehålla? 13.1En enhetlig ordning för alla redovisningsskyldiga Regeringens förslag: Omfattningen av redovisningsskyldigheten enligt insynslagen ska i huvudsak vara lika för alla redovisningsskyldiga. Nuvarande krav i fråga om vad en intäktsredovisning ska innehålla ska, med vissa justeringar, gälla även fortsättningsvis och omfatta alla redovisningsskyldiga. Gränsvärdet för kravet på redovisning av en bidragsgivares identitet ska vara 0,5 prisbasbelopp (för ) för samtliga redovisningsskyldiga. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: tillstyrker kommitténs förslag, men anser att frågan om nivån på gränsvärdet bör följas upp och utvärderas . anser att kravet på intäktsredovisning inte bör omfatta medlemsavgifter. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt över kommitténs förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser, i likhet med kommittén, att nuvarande krav i fråga om intäktsredovisningens innehåll i huvudsak bör gälla även fortsättningsvis och omfatta alla som blir redovisningsskyldiga enligt den nya insynslagen. Kommittén har med utgångspunkt i den nuvarande insynslagens bestämmelser om vad en intäktsredovisning ska innehålla, övervägt vilka krav som bör ställas i fråga om intäktsredovisning för dem som kommer att omfattas av det utvidgade tillämpningsområde som den föreslagna lagen innebär (jfr avsnitt 9). Till skillnad från anser regeringen att kravet på redovisning av medlemsavgifter är betydelsefullt från ett insynsperspektiv (jfr prop. 2013/14:70 s. 53). Intäktsredovisningarna enligt den föreslagna lagen bör därför, i likhet med nuvarande ordning, innehålla uppgifter om storleken av medlemsavgifter. I några avseenden finns det emellertid – som kommittén uppmärksammar – skäl att överväga vissa justeringar. Det gäller bl.a. i fråga om de nuvarande avgränsningarna till personvalskampanjer och politisk verksamhet och frågor om hur vissa intäkter bör redovisas. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitten 13.2 och 13.3. Enligt den nuvarande insynslagen ska uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen för bidrag från enskilda som överstiger tröskelvärdet 0,5 prisbasbelopp (för ). Detsamma gäller om summan av flera bidrag från samma bidragsgivare som intäktsredovisningen avser överstiger tröskelvärdet (7 § första stycket). Som redovisas i avsnitten 9.5 och 9.7 kommer var och en av uppemot 35 000 ideella föreningar, ledamöter och ersättare för ledamöter vara redovisningsskyldiga enligt regeringens förslag. De ideella föreningarna är av mycket varierande storlek och de minsta har endast några få medlemmar. Även relativt små bidrag kan ha betydelse i en liten organisation eller för en enskild person, vilket kan tala för att ett lägre gränsvärde för redovisning av bidragsgivares identitet bör gälla för mindre ideella föreningar och för ledamöter och ersättare för ledamöter. Å andra sidan är det, som kommittén framhåller, enklare och tydligare med ett och samma gränsvärde för samtliga redovisningsskyldiga. Det kan också hävdas att hänsynen till enskilda givares integritet – dvs. intresset av att inte behöva uppge vilket parti man stöder ekonomiskt – gör sig gällande på samma sätt oberoende av om ett bidrag ges till en stor eller liten organisation. Olika gränsvärden för olika föreningar inom samma parti eller sidoorganisation kan vidare innebära en ökad risk för eventuella försök till kringgåenden av regleringen. Om ett visst gränsvärde skulle gälla för ett partis riksorganisation och ett annat för samma partis distrikts- och lokalorganisationer kan exempelvis en bidragsgivare, i syfte att undvika offentliggörande av sin identitet, lämna ett bidrag till riksorganisationen under förutsättning att det förs vidare till en viss underorganisation. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i kommitténs slutsats att gränsvärdet bör vara detsamma för dels kravet att ge in en intäktsredovisning, dels hur stort ett – eller flera sammanlagda – bidrag ska vara för att bidragsgivarens identitet måste redovisas. 2017/18:55 Regeringen föreslår att gränsvärdet för redovisning av bidragsgivares identitet ska vara 0,5 prisbasbelopp (för ) och att samma gränsvärde ska gälla för samtliga redovisningsskyldiga. Det kan finnas skäl att löpande följa utvecklingen och vid behov överväga justeringar av gränsvärdet. Regeringen ser dock inte något behov av en formell utvärdering av det slag som 13.2Avgränsningen till personvalskampanjer tas bort Regeringens förslag: Intäktsredovisningen för en ledamot eller en ersättare för en ledamot ska avse personens verksamhet i egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare för en ledamot. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: kommun invänder inte mot kommitténs förslag i sak, men anser att den gränsdragning som förslaget innebär kan medföra tillämpningssvårigheter när det gäller att avgöra vilka bidrag som ska redovisas. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt över kommitténs förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag Enligt den nuvarande insynslagen ska ett partis intäktsredovisning innefatta intäkter till en personvalskampanj för den som efter ett personval har utsetts till ledamot eller ersättare för ledamot av eller (4 § andra stycket). En intäktsredovisning ska i fråga om personvalskampanjer innehålla uppgifter om storleken av intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamheter, bidrag från andra delar av partiets organisation inbegripet sidoorganisationer, bidrag från privatpersoner, bidrag från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt från stiftelser och fonder och anonyma bidrag. För bidrag från en enskild som sammanlagt överstiger 0,5 prisbasbelopp ska uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen (2 §, 6 § första stycket 5–9, 7 § första stycket och 8 §). Vilka som är valkandidater, i den meningen att de i valet kan utses till ledamöter och ersättare för ledamöter, avgörs numera före valdagen (se avsnitt 6.1.3). Den som kandiderar för ett parti ska senast ha samtyckt till kandidaturen. Som kommittén konstaterar bör det kunna antas att större delen av en valkandidats kampanj har genomförts . Det innebär att alla som avser att ställa upp som valkandidater och som får intäkter till sin personvalkampanj måste hålla ordning på Vilka valkandidaters personvalskampanjer som ett parti ska ta upp i sin intäktsredovisning kan avgöras först när valresultatet föreligger. Det är tänkbart att viss finansiering av en personvalskampanj kan ske i efterskott, dvs. efter valet, när det står klart vad kampanjen har kostat. Avgränsningen till personvalskampanj ska tas bort I avsnitt 9.3 behandlar regeringen förslaget att kravet på intäktsredovisning enligt den nya insynslagen ska gälla för ledamöter och ersättare för ledamöter, oberoende av om de har utsetts på grund av sitt personliga röstetal eller inte. I den nuvarande insynslagen finns det inte någon definition av vad en personvalskampanj är. Inte heller finns någon sådan definition i vallagstiftningen eller annan lagstiftning. Som personvalskampanj brukar i allmänhet räknas sådana aktiviteter där en kandidat under valrörelsen använt sig av ett personligt utformat kampanjmaterial, dvs. där namn eller bild på kandidaten har förekommit med det uppenbara syftet att förmå väljarna att lägga sin röst på honom eller henne (prop. 2013/14:70 s. 47). Enligt kommittén, som också har genomfört intervjuer med representanter för flera partier, framstår gränsen mellan personvalskampanj och andra valkampanjaktiviteter där representanter för ett parti deltar dock som oklar. Kommittén uppmärksammar också att partiers och valkandidaters sätt att bedriva valkampanj förändras , bl.a. genom att uttryckssätten förändras. Vidare menar kommittén att det inte är uteslutet att en valkandidat kan bedriva valkampanj i syfte att förmå väljare att rösta på henne eller honom utan att använda sig av ett personligt utformat kampanjmaterial. Enligt kommittén är det inte heller otänkbart att den som väljs in på grundval av sitt personliga röstetal, inte alls har framhållit sin egen person i valkampanjen utan endast propagerat för att så många som möjligt ska rösta på partiet och dess politik. Intäkter som inte avser en valkandidats personvalskampanj ska enligt den nuvarande insynslagen inte tas upp i intäktsredovisningen. Kommittén anser emellertid att det ligger i linje med lagstiftningens syfte att kravet på intäktsredovisning även bör omfatta bidrag till en ledamot av en beslutande politisk församling som inte uttryckligen avser ledamotens personvalskampanj. Av detta skäl och med hänsyn till de tolkningssvårigheter som en begränsning till personvalskampanjer kan ge upphov till, anser kommittén att avgränsningen till personvalskampanj bör tas bort och att intäktsredovisningen för en ledamot eller en ersättare för en ledamot ska avse intäkter som han eller hon har fått i egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare för en ledamot. Regeringen anser att övervägande skäl talar för att kravet på intäktsredovisning enligt den nya insynslagen bör utformas på det sätt som kommittén föreslår. I förhållande till nuvarande ordning får allmänheten på så sätt en bredare insyn i hur ledamöter och ersättare för ledamöter finansierar sin verksamhet. Ingen remissinstans invänder i sak mot detta. Regeringen föreslår att intäktsredovisningen för en ledamot eller en ersättare för en ledamot ska avse all verksamhet som personen för den aktuella redovisningsperioden har bedrivit i sin egenskap av valkandidat, ledamot eller ersättare för en ledamot.