prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — Detta har vi försökt att hantera genom att så långt som möjligt styrka uppgifter genom att skaffa information från flera källor. En övergripande princip vid tolkningen av intervjumaterial har varit att en enskild muntlig uppgift inte kan ligga till grund för en bedömning eller rekommendation från sida. Då uppgifter bekräftats från flera källor, har vi tagit hänsyn till om källorna är oberoende av varandra. En komplett förteckning av de genomförda intervjuerna finns i slutet av rapporten. Inför intervjuerna har vi skickat våra frågor vanligen till de kontaktpersoner som utsetts av granskade organisationer. Detta har gjorts dels för att organisationen i förväg ska kunna bedöma vilka som är bäst ägnade att besvara frågorna och dels för att intervjuobjektet vid behov ska kunna förbereda sig och ta fram relevant material. Intervjuerna har spelats in på band och sedan transkriberats. Vid har de flesta intervjuobjekten avböjt inspelning. Därför har det endast förts anteckningar från dessa intervjuer. Minnesanteckningarna från de mer centrala intervjuerna har stämts av med de intervjuade. Uppgifter som bygger på övriga intervjuer har i likhet med rapporten i övrigt varit föremål för faktagranskning av de granskade organisationerna. Inom ramen för granskningen har också genomfört en fördjupad studie i , eftersom var särskilt utsatt vid den höga flyktingtillströmningen . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N besökte projektgrupp i orienterande syfte. Vid besöket träffade vi företrädare för förvaltningar inom . gjorde vi ett nytt studiebesök i där vi framför allt träffade representanter för region som på olika sätt deltagit i hanteringen av flyktingsituationen i . Vi träffade också företrädare för försvarsmakten och frivilligorganisationerna Röda korset och Refugees Welcome. Vi har senare också intervjuat MSB:s utsände i . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G 2 Ansvar och rollfördelning Samhällets krisberedskap definieras i som samhällets samlade förmåga att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.3 Både i lagstiftning och förarbeten uttrycks att alla myndigheter har ett ansvar för krisberedskapen. Myndigheterna förväntas kontinuerligt identifiera behov och vidta åtgärder som stärker krisberedskapen inom deras ansvarsområde. De förväntas även integrera krisberedskapsarbete i sin ordinarie verksamhet, samt samordna och samverka med andra aktörer.4 Samverkan med andra aktörer måste genomföras före och under en kris såväl inom som utanför den egna sektorn.5 Det finns en omfattande forskningslitteratur om beredskap för och hantering av olika typer av kriser. I litteraturen anges olika kriterier på vad som kan antas vara god beredskap för eller förutsättningar för en god hantering olika kriser och krissituationer. Detta – dvs. vad som ska finnas på plats redan innan en kris inträffar – är också tämligen väl konkretiserat i författningar. Dessa kriterier är vanligen framtagna just med tanke på förberedelse för krissituationer som ännu inte har inträffat. Bland kriterier som brukar förekomma kan nämnas att det ska finnas en klar organisation för beredskap med avsatta resurser, att det finns gemensamma mål, att organisationen är tränad i att hantera kriser, att man genomför regelbundna övningar, att det finns uppbyggda nätverk mellan berörda aktörer, att systemet regelbundet granskas och revideras och att man tar tillvara tidigare erfarenheter m.m.6 Det finns dock ingen tydlig norm för vad som är bra krishantering när en kris väl inträffar.7 Det är därför svårt med hjälp av forskningen att ta fram bra utvärderingskriterier för hanteringen. Det svenska systemet bygger på att myndigheter i en krissituation hanterar de uppgifter man har i ett normalläge som man ska samverka med andra. Ur ett samhällsperspektiv handlar det inte bara om huruvida man löst uppgiften utan också om detta skett till priset av konsekvenser som inte varit acceptabla för andra delar av den egna verksamheten eller andra aktörer och delar av samhället. 2009/10:124, Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet s. 89. 2007/08:92, bet 2007/08: FöU 12,rskr. 2007/08: 193; prop. 2013/14:144, bet. 2013/14: FöU 11, rskr. 2013/14:324. 2013/14:144, bet. 2013/14: FöU 11, rskr. 2013/14:324. 6Boin (2005), Boin och (2010). 7“There is no definitive benchmark for crisis management success. Rather, there are many (sometimes complementary but often conflicting) standards against which crisis initiatives may be judged.” McConnell (2011) s. 63–76. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.1.1 Mål för krisberedskapen I budgetpropositionen bedömde regeringen att målen för krisberedskapen bör förtydligas. Regeringen menade att det tidigare målet bör indelas i ett förebyggande perspektiv och ett hanterande perspektiv, och redovisade för att målen för krisberedskapen bör vara xatt minska risken för olyckor och kriser som hotar säkerhet, samt xatt värna människors liv och hälsa samt grundläggande värden som demokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter genom att upprätthålla samhällsviktig verksamhet och hindra eller begränsa skador på egendom och miljö då olyckor och krissituationer inträffar.8 Med utgångspunkt i dessa mål beslutade av riksdag och regering har MSB formulerat skyddsvärden, som enligt myndigheten bör vara utgångspunkt för samverkan och ledning vid samhällsstörningar: xMänniskors liv och hälsa. Fysisk och psykisk hälsa hos dem som drabbas direkt eller indirekt av en händelse. Omfattar alla människor som har som hemvist eller uppehåller sig i eller är svenska medborgare och uppehåller sig utomlands. Människor i andra länder som inte är svenska medborgare eller som inte har som hemvist omfattas i vissa fall. Funktionalitet och kontinuitet i det som direkt eller indirekt starkt påverkar samhällsviktig verksamhet och därmed får konsekvenser för människor, företag och andra organisationer. xDemokrati, rättssäkerhet och mänskliga fri- och rättigheter. Människors tilltro till demokratin och rättsstaten samt förtroende för samhällets institutioner och det politiska beslutsfattandet, ledningsförmåga på olika nivåer, avsaknad av korruption och rättsövergrepp. xMiljö och ekonomiska värden. Miljön i form av mark, vatten och fysisk miljö, biologisk mångfald, värdefulla natur- och kulturmiljöer samt annat kulturarv i form av fast och lös egendom. Ekonomiska värden i form av privat och offentlig lös och fast egendom samt värdet av produktion av varor och tjänster. Kontroll över nationens territorium och över de politiska beslutsprocesserna i landet samt säkrande av nationens försörjning med förnödenheter. Nationell suveränitet kan ses som en förutsättning för att kunna värna övriga värden. MSB menar att värdena i grunden är likvärdiga, men att man beroende på sammanhang kan behöva prioritera mellan dem.9 2014/15:1 (Budgetproposition) UO6, politikens inriktning för samhällets krisberedskap. 9MSB 2014 Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. Se även Budgetpropositionen (prop. 2014/15:01), utgiftsområde 8, politikens inriktning för Samhällets krisberedskap. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G 2.1.2 Styrande principer i krisberedskapssystemet Det svenska krisberedskapssystemet vilar på tre principer. Utgångspunkten är ansvarsprincipen. Det innebär att den aktör som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden också har ansvaret för verksamheten vid en kris. Ansvarsprincipen innebär även ett ansvar för aktören att vid behov samverka med andra aktörer. Krisberedskapssystemet vilar vidare på likhetsprincipen och närhetsprincipen. Likhetsprincipen innebär att strukturer för att förebygga och hantera kriser ska bygga på och i möjligaste mån likna de strukturer som används i vardagen.10 Närhetsprincipen innebär att den aktör som befinner sig geografiskt närmast händelsen ska arbeta med att förebygga och hantera den. Högre samhällsnivåer har i huvudsak en stödjande roll. Kommunerna har det geografiska områdesansvaret på den lokala nivån och länsstyrelserna på den regionala nivån medan centrala förvaltningsmyndigheter och regeringen har ansvaret på den nationella nivån. Kommunens geografiska områdesansvar innebär att kommunen ska verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbetet inför extraordinära händelser. Kommunen ska även verka för att de krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer och informationen till allmänheten samordnas. Alla kommuner är skyldiga att ha en krisledningsnämnd som vid en extraordinär händelse i fredstid kan ta över verksamheter i kommunens andra nämnder. Alla kommuner ska varje mandatperiod genomföra en risk- och sårbarhetsanalys.12 Länsstyrelserna är geografiskt områdesansvariga på regional nivå och ska före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas inom länet.13 Landstingen och regionerna har ett särskilt ansvar på regional nivå för frågor som rör hälso- och sjukvård, kultur och kollektivtrafik. Alla landsting och regioner är skyldiga att genomföra risk- och sårbarhetsanalyser en gång per mandatperiod. 10Se bl.a. MSB 2015: Ansvar, samverkan, handling. Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i . MSB:s föreslår i rapporten att de grundläggande principerna för svensk krisberedskap i fortsättningen ska vara ansvarsprincipen, samverkansprincipen och handlingsprincipen. Likhetsprincipen och närhetsprincipen bör däremot inte längre vara grundläggande principer för samhällets krisberedskap. 11Se skrivelse 2009/10:124 Samhällets krisberedskap – stärkt samverkan för ökad säkerhet samt prop. 2007/08:92 Stärkt krisberedskap – för säkerhets skull (bet. 2007/08:FöU12, rskr. 2007/08:193) 12Se 2 kap 1–7 §§ i lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 1354 § Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringens ansvar gäller i första hand strategiska frågor medan ansvaret för ledning och samordning av det operativa arbetet vid en kris ligger på berörda myndigheter. stödjer regeringen i det arbetet. Vid kriser hanterar departementen sakfrågor inom sina respektive ansvarsområden. På finns en särskild chefstjänsteman och ett kansli för krishantering. De stödjer inrikesministerns statssekreterare och arbetar med att utveckla, samordna och följa upp krishantering. Vid kriser ansvarar kansliet bl.a. för att larma de departement som berörs och ta fram en samlad lägesbild.14 MSB har som framgår nedan ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. (Se vidare avsnitt 2.1.2 och 2.1.4. 2.1.3 Författningsterminologi i krisberedskapssystemet I ett antal författningar och interna styrdokument för myndigheter används olika begrepp för att definiera händelser som på olika sätt förväntas utlösa aktioner eller författningstillämpningar utöver de reguljära. De termer som noterat i denna granskning är: xKrissituation (förordning (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap) xExtraordinär händelse (lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap) xExtraordinär situation (Plan- och bygglag (2010:900)) xUtomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför gränser eller av att har varit i krig eller krigsfara (bl.a. lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap) xOm riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som beror på krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i (plan- och bygglag (2010:900), socialtjänstlag (2001:453)) xSynnerlig brådska, orsakad av omständigheter som inte kunnat förutses (lag (2007:1091) om offentlig upphandling) xSamhällsstörning (i MSB:s gemensamma grunder för samverkan och ledning) xSärskild händelse (i polismyndighetens internstyrning) 14Förordningen (1996:1515) med instruktion för . Riktlinjer för krishanteringsförmåga , dnr Ju2015/05678/RK KH. 151 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G I ytterligare författningar finns bestämmelser som inte är kopplade till någon särskild typ av händelser, men som även de kan ha tillämpning i sådana situationer. Ett exempel är Socialtjänstlagens bestämmelse om regeringens rätt att utförda föreskrifter för vissa verksamheter i som behövs till skydd för enskildas liv, personliga säkerhet eller hälsa.16 Myndigheternas ansvar vad gäller beredskap inför kriser Av krisberedskapsförordningen framgår att alla statliga myndigheter genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer.17 Förordningen tar upp flera krav på myndigheternas beredskap och hantering. Krav på organisation för krisberedskap I krisberedskapsförordningens definieras krisberedskap som förmågan att genom utbildning, övning och andra åtgärder samt genom den organisation och de strukturer som skapas före, under och efter en kris förebygga, motstå och hantera krissituationer.18 Krav på att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser I krisberedskapsförordningen finns också ett krav på att samtliga myndigheter, i syfte att stärka sin egen och samhällets krisberedskap, ska analysera om det finns sådan sårbarhet eller sådana hot och risker inom myndighetens ansvarsområde som synnerligen allvarligt kan försämra förmågan till verksamhet inom området. Resultatet ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Vid denna analys ska myndigheten särskilt beakta: xSituationer som uppstår hastigt, oväntat och utan förvarning, eller en situation där det finns ett hot eller en risk att ett sådant läge kan komma att uppstå, xsituationer som kräver brådskande beslut och samverkan med andra aktörer, xatt de mest nödvändiga funktionerna kan upprätthållas i samhällsviktig verksamhet, och xförmågan att hantera mycket allvarliga situationer inom myndighetens ansvarsområde. 1616 kap. 10 § socialtjänstlagen (2001:453). 171 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Samma paragraf finns med i nya förordningen 184 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 198 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Fram till gällde kravet att risk- och sårbarhetsanalyser skulle göras . Från ändrades detta krav i krisberedskapsförordningen till att myndigheterna minst ska ta fram en risk- och sårbarhetsanalys. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och ingår i krisberedskapsförordningens bilaga (se nedan för en mer utförlig beskrivning) samt de myndigheter som MSB beslutar i enskilda fall, ska lämna en redovisning baserad på sin risk- och sårbarhetsanalys till och . Denna redovisning ska innefatta vilka åtgärder som planeras och en bedömning av behovet av ytterligare åtgärder.20 Krav på övning och utbildning Vidare anger krisberedskapsförordningen att varje myndighet ska ansvara för att personalen vid myndigheten får den utbildning och övning som behövs för att den ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. Utbildnings- och övningsverksamheten ska planläggas.21 Övningar genomförs för att identifiera brister och åtgärdsbehov samt för att utveckla krishanteringsförmågan. Vissa myndigheter har tilldelats ett särskilt ansvar för krisberedskap MSB har ansvar för frågor om skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar, i den utsträckning inte någon annan myndighet har ansvaret. Ansvaret avser åtgärder före, under och efter en olycka eller en kris. MSB ska i samverkan med myndigheter, kommuner, landsting, organisationer och företag identifiera och analysera sådana sårbarheter, hot och risker i samhället som kan anses vara särskilt allvarliga. Myndigheten ska vidare tillsammans med berörda myndigheter genomföra en övergripande planering av åtgärder som bör vidtas. Myndigheten ska värdera, sammanställa och rapportera resultatet av detta arbete till regeringen.23 Utöver MSB har vissa statliga myndigheter tilldelats ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera en kris, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Det gäller länsstyrelserna samt ytterligare ett 20-tal myndigheter och dessa myndigheter listas i krisberedskapsförordningens bilaga. 209 § förordningen (2006;942) om krisberedskap och höjd beredskap. 211–2 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 221 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 232 § förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 24Bilaga till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Utöver länsstyrelserna ingick följande myndigheter i bilagan 2015: , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , . togs upp i bilagan 2016 och ingick alltså inte bland de myndigheter som hade ett särskilt ansvar för krisberedskapen . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G De utpekade myndigheterna ingår i ett eller flera av fem avgränsade samverkansområden: Ekonomiskt säkerhet, Farliga ämnen, Geografiskt områdesansvar, Skydd, undsättning och vård, Teknisk infrastruktur och Transporter. Deltagarna i samverkansområdena träffas regelbundet för att planera och stämma av aktuella arbeten och aktiviteter samt för att informera och utbyta erfarenheter med varandra. Inom samverkansområdena förankras även större arbeten på krisberedskapsområdet som bl.a. drivs av MSB.25 Länsstyrelserna ska sammanställa regionala risk- och sårbarhetsanalyser och lämna dessa till och 2.1.4 Myndigheternas ansvar vad gäller hantering av kriser Av krisberedskapsförordningen följer att varje myndighet vars ansvarsområde berörs av en krissituation ska vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en sådan krissituation. Därutöver finns även krav på samverkan i och instruktioner samt i förvaltningslagen. MSB ska bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser samt stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder vid en kris. MSB ska också ha förmågan att bistå med underlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser. MSB har också uppgiften att samordna informationen till allmänhet och media under en kris.28 Länsstyrelserna har på regional nivå ett samordningsansvar vid kriser. De ska inom sitt geografiska område vara en sammanhållande funktion mellan kommunerna i länet, landsting och myndigheter, samt företag och organisationer.29 Länsstyrelserna ska före, under och efter en kris verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. ska också verka för att nödvändig samverkan sker kontinuerligt inom länet och med närliggande län. 30 Länsstyrelserna ska vidare ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet. ska även ha en förmåga att vid en 25Information från MSB, . 266 och 8 §§ förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 275 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 281 och 7 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 29Se 6 § förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 30Se 11 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N allvarlig kris, som berör länet och medför behov av samverkan med kommuner eller andra aktörer, omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information. Länsstyrelserna har också uppgiften att samordna informationen till allmänhet och media under en kris. 2.1.5 Regeringens ansvar för beredskap och hantering av kriser Regeringsformen 1 kap. 6 § anger att regeringen styr riket. Den öppna formuleringen lämnar ett stort utrymme för regeringen att, inom ramen för annan lagstiftning, välja handlingssätt i en extraordinär situation. Regeringens uppgifter gäller i första hand strategiska frågor, medan ansvaret för ledning och samordning av det operativa arbetet ligger på berörda myndigheter. stödjer regeringen i krishanteringsarbetet. Regeringen har preciserat sin roll i propositionen 2005/06:133 Samverkan vid kris – för ett säkrare samhälle. I propositionen anger regeringen att ”I det svenska förvaltningssystemet ansvarar regeringen främst för strategiska frågor och ska utifrån sin uppgift att styra riket fatta beslut i olika frågor samt vidta åtgärder för att åstadkomma nationell samordning. Regeringens uppgift som ytterst ansvarig avser bl.a. de regeringsbeslut som bedöms nödvändiga för att hantera kriser.” Vidare ska regeringen med stöd av bl.a. bedriva omvärldsbevakning, snabbt kunna identifiera och analysera händelser som kan utvecklas till kriser, och snabbt inleda samarbete med operativa funktioner vid centrala myndigheter och aktörer. ska stödja regeringen i sitt uppdrag. Närmare bestämmelser om krishantering finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Av 11a § framgår att respektive departementschef ansvarar för krishanteringsförmågan inom sitt departement. Departementschefen ska uppdra åt en chefstjänsteman i departementet att närmast under departementschefen ansvara för att departementet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation.32 Av 11 b och 11 c §§ följer att det i ska finnas en särskild chefstjänsteman för krishantering. Under chefstjänstemannen ska det finnas ett kansli för krishantering. Den särskilda chefstjänstemannen ansvarar för utveckling, samordning och uppföljning av krishanteringen i samt nödvändiga förberedelser för detta. Chefstjänstemannen får i det syftet ge ut riktlinjer och annat material. 31Bestämmelsen om att sådana skulle göras gällde fram till , Från om med ska de i stället göras . Se 8 § förordningen (2015:1052)om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. 32I Statsrådsberedningen och kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman. 11a§ andra stycket förordningen (1996:1515). R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G För krishantering ska det vidare enligt 11 § d finnas en grupp för strategisk samordning.