prop · H40378 · 2017-02-28 00:00:00 — framför att man saknar en motivering till införandet av ett undantag för att besluta om sanktionsavgift och ifrågasätter om en sådan möjlighet att avstå från att fatta beslut är förenlig med EU-förordningen. påpekar att det kan uppstå osäkerhet kring beräkningen av sanktionsavgifterna då det inte anges enligt vilken växelkurs omräkningen ska ske. Skälen för regeringens förslag: De behöriga myndigheterna ska, som nämns i avsnitt 5.4.1, ha befogenhet att besluta om sanktionsavgift i de fall vissa regler i EU-förordningen har åsidosatts (artikel 24.2 i EU- förordningen). Bestämmelserna om sanktionsavgifter i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen bör utformas efter förebild av bestämmelserna om sanktionsavgifter i lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap.) och lagen om värdepappersmarknaden (25 kap.). får enligt de båda lagarna (15 kap. 1 b § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 b § lagen om värdepappersmarknaden) avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om företaget gör rättelse eller om den fysiska personen verkat för att företaget gör rättelse eller om någon annan myndighet har vidtagit åtgärder mot företaget eller den fysiska personen och dessa åtgärder är tillräckliga. Bestämmelserna i de båda lagarna fick sin nuvarande utformning i samband med att vissa ändringar gjordes med anledning av genomförandet i svensk rätt av och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och värdepappersföretag och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet) (se prop. 2014/15:57). De regler i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 70 a, 70 b, 70 e och 70 h) som genomförs i de bestämmelserna reglerar vilka hänsyn som ska tas vid valet av sanktion. Det som anges i kapitaltäckningsdirektivet motsvarar i väsentliga delar det som anges i EU-förordningen (artikel 25). Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet ansågs (se prop. 2013/14:228 och prop. 2014/15:57) reglerna i det direktivet ge utrymme för att i vissa fall avstår från ingripande. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning vid tolkningen av motsvarande regler i EU- förordningen. En möjlighet för att avstå från att fatta beslut om sanktionsavgift enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen bör således inte anses stå i strid med EU-förordningen. måste ha tillräckliga möjligheter att ingripa på ett ändamålsenligt sätt. För att sanktionssystemet ska bli så nyanserat som möjligt, bör ha en uttrycklig möjlighet att låta bli att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om den fysiska eller juridiska personen gör rättelse eller om något annat organ har vidtagit åtgärder mot den personen som bedöms tillräckliga. Av samma skäl behöver kunna avstå från beslut om sanktionsavgift om inspektionen bedömer att ett föreläggande är en tillräcklig åtgärd. Mot bakgrund av att EU-förordningen inte ställer krav på att i det enskilda fallet ska besluta om sanktionsavgift anser Lagrådet att bestämmelserna om sanktionsavgift i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen bör formuleras så att inspektionen får, inte ska, besluta om sanktionsavgift. Regeringen konstaterar att de bestämmelserna i den nya lagen motsvararar dem i bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. I likhet med det som gäller enligt de båda lagarna innebär även den nya lagen att ska ingripa mot den som åsidosätter sina skyldigheter men att inspektionen får avstå från det i vissa angivna situationer. Regelverket är därför enligt regeringens uppfattning utformat på ett nyanserat sätt som innebär att har möjlighet att i det enskilda fallet överväga om det finns skäl att besluta om sanktionsavgift. Regeringen anser därmed, till skillnad från Lagrådet, att det inte är motiverat att formulera bestämmelserna så att får, och inte ska, besluta om sanktionsavgift. I enlighet med det som anförs i avsnitt 5.4.1 bör det inte införas några administrativa sanktioner i svensk rätt som går utöver vad som krävs enligt EU-förordningen. I EU-förordningen (artikel 24.2 första stycket e) anges att den högsta sanktionsavgift som ska kunna tas ut ska uppgå till minst vissa belopp, för fysiska personer. I den medlemsstat som inte har euron som valuta ska den högsta sanktionsavgift som ska kunna tas ut motsvara de nämnda värdena i den nationella valutan . bör förstås så att det ska vara möjligt för den behöriga myndigheten att besluta om en sanktionsavgift som uppgår till åtminstone de angivna beloppen, men att medlemsstaterna får införa ett maximibelopp som är De högsta belopp för en sanktionsavgift som krävs enligt EU-förordningen, för såväl juridiska som fysiska personer, är med svenska mått mätt väl tilltagna. De överträdelser av EU-förordningen som kan aktualisera en sanktionsavgift kan enligt regeringens uppfatt- ning inte heller anses vara så allvarliga att ett maximibelopp som går utöver de högsta belopp som anges i förordningen bör införas. svarande sätt som i t.ex. lagen om värdepappersfonder (12 kap. 8 § första stycket 1) och lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finan- siella instrument (9 kap. 18 § första stycket 1) bör det därför även när det gäller den högsta möjliga sanktionsavgiften som får tas ut enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen anges ett Med bl.a. just nämnda lagar som förebild bör det i den nya lagen införas alternativa beräkningssätt för att fastställa sanktionsbeloppet och det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgiftstak (jfr 2016/17:22 s. 220). Uttrycket ”som högst fastställas till det högsta av” förekommer i en av de senast antagna lagarna på finansmarknadsområdet (se 5 kap. 6 § lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruks- Eftersom det är eftersträvansvärt att lagar på området utformas enhetligt när det är möjligt, anser regeringen, till skillnad från Lagrådet, att samma uttryck bör användas i förevarande lag. Eftersom EU-förordningen knyter sanktionsavgiftsbeloppet för jur- idiska respektive fysiska personer till eurons kurs ett visst angivet datum () kommer den valutakurs som ligger till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte att förändras. vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkning mellan euro och svenska kronor har regeringen tidigare (se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 46 2016/17:22 s. 220) fastställs av (Stockholmsbörsen) bör Det är därför lämpligt att tillämpa mittkursen för omräkning av sanktionsavgiften även enligt EU-förordningen. Eftersom det är möjligt att redan nu fastställa beloppen i svenska kronor förordar Lagrådet att beloppen, avrundade, uttrycks i svenska kronor direkt i lagtexten. Lagrådet konstaterar att beloppen i euro uppgår till fem miljoner respektive 700 000. 2014 motsvarade en euro . De belopp som avses i lagtexten är alltså respektive . beloppen, avrundade, uttrycks i svenska kronor direkt i lagtexten (EU- förordningen hindrar att beloppen avrundas nedåt) blir det enligt Regeringen instämmer med Lagrådet att dessa belopp för juridiska respektive fysiska personer bör anges direkt i lagtexten. sanktionsavgifterna som påpekar att det skulle kunna göra om beloppen anges i euro. När det gäller beräkningen av sanktionsavgiften i förhållande till en juridisk persons årsomsättning anges det inte i lagen om bank- och finansieringsrörelse eller lagen om värdepappersmarknaden att beräkningen i förekommande fall ska göras utifrån koncernens omsättning (jfr artikel 24.2 första stycket e i EU-förordningen). I lagen om värdepappersfonder och lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument anges det däremot (se prop. 2015/16:170 s. 110 och prop. 2015/16:10 s. 249). På motsvarande sätt bör det i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen anges att beräkningen av sanktionsavgiften, i förekommande fall, ska göras utifrån koncernens omsättning. anför att det bör införas en definition av begreppet koncern i den nya lagen. När det gäller definitionen av koncern kan det konstateras att det i EU-förordningen (artikel 24.2 andra stycket) hänvisas till och rådets direktiv /34/EU av om årsbokslut, koncernredovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av och rådets direktiv /43/EG och om upphävande av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG. Det framstår således som lämpligt att vid tillämpningen av den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen använda den i det direktivet angivna definitionen av koncern och inte, som föreslår, införa en definition i den lagen. När kapitaltäckningsdirektivet genomfördes i svensk rätt infördes det i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden en möjlighet att ta ut sanktionsavgift av fysiska personer först efter beslut om sanktionsföreläggande. Skälen bakom införandet av en process som inbegriper sanktionsföreläggande och prövning i domstol om föreläggandet inte godkänns behandlas utförligt i förarbetena (prop. 2014/15:57 s. 56–63). Det finns dock en principiell skillnad mellan det som gäller för sanktionsavgifter för fysiska personer enligt kapitaltäckningsdirektivet och det som gäller för sanktionsavgift för fysiska personer enligt EU-förordningen. Enligt kapitaltäckningsdirektivet ska den behöriga myndigheten nämligen kunna ingripa mot fysiska personer som är ansvariga för överträdelser av ett kreditinstitut eller värdepappersbolag. Någon sådant krav ställs det emellertid inte upp i EU-förord- ningen. Sanktionsavgift för en fysisk person vid överträdelser av EU- förordningen ska i stället tas ut om en fysisk person som har tillstånd att bedriva viss verksamhet, som i sin tur omfattas av förordningens tillämpningsområde, åsidosätter sina skyldigheter enligt förordningen. Sanktionsavgift för en fysisk person enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen bör enligt regeringens uppfattning baseras på strikt ansvar, vilket innebär att inte ska pröva några subjektiva rekvisit. Det talar för att reglerna är relativt enkla att tillämpa och att beslutsfattandet är relativt schabloniserat. De sanktionsbelopp som aktualiseras i förhållande till fysiska personer är relativt höga ur ett svenskt perspektiv. Höga sanktionsavgifter eller ett stort utrymme för att fastställa storlek på sanktionsavgiften behöver dock inte utgöra något direkt hinder mot att en förvaltningsmyndighet får fatta sanktionsbeslut (samma prop. s. 58). De skäl som vid genomförandet i 2016/17:78 svensk rätt av bl.a. kapitaltäckningsdirektivet talade för införandet av en ordning med sanktionsföreläggande och domstolsprövning om inte föreläggandet godkänns, gör sig således inte gällande i förhållande till EU- förordningen. Vid en sammantagen bedömning framstår det enligt regeringens uppfattning därmed som en lämplig ordning att får besluta om sanktionsavgift för fysiska personer vid överträdelser av EU-förordningen och att sådana beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol på samma sätt som övriga beslut av myndigheten (se avsnitt 5.11). I EU-förordningen (artikel 25) anges att en behörig myndighet ska beakta alla relevanta omständigheter när den ska besluta om administrativa sanktioner och åtgärder. Vidare anges ett antal omständigheter som, i förekommande fall, ska beaktas av en behörig myndighet vid beslut om administrativa sanktioner och åtgärder, t.ex. överträdelsens svårighetsgrad och varaktighet. I lagen med kompletterande bestämmelser till EU- förordningen bör det, i enlighet med Lagrådets förslag, i en upplysningsbestämmelse anges att de omständigheter som anges i EU-förordningen ska beaktas. I lagen bör det även anges de ytterligare omständigheter som ska beaktas när sanktionsavgiftens storlek fastställs. I fråga om verkställighet m.m. av beslut om sanktionsavgift enligt den nya lagen bör motsvarande regler gälla som i andra lagar på finansmarknadsområdet (se t.ex. samma prop. s. 63 f.). Det innebär att en sanktionsavgift ska betalas från det att beslutet har fått laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas, ska beslutet kunna verkställas enligt utsökningsbalken. ska då lämna den obetalda avgiften för indrivning. En sanktionsavgift som har beslutats ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Offentliggörande och underrättelse om Regeringens bedömning: Skyldigheten för att offentliggöra beslut om administrativa sanktioner eller åtgärder till följd av överträdelse av EU-förordningens bestämmelser motiverar Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning Enligt EU-förordningen (artikel 29) ska den behöriga myndigheten på sin webbplats offentliggöra meddelade beslut om administrativa sanktioner eller åtgärder till följd av överträdelser av EU-förordningens bestäm- Under vissa förutsättningar får besluten offentliggöras anonymi- bl.a. om ett offentliggörande skulle utgöra en oproportionerlig åtgärd eller äventyra finansmarknadens stabilitetet eller en pågående utredning (artikel 29.1 tredje stycket b). Det finns också en möjlighet att i vissa fall inte alls offentliggöra beslutet (artikel 29.1 tredje stycket c) eller att senarelägga offentliggörandet (artikel 29.1 tredje stycket a). Om den behöriga myndigheten inte offentliggör sanktionsbeslutet ska myndigheten informera de europeiska tillsynsmyndigheterna om beslutet (artikel 29.2). Därutöver ska den behöriga myndigheten underrätta respektive behörig europeisk tillsynsmyndighet om administrativa sanktioner som den har offentliggjort (artikel 27.1 i EU-förordningen) och en gång till den myndigheten lämna sammanställda uppgifter om alla administrativa sanktioner som myndigheten vidtagit (artikel 27.2). EU-förordningen (artikel 29.4) innehåller också krav på att offentliggjorda beslut ska ligga kvar på den behöriga myndighetens webbplats efter offentliggörandet och att personuppgifter endast ska finnas på myndighetens webbplats som är nödvändig enligt tillämpliga regler om uppgiftsskydd. Med anledning av kraven i EU-förordningen på att den behöriga myndigheten ska offentliggöra sina beslut om sanktioner och underrätta europeiska tillsynsmyndigheter uppkommer frågan om sådant offentliggörande och sådana underrättelser är tillåtna enligt 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Bestämmelsen reglerar sekretess i bl.a. tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet. Se avsnitt 6 för en närmare redogörelse av bestämmelsens tillämpningsområde. Sekretessen enligt 30 kap. 4 § OSL omfattar beslut. Bestämmelsen innebär bl.a. att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. Det föreligger alltså en presumtion för att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. I enlighet med det som anges ovan tillåter EU-förordningen (artikel 29.1 tredje stycket) att beslut i vissa fall offentliggörs anonymiserat, eller inte alls. Regeringen anser därför att bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 § OSL inte utgör något hinder mot att offentliggöra beslut på det sätt som anges i EU-förordningen. Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler om offentliggörande av beslut i kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2013/14:228 s. 233 f.). Kravet i EU-förordningen (artikel 27.1) på att den behöriga myndigheten ska underrätta respektive behörig europeisk tillsynsmyndighet avser uppgifter om beslutade administrativa sanktioner som myndigheten har offentliggjort. Därmed bör bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 § OSL inte heller utgöra hinder för att den underrättelseskyldigheten fullgörs av . När de gäller kravet i EU-förordningen (artiklarna 27.2 och 29.2) på underrättelse om sanktionsbeslut som inte har offentliggjorts kan följande konstateras. En uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL får inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation om inte utlämnandet sker enligt särskild föreskrift i lag eller förordning, eller om uppgiften i motsvarande fall skulle fått lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att lämna ut uppgiften (8 kap. 3 § OSL). Med lag jämställs i detta avseende EU-förordningar. Eftersom kravet på underrättelse om icke offentliggjorda sanktionsbeslut följer av EU-förordningen, kan uppgifter om sanktionsbeslut därmed lämnas till de europeiska tillsynsmyndigheterna i enlighet med förordningen (artiklarna 27.2 och 29.2). EU-förordningen föranleder således inte någon lagändring. Eftersom kravet på offentliggörande av beslut om sanktioner eller åtgärder även gäller sådana beslut som rör fysiska personer, uppkommer frågan om hur skyddet för personuppgifter säkerställs. EU-förordningen (artikel 21.1) ställer krav på att medlemsstaterna ska tillämpa och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet) vid behandling av personuppgifter enligt förordningen. Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom personuppgiftslagen (1998:204). Enligt personuppgiftslagen (10 §) är behandling av personuppgifter tillåten bl.a. om behandlingen är nödvändig för att den personuppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet, utföra en arbetsuppgift av allmänt intresse eller i samband med myndighetsutövning. I enlighet med det som redovisas ovan anges det i EU-förordningen (artikel 29.1) vilka överväganden som den behöriga myndigheten ska göra i syfte att skydda fysiska och juridiska personers identitet och personuppgifter. Eftersom skyldigheten att behandla eventuella personuppgifter följer av EU-förordningen finns det stöd i personuppgiftslagen för att behandla uppgifterna. Vid överväganden om offentliggörande av beslut som innehåller personuppgifter har myndigheten att göra en proportionalitetsbedömning i enlighet med det som anges i EU- förordningen. I övrigt gäller personuppgiftslagens regler, exempelvis ska de uppgifter som behandlas vara adekvata och relevanta och inte bevaras än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Det kan också konstateras att uppgifter om de administrativa sanktionerna inte omfattas av de särskilda villkoren i 21 § personuppgiftslagen, men att uppgifterna kan innehålla integritetskänslig information och därmed bör hanteras därefter. Regeringen anser således att det inte krävs någon lagstiftningsåtgärd med anledning av den behandling av personuppgifter som föranleds av EU-förordningen. Det kan i sammanhanget framhållas att det nuvarande dataskyddsdirektivet ersätts av en allmän dataskyddsförordning ([EU] 2016/679). Det innebär bl.a. att personuppgiftslagen kommer att upphävas. ska alltså efter den tidpunkten behandla personuppgifter i enlighet med den nya dataskyddsförordningen, om det inte finns några särskilda regler som anger något annat. Meddelande om administrativa sanktioner Regeringens bedömning: Skyldigheten för att underrätta en icke-professionell investerare om beslutade admini- strativa sanktioner och hur den icke-professionella investeraren kan ansöka om skadestånd bör regleras i föreskrifter på förordningsnivå. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. promemorians lagförslag inte innehåller något bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om hur meddelanden till icke- professionella investerare ska utformas. Skälen för regeringens bedömning: När en behörig myndighet har beslutat om en administrativ sanktion eller åtgärd, ska myndigheten ha befogenhet att utfärda eller kräva att Priip-produktutvecklaren, eller den som ger råd om eller säljer Priip-produkten, utfärdar ett meddelande direkt till den berörda icke-professionella investeraren (artikel 24.4 i EU- Meddelandet ska innehålla information om den admini- strativa sanktionen eller åtgärden och om vart man ska vända sig för att framföra klagomål eller ansöka om rättslig prövning. hantering behandlas även i avsnitt 5.6. Kravet på offentliggörande av beslut om administrativa sanktioner i EU-förordningen kräver inte någon lagstiftningsåtgärd (se avsnitt 5.4.4). Ett offentliggörande kommer att ske på webbplats och inte riktas till någon särskild person. Ett beslut av en förvaltningsmyndighet får enligt förvaltningslagen (1986:223) (22 §) överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan överklagas. Även ett beslut av en förvalt- ningsrätt eller kammarrätt får överklagas av den som det angår, om det gått honom eller henne emot (33 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Klart är att ett beslut om en administrativ sanktion får anses angå en part, den som har gjort sig skyldig till överträdelsen och beslutet riktar sig För att någon som inte haft ställning som part hos den myndighet som fattat beslutet ska tillerkännas en rätt att överklaga beslutet, ställs det normalt upp ett krav på att beslutets verkningar inte är begränsade till den det direkt riktar sig till utan också påverkar den som överklagar. huvudregel krävs därutöver att den klagande företräder ett intresse i saken som är möjligt att beakta vid prövningen av saken. En icke-professionell investerare som har lidit skada till följd av att han eller hon har satt tilltro till felaktiga uppgifter i ett faktablad kan inte anses påverkad av beslutet om en administrativ sanktion. företräder den icke-professionella investeraren ett intresse som ska beaktas inom ramen för ett beslut om en administrativ sanktion. gäller beslut om administrativa sanktioner har därför en icke-professionell investerare som t.ex. förlitat sig på felaktiga upp- gifter i ett faktablad inte någon talerätt avseende beslutet. är att en icke-professionell investerare kan kräva skadestånd till följd av t.ex. felaktiga eller vilseledande uppgifter i ett faktablad (se avsnitt 5.5). Rättslig prövning enligt EU-förordningen (artikel 24.2) får anses omfatta 2016/17:78 möjligheten för en icke-professionell investerare att kräva ersättning för skada och en upplysning om hur man går till väga för att ansöka om skadestånd. Kravet på information om rättslig prövning i enlighet med det som anges i EU-förordningen får enligt regeringens uppfattning därmed anses uppfyllt. EU-förordningen innehåller en valmöjlighet för medlemsstaterna i fråga om vem som ska ansvara för att utfärda meddelandet. Enligt finns det inget som hindrar att den behöriga myndigheten får befogenhet att antingen själv utfärda eller att kräva att Priipproduktutvecklaren eller den som ger råd om eller säljer Priip-produkten utfärdar ett meddelande direkt till den berörda icke-professionella investeraren. Med en sådan ordning menar att myndigheten skulle kunna avgöra från fall till fall vilket som är lämpligast. Om sanktionen t.ex. avser ett stort finansiellt företag med många berörda investerare, kan det vara lämpligt att låta företaget självt svara för informationen. Om sanktionen å andra sidan rör en liten aktör med ett begränsat antal investerare, skulle kunna svara för att berörda investerare underrättas. anser att det i första hand bör åligga den som är föremål för ingripande att meddela berörda icke-professionella investerare.