prop · H50318 · 2017-09-22 00:00:00 — även kravet på uppföljning av extra anpassningar i de ämnen som om- fattas av åtgärdsgarantin ska regleras i skollagen, kan enligt regeringen bidra till att insatser verkligen blir utformade efter elevens behov. förlängning kan utredningens förslag i denna del motverka de brister som Skolinspektionen har noterat. Utredningens förslag innebär att det i skollagen ska regleras att de extra anpassningar som kommit till stånd inom ramen för åtgärdsgarantin ska följas upp av den ansvariga förskolläraren eller läraren i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens i slutet av förskoleklassen och i slutet av lågstadiet samt att resultatet ska överlämnas till den lärare 2017/18:18 som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Att en elev har behov av stöd kan upptäckas på andra sätt än i samband med användning av ett nationellt kartläggningsmaterial, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov. Att införa en reglering som innebär att ansvarig förskollärare eller lärare ska göra på olika sätt beroende på hur behovet av stödinsatser upptäcks kan skapa ett system som är svårt att tillämpa och kan, som framhåller, ifrågasättas ur ett likvärdighetsperspektiv. I avsnitt 6.3 föreslår därför regeringen att den ansvariga förskolläraren eller läraren ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid planering av extra anpassningar oavsett i vilket sammanhang behovet av sådana anpassningar i svenska, svenska som andraspråk och matematik har upptäckts. Skyldigheten till samråd bör i samtliga dessa fall anses vara en del av åtgärdsgarantin. På motsvarande sätt bör en uppföljning inom ramen för åtgärdsgarantin omfatta samtliga i förskoleklassen och lågstadiet vidtagna extra anpassningar i svenska, svenska som andraspråk och matematik. anser vidare att de föreslagna bestämmelserna i det i avsnitt 3 nämnda utkastet till lagrådsremiss kan ge intryck av att insatser utöver åtgärdsgarantin inte behöver följas upp. Regeringen anser i linje med att det redan följer av gällande föreskrifter att vidtagna extra anpassningar ska följas upp och att resultatet av uppföljningen ska överföras vid övergångar, oavsett i vilket ämne anpassningen gjorts och oavsett vilken övergång det är fråga om. Kravet på uppföljning gäller t.ex. även vid övergången mellan mellanstadiet och högstadiet. Det som skiljer redan befintliga krav på uppföljning i förhållande till de krav på uppföljning som föreslås när det gäller åtgärdsgarantin är att uppföljningen inom ramen för åtgärdsgarantin enligt huvudregeln ska göras i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Regeringen anser i likhet med utredningen att även denna del av åtgärdsgarantin bör framgå direkt i skollagen. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det finns övervägande skäl att direkt i skollagen reglera kravet på att alla extra anpassningar som har gjorts i svenska, svenska som andraspråk och matematik ska följas upp i slutet av i förskoleklassen eller lågstadiet. Den ansvariga förskolläraren eller läraren ska vid uppföljningen samråda med personal med specialpedagogisk kompetens och det ska göras en överlämning av resultatet av uppföljningen till ansvarig lärare i nästa årskurs. Något behov av att införa motsvarande bestämmelser om uppföljning av åtgärder som vidtagits inom ramen för regleringen om särskilt stöd finns inte då det av bestämmelserna om åtgärdsprogram framgår att det i ett sådant program ska framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen (3 kap. 9 § skollagen). Förslaget innebär inte en ökning av det administrativa arbetet för ansvarig förskollärare eller lärare framhåller att utredningens förslag riskerar att öka lärarnas administrativa börda. Som regeringen har konstaterat framgår det redan av läroplanerna att läraren vid övergångar särskilt ska upp- märksamma elever som är i behov av extra anpassningar. det ett generellt krav på att läraren ska utvärdera varje elevs kunskapsutveckling allsidigt och redovisa denna utvärdering muntligt och skriftligt för eleven och elevens vårdnadshavare (se avsnitt 2.7 i bilagan till förordningen om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet). Det förhållandet att det i skollagen föreslås att uppföljning och överlämning ska göras utgör därmed inte några nya krav på lärarna och därmed inte något ytterligare administrativt arbete för dem. Som framgår ovan föreslår dock regeringen att ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid uppföljningen av extra anpassningar som har gjorts i svenska, svenska som andraspråk och matematik, vilket blir ett nytt inslag. Utredningen räknar med att behovet av administration för förskollärare och lärare blir oförändrat eller minskar genom att speciallärare eller specialpedagoger ska samarbeta med förskollärarna eller lärarna i analysen, planeringen av extra anpassningar och uppföljningen. Regeringen återkommer i avsnitt 8.1 till de ekonomiska konsekvenser förslaget kan förväntas föra med sig. I detta sammanhang finns det skäl att framhålla den mer generella skyldigheten enligt läroplanen att utvärdera en elevs kunskapsutveckling (se t.ex. avsnitt 2.7 i bilagan till förordningen om läroplanen för , förskoleklassen och fritidshemmet). Det krav på uppföljning som föreslås införas i skollagen innebär inte att denna generella skyldighet faller bort. Avsikten är i stället att regleringen ska säkerställa att viktiga insatser i form av extra anpassningar inte glöms bort i samband med att eleven byter från förskoleklassen till lågstadiet, från lågstadiet till mellanstadiet eller från en skola till en annan. Sekretess och tystnadsplikt kommer inte att utgöra hinder för överlämning av uppgifter påpekar att det i de flesta fall är oproblematiskt att överföra resultatet av uppföljningen till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Förbundet menar dock att det är mer komplicerat när en elev byter från en fristående skola till en skola. Bestämmelser om sekretess i kommunalt bedriven skolverksamhet och bestämmelser om tystnadsplikt i enskilt bedriven skolverksamhet finns i 23 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, förkortad OSL) respektive 29 kap. 14 § skollagen. I de fall det blir aktuellt att överlämna resultat av en uppföljning från en skola till en annan skola, och sekretess skulle råda mellan dessa, bör bestämmelsen i 10 kap. 2 § OSL, som möjliggör uppgiftslämnande som är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet, kunna tillämpas som stöd för överlämnandet. Detsamma gäller i de fall det blir aktuellt att överlämna resultatet av en uppföljning från en skola till en fristående skola. Bestämmelserna i 29 kap. 14 § skollagen om tystnadsplikt i enskilt bedriven verksamhet är utformade på så sätt att vissa uppgifter inte obehörigen får röjas. Genom föreslagen reglering i skollagen, där resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs, kommer det att vara tydligt att det inte är fråga om något obehörigt 2017/18:18 röjande av uppgifter, vare sig när resultatet av uppföljningen överförs från en fristående skola till en annan fristående skola eller från en fristående skola till en skola. Det behöver således inte göras någon ändring vare sig i OSL eller i skollagens bestämmelser om tystnadsplikt med anledning av förslaget om överföring av resultatet av uppföljningen. 6.5Åtgärdsgarantin ska regleras i anslutning till övriga stödbestämmelser Regeringens förslag: Bestämmelserna om en åtgärdsgaranti ska införas i det kapitel i skollagen som innehåller övriga bestämmelser om stöd. Det ska även göras vissa andra lagtekniska justeringar i kapitlet. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att bestämmelserna om åtgärdsgaranti ska införas i respektive skolformskapitel. Vidare föreslår utredningen andra redaktionella förändringar i 3 kap. 5 a och 8 §§ skollagen. Remissinstanserna: framhåller att åtgärdsgarantin är att se som en del av och en förstärkning av redan befintliga stödbestämmelser. Av den anledningen skulle regleringen kunna föras in i de befintliga bestämmelserna i 3 kap. skollagen om barns och elevers utveckling mot målen, alternativt i en egen bestämmelse i detta kapitel, för att på så sätt hålla ihop regelverket kring extra anpassningar och särskilt stöd och för att underlätta för skolorna att följa de olika stegen i arbetet. är av en liknande uppfattning och anser att de föreslagna bestämmelserna bör föras in i 3 kap. skollagen. Utredningens förslag riskerar enligt överklagandenämnden att göra stödbestämmelserna splittrade och mer svårtillgängliga. Myndigheten är även kritisk till de föreslagna förändringarna av 3 kap. 5 a och 8 §§ skollagen och har svårt att se behovet av de redaktionella förändringarna. Vidare menar myndigheten att bedömningsstöd redan omfattas av uppräkningen i paragraferna. Om varje ny kartläggning eller motsvarande ska räknas upp kommer bestämmelserna att bli mer svåröverskådliga. anser att det är oklart hur gällande stödlagstiftning och de föreslagna bestämmelserna om åtgärdsgaranti förhåller sig till varandra. De föreslagna bestämmelserna kommer enligt myndigheten att skapa en komplicerad dubbelreglering av arbetet med stödinsatser. En oklarhet handlar om förhållandet mellan utredningen av elevers behov av särskilt stöd som nämns i 3 kap. 8 § skollagen och analysen av elevers kunskapsutveckling som nämns i de föreslagna bestämmelserna om åtgärdsgaranti. Flera remissinstanser, däribland Skolinspektionen och Handikappförbunden, framhåller att i utredningens förslag till ändring i 3 kap. 8 § skollagen har bestämmelsen om att behovet av särskilt stöd även ska utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation, tagits bort utan närmare motivering. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag huvudsakligen överensstämmer med förslaget i rutan. Specialpedagogiska skolmyndigheten, Skolväsendets överklagande- nämnd och har inget att invända mot de regeltek- niska förändringar som lagrådsremissen innebär. att det är en förbättring jämfört med utredningens författningsförslag men förbundet anser att det är en jämförelsevis invecklad reglering. Skälen för regeringens förslag Ett införande av bestämmelserna om åtgärdsgarantin i 3 kap. skollagen kan underlätta tillämpningen av bestämmelserna Regeringen bedömer i avsnitt 6.1 att det är nödvändigt att införa bestäm- melser om en åtgärdsgaranti, för att därigenom säkerställa att elever i förskoleklassen och lågstadiet får de extra anpassningar och särskilt stöd de är i behov av. Avsikten med åtgärdsgarantin är inte att förändra barns och elevers rätt till sådana stödinsatser. I stället är syftet att de nya be- stämmelserna ska vara ett kompletterande regelverk till stöd för ansvarig förskollärare och lärare samt bidra till att redan existerande stöd- bestämmelser tillämpas på ett riktigt sätt. Regeringen delar således inte uppfattning om att åtgärdsgarantin utgör en dubbelreglering. Det är i stället, som Skolinspektionen framhåller, fråga om en förstärk- ning av redan befintliga stödbestämmelser. En bidragande orsak till uppfattning om att åtgärdsgarantin utgör en dubbelreglering, kan vara det förhållandet att utredningen valt att placera de aktuella bestämmelserna i respektive skolformskapitel samt att rekvisitet för när en analys ska göras i den av utredningen föreslagna lagtexten har fått en utformning som kan uppfattas vara synonym med rekvisitet i 3 kap. 5 a § skollagen om när extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen ska sättas in. Som framgår av avsnitt 6.2 föreslår dock regeringen att bestämmelserna om åtgärdsgarantin, för att uppnå det syfte som utredningen har avsett, bör utformas på sådant sätt att de ställer ett lägre krav på när en analys ska göras, jämfört med när en elev har rätt till extra anpassningar och särskilt stöd. placeringen av de nya bestämmelserna har utredningen inte närmare motiverat varför de ska placeras i skolformskapitlen. föreslagna placeringen av bestämmelserna om åtgärdsgarantin gör att det kan bli svårt att se åtgärdsgarantins koppling till de befintliga stöd- Förslaget kan, som framfört, leda till att regleringen upplevs som splittrad och att stöd- bestämmelserna upplevs som mer svårtillgängliga. Avsikten är att åtgärdsgarantin ska samspela med bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd. Om de nya bestämmelserna om åt- gärdsgaranti placeras i anslutning till dessa bestämmelser tydliggörs sam- bandet mellan bestämmelserna och därmed underlättas tillämpningen av På så sätt säkerställs även att det inte uppstår oavsedda dubbel- Vidare motverkas den splittring och i förlängningen de att utredningens förslag kan leda till. Slutligen innebär en sådan lösning att det inte behöver införas flera bestämmelser med i stort sett likaly- 2017/18:18 dande lydelser i den redan omfattande skollagen. Regeringen delar således bl.a. Skolinspektionens uppfattning om att bestämmelserna om åtgärdsgarantin bör placeras i 3 kap. skollagen. De nya bestämmelserna bör samlas i 3 kap. skollagen under rubriken i förskoleklassen och lågstadiet En placering av bestämmelserna om åtgärdsgarantin i 3 kap. skollagen innebär bl.a. att kravet på att det i vissa fall ska göras en särskild analys i förskoleklassen och i lågstadiet i , specialskolan och sameskolan inom ramen för åtgärdsgarantin kan regleras i en och samma paragraf. Av bestämmelserna bör det framgå när det finns en skyldighet att göra en sådan analys. Som framgår av avsnitt 6.2 ska en särskild analys göras om det vid användning av ett nationellt kartläggningsmaterial i förskoleklassen, ett nationellt bedömningsstöd i årskurs 1 eller resultatet på ett nationellt prov i årskurs 3 i , specialskolan och sameskolan (årskurs 1 och 4 i specialskolan), finns en indikation på att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 (årskurs 1 och 4 i specialskolan) i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. Om analysen leder fram till bedömningen att eleven är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd är avsikten att ansvarig förskollärare eller lärare antingen ska tillämpa bestämmelserna om extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen i 5 a § eller bestämmelserna om särskilt stöd i 6–12 §§. Det ska dock inte behöva göras någon särskild analys om förutsättningarna för extra anpassningar eller anmälan till rektorn om utredning av elevens behov av särskilt stöd redan är uppfyllda utifrån resultatet av användningen av det nationella kartläggningsmaterialet, det nationella bedömningsstödet eller det nationella provet, dvs. om det direkt, utan någon särskild analys, görs bedömningen att det kan befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. I så fall ska det skyndsamt planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn. Som framgår av avsnitt 6.2 är syftet att den särskilda analysen enligt åtgärdsgarantin ska omfatta fler elever än de som slutligen kan komma att bedömas vara i behov av stödåtgärder. Av den anledningen bör paragrafen om den särskilda analysen placeras före den paragraf som reglerar extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (nuvarande 5 a §). Genom en sådan placering och tydliga hänvisningar i den nya paragrafen till de paragrafer som reglerar stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd, tydliggörs enligt regeringen att åtgärdsgarantin inte är en dubbelreglering av redan existerande stödbestämmelser. Det är i stället fråga om en metod för att i fler fall än upptäcka när det finns skäl att tillämpa bestämmelserna om stödåtgärder. Som framgår av avsnitt 6.3 är en viktig förutsättning för att uppnå syftet med åtgärdsgarantin, dvs. att alla elever som är i behov av stödåtgärder ska få rätt stöd tidigt, att det ska finnas en skyldighet för ansvarig förskollärare eller lärare att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens såväl vid den särskilda analysen, som vid planeringen av extra anpassningar i svenska, svenska som andraspråk eller matematik, oavsett hur behovet av sådana anpassningar har uppmärksammats. för att säkerställa att stödinsatser sätts in när sådana behövs och att de är utformade efter elevens behov. Som föreslås i avsnitt 6.4 ska det vidare i slutet av förskoleklassen och i lågstadiet göras en uppföljning av vidtagna extra anpassningar i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Även uppföljningen ska göras i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens. Resultatet av uppföljningen ska lämnas över till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Bestämmelserna om när samråd ska genomföras och bestämmelserna om uppföljning bör placeras i ytterligare två nya paragrafer i 3 kap. skollagen. Samtliga tre nya paragrafer bör samlas under fetstilsrubriken ”Åtgärdsgaranti i förskoleklassen och lågstadiet” och förses med förtydligande kursiverade underrubriker. Bestämmelserna om extra anpassningar och särskilt stöd bör ändras så lite som möjligt Utredningen föreslår att paragraferna om extra anpassningar och särskilt stöd ska få en annan redaktionell utformning. Regeringen har förståelse för att utredningen genom sitt förslag har försökt förtydliga två relativt omfattande och i viss mån svårtillgängliga paragrafer. Utredningens förslag innebär att paragraferna om extra anpassningar respektive särskilt stöd omarbetas redaktionellt samt att det i de uppräkningar som finns i paragraferna av på vilket sätt en elevs behov av stödinsatser kan uppmärksammas ska läggas till ”genom resultatet av en bedömning med användning av en obligatorisk kartläggning”. När det gäller paragrafen om särskilt stöd har ett antal remissinstanser påpekat att utredningens förslag till ändring i paragrafen innebär att bestämmelsen om att behovet av särskilt stöd även ska utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation, tas bort. Det rör sig om en inte obetydlig förändring och den har inte närmare motiverats av utredningen. Av den anledningen anser regeringen att förslaget inte ska genomföras i denna del. Regeringen anser vidare att paragraferna inte bör omarbetas redaktionellt mer än nödvändigt. Regeringen delar dock uppfattningen att det bör göras ett tillägg i de uppräkningar av på vilket sätt en elevs inlärningssvårigheter kan uppmärksammas. Av skäl som framgår av avsnitt 6.1. anser regeringen att tillägget bör formuleras ”genom användning av ett nationellt kartläggningsmaterial”. Ytterligare förändringar av 3 kap. kan bidra till att underlätta tillämpningen Förutom de ovan redovisade förändringarna finns det enligt regeringen skäl att göra vissa ytterligare justeringar i 3 kap., utan att för den skull påverka innehållet i sak. Av kapitlets 2 § framgår att om inte annat anges gäller bestämmelserna i kapitlet samtliga skolformer och fritidshemmet. Det är dock enbart ett fåtal bestämmelser som har detta vida tillämpningsområde. I en majoritet av paragraferna har det angetts att de gäller i ett mer begränsat antal skolformer och det gör att huvudregeln i 2 § blir ett undantag. Den aktuella paragrafen fyller därmed inte någon egentlig funktion när det kommer till att underlätta förståelsen av bestämmelserna i kapitlet. Av den anledningen bör paragrafen upphävas och i stället bör det anges i varje paragraf vilket tillämpningsområde bestämmelserna har. 2017/18:18 Denna omarbetning av kapitlet gör det vidare möjligt att ge vissa paragrafer nya beteckningar och vissa av dem bör, för att kapitlets struktur ska bli tydligare, byta plats. Efter dessa förändringar får 3 kap. följande struktur: –barnens och elevernas lärande och personliga utveckling (2 §), –information om barnets och elevens utveckling (3 §), –åtgärdsgaranti i förskoleklassen och lågstadiet (4–4 b §§), –stöd i form av extra anpassningar (5 §), –särskilt stöd (6–12 §§), –mottagande och undervisning av nyanlända elever (12 a–12 f §§), och –allmänna bestämmelser om betyg (13–21 §§). Kapitlets inledande paragraf, som innehåller en innehållsförteckning för kapitlet, bör ändras i enlighet med det ovan redovisade. 6.6Garantin bör anses uppfylld när åtgärderna har vidtagits Regeringens bedömning: Åtgärdsgarantin bör anses vara uppfylld när skolan har följt arbetsgången i åtgärdsgarantin, dvs. när skolan har genomfört en kartläggning av elevernas kunskapsutveckling i förskoleklassen, gjort en särskild analys av elevens kunskapsutveckling när en sådan ska göras, planerat och vidtagit de åtgärder som en sådan analys föranleder, följt upp vidtagna extra anpassningar och överfört resultatet av uppföljningen till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: kommun är positiv till förslaget och anser att processen som beskrivs redan bör vara en del av det systematiska , hörselskadade barn och barn med grav språkstörning () är av uppfattningen att det måste vara tydligt när åtgärdsgarantin ska anses vara uppfylld. Förbundet betonar vikten av att föräldragruppen får adekvat information om vad garantin innebär. Det finns en klar risk att det från föräldrahåll kan komma att uppfattas som att garantin inte i första hand handlar om åtgärderna för stöd, utan snarare en garanti för att barnet faktiskt kommer att lära sig läsa, skriva och räkna. Att åtgärdsgarantin ska anses uppfylld om den arbetsgång som beskrivs i bestämmelserna har följts är enligt en alldeles för svag definition av garanti när det gäller huvudmannens ansvar att se till att förutsättningar finns på plats på varje skola. ser ett problem när det gäller den helt centrala frågan om när garantin ska anses vara uppfylld och menar att det är svårt att se hur Statens skolinspektions tillsyn kan bli tillräckligt skarp om tydliga nationella riktlinjer saknas. Förbundet anser därför att allmänna råd om åtgärdsgarantin behöver innehålla tydliga riktlinjer och riktvärden för att garantera att garantin tillämpas så rättssäkert och likvärdigt som möjligt. LegiLexi framhåller att avsaknaden av förslag om nya sanktionssystem gör att det finns en stor risk för att den konstaterade ”vänta-och-se mentaliteten” kan kvarstå även vid införandet av åtgärdsgarantin. Handikappförbunden anser att det starkt bör övervägas att införa en möjlighet för den enskilde eleven eller dennes anhöriga att kunna ställa civilrättsliga krav på skadestånd för brister i stödinsatserna. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars bedömning överensstämmer med bedömningen i rutan. Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte några synpunkter på när åtgärdsgarantin bör anses vara uppfylld. är kritiskt till avsaknaden av bestämmelser om huvudmannens ansvar i åtgärdsgarantin och anser att det behövs skarpare skrivningar om huvudmannens ansvar att se till att förutsättningar finns för adekvata insatser på varje skola. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget om åtgärdsgarantin innebär att det införs en reglering som garanterar att elever, som riskerar att inte uppnå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk och matematik, upptäcks tidigt och får de stödinsatser de behöver. Som framgått av avsnitt 6.2–6.4 består åtgärdsgarantin av flera led. Dessa är sammanfattningsvis följande. Det ska inledningsvis genomföras en obligatorisk kartläggning av elevernas språkliga medvetenhet och matematiska tänkande i förskoleklassen.