prop · H403142 · 2017-03-28 00:00:00 — En förbättring av kärnkraftens produktionsförutsättningar kan även bidra till att försörjningen av elektricitet och eleffekt säkras, vilket bl.a. bedöms vara av vikt för energiintensiv industri. Kärnkraften bidrar dessutom, utöver elektrisk kraft och effekt, med systemnyttor som bl.a. skapar stabilitet i elsystemet och möjlighet att överföra elektrisk kraft från norra till . De samhällsekonomiska konsekvenserna av en fullständig nedläggning av kärnkraften är svåra att överblicka och beror på omfattning samt kostnadsutveckling för alternativa produktionssätt. finns dock inte någon ny elproduktionsteknologi vars kostnad understiger befintliga kärnkraftsreaktorers produktionskostnader. Tillsammans med högre elpriser och minskade möjligheter att överföra elektrisk kraft mellan olika delar i är det sannolikt att en nedläggning av kärnkraften skulle medföra betydande samhällsekonomiska kostnader. Huruvida dessa kostnader undviks, skjuts eller ändå uppstår när skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer avskaffas är dock inte möjligt att fastslå då det i stor utsträckning avgörs av företagsekonomiska beslut som i sin tur påverkas av en stor mängd faktorer. Skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer är att betrakta som en fast kostnad för företagen. Ett avskaffande av skatten innebär således lägre långsiktiga marginalkostnader, men har inga effekter på företagens 2016/17:142 kortsiktiga marknadsbeteende. Däremot får skattesänkningen effekter på långsiktiga investeringsbeslut av typen som beskrivs ovan gällande oberoende system för kylning av reaktorhärden. Rent företagsekonomiskt slår de minskade kostnaderna igenom rakt på företagens resultat, som alltså förbättras med . Förutsatt att företagen går med vinst innebär det dock en ökad bolagsskatt på , vilket innebär att nettoresultatet för kärnkraftsägarna är en resultatförbättring på ca . Här bör dock noteras att samtliga ägarföretag inte går med vinst och att den faktiska resultatförbättringen kan bli större än vad nettoeffekten indikerar. Sammanfattningsvis kan konstateras att avskaffandet av skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer bedöms minska kärnkraftsägarnas fasta kostnader med och långsiktigt leda till förbättrade ekonomiska förutsättningar. Den ekonomiska lönsamheten påverkas dock även av andra faktorer, något som gör det svårt att med säkerhet förutse hur de förbättrade förutsättningarna påverkar beslut om framtida drift och om nödvändiga investeringar. Höjd energiskatt på el En höjd energiskatt på elektrisk kraft påverkar alla företag som beskattas enligt normalnivån eller har rätt till den nedsatta skattenivån som gäller i vissa kommuner i norra . Det handlar främst om företag verksamma inom tjänstesektorn. Av den totala skattebasen uppskattas tjänsteföretagens andel till (se Finansdepartmentens rapport Beräkningskonventioner), vilket motsvarar ca . innebär att, när höjningen av energiskatten på elektrisk kraft fullt ut genomförts 2019, bedöms tjänsteföretagens skattebetalningar brutto öka Företag i tjänstesektorn verkar i skilda branscher och har varierande Totalt finns det enligt 760 000 företag med verksamhet inom tjänstesektorn (SNI 2007 45–98). Enligt betänkandet från Utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el (SOU 2015:87) uppgår medianelan- vändningen för företag i tjänstesektorn till ca per år och medelanvändningen till ca . Skillnaden indikerar att det finns ett mindre antal tjänsteföretag med hög elanvändning och ett stort antal företag med låg elanvändning. Sammantaget innebär skattehöjningarna att för mediantjänsteföretaget nettokostnadsökningen för medelföretaget uppgår till ca per För ett tjänsteföretag som möter en ökad skatt finns det, som i påpekar, tre alternativ; att övervältra kostnaden på kundkollektivet, att minska företagets ekonomiska marginaler eller att anpassa elanvändningen för att minska elkostnaderna (jfr även diskussionen om effektivare energianvändning i avsnitt 9.5). de aktuella beloppen för de enskilda företagen är relativt små har företagen sannolikt möjlighet att övervältra kostnaden på kundkollektivet utan att efterfrågan påverkas nämnvärt. Med tanke på att samtliga Prop. 2016/17:142 tjänsteföretag får höjd energiskatt bedöms konsekvenserna för de berörda tjänsteföretagens konkurrenssituation som begränsade. Eftersom ingen förändring föreslås för den lägre skattenivå som bl.a. gäller för tillverkningsprocessen i industriell verksamhet, datorhallar och jordbruk bedöms kostnaderna för dessa typer av företag endast påverkas i mindre utsträckning eller inte alls. Huvuddelen av den elektricitet som används av tillverkningsindustrin påverkas inte av föreslagna skatteförändringar, då den förbrukas i själva tillverkningsprocessen, och den elektricitet som används som s.k. råvaruel är skattebefriad. Den del av industrins elanvändning som sker utanför tillverkningsprocessen i industriell verksamhet beskattas dock med normalskattenivån och kommer därför att påverkas av förslaget om höjd energiskatt på elektrisk kraft, vilket även SKGS påpekar. IKEM ansluter sig till SKGS remissvar. Totalt uppgår industrins elanvändning till ca . av denna elanvändning bedöms avse s.k. råvaruel och är därmed befriad från energiskatt på elektrisk kraft. Baserat på statistik från elcertifikatsystemet används, i genomsnitt, av den elektriska kraft som industrin förbrukar i tillverkningsprocessen (se t.ex. prop. 2016/17:1, avsnitt 6.13.14). Med antagande om att av den återstående delen av industrins elanvändning sker utanför tillverkningsprocessen bedöms skattehöjningarna träffa en årlig elanvändning i industrin som motsvarar ca . Bruttoeffekten för industriföretagen beräknas därmed till ca och nettoeffekten till ca . Totalt finns det enligt drygt 50 000 företag som bedriver industriell verksamhet (SNI 2007 05–33). Hur skattehöjningen kan påverka individuella industriföretag exemplifieras för medelrespektive medianföretag i olika delsektorer inom tillverkningsindustrin i Tabell 9.3. Som framgår av tabellen kan den föreslagna skattehöjningen förväntas leda till mindre kostnadsökningar för enskilda industriföretag. I de delsektorer där elanvändningen är högst, t.ex. för pappers- och massaindustrin är också den andel elektricitet som används i tillverkningsprocessen högst. I delsektorer med lägre total elanvändning används en högre andel elektricitet utanför själva tillverkningsprocessen, men även i dessa delsektorer förväntas kostnadsökningarna vara relativt små eftersom elanvändningen för dessa företag överlag är lägre. är möjligheterna för de industriföretag som möter internationell konkurrens att övervältra dessa kostnader vidare till kundkollektivet sannolikt begränsade. Med utgångspunkt i att kostnadsökningarna för de enskilda företagen är relativt små, tillsammans med att förslagen om sänkt beskattning av vatten- och kärnkraft skapar förutsättningar för en fortsatt stabil och säker elförsörjning, är dock den sammantagna bedömningen att dessa kostnadsökningar inte leder till att konkurrenskraften för industriföretagen allvarligt påverkas. 2016/17:142 Tabell 9.3 Exempel på effekter för industriföretag Sektor (SNI 2007) (GWh/år) (GWh/år) Gruvföretag (05–09) Pappers- och massabruk (17) Kemikalisk industri (20–22) Stål- och metallframställning (24) Verkstadsindustri (25–30) Anm.: Data för elanvändningen avser 2013. I beräkningen av nettoeffekter beaktas att punktskatten är en avdragsgill kostnad. Källor: och . Energiskatt på elektrisk kraft utgår enligt samma regelverk och skattenivå oavsett företagens storlek. Bedömningen är därför att det vid utformningen av förslaget inte är nödvändigt att ta särskild hänsyn till små företag. Undertecknande och behörig ställföreträdare Förändringarna i fastighetstaxeringslagen berör enskilda och företag som äger fastigheter. Genom att uttrycket behörig ställföreträdare förs in i fastighetstaxeringslagen vidgas sannolikt kretsen av vilka personer som kan lämna uppgifter för någon annans räkning något. Det innebär bl.a. större möjligheter för fastighetsägare att uppdra åt någon annan att företräda denne i samband med inlämnande av fastighetsdeklarationer. Förändringen innebär således en förenkling för aktuella fastighetsägare. 9.2Effekter för hushåll och offentlig sektor För hushållen och den offentliga sektorn leder den högre energiskatten på elektrisk kraft till ökade kostnader. När den slutliga höjningen av skatten är genomförd 2019 bedöms de sammantagna skattekostnaderna öka med ca för hushållen, inklusive mervärdesskatt, Prop. 2016/17:142 och med ca för offentlig sektor. För en eluppvärmd villa med en årlig elanvändning på innebär förslaget, när skattehöjningarna fullt ut har genomförts 2019, att elkostnaden, allt annat lika, ökar med , inklusive mervärdesskatt. För en lägenhetskund som har en årlig elanvändning om blir motsvarande kostnadsökning, allt annat lika, , inklusive mervärdesskatt. För ett landsting som förbrukar elektricitet innebär den föreslagna energiskattehöjningarna att elkostnaderna, allt annat lika, ökar med ca . Det bör noteras att skatteförändringarna medför en relativt stor förmögenhetsöverföring från hushåll till elproducenter, vilket även och i påpekar, och det kan inte uteslutas att den ökade kostnaden för hushållen får konsekvenser i form av minskad efterfrågan på andra marknader. Förändringarna av skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer och fastighetsskatten på vattenkraft bedöms inte ha någon direkt effekt för hushåll och offentlig sektor. Däremot kan den sänkta beskattningen av vatten- och kärnkraft indirekt påverka elanvändarnas elkostnader genom att dessa skattesänkningar kan påverka elprisets långsiktiga utveckling och energisystemets framtida robusthet. Allt annat lika, kan det t.ex. ta sig uttryck i att elanvändarna i minskad utsträckning riskerar att utsättas för kortsiktiga elpristoppar. Fastighetsskattesatsen för vattenkraftverk föreslås sänkas till av taxeringsvärdet i fyra steg genom sänkningar av skattesatsen 2017– 2020 (se avsnitt 5). Sammantaget bedöms skatteintäkterna brutto minska med ca , när skattesatsen är av taxeringsvärdet. Netto beräknas skatteintäkterna minska med . Den relativt stora skillnaden mellan brutto- och nettoeffekt förklaras främst av den höga andelen statligt ägande av vattenkraften genom . För den del av en regeländring som påverkar ett statligt företags resultat bedöms, i enlighet med , den offentligfinansiella effekten vara noll. I beräkningen antas vidare att taxeringsvärdena för vattenkraftverk är oförändrade. Nya taxeringsvärden fastställs för vattenkraftverk i samband med nästa allmänna fastighetstaxering 2019. Skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer föreslås avvecklas 2017–2018 så som beskrivs i avsnitt 6. Skattesatsen föreslås sänkas per megawatt och kalendermånad , för att helt avskaffas . Brutto bedöms ett avskaffande skatten på årsbasis leda till minskade skatteintäkter på ca . Nettokostnaden är lägre och beräknas uppgå till ca . Den relativt stora skillnaden mellan brutto- och nettoeffekt förklaras främst av den höga 2016/17:142 andelen statligt ägande av kärnkraften genom . I beräkningen har hänsyn även tagits till de kända planerna för att ta kärnkraftsreaktorer ur drift, t.ex. har kraftgrupp meddelat att 1 kommer att tas ur drift och 2 är redan tagen ur drift. Att kärnkraftsreaktorer tas ur drift minskar skattebasen för skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Några ytterligare förändringar av den installerade effekten i kärnkraftsreaktorer förväntas inte ske 2017 och 2018. För att finansiera skattesänkningarna för vatten- och kärnkraft föreslås energiskatten på elektrisk kraft höjas , respektive , för hushåll och tjänstesektor, så som beskrivs i avsnitt 7. Sammantaget bedöms höjningarna av energiskatten på elektrisk kraft leda till ökade bruttointäkter om , medan nettoeffekten, inklusive bl.a. mervärdesskatteeffekter, beräknas uppgå till ca . I Tabell 9.4 sammanfattas de offentligfinansiella effekterna respektive år av de föreslagna regeländringarna. När samtliga regeländringar är genomförda 2020 är följaktligen förslagen att betrakta som, i princip, offentligfinansiellt neutrala. Offentligfinansiella effekter av föreslagna regeländringar Sänkt fastighetsskatt för vattenkraftverk Skattesats (% av taxeringsvärde) Bruttoeffekt (mdkr) -1,17 -2,34 -3,51 -4,48 Nettoeffekt (mdkr) -0,50 -1,00 -1,50 -1,92 Avskaffad skatt på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer Skattesats (kr/MW & månad) Bruttoeffekt (mdkr) -1,91* -4,20 -4,20 -4,20 Nettoeffekt (mdkr) -0,65* -1,38 -1,38 -1,38 Bruttoeffekt (mdkr) -3,08 -6,54 -7,71 -8,68 Nettoeffekt (mdkr) -1,15 -2,38 -2,88 -3,30 Höjd energiskatt på el Höjd skattesats (öre/kWh) Bruttoeffekt (mdkr) 1,10* Nettoeffekt (mdkr) 1,19* Total, samtliga regeländringar Nettoeffekt, totalt (mdkr) Anm.: * halvårseffekt. Noteras bör att det inte stämmer att, som Energiföretagen anför, de ökade mervärdesskatteintäkter som den höjda energiskatten medför inte inkluderats i den offentligfinansiella bedömningen nettointäkterna från höjningarna av energiskatten på elektrisk kraft därför Prop. 2016/17:142 borde vara högre. Att en höjd energiskatt på elektrisk kraft ger upphov till en mervärdesskatteeffekt är en del av den offentligfinansiella bedömningen. Det är de ökade mervärdesskatteintäkterna som medför att nettoeffekterna av energiskattehöjningarna bedöms vara högre än bruttoeffekterna. Att punktskatteförändringar i konsumentledet normalt bedöms ge upphov till mervärdesskatteeffekter, en s.k. indirekt effekt, framgår också av , varför det inte, så som Energiföretagen anför, bedöms finnas något behov av att i detta avseende utveckla de metoder för effektberäkningar vid regeländringar som används i beräkningen av offentligfinansiella effekter. Energiföretagen och ifrågasätter om den stegvisa höjningen av energiskatten på elektrisk kraft motsvarar det finansieringsbehov som skattesänkningarna för vatten- och kärnkraft ger upphov till. Att energiskatten höjs och skattesänkningarna för vatten- och kärnkraft sker vid sammantaget fyra tillfällen innebär att det kan uppstå en viss temporär överfinansiering (se Tabell 9.4). För de regeländringar som inträffar 2017 och 2018 är så inte fallet, energiskattehöjningen finansierar såväl de två stegen i utfasningen av skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer som de två första sänkningarna av fastighetsskattesatsen för vattenkraft, genom att helårseffekten av skattehöjningen uppstår först . bedöms ett temporärt överskott uppstå genom att energiskattesatsen då höjs för att finansiera de två återstående stegen i skattesänkningarna för vattenkraften. Det överskottet är dock temporärt i och med att fastighetskattesatsen för vattenkraftverk sänks med ett ytterligare steg 2020. Något bestående reformutrymme uppstår därmed inte och 2020 är förslaget, i princip, att anse som offentligfinansiellt neutralt. Valet att endast höja energiskattesatsen 2019 för att finansiera de två återstående sänkningarna för vattenkraften motiveras främst av att det leder till ett färre antal regeländringar. Förslagen avseende fastighetstaxeringslagen i avsnitt 8 (1979:1152) innebär inte någon förändring av värderingen eller beskattningen av fastigheter och bedöms därför inte ha någon påverkan på de offentliga finanserna. Som Energimarknadsinspektionen och Energiföretagen påpekar ger skatter, i allmänhet, upphov till s.k. skattekilar. Höjningen av normalnivån av energiskatten på elektrisk kraft leder till att skillnaden ökar mellan vad slutanvändaren betalar och vad säljaren/producenten erhåller. Skattekilar medför samhällsekonomiska effektivitetsförluster (dödviktsförluster). En högre skattesats leder därmed till att de effektivitetsförluster som energiskatten på elektrisk kraft medför, allt annat lika, blir större. Å andra sidan innebär förslagen om sänkta skatter för vatten- och kärnkraft till minskade samhällsekonomiska 2016/17:142 effektivitetsförluster, t.ex. i termer av snedvridningar av incitamenten i elproduktionsledet, som den högre beskattningen av vatten- och kärnkraft har medfört. Huruvida förslagen sammantaget leder till mindre eller större effektivitetsförluster är dock svårbedömt. Det kan också i sammanhanget noteras att sänkta skatter för vatten- och kärnkraft har positiva effekter på effektbalansen i energisystemet, vilket också bedöms ha positiva effekter på samhällsekonomin. Sänkt fastighetsskatt för vattenkraftverk Fysisk påverkan från vattenkraften på vattendragen medför stora konsek- venser för ekosystem och biologisk mångfald. En sänkning av fastighets- skatten på vattenkraft som förbättrar de ekonomiska förutsättningarna för denna verksamhet och därmed förutsättningarna för att kunna bära kostnader för miljöanpassning. I sammanhanget kan noteras att energi- överenskommelsen, där den sänkta fastighetsskatten är en del, också innehåller ett ställningstagande om att vattenkraftsbranschen fullt ut ska finansiera de kostnader för t.ex. omprövning av verksamheter, som gör att lever upp till och dess krav på vattenverkssamheter. Av överenskommelsen följer vidare att ska ha moderna miljö- krav på svensk vattenkraft. Långsiktigt hållbara ekonomiska förutsättnin- gar för vattenkraften ger också bättre möjlighet att ta beslut om in- vesteringar på befintliga kraftverk. Den föreslagna sänkningen av fastig- hetsskattesatsen kan på detta sätt skynda på genomförandet av miljö- åtgärder och ge förutsättningar för vattenkraften att genom en fondlösning finansiera de kostnader som kan komma att uppstå till följd av vidtagande av de åtgärder som behövs för att vattenkraften i sin helhet ska kunna uppfylla moderna miljökrav. i anser att det är olyckligt att skatteförslaget inte berör hur vattenkraftens utökade utrymme för miljöåtgärder ska användas tillsammans med övriga aviserade åtgärder med inriktning av en miljöanpassning av vattenkraften. skatteförslaget är att ge ökad möjlighet för en miljöanpassning av vattenkraften så krävs ytterligare styrmedelsåtgärder. avseende skatteförslaget blir därmed svårbedömda. anser även att regeringen bör förtydliga vad den i energiöverenskommelsen s.k. partsdiskuterade fondlösningen innebär och vad man avser med att ska leva upp till och dess krav på vattenverksamheter. att skattesänkningen för vattenkraften bör sättas i samband med övriga aviserade styrmedelsåtgärder som syftar till en miljöanpassning av Den uppfattningen delas av i län som anser att det är olyckligt ur ett konsekvensbedömningsperspektiv att skattesänkningen för vattenkraften inte presenteras med övriga i energiöverenskommelsen aviserade åtgärder. anser att sänkningen av fastighetsskatten för vattenkraftverk ska vara direkt kopplad till de miljöåtgärder som behövs för att uppfylla energiöverenskommelsen. anser att det hade varit fördelaktigt om samtliga insatser för vattenkraften Prop. 2016/17:142 som följer av energiöverenskommelsen hade presenterats så att de hade kunnat konsekvensbedömas i ett sammanhang. i efterfrågar att konsekvensanalysen utvecklas ytterligare med en beskrivning av de positiva effekter för miljön som de förändrade förutsättningarna för vattenkraften kan leda till, t.ex. för företag inom naturturism, fiske och andra ekosystemtjänster. i och i län anser att sänkningen av fastighetsskatten bör kombineras med andra styrmedel, t.ex. att den småskaliga vattenkraften får generella miljövillkor så som fiskvägar, minimitappning och förbud mot korttidsreglering. I denna proposition behandlas de förslag i energiöverenskommelsen som rör beskattning. Den ytterligare analys av miljöeffekter som vissa länsstyrelser efterlyser berör andra delar av energiöverenskommelsen än de förslag på skatteförändringar som behandlas här. Övriga förslag i överenskommelsen, som bl.a. rör att vattenkraften ska ha moderna miljökrav, faller utanför ramen för detta lagstiftningsärende. Avskaffad skatt på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer Miljöeffekterna av att avskaffa skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer beror på hur beslutet påverkar produktionsvolymen, men också på miljöeffekterna för den elproduktion som eventuellt ersätter kärnkraft. När det gäller utsläpp av växthusgaser är produktionen av kärnkraft i stort sett fri från sådana utsläpp. Vid en nedläggning av kärnkraft, åtminstone i ett kort till medellångt perspektiv, skulle kunna behöva öka sin import av elektrisk kraft från länder med stor del fossilbaserad kraftproduktion. Elproduktionen skulle i det fallet i huvudsak ske i länder vars elproduktion, liksom , ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och därmed omfattas av systemets styrverkan. När det gäller kärnkraftens miljöpåverkan sker den främst när uran utvinns ur marken och vid allvarliga olyckor. Miljöpåverkan vid normaldrift och när använt kärnbränsle och annat kärnavfall ska hanteras och slutförvaras får bedömas vara begränsad. Höjd energiskatt på el för hushåll och tjänstesektor Energiskatten på elektrisk kraft är främst att betrakta som en fiskal skatt. Att energiskatten på elektrisk kraft utgår på elanvändningen och inte på de bränslen som används för elproduktion innebär att det för energiskatten på elektrisk kraft, i princip, saknas direkt koppling till målsättningarna för en ökad andel energi från förnybara energikällor och I viss utsträckning kan även andra miljö- relaterade målsättningar indirekt påverkas av den föreslagna regel- I de fall elektricitet används i processer där det finns andra miljögoda alternativ kan t.ex. indirekta effekter uppstå som ett resultat av att förslagen leder till relativprisförändringar för företagens och Dylika indirekta effekter är dock både svåra att explicit styra mot och att bedöma. Med hänsyn tagen till den svenska 2016/17:142 elproduktionens struktur och att energiskatten på elektrisk kraft belastar användningen av elektricitet och inte de bränslen som används för elproduktion är bedömningen att förslagen inte ger upphov till betydande effekter på andra miljörelaterade målsättningar, inklusive på klimat- Den resursstyrande effekt som energiskatten på elektrisk kraft ger upphov till innebär att den kan kopplas till målsättningarna för en Något förenklat gör en högre energiskatt på elektrisk kraft det dyrare att konsumera elektricitet och elanvändningen kan därför förväntas minska. Det innebär att en högre energiskatt på elektrisk kraft ger ökade incitament till att minska sin Därmed delar regeringen inte den uppfattning som ger uttryck för i sitt remissvar, dvs. energiskatten på elektrisk kraft är att anse som en fiskal skatt som inte styr mot miljömål, utan anser att beskattningen av elanvändningen kan kopplas till målsättningarna för en effektivare energianvändning, vilket skattehöjningen kan förväntas påverka uppfyllandet av befintliga målsättningar för effektivare energianvändning. Enligt artikel 7.1 i och rådets direktiv /27/EU av om energieffektivitet, ska medlemsstaterna ha uppnått en viss ackumulerad energibesparing i slutanvändarledet. Energiskatt på elektrisk kraft är ett av de styrmedel som nämns i handlingsplan för att genomföra direktivets artikel 7. De energibesparingar som kan tillgodoräknas är besparingar som uppkommer till följd av den prisskillnad som uppstår i de fall svenska skattenivåer är högre än EU:s minimiskattenivåer för energiskatt, inklusive mervärdesskatt. Därutöver finns ett av fastställt nationellt energiintensitetsmål till 2020. målsättningarna för en effektivare energianvändning kommer att nås (jämför skr. 2015/16:87). Det nationella energiintensitetsmålet påverkas i betydande utsträckning av vad som händer med den svenska kärnkraften. beräknas som tillförd energi genom BNP och kärnkraftens förluster räknas således in i täljaren. Att ersätta kärnkraft med annan elproduktion medför, allt annat lika, att målet lättare uppfylls. Att avskaffa skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer kan leda till en större andel kärnkraft av elproduktionen 2020, vilket skulle leda till en högre energiintensitet.