prop · H50337 · 2017-11-09 00:00:00 — E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Överskattningen av hushållens konsumtionsutveckling är stor för alla prognosår . Särskilt stor är den för prognosåret T + 2 då underskatt- ningen är nästan lika stor som konsumtionsökningen varit i utfall. I genomsnitt har utvecklingen för investeringarna varit något överskattad men det är ingen tydlig överskattning och en stor del av överskattningen härstammar till perioden kring finanskrisen och återhämtningen från denna. I posten ingår också lagerinvesteringarna som i nivå är små men som är volatila och kan påverka utveckl- ingstakten för investeringarna mellan enskilda år kraftigt. Diagram 12 Avvikelse mellan prognos för investeringar och utfall/senaste prognos (fasta priser) Anm. Inkl. lagerinvesteringar. Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos. Källa: BP2007–VÅP2017. Procentenheter om inget annat anges Avvikelse - prognos minus utfall/senaste prognos Endast prognos minus utfall -1,3 Utfall, proc. Anm. Inkl. lagerinvesteringar. Utfall för T + 2 avser 2008–2016, T + 3 2009–2016, T + 4 2014–2016. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R 4.4.6 Export och import Prognoserna för exporten och importen uppvisar likartade avvikelser mot utfall. Felet på nettoexporten blir därmed mindre. Undantaget de prognoser som gjordes vid finanskrisåren har export- och importutvecklingen varit tydligt överskattade. Diagram 13 Avvikelse mellan prognos för export och utfall/senaste prognos (fasta priser) * * * * * * * * Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos. Källa: BP2007–VÅP2017. Diagram 14 Avvikelse mellan prognos för import och utfall/senaste prognos (fasta priser) Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos. Källa: BP2007–VÅP2017. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.4.7Iakttagelser gällande prognoserna för BNP och försörjnings- balansen Av granskningen av regeringens medelfristiga makroprognoser har det framgått att BNP-tillväxten har varit något för hög i förhållande till utfallet men det är ingen tydlig överskattning. Bland komponenterna i försörjningsbalansen uppvisar hushål- lens konsumtion samt export och import tydliga tecken på att ha varit överskattade. Statlig och konsumtion har däremot varit tydligt underskattade i de me- delfristiga prognoserna. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R 5 Effekten på de offentliga finanserna En av granskningens frågor är hur eventuella över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna leder till över- eller underskattningar av det offent- ligfinansiella sparandet. I föregående kapitel visades att hushållens konsumtion samt export och import uppvisade tecken på att vara tydligt överskattade. Statlig konsumtion liksom konsumtion har däremot varit tydligt underskattade i de medelfristiga prognoserna. Prognosavvikelserna i föregående kapitel avsåg fasta priser men eftersom de offentliga finanserna redovisas i löpande priser måste vi först säkerställa hur förhållandena ser ut när prisutvecklingen inkluderas. I detta kapitel granskas alltså prognoserna för den årliga procentuella förändringen i löpande priser. Utifrån genomsnittliga prognosavvikelser visas sedan ett räkneexempel på hur sådana avvikelser slår på den offentliga sektorns inkomster och utgifter. Exporten, importen och investeringarna granskas inte vidare i denna del då dessa poster inte har någon stark koppling till de offentliga finanserna. En av de viktigaste makroekonomiska variablerna för de offentliga finanserna är lönesumman vilken därför har inkluderats i granskningen nedan. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Underskattningen av den statliga konsumtionsutvecklingen i fasta priser är tydlig även i löpande priser. Diagram 15 Avvikelse mellan prognos för statlig konsumtion och utfall/senaste prognos (löpande priser) -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 -3,5 -4,0 Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos. Källa: BP2007–VÅP2017. Tabell 10 Statlig konsumtion, löpande priser Avvikelse - prognos minus -1,8 -1,7 -0,8 utfall/senaste prognos Endast prognos minus utfall -2,0 -2,0 -1,3 I genomsnitt har den statliga konsumtionsutvecklingen för T + 2 till T + 4 underskattats . Omvandlat i kronor innebär prognoserna för T + 2 en underskattning av den statliga konsumtionsnivån med i genomsnitt 6 mdkr.13 Prognoserna för T + 3 och T + 4 har i genomsnitt inneburit en underskattning med ytterligare 6 respektive 4 mdkr. Sammanlagt för T + 2 till T + 4 innebär detta en underskattning av den statliga konsumtionsnivån med i genomsnitt 15 mdkr. 13 Beräknat utifrån nivån på den statliga konsumtionen . R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R Den prognostiserade utvecklingen av konsumtion har varit underskattad även i löpande priser. Diagram 16 Avvikelse mellan prognos för konsumtion och utfall/senaste prognos (löpande priser) Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos. Källa: BP2007–VÅP2017. Tabell 11 konsumtion, löpande priser Avvikelse - prognos minus -0,6 -0,3 -0,8 utfall/senaste prognos Endast prognos minus utfall -0,9 -0,6 -1,9 I genomsnitt har den kommunala konsumtionsutvecklingen för T + 2 till T + 4 underskattats . Omräknat i kronor innebär prognoserna för T + 2 en underskattning av den kommunala konsumtionsnivån med i genomsnitt 7 mdkr. Den kommunala konsumtionen T + 3 och T + 4 har i genomsnitt underskattats med ytterligare 5 respektive 15 mdkr. Sammantaget för T + 2 till T + 4 innebär detta en underskattning av den kommunala konsumtionsnivån med i genomsnitt 27 mdkr. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hushållens konsumtion, som är skattebas för mervärdesskatt, har överskattats även när man betraktar utvecklingen i löpande priser. Diagram 17 Avvikelse mellan prognos för hushållens konsumtion och utfall/senaste prognos (löpande priser) -0,5 -1,0 -1,5 Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos. Källa: BP2007–VÅP2017. Tabell 12 Hushållens konsumtion, löpande priser Avvikelse - prognos minus utfall/senaste prognos Endast prognos minus utfall I genomsnitt har hushållens konsumtionsutveckling för T + 2 till T + 4 överskattats . Det innebär en överskattning av hushållens konsumtions- nivå med i genomsnitt cirka 30 mdkr per prognosår. Sammanlagt för T + 2 till T + 4 innebär detta en överskattning av hushållens konsumtionsnivå med i genomsnitt 90 mdkr. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R Lönesumman utgörs av arbetade timmar och timlöner som i sin tur är nära kopplade till utvecklingen av potentiell BNP. Lönesumman är den viktigaste skattebasen för skatt på arbete. I de medelfristiga prognoserna har utvecklingen för lönesumman överskattats. Diagram 18 Avvikelse mellan prognos för lönesumma och utfall/senaste prognos -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 Staplar markerade med * avser avvikelser mot senaste prognos. Källa: BP2007–VÅP2017. Avvikelse - prognos minus utfall/senaste prognos Endast prognos minus utfall I genomsnitt har utvecklingen av lönesumman för T + 2 till T + 4 överskattats . Sammantaget för T + 2 till T + 4 innebär det en överskattning av nivån för lönesumman med i genomsnitt 30 mdkr. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.5Räkneexempel: effekten på det finansiella sparandet i offentlig sektor Över- och underskattningarna i de medelfristiga makroprognoserna leder, allt annat lika, till att det finansiella sparandet i offentlig sektor överskattas. Utgifterna (statlig och konsumtion) underskattas som skattebaserna, och därmed i förlängningen skatteinkomsterna, från mervärdesskatt och skatt på arbete överskattas. Hur mycket denna överskattning av de offentliga finanserna – som följer av den överskattade makroekonomiska utvecklingen – uppgår till kan åskådliggöras genom ett räkneexempel. Räkneexemplet utgår från hur mycket makroprognoserna i genomsnitt avvikit från utfall, d.v.s. vad som redovisats i avsnitt 5.4. För att beräkna hur stor effekt som avvikelserna i skattebaserna har på den offentliga sektorns skatte- inkomster används implicitskattesatser14. Tabell 14 Räkneexempel – effekten på det finansiella sparandet i offentlig sektor Mdkr om inget annat anges Källa: Egen beräkning. Räkneexemplet visar att över- och underskattningarna i de medelfristiga makropro- gnoserna har stor betydelse för den offentliga sektorns finansiella sparande. I exemplet ovan visas att över- och underskattningarna i de medelfristiga makropro- gnoserna, allt annat lika, har inneburit ett starkare finansiellt sparande än vad som 14 Beräknade utifrån uppgifter om skatter och skattebaser . R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R skulle varit fallet utan sådana över- eller underskattningar. Effekten på det finansiella sparandet uppgår till cirka 25 mdkr för T + 2 till T + 4. Sammanlagt uppgår effekten av överskattningen på de offentliga finanserna under hela medelfristperioden i genomsnitt till cirka 75 mdkr, motsvarande av BNP. Det är emellertid värt att betona att det i granskningen inte har gjorts någon regel- rätt utvärdering av prognoserna för de offentliga finanserna. En sådan utvärdering skulle behöva granska många fler orsakssamband och händelser utöver de som är föremål för granskning i denna rapport. Räkneexemplet visar endast de isolerade effekterna på det finansiella sparandet som över- och underskattningarna av mak- roprognosen har haft. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6Redovisning av prognosrevideringar och prognososäkerhet 6.1 Redovisning av prognosrevideringar har redovisningen av de medelfristiga makrorevide- ringarna varierat i omfattning. års ekonomiska vårproposition nämns revideringarna i princip bara som förklaringar till hur den offentliga sektorns inkomster och utgifter har reviderats. Till följd av detta är det i huvudsak endast makrovariabler direkt kopplade till utvecklingen av enskilda inkomst- och utgifts- poster som nämns, exempelvis BNP, lönesumma, hushållens konsumtionsutgifter och KPI. Utöver dessa beskrivningar börjar det i vissa propositioner, med start från budget- propositionen , förekomma mycket kortfattade redogörelser av medelfristiga makrorevideringar i anslutning till prognosens makrobild. Dessa beskrivningar har utökats och utgör sedan 2011 års ekonomiska vårproposition ett fast avsnitt i alla propositioner. I avsnittet redogörs på ett sammanhållet sätt för de huvudsakliga kort- och medelfristiga makrorevideringarna. Här beskrivs den reviderade makro- bilden utifrån en standarduppsättning av centrala makrovariabler som BNP, BNP- gap, potentiell BNP-tillväxt, sysselsättning, KPI, ränta m.fl. Förklaringarna till revideringarna är i regel kortfattade. I vissa propositioner ges emellertid en mer utförlig beskrivning av revideringen av potentiella variabler, exempelvis vid större statistikomläggningar, ny befolkningsprognos eller ny bedömning av jämviktsarbets- lösheten. 6.2 Redovisning av prognososäkerhet I de ekonomiska propositionerna finns det alltid ett avsnitt som beskriver riskbilden och de största riskerna för att den makroekonomiska utvecklingen ska bli annorlunda än den prognostiserade. Beskrivningen betonar ofta, men inte alltid, om riskbilden dominerar på upp- eller nedåtsidan eller om den är neutral. Ett sätt att åskådliggöra effekterna av en annan makroekonomisk utveckling än den redovisade/prognosti- serade är genom alternativscenarion. Sådana redovisas också i de ekonomiska propositionerna. Ofta redovisas ett alternativscenario som ger en högre ekonomisk utveckling än i huvudscenariot och ett alternativscenario som innebär lägre tillväxt. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R Den genomgång av alternativscenariona som genomfört har visat att det i tämligen hög utsträckning redovisas alternativscenarion som berör potentiella variabler med konsekvenser för den medelfristiga prognosen. Några exempel på alternativscenarion som har berört den medelfristiga prognoshorisonten: •högre arbetskraftsutbud till följd av regeringens politik (jämfört med bedöm- ningen i huvudscenariot) •högre sparande i hushållssektorn än prognostiserat I två av de granskade propositionerna redovisas tre alternativscenarion. I övriga pro- positioner redovisas två alternativa scenarion. I bilaga 2 finns en förteckning över de alternativscenarion som presenterats i de granskade propositionerna. 6.3Iakttagelser gällande prognosrevideringar och prognos- osäkerhet Prognosrevideringar avseende de medelfristiga makroprognoserna redovisas sedan 2011 års ekonomiska vårproposition regelbundet och systematiskt i de ekonomiska propositionerna. Detta är en väsentlig förbättring jämfört med den redovisning som skedde . I de propositioner som har granskats har osäkerheten i de medelfristiga prognoserna belysts i flera alternativscenarier, främst kopplade till osäkerhet och risker i bedöm- ningen av de potentiella variablerna. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner 2007–2017. DG ECFIN (2014). Adjusting the budget balance for the business cycle: the EU methodology, Economic Papers 536. (2011). Svensk finanspolitik (Finanspolitiska rådets rapport ). Konjunkturläget mars/–2017. Metod för beräkning av potentiella variabler, . (2006). Det makroekonomiska underlaget i budgetpropositionerna. Rådets direktiv /85/EU, EUT L 306, 23.11.2011, s. 41–47. 2010/11:79. En översyn av överskottsmålet. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R Centrala termer och begrepp Balanskravet innebär att kommuner och landsting inte får budgetera för underskott och att eventuella underskott som ändå uppstår ska återtas . Värdet av alla varor och tjänster som produceras i ett land . Den procentuella skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP. Det finns tre budgetpolitiska mål: målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (överskottsmål), utgiftstak och balanskrav. Den politik som påverkar efterfrågan via den offentliga sektorns utgifter och inkomster. I kommunallagen (1991:900) anges att kommuner och landsting ska ha god ekonomisk hushållning. Ett bland kommuner och landsting vanligt förekommande finansiellt mål för god ekonomisk hushållning är att årets resultat bör uppgå till av skatteintäkter och generella statsbidrag. Offentliga sektorns finansiella sparande Inkomster minus utgifter. Nivån på produktionen som skulle uppnås om vi hade normalt utnyttjande av de tillgängliga produktionsfaktorerna arbete och kapital. Mått på i vilken grad produktionsfaktorerna arbete och kapital nyttjas. Utgiftstaket begränsar hur stora utgifterna får vara under ett budgetår. Utgiftstaket omfattar utgifterna i statsbudgeten och i ålderspensionssystemet. Räntorna för statsskulden omfattas inte. Den offentliga sektorns finansiella sparande ska uppgå till över en konjunk- turcykel. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Högre arbetskraftsutbud till följd Svagare arbetsmarknad, ansträngt Högre arbetskraftsutbud till följd konjunktur/prisfall på Högre arbetskraftsutbud till följd Lägre produktivitet, permanent Högre arbetskraftsutbud till följd Förvärrade finansiella problem i Svag konjunktur ger deflation Starkare produktivitet ger högre Högre arbetskraftsutbud till följd Ökade problem i banksektorn Svagare utveckling av den Fortsatt stark motståndskraft mot En tillfällig förstärkning av kronan eurokrisen och en starkare En starkare tillväxt i omvärlden En betydligt sämre tillväxt i Högre sparande hos hushållen Högre räntor i omvärlden R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R En starkare inhemsk konsumtion Krisande banksystem i EU 52 R I K S R E V I S I O N E N Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , Hellmark , , Bah Kuhnke, , , Skog, Fritzon Regeringen beslutar skrivelse 2017/18:37 om regeringens medelfristiga makroprognoser