prop · H403136 · 2017-03-21 00:00:00 — Därtill upprätthålls med förslaget en likformighet i utformningen av bestämmelserna om innehav, överlåtelse och återkallelse av tillstånd vilket gagnar regelverkets tydlighet. Det nya rekvisit som föreslås i bl.a. 13 kap. 18 § är som tidigare nämnts utformat med 3 kap. 23 § första stycket 2 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som förebild. Tillstånd att använda bl.a. radiosändare får enligt den bestämmelsen överlåtas efter medgivande från den myndighet som meddelat tillståndet. En förutsättning för ett sådant medgivande är att det inte finns skäl att anta att överlåtelsen inverkar menligt på konkurrensen. I motiven till bestämmelsen sägs att en överlåtelse inte ska medges om det finns skäl att anta att konkurrensen snedvrids (prop. 2002/03:110 s. 164). PTS är ansvarig myndighet för dessa prövningar, vilka aktualiserats bland annat vid överlåtelser av frekvenstillstånd för mobiltelefoni. I PTS promemoria Konkurrensanalys vid överlåtelse av tillstånd i och 2,6 GHz, daterad , beskrivs den metod som myndigheten använder. om en överlåtelse inverkar menligt på konkurrensen utgår myndigheten . 2016/17:136 från hur konkurrens analyseras inom konkurrensrätten (s. 14 f.). När MPRT ska tillämpa den föreslagna regeln är analysen av marknaden en viktig utgångspunkt och den bör, i likhet med PTS bedömningar, kunna utgå från hur marknadsanalyser görs inom konkurrensrätten och konkurrensområdet. Förslaget inverkar dock inte på tillsynsuppdrag. Den nu föreslagna bestämmelsen om överlåtelse av tillstånd att sända analog kommersiell radio handlar inte primärt om att minska risken för att konkurrenssnedvridning påverkar annonsmarknaden inom ett sändningsområde utan om att motverka bristande konkurrens utifrån ett mångfaldsperspektiv. Likväl bör det vara möjligt för MPRT att finna ledning i den konkurrensrättsliga metoden och hur marknadsanalyser görs inom konkurrensrätten vid bedömning av om en tillståndsöverlåtelse inverkar menligt på konkurrensen. Kammarrätten i har bl.a. framfört synpunkten att det bör utvecklas närmare hur en marknadsanalys kan göras mot bakgrund av att syftet är att motverka bristande konkurrens ur ett mångfaldsperspektiv (se även avsnitt 5.2). Regeringen anser inte att det är nödvändigt att i detalj närmare ange hur den konkurrensrättsliga bedömningen ska göras av myndigheten. MPRT har lång erfarenhet av radiomarknaden och ska som tidigare framhållits (avsnitt 5.2) enligt sin myndighetsinstruktion samråda med och i konkurrensfrågor, bl.a. inför beslut om tillstånd att sända kommersiell radio (5 § förordningen [2010:1062] med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv). Den förändrade frekvensplaneringen, som tidigare anförts som ett skäl för en förändring av reglerna om innehav av mer än ett tillstånd i ett sändningsområde, är också ett skäl för att ändra bestämmelsen om överlåtelse av tillstånd. Med större och mer ekonomiskt betydelsefulla sändningsområden är det viktigt att den ansvariga myndigheten kan agera med kraft för att upprätthålla konkurrens och mångfald, även under löpande tillståndstid. Regeringens förslag: Förfogar en fysisk eller juridisk person, utan tillåtelse från Myndigheten för press, radio och tv, över mer än ett tillstånd för analog kommersiell radio i ett sändningsområde, och finns det skäl att anta att förfogandet kan inverka menligt på konkurrensen, ska det eller de tillstånd som har lämnats efter det första tillståndet få Har Myndigheten för press, radio och tv medgett överlåtelse trots att tillståndshavaren redan förfogar över tillstånd att sända analog kommersiell radio i samma sändningsområde, och det finns skäl att anta att överlåtelsen kan inverka menligt på konkurrensen, ska tillståndet få återkallas endast om beslutet om överlåtelsen grundats på felaktiga eller ofullständiga uppgifter från tillståndshavaren. Återkallelsen ska då avse det eller de tillstånd som överlåtits. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av bl.a. Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, för samhällsskydd och beredskap, och har inga invändningar mot förslaget eller lämnar det utan synpunkter. Endast Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) yttrar sig särskilt i denna del och föreslår en ändring av ordalydelsen i 18 kap. 5 § tredje stycket radio- och tv-lagen (2010:696). prövningen av om en återkallelse ska ske i de fall myndigheten medgett överlåtelse trots att tillståndshavaren redan har tillstånd att sända i samma tillståndsområde, ska göras utifrån en prövning av om tillståndshavaren redan ”förfogar över” tillstånd att sända analog kommersiell radio och inte utifrån tillståndshavarens faktiska innehav. Bakgrund och gällande rätt: Vid behandling av förslaget till lokalradiolag förordades en komplettering av lagen med föreskrifter om återkallelse av sändningstillstånd (bet. s. 18 f.). nätverksbildningar och andra former av dominans inte bara vid tillståndstillfället utan också . dominans skulle kunna brytas om tillståndsmyndigheten kunde återkalla tillståndet i fall då en tillståndshavare inte skulle vara behörig att erhålla tillstånd om det utlystes på nytt. kunna bero på att en tillståndshavare förfogade över mer än ett tillstånd. Lokalradiolagen (1993:120) kom därför att innehålla en bestämmelse i 28 § andra och tredje styckena med innebörden att tillståndsmyndigheten ska återkalla det tillstånd som meddelats efter det första tillståndet, om någon förfogar över mer än ett tillstånd direkt eller genom företag där han på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensam har ett bestämmande inflytande, under förutsättning att återkallelsen inte framstår som alltför ingripande. Om tillståndsmyndigheten lämnat sitt medgivande till en överlåtelse av tillstånd trots att det förelåg en behörighetsbrist var återkallelse möjlig endast om medgivande till överlåtelsen påverkats av felaktiga eller ofullständiga uppgifter från När lokalradioregelverket ändrades 2000 anförde regeringen att det var viktigt att begränsningen av möjligheten att överlåta ett sändningstillstånd till någon annan som redan har tillstånd att sända lokalradio i samma område får betydelse under hela tillståndsperioden och att regeln inte kan kringgås. Har en tillståndshavare, utan myndighetens medgivande, t.ex. genom andels- eller aktieköp under tillståndstiden kommit att disponera över mer än ett tillstånd i sändningsområdet borde det enligt regeringen vidare vara möjligt att återkalla det sist meddelade sändningstillståndet (prop. 1999/2000:55 s. Regeln utformades i enlighet med den skärpning som föreslogs när det gällde överlåtelse av tillstånd. Vid införandet av den nya radio- och tv-lagen 2010 ansåg regeringen att de regler som gällde för återkallelse av tillstånd även fortsättningsvis skulle gälla för analog kommersiell radio (prop. 2009/10:115 s. 239). Bestämmelsen infördes i 18 kap. 5 § radio- och tv-lagen (2010:696). Skälen för regeringens förslag: De föreslagna förändringarna av Bestämmelserna utgör tillsammans ett regelverk för att upprätthålla Prop. 2016/17:136 konkurrens och mångfald på radioområdet och bör därför vara utformade på ett likartat sätt. Den nuvarande bestämmelsen om återkallelse är utformad med samma behörighetsbegränsning som regeln om överlåtelse av tillstånd (se avsnitt 5.3). Genom att i stället göra bestämmelsens tillämpning beroende av en bedömning av konkurrenssituationen inom sändningsområdet åstadkoms en enhetlig utformning av regelverket. Regeringen föreslår därför att tillstånd ska kunna återkallas om någon utan tillståndsmyndighetens tillåtelse förfogar över mer än ett tillstånd i ett sändningsområde och det finns skäl att anta att förfogandet kan inverka menligt på konkurrensen. Liksom tidigare bör i så fall det eller de tillstånd som har lämnats efter det första tillståndet återkallas (18 kap. 5 § andra stycket). Regeln om återkallelse av tillstånd när myndigheten medgett överlåtelse grundat på felaktiga eller ofullständiga uppgifter från tillståndshavaren, föreslås förändras på motsvarande sätt (18 kap. 5 § tredje stycket). I enlighet med MPRT:s förslag bör prövningen, liksom vid överlåtelsefallet, ta sikte på om tillståndshavaren redan förfogar över tillstånd att sända analog kommersiell radio. Vad som ska beaktas när tillstånd återkallas Regeringens förslag: Ett beslut om återkallelse av tillstånd att sända analog kommersiell radio, med anledning av att en fysisk eller juridisk person utan tillåtelse från Myndigheten för press, radio och tv förfogar över mer än ett tillstånd i ett sändningsområde, ska få fattas endast om åtgärden står i rimlig proportion till möjligheterna att främja konkurrens och mångfald i sändningsområdet. Detsamma ska gälla när myndigheten medgett överlåtelse trots att tillståndshavaren redan förfogar över tillstånd att sända i samma sändningsområde Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast två remissinstanser yttrar sig särskilt i TU – Medier i (TU) vill understryka att en återkallelse av ett tillstånd är en från yttrandefrihetssynpunkt mycket ingripande åtgärd. Enligt TU finns skäl att överväga om inte bestämmelsen bör stramas upp ytterligare, t.ex. genom att föreskriva att det utöver att åtgärden står i proportion till möjligheterna att främja konkurrens och mångfald i sändningsområdet, också ska föreligga särskilda skäl för åtgärden. är tveksam till bestämmelsens konstruktion, faktiska innebörd och formulering och menar att utformningen riskerar att göra den föreslagna regleringen i riktning mot konkurrens och Bakgrund och gällande rätt: Som beskrivits i avsnitt 5.4 förordade vid behandlingen av förslaget till lokalradiolag en komplettering av lagen med föreskrifter om återkallelse av Enligt utskottet var bestämmelser som gav staten möjlighet att vidta åtgärder så att en radiostation måste upphöra med en i och för sig lovlig verksamhet av ingripande natur från yttrandefrihetsrättslig synpunkt, även när syftet var att främja mångfald i nyhetsförmedling och opinionsbildning. därför inte vara helt undantagslös och utskottet föreslog att tillståndsmyndigheten skulle kunna underlåta återkallelse om den framstod som en alltför ingripande åtgärd (bet. 1992/93:KU15 s. 20 f.). En bestämmelse med denna innebörd behölls när regelverket för kommersiell radio förändrades. I propositionen till den nya radio- och tv- lagen anförde regeringen att återkallelse ska få ske endast om det finns mycket starka skäl för det samt om åtgärden inte framstår som alltför ingripande för tillståndshavaren (prop. 2009/10:115 s. 240). återfinns i 18 kap. 7 § radio- och tv-lagen (2010:696). bestämmelsen följer att beslut om återkallelse av tillstånd får fattas endast om det i betraktande av skälen för åtgärden inte framstår som Skälen för regeringens förslag: Den aktuella bestämmelsen innebär en begränsning av möjligheten att återkalla tillstånd och motiveras av att återkallelse av ett sändningstillstånd innebär en inskränkning i Det kan påpekas att Radio- och vid tillsyn av radiomarknaden hänvisat till motsvarande bestämmelse i den äldre radio- och TV-lagen (1996:844) när myndigheten beslutade att inte återkalla tillstånd trots att en tillståndshavare i strid med lagstiftningen innehade mer än ett tillstånd i ett sändningsområde (Radio- och TV- verkets beslut, dnr 836/98, 899/95 och 2254/96). är sannolikt i de flesta fall att betrakta som en ingripande åtgärd för den Det kan antas att den nuvarande regleringen medför att återkallelse underlåts i en utsträckning som minskar sändningstillstånd bör vara en verklig konsekvens för radioföretagen. regler som syftar till att förhindra att en aktör skaffar sig kontroll över flera tillstånd i ett sändningsområde riskerar annars att kringgås. finns därför anledning att överväga förändringar av tillsynsmyndighetens möjlighet att underlåta återkallelse av sändningstillstånd. Den nuvarande bestämmelsen i 18 kap. 7 § ska beaktas vid återkallelse enligt 2–5 §§ samma kapitel vilket innefattar återkallelse av flera olika typer av tillstånd, bland annat tillstånd att sända analog och digital kommersiell radio, tillstånd att sända tv och tillstånd att sända närradio. En utgångspunkt för regelverket är att sändningar ska kunna bedrivas under hela tillståndsperioden. Detta gäller för alla olika typer av tillstånd och motiverar en generell bestämmelse som den nuvarande, omfattande såväl tillstånd för närradiosändningar som tillstånd för marksänd tv. Emellertid finns det, mot bakgrund av den tillämpning bestämmelsen fått, anledning att överväga om förhållandena på området analog kommersiell radio kan utgöra skäl för en annan bedömning när det gäller förutsättningarna för att myndigheten ska kunna underlåta en återkallelse. Typiskt för analog kommersiell radio är att det finns få sändningsmöjligheter i jämförelse med tv- och närradioområdet. relativa brist på tillgängliga tillstånd innebär att behovet av att upprätthålla regler som syftar till att främja mångfald och konkurrens blir viktigare för den analoga kommersiella radion än för andra Det bör också framhållas att lagstiftningens begränsningar av möjligheten att inneha flera tillstånd införts just med tanke på yttrandefriheten och Syftet är också att utrymmet att sända analog kommersiell radio ska utnyttjas så att Prop. 2016/17:136 möjligheterna till mångfald tas till vara (se Lagrådets yttrande över förslaget till lokalradiolag, prop. 1992/93:70 s. 164 f.) Regeringen bedömer att detta syfte inte kan uppnås om myndigheten avstår från att återkalla enbart med hänvisning till att åtgärden är alltför ingripande. Det finns därför skäl att ytterligare precisera förutsättningarna för återkallelse av tillstånd att sända analog kommersiell radio. Regeringen föreslår därför en särskild bestämmelse med bäring på förutsättningarna för att underlåta återkallelse av sådana tillstånd. Den innebär att beslut om återkallelse av tillstånd enligt 18 kap. 5 § andra och tredje styckena får fattas endast om åtgärden står i rimlig proportion till möjligheterna att främja konkurrens och mångfald i sändningsområdet. Som påpekats ovan är en återkallelse av ett sändningstillstånd en inskränkning i yttrandefriheten. En konstitutionell förutsättning för lagstiftning av detta slag är bland annat att den inte går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och att den inte heller sträcker sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen (2 kap. 21 § RF). Med den föreslagna bestämmelsen förtydligas att ett beslut om återkallelse måste föregås av en bedömning av om återkallelsebeslutets verkan för tillståndshavaren står i proportion till möjligheterna att sändningstillstånden i området används så att konkurrens och mångfald främjas. Regeringen gör alltså en annan bedömning än TU och och anser att den föreslagna bestämmelsen ger uttryck för en rimlig avvägning mellan de hänsyn som Myndigheten för press, radio och tv bör ta i dessa fall. Av särskild betydelse för bedömningen blir således förhållandena i sändningsområdet. Det handlar både om hur många tillstånd som kan ges och hur stort intresse det finns för att bedriva kommersiella radiosändningar i området. En återkallelse bör kunna underlåtas om det bedöms saknas förutsättningar för att en ny tillståndsgivningsprocess med ett återkallat tillstånd skulle förbättra konkurrensen och mångfalden inom sändningsområdet. Myndigheten bör väga återkallelsens ingripande verkan mot den nytta för mångfald och konkurrens tillståndet kan ha om det beviljas ett annat radioföretag. Regeringens förslag: Ändringarna i radio- och tv-lagen (2010:696) ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla för tillstånd som har beviljats Promemorians förslag innebär att lagändringarna ska träda i kraft den men överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget eller lämnar det utan synpunkter. () stöder promemorians förslag men vill lyfta att det kan behövas än natten mellan den och för att driftsätta radiosändare i enlighet med nya tillstånd och villkor samt att avveckla eventuella tidigare sändare så att långvariga sändningsuppehåll kan undvikas. för press, radio och tv (MPRT) framhåller att övergången till den nya Myndigheten framhåller vidare att avsikten är att meddela de nya tillstånden i så god tid som möjligt, senast i början av 2018, för att aktörerna ska kunna vidta de åtgärder som krävs och få nödvändiga frekvenstillstånd av PTS. nuvarande tillstånd temporärt förlängs bortom i det fall tilldelningsförfarandet inte kan genomföras . anser vidare att omställningen från den befintliga tilldelningen till den nya tilldelningen måste göras successivt under en övergångsperiod om räknat från eller det senare datum då de nya tillstånden är tänkta att ersätta de befintliga. NRJ/RBS Broadcasting (NRJ) anser att promemorians förslag till ikraftträdandedatum innebär att klarhet beträffande de nya tillstånden inte kommer att föreligga förrän cirka NRJ:s nuvarande sändningstillstånd löper ut. NRJ anser vidare att nuvarande sändningstillstånd bör minst förlängas till för att ge skäligt rådrum för myndigheter och radioaktörer. inte att det behövs några övergångsbestämmelser utöver de som föreslås i promemorian och menar att en ”clean cut” är nödvändig. framhåller vidare att aktörerna på den svenska marknaden har erfarenhet av en liknande förändring då tillstånden i löpte ut . radio påpekar dock att det i samband med ytterligare utbyggnad av de nya sändningsområdena kan behövas extra resurser inom PTS för att myndigheten snabbt ska kunna ge nödvändiga frekvenstillstånd. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna reglerna bör träda i kraft för att nya sändningstillstånd baserade på en ny frekvensplanering ska kunna börja gälla . meddelat att tillståndsförfarandet bör inledas innan nuvarande tillstånd löper ut. MPRT:s tillståndsgivning bör vidare ske med marginal för att tillståndshavarna också ska hinna få tillstånd från PTS att använda radiosändare enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation innan den nya tillståndsperioden inleds. Äldre bestämmelser bör tillämpas på befintliga tillstånd vid Därigenom undviks att nya bedömningar av myndigheten påverkar konkurrensförhållandena på radiomarknaden när endast ett år återstår av nuvarande tillståndsperiod. belastas av ärenden föranledda av nya regler på området som den ska förbereda utlysning av tillstånd inför nästa tillståndsperiod och Mot bakgrund av , NRJ:s och MTG Radios synpunkter om själva övergången till den nya tillståndsperioden vill regeringen framföra följande. Samtliga nu gällande sändningstillstånd Det följer av radio- och tv-lagen och Detta har varit känt sedan nya radio- och tv-lagens har att förhålla sig Regelverket innebär vidare att nya tillstånd att sända analog Prop. 2016/17:136 kommersiell radio ska fördelas i ett anbudsförfarande inför den kommande åttaåriga tillståndsperioden. Som tidigare nämnts innebär det i sig att den nuvarande ägarstrukturen på radiomarknaden kan komma att förändras. De regleringsmässiga förutsättningarna, både när det gäller frekvensplaneringen och aktuella bestämmelser i radio- och tv-lagen, måste möjliggöra för nya aktörer att komma in på radiomarknaden. Om särskilda hänsyn tas till befintliga tillståndshavare i detta skede skulle möjligheterna till en ägarmässig omsättning av sändningstillstånden påverkas. Med anledning av PTS och MPRT:s synpunkter vill regeringen vidare framhålla att det självklart är viktigt att övergången till den nya tillståndsperioden kan ske på ett smidigt sätt för gamla och nya tillståndshavare och utan alltför stora påfrestningar för radiolyssnarna. Att radiokanaler kan försvinna och nya tillkomma när sändningstillstånden för nästa tillståndsperiod tas i bruk är naturligt, men längre uppehåll i det kommersiella radioutbudet bör undvikas. Av betydelse i sammanhanget är att båda tillståndsmyndigheternas arbete kan fortgå som planerat så att tillstånd enligt radio- och tv-lagen och lagen om elektronisk kommunikation kan meddelas inför den nya tillståndsperioden. En faktor som påverkar övergången är också att nästa tillståndsperiod kan baseras på en ny frekvensplanering som delvis kommer att skilja sig från den nuvarande. För att tillståndshavarna ska kunna sända i den utsträckning som tillstånden enligt den nya frekvensplaneringen möjliggör kan en viss omställning av infrastrukturen i form av , sändare m.m. som används komma att krävas. Frågans betydelse är delvis beroende av vilka aktörer som får tillstånd att sända under nästa tillståndsperiod. I sammanhanget bör även nämnas att PTS utgångspunkt enligt vad som beskrivits i myndighetens delrapportering av regeringsuppdraget att ta fram en ny frekvensplanering är att i stor utsträckning använda existerande mastplatser som grund (rapportnummer PTS-ER-2016:29 s. 17). Regeringen har förståelse för att övergången till den nya tillståndsperioden innebär en stor omställning för de inblandade aktörerna. Regeringen kommer att följa myndigheternas arbete inför och under tillståndsgivningsprocessen men bedömer utifrån de förhållanden som är kända att övergången till den nya tillståndsperioden bör kunna ske på ett acceptabelt sätt. 7.1Sammanfattande beskrivning av nuvarande ordning och vilken förändring som eftersträvas Regeringen föreslår ändringar i radio- och tv-lagen (2010:696) för att främja konkurrens och mångfald på området analog kommersiell radio. Förslagen handlar om vilka hänsyn Myndigheten för press, radio och tv 2016/17:136 (MPRT) ska ta vid utformning av sändningsområden, regler för hur många tillstånd som får innehas i ett sändningsområde samt överlåtelse och återkallelse av tillstånd. När det gäller sändningsområdenas utformning innebär den nuvarande ordningen i huvudsak att MPRT ska utforma många sändningsområden med inriktning mot lokala intresseområden. Som beskrivits i det föregående pekar radiomarknadens utveckling på att det finns ett kommersiellt intresse av att kunna sända över större områden och att de geografiska begränsningar som nuvarande regel syftar till kan förhindra ett optimalt utnyttjande av det tillgängliga frekvensutrymmet. Med förslagen eftersträvas en större frihet för den ansvariga myndigheten vid utformning av sändningsområden. Genom att inte längre vara bunden av vad som är naturliga lokala intresseområden utan i stället se till vad som gagnar konkurrens och mångfald på radioområdet kan myndigheten fokusera på att sändningsområdenas utformning ska skapa förutsättningar för en väl fungerande marknad för kommersiell radio i stället för lokalt förankrade radiostationer. Regler om innehav, överlåtelse och återkallelse av tillstånd är nödvändiga för att upprätthålla konkurrens och mångfald på radiomarknaden, både vid tillståndsgivningen och under löpande tillståndsperiod. En förbättring av möjligheterna för radioföretagen att sända över större områden än innebär att dagens bestämmelser för att upprätthålla konkurrens och mångfald blir obsoleta. Därtill har de visat sig vara lätta att kringgå av tillståndshavarna. Den ansvariga myndigheten har granskat radiomarknadens utveckling utan att det varit möjligt att ingripa mot den ökande ägarkoncentrationen. Regeringens förslag ger utrymme för myndigheten att göra nya bedömningar i dessa frågor för att främja konkurrens och mångfald på radioområdet. Förslagen innebär att det inte blir möjligt för en enskild aktör att direkt eller indirekt kontrollera hela den kommersiella radiomarknaden, vilket i förhållande till dagens regler även får anses positivt ur säkerhetssynpunkt. Enligt regeringens mening kan det dock finnas anledning att i ett annat sammanhang återkomma till säkerhetsfrågor på radioområdet. 7.2 Alternativa lösningar och effekter av uteblivna förändringar Om nuvarande regler om sändningsområden behålls kommer befintliga, lokalt inriktade, tillstånd för analog kommersiell radio utlysas på nytt