prop · H50348 · 2017-12-12 00:00:00 — Hänvisningsteknik vid genomförande av EU-direktiv Vid genomförande av EU-direktiv är utgångspunkten att direktivtexten transformeras till svensk författningstext. De bestämmelser i det konsulära direktivet som behöver genomföras handlar om i vilken utsträckning som unionsmedborgare och deras familjemedlemmar har rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd respektive i vilken utsträckning de omfattas av en konsulär katastrofinsats. Vidare handlar det om direktivets bestämmelser om under vilka förutsättningar den som har fått bistånd kan bli skyldig att ersätta statens kostnader. Att transformera dessa bestämmelser skulle innebära en omfattande svensk författningstext. Av det skälet föreslås att det konsulära direktivet i stället genomförs genom att det hänvisas direkt till direktivet. Hänvisningarna till direktivet bör vara statiska, dvs. avse direktivet i en viss angiven lydelse. Denna hänvisningsteknik bör väljas eftersom ändringar i det konsulära direktivet bör föranleda överväganden av lagstiftaren om huruvida lagtexten behöver ändras. I övrigt genomförs direktivet genom ändringar i föreskrifter Övriga bestämmelser i det konsulära direktivet har en sådan karaktär att de regleras i föreskrifter, t.ex. i föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. De föranleder således inte lagändringar och behandlas inte i denna proposition. 2017/18:48 6.2 Regeringens förslag: Nordiska medborgare och deras familjemedlemmar ska fortsatt kunna omfattas av en konsulär katastrofinsats i enlighet med vad som anges i lagen om konsulära katastrofinsatser. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har Skälen för regeringens förslag: Den nordiska samarbetsöverenskommelsen från mellan , , , och (SÖ 1962:14 []) reglerar bl.a. de konsulära skyldigheter som har i förhållande till de övriga nordiska länderna. Av artikel 34 i framgår att en svensk utlandsmyndighet som huvudregel är skyldig att bistå även medborgare i ett annat nordiskt land om detta land saknar egen representation på orten i fråga. I artikeln anges inte att denna skyldighet även omfattar familjemedlemmar som inte är medborgare i ett nordiskt land. I 3 § 4 lagen om konsulära katastrofinsatser anges dock att även nordiska medborgares familjemedlemmar kan omfattas av en konsulär katastrofinsats. Det finns inte något krav på att dessa ska vara nordiska medborgare. Även danska och finländska medborgare omfattas av , och därmed också av den ovan nämnda lagregeln. I praktiken tillämpas avtalet numera endast i förhållande till och . Övriga nordiska länder tillämpar som medlemsstater i EU i stället unionsrättens bestämmelser om konsulärt skydd till unionsmedborgare i tredjeländer. Genom att det konsulära direktivet genomförs i svensk rätt kan familjemedlemmar till medborgare i de övriga medlemsstaterna i EU som inte själva är unionsmedborgare omfattas av det svenska konsulära skyddet. Ändringen i 3 § 5 i lagen om konsulära katastrofinsatser innebär att även övriga unionsmedborgares familjemedlemmar kan omfattas av en konsulär katastrofinsats. Eftersom alla unionsmedborgare därmed behandlas lika bör medborgare i de nordiska länderna och deras familjemedlemmar fortsatt kunna omfattas av en konsulär katastrofinsats i enlighet med vad som anges i lagen. I 3 § 4 i lagen om konsulära katastrofinsatser hänvisas till SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31. Den senare hänvisningen är en ändring av , genom vilken tidigare artikel 31 fick sitt nuvarande artikelnummer 34. har dock ändrats , . Hänvisning bör därför i stället ske till SÖ 1962:14, senast ändrad genom SÖ 1996:2. 7 Ekonomiska och andra konsekvenser Finansiering av konsulärt skydd till enskilda utomlands finns i regleringsbrev för avseende anslag 1:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet, utgiftsområde 5 Internationell samverkan. I anslaget finns bl.a. en post för finansiering av konsulärt ekonomiskt bistånd och en post för finansiering vid en konsulär katastrofinsats. Ambassadernas förvaltningskostnader finansieras via anslaget 4:1 m.m., utgiftsområde 1 . Av uppgifter som hämtats in från ett antal ambassader i tredjeländer har det framkommit att ambassaderna, , i mycket begränsad omfattning bistått medborgare i andra medlemsstater. Biståndet har således inte haft någon nämnvärd påverkan på budgeten. De ändringar som föranleds av det konsulära direktivet kan medföra att det blir något vanligare att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kommer att söka konsulärt skydd vid en svensk utlandsmyndighet. Mot bakgrund av nuvarande förhållanden förväntas dock ökningen inte bli särskilt stor och inte behöva medföra några betydande kostnader. Kostnader som direktivet medför bedöms därför rymmas inom befintliga medel på anslaget 4:1 m.m. och 1:4 Ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands samt diverse kostnader för rättsväsendet. Direktivet bygger dessutom på att den medlemsstat som gett konsulärt skydd har rätt att kräva den stat där biståndstagaren är medborgare på ersättning för kostnaderna. Regeringens förslag innebär även att den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU ska ersätta staten för de kostnader som staten har haft för det konsulära skyddet i enlighet med direktivet. Detta ger ytterligare stöd för slutsatsen att kostnaderna endast kommer att uppstå i sällsynta fall och bli mycket begränsade. En viss ökning av utlandsmyndigheternas hjälp till självhjälp till ickeföreträdda unionsmedborgare i tredjeland skulle kunna förekomma men bedöms rymmas inom myndigheternas befintliga resurser. Eventuella informationsinsatser som kan uppstå för utlandsmyndigheterna bör ingå i myndigheternas sedvanliga arbete och bedöms också rymmas inom befintlig budget. Lagändringarna bedöms inte innebära några ekonomiska konsekvenser av betydelse för staten. De lagändringar som föreslås när det gäller utvidgningen av de personkretsar som kan få konsulärt ekonomiskt bistånd eller omfattas av en konsulär katastrofinsats innebär att de individer som berörs får rättigheter som de inte har haft tidigare. När det gäller lagen om konsulära katastrofinsatser så har den ännu inte tillämpats. Utvidgningen av personkretsen i den lagen innebär dock ökade möjligheter till skydd för tredjelandsmedborgare i katastrofsituationer. I humanitära krissituationer har kvinnor och flickor en ökad risk för särskild utsatthet. I dessa situationer kan ändringen komma att bidra till att stärka deras möjligheter till skydd. Lagändringarna förutses sammantaget inte ha någon negativ inverkan på jämställdheten. Inte heller bedöms de ha någon negativ påverkan på miljön eller få några andra konsekvenser som bör redovisas. 2017/18:48 8 Regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt artikel 17 i det konsulära direktivet ska medlemsstaterna, , införa de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet. Lagändringarna bör därför träda i kraft . Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte eftersom det handlar om rättigheter och skyldigheter som inte har funnits. 9.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd 4 a § Konsulärt ekonomiskt bistånd kan även lämnas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till övriga medlemsstater i Europeiska unionen enligt rådets direktiv (EU) 2015/637 av om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen. Paragrafen, som är ny, innehåller nya bestämmelser om att konsulärt ekonomiskt bistånd även kan lämnas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. För dessa personer gäller att de kan få bistånd i den utsträckning som följer av det konsulära direktivet. Hänvisningen till det konsulära direktivet avser direktivet i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. Ändringen genomför direktivets artikel 2.1 och artikel 5. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. 12 a § Om staten har ersatt en annan medlemsstat i Europeiska unionen för kostnader för konsulärt skydd som har lämnats med stöd av rådets direktiv (EU) 2015/637, i den ursprungliga lydelsen, ska den som har fått det konsulära skyddet ersätta staten för dessa kostnader. Paragrafen, som är ny, innehåller nya bestämmelser om ersättningsskyldighet för den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU med stöd av det konsulära direktivet. Hänvisningen till det konsulära Prop. 2017/18:48 direktivet avser direktivet i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. 13 § Återbetalningsskyldighet enligt 9 § eller 10 § första stycket, eller ersättningsskyldighet enligt 12 a § får jämkas eller efterges, om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Vid återbetalning enligt 10 och 11 §§ ska 31 kap. 1 § tredje stycket tillämpas. Paragrafen innehåller bestämmelser om möjligheten att i vissa fall jämka eller efterge återbetalningsskyldigheten för det bistånd som har lämnats. Paragrafen ändras så att denna möjlighet utvidgas till att även omfatta ersättningsskyldigheten för den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU i enlighet med det konsulära direktivet. Jämkning eller eftergift av ersättningsskyldighet ska ske i enlighet med vad som gäller för återbetalningsskyldighet. Frågor om återbetalningsskyldighet behandlades i samband med att lagen infördes (se prop. 2002/03:69, s. 22 ff och 45 f). Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. 15 § Frågor om återbetalning av konsulärt ekonomiskt bistånd och ersättning till staten för kostnader för konsulärt skydd som har lämnats av en annan medlemsstat i Europeiska unionen prövas av . Paragrafen innehåller bestämmelser om att prövar frågor om återbetalning. Paragrafen ändras så att även ska pröva frågor om ersättningsskyldighet för kostnader för konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. 16 § Återbetalningsbelopp, ersättningsbelopp och avgift som inte betalas när beslutet om betalningsskyldighet fått laga kraft ska lämnas för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt utsökningsbalken ske. Regeringen får föreskriva att indrivning inte behöver begäras för mindre belopp. Paragrafen innehåller bestämmelser om indrivning av statens obetalda fordringar. Paragrafen ändras så att även ersättning till staten för kostnader för konsulärt skydd av en annan medlemsstat i EU med stöd av det konsulära direktivet ska lämnas för indrivning. Dessutom tydliggörs att indrivning av det obetalda beloppet ska ske när beslutet om betalningsskyldighet har fått laga kraft. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1. 2017/18:48 9.2 Förslag till lag om ändring i lagen (2010:813) 3 § En konsulär katastrofinsats kan endast omfatta 2.svenska medborgares utländska familjemedlemmar, 3.i bosatta utlänningar, 4.medborgare i , , och samt deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med artikel 34 i den nordiska samarbetsöverenskommelsen mellan , , , och (SÖ 1962:14, senast ändrad genom SÖ 1996:2), och 5. unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till övriga medlemsstater i Europeiska unionen i enlighet med EUF-fördraget och rådets direktiv (EU) 2015/637 av om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen. Paragrafen innehåller bestämmelser om vilka personer som kan omfattas av en konsulär katastrofinsats. I paragrafen finns det en uttömmande punktlista över dessa personer. I paragrafens fjärde punkt hänvisades det tidigare till den nordiska samarbetsöverenskommelsen mellan , , , och (SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31). Överenskommelsen har ändrats , . Punkten ändras därför så att hänvisning istället görs till SÖ 1962:14, senast ändrad genom SÖ 1996:2. Ändringen behandlas i avsnitt 6.2. I paragrafens femte punkt angavs tidigare att medborgare i länder inom Europeiska unionen kunde omfattas i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med EUF-fördraget. Punkten ändras så att unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kan omfattas i den utsträckning som följer av dels EUF-fördraget, dels det konsulära direktivet. Hänvisningen till det konsulära direktivet avser direktivet i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. Ändringen genomför direktivets artikel 2.1 samt artikel 5. Ändringen behandlas i avsnitt 6.1. Europeiska unionens officiella tidning L 106/1 RÅDETS DIREKTIV (EU) 2015/637 av om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DETTA DIREKTIV med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 23, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, med beaktande av yttrande (1), i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande, och av följande skäl: (1)Unionsmedborgarskapet är den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare. Rätten till skydd inom ett tredjelands territorium, där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad, av en annan medlemsstats diplomatiska och konsulära myndigheter, på samma villkor som medborgarna i den staten är en av de specifika rättigheter som artikel 20.2 c i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) tillerkänner unionsmedborgare. (2)Lissabonfördraget innebar en förbättring av ställningen som unionsmedborgare och stärkte de rättigheter som är knutna till unionsmedborgarskapet. Genom artikel 23 i EUF-fördraget införs således bestämmelser om antagande av direktiv som föreskriver de samarbets- och samordningsåtgärder som behövs för att främja det konsulära skyddet för icke-företrädda unionsmedborgare. (3)Till de värden som unionen bygger på hör solidaritet, icke-diskriminering och respekt för de mänskliga rättigheterna. Det är viktigt att unionen i sina förbindelser med omvärlden upprätthåller dessa värden och bidrar till att skydda sina medborgare. Den grundläggande principen att icke-företrädda unionsmedborgare ska ha rätt till konsulärt skydd på samma villkor som medborgare i de enskilda medlemsstaterna, som följer av artikel 46 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), är ett uttryck för europeisk solidaritet. Den tillför en yttre dimension till begreppet unionsmedborgarskap och stärker unionens identitet i tredjeländer. (4)Syftet med detta direktiv är att införa bestämmelser om de samarbets- och samordningsåtgärder som behövs för att främja det konsulära skyddet för icke-företrädda unionsmedborgare. Dessa åtgärder bör bidra såväl till att stärka rättssäkerheten som till att främja ett väl fungerande samarbete och solidaritet mellan de konsulära myndigheterna. (5)I enlighet med artiklarna 20.2 c och 23 i EUF-fördraget bör medlemsstaterna ge konsulärt skydd till ickeföreträdda medborgare på samma villkor som gäller för egna medborgare. Detta direktiv påverkar inte medlemsstaternas befogenhet att fastställa omfattningen av det skydd som ska tillhandahållas de egna medborgarna. (6)Detta direktiv bör inte påverka de konsulära förbindelserna mellan medlemsstater och tredjeländer, i synnerhet deras rättigheter och förpliktelser som följer av internationella sedvänjor och avtal, särskilt konventionen av (1) Yttrande av (ännu ej offentliggjort i EUT). L 106/2 Europeiska unionens officiella tidning om konsulära förbindelser (nedan kallad ), som medlemsstaterna tillämpar i enlighet med unionslagstiftningen. Enligt artikel 8 i får medlemsstaterna efter vederbörlig anmälan ge konsulärt skydd på andra medlemsstaters vägnar, såvida inte det berörda tredjelandet invänder mot detta. Svårigheter kan uppstå, särskilt i situationer som inbegriper medborgare som även är medborgare i värdlandet. Medlemsstaterna bör med stöd av det lokala konsulära samarbetet vidta de åtgärder som krävs i förbindelserna med tredjeländer för att se till att konsulärt skydd kan tillhandahållas på andra medlemsstaters vägnar i varje enskilt fall. (7)När icke-företrädda medborgare behöver skydd i tredjeländer krävs ett väl fungerande samarbete och en effektiv samordning. Den bistående medlemsstaten med representation i ett tredjeland och den berörda medborgarens hemmedlemsstat bör bedriva ett nära samarbete. Konsulärt samarbete på lokal nivå som rör icke-företrädda medborgare kan vara särskilt komplicerat, eftersom det kräver samordning med myndigheter som saknar representation lokalt, inbegripet i förekommande fall med de behöriga ambassaderna eller konsulaten. För att fylla luckan som orsakas av avsaknaden av en ambassad eller ett konsulat som representerar medborgarens egna medlemsstat bör en uppsättning tydliga och stabila regler fastställas. De befintliga åtgärderna bör även förtydligas i syfte att säkerställa ett väl fungerande skydd. (8)Unionsmedborgare bör anses vara icke-företrädda i ett tredjeland om den medlemsstat där de är medborgare inte har etablerat en ambassad, ett konsulat eller en honorärkonsul i det landet. Medborgare bör också anses vara ickeföreträdda om den lokala ambassaden, det lokala konsulatet eller den lokala honorärkonsulen i ett visst fall av någon orsak inte kan tillhandahålla det skydd som den berörda personen enligt nationell lagstiftning eller praxis annars skulle vara berättigad till. Ambassader och konsulat bör informera varandra om eventuella exceptionella omständigheter som tillfälligt kan påverka deras kapacitet att tillhandahålla konsulärt skydd. Tillgänglighet och närhet bör också tas i beaktande. Till exempel bör en medborgare som söker konsulärt skydd eller bistånd från en annan medlemsstats ambassad eller konsulat inte hänvisas till ambassaden, konsulatet eller honorärkonsuln för den medlemsstat där de är medborgare när det inte är möjligt, på grund av lokala omständigheter eller brist på resurser, för medborgaren att på ett säkert sätt nå, eller nås av dessa senare instanser på ett sådant sätt att denna kan få konsulärt skydd. Begreppet avsaknad av beskickning bör tolkas så att de icke-företrädda medborgarnas faktiska rätt att på ett icke-diskriminerande sätt få skydd av en annan medlemsstats ambassad eller konsulat säkerställs, med hänsyn tagen till omständigheterna i varje enskilt fall. Medborgare som är medborgare i fler än en medlemsstat bör anses vara icke-företrädda om ingen av de medlemsstater i vilka de är medborgare är representerade i det berörda tredjelandet. (9)I syfte att säkerställa att den rättighet som avses i artikel 20.2 c i EUF-fördraget och rätten till respekt för privat- och familjelivet i enlighet med artikel 7 i stadgan ges en ändamålsenlig verkan, och med beaktande av nationell lagstiftning och praxis, kan en bistående medlemsstat eventuellt tillhandahålla skydd för unionsmedborgares familjemedlemmar från tredjeland, beroende på de särskilda omständigheterna i det enskilda fallet. Detta direktiv utesluter inte att den bistående medlemstaten och den medlemsstat där den icke-företrädda medborgaren är medborgare, när så är lämpligt, under de samråd som bör äga rum innan bistånd tillhandahålls kommer överens om möjligheten att utvidga biståndet till att omfatta den icke-företrädda unionsmedborgarens familjemedlemmar från tredjeland, utöver vad som krävs enligt den bistående medlemsstatens lagstiftning eller vad som föreskrivs enligt landets praxis, i möjligaste mån med beaktande av begäranden från den medlemsstat där den ickeföreträdda medborgaren är medborgare och förutsatt att vad som överenskommits inte underskrider vad som krävs enligt unionslagstiftningen. Medlemsstaterna kan dock vara i en sådan situation att de inte kan tillhandahålla vissa typer av konsulärt skydd, såsom provisoriska resehandlingar, till familjemedlemmar från tredjeland. När det rör bistånd till minderåriga, bör barnets bästa komma i främsta rummet i enlighet med artikel 24 i stadgan, samt i enlighet med konvention av om barnets rättigheter. (10)Icke-företrädda medborgare bör ha möjlighet att söka konsulärt skydd vid varje medlemsstats ambassad eller konsulat. Det bör dock inte hindra medlemsstaterna från att ingå praktiska arrangemang om fördelning av ansvaret för att tillhandahålla konsulärt skydd för icke-företrädda medborgare i enlighet med detta direktiv. Sådana arrangemang gynnar medborgarna, eftersom de möjliggör en bättre beredskap att säkerställa ett väl fungerande skydd. Medlemsstater som mottar en ansökan om skydd bör bedöma huruvida det i ett specifikt fall är nödvändigt att tillhandahålla konsulärt skydd eller huruvida fallet kan överföras till den ambassad eller det konsulat som enligt ett befintligt arrangemang har utsetts som behörig(t). Medlemsstaterna bör underrätta kommissionen och utrikestjänsten om varje sådant arrangemang, som bör offentliggöras av unionen och medlemsstaterna för att säkerställa öppenhet för icke-företrädda medborgare. (11)Detta direktiv bör inte hindra den medlemsstat som saknar representation i ett tredjeland från att ge sina medborgare konsulärt skydd, till exempel genom att i förekommande fall tillhandahålla konsulära tjänster online. Den medlemsstat där den icke-företrädda medborgaren är medborgare bör få begära att medlemsstaten från vilken den medborgaren söker eller mottar konsulärt skydd överför ansökan eller fallet, så att den själv kan ge konsulärt skydd. En sådan överföring bör inte leda till att den icke-företrädda medborgaren berövas konsulärt skydd. Europeiska unionens officiella tidning L 106/3 (12)Trots medlemsstaternas olika traditioner när det gäller honorärkonsulers befogenheter erbjuder honorärkonsuler vanligtvis inte samma utbud av tjänster som ambassader eller konsulat. Med beaktande av att honorärkonsuler ofta utför sina uppgifter på frivillig basis bör det överlåtas åt varje medlemsstat att besluta huruvida detta direktiv bör tillämpas på dess honorärkonsuler. Honorärkonsuler kan åläggas att tillhandahålla konsulärt skydd för ickeföreträdda medborgare, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. (13)Ansökningar om skydd bör handläggas om sökande visar upp ett giltigt unionsmedborgarpass eller identitetskort. Icke-företrädda medborgare som behöver konsulärt skydd är dock kanske inte längre i besittning av sina idhandlingar. Den grundläggande ställning som vilar på unionsmedborgarskapet följer direkt av unionslagstiftningen och id-handlingar syftar endast till att styrka denna ställning. Om sökande inte kan uppvisa några giltiga idhandlingar bör de därför ha rätt att styrka sin identitet på annat sätt. Om nödvändigt kan den berörda personens identitet kontrolleras vid samråd med myndigheterna i den medlemsstat i vilken sökanden säger sig vara medborgare. Vad gäller familjemedlemmar från tredjeland som medföljer sökanden bör myndigheterna i den medlemsstat där sökanden är medborgare även kunna hjälpa den bistående medlemsstaten med att kontrollera identiteten och förekomsten av en familjerelation med sökanden.