prop · H403176 · 2017-04-06 00:00:00 — Den senare typen av analys, som mynnar ut i att flera mindre självklara tecken antyder för handläggaren att ”något är konstigt”, kan snarare fungera som underlag för att granska arbetsgi- varen noggrannare än som självständigt underlag för ett beslut om avslag (inter- vjuer och observationer på ). För att säkerställa att det rör sig om ett seriöst menat arbetserbjudande kan även omständigheter som främst rör arbetstagaren beaktas: om dennes utbildning verkar passa för arbetet, om det finns motstridiga uppgifter i handlingarna, om den sö- kande har förkommit tidigare i andra typer av ärenden och fått avslag (Migrations- verket 2015a). Sådana analyser förstärker möjligheten att identifiera försök till miss- bruk av systemet främst i sådana fall där de som lämnar uppgifterna inte har till- räcklig kännedom om den typ av verksamhet som arbetserbjudandet gäller för att kunna formulera ett trovärdigt erbjudande. Kontrollens inriktning ger således bäst förutsättningar för att förhindra skenanställ- ningar och missbruk när det handlar om a) företag som har så dålig ekonomi att det inte går att anställa någon, b) företag som egentligen inte har någon egentlig verksamhet, c) arbetsgivare som tidigare använt systemet på oönskat sätt, eller d) när erbjudandet är uppenbart osannolikt i verksamheten i fråga. Seriositetskontrol- len är alltså, så länge det inte handlar om arbetsgivare som missbrukar systemet i stor skala, bättre för att hitta mindre sofistikerade skenerbjudanden än ar- betsgivare som vinner konkurrensfördelar genom att inte ge arbetskraftsinvandrare villkorsenlig lön, De senare är svåra att urskilja. Även om vi konstaterade att de fö- retag där försörjningskravet inte uppfylls i genomsnitt var mindre och mer sällan växande, konstaterade vi ovan också att de i huvudsak var ganska lika andra företag 104 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som använder systemet (se bilaga 2, tabell 23, tabell 24 och tabell 25). 179 Inte heller är verktygen avpassade för att hitta systematiskt utnyttjande av systemet via olika arbetsgivare, i den mån det förekommer. De verktyg som används i den särskilda kontrollen kräver i högre grad än andra kontroller viss särskild kompetens. Studien av akter ger exempel på att handläggarna inte alls bedömer ekonomisk information från företag med lite mer komplicerad ekonomi, medan de ibland gör bedömningar av utrymmet för ny- anställningar i enklare verksamheter. Här syns även exempel på skillnader i huruvida den ekonomiska information som finns om verksamheter med liknande begränsad ekonomi faktiskt används, vilket får betydelse för om arbetstillstånd be- viljas eller ej.180 7.3 Kontrollsystemet som helhet Eftersom ovanstående genomgång visar att det finns enskilda kontrollmoment där förutsättningar för att syftet ska nås inte är så goda, kan vi konstatera att det också finns svagheter och luckor när vi lägger ihop de kontroller som görs och betraktar kontrollsystemet som en helhet. Inte minst kan de dåliga möjligheterna att på ett konsekvent sätt bedöma systemet mot lönekravet lyftas fram, liksom svårigheten att med hjälp av de kontrollverktyg som handläggarna har identifiera sådana oseriösa arbetserbjudanden som inte är kopplade till företag med en mycket begränsad eko- nomi. Även de generella svårigheterna att granska villkoren vid förstagångstillstånd bör nämnas – den luckan har dock nu delvis åtgärdats genom införandet av ett sy- stem för efterkontroll. Bilden av förutsättningarna för kontrollen måste också relateras till utfallet. I den mån utfall kan mätas hjälper det oss att förstå hur kontrollen fungerar i praktiken och vad som kan och behöver förbättras. I detta avsnitt undersöker vi ett av de utfall som kontrollen är tänkt att påverka: regelefterlevnaden av försörjningskravet. Vi väl- jer försörjningskravet eftersom det är centralt och mätbart, som förutsätt- ningarna för att uppnå god kontroll av det villkoret ovan bedömdes vara relativt goda. Vi undersöker om det finns kontrollmoment och kontrollstationer som kan 179Migrationsverkets handläggare konstaterar t.ex. att ekonomisk kontroll inte kan göras för assistans- arbete, eftersom det där alltid finns tillräcklig ekonomi om det finns ett biståndsbeslut, som det är en bransch där missbruk av systemet förekommit (intervjuer , BRÅ 2015). 180Akt nr 10, 14 och 15/ aktstudien . Akt 10 och 15 beskriver ärenden där den ekonomiska inform- ationen förbigås: i ett nystartat dotterbolag till ett utländskt företag och i ett mindre företag med begränsad ekonomisk aktivitet. Ärendena i akt 14 och 15 ter sig mycket lika. I det förra används ekonomiuppgiftrena för slutsatsen att det inte finns utrymme för en anställning, i det senare ges till- stånd utan analys av den ekonomiska informationen, fastän motsvarande argument som i akt 14 skulle ha resulterat i ett avslag. R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? kopplas till en förbättrad regelefterlevnad och om kontrollen främst tycks ha en pre- ventiv effekt eller om den leder till att fler fall identifieras där förutsättningarna för att villkoren ska uppfyllas är dåliga. 7.3.1 Tillståndskontrollen och försörjningskravets uppfyllande Diagram 15 visar att andelen arbetstagare som inte nådde upp till gränsvärdet på har minskat, framför allt i de branscher där den särskilda kontrollen införts (jfr kapitel 5). De kontrollmoment som direkt tar sikte på efterlevnaden av försörjningskravet är dels den direkta kontrollen av om arbetstagarna erbjuds och får minst 13 000-kronor i lön, dels på den särskilda branschkontrollen av vissa ar- betsgivare, seriositetskontrollen. Diagram 15 Andel arbetskraftsinvandrare med månadsinkomst (exkl. de som inte hade några inkomster alls). Källa: ärendedatabas (2016) och SCB/. Det första som kan konstateras är att minskningen av andelen som inte når över försörjningskravet långt ifrån bara beror på att identifierar fler an- sökningar med dåliga förutsättningar för att försörjningskravet ska uppfyllas och därför ger allt fler avslag. Andelen arbetstagare vars lön når över försörjningskravet har ökat mer dramatiskt än andelen avslag. Inte heller är det uppenbart att det är själva kontrollen av löner och villkor som är huvudskälet till den förbättrade efterlevnaden av försörjningskravet: Trots att förut- sättningarna för effektiv kontroll av försörjningskravet bedömdes vara som bäst vid förlängningskontrollen, och förbättringar i kontrollen främst skett där, har regelef- terlevnaden ökat mest bland de arbetstagare som har förstagångstillstånd. 106 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och med 2012 var det både i det som senare blev kontrollbranscher och övriga branscher betydligt vanligare att lönen underskred försörjningskravet bland dem som hade förstagångstillstånd än bland dem som hade förlängningstillstånd, utan att det direkt går att koppla till att fler fastnade i kontrollen vid förlängningsansök- ningarna.181 Om det är den allt noggrannare kontrollen av försörjningskravet som direkt påver- kat regelefterlevnaden borde den ha ökat mest där den kontrollen fungerar bäst, dvs. för vid förlängningar. Där kontrolleras den faktiska löneinkomsten medan kon- trollen vid förstagångsansökningar gäller ett hypotetiskt erbjudande. Andelen med för låg lön har dock sjunkit betydligt mer bland dem som har förstagångstillstånd än bland dem som har förlängningstillstånd. , då de som fick tillstånd 2012 kommit i arbete, är det nästan lika vanligt i båda grupperna. Den största kontrollförstärkningen i den initiala kontrollen är den särskilda kontrol- len av arbetsgivarna i vissa branscher. Den kontrollen antogs ovan ha lika goda för- utsättningar för att fungera vid förstagångskontrollen som vid förlängningskontrol- len. I så fall bör det finnas en skillnad före och efter , då den särskilda branschkontrollen infördes. Här finns tecken på att den utökade kontrollen av arbetsgivarna har haft effekt, sam- tidigt som även denna effekt till stor del tycks verka preventivt. Andelen ärenden som fick avslag ökade i ett ganska distinkt brott från en låg till en något högre nivå , då den utökade kontrollen infördes (se bilaga 2, diagram 1). fördubblades andelen arbetsgivare som inte fick något arbetstillstånd be- viljat, och det är i hög utsträckning små företag i kontrollbranscher som får avslag. (då den ökade kontrollen av arbetsgivarna vid tillståndspröv- ningen kan antas ha fått fullt genomslag bland de aktiva tillstånden) minskade också andelen arbetstagare med lön under försörjningskravet snabbare (7,5 procen- tenheter ). Minskningen var även snabbare än tidigare i övriga branscher () vilket skulle kunna vara en spridningseffekt av att behovet av bättre kontroll av arbetsgivarna uppmärksammades mer generellt inom myndig- heten. 182 Men andelen med för låg lön i kontrollbranscherna minskade redan innan kontrollskärpningen infördes med i genomsnitt , vilket kan jämföras med utvecklingen i övriga branscher där minskningen var mer blyg- sam, (se diagram 15). Den utökade branschkontrollen kan dock inte heller vara hela förklaringen till att andelen med för låg lön minskar, och i den mån den utökade kontrollen har effekt 181Över av dem som sökte fick arbetstillstånd i alla kategorier, med undantag för de som sökte förstagångstillstånd i det som sedan blev kontrollbranscher. 182En striktare kontrollrutin vid tillståndsprövningen fick rimligen inte bara effekt på ande- len med för låg lön , utan även under ett par efterföljande år, då de som fick tillstånd un- der en mindre strikt regim succesivt lämnade systemet. R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? verkar den åtminstone delvis indirekt och preventivt. sjönk antalet ansökningar om förstagångstillstånd till den lägsta nivån sedan reformen genomfördes (2012 och 2014b), och det var framför allt ansök- ningar i kontrollbranscherna som minskade. När vi jämför de som får och inte får tillstånd är det oklart om i högre utsträckning sorterar ut företag med begränsad ekonomi, vilket kontrollen är inriktad på. Bland de företag vi kan undersöka är de som får avslag av Migrations- verket ganska lika de som får tillstånd, när vi tittar på sådana ekonomiska faktorer som branschkontroll också utgår från (soliditet, kassalikviditet och rörelseresultat). En viss tendens är dock att det efter 2012 är ekonomiskt mindre solida företag som får avslag (se bilaga 2, tabell 26).183 Det som skiljer de företag som efter kontroll i ökande utsträck- ning drabbats av avslag från de som inte gjort det är alltså i hög utsträckning något annat än att de har en tydligt sämre ekonomi. Det stämmer också med iakttagelsen ovan att de som inte betalar över försörjningskravet i hög utsträckning liknar de företag som betalar. är otillräcklig ekonomi den indikator på oseriösa av- sikter som utökade branschkontroll ger handläggarna bäst möj- lighet att urskilja. Också det tyder på att det inte är precis just de verktyg som an- vänds, kalibrerade på just detta sätt, som fungerar. Snarare kan det vara en mer generell ovilja från oseriösa företag att lämna från sig en omfattande dokumentat- ion om sin ekonomi till myndigheter. 7.3.2 Vilka möjligheter ger efterkontrollen? inleddes arbete med efterkontroller. Den sköts av en särskild enhet i . Efterkontrollen kan bidra till att hantera problemet att förstagångstillstånd kontrolleras i liten utsträckning. Införandet av möjligheten till efterkontroll kan ses som ett strategiskt och direkt komplement till den reguljära kontrollen. Kontrollen bygger dels på stickprov, dels på att ärenden som av olika anledningar fattat misstanke mot utreds närmare. Det kan t.ex. inträffa att ett ärende avslås på grund av att ett erbjudande inte uppfattas som seriöst som det framgår att arbetsgivaren redan har andra arbetskraftsinvandrare anställda, som handläggaren då uppmärksammar efterkontrollsenheten på (intervju Migrat- ionsverket ). Efterkontrollen görs oftast på gällande förstagångstillstånd, då den ger en möjlighet att undersöka regelefterlevnaden i praktiken under dessa 183Sambandet är svagt. En viktig begränsning i analysen är att den sorts företag som den utökade kon- trollen framför allt förbättrat förutsättningarna för att hitta, dvs. företag med mycket liten eller ingen ekonomisk verksamhet, torde i mindre utsträckning än övriga företag ha ekonomiuppgifter i SCB:s register. Kontrollen kan ha blivit bättre på att identifiera arbetsgivare utan egentlig eller stabil verk- samhet, utan att det syns i vårt material: det är närmast per definition företag med få anställda som inte måste redovisa sin verksamhet hos . 108 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillstånd, vilket inte annars finns (medan en sådan kontroll regelmässigt redan görs vid förlängningar). Även efterkontrollen kan antas ha en preventiv effekt vid sidan av den direkta. Efterkontrollen har, efter en initial utvecklingsfas i liten skala, fått större omfattning först , varför resultatet av efterkontrollen inte syns i våra re- gisteruppgifter. av de kontrollerade arbetsgivarna svarar när begär information och dokumentation vid efterkontroll. Den typ av dokument som begärs in är som regel aktuella lönespecifikationer, försäkringsbekräftelse samt påskrivet intygande på heder och samvete att lämnade uppgifter är korrekta. be- slutades om återkallande i av de 125 ärenden som prö- vades, återkallades inte och avskrevs för att tillståndsperioden ändå gått ut. De öppna efterkontrollsärenden som väntade på beslut var fler än de efterkontrollsärenden som det fattats beslut om under året (Migrat- ionsverket 2016). Andelen avslag tyder på att träffsäkerheten i efterkontrollen är god, men den extra nytta de tillför bygger på att det är möjligt att prioritera efter- kontroller i sådan utsträckning att ärendena hinner prövas innan tillstånden går ut. I aktstudien har vi undersökt åtta av de sist beslutade efterkontrollsärendena i de- cember 2015. De två fall som passerade efterkontrollen utan att några avvikelser upptäcktes rörde utstationerade arbetstagare i branscher med hög andel bifall, vars ursprungliga beslut fattades från registreringen (akt 52 och 53). Av övriga hörde alla utom en till kontrollbranscher eller ärendekategorier med många avslag. I fyra av fallen rörde det sig om avvikelser från tydliga krav: det saknades uppgifter om lön vissa månader, någon hade underskridit försörjningskravet åt- minstone en månad, eller försäkringsbevis saknades. I två av fallen var det viktigaste eller enda grunden för initierandet av ett återkallande att den faktiska lönen inte nådde upp till den tillståndsgrundande lönen. Också efterkontrollen är, för att fungera optimalt, beroende av tydligt formulerade villkorskriterier som inte ändras mer än nödvändigt. Efterkontrollen motsvarar i stort sett kontrollen bakåt vid en förlängningsansökan, med samma möjligheter och svagheter. 7.4 Vad är det som tar tid? Den beskrivna utvecklingen ger skäl att tro att intensifierade kon- trollinsatser kan ha bidragit, direkt och ännu mer indirekt genom kon- trollens preventiva effekt, till att minska antalet arbetskraftsinvandrare som har en registrerad lön under försörjningsgränsen. framstår det som om den in- tensifierade kontrollen har inneburit att tillståndsprövningen blivit alltmer tidskrä- vande, med långa handläggningstider som följd (se avsnitt 6.2). R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? 7.4.1 Aktiv handläggning, handläggningshinder och tidsspillan Studier av akter, intervjuer med handläggare och observationer av handläggningsarbete på , leder till slutsatsen att utifrån de verktyg och det regelverk som står till handläggarnas förfo- gande görs ofta en grundlig ärendegranskning. Våra undersökningar bekräftar sam- tidigt att flera av de svagheter som konstaterades i granskningen av kontrollens för- utsättningar också leder till problem i handläggningen. Granskningen av akterna visar dessutom en variation i underlagens kvalitet som inte bara handlar om de verktyg som myndigheten har, utan även om hur de används. Handläggarna beskriver svårigheter att avgöra vilken typ av lönespecifikationer m.m. som ska godkännas, t.ex. när de får in dokument som inte tycks härröra ur något löneadministrationssystem. Inte minst för att det också kan vara ganska många dokument, är det vanligt att dokument saknas. I de granskade akterna i tillståndsärenden kan vi iaktta att hand- läggare, när något saknas, i flera fall har skickat ett flertal förfrågningar om samma komplettering, med nya tidsfrister. Samma information kan utan framgång efter- frågas upp till fem gånger utan att går till beslut på den informat- ion myndigheten fått. Även när det i den informations som lämnats framgår att villkoren inte är uppfyllda, efterfrågas ändå kompletterande information. Det fram- står som om det finns utrymme att efterfråga färre kompletteringar. En förklaring till att handläggarna strävar efter att underlaget ska vara komplett, även efter det att avgörande information lämnats, är att handläggaren förutser överklaganden och därför vill vara förberedd med ett komplett underlag (intervju ). kan begäran om kompletteringar också bidra till att den sökande får en fel- aktig bild av ärendets status. I en av akterna, som rör ett förlängningsärende, läm- nas en ansökan in där det från början framgår att sökanden inte uppfyllt försörj- ningskravet alla månader. Sökanden ges möjlighet att yttra sig över detta. Möjlig- heten att yttra sig över den för låga inkomsten är dock i beslutet en mindre del av en längre text där andra kompletterande uppgifter krävs in. Att ansökan står och faller med om det finns godtagbara omständigheter som kan förklara den tidigare för låga inkomsten står sannolikt inte klart för mottagaren av texten, som inkommer med de efterfrågade kompletteringarna men inte använder det som kan framstå som den mindre pressande erbjudna möjligheten att yttra sig över villkoren, varpå avslag och utvisningsbeslut följer. Det tar mycket tid att kräva in alla kompletteringar. finns i aktstudien exempel på att dokument inte begärts in, när beslut om beviljanden fattas. Vi ser också exempel på att information begärs in, och sedan inte verkar användas. Det gäller framför allt information om företagens ekonomi. 110 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vi ser också att avsevärda delar av handläggningstiden i de studerande fallen går åt till att antingen inkräva eller vänta på dokument. I många fall är den längsta delen av handläggningstiden ren liggtid, efter det att den sökande skickat in komplette- rande handlingar. Det händer att väntetiden i sig genererar behov av nya komplet- teringar, eftersom insända dokument är aktuella. 7.4.2 Grundlighet och beslutskvalitet Att den granskning som handläggare gör tar tid, särskilt i de goda exempel vi iakttagit, är självklart. I det begränsade material vi har tycker vi oss också se en utveckling från mycket kortfattade standardbeslutstexter, till beslut som bättre tydliggör skälen till avgörandet. De efterkontrollärenden vi undersökte avsåg tillstånd som hade beviljats under första halvan av 2014. I de nyare ären- deakterna vi granskade, , var det oftare tydligt att någon slags analyser gjorts t.ex. utifrån bifogade ekonomiuppgifter, medan de åtta framstår som mer hastigt och mindre grundligt behandlade. Våra intervjuer med handläggare bekräftar bilden av att det också speglar en förändring i inställning som myndigheten har till kontroll och grundlighet i relation till snabbhet (intervjuer och observationer och ). Även om det finns möjligheter att göra kontrollen mer grundligt i vissa fall finns det också gränser för hur grundlig det går, eller är meningsfullt att vara, med de kontrollverktyg som står handläggarna till buds. Det inträffar inte sällan att hand- läggare uppfattar att de ärenden de behandlar inte verkar vara i linje med lagstift- ningens målsättning, men att de inte kan ha synpunkter på det såsom regelverket är utformat (intervjuer/observationer ). När styrningen av en sådan organisation betonar kontroll kan resultatet bli att en kontrollskärpning tar sig uttryck som högre krav snarare än grundligare och mer systematisk kontroll. Exempel på krav som höjts har nämnts: den tidigare lönen vid permanent uppehållstillstånd, som måste vara högre än tidigare för att ansö- kan ska beviljas, och kravet på den tidigare lönen vid förlängningstillstånd, där den tillståndsgrundande lönen nu används som riktlinje. 7.5Bidrar andra myndigheter och facket till att villkoren upprätthålls? Det finns i viss mån andra aktörer som är delaktiga i arbetet att upprätthålla arbets- kraftsinvandringssystemets villkor. , som bl.a. ansvarar för utstationerad arbetskraft och för arbets- platsinspektioner av arbetsmiljön, har koncentrerat resurser mot osund konkurrens i arbetslivet från företag som varken kan eller vill följa regelverk R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? av olika slag, och därmed skaffar sig konkurrensfördelar på andra företags bekost- nad (() 2012, 2014 och 2015 s. 7–8). Arbetsmiljöinspektörer ser sådant som de uppfattar vara arbetskraftsinvandrare med otillfredsställande ar- betsvillkor i samband med inspektioner på denna typ av företag. De har dock inte centrala arbetsvillkor som lön och försäkringar på sitt ansvarsområde, och inga verktyg för att ta hand om den sortens observationer i det egna dagliga arbetet. Saminspektioner med pekas ut som en möjlighet att göra tillsyn ur flera synvinklar (intervju AMV ). De har sin uppmärksamhet riktad mot det kon- trollerade företaget, och om det betalas korrekt skatt utifrån de löner som betalas ut. Om de anställda som det eventuellt inte betalas skatt för är arbetskraftsinvandrade eller ej noteras inte särskilt. kontroller kan förstås ändå ha en allmän preventiv effekt mot svartarbete, vilket även främjar även regelefterlevnaden i ar- betskraftsinvandringssystemet när strategiska kontroller riktas mot verksamhet där arbetskraftsinvandrare finns. har även mer ge- nerellt uppmärksammat problemet med att det lämnas felaktiga kontrolluppgifter, men omfattningen är ännu oklar. Det är ett problem som kopplas till fusk med olika välfärdssystem, där arbetskraftsinvandringssystemet ingår som en del (intervju ). Bland andra BRÅ (2015) har påpekat den viktiga funktion som kontrolluppgifter från har i all kontroll av hur offentliga system för bidrag används, och det höga bevisvärde sådana uppgifter tillmäts. Om kontroll- uppgifter inte är att lita på är det ett stort problem också för kontrollen av arbets- kraftsinvandringssystemet. anmäler misstänkta brott till polisen. Polisen kontrollerar bara ar- betstillstånd om det finns en misstanke om brott, inom ramen för en förundersök- ning eller när någon annan myndighet begärt handräckning som kräver en sådan kontroll. Anmälda misstänkta brott utreds i den utsträckning man anser att utred- ningsarbetet kan leda till åtal och fällande domar. Polisen uppger att det är svårt att få resultat i denna typ av ärenden. Ett rättsfall 2009, där tingsrätten i avgjorde att den som använder legala tillstånd inte kan dömas för män- niskohandel, har gjort att polisen prioriterat ner anmälda fall där det misstänks att arbetstillstånd har sålts eller använts för migrationssyften snarare än för rekrytering (intervju och ).184