prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Förslaget innebär enligt utredningen att modellen med presumtionshyra blir mindre stelbent och mer anpassningsbar till nya, föränd- rade eller oförutsedda omständigheter. publicerade sin årliga rapport om svensk finanspolitik. I detta avsnitt redovisas rådets huvudsakliga bedöm- ningar och rekommendationer i rapporten tillsammans med en kort redogörelse för rege- ringens bedömning av dessa. Det ekonomiska läget och stabiliseringspolitiken Konjunkturen i den svenska ekonomin bedöms enligt rådet förstärkas både och och resursutnyttjandet bli allt mer ansträngt. Även den globala konjunkturen förbättras och framtidsutsikterna är förhållandevis goda. Mot denna bakgrund anser rådet att regeringens aktiva finanspolitik inte är väl avvägd. Med hänsyn till konjunkturläget och överskottsmålet bör politiken enligt rådet vara betydligt mer åtstramande. En mer åtstramande aktiv finans- politik skulle dessutom kunna bidra till ökad makrofinansiell stabilitet, anser rådet. Regeringen delar inte rådets bedömning utan anser att finanspolitiken är väl avvägd. Sedan regeringen tillträdde har det strukturella sparan- det stärkts med av BNP, vilket enligt gängse kriterier bör anses som en åtstramande finanspolitik. Vidare finns det få tecken på överhettning i ekonomin som motiverar en ytterligare åtstramning. Tvärtom ökar löner och priser jämförelsevis långsamt. Rådet menar att det strukturella sparandet ligger tydligt under vad gällande överskottsmål kräver och anser att det är uppseendeväckande att regeringen försvagar de offentliga finan- serna. Rådet anser att regeringen bör motivera sin politik och förklara hur den kan vara förenlig P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 med det finanspolitiska ramverket. den trendmässiga tillväxten i ekonomin. vidare att regeringen bör klargöra hur den ser på är det ungefär samma utveckling som kan övergången från det nu gällande till det före- förväntas av de offentliga skatteinkomsterna vid slagna lägre överskottsmålet. Vad som är att betrakta som en långsiktig nivå på kostnaderna politiska rådets uppfattning skulle bli att den för asylmottagandet och integrationen menar offentliga delen av ekonomin ska minska även rådet är mycket osäkert. Enligt rådet bör därför om resurserna finns. regeringen av försiktighetsskäl ta budgetmässig höjd för att dessa kostnader kan komma att bli högre än beräknat. Uppföljning av överskottsmålet och skuldankaret Regeringen delar inte rådets bedömning i dessa delar heller. Enligt de senaste beräk- Rådet menar att perioden –2015 kan sägas ningarna uppvisar de offentliga finanserna utgöra en hel konjunkturcykel. överskott , och både det finansiella och det strukturella sparandet bedöms uppgick till av BNP. ligga i linje med därför att målet om 1 procents finansiellt spa- Regeringen anser vidare att den rande i genomsnitt över en konjunkturcykel inte finanspolitiska inriktning som presenteras är en Rådet anser vidare att över- lämplig övergång till det nya lägre överskotts- skottsmålet inte har nåtts även om hänsyn tas till målet som den är i linje med det att kännetecknas av en ovanligt nuvarande målet för det finansiella sparandet. djup och varaktig lågkonjunktur. Framöver finns det marginaler i förhållande till Regeringen delar rådets bedömning att både överskottsmålet och utgiftstaket för att överskottsmålet inte nåtts under delar av den hantera eventuella oförutsedda utgiftsökningar ovan beskrivna perioden. utan att riskera att bryta mot det finanspolitiska regeringen att det skett en avvikelse från överskottsmålet i budgetpropositionen . Utrymmet under utgiftstaket sikt Den låga nivån förklaras delvis av den utdragna är enligt rådet historiskt högt. lågkonjunkturens effekter på de offentliga utgör därför inte något stöd för överskottsmålet. finanserna men också av de ofinansierade Rådet anser att regeringen bör redogöra för vad åtgärder, framför allt skattesänkningar, som den den anser är en lämplig utgiftsutveckling och ett förra regeringen vidtog. rimligt skatteuttag de kommande fyra åren. finanspolitik har i kombination med den goda Sedan regeringen tillträdde har en stram utvecklingen i svensk ekonomi gjort det möjligt ekonomisk politik förts, vilket medfört att det att både vända det stora underskottet underskott på som ärvdes till överskott och finansiera angelägna från den förra regeringen har vänts till ett samhällsinvesteringar som gynnat tillväxt och Enligt de senaste beräkningarna framhåller att ett ledigt utrymme under uppvisar de offentliga finanserna överskott utgiftstaket inte i sig betyder att det finns ett Både det finansiella och utrymme för reformer som ökar de tak- det strukturella sparandet bedöms och framåt ligga i linje med överskottsmålet kommer även fortsatt att genomföras först efter avstämning mot överskottsmålet och de even- tuella inkomstförstärkningar som kan komma vårproposition att överskottsmålets nivå borde Vidare beaktas osäkerheten i den sänkas till i genomsnitt en tredjedels procent av makroekonomiska utvecklingen vid bedömning BNP över en konjunkturcykel och att ett av vilket utrymme under utgiftstaket som ska skuldankare på av BNP borde införas som ett riktmärke för den offentliga sektorns Regeringen har sedan den tillträdde föreslagit konsoliderade bruttoskuld, den s.k. Maastricht- nivåer på utgiftstaket så att det i det närmaste skulden (prop. 2016/17:100 s. 80 ff). motsvarar samma andel av potentiell BNP, vilket anser att ett sådant skuldankare ger förutsättning för att de takbegränsade ger en tillräcklig säkerhetsmarginal för att kunna utgifterna kan växa i ungefär samma takt som hantera en allvarlig ekonomisk kris, givet att P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 realräntan är låg och att den långsiktiga tillväxten en dialog med parterna vilket har resulterat i en i svensk ekonomi inte faller drastiskt. avsiktsförklaring (S2016/01389/SF). Regeringen delar rådets bedömning och ningen i denna avsiktsförklaring är att ålders- föreslår i denna proposition, i enlighet med den gränsen i lagen (1982:80) om anställningsskydd bedömning som gjordes i den ekonomiska kan höjas från 67 till , men även att tjänste- vårpropositionen, dels att nivån på överskotts- pensionsavtalen bör ses över så att de stöder målet ska sänkas till en tredjedels procent, dels strävandena efter ett längre arbetsliv. att ett skuldankare införs (se vidare avsnitt 5.6). har med denna avsiktsförklaring som grund om åtgärder för ett längre arbetsliv. En långsiktigt hållbar finanspolitik De beräkningar av de offentliga finansernas institutet har gjort för rådets räkning visar på pekar på att huvud- små risker för obalanser. Om inte de nyanländas problemet på svensk arbetsmarknad gäller de integration på arbetsmarknaden förbättras av- stora skillnaderna i sysselsättning och arbets- sevärt kommer asylinvandringen att innebära en löshet mellan personer födda i och långsiktig belastning på de offentliga finanserna. Rådet föreslog redan i Rådet menar vidare att pensionsåldern gradvis förra årets rapport fortsatta satsningar på behöver höjas för att de offentliga finanserna ska utbildning och subventionerade anställningar, vara långsiktigt hållbara och den statliga in- men också att arbetsmarknadens parter öppnar komstpensionen ha en acceptabel nivå. för enkla jobb med lägre löner än dagens att gå i pension behöver brytas. Regeringen delar Finanspolitiska rådets Regeringen delar synen på problemen på bedömning att det är låg risk för en finans- arbetsmarknaden, där situationen är särskilt svår politiskt ohållbar utveckling till 2030. för personer födda utanför och personer bedömning överensstämmer även med analysen med kort utbildning. av finanspolitikens hållbarhet i avsnitt 5.5 i denna därför bl.a. inriktats på att få fler i utbildning och proposition och Europeiska kommissionens på en aktiv arbetsmarknadspolitik för att underlätta inträdet och korta vägen till arbete för Invandring utgör ett potentiellt tillskott till personer som har en svag ställning på arbetskraften som kan minska pressen på de offentliga finanserna av en åldrande befolk- åtgärder i denna proposition för att fler ska Det är viktigt att de nyanländas arbets- kunna ta och få ett arbete (se bl.a. avsnitt 1). kraftsutbud tas till vara, såväl för de nyanländas Regeringen anser att lönebildningen är en fråga som för samhällsekonomins skull. för arbetsmarknadens parter. ringen tillträdde är över 200 000 fler personer ser mellan parterna om att underlätta inträdet på sysselsatta, varav två tredjedelar är utrikes födda. arbetsmarknaden skulle kunna förbättra förut- Regeringen avser att även fortsatt bedriva en sättningarna för regeringens åtgärder på politik som ökar sysselsättningen och sänker Rådet bedömer att regeringen inte kommer Regeringen delar rådets uppfattning att en att nå sitt mål om att ska ha lägst högre pensionsålder stärker arbetsutbudet och arbetslöshet inom EU 2020. Detta beror bl.a. på ger högre genomsnittliga pensioner, vilket bidrar att heltidsstuderande och jobbsökande till att förbättra finanspolitikens hållbarhet. ungdomar står för en jämförelsevis stor andel av Inom ramen för Pensionsgruppen bedriver arbetslösheten i och på den bristfälliga regeringen, tillsammans med partierna bakom integrationen av invandrare på arbetsmarknaden. pensionsöverenskommelsen, ett arbete för att Regeringen kommer att fortsätta arbetet för åstadkomma ett längre arbetsliv, dvs. att sysselsättningen ska öka och arbetslösheten Gruppen är överens om att Den svenska arbetsmarknaden fortsätter åtgärder bör vidtas i samråd med arbets- att utvecklas starkt. Det har därför genomförts är den högsta i EU och arbetslösheten Trots den positiva utvecklingen finns det fortfarande utmaningar på arbetsmarknaden. Arbetslösheten är fortfarande för hög, särskilt bland dem som inte gått ut gymnasiet och bland personer födda utanför . Regeringen borde, enligt rådet, omformulera sitt arbetslöshetsmål till separata sysselsättnings- mål för olika grupper, exempelvis asylinvandrare, unga lågutbildade och långtidsarbetslösa. Målet om att ska ha lägst arbetslöshet i EU 2020 vägleder den ekonomiska politiken. Regeringen instämmer i rådets bedömning att det är viktigt att inte ha ett ensidigt fokus på den aggregerade arbetslösheten. Vissa personer är mer utsatta än andra på arbetsmarknaden. För att politiken ska bli ändamålsenlig och bidra till lägre arbetslöshet och ökad sysselsättning anser regeringen att det är nödvändigt att följa arbetsmarknadsutvecklingen och identifiera de väsentliga problemen på arbetsmarknaden. Detta inbegriper att analysera olika gruppers förut- sättningar på arbetsmarknaden, exempelvis unga, utomeuropeiskt födda, nyanlända och vuxna utan fullföljd gymnasieutbildning. Regeringen presenterar sin bedömning av utmaning- arna för politiken på detta område i den ekonomiska vårpropositionen. Rådet skriver att regeringen har en fortsatt lägre prognos för resursutnyttjandet i ekonomin jämfört med flertalet andra bedömare. Detta medför att regeringens beräk- ning av det strukturella sparandet blir högre än vad som annars skulle vara fallet och påverkar på så sätt utvärderingen av måluppfyllelsen av det offentliga sparandet. Rådets prognosutvärdering visar att regeringens prognoser för viktiga makrovariabler har varit mindre träffsäkra än Konjunktur- institutets –2016. För de flesta undersökta variabler klarar regeringen heller inte att slå en s.k. naiv prognosmetod, dvs. att senast kända värde antas bestå också . Vidare finns en tendens att systematiskt överskatta BNP-tillväxten och det offentliga sparandet samt underskatta arbetslösheten. Rådet anser att regeringen bör kunna göra bättre prognoser och beräkningar. Detta gäller i synnerhet för det finansiella och P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 strukturella sparandet där regeringen ensam har tillgång till den mest aktuella informationen. Rådet anser vidare att regeringens beräkning av de offentliga finanserna leder till en systematisk överskattning av det finansiella och strukturella sparandet . Rådet anser att regeringen bör tillämpa en framskrivningsmetod som ger en mer realistisk bild av hur de offentliga finanserna kommer att utvecklas. Regeringen gör bedömningen att jäm- viktsarbetslösheten faller till 2020, medan bedömer att den ligger på 2017–2020. Regeringen bör enligt rådet tydligt redogöra för de bedömningar som gjorts och redovisa känslighetsanalyser som visar hur beräkningarna av potentiell BNP och strukturellt sparande påverkas av alternativa antaganden om jämvikts- arbetslösheten. Rådet menar vidare att det viktigaste under- laget för regeringens bedömning av jämvikts- arbetslösheten bakåt i tiden är skattningar som görs av Europeiska kommissionen. Inter- nationellt samarbete när det gäller modell- utveckling är värdefullt enligt rådet, men modellen bör skattas inom för att kunna anpassas ytterligare till svenska förhållanden. Rådet anser att det finns mycket som tyder på att matchningen på arbets- marknaden har försämrats efter finanskrisen och 2009. Detta gäller särskilt för utrikes födda, vilket sannolikt innebär ett visst tryck uppåt på jämviktsarbetslösheten. Regeringen gör bedömningen att resurs- utnyttjandet har stigit och är högre än normalt. Bedömningen av resurs- utnyttjandets nivå är dock osäker. Regeringen tar hänsyn till utvecklingen av både reala och nominella variabler i bedömningen av jämvikts- arbetslösheten. Trots den starka utvecklingen på arbetsmarknaden har löne- och prisutvecklingen varit dämpad. En liknande utveckling kan observeras i många andra länder. De centrala avtal som tecknats tyder på att löneökningarna kommer att bli måttliga även framöver. En förklaring till detta kan vara att med dämpade löne- och prisökningar såväl i som i omvärlden har lett till förvänt- ningar om en fortsatt dämpad utveckling. Det kan således ta än vanligt innan en stärkt konjunktur medför högre tillväxt i löner och priser. Bristen på arbetskraft kan i så fall vara P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 hög utan att det medför någon omedelbar risk för överhettning. Regeringen utvecklar kontinuerligt sina pro- gnosmetoder. I regeringens prognoser är det praxis att inga ytterligare antaganden om framtida finanspolitiska regel- eller anslags- ändringar görs utöver de åtgärder som har föreslagits eller aviserats. En konsekvens av denna princip är att prognoserna för den offentliga konsumtionen bortom budgetåret inte utformas för att nå så hög träffsäkerhet som möjligt utan baseras på gällande anslagna medel och regler. Kalkylerna bortom budgetåret ska alltså ses som en konsekvensanalys av budget- förslagets och tidigare beslutade åtgärders effekt på den medelfristiga budgetutvecklingen. Detta kan även påverka träffsäkerheten för andra makroekonomiska variabler. För att regeringens prognosförmåga ska kunna utvärderas på ett korrekt sätt bör denna prognosprincip och dess konsekvenser beaktas. Bedömningen av jämviktsarbetslösheten är behäftad med stor osäkerhet. Regeringen har bedömt att det inte är ändamålsenligt att redovisa detaljerade siffersatta effektberäkningar av enskilda reformer. Det skulle riskera att ge en missvisande bild av effekterna. Regeringen beskriver i stället effekten av enskilda reformer i kvalitativa ordalag. I prognosen görs dock en samlad bedömning av hur den aktiva politiken påverkar den makroekonomiska utvecklingen. Det görs för att få så träffsäkra prognoser som möjligt. Att presentera känslighetskalkyler som beskriver hur olika antaganden om jämvikts- arbetslösheten påverkar bedömningarna av potentiell BNP och det strukturella sparandet kan vara ett sätt att illustrera osäkerheten i bedömningen. Regeringen avser återkomma med en sådan analys. Olika modeller för att skatta jämviktsarbets- lösheten har olika för- och nackdelar. En fördel med att basera bedömningen av jämviktsarbets- lösheten på Europeiska kommissionens skatt- ning av NAWRU (Non-accelerating wage rate of unemployment, dvs. den nivå på arbets- lösheten som är kompatibel med löneökningstakt) är att metoden är transparent. Kommissionens modell används av ett flertal EU-länder. Modellen skattar NAWRU genom att utnyttja det historiska sambandet mellan real arbetskostnadsutveckling och resursutnyttjandet på arbetsmarknaden mätt med arbetslöshets- gapet (se Havik m.fl., The production function methodology for calculating potential growth rates & output gaps, European Economy Eco- nomic Papers 535, Europeiska kommissionen). Det pågår ett kontinuerligt utvecklingsarbete av modellen såväl i kommissionens regi som internt inom . Regeringen tar hänsyn till förändringar av samman- sättningen av den arbetsföra befolkningen i bedömningen av jämviktsarbetslösheten. menar att rörligheten på arbetsmarknaden sannolikt skulle öka, och förutsättningarna för tillväxt förbättras, genom en förändring av dagens system för hyressätt- ning av bostäder i riktning mot marknadshyror. menar att bruksvärdes- systemet skyddar dem som redan är inne på hyresmarknaden på bekostnad av dem som står utanför. Rådet menar att även för dem som är inne på marknaden skapar systemet problem, då det visserligen håller nere deras hyror, men begränsar deras rörlighet och valmöjligheter. Rådet menar dock att en övergång till marknads- hyror inte bör göras utan att beakta effekterna på fördelningen av disponibel inkomst. Rådets kalkyl av de kortsiktiga fördelnings- effekterna visar att en övergång till marknads- hyror visserligen skulle höja hyrorna något mer för hushåll i högre inkomstlägen, men att hushåll med lägre inkomster skulle drabbas hårdare räknat i procent av disponibel inkomst. En över- gång mot marknadshyror bör enligt rådet därför kompletteras med andra åtgärder, exempelvis utbyggda bostadsbidrag. skulle en övergång till marknadshyror ge kapitalvinster för fastighetsägarna. En engångsbeskattning av fastighetsägarna skulle kunna bidra till att finansiera höjda bostadsbidrag. Regeringen menar att hyressättningssystemet är konstruerat för att skapa en balans mellan hyresgästernas rätt till trygghet i sitt boende och skäliga hyror för såväl den enskilde hyresgästen som fastighetsägarna. Regeringen delar synen om behovet av ökad rörlighet och lägre trösklar in på bostadsmarknaden. Rådets förslag om utbyggda bostadsbidrag för att kompensera för hyreshöjningar kunde dock ha åtföljts av en mer utförlig analys. Bostadsbidrag som fullt ut kompenserar för hyreshöjningarna riskerar att leda till kraftiga marginal- och tröskeleffekter för P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Detta skulle kunna motverka den ökade rörlighet på arbetsmarknaden som en övergång till marknadshyror syftar till att åstadkomma. Rådet menar vidare att hyreshushållen i den nedre delen av inkomstfördelningen kan förväntas anpassa sina bostadsval till den nya kostnadsbild som marknadshyror ger upphov till. Enligt rådet skulle en sådan anpassning leda till att en övergång till marknadshyror inte får en tydligt regressiv fördelningsprofil på lång sikt. Även om konsumtionsutrymmet inte skulle påverkas av anpassningen skulle dock välfärds- förluster uppstå om anpassningen leder till mindre bostadsyta och sämre läge. Detta beaktas inte i rådets bedömning av den långsiktiga fördelningsprofilen. kapitalandelsmetoden som tillämpas är lämplig som värderingsmetod av statens innehav av aktier i de statliga bolagen. Kapitalandels- metoden används i företag som en metod för konsolidering av intresseföretag i koncern- redovisningen. Vid konsolidering av dotter- företag i bolagskoncerner används förvärvs- metoden. När förvärvsmetoden tillämpas finns det bl.a. krav på att justera mellanhavanden mellan bolagen i koncernen och för olika redovisningsprinciper. De statliga bolagen ingår inte i den statliga redovisningsorganisationen och det finns inget krav på att upprätta en s.k. koncernredovisning. I staten används kapital- andelsmetoden för att värdera aktier och andelar i bolag där staten har en ägarandel som är eller mer. Den principiella skillnaden mellan förvärvsmetoden och kapitalandels- metoden vad gäller frågan om justering av mellanhavanden mellan bolag i samma koncern 11.3Riksrevisionens granskning av är viktig för redovisningen inom staten eftersom årsredovisningen för staten 2016 några elimineringar av transaktioner och händelser mellan myndigheter och de statliga har för årsredovisningen för bolagen inte behöver göras. staten 2016 (skr. 2016/17:101) lämnat en avsikt att ge () i revisionsberättelse utan reservation eller avvi- uppdrag att analysera frågan och överväga vilken kande mening (Fi2017/02233/BATOT). metod som är bäst lämpad och möjlig för myndigheten har regeringen i alla väsentliga värdering av statens innehav i de statliga bolagen. avseenden upprättat de finansiella delarna av årsredovisningen i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen (2011:203) och även i övrigt lämnat Utvecklingen av den ekonomiska information som är förenlig med årsredo- visningens finansiella delar. uttalande omfattar, , inte avsnittet om den offentliga sektorns finansiella I detta avsnitt redovisas i korthet det arbete som Skälet till detta är att informationen i regeringen bedrivit i syfte att utveckla den avsnittet, enligt myndigheten, är behäftad med ekonomiska styrningen i staten. olika grader av osäkerhet och inte möjlig att med utgångspunkt i regeringens behov av att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga styra olika verksamheter för att genomföra sin politik och nå de beslutade målen för olika har därutöver i en revisions- områden samt regeringens och behov rapport till regeringen (Fi2017/02233/BATOT) av att följa upp genomförandet av och mål- redogjort för iakttagelser som framför allt avser uppfyllelsen i verksamheten. behov av möjliga förbättringar som regeringen styrningen ska myndigheternas kärnverksam- enligt myndigheten bör beakta i de kommande heter värnas och olikheter i förutsättningar och I rapporten rekommenderar myndigheten regeringen att göra en översyn av redovisnings- och värderingsreglerna för statens innehav av hel- och delägda företag samt i vilken myndighet redovisning av statens innehav ska göras. Regeringens resultatstyrning ska bidra till har värderingen av statens förverkligandet av de politiska målen och ge un- innehav av aktier i väckt frågan om P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 derlag för att bedöma hur utvecklingen ser ut i förhållande till dessa mål. ESV redovisade sina slutsatser och samlade erfarenheter av det fleråriga uppdraget att identifiera och sprida kunskap om goda exempel på effektivisering i stats- förvaltningen (ESV 2016:59). ESV definierar effektivitet som ett förhållande mellan kostnader och kvalitet där graden av måluppfyllelse ingår som en del i denna relation. ESV konstaterar att det är vanligt att myndigheterna effektiviserar sina verksamheter genom olika insatser som har karaktären av kontinuerliga förbättringar. Myn- digheterna använder sig främst av fem tillvägagångssätt: utveckling av arbetsprocesser, målgruppsorientering, samverkan, digitalisering och regelförenklingar. Utveckling av arbets- processer är det vanligaste tillvägagångssättet. Rapporten visar att myndigheterna främst fokuserar på att öka kvaliteten i sina verk- samheter och i mindre utsträckning på minskade kostnader. ESV anser att det finns brister när det gäller myndigheternas uppföljning av de resultat som följer av en effektiviseringsinsats och av hur kvalitetsförbättringar påverkar kostnaderna. Enligt ESV behöver en kultur i stats- förvaltningen utvecklas som fokuserar på både kvalitet och kostnader. I budgetlagen och myndighetsförordningen (2007:515) finns gene- rella krav på effektivitet i verksamheten och god hushållning med statens medel, med beaktande av övriga krav på förvaltningen såsom att verksamheten ska bedrivas enligt gällande rätt. Myndigheterna har ofta stora möjligheter att själva bedöma på vilket sätt verksamheterna ska effektiviseras. ESV drar slutsatsen att om regeringen önskar få ut mer av myndigheternas effektiviseringsarbete behöver en dialog föras med myndigheterna om både kvalitet och kostnader och om effektiviseringens omfattning.