prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — 2017/18:23 skrivelsen fortsatt bör vara korrekt, överskådlig och lättillgänglig. Rege- ringen kommer därvid att beakta de synpunkter som kommittén och remissinstanserna lämnar. Regeringens information till utökas Som kommittén framhåller finns det behov av att informeras om utvecklingen av exportkontrollen, utöver den information som enskilda riksdagsledamöter får i egenskap av ledamot i och den information som lämnas i regeringens skrivelse. En sådan redovisning bör även möjliggöra att information ges om förhandsbesked och anbuds- underrättelser, något som på grund av sekretess inte kan ske i den årliga skrivelsen till . Som kommittén och flera remissinstanser påpekar måste det även i det här sammanhanget beaktas att exportkontrollärenden ofta innehåller information som omfattas av utrikes-, försvars- eller kommersiell sekre- tess. Detta innebär att en helt öppen redovisning gentemot som helhet inte kan ske. Regeringen ansluter sig därför till kommitténs stånd- punkt att redovisningen bör ske för , där möjligheten finns att besluta om ovillkorlig tystnadsplikt enligt 10 kap. 12 § regeringsformen. har även traditionellt sett varit det organ som regeringen vänt sig till för att informera eller överlägga med i exportkontrollärenden. Innan den rådgivande nämnden (numera EKR) inrättades var det enda parlamentariska forumet för ett sådant samråd. Regeringen har en grundlagsfäst skyldighet att fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med nämnden om dessa så ofta som det behövs. I alla utrikesärenden av större vikt ska regeringen före avgör- andet överlägga med nämnden, om det kan ske (10 kap. 11 § regerings- formen). Tillströmningen av ärenden och utvecklingen i omvärlden är faktorer som inverkar på behovet av samråd med i frågor som rör exportkontroll av krigsmateriel. Från det att ISP inrättades fram till har exportkontrollfrågor behandlats vid ett tiotal tillfällen. Sam- råden har både berört konkreta ärenden som ISP överlämnat till rege- ringen för prövning och samråd som i mer allmänna termer har rört in- riktningen av exportkontrollen. Det finns inget krav på att ett ärende ska vara föremål för regeringens prövning för att det ska finnas skäl att gå till . Avgö- rande är i stället frågans utrikespolitiska beskaffenhet. Det finns alltså inte något direkt samband mellan hur många ärenden som överlämnas till regeringen och antalet fall där samråd med sker. En annan sak är att överlämnande enligt gällande ordning ska ske i ärenden som är av principiell betydelse eller som annars är av särskild vikt, vilket kan vara omständigheter som också föranleder samråd med . Vidare har ISP en skyldighet att hålla utrikesministern underrättad, om det uppkommer en fråga som är av betydelse för förhållandet till en annan stat eller till en mellanfolklig organisation (10 kap. 13 § regeringsformen). Denna skyldighet säkerställer bl.a. att ärenden eller frågeställningar som det kan vara aktuellt att samråda med Prop. 2017/18:23 om kommer till regeringens kännedom. Mot denna bakgrund delar regeringen inte kommitténs bedömning att säkerställandet av att regeringen uppfyller sitt ansvar om samråd med bör ske genom att fler ärenden överlämnas till rege- ringen för prövning. Skyldigheten att överlägga med gäller enligt 10 kap. 11 § regeringsformen oavsett om regeringen har fått ett ärende att pröva eller inte. Samråd med kan således också vara aktuellt i ärenden hos ISP, om det i ärendet förekommer sådana utrikespolitiska spörsmål som gör att nämnden bör höras. Utöver de ärenden och frågor om exportkontroll där samråd med redan sker anser regeringen att finns skäl att någon eller samlat lämna en redogörelse över utvecklingen och viktigare beslut på exportkontrollområdet inför . På så sätt kan en bättre helhetsbild ges av exportkontrollen och utvecklingen på området än vad som har skett rörande enskilda ärenden eller frågor. I likhet med vad kommittén föreslår kan även viktigare förhands- besked och beslut om utförsel eller annan utlandssamverkan ingå i redo- görelsen. Genom detta kan regeringen på bättre sätt än ge en allsidig orientering om förhållandena på det utrikespolitiska området vad gäller export och annan utlandssamverkan avseende krigs- materiel. Det bör inte införas en särskild bestämmelse i krigsmateriellagen om informationen till Kommittén föreslår att det ska införas en bestämmelse i krigsmateriel- lagen om att regeringen ska informera om utfallet av de pröv- ningar som gjorts enligt lagen. Enligt kommittén skulle en sådan bestäm- melse kodifiera gällande ordning och syfta till att skapa en ökad tydlighet om regelverket samt understryka att det är regeringen som bär det yttersta ansvaret för exportkontrollen. Såsom den föreslagna bestäm- melsen är utformad görs ingen åtskillnad av offentlig information som ska ges till som helhet, t.ex. den årliga skrivelsen, och inform- ation som kan vara föremål för sekretess och därför bör ges till . Som framgått har regeringen lämnat en redogörelse för den svenska exportkontrollen i sin skrivelse till . Det finns således en fast praxis att lämna skrivelsen. Mot denna bakgrund finns det knappast något praktiskt behov av att i författning reglera regeringens information till . I de fall då har valt att författnings- reglera en skyldighet för regeringen att lämna t.ex. skrivelser eller propo- sitioner till har det normalt sett skett i regeringsformen eller riksdagsordningen, inte i allmän lag. När det gäller regeringens informa- tionsskyldighet gentemot är denna, som framgått, redan reglerad i regeringsformen. Mot denna bakgrund anser regeringen att kommitténs förslag inte bör följas. Ökad tillståndsplikt och tillsyn Regeringens förslag: Undantaget för statliga myndigheter från kravet på tillstånd för att tillverka krigsmateriel avskaffas. Vidare avskaffas undantagen för statliga myndigheter och vissa andra privaträttsliga aktörer från kravet på tillstånd för verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet. De statliga myndigheter och privaträttsliga aktörer som föreslås om- fattas av krav på tillstånd ska stå under tillsyn av ISP. Regeringens bedömning: Det bör införas ett system för efter- kontroll som ger möjlighet att i utlandet följa upp att slutanvändar- åtaganden följs. ISP bör ges i uppdrag att analysera och lämna förslag om de närmare förutsättningarna och formerna för en sådan kontroll. Det finns inte skäl att införa utökade tillståndskrav för svenska medborgare som inte är bosatta eller stadigvarande vistas i . Det finns inte skäl att införa en särskild bestämmelse i krigs- materiellagen om referensvapen. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Kommittén föreslår därutöver att tillståndsplikten ska utvidgas till att också omfatta svenska medborgare som inte är bosatta eller stadigvarande vistas här och som utövar viss verksamhet på krigs- materielområdet. Det handlar om tillhandahållande utomlands, ingående av avtal som innebär upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet, ingående av avtal med någon utomlands om att gemen- samt med denne eller för dennes räkning tillhandahålla tekniskt bistånd till någon utomlands, utveckla krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel eller gemensamt tillverka krigsmateriel eller militärt inriktad utbildning utomlands. Kommittén föreslår också att det införs en särskild bestämmelse i krigsmateriellagen avseende referensvapen och att tillstånd att inneha sådana vapen regleras genom den bestämmelsen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller invänder inte mot förslagen om en utökad tillståndsplikt för svenska myndigheter och vissa andra aktörer. ser även ett behov av att statliga myndigheters främjandeverksamhet kopplas till ISP så att myndigheten har vetskap om i vilka länder marknadsföring sker. FMV har inte något att invända mot förslaget men anser att det inte är fullt ut klarlagt vilka delar av FMV:s verksamhet som är avsedda att omfattas av regeländringen. ISP föreslår att undantaget för statliga myndigheter att utan tillståndskrav bedriva militärt inriktad utbildning också bör tas bort. Skälet till detta är det annars kan uppstå vissa gränsdragningsproblem mellan tekniskt bistånd och militärt inriktad utbildning. Vidare föreslår ISP att det bör införas ett tillståndskrav för tillhandahållande av tekniskt bistånd i och anser att denna fråga bör bli föremål för ytterligare utredning. centrum, och Transparency Prop. International tillstyrker förslaget att ett system för efterkontroller bör införas. ISP har ingen erinran mot förslaget under förutsättning att myndigheten tillförs resurser för detta. Svenska Freds- och , och anför att efter- kontroller är dyra, svårgenomförbara och ineffektiva om målet är att förhindra avledning. Den enda trovärdiga och effektiva strategin för att förebygga oönskad spridning är i stället genom striktare tillstånds- prövning. De flesta remissinstanser avstyrker eller anför invändningar mot för- slaget om viss tillståndsplikt för svenska medborgare utomlands. SOFF och anser att förslaget att tillgripa lagstiftning på detta generella sätt för att uppnå en problemställning som avser embargosituationer går för långt och leder till konsekvenser som inte är motiverade, utredda eller överblickbara. FOI påpekar att förslaget kan få konsekvenser för om myndigheten skickar medarbetare som gästforskare utomlands och anser att det behöver klargöras hur ett nytt regelverk skulle tillämpas i sådana fall. ställer sig i grunden positiv till ett förtydligande kring svenska medborgares förpliktelser, men ställer sig frågande till om förslaget i praktiken kommer leda till efterlevnad och bättre tillsyn eller straffbarhet. ISP anser att förslaget väcker flera kom- plicerade juridiska spörsmål t.ex. i fråga om domsrätt. Myndigheten ifrågasätter också om förslaget är motiverat av något praktiskt behov utöver de fall som följer av beslut om EU-embargon. ISP avstyrker förslaget om en särskild bestämmelse i krigsmateriel- lagen om tillstånd för referensvapen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Undantagen för tillståndsplikt för tillverkning och tillhandahållande är omfattande Enligt 3 § krigsmateriellagen får krigsmateriel inte tillverkas här i landet utan tillstånd (tillverkningstillstånd). Statliga myndigheter som inte är affärsverk är dock undantagna från tillståndskravet (3 § tredje stycket). I 4 och 5 §§ krigsmateriellagen regleras tillståndskraven gällande till- handahållande av krigsmateriel m.m. Med tillhandahållande avses för- säljning, upplåtelse, utbjudande mot vederlag, lån, gåva eller förmedling (2 §). I 4 § föreskrivs krav på tillstånd för att bedriva verksamhet, såväl inom som utom landet, som avser tillhandahållande (verksamhets- tillstånd). Det handlar alltså om tillstånd för att få verka på marknaden i eller i ett annat land. Sådana verksamhetstillstånd är i allmänhet generella och gäller . I 5 § regleras tillstånd för tillhanda- hållande i enskilda fall där både materiel och mottagare finns i utlandet. Enligt 4 § första stycket krigsmateriellagen får verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel, uppfinningar rörande krigsmateriel och metoder för framställning av sådan materiel samt verksamhet som avser tillhandahållande av tekniskt bistånd till någon i utlandet inte be- drivas här i landet utan tillstånd. Enligt det andra stycket i samma lagrum får inte heller svenska myndigheter, svenska företag samt den som är 2017/18:23 bosatt eller stadigvarande vistas här, utom landet bedriva sådan verksam- het utan tillstånd. gäller enligt 4 § tredje och fjärde styckena krigsmateriellagen betydande undantag från kravet på verksamhetstillstånd. •sådana statliga myndigheter som inte är affärsverk, •verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel till svenska statliga myndigheter, •verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel till sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka krigsmateriel av det slag till- handahållandet gäller, och •innehavare av tillverkningstillstånd, om verksamheten avser tillhandahållande av –krigsmateriel som tillhör tillståndshavaren och som finns inom landet, –uppfinning, metod för framställning av krigsmateriel eller tekniskt bistånd till svenska statliga myndigheter, eller –uppfinning, metod för framställning av krigsmateriel eller tekniskt bistånd till sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka krigs- materiel av det slag som tillhandahållandet eller det tekniska Den som har tillstånd enligt 3 eller 4 § ska stå under tillsyn av ISP (18 §). En konsekvens av ovannämnda undantag är att statliga myndig- heter som inte är affärsverk inte omfattas av ISP:s löpande tillsyn. ISP har inte heller tillsyn över de privaträttsliga aktörer som utan att på egen hand tillverkar krigsmateriel tillhandahåller sådan materiel endast till statlig myndighet eller till sådana tillverkare som har tillstånd att tillverka krigsmateriel av det slag tillhandahållandet gäller. Statliga myndigheter som inte är affärsverk behöver dock, på samma sätt som alla andra aktörer, tillstånd för t.ex. utförsel och lämnade av tekniskt bistånd till utlandet, avtal om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt och avtal om samarbete med utländsk part om gemen- sam tillverkning eller utveckling av krigsmateriel (se vidare 5–9 §§). De statliga myndigheterna omfattas också av bestämmelserna om uppgifts- skyldighet gällande marknadsföring utomlands och åtgärder som syftar till tillståndspliktiga avtal (11 §), lämnande av anbud eller ingående av avtal (12 §), ägande i utländska rättssubjekt (17 §), utförsel och ingående av avtal (19 § tredje stycket) och anmälningsskyldighet om ändring i förhållanden i gällande tillstånd (21 §) samt bestämmelser om åter- kallelse av tillstånd (16 §). anför att det finns ett behov av att statliga myndigheters främjandeverksamhet kopplas till ISP så att ISP har vet- skap om i vilka länder marknadsföring sker. Detta för att undvika att marknadsföring sker i sådana länder som ISP inte lämnar tillstånd till. har därför på eget initiativ uppställt som en förutsättning för att exportstödsaktiviteter ska kunna ske att det först finns ett positivt förhandsbesked från ISP. Enligt 11 § krigsmateriellagen ska marknadsföring utomlands eller åtgärder som syftar till tillståndspliktiga avtal enligt 7 eller 8 § redovisas till ISP. Att inte lämna sådan redovisning är straff- belagt och föreslås framöver kunna leda till sanktionsavgift (se av- snitt 10). Regeringen anser därmed att behovet av kontroll i denna del tillgodoses genom nuvarande bestämmelser. Naturligtvis finns även möjlighet att också söka förhandsbesked i fråga om sådana främjande- verksamheter. Statliga myndigheter bör framöver ha tillstånd för tillverkning respektive tillhandahållande Svenska myndigheter har traditionellt sett varit undantagna från till- ståndsplikten för tillverkning och tillhandahållande av krigsmateriel. infördes tillståndsplikt för de statliga affärsverken. Förändringen motiverades av att dessa myndigheter bedrev verksamhet som hade en så pass kommersiell inriktning att det inte fanns några bärande skäl att undanta dessa från tillståndsplikten. Det finns ett antal statliga myndigheter som bedriver verksamhet där det finns behov av att befatta sig med krigsmateriel, uppfinningar eller metoder för framställning av krigsmateriel eller tekniskt bistånd gällande krigsmateriel. De myndigheter som främst bedöms kunna komma att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel är FMV, FOI och Försvarsmakten. Det finns också några andra myndigheter som under vissa omständigheter kan komma att tillhandahålla krigsmateriel, särskilt i fråga om skyddsmateriel såsom t.ex. skyddsvästar eller liknande utrust- ning. I denna grupp ingår t.ex. , Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , För- svarets radioanstalt och . Enligt regeringens uppfattning finns det ett behov av att ha kontroll över och kontinuerligt följa upp verksamhet som bedrivs av myndigheter som inte är affärsverk på detta område. Undantagen från tillståndsplikten medför att myndigheterna, utan insyn från annan, kan tillverka krigs- materiel men också fritt bedriva verksamhet avseende t.ex. försäljning, utlåning eller förmedling av krigsmateriel som befinner sig i till någon här i landet. Det finns därmed en risk att enskilda myndigheter gör en annan bedömning av sin hantering av krigsmateriel än vad ISP skulle ha gjort om den hade prövat frågan i ett tillståndsförfarande. Det finns ett antal myndigheter som har en relativt omfattande verksam- het som avser tillverkning eller tillhandahållande av krigsmateriel till någon i utlandet, men som trots detta inte står under regelbunden tillsyn av ISP. Det får anses vara en brist. Flera myndigheter på försvarsområdet har också i större utsträckning än tidigare krav på egenfinansiering, vilket medför att dessa har kommit att bedriva verksamhet som i vissa delar kan betraktas som kommersiell. Sammantaget anser regeringen, likhet med kommittén, att det saknas bärande skäl för att även i fortsättningen undanta svenska statliga myn- digheter som inte är affärsverk från tillståndskrav när det gäller tillverk- ning och tillhandahållande. Tillståndsplikten bör därför framöver omfatta även sådana myndigheter. De flesta remissinstanser, t.ex. Försvars- exportmyndigheten, FOI, FMV och ISP, är också positiva eller har inga invändningar mot att nuvarande undantag tas bort för de statliga myndig- heterna. FOI anför att det skulle vara en stor förändring för myndigheten och FMV uppger att det inte är fullt ut klarlagt vilka delar av myndig- 2017/18:23 hetens verksamhet som kommer omfattas av regeländringen. ställer sig tveksam till ytterligare tillståndskrav i den mån myndigheten kan anses tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel. Rege- ringen konstaterar att det inledningsvis i vissa fall kommer att krävas en del insatser från myndigheternas sida för att identifiera verksamhet som framöver kommer vara tillståndspliktig och att söka tillstånd för detta. Genom samverkan med ISP kan detta arbete emellertid underlättas. Tillstånd för militär utbildning utomlands Enligt 10 § krigsmateriellagen får militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare inte bedrivas i eller utomlands utan tillstånd. Statliga myndigheter som inte är affärsverk är dock undantagna från tillståndsplikten. ISP föreslår att också detta undantag för statliga myndigheter ska tas bort, om undantagen enligt 4 § avskaffas. Myndigheten anför att det annars kan uppstå vissa gränsdragningsfrågor när det gäller vad som ska omfattas av tillståndskrav för tekniskt bistånd till någon i utlandet enligt 4 § och vad som är undantaget från tillstånds- plikt när det gäller militärt inriktad utbildning utomlands. Det som ISP föreslår har inte berörts av kommittén och det saknas även i övrigt beredningsunderlag för en sådan förändring. Frågan bör därför behandlas i ett annat lämpligt sammanhang. När det gäller de gränsdragningsfrågor som ISP pekar på konstaterar regeringen följande. Tekniskt stöd avseende krigsmateriel kallas tekniskt bistånd. Vad som utgör tekniskt bistånd definieras i den lista över vad som ska stå under kontroll enligt krigsmateriellagen som återfinns i bilagan till förord- ningen om krigsmateriel. Där framgår att tillståndskravet när det gäller tekniskt bistånd i detta avseende omfattar vissa tekniska uppgifter samt teknisk assistans som är nödvändig för bland annat drift, installation, underhåll, reparation, översyn och renovering av krigsmateriel. Teknisk assistans kan ges i form av instruktioner, färdigheter, utbildning, arbets- metoder och konsulttjänster. Bestämmelsen i 10 § om militärt inriktad utbildning täcker in utbild- ning i handhavande av krigsmateriel som har samband med en möjlig krigsinsats samt undervisning av sådant slag som ingår i en skola av militär art (prop. 1991/92:174 s. 104). Tillståndskravet enligt 10 § är alltså vidare än vad som omfattas av tillståndskravet när det gäller tek- niskt bistånd, vilket regeringen också konstaterade i samband med att kontroll gällande lämnande av tekniskt bistånd infördes i (prop. 2010/11:112 s. 41). I och med att undantaget i 4 § krigsmateriellagen tas bort kommer svenska myndigheter framöver behöva söka tillstånd för verksamhet som avser tillhandahållande av sådan verksamhet utomlands som omfattas av begreppet tekniskt bistånd, dvs. för utbildning som är nödvändig för användning av en kontrollerad produkt. En mer generell utbildning av militär art utomlands, som inte har ett sådant direkt samband med användningen av en produkt, faller även fortsättningsvis under undan- taget i 10 § krigsmateriellagen. Vid osäkerhet om en utbildning utom- lands behöver tillstånd eller inte bör samråd ske med ISP. I tveksamma fall bör utgångspunkten vara att tillstånd krävs. Som framgått ovan gäller tillståndskravet för tillhandahållande av tek- Prop. 2017/18:23 niskt bistånd om biståndet sker till någon i utlandet. ISP föreslår att till- ståndskrav bör införas även för tillhandahållande av tekniskt bistånd i och att detta bör utredas närmare. Inte heller denna fråga omfat- tas av utredningsuppdraget och något förslag har inte lämnats av kom- mittén. Som ISP konstaterar behöver ett sådant förslag utredas närmare och det kan därför inte behandlas inom ramen för detta lagstiftnings- ärende. Undantaget från tillståndskravet för vissa privaträttsliga aktörer tas bort Som framgått ovan finns i 4 § fjärde stycket krigsmateriellagen relativt omfattande undantag från kravet på verksamhetstillstånd, dels för aktörer som tillhandahåller krigsmateriel m.m. till tillverkare med tillverknings- tillstånd av det slag tillhandahållandet gäller, dels för innehavare av till- verkningstillstånd om verksamheten avser vissa former av tillhanda- hållande. Att ISP har god kännedom över de aktörer som bedriver verksamhet gällande tillhandahållande är viktigt för att kunna upprätthålla en till- Det är också viktigt att regelverket är enkelt och tydligt i fråga om tillståndskraven. kommitténs ståndpunkt att de befintliga undantagen i 4 § fjärde stycket krigsmateriellagen bör avskaffas. En fördel med att undantagen avskaffas är att tillstånden kan utformas på ett sätt som bättre stämmer överens med företagens verkliga verksam- finns det nämligen en risk att tillverkningstillstånden får ett bredare omfång än vad som är nödvändigt, eftersom företag kan tän- kas behöva tillhandahålla materiel som de inte själva producerar. t.ex. tänkbart att i verksamma företag, som ingår i globala kon- , kan behöva tillhandahålla materiel som produceras utomlands av andra företag i koncernen. Genom att införa ett krav på verksamhets- tillstånd behöver tillverkningstillståndet inte ges större omfång än nöd- Eftersom verksamhetstillståndet inte behöver korrespondera med tillverkningstillståndet är det möjligt att de olika tillstånden ger företaget rätt att hantera olika typer av krigsmateriel inom ramen för de Därigenom blir det också tydligare vilken verksamhet som företaget i fråga också bedriver. Ett system med efterkontroll bör införas Kommittén föreslår att bör införa ett system för efterkontroll, en kontroll av att den krigsmateriel eller det tekniska kunnande som förts ut ur verkligen hamnar och stannar hos rätt slutanvändare. Enligt kommittén bör fokus för efterkontrollen ligga dels på krigs- materiel där risken för avledning är stor, t.ex. gällande små och lätta vapen, dels där det finns ett särskilt intresse från att säkerställa att den teknik eller det tekniska kunnande som förts ut inte sprids. Grunden för en effektiv exportkontroll där krigsmateriel inte hamnar i orätta händer är naturligtvis fortfarande att själva tillståndsprövningen