prop · H403118 · 2017-03-17 00:00:00 — Däremot kräver tillfälliga gränskontroller särskilda överväganden, och därmed också särskilda beredskapsplaner. Väl utvecklade och förankrade sådana planer hade sannolikt kunnat förenkla exempelvis omfördelning av teknisk utrustning samt tydliggjort vilka preciserande beslut som behövde fattas och av vem. 86Riksrevisionen har dock inte sett några tecken på att detta skulle ha skapat några praktiska problem. Tillämpningen av regelverket tycks ha anpassats efter de nu rådande förutsättningarna. 87Se även kapitel 2 och 3. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S För att säkerställa en effektiv och smidig hantering av framtida akuta lägen bör Po- lismyndigheten enligt åtgärda de identifierade bristerna i beredskapsplanerna. De uppdaterade planerna bör även ta hänsyn till kontinuitets– och uthållighetsplanering vid längre insatser. När planerna har uppdaterats bör arbeta med förankring av dem för att säkerställa att de är välkända och följs vid behov. Tabell 2 beredskapsplaner för gränskontroll vid inre gräns P L A N E N UP P F Y L L ER K R AV EN A V S EE ND E : Delvis, fördelar personella resurser Delvis, anger ansvariga för mellan kontrollställen och anger förstärkningarna bör utses eller information ska spridas i tillgänglig teknisk utrustning. det akuta läget. Delvis, fördelar personella resurser Delvis, anger ansvarig för mellan kontrollställen och anger förstärkningarna bör utses eller tillgänglig teknisk utrustning. information ska spridas i det akuta läget. Nej, anger summariskt antalet Delvis, anger till vilka tillgängliga personella resurser. Anger inte antalet förstärkningar spridas i det akuta läget som behövs, hur de ska utses eller men inte vem som tillgänglig teknisk utrustning. ansvarar för det. Delvis, anger tillgänglig personal och Nej, anger inte fördelar den mellan kontrollställen. Anger utrustningsbehov men inte Delvis, anger tillgänglig personal Delvis, anger till vilka samt fördelar den och förstärkningar spridas i det akuta läget men ingen ansvarig. Nej, anger inte tillgänliga resurser Nej, anger inga eller någon ansvarig. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Polismyndighetens insatser för att minimera negativa effekter på övrig verksamhet De tillfälliga gränskontrollerna har tagit resurser i anspråk från polisens övriga verksamhet, vilket riskerar att påverka denna negativt. I detta kapitel redogörs för hur har arbetat för att minimera negativa effekter på övrig verksamhet vid urval av förstärkningspersonalen. Mot bakgrund av viktiga samhällsuppdrag måste eventuella negativa konsekvenser av att personal förflyttas till de tillfälliga gränskontrollerna minimeras. För att undvika ett överuttag av förstärkningar bör därför ha bedömt insatsens dimensionering och personalplanering när den inleddes och in i insatsen för att säkerställa att uppskattningen av personalbehovet i inledningen stämde, samt vid förändrade förutsättningar, såsom vid förändringar i antalet anländande migranter. Förstärkningarna bör ha utsetts utifrån en avvägning mellan påverkan på övrig verksamhet och kompetensbehovet i de tillfälliga gränskontrollerna.88 bör även ha övervägt möjligheten till förstärkning från , och för att säkerställa att alla tillgängliga resurser används så effektivt som möjligt. 5.2 Dimensionering och planering av personal bemannades de tillfälliga gränskontrollerna av varje region för sig. Nationella förstärkningar sattes, efter beslut från nationella ledning, in i region från , det vill säga efter att gränskontrollerna återinfördes. Region har kontinuerligt varit förstärkt med 72 till 120 personer från övriga polisregioner. Region har inte haft några nationella förstärkningar.89 Regionerna Syd och Väst har även kontinuerligt omfördelat 120 respektive cirka 25 personer av sin personal till Alma.90 88Kompetensbehovet i gränskontrollerna diskuteras i avsnitt 3.1.3. 89Polismyndigheten, Beslutsprotokoll dnr A381.283/2015 d-daterade , och 2016- 01-15; , Beslut i stort för den särskilda händelsen , v 6.0 – Avveckling av insatsen; intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . 90Polismyndigheten , Information om regional bemanning i Syd, inkommet till 2016- 05-24; Polisregion 2015, Polisinsatsorder, V140015730003. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S Storleken på förstärkningarna från övriga landet till region utgick från en genomförandeplan för att återinföra gränskontroll vid inre gräns som regionen tog fram . Region har inte ändrat personaldimensioneringen för kontrollerna och bedömde att behovet inte ändrades av ett minskat flöde av migranter. Regionen menade att ett minskat antal förstärkningar skulle leda till lägre kvalité i gränskontrollerna.91 beviljades regionen ändå färre förstärkningar från övriga landet än begärt. bedömde då att påfrestningarna i övriga regioner började bli för stora samt att region genom den förbättrade personalplaneringen borde klara sig med färre förstärkningar.92 Region justerade ned resursen som tilldelats i samband med att en minskning av antalet migranter som anlände noterades.93 Enligt polisregionerna var planeringen för förstärkningarna till region bristfällig inledningsvis eftersom tjänstgöringstiderna var otydliga och förlagda så att de förstärkande regionerna fick svårare att planera sin verksamhet samt ordna samåkning för förstärkningarna. Bristerna ledde också till övertidskostnader och till att förstärkningarna vid hemkomsten inte kunde arbeta då de behövde avtalsenlig vila. Planeringen förbättrades med tydligare veckoschema för förstärkningarna samt överlappning i när förstärkningarna anlände till region planerade den förstärkande personalens tider på ett sådant sätt att logikostnader skulle hållas nere.95 noterar att de övervägningar av personaldimensioneringen som har gjorts främst har föranletts av förändrade förutsättningar. Däremot saknas det en inledande utvärdering av huruvida rätt mängd personal har satts in. har således inte säkerställt att dimensioneringen har varit rimlig förrän förutsättningarna förändrades.96 Detta är enligt inte tillfredsställande. Konsekvenserna kan bli såväl onödig belastning på övrig verksamhet som onödiga kostnader, främst för logi och traktamente för den förstärkande personalen.97 ser 91Polismyndigheten , Rapport från Bedömandegruppens besök i region , s. 2; region , Biträdesbegäran/Förstärkning, daterad . 92Polismyndigheten, Beslutsprotokoll dnr A381.283/2015 daterat , 93Polisregion , Dagboksblad för Region ärende 150908 Asyl. 94Riksrevisionens enkät till polisregionerna; intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . 95Intervju : kommenderingsstab region . 96En utvärdering av i region bedömde även att regionen kontinuerligt borde ha utvärderat dimensioneringen av den regionala staben (polisregion , Utvärdering av insatsen inom polisregion . Dnr A174.095/2016, saknr 273, version 06.00, s. 38). 97Region hotellkostnader för den förstärkande personalen uppgick till 60 000 – (intervju och kommenderingsstab region 2016-05- 30). 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N däremot positivt på att har åtgärdat brister i planeringen av personalen. 5.3 Urval av förstärkningspersonal saknade i stort rutiner för urval av förstärkningspersonal när insatsen inleddes; enbart region hade då en sådan rutin.98 5.3.1 Nationella förstärkningar till region Kommenderingsledningen för och beredningsenheten på avgjorde hur många personer varje region skulle bistå med. Fördelningen mellan regionerna utgick från en fördelningsplan över antal poliser i landet, regionernas storlek, vilka händelser regionerna skulle hantera och vilka förmågor som efterfrågades i förstärkningen. Förslaget som togs fram stämdes av med regionernas planerare innan beslut fattades. Besluten angav hur många personer varje region skulle bistå med, men regionerna avgjorde vilka individer som skulle ingå.99 I fem av de sex förstärkande regionerna har urvalet baserats på frivillighet. I två av dessa (Bergslagen och Öst) har en fördelning först gjorts mellan respektive regions polisområden, där frivilliga sedan har fått anmäla sig. I region prioriterades den efterfrågade kompetensen över frivillighet. Bland de frivilliga har enligt uppgift ett urval gjorts baserat på den egna verksamhetens behov och/eller erfarenheter som har bedömts som viktiga för gränskontroll. har dock enbart utgått från frivillighet och efterfrågad kompetens, se Tabell 3. Tabell 3 Utgångspunkter vid urval av förstärkningar till region Källa: enkät till polisregionerna. 98Riksrevisionens enkät till polisregionerna; intervju : regionledning Syd . 99Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab ; , Interna mötesanteckningar från regionmöten inom . R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S Förstärkningarna har hämtats från flera olika delar av verksamheten, men i huvudsak från ingripandeverksamheten.100 konstaterar att det inte har funnits något systematiskt arbete inom polismyndigheten för att minska negativa effekter på övrig verksamhet av att förstärkningar skickades till region . I realiteten har liten hänsyn tagits till att minimera negativa effekter på ordinarie verksamhet vid urvalet av förstärkningarna. Enligt riskerar det att leda till att övriga verksamhet påverkas mer än nödvändigt. Inte heller gränskontrollernas behov tycks ha varit ledande, se även avsnitt 3.1.3. 5.3.2 Regionala omfördelningar i regionerna Syd och Väst Region tog fram principer för hur de regionala omfördelningarna till skulle göras. Antalet personer som varje polisområde skulle bistå med beräknades utifrån respektive områdes andel av regionens personal. En arbetsgrupp bestående av den strategiska ledningsgruppen, arbetstagarorganisationerna och huvudskyddsombudet tog fram en prioriteringsordning mellan olika verksamhetsgrenar. Varje polisområde fick sedan instruktioner om hur många personer från varje verksamhetsgren de skulle bistå med. Personal hämtades från flera verksamhetsgrenar, men i huvudsak från utryckningsverksamheten, receptionen och polisens kontaktcenter. Utredningsverksamheten var undantagen. Fördelningen ledde till längre väntetider för pass och i växeln.101 för de tillfälliga gränskontrollerna förstärkte hela region . Regionkansliet beslutade hur många personer varje polisområde skulle bistå med utifrån deras andel av regionens personal. Polisområdena utsåg sedan vilka anställda som skulle ingå i förstärkningarna. Personal hämtades främst från ingripandeverksamheten/ordningspolisen, dialogpolisen och gränspolisen, samt till viss del trafikpolisen.102 noterar att region har kontrollerat undanträngningseffekterna genom att medvetet styra vilka verksamheter förstärkningarna skulle tas ifrån. Region fördelade effekterna i regionen genom att hämta förstärkningar från fler områden. 100Riksrevisionens enkät till polisregionerna; , Det nya normala – resursbehov med anledning av migrantsituationen och förhöjt terrorhot, dnr A383.968/2015, s. 3. 101Intervju : regionledning Syd . 102Intervju : kommenderingsstab region ; Polisregion , Dagboksblad för Region ärende 150908 Asyl. Initialt förstärkte bara polisområde i region . När belastningen blev för tung för , begärde den regionala kommenderingsstaben förstärkningar även från regionens övriga områden. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.4 Biträde från andra myndigheter och är skyldiga att hjälpa vid gränskontroll och får hjälpa till efter överenskommelse med Polismyndigheten.103 begärde biträde från och ,104 som båda biföll begäran.105 Begäran och besluten innehöll inte några konkreta uppgifter om biträdet. Detta överläts istället till de regionala staberna inom att bedöma.106 I region har biträtt vid hamnen i med fyra personer i vardera dag– och kvällsskiftet 2016.107 Region har inte begärt något biträde från och verket har inte heller varit operativt delaktiga i gränskontrollerna i regionen.108 Ett nittiotal tulltjänstemän i deltog däremot till i en interaktiv eller heldagsutbildning i polisens regi i gränskontrollarbete.109 har uppgett att de inte fick någon förfrågan om biträde men att dehade kunnat bistå i kontrollarbetet, eftersom verket hade två medarbetare vardera vid Hyllie respektive Lernacken.110 I region har och biträtt i gränskontrollerna vid i hamn med fyra tjänstemän vardera 2016.111 Enligt har region använt biträde från samverkansmyndigheterna i rimlig utsträckning för att minimera negativa effekter på polisen ordinarie verksamhet. Biträdet har inte varit av en sådan omfattning att det har lett till större 1039 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716). 104Polismyndigheten, Hemställan: Samverkan med , dnr A432.373/2015, ; , Hemställan: Samverkan med , dnr A432.373/2015, . 105Tullverket, Gällande hemställan om att biträda i den inre gränskontrollen, dnr EXT 2015-838, ; , Samverkan med , A432.373/2015, 2015-11- 13. 106Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . 107Intervjuer : huvudkontor och sambandsman hos polisen , regional ledning Sydväst . 108Intervjuer : enheten nationell samordning , ledning gränsskydd 2016-05- 31. 109Tullverket 2016, svar på begäran om handlingar och uppgift om kontaktperson m.a.a. granskning av tillfälliga inre gränskontroller, dnr UTR 2016-76. 110Intervju : regional ledning Syd . 111Kustbevakningen 2015, Konsekvensanalys av att avdela regionala resurser för operation dnr 2015- 2268:66.1; intervju och sambandsman hos polisen ; 2016, svar på begäran om handlingar och uppgift om kontaktperson m.a.a. granskning av tillfälliga inre gränskontroller, dnr UTR 2016-76; intervju : ledning gränsskydd . R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S negativa effekter för eller Kustbevakningen.112 Vad gäller region kan inte se några skäl till att operativt biträde från inte begärdes. Enligt borde en sådan begäran ha gjorts. har sökt minimera de ekonomiska konsekvenserna genom att planera förstärkningsresurserna så att övertids- och hotellkostnader skulle hållas nere. konstaterar dock att i övrigt inte har arbetat systematiskt med att minimera negativa effekter av de extra arbetsuppgifter som de tillfälliga gränskontrollerna har medfört. Detta har lett till att inte har kunnat kontrollera var undanträngningseffekter har uppstått eller deras omfattning i de olika verksamhetsgrenarna. Region har aktivt försökt kontrollera undanträngningseffekterna på övrig verksamhet genom urvalet av förstärkande personal. Nationella eller regionala rutiner eller principer för urval och planering av personal kan enligt underlätta att snabbt fördela personal och minska risken för övertidskostnader. Rutinerna bör ta hänsyn till uthållighet och kontinuitet vid längre insatser. Enligt hade det ansträngda läget inom sannolikt kunnat minskas något av att region i större utsträckning hade använt sig av det möjliga biträdet från andra myndigheter, främst från vars personal dessutom utbildades av polisen i gränskontrollarbete. Detta hade sannolikt påverkat arbete, men borde liksom i ha kunnat ske utan större negativa effekter för verket. Ett mer omfattande biträde hade kunnat minska behovet av polisiära förstärkningar, samt bidra till att hålla nere kostnader för logi för förstärkande personal. 112Intervju : regional ledning Sydväst ; intervju : ledning gränsskydd . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Uppföljning av insatsen En god uppföljning är centralt för att kunna fatta välgrundade beslut om gränskontrollerna och för att dra lärdomar inför eventuellt kommande insatser. Detta kapitel diskuterar den uppföljning som har gjorts av de tillfälliga gränskontrollerna och . En kontinuerlig uppföljning av insatsen är en förutsättning för att regeringen ska ha ett fullgott underlag inför beslut om förlängning av den. En sådan kontinuerlig uppföljning är också viktig för att vid behov ska kunna justera insatsen så att den når målen samt för att anpassa den till förändrade förutsättningar. Detta skulle skapa förutsättning för den flexibilitet i genomförandet som har identifierats som viktig för en effektiv krishantering. Vidare är uppföljning och utvärdering viktigt för att kunna förbättra rutiner och beredskapsplaner inför kommande händelser.113 För att fungera som beslutsunderlag bör uppföljningen enligt omfatta de tillfälliga gränskontrollernas kostnader samt deras effekter på övriga verksamhet och på det allvarliga hotet mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten som föranledde dem. Den behöver även följa upp om hotet fortfarande föreligger. Det skulle ge regeringen underlag inför beslut om fortsatta gränskontroller och möjliggöra för att kontrollera att insatsen är ändamålsenlig. Effekterna av gränskontrollerna är svåra att isolera från exempelvis åtgärder som har vidtagits i andra europeiska länder, andra åtgärder som den har vidtagit och säsongsvariationer i migrationen. Enligt bör en diskussion om effekter trots detta finnas med i uppföljningen, eftersom gränskontroller vid inre gräns bara får återinföras om dessa kan avhjälpa det allvarliga hotet på ett adekvat sätt.114 6.2 Uppföljning av kostnader Det har inte gått att separera kostnaderna för gränskontrollerna från övrigt arbete i . Samtliga regioner har eller följt upp kostnader för som helhet genom sina redovisningssystem. Detta rapporterades sedan till , enligt uppgift i huvudsak till den nationella kommenderingsstaben för och/eller till den nationella operativa ledningsgruppen. Det är däremot oklart vad uppgifterna användes till nationellt då ingen som har varit i kontakt med på , 113´t , Boin 2001. 114Se art. 23 och 23 a kodex om Schengengränserna (art. 25 och 26 i den nya kodexen). R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S inklusive ekonomienheten, har kunnat klargöra detta.115 Uppföljningarna visade på merkostnader för regionerna, främst från övertid och främst i början av insatsen. Region har också följt upp hotellkostnader för förstärkningarna. Uppföljningarna har inte lett till några åtgärder i regionerna.116 Efter att avslutades summerade ekonomienheten på insatsens samlade kostnader.117 En ögonblicksbild, som rapporterades till , togs också fram i samband med arbetet med budgetunderlaget –2019.118 och har följt upp de övertids – och hotellkostnader som följt av insatsen, men har inte gjort det regelbundet.119 konstaterar att viss ekonomisk uppföljning har gjorts. Den tycks dock inte ha använts till att under insatsens gång avgöra huruvida insatsen skulle förlängas eller justeras. För att uppföljningen skulle fungera som ett beslutsunderlag till regeringens beslut om förlängning av de tillfälliga gränskontrollerna borde detta enligt ha gjorts mer kontinuerligt samt inhämtats av regeringen. 6.3 Uppföljning av effekter på övrig verksamhet Enligt samtliga polisregioner, utom , har förstärkningarna till de tillfälliga gränskontrollerna inneburit undanträngningseffekter på övrig verksamhet. De har däremot svårt att precisera vad som har stått tillbaka mer än att planerade åtgärder har skjutits fram, att färre personer har jobbat varje pass samt att utredningsarbete har prioriterats om.120 Tre av regionerna, Nord, Bergslagen och Öst, har uppgett att undanträngningseffekter har följts upp. Uppföljningarna har bestått av enklare avstämningar genom diskussioner på ledningsgruppsmöten, samt på stabsmöten inom . Enbart region har haft rutiner för uppföljning av undanträngningseffekter. Denna har bestått av ett antal frågor som skickande chef har besvarat om den 115Enligt ekonomienheten lämnades uppgifter endast när avslutades (e-post ). 116Riksrevisionens enkät till polisregionerna; polisregion , Ekonomi – Uppföljning av gränspoliskontrollen; intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab region . 117Dessa uppgick till , varav hotellkostnader och personalkostnader (e-post ). 118Rikspolischefen konstaterade då i en skrivelse till regeringen att behöver resurstillskott på mellan 1,8 och för nyanställningar för att kunna genomföra gränskontroller, inre utlänningskontroller, verkställa avvisningsbeslut och för ordningshållning vid asylboenden. (, Det nya normala – resursbehov med anledning av migrantsituationen och förhöjt terrorhot, dnr A383.968/2015) 119Tullverket 2016, svar på begäran om handlingar och uppgift om kontaktperson m.a.a. granskning av tillfälliga inre gränskontroller, dnr UTR 2016-76; intervju regional ledning Sydväst . 120Det är möjligt att de negativa effekterna är en kombination av att personal har omfördelats samt osäkerhet och inkompletta grupper efter polisens omorganisation. Detta skulle göra det svårare att isolera effekterna av just gränskontrollerna. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N personal som har ingått i förstärkningen. I dessa har det ingått att värdera konsekvenserna för gruppens verksamhet samt hur eventuell påverkan ska hanteras.121 På nationell nivå har och de tillfälliga gränskontrollerna varit en stående punkt på mötena inom nationella operativa ledningsgrupp (NOLG). Un- der de mötena har man enligt företrädare för fört en diskussion om hur myndighetens övriga verksamhet påverkats av att resurser har tagits till de tillfälliga gränskontrollerna.122 Enligt de mötesanteckningar från NOLG som har tagit del av handlade diskussionerna mer om aktuella problem och störningar som kan kopplas till migrantsituationen än om undanträngningseffekter som en följd av gränskontrollerna.123 gjorde en bedömning av undanträngningseffekter i en skrivelse till regeringen . Myndigheten konstaterade att den ökade arbetsbelastningen som uppstått med migrantsituationen har lett till att vissa verksamhetsgrenar har påverkats eller prioriterats ned, exempelvis den egeninitierade verksamheten, ingripandeverksamheten och utredningsverksamheten.124 har på olika sätt utvärderat . Det hölls ett uppföljningsmöte för med samtliga regioner när insatsen avslutades. Detta fokuserade på lärdomar att dra av insatsen.125 Region har utvärderat hur regionen har hanterat Alma.126 nationella kommenderingsstab tillsatte en bedömandegrupp som utvärderade de tillfälliga gränskontrollerna i region och hur de skulle kunna inriktas mot att bli en reguljär gränskontroll.127 Dessa utvärderingar har således inte studerat effekter på övrig verksamhet. lämnade under insatsen regelbundet korta uppdateringar till om sin medverkan, planeringen framöver och omvärldsbevakning.128 Myndigheten har efter biträdets slut även gjort en enkätundersökning om den bland den operativa personalen.129 i följde efter biträdets avslut 121I de exempel som har tagit del av har det inte identifierats något behov av insatser eller omprioriteringar för att täcka frånvaron. 122Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . NOLG sammanträder och består av chefen för och samtliga biträdande polisregionschefer. 123Polismyndigheten, Mötesanteckningar från NOLG, – . 124Polismyndigheten , Det nya normala – resursbehov med anledning av migrantsituationen och förhöjt terrorhot, dnr A383.968/2015, s. 3. Det är oklart vilket underlag har för bedömningen. 125Polismyndigheten, Anteckningar från uppföljningsmöte SH . Diskussionerna berörde flera aspekter, bl.a. kommunikation, resursförstärkningar, samverkan med andra myndigheter, tydligheten i instruktioner och beslut. 126Polisregion , Utvärdering av insatsen inom polisregion . Dnr A174.095/2016, saknr 273, version 06.00. 127Se , Rapport från Bedömandegruppens besök i region 14–.