prop · H403217 · 2017-07-04 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:217 Genomförande av ändringar i Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) Propositionen innehåller förslag till ändringar i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen. Ändringarna innebär anpassningar till och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av om ändring av direktiv /70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (ILUC-direktivet) i de delar som avser ändringarna i direktiv /28/EG. Genom förslagen i propositionen ändras definitionerna av avfall och restprodukter och kraven på minskning av växthusgasutsläpp för att biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses vara hållbara. I propositionen föreslås också att de som är rapporteringsskyldiga ska få en utökad uppgiftsskyldighet och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna uppgifter. ska kunna återkalla ett hållbarhetsbesked om rapporteringsskyldigheten enligt lagen har upphört. I propositionen föreslås även en sekretessbrytande bestämmelse. Slutligen föreslås ett mål om att andelen avancerade biodrivmedel ska vara av de som utgör förnybartdirektivets mål för förnybar energi i transportsektorn. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen Ärendet och dess beredning............................................................ Krav på hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen ............... Mål för förnybar energi.................................................... Hållbarhetskriterierna i förnybartdirektivet...................... Det svenska hållbarhetssystemet i korthet........................ Genomförande av ILUC-direktivet................................................. Ändringar av bränslekvalitetsdirektivet.......................................... Definitioner av avfall och restprodukt ............................................ Krav på minskade utsläpp av växthusgaser .................................... Fler uppgifter ska rapporteras till tillsynsmyndigheten................... En ny återkallelsegrund och ändring i bestämmelsen om uppgiftsskyldighet mellan myndigheter.......................................... Mål 2020 för andelen avancerade biodrivmedel............................. (EU) 2015/1513 – ILUC-direktivet.................................. Systemet för hållbarhetskriterier i – En utvärdering av regelverkets praktiska tillämpning (ER 2015:21).................................................................... Förteckning över remissinstanserna................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen, 2.vad regeringen föreslår om mål för andelen avancerade biodrivmedel (avsnitt 13). 2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen dels att 1 kap. 2 och 3 §§, 2 kap. 1 § och 3 kap. 1 d, 1 e och 3 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 1 kap. 2 a § och 2 kap. 1 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse I denna lag betyder biomassa: den biologiskt nedbrytbara delen av produkter, avfall och restprodukter av biologiskt ursprung från jordbruk, skogsbruk och därmed förknippad industri inklusive fiske och vattenbruk, liksom den biologiskt nedbrytbara delen av industriavfall och kommunalt avfall, biodrivmedel: vätskeformiga eller gasformiga bränslen som framställs av biomassa och som används för transportändamål, livsmedelsbaserade biodrivmedel: biodrivmedel som framställs från spannmål eller andra stärkelserika grödor eller från socker- eller oljegrödor, flytande biobränslen: vätskeformiga bränslen för andra energiändamål än transportändamål, som framställs av biomassa, avfall: ämne eller föremål som avfall: ämne eller föremål som innehavaren gör sig av med eller innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig avser eller är skyldig att göra sig av med, och av med, dock inte ett ämne som av- siktligt har manipulerats eller kon- restprodukter: material som taminerats för att anses som avfall, restprodukt: ett ämne som inte kvarstår efter en slutförd process, är den eller de slutprodukter som vars huvudsyfte inte är att produ- en produktionsprocess direkt ska cera detta material och där pro- producera eller är huvudsyftet med cessen inte avsiktligt ändrats för processen och där produktionspro- att producera materialet. cessen inte avsiktligt ändrats för att producera ämnet, och 1 Jfr Europarlamentets och rådets direktiv /28/EG av om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG, i lydelsen enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1513. 2 Senaste lydelse 2015:838. Produktionskedja betyder i denna lag den produktionsprocess som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till och med användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet. Om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet framställs av avfall eller av andra restprodukter än sådana från jordbruk, vattenbruk, fiske och skogsbruk, avses bara den del av produktionsprocessen som börjar med omhändertagandet av avfallet eller restprodukterna. produktionskedja: den produk- Prop. 2016/17:217 tionsprocess som pågår fram till och med användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet och börjar med –odling av biomassa, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, eller –omhändertagandet av avfall eller restprodukter som biodrivmedlet eller det flytande biobränslet framställs av, om inte restprodukterna har uppkommit direkt i en jordbruks-, vattenbruks-, fiske- eller skogsbruksverksamhet. I fråga om restprodukt får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om vad som i denna lag avses med 1.ett ämne som inte är den eller de slutprodukter som en produktionsprocess direkt ska producera, eller 2.huvudsyftet med processen. Endast energi från biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna i 2 kap. 1–5 §§ får beaktas för uppfyllande av kravet på andelen energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen enligt artikel 3 punkterna 1, 2 och 4 i direktiv /28/EG. Biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall samt av andra restprodukter än sådana från jordbruk, vattenbruk, fiske och skogsbruk får beaktas även om kriterierna i 2 kap. 2–5 §§ För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara ska hållbarhetskriterierna i 2 kap. 1–5 §§ vara uppfyllda. Biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall eller restprodukter ska anses som hållbara även om kriterierna i 2 kap. 2–5 §§ inte är uppfyllda. Om en restprodukt har uppkommit 3 Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort. 2016/17:217 inte är uppfyllda. Biodrivmedel och flytande biobränslen som uppfyller hållbarhetskriterierna anses i denna lag som hållbara. direkt i en jordbruks-, vattenbruks-, fiske- eller skogsbruksverksamhet gäller dock kriterierna i 2 kap. 2– 5 §§. För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. Den minskning som ska ske avser de utsläpp som uppstår under produktionskedjan. För att biodrivmedel och flytande biobränslen ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. För att biodrivmedel och flytande biobränslen som har producerats i anläggningar som togs i drift eller senare ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser med minst 60 pro- 4 Senaste lydelse 2011:1065. För att biodrivmedel eller flytande biobränslen ska anses som hållbara ska användningen av dessa bränslen medföra en minskning av utsläppen av växthusgaser, jämfört med de utsläpp som användning av fossila bränslen hade gett, med 1.minst 50 procent, om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet har producerats i en anläggning som tagits i drift , och 2.minst 60 procent om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet har producerats i en anlägg- ning som tagits i drift efter . Utsläppen ska räknas från den produktionsprocess som börjar med odling av biomassa, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till och med användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet eller, om biodrivmedlet eller det flytande biobränslet framställs av avfall eller restprodukter, den produktionsprocess som börjar med omhändertagandet av avfallet eller restprodukterna. cent i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade an- Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om hur minskningen av utsläppen av växthusgaser ska beräknas. En anläggning anses vara tagen i drift enligt 1 § så snart det förekommer fysisk produktion av biodrivmedel eller flytande biobränslen på anläggningen. Ett hållbarhetsbesked ska återkallas helt eller delvis av tillsynsmyndig- a) den rapporteringsskyldige el- 1. den rapporteringsskyldige el- ler någon som ingår i den rappor- ler någon som ingår i den rappor- bryter mot åtagandena i kontroll- bryter mot åtagandena i kontroll- systemet på ett sådant sätt att det systemet på ett sådant sätt att det med fog kan antas att de biodriv- med fog kan antas att de biodriv- medel och flytande biobränslen som rapporteras inte kan anses vara som rapporteras inte kan anses vara b) den rapporteringsskyldige el- 2. den rapporteringsskyldige el- ler någon som ingår i den rappor- ler någon som ingår i den rappor- bryter mot åtagandena i kontroll- bryter mot åtagandena i kontroll- systemet på ett sådant sätt att håll- systemet på ett sådant sätt att håll- barheten hos de biodrivmedel och barheten hos de biodrivmedel och flytande biobränslen som den rap- flytande biobränslen som den rap- kan bedömas på ett tillfredsstäl- kan bedömas på ett tillfredsstäl- lande sätt, eller lande sätt, eller c) det är uppenbart att de bio- 3. det är uppenbart att de bio- drivmedel och flytande biobräns- drivmedel och flytande biobräns- len som rapporteras inte kan anses len som rapporteras inte kan anses som hållbara trots att åtagandena i som hållbara trots att åtagandena i digheten har upphört. 5 Senaste lydelse 2011:1065. Återkallelse får inte ske vid ringa Återkallelse enligt första stycket får inte ske vid ringa felaktigheter. Ett beslut om återkallelse gäller . Den som är rapporteringsskyldig ska till tillsynsmyndigheten rapportera den mängd a)hållbart biodrivmedel och hållbart flytande biobränsle, som utgör eller ingår i bränsle för vilket den rapporteringsskyldiges skattskyldighet har inträtt enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi, och b)hållbart flytande biobränsle som avses i 1 § första stycket b och som den rapporteringsskyldige har använt. Om en rapporteringsskyldig har vidtagit sådana åtgärder som nämns i artikel 18.3 andra stycket i direktiv /28/EG ska dessa åtgärder rapporteras till tillsynsmyndigheten. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten enligt första och andra styckena. Den som är rapporteringsskyldig ska lämna uppgifter till tillsynsmyndigheten 1.om den mängd hållbart biodrivmedel och hållbart flytande biobränsle, som utgör eller ingår i bränsle för vilket den rapporteringsskyldiges skattskyldighet har inträtt enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi, 2.om den mängd hållbart flytande biobränsle som avses i 1 § första stycket b och som den rapporteringsskyldige har använt, 3.för bedömningen av hållbarhetskriterier enligt denna lag, och 4.för rapportering enligt och rådets direktiv /28/EG, i lydelsen enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1513. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om skyldigheten att lämna uppgifter. Regeringen meddelar föreskrifter om att myndigheter som utövar tillsyn över efterlevnaden av lagar där uppfyllda hållbarhetskriterier utgör ett villkor för att komma i fråga för vissa rättigheter ska, på Myndigheter som utövar tillsyn över att lagar följs där uppfyllda hållbarhetskriterier utgör ett villkor för att komma i fråga för en rättighet ska, på begäran från tillsynsmyndigheten enligt denna lag, över- 6 Senaste lydelse 2011:1065. Ändringen innebär bl.a. att andra stycket tas bort. begäran från tillsynsmyndigheten enligt denna lag, överlämna uppgifter som kan bidra till att identifiera rapporteringsskyldiga enligt denna lag. lämna uppgifter som kan bidra till Prop. 2016/17:217 att identifiera rapporteringsskyldiga enligt 1 § och om den mängd biodrivmedel och flytande biobränsle som utgör eller ingår i bränsle för vilket den rapporteringsskyldiges skattskyldighet har inträtt enligt 5 kap. lagen (1994:1776) om skatt på energi. Denna lag träder i kraft . 3Ärendet och dess beredning antogs och rådets direktiv (EU) 2015/1513 av om ändring av direktiv /70/EG om kvaliteten på bensin och dieselbränslen och om ändring av direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (ILUC-direktivet). Medlemsstaterna ska införa de bestämmelser i lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa direktivet . ILUC-direktivet finns i bilaga 1. Genom regleringsbrevet fick i uppdrag att utreda hur systemet med hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen fungerar i praktiken och föreslå förbättringar utifrån de erfarenheter som vunnits sedan regelverket trädde i kraft. Särskild vikt skulle läggas vid tillsynsmyndighetens roll, sanktionsmöjligheter, samordningen med andra regelverk, miljöeffekter samt kostnaden och regelbördan för rapporteringsskyldiga. Vid utförandet av uppdraget skulle föra en dialog med , , och . redovisade uppdraget i rapporten för hållbarhetskriterier i – En utvärdering av regelverkets praktiska tillämpning (ER 2015:21). En sammanfattning av rapporten finns i bilaga 2. En promemoria med förslag om hur ILUC-direktivet, i de delar som avser ändringar av direktiv /28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, ska genomföras i och om hur förslagen i ska tas om hand har utarbetats inom . Promemorians lagförslag finns i bilaga 3. Förslagen har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En remissammanställning finns tillgänglig i Miljö- och (M2017/00720/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bilaga 6. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har även vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts. 4Krav på hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen 4.1Mål för förnybar energi I artikel 3 i och rådets direktiv (EU) 2009/28/EG om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor och om ändring och ett senare upphävande av direktiven /77/EG och 2003/30/EG (förnybartdirektivet) anges att det ska finnas bindande nationella mål för medlemsstaterna för att andelen förnybar energi ska öka. Det första målet reglerar den andel energi från förnybara energikällor av den slutliga energianvändningen som medlemsstaten ska ha 2020. Målet är olika satt för medlemsstaterna och är för . Enligt förnybartdirektivet ska varje medlemsstat även se till att andelen energi från förnybara energikällor när det gäller alla former av transporter är av den slutliga energianvändningen i transporter 2020. Enligt artikel 22 i förnybartdirektivet ska medlemsstaterna lämna in en rapport till kommissionen om hur främjandet och användningen av energi från förnybara energikällor utvecklas. Den sjätte och sista rapporten ska lämnas in . Av artikel 17 förnybartdirektivet framgår att biodrivmedel och flytande biobränslen måste uppfylla vissa s.k. hållbarhetskriterier för att kunna räknas med i den nationella måluppfyllelsen, användas vid uppfyllandet av kvoter för energi från förnybara energikällor eller ges finansiellt stöd. Elcertifikatssystemet är exempel på ett sådant system för kvoter för energi som avses i artikeln. Nedsättning av energiskatt och koldioxidskatt för biodrivmedel är exempel på sådant finansiellt stöd som åsyftas. Även förmånsbehandling vad gäller skyldigheterna att överlämna utsläppsrätter inom EU:s system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG av om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv /61/EG utgör ett finansiellt stöd i den mening som avses i artikeln. Detta framgår av skäl 2 i kommissionens förordning (EU) nr 601/2012 av om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp i enlighet med och rådets direktiv /87/EG. Flytande biobränslen beläggs med utsläppsfaktor noll i utsläppshandelssystemet om de uppfyller hållbarhetskriterierna. I annat fall ska de anses vara fossila. Förnybartdirektivets hållbarhetskriterier kan översiktligt delas upp i två delar: krav på minsta växthusgasminskning och markkriterier. 2016/17:217 När det gäller växthusgasminskningen så anses biodrivmedel eller flytande biobränslen som hållbara enligt nuvarande regler endast om användningen av dessa bränslen medför en minskning av utsläppen av växthusgaser med i förhållande till utsläppen om fossila bränslen i stället hade använts. Minskningen avser de utsläpp som uppstår under produktionskedjan. Produktionskedjan omfattar den produktionsprocess som börjar med odling av biomassan, inbegripet framställning av gödsel för odlingen, och som pågår fram till och med användningen av biodrivmedlet eller det flytande biobränslet. När det gäller markkriterierna får råvaran som används för att producera biobränslet inte komma från mark med högt kolinnehåll eller mark med hög biologisk mångfald. För biodrivmedel och flytande biobränslen som framställts av avfall eller restprodukter gäller kravet på minskade växthusgasutsläpp men beräkningen görs från den plats där avfallet eller restprodukten uppstod. Huvudregeln är att markkriterierna inte gäller för avfall och restprodukter. Det är bara i fråga om restprodukter från jordbruk, vattenbruk, fiske eller skogsbruk som direkt har uppkommit i sådan verksamhet som markkriterierna gäller, jfr avsnitt 8. 4.3Det svenska hållbarhetssystemet i korthet Förnybartdirektivets krav när det gäller hållbarhetskriterier har genomförts i lagen (2010:598) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetslagen), förordningen (2011:1088) om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (hållbarhetsförordningen) samt med föreskrifter om hållbarhetskriterier för biodrivmedel och flytande biobränslen (STEMFS 2011:2). Bestämmelser som genomför hållbarhetskriterierna finns även i lagen (2011:200) om elcertifikat, där hållbarhetsbesked är ett villkor för tilldelning av elcertifikat vid elproduktion från flytande biobränslen, och i lagen (1994:1776) om skatt på energi där hållbarhetsbesked är ett villkor för nedsättning av energiskatt och koldioxidskatt. hanterar frågor om hållbarhetskriterier och är tillsynsmyndighet för systemet. Företag och andra aktörer som omfattas av bestämmelserna om rapporteringsskyldighet i hållbarhetslagen ska visa att hållbarhetskriterierna är uppfyllda. Den som är rapporteringsskyldig ska därför ha ett kontrollsystem. En oberoende granskare ska kontrollera att kontrollsystemet är uppbyggt på ett sätt så att hållbarhetskriterierna uppfylls. Den som är rapporteringsskyldig ska ansöka hos om ett hållbarhetsbesked för sitt kontrollsystem. Hållbarhetsbeskedet beslutas av myndigheten och innebär att de biobränslen som den rapporteringsskyldige är skattskyldig för eller använder är att anse som hållbara. Beskedet gäller tills vidare men ska omprövas. Det kan under vissa förutsättningar återkallas. Den som får ett hållbarhetsbesked är skyldig att anmäla väsentliga ändringar i kontrollsystemet till myndigheten. Rapporteringsskyldiga aktörer ska en gång rapportera uppgifter till om de hållbara biodrivmedel och flytande biobränslen som skattskyldighet har inträtt för enligt 5 kap. lagen om skatt på energi eller som använts i Prop. 2016/17:217 yrkesmässig verksamhet om det rör icke skattepliktiga flytande bio- Genom ILUC-direktivet ändras förnybartdirektivet i vissa delar. ringarna avser i huvudsak hur medlemsstaterna ska redovisa mängden förnybar energi till kommissionen. Av artikelgenomgången nedan fram- går det vilka bestämmelser som bedöms kräva genomförandeåtgärder. Artikel 2.1 Ändrade definitioner Genom artikeln införs definitioner av flera begrepp som inte tidigare definierats i förnybartdirektivet. Definitioner av avfall och restprodukter har tillkommit. har betydelse för vilka krav som ställs för att ett biodrivmedel eller flyt- ande biobränsle ska uppfylla hållbarhetskriterierna. Vad som avses med avfall och restprodukter framgår av hållbar- Den nya definitionen av avfall i artikel 2.1 ILUC-direktivet överensstämmer med denna definition men med tillägget att material inte avsiktligt får ha manipulerats eller kontaminerats för att uppfylla defini- Detta tillägg måste tas in i hållbarhetslagen. nitionen av restprodukter i hållbarhetslagen måste också anpassas till ILUC-direktivet som skiljer på restprodukt för bearbetning och rest- produkt från jordbruk, vattenbruk, fiske eller skogsbruk. Se avsnitt 8. Vad som avses med material som innehåller både cellulosa och lignin samt cellulosa från icke-livsmedel har inte tidigare definierats i förny- Uttrycken används i bilaga IX till direktivet som reglerar vilka råvaror som ska räknas dubbelt vid måluppfyllelse och har betydelse vid rapporteringen, jfr artikel 2.2. Det är inte nödvändigt att införa definitionerna i hållbarhetslagen utan genomförandet bör lämpli- gen ske genom bestämmelser i författning på lägre nivå. gäller för uttrycket ”förnybara flytande och gasformiga transportdriv- medel av icke-biologiskt ursprung” som används i artikel 3 samt i bilaga IX till direktivet och uttrycket ”stärkelserika grödor” som används för reglerna om medlemsstaternas rapportering till kommissionen av måluppfyllelse och drivmedelsleverantörers rapportering enligt driv- Det finns en upplysningsbestämmelse i 3 kap. 1 e § hållbarhetslagen om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om rapporteringsskyldigheten. har med stöd av ett bemyndigande i hållbarhetsför- ordningen meddelat verkställighetsföreskrifter när det gäller rapporte- Eftersom rapporteringskraven ändras på ett sådant sätt att de inte endast kan genomföras genom verkställighetsföreskrifter bör ett bemyn- digande i fråga om rapporteringsskyldigheten införas i hållbarhetslagen, jfr avsnitt 10. Uttrycket ”biodrivmedel och flytande biobränslen som innebär låga ris- ker för indirekt ändring av markanvändning” används inte i någon be- stämmelse i ILUC-direktivet utan endast för att i ingressen till direktivet beskriva inriktningen på det framtida arbetet med biodrivmedel inom EU.