prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Det får bl.a. till följd att motparten inte kan göra anspråk på någon rätt till partsinsyn eller ställa krav på kommunikation av hand- lingar i det ärende som myndigheten kan ha inlett med anledning av avtalsförhandlingen (jfr avsnitten 8.2 och 12.3). Detta får i sin tur bl.a. till följd att reformen inte, genom den föreslagna regleringen av rätten till partsinsyn, påverkar det sekretesskydd för fackliga förhandlingar som gäller enligt 19 kap. 6 § OSL. Ett annat exempel är förslaget att ett beslut som kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt ska innehålla en klargörande motivering, om det inte är uppenbart obehövligt (avsnitt 13.4.2). I angelägenheter som rör myndighetens privaträttsliga ställning och som inte är offentligrättsligt reglerade och inte heller resulterar i beslut som kan överklagas torde det som regel kunna anses uppenbart att en klargörande motivering av ett beslut i ärendet inte behövs. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att utredningens förslag inte ger upphov till några konsekvenser för myndigheterna i deras roll som arbetsgivare rörande kollektivavtalsreglerade förhållanden. Grunderna för god förvaltning 7.1Legalitet, objektivitet och proportionalitet Regeringens förslag: Legalitets-, objektivitets- och proportionalitets- principerna ska komma till uttryck i förvaltningslagen. Det ska framgå av lagtexten att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen och att myndigheterna i sin verksamhet ska vara sakliga och opartiska. Vidare ska det framgå att en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. remissinstanser för inte fram några synpunkter på utredningens förslag i denna del. Flera av de remissinstanser som uttryckligen tar ställning till förslaget instämmer i det eller har ingen invändning mot det. Bland dessa finns Kammarrätten i , Justitiekanslern, , , , och . Några remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), , , , , och , är dock delvis tveksamma till behovet av lagstiftning eller har synpunkter i sak på den närmare utformningen av vissa av de föreslagna bestämmelserna. kommun, , , , kommun, och kommun anser att tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen av proportionalitetsprincipen är för snävt och bör omfatta även alla former av statliga ingrepp mot kommuner och landsting. Även läns landsting och Kommuner och Landsting invänder mot den föreslagna begränsningen av proportionalitetsprincipen. Skälen för regeringens förslag Legalitetsprincipen brukar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Den är en av de principer som anses känneteckna en rättsstat och tillmäts en avgörande vikt i EU:s rättssystem liksom i . Legalitetsprincipen är inte enhetligt definierad men brukar vanligtvis uppfattas som ett krav på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna betydelse är legalitetsprincipen också grundlagsfäst genom den i 1 kap. 1 § RF intagna bestämmelsen om att ”den offentliga makten utövas under lagarna”. Med uttrycket lagarna avses i detta sammanhang inte endast sådana föreskrifter som har beslutat, utan även andra författningar och t.ex. sedvanerätt (prop. 1973:90 s. 397 och KU 1973:26 s. 59). Legalitetsprincipen innebär alltså att myndigheternas makt- 2016/17:180 utövning i vidsträckt mening måste ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rättsordningen. Regeringsformens bestämmelser om normgivningsmakten (8 kap. RF) ger också uttryck för en legalitetsprincip, eftersom de innebär att lag- formen som huvudregel krävs för beslut om föreskrifter i mera väsentliga ämnen och att myndigheternas beslutanderätt i konkreta fall därmed förutsätter lagstöd i egentlig mening (riksdagsbeslut). Bestämmelserna anger även i vilka fall som föreskrifter får meddelas på lägre nivå än lag och där lagstödet i stället har formen av ett normgivningsbemyndigande. Inom förvaltningsrätten är legalitetsprincipen av central betydelse eftersom kravet på författningsstöd bildar utgångspunkt för myndighet- ernas verksamhet såväl när det gäller att handlägga ärenden och besluta i dessa som i fråga om annan verksamhet som en myndighet bedriver. Utredningen belyser med en praxisgenomgång att det i viss utsträck- ning förekommer att förvaltningsbeslut som överklagats till allmän förvaltningsdomstol upphävs av domstolen med hänvisning till att det nödvändiga författningsstödet för åtgärden har saknats (se SOU 2010:29 s. 145–146). Som utredningen framhåller betyder detta dock inte att myndigheterna har utövat sin offentliga makt helt utan hänsyn till gällande rätt. Normalt får det i stället antas vara fråga om en felaktig tolkning av tillämpliga – och kanske ibland oklara – bestämmelser. I vissa situationer blir gränsen mellan oriktig tillämpning av rättsregler och avsaknaden av författningsstöd också flytande. Utredningens praxisgenomgång ger en klar indikation på att myndig- heterna inte alltid i tillräcklig utsträckning tar reda på om att de har stöd i rättsordningen för sina åtgärder. Utvecklingen från en mer klassisk för- valtning mot en förvaltning med ökade inslag av informationsuppgifter och mera kundrelaterade aktiviteter, t.ex. i form av olika digitala själv- betjäningstjänster, har också inneburit ökade risker i detta avseende. Det är därför angeläget att ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett dess karaktär, ytterst måste grundas på skrivna regler i rättsord- ningen (prop. 1973:90 s. 397). Skiljelinjen mellan privaträttsliga subjekts principiella rätt till ett fritt agerande och myndigheternas skyldighet att fullgöra bestämda uppgifter i det allmännas tjänst bör alltså tydligt markeras. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Kammarrätten i , Justitiekanslern, och Lantmäteriet, att legalitetsprin- cipen bör komma till direkt uttryck i den nya förvaltningslagen. JO och är tveksamma till behovet av en särskild bestämmelse om detta och förordar att det i stället görs en hänvisning till regleringen i 1 kap. 1 § RF. Som utredningen föreslår får det dock anses lämpligare med en för ändamålet särskilt anpassad bestämmelse. Till skillnad från JO och ser regeringen, i likhet med bl.a. , inte någon risk för att en sådan ordning skulle kunna påverka hur grundlagsbestämmelsens ställning och betydelse uppfattas. Principen bör i enlighet med utredningens förslag gälla för all verk- samhet hos myndigheten, dvs. för såväl handläggning av och besluts- fattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Avsikten är alltså att hindra myndigheterna från att agera helt vid sidan av sina i författning angivna åligganden. Enligt är räckvidden av det föreslagna kravet på legali- tet oklar och kan skapa osäkerhet om myndigheternas befogenheter, exempelvis när det gäller möjligheterna att samverka med andra. Säkerhetspolisen och anser att det finns behov av förtydliganden när det gäller förslagets närmare innebörd och dess påverkan på myndigheternas verksamhet. Regeringen anser att kravet enligt förvaltningslagen på legalitet – i likhet med 1 kap. 1 § RF – bör innebära ett krav på att myndighetens agerande ska ha stöd i någon av de källor som tillsammans bildar rätts- ordningen i vidsträckt mening. Vad som bör krävas är alltså att det ska finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en myndighet bedriver. Däremot bör det inte ställas krav på att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar kan kopplas till ett specifikt bemyndigande. Kravet på legalitet bör inte heller uppfattas så att en myndighets åtgärd måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. RF. Lagrådet, och i uppmärksammar bör lagtexten utformas så att förslaget inte innebär någon oklarhet på denna punkt. För att säkerställa detta bör lämpligen uttrycket ”rättsordningen” användas i stället för ”lag eller annan författning”, som fanns i lagrådsremissens lagtextförslag. På förvaltningens olika sakområden är frågor om ärendehandläggning och beslutsfattande ofta relativt detaljerat reglerade i tillämplig special- författning och i övrigt gäller de allmänna bestämmelserna i förvaltnings- lagen. På det polisiära området utgör bestämmelserna i 8 § polislagen det rättsliga stödet för många av de åtgärder av operativt slag som bl.a. Säkerhetspolisen vidtar. I andra fall är det fråga om att tillämpa allmänna eller särskilda bestämmelser i myndighetens instruktion eller myndig- hetsförordningen (2007:515) eller i någon annan förordning som regeringen har utfärdat. Så kan t.ex. vara fallet i fråga om befogenheten för en myndighet att ingå civilrättsliga avtal eller annars uppträda som privaträttsligt subjekt. Som uppmärksammar kan legalitetskravet i något fall även anses vara uppfyllt genom ett förvalt- ningsbeslut, exempelvis i form av ett regleringsbrev. väcker frågan om inte offentlighetsprincipen bör omnämnas i den nya förvaltningslagen. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 10.2. Objektivitetsprincipen kommer till uttryck i såväl som och är på samma sätt som legalitetsprincipen ett grund- läggande kännetecken för en rättstat. Principens kärna kan beskrivas som en skyldighet att agera sakligt och opartiskt. Bestämmelser som syftar till att garantera saklighet och opartiskhet inom den offentliga förvaltningen finns i såväl grundlag som vanlig lag. Enligt 1 kap. 9 § RF ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iakttaga saklighet och opartiskhet. I fråga om anställningar inom den offentliga sektorn finns ett uttryckligt förbud i grundlagen mot att fästa avseende vid annat än sakliga grunder, 2016/17:180 såsom förtjänst och skicklighet (12 kap. 5 § andra stycket RF). När det gäller bestämmelser i vanlig lag är regler om jäv (bl.a. i 11 § FL) det mest typiska exemplet. För brottsbekämpande verksamhet finns detalj- erade regler om krav på objektivitet i fråga om förfarandet före, under och efter en förundersökning (23 kap. 4 § och 45 kap. 3 a § RB). Bestäm- melserna om förbud för offentliganställda att inneha vissa bisysslor (7– 7 d §§ lagen [1994:260] om offentlig anställning) och om straffansvar för tjänstefel och mutbrott (10 kap. 5 a–5 e §§ och 20 kap. 1 §§ ) syftar också till att säkerställa att objektivitetsprincipen beaktas inom den offentliga förvaltningen. Vidare finns det processuella regler som ska förhindra att ovidkommande material läggs till grund för ett avgörande (t.ex. 30 § FPL). Inom förvaltningsrätten innebär objektivitetsprincipen ett förbud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. Myndigheterna får alltså inte låta sig påverkas av omständigheter som t.ex. en sökandes etniska bakgrund eller politiska åsikter, om de är ovidkommande (jfr t.ex. migrationsärenden). Som utredningen framhåller finns det ett värde i att de allmänna krav på objektivitet och saklighet som anges i grundlagen också kommer till uttryck i den lag som direkt vänder sig till förvaltningsmyndigheterna och till de enskilda som berörs av deras verksamhet. Därmed understryks att inte bara förvaltningslagens mera preciserade rättssäkerhetsgarantier utan också denna grundläggande princip alltid måste beaktas i myndig- heternas verksamhet. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Kammarrätten i , Justitiekanslern, och , att objektivitetsprincipen bör komma till direkt uttryck i den nya förvaltningslagen i enlighet med utredningens förslag och gälla för all förvaltningsverksamhet, alltså även då det är fråga om faktiskt handlande och ren service. På motsvarande sätt som i fråga om legalitets- principen bedömer regeringen att en sådan ordning är att föredra framför en hänvisning till grundlagsregleringen av det slag som bl.a. Enligt bör även likhetsprincipen komma till uttryck i den nya förvaltningslagen för att förtydliga kravet på konsekvens i beslutsfattandet. Som utredningen påpekar inbegriper dock skyldigheten att agera sakligt och opartiskt också ett krav på respekt för allas likhet inför lagen. Enligt regeringens uppfattning markerar utredningens förslag därför på ett tillräckligt tydligt sätt att t.ex. diskriminering och andra former av obefogad särbehandling inte får förekomma eftersom sådana åtgärder uppenbart strider mot objektivitetsprincipen. Proportionalitetsprincipen är central inom det EU-rättsliga systemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning. Den begränsar unionsinstitutionernas handlingsfrihet i förhållande till medlemsstaterna och markerar en gräns för vilka bördor som kan läggas på medborgarna med stöd av . Principen har utvecklats av med utgångspunkt i nationell – främst tysk – rätt och . En redogörelse för EU- domstolens praxis finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29 s.157–159). Förenklat kan man säga att proportionalitetsprincipen innebär att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Det ska alltså finnas en balans mellan mål och medel. Även , som gäller som lag, genomsyras av pro- portionalitetsprincipen. Flera av artiklarna i konventionen tar sikte på att det ska göras avvägningar mellan allmänna och enskilda intressen. På motsvarande sätt som inom kräver den konventionsrättsliga proportionalitetsprincipen att en ingripande åtgärd ska vara lämplig, nöd- vändig och proportionerlig i strikt mening för att kunna accepteras. Principen har fått sitt närmare innehåll och utvecklas kontinuerligt i praxis. Den aktualiseras oftast vid tillämpning av de artiklar i som under vissa förutsättningar medger begränsningar av vissa fri- och rättigheter. En närmare redogörelse för proportionalitetsprincipen i och praxis finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29 s. 161–165). Proportionalitetsprincipen kommer också till uttryck i bl.a. 2 kap. 15 § första stycket RF, som anger att varje medborgares egendom är tryggad bl.a. genom att ingen kan tvingas tåla att det allmänna inskränker användningen av mark eller byggnad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Bestämmelsen fick denna lydelse som inkorporerades i svensk rätt. Den proportionalitetsprincip som kommer till uttryck i bestämmelsen knyter an till artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till konventionen. I den proposition som låg till grund för inkorporeringen underströks också att en proportionalitetsprincip har vunnit hävd i svensk rätt (prop. 1993/94:117 s. 39–40). Krav på proportionalitet finns även i andra föreskrifter i 2 kap. RF i fråga om den bedömning som ska göras när relativa rättigheter begränsas i lag eller genom annan författning (se t.ex. 20–23 §§). Även om bestäm- melserna i första hand riktar sig till lagstiftaren, ska de också beaktas vid tolkning och tillämpning av lagstiftningen (jfr prop. 1975/76:209 s. 39, 99 och 153). Proportionalitetsprincipen gäller som grundsats för polisens verksamhet och har i likhet med behovsprincipen lagfästs i 8 § polislagen. Enligt ska proportionalitetsprincipen beaktas vid häktning liksom vid användningen av andra straff- processuella tvångsmedel (se t.ex. 24 kap. 1 § andra stycket RB). Om de tvångsmedel som kan komma i fråga inte står i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärderna bör man avstå från att använda dem (jfr prop. 1988/89:124 s. 27 och JO 2008/09 s. 113). Bestämmelser som innebär krav på en rimlig balans eller proportionalitet mellan fördelarna för det allmänna och de nackdelar som en viss åtgärd innebär för den enskilde finns också i annan lagstiftning på områdena för brottsbekämpning och brottsförebyggande åtgärder liksom på bl.a. miljöområdet, skatteområdet och i fråga om kameraövervakning. Se t.ex. 27 kap. 1 § tredje stycket RB, 5 § lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra särskilt allvarliga brott, 2 § tredje stycket lagen 2016/17:180 (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang, 2 kap. 7 § första stycket och 7 kap. 25 § , 2 kap. 5 § skatteförfarandelagen (2011:1244), 9 § kameraövervakningslagen (2013:460) och 53 d § lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Proportionalitetsprincipen kommer även till uttryck inom utlännings- rätten (1 kap. 8 § utlänningslagen [2005:716]) och i lagar som reglerar tvångsanvändning på socialrättens område, bl.a. i 20 a § lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. Vidare har i sin praxis slagit fast och utvecklat en allmän proportionalitetsprincip i svensk rätt. av denna princip är direkt kopplad till och Europa- konventionen men principen har som utredningen påpekar fått ett vidare Principen har aktualiserats såväl i samband med beslut om olika former av ingripanden, t.ex. förelägganden eller förbud, som i dispenssammanhang och andra situationer där inslaget av makt- användning från det allmännas sida är mindre påtagligt. främst frågor om markanvändning, men tillämpningsområdet tar sikte på För en sammanställning av Högsta för- valtningsdomstolens praxis på området, se utredningens betänkande (SOU 2010:29 s. 176–181). Enligt regeringens mening har en kodifiering i förvaltningslagen av den i praxis erkända proportionalitetsprincipen flera fördelar. förvaltningsmyndigheterna blir det tydligare att inga åtgärder i det allmännas intresse får vidtas utan att motstående enskilda intressen Ett allmänt krav på att en proportionalitetsbedömning ska göras redan i första instans ger också bättre förutsättningar för att ärendehandläggningen ska bli mer omsorgsfull och att besluten i ännu högre grad redan från början ska bli materiellt riktiga. Detta kan i sin tur förväntas leda till att färre beslut överklagas. En bestämmelse i förvalt- ningslagen ger även den enskilde bättre möjligheter att bevaka sina intressen redan i ursprungsärendet, men också vid ett eventuellt över- Dessutom markeras åtaganden enligt och på ett generellt och mera tydligt sätt än för såväl domstolar och förvaltningsmyndigheter som för enskilda. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. Justitiekanslern, tionsverket, , , och Post- och , att proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i Till skillnad från anser regeringen däremot inte att proportionalitetsprincipen bör komma till uttryck i grundlag på något annat sätt än enligt gällande ordning. Med hänsyn till bestämmelsens generella karaktär och dess placering i en allmän förfarandelag är det viktigt att bestämmelsen utformas så att även högt ställda krav på en effektiv förvaltning tillgodoses. ningsområdet bör därför avgränsas till situationer där den enskilde har ett Myndigheterna bör alltså inte åläggas en skyldighet att i detalj väga en från allmän synpunkt angelägen åtgärd mot varje tänkbart motstående enskilt intresse. Åtgärder som innebär tvång eller våldsanvändning är tydliga exempel på ingrepp i enskilda intressen, men även återkravshantering på social- försäkringsområdet och andra liknande åtgärder av mindre ingripande slag bör omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. att den negativa förändringen av den enskildes situation bör vara av viss betydelse innehöll lagrådsremissens lagtextförslag ett uttryckligt krav på att det måste vara fråga om ett ingrepp i ett väsentligt enskilt intresse. Som Lagrådet påpekar bör en myndighet – oavsett vilka intressen som står på spel – dock aldrig få vidta en åtgärd som inte kan antas leda till det avsedda resultatet. För att undvika risken för missuppfattningar kring detta bör något krav på väsentlighet inte komma till uttryck i lagtexten. Regeringen vill dock framhålla att avsikten med bestämmelsen inte är att absolut rättvisa ska uppnås i varje enskilt fall. Som konstaterar bör det överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring bestämmelsen. För vissa särskilt starka allmänna intressen – t.ex. då det gäller att avvärja akuta hot mot samhället eller mot människors hälsa – måste det generellt sett finnas ett betydande utrymme för ingripanden även på bekostnad av enskilda intressen. Vissa marginaler måste alltså tolereras, vilket också följer av och praxis på området. Även har betonat att myndighet- erna i många avvägningsfrågor har ett betydande handlingsutrymme och att det ska finnas en rimlig balans mellan vad det allmänna vinner och den enskilde förlorar på grund av en viss åtgärd. Regeringen anser i likhet med utredningen att starka skäl talar för att tillåta myndigheterna en sådan marginal vid proportionalitetsbedömningen. Det bör därför införas ett krav på rimlighet som begränsar myndigheternas handlings- utrymme enbart på så sätt att det inte får föreligga ett klart miss- förhållande mellan det allmänna intresset av ett visst ingripande och den belastning som detta medför för den enskilde. Innan myndigheten väger olika intressen mot varandra, måste den ha tagit ställning till om åtgärden uppfyller kraven på lämplighet och nödvändighet. Det bör alltså krävas att myndigheten först prövar om den tilltänkta åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Myndigheten måste också konstatera att åtgärden är det minst ingripande av de alternativ som finns för att uppnå samma resultat. Avsikten är alltså inte att hindra myndigheterna från att vidta åtgärder utan att säkerställa att de åtgärder som vidtas är proportionella. Till skillnad från anser regeringen att utredningens lagtextförslag ger tydligt uttryck för detta. Bestämmelsen bör inte bara ta sikte på beslut som en myndighet fattar inom ramen för ärendehandläggningen, utan omfatta alla typer av åtgär- der som vidtas med potentiellt negativa konsekvenser för enskilda. Med ett sådant tillämpningsområde undviker man också de gränsdragnings- svårigheter som annars kan uppkomma när det gäller att i ett enskilt fall skilja på beslutsfattande och faktiskt handlande. Det bör understrykas att kravet på att det ska vara fråga om ett ingrepp i ett enskilt intresse gäller även i fråga om åtgärder som vidtas inom ramen för myndighetens faktiska handlande. Ett sådant exempel kan vara åtgärder som en tentamensvakt vidtar i samband med misstänkt fusk vid ett provtillfälle. Till skillnad från anser regeringen däremot inte att diskussioner och meningsskiljaktigheter mellan studenter och lärare i olika undervisningsfrågor utgör ingrepp i någon enskilds intresse i den mening som avses med bestämmelsen. 2016/17:180 , , , , kommun, och kommun anser att tillämpningsområdet för den föreslagna regleringen av proportionalitetsprincipen är för snävt och bör omfatta även alla former av statliga ingrepp mot kommuner och landsting. Även läns lands- ting och Kommuner och Landsting invänder mot den föreslagna begränsningen av proportionalitetsprincipen. Proportionalitetsprincipen, såväl enligt och Europakonven- tionen som Högsta förvaltningsdomstolens praxis, avser att skydda enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det allmännas önskemål vid myndigheternas agerande. Principen har däremot inte något att göra med balansen mellan motstridiga allmänna intressen. Som Justitiekans- lern särskilt framhåller bör en kodifiering av proportionalitetsprincipen inte avvika från framför allt unionsrättsliga rättsprinciper, bl.a. eftersom det skulle kunna leda till betydande oklarheter om principens innebörd. Detsamma gäller i förhållande till .