prop · H403133 · 2017-03-02 00:00:00 — vikten av information till enskilda och andra berörda aktörer såsom t.ex. Förvaltningsrätten i samt och kommuner avstyrker att de föreslagna reglerna införs. Kammarrätten i avstyrker förslaget och anser att det har så stora brister att det inte bör genomföras. Vissa remissinstanser, bl.a. och , anför att det bör övervägas om inte högre studier bör omfattas och andra Arbetsförmedlingen och FARR, anför att det bör övervägas om inte studier på grundskolenivå bör omfattas. saknar en analys av möjligheterna att kvalificera sig för ett permanent uppehållstillstånd utifrån arbetsmarknadsaspekter. föreslår att det ska anses ingå i en asylsökande studerar eller önskar studera på gymnasial nivå. anför att förslaget kan medföra att ett ökat antal ensamkommande barn söker sig till . Skälen för regeringens bedömning: Huvudregeln enligt den tillfälliga lagen är att de som beviljas uppehållstillstånd i beviljas Den som kan försörja sig genom arbete eller näringsverksamhet kan beviljas ett permanent uppehållstillstånd när det tidsbegränsade tillståndet löper ut. För den som är krävs att han eller hon har fullföljt en gymnasieutbildning eller motsvarande för att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas enligt Detta för att motverka att ungdomar börjar arbeta i stället för att gå i skolan. Det är ur integrationssynpunkt av stort värde att unga nyanlända genomgår utbildning på gymnasial nivå. gymnasieutbildning är i många fall en förutsättning för nyanländas etablering i samhället. Det finns alltså starka skäl att uppmuntra till sådan En alternativt skyddsbehövande beviljas enligt den tillfälliga lagen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller . Att inte veta om uppehållstillståndet kommer att förlängas och därmed inte veta om påbörjade studier kommer att kunna avslutas kan få till följd att den nyanlända avstår från att påbörja studier. studerar i gymnasieskolan eller motsvarande bör därför ha möjlighet att få ett längre uppehållstillstånd eller ett uppehållstillstånd på grund av studier i vissa fall. I förarbetena till den tillfälliga lagen anges att det är rimligt att den som har fullföljt en utbildning på gymnasial nivå får en på sig att etablera sig på arbetsmarknaden. En utlänning som har haft ett längre uppehållstillstånd eller ett uppehållstillstånd på grund av studier och som har fullföljt utbildningen bör därför också få uppehållstillstånd som ger honom eller henne en sådan möjlighet. I den tillfälliga lagen har särskild hänsyn tagits till barn genom bl.a. en övergångsbestämmelse som innebär att barn och barnfamiljer som ansökt om uppehållstillstånd inte omfattas av Kort innan den tillfälliga lagen trädde i kraft kom med ett rättsligt ställningstagande som innebär att förutsättningarna ändrats för vissa ensamkommande barn som tidigare beviljades permanent uppehållstillstånd. Till exempel ska barn som snart fyller i vissa fall inte längre beviljas uppehållstillstånd i . Regeringens utgångspunkt för den tillfälliga lagen var bl.a. att regelverket inte skulle ändras för barn och barnfamiljer som kommit till innan aviseringen av lagändringarna. Det bör i linje med detta säkerställas att de barn som berörs av rättsliga ställningstagande inte hamnar i ett sämre läge än de barn och ungdomar som omfattas av förslaget om uppehållstillstånd för gymnasiestudier. lagförslaget träder i kraft är angeläget för att berörda barn och ungdomar som studerar i gymnasieskolan ska få en möjlighet att i lugn och ro koncentrera sig på sina studier. I vissa delar avser förslaget dessutom ungdomar som riskerar av- eller utvisning enligt gällande regelverk vilket medför behov av en snabb lagändring. Till skillnad från bl.a. , Arbetsförmedlingen och FARR anser regeringen inte att högre studier respektive studier på grundskolenivå bör omfattas av det Den föreslagna ordningen innebär en avvägning huvudsyftet med den tillfälliga lagen, dvs. att fler asylsökande ska välja att söka asyl i andra medlemsstater, och intresset av att skapa ett incitament för de barn och ungdomar som trots det kommer till att fullfölja en gymnasieutbildning. Att i detta förslag eller genom andra lagändringar inkludera t.ex. universitetsstudier skulle innebära ett alltför stort avsteg från huvudsyftet med den tillfälliga lagen. konstaterar sker jobbtillväxten inom de yrken som kräver lägst gymnasiekompetens. Det är därför viktigt med åtgärder som syftar till att uppmuntra studier på gymnasial nivå. Vidare bedöms de föreslagna åtgärderna leda till ökade möjligheter för de berörda att etablera sig på arbetsmarknaden. Alla nyanlända ungdomar kommer inte att gå i gymnasieskolan vid den första prövningen av asylansökan. För att även de som har påbörjat studier på gymnasial nivå först efter att uppehållstillstånd beviljats ska kunna känna sig säkra på att hinna slutföra sina studier bör det finnas en möjlighet att beviljas ett längre uppehållstillstånd även vid prövningen av om ett nytt uppehållstillstånd ska beviljas. Rätten till ett längre uppehållstillstånd för den som studerar i gymnasieskolan bör alltså finnas både vid den första prövningen av utlänningens asylansökan och vid ansökan om förlängning av tillståndet. Många av remissinstanserna framför att förslaget är komplicerat och kan leda till tillämpningssvårigheter och bl.a. anför att det skulle kunna påverka rättssäkerheten. Flera remissinstanser, bl.a. och , pekar på vikten av information till de berörda. Regeringen instämmer att det är viktigt att de berörda får tillräcklig information och hjälp så att de kan tillvarata sina rättigheter. har en allmän serviceskyldighet i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde och information om nya lagförslag finns i regel på webbplats. Dessutom har gode män och offentliga biträden ett ansvar för att informera barn om de möjligheter som finns. Regeringen vill även erinra om att en rad åtgärder har vidtagits för att informera barn om deras rättigheter, har t.ex. fått i uppdrag att utveckla en portal med information om barnets rättigheter för att underlätta skolans undervisning om barnets rättigheter. Dessa informationsåtgärder bedöms tillräckliga. föreslår att det ska anses ingå i utredningsskyldighet att ta reda på om en asylsökande studerar eller önskar studera på gymnasial nivå. I förarbetena till utlänningslagen understryker regeringen att det är av stor vikt för den enskilde att får möjlighet att göra prövningen på ett så komplett beslutsunderlag som möjligt och att en förutsättning för att ska kunna göra en fullständig prövning är att alla relevanta omständigheter i ärendet liksom alla dokument eller annat som åberopas läggs fram när prövningen sker i första instans (prop. 2004/05:170 s. 153 f.). Sökanden ska presentera sina yrkanden och de grunder han eller hon vill åberopa samt åberopade bevis. har ett utredningsansvar som innebär att myndigheten ska se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver. Här har sökanden och alltså ett delat ansvar. Det finns dock ett utvidgat utredningsansvar för i ärenden där ett starkt skyddsintresse föreligger. En ansökan om asyl är ett ärende där det kan 2016/17:133 finnas ett skyddsbehov och myndigheten har därför ett större utredningsansvar i ett ärende som rör en ansökan om asyl än i många andra ansökningsärenden. utredningsansvar bör därför vara tillräckligt omfattande även för nu aktuella frågeställningar. Förslaget består av i huvudsak fyra delar. Den första delen innehåller bestämmelser om längre uppehållstillstånd för den som får stanna i på grund av t.ex. skyddsbehov och inte på grund av studierna som sådana. Den andra delen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd för studier där studierna i regel utgör den enda grunden för varför den sökande får uppehållstillstånd i . Den tredje delen innehåller bestämmelser om fortsatt uppehållstillstånd för den som inte har fullföljt sin utbildning för det första tillståndet. Den sista delen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd för att etablera sig på arbetsmarknaden. Regeringen anser inte att förslaget är så komplicerat att det riskerar att leda till sådana tillämpningssvårigheter att det kan påverka rättssäkerheten. Lagrådet befarar att förslaget innebär att en kaotisk situation kommer att uppstå hos med bl.a. långa handläggningstider. Som en följd av att tidsbegränsade uppehållstillstånd beviljas i större utsträckning än tidigare ökar antalet ärenden om förlängning av uppehållstillstånd, vilket också påverkar handläggningstiderna. Förslaget innebär dock en möjlighet till längre uppehållstillstånd än vad som annars hade gällt enligt den tillfälliga lagen. Det innebär i sin tur färre omprövningstillfällen vilket påverkar handläggningstiderna i positiv riktning. arbetar ned balanserna efter inströmningen av ärenden och enligt senaste prognos kommer handläggningstiderna för nyinkomna ärenden från och framåt att bli betydligt kortare än vad de är . Kammarrätten i och bedömer att förslaget kan medföra att fler ensamkommande barn söker sig till . Det är viktigt att ge en god trygghet för de barn och ungdomar som befinner sig i landet och studerar. Regeringen följer dock utvecklingen noga. 5.1Längre uppehållstillstånd för den vars tillstånd ska tidsbegränsas enligt den tillfälliga lagen Regeringens förslag: Den som beviljas ett uppehållstillstånd som skyddsbehövande, på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter eller på grund av verkställighetshinder, och vars uppehållstillstånd ska tidsbegränsas enligt den tillfälliga lagen, ska kunna få ett längre uppehållstillstånd än vad som annars hade gällt enligt den tillfälliga lagen, om han eller hon har fyllt 17 men inte , studerar på ett nationellt program i gymnasieskolan eller i gymnasiesärskolan eller på heltid på en annan motsvarande utbildning och inte har fullföljt en sådan utbildning eller en utländsk motsvarande utbildning. Giltighetstiden ska bestämmas utöver den tid som återstår av utbildningen enligt utlänningens individuella studieplan, eller, om utlänningen studerar på folkhögskola, enligt motsvarande planeringsdokument. Om det finns särskilda skäl ska en längre giltighetstid kunna beslutas även om sökanden inte studerar på heltid. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till förslaget om att ett längre uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Många remissinstanser lämnar dock synpunkter på förslagets utformning. Vissa remissinstanser, bl.a. , förordar att barn och barnfamiljer åter beviljas permanenta uppehållstillstånd som huvudregel. Många remissinstanser anser att den nedre åldergränsen är problematisk, framför allt ur ett likabehandlingsperspektiv. vid efterlyser en redogörelse för vilka skäl som ligger bakom den nedre åldersgränsen. avstyrker förslaget i den del som avser de nedre åldersgränserna. och menar att förslaget är diskriminerande mot barn som är och Förvaltningsrätten i menar att det inte är förenligt med ett barnperspektiv att utesluta barn som är . Även Förvaltningsrätten i är kritisk till den nedre åldersgränsen och saknar överväganden om riskerna för otillåten familjesplittring mellan unga vuxna och deras familjemedlemmar. Förvaltningsrätten i och föreslår att gränsen sänks och att anhöriga bör få rätt till uppehållstillstånd. Även anför att problematiska familjesituationer kan uppstå och att det kan bryta mot ordningen att i möjligaste mån hålla samman tillstånden inom familjer. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i saknar överväganden om vilka konsekvenser de fasta åldergränserna kan få med anledning av de problem som finns med åldersbedömningar. anför att om regeringen avser att frångå huvudregeln i svensk utlänningsrätt om att den sökande ska ha styrkt sin identitet för att kunna beviljas uppehållstillstånd på annan grund än asyl, så måste detta klargöras. Några remissinstanser, bl.a. FARR och , transpersoners och queeras rättigheter (RFSL), framhåller att det finns behov av översyn av reglerna om åldersbedömning och anför att åldergränsen för att påbörja studier på ett nationellt program bör höjas. framhåller att förslagen kan missgynna de barn som ännu inte påbörjat sina studier och som fyller år mellan två läsår. föreslår att den som utan egen förskyllan blivit av med sin studieplats ska kunna beviljas ett längre uppehållstillstånd, och ser en risk för att den som genomgått studier på gymnasial nivå i sitt hemland särbehandlas negativt. Några remissinstanser, bl.a. FARR, föreslår att det ska vara möjligt för den unge att vara kvar i den kommun där gymnasiestudierna påbörjats, även om han eller hon fyller och ska flytta till ett anläggningsboende. anför att 18-åringar bör tillåtas bo kvar på kommunens hem för vård eller boende (HVB) eller stödboende. 2016/17:133 efterfrågar ett klargörande om nyanlända som placerats i behöver skrivas ut ur och in i gymnasieskolan för att kunna omfattas av förslaget om de efter en ny åldersbedömning anses vara eller äldre. kommun önskar att det utreds om studier på introduktionsprogram kan likställas med studier på nationella Några remissinstanser, bl.a. , framhåller att huvudmän, rektorer eller lärare kan komma att avgöra uppehållstillståndens längd, antingen genom beslut om utbildningens längd eller genom antagning. kommun anför att förslaget bör omfatta personer som inte har rätt till utbildning men som ändå av en skolhuvudman erbjuds möjligheten. föreslår tillägg i lagtexten på så sätt att studier på folkhögskola anser att personer som fullföljt en gymnasieutbildning inte bör omfattas av förslaget, oavsett om de har fått ett utlåtande från Universitets- och högskolerådet eller bedömts behöriga vägledning i fråga om vad som kan anses utgöra särskilda skäl för att utbildning på deltid ska accepteras. Kammarrätten i pekar på att förslaget innebär att en flykting kan få ett kortare uppehållstillstånd än om han eller hon har än så kvar på sina studier. Förvaltningsrätten i menar att bestämmelsen skulle kunna förtydligas så att det framgår att den endast ska tillämpas när det leder till en längre tillståndstid. Några remissinstanser, bl.a. Röda korset och Elevkårer, anser att etableringstiden bör vara Röda korset framhåller även att principen om ”benefit of the doubt” bör gälla vid åldersbedömningar. Skälen för regeringens förslag: Ungdomar som får sitt uppehållstillstånd tidsbegränsat enligt den tillfälliga lagen och som studerar på gymnasial nivå bör under vissa förutsättningar kunna komma i fråga för ett längre uppehållstillstånd. De som får sina uppehållstillstånd tidsbegränsade enligt den tillfälliga lagen, och som alltså bör komma i fråga, är skyddsbehövande och personer som beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter eller på grund av bestående verkställighetshinder. ser en risk för att asylrätten urholkas genom att personer som har skyddsskäl beviljas villkorade uppehållstillstånd och förordar att barn och barnfamiljer i stället bör beviljas permanenta uppehållstillstånd. Regeringen konstaterar dock att skyddsbehövandes rätt att stanna i inte påverkas av förslaget. I stället utgör förslaget en möjlighet för skyddsbehövande att få ett längre uppehållstillstånd än annars. tillfälliga lagen ska gälla i högst . När lagen gällt kommer regeringen att bedöma behovet av om lagen ska gälla även under det sista Att även vissa andra ungdomar som kommit till som ensamkommande barn i vissa fall bör kunna komma i fråga för ett längre tillstånd behandlas i avsnitt 5.2 och 5.3. Med studier på gymnasial nivå avses utbildning i gymnasieskola, gymnasiesärskola, utbildning på gymnasial nivå inom vuxenutbildning (komvux) och särskild utbildning för vuxna (särvux) samt allmän kurs motsvarande gymnasieskolan vid folkhögskola. Däremot avses inte det tionde året i . Det bör vara den utbildning som en ung person studerar på som är avgörande. som efter en ny åldersbedömning anses vara i gymnasieåldern bör därför inte redan av det skälet omfattas, något som efterlyst klargörande av. Den eleven har dock möjlighet att påbörja annan utbildning, förutsatt att sådan rätt finns, som uppfyller kraven för det aktuella uppehållstillståndet. Studier på gymnasieskolans introduktionsprogram bör omfattas oavsett om den utbildningen innehåller grundskoleämnen, då introduktionsprogrammen ingår i gymnasieskolan som omfattas av den föreslagna regleringen. Uttrycket ”annan motsvarande utbildning” som används i lagtexten i remissutkastet innebär att även studier vid folkhögskola omfattas. Det är inte nödvändigt att uttryckligen ange folkhögskolestudier i lagtexten, så som föreslår. För att kunna beviljas ett längre uppehållstillstånd bör det krävas att den sökande har påbörjat sina studier. En asylsökande får påbörja studier i gymnasieskola och gymnasiesärskola fram till att han eller hon fyller . Däremot är det inte möjligt för någon utan uppehållstillstånd att påbörja studier vid komvux, särvux eller vid en folkhögskola. De som kan komma i fråga för ett längre uppehållstillstånd vid första prövning av en asylansökan bör därmed vara de som studerar i gymnasieskola eller i gymnasiesärskola. Den som har beviljats ett uppehållstillstånd har möjlighet att påbörja studier i gymnasieskola och i gymnasiesärskola t.o.m. det första kalenderhalvåret det år han eller hon fyller och därefter kan studier bedrivas på komvux och särvux. Den som har beviljats ett uppehållstillstånd har också möjlighet att studera på folkhögskola efter att han eller hon har fyllt . Vid prövningen av om ett nytt uppehållstillstånd ska beviljas bör därför även studier på gymnasial nivå inom komvux, särvux och folkhögskola kunna ligga till grund för ett längre uppehållstillstånd. Regeringen anser inte att dessa åldersgränser bör ändras, så som FARR och RFSL föreslår. Vidare saknas det enligt regeringen anledning att anta att huvudmän skulle bortse från lagstadgade ålderskrav och erbjuda överåriga personer platser i gymnasieskolan, så som befarar. Inte minst eftersom dessa personer lika gärna kan studera på komvux, särvux eller på folkhögskola. Till skillnad från kommun anser regeringen att förslaget bör utgå från de rättigheter som anges i lag för att förslaget ska vara likvärdigt och inte beroende av skolhuvudmäns vilja att erbjuda utbildningsplatser. Röda korset anför att principen om ”benefit of the doubt” bör gälla vid åldersbedömningar och Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i saknar överväganden av vilka konsekvenser de fasta åldersgränserna kan få med anledning av de utmaningar som finns med åldersbedömningar. Frågan om ålder är en del av en sökandes identitet och principen om ”benefit of the doubt" gäller i fråga om sökandens ålder. Det görs en bedömning av ålder i alla asylärenden. Frågan om åldersbedömning behandlas i propositionen Åldersbedömning tidigare i asylprocessen (prop. 2016/17:121). I den anges att åldersbedömningen i första hand ska göras utifrån skriftlig bevisning tillsammans med sökandens egna muntliga uppgifter. åldersbedömning ska manifesteras i ett tillfälligt beslut om sökandens ålder. Även i de fall där efter viss utredning i samband med att sökanden ger in sin ansökan bedömer att den sökande har gjort sannolikt att han eller hon är underårig och det 2016/17:133 därmed inte längre finns skäl att ifrågasätta uppgiften om ålder ska fatta ett tillfälligt beslut om sökandens ålder som då blir i enlighet med sökandens uppgifter. Till skillnad från bl.a. FARR och RFSL ser regeringen inte något behov av att i detta ärende föreslå ändringar i den lagstiftning som reglerar åldersbedömningar. följer dock utvecklingen noga. Som påpekar, är huvudregeln i svensk utlänningsrätt att den sökande ska ha styrkt sin identitet för att kunna beviljas uppehållstillstånd på annan grund än asyl. Regelverket med uppehållstillstånd för gymnasiestudier, etablering på arbetsmarknaden och försörjning utgör ett sammanhängande system som är tillgängligt för personer som tidigare fått eller kunnat få uppehållstillstånd på annan grund eller ett beslut om av- eller utvisning med uppskjuten verkställighet. Det är därför rimligt att vid sin bedömning behandlar regelkomplexet som en helhet och tillämpar samma beviskrav beträffande personers identitet som gällt i övrigt beträffande samma person. I gymnasieskolan finns två sorters program, introduktionsprogram och Den som inte har de godkända betyg som krävs för behörighet till ett nationellt program har möjlighet att gå ett introduktionsprogram för att få sådan behörighet. I princip alla nyanlända ungdomar i gymnasieåldern som påbörjar gymnasiestudier gör det på ett Det är av stort värde för nyanländas etablering på arbetsmarknaden att de efter introduktionsprogrammen går över till ett nationellt program och sedan fullföljer en gymnasieutbildning, dvs. ett examensbevis eller studiebevis från ett nationellt program. som inte har fyllt är en fullföljd gymnasieutbildning dessutom en förutsättning för att kunna beviljas ett permanent uppehållstillstånd vid Avsikten med regleringen är att de som är ska ges en möjlighet att fullfölja en gymnasieutbildning och på så sätt kunna beviljas permanent uppehållstillstånd om de kan försörja sig. därför finnas en tydlig koppling till arbete och försörjning i regelverket. På introduktionsprogram följer eleven sin individuella studieplan. Utbildningen kan därför vara av väldigt varierande längd och alla som studerar på introduktionsprogram går inte vidare till ett nationellt Det är viktigt att skapa ytterligare incitament att påbörja studier på ett nationellt program. Utgångspunkten bör därför vara att det ska krävas studier på ett nationellt program för att kunna beviljas ett längre Studier på introduktionsprogram bör således inte likställas med studier på nationella program och någon utredning om detta, så som kommun önskat, är enligt regeringens bedömning I vissa fall bör det dock vara möjligt att beviljas uppehållstillstånd för studier på gymnasial nivå även för studier på ett introduktionsprogram (se avsnitt 6.1.1). På nationella program i gymnasieskola och gymnasiesärskola ska studier alltid bedrivas på heltid. Det gäller också den allmänna kursen på gymnasial nivå vid folkhögskola. På komvux och särvux kan studier på gymnasial nivå däremot bedrivas på deltid. För att komma i fråga för ett längre uppehållstillstånd bör det normalt krävas att utlänningen studerar Det kan emellertid finnas personer som på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller av andra skäl är förhindrade att studera på Det kan också förekomma att någon endast behöver komplettera en utländsk utbildning och att en sådan komplettering inte kan ske på heltid. Det bör därför finnas en möjlighet att, om det finns särskilda skäl, bevilja en utlänning ett längre uppehållstillstånd även om han eller hon inte studerar på heltid. efterfrågar tydligare vägledning i fråga om vad som kan utgöra särskilda skäl, inklusive om det är skolan eller som ska medge undantaget och när bedömningen ska ske. Enligt regeringen bör alla frågor som rör beslut om uppehållstillstånd prövas av , även frågan om det finns särskilda skäl för att bevilja uppehållstillstånd när studierna inte bedrivs på heltid. Bedömningen bör ske när ett tillstånd utfärdas om studierna då inte bedrivs på heltid och annars i samband med redovisningen av studieaktivitet. Utöver de exempel som redan nämnts på vad som kan utgöra särskilda skäl kan det förekomma andra situationer som är likvärdiga. Vilka situationer som bör bedömas innefatta särskilda skäl bör få sitt svar i rättstillämpningen. I förarbetena till den tillfälliga lagen anges att det är rimligt att den som har fullföljt en utbildning på gymnasial nivå får på sig att etablera sig på arbetsmarknaden och att det förlängda tillståndet därför bör ha en giltighetstid som motsvarar utöver tiden för utlänningens utbildning. Regeringen anser inte att det finns anledning att utöka etableringstiden, så som bl.a. Arbetsförmedlingen, Röda korset och Elevkårer föreslår.