prop · H403146 · 2017-03-14 00:00:00 — bedömde att ”kostnaderna av att inte vidta åtgärder vida överstiger kostnaderna att göra det”, en bedömning han har senare återupprepat bland annat i en forskningsartikel . De negativa effekterna skulle drabba en lång rad aktörer. Sett ur ett globalt perspektiv anser regeringen att måluppfyllelse även bidrar till jämställdhet då kvinnor i många länder generellt är mer utsatta för klimatförändringar, arbetar i mer utsatta miljöer och drabbas värre än män av de katastrofer som klimatförändringar bidrar till. Vidare, att begränsa den globala uppvärmningen bidrar positivt till möjligheten att nå ett flertal av de andra miljökvalitetsmålen. De miljökvalitetsmål som påverkas mest av klimatförändringarna antingen via direkta effekter eller indirekt handlar om luft, övergödning och biologisk mångfald. Konsekvenser av en svensk politik för att nå klimatmålen En stor del av konsekvenserna av de föreslagna målen beror dock i huvudsak på hur man når målen, och under vilka förutsättningar. Hur lätt eller svårt det blir att nå målen beror på faktorer såsom teknikutveckling och beteendeförändringar som är svåra att förutse. Till exempel kan digitalisering påskynda och underlätta en utveckling som bidrar till att nå klimatmålen. Om övriga världen inte ställer om ökar kostnaden för att nå de svenska klimatmålen. Även de positiva konsekvenserna av en svensk klimatomställning kan minska om övriga världen inte ställer om, till exempel kan möjligheten att exportera svenska klimatlösningar och miljöteknik försämras. Miljömålsberedningen har i sina två delbetänkanden sammanställt ett flertal beräkningar av de samhällsekonomiska konsekvenserna av att nå etappmålen till 2030 och 2040, etappmålet för transportsektorn samt det långsiktiga utsläppsmålet. Flera av beräkningarna har tagits fram genom olika modeller, som i sin tur har olika fokus och bygger på olika antaganden bland annat om utformning av styrmedel och omvärldsutvecklingen samt samband mellan olika delar av ekonomin. Det gör att resultaten av modellberäkningarna inte är rakt av jämförbara med varandra, men bidrar till att komplettera bilden av de samhällsekonomiska konsekvenserna. För etappmålet har Miljömålsberedningen låtit beräkna de samhällsekonomiska kostnaderna, utifrån flera antaganden som beredningen har angett. Antaganden rör främst transportområdet, såsom framtida energieffektivisering. Utifrån dessa antaganden visar beräkningar att en kostnadseffektiv klimatpolitik för etappmålet jämfört med ett mindre ambitiöst klimatmål kan innebära att BNP kan vara relativt referensscenariot. betonar dock att det finns stor osäkerhet förknippad med beräkningarna, och att det finns kostnader som inte är representerade i resultaten. Vidare anser att en mer rättvisande kostnadsuppskattning inte kan göras förrän ett styrmedelspaket har tagits fram. Miljömålsberedningen anser att möjligheten att nyttja kompletterande åtgärder kan bidra till att minska kostnaderna för att nå etappmålet liksom andra klimatmål. Likaså bör möjligheten att nyttja kompletterande åtgärder även bidra till att minska kostnaderna för att nå övriga etappmål som föreslås i denna proposition. Konsekvenserna av att nå etappmålet på transportområdet liknar konsekvenserna av etappmålet eftersom måluppfyllelsen av detta bygger i stor grad på samma styrmedel och åtgärder. För etappmålet och det långsiktiga utsläppsmålet blir osäkerheterna i beräkningarna ännu större. Miljömålsberedningen anser att resultaten från internationella studier pekar mot att omställning till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP. De olika rapporterna som Miljömålsberedningen grundar sin bedömning på varierar dock i sina kostnadsbedömningar. Regeringen delar bedömningen att det finns stora osäkerheter i att beräkna kostnaderna av en politik för att uppnå de föreslagna klimatmålen. Det finns ett stort behov av att vidareutveckla klimatekonomiska modeller och beslutsunderlag. Det kan finnas kostnader som inte inräknas i modellernas resultat, men även sidovinster bland annat på hälsoområdet. Hur konsekvenserna ser ut för de olika aktörerna beror på hur framtida styrmedel utformas och på omvärldsutvecklingen. Växthusgasutsläppen från transportsektorn behöver minska avsevärt. De aktörer som är mest beroende av transporter kan påverkas relativt sett mer om inte teknikutvecklingen kompenserar genom att göra klimatsmarta transporter billigare och mer tillgängliga. Därför behövs det en stark politik för forskning och innovation för att underlätta för utvecklingen av klimatsmarta transporter, parallellt med en politik som bidrar till att tillgängliggöra alternativ. Till exempel kan en fortsatt digitalisering både ge ett alternativ till fysiska resor och bidra till effektiviseringsvinster inom transportsektorn, bland annat genom bättre logistiklösningar och effektivare trafikledning. För näringslivet generellt kommer en klimatomställning i och globalt att leda till att vissa sektorer gynnas, medan andra kommer att kunna påverkas negativt. Klimateffektivare tjänster och produkter kommer att få fördelar gentemot mer utsläppsintensiva konkurrenter. På motsvarande sätt kommer klimatomställningen att påverka arbetsmarknaden genom att de nya jobben skapas i företag och sektorer med låg utsläppsintensitet eller som erbjuder hållbara lösningar, till exempel genom ökad produktion av biobaserade bränslen och material från de areella näringarna för att ersätta material som producerats med fossila råvaror. Eftersom det långsiktiga målet omfattar växthusgasutsläppen från alla verksamheter i kan det även påverka industrin som huvudsakligen ingår i EU ETS. Etappmålen omfattar dock inte den handlande sektorn, så konsekvenserna för industrin på medellång sikt beror framför allt på utvecklingen inom handelssystemet. Det långsiktiga utsläppsmålet, som även inkluderar utsläppen som ingår i EU ETS, förutsätter höjda ambitioner i EU ETS. Skärpningen behöver genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage. Medan en politik för att nå klimatmålen kan bidra positivt till att nå flera av de andra miljökvalitetsmålen, till exempel när det gäller luft och God bebyggd miljö, kan det även finnas målkonflikter beroende på vilket sätt klimatomställningen sker. Konsekvenser av förslag på övriga delar av det klimatpolitiska ramverket inklusive lagreglering De föreslagna klimatmålen utgör en del av ett klimatpolitiskt ramverk som också inkluderar ett planerings- och uppföljningssystem med klimat- redovisningar och handlingsplaner, en klimatlag samt ett klimatpolitiskt Prop. 2016/17:146 råd. De direkta konsekvenserna av att utveckla ett planerings- och uppföljningssystem för klimatpolitiken är statsfinansiella. Framtagandet av klimatredovisningaren och klimathandlingsplaner kan komma att öka belastningen på något. är denna ökning begränsad eftersom den kompletterar och delvis ersätter det arbete som pågår med att redovisa utvecklingen för miljökvalitetsmålet i budgetpropositionen, samt mer oregelbundna särskilda klimatpolitiska propositioner och skrivelser samt kontrollstationer. Likaså kommer även planerings- och uppföljningssystemet att öka belastningen vid berörda myndigheter, bland annat genom behov av underlag om klimateffekterna av beslutade och planerade utsläppsminskande åtgärder. Den föreslagna klimatlagen innebär en lagreglering av de delar av det klimatpolitiska ramverket som rör ett planerings- och uppföljningssystem för klimatpolitiken. Konsekvenserna av lagen motsvarar i stort alltså konsekvenserna av att utveckla planerings- och uppföljningssystemet. Ett planerings- och uppföljningssystem, samt lagreglering av detta, ökar kontinuiteten och tydlighet i klimatpolitiken. Det i sig skapar förutsättningar för en mer effektiv politik vilket kan bidra till att minska kostnaderna för berörda aktörer. Regeringen avser att etablera ett klimatpolitiskt råd och formerna för organiseringen av rådet är föremål för beredning i . Rådet liksom lagförslaget kommer att skapa förutsättningar för att bedriva en mer effektiv klimatpolitik. I paragrafen anges lagens innehåll och syfte samt tydliggörs att lagen riktar sig till regeringen. Att lagen riktar sig till regeringen innebär att det är regeringen som kollektiv – och ytterst statsministern – som är ansvarig för att se till att lagen efterföljs (jfr 6 kap. 1 § och 7 kap. 3 och 4 §§ regeringsformen). och de statliga förvaltningsmyndigheterna är centrala aktörer i regeringens arbete för att säkerställa detta (jfr 7 kap. 1 och 2 §§ Övervägandena finns i avsnitt 8.1. Paragrafen innehåller bestämmelser om syftet med regeringens klimat- politiska arbete och om hur det arbetet ska bedrivas. Av första punkten framgår att regeringen ska bedriva ett klimatpolitiskt arbete som syftar till att förhindra farlig störning i klimatsystemet. stämmelsen utgår från åtaganden enligt ramkonvention om klimatförändring (klimatkonventionen) och det all- männas skyldighet enligt 1 kap. 2 § regeringsformen att främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det kommer att krävas en genomgripande samhällsomställning för att nå klimatmålen. Samhällsomställningen kommer att kräva insatser inom alla politikområden (jfr artikel 4.1 f i klimatkonventionen). Av andra punkten följer att regeringens klimatpolitiska arbete ska bidra till att skydda både naturen och mänskligheten från sådana skadliga effekter som kan uppstå till följd av klimatförändring. Med klimatsystem avses detsamma som i klimatkonventionen, det vill säga atmosfären, hydrosfären, biosfären och geosfären sammantagna, samt dessas inbördes samspel. Med ”skadliga effekter av klimatförändring” menas förändringar i den fysiska miljön eller i ett områdes växt- eller djurliv till följd av klimatförändring som har betydande skadlig inverkan på sammansättningen, motståndskraften eller produktiviteten hos naturliga eller anlagda ekosystem eller på funktionen av socioekonomiska system eller på mänsklig hälsa och välfärd. Med klimatförändring avses en förändring av klimatet, som är direkt eller indirekt hänförlig till mänsklig verksamhet, som ändrar sammansättningen av den globala atmosfären, och som går utöver naturliga klimatvariationer som observerats under jämförbara tidsperioder. Med ekosystem (ekologiskt system) menas samspelet mellan allt levande och dess livsmiljö inom ett område. Av tredje punkten framgår att arbetet ska inriktas mot att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser och mot att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter. Här ingår naturliga funktioner hos ekosystemen (jfr artikel 4.2 a i klimatkonventionen). Av fjärde punkten framgår att det klimatpolitiska arbetet ska vila på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden. klimatpanel, Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) sammanställer vetenskapligt underlag på internationell nivå. Regeringen ansvarar för att inhämta, sammanställa och analysera det underlag som behövs för att driva det klimatpolitiska arbetet i enlighet med denna lag. Övervägandena finns i avsnitt 8.2. I paragrafens första stycke anges att regeringens klimatpolitiska arbete ska utgå från det långsiktiga, tidssatta utsläppsmål som har fastställt. Det innebär att arbetet ska inriktas på åtgärder som leder till att detta utsläppsmål nås. För att nå långsiktiga mål kan regeringens arbete behöva kompletteras med ytterligare utsläppsminskningsmål. Bestämmelsens andra stycke innebär att regeringen i så fall ska ta fram och sätta sådana mål. Paragrafens tredje stycke klargör att regeringens klimatpolitiska arbete ska bedrivas på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. Avsikten med bestämmelsen är att samordna regeringens arbete inom dessa områden för att undvika konflikt mellan skilda intressen. Budgetpolitiska mål och riktlinjer behandlas i 2 kap. budgetlagen (2011:203). Där anges att regering- en ska lämna förslag till till mål för den offentliga sektorns fi- Prop. 2016/17:146 nansiella sparande (överskottsmål) och till tak för statens utgifter (utgifts- Övervägandena finns i avsnitt 8.2. I paragrafen anges att regeringen ska redovisa hur resultaten av den förda politiken har inverkat på möjligheten att nå beslutade klimatmål (klimatredovisning), samt bedöma om det finns behov av ytterligare åtgärder, och i så fall, när och hur beslut om sådana åtgärder kan fattas. Bestämmelsen syftar till att skapa kontinuitet i det löpande klimatarbetet. Genom att uppgifterna redovisas på detta sätt synliggörs behovet och betydelsen av att åtgärder vidtas inom samtliga politikområden som och allmänheten ges regelbunden information om hur klimatarbetet fortskrider. Övervägandena finns i avsnitt 8.2. Av paragrafen följer att regeringen inledningsvis i varje mandatperiod ska ta fram en klimatpolitisk handlingsplan som beskriver vilka åtgärder som behöver vidtas och på för att nå långsiktiga utsläppsmål, jämte vilka åtgärder som regeringen planerar att genomföra . Bestämmelsen syftar till att skapa förutsättningar för ett kontinuerligt och framåtsyftande klimatarbete över mandatperioderna. Bestämmelsen anger vilka uppgifter som bör finnas med i den klimatpolitiska handlingsplanen. Första–tredje punkterna avser faktauppgifter. Fjärde punkten innebär att regeringen bör bedöma effekten av beslutade styrmedel och andra åtgärder och redovisa vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå beslutade klimatmål. Femte och sjätte punkterna innebär att regeringen bör redovisa vilka åtgärder som planeras och vilken betydelse dessa har för möjligheten att nå beslutade klimatmål. Alla åtgärder som kan ha betydelse för möjligheten att nå de nationella och globala målen bör redovisas, således även åtgärder som vidtas eller planeras inom ramen för internationella engagemang, såsom bistånd, tekniköverföring och internationella investeringar. Sjunde punkten innebär att regeringen även bör redovisa hur andra beslutade eller planerade åtgärder än sådana som har till direkt syfte att leda till utsläppsminskningar eller främja skyddande funktioner i miljön, kan komma att påverka möjligheten att nå klimatmålen. Åttonde punkten innebär att regeringen bör beskriva vilka ytterligare åtgärder, utöver beslutade och planerade åtgärder, som kan komma att krävas på för att nå de nationella och globala klimatmålen. Övervägandena finns i avsnitt 8.2. Sammanfattning av delbetänkandet Ett klimatpolitiskt ramverk för (SOU 2016:21) Uppdraget och hur det genomförts Regeringen beslutade att ge Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik (dir. 2014:165). Uppdraget har därefter delats i två delar (dir. 2015:101). Detta betänkande hanterar den första delen av uppdraget, det klimatpolitiska ramverket. Förslag till en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik lämnas . Världen behöver nå nollutsläpp av koldioxid vid mitten av seklet Miljömålsberedningen bedömer att historiska och pågående utsläpp av växthusgaser redan ger upphov till påtaglig och allvarlig klimatförändring, vilket medför oacceptabla risker för ekosystem och samhällen. För att nå mål om att hålla den globala temperaturökningen väl , och sträva mot att begränsa den till , krävs att världens samhällen i snabb takt ställer om till nollutsläpp av koldioxid och andra växthusgaser, utsläpp som behöver övergå till negativa nivåer under andra hälften av det här århundradet. tar ansvar för en fortsatt effektiv klimatpolitik Miljömålsberedningen bedömer att den svenska traditionen med en bred politisk uppslutning kring en ambitiös och kraftfull klimatpolitik ska fortsätta. ska fortsätta bedriva en ambitiös och långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik och vara en förebild för andra länder Miljömålsberedningen bedömer att ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga ambitiösa målsättningar och ta ansvar för historiska utsläpp. ska fortsätta vara en internationell förebild genom sitt nationella klimatarbete och genom att bidra till finansiering av utsläppsminskningar och anpassningsåtgärder i utvecklingsländer. En ekonomiskt, socialt och ekologiskt långsiktigt hållbar nationell klimatpolitik kännetecknas av att den har ambitiösa mål, ett strukturerat och transparent arbetssätt samt ambitiösa och väl utformade styrmedel. har goda förutsättningar att minska de nationella utsläppen av växthusgaser och kan därför anta långtgående och ambitiösa klimatmål. Utmaningar och möjligheter för Miljömålsberedningen bedömer att det kan medföra en rad fördelar och möjligheter men även utmaningar för att gå före i omställningen till ett samhälle med låga utsläpp av växthusgaser. En stor utmaning är att resten av världen, inklusive EU, förmår skärpa sin klimatpolitik. är utmaningen att minska utsläppen störst inom transportsektorn, jordbruket och basindustrin där behovet av ökad styrning behöver ske på ett sätt som gör att omställningen går hand i hand med stärkt konkurrens- kraft och tillskapande av nya, hållbara arbetstillfällen. behöver stabila ramar för det klimatpolitiska arbetet Miljömålsberedningen bedömer att det svenska klimatpolitiska arbetet ska kännetecknas av långsiktighet, kontinuitet, tydlighet och transparens. behöver ett ambitiöst och långsiktigt mål, ett tydligt regelverk för hur arbetet ska bedrivas samt kraftfulla konkreta åtgärder som minimerar de nationella utsläppen av växthusgaser inom ramen för en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling. Det klimatpolitiska ramverket ska reglera mål, procedurer för planering och uppföljning samt ansvar och roller Miljömålsberedningen föreslår att det utformas ett klimatpolitiskt ram- verk som reglerar mål, planering och uppföljning för att förstärka arbetet med att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. föreslår att ramverket underställs prövning och att delar av ett långsiktigt mål för , en målbana med etapper för utsläppsminskningar på vägen (redovisas i nästa betänkande), former för regeringens planering och uppföljning av politiken för att nå de uppsatta målen, periodiska redovisningar till och ett klimatpolitiskt råd med uppgift att, som ett oberoende expertorgan, granska den förda politiken. ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet innebär en tidigareläggning och precisering av den tidigare visionen om netto-noll-utsläpp till 2050. ska utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium, i enlighet med internationella växthusgasrapportering, vara lägre än utsläppen . För att nå målet får även avskiljning och lagring av koldioxid av fossilt ursprung där rimliga alternativ saknas räknas som en åtgärd (CCS). För att nå netto-noll-utsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas i enlighet med internationellt beslutade regler. Målet förutsätter höjda ambitioner i EU:s utsläppshandelssystem (EU-ETS). Det långsiktiga målet bör omfatta alla utsläpp från verksamheter i Miljömålsberedningen bedömer att det långsiktiga målet för utsläppsbegränsningar i bör gälla utsläpp från alla verksamheter i , både de som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter och de utsläpp som är utanför handelssystemet. Utsläpp från internationella transporter inom sjöfart och flyg kan däremot inte inkluderas i målet utan måste hanteras separat. Regeringen behöver en tvärvetenskaplig oberoende bedömning av klimatpolitiken Miljömålsberedningen bedömer att klimatmålen är ett ansvar för alla politikområden. Som komplement till rådande myndighetsstruktur behövs ett tvärvetenskapligt sammansatt expertorgan som kan bistå regeringen med en oberoende bedömning av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. I syfte att säkra rådets oberoende ska initialt en parlamentarisk förankring ske inför utnämning av ledamöter. Det klimatpolitiska rådets roll Miljömålsberedningen föreslår att det inrättas ett oberoende, självständigt expertorgan i form av ett klimatpolitiskt råd. Organisatoriskt inrättas rådet på motsvarande sätt som . Rådets uppgift blir att genomföra oberoende bedömningar av regeringens samlade politik för att nå klimatmålen. Närmare preciserat betyder det att rådet ska: utvärdera om inriktningen inom samtliga politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen, utvärdera effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen nås på ett kostnadseffektivt sätt som hållbarhetsbegreppets tre dimensioner beaktas, bedöma om regeringens förslag till åtgärder är ändamålsenliga och tillräckliga för att nå etappmålen och det långsiktiga målet och granska och bedöma kvaliteten på de underlag som regeringen bygger sina förslag på. Dagens ramverk förstärks med etappmålsystem och ett planerings- och uppföljningssystem Miljömålsberedningen föreslår att det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett planerings- och uppföljningssystem med klimatårsredovisningar och klimatpolitiska handlingsplaner, ett målsystem med utsläppsminskningsmål och andra etappmål samt en obligatorisk redovisningsskyldighet till . Tidsatta etappmål för utsläppsreduktioner bör beslutas av efter förslag från regeringen, kopplade till det av beslutade långsiktiga målet . Regeringen bör redovisa utsläppsutvecklingen i en klimatårsredovisning och varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimatmålen. En lagreglering stärker förutsättningarna för ett effektivt klimatpolitiskt arbete Miljömålsberedningen föreslår att det klimatpolitiska ramverket kompletteras med ett rättsligt stöd i form av en klimatlag. Införandet av en klimatlag stärker förutsättningarna för regeringen att bedriva ett fortsatt effektivt klimatpolitiskt arbete. En klimatlag bör innehålla grundläggande delar av det klimatpolitiska ramverket Miljömålsberedningen föreslår att klimatlagen ska innehålla bestämmelser om vad det klimatpolitiska arbetet ska syfta till, om att arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål beslutat av , om hur regeringen ska planera och följa upp det klimatpolitiska arbetet och om vilken information som ska lämnas till . Det är stora osäkerheter behäftade med att bedöma utvecklingen fram i tiden. De samhällsekonomiska bedömningarna bör därför läsas med försiktighet och resultaten ses som indikationer och kvalificerade resonemang. En viktig utgångspunkt för konsekvensanalysen är att och inte är ensamma om att ställa om till låga utsläpp utan att det återfinns liknande styrning på samtliga ekonomiskt betydelsefulla marknader. Resultaten från internationella studier pekar mot att omställningar till utsläpp nära noll skulle kunna genomföras till årliga kostnader motsvarande enstaka procentenheter av BNP. Då har de betydande sidovinster som finns inom bland annat hälsoområdet inte räknats in. Beredningen har också genomfört en egen studie med en energisystemmodell, specifikt anpassad för svenska förhållanden. Resultaten från analysen ligger i linje med resultaten från de internationella studierna. Sammantaget indikerar de genomförda analyserna att effekterna på den svenska ekonomin inte borde avvika jämfört med andra . Förslaget om förstärkning av formerna för det klimatpolitiska arbetet medför i sig inga samhällsekonomiska konsekvenser. Det innebär en årlig statsfinansiell utgift på . Sammanfattning av delbetänkandet En klimat- och luftvårdsstrategi för (SOU 2016:47) Betänkandets sammanfattning har kortats. Här redovisas endast de delar som denna proposition behandlar. I denna sammanfattning redovisas Miljömålsberedningens samlade förslag och bedömningar. Alla texter är förhandlade och förankrade inom och mellan de partier som ingår i beredningen.