prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Regleringen i tryckfrihetsförordningen innebär att en upptagning för automatiserad databehandling normalt anses som en inkommen handling när den har gjorts tillgänglig för myndigheten med tekniska hjälpmedel som myndigheten själv använder för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller uppfattas på något annat sätt. Innan en upptagning har gjorts tillgänglig på sådant sätt anses en handling inte inkommen och inte heller förvarad hos myndigheten. Upp- gifter som läggs in i ett elektroniskt informationssystem som myndig- heten förfogar över kommer normalt att ingå i en allmän handling så snart uppgifterna i systemet finns tillgängliga i uppfattbar form (SOU 2014:4 s. 39). I sådana fall kan myndigheten normalt göra en samman- ställning av uppgifterna tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. Som framhåller har det blivit allt vanligare att myndigheter ger enskilda en möjlighet att göra ansökningar och anmälningar på elektronisk väg genom att t.ex. fylla i ett webbformulär via internet. Uppgifter som den enskilde lämnar i ett webbformulär finns i vissa fall tekniskt tillgängliga för myndigheten på dess server för data- behandling redan innan den tidpunkt då den enskilde har färdigställt en ansökan. Så kan fallet vara t.ex. som ett webbformulär håller på att fyllas i fram till dess att den enskilde vidtagit en särskild åtgärd som markerar att ansökan är färdig och inskickad. Enligt regeringens mening bör ett sådant förhållande som regel inte anses inne- bära att handlingen i förvaltningsrättslig mening ska anses ha kommit in till myndigheten. Ingivandet kan exempelvis manifesteras genom att den enskilde trycker på en skicka-knapp i webbformuläret. Under förut- sättning att uppgifterna på servern inte görs tillgängliga för myndighetens handläggare före nämnda tidpunkt, torde det också vara möjligt att se en 2016/17:180 eventuell lagring som föregår ingivandet som en form av teknisk lagring för den enskildes räkning, som enligt 2 kap. 10 § första stycket TF innebär att handlingen inte är att anse som allmän innan den ”skickats in” (jfr HFD 2011 ref. 52). Detta bör myndigheterna ha i åtanke vid utform- ningen av de tekniska systemen och vid behörighetstilldelningen i dessa. Utredningens förslag innebär bl.a. att den nuvarande lagens särskilda bestämmelse om aviserade betalda postförsändelser i lagens huvudregel inte förs över till den nya lagen. Regeringen anser att denna förenkling är motiverad. Det framstår som tillräckligt att bestämningen av ankomstdag för sådana försändelser avgörs med ledning av den föreslagna bevis- lättnadsregel som behandlas i avsnitt 11.3. Den huvudregel som regeringen föreslår i den nya förvaltningslagen står i sak i allt väsentligt i överensstämmelse med den nu gällande regler- ingen. Avsikten är att praxis på detta område inte ska ändras. Själva överföringen av ett meddelande till en myndighet bör således även i fortsättningen ske på avsändarens risk. Liksom bör det vara tillräckligt att meddelandet har nått någon tjänsteman som är behörig att ta emot handlingen – en behörig befattningshavare – även om detta inte skett i myndighetens lokaler. Vem som är behörig att ta emot en handling får liksom i första hand avgöras med utgångspunkt i myndighetens arbetsordning. Liksom bör regeln endast ta sikte på vilken dag en handling har kommit in till myndigheten, inte vilket klockslag det har skett. Utredningen föreslår inte någon särskild reglering om telegram som kommer in till en myndighet. Det praktiska värdet av en sådan reglering framstår numera som tämligen begränsat. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte finns behov av att föra över den nuvarande regleringen om telegram till den nya lagen. En bevislättnadsregel för postförsändelser Regeringens förslag: Om en handling genom en postförsändelse eller en avi om en betald postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen anses ha kommit in närmast , om det inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den skilts av för myndigheten på ett postkontor. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att när en handling genom en postförsändelse eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen anlänt till en myndighet eller kommit en behörig tjänsteman till handa en viss dag ska handlingen alltid anses ha kommit in närmast . Remissinstanserna: Förslaget har fått ett blandat mottagande av Flera remissinstanser, däribland , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Kammarrätten i och , välkomnar förslaget. instanser är dock kritiska. Flera av dem ställer sig frågande till behovet av en generell tidigareläggning av ankomstdagen i fråga om samtliga förordar att den nuvarande ordningen Lotteriinspektionen anser att den föreslagna regeln bör tillämpas bara om det råder oklarhet om när handlingen kommit in till myndig- heten. anser att regeln bör göras tillämplig bara när en handling ska anses inkommen inom en viss tidsfrist, inte när ingivandet utlöser en frist inom vilken myndigheten måste vidta en åtgärd. i pekar på att regeln i vissa fall kan få till följd att en handling ska anses inkommen redan innan den rent faktiskt har upprättats. Transportstyrelsen framhåller att den föreslagna regeln i vissa fall kan få negativa konsekvenser för enskilda när an- komstdagen har betydelse för registreringar som får omedelbara rätts- verkningar för ingivaren. pekar särskilt på de effekter som regeln kan få i samband med registrering av vissa mottagningsbevis för delgivning. Både och framhåller att regleringen kan vara svår att förstå för enskilda. Enligt får regeln vidare bl.a. till följd att den möjlighet som finns att ge in en konkurrerande ansökan enligt minerallagen som en annan sökande försvinner. menar att regeln är verklighetsförvanskande och framhåller att det finns en risk att förslaget leder till onödiga rättsförluster för enskilda t.ex. vid en ansökan om immaterialrättsligt skydd enligt patentlagen. kommun anser att ankomstdagen för postförsändelsen bör vara den dag då en handling anlänt till myndigheten. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning och det förslag till reglering som behandlas i föregående avsnitt ska en handling som anländer till en myndighet eller tas emot av en behörig tjänsteman en viss dag som regel anses inkommen till myndigheten . I många fall kommer denna reglering att ge tillräcklig vägledning för enskilda vid bedömning av när en handling kan förväntas vara inkommen hos en myndighet. Det gäller t.ex. i fråga om alla handlingar som lämnas över till behöriga befattningshavare vid en myndighet i samband med en personlig inställelse under myndighetens expeditionstider och i fråga om handlingar som sänds in via en elektronisk kontaktväg. Något större svårigheter kan det vara för enskilda att bedöma när en handling som skickas med vanligt brev kommer in till myndigheten. Uppgifter från undersökningar som genomförts visar att man i normala fall bör kunna utgå ifrån att ett brev som postas för övernattsbefordran når adressaten första vardagen efter den dag då handlingen postades. Av Post- och 2015 (PTS-ER- 2015:3) framgår exempelvis att av de brev som postats för övernattsbefordran delades i genomsnitt ut följande vardag. Det är en minskning med omkring en procentenhet från det föregående året. varierade andelen övernattsbefordrande 1- klassbrev mellan som lägst (2010) och som högst (2009). Av tillgängliga uppgifter framgår att i princip samtliga försändelser delats ut . Risken för att någon enskild ska drabbas av rättsförluster på grund av förseningar i postgången är med andra ord förhållandevis liten. Trots det finns ändå ett något större utrymme för osäkerhet vid bedömningen av ankomsttiden i dessa situationer än i många andra befordringsfall, t.ex. när det gäller hand- lingar som skickas in via en elektronisk kontaktväg. 2016/17:180 I syfte att undvika onödiga rättsförluster för enskilda i samband med postbefordran av handlingar togs förvaltningslag in en särskild presumtionsregel som sedan oförändrad fördes över till den nuvarande lagen. Bestämmelsen innebär att en brevförsändelse i vissa fall ska anses ha kommit in till en myndighet redan arbetsdagen före den då handlingen når en behörig tjänsteman. För tillämpningen av denna bestämmelse krävs dels att det kan antas – varmed enligt förarbetena ska förstås att ”det inte framstår som osannolikt” (prop. 1971:30 del 2 s. 370) – att en handling eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på ett postkontor, dels att handlingen når en behörig tjänsteman närmast följande arbetsdag. Utformningen av presumtionsregeln ska ses främst i ljuset av önskemålet från lagstiftarens sida att dels begränsa myndigheternas möjligheter att genom utform- ningen av sina posthanteringsrutiner påverka när handlingar kommer in, dels undvika de bevisproblem som kan uppkomma i fråga om vilka rutiner som finns för postbefordran hos postbefordringsföretagen. Regleringen skapar därmed ökad rättssäkerhet för dem som väljer att skicka handlingar till myndigheter genom postbefordrade försändelser. Ett riktmärke för den gällande regleringen har varit att skapa ökad klarhet i de situationer då det kan finnas en tvekan om handlingen ska anses som inkommen eller inte. Det har också ansetts vara av särskild betydelse att se till att tvekan i detta hänseende inte drabbar den enskilde negativt (prop. 1971:30 del 2 s. 369). För att ytterligare stärka rätts- skyddet för enskilda föreslår utredningen att regleringen om ankomstdag för postförsändelser ska utformas på ett annorlunda sätt än i den nuvarande lagen. Utredningen menar att innebörden av den nuvarande regeln i vissa avseenden är oklar och ifrågasätter om den hittillsvarande koncentrationen på bevisfrågor främjar regelns huvudsakliga syfte. Utredningen pekar bl.a. på de svårigheter som kan finnas för både myn- digheter och enskilda att klarlägga hur olika postoperatörers brev- sorteringsrutiner är inrättade. Utredningen föreslår därför, i linje med Lagrådets synpunkter i proposition 1973:30 med förslag till lag om ändring i m.m., att postförsändelser och avier om betalda postförsändelser som en viss dag anlänt till myndigheten eller som kommit en behörig tjänsteman till handa ska anses ha kommit in närmast (prop. 116–117). Flera remissinstanser riktar kritik mot utredningens förslag. Läns- styrelsen i framhåller att en sådan bestämmelse kan få till följd att en handling i vissa fall anses inkommen före den tidpunkt då den bevisligen har upprättats. I ett visst fall kan all tillgänglig information – bl.a. uppgifter på handlingen om när den har upprättats och om försändelsens poststämpling – t.ex. visa att handlingen rent faktiskt måste ha upprättats exempelvis efter . Om handlingen sänds med posten för att därefter nå adressaten , ska handlingen enligt utredningens förslag anses inkommen . Som några remissinstanser pekar på kan en sådan konsekvens av regleringen vara svår att förstå för enskilda. Särskilt i fall då ankomstdagen ligger till grund för en registreringsåtgärd som får omedelbara rättsverkningar för den enskilde kan en sådan reglering ge upphov till negativa konsekvenser för enskilda. anmärker gäller detta t.ex. i fråga om en registrering om avställning av ett fordon. Förvaltningslagens bestämmelser om ankomstdag kan också få betydelse vid tillämpningen av bestämmelser med frister som är reglerade i speciallagstiftningen. Enligt 6 § patentlagen (1967:837) får t.ex. en ansökan om patent i vissa fall prioritet och ska gälla från en tidigare tidpunkt än när ansökan lämnades in, om den gjorts från ingivningsdagen för en tidigare gjord ansökan. Även om risken för att någon enskild skulle missta sig i fråga om den tidigare ingivningsdagen och därmed missa prioritetsfristen framstår som tämligen liten, måste risken för rättsförluster i dessa slags situationer ändå tas i beaktande. Den föreslagna regleringen kan i vissa fall också få betydande negativa konsekvenser för förvaltningen. Det gäller särskilt i fall då ankomstdagen för en handling utlöser en frist inom vilken myndigheten ska göra en prövning och meddela ett beslut, i synnerhet om denna frist är mycket kort. Det är visserligen möjligt att i speciallagstiftningen meddela särskilda föreskrifter om fastställande av ankomstdag för sådana fall. Särregleringar av sådant slag riskerar dock att ge upphov till oklarheter hos både allmänheten och myndigheterna om hur ankomstdagen ska bestämmas i olika situationer. Mot bakgrund av de synpunkter som för fram vill regeringen även framhålla att det framstår som mindre lämpligt att tillämpa den föreslagna regleringen vid registrering av postförsändelser med mottagningsbevis för delgivning som kommer in till en myndighet. En sådan ordning skulle nämligen i vissa fall kunna leda till att en överklagandefrist i praktiken förkortas i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande ordning. Regeringen ser i likhet med utredningen och flera remissinstanser att en förenkling av reglerna om fastställande av ankomstdag för post- försändelser i många fall skulle kunna bidra till att ytterligare minska risken för rättsförluster för enskilda och förenkla handläggningen för myndigheterna. En tillämpning av den av utredningen föreslagna bestäm- melsen förutsätter t.ex. inte någon mer ingående kunskap om hur post- försändelser hanteras hos postbefordringsföretagen och bevisfrågorna minimeras, vilket typiskt sett är till fördel för både enskilda och myndigheterna. Man kan dock inte bortse från att en sådan reglering i vissa fall som redovisas ovan också kan få negativa följder för enskilda och myndigheter om den tillämpas undantagslöst i förvaltningen. Mot förslaget kan också anföras att den nuvarande regleringen har tillämpats och i allt väsentligt fungerat väl. Det finns dessutom anledning att anta att användningen av andra kommunikationsmedel än traditionell post, t.ex. tjänster som bygger på automatiserad data- behandling, kommer att öka . Genom att skicka in handlingar per post före utgången av en frist eller genom att använda en digital kommunikationstjänst som innebär att handlingen kommer in direkt har enskilda långtgående möjligheter att själva minimera risken för rättsförluster på grund av en missad frist. Enligt regeringens mening framstår behovet av ändring av den gällande ordningen därmed inte som tillräckligt framträdande för att en ändring i sak ska vara motiverad. Enligt regeringens mening bör den huvudregel om inkomna handlingar som behandlas i föregående avsnitt därför gälla även i fråga om en handling som kommer in genom en postförsändelse. Men det finns också 2016/17:180 fortsättningsvis behov av en bevislättnadsregel för fastställande av när postbefordrade handlingar ska anses ha kommit in till en myndighet. Den nuvarande presumtionsregeln fungerar i allt väsentligt väl. Övervägande skäl talar därför enligt regeringen för att en reglering som motsvarar den nuvarande bör föras över till den nya förvaltningslagen. Det finns dock anledning att göra vissa språkliga justeringar för att klargöra hur regleringen ska tillämpas. Regeringen anser sammanfattningsvis att det i den nya förvaltnings- lagen bör tas in en bevislättnadsregel som på ett något tydligare sätt än klargör hur ankomstdagen ska bestämmas när det gäller post- försändelser. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör det inte krävas någon omfattande utredning från den enskilde för att beviskravet i lättnadsregeln ska anses uppfyllt. Regleringen bör utformas så att det framgår att när en handling genom en postförsändelse eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen anses ha kommit in närmast om det inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den dagen skilts av för myndigheten på ett postkontor. Den nuvarande presumtionsregeln ”om det kan antas” ersätts alltså med ”om det inte framstår som osannolikt”. En på detta sätt omformulerad presumtionsregel är inte avsedd att leda till någon ändrad tillämpning i praktiken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 370). Det bör även fortsättningsvis vara tiden för insortering av posten i myndighetens postfack eller postbox på ett postkontor som är avgörande för tillämpningen av bevislättnadsregeln, inte tidpunkten för när försändelserna anländer till ett postkontor. Vidare bör det inte heller fortsättningsvis spela någon roll för tillämpningen om myndigheten vid insorteringstillfället har tillträde till det utrymme där postboxen eller postfacket finns. 11.4Handlingar som finns i myndighetens postlåda Regeringens förslag: En handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den första gången en viss dag, ska anses ha kommit in närmast . Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. i föreslår dock att regeln görs tillämplig bara i fall då det kan antas att en handling har lämnat avsändaren senast den dag då handlingen ska anses ha kommit in eller omfatta handlingar som ska ha kommit in inom en viss frist. Skälen för regeringens förslag: Handlingar som lämnas i en myndighets lokal en viss dag efter expeditionstidens slut, t.ex. genom att de lämnas i myndighetens brevinkast sedan myndigheten stängt, anses inkomna till myndigheten . Det följer av huvudregeln för fastställande av en handlings ankomstdag. För den enskilde kan det dock ofta vara förenat med svårigheter att visa att handlingen rent faktiskt lades i myndighetens postlåda före en viss dag före den dag då Prop. 2016/17:180 myndigheten tömt sin postlåda. Av 10 § andra stycket FL följer att en handling som en viss dag kan antas ha lämnats i myndighetens lokal ska anses ha kommit in den dagen, om den kommer en behörig tjänsteman till handa närmast följande arbetsdag. Denna presumtionsregel tillämpas i praxis på så sätt att en myndighet behandlar handlingar som finns i myndighetens postlåda när denna töms den första gången en viss dag som inkomna närmast före- gående arbetsdag. När det gäller sådana handlingar finns det i praktiken normalt inte någon annan möjlighet än att anse att handlingarna har kommit in arbetsdagen närmast före dagen för tömning. Exempelvis saknas i sådana fall poststämplar och annan information att ta fasta på vid bedömningen. Regeringen konstaterar i likhet med utredningen att man som enskild har rätt att förvänta sig att en myndighet som har en postlåda tömmer den åtminstone en gång per arbetsdag. Något annat skulle strida mot de bestämmelser om service och tillgänglighet som gäller för förvaltningen (se avsnitt 7.2). I syfte att förenkla för myndigheterna och öka förutse- barheten för enskilda anser regeringen, liksom utredningen, att det i den nya förvaltningslagen bör tas in en bestämmelse som kodifierar praxis. Det bör alltså i förvaltningslagen tas in en bestämmelse som innebär att en handling som finns i en myndighets postlåda när myndigheten tömmer den första gången en viss dag, ska anses ha kommit in närmast . Den som tömmer postlådan får anses behörig att ta emot handlingen för registrering. Det finns därför inte något behov av att komplettera föreskriften med ett förtydligande i detta avseende. 12 Hur ärenden ska beredas Regeringens förslag: En myndighet ska se till att ett ärende blir utrett i den omfattning som dess beskaffenhet kräver. En enskild part som inleder ett ärende ska medverka genom att så långt som möjligt ge in den utredning som parten vill åberopa till stöd för sin framställning. Om det behövs ska myndigheten genom frågor och påpekanden verka för att parten förtydligar eller kompletterar framställningen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks- revisionen, Kammarrätten i , , Läkemedels- verket, , och kom- mun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Kammarrätten i och anser att utred- ningens förslag till bestämmelse om utredningsansvaret bör samordnas med ändringen i motsvarande reglering i förvaltningsprocesslagen som 2016/17:180 baseras på förslaget i promemorian En mer ändamålsenlig förvaltnings- process (Ds 2010:17). Förvaltningsrätten i , , i , , och för fram vissa språkliga och lagtekniska syn- punkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning. Skälen för regeringens förslag En målsättning med förvaltningsförfarandet är att den enskilde inte annat än undantagsvis ska behöva föra sin sak vidare till domstol. Tyngdpunk- ten i förfarandet bör därför ligga i första instans och förvaltningslagen bör generellt vara så utformad att en rättssäker och effektiv domstols- prövning underlättas i de fall överklagande sker. Ett sätt att åstadkomma detta är att se till att utredningen i första instans blir så fullständig som möjligt. Den nuvarande förvaltningslagen innehåller till skillnad från förvalt- ningsprocesslagen (8 §) inte några bestämmelser som ger uttryck för att den s.k. officialprincipen ska gälla, dvs. att det i första hand är myndig- heten som ansvarar för att ett ärende blir tillräckligt utrett. Enligt praxis gäller dock denna princip även för handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna. Samma skäl som motiverar att de allmänna förvaltningsdomstolarna bör ha ett grundläggande utredningsansvar gör sig gällande med ännu större styrka då det är fråga om att i första instans utreda ett ärende hos en förvaltningsmyndighet. Man bör i fråga om utredningsskyldighet ställa minst samma krav på den myndighet som ursprungligen har han- terat ett ärende som de krav som gäller för domstolarna när de efter ett överklagande ska se till att ett ärende blir tillräckligt utrett. Både rättssystematiska och sakliga skäl talar alltså för att man bör lagreglera utredningsansvaret i förvaltningsärenden. En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , och , tillstyrker utredningens förslag om detta eller lämnar det utan invändning i sak. Regeringen föreslår därför att den nya förvaltningslagen ska inkludera en uttrycklig bestämmelse om myndigheternas principiella utredningsansvar. Enligt Förvaltningsrätten i bör det absoluta kravet på objek- tivitet från myndigheternas sida komma till tydligt uttryck i en sådan bestämmelse. Regeringen anser dock att det är tillräckligt med den sär- skilda bestämmelse om objektivitetsprincipen som föreslås gälla som en av grunderna för god förvaltning och som behandlas i avsnitt 7.1. Att förvaltningsmyndigheternas ärenden blir tillräckligt utredda är i grunden en fråga om att förverkliga avsikten med den materiella reglering som ska tillämpas i det enskilda ärendet. Ett ingrepp mot någon enskilds person eller egendom förutsätter inte bara en analys av de kriterier som enligt tillämpliga föreskrifter gäller för en sådan åtgärd. måste också under handläggningen ha klarlagts att omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att dessa kriterier är uppfyllda. En person kan på motsvarande sätt inte beviljas en förmån enbart av den anledningen att han eller hon har ansökt om denna och i någon mening kan sägas befinna sig i en sådan situation som bestämmelserna tar sikte på. Endast om de faktiska förhållandena i det enskilda ärendet bedöms uppfylla kriterierna i de tillämpliga föreskrifterna, kan ett gynnande beslut meddelas. Regeringen anser att det alltid måste vara beslutsmyndigheten som har det yttersta ansvaret för att underlaget i ett förvaltningsärende är sådant att det leder till ett materiellt riktigt beslut. Det är alltså givet att official- principen i denna mening måste gälla. Som utredningen framhåller bör en sådan huvudregel i förvaltningslagen dock utformas så att kraven på omfattningen av myndighetens utredningsåtgärder varierar med hänsyn till ärendets karaktär.