prop · H50333 · 2017-10-24 00:00:00 — En ökning väntas dock till följd av att allt fler asylsökande får uppehållstillstånd. 4.3.1 vidtog åtgärder för att få ut pengarna vidtog ett antal åtgärder för att påskynda handläggningen av ersättningar för asylsökande. Antalet handläggare vid SEA ökade från ca 37 till ca 65. Dessutom inrättades en avarbetningsstyrka motsvarande ca 30 årsarbetare med inlånad personal från andra enheter . beslutade även om förenklade riktlinjer, vilka syftar till att minska tidsåtgången per 53Se tabell 12 i bilaga 4 för en närmare beskrivning av hur registerbalansen och överbalansen fördelade sig mellan olika ersättningar. 54Migrationsverkets årsredovisning 2016. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N integrerades även vissa ersättningar som tidigare sköttes helt manuellt i , verkets IT-stöd för handläggning av ersättningarna. Slutligen genomförde en preliminär utbetalning till kommunerna, där av kommunernas anspråk för ersättning för faktiska kostnader och HVB-schablon (ensamkommande barn) betalades ut.55 Utbetalningen uppgick till . 4.3.2Sena utbetalningar påverkar likviditeten och försvårar redovisningen De försenade utbetalningarna medför att kommunernas likviditet försämrats. Vilka konsekvenser detta har varierar mellan kommuner. I enkät uppger ungefär en femtedel av kommunerna att de försenade utbetalningarna medfört ett ökat lånebehov. Vidare försvåras även kommunernas redovisning av de sena utbetalningarna. Eftersom det finns en viss osäkerhet i hur stor andel av ansökningarna som beviljas blir redovisningen av intäkter mer osäker. Flera kommunföreträdare menar att denna osäkerhet försvårar kommunens planering av verksamheten.56 De långa ledtiderna försvårar även kommunernas hantering av ersättningarna. Det upplevs som frustrerande med avslag eller komplettering när besluten kommer upp till efter ansökan.57 4.4 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser har i detta kapitel redogjort för följande iakttagelser: •Ungefär hälften av kommunerna uppfattar att ger tydlig information om vilka kostnader kommunen kan få ersättning för, om hur ansökan ska göras samt om vilka underlag som ska bifogas för de olika ersättningarna. •Regelverket uppfattas dock som svårt och för vissa ersättningsslag är andelen avslag betydande. •Ersättningarna betalas inte ut , vilket påverkar kommunernas likviditet och försvårar redovisningen. Eftersom andelen avslag är betydande skapar de sena utbetalningarna osäkerhet i kommunernas redovisning av intäkter. Generaldirektörens uppdrag om att göra delutbetalningar av statlig ersättning . U-25/2016 samt . Operativa chefens administrativa beslut om delutbetalning av statlig ersättning för asylsökande till kommuner, utifrån generaldirektörens uppdrag U- 25/2016. A 109/2016. 56Intervjuer med företrädare för , och , företrädare för kommun, och företrädare för kommun, samt fritextsvar i enkät. 57Fritextsvar i enkät till kommunerna. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N slutsats är därför att ersättningssystemet i dessa avseenden ger kommunerna dåliga planeringsförutsättningar. Vidare är det slutsats att de bristande planeringsförutsättningarna främst orsakas av ett komplext regelverk och, i fallet med de sena utbetalningarna, av det stora antalet asylsökande som kom . bör det framhållas att mottagandet av asylsökande och nyanlända i sig är svårt att planera. Det finns en betydande osäkerhet i nivån på mottagandet av asylsökande, bland annat beroende på att asylboenden öppnas och stängs med kort framförhållning. Även nivån på mottagandet av nyanlända är osäker för kommunerna. Andra problem är brist på lokaler, bostäder och personal. Dessa faktorer har troligen större betydelse för kommunernas möjlighet att planera mottagandet än ersättningssystemets utformning. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N 5Kan ersättningssystemet förenklas eller effektiviseras? I detta avsnitt besvaras den övergripande granskningsfrågan om ersättningssystemet kan förenklas eller effektiviseras så att administrationskostnaderna minskas för och kommunerna. Frågan besvaras genom följande underfrågor: a)Kan hantering av ersättningarna bli mer effektiv? b)Kan regeringen förenkla utformningen av ersättningssystemet? Den övergripande utgångspunkten är budgetlagens krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och att god hushållning ska iakttas.58 Kravet på effektivitet medför att regeringen bör utforma ersättningssystemet så att administrationskostnaderna för och kommunerna inte blir orimligt höga. Därtill bör , givet systemets utformning, hantera handläggningen av ersättningarna effektivt. En effektiv hantering innebär, enligt , att utbetalningarna sker skyndsamt och korrekt till lägsta möjliga kostnad. I instruktion anges ytterligare krav på en kostnadseffektiv verksamhet präglad av kontinuerlig utveckling59. menar att en sådan utveckling förutsätter att har möjlighet att ta fram relevant verksamhetsstatistik för att kunna avgöra vilken utveckling verksamheten är i behov av. Ersättningssystemet medför administrationskostnader för såväl som för kommunerna. De direkta lönekostnaderna för (SEA och BSE samt avarbetningsstyrkan) kan uppskattas till ca 64 miljoner kronor.60 De största administrationskostnaderna finns emellertid i kommunerna. För att ge en indikation om storleksordningen på dessa kostnader har inhämtat uppgifter om hur många handläggare som 2016 arbetade med att administrera ersättningarna i kommunerna (uttryckt som årsarbetskrafter). Ett räkneexempel baserat på dessa uppgifter indikerar att antalet årsarbetskrafter som handlägger 581 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 591 b § förordningen (2007:996) med instruktion för . 60Baserat på uppgifter om antalet heltidstjänster vid BSE och SEA och avarbetningsstyrkan samt uppgifter om löner . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ersättningarna i kommunerna uppgår till ca 490, vilket skulle motsvara en administrationskostnad på ca 244 miljoner kronor.61 Sammantaget skulle det betyda att de direkta lönekostnaderna för administration för och kommunerna uppgår till . Administrationskostnader i denna storleksordning är betydande om man betänker att det rör sig om att fördela pengar mellan stat och kommun. enkät visar att vissa ersättningar uppfattas vara mer tidskrävande än andra av kommunerna. Det är främst ersättningarna för utbildning till asylsökande barn, ersättningarna för ekonomiskt bistånd och stöd och hjälp i boendet samt ersättningarna för vissa särskilda kostnader som anses vara särskilt tidskrävande (ersättningarna för ensamkommande barn och unga ingick inte i enkätfrågan). Diagram 7 Andel svarande som uppger att följande ersättningar är särskilt tidskrävande Barn i förskola och skola Vård av barn i familj Ekonomiskt bistånd samt stöd och hjälp i boendet Kostnader för äldre, sjuka och funktionshindrade Inga av dessa ersättningar är särskilt krävande Andel svarande (%) Källa: enkät till kommunerna. Flera svarsalternativ tilläts varför totalen summerar till . 5.3 hantering av ersättningarna I detta avsnitt besvaras frågan om hantering av ersättningarna kan bli mer effektiv. 61131 kommuner har svarat på frågan om hur många årsarbetskrafter som handlägger ersättningarna. Utifrån dessa ℎsvar harä följande=samband1,15 + 0,4estimerats∗ mellan antaletö handläggare och nivån på motta+- 0,1gande:∗ . Utifrån detta samband kan antalet handläggare i riket beräknas. Administrationskostnaden har beräknats givet ett antagande om en genomsnittlig månadslön på 30 000 för handläggarna. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N 5.3.1 saknar e-tjänst för ansökningar skickar kommunerna in ansökningar om ersättning via post och registratur registrerar ärendena som inkomna innan de fördelas för handläggning. beslut om ersättning skickas också till kommunerna med post. En av de återkommande saker som efterlysts av företrädare för kommuner som intervjuat är en e-tjänst som kommunerna kan använda för ansökningar istället för att hantera detta via pappersansökningar. De uppfattar att en e-tjänst skulle underlätta administrationen för kommunerna. Dessutom tror de att det skulle underlätta för kommunen när de ska följa upp vilka ersättningar de fått och för vilka ersättningar kommunen inväntar beslut. Flera av de kommunföreträdare har intervjuat har påpekat att det ofta är svårt att härleda vilken ansökan en utbetalning avser och önskat att erbjöd ett system där denna information samlades.62 Handläggare vid tror att det skulle underlätta även för om det fanns en e-tjänst där kommunerna kunde registrera sina ansökningar. Bland annat för att det skulle gå att bygga in automatiska kontroller som skulle styra kommunerna till att göra rätt när de upprättar sina ansökningar. har bedrivit projektet för att ta fram en e-tjänst för att hantera ersättningarna. genomfördes ett pilotförsök i sju kommuner. I och med att nya regler ska börja gälla avseende ensamkommande barn och unga är e-tjänsten inte längre aktuell och har därför påbörjat framtagandet av en förbättrad e-tjänst som kommer att vara anpassad till det nya ersättningssystemet för ensamkommande barn och unga.63 5.3.2 IT-stöd är föråldrat När handlägger ersättningarna till kommunerna använder myndigheten ett IT-stöd som heter ROSE.64 Stödet som utvecklades är omodernt, svårt att uppdatera och har brister som gör handläggningen omständlig. saknar automatiserade kontroller och hjälpfunktioner som finns i moderna IT-stöd vilka skulle kunna minska tidsåtgången, bidra med stöd och vägledning i arbetet och minska antalet fel i handläggningen. Vidare går det inte att besluta om avslag direkt i stödet vilket medför att sådana beslut måste dokumenteras i Wordfiler utanför stödet.65 Det innebär både extra arbete och att besluten inte är samlade. Ytterligare en brist är att stödet inte är kopplat till diariet. Det medför att den som 62Intervjuer med företrädare för , , företrädare för kommun, 2016- 12-08 och företrädare för kommun, . 63Migrationsverkets webbplats, hämtad , . 64Vissa ersättningar handläggs dock manuellt. Se tabell 11 i bilaga 1. 65Migrationsverket (2014). Internrevisionens rapport om statlig ersättning till kommuner och landsting för flyktingar och asylsökande. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vill plocka upp ett ärende som finns måste beställa det från registraturen för att få tillgång till det.66 har länge haft som ambition att byta ut eller uppdatera . Internrevisionen lyfte stödets ålder och brister som en risk 2014. Två projekt som syftade till att ersätta IT-stödet har tidigare lagts ner, och för tillfället är ett tredje projekt, DEBET, i en uppstartsfas. 5.3.3 Bristerna i IT-stödet begränsar möjligheten till uppföljning Förutom att IT-stödet har brister som påverkar handläggningen ger det också begränsade möjligheter att ta fram relevant verksamhetsstatistik som exempelvis hur hög andelen avslag är i förhållande till antalet ansökningar, andel överklaganden och hur många ansökningar som varit kompletta för att kunna bedömas. I brist på IT-stöd gör enheten BSE och SEA:s lokalkontor viss uppföljning manuellt med hjälp av Excelfiler.67 Någon central sammanställning av nyckeltal som andel avslag, avslagsorsak, andelen överklaganden eller andelen inkompletta ärenden för olika ersättningar görs emellertid inte.68 5.3.4 Ersättningshandläggningen har inte varit en prioriterad verksamhet internrevision framhöll i en rapport att arbetet med statliga ersättningar till kommunerna ofta varit nedprioriterat69 och liknande synpunkter har framkommit vid intervjuer med företrädare för . Även om några av dem tycker att verksamheten fått mer uppmärksamhet efter det stora inflödet av ärenden och framåt70 är intrycket fortfarande att verksamheten är eftersatt i vissa avseenden. Vad som ska prioriteras i en verksamhet är svårt att avgöra men utvecklingen av systemstöd för ersättningarna har nedprioriterats att det sannolikt bidragit till onödig administration hos såväl som kommunerna. 5.4 Utformningen av ersättningssystemet I detta avsnitt avhandlas underfrågan om huruvida regeringen kan förenkla utformningen av ersättningsystemet. Det bör framhållas att de av regeringen beslutade 66Samtal med medarbetare vid SEA i , . 67Intervjuer med företrädare för i , samt företrädare för , samt svar från erhållet . 68Intervjuer med företrädare för i , , företrädare för i , 2016- 10-21, teamledare och handläggare vid SEA i , samt samtal med medarbetare från SEA i , . 69Migrationsverket (2014). Internrevisionens rapport om statlig ersättning till kommuner och landsting för flyktingar och asylsökande. 70Intervjuer med företrädare för samordningsgrupp för statliga ersättningar, 2016-10- 27 samt teamledare och handläggare vid SEA i , . R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N förändringarna för systemet med ensamkommande barn och unga kommer att medföra betydande förenklingar. Därför har en avgränsning i detta avsnitt gjorts till de ersättningar som inte avser ensamkommande barn och unga. 5.4.1Schabloner utan ansökan eller ansökningar för faktiska kostnader – fördelar och nackdelar Principiellt kan man tänka sig ersättningssystemet som en kombination av två extremer: å ena sidan ett system där kommuner enbart ansöker om ersättning för faktiska kostnader och å andra sidan ett system där kommuner enbart får schablonersättningar som betalas ut utan ansökan. Schablonerna kan baseras på antalet asylsökande eller nyanlända i olika åldersgrupper som vistas i kommunen eller utgå som ett engångsbelopp vid exempelvis anvisning eller bosättning. Vid utformandet av ersättningssystemet bör regeringen göra en noggrann avvägning av vilken kombination av dessa system som är lämplig och för vilka ersättningar den ena eller den andra formen är mer lämplig. Det finns betydande fördelar för såväl stat som kommuner med att ersätta genom schabloner utan ansökningsförfarande. För det första innebär schablonersättningar utan ansökningsförfarande väsentligt mindre administrationskostnader för såväl som kommunerna. Ett system med schablonersättningar utan ansökningsförfarande innebär också sannolikt att förmåga att betala ut pengarna är mindre känsligt för variationer i antalet mottagna asylsökande och nyanlända. Schabloner, oavsett om de utbetalas utan ansökan eller efter ansökan, ger också kommuner starkare incitament för kostnadskontroll. I de fall en kommun får ersättning för faktiska kostnader saknas incitament för kommunen att försöka hitta kostnadseffektiva lösningar. Om kommunen däremot får ersättning genom en schablon, oberoende av den faktiska kostnaden, ges kommunen tydliga incitament att hitta kostnadseffektiva lösningar. Schablonersättningar har emellertid även vissa nackdelar. För det första minskar troligen träffsäkerheten i ersättningssystemet när den omedelbara kopplingen mellan ersättningar och kostnader försvinner. Om inte staten gör någon uppföljning av hur kostnaden som ska täckas av schablonen utvecklas finns en risk att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun utvecklas på ett sätt som inte var avsett. Om kostnadsstrukturen skiljer sig kraftigt åt mellan olika typer av kommuner av skäl som kommunerna inte kan påverka finns därtill en risk att vissa kommuner missgynnas. Även om ersättningen motsvarar kommunernas genomsnittskostnad kan det givetvis förekomma att en enskild kommun ibland får en ersättning som är högre eller lägre än kostnaden som ersättningen ska täcka. Schabloner är därför mindre lämpliga 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N om det finns en omfattande variation i kostnaden och om ersättningen avser betydande belopp men relativt få fall. Sammantaget finns det alltså en avvägning mellan systemets träffsäkerhet och administrativ enkelhet. 5.4.2 Avvägningen mellan träffsäkerhet och enkelhet bör ses över bedömning är att avvägningen mellan träffsäkerhet och enkelhet i ersättningssystemet behöver ses över. Skälen till detta är: •Ersättningssystemets nuvarande utformning medför betydande administrationskostnader. •Ett enklare system som i högre grad är baserat på schabloner skulle förbättra kommunernas planeringsförutsättningar. •Det finns ett antal ersättningar där varje ansökan avser relativt små belopp eller en liten del av de totala ersättningarna. •Den utökade möjligheten att anvisa nyanlända medför att staten inte i samma utsträckning behöver utforma ersättningssystemet för att uppmuntra kommunerna till att ta emot asylsökande och nyanlända. Behovet av träffsäkerhet torde därmed ha minskat. 5.4.3 Flera ersättningar kan förenklas Det finns ett antal ersättningar där det kan vara aktuellt att överväga om det är befogat med ett ansökningsförfarande. Bland ersättningarna för asylsökande rör det sig främst om ersättning för barn i förskola och skola samt ersättning för vård av barn i familj – ersättningar som medför omfattande administration för såväl som kommunerna. Ersättningen för vård av barn i familj kan schabloniseras på samma sätt som ersättningarna för ensamkommande barn. Ersättningen för barn i förskola och skola skulle kunna betalas ut utan ansökningsförfarande. De kommunföreträdare har talat med uppger att huvuddelen av de asylsökande barn som vistas i kommunen går i skolan. Undantaget uppges vara att det kan ta någon eller kommunen kan erbjuda plats i skola. Motsvarande uppges dock inte gälla för förskola. Givet att det finns en god uppskattning av hur stor andel av asylsökande barn som faktiskt går i förskola, förskoleklass, grundskola respektive gymnasieskola torde det vara möjligt att ersätta ansökningsförfarandet med en åldersdifferentierad schablonersättning som utgår utan ansökan. finns ingen statistik över hur stor andel av de asylsökande barnen som går i skola per kommun eller för riket som helhet, men sådana uppgifter borde gå att få fram eftersom beviljar ersättning på individnivå för asylsökande barn som går i förskola eller skola. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N Bland ersättningarna för nyanlända kan det vara aktuellt att överväga om inte vissa ersättningar helt eller delvis kan införlivas i den generella schablonersättningen för nyanlända personer. Ersättningen för tomhyra utgör en obetydlig andel av de totala ersättningarna för nyanlända. Ersättningarna för ekonomiskt bistånd samt stöd och hjälp i boendet, kostnader för äldre sjuka och funktionshindrade, varaktig vård utgör endast en mindre andel av de utbetalade ersättningarna för nyanlända för de flesta kommunerna men är betydande för ett fåtal kommuner. Exempelvis utgör ersättningen för ekonomiskt bistånd samt stöd och hjälp i boendet av de utbetalade ersättningarna för nyanlända (exkl. ensamkommande barn och unga) i endast tre kommuner (se diagram 8). Dessa ersättningar kan införlivas i den generella schablonersättningen till priset av en viss förlust av träffsäkerhet. Den del av ersättningen vissa särskilda kostnader som avser kvotflyktingar bör kunna schabloniseras. Diagram 8 Utbetalat belopp för olika ersättnngar som andel av utbetalat belopp för samtliga ersättningar för nyanlända exkl. ersättningar för ensamkommande barn och unga (2016), per kommun Andel (%) 5.4.4Det finns skäl som talar mot att införliva ersättningarna för nyanlända i utjämningssystemet Huvuddelen av statens bidrag till kommunerna fördelas genom det kommunala utjämningssystemet. I princip skulle även ersättningarna för kostnader för mottagande av nyanlända kunna fördelas genom samma system i stället för det nuvarande 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N systemet med riktade statsbidrag.71 Då utbetalning av bidrag genom utjämningssystemet sker utan särskild ansökan, skulle en sådan förändring sannolikt minska administrationen betydligt. Det skulle då krävas att en modell för flyktingmottagande lades till i kostnadsutjämningen samt att staten tillsköt ett bidrag för varje kommunmottagen till kommunsektorn. Det finns åtminstone två skäl som kan tala mot en sådan förändring. För det första innebär kostnadsutjämningens konstruktion en viss eftersläpning. Den nuvarande kostnadsutjämningen baserar sig på uppgifter om befolkning och nettokostnader för verksamheterna före utjämningsåret. Det skulle sannolikt vara möjligt att korta ner eftersläpningen genom att basera denna del av utjämningen på uppgifter om föregående års nivå på mottagandet. Eftersom antalet kommunmottagna varierar kraftigt mellan åren skulle denna eftersläpning ändå innebära att kommunerna får vänta på ersättning för en ökning av antalet mottagna . För det andra skulle införandet av en ny modell och statlig finansiering i kostnadsutjämningen innebära en betydande förändring av utjämningssystemets nuvarande funktion.72 fördelas statens bidrag till utjämningen uteslutande genom den skattekraftsbaserade inkomstutjämningen, medan kostnadsutjämningen helt finansieras av avgifter från kommunerna. En förändring förutsätter ett noggrant övervägande av utformningen och konsekvenserna. 5.5 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser har i detta kapitel redogjort för följande iakttagelser: •De direkta lönekostnaderna för administration av ersättningarna för och kommunerna kan uppskattas till drygt 300 miljoner. •Migrationsverket saknar en e-tjänst för att hantera ansökningarna, vilket sannolikt leder till onödiga administrationskostnader. •Migrationsverkets IT-stöd är föråldrat vilket leder till onödiga administrationskostnader och försvårar framtagandet av verksamhetsstatistik. •Ersättningsystemet framstår som omotiverat detaljerat. Avvägningen mellan träffsäkerhet och enkelhet bör därför ses över. •Flera ersättningar kan schabloniseras eller tas bort helt. Ersättningarna för grundskola och gymnasieskola för asylsökande barn kan automatiseras. •Det är i princip möjligt att helt införliva ersättningarna för nyanlända i det kommunala utjämningssystemet, men det finns skäl som talat emot en sådan förändring. 71Detta har föreslagits av SOU 2003:75 Etablering i – möjligheter för individ och samhälle och av Statskontoret 2003:5 Statsbidragen till kommuner och landsting – En kartläggning och analys. 72Se avsnitt 6.1 för en beskrivning av utjämningssystemet. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N Sammantaget är det därför bedömning att hantering av ersättningarna kan effektiviseras samt att ersättningssystemet kan förenklas. Så länge det finns ett betydande inslag av ansökningar kommer dock hanteringen av ersättningarna att vara relativt personalkrävande. Den största potentialen torde därmed finnas i förenklingar av ersättningssystemet. Förenklingar av ersättningssystemet torde även förbättra kommunernas planeringsförutsättningar genom att det blir mer förutsägbart vilka intäkter en kommun får samt att risken för sena utbetalningar minskar. Den förändring som regeringen har beslutat av ersättningarna för ensamkommande barn och unga kommer att innebära betydande förenklingar, men ytterligare förenklingar är möjliga. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6Flyktingmottagandet och den kommunalekonomiska utjämningen Mottagandet av nyanlända flyktingar varierar kraftigt mellan kommunerna. Kommunernas skatteintäkter och strukturella kostnader kan förändras av mottagandet.