prop · H50338 · 2017-10-31 00:00:00 — Även tiderna för brevröstning och röstning på utlandsmyndigheter borde enligt utskottet Under alla omständigheter bör regelverket enligt 2017/18:38 utskottet anpassas så att omval kan hållas på samma förutsättningar som det ordinarie valet, med undantag för korrigeringar av det slaget att personer som avlidit sedan det ordinarie valet inte ska tas upp i röstlängden och inte heller som kandidater på valsedlar. På så sätt bör förutsättningarna förbättras att snabbt genomföra ett omval (bet. 2012/13:KU13 s. 3 och 11, jfr bilagan Rapport över uppföljning av val, s. 51–52). 4.1.3Vilka förutsättningar ska gälla vid omval? Regeringens bedömning: I syfte att möjliggöra snabbare omval, bör – så långt som möjligt – samma förutsättningar vid omvalet gälla som vid det ordinarie valet. Omval bör också genomföras inom så som det är praktiskt möjligt och lämpligt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: är inte övertygat om att effektivitetsaspekter bör anläggas på omvalsförfarandet och framhåller bl.a. att de grundläggande principerna för val måste vara centrala. anför bl.a. att reglerna tillämpas med långa mellanrum och rekommenderar att ett omval bör ses som en reell risk vid varje allmänt val. Därför föreslår att valmyndigheterna t.ex. bestämmer ett fast omvalsdatum redan vid planeringen av det ordinarie valet. Samtliga övriga remissinstanser som har yttrat sig i denna del instämmer i utredningens bedömning eller har inga invändningar mot den. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande vallagen (2005:837) trädde i kraft . Till den nya lagen beslutades även en ny förordning, valförordningen (2005:874). Lagen föregicks av vallagskommittés översyn av lagen bl.a. i redaktionellt och systematiskt hänseende. I den nya lagen samlades regleringen av valförfarandet på ett mer överskådligt och lättillgängligt sätt. Administrativt betonade bestämmelser utmönstrades och infördes i den nya förordningen eller utfärdades genom myndighetsföreskrifter. Vallagen har därefter varit föremål för översyn och lagstiftningsarbeten . Inte minst som resultat av uppföljningar av ordinarie val har förändringsbehov uppstått. De senaste lagändringarna innebär att valförfarandet års ordinarie val till , och kommunfullmäktige i flera avseenden ändrats på ett förhållandevis genomgripande sätt. Bland annat kommer det att ställas krav på förhandsanmälan av partier som vill delta i valen. Det ställs också upp ett obligatoriskt krav på samtycke från alla dem som ställer upp som kandidater för ett parti, oavsett om partiet har registrerat sin partibeteckning och på förhand anmält samtliga kandidater eller inte. Vidare kommer t.ex. ändrade bestämmelser om förtidsröstningen att tillämpas vid ett eventuellt omval som hålls på grund av att något av de nämnda valen upphävts (prop. 2013/14:37, prop. 2013/14:48 och prop. 2013/14:124). Trots ett förhållandevis omfattande utredningsarbete sedan tillkomsten av vallag har det när det gäller regleringen av omval inte gjorts någon mer samlad genomgång. Som en följd av bl.a. de händelser som föranledde omvalen val har det dock i flera avseenden genomförts lagändringar i syfte att öka effektiviteten och säkerheten i valprocessen, bl.a. krav på säker förvaring av valmaterial, krav på utbildning av röstmottagare och möjlighet för valnämnden att avsluta den preliminära rösträkningen senare (prop. 2013/14:124). Ett val innebär emellertid att ett omfattande administrativt förfarande ska genomföras i flera led av många myndigheter, företag och personer. Möjligen kan även, som påpekar, riskerna för att fel begås öka mot bakgrund bl.a. av att valförfarandet vanligen genomförs med mellanrum. Fel och misstag vid förfarandet kan sammanfattningsvis inte helt uteslutas (jfr 2015:1 s. 22 och Omstritt omval, bokserie 55, och , red., s. 21–22). Regeringen konstaterar att systemet måste vara utformat för att säkerställa att omval ska kunna hållas i god demokratisk ordning och under säkra former även framöver. Vallagens förfaranderegler innebär att det ställs stora krav på valadministrationen under förberedelserna av ett val. Visserligen är många av de tidsfrister som gäller i ett omval kortare än i ordinarie val. Men de krav som avser t.ex. utsändning av utlandsröstkort och de krav som ställs på administration i samband med anmälan av kandidater och framtagande av valmaterial medför ändå att den tidpunkt då ett omval kan hållas enligt gällande ordning inte kan bestämmas till som ligger helt nära tidpunkten för omvalsbeslutet. De förutsättningar som gäller för partierna vid registrering av en partibeteckning och anmälan av kandidater medför också att det, enligt gällande ordning, finns behov av ganska omfattande förberedelser även från partiernas sida inför ett omval. Förutsättningarna vid ett eventuellt omval kan aldrig bli helt desamma som vid det val omvalet avser. Det kommer t.ex. alltid att ha förflutit mellan valet och omvalet. Under den tiden kan nya politiska frågor ha aktualiserats. Omvalet kan komma att avse t.ex. endast en av flera valkretsar i ett valområde. Ett antal av partiernas kandidater kan ha hunnit bli utsedda till ordinarie ledamöter i en valkrets som inte omfattas av omvalet. Valdeltagandet i omvalet kan också påverkas bl.a. av att den politiska dagordningen förändrats eller att omvalet inte hålls i samband med t.ex. val till . Dessa är exempel på sådana omständigheter som inte går att påverka. Andra omständigheter kan gå att påverka i syfte att förbättra förutsättningarna att snabbt genomföra omval. Regeringen delar utredningens uppfattning att det är av stor betydelse att ett eventuellt omval kan hållas så nära inpå det ordinarie valet som möjligt. På så vis kan bl.a. de tänkbara effekterna av att de politiska frågorna i samhället varierar i viss mån begränsas. Ju snabbare ett omval kan hållas, desto mindre hinner också väljarunderlaget normalt sett förändras mellan valen. Ett snabbt omval kan i de flesta fallen också antas vara av stor betydelse för att undanröja den osäkerhet som råder i en beslutande församling till följd av att valet behöver tas om i hela eller delar av valområdet. Med denna utgångspunkt instämmer regeringen i utredningens bedömning att förutsättningarna vid ett omval bör – så långt det är praktiskt möjligt – vara desamma som i det ordinarie valet. Mot bakgrund av det övergripande syftet – att möjliggöra snabbare omval – konstaterar regeringen att det främst handlar om att överväga 2017/18:38 korrigeringar som kan bidra till att tidsåtgången för förberedelser blir mindre, utan att de grundläggande principer som valsystemet bygger på påverkas. framför att förändringar i reglerna om val inte bör ske bara utifrån effektivitetsaspekter utan att de grundläggande principerna för bl.a. val måste vara centrala. rekommenderar att omval ses som en reell risk vid varje allmänt val och att planeringen hos valmyndigheterna tar detta som utgångspunkt. Enligt regeringens uppfattning måste en grundläggande förutsättning för omvalsförfarandet vara att ett omval ska genomföras med full respekt för demokratiska principer och med iakttagande av rättssäkerhetens krav. Ett högt och jämlikt valdeltagande bör också eftersträvas. Det behöver , i den oönskade situation som ett omval innebär, finnas så goda förutsättningar som möjligt för att valet ska kunna genomföras effektivt. Regeringen konstaterar att valmyndigheterna genom förberedelser och planering för ett tänkbart omval kan skapa goda förutsättningar för att med bibehållen effektivitet och rättssäkerhet kunna genomföra ett eventuellt omval. En planering av denna karaktär torde även enligt nuvarande ordning utgöra ett naturligt inslag i arbetet för valmyndigheterna, t.ex. i samband med att behovet av resurser i händelse av omval övervägs. Någon uttrycklig skyldighet för t.ex. eller valnämnderna att upprätthålla en sådan planering bör dock, i vart fall , inte föreskrivas. Ny röstlängd tas fram vid omval Regeringens bedömning: Det bör inte införas särskilda bestämmelser om röstlängd vid omval. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Utredningens bedömning tas överlag emot positivt av remissinstanserna. Flertalet remissinstanser som yttrar sig över utredningens bedömning, däribland , universitet, och Kommuner och Landsting, tillstyrker eller har ingen invändning mot den. landsting och samtliga länsstyrelser som har yttrat sig tillstyrker eller har inga invändningar mot bedömningen. Samtliga kommuner som har yttrat sig över bedömningen, utom , är positiva till den eller har inga invändningar. framhåller bl.a. att nya röstlängder vid omvalet inte bör ha stor betydelse för hur omvalet kommer att ta. kommun påpekar att även väljare som i tiden mellan ordinarie val och omval erhållit svenskt medborgarskap berörs av en oförändrad röstlängd. Kammarrätten i framhåller att de omständigheter som ligger till grund för ett omval innebär att det har skett ett åsidosättande av de demokratiska rättigheter som tillhör väljarna i det ordinarie valet. därför inte komma i fråga att väljare som har flyttat antingen inte får rösta alls i ett val (om de har flyttat från den valkrets där omvalet sker) eller får rösta två gånger (om de har flyttat till den valkrets där omvalet Inte heller och håller med om anser bl.a. att det inte är självklart att 3 kap. 4 § regeringsformen hindrar att samma röstlängd används i omvalet som i det ordinarie valet. det med en oförändrad röstlängd blir tydligare att det är fråga om ett omval och föreslår att regeringen söker det parlamentariska stöd som behövs för att använda samma röstlängd i omvalet som i det ordinarie Skälen för regeringens bedömning Grundläggande utgångspunkter – allmän och lika rösträtt Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt (1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen). grundlag innebär att alla har rösträtt och att ingen har mer än en röst. regeringsformens målsättningsstadgande för det allmännas verksamhet slås bl.a. fast att det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden (1 kap. 2 § fjärde stycket Den enskildes grundläggande rättigheter vid val följer även av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () som gäller som Av artikel 3 i det första tilläggsprotokollet till konventionen följer att fria och hemliga val till den lagstiftande församlingen, dvs. första hand det nationella parlamentet, ska anordnas med skäliga Rättigheten innefattar en rätt till fria val, allmän rösträtt och rätt för var och en att kandidera i allmänna val. Enligt 2 kap. 19 § regeringsformen får lag eller annan föreskrift inte meddelas i strid med åtaganden på grund av . Rättigheter av motsvarande innebörd framgår också av artikel 25 i om medborgerliga och politiska rättigheter. Rättigheterna är inte absoluta. Staterna har en betydande frihet att avgöra vilka inskränkningar som ska göras under förutsättning att de inte skadar själva kärnan i rättigheterna. Inskränkningar måste tillgodose ett legitimt ändamål och får inte vara oproportionerliga i förhållande till ändamålet. Grundläggande bestämmelser om val till finns i akten om allmänna direkta val av ledamöter i , som är en bilaga till rådets beslut av , med senare ändringar, den s.k. valrättsakten (Akten om allmänna direkta val av ledamöter i , EGT L 278, 8.10.1976, s. 5, ändrad genom rådets beslut 93/81/Euratom, EKSG, EEG om ändring av akten om allmänna direkta val av företrädare i , EGT L 33, , s. 15, och rådets beslut /772/EG, Euratom av 2002 och av , EGT L 283, 21.10.2002, s. 1). Valrättsakten har samma rättsliga status inom unionsrätten som Av bestämmelserna i valrättsakten framgår bl.a. att Europa- parlamentets ledamöter väljs i varje medlemsstat genom allmänna, direkta, fria och hemliga val. Detta kommer även till uttryck i artikel 39.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. inte annat följer av bestämmelserna i valrättsakten, ska valet genomföras enligt de nationella bestämmelser som gäller för genomförande av val 2017/18:38 (artikel 8). I valrättsakten slås fast att ingen får rösta mer än en gång i ett val (artikel 9). Som Lagrådet uppmärksammar kan i val till , liksom i andra val, fel begås som skulle kunna motivera att valet görs om. Det finns emellertid varken i unionsrätten eller i svensk rätt några särskilda bestämmelser för omval till (SOU 2016:71 s. 46). För att rösträtt ska föreligga krävs att vissa villkor är uppfyllda. Rösträtt vid val till har varje svensk medborgare som är eller har varit bosatt i riket och har fyllt . Detta framgår av 3 kap. 4 § första stycket regeringsformen. Rösträttsvillkoren i val till följer således av grundlag. Rösträtten vid val till landstings- och kommunfullmäktige följer däremot inte av grundlag utan regleras i stället i kommunallagen (1991:900). Rösträtt har den som är folkbokförd i kommunen, senast på valdagen fyller och är medborgare i eller i någon annan av EU:s medlemsstater, är medborgare i eller eller, för andra utlänningar, har varit folkbokförd i i följd före valdagen. Rösträtt har också en medborgare i någon av Europeiska unionens medlemsstater (unionsmedborgare) som är bosatt i kommunen men som inte ska vara folkbokförd där på grund av att han eller hon åtnjuter full diplomatisk immunitet (4 kap. 2–3 §§ kommunallagen). Rösträtten vid val till regleras i vallagen. Den som har rösträtt i riksdagsvalet har också rösträtt vid val till . Unionsmedborgare som har rösträtt vid val till landstings- och kommunfullmäktige och som vid val till inte röstar i någon annan medlemsstat i Europeiska unionen, har rösträtt vid ett sådant val i (1 kap. 4 § vallagen). För att en unionsmedborgare som inte är svensk medborgare ska kunna utöva sin rösträtt i valet krävs därutöver att vissa andra förutsättningar är uppfyllda, bl.a. att väljaren har anmält att han eller hon vill utöva sin rösträtt i landet och att väljaren inte är upptagen i röstlängd i en annan medlemsstat. Rösträtten avgörs på grundval av röstlängden Frågan om någon har rösträtt vid val till avgörs på grundval av en före valet upprättad röstlängd (3 kap. 4 § tredje stycket regeringsformen). Även vid val till landstings- och kommunfullmäktige avgörs rösträtten på grundval av en röstlängd som upprättas före valet (4 kap. 4 § kommunallagen). Närmare bestämmelser om röstlängder finns i 5 kap. vallagen. Inför varje val upprättar en röstlängd för varje valdistrikt. Röstlängden tas fram före valdagen och är en förteckning över de personer som är röstberättigade i valet. Röstlängderna grundas på de uppgifter som före valdagen finns i folkbokföringsdatabasen enligt lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet och i fastighetsregistret enligt lagen (2000:224) om fastighetsregister (5 kap. 1 § vallagen). Svenska medborgare som är folkbokförda i landet ska tas upp i röstlängden från det att folkbokföringen upphörde. Därefter måste väljaren anmäla sin adress till för att tas upp i röstlängden (5 kap. 2 § vallagen). Vid val till landstings- och kommunfullmäktige gäller för unionsmedborgare som är bosatta i landet men, som en följd av att de har full diplomatisk immunitet, inte är folkbokförda här ett krav på anmälan till för att tas upp i röstlängden (5 kap. 2 a § vallagen). Bestämmelsen omfattar inte personal vid en främmande makts beskickning eller lönade konsulat som har immunitet och privilegier som utsända från beskickningslandet. Sådana personer anses inte bosatta i det mottagande landet (prop. 2009/10:245). Vid val till behöver unionsmedborgare som inte är svenska medborgare men som ändå har rösträtt i valet i anmäla till att de vill bli upptagna i röstlängden och försäkra att de inte kommer att rösta i en annan medlemsstat. Dessa väljare ska tas upp i röstlängden endast om de fyller senast på valdagen. Väljare som har anmält sig på detta sätt står kvar i röstlängden till dess de stryks från den på egen begäran eller villkoren för rösträtt är uppfyllda (5 kap. 3 § vallagen). Rättelse i röstlängden kan begäras hos senast före valdagen (5 kap. 6 § vallagen). tas en ny röstlängd fram inför omvalet – alla röstberättigade får rösta i omvalet För att ta ställning till vad som bör gälla i fråga om röstlängden vid ett omval är det nödvändigt att först ta ställning till vad som bör gälla för utövandet av rätten att rösta i omval. En självklar utgångspunkt och en grundläggande förutsättning för omvalsförfarandet är att det ska genomföras med full respekt för demokratiska principer och med iakttagande av rättssäkerhetens krav. Ett högt och jämlikt valdeltagande bör också eftersträvas. Enligt tidigare vallagstiftning gällde att det skulle förordnas om ofördröjligt företagande av nytt val om ett val upphävdes. Då gällde vad som om allmänt val var föreskrivet. Bestämmelser om detta fanns i vallag (56 § andra och tredje styckena). Regleringar i fråga om riksdagsval saknades men det antogs att motsvarande gällde även för dessa val (jfr . , Valrätt, 1950, s. 132–133). Detta innebär att kretsen av röstberättigade ändrades vid omval, som om det var ett nytt val. De som vid omvalet uppfyllde rösträttskraven hade möjlighet att rösta då även om de inte kunde det vid det ordinarie valet. Frågan om rösträttsåldern diskuterades ingående av bl.a. Grundlagberedningen. I frågan om rösträtten borde knytas till dagen då artonårsgränsen uppnåddes eller till någon annan tidpunkt såg beredningen det som önskvärt att rösträtten, liksom andra till viss ålder anknutna rättigheter, i princip skulle inträda som personen fyllde (SOU 1972:15 s. 124–126). När det gäller personer som i 2017/18:38 tiden mellan ordinarie val och omval uppnår myndighetsålder framhölls i propositionen särskilt att rösträtt vid omval tillkommer även personer som efter den första valdagen men senast för omvalet fyller (prop. 162–164 och 247). I senare lagstiftningsarbeten har denna fråga inte berörts närmare (prop. 1987/88:32 och bet. 1992/93:KU5). I samband med den översyn av regeringsformen som genomfördes i anslutning till val ändrades bestämmelsen i 3 kap. 4 § regeringsformen endast språkligt och redaktionellt (prop. 2009/10:80 s. 258). Av den nuvarande regleringen i regeringsformen och kommunallagen framgår inte uttryckligen vad som gäller i fråga om rösträtten för personer som uppnår myndighetsåldern i tiden mellan ett ordinarie val och ett omval. Med hänsyn bl.a. till de förarbetsuttalanden som har gjorts delar regeringen utredningens uppfattning att dessa personers rösträtt i en omvalssituation dock får anses följa av nuvarande ordning (prop. 162–164 och 247, jfr prop. 2009/10:80 s. 258). Regeringen konstaterar att rättsläget också har uppfattats så . Som framgår ovan upprättar t.ex. inför varje val en röstlängd för varje valdistrikt (5 kap. 1 § vallagen). Enligt äldre bestämmelser förutsattes alltså att ett nytt val skulle anordnas med tillämpning av de allmänna bestämmelserna om val. Nuvarande ordning utgår i allt väsentligt från samma synsätt, även om det numera finns vissa särregleringar främst i vallagen där begreppet omval har förts in. Några särregleringar för omval i fråga om grundläggande bestämmelser om rösträtt finns inte i regeringsformen, vallagen eller kommunallagen. Enligt nuvarande ordning tas alltså vid omval hänsyn till ändringar på väljarsidan vid dagen för ett omval. Detta för i vissa fall med sig att personer som upptogs i röstlängden vid det ordinarie valet inte kommer att upptas i röstlängden för omvalet och vice versa. Som pekar på finns det ett särskilt anmälningsförfarande till röstlängden för unionsmedborgare som inte är svenska medborgare. Något undantag från tillämpning av dessa bestämmelser finns inte föreskrivet för en omvalssituation. För gäller en annan ordning. Enligt 3 kap. 35 § sametingslagen (2004:538) ska den slutliga röstlängd som upprättats för det ordinarie valet till användas vid omval (jfr prop. 2003/04:86 s. 29). Bestämmelserna om röstlängd bör vara desamma vid omval som vid ordinarie val Utredningen har inte haft i uppdrag att överväga förändringar i valsystemet som påverkar de grundläggande principer som systemet bygger på. En utgångspunkt har därför bl.a. varit att uppdraget inte förutsatt att utredningen skulle lämna förslag till grundlagsändringar. Det övergripande syftet med att utreda förutsättningarna för omval har i stället varit att skapa förbättrade möjligheter att genomföra ett omval snabbare än vad som är möjligt enligt dagens ordning (jfr bet. 2012/13:KU13 s. 10–11 och 52). Det finns därför skäl att särskilt överväga hur olika tänkbara förändringar av förfarandet vid ett omval påverkar tiden för när ett omval tidigast kan hållas (jfr avsnitt 4.1.3). Utredningen anser att bör ta fram nya röstlängder vid ett eventuellt omval och att den nuvarande ordningen därmed bör bestå. Den bedömning utredningen gör innebär att bestämmelserna om röstlängd bör vara desamma vid omval som vid ordinarie val. Någon förändring i den frist som gäller för när ska ta fram röstlängden föreslås inte. Vid ett eventuellt omval kommer, under alla förhållanden, nya röstlängder att behöva framställas och distribueras. Den tid det tar att beställa kompletteringar av data från för att ta fram nya röstlängder måste antas vara försumbar i detta sammanhang. När det gäller tidsåtgången för att ta fram nya röstlängder inför ett omval konstaterar regeringen därmed, i likhet med , att tiden för att ta fram nya röstlängder inte är något som har stor betydelse för hur själva omvalet tar. Flertalet remissinstanser som yttrar sig över utredningens bedömning, däribland , , och Kommuner och Landsting, tillstyrker den eller har ingen invändning mot den. Samtliga landsting och samtliga länsstyrelser som har yttrat sig tillstyrker bedömningen eller har inga invändningar mot den. Med undantag för är samtliga kommuner som har yttrat sig över bedömningen positiva till den eller har inga invändningar. Kammarrätten i invänder dock mot den bedömning utredningen gör och framhåller att de omständigheter som ligger till grund för ett omval innebär att det har skett ett åsidosättande av de demokratiska rättigheter som tillhör väljarna i det ordinarie valet. Enligt Kammarrätten i bör det därför inte komma i fråga att väljare som har flyttat antingen inte får rösta alls i ett val (om de har flyttat från den valkrets där omvalet sker) eller får rösta två gånger (om de har flyttat till den valkrets där omvalet sker). Att ett antal personer kommer att ha hunnit bli myndiga efter den ordinarie valdagen anser Kammarrätten i inte kan leda till någon annan bedömning. anser bl.a. att det med en oförändrad röstlängd också blir tydligare att det är fråga om ett omval. Konsekvensen av nuvarande ordning kan, som Kammarrätten i ger uttryck för, bli t.ex. att en person som har flyttat i tiden mellan ordinarie val och omval inte får rösta vare sig i det ordinarie valet (på grund av att det beslutats om omval och den avlagda rösten därmed betraktas som obefintlig) eller i omvalet (på grund av att personen flyttat från omvalsområdet); detta trots att den svenska folkstyrelsen bygger på bl.a. lika rösträtt (1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen). Regeringen konstaterar att denna konsekvens följer av den etablerade ordningen att ett eventuellt omval ska anordnas med tillämpning av de allmänna bestämmelserna om val, varvid hänsyn ska tas till ändringar i rösträttsvillkoren som inträder senast på valdagen. Enligt regeringens uppfattning måste de konsekvenser som kammarrätten pekar på ha varit förutsedda när regleringen infördes och bedömningen ha gjorts att en sådan ordning inte kan anses strida mot principerna för demokratiska val. framför bl.a. att det är svårt att se att den demokratiska vinsten med att upprätta nya röstlängder uppväger den omgång det innebär att upprätta dessa och anser att det ur regeringsformens synvinkel inte är självklart att en ny röstlängd måste