prop · H50346 · 2017-12-06 00:00:00 — Enkätresultatet visar att de svarande har varierande beställarvana. Vana beställare, som har beställt data tio gånger eller fler, utgör av de svarande, och beställer data (se tabell 2 i bilaga 4). Bland dem som beställt registerdata anser att leveranstiden var rimlig. Av dem som beställt tio gånger eller fler anser att leveranstiden var rimlig 43SCB, 2014. Översyn av SCB:s process för att tillgängliggöra mikrodata för forskning och utredning (dnr 2014/0573). R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R (se tabell 9a i bilaga 4). Av intervjuerna med beställarna framgår att något de lärt sig från sina tidigare beställningar är att de måste vara väl genomtänkta och förberedda inför en förfrågan. Speciellt när det rör sig om känsliga variabler eller stora komplexa beställningar. Om beställarna inte förberett sig tillräckligt får de komplettera beställningen vilket kan försena leveransen. Av intervjuerna framgår att en diskussion med SCB inför beställningen om bl.a. vilka data som finns kan underlätta för beställaren. Beställarna menar att det är svårt att utifrån enbart sina egna erfarenheter av tidigare beställningar dra lärdomar och veta hur de ska göra för att undvika samma problem igen. En bättre förståelse för processen tycks dock leda till ökad acceptans för långa väntetider. Registerverksamheten ingår i SCB:s avgiftsverksamhet och där gäller principen om full kostnadstäckning. Principen om full kostnadstäckning innebär att avgifterna inom ett verksamhetsområde beräknas så att avgifterna på ett eller helt täcker verksamhetens direkta och indirekta kostnader.44 Vid kalkylering av ett registeruppdrag används standardiserade mallar för produktionskalkylering. Att handläggarna följer en mall är viktigt då samma pris ska gälla identiska produkter och tjänster oavsett beställarkategori.45 Det är emellertid svårt att veta hur efterfrågan på ett visst register eller en samkörning av olika register kommer att se ut. Att prissätta efter full kostnadstäckning för en verksamhet där efterfrågan inte på förhand är säker, är därför svårt och riskerar att resultera i över- eller underskott. Det visar sig även i SCB:s årsredovisning där uppdragsverksamheten har ett ackumulerat överskott på 81,8 miljoner kronor.46 Vad som anses vara ett rimligt pris för registerdata varierar mellan beställarna beroende på deras individuella förutsättningar. enkät visar emellertid att en del av beställarna uppfattar att det är dyrt att beställa registerdata från SCB. Enkätsvaren visar att av beställarna anser att priset på beställningen var orimligt högt (se tabell 3 nedan). anser att priset var rimligt, och av beställarna har svarat att de inte har någon uppfattning om huruvida priset är rimligt eller inte. 44Hela SCB:s uppdragsverksamhet betraktas i detta sammanhang som ett resultatområde där registerdataverksamheten ingår. SCB, 2015. , s. 11. 45Det praktiska arbetet och ansvaret för kalkylering och prissättning av produkter och tjänster ligger på respektive handläggande enhet. SCB, 2015. , s. 38. 46SCB, 2016. Årsredovisning 2016, s. 38. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3 Anser du att priset på din beställning var rimligt? 234 (236) 76 (77) 40 (41) Källa: enkät . Enkäten visar att det finns en variation mellan de olika svarsgrupperna. Bland beställare anställda på myndighet anser att priset var rimligt liksom av de anställda på övrig offentlig verksamhet. De beställare som är anställda på universitet eller högskola anser i mindre utsträckning att priset var rimligt, . Ett annat sätt att se på rimligheten i SCB:s prissättning är att se om beställarna anser att priset medfört konsekvenser för deras möjligheter att genomföra sina planerade analyser. Bland de beställare som i enkäten svarat att priset på deras beställning var orimligt, uppger att priset medfört stora begräsningar och att priset medförde mindre begränsningar (se tabell 14 i bilaga 4). Drygt hälften, , menar att priset inte påverkade deras möjlighet att genomföra de analyser de haft för avsikt att göra. Viktigt att poängtera är att enkäten enbart fångar beställare med ekonomisk möjlighet att beställa registerdata från SCB. 3.5.1 Beställarna har svårt att förstå SCB:s prissättning I enkät uppger två av tio beställare att de fullt ut förstår hur SCB:s prissättning går till. Fyra av tio beställare förstår till viss del hur priset på deras beställningar fastställdes, och lika många anser att de över huvud taget inte förstår hur prissättningen går till (se tabell 12 i bilaga 4). Enkätresultatet visar att beställarnas förståelse för SCB:s prissättning har betydelse för deras syn på beställningens pris. Majoriteten, , av de beställare som förstår prissättningen fullt ut anser att priset var rimligt (se tabell 4 nedan). av de som inte alls förstår sig på prissättningen anser att priset var rimligt. En ökad transparens skulle därför troligen öka acceptansen för SCB:s prissättning. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Tabell 4 Anser du att priset på din beställning var rimligt? Fördelat efter förståelse för SCB:s prissättning 232 (236) 94 ( 95) Källa: enkät . Osäkerheten om hur prissättningen faktiskt går till leder till spekulationer och rykten. Av både intervjuerna med beställarna och från fritextsvaren i enkäten framkommer att det finns funderingar hos beställarna om att SCB använder sig av en marginalkostnadsprincip som modell vid prissättning. Funderingarna kring marginalkostnad är ofta sammankopplade med en kritik från beställarna om att det är för dyrt att beställa registerdata från SCB. Det visar även att få beställare verkar ha förstått att SCB tillämpar full kostnadstäckning vid sin prissättning och vad det egentligen innebär för det faktiska priset på beställningen. Av intervjuerna framkommer att beställarna önskar att offerterna SCB skickar skulle ha mer specifika uppgifter. Enligt beställarna ges oftast en offert med totalkostnad som varken specificeras eller förklaras. Det är därför svårt för beställarna att veta vad de betalar för. Av intervjuerna med handläggarna framkommer att offerterna i större utsträckning preciseras vid beställningar som överstiger och som görs av myndigheter, men att det finns skillnader i praxis mellan enheterna.47 Av intervjuerna med beställarna framgår att handläggarna inte alltid kommunicerar kring prissättningen. Trots att beställarna frågar händer det att de inte får någon klarhet i hur prissättningen fungerar. På det sättet blir det svårt för beställarna att i förväg veta vad en beställning kommer att kosta. Att inte veta hur SCB prissätter försvårar även vid ansökningar om forskningsanslag. SCB är medvetna om problemet 47Under 2014 tog SCB efter återkommande kritik mot brister i transparens initiativ till ett internt projekt, ”transparent prissättning”, som syftade till att öka transparensen och få bättre rutiner på enhetlig kommunikation. Projektet resulterade i de rutiner SCB har där offerterna specificeras och priset delas upp för beställningar vars pris överstiger . Unik kunskap genom registerforskning. Slutbetänkande av , s. 327, intervju med handläggare på SCB . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och i det senaste utredningsdirektivet ingår även att se över prissättningen för registerdatauppdrag.48 3.6 Beställningens omfattning och användbarhet Det är mycket ovanligt att SCB avslår en beställning av registerdata. Det händer bara i enstaka fall . På grund av sekretessreglerna är det dock vanligt att beställarens ursprungliga förfrågan på registerdata modifieras under beställningsprocessen. Att en beställning modifieras innebär att beställningen ändras genom att en eller flera variabler tas bort eller grupperas på en mer generell nivå än vad beställaren först efterfrågat. På det sättet skiljer sig omfattningen av ursprungsbeställningen från de data som senare levereras. Ett sätt att bedöma tillgängligheten är därför att studera utfallet av SCB:s prövningar. En majoritet av beställarna, , har inte fått sina beställningar modifierade under SCB:s beställningsprocess (se tabell 15 i bilaga 4). Beställningen har modifierats för av beställarna. De flesta beställare förstår varför modifieringar av data var nödvändiga, men det varierar i grad av förståelse. Bland dem vars beställning modifierats förstår fullt ut varför modifieringarna var nödvändiga medan uppger att de förstår till viss del (tabell 16 i bilaga 4). uppger att de inte alls förstod varför SCB minskade omfattningen på deras beställning. Bland de beställare som fått sin beställning modifierad anser att modifieringen medförde stora begränsningar för deras planerade analyser (se tabell 17 i bilaga 4). har för dessa beställare ändrats på ett sätt som gör att de måste anpassa den planerade analysen efter de data som levererats. En majoritet, , uppger att modifiering påverkat men inte medfört så stora begränsningar. uppger att de kunnat genomföra alla de analyser de planerat att göra. Totalt sett uppger av de beställare vars beställning modifierats att modifieringen fått konsekvenser för deras analys. I intervjuerna med beställarna framgår det att en del uppfattar en osäker hållning hos SCB. Osäkerheten märks extra tydligt vid stora beställningar och tolkas av beställarna som att SCB är rädda för att göra fel. Konsekvensen blir, enligt beställarna, att SCB gör restriktiva tolkningar av vilka data de kan lämna ut. Av intervjuerna framgår även att det finns en uppfattning om att SCB blivit mer restriktiva vid utlämnandet av registerdata . Vissa beställare menar att uppgifter som tidigare lämnats ut kan få avslag. 48SCB, 2017. Direktiv avseende utredning om handläggningsprocessen för utlämnande av mikrodata samt vissa registerfrågor (dnr 2017/349); SCB, 2017. Beslut om koncentration av mikrodatahandläggningsärenden till BV/MIKRO och flytt av LISA-databasen till BV (dnr 2017/729). R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Sammanfattningsvis kan vi konstatera att det finns brister i tillgängligheten till SCB:s registerdata. Resultatet från vår enkät visar även att beställarna uppfattar problemen med tillgänglighet som omfattande och att dessa problem upplevs av alla beställargrupper. Beställare som är anställda på universitet eller högskola är dock i större utsträckning missnöjda med tillgängligheten till SCB:s registerdata än övriga beställargrupper. Knappt hälften av alla beställare anser att det tar orimligt att få beställda registerdata levererade, och hälften av dem förstår inte varför det tar så . De långa leveranstiderna medför även begränsningar för beställarna att genomföra sina planerade analyser. Enkätresultatet visar att leveranstiden kan påverkas av hur komplex beställningen är, dvs. om den innehåller registerdata från många underleverantörer, och av beställarnas individuella erfarenhet från att tidigare ha beställt registerdata från SCB. När det gäller SCB:s prissättning är det stora problemet att det är svårt att förstå hur prissättningen går till. Åtta av tio beställare förstår inte fullt ut SCB:s prissättning. innehåller offerterna SCB skickar enbart en totalkostnad som varken specificeras eller förklaras. Det är därför svårt för beställarna att veta vad de faktiskt betalar för. Enkätresultatet visar även att beställarnas förståelse för SCB:s prissättning har betydelse för deras syn på beställningens pris. De beställare som förstår prissättningen anser i större utsträckning att priset var rimligt. Fyra av tio beställare har fått sina beställningar modifierade och många menar att det får som konsekvens att arbetet och analysen blir lidande. Beställarna har svårt att förstå SCB:s sekretessprövningsprocess och de modifieringar som görs av beställningarna innan leverans. Beställarna är generellt sett nöjda med handläggarna som uppfattas som professionella och serviceinriktade. Däremot efterlyser många beställare en mer transparent utlämnandeprocess där de löpande kan få information om vad som händer och när de kan förvänta sig att ett visst moment i processen är avklarat. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hur utlämningsprocessen är organiserad är avgörande för tillgängligheten till SCB:s registerdata. I processen avgörs vad SCB kan lämna ut och till vilket pris, men processens organisering avgör också hur ett utlämnande tar. Som konstaterats i föregående kapitel kvarstår mycket av tillgänglighetsproblematiken så som den gestaltar sig för beställarna. Detta kapitel belyser frågan om vad SCB har gjort för att förbättra och effektivisera uppdragsprocessen för utlämnandet av registerdata och om det fortfarande finns hinder för tillgängligheten till SCB:s registerdata, sett ur handläggarnas perspektiv. SCB har tagit initiativ till en rad förändringar av den egna organisationen för att hantera den ökade efterfrågan på registerdata, den ökade komplexiteten i beställningarna och i viss mån den kritik angående tillgänglighet som har framförts av beställare. lämnade SCB:s dåvarande generaldirektör () ett direktiv till en översyn av SCB:s process för att tillgängliggöra registerdata för forskning och utredning. Översynen presenterades och visar att det fanns stora olikheter i hur avdelningarna hanterar registeruppdragen.49 Trots gemensamma checklistor och mallar skiftade arbetssätt, metoder och organisation mellan enheterna. Det saknades ett standardiserat administrativt stödsystem för hela uppdragsprocessen. I stället var handläggarna tvungna att arbeta med en rad olika system för processens olika moment. Vidare visar översynen att SCB inte kunde samla in processdata för uppdragsprocessens olika delprocesser vilket försvårade styrning och uppföljning.50 I översynen gjordes bedömningen att sekretessärendehanteringssystemet (SÄHS) var så svårhanterligt att det skapade onödigt långa handläggningstider. Även väntetider för att få juridiskt stöd från ansågs påverka handläggningstiderna negativt. En annan iakttagelse var att långa handläggningstider uppkom när flera enheter var inblandade som underleverantörer i en beställning. Detta berodde på att handläggarna på de olika enheterna bara producerade registeruppdrag i mån av tid mellan andra mer prioriterade arbetsuppgifter. 49SCB, 2014. Översyn av SCB:s process för att tillgängliggöra mikrodata för forskning och utredning (dnr 2014/0573). 50Avdelningen Befolkning och välfärd (BV) hade påbörjat en intern översyn av registerorganisationen och lämnade de sin slutrapport. Syftet med rapporten var, enligt intervjuer med handläggarna , att hitta ett sätt att hantera den ohållbara arbetssituation som hade uppstått på grund av den ökade efterfrågan. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Rapportförfattaren ordinerar samordning och införandet av gemensamma rutiner för att uppnå effektiviseringar och enhetlighet. Bland annat föreslås införandet av ett samlat ärende och dokumenthanteringssystem (ÄRDOK) som ett stöd för ärendehanteringsprocessens alla moment. Systemet var också tänkt att tillhandahålla processdata för styrning och uppföljning. Det föreslås vidare att myndigheten ska utöka det juridiska stödet till uppdragsverksamheten genom att förstärka , och att servicen gentemot uppdragsgivarna ska bli bättre bl.a. genom att man förtydligar hur uppdragsprocessen går till. Slutligen konstaterar utredaren att en centralisering av registerdataprocessen är nödvändig om den ska effektiviseras, samordnas och utvecklas. Tre olika centraliseringslösningar skisseras av utredaren som dock överlåter till myndighetsledningen att bedöma vilken modell som skulle vara bäst för myndigheten. beslutade SCB:s GD om en centralisering på avdelningsnivå. Beslutet föregicks av att avdelningen Befolkning och välfärd (BV) centraliserade utlämnandet av registerdata till en ny enhet, BV/MIKRO. Därefter följde en centralisering av verksamheten på avdelningen Ekonomisk statistik (ES), den andra avdelningen på SCB med många registerdatauppdrag. genomfördes ytterligare en intern översyn för att hantera vad som beskrevs som en ohållbar arbetssituation på SCB:s med hög personalomsättning, hög arbetsbelastning, samt långa handläggningstider visavi andra avdelningar på SCB51. Utredningsdirektivet kom , och var utredningen klar. Utredningen bekräftade och fördjupade problembilden från utredningsdirektivet. Juristerna fick inte några tydliga signaler om vad som skulle prioriteras, utan allt var lika viktigt. Det gick heller inte att uttala sig om hur något tog eller hur många ärenden som hanterades. Framför allt var det handläggarna som arbetar med att lämna ut registerdata som önskade mer aktivt stöd från juristerna. Men även bland chefer fanns missnöje med vad som uppfattades som omständlig och ineffektiv hantering av sekretessprövningen med många inblandade: avdelningschefer, enhetschefer och medarbetare på ämnes- och insamlingsavdelningarna samt jurister och chefsjurist.52 SCB har som följd av utredningen av det juridiska stödet tillsatt ännu en utredning om handläggningsprocessen för utlämnande av registerdata. Utredaren ska undersöka hur en eventuell centralisering kan gå till rent praktiskt, hur det rättsliga stödet bäst bör utformas, hur prissättningen går till, samt överväga om samtliga register som hör till individsfären ska koncentreras till BV, som hanterar majoriteten av de individrelaterade registren. 51SCB, 2016. Utredning av det juridiska stödet på SCB (dnr 2016/709). 52Ibid, s. 7. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och fattades beslut om en ytterligare koncentration av registerdatahandläggningen.53 I det följande beskrivs handläggarnas syn på arbetet med registeruppdragen, och hur de uppfattar den genomförda centraliseringen och det fortsatta behovet av stöd i uppdragsprocessen. Sammantaget framträder en bild av en komplex verksamhet där det fortfarande finns behov av organisatoriska förändringar för att tillgängligheten till myndighetens registerdata ska kunna öka. 4.2 Komplexitet och kunskap Att det är en komplex uppgift att hantera registerdatabeställningar är något handläggarna återkommer till under intervjun. Beställningarnas komplexitet anses dessutom ha ökat . Att verksamheten uppfattas som komplex beror bl.a. på att ärendehanteringen är beroende av flera olika aktörer. Fler och fler beställningar innehåller data från olika register som finns hos andra myndigheter. Detta kan t.ex. påverka leveranstiderna på ett negativt sätt. På samma sätt anses antalet beställningar som innehåller data från olika register som finns inom SCB ha ökat. Hur många aktörer som berörs internt på SCB är emellertid inte bara en fråga om hur beställningen ser ut utan handlar också om hur myndigheten har valt att organisera verksamheten. Av intervjuerna framgår att det krävs fyra typer av kunskap för att möjliggöra ett utlämnande av registerdata: ämneskunskap, registerkunskap, processkunskap och juridisk kunskap. Med ämneskunskap avses här kunskap om t.ex. arbetsmarknaden eller offentlig ekonomi, med vars hjälp handläggaren kan diskutera med beställaren – vilken data behöver du för att besvara dina frågeställningar? Med registerkunskap avses här kunskap om hur registren är uppbyggda och vad de innehåller. Enligt intervjupersonerna är dessa bägge former av kunskap något som alla handläggare har. Enskilda handläggare är dock specialiserade och behärskar bara enstaka ämnen och register. Processkunskap är på ett helt annat sätt direkt kopplat till registerdatauppdragen och handlar om den kunskap handläggaren behöver för att slussa beställningen genom SCB:s administrativa apparat för utlämnande av registerdata. Slutligen krävs en viss juridisk kunskap för att kunna bedöma om SCB kan lämna ut de data som beställaren efterfrågar. Eftersom alla handläggare inte besitter alla typer av kunskap bestäms antalet aktörer som måste involveras i beredningen inte bara av hur beställningen ser ut utan också av hur kunskapen är fördelad inom myndigheten. Myndigheten är huvudsakligen organiserad i avdelningar och enheter som skapats efter ämne, t.ex. Nationalräkenskaper och Befolkning och välfärd. 53SCB, 2017. Beslut om koncentration av mikrodatahandläggningsärenden till BV/MIKRO och flytt av LISA- databasen till BV (dnr 2017/729). R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Register som hör till respektive ämne förvaltas av den ansvariga enheten. Som nämndes har det dock genomförts vissa centraliseringar av registerverksamheten på avdelningsnivå. På har man, som nämnts skapat en enhet (BV/MIKRO) vars huvudsakliga uppdrag är att ombesörja registerdatautlämnanden. Enheten byggs upp av personer med ämnes- och registerkunskap från avdelningens övriga ämnesenheter. Det som håller ihop enheten är här den gemensamma processkunskapen. På ES har man gjort en liknande centralisering till en av de befintliga enheterna, Företags- och registerbaserad sysselsättningsstatistik (FRS), med den skillnaden att enheten inte uteslutande hanterar registerdatautlämnanden utan även har andra uppgifter. På övriga avdelningar hanterar handläggare med relevant ämnes- och registerkunskap den aktuella registerdatautlämningen. Av intervjuerna framgår att såväl handläggarna som SCB:s ledning är nöjda med den centralisering som genomförts på avdelningsnivå. De är också eniga om att det är nödvändigt att gå vidare med centraliseringen för att öka tillgängligheten till myndighetens registerdata. Handläggarna framhåller dock att det inte finns problem bara med en decentraliserad organisation utan att det finns risker även med en långtgående centralisering. De menar att det inte går att centralisera alla delar av verksamheten. Handläggarna menar att det ofta uppstår problem när det kommer in beställningar till enheter som ansvarar för register med låg efterfrågan. Då den ämnes- och registerkunniga handläggaren inte har någon erfarenhet av utlämnandeprocessen kan det ta onödigt att bereda ärendet. Denna problematik kan tyckas få sin lösning genom centralisering, men kan de enheter som hanterar registerdatautlämnanden inte flytta över personer med kunskap om alla de enskilda registren till den centrala enheten. är det bara en enstaka person som har kunskap om ett register, och hon eller han sköter en mängd andra registerspecifika arbetsuppgifter också. När det bara rör sig om något enstaka utlämnande blir det inte försvarbart att flytta över personen. Ett annat problem med den decentraliserade delen av organisationen är att registerdataärendena i enlighet med SCB:s instruktion har lägre prioritet än handläggarnas ordinarie arbetsuppgifter. Med ordinarie arbetsuppgifter avses framställning av officiell statistik och uppdrag åt statistikansvariga myndigheter. Den centralisering av verksamheten som genomförts på BV/MIKRO har i stort sett avhjälpt denna intressekonflikt, med undantag för beställningar som innehåller data från register som ligger under andra avdelningar. Underleverantörerna producerar då bara registerdatauppdrag i mån av tid mellan sina andra arbetsuppgifter, vilket kan fördröja leveranserna avsevärt. Denna konkurrens om resurser blir också tydlig i hanteringen av beställningar där handläggaren behöver stöd av , en problematik vi återkommer till längre fram. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N