prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — 14 Myndighetens korrigering av egna beslut Myndigheternas befogenhet och skyldighet att ändra egna beslut En myndighets beslut behöver ibland ändras. Det kan t.ex. bero på att ett fel uppkommit som ett resultat av ett misstag eller förbiseende från myndighetens eller någon annans sida. En annan vanlig anledning till att ett beslut behöver ändras är att det har kommit fram nya omständigheter som hade inneburit att beslutet skulle ha fått en annan utformning om omständigheterna hade kunnat beaktas från början. Det är inte heller ovanligt att det efter beslutet inträffar omständigheter som medför att beslutet framstår som olämpligt eller felaktigt. Om ett fel har uppkommit måste beslutet ibland kunna korrigeras. korrigering av beslutet kan göras på två sätt, antingen genom att en över- instans ändrar beslutet efter ett överklagande eller genom att myndig- heten justerar sitt eget beslut. Genom att möjliggöra för förvaltnings- myndigheterna att ändra sina egna beslut kan ett onödigt överklagande i vissa fall undvikas. Förvaltningslagen saknar reglering om förvaltningsmyndigheternas generella befogenheter att göra sakliga ändringar i ett beslut som de tidigare själva har fattat. Den reglering som finns tar sikte dels på rättelse av uppenbara förbiseendefel som inte ändrar beslutets innebörd, dels på situationer då myndigheterna inte bara har en befogenhet utan också en skyldighet att i vissa uppenbara fall ändra ett beslut i sak (se vidare När i övrigt det gäller befogenheterna att rätta och ändra beslut hänvisas man i stor utsträckning till att söka svaren på frågor om gällande rätt i allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser om förvalt- ningsbesluts s.k. negativa rättskraft. Liksom inom den allmänna process- rätten bygger rättskraftsbegreppet inom förvaltningsrätten i grunden på förutsättningen att det senare beslut, som ersätter ett beslut som myndig- heten har meddelat, ska avse ”samma sak”. Är det i ärendet inte fråga om samma sak som har prövats, kan man således inte tala om att ett visst beslut återkallas, ändras eller rättas. Då är det i stället något nytt som prövas. Ärenden hos förvaltningsmyndigheterna är inte lika tydligt avgränsade som målen i domstolarna. Exempelvis kan sådana omständigheter som har kommit till efter att det första beslutet fattades förändra förutsättningarna för beslutet på ett sådant sätt att den rättsliga bedömningen av frågan i ärendet blir en helt annan när det senare beslutet meddelas, även om ”saken” i grunden är densamma. Frågan om avgränsningen av saken spelar mot den bakgrunden en mindre fram- trädande roll inom förvaltningsrätten än inom den allmänna process- rätten. Om ett förvaltningsbeslut är av sådant slag att det har negativ rättskraft måste beslutsmyndigheten avstå från att ta initiativ till att riva upp det tidigare fattade beslutet. Då den negativa rättskraften endast påverkar möjligheterna för den förvaltningsmyndighet som har fattat beslutet att själv ändra detta, kan ett beslut få negativ rättskraft i förvaltningsrättslig mening även om det inte har fått laga kraft, dvs. även om beslutet fortfarande kan överklagas och ändras av överinstansen. Mot bakgrund av att den gällande ordningen innebär att det i princip står beslutsmyndigheten fritt att ändra ett eget beslut så länge beslutet inte har fått negativt rättskraft, skulle det vara av stor praktisk betydelse att klargöra i vilka fall ett förvaltningsbeslut får sådan rättskraft. En uttrycklig reglering av rättskraftsfrågan skulle nämligen kunna bidra till att öka förutsebarheten och rättssäkerheten för enskilda. I förarbetena till förvaltningslagen redogörs övergripande för de befogenheter som förvaltningsmyndigheterna enligt praxis och doktrin anses ha att ändra egna tidigare fattade och expedierade beslut (prop. 1985/86:80 s. 39–40). Detta görs med utgångspunkt i olika beslutstypers skilda karaktär. Som utredningen framhåller förekommer myndighets- beslut i en stor variation av situationer. Rättskraftsfrågan har dock varit föremål för prejudikatbildning i förhållandevis liten omfattning. Någon heltäckande bild av i vilka fall en myndighet kan ändra sina egna tidigare meddelade beslut kan därför inte ges så lätt. Enligt de förvaltningsrättsliga grundsatser som kommer till uttryck i praxis och doktrin anses gälla att ett gynnande beslut i ett ärende som gäller en rätt till förmån av personlig eller ekonomisk art som huvudregel inte kan återkallas av beslutsmyndigheten. Från denna huvudregel har dock flera viktiga avsteg gjorts i rättstillämpningen. Ett gynnande beslut anses således kunna återkallas om återkallelsen grundar sig på ett tydligt förbehåll som gjorts i själva beslutet eller i den författning enligt vilken beslutet har meddelats. Ett gynnande beslut anses också kunna återkallas om återkallelsen motiveras av hänsyn till hälsofara, brandfara, trafikfara eller andra tvingande säkerhetsskäl. Detsamma anses gälla om det gynnande beslutet grundats på uppgifter från den enskilde som är vilseledande och som föranlett det felaktiga beslutet. Ingenting anses heller hindra att ett gynnande beslut ersätts av ett annat gynnande beslut, 2016/17:180 om ändringen inte är till nackdel för någon enskild. I praxis finns även stöd för slutsatsen att gynnande beslut om fortlöpande förmåner under vissa förhållanden bör kunna återkallas eller ändras även i andra fall än de beskrivna (RÅ 2000 ref. 16). Praxis och doktrin ger vidare stöd för slutsatsen att förelägganden, t.ex. om förbud, och liknande betungande beslut som regel inte får negativ rättskraft och därför, med vissa undantag, kan ändras i både skärpande och mildrande riktning (se t.ex. RÅ 1996 ref. 51 och RÅ 2002 ref. 39). Ett avslagsbeslut anses normalt inte heller få negativ rättskraft. En enskild part, som har fått avslag på en framställning av beslutsmyndig- heten, kan därför återkomma med en ny framställning och få samma sak prövad på nytt trots det tidigare beslutet (RÅ 2005 ref. 16). Detta gäller i vart fall så länge avslagsbeslutet inte har överprövats av överinstansen (RÅ 2002 ref. 61). I förarbetena till gällande lag gav departementschefen även uttryck för uppfattningen att beslut som utgör interna ställnings- taganden inte är bindande för myndigheten för framtiden. När det slutligen gäller beslut i flerpartsärenden, som påminner om tvistemål eller brottmål, finns det visst stöd i praxis och förarbeten för bedöm- ningen att dessa normalt inte bör kunna ändras av myndigheten själv (RÅ 2002 ref. 61, jfr SOU 2010:29 s. 563 och prop. 1985/86:80 s. 40). Förvaltningsmyndigheternas befogenhet att ändra egna beslut som första instans sedan ett beslut överklagats till en högre instans anses allmänt sett vara något mer begränsad än möjligheterna att ändra beslut som inte har överklagats. Huvudregeln torde här vara att besluts- myndigheten som regel inte har befogenhet att ändra sitt beslut sedan det överklagats och handlingarna i ärendet överlämnats till överinstansen (se t.ex. 27 § FL och 13 kap. 13 § utlänningslagen. I annat fall skulle samma fråga kunna bli föremål för parallell behandling och beslut av två olika instanser (litispendens). I 26 § FL finns, under rubriken rättelse av skrivfel och liknande, bestäm- melser om rättelse av beslut som innehåller en uppenbar oriktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende. Sådana beslut får rättas av den myndighet som har meddelat beslutet. Det rör sig i dessa fall inte om någon återkallelse av beslutet eller om någon ändring i sak utan endast om en befogenhet att korrigera ett uppenbart fel av förbiseendeslag. För att en part ändå inte ska riskera att drabbas av någon rättsförlust till följd av att felet rättas till, ställs det i paragrafen upp ett krav på att den enskilde ska underrättas om korrigeringen innan en rättelse görs. Detta krav gäller dock enbart om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte är obehövlig. Liknande bestämmelser om rättelse av förbiseendefel finns i 32 § FPL, 17 kap. 15 § RB, 33 § lagen (1996:242) om domstolsärenden och 2 kap. 20 § utsökningsbalken. I 27 § första stycket FL finns vidare, under rubriken omprövning av beslut, bestämmelser som reglerar myndigheternas skyldighet att i vissa uppenbara fall ändra ett beslut som de har meddelat som första instans. Skyldigheten gäller om ett beslut är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och beslutet kan ändras Prop. 2016/17:180 snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Skyldigheten gäller även om beslutet överklagas, om inte den som över- klagar beslutet begär att beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition). Enligt andra stycket i samma paragraf gäller skyldigheten att ändra ett beslut inte om myndigheten har överlämnat handlingarna i ärendet till den högre instans som har att pröva ett överklagande eller om det i annat fall finns särskilda skäl mot att myndigheten ändrar beslutet. Liknande bestämmelser finns i t.ex. 34 § lagen om domstolsärenden. I 28 § FL finns bestämmelser om vilken verkan en ändring av ett förvaltningsbeslut får för ett överklagande som avser det ändrade beslutet. Tillämpningsområdet är inte begränsat till beslut som meddelats i första instans. Enligt paragrafen förfaller ett överklagande av en myn- dighets beslut om myndigheten själv ändrar beslutet så som klaganden begär. I sådana fall ska överklagandet inte lämnas till överinstansen för prövning. Om myndigheten ändrar beslutet på något annat sätt än som klaganden begär, ska överklagandet anses omfatta det nya beslutet. 14.2Behov av reglering av befogenheten för myndigheter att rätta och ändra egna beslut Regeringens bedömning: I den nya förvaltningslagen bör regleringen av myndigheternas förutsättningar att ändra egna beslut omfatta såväl de situationer då förvaltningsmyndigheterna har en skyldighet att ändra sina beslut som huvuddragen för de situationer då de har en möjlighet att göra detta. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot bedömningen. Förvaltningsrätten i anser dock att det hade varit värdefullt om utredningen hade utvärderat erfarenheterna av hur omprövningsinstitutet fungerat innan den avfärdat möjligheten att införa en allmän reglering av motsvarande slag i förvaltningslagen. Skälen för regeringens bedömning: Frågor om förvaltningsbesluts negativa rättskraft hör till de områden inom förvaltningsrätten som är bland de svåraste att tillägna sig djupare kunskaper om. Källorna till gällande rätt utgörs enbart av praxis och doktrin vilka ger uttryck för de allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser som ansetts vara vägledande för bedömningarna av dessa frågor. Det är inte rimligt att utgå från att beslutsfattare på alla nivåer inom den offentliga förvaltningen har djupare kunskaper om dessa allmänna grundsatser. Bristen på uttryckliga föreskrifter om befogenheterna att ändra egna beslut kan därför leda till att en myndighet felaktigt tror sig vara förhindrad att ändra ett beslut i ett ärende som man redan avgjort, även om det i det enskilda fallet kanske är både möjligt och sakligt befogat att myndigheten gör det. Även ur den enskildes perspektiv kan avsaknaden av författningsreglering vara problematisk. Om en enskild part inte känner till de befogenheter som myndigheterna har när det gäller att ändra sina egna beslut, kan parten uppleva sig tvungen att inleda en överklagandeprocess för att få till stånd 2016/17:180 en ändring som beslutsmyndigheten egentligen själv enkelt och snabbt skulle ha kunnat besluta om. Det finns också en risk för att den enskilde drabbas av rättsförluster om myndigheterna felaktigt tror sig kunna, genom ett nytt beslut, ta ifrån en enskild vad han eller hon redan har fått rätt till genom ett tidigare beslut. En uttrycklig lagreglering som utformas så att både myndigheter och enskilda får klara besked av lagen om vilka befogenheter myndigheterna har att ändra egna beslut kan enligt regeringen bidra till att både stärka rättssäkerheten för den enskilde och minska risken för onödiga överklaganden. I likhet med utredningen anser regeringen att det därför finns skäl att i den nya förvaltningslagen ta in uttryckliga bestämmelser om dessa befogenheter. Bestämmelserna om myndigheternas befogenheter att ändra egna beslut bör vara så heltäckande och klargörande som möjligt. Det är dock inte möjligt att i lagen uttömmande reglera alla tänkbara fall då en myndighet bör ha möjlighet att ändra ett tidigare fattat beslut. Som utred- ningen framhåller kommer det även efter ett införande av uttryckliga lagbestämmelser om ändring av egna beslut finnas ett behov av rätts- praxis för att ytterligare specificera innebörden av de nya reglerna. Det kan inte heller uteslutas att det uppkommer behov av att reglera rätts- kraften i speciallagstiftning på vissa områden eller för vissa typer av beslut. Att ett sådant behov kan uppkomma bör dock inte hindra att en värdefull reform genomförs och utformas med en så heltäckande reglering som möjligt i den allmänna förfaranderegleringen. Den allmänna regleringen i förvaltningslagen bör vidare utformas med utgångspunkt i att myndighetsbeslut inte ska behöva överprövas av dom- stol annat än när det är nödvändigt. Denna ambition grundar sig framför allt i den uttalade målsättningen att i möjligaste mån förskjuta tyngd- punkten i förfarandet till prövningen i första instans. Men ambitionen bör också vara att överklagade beslut så snabbt som möjligt kan lämnas över till den högre instansen för prövning. Regeringen delar sammanfattningsvis utredningens uppfattning att regleringen i den nya förvaltningslagen, till skillnad från vad som gäller enligt den nuvarande lagen, bör omfatta såväl de fall då förvaltnings- myndigheterna har en skyldighet att i klara fall ändra sina beslut som de fall då de enbart har en möjlighet att göra detta. Regeringen instämmer vidare i utredningens bedömning att bestämmelserna inte bör utformas på ett sätt som innebär att beslutsmyndighetens omprövning av sina beslut kommer att innefatta en särskild process, jämförbar med den som gäller vid överklagande. Formaliseringen av förfarandet får alltså inte innebära en regelrätt dubblering av prövningen i första instans. Det är också väsentligt att överklagandeförfarandet inte påverkas negativt genom en långdragen hantering i första instans av frågan om en ändring kan eller bör göras av myndigheten själv. förvaltningslagen använda andra uttryck för rättelse och ändring än i den nuvarande lagen. Rättelse bör således användas som uttryck för korrigeringar som inte innebär någon ändringar i sak medan uttrycket ändring bör användas i fråga om andra slags korrigeringar. omprövning bör inte användas i den nya lagen. Utredningens bedömning avviker från regeringens. slår att uttrycket rättelse genomgående ska användas i förvaltningslagen för att beskriva den åtgärd som en myndighet vidtar då den frångår sitt tidigare beslut, vare sig myndigheten upphäver, återkallar eller ändrar Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser förslaget att använda uttrycket rättelse för alla situationer när ändring görs i ett beslut. Bland dessa remissinstanser finns , Stock- holms tingsrätt, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Kriminal- vården, Datainspektionen, , , Finans- inspektionen, , , universitet, och . däribland , , geologiska undersökning och kommun, ställer sig dock positiva till användningen av ett enhetligt uttryck. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande lagstiftningen är inte helt enhetlig när det gäller användningen i olika författningar av I författningar som specifikt reglerar en myndighets befogenhet eller skyldighet att korrigera ett beslut som myndigheten själv har fattat förefaller innebörden dock i allt väsentligt ansluta till den innebörd som uttrycket har i förvaltningslagen. I 26 § FL finns bestäm- melser om rättelse av sådana beslut som av rent förbiseende har blivit Den rättelse som beslutas i sådana fall innebär inte att det görs någon saklig ändring i beslutet. Bestämmelser där uttrycket används med samma innebörd finns i speciallagstiftningen i t.ex. 3 kap. 19 § skollagen och 2 kap. 20 § utsökningsbalken. Även i 4 kap. 21 § lagen (2008:990) om företagshypotek finns en liknande bestämmelse, men den är inte bestämmelse om rättelse av beslut preciserats till att omfatta enbart vissa uppgifter som är relevanta för att fastställa en utlännings identitet. Uttrycket rättelse förekommer emellertid även med en delvis annan innebörd i t.ex. personuppgiftslagen. I den lagen används det dels för att beteckna sådana åtgärder som innebär att felaktig information om en person ändras så att den blir rättvisande, dels för att beteckna åtgärder som innebär att en rättsstridig behandling av uppgifter blir rättsenlig eller bringas att upphöra. På motsvarande sätt används uttrycket rättelse i t.ex. 25 § lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och 6 kap. 22 § luftfartsförordningen (2010:770) för att beteckna åtgärder som syftar till att få ett rättsstridigt handlande att upphöra. Uttrycket ändring används i skilda förfaranderegler inom speciallag- stiftningen med en innebörd som i allt väsentligt motsvarar uttryckets 2016/17:180 innebörd enligt 27 § FL. En skyldighet att ändra ett beslut om betyg följer av 3 kap. 20 § skollagen, om den som fattat beslutet finner att beslutet är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och en ändring kan ske snabbt och enkelt och inte innebär att betyget sänks. En motsvarande skyldighet gäller inom hög- skoleväsendet enligt 6 kap. 24 § högskoleförordningen (1993:100). 13 kap. 13 § utlänningslagen följer att ska ändra ett beslut som verket meddelat i första instans, om verket finner att beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller någon annan anledning och ändringen inte är till nackdel för utlänningen. Till skillnad från vad som gäller enligt 27 § FL ställs alltså inte något uppenbarhetskrav upp i Den skyldighet som slås fast i 27 § FL innebär att en myndighet under vissa förutsättningar måste meddela ett nytt beslut som ändrar ett tidigare Den korrigering som därmed görs innebär att beslutet ändras i sak. I den mellanrubrik som i lagtexten är placerad närmast före den aktuella regleringen och i förvaltningslagens förarbeten, används uttrycket omprövning för att beteckna detta förfarande (prop. 41–43). Användningen av det uttrycket förefaller i vissa fall ha gett upphov till missuppfattningar om vad som enligt bestämmelserna krävs Uttryckssättet tycks således i vissa fall ha föranlett myndigheterna att särskilt pröva om de behöver göra en omprövning i syfte att undersöka huruvida de är skyldiga att ändra sina beslut. detta synsätt skulle det alltså röra sig om två beslut: ett beslut att göra en omprövning och ett annat beslut som innehåller resultatet av denna Som utredningen framhåller finns det skäl att sträva efter en utformning av bestämmelserna i den nya lagen som kan bidra till att denna typ av tolkning av regleringen undviks. bör uttrycket omprövning av denna anledning inte användas i den nya förvaltningslagen för att beteckna myndigheternas möjligheter att korrigera sina egna beslut. Utredningen föreslår i stället att uttrycket rättelse genomgående ska användas i den nya lagen för att beteckna den typ av åtgärd som en myndighet vidtar då den frångår sitt tidigare beslut – vare sig myndigheten upphäver, återkallar eller ändrar beslutet – eftersom det enligt utredningens synsätt knappast finns några vägande skäl för att reservera uttrycket rättelse för korrigering av sådana beslut som inne- håller rena förbiseendefel. Ett stort antal remissinstanser ifrågasätter dock De anser att det av pedagogiska och andra skäl är viktigt att skilja mellan rättelse som sker på grund av skrivfel och liknande när något blivit fel redan från början och ändring som sker då ett beslut ändras på grund av t.ex. nytillkomna omständigheter och Som flera av remissinstanserna framhåller ligger det ett pedagogiskt värde i att i förvaltningslagen skilja mellan korrigeringar som inte inne- bär några ändringar i sak och som får tillbakaverkande effekt å ena sidan och ändringar som innebär ett nytt ställningstagande i sak och som inte får tillbakaverkande effekt å den andra. Det ligger också ett värde i att uttryck som är avsedda att ha en viss innebörd används på ett enhetligt sätt i olika förfaranderegleringar. Den uppdelning som görs både i för- valtningslagen och lagen om domstolsärenden och i speciallagstiftningen mellan rättelse av skrivfel och liknande och ändring av beslut på grund Prop. 2016/17:180 av nya omständigheter m.m. bör enligt regeringen inte frångås om det inte finns tungt vägande skäl för det. I motsats till utredningen anser regeringen att skälen för att använda uttrycket ändring enbart för att beskriva det resultat som en part begär av en högre instans vid ett över- klagande inte väger tillräckligt tungt för att det ska vara motiverat att i den nya lagen använda ett enhetligt uttryck som innefattar både rättelse och ändring. Det förfarande som i den nuvarande lagen beskrivs med uttrycket omprövning av beslut bör alltså i den nya lagen beskrivas med uttrycket ändring av beslut. 14.4När och hur rättelse och ändring får göras 14.4.1Korrigeringar innan ett beslut har meddelats Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av att i den nya förvaltningslagen ta in en bestämmelse som anger att ett beslut alltid kan rättas innan det expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Utredningens förslag avviker från regeringens. Utredningen föreslår att det i lagen ska slås fast att en myndighet alltid kan rätta ett beslut innan det expedierats eller på annat sätt gjorts tillgängligt för utom- stående och att beslutet efter denna tidpunkt kan rättas under de förutsätt- ningar som anges i lagen. Remissinstanserna: Några remissinstanser ifrågasätter utredningens förslag i denna del. Kammarrätten i , Kammarrätten i , , och ser inget behov av en sådan reglering. Förvaltningsrätten i menar att det är missvisande att använda uttrycket rättelse för ändringar som görs innan beslutet blivit offentligt. På liknande sätt menar att det inte råder någon oklarhet om att en myndighet får ändra ett beslut som inte har expedierats. En regel som slår fast detta kan enligt Kammar- kollegiet felaktigt ge intrycket att en myndighet inte kan göra rättelse före den tidpunkten utan stöd i lagen. Skälen för regeringens bedömning: Den nuvarande regleringen inne- håller inte några bestämmelser om myndigheternas möjligheter att korri- gera ett beslut före den tidpunkt då beslutet har expedierats eller på något annat sätt gjorts tillgängligt för utomstående. Som utredningen påpekar har saken inte ansetts kontroversiell och sällan eller aldrig gett upphov till någon diskussion i praxis kring rättskraftsfrågor. Detta kan i de flesta fall förklaras av att någon sådan fråga definitionsmässigt inte har ansetts kunna uppkomma före offentliggörandet. Som påpekar har det tvärtom framstått som närmast självklart att det står myndigheten fritt att ändra ett beslut, vanligen i form av ett utkast, innan beslutet har expedierats. Detta gäller oberoende av vilken beslutstyp det handlar om (gynnande beslut, betungande beslut, avslagsbeslut etc.). Anledningen till att myndigheterna fritt bör kunna byta ståndpunkt innan ett offentlig- görande har skett är att ingen utomstående berörs av detta. beslut har lämnat myndigheten och kommit adressaten eller någon annan 2016/17:180 till del, kan dock rimliga förväntningar om att beslutet inte ska ändras uppkomma hos mottagaren. I sådana fall kan det också vara rimligt att utgå från att den enskilde agerar utifrån de förutsättningar som gäller enligt beslutet.