prop · H40382 · 2017-01-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:82 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av god arbetsmiljö för alla – Statliga insatser inom arbetsmiljöområdet (RiR 2016:23). har granskat om de statliga arbetsmiljöinsatserna på ett effektivt sätt bidrar till att en god arbetsmiljö kan uppnås. lämnar rekommendationer till både regeringen och . Regeringen instämmer i iakttagelser om styrningen av arbetsmiljöpolitiken. Sedan granskningen inleddes har regeringen höjt ambitionsnivån i arbetsmiljöpolitiken genom att satsa . tillförs ytterligare till . Regeringen har också beslutat en arbetsmiljöstrategi med konkreta åtgärder inom tre prioriterade områden och har tillsatt två utredningar. Regeringen har varit återhållsam med att ge nya regeringsuppdrag i regleringsbrevet , för att ge myndigheten goda förutsättningar att fokusera på befintliga uppdrag, övrig verksamhet och nödvändigt utvecklingsarbete. En översyn av förordningen (2007:913) med instruktion för planeras, liksom följdändringar i regleringsbrev. Regeringen instämmer också i huvudsak i iakttagelser där rekommendationer riktas till . Regeringen avser att följa upp dessa rekommendationer i myndighetsdialogen med . är ett viktigt underlag för denna uppföljning och dialog. Regeringen anser i och med detta att gransknings- rapport är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... 1 Ärendet och dess beredning har granskat om de statliga arbetsmiljöinsatserna på ett effektivt sätt bidrar till att en god arbetsmiljö kan uppnås. god arbetsmiljö för alla – Statliga insatser inom arbetsmiljöområdet (RiR 2016:23) innehåller slutsatser och rekommendationer som gäller regeringen och . överlämnade rapporten till regeringen , se bilaga. Synpunkter har inhämtats underhand från . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. har granskat om de statliga arbetsmiljöinsatserna på ett effektivt sätt bidrar till att en god arbetsmiljö kan uppnås. Statens styrmedel på arbetsmiljöområdet är framför allt lagstiftning, information och tillsyn. är ansvarig förvaltningsmyndighet för arbetsmiljöfrågor. belyser snarare de förebyggande insatserna för att åstadkomma en god arbetsmiljö än de reaktiva insatser som sätts in då en skada har skett, till exempel rättsliga åtgärder eller ersättning till den drabbade. Granskningen bygger bland annat på analys av statistik, granskning av styrdokument och interna rutiner samt deltagande vid arbetsmiljöinspektioner. Den bygger också på intervjuer med experter på arbetsmiljöområdet, med chefer och medarbetare vid samt med företrädare för . har även gjort en enkätundersökning till samtliga arbetsmiljöinspektörer vid . framför att regeringens viljeinriktning har blivit tydligare, men att det finns en risk för undanträngning av utvecklingsarbete. I den arbetsmiljöstrategi (skr. 2015/16:80) som regeringen beslutade riktas många uppdrag till . Trots goda intentioner riskerar den stora mängden detaljerade uppdrag att ta resurser från nödvändigt utvecklingsarbete hos . Granskningen visar också att det är svårt att få en god bild av arbetsmiljöns utveckling, att föreskrifter löpande anpassas till förändringar på arbetsmarknaden och att det finns stor potential i utvecklad information till arbetsgivare och arbetstagare. Det framgår också att tillsynens inriktning har förändrats, vilket har medfört färre inspektioner och tidskrävande projekt. rekommenderar regeringen att säkerställa att utvecklingsarbete inte trängs undan och att det överensstämmer med de prioriteringar som anges i regeringens arbets- 2016/17:82 rekommenderar att utveckla arbetsmiljöstatistiken så att den på ett bättre sätt lever upp till kvalitetskraven på överensstämmelse mellan skattningarna och de okända värdena samt jämförbarhet mellan grupper och tidsperioder som ställs på den officiella statistiken, förbättra informationen till inspektörerna vid införandet av nya och förändrade föreskrifter, förbättra planeringen och genomförandet av de nationella projekten för att skapa förutsättningar för genomförande av fler inspektioner, utveckla hanteringen av de tips och anmälningar som kommer in till myndigheten i syfte att underlätta prioriteringen mellan mer eller mindre allvarliga ärenden och för att på ett bättre sätt kunna använda tips som ett underlag för urval av arbetsplatser att inspektera, utarbeta rutiner för hur inspektörerna ska agera om de misstänker oegentligheter som berör en annan myndighets tillsynsområde. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av de statliga insatserna inom arbetsmiljöområdet. lyfter bland annat att uppdraget att bedriva och sammanställa arbetsmiljöforskning ligger utspritt på flera aktörer. Likaså uppmärksammas att utvecklingen på arbetsmarknaden påverkar det arbetsmiljöarbete som bedrivs på arbetsplatserna och de hälsoproblem som kan följa av arbetet. Regeringen instämmer i iakttagelser om styrningen av har stor frihet i att bedöma hur arbetsmiljöpolitiken ska verkställas och möjlighet att utforma verksamheten utifrån sina kunskaper som expertmyndighet. konstaterar innebär arbetsmiljöstrategin en tydligare viljeinriktning från regeringen, som antalet regeringsuppdrag kan riskera att tränga undan utvecklingsarbete. Regeringen instämmer också i huvudsak i iakttagelser där rekommendationer riktas till . arbetsmiljöstatistiken konstaterar att det är mycket svårt att mäta hälsa, och att det komplicerar saken ytterligare att därutöver kartlägga sambanden mellan förhållandena i arbetsmiljön och menar att statistiken bör utvecklas för att ge en bättre överblick över förhållandena i arbetsmiljön och utvecklingen Regeringen delar uppfattningen att statistiken kan utvecklas. bör i sammanhanget också beaktas att de olika aktörer som för arbetsskadestatistik har olika uppdrag, ansvar och källor. andra möjligheter att få fram kunskap om vilka arbetsmiljöproblem som finns på den svenska arbetsmarknaden, exempelvis genom inspektioner, internationellt arbete och forskning. När det gäller föreskrifter konstaterar regeringen att i stor utsträckning bygger på den enkät som skickades ut till samtliga arbetsmiljöinspektörer. För att besvara frågan Skr. 2016/17:82 om föreskrifterna fortlöpande anpassas till förändringar i arbetsmiljön kunde det också ha varit relevant att inhämta synpunkter från exempelvis , skyddsombud och direkt från arbetsgivarsidan. Som konstaterar har utvecklat informationen till och kommunikationen med arbetsgivare och arbetstagare, men det finns också möjliga utvecklingsområden. konstaterar att antalet inspektioner och andelen inspektioner som leder till straffrättsliga åtgärder har minskat, men också att ett minskat antal inspektioner inte per automatik betyder att effekten av tillsyn har försämrats. Vad gäller nationella projekt menar att tillsyn i form av sådana projekt innebär att myndigheten kraftsamlar för att gå till botten med ett arbetsmiljöproblem – vilket kan medföra positiva effekter på arbetsmiljön på – men att det finns vissa problem i genomförandet av projekten. Av rapporten framgår att planerar att minska antalet nationella projekt och öka andelen övrig tillsyn, vilket bör leda till en bättre balans mellan de två sätten att initiera inspektioner. Vad gäller den obligatoriska tillsynen menar att den fungerar bra, men att man varken med obligatorisk eller nationell tillsyn fångar upp de mest riskutsatta arbetsplatserna där olyckor eller missförhållanden inte anmäls. framför att mer tid för övrig tillsyn och ett systematiskt sätt att hantera tips kan vara ett sätt att bidra till regeringens nollvision mot dödsolyckor och förebyggande av arbetsolyckor, samt vara ett sätt att stärka arbetet mot osund konkurrens. Regeringen delar denna bild. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser inledde en förstudie om statliga arbetsmiljöinsatser och beslutade att det var motiverat att granskningsprojektet övergick i en huvudstudie. Sedan granskningen inleddes har den nuvarande regeringen höjt ambitionsnivån i arbetsmiljöpolitiken genom att satsa . Budgetsatsningarna är en nödvändig förutsättning för att verksamhet ska kunna återhämta sig efter den förra regeringens omfattande neddragningar. Genom de förstärkningar som har genomförts 2015 och 2016 har kunnat rekrytera och utbilda 75 nya arbetsmiljöinspektörer, även om en del av dem kan hänföras till pensionsavgångar. Ytterligare omfattande rekrytering pågår och räknar med att ha lika många årsarbetskrafter för inspektion som före neddragningarna. Inspektörerna genomgår en gedigen utbildning innan de fullt ut är redo att inspektera arbetsplatser. tillförs ytterligare till för att fortsatt stärka myndighetens tillsynsverksamhet, i syfte att i större 2016/17:82 utsträckning motverka osund konkurrens. Regeringens förväntning är att fler arbetsmiljöinspektörer kommer att leda till fler inspektioner. Regeringen har också höjt ambitionsnivån i arbetsmiljöpolitiken genom att besluta en arbetsmiljöstrategi med konkreta åtgärder inom tre prioriterade områden: nollvision mot dödsolyckor, ett hållbart arbetsliv samt psykosocial arbetsmiljö. I samband med att strategin beslutades tillsatte regeringen även två utredningar (dir. 2016:1 och dir. 2016:2). Den ena syftar till att inrätta ett nationellt centrum för kunskap om och utvärdering av arbetsmiljö. konstaterar i sin rapport att uppdraget att bedriva och sammanställa arbetsmiljöforskning ligger utspritt på flera aktörer. Regeringens uppfattning är att utredningens förslag kommer leda till en minskad problematik på detta område. Den andra utredningen handlar om att ta fram ett beslutsunderlag för eventuella åtgärder och regeländringar på arbetsmiljöområdet, så att det är anpassat till ett modernt arbetsliv. konstaterar i sin rapport att utvecklingen på arbetsmarknaden påverkar det arbetsmiljöarbete som bedrivs på arbetsplatserna och de hälsoproblem som kan följa av arbetet. Regeringens uppfattning är att utredningens förslag kommer ge det beslutsunderlag som behövs för att man ska kunna ta ställning till lämpliga åtgärder och eventuella regeländringar för att möta utvecklingen på arbetsmarknaden. rekommenderar regeringen att säkerställa att utvecklingsarbete inte trängs undan och att det överensstämmer med de prioriteringar som anges i regeringens arbetsmiljöstrategi. Regeringen har varit återhållsam med att ge nya regeringsuppdrag i regleringsbrevet , för att ge myndigheten goda förutsättningar att fokusera på befintliga uppdrag, övrig verksamhet och nödvändigt utvecklingsarbete. Utöver att följa upp arbetsmiljöstrategins prioriteringar avser regeringen att bli tydligare i sin styrning genom att göra en översyn av förordningen (2007:913) med instruktion för , liksom följdändringar i regleringsbrev. lämnar också ett antal rekommendationer till . Regeringen avser att följa upp dessa rekommendationer i myndighetsdialogen med . är ett viktigt underlag för denna uppföljning och dialog. Regeringen anser i och med detta att är slutbehandlad. En god arbetsmiljö för alla – Statliga insatser inom arbetsmiljöområdet är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-416-2 rir 2016:23 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 9 - 1 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 4 7 8 R I R 2 0 1 6 : 2 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: En god arbetsmiljö för alla – Statliga insatser inom arbetsmiljöområdet har granskat om de statliga arbetsmiljöinsatserna på ett effektivt sätt bidrar till att en god arbetsmiljö kan uppnås. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut även en bilaga i elektronisk form, vilket framgår av innehållsförteckningen. Vi vill tacka , professor i arbets- och miljömedicin vid och , professor vid , , som läst och bidragit med synpunkter på rapportens innehåll i slutskedet av granskningen. Vi vill även tacka seminariedeltagare vid Försäkring för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som redovisas i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisionsledare , revisionsdirektör , ämnessakkunnig och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Arbetet för en god arbetsmiljö Arbetsmarknadens parter och arbetsmiljöarbete Förändrade förutsättningar på arbetsmarknaden Arbetsmiljöns utveckling över tid Regeringens styrning av arbetsmiljöpolitiken Sammanfattande iakttagelser och bedömning Ger arbetsmiljöstatistiken en tillförlitlig bild av arbetsmiljön? Att mäta arbetsmiljö och dess koppling till hälsa Läkares skyldighet att rapportera arbetssjukdomar Möjliga utvecklingsområden för arbetsmiljöstatistiken Sammanfattande iakttagelser och bedömning Anpassas föreskrifterna fortlöpande till förändringar i arbetsmiljön? Sammanfattande iakttagelser och bedömning Anpassas kommunikationen till arbetsgivarnas och stöd till arbetsgivares arbetsmiljöarbete Sammanfattande iakttagelser och bedömning R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A Kan tillsynen bedrivas mer effektivt? hantering av tips från arbetstagare och allmänhet Samverkan med andra myndigheter Sammanfattande iakttagelser och bedömning Till rapporten finns en elektronisk bilaga att ladda ned från . Den kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Arbete kan främja hälsa, ge stimulans och social tillhörighet. Men det kan också leda till negativa konsekvenser i form av arbetsskador. Arbetsskador drabbar inte bara den enskilde individen utan medför också kostnader för samhället i form av produktionsbortfall, kostnader för sjuk- och arbetsskadeförsäkringen samt kostnader för medicinsk vård och rehabilitering. över är det färre personer som omkommer eller skadas svårt i arbetet, men har det skett en ökning av anmälningar av arbetssjukdomar med sociala eller organisatoriska orsaker. Det övergripande målet för arbetsmiljöpolitiken är att denna ska bidra till en arbetsmiljö som förebygger ohälsa, olycksfall och motverkar att människor utestängs från arbetet och som tar hänsyn till människors olika förutsättningar och bidrar till utvecklingen av både individer och verksamhet. I den svenska modellen för arbetsmiljöarbete har arbetsgivarna huvudansvaret för arbetsmiljön och arbetet för en god arbetsmiljö ska ske i samverkan med arbetstagarna. Skyddsombud som företräder arbetstagarna ska rapportera till arbetsgivaren eller i förlängningen till om arbetsgivaren inte lever upp till sitt arbetsmiljöansvar. Statens styrmedel på arbetsmiljöområdet är framför allt lagstiftning, information och tillsyn. är ansvarig förvaltningsmyndighet för arbetsmiljöfrågor. är en expertmyndighet som har stor frihet att avgöra hur uppdraget ska utföras. Efter en anslagsminskning 2007–2008 har anslagen till ökat , och lanserade regeringen en ny arbetsmiljöstrategi. I strategin anges tre prioriterade områden; nollvision mot dödsolyckor och förebyggande av arbetsolyckor, ett hållbart arbetsliv samt psykosocial arbetsmiljö. Det finns ingen myndighet som har i uppgift att utvärdera arbetsmiljöpolitiken och det finns få analyser av statens insatser för att förbättra arbetsmiljön. har granskat om de statliga arbetsmiljöinsatserna på ett effektivt sätt bidrar till att en god arbetsmiljö kan uppnås. Granskningen utgår från följande övergripande frågor: •Har regeringen skapat ändamålsenliga förutsättningar så att ska kunna bedriva sin verksamhet effektivt? R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A •Ger arbetsmiljöstatistiken och analysen av den en tillförlitlig bild av arbetsmiljön och dess utveckling? •Anpassas föreskrifter fortlöpande till förändringar i arbetsmiljön? •Anpassas information och kommunikation om arbetsmiljöarbete till arbetsgivarnas och arbetstagarnas behov? •Kan tillsyn bedrivas på ett mer effektivt sätt? Tydligare viljeinriktning från regeringen men risk för undanträngning av utvecklingsarbete I den arbetsmiljöstrategi regeringen fastställde riktas många uppdrag till . Trots goda intentioner riskerar den stora mängden detaljerade uppdrag att ta resurser från nödvändigt utvecklingsarbete hos . För att åstadkomma förbättringar inom de tre prioriterade områden som anges i strategin behövs fortsatt utveckling av arbetsmiljöstatistiken, regelverket, informationen och tillsynen. saknas en löpande utvärdering av arbetsmiljöpolitiken och effekterna av den. ser därför positivt på den pågående utredningen om inrättandet av ett nationellt centrum för kunskap och utvärdering av arbetsmiljö och arbetsmiljöpolitik. rekommenderar regeringen att: •säkerställa att utvecklingsarbete inte trängs undan och att det överensstämmer med de prioriteringar som anges i regeringens arbetsmiljöstrategi. Svårt att få en god bild av arbetsmiljöns utveckling För att beslutfattare och allmänhet ska får en rättvisande bild av arbetsmiljöns utveckling behövs tillgång till relevant och heltäckande statistik på området. används främst anmälningar av arbetsskador och enkätsvar om arbetsmiljö och arbetsorsakade besvär för att få indikatorer på hur svensk arbetsmiljö utvecklas. En osäker koppling mellan anmälda och faktiska arbetsskador och svårigheter att mäta självupplevd arbetsmiljö gör det svårt att veta vilka de stora arbetsmiljöproblemen är, hur de förändras och hur många som drabbas. På grund av de utmaningar som är förknippade med att mäta arbetsmiljöns utveckling krävs en stor försiktighet i tolkningen av statistiken på området. arbetar med att utveckla statistiken för att få fram nya sätt att beskriva arbetsmiljöns utveckling på. I granskningen framkommer att fortsatta insatser behövs för att förbättra statistiken. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •utveckla arbetsmiljöstatistiken så att den på ett bättre sätt lever upp till kvalitetskraven på överensstämmelse mellan skattningarna och de okända värdena samt jämförbarhet mellan grupper och tidsperioder som ställs på den officiella statistiken. föreskrifter anpassas löpande till förändringar på arbetsmarknaden och en större översyn är på gång finns cirka åttio föreskrifter som i olika avseenden reglerar arbetsmiljön på landets arbetsplatser. Från att ha varit specifika för olika branscher har föreskrifterna utvecklats till att bli mer branschövergripande. Föreskrifterna är också mer inriktade på att beskriva funktion istället för att precisera detaljerade krav. Det ställer i sin tur högre krav på kompletterande information till arbetsgivare. har utvecklat informationen till arbetsgivare med vägledningar och branschanpassad information. arbetar fortlöpande med att förnya föreskrifterna och en större översyn av dessa är dessutom på gång. Vid införandet av nya föreskrifter efterfrågar arbetsmiljöinspektörerna förbättrad information. •förbättra informationen till inspektörerna vid införandet av nya och förändrade föreskrifter. Stor potential i utvecklad information till arbetsgivare och arbetstagare har ett viktigt uppdrag i att informera arbetsgivare och arbetstagare om vilka regler som gäller för arbetsmiljön. Tillgången till information och stöd är särskilt viktig i mindre företag där det ofta saknas en funktion som jobbar med personal- och arbetsmiljöfrågor. har utvecklat sin informationsverksamhet och bland annat inrättat en gemensam svarstjänst för att hantera inkommande frågor. Svarstjänsten har emellertid haft långa svarstider och det tar att få svar på ett e-post meddelande. nyanställer därför personal till svarstjänsten . Färre inspektioner och tidskrävande projekt Tillsyn är mest resurskrävande verksamhetsdel och är prioriterad av regeringen. Arbetsmiljöinspektörerna får en omfattande internutbildning och många har mycket lång erfarenhet i yrket. har förändrat inriktningen på tillsynen. Nationella projekt som rikas mot specifika branscher eller vissa arbetsmiljöproblem har blivit ett allt större inslag i tillsynsverksamheten. har antalet besök på arbetsplatser minskat med en tredjedel R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A Minskningen har sannolikt flera orsaker; myndighetens omorganisering och arbete med rekrytering, att planering av tillsynen tar mer tid och att varje besök är mer resurskrävande. Figur 1 Antal besök och inspektioner 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Enbart utifrån minskningen av antalet besök går det inte att uttala sig om effekten av tillsynen har påverkats. Satsningen på nationella projekt kan ha bidragit med positiva effekter på arbetsmiljön genom att fokus på specifika problem ökar och erfarenheter sprids till fler än de inspekterade arbetsplatserna. I granskningen har det emellertid framkommit att de nationella projekten ibland brister i genomförande och att projekten har trängt undan uppföljning av tips och tillsyn som initieras regionalt. avser att minska antalet nationella projekt och satsa mer på att följa upp tips och oplanerade händelser . system för urval av arbetsplatser med brister i arbetsmiljön används sällan i praktiken av inspektörerna och myndigheten ser därför över hur systemet kan förbättras. De tips och anmälningar som inkommer till myndigheten registreras inte på ett sätt som gör att det går att se om en arbetsplats har fått flera anmälningar om brister i arbetsmiljön . Granskningen visar också att det förekommer att inspektörerna misstänker brott eller oegentligheter som berör en annan myndighets tillsynsområde vid inspektion. Det finns inga rutiner för hur inspektören ska göra för att kontakta den andra myndigheten vid en sådan misstanke men arbetar med frågan. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •förbättra planeringen och genomförandet av de nationella projekten för att skapa förutsättningar för genomförande av fler inspektioner. •utveckla hanteringen av de tips och anmälningar som kommer in till myndigheten i syfte att underlätta prioriteringen mellan mer eller mindre allvarliga ärenden och för att på ett bättre sätt kunna använda tips som ett underlag för urval av arbetsplatser att inspektera. •utarbeta rutiner för hur inspektörerna ska agera om de misstänker oegentligheter som berör en annan myndighets tillsynsområde. R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A 1.1 Bakgrund och motiv till granskning