prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — Regeringen anser att det faktum att en åtgärd kan vara tillåten ur ett EU-rättsligt perspektiv är en nödvändig förutsättning för ett utvidgande av de kommunala befogenheterna eftersom en förändring annars skulle vara otillåten. Det är dock inte ensamt en tillräcklig förutsättning för att utöka de kommunala befogenheterna. För att en utvidgning ska kunna motiveras krävs enligt regeringens mening vägande skäl för att nya eller utökade befogenheter utifrån svenska förhållanden kan anses nödvändiga. Sådana överväganden torde regelmässigt kräva en djupare analys av den aktuella sektorn. Regeringen har t.ex. i bredbandsstrategin (N2016/08008/D) aviserat avsikten att ge i uppdrag att utreda ett undantag av lokaliseringsprincipen med avseende på utbyggnad av bredband. Regeringen anser att det, vad avser näringslivsområdet, inte framkommit skäl för att särskilt utreda frågan om utökade kommunala befogenheter. Enligt regeringens mening finns det inte heller skäl att särskilt överväga om de allmänna befogenheterna som regleras i kommunallagen ska förändras. Kommuner och landstings särskilda befogenheter regleras i huvudsak inte i kommunallagen som är en ramlag. Regeringen anser att denna ordning bör gälla även fortsättningsvis. Det finns därför inte heller skäl att överväga några ytterligare utökade särskilda befogenheter inom ramen för detta lagstiftningsärende. Utökade möjligheter till generell Regeringens bedömning: Frågan om utökade möjligheter till avtalssamverkan bör utredas inom ramen för arbetet i den parlamentariska kommitté som ska utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och hantera sina Utredningens bedömning: Överensstämmer inte med regeringens. Utredningen bedömer att upphandlingsreglernas tillämpning vid olika former av samverkan är en fråga som får hanteras inom Utredningen konstaterar att kommuner och landsting också har möjligheter att avtalssamverka inom ramen för den Remissinstanserna: Ett stort antal kommuner, däribland , , , , , och kommuner samt SKL, anför att kommuner och landsting behöver rättsligt stabila förutsättningar för För att klara av specialistfunktioner behövs flexibla samarbetslösningar mellan parterna, i synnerhet för mindre kommuner. Flera kommuner, däribland kommun, anför vidare att i en liten kommun är behovet av att kunna samverka stort och att det saknas om enkel avtalssamverkan. kommuner anser att upphandlingsreglerna och kommunallagens kompetensregler kan förhindra ett effektivt samarbete. kommuner anför att det saknas en djupare analys av konsekvenserna av ökad digitalisering för kommunallagen. , och kommuner anför att det finns behov av enklare avtalssamverkan som är i samklang med de nya upphandlingsdirektiven och praxis. anför att utrymmet för avtalsmässig samverkan bör vara lika stort som möjligheten att samverka inom exempelvis en formaliserad nämnd. , , och Ystads kommuner anför att de har en avtalssamverkan avseende serveringstillstånd för alkoholhaltiga Denna samverkan hade enkelt kunnat förenklas om det hade varit möjligt att delegera beslutanderätt till tjänstemännen som är anställda av en av de samverkande kommunerna. förening anför att det finns stora behov när det gäller mellankommunalt Skälen för regeringens förslag: Det finns både offentligrättsliga och privaträttsliga former för samverkan i en särskild De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och Privaträttsliga former är företag, stiftelser och Samverkan kan även ske i mer informella konstellationer, samverkan förekommer inom en rad verksamhetsområden. Samverkan är mindre vanligt inom det som kan kallas den kommunala kärnverksamheten, såsom skola, äldreomsorg, handikappomsorg och individ- och familjeomsorg. Det brukar bland annat förklaras med att de i hög grad berör produktion av individuella tjänster som konsumeras i samma ögonblick som de produceras och därmed är mycket lokala till sin En annan förklaring kan vara att dessa tjänster utgör kärnan i välfärdsuppdraget och därmed är så pass viktiga för kommunpolitikerna att de vill ha fullständig egen kontroll över verksamheten, utan att behöva anpassa sig till eller kompromissa med någon samverkanspartner (Statskontorets rapport avtalssamverkan [2016:23], s. 20). Kommunallagen saknar uttryckliga regler om avtal som Samverkan genom avtal innebär att kommuner och landsting agerar i eget namn och inom den egna organisationen. möjlighet begränsas dock av reglerna om de kommunala befogenheterna, främst av lokaliseringsprincipen, som innebär att kommuner och landsting endast har befogenhet att handha uppgifter som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar (2 kap. 1 § KL). Även krav på upphandling kan utgöra hinder för sådan Om det framgår av lag att en särskild uppgift ska hanteras av kommunens egna organ får uppgiften inte överlåtas till en annan kommun utan särskilt lagstöd. Ett exempel där sådant stöd finns är 2 kap. 5 § socialtjänstlagen (2001:435). Vidare krävs enligt 11 kap. 6 § regeringsformen särskilt lagstöd för samverkan kring uppgifter som Exempel på sådant lagstöd finns när det gäller tillsyn enligt 9 kap. 6 § alkohollagen (2010:1622) och 19 c § tobakslagen (1993:581). Frågan om generell avtalssamverkan har övervägts dels av Kommunala kompetensutredningen, dels av av den kommunala demokratins funktionssätt (SOU 2007:72 resp. 2012:30). Vid behandlingen av det senare betänkandet anförde regeringen vid övervägandet om en generell bestämmelse om interkommunala avtal att nackdelarna övervägde fördelarna (prop. 2013/14:5 s. 68). Vidare ansåg regeringen att det inte var lämpligt att utreda frågan om en generell avtalsrätt att delegera myndighetsutövning till anställda i andra kommuner eller landsting. Ett ställningstagande kring tillsättandet av en sådan utredning borde enligt regeringens mening avvakta den pågående kommunallagsutredningen och förhandlingarna av det EU-rättsliga upphandlingsregelverket (prop. 2013/14:5 s. 68). Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att analysera behovet av ytterligare samverkan genom ingående av avtal inom kommunsektorn. Uppdraget redovisas i rapporten avtalssamverkan (2016:23). I rapporten anför Statskontoret att behovet av avtalssamverkan är särskilt stort när det gäller specialisttjänster inom områden där kommunen har myndighetsutövande uppgifter, möjligheter till gemensam administration samt möjligheter att samverka avseende frågor om it och digitalisering. Statskontoret anför vidare att en generell rätt till avtalssamverkan skulle vara positivt för kommunsektorn samt att det kan finnas skäl för regeringen att på nytt analysera frågan om det vore möjligt och lämpligt att införa en generell rätt till avtalssamverkan. Statskontoret anser att det finns skäl att i andra hand pröva om det i kommunallagen bör införas en regel som tillåter avtalssamverkan mellan och extern delegation till olika kommuner och landsting i ärenden som avser myndighetssamverkan. antogs och rådets direktiv /24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG (LOU-direktivet). antogs även och rådets direktiv /25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG (LUF- direktivet) samt och rådets direktiv /23/EU om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet). Till följd av direktiven har tre nya upphandlingslagar trätt i kraft , lagen (2016:1145) om offentlig upphandling (), lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna (LUF) och lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner (). I , och ingår bl.a. bestämmelser om undantag från upphandlingsreglerna, vid samarbeten mellan upphandlande myndigheter (s.k. Hamburg-samarbeten). Dessa undantag bygger på praxis. I och finns vidare bestämmelser om att inköpscentraler ska få möjlighet att bedriva grossistverksamhet. Regeringen har gett i uppdrag att analysera undantagen från upphandlingsreglerna vid samarbeten mellan upphandlande myndigheter och enheter avseende möjligheterna till avtalssamverkan samt analysera möjligheten för inköpscentraler att bedriva grossistverksamhet. ska vid sin analys utgå ifrån behoven hos kommuner och landsting. Uppdraget redovisades till regeringen . Samverkan genom avtal är ett sätt att med en liten administrativ överbyggnad kunna samla resurser vilket framhålls av många av de remissinstanser som yttrat sig i frågan. Denna fråga rör centrala 2016/17:171 kommunala principer såsom lokaliseringsprincipen och väcker frågor om upphandling och transparens. Ett införande av en utökad och generell möjlighet kräver således nya överväganden. Mot bakgrund av de utökade möjligheterna till samverkan som de nya upphandlingslagarna innebär, och efterfrågan på utökade möjligheter till avtalssamverkan bland kommuner och landsting, anser regeringen att möjligheterna att utvidga och förenkla avtalssamverkan bör utredas. Regeringen har gett en parlamentarisk kommitté i uppdrag att föreslå åtgärder för att stärka kommunernas kapacitet (se avsnitt 4.2). Kommittén har bl.a. fått i uppdrag utreda möjligheterna att utvidga och förenkla möjligheterna till avtalssamverkan. Denna del av uppdraget ska redovisas . Regeringens bedömning: Kommunallagen bör inte kompletteras med hänvisningar eller upplysningsbestämmelser avseende påverkan på de kommunala befogenheterna. Det finns inte heller skäl att införa en målsättningsbestämmelse om konkurrensneutralitet i kommunallagen. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår, till skillnad från regeringen, att det i kommunallagen ska införas en bestämmelse om att kommunernas och landstingens möjligheter att utöva sina befogenheter kan begränsas av reglerna om statsstöd i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Utredningen föreslår vidare att det ska införas en bestämmelse om att kommuner och landsting inom sina befogenheter får tillhandahålla tjänster av allmänt intresse enligt EUF-fördraget. Slutligen föreslår utredningen att det i kommunallagen ska föras in ett målsättningsstadgande om att kommuner och landsting ska verka för att uppträda konkurrensneutralt när de agerar på en marknad, om inte annat följer av lag eller annan författning. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller framför inga invändningar mot utredningens bedömning och förslag. och kommuner ser värdet av ett förtydligande kring hur regelverken förhåller sig till varandra. SKL anför att står för sig självt och att det därför kan ifrågasättas om det är relevant att i kommunallagen klargöra att kan begränsa den kommunala kompetensen. SKL har dock förståelse för det pedagogiska i att detta sakförhållande särskilt påpekas. och kommuner anför att förtydligandet om statligt stöd inte tillför något i sak och att kommunen ändå är bunden av dessa regler. Kommunerna anser att denna typ av hänvisningar tynger lagstiftningen och ökar på ett onödigt sätt dess omfattning. SmåKom välkomnar att staten designerar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (SGEI), då främst små kommuner inte själva har resurser till att i varje enskilt fall göra dessa bedömningar. anför att hänvisningen till reglerna om tjänster av Prop. 2016/17:171 allmänt ekonomiskt intresse i själva verket är en hänvisning till en undantagsbestämmelse. Det leder till uppenbara risker för övertolkning. kommun anför att förslaget inte innebär ett förtydligande eller att tillämpningen underlättas bl.a. eftersom det saknas en EU-rättslig definition av begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Förvaltningsrätten i anför att det finns behov av att förtydliga begreppet ”konkurrensneutralitet” i den kommunalrättsliga kontexten. Företagarna är positiva till förslaget men vill betona att den föreslagna målsättningsbestämmelsen blir svår att utvärdera. Kammarrätten i ifrågasätter behovet av ett målsättningsstadgande om konkurrensneutralitet och anför att det är tveksamt att införa denna typ av målsättningsstadgande om det inte får någon rättslig effekt. Det kan leda till oklarheter, vilket inte gagnar den tydlighet man vill uppnå med en ny kommunallag. och kommuner samt SKL anför att konkurrensintresset är ett av många intressen som ska balanseras i det lokala beslutsfattandet. Att framhålla ett intresse framför andra kan bli styrande på ett olyckligt vis. anför att det föreslagna målsättningsstadgandet inte kan anses tillföra något nytt. Ett flertal kommuner, bl.a. och kommuner, anför att kraven på kommunen i konkurrenshänseende får anses täckt genom redan befintlig lagstiftning och att värdet av reglering därför kan ifrågasättas. Skälen för regeringens bedömning Utredningen har funnit att påverkan på kommuner och landsting är omfattande på många områden, men att regleringen i kommunallagen endast berörs i begränsad omfattning. Utredningen har därför bedömt att en allmän hänvisning om att lagens bestämmelser kan påverkas av eller att kommuner och landsting har att följa EU- rätten inte bör föras in i kommunallagen. I likhet med majoriteten av remissinstanserna, som inte har haft några invändningar mot denna bedömning, instämmer regeringen i utredningens slutsats. Någon allmän hänvisning till ska därför inte föras in i kommunallagen. Utrymmet för kommuner och landsting att ge stöd till enskild näringsverksamhet begränsas av både kommunallagen och EU-rättsliga regler om statsstöd. Den kommunalrättsliga regleringen sätter gränserna för vad kommunerna och landstingen över huvud taget får göra. Utgångspunkten för vad som är tillåtet för dem att engagera sig i är allmänintresset. Verksamheten ska syfta till att tillhandahålla allmännyttiga verksamheter eller tjänster till medlemmarna (2 kap. 1 § KL). På näringslivets område har denna allmänna kompetens preciserats genom att det i kommunallagen görs en åtskillnad mellan utrymmet för kommunerna att själva bedriva näringsverksamhet och förutsättningarna för dem att stödja näringslivet (2 kap. 7 och 8 §§ KL). lagen görs således en organisatorisk uppdelning mellan det kommunala, en s.k. sedvanlig affärsverksamhet, och (det egentliga) näringslivet. Kommuners utrymme för engagemang på näringslivets område är av undantagskaraktär. Detta gäller särskilt individuellt inriktat stöd som bara får lämnas om det finns synnerliga skäl för det. Den EU-rättsliga regleringen om statsstöd finns i artiklarna 107 och 108 i EUF-fördraget. Av huvudregeln i artikel 107.1 framgår att om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Någon motsvarighet till uppdelningen i kommunallagen mellan näringsverksamhet i regi och det egentliga näringslivet finns inte enligt . Vid tillämpningen av statsstödsreglerna kan en verksamhet, även i egen regi, betraktas som ett företag. Det är enligt dessa regler i princip tillräckligt att offentliga medel fördelas på ett sätt som snedvrider konkurrensen och påverkar handeln mellan medlemsstaterna för att ett stöd ska anses ha getts. Det innebär dock inte att alla stöd är otillåtna. Det finns i flera avseenden utrymme att ge stöd utan att det står i strid med (för närmare redogörelse av statsstödsregler i förhållande till de kommunala befogenheterna, se SOU 2015:24 s. 381–389). Bestämmelser om återkrav av olagliga statsstöd finns i lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler. Utredningen har bedömt att EUF-fördragets bestämmelser om statsstöd kan påverka den kommunala kompetensen. Utredningen föreslår därför att en upplysningsbestämmelse ska införas i kommunallagen om att utrymmet för kommuner och landsting att utöva sina befogenheter kan begränsas av reglerna om statsstöd. och kommuner ser värdet av ett förtydligande kring hur regelverken förhåller sig till varandra. Andra remissinstanser, bland andra och kommuner samt SKL, anser dock att den föreslagna regleringen kan ifrågasättas eftersom redan är bindande för kommunerna. Regeringen delar utredningens bedömning att kommunernas och landstingens kompetens kan påverkas av EU-rättsliga bestämmelser om statsstöd. Som påpekats av vissa remissinstanser är det EU-rättsliga regelverket om statsstöd dock redan bindande för kommuner och landsting. En bestämmelse som endast anger att kommuner och landsting ska förhålla sig till denna reglering är därför enligt regeringens mening inte nödvändig. Regeringen anser vidare att det är viktigt att inte i onödan tynga kommunallagen med upplysningsbestämmelser. Mot den bakgrunden bör den föreslagna bestämmelsen inte föras in i kommunallagen. Upplysningsbestämmelse om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse Kommuner och landsting får enligt nationell lagstiftning ha hand om angelägenheter av allmänt intresse, förutsatt att angelägenheterna har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och inte heller ska handhas av någon annan (2 kap. 1 § KL). Enligt den EU-rättsliga regleringen har medlemsstaterna genom artiklarna 14 och 106.2 i EUF-fördraget ett visst utrymme att lämna stöd, som annars inte skulle vara möjligt, när unionen, medlemsstaterna och företag fullgör sina uppgifter i form av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, under förutsättning att det kan ske utan att komma i konflikt med EU:s konkurrens- och statsstödsregler. Kommuner och landsting anses vara en del av medlemsstaten (se mål C 248/84, mot kommissionen, 1987 4013, s. 4036–4043, i fråga om statsstöd). Någon EU-rättslig definition av begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse finns inte och medlemsstaterna har ett stort utrymme att avgöra vad som är en sådan tjänst. Utredningen har bedömt att kommunerna och landstingen själva torde kunna avgöra vad som utgör en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse och att de inom sin allmänna kompetens har rätt att i enskilda fall anförtro någon en sådan tjänst. Utredningen har vidare bedömt att det finns ett behov av att klargöra förutsättningarna för kommuner och landsting att använda sig av dessa regler och föreslår att detta förhållande ska tydliggöras i kommunallagen genom en upplysningsbestämmelse som anger att kommuner och landsting, inom sina befogenheter, får tillhandahålla tjänster av allmänt intresse enligt EUF-fördraget. SmåKom välkomnar att staten designerar tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, då främst små kommuner inte själva har resurser att i varje enskilt fall göra dessa bedömningar. Vissa remissinstanser, bl.a. , lyfter fram att det finns en risk för övertolkning av den föreslagna bestämmelsen. Regeringen delar utredningens bedömning att kommuner och landsting, i avsaknad av en EU-rättslig eller nationell definition, har möjlighet att bedöma när en ekonomisk tjänst är av allmänt ekonomiskt intresse och att de även i enskilda fall kan anförtro någon en sådan tjänst. Detta gäller dock redan enligt . Regleringen om tjänster av allmänt ekonomiskt intresse kan vidare betraktas som ett undantag från de principer som annars gäller inom . I likhet med anser regeringen att det kan vara problematiskt att lämna en allmän hänvisning till reglering av undantagskaraktär. Regeringen anser vidare, i likhet med kommun, att det kan ifrågasättas om den föreslagna bestämmelsen innebär ett förtydligande, eftersom det inte finns någon klar EU-rättslig definition av begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att hänvisningen inte bör föras in i kommunallagen. EU:s konkurrensrättsliga reglering syftar till att inom den inre marknaden förebygga att konkurrensen snedvrids mellan företag. Regleringen avser t.ex. att förhindra konkurrensbegränsande samarbeten mellan företag och missbruk av ett eller flera företags dominerande ställning. Prövning kan även ske av företagskoncentrationer. På nationell nivå finns regler i konkurrenslagen (2008:579) där frågor om bl.a. konkurrensbegränsande samarbeten och missbruk av dominerande ställning regleras. Dessa regler gäller oavsett om samhandeln inom EU påverkas. I konkurrenslagen regleras även möjligheten att förbjuda konkurrensbegränsande förfaranden i offentlig säljverksamhet och att helt förbjuda sådan säljverksamhet 2016/17:171 som inte omfattas av de kommunala befogenheterna, något som saknar motsvarighet inom . Kommuner och landsting har bedrivit verksamhet av kommersiell karaktär på mer eller mindre konkurrensutsatta marknader. Med rollen som marknadsaktör följer en skyldighet att tillämpa vissa regelverk som inte gäller för övrig offentlig verksamhet, dvs. sådan som inte är ekonomisk. Det handlar sammantaget främst om reglerna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet, upphandlingsrätten, statsstödsreglerna, reglerna om missbruk av dominerande ställning, reglerna om konkurrensbegränsande avtal och övriga bestämmelser i konkurrenslagen. I vissa fall har det införts krav på att offentlig verksamhet som kommuner och landsting ägnar sig åt ska bedrivas på affärsmässiga villkor. Kravet på affärsmässighet innebär bl.a. att självkostnadsprincipen i kommunallagen (8 kap. 3 c § KL) inte ska tillämpas. Självkostnadsprincipen innebär att kommuner och landsting inte får ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller. Utredningen gör bedömningen att det, på grund av bl.a. statsstödsregler och upphandlingsregler, finns skäl att införa en bestämmelse av målsättningskaraktär i kommunallagen om att kommuner och landsting, när de agerar på en marknad, ska verka för att uppträda konkurrensneutralt. Detta ska gälla om inte annat följer av lag eller annan författning. Flertalet remissinstanser är positivt inställda till den föreslagna målsättningsbestämmelsen. Såväl bland de remissinstanser som tillstyrker utredningens förslag, t.ex. SKL och kommun, som bland de remissinstanser som avstyrker förslaget, t.ex. , Lunds, , och kommuner ifrågasätts dock värdet och betydelsen av den föreslagna bestämmelsen. anser att det som står i annan lagstiftning får anses känt av kommunerna och landstingen. Det behöver inte upprepas i kommunallagen. Regeringen instämmer i att detta är relevanta invändningar. Så som utredningen har konstaterat finns det redan regler som innebär krav på ett neutralt förhållningssätt till näringslivet, varför ytterligare reglering inte bör behövas. Regeringen anser vidare, som även framhållits av Kammarrätten i , att det kan framstå som tveksamt att införa denna typ av målsättningsstadgande om det inte får någon rättslig effekt. Målsättningsbestämmelsen kan leda till oklarheter då den inte är rättsligt bindande. Mot den bakgrunden och med beaktande av att bestämmelsen i onödan kan tynga lagstiftningen anser regeringen att den inte ska införas i kommunallagen. 6.1.1Vilka är de kommunala organen? Kommunallagen innehåller bestämmelser om kommunernas och landstingens politiska organ och uppgiftsfördelningen mellan dem. I varje kommun och landsting finns en beslutande politisk församling, benämnd fullmäktige, som är det främsta beslutande organet. Därutöver finns ett antal politiskt tillsatta organ – styrelsen och övriga nämnder – vilka har hand om kommunens eller förvaltnings- och verkställighetsuppgifter men som även har vissa beslutsfunktioner. Dessa organ bereder ärenden som ska avgöras av fullmäktige, men de har också till uppgift att verkställa fullmäktiges beslut. Härutöver har nämnderna egen beslutanderätt i sådana frågor som rör förvaltningen eller som de enligt lag eller annan författning ska ha hand om. De beslutar även i frågor som fullmäktige har delegerat till dem att avgöra. I kommunallagens mening menas med begreppet nämnd såväl styrelsen som övriga nämnder. Vissa bestämmelser gäller dock enbart för styrelsen (se t.ex. 6 kap.1–4 §§ KL).