prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — syftande till ökad kompetens och stärkt oberoende, av denna viktiga Handikappförbunden anser inte att utredningens förslag är tillräckliga för att säkerställa rättssäkerhet samt att kommuner lever upp till konventioner om mänskliga rättigheter och föreslår att en oberoende revision av kommuner utreds. är negativa till att behålla dagens Regeringen bör tillsätta en särskild utredning med uppdrag att ta fram en modell för en oberoende och professionell revision. () anför att ett tillägg behöver göras till bestämmelserna i kommunallagen om att budgeten ska upprättas i enlighet med lagen om redovisning. 2016/17:171 auktoriserade revisorer () anser att det, för att stärka förtroendet för den kommunala revisionen, krävs att den sakkunnige yrkesrevisorn ansvarar för redovisningsrevisionen. En ömsesidig upplysningsskyldighet mellan den förtroendevalda revisorn och yrkesrevisorn skulle behöva lagstadgas. För en hög och jämn kvalitet på redovisningsrevisionen förutsätts att yrkesrevisorn ges fulla ansvaret för redovisningsrevisionen med dess risk- och väsentlighetsanalys samt granskning och uttalanden. Av detta följer även att yrkesrevisorn bör rapportera direkt till fullmäktige. Skälen för regeringens bedömning: Den kommunala revisionen har varit föremål för flera reformer . Många åtgärder har vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten. I utredningens uppdrag har inte ingått att utreda nytt huvudmannaskap för den kommunala revisionen. Utredningens uppdrag har varit att utreda om revisionens oberoende och professionalitet kan stärkas ytterligare. Vissa remissinstanser, däribland och Statskontoret, efterfrågar utredning kring alternativa modeller och huvudmannaskap för revisionen. Någon sådan utredning har dock inte omfattats av utredningens uppdrag. Regeringen vill påpeka att det finns många argument som talar för att behålla nuvarande ordning. All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Ett avskaffande av systemet med förtroendevalda revisorer skulle innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltningsrevisionen är till sin karaktär politisk och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Granskningen ska därför ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens om hur kommunen eller är organiserat och om lokala förhållanden. Det kan ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då lidande. Det bör också uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Vidare anser regeringen att nuvarande system i allt väsentligt får anses fungera väl. De förslag som utredningen nu har lagt fram syftar till ökad kompetens och stärkt oberoende för revisionen. Regeringen bedömer att många av utredningens förslag svarar väl mot ändamålet, ett ökat oberoende och professionalisering av den kommunala revisionen. Regeringens förslag: Fullmäktiges presidium ska upprätta förslaget till budget för revisorerna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Många remissinstanser anser att bestämmelsen bör göras fakultativ. Flera kommuner och landsting anför att om förslaget införs så är det inte möjligt för ledamöterna i fullmäktiges presidium att sitta i ett organ som revisorerna ska granska. Bland andra , , och kommuner samt Kommuner och Landsting (SKL) anser att det kan finnas skäl att pröva en mjukare reglering, vilket skulle minimera ingreppet i nomineringsrätten. Ett alternativ skulle kunna vara att fastslå att ansvaret för beredning av revisorernas budget ska vila på fullmäktige genom den gruppering fullmäktige utpekar. kommun och STAREV anser att revisorernas resurser är en viktig förutsättning för att kunna genomföra revisionsuppdraget och anger att förslaget fastslår nuvarande praxis. också bör ges ett särskilt uppdrag att utöva uppsiktsplikt över kommun bifaller förslaget under förutsättning att ett krav införs på att förslag till revisionens budget ska upprättas senast före det att kommunstyrelsen behandlar förslag till kommunens samlade budget. Malung-Sälens kommun anför att kopplingen mellan fullmäktige och revisionen tydliggörs än mer om revisionen fastställer en revisionsplan för året, efter hörande med anser att andra sätt att tillförsäkra tillräckliga resurser för en professionell revision av verksamhet borde ha belysts bättre, såsom lagreglering av miniminivåer för revisionen. kommun anför att förslaget kan leda till bristande samordning med övriga och kommuner anför att kommunstyrelsen fortsatt måste vara den instans som slutgiltigt bereder hela budgetärendet Budgetförslaget kan således inte helt frikopplas från de av revisorerna granskade organen. revisionen, precis som alla andra politiska organ, ska ha möjlighet att själva lägga fram ett förslag till budget. det är oklart om kommunfullmäktiges presidium kan fungera som beredande organ, har presidiet inte den rollen i några andra större FAR anser att budgeten för verksamhetsrevisionen ska upprättas av fullmäktiges presidium i samråd med de förtroendevalda revisorerna. Skälen för regeringens förslag: Enligt nu gällande reglering ansvarar styrelsen för att upprätta förslag till budget (8 kap. 6 § KL) inom ramen för vilken även anslaget till revisionen bestäms. I syfte att stärka revisionens oberoende gentemot de granskade organen och för att se till att frågan om budget till revisionen får en allsidig prövning har utredningen föreslagit att fullmäktiges presidium ska upprätta förslag till Regeringen anser, likhet med kommun och STAREV, att om en god revision ska kunna ske utifrån alla de aspekter som god revisionssed kräver, måste tillfredsställande resurser anslås. tillräckliga resurser kan det ifrågasättas att det finns förutsättningar för att en professionell och oberoende revision ska kunna utföras. har i sitt remissvar föreslagit att en miniminivå för budgeten till revisorerna bör regleras. Regeringen anser dock att det saknas grund att slå fast någon miniminivå för vad som utgör en god Till följd av lokala förhållanden kan kommuners och landstings behov vara mycket olika i detta avseende. En sådan reglering framstår därför enligt regeringens mening inte som lämplig. Frågan om att beredningen av budgeten till revisionen får en oberoende behandling är av principiell betydelse. En oberoende behandling är en förutsättning för att tillräckliga medel anslås till revisionen. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det inte är lämpligt att ett organ som ska granskas av revisionen upprättar förslag till budget för revisionen. Utredningen har föreslagit att fullmäktiges presidium ska upprätta förslag till budget för revisionen. Utredningen har bedömt att en sådan ordning skulle kunna öka oberoendet när frågan om budget för revisionen behandlas. Av utredningen, och av många remissvar, framgår att det i många kommuner och landsting redan är fullmäktiges presidium som upprättar förslaget till budget för revisionen, eftersom det av kommunerna och landstingen själva inte anses vara lämpligt att budgeten till revisionen upprättas av styrelsen. Mot bakgrund av att revisorerna agerar på uppdrag av fullmäktige framstår det även enligt regeringens mening som lämpligt att fullmäktiges presidium upprättar förslaget till budget för dem. Eftersom presidiet är ett eget kommunalrättsligt organ ser regeringen, i motsats till kommun, inga hinder mot att det tilldelas denna uppgift. och kommuner påpekar att det fortsatt är styrelsen som slutgiltigt måste bereda hela budgetärendet som sen läggs fram till fullmäktige. Styrelsens beredning av budgetärendet, i den del det avser revisionens budget, innebär till följd av förslaget dock inte annat än att det budgetförslag som upprättats av fullmäktiges presidium läggs till den övriga budgeten. Något faktiskt inflytande över denna del av budgeten kommer styrelsen därför inte att ha. Eftersom budgeten till revisorerna alltjämt kommer att vara en del av hela budgetärendet delar regeringen inte heller kommuns farhåga om att det kan uppstå en bristande samordning med den övriga budgeten. Vissa remissinstanser, däribland och kommuner samt SKL, anser att bestämmelsen bör göras fakultativ för att minska ingreppet i nomineringsrätten. Regeringen anser dock att det är av principiell betydelse att frågan om budget för revisionen får en oberoende behandling. Det är därför inte lämpligt att göra bestämmelsen fakultativ och en viss inskränkning av den kommunala självstyrelsen är därmed nödvändig i detta fall. Förslaget innebär enligt regeringens mening en väsentlig förbättring avseende frågan om oberoende jämfört med nu gällande reglering. Eftersom förslaget till revisionens budget upprättas av fullmäktiges presidium i en majoritet av alla kommuner och landsting, måste denna ordning även ses som praktiskt fungerande. För att behålla revisionens oberoende är det dock enligt regeringens mening inte lämpligt att, som föreslår, ge presidiet i uppdrag att utöva uppsikt över revisorernas verksamhet, eller att, som Malung- Sälens kommun anför, koppla revisionen till fullmäktiges presidium genom att involvera presidiet i revisorernas revisionsplan. Med beaktande av att revisionen agerar på uppdrag av fullmäktige, är det inte heller aktuellt att revisorerna själva lägger fram förslag till budget, som kommun och FAR har föreslagit. 2016/17:171 resursbehovet får i stället beaktas inom ramen för presidiets beredning av ärendet. I syfte att öka oberoendet när frågan om revisionens budget behandlas föreslår regeringen därför att förslaget om budget till revisionen ska upprättas av fullmäktiges presidium. 11.4.1Yttranderätt för de sakkunniga Regeringens förslag: De sakkunniga ska alltid ges tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anför att förslaget kan effektivisera beslutsfattandet, stärka kommunfullmäktiges möjligheter att fatta beslut på rätta grunder och även underlätta för medborgare att förstå diskussionen i kommunfullmäktige. kommun anför att det kan finnas anledning att se över om gruppen med yttranderätt ska utökas. kommun anför att det är ett bra förslag eftersom de sakkunniga själva måste anses vara de som bäst kan förklara sina iakttagelser och slutsatser. Flera kommuner anser att frågan bör överlåtas till kommunfullmäktige. Ett flertal kommuner och landsting, SKL och STAREV anför att det finns en möjlighet för fullmäktige och revisorerna att bereda de sakkunniga tillfälle att yttra sig i samband med att revisionsberättelsen ska behandlas. , och kommuner anför att de nuvarande bestämmelserna i kommunallagen om de sakkunnigas möjligheter att yttra sig är tillräckliga. kommun och anför att revisorerna bör avgöra om de sakkunniga ska yttra sig. anför att det endast bör ankomma på revisorerna att kommunicera med sin uppdragsgivare om underlaget för ansvarsprövningen. Ett antal kommuner anser att fullmäktige är en arena för de förtroendevalda och att det inte finns anledning att ge kretsen sakkunniga rättigheter som inte kommunens anställda har. SKL anför att de sakkunniga ofta utgörs av en upphandlad revisionsfirma och att en lagstadgad rätt för en upphandlad entreprenör att yttra sig i fullmäktige är uppenbart olämpligt. kommun anför att det måste framgå att de sakkunniga endast får ge sakupplysningar och inte i någon form delta i debatten av ärendet. och kommuner samt Föreningen () anför att förslaget riskerar att skapa en osäkerhet om revisorernas uppdrag och den rollfördelning som gäller mellan revisorer och deras sakkunniga. Skälen för regeringens förslag: Revisorerna ska alltid beredas tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen (5 kap. 31 § KL). De sakkunnigas rapporter ska bifogas revisorernas rapporter (9 kap. 16 § KL). Detta kan vara ett mycket omfattande material för fullmäktige att ta del av. Som kommun har påpekat är det de sakkunniga själva som bäst kan förklara sina synpunkter. 2016/17:171 anser därför att de sakkunniga ska kunna delta vid fullmäktiges sammanträde och förklara de iakttagelser och slutsatser de kommit fram till. Detta kan vara av värde ur fullmäktiges perspektiv och även för de medborgare som följer diskussionen i fullmäktige, vilket påpekar. För att ytterligare förstärka revisionens oberoende är det vidare viktigt att stärka de sakkunnigas ställning. Mot denna bakgrund anser regeringen, i motsats till vad vissa remissinstanser anför, att de sakkunnigas möjlighet att yttra sig inte ska vara beroende av fullmäktiges beslut. En ordning där revisorerna får avgöra om de sakkunniga ska yttra sig är enligt regeringens mening inte heller lämplig. Om någon utöver de förtroendevalda ska ges yttranderätt i fullmäktige bör det regleras i lag. Vissa av instanserna anger att bestämmelsen är obehövlig eftersom revisorerna kan förmedla de sakkunnigas synpunkter. Regeringen delar dock inte denna uppfattning. Det kan inte enbart ankomma på revisorerna att förklara de sakkunnigas iakttagelser. I likhet med vad som gäller för revisorerna ska den föreslagna bestämmelsen ge de sakkunniga en rätt, men inte någon skyldighet att yttra sig. Vissa remissinstanser har varit negativa till förslaget på den grunden att kommunfullmäktige ska vara en arena för förtroendevalda. Detta är enligt regeringens mening inte ett argument som i sig kan tala emot bestämmelsen. De sakkunnigas medverkan gäller endast vid de sammanträden då revisionsberättelsen behandlas och har även till syfte att underlätta fullmäktiges beslutsfattande. Då det endast rör sig om en rätt att yttra sig anser regeringen att det inte heller, som kommun föreslagit, behöver framgå av bestämmelsen att de sakkunniga inte ska delta i debatten av ärendet. Att de sakkunniga kan utgöras av en upphandlad revisionsfirma ser regeringen, i motsats till SKL, inte som något hinder mot att de yttrar sig när det gäller de egna rapporterna. Eftersom rapporterna ska fogas till revisionsberättelsen kan detta stärka fullmäktiges beslutsunderlag. Regeringen instämmer inte i och kommuners synpunkter att förslaget kan leda till otydlighet i fråga om ansvarsfördelningen mellan de förtroendevalda revisorerna och sakkunniga, eftersom ansvarsfördelningen inte förändras genom förslaget och alltjämt är tydligt reglerad. 11.4.2Upplysningsrätt för de sakkunniga Regeringens bedömning: De sakkunniga bör inte ges en självständig rätt att inhämta upplysningar från nämnder och fullmäktigeberedningar. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens Utredningen föreslår att de sakkunniga ska ges en självständig rätt att inhämta upplysningar Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. kommun anför att det fortsatt bör vara de förtroendevalda revisorerna som ska ha rätt till upplysningar. anför att förslaget innebär en förskjutning mot en ökad 2016/17:171 professionalisering av revisionen. kommun anför att förslaget ger en i lag grundad särställning till det sakkunniga biträdet. Någon motsvarande rättighet finns inte för andra tjänstemän eller uppdragstagare. Skälen för regeringens bedömning: Nämnderna, fullmäktige- beredningarna, de enskilda ledamöterna och ersättarna i dessa, samt de anställda är skyldiga att lämna revisorerna de upplysningar som behövs för revisionsarbetet (9 kap. 12 och 13 §§ KL). I praktiken är det dock ofta de sakkunniga som utför det konkreta granskningsarbetet. Utredningens förslag motiveras av effektivitetsskäl. Regeringen anser dock att det, vare sig av utredningens betänkande eller av remissvaren, framkommer något egentligt praktiskt behov av förslaget. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte finns skäl att införa den reglering som utredningen föreslår. 11.5Val av ordförande och valbarhet för revisorerna 11.5.1Val av revisionens ordförande Regeringens bedömning: Det bör inte regleras i kommunallagen hur ordföranden bland revisorerna ska utses. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att en ordförande, om en sådan väljs, ska väljas från den politiska minoriteten. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. (), och ett flertal kommuner noterar att det i kommunallagen inte finns någon juridiskt definierad politisk minoritet. kommun anför att kommunen tillämpar detta system. Salems och kommuner anför att den politiska oppositionen är en tydligare benämning. Ett flertal kommuner och landsting, SKL och STAREV anför att regleringen ger sken av att valet av ordförande för revisorerna har en partipolitisk koppling, vilket inte är fallet. Ytterligare ett antal kommuner och landsting anför att begreppet minoritet är mycket svårdefinierat och att förslaget begränsar det kommunala självstyret. De ifrågasätter även behovet av en tvingande lagstiftning. SKL och ett antal kommuner anför att förslaget är ett ingrepp i den fria nomineringsrätten. Den omständigheten att många kommuner utser ordförande i revisionen ur minoriteten är i sig inte ett tillräckligt skäl för att införa en tvingande lagregel. avstyrker förslaget med hänvisning till att det är fullt möjligt att välja ordförande ur minoriteten. SKYREV är tveksamma till att i lag reglera val av ordförande. En reglering skulle förhindra att fullmäktige kan välja den bäst lämpade, oavsett partitillhörighet. Skälen för regeringens bedömning: Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt (9 kap. 7 § KL). Någon bestämmelse om att en ordförande ska utses bland revisorerna finns inte, men ofta utses ändå en ordförande bland revisorerna för att bl.a. samordna verksamheten och vara Prop. 2016/17:171 ordförande när revisorerna samfällt fattar beslut i förvaltningsärenden. Utredningen har betonat att syftet med den föreslagna bestämmelsen är att markera revisionens objektiva oberoende och stärka tilltron till den lokala demokratin. Det anges även att en stor majoritet av kommuner och landsting själva anser att det är symboliskt viktigt att utse en ordförande bland minoriteten. Frågan om en ordförande ska väljas från den politiska minoriteten har tidigare berörts i propositionen ”Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting” Regeringen anförde då att det rent faktiskt saknade betydelse om majoriteten eller minoriteten innehar ordförandeposten i revisionen eftersom samtliga revisorer har att agera självständigt i sitt granskningsuppdrag. Med hänsyn till att oberoende, objektivitet och opartiskhet ska känneteckna revisorernas uppdrag var valet av ordförande i revisionen, enligt regeringen, egentligen enbart en fråga om kompetens och lämplighet. pekade regeringen på att det kan lokalt uppfattas vara av symboliskt värde att välja en ordförande för revisionen från oppositionen. Å andra sidan menade regeringen att en sådan markering kan uppfattas som att uppdraget som ordförande har en partipolitisk koppling, vilket inte skulle vara fallet. Mot denna bakgrund avstod regeringen från att föreslå någon reglering (prop. 2005/06:55 s. 36 f.). Många remissinstanser anför att en reglering felaktigt kan ge sken av att valet av ordförande har en partipolitisk koppling. Eftersom revisorerna har att agera självständigt i sitt granskningsuppdrag har det dock en begränsad faktiskt betydelse om ordförandeposten innehas av majoriteten eller minoriteten. Regeringen ser det som problematiskt att begreppen minoritet och majoritet inte har någon klar definition, vilket även ett antal remissinstanser framhåller. I avsaknad av tydliga definitioner kan den föreslagna bestämmelsen vålla oklarheter och vara svårtillämpad. Vissa remissinstanser har anfört att en reglering skulle vara ett ingrepp i den fria nomineringsrätten och utgöra en inskränkning i det kommunala självstyret. Regeringen instämmer i att den föreslagna regleringen även kan vara problematisk utifrån dessa aspekter. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar mot en reglering och att utredningens förslag om att ordförande för revisionen ska väljas från den politiska minoriteten därför inte bör genomföras. 11.5.2Revisorer ska inte kunna utses till ledamöter i fullmäktige Regeringens förslag: Revisorer ska inte vara valbara som ledamot eller ersättare i fullmäktige. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. föreslår att bestämmelsen utformas så att den som blir vald som ledamot eller ersättare i fullmäktige förlorar sitt revisorsuppdrag. 2016/17:171 kommuner samt läns landsting anser att det bör finnas undantag genom att en revisor som blir vald till fullmäktige ska kunna sitta kvar och slutföra revisionsarbetet från föregående mandatperiod. Eslövs och Lunds kommuner anför att det är oklart hur förslaget ska tillämpas under pågående mandatperioder då det är som, efter förnyad röstsammanräkning, beslutar om nya ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige. anser att uppdraget som revisor i stället borde upphöra vid nästa fullmäktigesammanträde om den förtroendevalde inte själv meddelat att denne avsäger sig uppdraget som ledamot eller ersättare i fullmäktige. , och kommuner påpekar att förslaget innebär att en revisor, vars mandatperiod går in några månader på följande mandatperiod, får en hel mandatperiods karens innan denne kan väljas till ett annat uppdrag. och anför att förslaget kan påverka förutsättningarna att rekrytera revisorer. Skälen för regeringens förslag: Den som är vald till ledamot eller ersättare i fullmäktige är inte valbar som revisor (4 kap. 6 a § KL). Syftet med bestämmelsen är att stärka oberoendet i den kommunala revisionen. Av bestämmelsen framgår dock inte vad som gäller vid det omvända förhållandet, att en person först väljs till revisor och därefter, , utses till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Enligt regeringens mening gör sig kravet på oberoende lika starkt gällande i denna situation, vilket talar för att valbarhetshindren bör förtydligas. De remissinstanser som haft invändningar mot förslaget har fört fram att det bör finnas möjligheter till undantag, bl.a. för att en revisor ska kunna slutföra revisionsarbetet från föregående mandatperiod. Det har även anförts att det är oklart hur bestämmelsen ska tillämpas. Regeringen vill betona att syftet med bestämmelsen är att stärka revisionens oberoende. Ett undantag skulle kunna försvaga oberoendet. Regeringens förslag innebär att en revisor inte är valbar till fullmäktige och således inte kan utses till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Detta gäller under hela den tid som revisorn fullgör sitt uppdrag, dvs. under de fyra följande åren från att revisorerna utsetts av fullmäktige. Regeringen anser därför inte att förslaget kan anses vara oklart eller svårtillämpat. och har tagit upp att förslaget kan påverka förutsättningarna att rekrytera revisorer. Regeringen anser dock att denna invändning inte i sig kan tala mot en reglering som syftar till att stärka oberoendet hos revisionen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen därför att valbarhetshindren ska förtydligas genom en bestämmelse som anger att en revisor inte ska kunna väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Regeringens förslag: Godkännande av årsredovisningen ska ske innan fullmäktige tar ställning till frågan om ansvarsfrihet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.