prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Det finns dock en risk för att en sådan lösning får till följd att rättssäkerhetsgarantierna uppfattas som graderade. Det vore inte lämp- ligt. Det är också svårt att förutse i vilken utsträckning det kan finnas behov av att avvika från någon viss bestämmelse i förvaltningslagen vid genomförandet av en unionsrättsakt. Regeringen anser därför att en sådan ordning inte bör införas. Ett annat alternativ skulle kunna vara att allmänt begränsa regeringens rätt att meddela föreskrifter på så sätt att sådana föreskrifter inte får innebära inskränkningar av de grundläggande rättssäkerhetsgarantier som kommer till uttryck i förvaltningslagen. Även om en sådan ordning kan framstå som tilltalande från principiella utgångspunkter finns risk för att en sådan reglering ger upphov till påtagliga praktiska tolknings- och tillämpningsproblem i enskilda fall. En sådan begränsning framstår inte heller som motiverad vid ett genomförande av en unionsrättsakt. Som utredningen konstaterar finns dessutom ett behov av att i förordningens form i vissa fall kunna inskränka t.ex. rätten att överklaga förvaltnings- beslut. Mot den bakgrunden vill regeringen inte föreslå en sådan begränsning av subsidiaritetsregeln. Som flera remissinstanser framhåller har utredningen inte gjort någon ingående analys av vilka effekter förslaget att begränsa subsidiaritets- regelns räckvidd kan få för den befintliga regleringen i förordning. För att mildra effekterna på kort sikt av den föreslagna förändringen föreslår 2016/17:180 utredningen en övergångsreglering som innebär att sådana avvikande föreskrifter som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens ikraftträdande ska fortsätta att gälla med företräde framför den nya förvaltningslagen. I likhet med kan regeringen konstatera att en sådan reglering innebär att en ändring i en befintlig förordnings- föreskrift inte kan ske utan att föreskriften lyfts upp i lag. Detta gäller oberoende av om den aktuella föreskriften avvikelse från en rättighet eller en skyldighet som slås fast i förvaltningslagen. De prak- tiska olägenheterna med en sådan ordning framstår som betydande. Det skulle bl.a. kunna få till följd att en anpassning av förfaranderegleringen till rättsutvecklingen i övrigt kan komma att motverkas eller att utvecklingen i vart fall blir mindre dynamisk. Mot den bakgrunden anser regeringen sammanfattningsvis, till skillnad från utredningen, att inte bara bestämmelser i lag bör kunna ha företräde före den allmänna regleringen i förvaltningslagen. I stället bör den nya förvaltningslagen, i likhet med den nuvarande, innehålla en bestämmelse som innebär att lagen är subsidiär i förhållande till avvikande bestämmelser även i förordning. Lagrådet anser att utformningen av den föreslagna bestämmelsen, som motsvarar nuvarande reglering, är oklar och att det kan vara svårt att avgöra vad som är en avvikelse. För att underlätta för enskilda borde utgångspunkten enligt Lagrådet därför vara att en regel om förfarandet i en specialförfattning alltid ska ges företräde framför motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen. Som Lagrådet påpekar kan det vara svårt för en enskild part att bedöma om en bestämmelse i en specialförfattning som rör förfarandet innebär en avvikelse från förvaltningslagen eller inte. Den enskilde kommer dock alltid att ha möjlighet att begära upplysningar från myndigheterna om vilka bestämmelser som ska tillämpas i ett visst förfarande (jfr författningskommentaren till 6 § om myndigheternas serviceskyldighet). Regeringen ser inte någon risk för att en bestämmelse i den nya lagen som utformas i linje med den nuvarande subsidiaritetsregeln skulle komma att leda till att enskilda drabbas av rättsförluster. Det finns inte några indikationer på att den nuvarande ordningen har inneburit några praktiska tillämpningsproblem i specialreglerade förfaranden. Den nuvarande subsidiaritetsregelns utformning innebär att förvaltningslagens karaktär som allmän förfarandelag för förvaltningen i stort markeras tydligare än med en sådan utformning som Lagrådet föreslår. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att föreslå någon justering av bestämmelsen i förhållande till förslaget i lagrådsremissen. Trots att regeringen inte föreslår några formella begränsningar i regeringens rätt att meddela föreskrifter i förordning som avviker från förvaltningslagen, vill regeringen betona att föreskrifter som begränsar de rättigheter som generellt gäller för enskilda i förvaltningsförfarandet inte bör förekomma i förordning annat än om det finns starkt bärande sakliga eller funktionella skäl för avvikelserna. Regeringens bedömning: En upplysning om och unionsrätten bör inte tas in i förvaltningslagen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i instämmer i utredningens bedömning. Kammarrätten i , Kammarrätten i , och förordar att en upplysningsbestämmelse som hänvisar till både och unionsrättens krav tas in i den nya lagen. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: I 3 § andra stycket FL föreskrivs att bestämmelserna om överklagande i lagen alltid tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt artikel 6.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Utredningen anser att en motsvarande bestämmelse inte bör tas in i den nya lagen. Den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () och konventionens samtliga ändring- och tilläggsprotokoll utom tilläggs- protokollen 12 och 16 har ratificerats av . Det senaste ändrings- protokollet – protokoll nr 15 – ratificerades av men har ännu inte trätt i kraft (jfr prop. 2015/16:18, bet. 2015/16:KU9, rskr. 2015/16:139). Konventionen, med de ändringar och tillägg som gjorts genom de gällande protokoll som har ratificerat, gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av 2 kap. 19 § RF följer att en lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av konventionen. En ny föreskrift som strider mot konventionen blir med andra ord också grundlagsstridig enligt denna bestämmelse. Enligt artikel 6.1 i ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse för brott vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats genom lag. Innebörden av uttrycket civila rättigheter och skyldigheter har utvecklats i praxis. Uttrycket omfattar inte enbart civilrättsligt grundade anspråk utan täcker även rättigheter och skyldigheter som kan grundas på offentligrättsliga före- skrifter. Avgörande för bedömningen är rättighetens materiella innehåll snarare än klassificeringen i nationell rätt. Efter de ändringar i unionsrätten som gjorts genom Lissabonfördraget följer av artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen, förkortat EU- fördraget, att unionen ska erkänna de rättigheter, friheter och principer som fastställs i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättig- heterna av , anpassad i , förkortad rättighetsstadgan. EU:s rättighetsstadga ska ha samma rättsliga status som fördragen. Den gäller således med bindande verkan inom unionen som unionens 2016/17:180 primärrätt. Enligt artikel 51.1 i rättighetsstadgan riktar sig denna till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. domstolens praxis framgår att detta innebär att de grundläggande rättigheterna i rättighetsstadgan måste iakttas inte bara vid tillämpning av genomförandelagstiftning utan så snart nationell lagstiftning omfattas av unionsrättens tillämpningsområde (dom 2013 i mål C-617/10 ). Av artikel 6.3 i framgår vidare att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i och följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer. Rätten till en rättvis rättegång slås i rättighetsstadgan fast i artikel 47. Enligt bestämmelserna i den artikeln har var och en vars unionsrättsligt garanterade rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en Var och en ska få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats Rätten till domstolsprövning gäller alltså i unionsrätten i fråga om varje unionsrättsligt garanterad rättighet. I artikel 41 slås vidare fast att var och en har rätt till god förvaltning. Denna rättighet omfattar bl.a. rätten till kommunikation, aktinsyn och motivering av beslut. god förvaltning gäller enligt rättighetsstadgan bara i förhållande till unionens institutioner, organ och byråer. tagit ställning till om bestämmelsen gällande rätten till god förvaltning är direkt tillämplig också när ärenden med EU-anknytning handläggs av Det bör dock uppmärksammas att i praxis har gett principen om god förvaltning ett vidare tillämpnings- område än vad som direkt följer av den bestämmelsens ordalydelse (se t.ex. mål C-16/90, Nölle mot Hauptzollamt Bremen-Freihafen). bakgrund av ställningstaganden i praxis om rättighets- stadgans tillämpning i ärenden med anknytning till unionsrätten (se mål C-617/10 ) framstår det för regeringen som naturligt att utgå från att de allmänna unionsrättsliga principer som gäller i ärenden som handläggs av unionens institutioner och organ också gäller för medlemsstaternas myndigheter, när de handlägger ärenden på unions- Som framgår ovan anges i 3 § andra stycket FL att bestämmelserna om överklagande i lagen alltid ska tillämpas om det behövs för att tillgodose rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter enligt Denna bestämmelse infördes i samband med att lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut antogs som lagen (1988:205) om rättsprövning av vissa förvaltnings- möjligheten att begära rättsprövning av förvaltningsbeslut till att enbart omfatta vissa förvaltningsbeslut som fattats av regeringen. prövning prövas endast beslutets laglighet och det är som regel bara beslut som innefattat en prövning av sökandens civila rättigheter eller skyldigheter som kan tas upp till sakprövning. möjligheten till rättsprövning innebar att möjligheten vidgades för enskilda att få en mer fullständig domstolsprövning – en laglighets- och lämplighetsprövning – i allmän förvaltningsdomstol av förvaltnings- beslut som meddelats av någon annan myndighet än regeringen. hade nämligen redan tidigare slagits fast att ett överklagandeförbud som står i strid med artikel 6.1 i inte ska tillämpas (RÅ 2001 ref. 56). Syftet med bestämmelsen i 3 § andra stycket FL var i första hand att klargöra att den allmänna bestämmelsen i 22 a § FL om instansordningen vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut ska tillämpas om ett överklagandeförbud i lag eller förordning strider mot artikel 6.1 i (prop. 2005/06:56 s. 11). Bestäm- melsen ger dock även uttryck för en viktig rättsstatlig princip som gäller oberoende av denna upplysning i lagen (jfr t.ex. HFD 2011 ref. 22 och HFD 2016 ref. 49). Som utredningen påpekar ska ett överklagandeförbud åsidosättas inte bara om det står i strid med utan även om det strider mot unionsrätten (RÅ 1997 ref. 65). Av artikel 4.3 andra stycket i EU- fördraget följer att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter som följer av fördragen eller unionens institutioners akter fullgörs. Enligt artikel 19.1 andra stycket i EU- fördraget ska medlemsstaterna vidare fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Av bestämmelsen i artikel 267 i fördraget om EU:s funktionssätt, förkortat EUF-fördraget, om förhandsavgörande framgår bl.a. att en fråga om tolkningen av fördragen eller om giltigheten och tolkningen av unionens rättsakter i övrigt i vissa fall kan, och i andra fall ska, underställas Europeiska unionens domstol om en sådan fråga uppkommer vid en domstol i en medlemsstat. Av artikel 47 första stycket i rättighetsstadgan följer vidare att var och en vars unionsrättsliga rättigheter kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. I enlighet med den grundläggande unionsrättsliga principen om unionsrättens företräde framför nationell rätt gäller dessa bestämmelser före föreskrifter om bl.a. överklagande- förbud i en nationell lag eller förordning (jfr HFD 2015 ref. 79). På unionsrättens område sträcker sig kravet på domstolsprövning dessutom något längre än enligt . I den nuvarande regleringen i förvaltningslagen klargörs dock inte detta. Värdet av en allmän bestämmelse i förvaltningslagen som upplyser om de begränsningar som följer av och den primära unionsrätten när det gäller möjligheterna att inskränka rätten till dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut får enligt regeringens mening anses förhållandevis begränsat. Dessa krav gäller med företräde framför både lag och förordning trots att någon särskild upplysning om det inte lämnas i förvaltningslagen. Som Kammarrätten i och framhåller kan det visserligen vara motiverat av pedagogiska skäl att på denna punkt påminna om de rättssäkerhetsgarantier som följer av och unionsrätten. anser för sin del att en bestämmelse av det slag som finns i 3 § andra stycket FL kan fungera som en välbehövlig varningsklocka för att garantera dom- stolsprövning. Regeringen kan konstatera att domstolspraxis från senare år visar att medvetenheten om krav i fråga om rätten till domstolsprövning av civila rättigheter och skyldigheter med tiden har stärkts. I samband med att Lissabonfördraget trädde i kraft har de grundläggande rättigheter som följer av unionsrätten vidare tydlig- gjorts genom att rättighetsstadgan om de grundläggande rättigheterna 2016/17:180 blivit rättsligt bindande. Därmed har också rätten till domstolsprövning på unionsrättens område synliggjorts på ett tydligare sätt än . Även om det fortfarande kan ligga ett visst pedagogiskt värde i att påminna framför allt enskilda privatpersoner och företag om denna grundläggande rättighet, framstår behovet av att i förvaltningslagen ta in en sådan upp- lysning numera som förhållandevis begränsat. Mot bakgrund av den all- männa utgångspunkten att upplysningar om överordnade normers före- träde framför underordnade normer typiskt sett bör undvikas i en lag om de inte bedöms ha ett påtagligt upplysningsvärde och inte heller felaktigt kan ge intryck av att ha en materiell betydelse, anser regeringen att vägande skäl talar för att en upplysning om och unionsrättens krav inte bör tas in i den nya förvaltningslagen. Enligt gällande ordning ska ett förvaltningsbeslut som får överklagas till domstol normalt överklagas till allmän förvaltningsdomstol (22 a § FL). På det specialreglerade området förekommer dock att beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till allmän domstol. Det gäller t.ex. på mark- och miljörättens område. På det området torde den domstolsprövning av ett myndighetsbeslut som, med hänsyn till regleringen i artikel 6 i eller artikel 47 i rättighets- stadgan, kan behöva göras i strid med ett eventuellt överklagandeförbud rimligen komma till stånd i den domstol som normalt har att pröva ett överklagande av myndighetens beslut på det aktuella området. Regeringen bedömer att det inte finns något behov av särskild författ- ningsreglering i förvaltningslagen för att åstadkomma en sådan ordning. Sammanfattningsvis gör regeringen, i likhet med utredningen, bedöm- ningen att övervägande skäl talar mot att i den nya förvaltningslagen ta in en bestämmelse av det slag som finns i nuvarande 3 § andra stycket FL. förvaltningslag gjordes en uppdelning mellan allmänna bestämmelser som skulle tillämpas vid all ärendehandläggning och särskilda bestämmelser som var mer centrala från rättssäkerhetssynpunkt och som bara var tillämpliga i vissa slags ärenden. I förarbetena till lagen framhölls visserligen att det bakomliggande syftet med förfarande- reglerna stödde tanken på ett vidsträckt tillämpningsområde. mentschefen menade dock att det största behovet av regler fanns i fråga om den förvaltningsverksamhet som innefattar myndighets- utövning eftersom det var i sådana fall som enskilda träffades på ett påtagligt sätt av beslutet (prop. 1971:30 del 2 s. 285). även uttryck för uppfattningen att förfaranderegler som kan framstå som naturliga och riktiga när det gäller myndighetsutövning kan framstå som obehövliga eller rent av hindrande i annan förvaltningsverksamhet, exempelvis i ärenden av kommersiell natur. Med detta synsätt som utgångspunkt gjordes bestämmelserna om partsinsyn, muntlig handlägg- ning, kommunikationsskyldighet, motiveringsskyldighet, underrättelse- skyldighet avseende innehållet i ett beslut och kommunikationsskyldig- het i samband med rättelse av förbiseendefel tillämpliga bara i ärenden som innefattade myndighetsutövning (prop. 1971:30 del 2 s. 288 och 330–331). Departementschefen underströk dock att lagen representerade en minimistandard och att den inte utan vidare skulle tolkas så att det var uteslutet att tillämpa en regel i fall som formellt föll utanför regelns giltighetsområde eller i situationer där lagen medgav undantag från en regels tillämpning (prop. 1971:30 del 2 s. 289). Tillämpningen av de särskilda förfarandereglerna avgränsades enligt 3 § ÄFL till fall då fråga var om ”utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande”. Vad som avsågs med myndighetsutövning kom därmed att definieras i den äldre förvaltningslagen, även om uttrycket myndighetsutövning inte kom att användas i lagen. I special- motiven till regeringsformens bestämmelser om överlåtelse av för- valtningsuppgifter till enskilda och myndigheternas självständighet hän- visas till den äldre förvaltningslagens definition (prop. 1973:90 s. 397). Denna definition ligger alltså till grund för hur begreppet myndighets- utövning avgränsas även i regeringsformen. Uttrycket myndighetsutöv- ning används också i ett stort antal andra författningar, bl.a. , skadeståndslagen (1972:207) och kommunallagen. I skadeståndslagen används uttrycket myndighetsutövning för att avgränsa tillämpningsområdet för den särskilda bestämmelse som gäller i fråga om det allmännas skadeståndsansvar vid skada som uppstår på grund av fel eller försummelse i det allmännas verksamhet. I förarbetena till 3 kap. 2 § skadeståndslagen noteras att uttrycket definieras i förvalt- ningslagen. Det beskrivs i förarbetena till skadeståndslagen på ett likartat sätt som i förarbetena till förvaltningslagen (prop. 311–312). I används uttrycket främst i syfte att avgränsa tillämpnings- området för vissa straffbestämmelser som förutsätter endera att en gärning riktas mot en utövare av offentlig verksamhet eller att den företas av en tjänsteman i sådan verksamhet (se t.ex. 17 kap. 1, 2 och 4–6 §§ och 20 kap. 1 § ). I förarbetena till ändring i 20 kap. 1 § framhålls bl.a. att det särskilda straffansvaret för offentliga funktionärer motiveras främst av intresset att skydda samhällsmedborg- arna mot fel vid utövandet av den offentliga makten och att särskild noggrannhet måste iakttas vid handläggningen av frågor som kan ha betydelse för att myndighet utövas på ett riktigt sätt (prop. 1988/89:113 s. 13). Någon fullständig korrespondens mellan reglerna i skadeståndslagen och straffbestämmelserna i synes dock inte ha varit förut- sedd i det lagstiftningsärendet (prop. 1988/89:113 s. 13–14 och 23–24). I kommunallagen används uttrycket myndighetsutövning bl.a. för att upplysa om den begränsning av möjligheterna att överlåta förvaltnings- uppgifter på privata subjekt som följer av regeringsformen (12 kap. 4 § RF). Uttrycket avses här uppenbarligen ha samma innebörd som i reger- ingsformen (prop. 1990/91:117 s. 51). I samma syfte används uttrycket även i t.ex. hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) och socialtjänstlagen (2001:453). Beskrivningen av de olika fall som innefattar myndighetsutövning har det gemensamt att det rör sig om beslut och andra åtgärder som en myndighet vidtar gentemot en enskild med stöd av en befogenhet som 2016/17:180 myndigheten har getts genom ett konkret beslut av regeringen eller eller genom en offentligrättslig författning. Beslutet eller åtgärden är ytterst ett uttryck för samhällets makt över medborgarna. Det gäller oberoende av om den aktuella åtgärden uttrycker en skyldighet för någon enskild eller innebär att någon enskild gynnas i det enskilda fallet. Karaktäristiskt för dessa situationer är också att den enskilde i förhållande till det allmänna befinner sig i en beroendeställning som inte har sin grund i ett frivilligt åtagande. Det innebär att myndigheten i dessa fall – till skillnad från i t.ex. ett avtalsförhållande – ensidigt har att besluta i saken (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 331, prop. 498–499, prop. 1975:78 s. 180 och prop. 1988/89:113 s. 11). förvaltningslag finns inte någon definition av begreppet myndighetsutövning. Begreppet används trots det i flera av lagens bestämmelser. Av förarbetena framgår att det ska ges den innebörd som det fått i praxis (SOU 1983:73 s. 50). Någon ändring av tillämpnings- området för de bestämmelser där begreppet förekommer var inte avsedd. 6.2Begränsningen i tillämpningsområdet till myndighetsutövning tas bort Regeringens förslag: Tillämpningsområdet för flera av förfarande- reglerna i den nya förvaltningslagen utvidgas i förhållande till vad som följer av gällande ordning. De processuella rättssäkerhetsgaran- tierna ska som huvudregel gälla i alla ärenden, inte bara i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissopinionen är delad. remissinstanser för inte fram några synpunkter på utredningens förslag i denna del. Flera av de remissinstanser som uttryckligen tar ställning till förslaget tillstyrker det eller har ingen invändning mot det. Bland dessa finns t.ex. , , Kammarrätten i , Kriminalvården, , Försvarsmakten, Läke- medelsverket, , i , , , , , Flera remissinstanser avstyrker dock förslaget eller menar att konsekvenserna av förslaget måste analyseras närmare innan det genomförs. Bland dessa finns t.ex. , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , Data- inspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), , Statskontoret, Myndigheten för , universitet, och Patent- och registrerings- verket (PRV). Några remissinstanser anser till skillnad från utredningen att den nuvarande uppdelningen av tillämpningsområdet för förvaltnings- lagens bestämmelser när det gäller olika slag av ärenden är befogad. anser således att man även fortsättningsvis bör skilja ut beslut av mindre vikt för att inte riskera att dessa tar upp obefogat stora resurser från myndigheterna. Liknande synpunkter för även MSB fram. , som i och för sig delar utredningens uppfattning att det är fullt möjligt att undvara en koppling i vissa förfarandebestäm- melser till myndighetsutövning, menar att förslaget inte kommer att gynna effektiviteten i förvaltningen och att det finns ett praktiskt behov av förenklad handläggning av många ärendeslag som inte avser myndig- hetsutövning mot enskild. Några remissinstanser, bl.a. tings- rätt och Kammarrätten i , framhåller att undantag från tillämp- ningen av bestämmelsen om kommunikation måste kunna göras vid handläggningen av vissa ärendeslag, t.ex. i anställningsärenden. tjänstepensionsverk efterfrågar klargöranden i fråga om lagens tillämp- ning i ärenden som regleras i kollektivavtal. Skälen för regeringens förslag Förfarandebestämmelsernas tillämpningsområde bör utvidgas Förfarandereglernas övergripande och främsta ändamål är att bidra till att myndigheterna får ett så korrekt underlag för sitt beslutsfattande som