prop · H403118 · 2017-03-17 00:00:00 — hade uppfattningen att ansvaret för ett ärende övergick till när den asylsökande hade transporterats dit, medan hade uppfattningen att ansvaret övergick från först när en ansökan formellt hade registrerats och alla moment i en sådan registrering slutförts.57 Frågan blir betydelsefull för gränskontrollerna om den asylsökande ändrar sig innan ansökan har registrerats hos . Personen har då som regel inte rätt att vistas i . Frågan är då vilken myndighet som beslutar om avvisning, vilka tvångsmedel som kan användas för att förhindra att personen i fråga lämnar och vilken myndighet som är behörig att besluta om användning av dessa tvångsmedel.58 accepterade i praktiken bedömning.59 Det har inte fram- 56Intervjuer : insatschef och operativ personal region , gränspolissektion och operativ personal region ; intervju : regional ledning Syd . 57Se PM Ansvarsfördelning mellan och för personer som inte vill ansöka om asyl eller legalisera sin vistelse i , dnr 1.3.4-2015-79660 och När påbörjas handläggningen av en asylansökan, dnr 1.3.4-2015-79649, samt rättsPM från gränspolissektionen vid version 1.7, saknr. 630, bilaga till Beslut i stort för . 58Polismyndigheten kan använda vissa tvångsmedel vid gränskontrollen, bl.a. får polisman hålla kvar utlänning som vägrar att stanna för utredning i samband med inresa i längst (har den bestämmelsen preciserats till att gälla inresekontroll enligt kodex om Schengengränserna). Bestämmelsen är tillämplig vid inresekontrollen, för vilken ansvarar, men inte vid handläggning av ett eventuellt följande asylärende. och kan under sin respektive handläggning av ärendet under vissa förutsättningar besluta om att ta utlänningen i förvar. (Se 9 kap. 2 och 11 §§ och 10 kap. 12 § utlänningslagen.) En ytterligare fråga är vilken myndighet som är behörig att besluta om avvisning. har möjlighet att avvisa utlänningen till det land från vilket denna reste in i , en möjlighet som är mer begränsad för (se 12 kap. 4 § utlänningslagen). 59Det har också framkommit att polisregion under insatsen inte ansåg sig ha tid att reda ut ansvarsförhållandena (Polisregion , Utvärdering av insatsen inom polisregion . Dnr A174.095/2016, saknr 273, version 06.00, s. 30). 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kommit uppgifter som tyder på att det, efter att gränskontroller återinfördes, förekom större problem med att personer avvek från innan deras asylansökan hade registrerats. Omfattande sådana problem fanns innan gränskontrollerna återinfördes.60 Det är enligt otillfredsställande att myndigheterna har haft olika uppfattningar om när ansvaret för de asylsökande övergår från till . Osäkerhet i detta avseende kan påverka gränskontrollernas ändamålsenlighet negativt genom att personer som inte har rätt att vistas i kan ta sig in i landet. Det kan också leda till att tvångsmedel och beslut om avvisning inte hanteras på ett korrekt sätt. konstaterar att lagstiftningen inte är tydlig på denna punkt, vilket har försvårat en samstämmig bedömning. 3.4 Bemanning och förmåga I besluten om nationell förstärkning till region identifierades ett behov av kompetens i hantering av utlänningsärenden, men det angavs inte som ett krav. var det heller inte ett krav att förstärkningarna skulle vara poliser, utan de kunde även vara civilanställda passkontrollanter.61 I realiteten har få personer med gränskontrollkompetens arbetat med kontrollerna i region . Man har också saknat personer med kunskap om äkthetskontroll av dokument. har de gränspoliser som arbetar vid den ordinarie gränskontrollen på förstärkt. I övrigt har gränspolisen i region en jourtelefon som personalen vid gränskontrollerna har kunnat ringa vid exempelvis osäkerheter vad gäller tolkning av utlänningsrätt eller för beslut om förvar m.m. I region har personal från gränspolisen alltid funnits på plats vid gränskontrollerna. Vidare har platschefen kommit från gränspolisen.62 I region har de nationella förstärkningarna inte fått någon utbildning i gränskontrollarbete utöver en generell introduktion på . Denna har getts av polisinsatschefen vid förstärkningspersonalens ankomst till region har däremot utbildat tulltjänstemän i gränskontrollarbete. 60Intervju : regional ledning Syd ; intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab region . 61Dessa, liksom tjänstemän från och , har enligt 9 kap 2§ utlänningslagen (2005:716) vid genomförandet av gränskontroller samma befogenheter som en polisman. 62Polismyndigheten, Beslutsprotokoll dnr A381.283/2015 daterade , och 2016-01- 15; , i stort version 4.1; , Rapport från Be- dömandegruppens besök i region ; intervjuer : insatschef och operativ personal region , gränspolissektion och kommenderingsstab 2016-03- 11, intervju gränspolis , gränspolissektion och operativ personal region . 63Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S dock inte deltagit i det operativa arbetet.64 Regionerna Väst och Bergslagen har utbildat förstärkningspersonalen som de har skickat i regelverket avseende inre utlänningskontroller. Övriga regioner har inte utbildat sin förstärkande personal.65 I region fick ingripandepoliser en endagsutbildning i inre utlänningskontroll . Den personal som arbetade med gränskontrollerna i regionen fick instruktioner för arbetet i direkt anslutning till arbetspasset. Även och personal som biträdde i de tillfälliga gränskontrollerna fick utbildning i gränskontrollarbete av polisen.66 konstaterar att det i region endast undantagsvis har funnits personal med gränskontrollkompetens på plats vid kontrollplatserna och att utbildningen i gränskontrollarbete för den förstärkande personalen där har varit bristfällig.67 har exempelvis noterat att den operativa personalen inte har kunnat bedöma huruvida den saknar utrustning för gränskontrollarbete på grund av brist på kunskap om hur en gränskontroll normalt sett genomförs.68 Gränskontrollernas kompetensbehov har heller inte varit ledande vid urvalet av förstärkningspersonalen, se avsnitt 5.3. Detta påverkar förutsättningarna för att utföra gränskontrollerna med tillräcklig kvalitet, exempelvis vad gäller kontroll av dokuments äkthet, och i enlighet med gällande regelverk. bedömer att det i region har funnits tillräcklig gränskontrollkompetens vid de tillfälliga gränskontrollerna eftersom personal från gränspolisen alltid har deltagit vid kontrollerna, varav en som platschef, och utbildningsinsatser har genomförts för de som kunde komma att bli aktuella för tjänstgöring vid dessa. kan inte bedöma om mängden personal vid gränskontrollerna har varit tillräcklig. Förutsättningarna för gränskontrollerna avseende antalet migranter som anländer har ändrats . När besökte de tillfälliga gränskontrollerna i region anlände få migranter. Bemanningen tycktes då fullt tillräcklig för att hantera det antal resenärer som passerade genom gränskontrollerna. kan däremot inte bedöma om personalen var tillräcklig när antalet migranter som anlände var större. 64Se även avsnitt 5.4. 65Riksrevisionens enkät till polisregionerna. 66Polisregion , Dagboksblad för Region ärende 150908 Asyl; intervju : gränspolissektion och operativ personal region ; intervju : ledning gränsskydd ; intervju : regionledning Sydväst . 67Detta noterades också av bedömandegrupp som utvärderade de tillfälliga gränskontrollerna i region . Det bedömdes leda till att gränskontrollerna inte utfördes på ett korrekt sätt. , Rapport från Bedömandegruppens besök i region , s. 1-2, 10-14; intervju : medlem i bedömandegrupp . 68Intervju : insatschef och operativ personal region . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N anlände fick dock region det antal personer som man begärt som nationell förstärkning.69 Personalresurserna har således stämt överens med regionens bedömning av behovet. har inte sett några tecken på att personalresurserna vid de tillfälliga gränskontrollerna i region skulle ha varit otillräcklig. Av granskning framgår att gränskontrollerna på ett ändamålsenligt sätt har lokaliserats till de platser där migranter huvudsakligen reste in i . Genomförandet har skett med tre olika ambitionsnivåer: •Vid i hamn genomfördes minimikontroller. •I region genomfördes kontroller som är att jämställa med förenklade kontroller, där alla resenärer kontrollerades men där kontrollen av resedokumenten var summarisk. •Vid Danmarksfärjorna i och hamn, och vid i hamn efter , genomfördes kontroller endast vid konstaterade behov. bedömer att kontrollerna i stort har varit ändamålsenligt utformade för att nå sitt syfte utifrån förutsättningarna vid de olika kontrollplatserna. Region har under insatsen inte övervägt om utformningen skulle justeras när antalet migranter som anlände minskade. Enligt borde detta ha övervägts för att säkerställa ändamålsenlighet genom hela insatsen. har uppmärksammat tre aspekter som skulle förbättra möjligheterna att upprätta tillfälliga gränskontroller: •Tillgång till teknisk utrustning. •En plan för hur möjliga kontrollplatser ska kunna anpassas för tillfälliga gränskontroller, exempelvis hur teknisk utrustning kan kopplas in, om det behövs tillfälliga staket etc. •Praktiska rutiner för tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. granskning har även visat att och har haft olika uppfattningar vad gäller övergången av ansvaret för asylsökande. Av granskningen framgår att detta har lösts i den praktiska tillämpningen, men meningsskiljaktigheterna har medfört en risk för att personer som uppger sig vilja ansöka om asyl skulle kunna komma in i landet utan att formellt ansöka om asyl. För att undanröja denna risk bör lagstiftningen enligt förtydligas. 69Se även avsnitt 5.2 för dimensioneringen av personalen. En utvärdering som har gjorts i region har däremot konstaterat att det inte har funnits resurser med rätt kompetens och i rätt antal på plats vid varje givet tillfälle. Polisregion , Utvärdering av insatsen inom polisregion . Dnr A174.095/2016, saknr 273, version 06.00, s. 36. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S konstaterar också att kompetensen vad gäller gränskontrollarbete hos den operativa personalen har varit god i region men bristfällig i region . Skillnaderna i kunskap om gränskontrollarbete hos den operativa personalen som har arbetat vid gränskontrollerna har sannolikt även påverkat genomförandet i de bägge regionerna. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Polismyndighetens beredskap att återinföra gränskontroll Med utgångspunkt i forskning om krisberedskap och lärdomar från tidigare krissituationer görs i detta kapitel en bedömning av beredskapsplanering för att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. verksamhet förutsätter en förmåga att skyndsamt kunna hantera extraordinära situationer. Det är dock enligt inte rimligt att kräva att skulle ha en planering för att hantera just den typ av migrationsströmmar som kom . Mot bakgrund av att det finns ett regelverk för att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns, och att beslut om att tillfälligt återinföra gränskontroll har fattats tidigare, bör dock ha haft en rimlig beredskap om ett sådant beslut skulle aktualiseras. Råd om vad beredskapsplaner bör innehålla kopplas ofta till att de ska främja en effektiv krishantering. Studier och utvärderingar av tidigare kriser har identifierat flera faktorer som är viktiga för en effektiv krishantering, såsom strategisk ledning, effektiv användning och samordning av resurser, tydlig intern och extern kommunikation, en gemensam lägesbild för att förstå situationen, samt definierade ansvarsförhållanden som även tillåter flexibilitet. Vidare är förmågan att inhämta och förstå varningssignaler inför krisen viktig.70 De minimikrav som studier av krisberedskap identifierar för beredskapsplaner är att planen bör vara väl förankrad i organisationen och klargöra vem som fattar vilka beslut under krishanteringen. Det bör också tydligt framgå när den ska aktiveras och hur resurser ska fördelas.71 Utifrån resonemanget ovan följer att bör ha beredskapsplaner för att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns som anger: •resursinventering, resursbehov samt fördelning av personella och materiella resurser •interna och externa kommunikationskanaler för att förmedla instruktioner, dela information och få en gemensam lägesbild. 70Se exempelvis m.fl. 2014, s. 121f, 149; Deverell 2010; Drennan m.fl. 2015, s. 161f; Roux-Dufort, Vidaillet 2003; SOU 2005:104, s. 184f, 189, 196–198, 254, 304. 71Boin, t’2010, s. 360f; Drennan m.fl.. 2015, s. 117f, 132, 140–142, 150; SOU 2005:104, s. 191, 224–230. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S 4.2Polismyndighetens beredskapsplaner för tillfälliga gränskontroller Som en följd av utländska incidenter och det inhemska terrorhotet gav den centrala gränskontrollenheten vid dåvarande polisregionerna72 i uppdrag att ta fram beredskapsplaner för återinförande av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns.73 Planerna skulle vägleda polisen i att agera på effektivast möjliga sätt vid ett återinförande, samt ge beslutsfattare på nationell nivå en bild av regionernas resurser, förmåga och lokala problembild.74 tog också fram så kallade typhändelsekort som kortfattat redogör för vem som får fatta beslut om tillfälliga gränskontroller, vilka som ska meddelas om beslutet samt vilka som berörs.75 har tagit del av sex regionala beredskapsplaner, från regionerna Syd, Väst, Nord, Bergslagen, Mitt och Öst. Region tog fram en plan 2011 och uppdaterade den i samband med uppdraget från , medan de övriga planerna togs fram efter att uppdraget getts. Region har inte tagit fram någon beredskapsplan. har haft för avsikt att ta fram en nationell plan utifrån de regionala. Detta har inte gjorts, enligt uppgift på grund av brister i de regionala planerna.76 4.3 Ansvarsfördelning i beredskapsplanerna Två av planerna (Mitt och Öst) anger inte någon ansvarsfördelning, medan övriga fyra hänvisar till rutinerna för särskilda händelser för ledningen av insatsen. Dokumenten som styr och vägleder särskilda händelser är inte anpassade till polisens nya organisation, men har påbörjat en omarbetning av vägledningen Operativ ledning.77 Ingen av beredskapsplanerna innehåller arbetsbeskrivningar för hur en kontroll ska genomföras.78 72När uppdraget gavs bestod polisen fortfarande av 21 polismyndigheter. Eftersom med 7 polisregioner bildades innan uppdraget skulle redovisas användes den nya nomenklaturen. 73Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . 74Rikskriminalpolisen, - Regional planering för åtgärder vid beslut om att återinföra kontroller vid de inre gränserna, daterat . 75Rikskriminalpolisen 2015, Typhändelsekort för tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna. Typhändelsekort redogör kort för omedelbara åtgärder som polisen bör vidta vid specifika händelser. 76Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . 77Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . Se faktarutan i avsnitt 1.2.2 för mer information om särskilda händelser och dokumenten som styr dessa. 78Polisregion tog fram en genomförandeplan som innehåller vissa arbetsbeskrivningar. Dessa följdes dock inte i de aktuella tillfälliga gränskontrollerna. (Polisregion , Genomförandeplan för tillfällig partiell gränskontroll i polisregion , V15001009001, ) 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tillfälliga gränskontroller ska anpassas utifrån syftet med återinförandet, vilket kan variera avsevärt. Beredskapsplanerna måste därför hållas på en relativt generell nivå. Däremot bör planerna enligt vara tydliga med att preciseringar vad gäller ansvarsfördelning, syfte och arbetsbeskrivningar ska tas fram, exempelvis i beslut i stort och insatsorder, vem som ansvarar för detta och hur det ska dokumenteras och förmedlas. Avsaknaden av sådana preciseringar kan leda till otydligheter, ineffektivitet och att arbetet inte genomförs enhetligt eller enligt gällande regler.79 Mer detaljerade vägledande arbetsbeskrivningar torde vara till särskild nytta för att undvika fel och säkerställa en enhetlig och rättssäker hantering i insatser där en stor del av personalen inte har tidigare kunskaper eller erfarenheter från arbetet. 4.4Resursfördelning och resursförstärkning i beredskapsplanerna Planerna för regionerna Syd, Väst och Bergslagen redogör för vilken personalstyrka som behövs vid varje gränsövergångsställe. De redogör även för hur mycket personal som finns tillgänglig och hur stora förstärkningar som skulle behövas. plan fördelar de tillgängliga resurserna mellan gränsövergångsställena. Region plan konstaterar summariskt hur mycket personal som finns tillgänglig inom gränspolisen, samt att extra resurser från andra verksamheter skulle behövas för att upprätthålla en kontroll, utan att nämna hur många eller fördelning mellan gränsövergångsställen. Ingen av beredskapsplanerna anger vilken verksamhet förstärkningarna bör hämtas från, hur de bör utses eller när biträde bör begäras från , och . Fyra av planerna (Syd, Väst, Mitt och Bergslagen) anger vilken teknisk utrustning som behövs i kontrollerna, men inte vilken utrustning regionerna förfogar över. Region anger att regionen inte disponerar över tillräcklig utrustning för att utrusta samtliga gränskontrollställen, varför en omfördelning från övriga regioner skulle behövas om gränskontroller vid inre gräns återinförs i regionen. konstaterar att planerna brister avseende inventering och fördelning av personella och materiella resurser. Konsekvenserna av detta samt avsaknaden av planer i region och nationellt är att inte har en samlad bild av sin förmåga. Detta har exempelvis yttrat sig i att gav regionerna i uppdrag att inventera personal och utrustning och se över beredskapen för att återinföra gränskontroll.80 Enligt påverkar 79Enhetlighet är en central del i strategin för yttre gränskontroll och inre utlänningskontroll –2016 och borde enligt vara det även i tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. 80Polismyndigheten, Begäran om underlag från polisens regioner avseende ett eventuellt tillfälligt återinförande av gränskontroll vid de inre gränserna, daterad ; , Interna mötesanteckningar från regionmöten inom . Enligt uppgift från resulterade förfrågningarna enbart i en genomförandeplan från region . R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S avsaknaden av en samlad bild beredskapen negativt och försvårar snabba omfördelningar av resurser i ett akut läge. Vidare noterar att längre insatser, som den nu aktuella, kan kräva en annan form av kontinuitets- och uthållighetsplanering än normalt vid en särskild händelse.81 Varken beredskapsplanerna eller rutinerna för särskilda händelser lyfter frågan om särskild planering vid längre insatser. 4.5 Kommunikationskanaler i beredskapsplanerna Beredskapsplanerna från regionerna Syd och Väst pekar ut en funktion med ansvar för informationsspridning,82 men saknar i stort uppgifter om informationskanaler, d.v.s. till vem och hur information ska spridas. Fyra av planerna (Syd, Väst, Nord, Bergslagen) anger till vilka funktioner information ska spridas i det akuta läget. Öv- riga planer anger varken kommunikationsansvarig eller – kanaler.83 En polis med erfarenhet av stabsledning har påpekat för att systemet för informationsutbyte kan förbättras, exempelvis med fasta funktionsbrevlådor och telefonnummer, för att undvika att informationen skickas till specifika individer som riskerar att inte vara i tjänst.84 Enligt kan bristerna vad gäller kommunikationsansvar och kommunikationskanaler i beredskapsplanerna leda till att viktig information inte sprids och inhämtas, vilket kan skapa en ineffektiv ledning av insatsen. Att informationsspridningen har varit ineffektiv bekräftas också av observationer från polisens bedömandegrupp som utvärderade de tillfälliga gränskontrollerna i region , utvärdering av och MSB.85 81Det har enligt polisinsatschefer också förekommit brister i kontinuitetsplaneringen för ledningsfunktionerna i region (intervju : insatschef och operativ personal region 2016- 03-09; polisregion , Logg Region dnr A381.283/2015 saknr 630, V150010090001). Även region utvärdering av visade problem vad gäller stabsbemanning över (polisregion , Utvärdering av insatsen inom polisregion . Dnr A174.095/2016, saknr 273, version 06.00, s. 10). 82En kommunikationsansvarig ingår även i stabsstrukturen för särskilda händelser. 83Vilka funktioner som information ska spridas till i ett akut läge framgår också av typhändelsekortet. 84Intervju : kommenderingsstab region . 85Bedömandegruppen konstaterade att information har gått förlorad mellan ledning och operativ personal (, Rapport från Bedömandegruppens besök i region 14–, s. 2). Under uppföljningsmötet för konstaterades bl.a. att kontaktvägarna och informationsspridningen inom var otydliga (, Anteckningar från uppföljningsmöte SH ). MSB noterade en tröghet i förmåga att anpassa sin informationsinhämtning för att följa de regelbundna rapporteringarna till (intervju MSB: analytiker ). I övrigt framhåller samtliga samverkansmyndigheter att samverkan i stort har fungerat bra. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konstaterar att flera av de framtagna regionala beredskapsplanerna har betydande brister, främst vad gäller resurser och kommunikation, se Tabell 2 nedan. Två av planerna brister även avseende ansvarsfördelning. Majoriteten av planerna är beroende av rutinerna för särskilda händelser vad gäller ansvarsfördelning. Detta kan bli problematiskt eftersom rutinerna för särskilda händelser inte har uppdaterats efter polisorganisationsreformen, framför allt vad gäller den nya organisationen. Att så inte har skett är enligt inte tillfredsställande. För en tydlig ansvarsfördelning måste rutinerna anknyta till organisationen på ett korrekt sätt.86 Enligt är det rimligt att syfte, arbetsbeskrivning samt resursfördelning preciseras genom kompletterande dokument som tas fram för det specifika fallet och vid behov uppdateras under insatsen. Detta har också gjorts för de aktuella gränskontrollerna avseende syfte och resursfördelning. Planerna saknar dock instruktioner om att sådana preciseringar ska tas fram. Det saknas även arbetsbeskrivningar för gränskontrollarbete liksom riktlinjer för vilka överväganden som behöver göras vid införande av gränskontroller. Anpassade och kontinuerligt uppdaterade arbetsbeskrivningar och riktlinjer kan vara lämpliga för insatser där en stor del av den operativa personalen saknar kunskaper om arbetet som ska göras. Bristerna gör att inte har en samlad bild av sin förmåga, vilket påverkar beredskapen negativt samt försvårar effektiv kommunikation och snabb omfördelning av resurser i ett akut läge. Bristerna kan också leda till att arbetsuppgifterna blir otydliga för den operativa personalen. Trots de identifierade bristerna har i stort kunnat hantera den akuta situationen i det aktuella fallet.87 En möjlig förklaring är att polisen har stor vana av att hantera extraordinära situationer och uppbyggda rutiner för att arbeta med insatser i särskilda händelser. För detta har man bl.a. en upparbetad modell för stabsarbete som sannolikt underlättade den akuta hanteringen som uppstod av de korta tidsramarna mellan beslutet om återinförande och det att gränskontrollerna skulle vara på plats. Rutinerna för särskilda händelser kan utgöra en stomme för att hantera tillfälliga gränskontroller.