prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Regeringen vill framhålla att det förhållandet att utrymme fortsatt ges för förbehåll av detta slag inte innebär att myndigheternas handlings- utrymme är obegränsat i detta avseende. En myndighet måste alltid ha stöd i föreskrifter för sitt agerande (se närmare avsnitt 7.1). För att upp- fylla kravet på legalitet måste ett förbehåll vara utformat och avgränsat på ett sätt som även i övrigt uppfyller rimliga krav på förutsebarhet. Ett beslut om återkallelse av en beviljad förmån, liksom andra åtgärder som innebär ett ingripande mot den enskilde, måste också alltid vara i överstämmelse med principerna om objektivitet och proportionalitet. En tredje situation som bör omfattas av undantagsregleringen avser fall då ett beslut grundar sig på felaktiga förutsättningar till följd av att den enskilde har lämnat vilseledande uppgifter eller undanhållit relevanta fakta. På liknande sätt som när ett återkallelseförbehåll tagits in i ett beslut gäller här att den enskildes förväntningar om att beslutet ska stå sig under sådana förhållanden inte kan anses berättigade. Återkallelsen av en beslutad förmån är i dessa fall inte att se som någon form av bestraffning för ett oärligt beteende. Det är alltså inte det felaktiga uppgiftslämnandet i sig som utgör grund för ändring och det är inte heller relevant om vilseledandet har skett uppsåtligen eller inte. Det finns vidare inte något krav på att uppgifterna ska ha lämnats på heder och samvete. Den grundläggande förutsättningen för ändring är i stället att beslutet har blivit felaktigt till följd av partens agerande. Om felaktig- heten inte är relevant för ärendets avgörande finns därför inte någon grund för återkallelse enligt nuvarande praxis. 2016/17:180 myndigheten har insett att en i och för sig relevant uppgift var felaktig och därför bortsett från denna då beslutet fattades. CSN och efterfrågar ett klargörande av att ett utelämnande av relevanta fakta kan vara en godtagbar grund för ändring av det tidigare beslutet. Enligt regeringens mening omfattar uttrycket ”oriktiga eller vilseledande uppgifter” de tänkbara fall då ett fel beror på partens eget agerande vid uppgiftslämnandet, dvs. även fall då en miss- visande bild lämnas till följd av att vissa betydelsefulla fakta utelämnas. Däremot omfattas inte det fallet att ett beslut föregåtts av exempelvis en muta (jfr SOU 2006:2). Utredningens förslag innefattar inte någon särskild reglering för s.k. flerpartsärenden. Sådana ärenden kännetecknas av att avgörandet i ärendet på samma gång kan vara negativt för en part och positivt ur en annan parts synvinkel. Exempelvis kan ett utmätningsbeslut i ett enskilt mål om utmätning inte ändras utan att någon av parterna missgynnas genom ändringen. I praxis finns visst stöd för att beslut i sådana ärenden inte bör kunna ändras av myndigheten själv (RÅ 2002 ref. 61). Flerparts- ärenden är dock inte någon homogen grupp av ärenden som lätt kan skiljas ut för att behandlas i en allmängiltig rättskraftsnorm. Ett generellt undantag från den föreslagna huvudregeln i fråga om flerpartsärenden bör därför inte tas in i den nya lagen. Om det i rättstillämpningen visar sig finnas ett behov av reglering av något sådant fall bör en sådan reglering enligt regeringens uppfattning lämpligen tas in i special- författning. I praxis förekommer också att man har tillämpat den allmänna process- rättens princip om res judicata vid beslutsfattandet hos förvaltnings- myndigheterna. Det har aktualiserats exempelvis i ärenden om körkorts- återkallelse (RÅ 1993 ref. 76). Sådana ärenden har vissa likheter med brottmål. Praxis på detta område är dock sparsam och det är svårt att med någon högre grad av precision urskilja i vilka fall ett motsvarande resonemang skulle kunna aktualiseras på andra områden inom förvalt- ningsrätten. Tänkbart är att det kan komma att aktualiseras främst i situationer som rör sådana administrativa sanktionsförfaranden eller disciplinära förfaranden som kan anses innefatta en prövning av en anklagelse för brott i den mening som avses i artikel 6 i Europa- konventionen. I sådana fall föreligger nämligen ett hinder mot att pröva och döma någon för ”samma brott” om saken redan prövats i ett annat förfarande som avgjorts genom en fällande eller frikännande dom som fått laga kraft (artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 till konventionen). Eftersom det saknas praxis som ger tydlig vägledning om vilka situationer som bör omfattas av begränsningar på grund av res judicata, framstår det emeller- tid som vanskligt att försöka utforma en reglering som täcker samtliga sådana fall. Situationerna framstår dessutom som så speciella att de bör hållas utanför den allmänna regleringen i förvaltningslagen. De bör i stället även fortsättningsvis kunna hanteras inom ramen för en reglering i specialförfattning. Till skillnad från Lantmäteriet anser regeringen att det inte heller är lämpligt att i lagtexten ta in en upplysning om att det kan förekomma beslut som till följd av principen om res judicata inte får ändras efter att de har fått laga kraft. Enligt regeringens mening skulle en sådan upplysning endast göra bestämmelsen onödigt komplicerad. Skyldigheten att ändra ett beslut Regeringens förslag: En myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om 1. den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och 2. beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. ifrågasätter dock om inte begränsningen av de obligatoriska ändringsfallen till dem då det förut- sätts att oriktigheten avser något ”väsentligt hänseende” innebär en ganska stor förändring i jämförelse med dagens ordning. ifrågasätter också om denna förändring är sakligt motiverad. registreringsverket menar att en ändring bör kunna underlåtas om det finns särskilda skäl för det. av lagen framgå att en myndighet är skyldig att fatta beslut oavsett om det ursprungliga beslutet ändras eller inte, om parten har begärt rättelse. Remissinstanserna för därutöver fram synpunkter av lagteknisk karaktär. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap menar t.ex. att det är givet att förutsättningarna för när rättelse ska göras inte går utöver förutsättningarna för när rättelse får ske och att det därför inte behövs något förtydligande av detta i paragrafen. bestämmelserna om möjligheten respektive skyldigheten att ändra ett beslut bör tas in i olika paragrafer. Skälen för regeringens förslag: Den nya förvaltningslagen bör inte reglera enbart myndigheternas befogenheter att besluta om ändring av Lagen bör också, som , innehålla bestämmelser som slår fast att en myndighet under vissa förutsättningar är skyldig att ändra Som framgår av redogörelsen i avsnitt 14.1 innebär gällande rätt att en myndighet är skyldig att ändra ett beslut som den fattat som första instans om beslutet på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning visar sig vara uppenbart oriktigt. förutsättningar för denna skyldighet gäller att ändringen kan ske snabbt och enkelt och att den inte är till nackdel för någon enskild part (27 § första stycket FL). Utredningen föreslår att en i huvudsak likartad bestämmelse ska tas in i den nya lagen. Till skillnad mot vad som följer av gällande ordning anser utredningen dock att skyldighet att besluta om ändring ska gälla endast om beslutet är uppenbart oriktigt ”i något väsentligt hänseende”. Regeringen ställer sig bakom utredningens förslag i sak. från anser regeringen att den kvalificering av förut- sättningarna för ändring till situationer när en felaktighet avser något väsentligt hänseende inte bör uppfattas som en större förändring i förhållande till dagens ordning. När det gäller felaktigheter som rör förhållanden som är mindre väsentliga, eller i praktiken saknar betydelse för utgången i ärendet, kan det i många fall framstå som onödigt att tvinga myndigheterna att korrigera beslutet. På liknande sätt som när det 2016/17:180 gäller rättelse av skriv- och räknefel bör myndigheten dock som regel inte avstå från att korrigera en felaktighet om den enskilde själv påtalar felet och begär att beslutet ska justeras. I sådana fall torde man normalt kunna utgå från att en uppenbar felaktighet är tillräckligt betydelsefull för att det ska finnas skäl att ändra beslutet i aktuellt hänseende. En grundförutsättning för att ändring ska kunna göras är att en sådan åtgärd får vidtas. Som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framhåller är detta i och för sig en självklarhet. om myndigheternas skyldighet att ändra ett beslut förutsätter att änd- ringen inte är till den enskildes nackdel, kommer skyldigheten att ändra ett beslut i vissa avseenden att bli mer begränsad än befogenheten att Skyldigheten att ändra ett beslut kommer t.ex. aldrig att omfatta gynnande beslut om ändringen skulle vara till nackdel för den Det gäller även om förutsättningar finns för att myndigheten i och för sig har befogenhet att ändra beslutet i en för den enskilde negativ I syfte att göra bestämmelsen mer lättillgänglig föreslår regeringen att den utformas mer i linje med dagens reglering och, som föreslår, placeras i en egen paragraf. Nuvarande ordning innebär att skyldigheten för en myndighet att ändra ett beslut inte gäller om det föreligger särskilda skäl mot det (27 § andra stycket FL). menar att en sådan reglering bör tas in i den nya lagen. I förarbetena till den gällande bestämmelsen framhålls att det ibland framstår som mindre lämpligt att en myndighet ändrar sitt beslut trots att förutsättningarna för ändring föreligger. gäller t.ex. i fråga om folkbokföringsbeslut och andra beslut som i likhet med domstolarnas domar bör vara orubbliga sedan de har fått laga kraft. Enligt förarbetena kan detsamma gälla t.ex. om en myndighet kommer fram till att ett överklagat beslut är oriktigt bara på en av flera punkter och att den punkten är mindre betydelsefull i sammanhanget (prop. 1985/86:80 s. 79). Det förhållandet att bara väsentliga oriktigheter behöver beaktas innebär att myndigheterna, enligt den bestämmelse som regeringen nu föreslår, ges stöd för att avstå från att besluta om ändring i det senare av dessa fall. I likhet med vad som gäller enligt den nuvarande förvaltningslagen föreslås vidare skyldigheten att ändra ett beslut begränsad till fall då en ändring inte blir till nackdel för någon enskild. Det föreslås gälla oberoende av om beslutet är i grunden missgynnande och därför normalt får ändras av myndigheten utan särskilda begräns- ningar eller om det är i grunden gynnande och därför typiskt sett får När det gäller överklagade beslut föreslås vidare en särskild begränsning i fråga om myndigheternas befogenhet att ändra ett beslut sedan överklagandet och övriga handlingar har överlämnats till den högre instansen, se avsnitt 14.4.5. Med de begränsningar som följer av dessa bestämmelser bedömer regeringen sammantaget att regleringen i tillräcklig grad tillgodoser det behov som kan finnas av undantag från myndigheternas skyldighet att ändra egna beslut. Enligt kan det i ett särskilt fall vara motiverat att avstå från att ändra ett beslut om en ändring som görs efter skulle föra med sig negativa konsekvenser för någon annan än en Det är svårt att förutse hur en sådan avvägning mellan motstående enskilda intressen ska göras inom ramen för det förfarande som nu föreslås. Det förefaller emellertid osannolikt att det i sådana fall är möjligt att göra en ändring snabbt och enkelt, vilket medför att grund- Prop. 2016/17:180 förutsättningarna för ändring på denna grund inte är uppfyllda. ingen ser därför inte något behov av en sådan komplettering av regler- ingen som föreslår. Den föreslagna regleringen innebär sammanfattningsvis att en myndig- het ska besluta om ändring av ett beslut som den tidigare fattat som första instans, om beslutet på grund av att nya omständigheter har tillkommit eller av någon annan anledning är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende, under förutsättning att en ändring kan ske snabbt och enkelt och utan att den blir till nackdel för någon enskild part. Regeringen vill understryka att det förfarande som föreslås för prövning av förutsättningarna för ändring av myndighetsbeslut inte är ett regelrätt omprövningsförfarande. Om förutsättningarna för ändring inte är uppfyllda behöver detta inte komma till uttryck i ett formligt beslut (se t.ex. JO 2002/03 s. 359). En annan sak är att ett nekande svar på en parts uttryckliga begäran om ändring bör komma till uttryck i ett särskilt beslut. Till skillnad från anser regeringen att detta inte behöver regleras uttryckligen i den nya lagen. I syfte att språkligt modernisera regleringen och utforma den mer i linje med regleringen om myndigheternas befogenhet att ändra ett beslut föreslår regeringen att uttrycket oriktigt som förekommer i den nuvarande bestämmelsen ersätts av uttrycket felaktigt. Någon ändring i sak är inte avsedd. 14.4.5Ett begränsat utrymme att ändra beslut som har överklagats Regeringens förslag: Ett beslut som har överklagats får ändras av den myndighet som har meddelat det som första instans enbart i fall som avses i bestämmelsen om skyldighet att ändra beslut och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. understryker betydelsen av att en ändring görs skyndsamt. Några remissinstanser är dock kritiska till förslaget. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i menar att regleringen kommer att motverka ambitionen att förskjuta tyngdpunkten i förfarandet till första instans. Kammarrätten i befarar att regleringen kommer att medföra ökad arbetsbelastning för överinstanserna. Förvaltnings- rätten i , Förvaltningsrätten i och är negativa till förslaget i denna del. Förvaltningsrätten i menar att förslaget begränsar myndigheterna på ett sätt som inte alltid är önskvärt, även om det skapar en enkel och entydig regel. Förvaltnings- rätten menar att det finns anledning att fortsatt överväga om man inte, åtminstone i ärenden om bistånd, bör behålla möjligheterna att ändra beslut till den enskildes fördel. Liknande synpunkter för även Fiskeri- pekar på att det i ett akut läge kan vara 2016/17:180 svårt för en domstol att agera lika skyndsamt som beslutsmyndigheten. ifrågasätter om de risker som utredningen målar upp för att myndigheterna ska göra en genomgripande prövning först i sam- band med överklagandet avspeglar ett verkligt problem. Livsmedels- verket ställer sig dock positivt till att beslutsmyndigheten inte längre ska kunna ändra ett beslut när överklagandet har överlämnats till över- instansen. () avstyrker förslaget i den utsträck- ning regleringen gör det omöjligt för beslutsmyndigheten att ändra ett beslut i skärpande riktning efter ett överklagande, t.ex. om det efter ett överklagande framkommit nya omständigheter eller visat sig att sökan- den lämnat vilseledande uppgifter. Även för studiestöd anser att det föreslagna förbudet mot ändring efter överklag- ande framstår som mindre ändamålsenligt. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om det är rimligt att besluts- myndigheten ska kunna rätta ett beslut på grund av skrivfel och liknande sedan handlingarna i ärendet överlämnats till överinstansen. Några remissinstanser anser att regleringen bör utformas så att ett över- klagande förfaller om beslutsmyndigheten ändrar beslutet i enlighet med vad klaganden begär. Bland dessa finns , Arbetsförmedlingen och CSN. Även Kammarrätten i ifråga- sätter förslaget i denna del. anser att regleringen bör förtydligas så att det fram- går att det endast är litispendenssituationer som hindrar beslutsmyndig- heten från att fatta ett nytt beslut, inte ett fall då ett överklagande har prövats och domen eller beslutet har fått laga kraft. Skälen för regeringens förslag En entydig och enkel litispendensregel Allmänt torde myndigheternas utrymme att ändra ett beslut som de fattat som första instans vara mer begränsat än annars sedan beslutet över- klagats och ärendet överlämnats till överinstansen, dvs. när ett mål har inletts om saken i den högre instansen. I annat fall skulle samma fråga i många fall kunna bli föremål för likartad prövning i parallella förfaran- den i två instanser. Ur principiell synvinkel framstår en sådan ordning som mindre lämplig. Praxis är dock inte entydig på denna punkt. Bestämmelserna i förvaltningslagen om myndigheternas skyldighet att i uppenbara fall ändra ett beslut förutsätter att ändring ska kunna göras även efter att ett beslut har överklagats. Denna skyldighet gäller dock inte sedan överklagandet överlämnats till den högre instansen (27 § andra stycket FL). Regleringen utesluter dock inte att myndigheterna trots det i vissa fall kan ha en befogenhet att ändra ett beslut trots att ett mål om saken har inletts i överinstansen (se t.ex. JO:s uttalanden i JO 2000/01 s. 349). I vissa fall har det således – främst med hänsyn till kraven på enkelhet och snabbhet – ansetts motiverat att myndigheten själv fattar ett nytt beslut i saken trots en pågående prövning av frågan i överinstansen RÅ 2005 ref. 42), medan överklagandet i andra fall har ansetts utgöra hinder mot omprövning (se t.ex. RÅ 83 ref. 2:65). som råder om vad som ska anses gälla i dessa olika situationer är inte Regeringen delar utredningens uppfattning att oklar- heten bör avhjälpas genom en entydig bestämmelse i den nya förvalt- ningslagen. Även om det i vissa specialfall kan framstå som lämpligt att en myn- dighet bör kunna ändra sitt beslut även efter att beslutet har överklagats och ett mål om saken har inletts i överinstansen, anser regeringen – i likhet med utredningen – att övervägande skäl talar mot att i den nya lagen öppna för en generell sådan möjlighet. Detta motiveras främst av att överklagandeinstitutets karaktär och funktionalitet kan skadas om beslutsmyndigheten tillåts att ingripa i beslutsprocessen i den högre instansen genom att fatta nya beslut i den sak som överklagandet gäller. Några remissinstanser är kritiska till utredningens förslag och menar bl.a. att regleringen motverkar ambitionen att förskjuta prövningen så långt ned i instansordningskedjan som möjligt och kan medföra en ökad arbetsbelastning för domstolarna. Regeringen har viss förståelse för dessa synpunkter. Som bl.a. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och är inne på, skulle en tänkbar ordning kunna vara att t.ex. öppna för ändringsbeslut som går i en för den enskilde positiv riktning. Mot bakgrund av farhågor om svårigheterna för en domstol att i ett mycket brådskande fall agera med tillräcklig skyndsamhet, skulle det också kunna föreskrivas ett särskilt undantag från den föreslagna orubblighetsprincipen i situationer där en prövning av överklagandet inte kan avvaktas utan en omedelbar ändring genom beslutsmyndighetens försorg framstår som nödvändig. Sådana undantag riskerar dock att ge upphov till besvärliga tillämpningsproblem. Enligt regeringens uppfattning ligger det ett stort värde i att skapa en klar och entydig regel som är lätt att tillämpa och som inte rubbar förtroendet för överklagandeinstitutets funktion. Begränsningen av myndigheternas möjligheter att besluta om ändringar i sak i en litispendenssituation bör därför som utredningen föreslår vara undantagslös. Att överinstansen blir exklusivt behörig att besluta i saken sedan överklagandet överlämnats dit innebär förstås inte att möjligheten till snabbt agerande i akuta situationer försvinner. Genom att besluta om tillfälligt verkställighetsförbud eller andra interimistiska åtgärder torde eventuella akuta situationer i de allra flesta fall kunna lösas på ett acceptabelt sätt. Regeringen anser således att den nya förvaltningslagen bör innehålla en enkel och undantagslös litispendensregel. När överklagandet och handlingarna i ett ärende har överlämnats till överinstansen, bör besluts- myndigheten förfarandet i överinstansen pågår inte ha rätt att ändra beslutet eller fatta ett nytt beslut i samma sak. Om det visar sig att det på något specifikt rättsområde finns ett behov av att göra avsteg från denna litispendensregel bör detta lämpligen kunna lösas genom reglering i specialförfattning. Regeringen ser dock inte något behov av en sådan undantagsreglering. Det nu förda resonemanget och den föreslagna regeln om orubblighet under förfarandet i överinstansen avser enbart ändringar i sak. Till skillnad från Förvaltningsrätten i anser regeringen således att det är rimligt att beslutsmyndigheten även sedan handlingarna i ärendet har överlämnats till överinstansen har kvar sin generella befogenhet att rätta skrivfel och liknande som inte ändrar beslutet i sak. Med anledning av synpunkter vill regeringen vidare särskilt betona att den nu föreslagna regleringen uteslutande bör ta sikte på listispendens- 2016/17:180 situationer. I vilken utsträckning en myndighet kan fatta ett nytt beslut i saken sedan ärendet eller målet i överinstansen har avgjorts slutligt får bedömas med ledning av de principer som enligt praxis gäller i fråga om myndighetsbesluts negativa rättskraft. Utrymmet för ändring i samband med överklagande begränsas När ett överklagande har kommit in till beslutsmyndigheten ska det rättidsprövas (avsnitt 15.5.1). I samband med att den prövningen görs bör beslutsmyndigheten – i linje med vad som gäller – pröva om den är skyldig att ändra beslutet på grund av att det visat sig vara uppen- bart oriktigt i något väsentligt hänseende och ändringen inte är till nack- del för någon enskild part. Detta är normalt inte fallet om det exempelvis krävs ytterligare utredning för att klargöra om beslutet är felaktigt. I sådana fall kan felet nämligen ytterst sällan betraktas som uppenbart. Under sådana förhållanden kan beslutet normalt inte heller ändras så snabbt och enkelt som regleringen förutsätter (se t.ex. JO 2006/07 skyldighet att i vissa uppenbara fall meddela ett nytt beslut som upphäver eller ändrar det tidigare beslutet bör alltså gälla även om beslutet överklagats (se dock vidare nedan i fråga om vad som ska gälla när handlingarna har överlämnats till överinstansen). Enligt nuvarande praxis har en myndighet emellertid också en vidare befogenhet att ändra ett beslut efter överklagande. JO har i ett gransk- ningsbeslut uttalat att denna befogenhet bör utnyttjas så att syftet med förvaltningslagens reglering främjas, dvs. att ett riktmärke bör vara att omprövningen ersätter prövningen i den högre instansen om det innebär att oriktiga beslut kan rättas enklare, snabbare och billigare utan att säkerheten eftersätts (JO 2006/07 s. 312). Utredningen föreslår att den nuvarande befogenheten att ändra beslut efter ett överklagande ska begränsas. Förslaget innebär att befogenheten ska sammanfalla med myndighetens skyldighet att ändra beslutet. Ett övergripande syfte med förslaget är att undvika att myndigheterna i sam- band med ett överklagande väljer att göra en genomgripande omprövning av ärendet och att överklagandet därför uppehålls i första instans i stället för att så fort som möjligt överlämnas till överinstansen för prövning där. Några remissinstanser ifrågasätter detta förslag. framhåller t.ex. att förslaget medför att utrymmet för ändring kan bli mycket litet när det gäller beslut som inte är överklagbara, om handlingarna i ett sådant ärende efter rättidsprövning av ett överklagande har överlämnas till överinstansen. ifrågasätter om de risker som utredningen målar upp för att myndigheterna ska göra en genomgripande prövning först i samband med överklagandet avspeglar ett verkligt problem.