prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — JO är en extraordinär institution i den meningen att JO dels är helt fristående från andra statsorgan, dels själv avgör vilka ärenden som ska behandlas. JO har således inte någon skyldighet att pröva ett klagomål som kommer in. Detta är en viktig förutsättning för JO:s verksamhet men något som medför att tillsynen ur den enskildes synvinkel kan uppfattas som ett mindre effektivt medel för att åstadkomma rättelse om en myndighet inte fullgör sina författningsenliga skyldigheter. I sammanhanget kan noteras att antalet klagomål från enskilda hos JO har ökat med . Rutinerna vid handläggningen av klagomål innebär att JO i princip bara tar upp ärenden som avser förhållanden som inte ligger bakåt i tiden. JO:s tillsynsbefogenheter begränsas vidare av bl.a. regeringsformens bestämmelser om förvaltningens självständighet. Bestämmelsen i 12 kap. 2 § RF innebär således att JO inte får ge direktiv om hur ett ärende hos en förvaltningsmyndighet i ett enskilt fall ska avgöras. JO kan inte heller ändra en myndighets beslut. Däremot kan JO uttala sig om huruvida en åtgärd av en myndighet eller befattningshavare strider mot lag eller annan författning eller annars är felaktig eller JO:s kritik kan t.ex. avse handläggningen av ett visst ärende. 2016/17:180 Av lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän följer vidare att JO som särskild åklagare får väcka åtal mot en befatt- ningshavare som, genom att åsidosätta det ansvar som vilar på henne eller honom i anställningen eller uppdraget, har begått någon annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott. Denna befogenhet utnyttjas dock sällan av JO. Det sker normalt högst vid något eller ett par tillfällen . Om en myndighetsföreträdare genom att åsidosätta det ansvar som vilar på henne eller honom i anställningen eller uppdraget har gjort sig skyldig till ett fel som kan föranleda en sanktion genom ett disciplinärt förfarande, får JO göra en anmälan om det till den som har befogenhet att besluta om disciplinpåföljd. Det är dock endast i begränsad omfattning som JO gör sådana anmälningar. Om JO i stället anser att det finns skäl att avskeda eller stänga av en myndighetsföreträdare från sin anställning på grund av en brottslig gärning eller på grund av grov eller upprepad tjänsteförseelse, får han eller hon göra anmälan om det till den som har befogenhet att besluta om en sådan åtgärd. Tillsyn över att förvaltningsmyndigheterna följer lagar och andra författningar och i övrigt fullgör sina åligganden utövas även av Justitie- kanslern (). Regleringen om JK:s tillsynsuppdrag och tillsynsbefogen- heter överensstämmer i stora drag med den reglering som gäller för JO (lagen [1975:1339] om justitiekanslerns tillsyn). JK:s tillsyn omfattar dock inte myndigheter under . Till skillnad från JO omfattar JK:s rätt att väcka åtal även tryckfrihets- och yttrandefrihetsbrott. JK bedriver sin tillsynsverksamhet främst med inriktningen att upptäcka systematiska fel och brister i den offentliga förvaltningen. Tillsynen är extraordinär. I likhet med JO har JK således inte någon skyldighet att pröva samtliga klagomål som kommer in till myndigheten. JK får från de statliga myndigheterna under regeringen del av förteckningar över äldre balanserade ärenden (29 § myndighetsförordningen). Denna information kan bl.a. ligga till grund för ställningstaganden i myndig- hetens inspektionsverksamhet gällande långsam handläggning. Den gällande ordningen innebär att någon särskild ordinär tillsyn inte utövas för att se till att myndigheterna fullgör skyldigheten att handlägga förvaltningsärenden snabbt och effektivt. Enskildas möjligheter att angripa långsam handläggning Om handläggningen av ett förvaltningsärende drar ut kan den enskilde enligt gällande ordning, vid sidan av att stöta på hos myndig- heten för att få ett avgörande, göra en anmälan hos JO eller JK med klagomål om det sätt på vilket ärendet handlagts. Som nämns ovan har emellertid varken JO eller JK någon skyldighet att ta upp och pröva en sådan anmälan. Tillsynsbefogenheterna är också begränsade av bestäm- melser i grundlag om myndigheternas självständighet vid rättstillämp- ningen i ett enskilt fall. Om en anmälan tas upp till prövning, kan tillsynen leda till att kritik uttalas mot hur myndigheten har handlagt ärendet och i kvalificerade fall även leda till åtal för tjänstefel. Vid ett konstaterande av att handläggningstiden är otillbörligt lång kan dock var- ken JO eller JK tvinga fram ett snabbt avgörande från myndighetens sida. Om en statlig eller myndighet inte följer de föreskrifter som Prop. 2016/17:180 gäller för den offentliga verksamheten kan myndighetens åtgärder i vissa fall ge upphov till skadeståndsskyldighet för det allmänna gentemot en enskild. Av 3 kap. 2 § 1 skadeståndslagen (1972:207) följer att staten eller en kommun ska ersätta personskada, sakskada och ren förmögen- hetsskada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighets- utövning i sådan verksamhet som staten eller kommunen svarar för. Av punkt 2 i samma paragraf följer att staten eller kommunen också ska ersätta skada som uppkommer på grund av att någon, genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning, allvarligt kränks genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära. Om dessa förutsättningar för skadeståndsskyldighet inte är uppfyllda följer av praxis att staten eller en kommun i stället kan vara ersättningsskyldig för ideell skada som uppkommer till följd av en kränkning av någons fri- och rättigheter enligt (se bl.a. NJA 2005 s. 462, NJA 2009 s. 463 och NJA 2009 N 70). Sådan skadeståndsskyldighet kan föreligga t.ex. om den enskildes rätt till domstolsprövning inom skälig tid har kränkts och han eller hon inte kan gottgöras för kränkningen på något annat sätt, t.ex. genom strafflindring i det enskilda fallet (NJA 2012 s.1038 I och II). En fråga om skadestånd på grund av långsam handläggning och underlåtenhet att meddela beslut kan aktualiseras i ett mål om skadestånd i allmän domstol. En sådan fråga kan också uppkomma – när det gäller statens ansvar – i JK:s verksamhet med frivillig skadereglering enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten. För att ersättning för ideell skada ska betalas på grund av kränkning av rätten till domstolsprövning enligt i ett fall när handläggningen av ett förvaltningsärende dragit ut oskäligt länge torde normalt krävas att fördröjningen av avgörandet har varit av mera kvalificerat slag (se t.ex. JK:s beslut , dnr 5969- 08-40). 9.2Behov av åtgärder mot långsam handläggning Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att stärka enskildas möjligheter att få en effektiv prövning av frågan om ett slutligt avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls oskäligt . Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser ställer sig bakom utred- ningens bedömning i fråga om vikten av att ärenden handläggs utan oskälig tidsåtgång. Flera av dem anser också att utredningen har visat på ett behov av åtgärder för att motverka risken för omotiverat långsam ärendehandläggning hos myndigheterna. Justitiekanslern framhåller bl.a. att möjligheten att i efterhand betala ekonomisk ersättning som gott- görelse för en överträdelse av sällan ensamt kan utgöra ett tillfredsställande system för att garantera den enskildes kon- ventionsrättigheter. Många remissinstanser framför dock kritik från skilda utgångspunkter mot utformningen av utredningens förslag. Skälen för regeringens bedömning Vikten av att förvaltningsärenden avgörs utan oskälig fördröjning Rätten för enskilda att få sitt ärende behandlat så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att rättssäkerhetens krav eftersätts slås i förvalt- ningslagen fast som ett allmänt krav på handläggningen av ärenden. I förarbetena till 7 § FL framhålls emellertid även att kraven på snabbhet inte får överdrivas så att det uppkommer en konflikt med rimliga krav på noggrannhet (prop. 1985/86:80 s. 16–17, 24 och 62). Statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter handlägger tillsam- mans ett mycket stort antal ärenden. Även om handläggnings- tiderna i det stora flertalet fall ligger klart inom ramen för vad som måste anses godtagbart med hänsyn till de krav som kan ställas på såväl snabb- het som noggrannhet, förekomer åtskilliga exempel på fall då ärende- handläggningen har dragit ut oskäligt . Det finns stora variationer när det gäller förvaltningsärendens art och komplexitet. Den tid det tar för en förvaltningsmyndighet att handlägga ett ärende kan således variera från något fåtal minuter till någon dag och upp till eller i vissa fall . Med hänsyn till detta är det inte möjligt att ange någon genomsnittlig normaltid för ärendehandläggning som kan tjäna som en tumregel för alla typer av förvaltningsärenden. Däremot kan det ofta finnas utrymme för en myndighet att ange inom vilken tid man typiskt sett kan förvänta sig ett slutligt avgörande när det gäller ett visst ärendeslag. Det gäller framför allt i fråga om ärenden som hanteras i stora mängder, när behövliga utredningsåtgärder normalt kan bedömas på förhand med någorlunda stor säkerhet och när tillgängliga resurser och tillströmningen av ärenden är förhållandevis eller i vart fall förutsebar. Om det inträffar någon omständighet som medför att ärendetillströmningen plötsligt ökar markant, kan mer eller mindre tillfälliga förändringar av den genomsnittliga handläggningstiden dock uppkomma. Detta illustreras exempelvis av de förutsättningar som emellanåt kan gälla vid ärendehandläggningen i t.ex. och utlandsmyndigheternas verksamhet i samband med stora migrations- strömmar i världen. Andra omständigheter som kan påverka handlägg- ningstiderna är organisationsförändringar och större personalomsätt- ningar inom en myndighet. Handläggningstidens längd torde dock i fler- talet fall i första hand påverkas av hur komplicerade ärendena är att utreda, hur snabba parterna är med att tillhandahålla behövligt underlag för myndighetens prövning, hur många parter handläggningen involverar och liknande omständigheter som påverkar ärendets omfattning. Det förekommer även att handläggningstiderna är beroende av besluts- processerna i andra organ. Så är fallet t.ex. när det gäller olika stödformer inom ramen för EU:s jordbruksstöd. Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att ärenden handläggs på ett sätt som innebär att de blir tillräckligt utredda, att parternas intressen tillgodoses på ett rimligt sätt, att sakligt korrekta avgöranden alltid eftersträvas och att besluten är motiverade. För att enskildas rätt ska tas till vara krävs emellertid regelmässigt också att ärendena avgörs utan oskälig fördröjning. Om beslutet i ett ärende har stor inverkan på den enskildes personliga eller ekonomiska förhållanden har den enskilde normalt anledning att ställa höga krav på snabbhet vid handläggningen. Det gäller t.ex. när den enskilde är beroende av ett beslut om ekonomiskt Prop. 2016/17:180 stöd från det allmänna för sin försörjning (se t.ex. i ärende 4184-2009). Att behöva vänta på ett myndighetsbeslut som gäller en sådan fråga kan, som framhållits i den nuvarande lagens förarbeten, skapa både otrygghet och personligt lidande för den enskilde och i vissa fall även få till följd att den enskilde drabbas av ekonomisk förlust (bet. KU 1985/86:21 s. 9–10). Om längre förseningar blir vanligt förekommande i verksamheten kan handläggningen i förlängningen även undergräva allmänhetens förtroende för den offentliga förvaltningen i stort. Som utredningen anmärker förtjänar det att framhållas att överdrivna förhoppningar om snabba avgöranden inte sällan kan grusas av helt legitima skäl. Det är framför allt när ett avgörande fördröjs på grund av längre tids passivitet från myndigheternas sida – när inga åtgärder vidtas i syfte att nå målet att avsluta handläggningen – som kritik kan riktas mot handläggningstidernas längd. Sådana fördröjningar kan ha flera olika orsaker. I undantagsfall kan de ha sin grund i allvarlig misskötsel från en enskild tjänstemans sida. En mindre ovanlig situation kan vara att ett ärende har blivit nedprioriterat och därefter kommit att bli liggande oskäligt länge utan åtgärd. I åter andra fall kan grunden till oskäligt långa handläggningstider i huvudsak vara en kombination av myndighetens totala arbetsmängd och dess tillgängliga resurser. Ett snabbt och effektivt förfarande förutsätter med andra ord inte bara en väl utformad förfarandereglering. Det krävs också en lämpligt utformad myndighetsorganisation, välutbildade myndighetsföreträdare och tillräckliga ekonomiska resurser. Långsam handläggning är ett reellt problem i svensk förvaltning Av utredningens undersökning framgår att myndigheterna i en relativt stor andel av de fall som anmäls till JO får kritik för att handläggningen har dragit ut . –2008 inkom mellan cirka 500 och 600 klagomål avseende långsam handläggning. Det stora fler- talet klagomål rör förvaltningsmyndigheterna. Endast 6–av fallen rör handläggningen i domstolarna. I genomsnitt 26–av anmälningarna under angiven tidsperiod resulterade i kritik från JO:s sida (SOU 2010:29 s. 291–294). Av uppgifter som inhämtats från JO framgår att antalet ärenden om långsam handläggning som den myndigheten handlagt i tiden därefter fram uppgått till som högst drygt 750 (2015) och som lägst drygt 350 (2012). Andelen ärenden som avslutats med kritik har varierat och successivt minskat. Som mest kritiserades myndigheterna i av fallen (2009) och som minst i av fallen (2015). Av JO:s beslut i granskningsverksamheten framkommer att skälen till uppkomna dröjsmål vid ärendehandläggningen är av varierande slag. I många av de ärenden som refereras i ämbetsberättelsen synes i huvudsak omständigheter som stor arbetsbörda, bristande resurser, personal- omsättning och rekryteringsproblem vara grunden till svårigheterna för myndigheterna att avgöra ärenden med den snabbhet som krävs enligt bl.a. förvaltningslagen. Den bilden bekräftas också i JO:s remissvar i Av JO:s ämbetsberättelse framkommer också 2016/17:180 att särskilda problem kan uppkomma i samband med en större omorganisation av den statliga förvaltningen. Stor arbetsbörda och krav på prioriteringar inom den offentliga förvaltningens verksamhet kan i viss mån medföra att det kan framstå som försvarbart att hand- läggningstiden blir något längre i vissa ärenden än vad som annars objektivt sett framstår som motiverat. Sådana omständigheter kan dock aldrig motivera att myndigheten är helt passiv och låter bli att handlägga ärenden över huvud taget (se t.ex. JO 2010/11 s. 476, JO 2011/12 s. 532 och JO 2014/15 s. 573). Som JO återkommande har framhållit, exempel- vis vid sin granskning av polismyndigheternas brottsutredande verksam- het, får krav på prioriteringar inte heller leda till att ärenden som inte är prioriterade lämnas helt utan åtgärd under långa perioder (se t.ex. JO 2010/11 s. 146 och JO:s beslut , dnr 1091-2009). Det stora flertalet ärenden inom den offentliga förvaltningen handläggs visserligen inom rimliga tidsramar, men när ett avgörande i ett enskilt fall väl fördröjs oskäligt länge är det något som ofta kan påverka enskilda på ett påtagligt sätt. En enskild part har ofta små möjligheter att komma till rätta med problemet i det enskilda fallet. Långa handläggningstider innebär enligt regeringens mening ett reellt problem inom den offentliga förvaltningen. Det finns behov av ett nytt rättsmedel mot långsam handläggning har ansett att den rättspraxis som utbildats i när det gäller möjligheten att få skadestånd för ideell skada på grund av en konventionskränkning, tillsammans med den skadereglering som sker på frivillig grund inom staten genom JK:s verksamhet, innebär att det numera finns ett effektivt rättsmedel för prövning av ett klagomål från någon som på rimliga grunder påstår sig ha blivit utsatt för en konventionskränkning i (mot , nr 14628/08; mot , nr 60437/08, § 52, ). Även om inte kan sägas ställa krav på staten att inrätta ett preventivt rättsmedel av det slag som en möjlighet att föra en särskild talan om långsam handläggning representerar, dvs. ett rättsmedel som ska kunna användas för att komma till rätta med pågående fördröjningar i beslutsprocessen, finns det tendenser i praxis som pekar på en sådan utveckling. I likhet med utredningen och Justitiekanslern anser regeringen att en möjlighet att i efterhand begära skadestånd eller annan kompensation allt tydligare framstår som otillräcklig. Även inom går utvecklingen åt samma håll. Fördraget om EU:s funktionssätt erbjuder således ett rättsmedel mot institutionernas passivitet när de har ålagts att vidta åtgärder (artiklarna 265 och 266 i EUF-fördraget). I unionsrättens sekundärrättsakter har det också blivit vanligt att ange bestämda frister för ärendenas avgörande och omedel- bara följder av att tiderna överskrids. Utredningen pekar vidare på att många av länder, bl.a. , , , Neder- länderna och , har regler om någon form av särskild åtgärd mot långsam handläggning medan andra, exempelvis , sedan gammalt har upprätthållit principer om konsekvenser av oskäligt lång handläggningstider, t.ex. att ett beslut med ett visst innehåll ska anses ha Prop. 2016/17:180 fattats efter utgången av en bestämd frist. Enligt regeringens mening finns det mot bakgrund av denna utveckling starka skäl som talar för att den svenska rättsordningen bör innehålla generella regler om någon form av åtgärd mot långsam handläggning. Med hänsyn till de brister som påvisats i samband med den extraordinära tillsynen av förvaltningen när det gäller skyldigheten att handlägga ärenden så enkelt, snabbt och ekonomiskt som möjligt, anser regeringen att det också finns ett klarlagt behov av att ytterligare stärka enskildas möjlighet att få en effektiv prövning av frågan om ett slutligt avgörande i ett förvaltningsärende uppehålls i onödan. En ordning bör alltså eftersträvas som innebär att det i vårt rättssystem finns mekanismer mot långsam handläggning som kan utnyttjas såväl i preventivt syfte för att förhindra en konventionskräkning som i kompensatoriskt syfte för att säkerställa att enskilda får gottgörelse om en konventionskränkning ändå uppkommer. Regeringens förslag: Om en myndighet bedömer att avgörandet i ett ärende som har inletts av en enskild part kommer att bli väsentligt försenat, ska myndigheten underrätta parten om detta. En sådan underrättelse ska innehålla skälen för myndighetens bedömning. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Förvaltningsrätten i , , i universitet är positivt till förslaget. för dock fram att en underrättelse kan vara obehövlig om väntetiden håller sig inom en viss kortare frist, t.ex. . Förvaltningsrätten i ifrågasätter för sin del om den föreslagna regleringen fullt ut tillgodoser enskildas intresse av information och menar att regleringen i stället bör utformas så att myndigheterna åläggs både att – i inledningsskedet av ett förfarande – lämna information om den förväntade handläggningstiden och att – då det står klart att ett ärende försenas – lämna information om dröjsmål i det enskilda fallet. Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del riktar kritik Några remissinstanser, däribland , Försvarsmakten och i , menar att regleringen leder till ökad arbetsbörda för myndigheterna. framhåller att förseningar i handläggningen ofta beror på tillfälliga arbetsanhopningar och inträffade sjukdomsfall eller liknande och att kravet på underrättelse om förseningar bara kommer att leda till att handläggningen fördröjs ytterligare. ifrågasätter nyttan med bestämmelsen. Flera remissinstanser, däribland Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , i , , geologiska undersökning, , och Arbetsmiljö- verket, menar att regleringens utformning 2016/17:180 problem. Några av dem efterlyser förtydliganden av vad som avses med ”väsentligt försenat”. Kammarrätten i avstyrker förslaget med hänvisning till de svårigheter som kan vara förenade med att avgöra när ett avgörande väsentligt kan komma att försenas och till de resurser som kommer att krävas för att göra sådana bedömningar. Skälen för regeringens förslag: Det förekommer att myndigheter vidtar olika åtgärder för att upplysa allmänheten om inom vilka tidsramar ett slutligt avgörande enligt myndighetens uttalade målsättning normalt kan förväntas för en viss utpekad ärendetyp. ringskassan på sin webbplats beskrivit sitt serviceåtagande när det gäller handläggningen av bl.a. föräldrapenningärenden för att tydliggöra vilka förväntningar enskilda bör kunna ha i fråga om handläggningstidens längd i ett enskilt fall. Riktlinjer för hur långa omloppstider myndighet- erna bör ha vid ärendehandläggningen kan också framgå av myndigheter- nas regleringsbrev eller i målformuleringar som kommer till uttryck på Exempelvis framgår av regleringsbrevet för Dom- stolar vilka målsättningar som finns i fråga om omloppstid för mål av skilda slag i de olika instanserna. När myndigheterna har rimliga förutsättningar att bedöma hur lång handläggningstid ett visst slags ärende normalt kräver framstår det för regeringen som lämpligt att myndigheten också offentliggör sådan generell information, t.ex. på myndighetens webbplats. kan bidra till att minska risken för att enskilda ska drabbas av onödiga rättsförluster på grund av orealistiska förväntningar om hur snabbt hand- läggningen av ett ärende kan avslutas. I många fall torde möjligheterna att lämna sådan generell information dock vara begränsade. gälla i fråga om omfattande flerpartsärenden med komplicerade sak- förhållanden att utreda. När det inte är möjligt att lämna en någorlunda säker uppgift om den uppskattade normaltiden för handläggning av en viss ärendetyp ligger det i sakens natur att värdet för den enskilde av denna typ av information kan framstå som begränsat. Enligt regeringens mening finns det mot den bakgrunden inte skäl att, som Förvaltningsrätten i efterfrågar, ställa upp ett generellt krav på myndigheterna att alltid offentliggöra eller på annat sätt lämna en enskild part information om hur handläggningen av ett ärende kan förväntas ta. Utredningen föreslår att förvaltningslagens allmänna bestämmelser om serviceskyldighet ska kompletteras med en bestämmelse som innebär att myndigheterna på eget initiativ ska informera parten om ett dröjsmål så snart det står klart för myndigheten att avgörandet i ärendet kommer att Syftet med regeln är främst att minska risken för att bristande information om hur handläggningen fortskrider ska leda till att onödig irritation över fördröjningen uppkommer hos en enskild part. Flera remissinstanser kritiserar förslaget med hänvisning till att det kommer att leda till omotiverat stor arbetsbörda för myndigheterna i förhållande till den nytta enskilda parter får av underrättelserna. Regeringen anser emellertid att det generellt är angeläget, och i linje med principerna om god förvaltning, att den enskilde inte hålls ovetande om vad som händer i hans eller hennes ärende. skyldighet att kommunicera tillfört material med en part är ett uttryck för Motsvarande skäl motiverar att myndigheterna i vissa fall åläggs en skyldighet att informera parten om att ärendet har fördröjts och Prop. 2016/17:180 anledningen till detta. I bästa fall kan en sådan ordning till och med leda till att handläggningen av ett ärende som är fördröjt snabbas på. För att regleringen inte ska belasta myndigheterna i onödan anser regeringen i likhet med utredningen att bestämmelsens tillämpnings- område bör begränsas till att avse helt klara fall. Det bör således inte vara nödvändigt för myndigheterna att lämna besked om varje inträffad försening i handläggningen. Informationsskyldigheten bör gälla endast när myndigheten kan konstatera att ärendets avgörande kommer att försenas väsentligt. Som några remissinstanser anmärker är frågan när en försening kan anses vara av sådant kvalificerat slag.