prop · H403138 · 2017-03-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:138 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten av budgetpropositionen (RiR 2016:27). Regeringen instämmer delvis i det som har framhållit avseende behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar, bl.a. när det gäller beräkningarna av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och redovisningen av riskerna för de offentliga finanserna. Regeringen delar dock inte bedömningar avseende förutsättningarna för budgetberäkningarna, behovet av ett riktmärke för det finansiella sparandet 2018 och motiveringen av utgiftstakets nivå. Ärendet och dess beredning .............................................................. Förutsättningar för budgetberäkningen ............................................. iakttagelser och rekommendation....................................... Ett riktmärke för offentliga sektorns finansiella sparande 2018 ....... iakttagelser och rekommendationer.................................... Motiveringen av nivån på utgiftstaket............................................... iakttagelser och rekommendationer.................................... iakttagelser och rekommendationer.................................... Redovisning av risker för de offentliga finanserna ........................... iakttagelser och rekommendationer.................................... Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. budgetpropositionen (RiR 2016:27) .................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Ärendet och dess beredning granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen har resulterat i rapporten av budgetpropositionen (RiR 2016:27), se bilaga. överlämnade till regeringen . 2 Förutsättningar för budgetberäkningen 2.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen anser att det inte tydligt framgår i de ekonomiska propositionerna att förstärkningen av det finansiella sparandet i den offentliga sektorn uppstår till följd av antaganden som görs i beräkningarna. Myndigheten menar att den största effekten uppstår av de antaganden som görs vid beräkningen av den kommunala konsumtionen, där utgångspunkten är att kommunerna respekterar balanskravet och att den genomsnittliga kommunala skattesatsen är oförändrad. Andra antaganden som enligt myndigheten ger upphov till förstärkningar är regelverken för de statliga transfereringssystemen samt pris- och löneomräkningen av myndigheternas anslag, som innebär att ett produktivitetsavdrag som motiveras med att en viss rationalisering förväntas av verksamheten, ger en åtstramande effekt. Vidare menar att ett utvecklat resonemang om beräkningsmetodernas innebörd, och regelbundet redovisade alternativa beräkningar, skulle främja diskussionen om den framtida finanspolitiken. Det skulle bl.a. underlätta resonemang kring utgiftstaket, överskottsmålet och bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Myndigheten anför att budgetberäkningen inte bör genomföras på något annat sätt än vad som görs i budgetpropositionen. anser att den i budgetpropositionen redovisade modellberäkningen av demografiskt motiverad efterfrågan på kommunala välfärdstjänster är föredömligt utformad. Myndigheten rekommenderar att regeringen i de ekonomiska propositionerna redovisar alternativa beräkningar också inom andra områden, främst avseende statlig konsumtion och statliga transfereringar, som belyser konsekvenserna av att utgå ifrån oförändrade regler i de offentliga välfärdssystemen. 2.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation I i budgetpropositionen (RIR 2016:1) rekommenderade myndigheten regeringen att tydligare redovisa vilka konsekvenser det får för den reala välfärdsutvecklingen att en del av budgetförstärkningen i budgetpropositionen beror på antaganden om en sänkt real ersättning i bidragssystemen. Regeringen välkomnade rekommendationer, men konstaterade att förändringar av det aktuella slaget är komplexa. Regeringen framhöll bl.a. att budgetperioden är ettårig, att det är som beslutar vilka regler och ramar som gäller för olika utgiftsslag samt att det är dessa regler och ramar som, givet den makroekonomiska utvecklingen, avgör hur de olika utgiftsslagen utvecklas över tiden. Regeringen betonade vidare att utgångspunkten för finanspolitiken i de kommande ekonomiska propositionerna måste vara en prognos som är baserad på den politik som har beslutat om, och den nya politik som regeringen föreslår i den aktuella propositionen, inte antaganden om vilken budget som kan tänkas besluta framåt i tiden (skr. 2015/16:179 s. 6). Regeringen delar mot denna bakgrund inte bedömning att budgetpropositionens redogörelse för utvecklingen av de offentliga finanserna i hög grad styrs av antaganden av regeringen. Tvärtom kännetecknas beräkningen av frånvaron av antaganden om hur regeringen och kan komma att förändra den inriktning på finanspolitiken som har beslutat om. Den svenska budgetprocessen bygger på en tydlig åtskillnad mellan å ena sidan en bedömning av utvecklingen av de offentliga finanserna givet gällande regler och en avstämning av denna mot de finanspolitiska målen, och å andra sidan en beredning av förslagen till ny finanspolitik, som sker mot bakgrund av bedömningen och avstämningen. Processen för beredningen av ny politik är årligt återkommande och genomförs samlat för att säkerställa att alla förslag till inkomster och utgifter prioriteras vid samma tillfälle. Med anledning av påstående att systemet för pris- och löneomräkning av myndigheternas förvaltningsanslag bidrar till budgetförstärkningen i ett medelfristigt perspektiv vill regeringen framhålla att det s.k. produktivitetsavdraget, som är en integrerad del av pris- och löneomräkningen, stimulerar en successiv effektivisering av de statliga myndigheterna, motsvarande den som uppnås i jämförbara verksamheter i näringslivet. Systemet medför därför normalt inte över tiden en minskning av servicenivån i den statliga sektorn. Däremot bidrar systemet till att det utrymme som den successivt ökande produktiviteten i de statliga myndigheterna genererar kan användas för andra prioriterade offentliga åtaganden. I sina prognoser för kommunsektorn utgår regeringen ifrån att gällande regelverk för sektorn följs. Vid beräkningen av utgifterna för den kommunala konsumtionen förväntas således kommuner och landsting respektera balanskravet och sträva mot en god ekonomisk hushållning. Regeringen redovisar också utvecklingen av konsumtionsbehovet enligt det demografiskt motiverade resursbehovet. Några antaganden om Skr. 2016/17:138 framtida förändringar av de kommunala skattesatserna gör regeringen Regeringen anser att redovisningen ger en god bild av hur kommunsektorns finanser utvecklas, givet dagens regler och skattesatser, som utmaningarna inom sektorn åskådliggörs. Eftersom välfärdsproduktionen huvudsakligen sker i kommunsektorn anser regeringen att denna redovisning ger en tydlig indikation på det reala kostnadstrycket. Regeringen framhåller i budgetpropositionen också ett antal osäkerheter som är kopplade till utvecklingen inom kommunsektorn. Det handlar t.ex. om den snabba befolkningsökningen, bl.a. till följd av det stora antalet asylsökande 2015. Regeringen konstaterar exempelvis att det stora antalet nyanlända bidrar till snabbt ökande konsumtionsutgifter inom kommunsektorn, men att dessa utgiftsökningar är tillfälliga (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 10). 3Ett riktmärke för offentliga sektorns finansiella sparande 2018 3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen konstaterar i sin rapport att det finns ett brett parlamentariskt stöd för att övergå till ett nytt överskottsmål 2019. Myndigheten gör mot denna bakgrund bedömningen att regeringens framåtblickande uppföljning av överskottsmålet är otydlig; det är enligt myndigheten oklart vilket mål som regeringen avser att nå. anser att det för finanspolitikens trovärdighet och förutsebarhet är angeläget att beslut om att införa det nya målet kan fattas skyndsamt, så att oklarheterna kring vilket mål som ska gälla framöver kan elimineras. rekommenderar att regeringen utvecklar den bakåtblickande analysen av avvikelser från överskottsmålet. Syftet med dessa bör alltjämt vara att identifiera varför en avvikelse skett och utgöra ett underlag för hur politiken ska bedrivas framöver för att överskottsmålet ska nås. Vidare rekommenderar myndigheten att regeringen i samband med att det nya målet föreslås för anger att en viss nivå på det strukturella sparandet ska nås 2018. Denna nivå på sparandet bör vara en del i anpassningen till det nya målet och kompletteras med en redogörelse för vilka omständigheter som skulle kunna motivera en avvikelse. Utfästelsen bör sedan följas upp i budgetpropositionen . 2016/17:138 3.2 I budgetpropositionen redovisas det genomsnittliga finansiella sparandet med utfallsdata, tillsammans med de indikatorer som används för att bedöma budgetutrymmet mot målet för det finansiella sparandet i ett framåtblickande perspektiv (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. tabell 5.1). I anslutning till tabellen framhålls att det genomsnittliga finansiella sparandet 2005–2014 och 2006–2015 var klart lägre än av BNP. Som skäl till detta anges den utdragna lågkonjunkturens effekter på de offentliga finanserna, men också de ofinansierade åtgärder, bl.a. flera skattesänkningar, som den förra regeringen vidtog, trots att konjunkturläget förbättrades. I samma avsnitt beskrivs även sjuårsindikatorn, som är ett genomsnitt av det offentliga finansiella sparandet innevarande år och framåt respektive bakåt i tiden, justerat för engångseffekter. Även denna indikator visar att det offentliga sparandet 2014 och 2015 låg av BNP under den målsatta nivån, och att sparandet gradvis förbättras åren därefter så att sjuårsindikatorn 2017 bedöms ligga av BNP under målet. Regeringen bedömer därmed att analysen visar att det finansiella sparandet tydligt avvek från den målsatta nivån när regeringen tillträdde. Regeringen instämmer inte i bedömning att den bakåtblickande analysen av avvikelser från överskottsmålet behöver utvecklas för att identifiera varför en avvikelse skett. Enligt regeringen finns det även utan en sådan utvecklad redogörelse ett tillräckligt underlag för att bedöma hur politiken ska bedrivas framöver för att överskottsmålet ska nås. Regeringen delar inte bedömning att det är oklart vilket mål som regeringen avser att nå. Uppföljningen sker i förhållande till det av beslutade överskottsmålet. Regeringen anför i budgetpropositionen att det strukturella sparandet förväntas försvagas med av potentiell BNP 2017, till ett underskott om av potentiell BNP (prop. 2016/17:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 5.1). Denna försämring beror dock på tillfälliga faktorer, vilket innebär att det strukturella sparandet förbättras påtagligt åren därefter. förväntas det strukturella sparandet nästan vara i nivå med dagens nivå på överskottsmålet och 2020 förväntas det överstiga målet av potentiell BNP. I enlighet med vad som anförts i budgetpropositionen , avser regeringen behandla förslag ekonomiska vårproposition. Förslagen omfattar bl.a. ett nytt mål för det offentliga sparandet samt en förstärkt uppföljning och utvärdering. Motiveringen av nivån på utgiftstaket 4.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen anser att de nivåer på utgiftstaket som är beslutade och förslagna, tillsammans med regeringens prognos för de takbegränsade utgifterna, innebär att budgeteringsmarginalerna är stora framöver. Om marginalerna inte används för att öka utgifterna innebär det enligt myndigheten att nivåerna på utgiftstaket är så högt satta att de förlorar sin styrande verkan. Om marginalerna i stället tas i anspråk – t.ex. för att motverka den standardsänkning som enligt myndigheten ligger i prognoserna – uppstår enligt myndigheten ett behov av att höja inkomsterna för att finansiera detta. Myndigheten beräknar att det krävs ca i ökade inkomster om budgeteringsmarginalen tas i anspråk för att det nya överskottsmålet ska nås. Enligt bör motiveringen av utgiftstakets nivå innehålla regeringens avvägning mellan offentliga utgifter och skattepolitikens långsiktiga inriktning. Vidare rekommenderar myndigheten regeringen att i samband med en sådan redovisning redogöra för sin bedömning av hur service- och ersättningsnivåerna inom den offentliga välfärdsproduktionen bör utvecklas på . 4.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen delar beskrivning av det nära sambandet mellan utgiftstakets nivå, skattepolitikens inriktning och det finansiella sparandet i den offentliga sektorn. Vid bedömningen av en ny nivå på utgiftstaket är dock förhållandet till skattepolitiken bara en av flera faktorer som bör beaktas. En ingående bedömning av utgiftstakets förhållande till utvecklingen på inkomstsidan förutsätter att prognoserna för inkomsterna och utgifterna i den offentliga sektorn inte revideras efter tidpunkten för utgiftstakets fastställande. Givet den samlade kunskapen om osäkerheterna i prognoserna för de offentliga finanserna är detta ytterst osannolikt. I de flesta fall är prognoserna föremål för betydande revideringar. När prognosen för de offentliga finanserna revideras efter att utgiftstaket fastställts utgör utgiftstaket inte längre samma relativa utgiftsbegränsning i förhållande till den målsatta nivån på det finansiella sparandet som vid det tillfälle då taket fastställdes. Regeringen vidhåller att ett ledigt utrymme under utgiftstaket inte i sig betyder att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot målet för det finansiella sparandet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas. 5.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen konstaterar att de långsiktiga beräkningar som bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet bygger på är känsliga för de antaganden som görs om framtiden, och att det därför är bra att de innehåller ett antal känslighetsberäkningar. granskning av bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet syftar enligt myndigheten till att ge regeringen rekommendationer inför den bedömning av finanspolitikens hållbarhet som ska göras ekonomiska vårproposition. rekommenderar regeringen att redovisa vilken betydelse det offentliga sparandet under olika tidsperioder har för hållbarhetsindikatorn S2. Vidare rekommenderar myndigheten att regeringen ekonomiska vårproposition kompletterar alternativscenarierna med en beräkning av hur bedömningen av finanspolitikens hållbarhet (mätt med S1- och S2-indikatorerna) påverkas om demografiska förändringar och en oförändrad ersättningsgrad tillåts påverka bedömningen av de offentliga utgifterna efter budgetåret. Slutligen rekommenderar att regeringen ekonomiska vårproposition beräknar S1-indikatorn utifrån det av föreslagna skuldankarets nivå på av BNP, förutsatt att den nya målnivån för överskottsmålet och skuldankaret då har beslutats av . 5.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Bedömningen av finanspolitikens långsiktiga konsekvenser bygger på ett stort antal antaganden och beräkningarna är därför alltid osäkra. Beräkningarna ska inte heller ses som en prognos för den mest sannolika utvecklingen, utan som en möjlig realistisk utveckling, givet att de antaganden som beräkningarna bygger på realiseras. En tydlig redovisning av hur alternativa antaganden påverkar resultatet är därför viktig och regeringen strävar efter att förbättra redovisningen i detta avseende. ekonomiska vårproposition kommer också förändringar att genomföras som till stor del är i linje med rekommendationer. Dessa förändringar inbegriper en mer utförlig redovisning av S2-indikatorn och av vad det är som förändrar dess värde. Regeringen bedömer också att redovisningen av hur det offentliga sparandet och den konsoliderade bruttoskulden utvecklas under 2020- talet bör göras mer utförlig, om beslutar om att komplettera det finanspolitiska ramverket med ett skuldankare. Redovisning av risker för de offentliga 6.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer till regeringen framhåller att det är angeläget att regeringen i den ekonomiska vårpropositionen beaktar väsentliga offentligfinansiella risker i ett perspektiv som sträcker sig 10–. En förbättrad analys av riskerna utifrån denna tidshorisont bör enligt utgöra en central del i både finansplanen i budgetpropositionen och i riktlinjekapitlet i den ekonomiska vårpropositionen. Ju större dessa risker är, desto större behov finns det av att säkerställa att det finns goda buffertar i de offentliga finanserna för att kunna hantera temporära utgiftshöjningar. När det gäller risker för större permanenta utgiftsökningar är det enligt myndigheten också angeläget att regeringen säkerställer att beslutsunderlag tas fram, så att en diskussion om behovet av prioriteringar och finansiering kan ske under ordnade former. rekommenderar vidare regeringen att utifrån denna analys av de offentligfinansiella riskerna utreda, bedöma och redovisa vilken betydelse de har för behovet av buffertar, prioriteringar och finansiering. 6.2Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen delar bedömning att det är viktigt att identifiera och analysera väsentliga offentligfinansiella risker som kan uppkomma inom den av myndigheten angivna tidshorisonten. En sådan analys redovisas redan till stor del i avsnittet om finanspolitikens långsiktiga hållbarhet i de ekonomiska propositionerna, och sammanfattas i finansplanen i budgetpropositionen och i riktlinjekapitlet i den ekonomiska vårpropositionen. Regeringens avser att utveckla och fördjupa dessa analyser. 7Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som rekommenderar. I internationella sammanhang framhålls ofta tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. 2016/17:138 Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förbättra redovisningen av beräkningarna av finanspolitikens hållbarhet och redovisningen av väsentliga risker för de offentliga finanserna 10–i enlighet med rekommendationer. Bland annat överväger regeringen att i en alternativ beräkning ekonomiska vårproposition bedöma effekten på det offentliga sparandet av att de demografiska förändringarna påverkar de offentliga utgifterna efter budgetåret. Det kan också konstateras att ekonomiska vårproposition innehöll en alternativ beräkning med ett sämre finansiellt utgångsläge, som till stor del liknar den av föreslagna beräkningen. Med detta anser regeringen att är färdigbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-421-6 rir 2016:27 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 1 - 1 4 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 9 7 1 R I R 2 0 1 6 : 2 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: har granskat budgetpropositionen . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Företrädare för () har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka seminariedeltagare vid och medarbetare vid för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Chefsekonom , enhetschef , ämnessakkunnig och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statens budget och det finansiella sparandet 2015–2017 Offentliga sektorns finansiella sparande 2015–2017 Iakttagelser gällande prognoserna för hushållens kapitalvinster Aktiv finanspolitik och förändringen av det strukturella sparandet Iakttagelser beträffande redovisningen av finanspolitikens inriktning Den medelfristiga beräkningen 2018–2020 Beräkningsantaganden bakom stram utgiftspolitik Regeringen bör förtydliga vad budgetberäkningen innebär Rekommendation avseende den medelfristiga budgetberäkningen Förändringar i ramverket komplicerar uppföljningen Regeringens uppföljning i budgetpropositionen Budgetutrymmet och finanspolitikens inriktning Inget budgetutrymme sett till överskottsmålet 5.2 Även konjunkturläget talar emot ofinansierade åtgärder Iakttagelse avseende budgetutrymmet och finanspolitikens inriktning Marginalerna till taket har minskat Stora marginaler till utgiftstaket framöver Oklart behov av stora budgeteringsmarginaler 6.4 Rekommendation avseende redovisningen av utgiftstak Regeringens bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 7.1 Vad menas med att finanspolitiken är långsiktigt hållbar? Vad menas med ett bibehållet offentligt åtagande? Bedömningar av hållbarheten är mycket känsliga för vilka antaganden som görs Bedömningen av finanspolitikens hållbarhet i budgetpropositionen granskning av regeringens hållbarhetsbedömning Rekommendationer avseende regeringens hållbarhetsberäkningar Risker som kan leda till stora offentligfinansiella problem Ökad efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster Kompetensförsörjningsproblem i kommun- och landstingssektorn Pensionssystemet och ökade sjukskrivningar R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 7 Offentligfinansiella effekter av en finansiell kris Viktigt att dessa offentligfinansiella risker beaktas Rekommendationer avseende offentligfinansiella risker Redovisningen av finansiella tillgångar och skulder Till rapporten finns en elektronisk bilaga att ladda ned från . Den kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har återkommande granskat budgetpropositionerna. Syftet har varit att studera regeringens redovisning med utgångspunkt från att budgetpropositionerna utgör ett viktigt beslutsunderlag för . Granskningen av budgetpropositionen tar avstamp i frågor om transparens och regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. Att redovisningen av finanspolitiken är transparent är grundläggande ur demokratisk synvinkel men det är också avgörande för förtroendet för finanspolitiken. anser att redovisningen bör vara begriplig och innehålla relevant information som behövs för att en oberoende utvärdering av regeringens samlade bedömning ska vara möjlig.