prop · H50318 · 2017-09-22 00:00:00 — 2017/18:18 Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med förslaget i rutan. Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte något att invända mot förslaget. och ifrågasätter om det kommer att finnas tillräckligt med specialpedagoger och speciallärare när åtgärdsgarantin planeras att träda i kraft. välkomnar dock att dessa yrkesgrupper ska finnas i högre utsträckning även i förskoleklassen. Skälen för regeringens förslag Specialpedagogisk kompetens kan bidra till mer ändamålsenliga stödinsatser … Som tidigare framhållits framgår det av skollagen att det för elever i förskoleklassen, , specialskolan och sameskolan ska finnas en elevhälsa med bl.a. tillgång till personal med specialpedagogisk kompetens. Enligt regeringen har personal med sådan kompetens en viktig roll att fylla när det gäller arbetet med åtgärdsgarantin. Syftet med förslaget om åtgärdsgarantin är inte bara att de elever som är i behov av stödinsatser ska få sådana insatser . Avsikten är också att det ska säkerställas att dessa insatser är utformade utifrån elevens behov. Då det i många fall råder en osäkerhet bland lärarna om vad extra anpassningar kan vara och hur de kan utföras med god kvalitet kan personal med specialpedagogisk kompetens bidra till att stödinsatser utformas på ett ändamålsenligt sätt och även bidra i utvärderingen av insatserna. … och därför bör det införas en skyldighet att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens En del av utredningens förslag om åtgärdsgarantin innebär att det ska införas en bestämmelse om en skyldighet för ansvarig förskollärare eller lärare att i vissa situationer samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Statskontoret invänder mot förslaget och anser att det inte förändrar något i sak eftersom det finns en skyldighet att ha tillgång till sådan personal. Regeringen vill dock framhålla att Skolinspektionen i ett antal rapporter uppmärksammat att det finns brister i tillgång till elevhälsa och att det finns brister i samverkan mellan elevhälsan och övrig skolpersonal (se avsnitt 4). Till detta kommer att myndigheten har uppmärksammat brister i utformningen av stödinsatser. Dessa förhållanden talar för att den nuvarande lagstiftningen inte är tillräcklig och att det, som utredningen konstaterat, behöver preciseras när ansvarig förskollärare och lärare ska vara skyldiga att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid den särskilda analysen av en elevs eventuella behov av extra anpassningar och särskilt stöd i svenska, svenska som andraspråk och matematik samt vid planering av sådana extra anpassningar så att rätt stödinsatser utformas för eleven. Samråd om stödinsatser i nämnda ämnen ska genomföras oavsett om insatserna har föregåtts av en särskild analys av elevens kunskapsutveckling eller Samråd ska således ske även beträffande de elever där det direkt kan befaras att eleven inte kommer nå kunskapskraven – antingen utifrån resultatet av användningen av ett nationellt kartläggningsmaterial i förskoleklassen eller utifrån ett nationellt bedömningsstöd eller nationellt prov i lågstadiet eller av andra skäl. Denna uppfattning delas av bl.a. Skolinspektionen, Myndigheten för delaktighet och , som framhåller att förslaget bör kunna medföra att stödåtgärder håller en högre kvalitet och sätts in i ett tidigare skede. Som regeringen återkommer till i avsnitt 6.4 ska samråd med personal med specialpedagogisk kompetens även genomföras vid uppföljning av de extra anpassningar som gjorts i nämnda ämnen. Hur anpassningar kan utformas för elever som är i behov av stöd i sin tidiga språk-, läs- och skrivutveckling finns exemplifierat i kunskapsöversikt om läs- och skrivundervisning för yngre elever (2015). Som framgår av avsnitt 6.2 innebär förslaget till åtgärdsgarantin bl.a. att ansvarig förskollärare eller lärare ska vara skyldig att analysera resultatet för ett större antal elever än som kan förväntas vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Avsikten är att ”fånga upp” de elever som befinner sig i gränslandet mellan de elever som är i behov av sådana stödinsatser och de elever som inte har några sådana behov. Det rör sig således om elever vars eventuella behov av stöd är mer svårbedömt. I dessa fall kan personal med specialpedagogisk kompetens vara ett viktigt stöd för ansvarig förskollärare och lärare och med sin kunskap bidra till att bedöma om en elev har ett behov av stödinsatser. Genom att en sådan analys sker tidigt under en elevs skolgång, kan personal med specialpedagogisk kompetens bidra till att rätt insatser sätts in i ett tidigare skede och på så sätt motverka den ”vänta-och-se-attityd” som utredningen anser finns . Denna uppfattning bekräftas i rapporter från Skolinspektionen, som framhåller att personal från elevhälsan tidigt bör involveras i kartläggning och analys av elevers svårigheter (se avsnitt 4). Som nämns ovan och som regeringen återkommer till i avsnitt 6.4 ska vidtagna extra anpassningar också följas upp. De extra anpassningar som planeras, genomförs och följs upp ska följa skollagens krav på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet samt bygga på allmänna råd. Samrådet bör genomföras med en specialpedagog eller en speciallärare Begreppet ”personal med specialpedagogisk kompetens” kan uppfattas tämligen brett, men av förarbeten till skollagen framgår att det som främst avses är personal som har en utbildning som speciallärare eller specialpedagog (prop. 2009/10:165 s. 278). framhåller att bestämmelsen bör tolkas som att det inom elevhälsan ska finnas tillgång till specialpedagog eller speciallärare. Det förhållandet att en stor del av dem som arbetar med specialpedagogiska insatser enligt statistik antingen är specialpedagoger eller speciallärare, visar enligt regeringen att bestämmelsen tolkas på det sätt som efterlyser. Vidare har regeringen förståelse för de synpunkter 2017/18:18 som , och NC framför. Det är dock enligt regeringens mening inte möjligt att i en bestämmelse om en åtgärdsgaranti införa den typ av detaljstyrning som remissinstanserna efterfrågar. Naturligvis är det önskvärt att det hos elevhälsan finns tillgång till personal med särskild inriktning mot språk-, läs-, skriv- och matematikutveckling och personal med kunskap om flerspråkiga elevers behov. Att ange en så pass långtgående skyldighet som exempelvis Linnéuniversitetet förordar skulle dock, precis som DO framhåller, riskera att föra med sig att åtgärderna försenas. Det bör framhållas att en av avsikterna med åtgärdsgarantin är att elever i behov av insatser tidigt ska få rätt stödinsatser av god kvalitet och det vore olyckligt om detta grundläggande syfte motverkas med en allt för stor detaljstyrning. Även om det inte bedöms möjligt att införa den detaljreglering som vissa remissinstanser efterfrågar, innebär även ett mer generellt krav på samråd med personal med specialpedagogisk kompetens en viktig del i förstärkningen av en elevs möjlighet att få tillgång till väl anpassade stödinsatser. Den generella kunskap som personal med specialpedagogisk kompetens förväntas ha om inlärningssvårigheter och hur stödinsatser kan utformas bör vara till stor nytta för ansvarig förskollärare eller lärare. Utredningens förslag kan därmed förväntas innebära ett viktigt komplement till skollagens bestämmelser om elevhälsa (2 kap. 25 § skollagen) och upprätthåller enligt regeringen en rimlig balans mellan styrning och flexibilitet. Det är dock önskvärt att samrådet i första hand genomförs tillsammans med en specialpedagog eller en speciallärare. De har, genom sin specialistkunskap, som regel bättre förutsättningar att bedöma om en elev är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. I undantagsfall behöver ett sådant samråd inte genomföras, om den ansvarige förskolläraren eller läraren själv har en sådan kompetens. Ansvarig förskollärare eller lärare bör vara skyldig att samråda beträffande varje elev där det finns en indikation på att eleven inte kommer att uppnå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. När bedömningen av elevers prestationer görs tillsammans kan det ge effekter som påverkar den enskilde lärarens kompetens i hans eller hennes yrkesutövning. Genom sambedömning kan kompetensen att urskilja kvaliteter i elevernas prestationer öka. Därtill kan förmågan att finna belägg för elevers kunnande och sedan använda dessa för att förbättra undervisningen utvecklas (och , 2015). Som nämnts ovan är avsikten att samråd ska genomföras vid analysen av en elevs kunskapsutveckling i svenska, svenska som andraspråk och matematik, vid planeringen av extra anpassningar för en elev i dessa ämnen och vid den uppföljning av dessa extra anpassningar som ska göras i slutet av förskoleklassen och lågstadiet (se vidare avsnitt 6.4). Hur samrådet ska gå till måste avgöras från fall till fall. I vissa situationer kan det vara möjligt att förskolläraren eller läraren gör hela analysen och därefter vänder sig till personalen med specialpedagogisk kompetens för att han eller hon ska kunna göra en bedömning av om analysen framstår som rimlig utifrån ett specialpedagogiskt perspektiv. I andra fall kan det vara nödvändigt att förskolläraren eller läraren analyserar tillsammans med personalen med specialpedagogisk kompetens. Detta innebär att det kan variera från fall till fall hur omfattande och resurskrävande åtgärdsgarantin blir. Förslaget medför inte någon onödig ökning av den administrativa bördan Några remissinstanser, däribland och kommuner, pekar på att utredningens förslag riskerar att föra med sig en ökad administration för personal med specialpedagogisk kompetens, och därmed befaras att den tid som de kan tillbringa med elever minskar. Regeringen delar uppfattningen om vikten av att förändringen inte bör föra med sig onödig administration. Förslaget om åtgärdsgarantin innebär bl.a. att extra anpassningar ska följas upp i slutet av förskoleklassen och lågstadiet och resultatet lämnas över till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs (se vidare avsnitt 6.4). Uppföljningen av de extra anpassningar som har vidtagits är starkt förknippade med elevernas rätt att få stödinsatser av god kvalitet. Som har påpekat anges det i läroplanen att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Specialpedagoger har i sin yrkesroll ett övergripande ansvar för det specialpedagogiska arbetet i en verksamhet. Det innebär att specialpedagogen arbetar med skolutveckling, uppföljning och utvärdering samt fungerar som en kvalificerad samtalspartner och rådgivare i pedagogiska frågor. En specialpedagog utvecklar det pedagogiska arbetet för att skapa goda lärmiljöer och ge de elever som är i behov av stöd det stöd de behöver. Utredningen anser att administrationen borde kunna minska eftersom man ”gör rätt från början”. Stegen i stödprocessen tydliggörs och kvaliteten på analyserna av elevernas kunskapsutveckling samt planering och uppföljning av elevernas stödinsatser förbättras. Sammantaget innebär det att den tid som personal med specialpedagogisk kompetens avsätter till samråden gör att elever i behov av stödinsatser får adekvat stöd i rätt tid. Det har vidtagits åtgärder för att förstärka elevhälsan En viktig del för en väl fungerande åtgärdsgaranti är att det finns god tillgång till personal med specialpedagogisk kompetens. SKL, och pekar på att det finns en brist på specialpedagoger och speciallärare. Av den anledningen vill regeringen framhålla att det har vidtagits en rad åtgärder för att öka tillgången till sådan personal. fick i uppdrag att genomföra insatser för en förstärkt elevhälsa –2015 (U2011/05947/S). Av redovisning av regeringsuppdraget (U2015/03324/S) framgår att statsbidraget till personalförstärkningar enligt huvudmännen haft positiva effekter och bidragit till att stärka elevhälsans verksamhet. av huvudmännen som har tagit del av bidraget bedömer att eleverna har kunnat få mer stöd i syfte att nå kunskapsmålen. Totalt har statsbidraget resulterat i 2 164 heltidstjänster inom elevhälsan, varav 674 specialpedagoger och 310 speciallärare. erbjuds fortbildningsinsatsen Lärarlyftet II, som syftar till att legitimerade lärare ska bli behöriga i alla de skolformer, ämnen och årskurser som de undervisar i. För att säkerställa att alla 2017/18:18 elever som har behov av specialpedagogiskt stöd ges tillgång till det, och ge fler förskollärare och lärare möjlighet att utöka sin kompetens, vidgade regeringen Lärarlyftet II. Förutom speciallärarexamen med inriktning mot utvecklingsstörning, erbjuds även inriktning mot språk-, läs- och skrivutveckling, matematikutveckling, dövhet eller hörselskada, synskada och grav språkstörning. Av förordningen (2007:222) om statsbidrag för fortbildning av lärare samt fritidspedagoger och motsvarande följer att huvudmän kan få statsbidrag om per högskolepoäng för de som deltar i Lärarlyftet. För att särskilt locka till speciallärarutbildningar inom Lärarlyftet II höjde regeringen statsbidraget till per högskolepoäng. förbättrades villkoren ytterligare för de huvudmän som har förskollärare och lärare som deltar i utbildning till speciallärare eller specialpedagog eller i utbildning i svenska som andraspråk, då det sökbara statsbidraget täcker delar av deltagarens lönekostnad . Vidare har regeringen beslutat förordningen (2015:215) om statsbidrag för de lägre årskurserna i och motsvarande skolformer samt viss annan utbildning. Syftet med statsbidraget är bl.a. att utöka antalet förskollärare, lärare inklusive speciallärare och fritidspedagoger eller motsvarande i fritidshemmet i förhållande till antalet elever och på så sätt höja utbildningens kvalitet för de lägre årskurserna och ge förskollärare och lärare i förskoleklass och årskurs 1–3 mer tid för varje elev. Intresset för lågstadiesatsningen har varit stort. Samtliga av landets 290 kommuner och drygt hälften av de enskilda huvudmännen sökte bidrag i lågstadiesatsningen första året. Tillsammans ansökte huvudmännen om bidrag till förstärkning av cirka 2 150 heltidstjänster för lärare, 390 förskollärare och 630 speciallärare. Fler lärare än speciallärare och specialpedagoger behöver ökad kunskap om specialpedagogiska metoder och arbetssätt för att i större utsträckning kunna utforma och individanpassa undervisningen för att tillgodose alla elevers olika behov. I syfte att stärka den specialpedagogiska kompetensen generellt i , motsvarande utbildning vid särskilda ungdomshem och sameskolan beslutade regeringen att ge i uppdrag att ansvara för fortbildning i specialpedagogik. Fortbildningen som ska utgå från lärarnas behov och vara verksamhetsnära baseras på kollegialt lärande med professionellt stöd i form av handledare (/05783/S). I syfte att öka den genomsnittliga personaltätheten inom elevhälsan beslutade regeringen förordningen (2016:400) om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana insatser. Statsbidraget får bl.a. lämnas till en huvudman för förskoleklassen, , specialskolan och sameskolan för kostnader för personalförstärkning när det gäller specialpedagogiska insatser i skolformen. Förordningen innehåller även bestämmelser om statsbidrag för fortbildning av förskollärare och lärare i bl.a. förskoleklassen och i syfte att förskollärarna och lärarna ska avlägga en speciallärarexamen eller specialpedagogexamen enligt bilaga 2 till högskoleförordningen (1993:100). I vissa situationer bör det finnas möjlighet att avstå från samråd Regeringen har således vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra till- gången till personal med specialpedagogisk kompetens. satsningar har pågått och har därför ännu inte fått fullt En avsikt med utredningens förslag är att det ska leda till en omfördelning av specialpedagogiska resurser från skolans senare år till de tidigare åren då tidiga insatser bedöms motverka behovet av insatser i de högre årskurserna. Några remissinstanser, däribland , framhåller dock att det även fortsättningsvis kommer finnas ett behov av personal med specialpedagogisk kompetens i samtliga årskurser. ringen delar denna uppfattning, men konstaterar att åtgärds- garantin efter en övergångsperiod kan förväntas medföra en viss för- skjutning av specialpedagogiska resurser till förskoleklassen och de lägre Syftet med åtgärdsgarantin är att garantera att elever med behov av stöd upptäcks tidigt och får adekvata stödåtgärder. För att detta ska åstad- kommas är det en viktig del i åtgärdsgarantin att personal med special- pedagogisk kompetens deltar i arbetet med analyser av elevernas kunskapsutveckling samt planering och utformning av stödåtgärder. så sätt får elever i behov av stöd, stödinsatser av god kvalitet och utifrån För det senare syftet saknar det betydelse vem som har den fördjupade specialpedagogiska kompetensen. ningen delar regeringen utredningens bedömning om att det bör finnas en möjlighet för ansvarig förskollärare eller lärare att avstå från sådant sam- råd om förskolläraren eller läraren själv har specialpedagogisk kompe- Undantaget kan bidra till att mildra de konsekvenser det ökade be- hovet av personal med specialpedagogisk kompetens kan förväntas föra För att en förskollärare eller lärare ska kunna avstå från ett samråd är det önskvärt att han eller hon har en specialpedagog- eller speciallärarexamen. Mot denna bakgrund bör det även vara möjligt för en förskollärare eller lärare att avstå från samråd om han eller hon har en djupare kunskap i specialpedagogik utan att ha en sådan examen. Även om det finns möjlighet att avstå från samråd när förskolläraren eller läraren har specialpedagogisk kompetens bör det dock framhållas att det ändå är att föredra att läraren samråder med annan personal med 6.4Stödinsatserna ska följas upp och resultatet ska överlämnas till läraren i nästa årskurs Regeringens förslag: Det ska förtydligas i skollagen att samtliga extra anpassningar som har gjorts inom ramen för den ordinarie undervisningen i syfte att eleverna ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik ska följas upp i slutet av förskoleklassen och i slutet av lågstadiet i , specialskolan och sameskolan samt att resultatet av uppföljningen ska överföras till den lärare som ska ansvara för eleven i nästa årskurs. Uppföljningen ska göras av ansvarig förskollärare eller lärare i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens, om inte förskolläraren eller läraren själv har sådan kompetens. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag på så vis att lagregleringen av uppföljning och överlämning enbart ska avse åtgärder som har vidtagits inom ramen för åtgärdsgarantin. Remissinstanserna: Ett antal remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. , , , , , , , och kommuner, och Handikappförbunden. delar helt utredningens bedömning att bl.a. uppföljning av insatser för elever med läs- och skrivsvårigheter är nödvändiga för att skolan ska ge alla barn möjlighet att nå målen. ser positivt på förslaget, men ifrågasätter om inte uppföljningen bör omfatta samtliga delar av en elevs skolsituation och att bestämmelsen därmed bör tas in i 3 kap. 5 a § skollagen. () pekar på att det i anmälningar till myndigheten ofta framgår att stödinsatser och extra anpassningar försvinner eller försenas i samband med överlämning till annan huvudman eller mellan klasser och lärare. Detta beror delvis på att insatserna inte funnits dokumenterade och att överlämningen inte varit formaliserad. Av den anledningen ser DO positivt på förslaget. Myndigheten för delaktighet (MFD) betonar att kontinuitet, dokumentation och uppföljning är avgörande för elever med funktionsnedsättning. I MFD:s uppföljning av funktionshinderspolitiken har det framkommit att det tar för elever med funktionsnedsättning att få de insatser eleverna har rätt till och att det finns risk för försenade eller indragna åtgärder i samband med byte av skolform, skola eller årskurs. Utbildningssystemet måste vara utformat så att det är möjligt att ta med sig insatser vid eventuellt byte av skola eller skolform. Myndigheten välkomnar därför att den föreslagna åtgärdsgarantin innebär åtgärder i flera steg, där uppföljning av insatser samt överlämning utgör två steg. elevråd – anser att det är bra att resultaten från uppföljningen av stödinsatser ska lämnas över till årskurs 1 och 4. Detta motverkar att eleven som befinner sig i riskzonen glöms bort och sparar tid då uppföljningen inte behöver göras om. kan se betydande administrativa problem med att ge skolor ansvar för att utvärderingsresultat från årskurs 3 överförs till den lärare som ansvarar för eleven i årskurs 4 om eleven av något skäl lämnar skolan/huvudmannen. framhåller att utredningens förslag innebär att en lärare ska agera på olika sätt när en elev riskerar att inte uppnå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk eller matematik, beroende på om elevens svårigheter framkommer genom resultatet av ett nationellt bedömningsstöd eller på annat sätt. Detta kan ifrågasättas ur ett likvärdighetsperspektiv. Vidare anser myndigheten att nuvarande skrivning i läroplanen, om att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd, är tillräcklig. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer i sak med förslaget i rutan. har inte några synpunkter på förslaget. håller att det, i de fall vårdnadshavaren inte ger sitt samtycke, kan bli problematiskt att överföra resultatet av uppföljningen till nästa lärare då en elev byter skola från en fristående skola till en annan skola. anser att den föreslagna bestämmelsen om uppföljning – mot bakgrund av hur bestämmelserna om den skriftliga individuella utvecklingsplanen har formulerats (se avsnitt 6.7) – kan ge intryck av att insatser utöver åtgärdsgarantin inte behöver följas upp. Skälen för regeringens förslag En uppföljning ska göras för att säkerställa kvaliteten på extra När det gäller behovet av att genomföra den förändring som utredningen föreslår, framhåller att det anges i läroplanen att läraren vid övergångar särskilt ska uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Enligt myndigheten är detta till- räckligt för att uppnå den kontinuitet som utredningen efterlyser. den ståndpunkten talar att extra anpassningar ofta glöms bort eller försenas i samband med överlämning mellan huvudmän eller Enligt DO beror detta på att överlämningen inte är formaliserad. Även andra remissinstanser, som MFD och Elevråd – , framhåller att utredningens förslag kan motverka att elevers stödbehov glöms bort i samband med skolbyten och byten av stadier. Skolinspektionen att det tydligt bör framgå av lagstiftningen att stöd- åtgärder i form av extra anpassningar ska dokumenteras i de individuella Dokumentationen är utifrån ett elevperspektiv ett sådant viktigt instrument för uppföljning och utvärdering av stöd- insatserna att kravet bör framgå direkt av lagstiftningen. skäl kan det enligt regeringen hävdas att det inte är tillräckligt att kravet på uppföljning enbart anges i läroplanen när det gäller svenska, svenska som andraspråk och matematik. Som framhålls i avsnitt 4 har Skolinspektionen i en tematisk analys konstaterat att av de granskade grundskoleenheterna inte gav eleverna stöd i tillräcklig omfattning. I avsnitt 6.7 föreslås att det i skol- lagen ska förtydligas att extra anpassningar ska dokumenteras i elevens skriftliga individuella utvecklingsplan. Det förslaget, i förening med att