prop · H40389 · 2017-02-07 00:00:00 — Eftersom samtliga brottsbekämpande myndigheter i princip tillämpar samma primära sekretessbestämmelser innebär den sistnämnda bestämmelsen att bestämmelsen om överföring av sekretess enligt 11 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen får begränsad betydelse vid utlämnande av uppgifter mellan brottsbekämpande myndigheter. 9.15.4Uppgiftslämnande till svenska brottsbekämpande myndigheter Regeringens förslag: , , , , och ska, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, ha rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet, om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet. I lagen ska det upplysas om att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall. Vidare ska det upplysas om att bestämmelser om att uppgifter får lämnas ut även finns i offentlighets- och sekretesslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians förslag är något annorlunda utformat. Remissinstanserna: Kriminalvården anger att myndigheten inte finns med bland de myndigheter som ges möjlighet att ta del av uppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet och att de inte heller finns med bland de myndigheter som får medges direktåtkomst till uppgifterna. Dessa synpunkter behandlas i avsnitt 9.15.2. Skälen för regeringens förslag Det behövs sekretessbrytande bestämmelser I förordningen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar finns vissa bestämmelser om utlämnande av uppgifter till andra brottsbekämpande myndigheter. Enligt 8 § får uppgifter som behandlas automatiserat i en särskild undersökning lämnas ut till , Säkerhetspolisen eller endast om uppgifterna kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder. I 10 § anges att uppgifter ur ett underrättelseregister får lämnas ut till , , Säkerhetspolisen eller endast om uppgifterna kan antas ha särskild betydelse för en pågående undersökning eller andra brottsbekämpande åtgärder. Av 35 kap. 10 § offentlighets- och sekretesslagen följer att bestämmelserna har sekretessbrytande verkan. I 2 kap. 16 § polisdatalagen och 3 kap. 7 § kustbevakningsdatalagen finns sekretessbrytande bestämmelser om utlämnande till andra brottsbekämpande myndigheter. Dessa innebär att de brottsbekämpande myndigheterna har, trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i respektive brottsbekämpande verksamhet, om de mottagande myndigheterna behöver dem i sin brottsbekämpande verksamhet. I samband med lagstiftningsärendena rörande polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen har konstaterats att det finns behov av tydliga sekretessbrytande regler för att kunna medge andra brottsbekämpande myndigheter direktåtkomst till sekretessbelagda uppgifter. Även för del finns ett behov av en sekretessbrytande regel som omfattar informationsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Hur ska bestämmelserna utformas? Det ligger i sakens natur att en sekretessbrytande bestämmelse som ska möjliggöra direktåtkomst mellan brottsbekämpande myndigheter måste vara tämligen generellt utformad, eftersom det vid direktåtkomst saknas möjlighet att göra en sekretessprövning i varje enskilt fall. Prövningen måste i stället, som nämnts ovan, göras i förväg. Med hänsyn till intresset av ett gott skydd för den personliga integriteten kan ett fullständigt sekretessgenombrott mellan de brottsbekämpande myndigheterna dock inte anses acceptabelt. Även om sekretessen består gentemot allmänheten och effektivitetsaspekterna väger tungt, bör någon form av begränsning i den sekretessbrytande bestämmelsen göras. Uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskild kan vara mycket integritetskänsliga. Därför är det viktigt att tjänstemän vid andra brottsbekämpande myndigheter får tillgång till sådana uppgifter bara när de behöver det för att kunna bedriva den brottsbekämpande verksamhet som de är ålagda. Detta behov bör därför utgöra det rekvisit som begränsar den sekretessbrytande bestämmelsen, på motsvarande sätt som gäller enligt polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen. Då regeln ska ha det uttryckliga syftet att tillåta frekvent utlämnande bör behovsbedömningen kunna göras inom tämligen vida ramar. Bedömningen av vad mottagaren behöver får göras främst utifrån myndighetens brottsbekämpande uppgifter och med utgångspunkt i de behov som typiskt sett föreligger. Personuppgifter som en myndighet typiskt sett inte behöver bör alltså inte vara åtkomliga för den myndigheten (se bl.a. prop. 2009/10:85 s. 192 f.). Det kan dock finnas situationer där en brottsbekämpande myndighet i ett enskilt fall har behov av uppgifter som ligger utanför det normala i den brottsbekämpande verksamheten. En prövning får i så fall göras i det enskilda fallet med stöd av andra sekretessbrytande bestämmelser på samma sätt som sker . Mot bakgrund av dessa överväganden bör den sekretessbrytande bestämmelsen, på motsvarande sätt som bestämmelserna i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen, utformas så att uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, trots viss närmare angiven sekretess, ska kunna lämnas till , , , , respektive under två förutsättningar. Den ena är att personuppgifterna är gemensamt tillgängliga. Samma begränsning gäller för den föreslagna direktåtkomsten. Personuppgifter som inte är gemensamt tillgängliga omfattas således inte av bestämmelsen. Sådana uppgifter kan dock komma att lämnas ut efter en sekretessprövning i det enskilda fallet med stöd av andra bestämmelser. Den andra förutsättningen är att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet. Bestämmelsen bryter endast viss sekretess, se under nästa rubrik. Sekretessbrytande regler i form av uppgiftsskyldighet kan föreskrivas såväl i lag som i förordning. I likhet med motsvarande reglering i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen anser regeringen att den sekretessbrytande bestämmelsen bör tas in den nya lagen. Vilka sekretessbestämmelser bör den nya regleringen omfatta? Frågan är då vilka slag av sekretess som ska kunna brytas vid informationsutbyte med andra brottsbekämpande myndigheter. Eftersom bestämmelserna i 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen till skydd för intresset att förebygga och förhindra brott är tillämpliga hos alla brottsbekämpande myndigheter, bör det i de flesta fall inte innebära någon skada för brottsbekämpande verksamhet att lämna ut uppgifterna. Utgångspunkten är således redan enligt gällande rätt att uppgifter som omfattas av sekretess enligt nämnda paragrafer normalt kan lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet. Detta förutsätter emellertid att det är möjligt att på förhand bedöma om en viss förundersökning eller motsvarande kan lämnas ut. En sådan bedömning bör kunna göras för olika brottstyper eller olika slags underrättelseprojekt. På motsvarande sätt bör det redan enligt gällande bestämmelser vara möjligt att bedöma den risk som kan vara förknippad med att lämna ut uppgifter som är sekretessbelagda med stöd av någon annan bestämmelse i 18 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Något generellt behov av att bryta den sekretess som kan gälla enligt 18 kap. 1 och 2 §§ finns alltså inte. I de fall där utlämnandet av en uppgift till en annan brottsbekämpande myndighet skulle innebära att egen brottsbekämpande verksamhet riskerar att skadas, bör direktåtkomst givetvis inte komma ifråga. Det sagda gäller även övriga bestämmelser i 18 kap. I sådana fall får, som nämnts, i stället bedömas om uppgiften kan lämnas ut med stöd av någon annan sekretessbrytande bestämmelse, t.ex. 10 kap. 2 eller 27 § offentlighets- och sekretesslagen. Eftersom de flesta pågående eller avslutade förundersökningar som inte har lett till åtal och flertalet uppgifter i underrättelseverksamhet kringgärdas av sekretess enligt bestämmelser i 35 kap. offentlighets- och sekretesslagen till skydd för enskild, krävs det sekretessprövning i varje enskilt fall där en sådan uppgift ska lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet. Även om uppgifterna kan lämnas ut efter en sådan prövning innebär det att tid och kraft måste läggas på en prövning som normalt alltid ger samma resultat. En sekretessbrytande regel skulle därför underlätta informationsutbytet. I tidigare utredningar har man pekat på verksamhetsbehovet av att kunna bryta sekretessen enligt 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, bl.a. i förundersökningar och andra liknande utredningar, eftersom det påtagligt skulle underlätta informationsutbytet mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Sekretessen enligt 35 kap. 1 § är tillämplig hos alla brottsbekämpande myndigheter, vilket innebär att uppgifterna har samma skydd gentemot utomstående hos den mottagande myndigheten som hos den utlämnande myndigheten. En regel som bryter denna sekretess skulle förenkla informationslämnandet till andra brottsbekämpande myndigheter och bör därför införas. I övrigt bör det inte finnas anledning att låta sekretessgenombrottet omfatta fler bestämmelser i 35 kap. än 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen. Motsvarande överväganden gjordes i lagstiftningsärendena om polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen (prop. 2009/10:85 s. 194 f. och prop. 2011/12:45 s. 146). I den mån andra sekretessbestämmelser i kapitlet är tillämpliga får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet av huruvida sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet. Sekretessen enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller för uppgift om enskilds bostadsadress, telefonnummer och andra jämförbara uppgifter som kan användas för att komma i kontakt med den enskilde, om det finns särskild anledning att anta att han eller hon, eller någon närstående, kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller hos alla myndigheter för att skydda s.k. skyddade adresser. Det innebär att en uppgift som lämnas till en annan brottsbekämpande myndighet har samma skydd gentemot allmänheten hos den mottagande myndigheten. Dessutom är de brottsbekämpande myndigheterna vana vid att hantera denna sekretess. Mot den nu angivna bakgrunden bör uppgifter som omfattas av sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen kunna lämnas vidare till andra brottsbekämpande myndigheter utan hinder av sekretessen. När det gäller övriga sekretessbestämmelser till skydd för enskilda som kan aktualiseras i brottsbekämpande verksamhet, t.ex. 21 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (känsliga uppgifter om hälsa och sexualliv) och 21 kap. 5 § (uppgifter som rör utlänningars säkerhet i vissa fall), anser regeringen att den enskildes behov av skydd för sin integritet får anses väga tyngre än det behov som kan finnas av ett generellt sekretessgenombrott. I dessa fall får det, på samma sätt som , göras en bedömning i det enskilda fallet av om sekretessen hindrar att uppgifterna lämnas ut till en annan brottsbekämpande myndighet. Den nu föreslagna regleringen motsvarar de sekretessbrytande bestämmelserna i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen och innebär alltså att ett sekretessgenombrott tillåts endast i vissa fall. Ytterligare en begränsning är, som nämnts ovan, att bestämmelsen endast avser upp- gifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. Bestämmelsen om utlämnande måste även ses tillsammans med hur regelsystemet i övrigt har byggts upp. För behandlingen av gemensamt tillgängliga uppgifter ska gälla särskilda begränsningar, se avsnitt 9.14, vilket bl.a. innebär att enligt huvudregeln bara vissa typer av uppgifter ska vara åtkomliga vid sökning. Vidare ska det framgå för vilket ändamål uppgiften behandlas. Upplysningar som rör misstänkt brottslig verksamhet ska förses med upplysning om källans tillförlitlighet och uppgifternas riktighet i sak. Om direktåtkomst beviljas och den mottagande myndigheten använder den för att hämta uppgifter till sina system, kommer även den mottagande myndighetens registerförfattning att bli tillämplig och tillgången till olika typer av uppgifter att begränsas genom behörighetsregler. Det bör som nämnts i avsnitt 9.15.2 föreskrivas i den nya lagen att den myndighet som har medgetts direktåtkomst ansvarar för att tillgången till uppgifter begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. I likhet med 2 kap. 19 § polisdatalagen och 3 kap. 8 § kustbevakningsdatalagen bör även tas in en upplysning som anger att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall. Det görs därvid en uttrycklig hänvisning till 8 kap. 7 § regeringsformen. Vidare bör det föras in en upplysning om att bestämmelser om att personuppgifter får lämnas ut även finns i offentlighets- och sekretesslagen. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att , , , , och , trots sekretess enligt 21 kap. 3 § första stycket och 35 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, ska ha rätt att ta del av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga i brottsbekämpande verksamhet, om den mottagande myndigheten behöver uppgifterna i sin brottsbekämpande verksamhet. Det ska upplysas om att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall och att bestämmelser om att uppgifter får lämnas ut även finns i offentlighets- och sekretesslagen. Förslagen genomförs genom 2 kap. 12 och 13 §§ i den nya lagen. Regeringens förslag: Bestämmelsen i lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar om att personuppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistik ska lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik ska oförändrad föras över till den nya lagen. Promemorians förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Promemorian innehåller ingen motsvarande bestämmelse. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: I 5 § lagen om behandling av person- Prop. 2016/17:89 uppgifter vid medverkan i brottsutredningar anges att uppgifter som är nödvändiga för att framställa rättsstatistik ska lämnas till den myndighet som ansvarar för att framställa sådan statistik. Motsvarande bestämmelse finns bl.a. i 2 kap. 14 § polisdatalagen. Enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken är det som är den statistikansvariga myndighet som avses. Regeringen anser att bestämmelsen bör föras över till den nya lagen. Det kan anmärkas att enligt 24 kap. 8 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen gäller absolut sekretess för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i sådan särskild verksamhet hos en myndighet som avser framställning av statistik. Förslaget genomförs genom 2 kap. 14 § i den nya lagen. Regeringens förslag: Uppgifter ska få lämnas till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som har tillträtt efter godkännande. Promemorians förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås även att personuppgifter ska få lämnas till en utländsk myndighet inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) om det är förenligt med svenska intressen och behövs för att myndigheten ska kunna förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda brott. Remissinstanserna: Datainspektionen anför att det i promemorian inte har redovisats någon närmare analys av behovet för att kunna lämna ut uppgifter till en utländsk myndighet inom EES, utöver vad som följer av internationella överenskommelser som godtagit, och att konsekvenserna för den personliga integriteten vid den föreslagna lösningen måste utredas vidare. Skälen för regeringens förslag: En uppgift som omfattas av sekretess får som utgångspunkt inte röjas för en utländsk myndighet. Enligt 8 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen får dock en sekretesskyddad uppgift röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation i två situationer. Den ena är när utlämnandet sker enligt särskild föreskrift i lag eller förordning. Den andra är när uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndigheten står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas. I 6 § lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar anges att uppgifter får lämnas ut till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som efter godkännande har tillträtt. Någon faktisk skyldighet för brottsbekämpande verksamhet att lämna ut uppgifter enligt sådana överenskommelser finns inte . Regeringen anser dock att det även fortsättningsvis bör finnas en bestämmelse som klargör att uppgifter får 2016/17:89 lämnas ut för att fullgöra förpliktelser enligt internationella överenskommelser och föreslår därför att en sådan införs även i den nya lagen. Motsvarande bestämmelser finns i 2 kap. 15 § polisdatalagen och 3 kap. 6 § kustbevakningsdatalagen. I promemorian föreslås också en bestämmelse om att uppgifter även i andra fall ska få lämnas till en utländsk myndighet inom EES, om det är förenligt med svenska intressen och behövs för att myndigheten ska kunna förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda brott. I 2 kap. 15 § polisdatalagen och 3 kap. 6 § kustbevakningsdatalagen finns bestämmelser om att uppgifter, utöver när utlämnandet följer av en internationell överenskommelse som har tillträtt efter godkännande, under vissa förutsättningar får lämnas ut till vissa utländska myndigheter och organisationer om det behövs för att dessa ska kunna förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller beivra brott. Bestämmelserna träffar bl.a. sådant spontant uppgiftslämnande som omfattas av internationella konventioner och andra överenskommelser som rör brottsbekämpning och som inte är att anse som fullgörande av en förpliktelse. Informationsutbyte under sådana förundersökningar som medverkar i sker genom förundersökningsledaren, dvs. deltagande i informationsutbyte på underrättelsestadiet sker via polisen. Bestämmelser om informationsutbyte på underrättelsestadiet finns bl.a. i rådets rambeslut /960/RIF av om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens medlemsstater. I förordningen (2008:1396) om förenklat uppgiftsutbyte mellan brottsbekämpande myndigheter i Europeiska unionen finns tillämpningsbestämmelser till rådsbeslutet. ingår inte bland de behöriga myndigheterna enligt rambeslutet. Regeringen anser mot denna bakgrund inte att det finns skäl att i detta lagstiftningsärende föreslå några nya sekretessbrytande bestämmelser i förhållande till utländska myndigheter. Som nämnts i avsnitt 9.15.4 föreslår regeringen en upplysningsbestämmelse om att regeringen har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får lämnas ut även i andra fall och att bestämmelser om att uppgifter får lämnas ut även finns i offentlighets- och sekretesslagen. Bestämmelsen omfattar även nu föreslagen bestämmelse. Förslaget genomförs genom 2 kap. 11 § i den nya lagen. 9.16.1Allmänt om bevarande och gallring Regeringens förslag: Personuppgifter ska inte få bevaras än vad som behövs för något eller några av de i lagen angivna ändamålen. Denna generella bestämmelse om längsta tid för bevarande ska kompletteras med bestämmelser som anger tidpunkter för när uppgifter senast måste gallras eller inte längre får behandlas i brottsbekämpande verksamhet. I paragrafen ska upplysas om att sådana bestämmelser finns i andra paragrafer. I lagen ska det upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att meddela föreskrifter om att uppgifter får bevaras än vad som anges i lagen och om att uppgifter – trots bestämmelserna om gallring – får bevaras för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål. I lagen ska det vidare upplysas om att regeringen kan meddela föreskrifter om digital arkivering. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Promemorians förslag är något annorlunda utformat och annorlunda placerat. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i frågan. Skälen för regeringens förslag Generell bestämmelse om längsta bevarande Lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar innehåller bestämmelser om gallring. Enligt 15 § ska uppgifter som inte längre behövs för sitt ändamål gallras. Skyldigheten att gallra gäller inte uppgifter i en förundersökning. I bestämmelsen anges vidare tidpunkter för när vissa uppgifter som behandlas i underrättelseverksamheten senast måste gallras. Om inga gallringsbestämmelser tas in i den nya lagen, kommer arkivlagens (1990:782) huvudregler om bevarande att gälla för uppgifter som finns i allmänna handlingar. De bestämmelser om gallring som finns i eller följer av arkivlagen innebär att gallring får ske, men föreskriver inte att gallring måste ske. När bestämmelser om gallring meddelas i enlighet med vad som följer av arkivlagen är det rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, och forskningens behov som är styrande. Den reglering som följer av arkivlagen är inte avsedd att tillgodose integritetsskyddsintressen och den gäller bara för allmänna handlingar. I brottsbekämpande verksamhet behandlas en stor mängd personuppgifter automatiserat. Detta ökar typiskt sett risken för integritetsintrång. Sekretessbestämmelser och bestämmelser om begränsningar i tillgången till uppgifter kan inte fullt ut tillgodose integritetsskyddet och ersätta bestämmelser om gallring i brottsbekämpande verksamhet. I den nya lagen bör därför finnas regler om gallring och om längsta tid för bevarande i den brottsbekämpande verksamheten. Vid utformningen av sådana bestämmelser bör vägas in vilka övriga integritetsskyddande bestämmelser som är tillämpliga, t.ex. begränsningar i fråga om behandling och tillgång till uppgifter. Det är viktigt att uppgifter inte bevaras i den brottsbekämpande verksamheten längre än det finns berättigade ändamål för behandlingen. Denna princip kommer till uttryck bl.a. i artikel 5 e i dataskyddskonventionen. Det finns normalt berättigade ändamål för att bevara uppgifter i ett ärende i den brottsbekämpande verksamheten efter det att ärendet avslutades. Uppgifterna kan t.ex. komma att få betydelse i något annat ärende hos myndigheten. Alla myndigheter har vidare behov av ett närarkiv. Bevarande av uppgifter kan således sägas ske för mer övergripande brottsbekämpande ändamål. bör vara tillåtet även om det inte sker för något särskilt utpekat konkret ändamål, t.ex. en viss brottsutredning. Detta kan sägas innebära en viss skillnad i kravet på ändamålsbestämning mellan behandling av uppgifter i form av bevarande (lagring) av uppgifterna och annan behandling. Annan behandling av uppgifterna än lagring, t.ex. sökning, bör alltid ske för ett visst konkret ändamål. I sammanhanget bör framhållas att tillgången till lagrade personuppgifter alltid ska begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. Tillgången till lagrade personuppgifter som inte längre behövs för ett visst konkret ändamål bör alltså vara begränsad till bara ett fåtal tjänstemän som har till särskild arbetsuppgift att hantera sådana mer eller mindre avförda personuppgifter.