prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — erna av förslaget i denna del. betonar vikten av att den föreslagna förändringen inte resulterar i att vårdpersonalens beslut rörande patienters vård i enskilda fall underkastas en onödigt formell och Skälen för regeringens bedömning: Vid handläggningen av ett ärende i första instans som avser hälso- och sjukvård ska enligt gällande ordning förvaltningslagens bestämmelser om bl.a. muntlig handläggning, partsinsyn, beslutsfattande och överklagande och rättelse (14–30 §§ FL) tillämpas bara om myndighetens beslut kan överklagas på annat sätt än enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen (33 § Enligt förarbetena motiveras detta undantag av att det i synnerhet på sjukvårdsområdet kan vara svårt att dra en skarp gräns mellan handläggning av ärenden och faktiskt handlande (prop. s. 335 och prop. 1985/86:80 s. 82). När det gäller ärendehandläggningen inom sjukvården i första instans, dvs. främst på sjukhus och liknande institutioner inom , görs däremot inget undantag från de allmänna kraven på handläggning eller från bestämmelserna om tolk, ombud och biträde eller regleringen om remiss. alltså tillämpas i alla sådana ärenden och oberoende av om beslutet i ärendet får överklagas. Något hinder mot att andra förfarandebestäm- melser i lagen tillämpas analogt i sådana fall finns inte. lagens bestämmelser följer vidare att den lagens bestämmelser om jäv är tillämpliga vid all ärendehandläggning på det kommunala området. I motsats till anser regeringen att de eventuella gränsdragningssvårigheter som kan finnas vid bedömningen av om en åtgärd vidtas inom ramen för ett ärende eller om den enbart utgör ett faktiskt handlande inte är tillräckliga för att även fortsättningsvis motivera generella undantag från tillämpningsområdet för de centrala rättssäkerhetsgarantierna i förvaltningslagen vid handläggningen av ärenden inom hälso- och sjukvården. En självklar utgångspunkt är att ärendehandläggningen på hälso- och sjukvårdens område – även i första instans – förtjänar samma grad av rättssäkerhet som handläggningen av ärenden inom andra områden av förvaltningen. Det bör här betonas att åtgärder som vidtas inom ramen för den faktiska vården – dvs. som kan karaktäriseras som faktiskt handlande – faller utanför tillämp- ningsområdet för den ingående förfaranderegleringen. vården, dvs. den verksamhet som inte utgör formell handläggning av ärenden, gäller endast lagens bestämmelser om myndigheternas tillgäng- lighet och serviceskyldighet och om samverkan med andra myndigheter. Som Kommuner och Landsting framhåller bör de särskilda undantag som eventuellt kan vara motiverade i enskilda fall vid behov regleras i speciallagstiftningen. I detta lagstiftningsärende har det dock inte framkommit att det finns behov av någon sådan specialreglering. Med anledning av synpunkter vill regeringen särskilt framhålla att handläggningen av ärenden som avser enskildas vård och hälsa allmänt sett bör präglas av stor respekt för den enskildes personliga integritet och självbestämmande. Det är därför t.ex. av vikt att patienten får information om omständigheter av betydelse för besluten i vården för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. också av största vikt att utredningsmaterialet blir så fullständigt att förutsättningarna för ett korrekt beslutsfattande optimeras. ning av förfaranderegleringen i förvaltningslagen bör mot den bak- grunden inte uppfattas som en onödig formalisering av ärendehandlägg- ningen i dessa fall. Mot denna bakgrund anser regeringen också, till skillnad från bl.a. , att det inte är nödvändigt att analysera samtliga författningar på hälso- och sjukvårdens område innan förslaget Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att den nuvarande begräns- ningen i fråga om förvaltningslagens tillämplighet vid ärendehandlägg- ning i första instans på hälso- och sjukvårdens område inte bör föras över till den nya lagen. Denna reform innebär att högre rättssäkerhetskrav kommer att gälla generellt vid ärendehandläggningen inom hälso- och sjukvården än . Reformen innebär däremot inte att beslut som enligt nuvarande ordning Prop. 2016/17:180 inte är överklagbara kommer att bli det enligt den nya lagen. regeringen framhåller i avsnitt 15.2.2 bör Högsta förvaltningsdomstolens praxis vara vägledande även för bedömningen av besluts överklagbarhet enligt den nya lagen. Skillnaden mot dagens ordning är alltså endast att lagens bestämmelser om de krav som ska gälla vid beredningen av ett ärende, beslutsfattandet och verkställigheten ska gälla även när det i speciallagstiftningen saknas särskilda bestämmelser om överklagbarhet. 5.6Kronofogdemyndighetens och samordningsförbundens verksamhet Regeringens bedömning: Några generella inskränkningar i fråga om förvaltningslagens tillämplighet bör inte göras när det gäller ärende- handläggning hos eller hos samordnings- förbund enligt lagen om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt över utredningens bedömningar i denna del eller har ingen invändning mot dem. motsätter sig dock att förvaltnings- lagen görs tillämplig i dess exekutiva verksamhet. Myndigheten anser också att utredningens förslag i fråga om kraven på kommunikation, motivering av beslut, underrättelse av beslut och de utvidgade möjlighet- erna att överklaga beslut till allmän förvaltningsdomstol innebär att en fördröjning av förfarandet kan uppkomma och att fler beslut än vad som kan anses ändamålsenligt blir överklagbara, vilket enligt myndigheten motverkar intresset av skyndsamhet i handläggningen. Skälen för regeringens bedömning Lagen ska gälla för handläggningen av ärenden hos Den exekutiva verksamheten utgör en del av kärnverksamhet och omfattar dels handläggning av ärenden om verk- ställighet av domar och andra exekutionstitlar samt beslut om kvarstad m.m. som regleras i utsökningsbalken (1981:774), dels handläggningen av ärenden om indrivning av statens fordringar på skatt m.m. (prop. 1971:30 del 2 s. 306 och 323). I denna verksamhet är förvaltningslagen tillämplig i mycket begränsad utsträckning. Det är endast bestämmel- serna om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter samt lagens allmänna krav på handläggningen av ärenden som har att tillämpa i dessa fall. Begränsningen av handläggningsreglernas tillämpningsområde när det gäller den exekutiva verksamheten har sin grund i det önskemål som fanns när förvaltningsrättsreformen genomfördes att skapa en rågång mellan förvaltningen och rättegången. I förarbetena till förvalt- ningslag drogs därför slutsatsen att lagen inte borde tillämpas i förfar- 2016/17:180 anden som kunde mynna ut i, vara en följd av eller på annat sätt anknyta till rättegången (prop. 1971:30 del 2 s. 306). I ärenden som inte rör exekutiva verksamhet är förvaltningslagen tillämplig utan några generella begränsningar. handläggningen av ärenden enligt skuldsaneringslagen (2016:675) och lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, som rör två andra delar av kärnverksamhet, finns dock åtskilliga föreskrifter om förfarandet i annan författning som gäller i stället för förvaltningslagens bestämmelser (3 § första stycket FL). Förvaltningslagen gäller mera renodlat hos myndigheten främst vid handläggningen av ärenden som rör administrativa eller organisatoriska Regeringen konstaterar att olika verksam- heter utmärker sig inom den offentliga förvaltningen på så sätt att förfarandet har ett mycket nära samband med rättegången i allmän dom- En omfattande förfarandereglering finns i specialförfattningar på lag- och förordningsnivå, bl.a. utsökningsbalken, utsökningsförordningen (1981:981), (2016:689), lagen om betalningsföreläggande och handräckning och förordningen (1991:1339) om betalningsföreläggande och handräckning. Handläggningen rör i stor utsträckning ärenden om civilrättsliga anspråk mellan enskilda parter. Myndighetens beslut överklagas till allmän dom- stol (18 kap. 1 § utsökningsbalken) och utsökningsbalken reglerar uttöm- mande vilka beslut som får överklagas i de ärenden som handläggs enligt balken (18 kap. 5–7 §§ utsökningsbalken). menar att förvaltningslagens förfaranderegler inte passar myndighetens verksamheter och avstyrker därför utredning- ens förslag i denna del. Med anledning av denna synpunkt vill regeringen till en början framhålla att den specialreglering av förfaranden hos som gäller enligt nuvarande ordning kommer att ha företräde framför förvaltningslagen även om den lagen görs generellt tillämplig i verksamhet (se närmare Det kan vidare konstateras att den rågång mellan förvalt- ningen och rättegången som ursprungligen motiverade det generella undantaget för den exekutiva verksamheten inte har upprätthållits i samband med reformen av den summariska processen – överföringen år 1992 av tingsrätternas handläggning av mål om lagsökning, betal- ningsföreläggande och handräckning till – eller när skuldsaneringsförfarandet inrättades 1994. praktiska tillämpningsproblem har inte uppkommit vid ärendehandlägg- ningen i dessa fall. verksamhet knyter an till rättegången i allmän domstol kan mot den bak- grunden inte längre anses tillräcklig för att motivera ett generellt undan- tag från förvaltningslagens tillämpningsområde. Regeringen anser att det inte heller finns några andra bärande skäl för att begränsa förvalt- ningslagens tillämpningsområde i förhållande till dagens ordning när det gäller ärenden om skuldsanering, betalningsföreläggande och handräck- Sammanfattningsvis instämmer regeringen i utredningens bedömning att något generellt undantag från förvaltningslagens tillämpningsområde inte bör göras för handläggningen av ärenden i Prop. 2016/17:180 exekutiva verksamhet eller i myndighetens verksamhet i övrigt. Lagen ska gälla för handläggningen av ärenden hos ett samordningsförbund Enligt lagen (2003:1210) om finansiell samordning av rehabiliterings- insatser får finansiell samordning ske mellan , och en eller flera kommuner och ett eller flera landsting i syfte att uppnå en effektiv resursanvändning i fråga om insatser för individer som är i behov av rehabiliteringsinsatser för att förbättra sin förmåga att utföra förvärvsarbete. Verksamheten ska bedrivas av ett för ändamålet särskilt bildat samordningsförbund i vilket de samverkande parterna är medlemmar. Förbundet ska bl.a. besluta om mål och riktlinjer för verksamheten och om på vilket sätt de medel som ställs till förfogande ska användas m.m. Förbundet får inte besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda. Ett beslut som fattas av ett samordnings- förbund kan prövas av allmän förvaltningsdomstol med tillämpning av bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen. Enligt gällande ordning är förvaltningslagens bestämmelser tillämpliga vid handläggningen av ärenden av samordningsförbund i samma begrän- sade utsträckning som handläggningen av ärenden i den oreglerade kommunförvaltningen (31 § FL). Utredningen föreslår att motsvarande begränsning inte ska tas in i nya förvaltningslagen. Ingen remissinstans invänder mot det förslaget. Det kan visserligen hävdas att de frågor som samordningsförbunden får besluta i är av sådan karaktär att behovet av att tillämpa de rätts- säkerhetsgarantier som föreskrivs i förvaltningslagen ofta kan framstå som relativt begränsat. Hänsynen till den kommunala självstyrelsen gör sig dock inte gällande med sådan styrka i dessa fall att det är motiverat att i en ny förvaltningslag behålla den nuvarande begränsningen i frågan om lagens tillämplighet vid ärendehandläggningen hos ett samordnings- förbund. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att den nuvarande begränsningen i fråga om lagens tillämplighet i dessa fall inte bör föras över till den nya lagen. 5.7Bestämmelser i specialförfattningar ska ha företräde framför bestämmelserna i lagen Regeringens förslag: Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen, tillämpas den bestämmelsen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelser i en förordning som avviker från förvaltningslagen inte ska tillämpas före lagen annat än när det gäller bestämmelser om överklagande och forum i fall då regeringen har utnyttjat sin restkompetens (8 kap. 7 § första stycket 2 RF) och meddelat föreskrifter om lån eller bidrag av statliga medel. Remissinstanserna: Flera remissinstanser stödjer utredningens förslag. Bland dessa finns Kammarrätten i , Justitiekanslern, , , , , , och . Kammar- rätten i är inte främmande för att ta bort möjligheten att göra undantag genom förordning men saknar en kartläggning av vilka områden som kommer att beröras av en sådan reform. Även , och anser att det finns behov av att göra en analys av vilka författningar som påverkas av förslaget och vilka följder förändringen får. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ifrågasätter inte förslaget men påpekar bl.a. att genomförandet av EU- direktiv som innehåller förfarandebestämmelser kan komma att fördröjas om förslaget genomförs. Förslaget avstyrks av och E-delegationen. är tveksamt till förslaget. anser att regeringen, utöver vad utredningen föreslår, bör kunna meddela föreskrifter om undantag från kravet på kommunikation. pekar på möjligheten att, som ett alternativ till utredningens förslag, begränsa utrymmet för avvikelser genom förordning i fråga om vissa centrala bestämmelser i förvaltningslagen. , Kemikalieinspektionen och Patent- och registrerings- verket betonar att trots bestämmelsen i förvaltningslagen bör kunna bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om förfarandet när det i ett visst fall framstår som mest ändamålsenligt. Skälen för regeringens förslag Bestämmelser om förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna faller i allt väsentligt inom ramen för regeringens primära normgivningskompetens enligt 8 kap. 7 § första stycket 2 RF, den s.k. restkompetensen. Föreskrifter om kommunernas skyldigheter faller dock inom ramen för det primära lagområdet enligt 8 kap. 2 § första stycket 3 RF. På det området kan dock bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter. Det obligatoriska lagområdet, där utrymme för föreskrifter på lägre nivå än lag inte ges, omfattar bl.a. bestämmelser om rättegången (11 kap. 2 § RF). Sådana föreskrifter kan t.ex. röra rätten att överklaga myndighetsbeslut till en domstol och krav på prövningstillstånd för sak- prövning av ett överklagande i överrätt. Att regeringen enligt grundlag får meddela föreskrifter i ett visst ämne hindrar inte att meddelar föreskrifter i samma ämne (8 kap. 8 § RF). Av 3 § första stycket FL framgår att om en annan lag eller en förord- ning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller den bestämmelsen. Frågan om en föreskrift i en annan lag eller förordning ska anses exklusivt reglera förfarandet i ett visst avseende får avgöras genom att myndigheten tillämpar vanliga lagtolkningsmetoder (prop. 1971:30 del 2 s. 319). Typiskt sett torde det bara vara avvikelser som klart framgår av den speciella lagen eller förordningen som på denna grund gäller framför förvaltningslagen (prop. 1985/86:80 s. 59). sak gäller om en avvikande föreskrift om förvaltningsförfarandet finns i Prop. 2016/17:180 en bindande EU-rättsakt. Detta följer redan av principen om unions- rättens företräde framför nationell rätt på de områden där beslutanderätt har överlåtits till EU (jfr prop. 1994/95:19 s. 35). Mot bakgrund av att föreskrifterna i förvaltningslagen i allt väsentligt rör ett ämne som omfattas av regeringens restkompetens, innefattar bestämmelsen i 3 § första stycket FL inte något bemyndigande för reger- ingen att meddela föreskrifter på lagområdet. Subsidiaritetsbestämmelsen får i stället uppfattas som en reglering som begränsar räckvidden av den formella lagkraftens princip (8 kap. 18 § RF) så att den inte hindrar att regeringen trots lagen utnyttjar sin normgivningskompetens enligt 8 kap. 7 § RF och meddelar föreskrifter på samma område som regleras i lagen. Regleringens konstruktion innebär vidare att en myndighetsföreskrift som avviker från förvaltningslagen inte kommer att gälla med företräde framför lagens bestämmelser. Regeringen kommer följaktligen inte att kunna utnyttja möjligheten att delegera norm- givningskompetens till en förvaltningsmyndighet på detta område. Det grundläggande motivet till denna utformning av subsidiaritetsregeln är att en sådan begränsning skapar garantier för att ska kunna utöva kontroll över att de rättigheter som förvaltningslagen slår fast inte utan vägande skäl sätts ur spel genom administrativa föreskrifter på lägre nivå (SOU 1968:27 s. 81). Subsidiaritetsregeln bör inte ändras Det kan inledningsvis konstateras att det finns ett stort behov av utrymme att kunna meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet som avviker från den allmänna regleringen i förvaltningslagen. I förarbetena till förvaltningslag framhölls att strävan varit att ge förfarandebestäm- melserna karaktär av basregler som normalt skulle kunna tillämpas av det stora flertalet förvaltningsorgan i alla instanser och på alla verksamhets- områden. konstaterades att en allmän lag inte kunde utformas så att den passade för alla situationer. På denna punkt skiljer sig inte förhållandena åt från när förvaltningsrättsreformen genomfördes. I vissa fall finns det behov av att kunna ställa upp högre krav än vad som följer av den allmänna regleringen. I undantagsfall kan det också finnas behov av att göra vissa begränsningar i tillämpningsområdet för någon eller några bestämmelser i lagen. Som en allmän princip bör dock alltjämt gälla att undantag ska förekomma bara om det kan motiveras av bärande sakliga och funktionella skäl (prop. 1971:30 del 2 s. 318). Med hänsyn till att genom förvaltningslagen har beslutat om ett regelverk för förvaltningsförfarandet som främst syftar till att säkerställa en miniminivå av rättssäkerhet för enskilda kan det ifråga- sättas om det alls bör vara möjligt för regeringen att utan medverkan begränsa dessa rättigheter genom att meddela föreskrifter som avviker från de lagstadgande kraven. Olika ställningstaganden har gjorts i denna fråga av tidigare utredningar (se t.ex. SOU 1968:27 s. 81 och SOU 1983:73 s. 37–38). Utredningen anser att de grundläggande bestämmelserna om förvaltningsförfarandet nu bör ges ökad stadga genom en reglering som innebär att avvikelser från förvaltningslagen i princip bara ska kunna göras genom lag. Föreskrifter som avviker från förvaltningslagens bestämmelser om överklagbarhet och forum vid överklagande föreslås dock kunna meddelas genom förordning, om regeringen med stöd av sin restkompetens har meddelat föreskrifter om lån och bidrag av statliga medel. Många av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget ställer sig bakom utredningens resonemang och stödjer Regeringen noterar att det från rent principiella utgångspunkter kan framstå som tveksamt att regeringen ges frihet att genom särskilda föreskrifter i förordningsform begränsa de rättssäkerhetsgarantier som på parlamentariska grunder har slagit fast för förvaltnings- Det saknar i detta avseende betydelse att föreskrifter om förvaltningsförfarandet enligt grundlag omfattas av regeringens rest- Det kan konstateras att argumenten mot att reger- ingen bör ha rätt att meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet har – på det principiella planet – förhållandevis liten bärkraft när det gäller föreskrifter som innebär att rättssäkerheten för enskilda stärkts, t.ex. genom detaljerade föreskrifter i förordningsform om vilka krav som ställs på myndigheten i fråga om dokumentations- och kommunikations- Det främsta syftet med en begränsning av regeringens norm- givningsmakt när det gäller sådana bestämmelser torde vara att motverka risken för onödig överreglering och byråkrati. Några starka principiella invändningar kan enligt regeringens mening typiskt sett inte heller riktas mot att regeringen med stöd av sin rest- kompetens meddelar förfarandeföreskrifter som syftar till att genomföra I sådana fall kan eventuella avvikelser från förvaltnings- lagen normalt inte ifrågasättas på den grunden att regeringen är helt fri att själv bestämma normer som innebär avsteg från de regler som har slagit fast. När det förekommer föreskrifter om förfarandet i en unionsrättsakt är nämligen utrymmet för medlemsstaterna att själva bestämma hur dessa ska genomföras ofta begränsat. förfaranderegler i EU-direktiv som innebär rättigheter för enskilda kan i många fall dessutom gälla med direkt effekt inför nationella myndigheter även om de inte slås fast i en nationell föreskrift. samhällsskydd och beredskap framhåller innebär en begränsning av förvaltningslagens subsidiaritetsbestämmelse i linje med utredningens förslag att genomförandet av EU-direktiv som innehåller förfarande- bestämmelser kan komma att fördröjas. Starka skäl talar för att regler- ingen bör utformas så att en sådan konsekvens i möjligaste mån kan Även utredningen framhåller att det finns praktiska skäl som motiverar att man bör kunna göra undantag från kravet på lagform i vissa speciella Avvikelser från bestämmelserna i lagen som reglerar ett besluts överklagbarhet och forumregeln vid överklagande behöver ofta kunna göras när regeringen meddelar föreskrifter om fördelning av statliga medel i form av ekonomiskt bistånd eller lån. fördelning av sådana medel är utformade på ett sätt som ger utrymme för ett stort mått av skönsmässighet vid bedömningen finns nämligen ofta både utrymme och vägande skäl för att begränsa överklagbarheten av Denna möjlighet utnyttjas ofta i fråga om beslut som inte anses lämpade för en domstolsprövning i ordinär ordning. villkoren för ett statligt ekonomiskt stöd utformas på ett sådant sätt att ett beslut om förmånen i och för sig måste anses inrymma en prövning av en civil rättighet (jfr avsnitt 5.8), kan det ibland finnas skäl att avvika från den instansordning som gäller enligt förvaltningslagen och i stället låta t.ex. en domstolsliknande nämnd pröva eventuella överklaganden. En sådan prövning kan efter omständigheterna begränsas till att enbart avse beslutens laglighet. Det finns enligt regeringens uppfattning beaktansvärda fördelar med att behålla dagens ordning som ger regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet genom förordning. Detta gäller framför allt när föreskrifterna innebär att en unionsrättsakt genomförs i svensk rätt eller när regeringen meddelar föreskrifter om statliga stödordningar. Det ligger emellertid också ett betydande värde i att regeringen ges befogenhet att i förordningens form meddela detaljerade föreskrifter om skyldigheter för myndigheter i olika förvaltningsförfar- anden. Det innebär bl.a. att detaljeringsgraden i lag när det gäller sådana föreskrifter kan anpassas till vad som efter omständigheterna framstår som mest ändamålsenligt. Det innebär också att nödvändiga ändringar i den detaljreglering som slås fast i författning kan genomföras utan onödig tidsfördröjning. Den regleringsmodell som utredningen föreslår torde visserligen inte begränsa möjlighet att genom en annan lag än förvaltningslagen överlämna åt regeringen att meddela föreskrifter om ett visst specifikt förfarande som regleras i den särskilda lagen. Ett krav på speciallagstiftning varje gång sådana föreskrifter ska meddelas synes dock kunna leda till betydande praktiska olägenheter. Detta gäller inte minst i samband med genomförandet av sådana EU-direktiv som inte i övrigt kräver medverkan. pekar på möjligheten att, som ett alternativ till utredningens förslag, begränsa utrymmet för avvikelser i förordning i fråga om vissa särskilt angivna centrala bestämmelser i förvaltnings- lagen.