prop · H50333 · 2017-10-24 00:00:00 — uppgifter om kostnader baserar sig på utbetalade ersättningar för de placeringar där kommunerna har ansökt om ersättning för faktiska kostnader.30 vill framhålla att de beslutade förändringar som innebär att systemet med ansökningar för faktiska kostnader avskaffas, vilket i sig är en välmotiverad förenkling, innebär att möjligheten till kostnadsuppföljningar försämras. Det kommer inte längre att vara möjligt att utgå från uppgifter om utbetalade ersättningar för faktiska kostnader. 28Intervju med SKL, och intervju med företrädare för , . 29Enligt särskilt regeringsuppdrag samt regleringsbrev för . 30Redovisning Ensamkommande barn – boendeformer och kostnader. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N Tabell 3 Regeringens underlag för kommuners kostnader ring till regeringen: Redovisning där kommuner ersatts med fak- Ensamkommande barn – boende- former och kostnader (2016). Enkätstudie om mottagande av Enkät med insamling av place- ensamkommande barn i Väster- ringskostnader (kostnad per botten (2015). dygn) i kommuner. Beräknad dygnskostnad för HVB- Kostnader för förskola och Statskontoret, 2004:12 Asylsökan- Uppskattade kostnader för asylsö- skola för asylsökande barn des barns skolgång. kande barns skola i ett antal kom- muner (2004). Enkät till fem kommuner, med lotstudie av kommunernas kost- uppgifter om kommunernas kost- nader och ersättningar för asylsö- nader för asylsökande. kande (2014). Kostnader per elev i olika skolfor- mer för samtliga elever i . Insatser som ska täckas av (gjordes , vilket var Källa: sammanställning av uppgifter från samt annat tillgängligt material. 3.2.3 Kostnadsuppföljningar för nyanlända gjordes Innan etableringsreformens införande 2010 hade kommunerna ett större ansvar för mottagandet av nyanlända. Kommunerna ansvarade för försörjningsstöd och för insatser som skulle underlätta etablering. Uppföljning av kommunernas kostnader för mottagande genomfördes först av , sedan av dåvarande 31Mottagande och praktisk hjälp med bosättning, introduktionsinsatser inom skola, utbildning i svenska för invandrare, samhällsorientering, tolkning och andra insatser för att underlätta etablering. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och slutligen av fram till myndighetens nedläggning 2007.32 Uppföljningarna baserade sig på ett urval av 41 kommuner från vilka uppgifter inhämtades om kommunens kostnader för försörjningsstöd, ensamkommande barn, barnomsorg, skola, tolkkostnader, sysselsättningsåtgärder, introduktionskostnader och kostnader för genomgångsbostäder. Mellan genomfördes registeranalys gentemot samtliga kommuner för att analysera kostnaderna för försörjningsstöd medan övriga kostnader uppskattades utifrån tidigare års beräkningar.33 Eftersom etableringsreformen kraftigt har minskat kommunernas ansvar för försörjningsstöd framstår en uppföljning av enbart denna kostnad som mindre angelägen . kan ändå konstatera att regeringens ambition avseende uppföljning av kommunernas kostnader för nyanlända var högre än vad som är fallet. 3.3Kommunernas bedömning av om ersättningarna täcker kostnaderna I detta avsnitt besvaras delfrågan om kommunerna bedömer att ersättningarna täcker kostnaderna för mottagandet. Här avses kostnaderna som ersättningarna är tänkta att täcka. 3.3.1 Många kommuner följer inte upp kostnader för mottagandet enkät visar att det skiljer sig åt i vilken utsträckning kommunerna följer upp kostnaderna för mottagandet. De flesta kommuner anger att de har tagit fram uppgifter om kostnader för placeringar av ensamkommande barn och unga medan mindre än hälften anger att de har tagit fram kostnader för utbildning för asylsökande barn. De flesta kommuner som anger att de inte har följt upp kostnaderna för mottagandet anger att kommunens redovisningssystem inte möjliggör framtagandet av dessa uppgifter. Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna ? Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna ? (1998). Hur täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna ? (1998). Resurser på flykt – täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna ? (2000). Täcker den statliga ersättningen kommunernas kostnader för flyktingar mottagna respektive ? (2001). Trenden vänder – Kommunernas kostnader för försörjningsstöd för de flyktingar som mottagits 1997. (2002). Ett steg bakåt? Kommunernas kostnader för försörjningsstöd för de flyktingar som mottogs . (2003). Ett ersättningssystem i obalans. Uppföljning av kommunernas kostnader för försörjning av mottagna flyktingar. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N Diagram 2 Kommunernas uppföljning av kostnader för mottagandet Andel (%) Kommunen kan följa upp kostnader Kommunen har följt upp kostnader Källa: enkät till kommunerna. 3.3.2 Sammantaget bedöms ersättningarna täcka kostnaderna De flesta kommunerna bedömer att ersättningarna för asylsökande och nyanlända sammantaget ungefär motsvarade eller översteg kostnaderna för mottagandet av asylsökande och nyanlända. Mot bakgrund av att många kommuner inte har tagit fram uppgifter om kostnader för mottagandet ska resultatet tolkas med en viss försiktighet. Bedömningarna skiljer sig emellertid inte åt mellan kommuner som har tagit fram uppgifter om kostnader och de som inte gjort det. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 3 Kommunernas bedömning av hur ersättningarna sammantaget förhållit sig till kostnaderna Andel (%) 50 Källa: enkät till kommunerna. 3.3.3Varierande uppfattningar kring utbildnings- och mottagandeschablon En knapp majoritet av kommunerna anser att schablonersättningen för mottagande överstiger eller motsvarar kostnaderna som ersättningen avser. Beträffande skola för asylsökande bedömer en majoritet av kommunerna att ersättningen var lägre än kommunens kostnader. Enkätsvaren indikerar att kostnaderna är högre i storstadsområden än i mindre städer och landsbygdskommuner. Gruppen mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner anger att ersättningarna sammantaget täckte eller översteg kostnaderna i högre utsträckning än storstäder och storstadsnära kommuner. Storstadskommunerna var även mindre benägna att ange att ersättningarna för placeringar av ensamkommande barn och unga och skola för asylsökande täckte kostnaderna (se diagram 4). Däremot finns det inget samband mellan nivån på mottagandet och om kommunen bedömer att ersättningarna täckte kostnaderna.34 34Se tabell 34 bilaga 4 för estimat av sambandet mellan olika bakgrundsvariabler och kommunens bedömning av om ersättningen täcker kostnaden. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N Diagram 4 Andel kommuner som bedömmer att ersättningarna motsvarar eller överstiger kostnaderna, per kommungrupp och för riket Andel (%) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 Instaser som ska täckas Skola för asylsökande Mindre städer/tätorter och landsbygdskommuner Större städer och kommuner nära större stad Storstäder och storstadsnära kommuner Källa: enkät till kommunerna. 3.3.4Kommunsektorn har gjort ett överskott på placeringar av ensamkommande barn och unga har erhållit uppgifter om placeringskostnader för ensamkommande barn och unga från flera källor. Dels har uppgifter om placeringskostnader i de fall kommunen ersatts med faktiska kostnader inhämtats och dels har genom enkäten samlat in uppgifter från kommunerna om placeringskostnader. Därtill har i Västerbotten35 och Kommunerna (KSL)36 genom tidigare enkäter sammanställt uppgifter om placeringskostnaderna för kommuner i respektive . Såväl uppgifter som enkät visar att kostnaderna var avsevärt lägre än schablonersättningen på . i enkät, som avser ett , uppvisar snarlika resultat. KSL:s enkät visar däremot på kostnader ungefär i nivån med ersättningsnivån för kommunerna i . I enkät uppger storstäder och storstadsnära kommuner i mindre utsträckning att ersättningarna översteg kostnaderna. Sammantaget framstår det därför som att kostnaderna i storstadsområdena varit högre än i övriga kommuner. 35Länsstyrelsen i (2015). Enkätstudie om mottagande av ensamkommande barn i . 36KSL (2016). Ensamkommande barn som anvisats till – placeringar i länet och landet och boendekostnader. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 4 Uppskattade placeringskostnader för ensamkommande barn och unga (60 kommuner) (vid ersättning för faktiska kostnader) Källa: enkät och . Anm. *Här avses ej faktiska kostnader då placeringar i HVB för asylsökande ensamkommande barn och unga ersätts med en schablon. Då vissa ansökningar om ersättning för kostnader inte har handlagts ännu kan genomsnittliga dygnskostnader komma att ändras något. Förändringen av ersättningssystemet för ensamkommande barn och unga innebär en sänkning av ersättningsnivåerna till en nivå under de faktiska kostnaderna. I de räkneexempel som presenteras för att motivera ersättningsnivån har regeringen antagit att en betydande andel av de ensamkommande barn och unga som är placerade i HVB-hem i stället placeras i stödboende eller i familjehem, som har lägre dygnskostnader, och att närmare hälften av de ensamkommande unga inte ska vara placerade enligt socialtjänstlagen överhuvudtaget.37 Kommuner och Landsting (SKL), samt andra kommunföreträdare har ifrågasatt om kommunerna kan öka andelen ensamkommande som placeras i stödboende eller inte placeras enligt socialtjänstlagen i den takt och omfattning som regeringen antar.38 De flesta kommuner anger i enkät att de inte kommer att kunna anpassa verksamheten till de nya ersättningsnivåerna tills de nya reglerna träder i kraft . anger huvuddelen av kommunerna att de kommer att kunna anpassa verksamheten . Flera kommunföreträdare uppger att anpassningen av verksamheten innebär en sänkt ambitionsnivå.39 37Regeringskansliet (2016). Promemoria om ett nytt ersättningssystem för mottagandet av ensamkommande barn och unga. Dnr A2016/01307/I. 38SKL:s yttrande om Ett nytt ersättningssystem för mottagande av ensamkommande barn och unga. 16/03623. 39Fritextsvar i enkät. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N 3.3.5 Överskott i vissa delar täcker underskott i andra De kommunföreträdare som har träffat uppger att man försöker anpassa ambitionsnivån i mottagningsverksamheten efter de ekonomiska ramar som ersättningarna ger.40 Kommunföreträdarna uppger också att överskott som uppstår för vissa specifika kostnader inom mottagandet har använts för att täcka upp underskott inom andra delar av mottagandet. Exempelvis uppger kommunföreträdare att det överskott som uppstått för placeringar av ensamkommande barn och unga använts för att täcka upp kostnader för utredningskostnader och försörjningsstöd för nyanlända.41 3.4 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser har i detta kapitel redogjort för följande iakttagelser: •Regeringen har inte gjort någon systematisk återkommande uppföljning av kommunernas faktiska kostnader. Det underlag som finns ger endast en fragmentarisk bild av kostnaderna. •Regeringen har dock haft ett visst underlag för hur ersättningarna för placering av ensamkommande barn och unga förhållit sig till kostnaderna. Den möjlighet till uppföljning som har funnits kommer dock att försvinna i och med att ersättningssystemet för ensamkommande barn och unga görs om. •En majoritet av kommunerna bedömer att ersättningarna för asylsökande och nyanlända sammantaget ungefär motsvarar eller överstiger kostnaderna. •Enkätsvaren ger inte någon entydig bild av hur ersättningarna för utbildning till asylsökande barn och mottagandeschablonen förhållit sig till kommunens kostnader. •Den genomsnittliga placeringskostnaden för ensamkommande barn och unga har varit lägre än ersättningsnivån. Men ersättningsnivån ska sänkas, och huvuddelen av kommunerna bedömer att de inte kommer att hinna anpassa verksamheten tills de nya reglerna träder i kraft. •Enkätsvaren indikerar att kostnaderna är högre i storstadsområden då dessa kommuner är betydligt mer benägna att ange att ersättningarna inte motsvarar kostnaderna än mindre kommuner och landsbygdskommuner. slutsats är att regeringen inte haft ett tillräckligt underlag för att fastställa ersättningsnivåer för flera ersättningar. finns det inget som tyder på att kommunsektorn som helhet har underkompenserats för de kostnader ersättningarna är tänkta att täcka. Det överskott som funnits inom mottagandet av ensamkommande barn och unga kommer dock sannolikt att försvinna, och därmed 40Intervju med kommunföreträdare för , , , och , . 41Intervjuer med företrädare för kommun, och företrädare för , . 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kommer också möjligheten att täcka eventuella underskott inom andra delar av mottagandet att minska. menar därför att det är angeläget att förbättra kunskapen om kommunernas faktiska kostnader genom en utökad uppföljning. Kostnadsuppföljning är viktigt för att säkerhetsställa att kostnadsfördelningen mellan stat och kommun är i enlighet med och regeringens intentioner. Därtill kan en mer detaljerad uppföljning av kommunernas kostnader på kommunnivå vara en drivkraft för kommunernas verksamhetsutveckling – det blir lättare för kommunerna att jämföra sina kostnader med andra kommuner. vill understryka att det är möjligt att förbättra kunskapsunderlaget om kommunernas faktiska kostnader. Detta visas inte minst av det faktum att många kommuner faktiskt har tagit fram uppgifter om kostnaderna för mottagandet, och av att kostnadsuppföljningar gjordes tidigare. I detta sammanhang bör givetvis nyttan av kostnadsuppföljningar vägas mot kostnaden. Att löpande samla in detaljerade kostnadsuppgifter från kommunerna är tidskrävande och medför kostnader för kommunerna. Det är i princip möjligt att använda RS för att följa upp kommunernas kostnader för flyktingmottagande. För detta skulle dock krävas en utökad detaljeringsgrad så att specifika kostnader kan kopplas till de olika ersättningarna. Ett alternativ till att använda RS för att följa upp kommunernas kostnader för mottagandet är att återkommande göra separata uppföljningar i ett urval av kommunerna. R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N 4Ger ersättningssystemet kommunerna rimliga planeringsmässiga förutsättningar? I detta avsnitt besvaras granskningsfrågan om huruvida ersättningssystemet ger kommunerna rimliga planeringsmässiga förutsättningar för mottagandet. Vid bedömningen av om ersättningssystemet bidrar till att ge kommunerna rimliga planeringsmässiga förutsättningar beaktas enbart sådana faktorer som ersättningssystemet kan påverka. menar att rimliga planeringsmässiga förutsättningar, i detta sammanhang, innebär att: •Det finns tydlig och begriplig information till kommuner, om vilka kostnader som täcks av de olika ersättningarna, om hur ansökan ska göras och om vilka underlag som krävs för en komplett ansökan.42 •Det är förutsägbart för kommuner vilka intäkter ersättningssystemet ger. •Ersättningarna betalas ut . Vi utgår här från egen målsättning om att ersättningar ska handläggas under förutsättningen att ansökningshandlingarna är kompletta.43 4.2 Tydlighet och förutsägbarhet 4.2.1 information bedöms i huvudsak vara god enkät visar att ungefär hälften av kommunerna anser att såväl information om vilka kostnader kommunen kan få ersättning för som information om hur ansökan ska göras och vilka underlag som ska bifogas för de olika ersättningarna är tydlig. 42Krav på god service som möter sökandes och andra intressenters behov följer av instruktion: 1 b § förordningen (2007:996) med instruktion för . 43Verksamhets- och utgiftsprognos , . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 5 Kommunernas uppfattning om information Andel (%) kostnader kommunen kan få ersättning för ansökan ska göras och vilka underlag som ska bifogas för de olika ersättningarna Varken eller/Ingen uppfattning Källa: enkät till kommunerna. Trots att endast en minoritet av kommunerna uppfattar informationen som otydlig är det relativt vanligt med ofullständiga ansökningar. Enligt skattning är av ansökningarna ofullständiga.44 En möjlig förklaring till detta är att regelverket är komplicerat och omfattande. Kommunföreträdare som har talat med upplever att det är svårt att sätta sig in i det ganska omfattande regelverk som styr ersättningssystemet.45 Handläggare och teamledare vid uppger att det finns betydande skillnader i ansökningarnas kvalitet mellan olika kommuner och rentav mellan olika personer inom samma kommun.46 4.2.2 Vanligt med avslag för vissa ersättningar För att undersöka graden av förutsägbarhet i ersättningssystemet är andelen avslag av ansökt belopp en central indikator. En hög andel avslag kan tyda på ett otydligt eller svårt regelverk eller otydlighet i information. har inte någon heltäckande statistik för andelen avslag, men har fått vissa uppgifter om avslag från myndigheten. För SEA har uppgifter erhållits från lokalkontoret i som fört sådan statistik. Från BSE har erhållit uppgifter baserade på ett urval av ärenden i ett antal kommuner. 44Skriftliga svar från via e-post, . 45Intervjuer med företrädare för , och företrädare för kommun, samt fritextsvar i enkäten. 46Intervjuer med handläggare vid SEA , , handläggare och teamledare vid , samt handläggare vid BSE, . R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N som presenteras i tabell 5 och tabell 6 baseras således inte på alla ansökningar, och det är svårbedömt om statistiken är representativ. Men statistiken bör ändå ge en god indikation om för vilka ersättningar det är mer eller mindre vanligt med avslag. Tabell 5 Andel avslag av sökt belopp vid SEA 2016 sökt belopp (%) Barn i förskola eller skola Vård av barn i familj Belagd plats enligt överenskommelse Vård av ensamkommande barn (faktiska vårdkostnader) Vård av ensamkommande barn i HVB (HVB-schablon) Vård av ensamkommande barn i stödboende Resa till anvisningskommun för ensamkommande barn Utredningskostnader för ensamkommande barn Anm. ”-” betyder att uppgift saknas. Bland ersättningarna för asylsökande är andelen avslag högst för ersättningen för barn i förskola och skola. Den relativt höga andelen avslag beror enligt handläggare och chefer på på att kommuner skickar in ansökningar för barn som inte är asylsökande.47 Bilden av att kommunerna har svårt att hålla reda på vilka barn som är asylsökande bekräftas av de kommunföreträdare som har träffat. I synnerhet uppges det vara svårt att hålla reda på när asylsökande barn fått uppehållstillstånd.48 De olika ersättningarna för faktiska kostnader för placeringar av asylsökande barn har också en betydande andel avslag. Det gäller såväl ersättning för ensamkommande barn som ersättning för barn med vårdnadshavare. 47Intervjuer med SEA:s ledning, , handläggare vid SEA , samt handläggare och teamledare vid , . 48Intervjuer med företrädare för utbildningsförvaltningar i , , , och , . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N faktiska kostnader för nyanlända ensamkommande barn har en betydande andel avslag. Vanliga orsaker till avslag är att kommunen sökt ersättning för placeringar som inte omfattas av ersättningsförordningen, eller att kommunen har sökt ersättning för kostnader som inte har direkt samband med barnets vård, t.ex. utbildning av personal, konferenskostnader för personal och administrativa kostnader som av inte bedömts täcks av ersättningsförordningen.49 Tabell 6 Uppskattad andel avslag av sökt belopp vid BSE sökt belopp (%) Ekonomiskt bistånd samt stöd och hjälp i boendet Kostnader för äldre, sjuka och funktionshindrade Vård och boende för ensamkommande barn Källa: uppskattning utifrån ärenden i ett antal kommuner. Anm. * Andelen avslag är beräknad totalt för dessa typer av ersättningar. ** Gäller även landsting. ”-” betyder att uppgift saknas. För ersättningarna ekonomiskt bistånd och stöd och hjälp i boendet och kostnader för äldre sjuka och funktionshindrade är andelen avslag betydande. Ersättningarna avser kostnader för försörjningsstöd eller insatser såsom hemtjänst och anhörigvård för personer som haft en sjukdom som funnits vid mottagningstillfället. Kommuner som söker denna typ av ersättning ska bifoga socialnämndens beslut om insatser, ekonomiskt underlag som styrker kommunens kostnader för insatserna, medicinskt underlag som styrker behovet av insatser och Arbetsförmedlingens beslut om rätten till etableringsplan med bedömning av prestationsförmågan. Enligt är det vanligt att det saknas beslut från Arbetsförmedlingen och att det inte finns underlag som styrker sjukdom vid ankomsten.50 Ersättning för varaktig vård har den högsta andelen avslag. De handläggare har intervjuat uppger att handläggningen av denna typ av ersättning är svår eftersom det ska göras bedömningar av vilka vårdkostnader som kan hänföras till grundsjukdomen. Denna typ av bedömningar är svår att göra utan medicinsk kompetens.51 49Intervjuer med handläggare vid SEA , och skriftliga svar från via e-post, . 50Intervjuer med handläggare vid BSE, och skriftliga svar från via e-post, . 51Intervjuer med handläggare vid BSE, . R I K S R E V I S I O N E N K O M M U N E R S Ä T T N I N G A R F Ö R M I G R A T I O N O C H I N T E G R A T I O N 4.2.3Främst ersättningar för ensamkommande barn och unga överklagas En hög andel överklaganden kan vara en indikation på att regelverket kring ersättningar är otydligt och i sig ge upphov till osäkerhet för kommunerna. Som tabell 7 visar är andelen överklaganden förhållandevis låg. Tabell 7 Överklaganden i förhållande till ärendemängd Andel överklaganden (%) Källa: Uppgifter från diarium. Då det finns ärenden som ännu inte beslutats kan antalet överklaganden komma att öka något. I ungefär hälften av överklagandena har beslutet ändrats. av överklagandena avsåg kostnader för ensamkommande barn och unga. Främst rörde det sig om tolkning av familjeåterförening och beslut om placering efter 18-årsdagen. I båda fallen har fått vägledning från högre instans, vilket enligt verkets bedömning gör att antalet överklaganden kommer att minska.52 Det stora antalet asylsökande som kom innebar att antalet inkommande ansökningar från kommunerna om ersättning för asylsökande ökade kraftigt. 2016 inkom 180 000 ärenden medan endast 56 000 inkom 2015. En stor del av ökningen beror på fler ansökningar om ersättning för faktiska kostnader för asylsökande ensamkommande barn som i regel är tidskrävande. 52 Skriftliga svar från via epost, . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 6 Utveckling av ärendebalansen för SEA Öppna ärenden avser månadens slut. hamnade därför efter med utbetalningarna av ersättningar för asylsökande. var beloppet för ersättningar som kommuner ansökt om men som inte betalats ut eller avslagits ca 9,5 miljarder. Av dessa avsåg ärenden som legat hos längre än tre månader.53 Den genomsnittliga handläggningstiden för avgjorda ärenden var i december 2016.54 Motsvarande uppgifter finns inte för perioden , men en majoritet av kommunerna uppgav i enkät att det var vanligt eller regel med handläggningstider på över . Ärendemängden för ersättningar för nyanlända ökade inte på samma sätt som för asylsökande: 2015 inkom 6 339 ärenden och 2016 inkom 7 355.