prop · H50368 · 2017-12-15 00:00:00 — Av intervjuerna på Sameskolstyrelsen framgår att myndigheten saknar mål för arbetet kring att informera om sameskolan och samiska undervisningsinslag, och att den inte heller i övrigt har bedrivit något systematiskt arbete kring uppgiften.71 Av årsredovisningar och intervjuer framgår att den dåvarande tillförordnade skolchefen besökte samtliga kommuner som arbetade med integrerad undervisning. uppger myndigheten att uppgiften är väldigt viktig men att den inte arbetade med den, och att det saknades resurser för det. finns ingen information i årsredovisningarna om uppdraget. Skolchefen uppger i intervju att myndigheten har svarat på remisser men att den inte konkret har arbetat med någon utåtriktad information.72 Några rektorer uppger för att man genom mer informella kanaler försöker sprida information och få föräldrar att välja sameskolorna. Tjänstemän vid menar att Sameskolstyrelsen inte har arbetat med uppdraget.73 4.3 Integrerad samisk undervisning har regeringen avsatt extra resurser för att utöka den befintliga integrerade undervisningen, och för att sprida den integrerade undervisningen till fler orter.74 69Intervju vid , . 70Intervju vid Sameskolstyrelsen, myndighetsledning, . 71Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, och . 72Intervju vid Sameskolstyrelsen, skolchef, . 73Intervju vid , . 74Regleringsbrev för avseende Sameskolstyrelsen. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I Sameskolstyrelsens regleringsbrev anges också att myndigheten ska redovisa hur myndigheten har arbetat för att utveckla den integrerade undervisningen. anser därför att Sameskolstyrelsen ska utökat och utvecklat den integrerade undervisningen för att måluppfyllelsen ska vara tillräcklig. Samisk utbildning utanför sameskolorna För samiska elever som inte går i en sameskola innebär integrerad undervisning en möjlighet att få samisk inriktning i sin utbildning. Elever har inte någon rätt till integrerad undervisning, som till exempel är fallet med modersmålsundervisning. Genomförandet av integrerad undervisning är således inte enbart upp till Sameskolstyrelsen, utan beror också på en annan huvudmans vilja att genomföra undervisningen. För att integrerad undervisning ska kunna ordnas behöver en huvudman (vanligen en kommun) ansöka om medel hos Sameskolstyrelsen. Om Sameskolstyrelsen beviljar medel upprättas ett avtal mellan myndigheten och huvudmannen. Såväl Sameskolstyrelsen som och flera intervjuade lärare, rektorer och föräldrar uppger att kvaliteten på den integrerade undervisningen dels beror på om en skola har en engagerad rektor, dels på om det finns någon lärare som har kompetens att undervisa med samiska inslag.75 Vad samiska inslag i undervisningen innebär är inte reglerat i författningarna, men en huvudman ska enligt skolförordningen inte använda bidraget till att finansiera ordinarie undervisning i samiska som eleven har rätt till, oavsett om huvudmannen bedriver integrerad undervisning eller inte. skriver att en rimlig tolkning är att samiska elever ska ges möjlighet att få undervisning som förmedlar aspekter av den samiska identiteten. Förutom undervisning i och på det samiska språket kan ett samiskt perspektiv läggas på undervisningen i alla skolämnen.76 Eftersom integrerad undervisning omfattar samtliga årskurser kan den också bli ett komplement till sameskolan. Undervisningens omfattning har varierat Av diagram 4 framgår att antalet elever som deltar i samisk integrerad utbildning har varierat mellan cirka 150 och 200 . Antalet kommuner som anordnar utbildningen har varierat mellan 7 och 12 och är för tillfället 10. Det saknas integrerad undervisning i flera kommuner där det potentiellt borde finnas möjlighet att bedriva sådan. Till exempel bedrivs det endast integrerad samisk undervisning i tre av de tio kommunerna med störst antal röstberättigade 75Intervjuer vid Sameskolstyrelsen, skolchef, ; , politiker, ; rektorer, lärare och föräldrar vid de fem sameskolorna, 2016-11-28-29, 2016-12-05-07 och 2017-02-15-16. 76Skolverket (2014). Diskutera – Samiska perspektiv, Diskussionsunderlag för . R I K S R E V I S I O N E N S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T till Sametingsvalet.77 Det bedrivs inte heller integrerad undervisning i alla kommuner som har sameskolor. I kommun, där det finns två sameskolor, är det relativt få elever som deltar i den integrerade undervisningen. Diagram 4 Antal elever med samisk integrerad undervisning (förskoleklass–årskurs 9). Integrerad undervisning (förskoleklass – åk 9) Källa: Sameskolstyrelsens årsredovisningar –2016. Begränsad uppföljning och oklart innehåll i undervisningen Det är svårt att få en bild av hur innehållet i den samiska integrerade undervisningen har utvecklats sedan Sameskolstyrelsen fick i uppdrag att utveckla och utöka undervisningen, bland annat på grund av att Sameskolstyrelsens uppföljning av verksamheten har varit begränsad. Mycket tyder dock på att utvecklingen gått långsamt framåt. skriver till exempel 1994: ”Det är på många skolor oklart vad den samiska integreringen är tänkt att vara. Det är dessutom inte klart för många inblandade vad integreringen också i verkligheten är.”78 I årsredovisningen skriver Sameskolstyrelsen: ”212 barn och elever får integrerad undervisning i samiska. Eller är den integrerad? Vad kommunerna visar i sin utvärdering är att undervisningen har ett stort fokus på språket men att ett fåtal kommuner väver in andra ämnen i integreringen.” Nuvarande skolchef bedömer att majoriteten av kommunerna som får bidrag för att bedriva integrerad undervisning, inte bedriver 77Dessa tre kommuner är , och , som också har sameskolor. Sameradion & SVT Sápmi, hämtad , . 78Skolverket (1994). Samebarnens skolsituation, Sameskolor, Skolor med integrerad samisk undervisning. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sådan undervisning som kan sägas vara i linje med lagstiftarens intentioner.79 I årsredovisningen beskriver Sameskolstyrelsen till exempel att någon kommun använder bidraget för integrerad undervisning till att köpa fjärrundervisning. Sameskolstyrelsens ledning menar att Sameskolstyrelsen inte har tillräckliga resurser för att följa upp den integrerade undervisningen. Sameskolstyrelsen har inte arbetat målinriktat med uppgiften Sameskolstyrelsen har inte haft något långsiktigt framåtriktat arbete med den integrerade undervisningen. Myndighetens redovisningar av uppgiften har förändrats mellan åren, och analysen av verksamhetens åtgärdsbehov likaså. uppgav Sameskolstyrelsen att utökningen av undervisningen har lett till att kvaliteten har blivit lägre, och att myndigheten var i stort behov av ett utökat anslag. Detta kommenteras inte i de två efterföljande årsredovisningarna. Som framgått av de två tidigare avsnitten har Sameskolstyrelsen i väldigt liten eller ingen utsträckning arbetat med uppgiften att informera om samiska utbildningsinslag i skolväsendet eller uppgiften att bedriva uppsökande verksamhet bland samer, verksamheter som väl utförda torde öka efterfrågan på den integrerade undervisningen. I årsredovisningen skriver myndigheten att skolchefen ”bör träffa alla integreringskommuner och föra samtal kring samisk integrering”. De avtal som Sameskolstyrelsen sluter med kommuner kring integrerad undervisning skulle potentiellt kunna styra inriktningen på den samiska integreringen. har efterfrågat avtalen men endast fått ta del av ett av dessa. Sameskolstyrelsens skolchef har också inkommit med ett reglemente kring den integrerade undervisningen som enligt dokumentet började gälla . 4.4 Främjande av läromedelsproduktion Den historiskt stora bristen på läromedel och läromedlets stora betydelse för undervisningen gör att det ställs höga krav på verksamhetens omfattning och genomförande. Ett indirekt mått på regeringens förväntningar är att det i 2016 och regleringsbrev angetts att av myndighetens anslag ska gå till att främja utveckling av läromedel.80 har inte definierat något kvantitativt mått i form av hur mycket resurser eller antal framtagna läromedel som kan anses vara tillräckligt. I stället bedömer området utifrån arbetets genomförande och vilka mål andra länder med liknande verksamhet har ställt upp. 79Intervju vid Sameskolstyrelsen, skolchef, . 80Regleringsbrev för avseende Sameskolstyrelsen. R I K S R E V I S I O N E N S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T Ett omfattande och komplext uppdrag Det är viktigt att nämna att det inom Sameskolstyrelsens uppdrag ligger att främja utveckling och produktion av läromedel på tre samiska varieteter: lule-, nord-, och sydsamiska. Exempelvis skulle en översättning av böcker i de tre NO-ämnena biologi, fysik och kemi därmed innebära att det behöver produceras nio böcker. Till detta går att lägga dimensionen första- och andraspråkstalande. Ett läromedel kan tas fram som en översättning till samiska av ett befintligt (svenskt) läromedel, eller som ett helt nytt läromedel, vilket är mer resurskrävande men har fördelen att kunna ha en samisk kontext.81 Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) och norska har i likhet med Sameskolstyrelsen båda i uppgift att främja läromedelsproduktion. Såväl SPSM som norska och de förlag som varit i kontakt med under granskningen uppger att processen för att ta utveckla eller producera läromedel är komplex och innehåller flertalet moment som kräver en rad olika kompetenser och resurser. I grunden ligger ett främjande arbete där goda och regelbundna kontakter med förlag är centralt. För att översätta ett läromedel till samiska behövs bland annat projektledare, översättare och språkgranskare, men processen omfattar också formgivning, tryckning och marknadsföring. För att ta fram ett läromedel från grunden behövs därutöver kompetens inom samiska och aktuellt ämne men också förtrogenhet med de författningar som styr . Begränsade resurser och låg produktion Sameskolstyrelsen har i genomsnitt använt för läromedelsproduktion. Trots anslagsvillkor om att skulle användas till läromedelsproduktion använde Sameskolstyrelsen mindre än till uppgiften. Som framgår av diagram 5 har och gjort en annan bedömning av hur mycket medel som bör avsättas till läromedelsproduktion. Vid intervjuer uttryckte norska att tilldelningen av resurser till läromedel ändå är alltför liten för att täcka de behov som finns.82 Av uppgifter från Sameskolstyrelsen framgår att myndigheten slutförde totalt tolv läromedel för samisk undervisning.83 Av dessa var åtta översättningar av befintliga läroböcker på svenska, resterande fyra var nyproduktion av befintliga böcker. Som jämförelse kan nämnas att norska –2013 färdigställde drygt 250 läromedel.84 Tjänstemän på menar att myndigheten, med de medel som används, gör ett 81Såväl lärare som rektorer påpekar att så gott som alla svenska läroböcker saknar samiskt innehåll. 82Intervju vid norska , . 83E-post från Sameskolstyrelsen, . 84Norska (2014). handlingsplan for utvikling av læremidler 2015–2018. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Däremot bedömer tjänstemännen att myndighetens arbete inte täcker de behov som finns i skolorna. Diagram 5 Utgifter för samiska läromedel i , och . Miljoner kronor (SEK) Källa: Sameskolstyrelsens årsredovisningar 2010–2016, e-post från finska , e-post från norska 2017-03-30-31. Uppgifterna för och är omräknade till svenska kronor från euro respektive norska kronor. Hög efterfrågan på läromedel konstaterar att det finns höga förväntningar på vad Sameskolstyrelsen ska åstadkomma inom området, bland lärare men också i myndighetens ledning och bland tjänstemän och politiker i . Såväl lärarna som rektorerna uppger att det råder stor generell brist på läromedel i och på samiska, även om de behov som beskrivs varierar.85 Flera lärare anger att de använder norska (samiska) läromedel. ger flera uttryck för att de hellre använder läromedel på svenska, eftersom de norska läromedlen inte är anpassade efter svenska kursplaner eller den svenska läroplanen. Någon rektor lyfter dock att läraruppdraget inbegriper att ständigt reflektera över hur undervisningen ska bedrivas så att den motsvarar de krav som finns, och att en erfaren och engagerad lärare därmed borde kunna göra de överväganden som behövs vid användandet av olika läromedel. Rektorn menar också att även om det råder brist på samiska läromedel så behöver en samisktalande och erfaren lärare inte alltid samiska läromedel, om läraren förklarar och pratar på samiska med eleverna. Viktigast menar rektorn, är inte att översätta böcker, utan att 85Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, –29, –07 och –16. R I K S R E V I S I O N E N S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T ta fram samiska läromedel med samiskt tema och innehåll.86 Gemensamt för lärare i flera intervjugrupper är att de uttrycker att det finns behov av läromedel för läsinlärning i de lägre åldrarna och att det borde finnas läromedel med samisk kontext.87 Genomgående är också att lärarna vid samtliga skolor uppger att bristen på läromedel tvingar dem att använda delar av sin planeringstid till att tillverka eget material. Sameskolstyrelsen saknar strukturer för läromedelsuppgiften Lärare och rektorer känner inte till om det finns någon plan för framtagande av läromedel på Sameskolstyrelsen.88 Flera lärare menar att Sameskolstyrelsens arbete med att ta fram läromedel varken är systematiskt eller långsiktigt. Några lärare i flera intervjugrupper menar till exempel att de utan förvarning har fått förfrågningar med kort svarstid om vilka läromedel som det finns behov av. Lärare som deltar i ämnesgruppen för samiska uppger att de har blivit tillfrågade att titta på ansökningar om att producera eller utveckla läromedel som kommit in till myndigheten. Sameskolstyrelsen har inte någon tydlig organisation eller systematisk plan för behov och utveckling av läromedel. Skolchefen uppger dock att en processbeskrivning för verksamhetsområdet är under utveckling.89 Det finns mål för området i såväl den inaktuella verksamhetsplanen som i den senaste årsredovisningen, men ett par av dessa är utformade som visioner och har lite att göra med det arbete som faktiskt bedrivs på myndigheten. Avsaknaden av strukturer och dokumentation i arbetet innebär att skolchefen inte kan redogöra för hur arbetet med uppdraget såg ut före hennes tillträde 2015. Myndighetens ledning menar att uppdraget inte borde ligga på Sameskolstyrelsen eftersom den saknar såväl resurser som kompetens för att kunna bedriva ett fullgott arbete.90 Skolchefen är kritisk till hur Sameskolstyrelsen arbetar med läromedelsuppdraget, men menar att det är en naturlig följd av att myndigheten har prioriterat andra delar av verksamheten. Enligt myndighetsledningen är de resurser som myndigheten lägger på läromedelsuppdraget alltför små och motsvarar inte det behov som finns. Enligt skolchefen har ansvaret för läromedelsproduktionen legat på en personalhandläggare, som behövts i andra delar av verksamheten. Skolchefen lyfter också fram att Sameskolstyrelsen inte har varit tillräckligt bra på att marknadsföra de läromedel som myndigheten varit delaktiga i att ta fram. 86Intervju med rektor vid sameskola, . 87Intervjuer med lärare vid de fem sameskolorna –29, –07 och . 88Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, –29, –07 och –16. 89Intervju vid Sameskolstyrelsen, skolchef, . 90Intervju vid Sameskolstyrelsen, myndighetsledning, . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har Sameskolstyrelsen som mål att lärarna ska dela med sig av sitt egenproducerade material mellan skolor, men intervjuer med rektorer och lärare visar att det arbetet är i sin linda.91 91Intervjuer med rektorer och lärare vid de fem sameskolorna, –29, –07 och –16. R I K S R E V I S I O N E N S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T Kapitel 5 berör hur regeringens styrning av Sameskolstyrelsen fungerar och vilka förutsättningar den skapar för att myndigheten ska kunna nå sina mål. Kapitlet inleds med en genomgång av ändamålsenligheten i Sameskolstyrelsens ledningsform och regeringens målstyrning. Därefter berörs regeringens finansiella styrning, vilken tillsyn som gjorts av Sameskolstyrelsens skolverksamhet och slutligen lärarförsörjningen. Regeringen ska välja den ledningsform som bäst passar för verksamheten, och enligt myndighetsförordningen (2007:515) kan en förvaltningsmyndighet antingen ledas av en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd. I propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt framgår att en förutsättning för att instifta en nämndmyndighet är att ett kollektivt beslutsfattande bör vara nödvändigt.92 En annan förutsättning är att myndighetens uppgifter är väl avgränsande. I följande avsnitt bedömer om det faktum att Sameskolstyrelsen är en nämndmyndighet (se faktaruta för en beskrivning av denna myndighetsform) är en ändamålsenlig ledningsform för den verksamhet som myndigheten bedriver. fanns det enligt Statskontoret 54 nämndmyndigheter (av totalt 348 myndigheter). Nämndmyndigheterna är ingen enhetlig kategori myndigheter, men enligt Statskontoret finns det några gemensamma nämnare. Regeringen inrättar ofta en nämndmyndighet för att signalera att den vill styra mindre och ge myndigheten en mer självständig ställning. Flera nämndmyndigheter har en domstolsliknande karaktär, där verksamheten ofta är lagstyrd. I denna typ av myndigheter finns ett behov av ett gemensamt beslutsfattande, där nämndledamöternas expertis inom området är central snarare än kompetens att leda en myndighet.93 Ofta är tillsättningen av ledamöter därför styrd på olika sätt. Ett exempel på en nämndmyndighet inom skolområdet är som prövar överklagande av beslut som fattats av huvudmän och rektorer. Det kan till exempel vara beslut om mottagande i grundsärskola och åtgärdsprogram. Ledamöterna i utses av regeringen, och de kompetenser ledamöterna ska ha regleras i skollagen. Ordföranden och ersättaren för ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare, och de övriga ledamöterna ska ha särskild sakkunskap vad gäller barns och elevers förhållande och behov samt vad gäller skolverksamhet i övrigt. Gällande administrativa och handläggande uppgifter så utför Skolinspektionen sådana sysslor till nämnden. Skolinspektionen upplåter även lokaler till myndigheten. 2009/10:175. Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315. 93Statskontoret (2014). Myndigheternas ledningsformer–-en kartläggning och analys. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sameskolstyrelsens ledningsform är inte anpassad till myndighetens uppgifter Sameskolstyrelsens verksamhet skiljer sig från ”typexemplet” på en nämndmyndighet ur flera aspekter, och egentligen är det bara regeringens markering att avsäga sig eget inflytande som kan sägas svara mot förutsättningarna som bör gälla för att inrätta en nämndmyndighet. Sameskolstyrelsens verksamhet är komplex och omfattar fler uppgifter än vad som oftast är fallet för en nämndmyndighet och dessutom behöver nämnden ha förtrogenhet med arbetet att styra och leda en statlig myndighet. En annan skillnad är att det vanligtvis är regeringen som utser ledamöterna i nämndmyndigheter, men när det gäller Sameskolstyrelsen så har beslutat att det i stället är som ska göra det. Regeringen saknar således utnämningsmakt och kan därmed varken utse eller avsätta ledamöterna i . Detsamma gäller för skolchefen. Sammansättningen av en nämnd ska utgöras av olika kompetenser och expertis som kompletterar varandra och kollektivt fattar välgrundade beslut. Till skillnad från flera andra nämndmyndigheter (till exempel ) regleras inte nämndens sammansättning i Sameskolstyrelsens instruktion eller i någon annan författning. har även interna riktlinjer för hur rekryteringen av ledamöter till nämndmyndigheter bör gå till.94 I dessa riktlinjer framgår att en viktig utgångspunkt är att hänsyn bör tas till vilken inriktning och vilka kompetensbehov myndigheten har. Några exempel på vilka frågor man enligt riktlinjen kan ställa sig är: •Hur fungerar verksamheten/myndigheten och hur har den förändrats ? •Hur kan nämndens sammansättning bidra till att förändra verksamheten/ myndigheten i önskad riktning? •Vad krävs för att nämnden ska kunna arbeta effektivt och ta sitt ledningsansvar? utgår inte från ovanstående riktlinjer. I stället har den valt att proportionerligt utse ledamöterna på politiska grunder. valberedning får i uppdrag att ta fram tänkbara kandidater och kan prioritera vissa saker, exempelvis att det ska vara en jämn könsfördelning. På förslag av partierna fattar slutligen plenum det formella beslutet om vilka ledamöter som ska ingå. får givetvis besluta om hur de vill rekrytera ledamöter till Sameskolstyrelsens ledning, 94Regeringskansliet (2014). Handledning om förordnande av ledamöter i myndighetsstyrelser, nämnder och insynsråd. R I K S R E V I S I O N E N S A M I S K U T B I L D N I N G – D A G S F Ö R E N O M S T A R T men nuvarande tillvägagångssätt är, enligt , inte ändamålsenligt och utgår inte från myndighetens behov och utmaningar. Strukturen skapar en oklar styrkedja Den tudelade styrningen mellan regeringen och har skapat en otydlig styrkedja som reser frågetecken inför vem som tar det övergripande ansvaret för Sameskolstyrelsens verksamhet. utses ungefär som vilken annan nämnd som helst i , vilket i sin tur liknar ett kommunalt förfarande,sefigur1.EnligtintervjuermedpolitikerochtjänstemänpåSametinget, samt ledning och skolchef på , är skillnaden mot andra nämnder (och de kommunala) att inte följer upp verksamheten i Sameskolstyrelsen.95 I intervjuerna framgår att inte håller sig förtroget med Sameskolstyrelsens verksamhet och att frågor om Sameskolstyrelsens verksamhet inte tas upp i plenum. Enligt politiker och tjänstemän på anser man sig inte ha mandat att försöka styra eller ha synpunkter på en annan myndighets verksamhet. De formella kontakterna mellan myndigheterna i denna (och andra frågor) är därför begränsade. Som framgår av figur 2 är det i stället regeringen som följer upp Sameskolstyrelsens verksamhet. Figur 1 Styrning vid organisation. Källa: bearbetning. 95Intervjuer vid , politiker, , tjänsteman, , och vid Sameskolstyrelsen, skolchef, och myndighetsledning, . 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 2 Styrkedjan vid Sameskolstyrelsen och . Källa: bearbetning. bedömer att ledamotsplatserna i historiskt sett inte varit särskilt attraktiva bland samiska politiker, vilket de menar påverkat nämndens arbete negativt.96 Tjänstemän på uppger att nämnden utses politiskt och inte mot bakgrund av vilken kompetens som behövs för att leda en myndighet.97 5.2Styrning genom instruktion, regleringsbrev och andra författningar utgår från propositionen Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, där det anges att styrningen av en myndighet bör vara strategisk, och att mål och uppgifter till myndigheter ska formuleras så att respektive myndighet själv råder över eller har rimliga möjligheter att genom olika åtgärder kunna genomföra uppdraget på ett tillfredsställande sätt. Instruktionen bör vara det grundläggande instrumentet i regeringens styrning.98 är det centrala styrdokumentet Samtliga uppgifter utom två i Sameskolstyrelsens instruktion omfattas av återrapporteringskrav i myndighetens regleringsbrev. De delar av instruktionen som inte omfattas av återrapporteringskrav är uppgiften att bistå kommuner med uppsökande verksamhet bland samer och uppgiften att informera om sameskolan och samiska 96Intervju vid , politiker, . 97Intervju vid , . 2009/10:175.