prop · H403108 · 2017-02-14 00:00:00 — Det innebär att även lagstiftaren måste göra en bedömning av vilken fara, kränkning eller skada en brottstyp rent generellt innebär. Inom straffskalan ska i princip alla tänkbara gärningstyper som faller inom det aktuella tillämpningsområdet kunna inordnas. Av detta följer att straffskalan måste ha en viss spännvidd, löpande från ett lägsta straff till ett högsta. Med det konkreta straffvärdet avses det exakta straffvärde som fastställs för en enskild gärning, med tillämpning av de föreskrifter av generell karaktär som kan finnas i lag. Föreskriften att straffvärdet ska vara avgörande för straffmätningen är ett uttryck för de båda principerna om proportionalitet och ekvivalens, som innebär att svårare brott ska straffas strängare än lindrigare brott och att lika svåra brott ska ges lika stränga straff. Straffvärdebedömningen är således ett relativt omdöme och innebär att olika brott måste jämföras med varandra. Av det sagda har alltså framgått att proportionalitets- och ekvivalensprinciperna är grundläggande för påföljdssystemets utformning, men att det inte framgår av dessa principer i sig vilken abstrakt eller konkret straffnivå ett brott ska ha. Detta följer i stället av den för brottet tilllämpliga straffskalan respektive brottets straffvärde. För den lagstiftare som vill uppnå en höjd straffnivå för vissa brott står därmed två metoder till buds. Den ena är att justera straffskalorna för de aktuella brottstyperna. Den andra är att reformera de generella och på alla brottstyper tillämpliga reglerna om straffmätning. Den senare metoden kom till användning vid en reform som beslutades och som syftade till att höja straffen för allvarliga våldsbrott (se prop. 2009/10:147). 4.1.2 Närmare om 2010 års straffmätningsreform Anförda skäl för reformen När det gällde behovet av en höjd straffnivå anfördes i reformens motiv till en början att den grundläggande utgångspunkten för påföljdsbestämningen även fortsättningsvis skulle vara brottets allvar. Straffet skulle därmed återspegla hur allvarligt – klandervärt – det brott var som den tilltalade dömdes för. Proportionalitets- och ekvivalensprinciperna skulle gälla. Som skäl för reformen anfördes därefter följande (se prop. 2009/10:147 s. 9 f.). Synen på hur allvarlig en brottstyp är kan förändras till följd av När synen har förändrats mera varaktigt och inte kan få eller inte ges ett tillräckligt genomslag inom ramen för gällande lagstiftning om hur domstolarna ska bestämma straff måste lagstiftningen När det gäller allvarliga former av avsiktliga angrepp på enskildas fys- iska integritet har det sett skett flera förändringar i sam- hället som inneburit att synen på sådana brott är strängare . Det gäller t.ex. brott mot liv, grövre misshandelsbrott, grövre frihets- och fridsbrott samt rånbrott men även andra brott med inslag av allvarligt våld eller hot om våld. Individens rättigheter har förstärkts inom familjen, i skolan, i arbetslivet och i samhället i övrigt. Exempelvis är barnaga förbjudet . Straffbestämmelserna om misshandel har ändrats i fråga om gränsdragningen mellan grovt brott och brott av normalgraden för att fler brott ska betraktas som grova. Bestämmelser om fridskränkningsbrott, som ger ett skydd mot upprepade integritetskränkningar av närstående eller tidigare närstående, har införts. Sexualbrottsbestämmelserna har reformerats, i syfte att förstärka individens rätt till personlig och sexuell integritet. Straffet för mord har ändrats så att det är möjligt att döma till längre tidsbestämda straff än tidigare som det fortsatt är möjligt att döma till livstid. Syftet med den ändringen var att skapa utrymme för en mer nyanserad straffmätning för mord och en högre straffnivå för detta brott. Den allmänt ökade välfärden, den tekniska utvecklingen och utvecklingen på andra områden har medfört att risken för att alls drabbas av fysiska skador eller drabbas av bestående fysiska skador har minskat. Exempelvis har skyddsåtgärder inom arbetslivet och olycksförebyggande åtgärder på trafikområdet ökat. Framstegen på det medicinska området och tillgången till sjukvård har inneburit bättre möjligheter att förebygga eller behandla skador och sjukdomar. Vidare finns numera en större medvetenhet om att allvarliga våldsbrott innebär att offret inte bara drabbas av fysiskt våld och fysiska skador utan ofta också utsätts för psykiska påfrestningar. Det gäller inte minst när våldet riktas mot vuxna som är närstående till förövaren eller drabbar barn. Även anhöriga till brottsoffret kan påverkas genom att de känner oro för offret eller upplever otrygghet för egen del. De allvarliga våldsbrotten kan dessutom skapa rädsla eller verka begränsande för en vidare krets av människor, inte minst i de större och mer anonyma samhällen som många lever i. Det gäller t.ex. när brotten förövas på vissa särskilda platser eller drabbar särskilda grupper. Personer med en kriminell livsstil som ingår i gäng använder också allvarligt våld och utnyttjar rädslan för att utsättas för sådant våld i syfte att främja brottslighet i organiserade former. Det kan i förlängningen hota grundläggande samhällsfunktioner och demokratiska värden. Detta innebär att de allvarliga våldsbrotten utgör ett större hot mot enskilda . En stadig ökning av antalet polisanmälda våldsbrott kan ses som en bekräftelse på detta. Vissa av brotten hotar också samhället i högre grad numera. har utvecklingen medfört att vissa andra brottstyper generellt sett utgör ett mindre hot. Det gäller främst förmögenhetsbrotten. Den materiella levnadsstandarden har höjts och möjligheterna att skydda sig mot dessa brott eller mot betydande verkningar av dem har ökat väsentligt, t.ex. genom användning av lås och larmanordningar samt försäkringar. Antalet polisanmälda stöldbrott har också minskat avsevärt. Samhällsutvecklingen sedd över har alltså inneburit att de allvarliga våldsbrotten måste ses som betydligt allvarligare än tidigare och som mer klandervärda än vissa andra brottstyper. Denna strängare syn bör återspeglas i en straffnivå för våldsbrotten som står i proportion till deras allvar och ligger högre än ingripandenivån för främst förmögenhetsbrotten. En strängare syn på allvarliga våldsbrott får dessutom anses ha kommit till uttryck genom avskaffandet av åtalspreskription, påföljdspreskription och absolut preskription såvitt gäller mord och dråp – även på försöksstadiet – som begåtts av vuxna lagöverträdare. Det huvudsakliga syftet med reformen var att åstadkomma höjningar av straffen för de allvarliga våldsbrotten generellt och även relativt i förhållande till andra brott. Detta skulle uppnås genom att det redan befintliga utrymmet inom straffskalorna togs i anspråk och således utan att straffskalorna ändrades. De allmänna bestämmelserna om straffvärde ändrades därför på så sätt att de objektiva omständigheter som är kännetecknade för allvarliga våldsbrott – att gärningen har inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person – pekades ut som omständigheter som skulle särskilt beaktas vid bedömningen av straffvärdet och därmed värderas högre. Detta skedde genom införande av en ny andra mening av denna innebörd i 29 kap. 1 § andra stycket . Den uttalade avsikten var att åstadkomma höjningar med uppemot en tredjedel för brott med ett straffvärde eller mer. Med ”allvarliga våldsbrott” menades brott där gärningen hade bestått i eller innefattat uppsåtlig allvarligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot eller med sådant våld eller hot jämställt handlande, direkt riktat mot en annan person. Med ”jämställt handlande” avsågs därvid att ha försatt någon i vanmakt eller annat sådant tillstånd eller att – utan våld eller hot – ha berövat någon friheten. Att angreppet skulle vara ”allvarligt” angavs innebära att brottets straffvärde skulle motsvara fängelse eller mer. Mot denna bakgrund angavs följande om de brott som vid tillämpning av 29 kap. 1 § andra stycket skulle anses ha inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person och därmed utgöra ett allvarligt våldsbrott (s. 41). Exempel på sådana angrepp är mord, dråp, grov misshandel och annan misshandel av allvarligare slag, människorov, olaga frihetsberövande, grov kvinnofridskränkning, grov fridskränkning samt rån och grovt rån men däremot inte förmögenhetsbrott som enbart inneburit angrepp på någons ekonomiska trygghet. Andra exempel på angrepp som omfattas är grövre fall av olaga tvång, olaga hot, utpressning, myteri, våld eller hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak och brott mot lagen (1982:316) med förbud mot könsstympning av kvinnor. Vidare omfattar bestämmelsen i regel grov våldtäkt, grov våldtäkt mot barn, våldtäkt och våldtäkt mot barn. Även andra sexualbrott kan omfattas. Också t.ex. människohandel, sjö- och luftfartssabotage och våldsamt upplopp kan omfattas. Detsamma gäller sådana brott som begås med en särskild avsikt eller under speciella omständigheter, t.ex. folkmord enligt lagen (1964:169) om straff för folkmord och terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott. I propositionen lämnades därefter vissa anvisningar i frågan om hur straffvärdet fortsättningsvis skulle bestämmas (s. 41 f.). Om gärningen inneburit ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person ska brottets straffvärde anses vara högre än det straffvärde som skulle ha följt vid en bedömning enligt tidigare praxis. Straffvärdet ska anses ligga över straffminimum eller den allra nedersta Prop. 2016/17:108 delen av straffskalan för det aktuella brottet. har en straffvärdenivå en bit upp i straffskalan ska straffvärdet anses ligga på en ytterligare högre nivå. Höjningen av straffvärdet bör vara större för brott av det förra slaget än för brott av det senare slaget. För brott med mycket höga straffnivåer kan den relativa höjningen vara något mindre. kan höjningen också påverkas av om angreppet är mindre framträdande när det gäller brott som innefattar även annan kränkning. Exempelvis bör en höjning ske med cirka för brott som har en straffvärdenivå från och med fängelse och upp till . På nivån från och med och upp till bör höjningen vara tre– . Vidare bör på t.ex. nivån en höjning ske med och på nivån och uppemot en höjning ske med . Vid straffvärdebedömningen ska också försvårande och förmildrande omständigheter enligt [29 kap.] 2 och 3 §§ som har förelegat i det enskilda fallet påverka i skärpande respektive mildrande riktning. I förekommande fall ska hänsyn även tas till övriga omständigheter relevanta för straffmätningen. Den övre delen av respektive straffskala bör användas i större utsträckning än tidigare som den nedre delen av straffskalan kan användas på ett mer differentierat sätt. I viss begränsad utsträckning innefattade reform också straffskalejusteringar. Så infördes ett särskilt straffminimum för de allvarligaste fallen av grov misshandel (misshandel som är att anse som synnerligen grov) som minimistraffen för de grova formerna av utpressning och vållande till annans död höjdes. För dessa brottstyper ansågs det således finnas ett behov av höjd straffnivå även utöver vad som avsågs följa av reformens övriga delar. Vidare gjordes ändringar som syftade till att ge försvårande och förmildrande omständigheter – enligt 29 kap. 2 och 3 §§ – ökat genomslag, detta i syfte att öka spännvidden vid straffvärdebedömningen av brott i allmänhet. Slutligen företogs en ändring i 29 kap. 4 § som avsåg att förtydliga att återfall i brott ska beaktas i skärpande riktning vid bestämmande av straff. 4.2Hur reglerna har tillämpats 4.2.1Vad kan utläsas av lagföringsstatistik och domar? fick i uppdrag av regeringen att utvärdera om syftet med reform hade uppnåtts och avsedda straffskärpningar åstadkommits. I uppdraget ingick att undersöka om och i vilken mån reformen hade inneburit att straffnivåerna för allvarliga våldsbrott och för grovt vållande till annans död hade skärpts. Det ingick även att undersöka om spännvidden vid straffvärdebedömningen av brott i allmänhet ökat och om återfall beaktades i högre grad i skärpande riktning vid straffmätningen. I utvärderingen användes tre olika empiriska material. Den övergripande statistiska bilden av strafflängd och straffens spännvidd belystes utifrån ett särskilt uttag från lagföringsstatistiken. ingar –2012 gällande misshandel, rån, våldtäkt, försök 2016/17:108 till mord och dråp, utpressning och vållande till annans död i kombina- tion med misshandel. Vidare analyserades 469 domar – 2012 avseende ett antal av de relevanta brottstyperna. fördes intervjuer med åklagare och domare från olika instanser. Resultatet av den gjorda utvärderingen redovisades för regeringen i (Brå rapport 2014:6). Av rapporten framgår sammanfattnings- Analyser av särskilt framtagna lagföringsuppgifter visade att straff- längden för grov misshandel – inklusive misshandel som är att anse som synnerligen grov – hade ökat med . kvarstod även när andra för strafflängden relevanta omständigheter beak- tats, såsom antal brott i lagföringen och gärningsmannens tidigare belast- De längre straffen kunde inte heller förklaras av att våldet blivit grövre i termer av förändrade våldsmetoder. Granskningen av domar vi- sade tvärtom att våldet snarare blivit lindrigare under samma brottsrubri- Detta kunde sannolikt hänga samman med att fler gärningar som tidigare rubricerades som misshandel av normalgraden efter reformen rubricerats och lagförts som grov misshandel, vilket även Högsta dom- stolen hade uppfattat vara ett av straffmätningsreformens syften. vecklingen hade rimligen i någon mån hållit tillbaka reformens mätbara effekt på strafftiderna i lagföringsstatistiken. Om strafflängden i stället studerades för en specifik typ av gärning, t.ex. knivvåld eller våld med slagvapen, framgick det att den hade ökat med i genomsnitt 20–30 pro- cent efter reformen, vilket korresponderade med de i förarbetena rekom- Straffen för fullbordat mord hade också blivit väsentligt längre, även om detta sannolikt till stor del förklarades av att maximum för det tidsbe- stämda straffet hade höjts till så sent som före straffmätnings- Straffen för fullbordat dråp samt försök till mord och försök till dråp hade emellertid ökat mycket marginellt. av granskningen av domar att domstolen inte sällan refererade till straff- mätningsreformen vid exempelvis försök till mord och dråp. visade granskningen att domar gällande försök till dödligt våld efter re- formen i högre grad omfattade mindre grova gärningar, som sannolikt hade rubricerats som grov misshandel. Mycket tydde därmed på att straffmätningsreformen hade fått genomslag även på dessa brott, och att den rent statistiska effekten var något underskattad. Straffen för grov utpressning och grovt vållande till annans död hade som väntat blivit längre efter reformen, främst till följd av det höjda För grov utpressning motsvarade ökningen omkring en och en halv månad, medan den för grovt vållande till annans död var mer Totalt sett observerades däremot i lagföringsdata inga ökningar i straff- längd för misshandel av normalgraden, våldtäkt, utpressning av normal- graden eller rån. För misshandel av normalgraden kunde dock den ute- blivna ökningen till betydande del vara ett resultat av att fler misshan- delsbrott efter reformen i stället rubricerats som grova brott, vilket gjorde att de faktiska effekterna av straffskärpningarna inte alltid var observer- bara i lagföringsuppgifterna. När det gällde spännvidden i straffmätningen visade lagföringsdata en tydligt ökad spännvid när det gällde misshandelsbrotten. spridningen i strafflängd hade ökat. Framför allt märktes en tydlig skift- Prop. 2016/17:108 ning mot att fler straff inte längre låg vid straffminimum för grov miss- handel, utan var några månader längre än . Även i de övre delarna av straffskalan för grov och synnerligen grov misshandel hade det skett vissa förändringar. Återfallsskärpningen, det vill säga förtydligandet av att tidigare brotts- lighet ska ha betydelse vid straffmätningen, hade inte haft någon statis- tiskt mätbar effekt. Som metodologiska problem vid utvärderingen framhölls i rapporten avslutningsvis att eftersläpningen mellan brottstillfället och lagförings- tillfället gjorde statistiska analyser relativt svaga, i synnerhet för mindre frekvent förekommande brottskategorier. Därför var möjligheterna till några säkrare slutsatser begränsade för andra brottskategorier än för grov misshandel, där flera skärpande åtgärder hade vidtagits. det svårt att statistiskt isolera reformens effekter i tider, eftersom flera olika delar av strafflagstiftningen omarbetats i skärpande riktning och samma bestämmelser i vissa fall berörts av olika ändringar. Vad är känt om utvecklingen efter utvärderingen? Den officiella kriminalstatistiken för åren 2013–2015 utvisar att de ge- nomsnittliga strafftiderna för brott mot person totalt sett är något längre efter reformen än före. Den tydligaste förklaringen till detta är emellertid att den genomsnittliga strafftiden för mord och dråp har ökat, där det be- träffande mord även har genomförts betydelsefulla lag- ändringar av beskaffenhet att påverka strafftiderna. Däremot gick det inte att se någon fortsättning på det mönster som fram- trädde under framför allt , med längre strafftider sär- skilt för grov misshandel. grov misshandel i stället på ungefär samma nivå som åren före reformen. var dock genomsnittstiderna för grov misshandel återigen något högre och nådde då nästan upp till den nivå som rådde 2012. våldtäkt och rån har den genomsnittliga strafftiden inte blivit längre efter Sammantaget finns utifrån kriminalstatistiken inga indikationer på att reformen har haft någon avsevärd effekt av det slag som förväntades vid Högsta domstolens tillämpning av reformen I ett par avgöranden har haft anledning att uttala sig i frågor som rör tillämpningen av straffmätningsreform. I avgörandet NJA 2011 s. 89 uttalade domstolen att det – särskilt i frå- ga om ändringen i 29 kap. 1 § brottbalken – kunde diskuteras hur lämplig den valda lagstiftningsmetoden var för att uppnå det angivna syftet och i vad mån den nya regleringen var förenlig med grundläggande straffrätts- Det var emellertid klart att reformen syftade till en marke- rad höjning av straffnivåerna för allvarliga våldsbrott i en storleksordning som indikerades av de i motiven angivna exemplen. respekteras vid rättstillämpningen inom ramen för vad som var förenligt med de genomförda lagändringarna. Vidare anförde domstolen att avsik- ten med reformen fick antas ha varit att inte bara påverka straffvärdebe- 2016/17:108 dömningen inom givna straffskalor, utan att också åstadkomma en förskjutning mellan de olika graderna av exempelvis misshandelsbrott, så att något fler fall än tidigare skulle komma att bedömas som grova brott. Med ett sådant synsätt skulle en förskjutning av straffvärdenivåerna av det slag som exemplifierades i motiven framstå som naturlig. Detta synsätt har därefter upprätthållits i bl.a. NJA 2013 s. 1155, där den huvudsakliga frågan var hur ett fall av misshandel borde rubriceras. Med beaktande av vad som fick anses ha varit avsikten med reform fann att misshandeln var att anse som särskilt hänsynslös och därmed skulle bedömas som grov. Straffvärdet för brottet motsvarade minimistraffet för grov misshandel, dvs. Slutligen har i NJA 2013 s. 376 behandlat frågan om straffet för mord och dråp i ljuset av reform och då dragit slutsatsen att utgångspunkten för bedömningen av straffvärdet för dråp bör vara fängelse . Fängelse borde tillämpas bara i de fall där omständigheterna var mycket förmildrande, medan minimistraffet för mord – – borde reserveras för fall där den samlade bedömningen av de omständigheter som ska påverka straffet leder till att dessa är förmildrande (men inte så förmildrande att ett fängelsestraff understigande ska dömas ut och gärningen därmed bedömas som dråp). Vidare var det enligt domstolen berättigat att efter reformen dra slutsatsen att utgångspunkten för mord numera skulle vara fängelse . Livstids fängelse skulle tillämpas bara i de undantagsfall då ett tidsbestämt fängelsestraff inte var tillräckligt, vilket kunde vara fallet då gärningsmannen t.ex. hade mördat mer än en person eller då omständigheterna annars var synnerligen försvårande. Den lagstiftningsmetod som kom till användning vid straffmätningsreformen har varit föremål för kritik, bl.a. i den juridiska litteraturen. Så har det både före och efter lagändringarnas ikraftträdande hävdats att de avsedda höjningarna av straffnivåerna i första hand borde ha åstadkommits genom en ändring av straffskalorna för de berörda brotten. Vidare har det ifrågasatts om det införda ledet i 29 kap. 1 § andra stycket andra meningen – som genom att tala om ”allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person” bara tar sikte på viss brottslighet – lämpligen borde förekomma i en bestämmelse där det generellt pekas ut vilka faktorer som ska beaktas vid all straffvärdebedömning. Som ett problem har också framhållits bestämmelsens användning av ordet ”allvarligt”, som därmed introducerar ett värderande moment i ett sammanhang som tidigare präglats av ett helt neutralt utpekande av de omständigheter som ska beaktas vid straffvärdebedömningen. I olika avseenden har kritik också riktats mot de i propositionen angivna exemplen på avsedda straffvärdehöjningar (jfr avsnitt 4.1.2), även om det också framhållits att en slavisk tillämpning av dessa omräkningsexempel med stor säkerhet aldrig varit avsedd. Särskilt metoden att låta exemplen utgå från straffvärdebedömningarna före reformen och sedan ange vilken höjning lagändringen generellt skulle leda till har an- setts problematisk, eftersom det blir allt svårare att minnas hur straffvärdet bedömdes . Vidare har det sagts att exemplen skulle Prop. 2016/17:108 kunna tolkas som att det i princip inte längre fanns några fall av de av re- formen omfattade brottstyperna som hade ett straffvärde som motsvarade minimistraffet. Det har då hävdats att minimistraffet inte skulle vara vad man normalt menar med ett minimistraff, utan utgöra en straffmätningsstation som för sin tillämpning kräver att omständigheterna på något sätt är speciella. Regeringens bedömning: Uppsåtlig allvarligare våldsanvändning och uppsåtligt allvarligare hot ska mötas av en kraftigare reaktion än vad som var fallet års straffmätningsreform. Ett säkert och varaktigt förverkligande av reformens syfte förutsätter vissa ytterligare lagändringar. För dessa ändringar bör en annan lagstiftningsmetod användas, som innebär att straffskalorna skärps för flera allvarliga våldsbrott. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Med hänvisning till att förflutit sedan 2010 års reform trädde i kraft anser emellertid utredningen att det kan finnas skäl att avvakta något med lagändringarna och att under ytterligare någon tid följa rättsutvecklingen. Remissinstanserna: Flera remissinstanser – t.ex. , , , , och – ger uttryck för den övergripande uppfattningen att det finns skäl att under ännu någon tid bevaka rättsutvecklingen reform och att ytterligare lagstiftningsåtgärder bör anstå. Häremot anser att en bedömning av genomslaget av reform är förenad med svårigheter och att det därför knappast finns anledning att av utvärderingsskäl avvakta med nya överväganden. Att frågan om straffnivåer är av uttalat politisk natur föranleder vidare både och att avstå från att ifrågasätta skälen för en förnyad reform, även om hovrätterna för sin del påpekar att vetenskapligt belägg för värdet av straffskärpningar i och för sig saknas. Vissa remissinstanser motsätter sig emellertid på saklig grund tankarna på ytterligare lagändringar. Så anför Juridiska fakultetsstyrelsen vid bl.a. att det inte finns någon empiriskt grundad kunskap som stöder uppfattningen att det allmänna rättsmedvetandet kräver strängare straff för våldsbrott.