prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — 219Minnesanteckningar från genomläsning av intern PM ”: Förslag till tillhandahållanden av tillfälliga asylboenden i statlig regi /16.” Arbetsmaterial, ej diariefört. 22016 kap. 13 och 14§§ (2010:900). 221Näringsdepartementet: PM Undantag från vissa bestämmelser i vid tillströmning av asylsökande. 222Minnesanteckningar från genomläsning av intern PM ”: Förslag till tillhandahållanden av tillfälliga asylboenden i statlig regi /16.” Arbetsmaterial, ej diariefört. 223Intervju med företrädare för , . 224Intervju med f.d. generaldirektör , , intervju med MSB , intervju med ledning, . Se även bilaga 1 rörande likheter och skillnader avseende bl.a. upphandlingar och boendesituation. 2259 kap. 1 och 9 §§ utlänningslagen (2005:716). 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N därefter är oklar eller rätten att få resa in i eller vistas i inte kan bedömas, kan polisen eller fatta beslut om att personen tas i förvar.226 Under den tidiga lät vid behov transportera personer som angett att de ville söka asyl till mottagningsenheter i andra delar av landet för registrering. I samband med att regeringen införde gränskontroller upphörde med detta. Registreringen hanterades i stället vid ankomsten till Sverige.227 Därmed uppstod en flaskhals i väntan på registrering vid gränspassagerna framför allt i . hyrde i samråd med MSB en stor mässhall som en tillfällig väntsal. var inte avsedd för registrering eller boende, utan införskaffades för att kunna bereda asylsökande tak över huvudet i väntan på registrering. Personer som vistades i mässhallen var inte förvarstagna i utlänningslagens mening. Upp till 1 000 personer i taget vistades i lokalen. Väntan på registrering och brist på boendeplatser efter registreringen ledde till vistelsetider på . Flera intervjuade beskriver förhållandena som mycket ansträngda229. Ett stort antal personer var i behov av akutsjukvård och mediciner, men kunde inte tillgodose vårdpersonal på plats. Lokalen var inte avsedd för boende, bl.a. uppges brandskyddsregler hindrat möjligheten att ordna sovplatser och bättre sanitära lösningar.230 medger att förhållandena var ansträngda men menar att det var det minst dåliga alternativet i en mycket ansträngd situation.231 Att ordna fungerande lösningar för kvalificerad sjukvård, sjuktransporter och tillgång till apotek var en utmaning, men kunde lösas efter hand.232 Frivilligorganisationer som verkade i har också framhållit att migranter som befann sig på uppfattade sig vara frihetsberövade. Polisen omgärdade platsen med stängsel och hade också bevakning på plats. En utbredd tolkning bland migranter ska ha varit att den som lämnade området frånsade sig möjligheterna att söka asyl i Sverige.233 bekräftar att myndigheten 22610 kap. 1, 12-14 §§ utlänningslagen (2005:716). 227Intervju med operativ chef, , . 228Migrationsverket region : Skrivelse med svar på frågor från i granskning efter flyktingsituationen , . Intervju med krisledare vid region , . 229Intervju med MSB, , Refugees Welcome , , Röda korset, , 2016-04- 22. Krisledare vid , region , , region : Skrivelse med svar på frågor från i granskning efter flyktingsituationen . 230Intervju med krisledare, , region , , intervju med samhällspolitisk rådgivare på Röda Korset . E-post med titeln ”Angående ” från . 231Migrationsverkets årsredovisning 2015, s 19, intervju med krisledare vid region , , . 232Migrationsverket region : Skrivelse med svar på frågor från i granskning efter flyktingsituationen . 233Epost från Svenska Röda korset . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G av säkerhetsskäl gjorde kontroll vid in- och utpassering, men att personal varken kunde eller skulle kvarhålla någon som inte ville stanna kvar. Även polisen kontrollerade personer som ville passera till eller från lokalen. anger att dess personal försökte informera alla som anlände vad det innebar att vistas på mässan samt vilka skyldigheter och rättigheter man har som asylsökande. Det var inte dock inte möjligt att i alla delar säkerställa att alla förstod och tog till sig av informationen.234 Företrädare för anger att de kan ha förståelse för att upplevelsen för dem som vistades där kan ha varit att de inte fick lämna platsen.235 har tidigare påpekat oklarheter i lagstiftningen om övergång av ansvaret för de asylsökande från till , och bedömt ett dessa kan leda till att tvångsmedel inte hanteras på ett korrekt sätt.236 4.1.6Risker för liv, hälsa och rättssäkerhet uppstod när ensamkommande barn togs emot Ensamkommande asylsökande barn registreras av . Därefter anvisar myndigheten barnet till en kommun som ska ansvara för barnets boende och omsorg. Mottagandet av barn utan vårdnadshavare är således primärt en uppgift som därmed faller utanför granskningsmandat. I granskningen har dock gjort observationer rörande regelverken på området och situationer som kommuner kunde försättas i . SKL uppger att vissa kommuner signalerade att de var mycket bekymrade över mottagandet av ensamkommande barn.237 Mellan anmälde 71 kommuner sig själva till Inspektionen för vård och omsorg () enligt . Kommunerna anger att de i varierande grad hade svårigheter att uppfylla lagens krav på kvalitet, säkerhet och rättssäkerhet för barn som bodde på i familjehem. Bristerna handlade till stor del om att utredningar av barnens behov inte höll tidsramar eller tillräcklig kvalitet, att utredningar av boenden var undermåliga eller obefintliga, att boendena inte följdes upp och att HVB-verksamheter brast gällande personal och lokaler. Även situationer med direkta risker och våld förekom.239 Vid ett antal 234Migrationsverket region : Skrivelse med svar på frågor från i granskning efter flyktingsituationen . 235E-post med titeln ”Angående ” från . 236Riksrevisionen: Upprättande av gränskontroller vid inre gräns (RiR 2016:26). 237Intervju med SKL, . 238HVB-hem är en förkortning för hem för vård eller boende. 239IVO, inkomna anmälningar enligt Lax rörande ensamkommande barn 2015-09-01-2016-01-31. , Skrivelse till , Konsekvenser av den kraftiga ökningen av antalet ensamkommande barn, Dnr 10.4–38110/2015. 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tillfällen under vintern 2015-16 beslutade om ingripanden (förbud mot verksamhet, återkallande av tillstånd eller åtgärdskrav vid vite) mot HVB-hem för ensamkommande barn.240 För att underlätta för kommunerna att få fram tillräckligt med platser för placering beslutade att inte längre kräva eget rum för ensamkommande barn som bor på HVB-hem.241 kom myndigheten att fokusera tillsynsverksamheten på säkerhetsorienterade frågor, och tona ned andra kvalitetsaspekter. Myndigheten bedömde att det i det rådande läget ofta saknades alternativa boendemöjligheter för barnen, och att en allt för strikt bokstavlig tolkning av regelverken rörande kvalitet därför hade riskerat att motverka regelverkets syfte att skydda barnen.242 MSB rapporterade om en allt mer ansträngd situation i kommunerna. bedömde MSB att ankomstkommunerna måste avlastas för att undvika att mottagningssystemet skulle haverera. Även länsstyrelserna beskrev att kommunerna fått allt svårare att hitta tak över huvudet för de ensamkommande barnen. Att skaffa boende, socialtjänst, gode män samt skolplatser angavs som akuta utmaningar. bedömde MSB att mottagandet av ensamkommande barn i fortsättningen inte kunde genomföras enligt gällande lagar och regler.243 4.1.7 Har MSB bistått med stödresurser? MSB ska enligt förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ”bidra till att minska konsekvenser av olyckor och kriser” och ”ha förmågan att bistå med stödresurser”.244 Vidare ska MSB enligt instruktionen ”arbeta med samordning mellan berörda aktörer i samhället” samt ”stödja samordningen av berörda myndigheters åtgärder”.245 Dessutom ska myndigheten bistå med underlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser. 240Se exempelvis , beslut , dnr 8.7.3-36 990/2015, , dnr 8.7.3-36150/2015-15 och , dnr 8.7.1-9400/2016-1. 241IVO , Inget krav på eget rum för ensamkommande barn, . Kravet på eget rum anges i det icke bindande allmänna rådet till föreskrift (SOSFS 2003:20) Hem för vård eller boende. 242Intervju med chefsstrateg vid , . 243MSB Nationella lägesbilder till . 2441 § 3 förordningen (2008:1022) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 2452 § 2 och 7 § förordningen (2008:1022) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 246Förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G MSB bistod med stödresurser, men inte alltid de som efterfrågade MSB kom att på olika sätt medverka i och stödja hantering av flyktingsituationen. Stöd gavs inom bl.a. logistik, samverkan, stab och ledning men även med kommunikation och HR. Under vecka 40-51 var MSB på plats på i i princip . Enligt byggde MSB byggde upp OLS-staben med rutiner, metoder och roller. Detta uppskattades av , men företrädare för myndigheten uppger också att de önskat att MSB även deltagit mer aktivt i stabsarbetet. Rådgivningen som MSB tillhandahöll under den pågående situationen uppfattades ibland hålla en detaljnivå som inte var relevant för myndighetsledningen.247 Även företrädare för Region syd uppger att MSB:s tidiga konkreta stöd med logistik och stabsstöd var uppskattat. lämnade dock MSB den operativa rollen och uppfattades mer som observatörer, en roll som inte uppfattade som lika värdefull i hanteringen av situationen.248 MSB menar å sin sida att centralt inte var berett att ta till sig för uppbyggandet av den operativa staben. MSB upplevde att ville använda staben främst som ett administrativt verktyg för att effektuera sina beslut snarare än som beslutsstöd och rådgivande organ. MSB menar att kunde fått mer effekt av stabsarbetet om man följt MSB:s rådgivning bättre.249 MSB framhåller vidare att deras uppdrag är kopplat till skyddsvärdena. Det innebär att MSB inte alltid kan bistå med det stöd som mottagaren för tillfället efterfrågar.250 MSB bistod med underlag och information MSB bedrev en omfattande verksamhet med att skapa och distribuera skriftliga samlade lägesbilder av flyktingsituationen. Underlag till dessa hämtades in från ett stort antal aktörer, ofta under stort tidspress. Arbetet med lägesbilderna inleddes , då flyktingsituationen diskuterades på MSB:s stabsorientering. togs flyktingsituationen upp i MSB:s veckovisa ordinarie lägesbild, som bl.a. distribuerades till . Därefter fick särskilda veckovisa lägesbilder över flyktingsituationen fram till i februari251 Av dagliga interna lägesinformation framgår att MSB:s rapportering har använts i hög utsträckning som underlag, och uppgifterna fått stor spridning i 247Intervju med ledning, . 248Intervju med krisledare vid region , . 249Intervju med MSB, , Skriftligt tillägg från MSB , MSB 2016. Etablera stab under press. Erfarenheter och rekommendationer från MSB:s metodstöd till i , dnr 2016:728. 250Skriftligt tillägg från MSB . 251Intervju med MSB, . 74 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N MSB:s lägesbilder presenterades också vid veckovisa särskilda samverkanskonferenser252 för flyktingsituationen.253 Länsstyrelserna och har framfört att underlagen som MSB presenterade till regeringen i enstaka fall innehållit faktafel som inte rättades till av MSB trots påpekanden.254 I granskningen har dock inte framkommit uppgifter om att dessa faktafel har varit av någon väsentlig betydelse. 4.2Hur har myndigheternas samverkan och stöd till varandra fungerat? I detta avsnitt redovisas svaret på frågan om , , länsstyrelserna och övriga aktörer samverkat enligt ansvarsprincipen och respektive myndighets instruktionsbundna ansvar, samt om MSB stött denna samordning. Bedömningsgrunderna redovisas i avsnitt 2.3. Myndigheterna bedrev omfattande samverkan i enlighet med sina instruktioner , MSB och länsstyrelserna inledde olika former av samverkan i syfte att utbyta information och hantera flyktingsituationen. begärde tidigt stöd från MSB för att få fram flera boenden. Med början den 9–behandlades flyktingsituationen på ett flertal samverkanskonferenser mellan berörda myndigheter.255 Även särskilda möten om enskilda frågor förekom. Ett exempel är mötet mellan MSB, , och för att diskutera migranter som inte stannar i . Samverkan mellan myndigheterna kom att fortsätta intensivt . fick MSB i uppdrag av regeringen att samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingsituationen. I uppdraget ingick att ta fram nationella lägesbilder med information om områden där behov av åtgärder hade identifierats av de ansvariga aktörerna, men där tillräckliga åtgärder inte hade vidtagits. Myndigheten skulle även identifiera och rapportera övriga förhållanden som regeringen borde ha kännedom om för att kunna bedöma behovet av åtgärder från regeringens sida. Uppdraget skulle dock inte påverka ansvarsprincipen.256 252Dessa särskilda samverkanskonferenser ägde rum parallellt med de reguljära veckovisa samverkanskonferenserna. 253Intervju med MSB, . 254Intervju med länsstyrelserna , Intervju med . 255Intervju med MSB, . 256Uppdrag till Myndigheten för Samhällsskydd och Beredskap att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingsituationen m.m., dnr Ju2015/07321/SSK. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Företrädare för uppger att de var positivt inställda till det särskilda regeringsuppdraget, även om man menar att det i praktiken inte innebar att myndigheten skulle göra något väsentligt utöver sitt ordinarie uppdrag. Uppdraget kan dock ändå ha haft betydelse genom att MSB:s roll och uppgifter förtydligades för andra myndigheter. Uppdraget gjorde det lättare att få med aktörer som inte var vana vid en samordningssituation och markerade också att regeringen uppfattade situationen som extraordinär enligt MSB.257 Samverkan hade delvis olika syften Företrädare för länsstyrelserna menar att det saknades en nationell inriktning för hanteringen av flyktingsituationen och att alla myndigheter arbetade med sina egna inriktningar. MSB tog upp frågor och sammanfattade problem på samverkanskonferenser och genom nationella lägesbilder, men förmådde enligt länsstyrelserna inte skapa en gemensam inriktning för andra myndigheters arbete med att lösa problemen. SKL för liknande resonemang och menar att statliga myndigheter såg det som viktigt att inte själva bryta mot några regelverk, utan hänsyn till att det kunde leda till att kommuner och andra aktörer skulle tvingas göra det. Företrädare för och länsstyrelserna uppfattar särskilt att samverkan med andra initialt syftade till att myndigheten skulle kunna fullgöra sitt eget uppdrag, och inte till att lösa gemensamma problem.258 Företrädare för och menar att fattade beslut som hade stora konsekvenser för andra aktörer utan att först samråda med dessa. Att det fanns konkurrens mellan och kommuner om boenden ges som ett exempel. SKL uppmärksammade också på att fördelningsnyckeln för ensamkommande barn inte skulle fungera på grund av hög belastning på ett fåtal kommuner. Även MSB tar upp att mottagandet av ensamkommande barn är ett kommunalt ansvar men att agerande har stor betydelse för kommuners förutsättningar att klara sina uppdrag. MSB betonar ansvarsprincipens krav på samverkan i syfte att lösa problem för hela samhället, inte bara den egna verksamheten.259 Bilden av att prioriterade sitt eget kärnuppdrag bekräftas i intervjuer med företrädare för myndigheten. Dessa menar att det var en nödvändig prioritering för att skulle kunna hantera de akuta frågorna. Att registrera asylsökande och skaffa boenden var prioriterade uppgifter, medan i stort sett all annan verksamhet prioriterades ned.260 257Intervju med MSB, , intervju med MSB, . 258Intervju med länsstyrelserna, , intervju med länsstyrelserna , intervju med länsstyrelserna, , intervju med SKL, . 259Intervju med SKL, , intervju med MSB:s ledning, . 260Intervju med krisledare vid , region . , intervju med operativ chef, , . 76 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.1Migrationsverket kritiserades av andra för bristande förmåga att ta emot stöd Även i andra avseenden framkommer viss kritik mot . Företrädare för , länsstyrelserna och MSB menar att inte hade beredskap att på ett effektivt sätt utnyttja resurser som andra aktörer erbjöd. Företrädare för länsstyrelserna menar bl.a. att de tillsammans med kommuner och andra aktörer identifierade och erbjöd ett stort antal lämpliga evakueringsboenden, men att ett stort antal sängplatser förblev outnyttjade trots stor efterfrågan på boendeplatser. Detta arbete tog enligt kritikerna i anspråk resurser som kunde behövts på annat håll. Länsstyrelser menar också att kommunernas förtroende för staten kan ha skadats av att staten initierade dessa arbetskrävande processer utan att sedan använda resultaten.261 Ytterligare en synpunkt som förts fram av MSB är att inte hade en tillräckligt utvecklad flödesanalys av hur personer flyttar sig mellan olika boenden i asylprocessen. MSB menar att om hade haft en tydligare flödesanalys och beräkning av boendebehov hade en del av de problem som uppstod med ankomstboenden och på , kunnat undvikas.262 Det är svårt att värdera uppgifterna ovan. Som framgått har haft omfattande kontakter med andra aktörer och även efterlyst stöd för hanteringen av flyktingsituationen. De samstämmiga vittnesmålen talar dock för att inte hade planerat eller på annat sätt förberett för en situation där den skulle behöva ta emot stöd utifrån. Detta stöds också av de beredskapsplaner som gällde . Dessa var inriktade på interna åtgärder och omfattade inga externa aktörer. 4.2.2 Samverkan mellan myndigheterna upplevdes som ansträngd Av flera intervjuer som genomfört under granskningen framgår att samarbetet mellan statliga myndigheter haltat på olika sätt. Som framgår av tidigare avsnitt har flera aktörer riktat kritik mot olika delar av agerande. Företrädare för länsstyrelserna och upplevde från sin sida MSB:s agerande som otydligt. MSB höll omfattande verksamhet med samverkanskonferenser, men upplevdes inte skapa inriktning för hanteringen av situationen. Man menar att myndighetens arbetssätt föreföll anpassad till akut krishantering och fungerade inte alltid i den aktuella situationen. MSB anges ha bidragit med metodstöd och anordnande av samverkanskonferenser, men det framstod ibland som oklart 261Intervju med MSB, , intervju med Länsstyrelserna, , intervju med SKL, . 262Intervju med MSB:s ledning, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G vad arbetet resulterat i.263 MSB:s bild är att det finns för liten kunskap hos andra aktörer om myndighetens roll och om krisberedskapssystemet i stort, men att myndigheterna ändå löste sin uppgift utifrån det mandat de hade.264 efterlyste också mer stöd från när det gäller informationen till ankommande migranter på . menar att stödet från i fungerade bättre på central.265 Irritationer uppstod också mellan enskilda länsstyrelser och enskilda kommuner.266 MSB har i sina uppföljningar av flyktingsituationen och branden i bedömt att länsstyrelsernas utövande av geografiskt områdesansvar bör bli mera enhetligt, till exempel genom harmoniserade arbetsformer.267 Företrädare för länsstyrelserna menar att det främst är tolkningen av vilka frågor som ingår i områdesansvaret som bör harmoniseras, medan arbetsformerna kan och bör få skilja sig åt.268 prioriterade att registrera och ordna boende åt asylsökande medan andra arbetsuppgifter prioriterades ned. bedömer att i huvudsak har fullföljt dessa uppgifter. Registrering och anordnande av boende är väsentliga för att värna liv och hälsa och har därför inte funnit skäl att ifrågasätta prioritering . Nedprioriteringen av andra arbetsuppgifter innebär dock sannolikt ökad arbetsbelastning och förlängd vistelsetiden i de senare skedena av asylprövningen. Nedprioriteringen har också lett till mindre samverkan med andra aktörer. Väntetiderna för registrering har blivit betydande. Det har medfört att ett stort antal personer vistats i landet under delvis oklara rättsliga förhållanden. Då det offentliga åtagandet är begränsat för personer som inte är registrerade i landet, har det funnits risker för att värnandet av hälsa och rättssäkerhet för dessa. delar bedömning att tillgången till boenden utgjorde ett reellt kapacitetstak för samhällets förmåga att uthålligt ta emot ett stort antal asylsökande. Ändå lyckades det svenska samhället att ordna tak över huvudet för 160 000 människor. 263Intervju med Länsstyrelserna, , intervju med länsstyrelserna, , intervju med Mi- grationsverket, . 264MSB 2016, Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, dnr 2016-2440), intervju med MSB, , intervju med MSB:s ledning, . 265Intervju med chef , . 266Intervju med länsstyrelserna, . Ansvar, samverkan, handling. Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i , dnr 2015-954. 268Intervju med sammankallande i länsstyrelsernas försvarsdirektörsnätverk, . 78 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N insatser har varit en förutsättning för att detta skulle lyckas. bedömer att beslut om förtätning och sänkta kvalitetskrav vid boenden var rimliga. Granskningen visar att den statliga kapaciteten för att snabbt upprätta nya förläggningsplatser är mycket begränsad. Varken myndigheternas uppdrag eller författningarna på området är anpassade för detta. De undantagsregler som finns på plan- och byggområdet är i huvudsak avsedda för krig, krigsfara eller följder av ett krig. Därtill skapar tillgången till lämplig mark och infrastruktur ytterligare trösklar. Regeringen införde vissa lättnader i plan- och byggförordningen, men de trädde i kraft först efter att den mest akuta situationen hade passerats. Flera myndigheter gavs i uppdrag att söka boendeplatser, utan att ha tidigare vana av att arbeta med kartläggning, upphandling eller logistik för förläggningsboenden. Dessa myndigheter sökte dessutom boenden på samma marknad som och i viss konkurrens med kommunerna. Det innebar betydande avsteg från ansvarsprincipen, medförde ett omfattande dubbelarbete i en redan ansträngd situation och gav begränsade resultat i form av faktiska boenden. Regelverken för upphandling lämnar ett visst utrymme för snabbare förfaranden under synnerligen brådskande omständigheter. Trots att åberopade denna möjlighet förbjöd domstolar myndigheten att teckna avtal i ett stort antal överklagade upphandlingar av boenden ärendet behandlades i domstol. Resultatet blev att upphandlingarna drog ut . Regeringen gav att utreda hur upphandlingsreglerna i en brådskande situation skulle hanteras, men först kunde redovisa hur reglerna kunde tillämpas. Erfarenheterna kan jämföras med iakttagelserna års flyktingvåg (bilaga 1), där möjligheten för dåvarande att direktupphandla boenden angavs vara en viktig förutsättning för att överhuvudtaget klara uppdraget. När gränskontrollerna just hade införts saknade polisen och kapacitet för att utreda identiteten och registrera samtliga asylsökande vid gränsen. Resurserna var också otillräckliga för myndigheterna att fatta individuella förvarsbeslut inom den lagstadgade sextimmarsfristen. I den tillfälligt upprättade väntsalen i uppstod därmed en situation som av asylsökande kunde upplevas som ett frihetsberövande.