prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — exporttillstånd med krav på att komma in med en årlig rapportering av genomförda exporter, att rapportera när en produkt nått en viss slutan- vändare eller att exportören ska ha ett program för egenkontroll. också handla om villkor om att exportören ska ha en adekvat organisa- tion och dokumenterade rutiner eller att exportören ska utföra slut- användarkontroll innan export sker. det enskilda fallet vilka krav eller villkor som bör anges. myndighetens uppgift att beakta att villkoren inte blir onödigt betung- ande och att de är förenliga med vad som föreskrivs i EU:s PDA-förord- Hänvisningarna till PDA-förordningen avser förordningens vid varje tidpunkt gällande lydelse. 22 § Till böter eller fängelse döms den som uppsåtligen eller av oaktsamhet 1.lämnar oriktiga uppgifter i en ansökan om tillstånd eller i någon annan handling som är av betydelse för prövningen av ett ärende enligt rådets förord- ning (EG) nr 428/2009 eller denna lag eller i en deklaration som avses i 12 eller 13 §, 2.åsidosätter krav eller villkor som har meddelats med stöd av artikel 9.2 i samma förordning eller denna lag, 3.åsidosätter sin underrättelseskyldighet enligt artikel 4.4 i samma förordning, 4.åsidosätter sin underrättelseskyldighet enligt artikel 5.1 i samma förordning, 5.åsidosätter underrättelseskyldighet som har föreskrivits med stöd av 4 a § andra stycket, 6.åsidosätter underrättelseskyldighet som har föreskrivits med stöd av 4 c § andra stycket, 7.åsidosätter sin uppgiftsskyldighet enligt artikel 22.10 i samma förordning, 8.bryter mot artikel 20.3 eller 22.8 i samma förordning eller mot 17 §. Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar. Paragrafen innehåller straffbestämmelser. Övervägandena finns i avsnitt 10.1 och 10.4. I första stycket punkten 2 utgår den hittillsvarande straffsanktionen för den som bryter mot en kontroll- eller ordningsföreskrift som har med- delats med stöd av lagen. Sådana överträdelser straffbeläggs i stället genom den nya 22 a §. Ett åsidosättande av villkor som har meddelats med stöd av artikel 9.2 i EU:s PDA-förordning eller med stöd av PDA- lagen är straffbelagt med böter eller fängelse enligt förevarande paragraf. Exempel på sådana överträdelser är åsidosättande 2017/18:23 av krav på slutanvändarintyg med stöd av artikel 9.2 eller åsidosättande av ett villkor i ett tillstånd som meddelats med stöd av nya 8 §. 22 a § Till böter döms den som, i annat fall än som avses i 24 §, uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en kontroll- eller ordningsföreskrift som har meddelats med stöd av denna lag. Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar. Paragrafen, som är ny, innehåller en särskild straffbestämmelse för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en kontroll- eller ord- ningsföreskrift som har meddelats med stöd av lagen. Övervägandena finns i avsnitt 10.4. Enligt hittillsvarande 22 § första stycket 2 föreskrivs straff i form av böter eller fängelse för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot kontroll- eller ordningsföreskrifter som har med- delats med stöd av lagen. Om gärningen är ringa, ska den inte medföra ansvar. Bestämmelserna flyttas till förevarande paragraf (se även kom- mentaren till 22 §). Fängelse utgår ur straffskalan, vilket innebär att påföljden är böter. Vidare undantas från det straffbelagda området gärningar som kan föranleda vite enligt 24 §. Den som bryter mot en kontroll- eller ordningsföreskrift som gäller den skyldighet att lämna deklaration som anges i 24 § kan således inte dömas till straff enligt denna paragraf. Exempel på föreskrifter som avses i paragrafen är myn- dighetsföreskrifter om hur en anmälan vid export eller utförsel av pro- dukter med dubbla användningsområden ska ske. För ansvar är det tillräckligt att gärningsmannen har haft uppsåt till de förhållanden som motsvarar rekvisiten i de normer till vilka det hänvisas. Det krävs inte uppsåt till själva normöverträdelsen. 24 a § Försummar den uppgiftsskyldige att i rätt tid lämna sådan underrättelse om sitt första användande av ett generellt tillstånd som föreskrivs i bilagorna IIa–IIf till rådets förordning (EG) nr 428/2009, får den myndighet som ska ta emot underrättelsen vid vite förelägga den uppgiftsskyldige att fullgöra sin skyl- dighet. I paragrafen ges tillsynsmyndigheten möjlighet att förelägga den som är skyldig att lämna underrättelse om sitt första användande av ett generellt tillstånd enligt PDA-förordningen att fullgöra sin skyldighet vid äventyr av vite. Övervägandena finns i avsnitt 10.6. Hänvisningen ändras till att gälla nu gällande generella tillstånd som finns bilagda till förordningen. Hänvisningarna till PDA-förordningen avser förordningen och bilagorna i deras gällande lydelser. Sammanfattning av delbetänkandet Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet (SOU 2014:83) Kommittén har som övergripande uppdrag att göra en översyn av export- kontrollen av krigsmateriel och att lämna förslag till hur kontrollsystemet bör utformas . Utredningsuppdraget består av två huvudsak- liga delar: dels frågan om en skärpt exportkontroll gentemot icke-demo- kratiska stater, dels frågan om införandet av sanktionsavgift i krigs- materiellagen och i lagen om kontroll av produkter med dubbla använd- ningsområden och av tekniskt bistånd (PDA-lagen). Kommittén har valt att redovisa den sistnämnda frågan i detta delbetänkande. Den första frågan – om en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater – kommer att redovisas i kommitténs slutbetänkande. Kommittén har tagit ett bredare grepp om sanktionsfrågan än att enbart pröva lämpligheten av att i krigsmateriellagen och i PDA-lagen ersätta straffrättsliga sanktioner med sanktionsavgift. Prövningen har även inkluderat huruvida straffrättsliga sanktioner bör bibehållas, men att överträdelser mot de straffsanktionerade beteendena i ökad utsträckning beivras med administrativa sanktioner – andra än sanktionsavgift. Kom- mittén har använt begreppet sanktionsväxling för att beskriva den växling från straffsanktion till administrativ sanktion(sanktionsavgift eller andra repressiva sanktioner) som kommittén föreslår. Vid bedömningen av om ett system med sanktionsavgift bör införas i krigsmateriellagen respektive i PDA-lagen har kommittén särskilt beaktat de riktlinjer och synpunkter för när sanktionsavgift kan användas och som redovisats i proposition 1981/82:142. Kommittén har vidare beaktat vad (SOU 2013:38) anfört i frågan. Exportkontroll av strategiska produkter, dvs. krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden samt tekniskt bistånd rörande sådana kontrollerade produkter, syftar ytterst till att dessa produkter inte hamnar hos fel slutanvändare. Ett viktigt instrument för att exportkontrollregel- verket ska följas av berörda fysiska och juridiska personer är att det finns effektiva och avskräckande sanktioner. Fungerande sanktioner bidrar således till en ökad regelefterlevnaden. Fungerande sanktioner är även en förutsättning för att ska anses fullgöra sina internationella för- pliktelser och åtaganden inom området. Ytterligare en aspekt på export- kontrollen är att en fungerande sådan kan vara en förutsättning för att svenska företag ska kunna importera kontrollerade produkter från andra stater. Sanktionssystemet i krigsmateriellagen och i PDA-lagen är i huvudsak straffrättsligt. Sanktionssystemet riktar sig således i första hand mot fysiska personer. Krigsmateriellagen och PDA-lagen innehåller därutöver vissa möjligheter att utfärda administrativa sanktioner, vilka även kan riktas mot juridiska personer. Bl.a. återkallelse av beviljat tillstånd eller utfärdandet av ett förbud att utnyttja ett beviljat generellt tillstånd. Det finns, med stöd av , även en möjlighet att ”bestraffa” en näringsidkare med företagsbot för brott som begåtts i utövningen av näringsverksamheten. En sådan fråga prövas av allmän domstol på talan av åklagare. Kommittén kan konstatera att det föreligger begränsade möjligheter att beivra de överträdelser mot krigsmateriellagen eller PDA-lagen som upptäcks. Sanktionssystemet i sin nuvarande utformning är nämligen inte tillämpbart mot dessa överträdelser. En omständighet som i sig medför en uppenbar risk för att tilltron till och efterlevnaden av regelverket ur- holkas. I syfte att få kunskap om de eventuella brister som finns med gällande sanktionssystem har kommittén inhämtat information och statistik- uppgifter från tillsynsmyndigheterna – () respektive från () – samt från övriga berörda myndigheter. Av myndigheternas redogörelser fram- går att det förekommit, i vart fall, ett par hundra miss- tänka överträdelser mot krigsmateriellagen respektive PDA-lagen. Endast ett fåtal av dessa har föranlett åtal och än färre har medfört lagföring. Ett skäl till detta är att flertalet av de misstänkta överträdelserna varit av mindre allvarlig karaktär och att de har bedömts som ringa av de rätts- vårdande myndigheterna. brott är enligt regelverket fria från ansvar. Ett annat skäl är att det varit svårt för polis och åklagare att på- visa att någon varit oaktsam eller uppsåtligen brutit mot regelverket i det enskilda fallet. Av myndigheternas redogörelse framgår vidare bl.a. att det inte finns någon enhetlighet avseende hantering och utredning av överträddelser mot krigsmateriellagen och mot PDA-lagen. Vilket bl.a. beror på att flera rättsvårdande myndigheter är behöriga att genomföra polisiära utred- ningar samt att dessa ärenden kan hanteras av såväl allmänna åklagare som av specialiståklagare. Av tillsynsmyndigheternas redogörelse fram- går vidare att dessa endast i undantagsfall sanktionerat en överträdelse med förfintliga administrativa sanktioner. Kommittén har funnit att nuvarande sanktionssystemet i krigsmateriel- lagen och i PDA-lagen inte är ändamålsenligt för att beivra de över- trädelser som förekommer. Sanktionssystemet behöver därför förändras så att detta blir mer tillämpbart, särskilt mot mindre allvarliga över- trädelser. Kommittén föreslår att det i krigsmateriellagen och i PDA-lagen . 2017/18:23 genomförs en sanktionsväxling. Sanktionsväxlingen består i att straff- Bilaga 1 rättsliga sanktioner ersätts eller kompletteras med administrativa sank- Enligt kommitténs bedömning kommer den föreslagna föränd- ringen leda till att tilltron till och efterlevnaden av exportkontrollag- stiftningen kommer att förbättras. Vid en första anblick kan den föreslagna förändringen uppfattas med- föra att exportkontrollregelverkets sanktionssystem blir mindre ingri- pande. I praktiken medför sanktionsväxlingen emellertid att överträdelser som är av mindre allvarlig karaktär, och vilka inte kan beivras p.g.a. att de bedöms som ringa, kommer att kunna beivras i större utsträckning framgent. Sanktionsväxlingens faktiska utfall blir således att sanktionssystemet skärps. Detta beror bl.a. på att administrativa sank- tioner kan utfärdas även för ringa överträdelser. Ytterligare en fördel med administrativa sanktionerna är att de kan riktas mot juridiska personer, vilka därmed får ett ökat incitament att förbättra och lägga tillräckliga resurser på sin exportkontroll. En åtgärd som i sig kommer att begränsa antalet överträdelser. Sanktionsväxlingen medför således en de facto skärpning av exportkontrollen av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden. En utgångspunkt för kommitténs överväganden är att de förändringar i sanktionssystemet som föreslås ska bidra till både en bättre efterlevnad hos berörda aktörer av exportkontrollagstiftningen och till att uppfyller sina internationella förpliktelser och åtaganden på området. För att uppnå detta är det nödvändigt att de föreslagna sanktionerna kan användas när överträdelser sker, även när det är fråga om mindre allvar- liga förseelser. Det är eftersträvansvärt att sanktionssystemet utformas på ett sådant sätt att det är effektivt samt avskräcker från regelöverträdelser. Många av de överträdelser som är mindre allvarliga och som bedöms som ringa beror inte sällan på t.ex. slarv, förbiseende etc. hos aktörerna. Det kan antas att dessa överträdelser i inte obetydlig utsträckning är ett resultat av att aktörerna i fråga inte avsatt tillräckliga resurser för sin exportkontroll. En fungerande exportkontroll av kontrollerade produkter förutsätter att företag har god kunskap om exportkontrollregelverket. En risk i sammanhanget är att slarv etc. som bedöms vara ringa kan få all- varliga följder och att kontrollerade produkter hamnar fel. Även ringa förseelser kan därmed medföra att målet med exportkontrollen inte upp- fylls. En annan utgångspunkt för kommitténs förslag till sanktionsväxling är den av lagstiftaren uttalade målsättningen att eftersträva en mer återhåll- sam användning av straffrätt, bl.a. inom specialstraffrätten. Bedömningen av huruvida en sanktionsväxling bör ske eller inte innefattar därför även en prövning av om straffsanktionen för ett visst beteende bör utgå eller inte. Vid prövningen av om ett visst beteende ska vara kriminaliserat eller inte har kommittén beaktat de kriterier som Straffrättsanvändnings- utredningen tagit fram. Kriterier utgör inte några absoluta regler, utan har utgjort ett stöd för den argumentation som kommittén fört vid pröv- ningen av sanktionsväxlingsfrågan. Kriterierna är följande: •Det tänkta straffbudet måste avse ett identifierat och konkretiserat intresse som är skyddsvärt (godtagbart skyddsintresse). •Det beteende som avses bli kriminaliserat måste kunna orsaka skada eller fara för skada på skyddsintresset. •Endast den som har visat skuld – varit klandervärd – bör träffas av straffansvar, vilket innebär att kriminaliseringen inte får äventyra tillämpningen av skuldprincipen. •Det får inte finnas något tillräckligt värdefullt motstående intresse. •Det får inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. De övervägan- den som bör göras i fråga om detta kriterium är följande: a)Finns det redan en handlingsdirigerande regel som är tillräckligt effektiv för att motverka det oönskade beteendet? b)Om en handlingsdirigerande regel behöver införas – kan beteendet motverkas tillräckligt effektivt med en regel som inte är repressiv (t.ex. en civilrättslig regel om skadestånd)? c)Om det är nödvändigt att införa en repressiv handlingsdirigerande regel för att motverka det oönskade beteendet ska i första hand vite, sanktionsavgift eller återkallelse av tillstånd övervägas. Straff bör väljas i sista hand. Kommittén föreslår att sanktionsväxlingen genomförs på två sätt. Dels att vissa straffrättsliga sanktioner utgår och ersätts av sanktionsavgift, dels att ytterligare administrativa sanktioner införs i krigsmateriellagen och i PDA-lagen – vite och varning – samt att dessa föreslagna ytter- ligare administrativa sanktioner jämte de förefintliga sådana – åter- kallande av tillstånd och förbud – används i större utsträckning än . Flertalet av de överträdelser som förekommer bedöms som ringa och de är i den egenskapen fria från straffrättsligt ansvar. Genom att ersätta den straffrättsliga sanktionen med sanktionsavgift eller komplementera de straffrättsliga sanktionerna med annan administrativ sanktion finns det förbättrad möjlighet att beivra denna typ av överträdelser. En annan effekt av en ökad användning av administrativa sanktioner är att dessa kan åläggas juridiska personer. En utökad ”verktygslåda” av administra- tiva sanktioner för tillsynsmyndigheterna ökar möjligheten för dessa att beivra överträdelser begångna inom ramen för en juridisk persons verk- samhet samt göra det i direkt anslutning till att överträdelsen upptäcks. Enligt kommitténs bedömning kan detta bidra till att de juridiska per- sonerna i större utsträckning, jämfört med , avsätter tillräckliga resurser för sin exportkontrollverksamhet. Vilka straffrättsliga sanktioner bör ersättas av sanktionsavgift? Den straffrättsliga sanktionen har ett högt signalvärde och sanktionen som sådan signalerar att samhället ser allvarligt på det sanktionerade beteendet. Enligt kommittén medför detta att det inte är aktuellt att utmönstra straffrättsliga sanktioner för de beteenden som medför eller kan medföra skada på något som bedöms ha ett högt skyddsintresse. Detta innebär att beteenden som leder till att kontrollerade produkter och tekniskt bistånd avseende sådana produkter hamnar hos för oacceptabla slutanvändare även fortsättningsvis bör sanktioneras straff- rättsligt. De beteenden som medför eller kan medföra skada på ett skyddsintresse som värnas relativt sätt lägre kan däremot vara föremål för en sanktionsväxling, innebärande att den straffrättsliga sanktionen ersätts av sanktionsavgift. Bl.a. beteenden bestående i att underlåta att inom förerskriven tid lämna efterfrågad information till ISP respektive till SSM. Underlåtenheten i detta avseende har i huvudsak ingen direkt inverkan på tillståndsprövningen som sådan. Kommittén föreslår att den straffrättsliga sanktionen utgår från 27 § första stycket 1, 4 och 6 i krigsmateriellagen och från 22 § första stycket 2–7 i PDA-lagen. Ytterligare administrativa sanktioner införs Parallellet med den ovan föreslagna förändring föreslår kommittén att det även sker en ökad användning av andra administrativa sanktioner än sanktionsavgift. Dessa administrativa sanktioner kan användas såväl mot beteenden som sanktioneras straffrättsligt som mot beteenden som sanktioneras genom sanktionsavgift. I syfte att skapa ytterligare förutsättningar för ISP och SSM att beivra överträdelser genom administrativa sanktioner bör två nya sådana införas i krigsmateriellagen och i PDA-lagen, nämligen generell möjlighet att använda vitesföreläggande samt varning. Tillsynsmyndigheterna bör även, inom ramen för sin tillsyn enligt PDA-lagen, ges föreskrivningsrätt på samma sätt som följer av krigsmateriellagen. De nu angivna administrativa sanktioner ska, jämte förefintliga sådana – återkallelse och förbud – vara tillämpbara vid sidan av straffsanktionen respektive vid sidan av sanktionsavgift. ISP respektive SSM kommer således att kunna välja mellan att t.ex. genomdriva en åtgärd med vite eller att i efterhand påföra sanktionsavgift (då det rör sig om ett beteende som föreskriver en sådan sanktion) eller att göra en åtalsanmälan som kan resultera i straff (då det rör sig om ett beteende som föreskriver en sådan sanktion). För samma gärning är det inte möjligt att utfärda flera olika sanktioner (förbud mot dubbelbestraffning). Kommittén föreslår att sanktionsavgift ska uppgå till och högst . Avgiftsspannet har valts med beaktande av dels de sanktionsavgifter som förekommer inom andra tillsynsområden där till- synsmyndigheten beslutar om att utta avgiften, dels med beaktande av vad det är för typ av beteenden som föreslås sanktioneras på detta sätt samt hur dessa beteenden bör värderas jämfört med övriga straffrättsligt sanktionerade beteenden i aktuella lagar. För att skapa tydlighet och förutsägbarhet bör avgiften utgå med ett på förhand fastställt belopp. Det exakta beloppet för respektive beteende som sanktioneras genom avgif- ten ska fastställas av regeringen. Beslutet att utta en sanktionsavgift ska fattas av respektive tillsyns- myndighet. Avgiftsskyldigheten bygger på principen om strikt ansvar. P.g.a. detta samt för att även kunna beakta särskilda omständigheter bör det finnas en möjlighet för tillsynsmyndigheterna att jämka avgiften eller i vissa fall helt sätta ned denna. Före det att beslut om sanktionsavgift meddelas ska den som riskerar sanktionsavgift ges tillfälle att yttra sig. Ett beslut om sanktionsavgift kan överklagas till domstol. Vid den genomgång av bestämmelserna i krigsmateriellagen och i PDA- lagen som kommittén gjort har uppmärksammats att det föreligger oklar- heter rörande vissa blankettstraffbud, med fängelse i straffskalan, som fylls ut av föreskrifter meddelade av , ISP respektive av SSM. Oklarheten består i att det inte kunnat fastställas i vad mån myndighets- föreskrifterna i fråga utgör en väsentlig del av straffbestämmelserna eller inte. Det kan därför inte uteslutas att aktuella blankettstraffbud är oför- enliga med regeringsformens regler om normgivning. Med beaktande av detta föreslår kommittén att aktuella blankettstraffbud åtgärdas. Åtgär- dandet föreslås ske dels genom att vissa straffbestämmelser ersatts av sanktionsavgift, dels genom att regeringen, i stället för förvaltnings- myndighet under regeringen, utfärdar föreskrifter i det fall någon sanktionsväxling inte sker. Kommittén föreslår att det undantag från kravet på tillstånd för tillverk- ning och tillhandahållande av krigsmateriel som gäller för svenska statliga myndigheter avskaffas. Kommittén föreslår vidare att det undan- tag från tillståndskravet för tillhandahållande av krigsmateriel som gäller för andra än statliga myndigheter också avskaffas. Enligt gällande ordning omfattas inte vissa svenska myndigheter av ISP:s Avsaknaden av den löpande tillsynen från ISP:s sida medför att det inte finns någon komplett bild av de objekt som hanterar krigsmateriel i och vad det är för materiel som hanteras. taget från tillståndskravet för att tillverka krigsmateriel (3 § tredje stycket krigsmateriellagen) respektive tillhandahålla krigsmateriel (4 § tredje stycket krigsmateriellagen) medför också att myndigheterna i fråga, utan insyn från annan, kan tillverka krigsmateriel men också fritt sälja, låna ut, förmedla etc. krigsmateriel som befinner sig i till någon här i Kommittén kan inte se något vägande skäl till att dessa undantag Enligt kommittén föreligger en risk för att det uppstår en diskrepans mellan den bedömning som ISP skulle ha gjort – om ISP prövat frågan om tillverkning/tillhandahållande – och den bedömning som den aktuella myndigheten gör. Därutöver kan konstateras att de krav på egenfinansiering av verksamheten som över tiden i allt större utsträckning lagts på vissa försvarsmyndigheter medfört att dessa kom- mit att bedriva verksamhet som är att betrakta som kommersiell. omständighet som i sig talar för att verksamheten bör vara tillstånds- Vidare anser kommittén att de massmediala affärer som berört vissa försvarsmyndigheter tydliggjort behovet av en kontinuerlig uppföljning av myndigheternas verksamhet inom berört Kommitténs sammantagna bedömning är att det saknas bärande skäl för att undanta statliga myndigheter från kravet på tillstånd för att tillverka respektive tillhandahålla krigsmateriel. Undantagen från tillståndskravet att tillhandahålla krigsmateriel (4 § fjärde stycket krigsmateriellagen) för vissa andra aktörer än statliga myndigheter är relativt omfattande. Bestämmelsen är dock delvis otydlig, inte minst beträffande dess faktiska omfång, vilket kan skapa osäkerhet Av bestämmelsen framgår t.ex. att ett företag som tillhanda- håller krigsmateriel till en statlig myndighet eller till en aktör som har tillstånd att tillverka den materiel som tillhandahållandet avser är undan- taget från tillståndkravet. Om företaget i fråga även tillhandahåller mate- rielen till någon annan än nu angivna mottagare inom landet måste före- taget dock ha tillstånd. behöver tillstånd eller inte blir således avhängigt av olika yttre faktorer, som inte direkt är kopplade till företaget i fråga. Den osäkerhet som detta skapar rimmar illa med Sveri- ges ambition att framstå som ett ledande land i arbetet med att kontrol- Kommitténs uppfattning är att ISP i egenskap av kontrollmyndighet på området bör ha god kännedom om de företag som bedriver verksamhet med krigsmateriel för att myndigheten ska kunna upprätthålla en god Enligt kommitténs förmenande är det önskvärt att regel- verket är enkelt och tydligt samt att kontrollen inom krigsmateriel- området är så omfattande som möjligt. Med hänsyn härtill finner kom- mittén att även detta undantag bör avskaffas. En konsekvens av detta blir att det införs ett generellt krav på tillstånd för tillhandahållande av krigsmateriel inom riket. Den föreslagna förändringen kommer att medföra en viss ökad admi-