prop · H40378 · 2017-02-28 00:00:00 — Genom en sådan reglering blir avgiftsskyldigheten tydlig och man undviker de problem som annars eventuellt skulle kunna uppstå till följd av avsaknad av anmälan eller registrering av produkterna. 2016/17:78 5.11 Regeringens förslag: Beslut som meddelar enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås att rätten till överklagande inte gäller beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har ingenting att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Enligt EU-förordningen (artikel 26) ska beslut om sanktioner och åtgärder enligt förordningen omfattas av en rätt till överklagande. Enligt förvaltningslagen (22 a § första stycket) får en förvaltningsmyndighets beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten (22 a § andra stycket samma lag). Möjligheten att överklaga beslut av enligt den nya lagen som kompletterar EU-förordningen bör motsvara det som annars gäller vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut i ett ärende. Av tydlighetsskäl, och mot bakgrund av kravet i EU-förordningen att det ska finns en rätt till överklagande, bör det dock i den nya lagen anges att beslut enligt den lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol, och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Den nya lagen innehåller inte något bemyndigande till att meddela föreskrifter. Därför behövs inte någon bestämmelse om att rätten att överklaga inte gäller beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen. 6 Sekretess för vissa uppgifter Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av en bestämmelse som gäller för den som en statlig myndighet utövar tillsyn över enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen, om uppgiften kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att den kan röjas utan att denne lider skada eller men. Den som är eller har varit knuten till en Priip-produktutvecklare, får inte obehörigen röja uppgifter i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse som utövar tillsyn över enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller den utpekade personens identitet. Detsamma gäller den som ger råd om eller säljer Priip-produkter som anställd eller uppdragstagare. Regeringens bedömning: Kravet på skydd för anmälarens identitet i EU-förordningen föranleder ingen lagstiftningsåtgärd när det gäller uppgifter som förekommer i en statlig myndighets verksamhet. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. , Strukturerade Placeringar i och anser att bör förtydligas att det är en anmälan enligt artikel 28 i EU-förordningen som avses i den föreslagna sekretessbestämmelsen. Skälen för regeringens förslag och bedömning I 30 kap. 4 § OSL regleras den sekretess som gäller i verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet. Sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden för den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs (punkt 1). Här gäller ett rakt skaderekvisit, dvs. en presumtion för offentlighet. När det gäller uppgift om ekonomiska eller personliga förhållanden för annan som har trätt i affärsförbindelse med den som myndighetens verksamhet avser finns inget skaderekvisit utan sekretessen är absolut (punkt 2). Det kan noteras att tillämpningsområdet för bestämmelsen har utvidgats sedan den först infördes, från att endast avse tillsyn över vissa tillståndspliktiga institut till att numera avse tillsyn med avseende på värdepappersmarknaden (8 kap. 5 § sekretesslagen [1980:100], se prop. 1991/92:113 s. 130–133). Begreppet tillsyn ska inte ges en alltför snäv tolkning (prop. 1979/80:2 Del A s. 233). Även verksamhet som syftar till att förhindra problem i bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden och försäkringsväsendet kan klassas som tillsyn (prop. 2015/16:5 s. 708). De fysiska och juridiska personer som står under tillsyn i fråga om EU-förordningen bedriver tillståndspliktig verksamhet. Det rör sig om ett antal olika aktörer på finansmarknaden, däribland försäkringsföretag och försäkringsförmedlare. Mot denna bakgrund bedöms 30 kap. 4 § OSL kunna tillämpas vid tillsyn enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Skydd för anmälarens och den utpekade personens identitet Som framgår i avsnitt 5.7 innehåller EU-förordningen (artikel 28) regler med krav på effektiva mekanismer för rapportering av överträdelser av förordningen och om skydd för anställda som rapporterar om sådana överträdelser. Skyddet ska bl.a. innebära ett identitetsskydd för både en anmälare och den fysiska person som anklagas för en överträdelse såvida inte nationell rätt kräver att identiteten röjs i samband med vidare utredningar eller rättsliga förfaranden (artikel 28.2 c). Motsvarande regler om skydd för anmälarens identitet finns i andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet (jfr bl.a. artikel 65.2 d i förord- ningen om värdepapperscentraler och artikel 71.2 d i kapitaltäcknings- Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet infördes en ny bestämmelse i OSL (30 kap. 4 b §) som innebär att sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bank- och kreditväsendet, värdepappersmark- naden eller försäkringsväsendet för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av en bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet (prop. 2013/14:228 s. 254–259). I det sammanhanget fördes ett ingående resonemang om de överväganden som legat till grund för förslaget, bl.a. behandlas valet mellan att föreskriva att den som anmäler en överträdelse ska uppge sitt namn men därefter erbjudas ett skydd för att identiteten inte röjs (sekretesskydd) eller att det ska ställas krav på anonyma anmäl- Valet innebar ett sekretesskydd. Vid införandet av nödvändiga lagändringar till följd av förordningen om värdepapperscentraler gjorde regeringen samma bedömning som vid genomförandet av kapitaltäck- ningsdirektivet (prop. 2015/16:10 s. 225). De nu aktuella reglerna i EU- förordningen (artikel 28.2 c) motsvarar reglerna i kapitaltäcknings- direktivet (artikel 71.2 d) och i förordningen om värdepapperscentraler (artikel 65.2 d). Det finns inte skäl för att göra en annan bedömning avseende det skydd för en anmälares identitet som EU-förordningen Bestämmelsen i 30 kap. 4 b § första stycket OSL omfattar den tillsyn som kommer att bedriva enligt den nya När det gäller kravet på skydd för anmälarens identitet i EU- förordningen (artikel 28.2 c) krävs således inte någon lagstiftningsåtgärd beträffande uppgifter i en statlig myndighets verksamhet. När det gäller frågan om skydd för den utpekade personens identitet kan följande konstateras. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller inte något krav på medlemsstaterna att införa bestämmelser om ett sådant skydd men i likhet med EU-förordningen innehåller förordningen om värde- papperscentraler ett sådant krav. Frågan om skydd för den anmäldes identitet behandlades därför i samband med införandet av nödvändiga lagändringar till följd av förordningen om värdepapperscentraler (prop. 2015/16:10 s. 226–229). Regeringen konstaterade bl.a. att någon sekretess för uppgift om identiteten på den som omfattas av en anmälan till inte förelåg . Därför föreslogs en ny bestämmelse i 30 kap. 4 b § andra stycket OSL (utformad efter förebild av 35 kap. 1 § samma lag). För att minimera ingreppet i offentlighets- principen gjorde regeringen bedömningen att den nya bestämmelsen bara skulle reglera den situation som beskrivs i förordningen om värdepap- Det kan konstateras att det inte finns någon befintlig bestämmelse som tillgodoser det skydd för den anmäldes identitet som EU-förordningen För att fullt ut uppfylla det krav på sekretess som uppställs i EU- förordningen behöver därför OSL kompletteras med en ny sekretess- Rätten att ta del av allmänna handlingar är en medborgerlig rättighet som utgör en viktig del av vårt demokratiska statsskick. denna rätt är att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas en fri åsiktsbild- ning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor liksom den medborgerliga kontrollen av den offentliga maktutövningen. Rätten att ta del av allmänna handlingar är en rätt som tillkommer var och en. EU-förordningens krav på identitetsskydd för den som anmälan avser är motiverat av andra skäl än vad som motiverar skydd för anmälarens identitet. Syftet med sekretessen avseende anmälaren är att möjliggöra för personal att utan rädsla för repressalier kunna rapportera allvarliga överträdelser begångna inom företaget (prop. 2013/14:228 s. 257 f.). Något sådant syfte finns inte med sekretesskyddet för den som anmäls. Motivet för identitetsskydd för den anmälde är i stället integritetsskäl. Det kan finnas en risk för att den utpekade personen kan utsättas för andras missaktning om hans eller hennes namn blir känt. finns det ett påtagligt intresse av insyn i tillsynsmyndigheters verksamhet, inte minst när det gäller sådan samhällsekonomiskt betydelsefull tillsyn som förekommer på finansmarknadsområdet. Den nya sekretessbestämmelsen bör utformas efter förebild av bestämmelsen i 30 kap. 4 b § andra stycket OSL och lämpligen införas som ett nytt tredje stycke i samma paragraf. Sekretess bör gälla för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga om en överträdelse av en bestämmelse som myndigheten utövar tillsyn över enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen, om uppgiften kan avslöja den anmäldes identitet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att denne lider skada eller men. Det är alltså fråga om ett s.k. omvänt skaderekvisit. För att minimera ingreppet i offentlighetsprincipen bör bestämmelsen begränsas till att endast omfatta uppgifter i en anmälan eller utsaga om överträdelser av bestämmelser som gäller för den som utövar tillsyn över enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. En sådan avgränsning är även motiverad av det skälet att Priip-produktutvecklare och de som ger råd om eller säljer Priip-produkter ofta bedriver verksamhet som omfattas av andra regelverk än EU-förordningen (t.ex. rörelseregleringen i försäkringsrörelselagen och lagen om värdepappersmarknaden). Det finns enligt regeringens uppfattning inte anledning att, som , Strukturerade Placeringar i och föreslår, i den nya sekretessbestämmelsen hänvisa till EU- förordningen (artikel 28). Genom hänvisningen i den föreslagna bestämmelsen till lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen får det framgå med tillräcklig tydlighet att det är anmälningar och utsagor om överträdelser av EU-förordningen som avses. Förslaget innebär vidare att meddelarfrihet ska gälla. Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen inskränker inte rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter (30 kap. 30 § första stycket OSL). EU-förordningen ställer krav på ett identitetsskydd i alla skeenden av förfarandet. Det har tidigare tolkats som att ett identitetsskydd ska föreligga såväl vid handläggning vid en myndighet som i ett finansiellt företags interna rapporteringssystem (se samma prop. s. 254 f.). Regleringen i OSL om tystnadsplikt och förbud att lämna ut allmänna handlingar riktar sig till myndigheter och personer verksamma i det allmännas tjänst. På finansmarknadsområdet finns det i stället särskilda regler om sekretess och tystnadsplikt för olika slag av finansiella företag och verksam- 2016/17:78 heter i den lagstiftning som gäller för olika sektorer av finansmarknaden, t.ex. bank-, försäkrings- eller värdepappersrörelse. Sekretesskydd för anmälarens men inte för den utpekade personens identitet finns bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 10 § första stycket) och lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 11 § andra stycket) men inte i lagen om försäkringsförmedling och försäkringsrörelselagen. För att säkerställa skyddet för en anmälares och en utpekad persons identitet i alla skeden av förfarandet i enlighet med EU-förordningen anser regeringen att det enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU- förordningen bör gälla ett förbud för den som är eller har varit knuten till en Priip-produktutvecklare eller någon som säljer eller ger råd om Priipprodukter som anställd eller uppdragstagare att obehörigen röja en uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av EU- förordningen, om uppgiften kan avslöja anmälarens eller den utpekade personens identitet. Skyddet omfattar framför allt uppgifter som kommer att hanteras inom en juridisk persons särskilda rapporteringssystem och som på något sätt kan avslöja vem anmälaren eller den utpekade är. I övrigt hänvisar regeringen till de överväganden som regeringen gjorde med anledning av genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet (samma prop. 255–259). Regeringens förslag: Lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen ska träda i kraft . För fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 32 i EU-förordningen ska lagen tillämpas . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dock ett tidigare ikraftträdandedatum samt att lagen ska träda i kraft för de fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 32 i EU-förordningen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anför att kommissionen ska göra en översyn av , där det bl.a. ska bedömas om fondfaktabladet ska kvarstå eller om det ska ersättas av (artikel 33.1 andra stycket i EU-förordningen). Det står således inte klart att fondfaktabladet ska ersättas av per . I promemorian föreslås emellertid att lagen ska träda i kraft för fondbolag . Föreningen anser med hänsyn till det anförda att det inte bör anges i lagen när den träder i kraft för fondbolag. , Strukturerade Placeringar i , och efterfrågar en analys avseende de rättliga konsekvenserna av att det i promemorian föreslås att lagen med kompletterande bestämmelser till EU-för- ordningen ska träda i kraft medan EU-förordningen träder i kraft . De anser även att det finns brister i de tekniska standarder som reglerar faktabladets innehåll och utformning och att det därför är viktigt att arbetar bl.a. för att de slutliga tekniska standarderna uppfyller de mål som anges i EU-förord- ningen. Skälen för regeringens förslag: Från och med den dag då EU-förord- ningen ska börja tillämpas inträder skyldigheter för de som omfattas av regelverket i enlighet med förordningens materiella bestämmelser. Det är därför lämpligt att den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen träder i kraft som förordningen ska börja tillämpas. EU-förordningen skulle ursprungligen börja tillämpas (artikel 34 andra stycket i den ursprungliga lydelsen). Sedan och rådet antog ändringsförordningen gäller emellertid att EU-förordningen i stället ska tillämpas fr.o.m. . Den nya lagen kommer därmed att träda i kraft som EU-förordningen ska börja tillämpas. Det finns således inte längre några sådana rättsliga konsekvenser av ett senare ikraftträdande att analysera som m.fl. efterfrågar. Genom EU-förordningen har det delegerats till de europeiska tillsynsmyndigheterna att utarbeta förslag till delegerade akter – och åt kommissionen att anta dem –, som är avsedda att komplettera förordningen. antog kommissionen en delegerad förordning med sådana tekniska standarder i förhållande till bl.a. innehållet i faktablad (Commission Delegated Regulation [EU] of 30 2016 supplementing Regulation [EU] No 1286/2014 of Parliament and of information documents for packaged retail and insurance-based investments products [PRIIPs] by laying down regulatory technical standards with regard to the presentation, content, review and revision of key information documents and the conditions for fulfilling the requirement to provide such documents [C[2016]03999– 201672816[]]). , Strukturerade Placeringar i , och påpekar att dessa tekniska standarder bl.a. innehåller allvarliga brister avseende flexibilitet och att de ger upphov till ett antal praktiska tillämpningsfrågor. Därefter invände emellertid mot kommissionens tekniska standarder. ställningstagande medförde att det saknades tekniska standarder som ska komplettera EU-förord- ningen i denna del och att arbetet med dessa återupptogs. Det framstod då som mycket osannolikt att en sådan omarbetning skulle låta sig göras inom den tid som återstod för att nya tekniska standarder skulle hinna antas av kommissionen, accepteras av och rådet samt träda i kraft till då EU-förordningen ursprungligen skulle börja tillämpas. Det bedömdes således som mycket sannolikt att det inte skulle finnas några tillämpliga tekniska standarder på det nu aktuella området till det datumet. Eftersom de tekniska standarderna rör faktabladets presentation och innehåll, det standardiserade formatet i faktabladet, metoden bakom presentationen av risker och avkastning och kostnadsberäkning m.m. (se skäl 33 till EU-förordningen) får det anses att de utgör en väsentlig förutsättning för att EU-förordningen ska kunna tillämpas på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen är därför mycket angelägen om att det finns tekniska standarder när EU-förordningen ska börja 2016/17:78 tillämpas. Den uppfattningen delas av en stor majoritet av medlemsstaterna som därför uppmanade kommissionen att föreslå en senareläggning av tillämpningsdagen för EU-förordningen (se avsnitt 4.2). Genom ändringsförordningen gäller nu att EU-förordningen i stället ska börja tillämpas . Regeringen förutsätter att kommissionen antar en ny delegerad förordning med tekniska standarder i förhållande till bl.a. innehållet i faktablad så snart det är möjligt och inför att EU-förordningen ska börja tillämpas. Enligt EU-förordningen (artikel 32) ges vissa aktörer en övergångsperiod som löper t.o.m. . För svenskt vidkommande bör följande uppmärksammas. och rådets direktiv /65/EG av om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) (i det följande benämnt UCITS-direktivet) har i huvudsak genomförts i svensk rätt genom lagen om värdepappersfonder. Enligt EU-förordningen (artikel 32.1) ska förvaltningsbolag (artikel 2.1 b i UCITS-direktivet), investeringsbolag (artikel 27 i samma direktiv) och personer som ger råd om eller säljer andelar i fondföretag (artikel 1.2 i samma direktiv) undantas från skyldigheterna i förordningen t.o.m. . De bolag som i UCITS-direktivet benämns förvaltningsbolag benämns i svensk rätt fondbolag när det är fråga om svenska bolag (1 kap. 1 § första stycket 8 lagen om värdepappersfonder). När det gäller utländska förvaltningsbolag benämns de förvaltningsbolag även i svensk rätt (1 kap. 1 § första stycket 13 samma lag). Enligt gällande svensk rätt finns det inte någon möjlighet att bilda sådana fonder som avses i UCITS- direktivet i form av investeringsbolag (artikel 27 i direktivet). Det som i UCITS-direktivet (artikel 1.2) benämns fondföretag, benämns i svensk rätt värdepappersfond när det är en svensk fond (1 kap. 1 § första stycket 25 lagen om värdepappersfonder) och fondföretag när det är en utländsk fond (1 kap. 1 § första stycket 9 samma lag). Fondbolag är ett svenskt aktiebolag som driver fondverksamhet, dvs. förvaltar en eller flera värdepappersfonder. På motsvarande sätt är ett förvaltningsbolag ett utländskt bolag som förvaltar ett eller flera fondföretag. Om en medlemsstat tillämpar regler om faktabladets format och innehåll i enlighet med reglerna i UCITS-direktivet (artiklarna 78–81) på fonder som inte är fondföretag enligt det direktivet och som erbjuds ickeprofessionella investerare, ska EU-förordningen inte tillämpas i förhållande till förvaltningsbolag, investeringsbolag och personer som ger råd om eller säljer andelar i sådana fonder till icke-professionella investerare t.o.m. (artikel 32.2 i EU-förordningen). De nu aktuella reglerna i UCITS-direktivet har genomförts i svensk rätt i lagen om värdepappersfonder (4 kap. 16 a §) och anger vad ett faktablad för en värdepappersfond ska innehålla. Alternativa investeringsfonder omfattas inte av UCITS-direktivet (se 1 kap. 2 § första stycket lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder). har dock valt att tillämpa de krav som gäller på faktabladet för en värdepappersfond även på specialfonder (12 kap. 8 § samma lag). Även för andra alternativa investeringsfonder än specialfonder ska det enligt svensk rätt finnas ett aktuellt faktablad om fonden mark- nadsförs till icke-professionella investerare i (10 kap. 2 § samma Prop. 2016/17:78 lag). Vilka som är undantagna från skyldigheterna i EU-förordningen t.o.m. framgår av artikel 32 i förordningen. Enligt regeringens uppfattning bör det föras in en motsvarande tillämpningsbestämmelse i lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förord- ningen. Bestämmelsen bör utformas så att den hänvisar till artikeln i förordningen. I promemorian föreslås att den nya lagen ska träda i kraft avseende de aktörer som anges i artikel 32 i EU- förordningen. Regeringen bedömer emellertid att det är en lämpligare ordning att lagen träder i kraft och att den ska börja tillämpas avseende de fysiska och juridiska personer som omfattas av artikel 32 i EU-förordningen. Kommissionen ska vid en översyn av förordningen bl.a. bedöma om den tid som anges i övergångsbestämmelserna till förordningen ska förlängas (artikel 33.1 andra stycket i EU-förordningen). Beroende på utgången av kommissionens översyn kan således den nämnda tillämpningsbestämmelsen till lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen komma att behöva övervägas på nytt. Regeringen anser dock trots det, och i motsats till , att kommissionens kommande översyn inte motiverar att man inte redan nu inför en tillämpningsbestämmelse till den nya lagen som överensstämmer med EU-förordningen i den nuvarande lydelsen. Om EU-förordningen ändras i det nu aktuella avseendet, kommer regeringen att återkomma till frågan om huruvida det bör föranleda någon ändring i den nya lagen. EU-förordningen ska tillämpas fr.o.m. och medför i sig olika konsekvenser för Priip-produktutvecklare och personer som ger råd om eller säljer Priip-produkter. Europeiska kommissionen har också gjort en konsekvensanalys som avser EU-förordningen i sig (Commission Staff Working Document; Impact assessment, Accompanying the document, Proposal for a Regulation of Parliament and of information documents for investment products [SWD[2012] 188]). I avsnitt 8 redogörs för de konsekvenser som förslagen i propositionen kan bedömas medföra. 8.2 Förslagens syfte och alternativa lösningar Syftet med de förslag som lämnas i denna proposition är att anpassa svensk lagstiftning till EU-förordningen. Förslagen innebär att en ny lag införs och att det görs en ändring i offentlighets- och sekretesslagen. EU-förordningen förutsätter att vissa nationella regler införs, t.ex. om utseende av behörig myndighet och administrativa sanktioner.