prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — gäller även i fråga om den föreslagna regleringen av hur ett ärende inleds och när det gäller regleringen av utredningsansvaret och besluts verk- I dessa avseenden får enskilda inte några nya rättigheter jäm- fört med vad som gäller . Men genom att förutsebarheten i förfaran- det ökar på grund av de förtydliganden som föreslås innebär ändringarna att rättssäkerheten för enskilda ytterligare stärks. I vissa avseenden föreslås att förfaranderegleringen ändras i sakligt Förslaget att införa en särskild reglering för att motverka oskäliga fördröjningar i ärendehandläggningen fyller bl.a. funktionen att tillförsäkra enskilda en god samhällsservice. I mera sällsynta undantags- fall torde mekanismen även kunna bidra till att säkerställa den grund- läggande rätten till en domstolsprövning av en civil rättighet eller skyldighet. I den utsträckning mekanismen används i situationer när det inte kan bedömas vara motiverat – t.ex. när det står klart att handlägg- ningen i ett enskilt fall sker utan oskälig försening – kan tillämpningen dock även bidra till att det uppkommer en onödig fördröjning av den slutliga handläggningen. Risken för att sådana konsekvenser ska upp- komma i rättstillämpningen får dock antas vara förhållandevis liten. Även i övrigt innebär förslagen i flera avseenden att enskilda parters rättigheter i förvaltningsförfarandet stärks. Det sker framför allt genom att det ställs högre krav på myndigheterna än vad som följer av dagens reglering. Exempelvis utvidgas tillämpningsområdet för de bestämmelser som erbjuder särskilda rättssäkerhetsgarantier vid ärendehandläggningen så att de omfattar alla slags ärenden, inte bara ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Sammantaget innebär reformen i denna del att handläggningen i ärenden som inte innefattar myndighets- utövning kommer att präglas av samma garantier för ett säkert och korrekt avgörande som vid myndighetsutövning. Regleringen leder till en förstärkning av enskildas rättigheter i dessa fall, men kan på samma gång medföra att handläggningen i ärenden som inte innefattar myndighets- utövning i vissa fall tar än . Skyldigheten att erbjuda tolkning och översättning tydliggörs och skärps något genom att regleringen görs obligatorisk i de fall det finns behov av tolkning eller översättning för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt och genom att rätten till översättning också ska gälla för den som har en allvarlig syn-, hörsel- eller talskada. Ändringen innebär att personer med en sådan funktionsnedsättning ges samma rättigheter i förvaltningsförfarandet som de har i domstolsprocessen. På så sätt kommer de att behandlas på mer jämlika villkor med personer utan funktionsnedsättning än de gör . Det förhållandet att utredningsansvaret regleras uttryckligt i lagen och att befogenheten för myndigheterna att rätta och ändra sina beslut kodifieras, kan enligt regeringens bedömning bidra till att risken för onödiga överklaganden minskar. På så sätt kan enskilda parter slippa både de extra kostnader och den fördröjning av det slutliga avgörandet som en domstolsprocess kan medföra. Genom att regelsystemet görs mera pedagogiskt och lättillgängligt och utvidgas till att omfatta åtskilliga frågor som lämnats utanför lagen skapas också allmänt sett förutsättningar för både säkrare och i de flesta fall snabbare avgöranden, något som är till fördel för både en enskild sökande och eventuella motparter. Som påpekas ovan innebär lagförslagen i viss utsträckning att bestäm- melser som gäller för förvaltningsförfarandet förs över till den nya förvaltningslagen, i vissa fall med mindre ändringar och kompletteringar. När några grundläggande sakliga ändringar inte föreslås utan endast språkliga och redaktionella justeringar av lagtexten innebär ändringarna genomgående att regleringen görs mer lättförståelig, inte bara för privatpersoner och företag utan även för dem som handlägger ärenden på myndigheterna. Sådana ändringar torde i många fall kunna bidra till att ärendehandläggningen blir enklare och säkrare. Utmönst- ringen av uttrycket myndighetsutövning är ett exempel på en ändring som delvis syftar till att just underlätta för rättstillämparen genom att begränsa användningen i lagen av uttryck som har en specifik juridisk betydelse. Förslaget innebär också att lagtexten i många fall utformas med tydligare och rakare skrivningar, t.ex. i bestämmelserna om jäv och om tolkning och översättning, som kan bidra till att underlätta för myndigheterna vid rättstillämpningen. I den mån de nya bestämmelserna enbart innebär att gällande praxis kodifieras får förslagen i första hand till följd att myndigheterna, genom att kunna hämta vägledning från en uttrycklig lagbestämmelse i stället för ett förarbetsuttalande eller domstolsavgörande, ges mera lättillgäng- liga besked om hur en viss handläggningsfråga ska lösas i rättstillämp- ningen. Sammantaget torde dessa ändringar kunna bidra till att skapa goda förutsättningar för både säkrare och snabbare ärendehandläggning. I några avseenden föreslås bestämmelser som går längre än nuvarande praxis och det sakliga innehållet i regleringen ändras jämfört med den nuvarande lagen. Som Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , , Centrala studiestödsnämn- den, , och pekar på kan några av dessa ändringar förväntas medföra en ökad arbets- börda för myndigheterna. för fram att de tillkom- mande arbetsuppgifterna kan leda till besparingar när en domstol hand- lägger ett ärende som överklagats dit men att detta inte kompenserar den ökade arbetsbörda som det kommer att innebära för förvaltningsmyndig- heten att lämna service och säkerställa utredning enligt förslaget. Skatte- verket menar att förslagen såväl för den egna verksamheten som för andra myndigheter innebär kostnadsökningar på både kort och lång sikt. bedömer att förslagen kommer att medföra stora kostnadsökningar i verksamheten. Regeringen kan här konstatera att den utvidgning som föreslås när det gäller tillämpningsområdet för handläggningsreglerna i ärenden som inte innefattar myndighetsutövning formellt kommer att ställa högre krav på myndigheterna i ärenden där dessa krav inte behöver beaktas. För många myndigheter torde effekterna av denna utvidgning dock bli högst marginell. Merparten av ärendehandläggningen hos många myndigheter innefattar myndighetsutövning mot någon enskild. Den föreslagna utvidgningen kan även innebära vissa förenklingar för myndigheterna eftersom dessa därmed inte kommer att behöva ta ställning till frågor om reglernas tillämpningsområde på samma sätt som . De sakliga ändringar som föreslås i regleringen om kommunicering av material och motivering av beslut innebär att kommunicerings- och motiveringsplikten utvidgas. Den nya regleringen föreslås omfatta fler slags beslut än den nuvarande. Denna utvidgning knyter i stor utsträck- ning an till den utveckling som redan har skett i rättstillämpningen. Det övergripande syftet med dessa förslag är att säkerställa att myndighet- ernas samtliga beslut är väl underbyggda och korrekta och att antalet onödiga överklaganden ska minska. Även om de nya bestämmelserna kan antas leda till att myndigheterna får något ökad arbetsbelastning vid ärendehandläggningen, kan förändringarna också förväntas leda till att det arbete för myndigheterna som är förknippat med ett överklagande minskar något. Tillämpningsområdet för bestämmelsen om dokumentation av framför allt muntliga uppgifter utvidgas enligt förslaget. Den nya regleringen kommer att ställa något högre krav på myndigheterna, men förändringen bedöms trots det inte få annat än marginella konsekvenser för myndig- heternas arbetsbörda. De nya krav som slås fast har nämligen redan i stor utsträckning ansetts gälla som allmänna principer för god förvaltning. Den mekanism som föreslås för att skapa ett rättsmedel för enskilda att angripa oskäliga fördröjningar av handläggningen hos myndigheterna innebär att myndigheterna i vissa fall under handläggningen kan avtvingas ett uttryckligt ställningstagande till hur långt handläggningen har nått och vilka handläggningsåtgärder som återstår, något som innebär att myndigheterna tillförs ett ytterligare arbetsmoment vid ärendehand- läggningen. Möjligheten för den enskilde att begära att ärendet avgörs och därefter angripa myndighetens eventuella avslag på en sådan fram- ställning i överinstansen kan enligt förslaget dock utnyttjas bara under handläggningen i första instans. Till skillnad från remiss- instanserna anser regeringen att det inte finns anledning att anta att mekanismen med överprövning kommer att utnyttjas i någon större omfattning. Dess främsta värde kan i stället antas ligga i den disciplinerande effekt som möjligheten till överprövning kan förväntas få på myndigheternas handläggning. Den föreslagna regleringen bedöms därför inte medföra mer än en marginellt ökad arbetsbörda för myndig- heterna. Sammantaget anser regeringen att det inte finns fog för remiss- instansernas farhågor att lagförslaget kommer att leda till väsentligt ökad arbetsbörda och stora kostnadsökningar i myndigheternas verksamhet. Förslaget till ny förvaltningslag ska ses som en helhet. En grundläggande ambition är att den nya lagen ska stärka enskildas rättssäkerhet och skapa ett ramverk som, tydligare än , lägger tyngdpunkten vid handlägg- ningen i första instans. Genom att utveckla och förbättra förutsätt- ningarna för myndigheterna att korrigera sina egna beslut om de framstår som oriktiga skapas förutsättningar för att antalet överklaganden totalt sett ska kunna minska. Många av förslagen präglas av ett tydligt rätts- säkerhetsperspektiv. Det innebär att det skapas förutsättningar för att enskildas intressen i förvaltningsförfarandet ska bli tillgodosedda bättre än . Dessa ändringar kan i förlängningen också bidra till att minska arbetsbelastningen på de allmänna förvaltningsdomstolarna. Den reform som kan förväntas påverka domstolarnas verksamhet mest är den föreslagna regleringen av möjligheten för enskilda att få en överinstansprövning av frågan om en förvaltningsmyndighetens hand- läggning i första instans kan anses onödigtvis fördröjd. Det är inte möjligt att göra någon helt säker uppskattning av hur många sådana mål som kan komma att aktualiseras i domstolarna. Det kan dock konstateras att det enbart är ärenden som har inletts på initiativ av en enskild part som omfattas av mekanismens tillämpningsområde. Det innebär t.ex. att tillsynsärenden faller utanför. Även en stor andel av de beslut som fattas av faller på denna grund utanför tillämpningsområdet. Eftersom ett krav för att mekanismen ska kunna tillämpas är att det har gått sedan ärendet inleddes, kommer många av de beslut som fattas av eller av en socialnämnd i praktiken inte heller att bli föremål för en sådan talan. Med hänsyn till den föreslagna subsidiaritetsregeln i lagen kommer regleringen inte heller att vara tillämplig i de fall då det finns bestämmelser i en annan författning om möjligheten att föra en talan om passivitet eller oskälig fördröjning av ärendehandläggningen. Regleringen av tillämpnings- område för lagens bestämmelser om ärendehandläggningen medför också att bl.a. den brottsbekämpande verksamheten hos , åklagarmyndigheterna, , och faller utanför tillämpningsområdet. Det kan vidare anmärkas att problemen med långsam handläggning inom en stor del av den statliga och kommunala förvaltningen inte kan sägas vara utpräglade för en viss ärendetyp utan snarare vara en följd av omständigheterna i ett enskilt fall. kan förhållandena också vara sådana att det av något skäl uppkommer tillfälliga arbetsanhopningar hos en myndighet som medför att handläggningstiden blir mer utdragen än vad som är normalt för en viss ärendetyp. Man kan rimligen förvänta sig att fram- ställningar från enskilda om att myndigheten ska avgöra deras ärenden kan bli mer frekventa under sådana förhållanden än annars. Men i fall då det framstår som tämligen klart att det finns behov av ytterligare utred- ningsåtgärder och fördröjningen huvudsakligen beror på en tillfällig stor anhopning av ärenden torde man ofta kunna förvänta sig att enskilda låter sig övertygas av myndighetens besked, om sökanden vill vara säker på att få en korrekt bedömning på grundval av det material som myndigheten bedömer nödvändigt. Det framstår mot den bak- grunden som rimligt att anta att ett förfarande i domstol gällande hand- läggningsfrågan kommer att aktualiseras endast undantagsvis. Som utredningen framhåller måste den prövning som domstolen ska göra i samband med överklagande av en myndighets beslut att avslå en begäran om avgörande anses vara av enklare slag. Även om det är en ny måltyp som aktualiseras är de frågor som ska prövas inte helt och hållet nya. Sakfrågorna i de ärenden som överklagas är bekanta för domstolen. Domstolarna är t.ex. vana att pröva vilket utredningsmaterial som krävs för att kunna avgöra sakfrågan i de fall myndighetens slutliga beslut överklagas. Prövningen bör regelmässigt kunna göras under förhållande- vis enkla former av en ensamdomare. En överprövning ska kunna begäras i bara en instans. Till skillnad från flera av de remissinstanser som yttrat sig i fråga om förslagens konsekvenser bedömer regeringen att reformen sammantaget inte kommer att medföra annat än en marginellt ökad arbetsbelastning för domstolarna. Som framhålls ovan har flera av förslagen i övrigt som övergripande syfte att förskjuta tyngdpunkten i prövningen till första instans. De ändringar som föreslås i fråga om förfarandet i första instans kan enligt regeringens mening sammantaget förväntas leda till en något minskad måltillströmning i domstolarna. Det minskade resursbehov som detta bör resultera i, kan väsentligen antas komma att motsvara det ökade resurs- behov som torde kunna uppkomma som en följd av förslaget om talan 2016/17:180 om oskälig fördröjning av ärendehandläggningen, förslaget att ett över- klagande som inte avvisas alltid ska överlämnas till överinstansen och de föreslagna begränsningarna av beslutsmyndighetens befogenheter att själv ändra ett överklagat beslut. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen Förslagen innebär att kommunerna i vissa avseenden åläggs skyldigheter i förvaltningsförfarandet som sträcker sig längre än vad som följer av dagens reglering. Det är dock bara vissa av de mer grundläggande bestämmelserna i den nya lagen som föreslås vara tillämpliga i ärenden inom kommunförvaltningen som avgörs genom beslut som kan prövas av domstol endast enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen. Vid denna avgränsning har regeringen särskilt beaktat intresset av den kommunala självstyrelsen och valt att föreslå en mindre ingripande reglering. Utöver detta vill regeringen framhålla att bestäm- melserna om lagens subsidiaritet ger utrymme för anpassning till kom- munala förhållanden genom t.ex. kommunallagen för det fall att sådant behov uppstår. Regeringen bedömer att den inskränkning av den kom- munala självstyrelsen som förslagen kan innebära inte sträcker sig längre än vad som behövs för att nå det eftersträvade målet att skapa en enhetlig förfarandereglering för hela den offentliga förvaltningen som uppfyller högt ställda krav på rättssäkerhet för enskilda (jfr 14 kap. 3 § RF). Förvaltningsmyndigheterna behöver anpassa sina handläggningsrutiner och it-system för att säkerställa att den nya regleringen följs. Som bl.a. framhåller kommer myndigheterna även att behöva genomföra breda utbildningsinsatser i samma syfte. På kort sikt kan för- slagen därför antas leda till viss ökning av myndigheternas förvaltnings- kostnader. De kostnader för anpassningar och utbildningsinsatser som initialt uppkommer är dock något som inte är unikt för denna reform. Sådana uppkommer regelmässigt som en följd av all ny lagstiftning av någon omfattning och betydelse och får anses kalkylerade i en realistisk myndighetsbudget. I detta sammanhang kan dessutom särskilt anmärkas att det här inte rör sig om någon för myndigheterna okänd rättslig materia som de behöver anpassa sig till. Tvärtom är de nya kraven i stor utsträckning kända för myndigheterna, vilket bl.a. innebär att nödvändiga anpassningar bör kunna genomföras utan några beaktansvärda problem. Förslaget präglas av ett rättssäkerhetsperspektiv. Det innebär i vissa avseenden att kraven på myndigheterna skärps. Men förslaget möjliggör också effektivitetsfrämjande förenklingar och rationaliseringar av ärendehanteringen. De ytterligare krav som ställs på myndigheterna kan, sedda isolerade för sig, leda till längre handläggningstider. Men regler- ingen sedd som helhet ger utrymme för sådana rationaliseringar av verksamheten att lagförslagen i ett längre perspektiv kan förväntas bli kostnadsneutrala. För domstolarna kan det uppkomma något ökade kostnader på grund av regleringen om talan om oskälig fördröjning av handläggningen. regleringen som helhet bedöms kunna innebära en något Prop. 2016/17:180 minskad måltillströmning. När beslut överklagas skapas genom förslagen goda förutsättningar för att ärendena ska vara mer omsorgsfullt utredda och att besluten innehåller en klargörande motivering. Detta kan även bidra till ett något minskad resursbehov för överprövningen. Sammantaget bedöms lagförslagen bli kostnadsneutrala från ett domstolsperspektiv. Regeringen gör bedömningen att reformen bör kunna finansieras inom befintliga ramar för statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Till skillnad från anser regeringen att lagförslagen inte ger upphov till sådana kommunalekonomiska konsekvenser som enligt den kommunala finansieringsprincipen ska kompenseras genom anslag på statens budget. Med anledning av synpunkt, att reglerna om besluts överklagbarhet kan komma att medföra ett ökat antal överklaganden som i sin tur kan föra med sig förseningar och andra negativa effekter för företag i ansökningsförfaranden, vill regeringen understryka sin uppfatt- ning att förslagen inte kommer att medföra en ökad risk för över- klaganden och totalt sett längre handläggningstider. Förslagen kommer enligt regeringens bedömning inte att leda till ökade kostnader för företagen. De föreslagna ändringarna i förfaranderegleringen för statliga och kom- munala myndigheter får ingen direkt eller indirekt inverkan på kvinnors och mäns förutsättningar att forma samhället eller sina egna liv och bedöms därför inte få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Genom de förtydliganden som regeringen gör i fråga om vikten av att beakta barnrättsperspektivet vid handläggningen av förvaltningsärenden stärks även rättssäkerheten för barn och unga. En ökad delaktighet i beslutsfattandet och en rätt till information och motiverade beslut ligger väl i linje med de intentioner som konvention om barnets rättigheter bygger på och som staten ska garantera genom bl.a. lagstiftningsåtgärder som rör barn. Genom att regleringen av förfarandet hos myndigheterna ges en mer modern språklig utformning och en mer pedagogisk och lättillgänglig struktur skapas bättre förutsättningar för barn och unga att ta till vara sina rättigheter och intressen gentemot det allmänna. Ändringarna kan därmed bidra till att barn och unga ges bättre möjligheter till delaktighet och inflytande i frågor i samhället som rör dem själva. De nya bestämmelserna om översättning och tolkning syftar främst till att tydliggöra och förenkla regleringen i denna del. Men regleringen kan också bidra till att ytterligare stärka rättsskyddet för personer som har svårigheter att uttrycka sig i tal och skrift på svenska och kan därmed bidra till att uppfylla det integrationspolitiska delmålet att undanröja diskriminering på grund av nationell och etnisk tillhörighet. Förslagen i övrigt bedöms inte påverka möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 2016/17:180 19 Lagen gäller i förvaltningsverksamhet 1 § Denna lag gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna. Bestämmelserna i 5–8 §§ om grunderna för god förvaltning gäller även i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltningsmyndigheter och domstolar. I paragrafen finns bestämmelser om lagens tillämpningsområde. Para- grafen motsvarar i huvudsak 1 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Av första stycket följer att lagen gäller för handläggning av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna och handläggning av förvaltningsärenden hos domstolarna. Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndighet vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas. Uttrycket ärende definieras inte i lagen. Kännetecknande för vad som utgör ett ärende är dock att det regelmässigt avslutas genom ett uttalande från myndighetens sida som är avsett att få faktiska verkningar för en mottagare i det enskilda fallet. Ett ärende avslutas genom ett beslut av något slag. Vid bedömningen av frågan om huruvida en myndighets ställ- ningstagande är att anse som ett beslut i denna mening är det uttalandets syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär, inte dess yttre form. Lagen gäller vid ärendehandläggning hos alla kommunala och statliga förvaltningsmyndigheter. Avgränsningen innebär att lagen inte gäller hos regeringen, eller de kommunala beslutande församlingarna. Lagen gäller vidare för handläggning av förvaltningsärenden hos dom- stolarna. Utanför lagens generella tillämpningsområde faller dom- stolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. I 49 § finns dock vissa bestämmelser om förfarandet som gäller såväl när en förvaltnings- myndighet som när en domstol bifaller ett överklagande av en annan myndighets beslut enligt 12 § att avslå en begäran om att avgöra ärendet. Uttrycket förvaltningsärenden hos domstolarna innefattar bl.a. sådana administrativa ärenden som rör domstolarnas inre organisation och anställning av personal. Av andra stycket följer att lagens bestämmelser i 5–8 §§ om god förvaltning gäller även i annan förvaltningsverksamhet hos förvaltnings- myndigheterna och domstolarna. Lagens bestämmelser om legalitet, objektivitet, proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande till allmänheten och samverkan med andra myndigheter gäller således inte bara vid ärendehandläggning utan även vid annan förvaltningsverksam- het, dvs. sådan verksamhet som utgör förvaltningsmyndighetens eller domstolens faktiska handlande. Undantag för kommunala ärenden där besluten kan laglighetsprövas 2 § Vid handläggning av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och lands- ting där besluten kan laglighetsprövas genom att överklagas enligt 13 kap. kommunallagen (2017:000) tillämpas inte 9 § andra stycket, 10–12, 16–20 och Prop. 2016/17:180 23–49 §§. I paragrafen finns bestämmelser om undantag från vissa av lagens bestämmelser i sådana kommunala ärenden där besluten kan laglighets- prövas enligt den ordning som följer av kommunallagen. Paragrafen motsvarar 31 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 5.3. Av paragrafen framgår att lagens bestämmelser i 9 § andra stycket, 10– 12, 16–20 och 23–49 §§ inte ska tillämpas vid handläggning hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten i ärendena kan lag- lighetsprövas genom att överklagas enligt 13 kap. kommunallagen. Undantagsregleringen omfattar det område som kommuner och landsting får sköta med stöd av sina allmänna befogenheter enligt kommunallagen, dvs. den oreglerade kommunalförvaltningens område. På detta område är lagen tillämplig i begränsad utsträckning. I ärenden på detta område tillämpas bara lagens bestämmelser i 5–8 §§ om legalitet, objektivitet och proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande till allmänheten och samverkan med andra myndigheter, bestämmelsen i 9 § första stycket om krav på enkel, snabb och kostnadseffektiv handläggning, bestämmelserna i 13–15 §§ om tolkning, översättning, biträde och ombud och bestämmelserna i 21 och 22 §§ om bekräftelse av och ankomstdag för inkomna handlingar.