prop · H50355 · 2017-11-28 00:00:00 — 2017/18:55 Till skillnad från kommun anser regeringen inte att förslaget medför någon risk av betydelse för tillämpningssvårigheter när det gäller att avgöra vilka bidrag som ska redovisas. Det bör överlämnas till rättstillämpningen att i förekommande fall utveckla närmare praxis kring detta. 13.3En intäktsredovisning ska avse all verksamhet Regeringens förslag: En intäktsredovisning för ett parti eller en sidoorganisation ska avse såväl politisk verksamhet som annan verksamhet. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna framför inte några invändningar mot kommitténs förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Tillämpningsområdet för den nuvarande insynslagen är begränsat till att avse partiernas politiska verksamhet (1 och 4 §§). I lagstiftningsärendet om införandet av den nuvarande insynslagen konstaterade regeringen att det är i den politiska verksamheten som de egentliga riskerna för korruption finns och där insynsintresset därför är av störst betydelse. Begränsningen till politisk verksamhet minskar också i viss utsträckning den arbetsbörda som regleringen innebär för partierna (se prop. 2013/14:70 s. 34). Genom de intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för bl.a. de nuvarande riksdagspartierna framkommer att samtliga som har intervjuats anser att det skulle innebära antingen en förenkling eller inte någon skillnad om avgränsningen till politisk verksamhet skulle tas bort (se SOU 2016:74 s. 301–302). Kommittén ansluter sig till flera av de intervjuades uppfattning att den nuvarande ordningen kan innebära en ökad risk för eventuella försök till kringgående av insynslagen, exempelvis genom att någon redovisningsskyldig styr vissa intäkter för användning i en verksamhet som enligt partiet inte är politisk. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att övervägande skäl talar för att den nuvarande avgränsningen till partiernas politiska verksamhet bör tas bort. Ingen remissinstans invänder mot detta. Regeringen föreslår att intäktsredovisningar för partier eller sidoorganisationer på central, regional och lokal nivå enligt den nya insynslagen ska avse all verksamhet, dvs. såväl politisk verksamhet som annan verksamhet. Lagtexten bör utformas i enlighet med detta. Regeringens förslag: En intäktsredovisning ska även innehålla uppgifter om storleken av partistöd som betalas till partiet med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ kommunallagen, stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer och statligt eller kommunalt stöd till en . Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över kommitténs förslag i Skälen för regeringens förslag: För att väljarna ska kunna få en så fullständig bild som möjligt av de offentliga stödformerna ska en intäktsredovisning enligt den nuvarande insynslagen innehålla uppgifter om storleken av stöd enligt lagen om statligt stöd till politiska partier, lagen om stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i och lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer. Det finns ett värde i att allmänheten, vid sidan av offentlighetsprincipen, genom intäktsredovisningarna kan få en samlad bild av det offentliga stöd som bidrar till att finansiera partiernas verksamhet (prop. 2013/14:70 s. 51–52). Regeringens förslag till ny insynslag innebär att kravet på intäktsredovisning utökas till att omfatta även partiers verksamhet på regional och lokal nivå samt partiernas sidoorganisationer, däribland kvinno- och ungdomsorganisationer. Detta gäller oavsett om sidoorganisationerna är egna ideella föreningar eller inte (jfr avsnitten 9.1 och 9.4). Genom de samråd och intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för partier på regional och lokal nivå och partiers distrikts- och lokalorganisationer framkommer att kommunalt partistöd är den största och viktigaste intäkten för flertalet av dessa partier och organisationer. Viktiga intäkter för sidoorganisationer är stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer och stöd enligt förordningen om statsbidrag till barn- och ungdomsorganisationer (SOU 2016:74 s. 305). Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med kommittén, att en intäktsredovisning för ett parti eller ett partis sidoorganisation bör – i linje med nuvarande ordning för den centrala nivån – innehålla uppgifter om storleken av partistöd som betalas ut med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ KL. Detsamma bör gälla i fråga om stöd enligt lagen om statligt stöd till riksdagspartiernas kvinnoorganisationer, oavsett om kvinnoorganisationen är en egen ideell förening eller inte, och statligt eller kommunalt stöd till en . Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta. I avsnitt 9.8 behandlas frågan om i vilken utsträckning som det bör få göras avdrag för offentligt stöd vid bedömningen av om de sammanlagda intäkterna överstiger gränsvärdet för kravet att ge in en intäktsredovisning. 13.5Tydligare krav på redovisning av intäkter från försäljningar, lotterier och insamlingar Regeringens förslag: Intäkter från insamlingar ska avgränsas till intäkter från insamlingar av kontanter. Med intäkter från en insamling av kontanter ska avses kontanter som har samlats in från flera givare på ett sådant sätt att det är svårt att kontrollera vilka givarna är och vilket belopp som var och en av dem ger. I en intäktsredovisning ska varje insamling av kontanter anges särskilt med uppgift om storleken av det insamlade beloppet och om tid och plats för insamlingen. För intäkter från sådana lotterier som enligt lotterilagen kräver tillstånd av Lotteriinspektionen ska antal lotter och pris per lott anges i intäktsredovisningen. En intäktsredovisning ska innehålla uppgift om storleken av övriga intäkter. Det ska också anges vad de övriga intäkterna huvudsakligen avser. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över kommitténs förslag i Skälen för regeringens förslag Enligt den nuvarande insynslagen ska en intäktsredovisning innehålla uppgifter om storleken av bl.a. intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamheter (6 § första stycket 5). En rimlig utgångspunkt för att avgränsa intäkter från försäljningar och insamlingar från sådana bidrag i den nuvarande insynslagens mening som lämnas av t.ex. privatpersoner är, enligt förarbetena till lagen, att det i fråga om försäljningar eller insamlingar som regel är fråga om ett initiativ från partiet, dvs. att sälja exempelvis en lott eller att arrangera en insamling (prop. 2013/14:70 s. 53). Enligt kommittén bör dock gränsdragningen i fråga om bidrag och intäkter från insamlingar ytterligare förtydligas, bl.a. i syfte att göra det föreslagna förbudet mot att ta emot anonyma bidrag mera effektivt. I ljuset av sin kartläggning av de intäktsredovisningar som har kommit in till Kammarkollegiet , uppfattar kommittén också att det i rättstillämpningen förekommer oklarheter kring vad som i den nuvarande insynslagen avses med uttrycket ”liknande verksamheter” (SOU 2016:74 s. 313). Regeringen anser mot den bakgrunden att det i fråga om den nya insynslagen finns skäl att överväga vissa justeringar i förhållande nuvarande ordning. När det gäller partiers, sidoorganisationers och valkandidaters intäkter från insamlingar av kontanta medel med insamlingsbössa eller liknande t.ex. i samband med politiska sammankomster, anser regeringen – i likhet med kommittén – att det inte är rimligt att ställa krav på registrering av uppgifter om antalet givare och de enskilda bidragens storlek. 2017/18:55 mer traditionella insamlingar eller s.k. partikollekter torde i praktiken heller aldrig medföra någon risk för försök till otillbörlig påverkan eller korruption. Det finns därför inte något skäl att överväga införandet av ett förbud eller andra ingripanden mot sådana insamlingar av kontanter som genomförs i mindre omfattning. har dock språkligt en vidare innebörd. Det är tänkbart att ett parti t.ex. bestämmer sig för att anordna en särskild insamling – till valrörelsen eller för något annat ändamål – och då uppmanar allmänheten att skicka in pengar till denna insamling. En sådan insamling skiljer sig inte på något särskilt sätt från sedvanlig bidragsgivning. Om insamling sker via sms-betalningar eller någon annan typ av ickekontant betalmetod bör det som kommittén anför kunna krävas att mottagaren har kontroll över hur många som betalar och hur stora belopp betalningarna avser. bör det finnas ett visst utrymme för att ta emot bidrag av mindre värde utan krav på att notera vem givaren är. Regeringen återkommer till frågan om en förenklad hantering av mycket små bidrag från enskilda i avsnitt 13.7. Det bör också vara tillåtet ta emot bidrag som inte överstiger ett visst gränsvärde även om det inte går att klarlägga vem bidragsgivaren är, dvs. anonyma bidrag (jfr avsnitt 12.1). Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med kommittén, att intäkter som kommer från enskilda som huvudregel ska betraktas och redovisas som bidrag. Intäkter från insamlingar bör därför begränsas till att avse kollektivt insamlade kontanter i de fall då insamlingen skett på ett sådant sätt att det är svårt att kontrollera vilka och hur många personer som ger pengar samt hur mycket pengar var och en ger, dvs. insamling av kontanter i mindre skala i insamlingsbössa eller liknande. Regeringen föreslår att uttrycket insamling används i den nya insynslagen med denna betydelse. Regeringen instämmer också i kommitténs uppfattning att en intäktsredovisning bör innehålla uppgifter om tid och plats för de insamlingar som de redovisade intäkterna avser och uppgift om hur stor del av intäkterna som kommer från varje insamling. Lagtexten bör utformas i enlighet med detta. Kommittén föreslår att det nuvarande kravet att redovisa intäkter från lotterier ska utvidgas på så sätt att det även införs en skyldighet att i intäktsredovisningen ange uppgifter om lottpris och antal lotter. Som kommittén anför ökar detta insynen och tydligheten om vad intäkterna avser. Det kan också tänkas bidra till att förebygga eventuella försök till kringgåenden av bestämmelserna om redovisning av anonyma bidrag och det föreslagna förbudet mot att ta emot sådana bidrag över 0,05 prisbasbelopp (för ). Ingen remissinstans invänder mot kommitténs förslag. Regeringen föreslår att kommitténs förslag i denna del genomförs. För att uppgiftsskyldigheten inte ska vara onödigt betungande, särskilt för små ideella föreningar, bör den enbart gälla för intäkter från sådana 2017/18:55 lotterier som kräver tillstånd av Lotteriinspektionen. Detta bör också framgå av lagtexten. Enligt den nuvarande insynslagen ska en intäktsredovisning innehålla uppgifter om intäkter från försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamheter (6 § första stycket 5). Kommittén uppmärksammar att några partier i sina intäktsredovisningar till Kammarkollegiet har tagit upp betydande belopp i kategorin liknande verksamheter. Enligt kommittén är det med hänsyn till beloppens storlek mycket som tyder på att det som har redovisats är intäkter från annan verksamhet än sådan som liknar försäljningar, lotterier och insamlingar. Som kommittén framhåller behöver detta inte innebära att partierna har velat undvika att öppet redovisa viss verksamhet. Det är tänkbart att det i stället har varit fråga om t.ex. ränte- eller kapitalintäkter som inte passar in i någon annan kategori och därför har redovisats i kategorin liknande verksamheter. Tillämpad på detta sätt blir den nuvarande ordningen dock missvisande. Olikheter i tolkningen av bestämmelserna leder också till skillnader i fråga om partiernas redovisning av sina intäkter. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att det nuvarande kravet att en intäktsredovisning ska innehålla uppgifter om storleken av intäkter från liknande verksamhet bör tas bort. Som kommittén föreslår bör det i stället i den nya lagen införas ett krav som innebär att intäktsredovisningen ska innehålla uppgift om storleken av övriga intäkter och om vad de övriga intäkterna huvudsakligen avser. 13.6Verksamhet i bolag och stiftelser Regeringens förslag: En intäktsredovisning för ett parti eller ett partis sidoorganisation ska innehålla uppgifter om storleken av intäkter från insamlingar av kontanter och bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder till en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om den ideella förening som intäktsredovisningen avser har ett bestämmande inflytande över verksamheten. Detsamma ska gälla för en stiftelse som är knuten till den ideella föreningen. Sådana intäkter ska anges särskilt i intäktsredovisningen. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: kommun anser att det är tveksamt om kommitténs förslag i denna del är proportionellt i förhållande till den administrativa börda som det innebär för dem som omfattas av kravet på intäktsredovisning. Enligt kommunen kan det i vissa fall vara svårt att avgöra vilken av flera ideella föreningar som har ett bestämmande inflytande över en annan verksamhetsform då detta inflytande ofta är fördelat mellan flera ideella organisationer. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande ordning ska en intäktsredovisning innehålla uppgifter om storleken av intäkter från offentligt stöd, från medlemsavgifter, försäljningar, lotterier, insamlingar och liknande verksamheter, bidrag från andra delar av partiets organisation, inbegripet sidoorganisationer, bidrag från privatpersoner, bidrag från företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt från stiftelser och fonder, och anonyma bidrag (6 § första stycket). Detta gäller även för intäkter i en verksamhet som bedrivs i bolag eller i någon annan verksamhetsform, om partiet har ett bestämmande inflytande över verksamheten samt för intäkter i en stiftelse som är knuten till partiet (6 § andra stycket). Med bestämmande inflytande avses att partiet utövar eller har rätt att utöva ett bestämmande inflytande genom att man förfogar över mer än hälften av rösterna i den andra juridiska personen eller att man genom avtal eller på annat sätt kan utöva ett sådant inflytande. kan också vara knuten till ett parti och bidrag som lämnas till stiftelsen från t.ex. en privatperson eller en juridisk person omfattas av partiets redovisningsskyldighet på samma sätt som ett bidrag till ett aktiebolag som partiet har ett bestämmande inflytande över (prop. 2013/14:70 s. 116). Genom de intervjuer som kommittén har genomfört med representanter för de nuvarande riksdagspartierna framkommer att det finns ett antal bolag, föreningar och stiftelser som partierna har ett bestämmande inflytande över och som bedriver verksamhet av olika slag. Det är exempelvis fråga om verksamhet som avser fastighetsförvaltning, tidningsutgivning, tankesmedjor, studieförbund, kursgårdsverksamhet och internationellt utvecklingsarbete (SOU 2016:74 s. 318). Regeringens förslag till ny insynslag innebär att partierna ska redovisa hur de finansierar all sin verksamhet och inte bara den politiska verksamheten. Vidare ska samtliga intäkter som ett parti har redovisas (se avsnitten 13.3 och 13.4). Vid en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn och den administrativa bördan för partierna framstår det inte som proportionellt att ställa motsvarande krav på de nu aktuella bolagen och stiftelserna. I stället bör tillämpningsområdet för bestämmelserna i den föreslagna lagen när det gäller sådana bolag och stiftelser som kommittén föreslår begränsas till att avse enbart intäkter från insamlingar av kontanter och bidrag från enskilda. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta. På så sätt begränsas kravet på intäktsredovisning till att avse de uppgifter som är mest intressanta ur ett insynsperspektiv och som är av störst betydelse för att förebygga eventuella försök till kringgåenden av insynslagens bestämmelser om redovisning av bidragsgivarens identitet. En sådan ordning bör också innebära en mer rimlig administrativ börda för såväl de ideella föreningarna som de aktuella bolagen och stiftelserna. Till skillnad från kommun anser regeringen att en sådan ordning är proportionell i förhållande till den administrativa bördan för dem som omfattas av kravet på intäktsredovisning. Intäkter som avser verksamhet av detta slag bör vidare, som kommittén föreslår, anges särskilt i intäktsredovisningen, så att de kan särskiljas från den ideella föreningens intäkter. Detta bör också framgå av lagtexten. Den föreslagna ordningen innebär bl.a. att anonyma bidrag till ett bolag eller en stiftelse kommer att kunna särskiljas från anonyma bidrag 2017/18:55 till föreningen, vilket är önskvärt med hänsyn till att bolag och stiftelser inte kommer att omfattas av förbudet mot anonyma bidrag. Det bör framgå av intäktsredovisningen om ett visst anonymt bidrag har tagits emot av en sådan associationsform eller av den ideella förening som redovisningen avser. På så sätt kan allmänheten bilda sig en uppfattning av omfattningen av anonyma bidrag till bolag och stiftelser och andra associationsformer knutna till partier. Ett krav på särredovisning är också lämpligt med hänsyn till att även bidrag från dessa bolag och stiftelser till den förening som intäktsredovisningen avser ska tas upp i redovisningen, som bidrag från enskilda (jfr avsnitt 13.1). Enligt kommun kan det i vissa fall vara svårt att avgöra vilken ideell förening som har ett bestämmande inflytande över en annan verksamhetsform. Den nuvarande bestämmelsen har dock, såvitt framkommit, inte lett till några tillämpningssvårigheter. Regeringen ser inte heller någon risk för att den utvidgning till även regional och lokal nivå som den föreslagna lagen innebär kommer att medföra några sådana svårigheter. 13.7En förenklad hantering av mycket små bidrag från enskilda Regeringens förslag: För bidrag från privatpersoner, företag, organisationer, föreningar och andra sammanslutningar samt stiftelser och fonder vars värde inte överstiger 0,005 prisbasbelopp (227,för ) ska summan av bidragen anges särskilt i intäktsredovisningen. Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: (M) och tillstyrker kommitténs förslag i denna del. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: I den nuvarande insynslagen finns bestämmelser om sammanläggning av flera bidrag från en och samma bidragsgivare och krav på redovisning av bl.a. bidragsgivarens identitet. För anonyma bidrag ska uppgift om vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek anges särskilt i intäktsredovisningen. Dessutom ska uppgift om det totala antalet sådana bidrag anges. (7 §). Regeringen föreslår inte någon ändring i sak av denna ordning (jfr dock avsnitt 12). För att kunna uppfylla kraven enligt nuvarande ordning måste den redovisningsskyldige spara uppgifter om de mottagna bidragens värde och vad de består i och om bidragsgivarens identitet, alternativt uppgift om att bidraget är anonymt. Om mottagaren inte känner till men har tillräckliga uppgifter för att, med en rimlig arbetsinsats, kunna ta reda på vem givaren är måste identitetsuppgifterna enligt regeringens förslag till ny insynslag i praktiken efterforskas om mottagaren vill behålla bidraget. Om en sådan undersökning inte leder till att man får reda på givarens identitet är bidraget anonymt (jfr avsnitt 12.3). För att undvika onödig och – i förhållande till insynsintresset – oproportionerlig administration anser regeringen, i likhet med kommittén och de remissinstanser som yttrar sig i denna del, att det i den nya Prop. 2017/18:55 insynslagen bör införas bestämmelser om en förenklad hantering av mycket små bidrag från enskilda. Regleringen bör, som kommittén föreslår, medge undantag från skyldigheten att lägga samman bidrag från samma givare och från skyldigheten att ange antal och storlek i fråga om anonyma bidrag som har tagits emot. I stället bör bidrag av detta slag redovisas med uppgift om totalbelopp. Även detta gränsvärde bör relatera till prisbasbeloppet, så att gränsvärdet kan följa den allmänna prisutvecklingen utan att lagen behöver ändras. Det är rimligt att gränsvärdet sätts till det av kommittén föreslagna 0,005 prisbasbelopp (227,för ). Kommitténs lagtextförslag bör dock justeras så att det blir tydligt att även bidrag vars belopp är lika med gränsvärdet omfattas av bestämmelsen. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta. Uppgifter om bidragsgivarens identitet Regeringens förslag: Med uppgift om bidragsgivarens identitet ska avses namn och antingen adress eller personnummer eller Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över kommitténs förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Kravet på intäktsredovisning enligt den nuvarande insynslagen innebär bl.a. att partierna måste spara uppgifter om en bidragsgivares identitet (jfr 7 §). I samband med riksdagsbehandlingen av den proposition som föregick införandet av lagen noterade konstitutionsutskott att frågan om vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet inte hade berörts i propositionen. Enligt utskottet fanns det vissa risker för förväxling av enskilda bidragsgivare, vilket också skulle kunna försvåra möjligheten för väljare att avgöra vilka intressen som står bakom ett parti eller en valkandidat. Utskottet ansåg därför att frågan om vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet borde förtydligas närmare. Utskottet föreslog med anledning av detta att skulle ge regeringen till känna vad utskottet anfört om att vissa aspekter avseende uppgifter om bidragsgivarens identitet borde förtydligas. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2013/14:KU35 s. 25–27, 2013/14:163). Kommittén konstaterar att den nuvarande ordningen i och för sig inte har förorsakat några kända tillämpningssvårigheter, men anser att det ändå är lämpligt att förtydliga vilka uppgifter som avses med bidragsgivarens identitet genom att i den nya insynslagen införa en uttrycklig bestämmelse om detta. Regeringen, som noterar att ingen remissinstans invänder mot kommitténs förslag, kan också se ett värde i ett sådant förtydligande. Som kommittén föreslår bör det således i den föreslagna lagen införas en bestämmelse som innebär att med uppgift om bidragsgivarens identitet namn och antingen adress eller personnummer eller 2017/18:55 organisationsnummer. Lagtekniskt bör den i enlighet med Lagrådets förslag placeras i paragarafen som innehåller definitioner. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta. Lagrådet lämnar i sammanhanget även ett förslag till omredigering av de bestämmelser i lagrådsremissens lagförslag som närmare reglerar hur bidrag från enskilda ska redovisas i en intäktsredovisning. Regeringen, som bl.a. noterar att Lagrådets förslag även innebär en viss avvikelse i sak, anser dock att lydelsen enligt lagrådsremissens förslag är tydligare och därför bör stå kvar. Landsting och kommuner ska göra uppgifter om partistöd tillgängliga på Regeringens förslag: Ett landsting eller en kommun som ger partistöd med stöd av 4 kap. 29 och 30 §§ kommunallagen ska i anslutning till sitt beslut om sådant stöd göra uppgifter om vilka partier som har fått stöd och med vilka belopp tillgängliga på sin Kommitténs förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig över kommitténs förslag i denna del, bl.a. kommun, kommun, , kommun, och Landsting och , är positiva till förslaget. anser att kommitténs förslag innebär en onödig inskränkning av den kommunala självstyrelsen. därför det av kommittén övervägda alternativet att Kammarkollegiet