prop · H403139 · 2017-03-21 00:00:00 — Inom EU har tyngdpunkten generellt legat på ökade möjligheter att utbyta information, på rättsliga instrument inom området för internationell rättslig hjälp och på att brotts- utredande myndigheter i olika medlemsstater ska kunna arbeta till- sammans i gemensamma utredningsgrupper. De samarbetsformer som har utvecklats innebär i större utsträckning än tidigare att de brottsbe- kämpande myndigheterna har direktkontakter och möjlighet att fördjupa det operativa samarbetet genom gemensamma insatser på olika områden. När det gäller polissamarbete består samarbetet till stor del av uppgifts- utbyte. Samarbete som består i att polismän tjänstgör i en annan stat än den egna används mera restriktivt. Utgångspunkten enligt svensk rätt är att rättskipnings- och förvaltningsuppgifter, däribland polisuppgifter, sköts av svenska myndigheter. Utländska polismän får i princip inte be- driva polisverksamhet här annat än i form av biträde åt svensk polis, och alltid i närvaro av svenska polismän (se JO 2005/06 s. 113 f.). Regler om ett mer långtgående samarbete finns dock för och samarbetet i . Den fria rörligheten för personer, varor, tjänster och kapital är grund- stenen i för den inre marknaden. I syfte att påskynda för- verkligandet av den fria rörligheten för personer ingick , Tysk- land, , och 1985 ett avtal om att successivt avveckla personkontrollerna vid de gemensamma gränserna och att utveckla det polisiära och rättsliga samarbetet mellan staterna. Avtalet ingicks i Schengen i och kallas därför Schengen- avtalet. kompletteras av en tillämpningskonvention, kallad , som trädde i kraft . Konventionen innehåller bestämmelser om praktiska åtgärder för att fullt ut uppnå avtalets syfte. De gäller bl.a. kontroll vid yttre gränser, en gemensam viseringspolitik och ett utvecklat polisiärt och rättsligt samarbete. I samband med att Amsterdamfördraget trädde i kraft inför- livades med . Schengenstaterna har där- efter fortsatt sitt samarbete inom EU:s institutionella och rättsliga ramar. Det har skett i enlighet med bestämmelserna i det s.k. Schengen- protokollet som finns fogat till Amsterdamfördraget. Att numera utgör en del av inne- bär att alla stater som ansluter sig till EU ansluter sig till . är dock uppdelat i två kate- gorier – en som innehåller bestämmelser som nya medlemsstater måste tillämpa direkt vid anslutningen och en som omfattar bestämmelser som de nya medlemsstaterna får börja tillämpa först som rådet beslutar om. deltar 22 av EU:s 28 medlems- stater fullt ut i samarbetet. , , och , som inte är medlemmar i , har genom associationsavtal anslutit sig till samarbetet och deltar fullt ut i detta. Det polisiära samarbetet inom Schengen är en del av de kompensa- toriska åtgärder som ska motverka negativa konsekvenser av att rutin- mässiga personkontroller vid de inre gränserna inte får förekomma mellan Schengenstaterna. Samarbetet omfattar både uppgiftsutbyte och operativ samverkan. Det direkt operativa samarbetet omfattar bl.a. gräns- överskridande övervakning och förföljande, som för svensk del regleras i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. Gränsöverskridande övervakning regleras i 4 § lagen om internationellt polisiärt samarbete och ger utländska tjänstemän rätt att fortsätta en pågående övervakning in i över alla typer av territorialgränser. Det krävs att det i den andra staten pågår en utredning om ett brott som kan föranleda överlämnande eller utlämning och att en behörig svensk myndighet samtycker till gränsöverskridandet. I brådskande fall får dock övervakningen fortsätta utan föregående samtycke, om den utländska utredningen avser misstanke om vissa allvarliga brott. I ett sådant fall ska gränsöverskridandet anmälas till en behörig svensk myndighet så snart det kan ske och ska den utländska myndigheten utan dröjsmål begära bi- stånd i utredningen. Gränsöverskridande övervakning ska upphöra om en behörig svensk myndighet begär det eller, om det rör sig om övervakning utan föregående samtycke, om samtycke inte har lämnats från gränsöverskridandet. Gränsöverskridande förföljande regleras i 5–8 §§ lagen om inter- nationellt polisiärt samarbete och innebär att utländska tjänstemän får förfölja en person som flyr in i över en landsgräns. Det krävs att den flyende har tagits på bar gärning i färd med att begå ett brott som kan föranleda överlämnande eller utlämning eller att han eller hon har rymt 2016/17:139 från häkte eller fängelse. Som huvudregel krävs samtycke från en behörig svensk myndighet innan gränsen passeras. Förföljande får ske utan föregående samtycke i brådskande fall eller om svenska tjänstemän inte kunnat ta över förföljandet . De utländska tjänstemännen ska i ett sådant fall anhålla om bistånd från en behörig svensk myndighet senast när gränsen passeras. Gränsöverskridande förföljande ska upphöra om en behörig svensk myndighet begär det. Vid gränsöverskridande förföljande får utländska tjänstemän stoppa och omhänderta den flyende tills svenska polismän kan överta omhänder- tagandet eller identifiera den flyende. De får också kroppsvisitera den omhändertagne av säkerhetsskäl eller för att söka efter vissa föremål samt omhänderta samma slags föremål och belägga den omhändertagne med handfängsel. Skyldigheter, straffrättsligt ansvar och skydd samt skadestånd vid gränsöverskridande övervakning och förföljande regleras i 11–13 §§ lagen om internationellt polisiärt samarbete. Utländska tjänstemän som utövar befogenheter enligt lagen ska följa svensk rätt och instruktioner som meddelas av behöriga svenska myndigheter. Tjänstevapen får användas bara i nödvärnssituationer. Utländska tjänstemän som utövar myndighet i enligt lagen omfattas av regler om tjänstemäns särskilda straffrättsliga skydd och ansvar. Beträffande skadestånd gäller att den svenska staten ska ersätta personer som har orsakats skada i av en utländsk tjänsteman i samband med att han eller hon utfört en uppgift enligt lagen. Den svenska och danska polisen har länge haft ett omfattande samarbete. När Öresundsförbindelsen öppnades för trafik ökade behovet av sam- arbete ytterligare. Avtalet av mellan och om polisiärt samarbete i kompletterar och syftar till att stärka samarbetet mellan myndigheter som har polisiära uppgifter och därigenom avvärja hot mot den allmänna ordningen och säkerheten samt till att förebygga och beivra brott. Även samarbetet i regleras i lagen om internationellt polisiärt samarbete. Regleringen, som finns i 9 och 10 §§, innebär att danska polismän på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen har samma befogenheter som svenska polismän att ingripa mot hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Regleringen innebär vidare att danska polismän får genomföra förföljanden i fler fall än enligt . Ett förföljande får fortsätta in i för varje gärning som hör under allmänt åtal enligt svensk eller dansk rätt. Förföl- jande får också ske bl.a. av en person som avvikit från varje form av frihetsberövande på grund av brott. En annan skillnad i förhållande till är att danska polismän även får inleda ett förföl- jande på svenskt territorium på Öresundsförbindelsen. De bestämmelser om skyldigheter, straffrättsligt ansvar och skydd samt skadestånd som gäller vid gränsöverskridande övervakning och förfölj- ande enligt (se avsnitt 4.1) gäller även för sam- Prop. 2016/17:139 arbetet i . 5 Nya möjligheter till samarbete Prümrådsbeslutet innehåller både obligatoriska och frivilliga bestämmel- ser. De obligatoriska bestämmelserna har redan genomförts i svensk rätt. De frivilliga bestämmelserna, som behandlas nedan, har däremot inte genomförts. Artikel 17 innehåller bestämmelser om gemensamma insatser som syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet eller förebygga brott. Enligt artikel 17.1 kan de behöriga myndigheter som medlems- staterna utser i dessa syften inrätta gemensamma patruller och genomföra andra gemensamma insatser där tjänstemän från andra medlemsstater deltar i insatser på en annan medlemsstats territorium. Enligt artikel 17.2 får den stat där insatserna äger rum (värdstaten) i enlighet med sin lagstiftning och med den utsändande statens med- givande, ge andra medlemsstaters tjänstemän rätt att utöva verkställande befogenheter i samband med gemensamma insatser. Värdstaten får också, när det är tillåtet enligt dess nationella lagstiftning, bevilja utländ- ska tjänstemän rätt att utöva verkställande befogenheter i enlighet med den utsändande medlemsstatens lagstiftning. Verkställande befogenheter får endast utövas under överinsyn av och i regel i närvaro av värdstatens tjänstemän. De utländska tjänstemännen ska lyda under lagstiftningen i värdstaten, som även ska ansvara för deras handlingar. I artiklarna 17.3 och 17.4 anges att utländska tjänstemän ska iaktta de anvisningar som meddelas av värdstatens behöriga myndighet och att medlemsstaterna ska lämna förklaringar i vilka de praktiska aspekterna av samarbetet fastställs. Artikel 18 innehåller bestämmelser om bistånd i vissa situationer. Vid större evenemang och liknande viktiga händelser, katastrofer och allvar- liga olyckor med gränsöverskridande verkningar ska medlemsstaternas behöriga myndigheter bl.a., på begäran av den stat där situationen upp- stått, i den mån det är möjligt sända tjänstemän, specialister och råd- givare samt ställa nödvändig utrustning till förfogande (artikel 18 c). Artikeln är frivillig såvitt avser möjlighet att ta emot bistånd, men tvingande när det gäller skyldighet att lämna bistånd. En reglering för den senare situationen finns i 3 kap. 3 och 4 §§ förord- ningen (2010:705) om internationellt polisiärt samarbete. I artikel 19.1 regleras vilken utrustning som får medföras av tjänstemän som deltar i insatser på en annan medlemsstats territorium i enlighet med artiklarna 17 och 18. Tjänstemännen får använda sin nationella tjänste- uniform. De får också inneha tjänstevapen, ammunition och övrig nöd- vändig utrustning i enlighet med sitt eget lands nationella lagstiftning. 2016/17:139 Värdstaten får dock förbjuda de utländska tjänstemännen att medföra vissa tjänstevapen, viss ammunition eller viss annan utrustning. Enligt artikel 19.2 ska medlemsstaterna i förklaringar ange de tjänste- vapen, den ammunition och den utrustning som endast får användas i nödvärn för att skydda sig själv eller andra. Tjänstemän som leder insatsen för värdstatens räkning får, i enskilda fall och i enlighet med den nationella lagstiftningen, medge användning även i andra fall. Vid all användning av tjänstevapen, ammunition och övrig utrustning ska värd- statens lagstiftning iakttas. Myndigheterna i respektive medlemsstat ska underrätta varandra om vilken utrustning som är tillåten och vilka villkor som gäller för användning av den. Samma trafikregler som gäller för värdstatens tjänstemän ska enligt artikel 19.3 gälla för utländska tjänstemän som använder motorfordon på en annan medlemsstats territorium i samband med åtgärder enligt råds- beslutet. Enligt artikel 19.4 ska medlemsstaterna i förklaringar fastställa de praktiska aspekterna i samband med användningen av utrustning. Enligt artikel 20 är värdstaten skyldig att skydda och bistå tjänstemän från andra medlemsstater på samma sätt som sina egna. I artikel 21 anges vad som ska gälla i fråga om skadeståndsansvar. Regleringen skiljer sig åt beroende på om det rör sig om en gemensam insats enligt artikel 17 eller en biståndsinsats enligt artikel 18. När ut- ländska tjänstemän verkar i en annan medlemsstat i enlighet med artikel 17 ska tjänstemännens hemstat ansvara för skador som de orsakar under insatsen, i enlighet med lagstiftningen i värdstaten (artikel 21.1). Värdstaten ska dock träda in i hemstatens ställe och ersätta skade- lidanden enligt de villkor som gäller för skador som förorsakats av dess egna tjänstemän (artikel 21.2). Värdstaten ska få ersättning av hemstaten för utbetald ersättning om ersättningen avser skador på någon person (artikel 21.3). När utländska tjänstemän verkar i en annan medlemsstat i enlighet med artikel 18 ska värdstaten ansvara i enlighet med sin lag- stiftning för skador som tjänstemännen orsakar under insatsen (artikel 21.4). Värdstaten får begära ersättning av hemstaten för skade- stånd som betalats ut om skadan vållats av grov oaktsamhet eller av- siktlig försummelse (artikel 21.5). Vid insatser enligt artikel 17 ska med- lemsstaterna avstå från att kräva ersättning för skador som den har lidit av en annan medlemsstat (artikel 21.6). Tjänstemän som verkar på en annan medlemsstats territorium ska i straffrättsligt hänseende jämställas med värdstatens egna tjänstemän (artikel 22). Detta gäller såväl i fråga om brott som tjänstemännen själva begår som brott som begås mot dem. Tjänstemän som verkar på annan stats territorium ska i tjänsterättsligt hänseende omfattas av den tillämpliga lagstiftningen i sin hemstat. Detta gäller särskilt beträffande disciplinära bestämmelser (artikel 23). Huvudregeln är att varje stat ska svara för sina egna driftskostnader vid tillämpningen av Prümrådsbeslutet (artikel 34). I särskilda fall får de berörda staterna dock komma överens om en annan fördelning av kost- naderna. Rådets generalsekretariat har tagit fram en handbok om gränsöver- skridande insatser enligt bl.a. Prümrådsbeslutet (om gränsöver- skridande insatser, 10505/4/09 REV 4 ENFOPOL 157 ENFOCUSTOM Prop. 2016/17:139 55 CRIMORG 90 COMIX 465). Det s.k. genomförandebeslutet (rådets beslut /616/RIF av om genomförande av beslut /615/RIF om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet) innehåller bestämmelser för det admi- nistrativa och tekniska genomförandet av Prümrådsbeslutet. Bestämmel- ser för gemensam patrullering och andra gemensamma insatser finns i artikel 17 i genomförandebeslutet. Enligt artikeln får initiativ till gemen- samma insatser tas av de myndigheter som pekats ut som behöriga i res- pektive medlemsstat. En eller flera kontaktpunkter, som andra med- lemsstater kan vända sig till, ska utses av varje stat. Innan en specifik insats inleds ska de behöriga myndigheterna skriftligen eller muntligen vidta arrangemang, som till exempel kan avse bl.a. insatsens specifika syfte, det bistånd som ska tillhandahållas, de tjänstemän som ska delta i insatsen och de befogenheter som utländska tjänstemän ska få utöva. Atlasrådsbeslutet har sin grund i , som är ett samarbete mellan medlemsstaternas särskilda insatsgrupper och har som övergri- pande syfte att genom kontinuerlig samverkan, informationsutbyte och gemensam utveckling öka och likställa förmågan att bekämpa terrorist- attacker och grov organiserad brottslighet. Atlasrådsbeslutet kompletterar Prümrådsbeslutet och är frivilligt för medlemsstaterna att genomföra. I beslutet fastställs allmänna regler och villkor som möjliggör att en medlemsstats särskilda insatsgrupper lämnar bistånd eller opererar på en annan medlemsstats territorium för att han- tera en krissituation. De praktiska detaljer och genomförandebestämmel- ser som kompletterar beslutet ska fastställas direkt i samråd mellan de berörda medlemsstaterna (artikel 1). Atlasrådsbeslutets tillämpningsområde avgränsas genom definitionen av krissituation. Med krissituation avses varje situation i en medlemsstat där de behöriga myndigheterna har rimlig anledning att förmoda att det föreligger ett brott som innebär ett allvarligt direkt fysiskt hot mot personer, egendom, infrastruktur eller institutioner i den medlemsstaten, särskilt sådana situationer som avses i artikel 1.1 i rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism (artikel 2 b). För att hantera en sådan krissituation kan en medlemsstat begära bistånd av en särskild insatsgrupp från en annan medlemsstat. En särskild insatsgrupp definieras som en brottsbekämpande enhet som har hanteringen av krissituationer som en specialuppgift (artikel 2 a). Med förbehåll för en överenskommelse mellan de berörda staterna kan bi- ståndet bestå av tillhandahållande av utrustning eller expertis eller av genomförande av operationer (artikel 3). Det finns ingen skyldighet att 2016/17:139 vare sig begära eller tillhandahålla bistånd enligt rådsbeslutet, som alltså bygger på frivillighet. Vid operationer på en annan medlemsstats territorium ska tjänstemän- nen i en bistående särskild insatsgrupp bemyndigas att agera i en stöd- funktion och vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att lämna det begärda biståndet. Tjänstemännen ska verka på den ansökande statens ansvar och under dess bemyndigande och ledning. De ska agera både i enlighet med den ansökande statens lagstiftning och inom ramen för sina befogenheter enligt sitt lands nationella lagstiftning (artikel 3.3). Enligt artikel 4 ska artiklarna 21.4, 21.5 och 22 i Prümrådsbeslutet om civilrättsligt och straffrättsligt ansvar tillämpas när tjänstemän från en medlemsstat opererar i en annan medlemsstat eller när utrustning an- vänds enligt Atlasrådsbeslutet. Den ansökande medlemsstaten ska ansvara för de driftskostnader som den anmodade medlemsstatens särskilda insatsgrupper ådrar sig i sam- band med tillämpningen av artikel 3, om inte de berörda medlemsstaterna kommit överens om något annat (artikel 6). Den handbok om gränsöverskridande insatser som rådets generalsekre- tariat har tagit fram (se avsnitt 5.1) gäller även insatser enligt Atlasråds- beslutet. 5.4Genomförandet av Prümrådsbeslutet och Atlas- rådsbeslutet i , och De nya möjligheter till samarbete som ges genom Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet torde främst vara aktuella i förhållande till våra nordiska grannländer. Därför lämnas här en kort redogörelse för genom- förandet av rådsbesluten i de länderna. har genomfört både Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet. Det har inte införts några nationella bestämmelser som reglerar det egentliga samarbetet men däremot bestämmelser om t.ex. straffrättsligt ansvar och skydd samt skadestånd. Enligt de danska förarbetena kommer samarbetet att ske under dansk ledning och utländska tjänstemän kommer inte på egen hand att utöva befogenheter på danskt territorium (se 2007/2 LSF 77). har genomfört Prümrådsbeslutet. Enligt 2 § lagen om genom- förande av vissa bestämmelser i rådets beslut om ett fördjupat gränsöver- skridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gräns- överskridande brottslighet (1207/2011), gäller bl.a. att utländska tjänste- män som deltar i gemensamma insatser har rätt att i enlighet med en fin- ländsk polismans anvisningar utöva sådana ”polisbefogenheter” som polismannen med stöd av sin behörighet anvisar, och att under en finsk polismans uppsikt använda sådana ”maktmedel” som polismannen med stöd av sina befogenheter bemyndigar honom eller henne att använda. Den finska regeringen föreslog att även Atlasrådsbeslutet ska genomföras i finsk rätt (se RP 107/2016 rd). föreslogs vissa ändringar av reglerna om samarbete enligt Prümrådsbeslutet. har undertecknat ett avtal med EU om anslutning till Prümråds- Något liknande avtal har inte undertecknats avseende Atlasråds- föreslog den norska regeringen att Prop. 2016/17:139 skulle samtycka till associationsavtalets ingående. När det gäller opera- tivt samarbete anges i propositionen att det kan finnas ett behov av att ge utländska tjänstemän befogenheter vid gemensamma insatser, och att den norska polislagen ger stöd för det (se prop. 54 S [2015–2016]). Enligt de aktuella bestämmelserna i polislagen kan utländska tjänstemän undan- tagsvis ges ”politimyndighet”, som då ska vara begränsad eller till närmare bestämda ”saker eller funksjoner” (se 20 och 20 a §§ lov 4. 1995 nr. 53 om politiet). samtyckte till avtalets ingående. En utökning av samarbetet Ett genomförande av Prümrådsbeslutet och Regeringens bedömning: Prümrådsbeslutets och Atlasrådsbeslutets bestämmelser om operativt polissamarbete bör genomföras i svensk Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot bedömningen. anför att ett utökat samarbete kan stärka den svenska polisens uthållighet i särskilt krävande situationer, ge förutsättningar för att stärka den polisiära närvaron i gles- befolkade områden och ge bättre tillgång till särskild kompetens. brottsmyndigheten anser att ett utökat samarbete skulle vara en naturlig följd av det samarbete som redan förekommer men att det är viktigt att det tydligt framgår för enskilda bl.a. vilka befogenheter utländska tjänste- anför att utredningen inte tillräckligt kartlägger polisens behov av stöd och inte heller analyserar om behovet kan tillgodoses utan att myndighetsutövning överlämnas till utländska Enligt saknas det tillräckliga skäl för ett samarbete som innebär att utländska tjänstemän får utöva myndighet mot Förbundet anser att ett sådant samarbete skulle kräva ett likformande av lagstiftningen och polisverksamheten i de samarbetande staterna samt att polisarbetet kan försvåras av kulturella och språkliga Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot bedömningen. behovet av utökade samarbetsmöjligheter fortfarande framstår som oklart men menar att det ändå är rimligt att införa sådana möjligheter. rådet är det ofrånkomligt men problematiskt att det vid ett utökat samarbete kan uppstå situationer där enskilda utsätts för tvång av tjänste- män som inte talar svenska. är positivt till nya samarbets- möjligheter men menar att frågor vad gäller bl.a. utbildning och kommu- nikation måste lösas innan möjligheterna införs. samfund konstaterar att synen på polisen och polisarbete skiljer sig åt i olika stater och menar att skillnader beträffande utbildning, metoder och bedömningar utgör riskfaktorer om utländska tjänstemän ska utöva anser att ett utökat samarbete skulle försvaga skyddet mot diskriminering eftersom utländ- ska tjänstemän inte kommer att omfattas av diskrimineringslagens (2008:567) bestämmelser. Skälen för regeringens bedömning: De svenska brottsbekämpande myndigheterna ska som utgångspunkt klara av sina uppdrag på egen Polisen ska därmed vara dimensionerad, utrustad och tränad för att i alla delar av landet klara av alla uppgifter som den ansvarar för. Den ökade rörligheten över gränserna och behovet av skydd mot terroristattentat och annan grov brottslighet ställer allt större krav på internationell samverkan. Den svenska polisen kan samarbeta operativt med utländska myndigheter . Vid samarbetet får ut- ländska tjänstemän – om man bortser från de undantagsregler som finns för och samarbetet i (se avsnitt 4) – dock inte vidta några åtgärder som innefattar myndighetsutövning. Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet ger nya möjligheter till opera- tivt samarbete med andra stater. Samarbetet ska ske efter förfrågan från värdstaten och i den statens intresse. Avsikten är att medlemsstaterna ska kunna bistå varandra i olika situationer. Om rådsbesluten genomfördes i svensk rätt skulle den svenska polisen t.ex. kunna patrullera gränsnära områden tillsammans med myndigheter från våra grannländer. skulle också kunna spana mot gränsöverskridande brottslighet till- sammans med utländska myndigheter och ta hjälp av dem vid större hän- delser – t.ex. idrottsevenemang, politiska möten, demonstrationer och festivaler – och vid terroristattentat. Vid samarbete enligt Prümrådsbeslutet och Atlasrådsbeslutet kan ut- ländska tjänstemän ges verkställande befogenheter, ett begrepp som om- fattar åtgärder som enligt svenskt synsätt utgör myndighetsutövning. Polisens verksamhet och ingripanden utgör i stor utsträckning myndig- För att utländska tjänstemän ska kunna vara något verkligt stöd för svensk polis måste de därför kunna utföra åtgärder som inne- Utländska tjänstemän måste vidare få utföra sådana åtgärder för att kunna skydda sig själva och sina svenska kollegor i de utsatta situationer som kan uppkomma. En viktig utgångspunkt när ett genomförande av Prümrådsbeslutets och