prop · H403223 · 2017-09-11 00:00:00 — I den här granskningen används de grundläggande produktionsteoretiska definitionerna för effektivitet och produktivitet så som de definieras i nationalekonomisk litteratur.8 När förändringar av produktionen studeras över tiden och med hänsyn tagen till samtliga produktionsfaktorer används begreppet totalfaktorproduktivitet, som avser förändringar både i produktionsteknologin och effektiviteten. I denna granskning avser begreppet produktivitet totalfaktorproduktivitet. Utgångspunkten för att studera teknisk effektivitet är reala resurser och real produktion. De vanligaste utgångspunkterna för att studera teknisk effektivitet inom nationalekonomisk produktionsteori är resursminimering alternativt produktionsmaximering. Resursminimering utgår från att produktionsenheterna, i detta fall tingsrätter, minimerar resursåtgången (input) för att producera ett på förhand fastställt produktionsmål (output). Detta sätt benämns inputorienterad teknisk effektivitet. Det andra sättet att analysera effektivitet benämns outputorienterad teknisk effektivitet och har sin utgångspunkt i produktionsmaximering. I det fallet antas att en effektiv tingsrätt producerar en maximal kvantitet givet den mängd resurser som är tillgängliga. I denna granskning har , i likhet med huvuddelen av den internationella litteraturen, valt en outputorienterad modell. 6I bilaga 1 ges en teknisk beskrivning av DEA-metoden. För en detaljerad och mer heltäckande beskrivning av olika metoder att mäta effektivitet och produktivitet, se Färe m.fl. (1994). 7För mer information se INTOSAI:s standarder för effektivitetsrevision ISSAI 3000/17–18 och ISSAI 3100/7–9, 39–41. 8Se exempelvis Coelli m.fl. (2005). R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T För att jämföra tingsrätter med avseende på effektivitet har valt DEA-metoden (Data Envelopment Analysis).9 Metoden utvecklades , och det finns ett stort antal publicerade vetenskapliga studier som är baserade på metoden.10 Det huvudsakliga skälet till att använda DEA-metoden är att den klarar att hantera en situation där både produktionen och resursåtgången är flerdimensionella, vilket är fallet för tingsrätter. Enligt metoden är en tingsrätt tekniskt effektiv när det bland övriga tingsrätter inte går att observera någon annan tingsrätt som producerar mer givet de tillgängliga resurserna. En ineffektiv tingsrätt är således en tingsrätt som producerar mindre än de effektiva tingsrätterna givet resurstilldelningen. Detta innebär att både de effektiva och de ineffektiva tingsrätterna definieras utifrån så kallad ”best practice”. De effektivitetstal som har beräknats i granskningen ska därför tolkas som effektivitet i relation till andra observerade enheter, det vill säga ett relativt effektivitetsmått. Eftersom det är ett relativt mått kan effektivitetstalet tolkas som ineffektiva tingsrätters förbättringspotential. Metoden illustreras i det följande med ett förenklat exempel. I exemplet produceras två olika output (y1, y2) och enbart en resurs används (x). I tabell 1 presenteras produktionen och resursförbrukningen för tre fiktiva tingsrätter. Tabell 1 Exempel på hur DEA-metoden fungerar Resurs (x) Output 1 (y1) Output 2 (y2) Samtliga tingsrätter i exemplet använder samma mängd resurser men producerar olika mycket. Exemplet från tabell 1 visar direkt att tingsrätt A har mindre produktion än båda tingsrätterna B och C. Situationen illustreras grafiskt i figur 1. Envelopment Analysis användes först i Charnes m.fl. (1978). motsvarande metoder inom nationalekonomi och benämndes icke-parametriska metoder (Färe m.fl. 1994). För en sammanställning av , se Emrouznejad och (2017). 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Beskrivning av en outputbaserad DEA-modell I figur 1 mäts produktionen på axlarna i termer av reala mängden Y1 och Y2. Punkterna A, B och C är de tingsrätter som finns redovisade i tabellen ovan. Den yttre gränsen för vad som observerats vara möjligt att producera är tre enheter y1 och tre enheter Y2. Denna gräns illustreras av den horisontella linjen från tre enheter y2 till C, samt den vertikala linje som utgår från tre enheter Y1 till B. I DEA-metoden antas att om det är möjligt att producera både som B och som C, så är det även möjligt att producera alla kombinationer som ligger mellan dessa. Detta illustreras av linjen som går mellan punkt B och punkt C. Sammantaget illustrerar de tre linjestyckena (3 Y1 – B – C – 3 Y2) den yttre gränsen av vad som är observerat möjligt att producera och de bildar därmed fronten (gränsen) för det som är möjligt att producera, den så kallade produktionsmöjlighetsfronten. I litteraturen benämns denna även som ”best practice”. För de tingsrätter som ligger på denna front antas det inte vara möjligt att öka produktionen utan att det tillförs mer resurser, och de tingsrätterna betraktas därför som effektiva. Kombinationer av Y1 och Y2 som ligger innanför produktionsmöjlighetsfronten är också möjliga att producera med de givna resurserna. Alla sådana kombinationer befinner sig i området som benämns som produktionsmöjlighetsområdet (P(x)). I figur 1 ligger tingsrätt A inte på produktionsmöjlighetsfronten utan inne i produktionsmöjlighetsområdet. Tingsrätt A betraktas därför som ineffektiv relativt tingsrätterna B och C. Ett mått på ineffektiviteten, eller förbättringspotentialen, får man genom att besvara frågan: Hur mycket skulle en ineffektiv tingsrätt kunna öka sin produktion givet befintliga resurser? I figur 1 illustreras detta genom att jämföra avståndet från origo (0) till var tingsrätten skulle hamna om samtliga tingsrätters producerade output ökade proportionellt lika mycket upp till produktionsmöjlighetsfronten (AEFF). R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T avstånd satt i relation till avståndet från origo visar den procentuella förbättringspotentialen. Denna kvot ger ett mått, uttryckt i procent, som visar hur effektiv en specifik tingsrätt är. I avsnitt 2.2 diskuterades teknisk effektivitet i allmänna termer. En distinktion som kan göras är om denna effektivitet definieras på lång eller kort sikt. På kort sikt kan det exempelvis vara omöjligt att justera storleken på verksamheten, exempelvis på grund av gällande hyreskontrakt. Det är därför rimligt att utvärdera effektiviteten med detta förbehåll. På lång sikt är det emellertid rimligt att anta att en tingsrätt har haft möjlighet att anpassa även sådana faktorer som tar tid att justera. En av de stora skillnaderna mellan långsiktig och kortsiktig effektivitet gäller anpassning av storleken på tingsrätten. På kort sikt tillåts en tingsrätt vara effektiv även om den inte har en optimal produktionsstorlek.11 Analyser som tillåter avvikelser från optimal storlek använder sig av ett antagande om att skalavkastningen inte behöver vara lika för alla tingsrätter. Detta förbehåll innebär beräkningsmässigt att utvärderingen av en enskild tingsrätt görs mot en produktionsfront som tillåter variabel skalavkastning (VRS). Som nämnts i det föregående stycket är det rimligt att en tingsrätt på lite även har möjlighet att justera sin storlek. Det som ligger till grund för dessa analyser är ett antagande om att produktionen sker under skalavkastning (CRS).12 Beräkningsmässigt är således skillnaden mellan lång- och kortsiktig effektivitet baserad på två antaganden om skalavkastning. För att illustrera innebörden av, och relationen mellan, dessa båda antagandena kan genomsnittskostnaderna så som de framställs i den grundläggande nationalekonomiska litteraturen användas. I dessa framställningar förutsätts att produktionen sker effektivt, vilket innebär att alla tingsrätter antas producera till den lägsta genomsnittskostnaden givet produktionsvolymen.13 Figur 2 visar den genomsnittliga kostnaden på den vertikala axeln och produktionen på den horisontella axeln. 11Se exempelvis Frisch (1965). 12VRS = variable returns to scale, CRS = returns to scale, IRS = increasing returns to scale och DRS = decreasing returns to scale. 13Att direkt översätta kostnader till real produktion kräver ett antagande om lika priser på de resurser som används. Så är inte fallet för tingsrätter, utan ovanstående resonemang ska enbart ses som ett förenklat sätt att illustrera begreppet skalavkastning. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 2 Illustration av skalavkastning genom genomsnittskostnader Punkterna A, B och C i figur 2 representerar tre olika tingsrätter. Tingsrätt A och B ligger båda på kurvan som visar de minsta genomsnittskostnaderna givet produktionsnivå (yA, yB och yC). De är i den meningen effektiva. Emellertid, om enhet A ökar sin produktionsstorlek kommer det att innebära att tingsrätten minskar sina genomsnittliga kostnader. Den blir således effektivare, i termer av genomsnittskostnader, av att bli större. Facktermen för detta är att enhet A befinner sig i en situation som karaktäriseras av tilltagande skalavkastning (IRS). Tilltagande skalavkastning gäller för all produktion mellan 0 – yC. För enhet B gäller det omvända. Enhet B kan enbart minska sina genomsnittliga kostnader genom att producera mindre. Termen för detta är att enhet B befinner sig i en situation som karaktäriseras av avtagande skalavkastning (DRS). Avtagande skalavkastning gäller för all produktion större än yC. Det som också framgår av figur 2 är att tingsrätt C inte bara befinner sig på genomsnittskurvan utan även har en lägre genomsnittskostnad än både A och B. Vidare framgår att enhet C inte kan sänka sina genomsnittskostnader genom att justera storleken på sin verksamhet. Ur ett effektivitetsperspektiv vore det därför önskvärt att A och B på lite sikt fick en produktion som svarar mot den som enhet C uppvisar. Enhet C befinner sig i en situation som karaktäriseras av skalavkastning (CRS) och den produktionsvolym som produceras av tingsrätt C (yC) definieras också som optimal storlek. Långsiktig och kortsiktig teknisk effektivitet samt skaleffektivitet kan även beskrivas med produktionsfunktioner/front. Figur 3 illustrerar detta. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Figur 3 Produktionsfunktion/front under antagande om variabel respektive skalavkastning På den vertikala axeln i figur 3 mäts real produktion (y) och på den horisontella axeln resursförbrukning (x). Linjen 0 – CRS visar en produktionsfunktion/front under antagande om skalavkastning medan kurvan 0 – VRS visar på en produktionsfunktion/front som tillåter olika typer av skalavkastning, det vill säga variabel skalavkastning. I figur 3 och i termer av resurser (x) gäller tilltagande skalavkastning för en resursförbrukning mindre än x* och avtagande skalavkastning för en produktion större än x*. Båda dessa produktionsfunktioner visar på maximal produktion givet resurserna (eller minimala resurser givet produktionen). I figur 3 illustreras den tekniska ineffektiviteten för de olika tingsrätterna som avståndet till respektive produktionsfront. Punkterna D, E och F illustrerar tre olika tingsrätter. För tingsrätt D visar figur 3 att deras faktiska produktion är D*. Givet deras resurser borde tingsrätten kunna producera D** om utvärderingen görs mot produktionsfronten som antar variabel skalavkastning. Eftersom tingsrätten inte befinner sig på fronten finns en teknisk ineffektivitet, eller en potential på kort sikt. Om utvärderingen i stället görs mot produktionsfronten under antagande om skalavkastning, det vill säga på lång sikt, borde tingsrätt D kunna öka sin produktion från nuvarande volym D* till D***. Detta är således är den långsiktiga potentialen. Denna potential kan delas upp i en del som kan kopplas till kortsiktig teknisk effektivitet (D*–D**) och en del som beror på skalavkastningen (D**–D***). Den senare delen benämns skalineffektivitet. För tingsrätt D är produktionen förhållandevis liten och denna tingsrätt utvärderas därför mot den del av den variabla produktionsfronten som visar på tilltagande skalavkastning. För att minska skalineffektiviteten måste tingsrätt D bli större, exempelvis genom sammanslagningar. För tingsrätt E är situationen annorlunda. Utvärderad mot produktionsfronten som antar variabel skalavkastning är potentialen en ökning från E* till E**. Utvärderad mot produktionsfronten med skalavkastning är potentialen en ökning från E* till E***. I detta fall kan tingsrätt E, till skillnad från tingsrätt D, inte minska skalineffektiviteten genom att bli större utan måste 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N snarare bli mindre. Detta kan exempelvis ske genom uppdelning eller genom att delar av verksamheten bryts ut (outsourcing). Slutligen tingsrätt F, utvärderad mot variabel skalavkastning, visar på en potential på F*–F**. Dock finns inga möjligheter att förändra effektiviteten genom att påverka storleken och F sägs därför vara skaleffektiv och ha en optimal storlek. I relation till figur 2 svarar produktionen D** mot A, E** mot B och F** mot C. Sammantaget innebär detta teoretiska resonemang att långsiktig teknisk effektivitet består av två delar. En del som kan relateras till resursförbrukning (kortsiktig teknisk effektivitet) och en del som kan relateras till storleken på verksamheten (skaleffektivitet). Sambandet mellan dessa definieras enligt följande: Långsiktig effektivitet (CRS) = kortsiktig effektivitet (VRS) x skaleffektivitet. I avsnitt 2.2 och 2.3 visades hur effektiviteten i resursanvändningen för olika produktionsenheter kan mätas , exempelvis . Begreppet produktivitet avser i denna granskning förändringar i effektivitet och produktionsteknologi . Vanliga mått på produktivitet är exempelvis arbetsproduktivitet och kapitalproduktivitet, vilket i princip är produktion per anställd respektive per enhet kapital . Problemet med dessa partiella mått är att de inte tar hänsyn till att förändringar kan ske i samtliga slag av resurser och prestationer. Exempelvis kan personal bytas ut mot nya tekniska hjälpmedel. Ett produktivitetsmått bör beakta samtliga resurser och samtliga prestationer. Ett sådant produktivitetsmått är produktivitetsindex.14 Malmquistindexet kan dessutom delas upp i en komponent som speglar ökad eller minskad produktion till följd av effektivitetsförändringar och en komponent som speglar förändringar i teknologin. I figur 4 illustreras detta med samma fiktiva tingsrätt A som fanns med i figur 1. P(x)t betecknar produktionsmöjlighetsområdet för år 1 och P(x)t+1 betecknar motsvarande område för år 2. Mellan år 1 och år 2 har teknologin förändrats så att produktionsmöjlighetsfronten har förskjutits utåt. Det innebär att år 2 kan tingsrätterna producera mer output med samma mängd resurser. 14Grundidén till produktivitetsindex kommer från Caves m.fl. (1982). Teorin omsattes till empiri av Färe m.fl. (1992). Tillämpningen bygger i sin tur på (1953), därav namnet. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Figur 4 Illustration av produktivitetsindex Som figur 4 visar, ligger tingsrätt A:s produktion (At och At+1) innanför produktionsmöjlighetsfronten båda åren. Graden av effektivitet år 1 anges av kvoten (0 – At)/(0 – AtEFF). Nästföljande år (t+1) producerar tingsrätt A i punkten At+1 och graden av effektivitet för år 2 ges av kvoten (0 – At+1)/(0 – At+1EFF). Tingsrätt A är visserligen fortfarande ineffektiv, men eftersom tingsrätt A år 2 befinner sig närmare produktionsmöjlighetsfronten är ineffektiviteten inte lika stor.15 Utvecklingen påverkas av pågående förändringar i teknologi och organisation, vilket leder till att det kan bli möjligt att producera mer med tillgängliga resurser. Ett exempel på teknologisk utveckling inom tingsrätter skulle kunna vara en ökad användning av videokonferensutrustning. 2.5 Fördelar och nackdelar med DEA-metoden När effektivitet och produktivitet för offentliga tjänster ska mätas finns det en rad metodologiska problem. Ett av dessa problem är att verksamheterna ofta producerar olika tjänster, vilket innebär att verksamheten måste kunna analyseras i form av flera olika outputvariabler simultant. Likaså karaktäriseras produktionen ofta av att flera olika typer av resurser används . Detta innebär att modellen som används också måste kunna hantera flera dimensioner samtidigt.16 Med DEA-metoden är det möjligt att komma en god bit på väg när det gäller att systematiskt analysera hur olika prestationer inom offentlig verksamhet hänger samman med insatta resurser. För det första väger metoden ihop flera resurser och 15Mer precist kan produktivitetsindex definieras som effektivitetsförändring x teknologisk förändring. Se exempelvis Färe m.fl. (1992). 16I traditionella regressionsanalyser av produktionsfunktioner går det i regel bara att använda modeller som har en output eller en input. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N prestationer till ett samlat mått på effektivitet. För det andra kräver DEA-metoden inga antaganden om produktionsfunktionens utseende. Dessa egenskaper gör att DEA-metoden är lämplig för att analysera offentlig tjänsteproduktion. Metoden är ett verktyg som översätter en mångdimensionell verksamhet till ett sammanfattande mått som belyser den potential till effektivitetsförbättring som eventuellt finns. Det bör dock betonas att metoden bedömer relativ effektivitet och inte absolut effektivitet.17 Den visar alltså inte hur mycket som teoretiskt sett skulle vara möjligt att producera utan måttet baseras på vad som faktiskt har observerats bland de undersökta produktionsenheterna. Detta är både en för- och en nackdel med metoden. Å ena sidan är slutsatserna om förbättringspotential realiserbara, eftersom de utgår från observerade data. Å andra sidan innebär det att det kan finnas lösningar, som inte är implementerade i , som är bättre. Som alla analysmetoder har DEA-metoden också vissa svagheter. Metoden är känslig för mätfel och slumpvisa variationer i data, vilket beror på att metoden inte tar hänsyn till osäkerhet i data. I granskningen innebär det att om det finns skillnader i hur olika tingsrätter rapporterar sin resursförbrukning respektive sina prestationer kan det påverka resultaten. Detta kan även innebära att extremvärden påverkar resultaten.18 En annan egenskap hos DEA-metoden är att den i sin enklaste form inte medger att resultaten kan hypotestestas. Ett sätt att ändå kunna undersöka osäkerheten i beräkningarna är att använda olika typer av resamplingtekniker. Dessa innebär att ett urval, med återläggning, dras från existerande data innan analyserna genomförs. Beräkningarna upprepas i denna granskning 2 000 gånger, vilket innebär att 2 000 olika resultat, med viss variation, erhålls. Effektivitetstalet beräknas sedan som snittet av dessa 2 000 resultat och variationen runt snittet används för att konstruera ett mått på osäkerheten.19 17Detta innebär att tingsrätter som är effektiva är det i jämförelse med andra observerade tingsrätter. Om exempelvis granskningen i stället för att enbart omfatta svenska tingsrätter skulle omfatta domstolar i hela är det troligt att någon, eller några, tingsrätter som i denna granskning bedöms som effektiva skulle bedömas som ineffektiva. 18Se exempelvis Metters m.fl. (2001) för en diskussion kring mätfel när DEA-metoden används. 19Se exempelvis Simar och (1998, 1999, 2000, 2008). R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Det finns ett antal publicerade effektivitetsstudier om domstolar. Dessa redovisas i tabell 2. På översta raden redovisas författare och vilket land studien avser. I de första rutorna redovisas de resurser (input) och den produktion (output) som har använts i analyserna. I första rutan på nedersta raden redovisas vilken orientering modellen har; output- eller inputorientering. Outputorientering innebär, som redogjorts för i kapitel 2, att antagandet är maximal produktion givet resurserna och inputorientering innebär en minimering av resurser givet produktionsvolymen. I samma ruta redovisas dessutom vilken typ av skalantagande som har gjorts och således på vilken sikt analysen baseras. CRS står för skalavkastning och gäller således långsiktig effektivitet medan VRS är variabel skalavkastning och innebär att kortsiktig effektivitet har studerats. I sista rutan redovisas medelineffektiviteten i studien samt antalet domstolar som har ingått i studien. Sammantaget ger genomgången av tidigare forskning flera valmöjligheter vad gäller utformningen av analysmodellen. Alla studier utom två använder metoden. För de studier som använder denna metod använder huvuddelen en outputbaserad modell. Vad gäller valet av skala är att använda sig av skalavkastning. Det är dock inte ovanligt att beräkna såväl teknisk effektivitet som skaleffektivitet, vilket innebär att antaganden om såväl som variabel skalavkastning återfinns i tidigare studier. När det gäller val av variabler använder sig de flesta studier av relativt få variabler. I flera fall använder sig studierna av två inputvariabler, antal domare och antal övrig personal, och en outputvariabel, antal avklarade mål. Hur många variabler och vilka dessa är skiljer sig dock åt ganska mycket mellan studierna. Enligt finns i alla fall två brister i nästan samtliga tidigare studier. För det första döljer outputvariabler som mäter antal avklarade mål förmodligen en hel del variation, eftersom målens genomsnittliga behov av resurser skiljer sig åt dramatiskt (vilket även påpekats av Kittelsen och Førsund 1992, Pedraja-Chaparro och Salinas-Jiménez 1996, Azevedo och Yeung 2011, samt och 2014). För det andra beaktar få studier, direkt eller indirekt, olika typer av yttre faktorer. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 2 Tidigare studier av domstolseffektivitet m.fl. (1982), Antal beslut om att föra pengar mellan par- Antal distriktsåklagare och assistenter ter (till exempel skadestånd) Antal mål i balansen Antal mål som avgörs Antal förseelser i balansen Andel vita personer i befolkningen Medelineffektivitet: 11 av 30 ineffektiva Antal domstolar: 30 st. Førsund och Kittelsen (1992), Antal mål (examination och summary Antal bouppteckningar och konkurser Antal domstolar: 107 st. Tulkens (1993), Antal avgjorda civilmål och kommersiella Antal avgjorda mål av mindre allvarlig Metod: Free disposal hull (FDH)20 Antal domstolar: 187 st. 20Free disposal hull (FDH) innebär att inget antagande görs om att det går att kombinera olika tingsrätter för att skapa en hypotetisk tingsrätt. FDH lanserades men har inte fått något större genomslag. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Pedraja-Chaparro och Salinas-Jimenez (1996), Antal mål som avgjorts genom en fullstän- Antal domstolar: 21 st. Rigsrevisionen (2000), Antal domstolar: 82 st. (2005), Arbetsbelastningen i form av stocken av Andel i överrätt konfirmerade domar av samtliga publicerade praxisbildande domar Antal domstolar: 9 st. (poolad 1980–1998 = och (2010), Antal nya mål som anmäls Antal domstolar: 26 st. Skalavkastning: CRS & VRS 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Azevedo och Yeung (2011), Antal avgjorda mål i första instans Antal avgjorda mål i andra instans Antal domstolar: 27 st. Deyneli (2012), Antal avgjorda civil-administrativa mål Antal domstolar: 22 st. Ferrandino (2014), Antal avgjorda mål per domare Medelineffektivitet: Få effektiva Antal domstolar: 20 st. Finocchiaro och (2014), Antal avgjorda övriga mål Antal domstolar: 27 st. Skalavkastning: CRS & VRS