prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Om det finns avsevärda nationella försvars- politiska eller säkerhetspolitiska intressen för utlandssamverkan i ett enskilt fall, kan tillstånd efter noggrann prövning ändå lämnas. Som regeringen konstaterat i avsnitt 6.1 ligger det i sakens natur att denna typ av ärenden inte sällan är av sådan principiell betydelse eller större vikt att de enligt 1 a § krigsmateriellagen ska överlämnas till regeringen. I åttonde stycket anges att det i tillståndsprövningen ska beaktas om en eventuell utförsel eller utlandssamverkan skulle motverka en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten, på det sätt som regeringen utvecklar i avsnitt 6.4. Beaktandet ska göras inom ramen för helhets- bedömningen och bör ta sikte på de direkta konsekvenser som exporten kan antas leda till, inbegripet de ekonomiska och statsfinansiella. Om dessa konsekvenser på ett avsevärt sätt bedöms motverka en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten bör de tas i beaktande i till- ståndsprövningen. Vid bedömningen av vad som utgör en rättvis och hållbar utveckling bör ledning sökas i politik för global utveck- ling och i de globala hållbarhetsmål, den s.k. Agenda 2030, som har antagits av . I nionde stycket återfinns, i princip i oförändrat skick, den princip som länge har varit grunden för svensk exportkontroll av krigsmateriel, näm- ligen vår strävan att hålla utanför andra länders konflikter och att bidra till nedrustning och rustningsbegränsningar. I tionde stycket återges den positiva presumtion som gäller för att bevilja tillstånd till utförsel av materiel som har klassifice- rats som övrig krigsmateriel. En förutsättning för att en sådan presumtion ska gälla är att inte något av de i stycket angivna villkorliga hindren föreligger och att det inte heller finns ett ovillkorligt hinder. I det elfte stycket har endast språkliga förtydliganden skett av de fall då återkallelse bör ske av ett beviljat tillstånd som ännu inte har lett till en fullbordad utförsel. Följdleveranser och internationella materielsamarbeten Principerna för följdleveranser anges i stycke tolv i enlighet med vad regeringen utvecklar i avsnitt 6.5. Ett ”tidigare tillstånd” kan vara ett exporttillstånd, ett vidareexporttillstånd, ett tillstånd till licenstillverkning eller ett medgivande till tredjelandsexport i samband med licenstillverk- Exempel på situationer där följdleveransresonemang inte är aktuellt är om mottagaren har förvärvat den ursprungliga svenska materielen genom en olovlig vidareexport. Ett annat exempel är då materielen kvar- lämnats av en tidigare kolonialmakt i samband med självständigheten. Ett tredje exempel är om materielen erhållits i strid med föreskrifter om tredjelandsexport som uppställts av som villkor för tillstånd till licenstillverkning eller för integrering av svenska delsystem i ett utländskt materielsystem Här bör det också särskilt noteras tillägget i sista stycket som har tillkommit för att klargöra vikten av att en prövning även fortsättningsvis alltid ska ske av omständigheterna i det enskilda fallet utifrån de övergripande principerna. Att det i riktlinjerna anges att tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till krigsmateriel som tidigare har exporterats eller överförts med tillstånd om det inte föreligger ett ovillkorligt hinder, innebär således inte att tillstånd alltid ska lämnas under dessa förutsättningar. Det handlar i stället om en presumtion för att så ska ske men denna presumtion kan brytas, om det vid den helhets- bedömning som alltid ska göras finns starka skäl mot att tillstånd Så kan vara fallet om förhållandena i mottagarlandet har för- ändrats i väsentliga avseenden sedan det ursprungliga tillståndet med- Principerna för vilka överväganden som ska göras när det är fråga om internationella försvarsmaterielsamarbeten tas upp i riktlinjernas sista Regeringens överväganden i denna del utvecklas i avsnitt 6.6. Den nya formuleringen av vilka beaktanden som ska göras ligger i linje med den utveckling av praxis som skett . 8 Ökad öppenhet och transparens Regeringens bedömning: Regeringen bör i fortsättningen utse suppleanter till ledamöterna i för att möjliggöra för ledamöterna att diskutera även sekretessbelagda frågor med en partikamrat. Den årliga skrivelsen till bör utvecklas i syfte att ge en så fullständig bild av bl.a. tillståndsprövningen och den svenska exporten som möjligt. Utöver det samråd som redan sker i enskilda exportkontroll- frågor bör regeringen någon eller samlat lämna en redogörelse över utvecklingen och viktigare beslut på exportkontroll- området till . Det finns inte skäl att i krigsmateriellagen ersätta omnämnandet av ISP med ”regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer” eller att införa en särskild bestämmelse om regeringens informationsplikt till . Kommitténs förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens bedömning. Kommittén föreslår att det ska införas en särskild bestäm- melse i krigsmateriellagen om att regeringen ska informera om utfallet av de prövningar som har gjorts enligt krigsmateriellagen. Kom- mittén föreslår också att omnämnandet av ISP i krigsmateriellagen ska ersättas med ”regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer” eller motsvarande formuleringar. Remissinstanserna: Ett flertal organisationer inom det civila sam- hället, t.ex. Concord, Parlamentarikerforum, Socialdemokrater för tro och solidaritet, , , och välkomnar förslagen till en ökad öppenhet, men anser att de inte är tillräckliga. Möjligheterna till ansvarsutkrävande bör förbättras och underlag kring processer och bedömningar måste därför offentliggöras i större utsträckning än vad som sker . , och anser bl.a. att riksdagspartierna bör utse sina ledamöter till EKR, i stället för att nominera kandidater som utses av regeringen, och att de överväganden som har gjorts i EKR liksom hur olika ledamöter har röstat bör kunna offentliggöras i efterhand. ISP, FMV, Försvarsexport- myndigheten, Försvarsmakten, SOFF, och ställer sig generellt positiva till en ökad öppenhet men poängterar vikten av att systemet utformas på ett sådant sätt att skyddet för sekretessbelagda uppgifter kan garanteras. FMV, ISP och tillstyrker förslaget att information som innehåller sekretessbelagda uppgifter ska lämnas till . SOFF, , och påpekar att nuvarande system där ISP, med stöd av EKR, prövar merparten av ärenden fungerar bra. Om fler ärenden ska avgöras av regeringen, befarar dessa remiss- instanser att det kan bli en mer subjektiv och oförutsebar tillämpning samt längre handläggningstider. ISP och SOFF avstyrker den föreslagna bestämmelsen i krigsmateriel- lagen om att regeringen ska informera om utfallet av pröv- ningarna enligt lagen. ISP avstyrker förslaget att det inte uttryckligen ska hänvisas till ISP i krigsmateriellagen utan att det i stället ska anges ”den myndighet rege- ringen bestämmer” eller liknande. anser att detta förslag medför att lagtexten blir svårläst och oöverskådlig. Skälen för regeringens bedömning Behovet av ökad öppenhet och transparens I likhet med kommittén anser regeringen att det är av stor vikt att det finns en bred samsyn hos för den förda exportkontrollpolitiken avseende krigsmateriel och att det även finns en bred förståelse och acceptans för den förda politiken hos allmänheten. För att uppnå detta behöver det finnas en viss öppenhet och transparens. Vikten av förankring av principerna för exportkontrollen blir än tydligare om man beaktar den intressekonflikt som kan finnas mellan säkerhets- och försvarspolitiska aspekter å ena sidan och utrikespolitiska aspekter å andra sidan. Genom ett parlamentariskt deltagande i beslutsprocessen skapas förutsättningar för kontinuitet och långsiktighet i exportkontroll- politiken avseende krigsmateriel. Genom en ökad öppenhet förbättras också möjligheterna till politisk delaktighet och ansvarsutkrävande. som det finns en strävan mot öppenhet och transparens måste det, som kommittén och flera remissinstanser konstaterar, beaktas att exportkontrollen av krigsmateriel omfattar information som till stora delar är sekretessbelagd av utrikes-, försvars- eller kommersiella skäl. I vilken utsträckning en uppgift är föremål för sekretess får bedömas från fall till fall utifrån bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Kommittén föreslår inte någon ändring av dessa bestämmelser och inte heller regeringen ser behov av någon sådan ändring i förevarande sam- manhang. I följande avsnitt presenterar regeringen flera förslag som syftar till att öka öppenheten och transparensen gällande exportkontrollen, med beak- tande av de sekretesshänsyn som måste tas enligt gällande regelverk. Först behandlas frågan om förhållandet mellan regeringen, ISP och EKR, t.ex. när det gäller tillståndsprövningen, praxisutvecklingen och den övergripande exportkontrollpolitiken. Regeringens övergripande ansvar för exportkontrollpolitiken och ISP:s uppgifter när det gäller den löpande tillståndsprövningen bör bestå var det regeringen eller enskilda statsråd som prövade samtliga exportkontrollärenden gällande krigsmateriel. En ökad ärendetillström- ning och en allmän strävan att befria regeringen från förvaltningsärenden av rutinbetonad karaktär medförde att ISP inrättades 1996. ISP har uppgiften att pröva ärenden enligt krigsmateriellagen. Myndigheten ska dock på eget initiativ överlämna ärenden till regeringens prövning, om dessa har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt (1 a § krigsmateriellagen). I propositionen om inrättandet av ISP konstaterade den dåvarande regeringen att de vägledande uttalanden rörande förutsätt- ningarna för tillstånd som regeringen gjort i lagstiftningsärenden på krigsmaterielområdet (de s.k. riktlinjerna) i de flesta fall ger en god väg- ledning för prövningen och att det kan räcka att regeringen prövar de ärenden som är viktiga för praxisutvecklingen eller som är svårbedömda. Det angavs vidare att det i krislägen eller andra tillspetsade situationer kan vara motiverat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som normalt är ändamålsenligt (prop. 1995/96:31 s. 21 f. och 25). Därför bemyndigades regeringen att meddela föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen (1 a § tredje stycket krigsmateriellagen). Syftet är alltså att regeringen ska behålla det övergripande ansvaret för praxis- utvecklingen. Principer för när det är förenligt med försvars-, säkerhets- och utrikespolitik att bevilja tillstånd till export framgår inte enbart av de s.k. riktlinjerna som regeringen har gjort i förarbeten och av regeringens och ISP:s praxis. Sådana principer kan även framgå av t.ex. ett allmänpoli- tiskt uttalande från regeringen som gäller det land eller den produkt som ärendet i fråga avser. Bestämmelserna om överlämnande av ärenden till regeringen måste också ses i ljuset av EKR:s rådgivande funktion. Av 11 § förordningen med instruktion för framgår att ISP:s generaldirektör ska samråda med EKR innan myndigheten lämnar över ett ärende till regeringen för prövning. bl.a. att ge rekommendationer till ISP:s generaldirektör i de ärenden som föredras i rådet. Även representanter från och För- svarsdepartementet bidrar till att belysa frågor som aktualiseras i ett ärende genom föredragningar vid sammanträden i EKR. arna utgör ett viktigt underlag för att kunna bedöma ärendets prejudice- EKR kan i det sammanhanget framföra att ett ärende är sådant att det bör lämnas över till regeringen för prövning. ledamöterna bedömer att ett ärende har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt, är det naturligt att generaldirektören tar fasta på detta vid sin bedömning av om ett ärende bör överlämnas till regeringen. Sedan ISP:s bildande har myndigheten överlämnat ett tjugotal ärenden till regeringens prövning. Ett par av dessa har emellertid gällt i princip samma frågeställningar varför regeringen har meddelat något färre Det har också förekommit att ansökan har återkallats innan regeringen har hunnit fatta beslut i ärendet. I de ärenden som har över- lämnats av ISP har regeringen i de enskilda fallen gjort samma bedöm- ning som EKR (majoriteten av ledamöterna) och ISP. Regeringen delar kommitténs ståndpunkt att det är angeläget att säker- ställa att ärenden som har principiell betydelse eller annars är av större vikt överlämnas till regeringen för beslut i de situationer då de fastlagda principerna för prövningen inte ger tillräcklig vägledning och att beslut därför bör fattas på politisk nivå. Regeringen lägger nu fram flera föränd- ringar som kommer att påverka tillståndsprövningen framöver, t.ex. gällande bedömningen av mottagarlandets demokratiska status och dess respekt för mänskliga rättigheter. Som regeringen närmare redogör för i avsnitt 6.1 kan det som en följd av de föreslagna ändringarna förutses att fler ärenden kommer att lämnas över till regeringens prövning. De ärenden som överlämnas till regeringen är av den karaktären att det behövs vägledning i hur de utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska förhållandena ska vägas mot varandra och att beslut därför bör fattas på Det ligger i sakens natur att sådana ärenden är mer kom- plexa och ofta tar att avgöra än mer rutinbetonade ärenden. Regeringen anser dock inte att det finns fog för de farhågor som några remissinstanser har gett uttryck för när det gäller handläggningstider och graden av förutsebarhet i de ärenden som regeringen prövar. Regeringen har det yttersta politiska ansvaret för exportkontrollen även i de fall beslutet fattas av ISP. Genom att tjänstemän från Regerings- kansliet deltar vid EKR:s sammanträden håller sig regeringen kontinuer- ligt informerad om ISP:s verksamhet, aktuella exportkontrollfrågor och beslut på området. Uppföljning och utveckling av ISP:s verksamhet sker också genom sedvanlig myndighetsstyrning och dialog. På detta sätt ser regeringen till att ISP:s verksamhet även i övrigt ligger i linje med hur den övergripande exportkontrollen bör gå till, t.ex. när det gäller tillsyn eller utbildnings- och informationsinsatser. I syfte att ytterligare tydliggöra att regeringen ytterst har det politiska ansvaret för exportkontrollen av krigsmateriel föreslår kommittén att ISP inte längre uttryckligen ska nämnas i krigsmateriellagen. I stället ska det anges ”regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer” eller mot- Regeringen ställer sig dock tveksam till om den föreslagna ändringen skulle tydliggöra regeringens ansvar. Däremot skulle den ris- kera att göra lagtexten mer svårläst och oöverskådlig, vilket bl.a. påpekar. Någon annan myndighet än ISP kommer rimligen inte i fråga för att pröva frågor enligt krigsmateriellagen. Kommitténs förslag i denna del bör därför inte genomföras. EKR:s funktion och hur dess ledamöter utses EKR är som berörts ett parlamentariskt sammansatt rådgivande organ för exportkontrollfrågor som har till syfte att öka insynen och samrådet i krigsmaterielexportfrågor samt tillföra ISP sakkunskap och kontinuerlig utblick i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor. Samråden ger förutsättningar för en bred politisk förankring av exportkontrollpolitiken och kontinuitet i den förda politiken. Vid en internationell jämförelse är det unikt för att företrädare för de politiska partierna i förväg får tillfälle att diskutera tänkbara exportaffärer. Samtliga riksdagspartier är representerade i EKR som består av tolv riksdagsledamöter eller tidigare riksdagsledamöter. Det är en jämn fördelning mellan kvinnor och män. Ledamöterna i rådet utses av rege- ringen efter förslag från partierna som är företrädda i . Ledamöterna deltar i EKR i sin personliga egenskap men grundtanken är att de ska bidra med sitt respektive partis syn på hur de olika politik- områdena i det enskilda fallet ska balanseras mot varandra, inom de ramar som gäller för prövningen. Suppleanter bör utses till EKR-ledamöterna Regeringen delar kommitténs förslag att suppleanter bör utses i EKR i syfte att ge möjligheter för de ordinarie EKR-ledamöterna att diskutera olika ärenden i EKR med någon annan person från sitt parti. I likhet med kommittén anser regeringen att suppleanter i rådet skulle kunna över- brygga de begränsningar som sekretessen innebär för de ledamöter som ensamma representerar sitt parti. Ett större utrymme för ledamöterna att diskutera ärendena med en partikamrat kan antas förbättra menings- utbytet i EKR. Med suppleanter ökar också förutsättningarna för att alla partier i är representerade vid EKR-sammanträdena. Supple- anterna bör, på samma sätt som de ordinarie ledamöterna, nomineras av partierna och utses av regeringen. EKR:s ledamöter får ingående information som till stor del omfattas av sekretess Som framgått sker samråd med EKR i ärenden där ISP behöver råd inför sitt ställningstagande. Det kan exempelvis gälla synen på nya mottagar- länder, länder där utvecklingen kan föranleda en ändrad bedömning i tillståndsfrågan eller situationer som kräver en särskild uttolkning av praxis eller politikens innehåll. Behandlingen av ett samrådsärende i EKR går normalt till så att en tjänsteman från ISP inledningsvis redogör för det aktuella ärendet i fråga om den aktuella produkten, det ansökande företaget, det tilltänkta mottagarlandet och eventuell tidigare export till samma land. Därefter föredrar representanter från och Försvarsdepartement det underlag som har anknytning till de utrikes- , säkerhets- eller försvarspolitiska frågor som ärendet väcker. Det kan t.ex. handla om situationen i landet och regionen samt den aktuella mate- 2017/18:23 rielens betydelse för Försvarsmaktens försörjning av materiel och kom- petens. I den efterföljande diskussionen frågar ordföranden (generaldirektör) efter ledamöternas synpunkter och rekommendationer. EKR:s slutliga rekommendation grundar sig på vad majoriteten av leda- möterna har kommit fram till. ISP beslutar i allmänhet i linje med EKR:s rekommendation. Utöver den information om enskilda ärenden som lämnas inom ramen för samråd med EKR redovisar ISP:s generaldirektör fortlöpande beslut om utförsel, förhandsbesked, anbudsunderrättelser och samarbetsavtal som har fattas av myndigheten till EKR. redovisas också ärenden avseende produkter med dubbla användningsområden. ISP:s generaldirektör håller även EKR informerat om myndighetens verksam- het och utvecklingen i övrigt på exportkontrollområdet. Protokollen från EKR:s sammanträden är så fylliga att det framgår vilka omständigheter som har bedömts vara av vikt i ärendet och legat till grund för bedömningen. Protokollen och beslutsunderlagen är viktiga, bl.a. eftersom det ofta kan gå från det att EKR bedömer t.ex. en ansökan om förhandsbesked till dess att ett slutligt beslut om utförsel ska tas i ärendet. De bidrar också till det institutionella minnet och till att praxisutvecklingen kan följas. Enligt offentlighets- och sekretesslagen är ledamöterna i rådet bundna av handlingssekretess och tystnadsplikt på samma sätt som tjänste- männen på ISP. Diskussionerna i rådet är inte offentliga då de frågor som behandlas i rådet till stora delar omfattas av utrikes- eller försvarssekre- tess (15 kap. 1 och 2 §§) eller sekretess till skydd för enskilds affärs- eller driftförhållanden, uppfinningar eller forskningsresultat (kommer- siell sekretess, 30 kap. 23 §). Att det föreligger sekretess medför att det kan ske ett öppet meningsutbyte i EKR. Om uppgifterna blev offentliga, skulle det riskera att få till följd att man i föredragningar och överlägg- ningar avstår från att ta upp för prövningen relevanta omständigheter, t.ex. av det skälet att ett offentliggörande skulle skada utrikes- förbindelser. Frågan om i vilken utsträckning en enskild ledamot kan offentliggöra en uppgift som han eller hon har fått del av inom ramen för sitt uppdrag i EKR får avgöras från fall till fall i enlighet med reglerna i offentlighets- och sekretesslagen. Om det är fråga om redan offentlig information, är utrymmet att redogöra för vad som förekommit i EKR normalt sett större än annars. Det ankommer formellt på ledamoten att själv göra denna bedömning. Det är emellertid naturligt och önskvärt att det mellan ledamöterna och ISP:s generaldirektör löpande diskuteras hur den information som ledamöterna får del av bör behandlas i detta avse- ende. På så sätt kan en ledamot vid behov få vägledning i sekretess- bedömningen. Informationen i regeringens skrivelse till förbättras lämnar regeringen en redogörelse för den svenska exportkontrollen av krigsmateriel i form av en skrivelse till . Skrivelsen omfattar numera även exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden. Den senaste redogörelsen avser 2016 (Strategisk exportkontroll 2016 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden, skr. 2016/17:114). Bakgrunden till skrivelsen är att den dåvarande regeringen i samband med förslaget om att inrätta en rådgivande (numera EKR) ansåg att det fanns skäl att ytterligare vidga informationen om krigsmaterielexporten. Regeringen uttalade att den till riks- dagen skulle lämna en redogörelse för krigsmaterielexporten i syfte att bredda den allmänna debatten och förse med samlad information om exporten (prop. 1984/85:82 s. 12). I samband med att ISP inrättades 1996 bekräftade den dåvarande regeringen att den också i fortsättningen avsåg att lämna årliga skrivelser till om krigs- materielexporten. Kommittén konstaterar att regeringens skrivelse till utgör en viktig beståndsdel för att skapa öppenhet och transparens inom export- kontrollområdet och att skrivelsen i huvudsak fyller sitt syfte. Kommittén menar att ytterligare förbättringar kan göras och föreslår följande ändringar. När det gäller uppgifter om beviljade tillstånd och faktisk utförsel bör skrivelsen även innefatta en kortare beskrivning av den överförda eller exporterade krigsmaterielen samt, om det handlar om komponenter, delsystem eller hela system. Information bör lämnas om vem som är slutanvändare utifrån kategorierna militär, polis, annan stat- lig myndighet och industri. När det gäller faktisk utförsel bör om möjligt mängden produkter anges. Det bör finnas en särskild redovisning, genom fallstudier, av sådan krigsmaterielexport där det föreligger en uppenbar intressekonflikt mellan säkerhets- och försvarspolitiken å ena sidan och utrikespolitiken å den andra. Redovisningen avseende export av små och lätta vapen bör fördjupas, bl.a. bör jakt- och sportskyttevapen särredo- visas. Det bör även finnas en redovisning av ansökningar som har återtagits av sökanden, beviljade följdleveranser och statistik avseende sanktionsavgifter. Kommittén anser även att ISP:s månadsrapporter avseende beviljad utförsel av krigsmateriel bör kunna göras utförligare och lämnas med kortare intervall. Enligt kommittén borde t.ex. en kortare beskrivning av vilka produkter som omfattas av tillståndet samt försäljningsvärde kunna anges. Kommitténs förslag i denna del får ett blandat mottagande av remiss- instanserna. och kristna råd stödjer förslaget rörande slutanvändare och framhåller att det även bör avse icke-statliga aktörer med koppling till statsaktörer. och stödjer förslaget om fallstudier och Parla- mentarikerforum för lätta vapen-frågor stödjer förslaget om fördjupad redovisning av små och lätta vapen. ISP har ingen erinran mot att ut- veckla skrivelsen men ifrågasätter vissa av förslagen om vilka uppgifter som bör ingå, mot bakgrund av att huvuddelen av dessa uppgifter bedöms omfattas av sekretess och förslaget dessutom skulle leda till mycket arbete för myndigheten. Regeringen delar uppfattningen att den årliga skrivelsen om den strate- giska exportkontrollen fyller en viktig funktion när det gäller insyn i frågor som rör exportkontrollen och exporten av krigsmateriel. Det ger även riksdagspartierna tillfälle att ge sin syn på exportkontrollpolitiken och på det sätt som tillståndsprövningen utövas generellt. Regeringens avsikt är att i nära samverkan med ISP fortsatt förbättra skrivelsen med målet att lämna ytterligare information där detta kan ske, som