prop · H50349 · 2017-12-05 00:00:00 — Den nuvarande situationen innebär sammanfattningsvis att grundlags- skyddet får konsekvenser som inte är rimliga. Den ökade risken för att enskilda drabbas av allvarliga integritetsintrång kan svårligen motiveras och riskerar att minska den allmänna förståelsen och acceptansen för den särskilda tryck- och yttrandefrihetsrättsliga regleringen. Det föranleder behov av åtgärder. En möjlighet att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster bör införas Kommittén bedömer att grundlagsskyddet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen för vissa söktjänster som innehåller person- uppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär bör inskränkas. En in- vändning som bl.a. framför mot förslaget är att grund- lagarna stegvis urholkas när tillämpningsområdet begränsas. I det sammanhanget vill regeringen dock framhålla att lika väl som den tekniska och mediala utvecklingen för med sig nya uttrycksformer som förtjänar grundlagarnas skydd kan den föra med sig företeelser för vilka grundlagsskydd inte framstår som vare sig önskvärt eller lämpligt. En inskränkning i skyddet för vissa nya företeelser betyder inte att uttrycks- 2017/18:49 former som historiskt sett och på goda grunder haft grundlagsskydd riskerar att falla utanför grundlagarnas tillämpningsområde. Utvecklingen kräver nya överväganden, såväl när det gäller vad som bör ges grundlagsskydd som vad som bör falla utanför. Att den typen av överväganden görs är en viktig del av värnandet av en livskraftig tryck- och yttrandefrihetsreglering. Regeringen delar kommitténs bedömning att det finns skäl att av integritetshänsyn införa en bestämmelse i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som gör det möjligt att begränsa grundlags- skyddet för vissa söktjänster som innehåller personuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär. En sådan bestämmelse bör utformas så att den ger utrymme för att komma till rätta med de aktuella problemen som den inte får medge större inskränkningar i grundlags- skyddet än nödvändigt. Den ska vara förenlig med den försiktighets- princip som brukar tillämpas vid inskränkningar av grundlagsskyddet på det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området (se bl.a. SOU 2001:28 s. 25). Hur bör begränsningen av grundlagsskyddet Regeringens förslag: Det införs delegationsbestämmelser i tryck- frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som ger utrymme att i lag reglera om förbud mot offentliggörande av personuppgifter som avslöjar etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening, personuppgifter om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning, personuppgifter som består av genetiska uppgifter eller biometriska uppgifter för att entydigt identifiera en fysisk person, eller personuppgifter om att en enskild har begått lagöverträdelser genom brott, förekommer i fällande domar i brottmål eller varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel. Detta ska gälla endast om personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa och det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet. förslag överensstämmer i huvudsak med Kommitténs förslag till lagtext är dock delvis annorlunda utformat samt innehåller uttrycket ras. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. remissinstanser som yttrar sig, däribland ombudsmän, , tillstyrker eller har inga invändningar styrker att en delegationsbestämmelse införs men framhåller att tillämp- ningsområdet bör övervägas och förtydligas. Tidskrifter har inte något att erinra mot att en delegations- bestämmelse införs men anser att ett uttryckligt ställningstagande bör göras i lagtexten om att seriös, granskande journalistik inte på något sätt Prop. 2017/18:49 ska kunna hämmas. Justitiekanslern menar att den reglering som föreslås för ändamålet är alltför oprecis och därmed inte godtagbar. Juridiska fakultetsstyrelsen vid invänder mot användningen av uttrycket ras. Datainspektionen och anser att undantaget bör träffa även söktjänster med personuppgifter som inte i sig är av särskilt integritetskänslig natur. Flera remissinstanser, däribland Hovrätten över och , Myndigheten för press, radio och tv, vid , , , och Tidningsutgivarna, avstyrker förslaget. Hovrätten över och anger att förslaget strider mot den grundläggande principen om att grundlags- skyddet knyts till användningen av vissa medier och inte till vilket inne- håll ett yttrande har. Hovrätten menar även att förslaget strider mot bl.a. förbudet mot censur och hindrande åtgärder. Myndigheten för press, radio och tv anser att förslaget ger ett stort tolkningsutrymme som kan innebära rättslig osäkerhet, särskilt i förhållande till meddelarskyddet. framför liknande synpunkter och menar även att uttrycket uppgiftssamling träffar i princip varje samling av digital information. ser en risk för tillämpningssvårigheter när det kommer till att avgöra om en uppgiftssamling tillhandahålls inom ramen för traditionell medieverksamhet. Skälen för regeringens förslag Reglering i lag bör vara möjlig Kommitténs förslag innebär att det i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen förs in en s.k. delegationsbestämmelse som delvis utformas med befintliga delegationsbestämmelser i 1 kap. 9 § TF som förebild. Enligt den föreslagna bestämmelsen ska, utan hinder av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, vad som följer av lag gälla om förbud mot offentliggörande av särskilt angivna person- uppgifter i vissa uppgiftssamlingar. Hovrätten över och menar att en sådan bestämmelse strider mot bl.a. förbudet mot censur. Förslaget, som ligger i linje med det undantag som redan finns i fråga om kreditupplysningsverksamhet i 1 kap. 9 § TF och 1 kap. 12 § YGL, tar sikte på själva spridningen av uppgifter från vissa uppgiftssamlingar (se nedan). Bestämmelsen medger däremot inte lagstiftning som gör det möjligt att ingripa mot en uppgifts- samling innan denna görs tillgänglig för allmänheten (censur). Enligt regeringen är bestämmelsen förenlig med grundläggande tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principer. Regeringen instämmer därmed med kommittén i att bestämmelsen bör utformas som en s.k. delegationsbestämmelse som medger reglering i och tillämpning av lag om förbud mot offentliggörande av vissa person- uppgifter. Kommittén föreslår att bestämmelsens inledning formuleras på ett delvis annat sätt än inledningen av 1 kap. 9 § TF för att det inte ska uppstå tveksamhet om att den även ger utrymme för reglering genom EU-förordningar. Av den praxis som utvecklats i anslutning till 1 kap. 9 § TF följer emellertid att den ger utrymme även för reglering genom 2017/18:49 EU-förordningar. Den nya bestämmelsens inledning bör därför ha samma lydelse som i gällande reglering i 1 kap. 9 §. I det följande behandlar regeringen vilka uppgifter och uppgifts- samlingar som bör omfattas av möjligheten till reglering i och tillämp- ning av lag. Delegationsbestämmelsen bör träffa känsliga personuppgifter och personuppgifter om lagöverträdelser m.m. All slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet räknas som personuppgifter. Kommitténs förslag innebär att offentliggörande av två typer av personuppgiftskategorier ska omfattas av möjligheten till reglering i och tillämpning av lag. Den ena kategorin omfattar uppgifter om att en enskild har begått lagöverträdelser genom brott, förekommer i fällande domar i brottmål eller varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel. Den andra kategorin omfattar vissa andra personuppgifter av särskilt integritetskänslig karaktär. I likhet med kommittén konstaterar regeringen att det tydligaste exemplet på integritetskänsliga söktjänster som finns är sådana som är särskilt inriktade på att publicera uppgifter med anknyt- ning till brottmålsprocessen. I en tjänst som erbjuds kan allmänheten genom att söka på t.ex. namn eller adress få besked om att enskilda personer har varit inblandade i brottmål. Sökresultaten kan presenteras på olika sätt, bl.a. i form av en kartbild som ger besked om var på en gata en person bor. Vidare förekommer det en särskild funktion som gör det möjligt att beställa bevakning med utgångspunkt i postnummer. Det innebär att kunden underrättas om det flyttar in en dömd person i det aktuella bevakningsområdet eller om någon som redan bor där dömts för brott. En tjänst av det här slaget är i realiteten ett belastningsregister som förs i privat regi och som vänder sig till allmänheten som fritt eller mot avgift kan ta del av uppgifterna över internet, medan, som nämns ovan, Polis- myndighetens belastningsregister skyddas av absolut sekretess. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att starka integritetsskäl talar för att delegationsbestämmelsen bör omfatta vissa personuppgifter som kan hänföras till brottmålsprocessen. Kommitténs förslag i denna del tar sin utgångspunkt i vad som anges i 21 § PUL och artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning. I betänkandet Ny dataskyddslag (SOU 2017:39) föreslår Dataskydds- utredningen att personuppgiftslagen ska upphävas. Den omständigheten att regleringen av de personuppgifter som är i fråga framöver kommer att finnas i dataskyddsförordningen talar för att ledning företrädesvis ska hämtas därifrån. Regeringen konstaterar dock att de personuppgifter som anges i artikel 10 i förordningen – personuppgifter som rör fällande domar i brottmål och överträdelser eller därmed sammanhängande säker- hetsåtgärder – lämnar stort utrymme för tolkning. Med hänsyn till behovet av en väl avgränsad reglering finns det skäl att precisera vilken typ av personuppgifter som kan komma i fråga. Bestämmelsen bör där- för, som kommittén föreslår, i stället formuleras så att den omfattar personuppgifter om att en enskild har begått lagöverträdelser genom brott, förekommer i fällande domar i brottmål eller varit föremål för straffprocessuella tvångsmedel Utöver personuppgifter som har direkt samband med brottmåls- processen föreslår kommittén att vissa andra personuppgifter som är av särskilt integritetskänslig karaktär också ska omfattas av delegations- bestämmelsen. Kommittén hämtar i denna del ledning från artikel 9.1 i dataskyddsförordningen och föreslår att även uppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening samt uppgifter om hälsa, sexualliv eller sexuell läggning och genetiska uppgifter och biometriska uppgifter ska omfattas av undantaget i grundlagarna. Som framhålls ovan är det angeläget att inskränkningar i grundlags- skyddet inte görs mer omfattande än vad som är nödvändigt. är även andra uppgifter än sådana som är kopplade till brottmålsprocessen förenade med särskilda risker för otillbörliga integritetsintrång, i synnerhet om de sammanställs till sökbara register. Nuvarande reglering gör det möjligt för alla att med stöd av ut- givningsbevis och därmed under skydd av yttrandefrihetsgrundlagen tillhandahålla allmänheten registerliknande uppgiftssamlingar med t.ex. namn och adress på personer med en viss etnisk bakgrund, en viss sexuell läggning eller religiös övertygelse bosatta i en bestämd stad. Detsamma gäller för exempelvis sammanställningar av politiska mot- ståndare och deras bostadsadresser. I likhet med kommittén anser regeringen att det inte är rimligt att uppgiftssamlingar av det slaget alltid ska omfattas av det särskilda grundlagsskyddet. De personuppgifter som omfattas av artikel 9.1. i förordningen är av olika karaktär och innebörd. En del tar sikte på individers grundläggande egenskaper medan andra avser främst politisk, religiös eller kulturell grupptillhörighet hos den enskilde. Som kommittén anför finns det emellertid inte skäl att i detta sammanhang göra någon skillnad mellan dessa olika uppgiftstyper. Det finns dessutom ett värde i att så långt som möjligt ansluta till den systematik som finns i dataskyddsförordningen. Delegationsbestämmelsen bör därför omfatta samtliga de personupp- giftskategorier som räknas upp i artikel 9.1 i dataskyddsförordningen. När det gäller uttrycket ras finns det emellertid, som Juridiska fakultetsstyrelsen vid påpekar, skäl att överväga en annan formulering. Uttrycket har utmönstrats ur regerings- formen, bl.a. med hänvisning till att bruket av begreppet i lagtext skulle kunna ge legitimitet åt rasistiska föreställningar och kunna befästa ras som en existerande kategori (se prop. 2009/10:80 s. 151). Enligt regeringen gör sig de skäl som angavs vid revideringen av regeringsformen alltjämt gällande. Ras bör därmed ersättas av uttrycket etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande. Det finns därutöver skäl att utforma uppräkningen av de olika personuppgiftskategorierna på ett något annat sätt än kommittén gör. Datainspektionen och anser att bestämmelsen bör omfatta även andra söktjänster som innehåller personuppgifter eftersom även personuppgifter som var för sig betraktas som okänsliga tillsammans kan ge en översikt av en enskilds personliga förhållanden som medför ett intrång i den personliga integriteten. Datainspektionen menar att många uppgiftssamlingar som utgör rena personregister saknar 2017/18:49 de syften som grundlagarna är till för att skydda. Regeringen konstaterar att det inte finns underlag för att i det här lagstiftningsärendet överväga att låta bestämmelsen omfatta andra personuppgifter än de som före- slås. Den tidigare nämnda försiktighetsprincipen leder också till bedöm- ningen att kommitténs förslag framstår som väl avvägt. Det bör slutligen noteras att det, som Förvaltningsrätten i påpekar, finns domar även i allmän förvaltningsdomstol som innehåller uppgifter av mycket känslig karaktär, t.ex. i mål enligt lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk tvångsvård och smittskyddslagen (2004:168). Sådana mål innehåller regelmässigt personuppgifter om enskildas hälsa som föreslås omfattas av delegationsbestämmelsen. Bestämmelsen bör omfatta vissa typer av uppgiftssamlingar För att bestämmelsen inte ska medge mer omfattande undantag från grundlagsskyddet än motiverat behöver en avgränsning göras även i fråga om vilken typ av tjänster som ska träffas. En sådan precisering är nödvändig för att inte all spridning av de angivna personuppgifterna ska omfattas. anser regeringen att det för dessa överväganden är naturligt att som utgångspunkt ta de typer av sammanställningar som förekommer när det gäller offentliggöranden av uppgifter om en- skilda. Grundläggande för dessa sammanställningar är att de är register- liknande och att de innehåller personuppgifter. Bestämmelsen bör därför avgränsas till att träffa sökbara, registerliknande sammanställningar som innehåller personuppgifter. Eftersom uttrycket register har använts med annan innebörd i den ursprungliga lydelsen av databasregeln i 1 kap. 9 § YGL och även återfinns med bestämd definition i dataskyddsförord- ningen finns det dock skäl att använda ett annat uttryck. anser regeringen att ordet uppgiftssamling bör användas. Några remissinstanser, däribland Hovrätten över och , radio och , framhåller att uttrycket uppgifts- samling träffar mycket brett och menar att det omfattar mer eller mindre samtliga databaser. Regeringen konstaterar att uttrycket uppgiftssamling, som bl.a. förekommer i ett antal s.k. registerförfattningar främst på brottsbekämpningsområdet, inte är definierat i lag. I förarbetena till polisdatalagen (2010:361) anges att en uppgiftssamling är en avgränsad uppgiftsmängd (se prop. 2009/10:85 s. 344). För att den nu aktuella delegationsbestämmelsen ska vara tillämplig bör det enligt regeringens uppfattning, förutom att det rör sig om en avgränsad uppgiftsmängd, även krävas att samlingen har en viss beständighet. Även omfattningen kan vara av betydelse. En utgångspunkt bör vara att det ska finnas personuppgifter som rör i vart fall mer än en person och att uppgifterna ska vara sorterade enligt något slags system. Det måste gå att söka bland eller erhålla en sammanställning av personuppgifterna i samlingen. En registerliknande uppgiftssamling som visserligen innehåller personuppgifter men som inte är sökbar med hjälp av någon personuppgift eller erbjuder sammanställning av personuppgifter bör alltså inte omfattas av bestämmelsen. Sökning och sammanställning av personuppgifter ska kunna ske på ett effektivare sätt än vad som är fallet vid genomgång och granskning dokument för dokument. Av den genomgång kommittén gör av registerliknande uppgifts- samlingar framgår att i huvudsak två sådana förekommer. De skiljer sig åt i fråga om den tekniska utformningen av sökfunktionen. I det ena fallet har materialet strukturerats för att underlätta sökning efter och samman- ställning av just personuppgifter. En sådan uppgiftssamling har som regel särskilda sökfält för personuppgifter som kan ligga till grund för sökning. Uppgiftssamlingar av det slaget anses ha en s.k. personuppgiftsanknuten struktur (se och , Kommentar till personuppgiftslagen, 4:e uppl., s. 135–136). Utmärkande för den andra typen av samlingar är att materialet inte är strukturerat för att särskilt underlätta sökning och sammanställning av just personuppgifter. Ett uttryck för detta kan bl.a. vara att det inte förekommer särskilda fält avsedda för sökning på personuppgifter. Uppgiftssamlingarna har i stället en generell struktur som gör det möjligt att söka efter uppgifter med ”fritextsökning”, t.ex. efter uppgifter om en person förekommer i brottmålsdomar. Som kommittén anger kan uppgiftssamlingar med en personuppgifts- anknuten struktur vid ett första påseende framstå som känsligare i integritetshänseende än uppgiftssamlingar som endast möjliggör fritext- sökning. Skillnaden får dock anses relativt liten. Det framstår dessutom som okomplicerat för den som ligger bakom söktjänsten att byta från en metod för strukturering till en annan. Olikheten är därmed inte så stor att den i sig bör användas för att avgränsa en delegationsbestämmelse. Regeringen delar kommitténs bedömning att samtliga uppgiftssamlingar som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa personuppgifterna bör kunna utgöra uppgiftssamlingar i den mening som följer av undantaget. I förhållande till kommitténs förslag bör bestämmelsen dock ges en annan lagteknisk utformning i denna del. Tillämpningsområdet bör inte begränsas till uppgiftssamlingar med utgivningsbevis I likhet med kommittén anser regeringen att det saknas skäl att begränsa bestämmelsens tillämpningsområde till uppgiftssamlingar med utgiv- ningsbevis. Som kommittén framhåller kan en reglering som enbart om- fattar området för frivilligt grundlagsskydd relativt enkelt kringgås genom att verksamheten organiseras om så att automatiskt skydd uppstår, t.ex. genom att samma aktör ger ut en periodisk skrift eller startar webb- radiosändningar. Bestämmelsen bör därför träffa uppgiftssamlingar oavsett på vilken grund de skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det bör införas ytterligare krav för att delegationsbestämmelsen ska bli tillämplig Tillämpningsområdet för delegationsbestämmelsen kan inte bestämmas enbart utifrån uppgiftssamlingens sök- och sammanställningsfunktioner och vilka personuppgifter som ingår i den. En sådan ordning skulle kunna leda till otillfredsställande resultat där det blir möjligt att begränsa grundlagsskyddet i större utsträckning än vad som är motiverat. Bestämmelsen bör därför ge utrymme för en mer allmän bedömning där hänsyn kan tas till omständigheterna i det enskilda fallet. föreslår att bestämmelsen utformas så att den ska kunna tillämpas endast om det med hänsyn till verksamheten och de former under vilka upp- giftssamlingen hålls tillgänglig finns särskilda risker för otillbörliga in- trång i enskildas personliga integritet. Förslagets utformning ligger delvis i linje med den delegationsbestämmelse som redan finns i fråga om kreditupplysningsverksamhet i 1 kap. 9 § 4 TF. Enligt Hovrätten över och innebär förslaget ett brott mot den grundläggande principen om att grundlagsskyddet knyts till användningen av vissa medier och inte till vilket innehåll ett yttrande har. Regeringen delar inte hovrättens uppfattning. bedömningen i första hand ska ske med utgångspunkt i det sätt på vilket uppgiftssamlingen tillhandahålls, snarare än i att en viss uppgift ingår i Hänsyn ska alltså tas till verksamheten och de former under vilka uppgiftssamlingen hålls tillgänglig, vilket är i enlighet med den systematik som finns i tryck- och yttrandefrihetsregleringen. Bland annat Justitiekanslern och vid anser att utformningen av den föreslagna bestämmelsen är för oprecis för att bestämmelsen ska kunna accepteras. Flera andra remissinstanser, däribland , advokatsamfund och , efterlyser klarare avgränsningar och mer vägledning kring hur bestämmelsen är tänkt att Regeringen delar remissinstansernas uppfattning att det är angeläget att regleringen är så precis som möjligt för att grundlagsskyddets omfattning ska kunna förutses. Som Myndigheten för press, radio och tv påpekar är detta av betydelse för exempelvis meddelarskyddet. Det är dock ofrån- komligt att bestämmelsen behöver ge ett visst utrymme för en prövning av omständigheterna i varje enskilt lagstiftningsärende eller vid tillämp- ning av befintlig reglering i ett enskilt fall. En sådan bedömning av den typiska risken för otillbörligt integritetsintrång är heller inte något nytt inslag i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, utan förekommer redan i fråga om delegationsbestämmelsen i 1 kap. 9 § 4 TF I förhållande till den bestämmelsen innebär kommitténs förslag snarare en precisering, eftersom det i bestämmelsen anges vad som ska tillmätas betydelse vid bedömningen av om det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i den personliga integriteten, nämligen verksamheten och de former under vilka uppgifts- samlingen hålls tillgänglig. Enligt regeringen uppfyller kommitténs för- slag de krav som bör ställas på en delegationsbestämmelse i grundlag. Förslaget innebär alltså att en helhetsbedömning ska göras av karaktären på de uppgiftssamlingar som avses träffas av den lagreglering som är aktuell. Bedömningsgrunder av betydelse bör, som kommittén anger, kunna vara uppgiftssamlingarnas målgrupp, formerna för tillhandahållande och tjänsternas sök- och sammanställningsfunktioner. detta ligger att uppgiftssamlingarnas grundläggande uppbyggnad kan Tjänster som gör det möjligt för allmänheten att genom sökning på t.ex. namn, personnummer eller adress få uppgifter om enskildas hälsa, sexualliv eller förekomst i fällande brottmålsdomar torde normalt sett innebära sådana risker för otillbörliga integritetsintrång att de faller in under tillämpningsområdet för delegationsbestämmelsen. Detta får normalt anses vara fallet även om det krävs lösenord eller konto för att få tillgång till en sådan tjänst och oavsett om det krävs betalning eller inte. Vid bedömningen finns det skäl att fästa särskild vikt vid om det är fråga om söktjänster som främst vänder sig till en bred allmänhet. Allmänt tillgängliga tjänster får typiskt sett sägas medföra ett större integritetsintrång än uppgiftssamlingar som riktar sig till aktörer med behov av informationen i sin yrkesutövning. I detta sammanhang finns det skäl att särskilt beröra s.k. rättdatabaser. På marknaden finns ett urval sådana som mot en avgift tillhandahåller sökbar rättsinformation till professionella aktörer, som rättsväsende och nyhetsredaktioner. Bland annat Datainspektionen och Justitiekanslern framhåller att även sådana kommersiella uppgiftssamlingar kan medföra särskilda risker för intrång i personligas integritet.