prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Oskuldspresumtionen innebär att ingen ska betraktas som skyldig till brott utan att domstol har konstaterat personens skuld efter ett förfarande i vilket han eller hon fått tillfälle att försvara sig mot anklagelsen och som även i övrigt motsvarar kravet på en rättvis rätte- gång. Av praxis framgår att ett straffansvar grundat på rättsliga presumtioner inte behöver står i strid med artikel 6 under förut- sättning att presumtionerna hålls inom rimliga gränser. För att systemet ska uppfylla krav i detta avse- ende behöver det finnas en möjlighet till befrielse från avgift när ett påförande skulle framstå som orättfärdigt. Subjektiva omständigheter ska kunna beaktas vid en sådan prövning. Vidare behöver det göras en nyan- serad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Regeringen anser att det bör finnas ett visst skönsmässigt utrymme att besluta om befrielse från sanktionsavgift enligt krigsmateriellagen. Det ger utrymme för befrielse även i angelägna fall som kan vara svåra att förutse för lagstiftaren. Bedömningen kan lämpligen avse om förhållan- dena är sådana att det är oskäligt att ta ut avgift med fullt belopp eller inte. Av rättssäkerhetsskäl bör det, som Förvaltningsrätten i före- slår, ges vägledning för prövningen. Det kan lämpligen ske genom att det i lagtexten anges vissa omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen. I denna fråga gör alltså regeringen en annan bedömning än kommittén. Det är naturligt att man i valet av vilka omständigheter som särskilt ska beaktas utgår från att det främst är företag och myndigheter, och inte fysiska personer, som kan riskera att påföras en sanktionsavgift. Det innebär att sjukdomshinder, som ofta förekommer som befrielse- grund i annan lagstiftning, inte framstår som en typisk omständighet som bör föranleda befrielse från sanktionsavgift enligt krigsmateriellagen. Enligt regeringens uppfattning bör det anges tre omständigheter som särskilt ska beaktas vid prövningen: om överträdelsen berott på en om- ständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka, vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa samt om avgiften inte står i rimlig pro- portion till överträdelsen. Härigenom ges det, som flera remissinstanser efterfrågat, vägledning om att omständigheter utanför företagets eller myndighetens kontroll kan medföra befrielse från avgift. Vidare framgår att subjektiva omständigheter ska beaktas och att även det förhållandet att gärningen är ringa kan leda till befrielse. Regeringen återkommer i författningskommentaren till frågan om hur jämkningsbestämmelsen är utformad. Med anledning av Lunds tingsrätts synpunkt, att det bör analyseras vad en övergång till strikt ansvar innebär för det straffbelagda området, vill regeringen framhålla följande. Genom den föreslagna sanktionsväxlingen ersätts straffsanktioner, som förutsätter uppsåt eller oaktsamhet för ansvar, med sanktionsavgifter som tas ut på grundval av ett strikt ansvar. Sanktionsavgiften är enligt regeringens uppfattning att anse som straff i mening. De objektiva förutsättningarna, dvs. underlåtenheten att uppfylla föreskriven uppgiftsskyldighet, är dock desamma. Vidare är ringa brott undantagna från straffansvaret medan det föreslås att även ringa överträdelser ska kunna medföra sanktionsavgift. Vid bedömningen av effekterna för det straffbelagda området måste dock även beaktas den jämkningsbestämmelse som föreslås. Enligt regering- ens uppfattning kan de föreslagna befrielsegrunderna i vissa fall ge ut- rymme för hänsynstaganden som innebär att den uppgiftsskyldige undgår sanktion i större omfattning än vad som är fallet enligt nu gällande straffbestämmelser. Kommittén föreslår att det vid bestämmande av avgiftsbeloppet inte ska göras någon differentiering beroende på vem som har begått överträdel- sen. Kommittén bedömer att en möjlighet till differentiering skulle vara tidskrävande för ISP, och därmed motverka en snabb sanktion, utan att det leder till ökad regelefterlevnad. Regeringen gör en annan bedömning. Det bör, utan att det görs avkall på systemets effektivitet, kunna beaktas vem som har begått överträdelsen för att systemet ska vara balanserat och rättvist. Som ISP framhåller finns det i den krets av företag som kan komma i fråga för sanktionsavgift såväl små som mycket stora företag. Avgiften bör kunna sättas på en nivå som är tillräckligt avskräckande som den inte bör få orimligt stora ekonomiska konsekvenser för företaget i fråga. Det finns därför skäl att kunna anpassa sanktions- avgiftens storlek för olika typer av aktörer. Regelverket bör vara enkelt att tillämpa för att vara effektivt. Sank- tionsavgifter ska kunna påföras frekvent och efter det att över- trädelsen har ägt rum. För att uppfylla grundläggande rättssäkerhetskrav krävs också att systemet är förutsägbart. Ett sådant system kan åstad- kommas endast om det är enkelt att avgöra med vilket belopp som avgiften ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Avgiftsbeloppet behöver därmed fastställas med en viss grad av schablonmässighet. Det bör ske genom att avgiften utgår enligt en på förhand fastställd taxa. Taxan kan lämpligen framgå i en förordning som, efter bemyndigande, beslutas av regeringen. I likhet med kommittén anser regeringen att avgiften bör kunna uppgå till högst . För att ge tillräckligt utrymme för att kunna anpassa avgiften bör det minsta avgiftsbeloppet vara något lägre än vad kommittén föreslår. Regeringen delar ISP:s uppfattning att framstår som en lämplig minsta avgift. Den som riskerar att påföras sanktionsavgift bör ha rätt att yttra sig Det har i tidigare förarbeten ansetts att den som riskerar att påföras en sanktionsavgift bör ges tillfälle att yttra sig inom ramen för förvaltnings- myndighetens prövning för att de krav som ställs i ska vara uppfyllda (se bl.a. prop. 2007/08:107 s. 32 f. och 2012/13:143 s. 71 f.). Företaget eller myndigheten ges därigenom möjlighet att t.ex. påtala eventuella felaktigheter och omständigheter som kan utgöra skäl för befrielse från avgift. Bestämmelser om en sådan rätt för den som riskerar att påföras sanktionsavgift finns också i flera andra lagar, t.ex. 50 c § fiskelagen (1993:787) och 22 § lagen om kontroll av ekologisk produktion. Som Kammarrätten i påpekar har enligt 16 och 17 §§ förvaltningslagen en part rätt att ta del av uppgifter i ett ärende och få yttra sig över uppgifterna innan ärendet avgörs. Rätten att yttra sig är dock inte utan undantag enligt förvaltningslagen. Mot bakgrund av de krav som ställs i artikel 6 i och det ställningstag- ande som gjorts i liknande lagstiftningsärenden anser regeringen att det i krigsmateriellagen bör tas in en särskild bestämmelse som ger den som avgiften gäller en ovillkorlig rätt att yttra sig innan frågan avgörs. Allmänna bestämmelser om delgivning av beslut tillämpas Enligt 21 § förvaltningslagen ska bl.a. en klagande eller part i ett ärende som avser myndighetsutövning underrättas om innehållet i det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på annat sätt. Dessa allmänna bestämmelser kommer att gälla för ISP:s beslut om sanktionsavgift, om inte en bestämmelse med avvikande innebörd tas in i krigsmateriellagen. Frågan om delgivning av beslut om sanktionsavgift hänger samman med frågan om verkställighet av sådana beslut. Enligt regeringens förslag ska ett beslut kunna verkställas när det har fått laga kraft (se nedan). Tidpunkten för när beslutet får laga kraft är knuten till den tidpunkt när den avgiftsskyldige fått del av beslutet. Med denna lösning finns det inte behov av en särskild bestämmelse om att beslutet ska delges den avgifts- skyldige. Delgivning torde ändå behöva ske i syfte att det ska kunna bli klart när beslutet får laga kraft och därmed när verkställighet kan äga rum (jfr Lagrådets yttrande i prop. 2007/08:107 s. 65). Verkställighet och betalning av sanktionsavgift I förvaltningslagen anges inte när en förvaltningsmyndighets beslut blir verkställbart. För att undvika osäkerhet regleras detta därför ofta i specialförfattningarna. Huvudregeln är att ett beslut om sanktionsavgift varken gäller eller är verkställbart innan det har fått laga kraft. Lösningen motiveras av den enskildes rättssäkerhet och det bör krävas goda skäl för att frångå detta. Kommitténs förslag är att ISP:s beslut om sanktionsavgift ska gälla som domstols dom och ska få verkställas utan hinder av att beslutet inte har fått laga kraft. Betalning ska ske från det att beslutet delgavs och efter sista betalningsdagen ska beslutet få verkställas. Om beslutet överklagas, bör domstolen som prövar överklagandet besluta att ISP:s beslut tills vidare inte får verkställas (inhibition). Kommitténs förslag motiveras av effektivitetsskäl. Det innebär dock också nackdelar ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Till det kommer, som bl.a. Kammarrätten i och ombudsmän framhåller, att det finns oklarheter rörande det som kommittén uttalar om inhibition. I enlighet med vad Kammarrätten i anför kan det även ifråga- 2017/18:23 sättas om förslaget innebär effektivitetsfördelar, om det är så att det vid överklagande regelmässigt beslutas om inhibition. Mot denna bakgrund anser regeringen att ett beslut om sanktionsavgift bör få verkställas först när det har fått laga kraft, dvs. när det kan överklagas. Vid denna bedömning i fråga om verkställighet saknas det behov av bestämmelser om betalningsfrist och återbetalning från myndigheten. Det hindrar i och för sig inte att det ändå kan anses finnas skäl att föreskriva en särskild betalningsfrist. En ytterligare betalningsfrist efter det att beslutet har fått laga kraft motverkar dock syftet att systemet ska vara snabbt och effektivt. En sådan bestämmelse bör därför inte införas. Det hindrar inte ISP från att i sina beslut meddela en frist inom vilken betal- ning ska ske. Enligt utsökningsbalken utgör en förvaltningsmyndighets beslut en verkställbar exekutionstitel endast om det framgår av en särskild före- skrift att beslutet får verkställas. Utan en sådan särskild föreskrift får ISP:s beslut om sanktionsavgift inte läggas till grund för verkställighet och myndigheten måste då skaffa sig en exekutionstitel, om den avgifts- skyldige inte betalar frivilligt. Det kan medföra tidsutdräkt, t.ex. om an- sökan om betalningsföreläggande hos bestrids. Eftersom det är viktigt med ett effektivt förfarande bör det, på mot- svarande sätt som i bl.a. lagen om ekologisk produktion, föreskrivas att ett beslut om sanktionsavgift får verkställas enligt utsökningsbalken. Det bör också tydliggöras att ISP, om sanktionsavgiften inte betalas när beslutet om avgift har fått laga kraft ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Uttagande av sanktionsavgift bör handläggas som ett allmänt mål enligt 1 kap. 6 § andra stycket utsökningsbalken. Vid handläggning hos gäller då lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. En upplysning om detta bör införas i bestäm- melserna om sanktionsavgift. ISP:s beslut bör få överklagas till förvaltningsdomstol Mot bakgrund av de krav som ställs i artikel 6 i om rätt till en rättvis domstolsprövning behöver det finnas en möjlighet att överklaga ISP:s beslut till domstol. Allmän förvaltningsdomstol prövar överklaganden av vissa andra beslut enligt krigsmateriellagen (23 a § krigsmateriellagen) och det är naturligt att samma ordning gäller för beslut om sanktionsavgift. och uppmärksammar att förvalt- ningsprocesslagen (1971:291) inte ger garantier för muntlighet. Enligt behövs därför en särskild bestämmelse om en undan- tagslös rätt till muntlig förhandling vid överklaganden av beslut om sanktionsavgift. Utgångspunkten enligt förvaltningsprocesslagen är dock att muntlig förhandling ska hållas, om en enskild som för talan i målet begär det. Domstolen ska då hålla muntlig förhandling, om förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det (9 § tredje stycket). Det får förutsättas att domstolarna vid prövningen av en begäran om muntlig förhandling beaktar krav. En prövning enligt förvaltningsprocesslagen får mot den bakgrunden anses uppfylla krav på en rättvis domstolsprövning och någon särskild bestämmelse om rätt till muntlig förhandling behövs därmed Samma synsätt kommer till uttryck i tidigare lagstiftningsärenden Prop. 2017/18:23 om sanktionsavgift (se bl.a. prop. 2007/08:107 s. 37). Behovet av att ingripa mot överträdelser minskar . Därtill är det rimligt att den som har begått en överträdelse ska kunna inrätta sig efter att det inte blir någon reaktion från samhällets sida på grund av överträdelsen. I straffrätten finns det därför bestämmelser om åtals- respektive påföljdspreskription (35 kap. ). Efter- som sanktionsavgifter uppvisar stora likheter med bötesstraff bör det även beträffande denna sanktion finnas bestämmelser om ansvar kan utkrävas och beslutade avgifter kan inkrävas. Sådana preskriptionsbestämmelser finns beträffande sanktionsavgifter på andra områden. De överträdelser som i förevarande fall föreslås bli beivrade genom sanktionsavgift kan medföra böter eller fängelse . Tiden för åtalspreskription är därmed och tiden för påföljdspreskription är . Samma preskriptionstider bör enligt rege- ringens mening gälla för sanktionsavgifterna. I enlighet med vad Lagrådet föreslagit bör bestämmelsen utformas så att sanktionsavgift får tas ut endast om den som avgiften gäller har fått tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna för att besluta om avgift har inträffat. Det innebär att det kan finnas anledning för ISP att använda delgivning när myndigheten ger den som riskerar sanktionsavgift tillfälle att yttra sig. I fråga om preskription av möjligheten att kräva in beslutade avgifter påpekar i att lagen om preskription av skatte- fordringar m.m. gäller under förutsättning att det inte finns särskilda bestämmelser om preskription och att huvudregeln enligt den lagen (3 §) är att fordringar preskriberas efter utgången av det kalenderår då de förföll till betalning. Enligt kammarrättens mening bör det övervägas att låta sanktionsavgifter enligt krigsmateriellagen omfattas av lagen om preskription av skattefordringar m.m., vilket skulle innebära att avgiften inordnas i ett enhetligt regelverk. Det framstår dock inte som givet att lösningen är lämplig i förevarande fall. Bl.a. innebär lagen om pre- skription av skattefordringar m.m. att preskriptionstiden kan förlängas i vissa fall (7 §) och även att preskription under vissa förutsättningar kan inträda (4–6 §§). Att tillämpa bestämmelser som innebär att tidpunkten för preskription i vissa fall skjuts fram kan med- föra betänkligheter när det gäller sanktionsavgift. I annan lagstiftning som innehåller bestämmelser om sanktionsavgift – t.ex. , fiskelagen och arbetsmiljölagen (1977:1160) – har man valt att reglera frågan om preskription särskilt, utan möjlighet att skjuta fram tidpunkten för när preskription inträder. Regeringen anser att samma lösning bör väljas även i detta fall. Möjligheten att kräva in en beslutad sanktions- avgift bör falla bort i den utsträckning som verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. Kan olika sanktioner användas vid en och samma gärning? Några remissinstanser efterlyser klargöranden beträffande hur olika sanktioner kan kombineras. Till viss del har behovet av klargöranden samband med kommitténs förslag att det ska införas möjlighet till ytter- ligare administrativa sanktioner – vite och varning – i krigsmateriellagen. Som framgår av avsnitt 10.3 föreslår regeringen att förslaget inte ska följas i dessa delar. Det finns dock anledning att beröra förhållandet mellan de föreslagna sanktionsavgifterna och möjligheterna enligt 16 och 16 a §§ krigsmateriellagen att återkalla ett tillstånd eller en certifiering och att förbjuda att ett generellt tillstånd utnyttjas. Som framgått bedömer regeringen att det kan antas att de föreslagna sanktionsavgifterna är att anse som straff i mening. Som regeringens lagför- slag är utformat medger bestämmelserna att samma överträdelse föran- leder såväl sanktionsavgift som återkallelse eller förbud enligt 16 eller 16 a §. Ett tänkbart fall skulle t.ex. kunna vara att en uppgiftsskyldighet föranleder sanktionsavgift och att senare samma underlåtelse ligger till grund för en återkallelse eller ett förbud. Enligt artikel 4 i tilläggsprotokoll 7 får ingen lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilket han redan blivit frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i denna stat. Motsvarande bestämmelse finns i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Enligt artikel 50 får ingen lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilket han eller hon redan har blivit frikänd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Denna rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger beträffande samma sak (ne bis in idem) brukar benämnas dubbelbestraffningsförbudet, men mer korrekt dubbelprövningsförbudet. För bedömningen av om det är förenligt med dubbelprövningsförbudet att samma överträdelse för samma person kan föranleda såväl sanktions- avgift som återkallelse eller förbud, behöver man först ta ställning till om även återkallelse och förbud enligt krigsmateriellagen är att anse som straff i konventionens mening. Om så inte bedöms vara fallet är förfaran- det förenligt med dubbelprövningsförbudet. har i sitt avgörande i målet m.fl. mot uppställt tre kriterier för bedömningen av vad som kan anses utgöra ett straffrättsligt förfarande till skillnad från förfar- anden avseende administrativa eller disciplinära sanktioner. Kriterierna har sedan tillämpats av i ett flertal ytterligare fall. Enligt regeringens uppfattning är det särskilt det tredje kriteriet – påföljdens natur och stränghet – som är av betydelse i detta fall. Vid bedömningen av kriteriet beaktas även syftet med den aktuella påföljden. Om det främsta syftet är att bestraffa och avskräcka, talar det för att det är fråga om en straffrättslig påföljd. I avgörandet HFD 2015 ref. 20 bedömde att återkallelse av vapentillstånd på viss grund inte är av straffrättslig karaktär eftersom återkallelsen inte är avsedd att utgöra en bestraffning, utan syftar till att förhindra att vapen innehas av personer som visat sig olämpliga som vapeninnehavare. Regeringen bedömer att återkallelse och förbud enligt krigsmateriel- lagen inte är avsedda att användas i bestraffande eller avskräckande Av förarbetena till 16 § och de motsvarande tidigare bestämmel- Prop. 2017/18:23 serna i lagen (1983:1034) om kontroll över tillverkning av krigsmateriel m.m. och lagen (1988:558) om förbud mot utförsel av krigsmateriel m.m. framgår att återkallelse är avsett att användas endast när detta är nödvän- digt. Som exempel på situationer när återkallelse bör kunna ske nämns att aktier i ett svenskt aktiebolag som tillverkar krigsmateriel förvärvas av någon i ett land med vilket det inte kan godkännas utlandssamverkan eller att ett ovillkorligt exporthinder uppstår (prop. 1983/84:36 s. 20, 1987/88:154 s. 48 f. och 75 samt prop. 1991/92:174 s. 65 f., 83 f. och 106). Förarbetena ger uttryck för att syftet med återkallelse är att det ska utgöra en yttersta åtgärd om verksamhet rörande krigsmateriel riskerar att komma i konflikt med lagens övergripande syfte. De senare införda möj- ligheterna att återkalla en certifiering och att förbjuda att ett generellt tillstånd utnyttjas motiveras av motsvarande skäl. Det framgår av det EU- direktiv som bestämmelserna genomför och de uttalanden som gjordes i samband med genomförandet (prop. 2010/11:112 s. 50 f., 69 och 78 f.). Möjligheterna till återkallelse och förbud har inte heller tillämpats i repressivt syfte. Regeringen anser således att återkallelse och förbud enligt krigsmateriellagen inte är att anse som straff i Europakonven- tionens mening. Därmed är också förfarandet förenligt med artikel 4 i tilläggsprotokoll 7. Som framgår ovan ska samma gärning inte kunna föranleda både straff och sanktionsavgift. Som regeringens lagförslag är utformat ersätts straff med sanktionsavgift vid vissa tydligt avgränsade uppgiftsskyldigheter som föreskrivs i krigsmateriellagen. Det finns dock även föreskrifter som närmare preciserar hur uppgiftsskyldigheten ska uppfyllas. Sådana före- skrifter ryms inom det i krigsmateriellagen använda uttrycket kontroll- eller ordningsbestämmelse. Regeringen föreslår i avsnitt 10.4. att en överträdelse av en kontroll- eller ordningsbestämmelse även fortsätt- ningsvis ska kunna föranleda straff. Det bör därför anges i lagen att straff inte kan dömas ut i de fall det kan bli aktuell att ta ut en sanktionsavgift. 10.3Inget behov av att införa varning eller krav på vitesförelägganden Regeringens bedömning: Det bör inte införas en möjlighet till vites- föreläggande i krigsmateriellagen och det bör inte vara obligatoriskt att ett föreläggande med stöd av PDA-lagen förenas med ett vite. Det bör inte heller införas en möjlighet att meddela varning i krigs- materiellagen och PDA-lagen. Kommitténs förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Kommittén föreslår att det i PDA-lagen ska införas en generell möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela de förelägganden som behövs för att bestämmelser i eller lagen, eller i en föreskrift som meddelats med stöd av lagen, ska följas. Sådana föreläg- ganden ska enligt förslaget alltid förenas med vite. Nuvarande bestäm- melser om möjlighet att meddela föreläggande vid vite i PDA-lagen ska Beträffande krigsmateriellagen föreslås en motsvarande generell möjlighet att meddela förelägganden som alltid ska förenas med vite. Vidare föreslås att det i krigsmateriellagen och PDA-lagen ska införas en möjlighet för tillsynsmyndigheten att meddela varning vid mindre all- varliga överträdelser av bestämmelser i lagen eller i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Om en ny mindre allvarlig överträdelse sker från det att en varning meddelats, ska enligt förslaget ett tillstånd eller en certifiering kunna återkallas eller ett förbud mot användande av ett generellt tillstånd kunna utfärdas. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser invänder mot kommit- téns förslag. ISP anser att det inte finns behov av vare sig ytterligare möjlighet till vitesföreläggande eller möjlighet att utfärda varning och avstyrker förslagen. Man anser att de möjligheter som myndigheten redan har att ta del av uppgifter är tillräckliga och att det skulle krävas stora resursförstärkningar, om myndigheten skulle behöva administrera vitesförelägganden varje gång man begär in en kompletterande uppgift. tillstyrker en ökad möjlighet för myndigheten att meddela förelägganden men anser inte att förelägganden alltid ska förenas med vite. ser inget behov av möjlig- het att utfärda varning och anser att ett sådant system skulle vara alltför resurskrävande för myndigheten att hantera i förhållande till dess troliga nytta. ifrågasätter att det finns behov av ett flertal olika sanktioner, utöver straff och sanktionsavgift, för att säker- ställa att regelverket följs. Bolaget ifrågasätter även om förslaget om obligatoriskt vite är förenligt med och anser att förslaget att återkallelse ska ske vid en mindre allvarlig överträdelse, om en varning har meddelats, skulle få oproportionerliga resultat. Även , och har liknande synpunkter. Förvaltningsrätten i anser att det är oklart vad som avses med mindre allvarlig överträdelse i den föreslagna bestämmelsen om varning och hur bestämmelsen förhåller sig till den nuvarande möjligheten att återkalla tillstånd. Några remissinstanser, bl.a. ombudsmän, och , anser att det som kommittén anför om rangordningen av de föreslagna administrativa sanktionerna (s. 123 i delbetänkandet) är oklart, bl.a. eftersom uttalan- dena inte återspeglas i författningsförslaget.