prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Exempelvis kan ett beslut om föreläggande som inte har förenats med vite överklagas (RÅ 1997 ref. 74). gäller avslagsbeslut som får effekt oavsett om det finns särskilda tvångsmedel eller inte (se t.ex. RÅ 1988 ref. 70). I de fall som beslut inte ansetts överklagbara har domstolarnas ställningstagande dock i tidigare praxis ofta gjorts med hänvisning till att besluten saknat rättsverkningar. Det har t.ex. förekommit i fråga om beslut som enbart inneburit en principdeklaration (t.ex. RÅ 1971 ref. 35, jfr dock RÅ 1992 ref. 65) eller avsett ett förhandsbesked som inte varit bindande för myndigheten (t.ex. RÅ 1973 ref. 75, RÅ 1977 ref. 104, RÅ 1990 ref. 100). Detsamma har förekommit i fall som gällt olika typer av råd och upplysningar som den som informationen riktar sig till kan bortse från utan att drabbas av någon särskild påföljd (t.ex. RRK K76 2:16). På motsvarande sätt har avsaknaden av självständiga rättsverkningar åberopats som stöd för att inte pröva ett överklagande som enbart avsett motiveringen till ett beslut (RÅ 2006 ref. 21). Uttryckssättet i praxis om avsaknaden av rättsverkningar skulle motsatsvis kunna uppfattas så att förekomsten av rättsverkningar utgör ett krav för överklagbarhet. Om ett beslut felaktigt ger intryck av att vara bindande kan beslutet, som utredningen påpekar, dock i praktiken komma att få verkan enligt sitt innehåll. Det kan t.ex. innebära att den som beslutet riktar sig till får uppfattningen att det finns en skyldighet att följa beslutet. I senare praxis har man också hanterat frågan på ett mer praktiskt och för den enskilde förmånligare sätt. Exempelvis jämställdes i rättsfallet RÅ 1996 ref. 43 en miljö- och hälsoskyddsnämnds skriftliga uppmaningar m.m. med ett beslut om föreläggande, trots att åtgärderna inte hade getts den formen. ansåg att beslutet var överklagbart med hänsyn till dess innebörd och faktiska verkningar för adressaten och överprövade det formellt felaktigt utformade beslutet i sak. har i ett senare rättsfall, RÅ 2004 ref. 8 (det s.k. olivoljemålet) valt ett annat synsätt. Överklagandet i målet gällde en av offentliggjord skrivelse, som hade beteck- nats som information (kompletterad med uppgifter på verkets webbplats) om vissa livsmedels hälsofarlighet. Beslutet hade enligt Högsta förvalt- ningsdomstolen utformats på ett sådant sätt att det kunde få och också – vilket det faktiska händelseförloppet visade – fick allvarliga konsekven- ser för de som berördes av beslutet. Domstolen fann att beslutet därför var överklagbart. nådde emellertid inte – som fall – detta resultat genom att betrakta beslutet som något annat än vad det hade utgetts för att vara. Tvärtom konstaterades uttryck- ligen att beslutet inte kunde anses innehålla vare sig ett formligt salu- förbud, ett direktiv som medförde positiv rättskraft vid meddelande av senare beslut om sådant förbud eller generella föreskrifter om de aktuella produkternas beskaffenhet. Den sakliga prövningen i målet gällde frågan om sätt att förmedla informationen på hade hållit sig inom ramarna för myndighetens kompetens. Högsta förvaltningsdom- stolen fann att så inte var fallet och undanröjde därför beslutet. Liknande frågeställningar har även behandlats av JO (se t.ex. JO 1992/93 s. 474, JO 1993/94 s. 355 och JO 1995/96 s. 367). har i senare rättspraxis ytterligare bekräftat det principiella förhållningssättet att det är de faktiska konse- kvenserna för den som påverkas av ett beslut som är avgörande vid bedömningen av ett besluts överklagbarhet. I rättsfallet RÅ 2007 ref. 7 ansågs en skrivelse från en socialförvaltning innefatta ett överklagbart beslut. I skrivelsen anmodades en biståndstagare att sälja sin bil och upplystes om att rätten till bistånd annars kunde komma att ifrågasättas. hänvisade till både 1996 och rättsfall och konstaterade att det enligt praxis inte finns något generellt krav på att ett beslut måste medföra rättsverkningar för att det ska kunna överklagas. Vidare uttalades att det avgörande i stället är beslutets innebörd och faktiska verkningar för den som berörs av beslutet. Den aktuella skrivelsen hade enligt Högsta förvaltningsdom- stolen haft karaktär av ett åläggande och en underlåtenhet att följa detta skulle kunna medföra kännbara effekter för biståndstagaren och hans familj. Enbart en möjlighet att senare överklaga ett eventuellt beslut om vägrat ekonomiskt bistånd var enligt domstolen i sådant fall otillräckligt för att tillgodose den enskildes behov av rättsskydd. har också i RÅ 2010 ref. 9 markerat vad som är det avgörande kriteriet för att ett beslut ska anses överklagbart. I rättsfallet hade kammarrätten ansett att ett visst beslut var överklagbart med hänvisning till att det medförde en påtaglig rättsverkan. Högsta för- valtningsdomstolen kom i stället till samma resultat med åberopande av att avgörandet haft faktiska verkningar för den berörda personen. Vissa beslut har i praxis ansetts inte vara överklagbara redan av den anledningen att besluten inte innefattar något slutligt avgörande utan har fattats på ett tidigare stadium under ärendets handläggning, s.k. förfarandebeslut. Samma uppfattning har också legat till grund för vissa förslag till överklagandebestämmelser som har lagts fram av utredningar i tidigare lagstiftningsärenden på förvaltningslagsområdet (se SOU 1964:27, SOU 1968:27 och SOU 1983:73). I förslagen har därför för- farandebeslut tillerkänts överklagbarhet endast i särskilt uppräknade fall, jfr 34 § FPL. Förslagen har dock inte i något fall kommit att genomföras. Uttrycken ”beslut under förfarandet” eller ”beslut under handlägg- ningen” är som utredningen framhåller långtifrån entydiga. I de nyss- nämnda lagförslagen används dessa uttryck för att avgränsa vissa beslut från sådana som betecknas som slutliga. Att det är denna skillnad som avses är emellertid inte självklart. Det är inte heller alltid klart vad som avses i de fall som man i praxis eller doktrin hänvisar till ett besluts karaktär av förfarandebeslut. Ett tydligare sätt att kategorisera förvaltningsbeslut när man diskuterar frågor om överklagbarhet är att betrakta besluten med utgångspunkt från den myndighet som handlägger huvudärendet (beslutsmyndigheten) och dela in besluten med hänsyn till det handläggningsstadium på vilket de förekommer – inlednings-, berednings-, avgörande- eller verkställighets- stadiet. Det innebär att hänsyn inte tas till beslutens karaktär av slutliga eller inte, utan att deras funktion blir avgörande. Beslut på inlednings- stadiet kan alltså vara beslutsmyndighetens egna icke-slutliga åtgärder, t.ex. att ledigförklara en befattning, men också t.ex. en framställning från en annan myndighet, som är den andra myndighetens slutliga beslut. Båda beslutstyperna hänger samman med inledande av ärenden. En myndighets beslut att begära ett yttrande och en annan myndighets beslut att avge ett sådant yttrande är också exempel på beslut på bered- ningsstadiet, alltså förfarandebeslut, trots att det senare men inte det förra är ett slutligt beslut. I båda fallen syftar besluten till att skapa underlag Prop. 2016/17:180 för ett kommande avgörande. (Se H. Ragnemalm, Förvaltningsbesluts överklagbarhet, 1970, s. 250–259 och 646). Det är vanligen främst det slutliga avgörandet, där myndigheten tar slutlig ställning eller i vart fall skiljer sig från ärendet, som medför några faktiska verkningar och därmed blir överklagbart. Antalet avvisningar som sker med hänvisning till att ett beslut inte anses överklagbart är i praxis därför högre när det gäller beslut under inlednings-, berednings- eller verkställighetsstadierna. I de fall som åberopat allmänna princi- per för förvaltningsförfarandet som stöd för att avvisa överklaganden av olika typer av beredningsbeslut, har domstolen ibland – men inte alltid – särskilt nämnt att det rört sig om beslut under förfarandet. Som utred- ningen är inne på innebär detta dock knappast att man kan dra slutsatsen att domstolen har bortsett från beslutets verkningar – eller avsaknaden av sådana. Inte heller kan man dra slutsatsen att domstolen uteslutande fäst vikt vid det förhållandet att beslutet har meddelats på ett tidigt stadium under handläggningen. 15.2.2En allmän bestämmelse om överklagbarhet Regeringens förslag: Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks- dagens ombudsmän (), Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , och , tillstyrker utredningens för- slag eller lämnar det utan invändning. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , uppmärk- sammar att det även fortsättningsvis finns behov av speciallagstiftning på olika områden, bl.a. i fråga om skatter och avgifter. läkarför- bund är tveksamt till behovet av att införa en bestämmelse om besluts överklagbarhet i förvaltningslagen. Kammarrätten i och i påpekar att uttrycket ”i väsentlig mån” i utredningens lagtextförslag stämmer mindre väl överens med utredningens ställningstagande i sak om att inte vilken obetydlig påverkan som helst bör vara tillräcklig för att över- klagandeinstitutet ska kunna aktiveras. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , , , Läke- medelsverket, , , , och , befarar att det valda uttrycket kan göra bestämmelsen svår att tillämpa i praktiken. Vissa av dem avstyrker därför utredningens förslag i denna del. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) finns det också en risk för tillämpningssvårigheter i fråga om påverkansrekvisitet i utred- ningens förslag till lagbestämmelse och i förhållande till de bestämmelser som utredningen föreslår om motivering av och underrättelse om beslut. Lantmäteriet anför att regleringen kan ge upphov till problem vid 2016/17:180 tillämpningen av utredningens förslag till bestämmelser om besluts verk- MSB uppmärksammar även att enligt utredningens lagtextförslag är behovet av rättsskydd inte en förutsättning för besluts överklagbarhet. Enligt myndigheten avviker detta från nuvarande rättspraxis. därför att frågan om besluts överklagbarhet bör regleras i speciallagstift- ningen även och att det i övrigt bör överlämnas till rätts- tillämpningen att utveckla närmare praxis kring denna fråga. anser att nuvarande ordning bör behållas. anser att den nya förvaltningslagen bör innehålla en bestämmelse som tydliggör att det alltid finns en rätt till domstolspröv- ning om det gäller någons civila rättigheter enligt . är också tveksamt till om utredningens förslag till lagbe- stämmelse avgränsar överklagbarheten på ett bättre sätt än vad som följer av nuvarande praxis. Skälen för regeringens förslag: är av grund- läggande betydelse för den enskildes rättsskydd. ningslagens avsaknad av allmänna bestämmelser om vilka beslut som får överklagas minskar förutsebarheten och leder inte sällan till tillämp- Den nya förvaltningslagen bör därför innehålla en all- män bestämmelse om förvaltningsbesluts överklagbarhet (jfr prop. 1985/86:80 s. 49–54 och prop. 1971:30 del 2 s. 396–398). anser, i likhet med utredningen, att en sådan bestämmelse lämpligen bör ge uttryck för de principer som kommit till uttryck genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och som innebär att det är ett besluts faktiska verkningar som är i grunden avgörande för bedömningen av beslutets överklagbarhet (jfr avsnitt 15.2.1). Som MSB och uppmärksammar kräver en sådan lös- ning noggranna överväganden när det gäller den lagtekniska utform- ningen av bestämmelsen. Utöver att motsvara nuvarande praxis är det viktigt att regleringen utformas så att den inte hindrar en fortsatt utveck- ling av praxis på området eller medför oklarheter vid tillämpningen av överklagandebestämmelser i specialförfattning. Regeringen anser att det förslag till lagtext som utredningen presenterar i huvudsak tillgodoser En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. rätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, tionsverket, Datainspektionen, och advokatsamfund, tillstyrker också utredningens förslag eller lämnar det Bland remissinstanserna förekommer det dock även Regeringen anser att det finns skäl att överväga vissa justeringar i förhållande till utredningens lagtextförslag. Utredningen föreslår att det i lagbestämmelsen ska anges uttryckligen att ett beslut får överklagas om det kan antas påverka någons personliga eller ekonomiska situation (jfr bl.a. RÅ 2003 ref. 87). tänkbart att ett beslut även i andra avseenden än rent personliga och ekonomiska kan påverka någon på ett sådant sätt att beslutet bör kunna överklagas innehåller utredningens förslag emellertid också en öppning för även andra varianter. Detta innebär att det även fortsättningsvis ytterst överlämnas till rättstillämpningen att avgöra vilka faktiska verk- ningar som ska kunna grunda överklagbarhet. är det därför lämpligare att utforma lagtexten så att den ansluter närmare till Högsta förvaltningsdomstolens senare avgöranden (RÅ 2007 ref. 7 och RÅ 2010 ref. 9), där domstolen hänvisar till beslutets faktiska verkningar utan att precisera dem. Ett enkelt sätt att åstadkomma detta är att utforma bestämmelsen utan någon exemplifierande uppräkning av det slag som utredningen föreslår och som förutsättning för överklagbarhet i stället ange enbart att beslutet kan antas påverka någons situation. Lagtexten bör utformas i enlighet med detta. Genom att i lagtexten lyfta fram de faktiska verkningarna speglas alltså syftet med överklagandeinstitutet på ett tydligt och enkelt sätt. Regeringens förslag innebär också att det ges ett uttryckligt lagstöd för att tillerkänna ett beslut överklagbarhet, trots att det saknar egentliga rättsverkningar, om beslutet har utformats på ett sätt som kan leda till att det ändå får konsekvenser enligt sitt innehåll (jfr t.ex. RÅ 2004 ref. 8). Ett beslut om ”råd”, ”anvisningar”, ”rekommendationer” eller liknande – som i normalfallet är frivilligt för adressaten att följa eller bortse från – blir alltså enligt förslaget överklagbart om beslutet har fått eller kan antas få faktiska konsekvenser. På motsvarande sätt som det bör krävas att det åtminstone kan antas att ett beslut påverkar någon, talar enligt utredningen praktiska skäl även för att inte vilken obetydlig påverkan som helst bör vara tillräcklig för att överklagandebestämmelsen ska vara tillämplig. är det viktigt att det inte ställs för höga krav i fråga om graden av den påverkan som bör krävas för att ett beslut ska få överklagas. Regeringen anser i likhet med utredningen att det måste vara fråga om påverkan av någorlunda kvalificerat slag. Utredningen föreslår att det i bestämmelsen ska ställas krav på att påverkan ska vara väsentlig. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , , , Läke- medelsverket, , , Natur- vårdsverket och , befarar att en sådan utformning kan göra regleringen svår att tillämpa i praktiken. De ser bl.a. en risk för gräns- dragningssvårigheter och att myndigheter och enskilda kan komma att göra en subjektiv tolkning av vad som i det enskilda fallet krävs för att kravet på påverkan ska vara uppfyllt. Vissa av dem avstyrker därför utredningens förslag i denna del. Med anledning av remissinstansernas synpunkter vill regeringen under- stryka att förslaget tar sin huvudsakliga utgångspunkt i Högsta förvalt- ningsdomstolens praxis i fråga om besluts överklagbarhet. Nuvarande rättspraxis, som bl.a. innebär att prövningen om ett visst beslut ska anses överklagbart utgår från en objektiv bedömning, bör därför kunna användas som vägledning vid tillämpningen av bestämmelsen. Reger- ingen kan instämma i att det trots detta sannolikt dröjer innan det utvecklas en fast och enhetlig praxis kring den nya regleringen. Det är dock något som gäller för all lagstiftning och bör inte medföra alltför stora problem. Detsamma gäller i fråga om de tillämpnings- svårigheter som MSB och Lantmäteriet förutser i förhållande till bestäm- melserna om motivering av och underrättelse om beslut och besluts verk- ställbarhet (jfr avsnitten 13.5 och 13.6). Regeringen instämmer dock i Kammarrätten i bedömning att uttrycket ”i väsentlig mån” i utredningens lagtextförslag framstår som mindre lämpligt för att markera vilken grad av påverkan som bör krävas för att ett beslut ska få överklagas. i för fram uttrycket ”på ett inte 2016/17:180 obetydligt sätt” som ett tänkbart alternativ, vilket ligger nära utredning- ens ställningstagande i sak. Regeringen föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta. Som MSB uppmärksammar är behovet av rättsskydd en omständighet av betydelse för besluts överklagbarhet enligt nuvarande rättspraxis. Enligt regeringens uppfattning kommer denna grundförutsättning till tydligt uttryck i den av regeringen föreslagna bestämmelsen genom att det anges att beslut får överklagas. Till skillnad från MSB anser regeringen därför att det inte behövs något särskilt rekvisit i bestäm- melsen för att markera detta. Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , uppmärk- sammar frågan om hur en allmän bestämmelse i förvaltningslagen om besluts överklagbarhet förhåller sig till regler i specialförfattning om överklagbarhet. Det är mycket vanligt att specialförfattningar innehåller bestämmelser om överklagande som reglerar såväl forumfrågan som frågan om över- klagbarhet, ofta i en och samma paragraf. Det finns inte någon anledning att nu överväga en ändring av denna ordning. Sådana särskilda regler om överklagande bör därför finnas kvar och även i fortsättningen föras in i ny förvaltningsrättslig lagstiftning (jfr prop. 1997/98:101 s. 61). Den närmare utformningen av överklagandebestämmelser i specialför- fattning varierar. I många fall innehåller bestämmelsen en uppräkning av vilka beslut enligt specialförfattningen som är överklagbara. Tillämp- ningen av sådana särskilda bestämmelser påverkas inte av regeringens förslag till allmän reglering i förvaltningslagen. innehåller överklagandebestämmelsen inte någon uttömmande uppräkning av överklagbara beslut. I stället anges allmänt t.ex. att ”beslut enligt denna lag” får överklagas. Detta innebär dock inte att alla tänkbara beslut enligt den lagen därmed görs överklagbara. Frågan om över- klagbarhet i dessa fall avgörs i stället med ledning av allmänna för- valtningsrättsliga principer. Högsta förvaltningsdomstolens praxis är alltså vägledande (jfr t.ex. RÅ 2007 ref. 7). Ett införande av en allmän reglering i förvaltningslagen om överklagbarhet är inte avsett att innebära någon ändring av detta förhållande. Det är i och för sig tänkbart att det i rättstillämpningen kan uppkomma fråga om denna typ av överklagandebestämmelser i specialförfattning innebär en sådan avvikelse från den nya förvaltningslagen som avses i bestämmelsen om denna lags subsidiaritet i förhållande till annan författ- ning (jfr avsnitt 5.7). Frågan är dock enligt regeringens uppfattning av mindre praktisk betydelse eftersom det även i ett sådant fall ytterst är Högsta förvaltningsdomstolens praxis kring den nya lagens allmänna bestämmelse som i det enskilda fallet blir vägledande för bedömningen i sak. efterfrågar en motsvarighet till 3 § andra stycket FL, som tydliggör att det alltid finns en rätt till domstolsprövning om det gäller någons civila rättigheter eller skyldigheter enligt Europakonven- tionen. Som regeringen utvecklar i avsnitt 5.8 bör någon sådan upplysningsbestämmelse dock inte tas in i den nya förvaltningslagen. Sammanfattningsvis föreslår regeringen alltså att det i den nya förvalt- ningslagen införs en bestämmelse som innebär att ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte Prop. 2016/17:180 obetydligt sätt. 15.2.3Ingen särbehandling av förfarandebeslut Regeringens bedömning: Det bör i förvaltningslagen inte tas in några särskilda bestämmelser om överklagbarheten av s.k. förfarandebeslut. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och instämmer i utredningens bedömning. Några remissinstanser, bl.a. Läke- medelsverket, är dock tveksamma och befarar att frånvaron av en särreg- lering kan leda till fler överklaganden. är inne på en liknande linje och föreslår att det införs en reglering som innebär att beslut under förfarandet får överklagas enbart i samband med det slutliga beslutet, om inte beslutsmyndigheten bestämmer annat. Skälen för regeringens bedömning: I och med att regeringen föreslår att det införs en allmän bestämmelse om förvaltningsbesluts överklagbar- het i den nya förvaltningslagen (se avsnitt 15.2.2) uppkommer fråga om det bör införas särskilda bestämmelser i fråga om överklagbarhet av s.k. förfarandebeslut (se avsnitt 15.2.1). De tidigare förslagen till allmänna bestämmelser om överklagbarhet i förvaltningslagen har av bl.a. effektivitetsskäl utgått från att en skiljelinje bör dras mellan å ena sidan beslut under förfarandet eller beslut under handläggningen och å andra sidan slutliga beslut eller beslut som innebär att ett ärende avgörs. Den förra typen av beslut har som regel inte ansetts självständigt överklagbara utan endast möjliga att angripa i samband med att avgörandet i ärendet överklagas. I vissa särskilt angivna fall har de emellertid behandlats på samma sätt som den senare typen av beslut och alltså ansetts kunna överklagas särskilt. Lagtekniskt har tidigare förslag i linje med detta utformats enligt samma modell som tillämpats i 34 § FPL (se SOU 1964:27, SOU 1968:27 och SOU 1983:73). Enligt regeringens mening finns det flera skäl som talar emot att införa en sådan reglering i den nya förvaltningslagen. En invändning som utredningen lyfter fram är de oklarheter som finns när det gäller begreppsbildningen och som medför att det inte alltid är klart vad som avses när man i praxis eller doktrin hänvisar till ett besluts karaktär av förfarandebeslut. Utredningen pekar också på att den möjlighet som finns att i högre instans – i samband med att avgörandet i ett ärende överklagas – angripa sådana förfarandebeslut som inte får överklagas särskilt i praktiken inte innebär att förfarandebesluten är överklagbara. Vad som i stället sker är att klagandens uppfattning om felaktigheter under förfarandet – oavsett om de har kommit till uttryck i ett särskilt beslut eller på något annat sätt – åberopas som omständigheter till stöd för att överklagandet som gäller avgörandet i ärendet ska bifallas (jfr SOU 1964:27 s. 503). Vidare kommer tillämpningsområdet för den allmänna bestämmelsen om besluts överklagbarhet i princip att omfatta de beslut av förfarandekaraktär som bör vara överklagbara, eftersom det i huvudsak handlar om beslut som typiskt sett kan påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. För en närmare redogörelse för rätts- 2016/17:180 praxis på området, se utredningens betänkande (SOU 2010:29 s. 627– 630). Antalet beslut som uppfyller det föreslagna kravet om överklagbar- het är dock mindre i fråga om beslut av förfarandekaraktär än då det är fråga om beslut som avgör ett ärende. Regeringen ser därför inte någon stor risk för fler överklaganden och längre handläggningstider som bl.a. Regeringen anser sammantaget att det inte finns något behov av att reglera frågan om förfarandebesluts överklagbarhet särskilt i den nya för- valtningslagen. Som uppmärksammar är en fördel med en sådan lösning att lagens överklagandebestämmelser blir enklare att tillämpa genom att risken för gränsdragningssvårigheter på så sätt minskas. 15.2.4Inga undantag för vissa beslutstyper Regeringens bedömning: Det bör i förvaltningslagen inte tas in några särskilda bestämmelser om överklagbarheten av en viss beslutstyp. Utredningens bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: och Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) har inte någon invändning mot utred- ningens förslag om ett överklagandeförbud som avser normbeslut. MSB motsätter sig däremot utredningens ställningstagande att inte föreslå någon motsvarighet till bestämmelserna i 30 § FL om överklagande av avvisningsbeslut.