prop · H403162 · 2017-04-05 00:00:00 — En av de tillsynsbefogenheter som den behöriga myndigheten ska ha enligt MiFID II är att kräva att en fysisk person avsätts från styrelsen i ett värdepappersföretag eller en marknadsoperatör (artikel 69.2 första stycket u). Enligt nuvarande regler i lagen om värdepappersmarknaden kan återkalla ett värdepappersbolags, en börs eller en svensk clearingorganisations tillstånd om någon som ingår i styrelsen för företaget eller är dess verkställande direktör inte uppfyller de krav som ställs om tillräcklig insikt, erfarenhet och lämplighet i övrigt för upp- draget (25 kap. 4 §). Detsamma gäller om ett värdepappersbolags styrelse i sin helhet inte har tillräcklig kunskap och erfarenhet för att leda bolaget. får i stället för att återkalla företagets tillstånd besluta att en styrelseledamot eller verkställande direktör inte längre får vara det. Inspektionen får då förordna en ersättare för denne, vars uppdrag gäller Prop. 2016/17:162 till dess att en ny ledamot eller verkställande direktör utsetts av företaget. Skulle ledningen för företaget inte uppfylla andra krav som gäller för den så kan i stället ingripa enligt den allmänna bestäm- melsen om ingripanden, t.ex. med ett krav på att vidta viss åtgärd för att komma till rätta med situationen (25 kap. 1 §, se även prop. s.168 f.). Enligt regeringens bedömning tillgodoser nuvarande bestämmelser direktivets krav på att den behöriga myndigheten ska kunna kräva att en fysisk person avsätts från styrelsen i ett värdepappersbolag eller en börs. Som framgår ovan (avsnitt 12.2.2) föreslås att ett krav om tillräcklig kun- skap och kompetens hos styrelsen som helhet ska gälla även för börser. Enligt regeringens uppfattning bör därför ingripande kunna göras även mot en börs vid brister hos dess styrelse som helhet. Som framgår nedan (avsnitt 14.3.3) föreslår regeringen att de nu aktuella ingripandemöjlig- heterna ska gälla även vid brister i ledningen för en svensk leverantör av datarapporteringstjänster. Den nuvarande ordningen i fråga om anmärkning, varning och sanktionsavgift bör inte ändras Enligt lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 §) gäller att har möjlighet att mot , börser och andra finansiella företag meddela en anmärkning och att inspektionen som ett alternativ till att återkalla ett företags tillstånd kan meddela företaget en varning. Som också framgår ovan kan sanktions- avgift endast beslutas mot ett sådant företag om anmärkning eller varning meddelas (25 kap. 8 §). Denna konstruktion, som saknar motsvarighet i MiFID II och MiFID I, har motsvarigheter i bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse (se 15 kap. 1 och 7 §§, se även 9 kap. 17 § lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och 12 kap. 1 och 7 §§ lagen om värdepappersfonder). Utredningen föreslår att varning inte enbart ska utgöra ett alternativ till återkallelse av tillstånd, att sanktionen anmärkning slopas och att sank- tionsavgift ska kunna beslutas även utan samband med annan sanktion. Ett liknande förslag lämnades i samband med genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet (se Promemoria om sanktioner enligt CRD IV) och var då föremål för överväganden av regeringen. Rege- ringen ansåg i det sammanhanget att det saknades skäl att ändra den nuvarande ordningen i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finansieringsrörelse (se prop. 2014/15:57 s. 36 och 39). Rege- ringen gör inom ramen för detta lagstiftningsärende inte någon annan be- dömning. Den nuvarande ordningen i lagen om värdepappersmarknaden för ingripande genom anmärkning, varning och sanktionsavgift bör därför behållas. 14.3.3Ingripanden mot svenska leverantörer av datarapporteringstjänster Regeringens förslag: Svenska leverantörer av datarapportering- tjänster ska omfattas av de generella bestämmelserna i lagen om värdepappersmarknaden om ingripanden mot svenska företag, sanktionsavgift och återkallelse av tillstånd. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag tas det i lagen om värdepappersmarknaden in en särskild bestämmelse som anger de bestämmelser i lagen och de artik- lar i MiFIR som kan föranleda ett ingripande mot svenska leverantörer av datarapporteringtjänster (se avsnitt 14.2). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. avstyrker förslaget att införa en överträdelsekatalog för juridiska personer (se avsnitt 14.2). Skälen för regeringens förslag: Leverantörer av datarapporterings- tjänster utgör en ny typ av tillståndspliktiga företag (se avsnitt 7.15). I gällande svensk rätt finns det därför inte några bestämmelser om ingrip- ande mot sådana företag. Enligt MiFID II (artikel 70) ska leverantörer av datarapporterings- tjänster, i likhet med bl.a. värdepappersföretag, kunna bli föremål för administrativa sanktioner och åtgärder vid åtminstone de överträdelser som anges i direktivet. De ska också kunna vara föremål för tillsyns- åtgärder enligt direktivet (artikel 69). I enlighet med den bedömning som redovisas i avsnitt 14.2 anser regeringen att det inte bör införas några särskilda bestämmelser om ingripanden mot svenska leverantörer av datarapporteringstjänster. Ingripande mot sådana företag bör i stället kunna göras under samma förutsättningar som mot bl.a. . Regeringen anser därför att även svenska leverantörer av datarapporteringstjänster bör omfattas av de generella bestämmelserna om ingripande i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 §). Regeringen anser i likhet med utredningen att bestämmelserna om ingripande genom sanktionsavgift ska omfatta även sådana företag. MiFID II innehåller, som behandlas i avsnitt 7.15.3, även regler om återkallelse av auktorisation för en leverantör av datarapporterings- tjänster i vissa fall (artikel 62). Som redovisas i avsnitt 14.3.2 motsvarar reglerna om återkallelse av tillstånd för sådana företag det som gäller beträffande bl.a. värdepappersföretag och reglerade marknader (artiklar- na 8 och 44.5). Enligt gällande rätt finns, utöver möjligheten att återkalla ett företags tillstånd enligt den generella bestämmelsen om ingripanden i lagen om värdepappersmarknaden, bestämmelser om återkallelse av tillstånd för bl.a. ett svenskt värdepappersinstitut i vissa särskilda fall (25 kap. 5 § första stycket 1–4). Regeringen anser i likhet med utred- ningen att reglerna i MiFID II om återkallelse att tillstånd för leveran- törer av datarapporteringstjänster i vissa fall bör genomföras på så sätt att de generella bestämmelserna i lagen omfattar även sådana företag. Som behandlas i avsnitt 7.15.3 föreslås att leverantörer av datarapport- eringstjänster ska omfattas av krav på kunskap och erfarenhet hos styrelseledamöter och verkställande direktör samt styrelsen i sin helhet. 2016/17:162 Detta gör att det även för sådana företag bör kunna komma i fråga för att kräva att en styrelseledamot eller verkställande direktör avsätts (se artikel 69.2 första stycket u i MiFID II och avsnitt 14.3.2). Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att den nu- varande möjligheten att ingripa mot ett företag vid brister hos styrelse, verkställande direktör eller styrelsen som helhet (25 kap. 4 §) bör gälla även i förhållande till svenska leverantörer av datarapporteringstjänster. 14.3.4Ingripanden mot fysiska personer för ett företags överträdelse Regeringens förslag: Om ett svenskt värdepappersinstitut eller en börs åsidosätter bestämmelser som i svensk rätt genomför MiFID II eller bestämmelser i , ska ingripande kunna göras genom beslut om sanktionsavgift för en fysisk person som ingår i företagets styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem. Detsamma ska gälla i fråga om företag som hör hemma utanför EES och som driver värdepappersrörelse från filial i för den eller de personer som är ansvariga för filialens verksamhet. Vid ingripanden mot den som ingår i ett svenskt värdepappers- instituts styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, för åsidosättande av bestämmelser som i svensk rätt genomför MiFID II eller av bestämmelser i , ska ingripande även kunna göras genom beslut om att personen , lägst tre och högst , eller, vid upprepade allvarliga överträdelser, per- manent inte får utöva ledningsuppdrag i ett sådant institut. De överträdelser av ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller ett företag som hör hemma utanför EES och som driver värdepapper- srörelse från filial i för vilka ett ingripande kan göras mot en ansvarig fysisk person ska anges uttryckligen i lagen om värdepappersmarknaden. Ingripande mot en fysisk person för ett företags överträdelse ska få göras endast om företagets överträdelse är allvarlig och personen i fråga av uppsåt eller grov oaktsamhet orsakat överträdelsen. Regeringens bedömning: Vissa av de sanktioner eller åtgärder som anges i MiFID II (artikel 70.6 b, c och e) är inte aktuella att tillämpa vid ingripande mot fysiska personer för företagets överträdelse och föranleder i denna del ingen lagstiftningsåtgärd. Det bör inte tas in någon bestämmelse i lagen om värdepappers- marknaden om att ingripande inte får göras om ett agerande är föremål för åtal. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I utredningens förslag anges dock de överträdel- ser som kan föranleda ett ingripande mot en ansvarig fysisk person genom en hänvisning till det som gäller för respektive företag (se avsnitt 14.2). Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag tas det in en bestämmelse i lagen om värde- pappersmarknaden om att ingripande inte får göras om det otillåtna agerandet är föremål för åtal. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i anser att det kan diskuteras om ett permanent förbud mot att utöva ledningsuppdrag i ett värdepappersinstitut står i överensstämmelse med proportionalitets- principen och att frågan om ett sådant förbud ska kunna vara permanent kräver en djupare analys. Enligt kammarrätten bör det beaktas om det är möjligt att nå samma resultat enbart genom reglerna om ledningspröv- ning. och anser att det är mycket angeläget att det i största möjliga utsträckning i lagstiftningen klargörs hur problematiken som hänger samman med förbudet mot dubbla sanktionsförfaranden ska hanteras och att frågan bör behandlas i det nu aktuella lagstiftningsärendet. De båda myndigheterna framhåller att det saknas regler som hanterar de praktiska tillämpningsproblemen. De önskar svar på frågor om när ett förfarande om administrativa sank- tioner hindrar att ett straffrättsligt förfarande inleds eller fortgår, vad som händer om ett åtal läggs ned eller justeras på ett sådant sätt att en över- trädelse inte längre omfattas, hur förbudet mot dubbla förfaranden ska tillämpas i fråga om företagsbot och hur förbudet mot dubbla förfaranden förhåller sig till andra näringsrättsliga ingripanden. Första–Fjärde AP- fonderna hänvisar till remissyttrande avseende betänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70) och menar att det av rättssäkerhetsskäl krävs tydliga riktlinjer kring vilken typ av åt- gärder eller underlåtenheter som ska kunna medföra avgiftsansvar för en enskild ledamot eller verkställande direktör. Vidare krävs närmare utred- ning eller analys när det gäller hur förslaget förhåller sig till principen om aktiebolagets enskilda betalningsansvar och principerna för ansvars- genombrott enligt aktiebolagslagen, vilket beviskrav som ska tillämpas, i vilka fall en avgift ska kunna åläggas enskild ledamot eller verkställande direktör och om sådant betalningsansvar ska vara subsidiärt eller solidar- iskt till bolagets ansvar. Slutligen anser AP-fonderna att det bör utredas hur culpabedömningen ska göras mellan olika styrelseledamöter och i förhållande till verkställande direktör samt hur ansvaret ska se ut för styrelseledamöter och verkställande direktör i moderbolag vid dotter- bolags oaktsamhet. anser att förslaget i denna del är balanserat men framhåller vikten av att en sanktion som riktas mot enskilda anställda måste vara noggrant reglerad och att det tydligt måste belysas vilka överträdelser som kan komma att beläggas med ansvar. och anser att det med hänvisning till förutsebarhet och precision är ett problem att det saknas kriterier i utredningens förslag till lagtext för bedömningen av om en juridisk persons överträdelse är allvarlig. Föreningarna ställer sig vid- are frågande till om det skäl som angetts för detta – att det vid bedöm- ningen bör kunna tas hänsyn till utvecklingen på området – kan godtas. Skälen för regeringens förslag och bedömning I MiFID II (artikel 70.2) finns, till skillnad från MiFID I, även krav på att medlemsstaterna ska införa sanktioner och åtgärder mot fysiska personer i ett företags ledningsorgan. Kravet i direktivet är formulerat enligt följande. Medlemsstaterna ska säkerställa att – om värdepappersföretag, mark- nadsoperatörer, leverantörer av dataraporteringstjänster, kreditinstitut när det gäller investeringstjänster eller investeringsverksamhet samt sido- tjänster och tredjelandsföretags filialer omfattas av skyldigheter i händelse av en överträdelse – sanktioner och åtgärder kan tillämpas i enlighet med de villkor som gäller i nationell rätt på områden som inte har harmoniserats genom detta direktiv, på medlemmarna i värdepap- persföretagens och marknadsoperatörernas ledningsorgan, och på alla andra fysiska eller juridiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för en överträdelse. Som anges i avsnitt 14.2 innehåller MiFID II (artikel 70.3–70.5) en upp- räkning av ett stort antal artiklar som – om de överträds – ska kunna leda till sanktioner eller andra administrativa åtgärder. Det innebär att ett före- tags överträdelse av de uppräknade artiklarna i vissa fall även ska kunna föranleda sanktioner och åtgärder mot fysiska personer i företagets ledningsorgan. I direktivet anges de sanktioner och åtgärder som ska kunna komma i fråga för en sådan fysisk person (artikel 70.6). Vilka sanktioner och åtgärder det är behandlas nedan. I lagen om värdepappersmarknaden (25 kap.) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap.) finns bestämmelser om ingripanden mot den som ingår i ett värdepappersbolags eller ett kreditinstituts styrelse, är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, när före- taget har åsidosatt sina skyldigheter enligt lag och andra författningar som reglerar företagets verksamhet. Bestämmelserna i de båda lagarna bygger på samma systematik. Den reglering som gäller för ingripanden mot fysiska personer för ett värdepappersbolags eller ett kreditinstituts överträdelser infördes vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2014/15:57 s. 36–43). Vid ingripande mot fysiska personer för ett företags överträdelse anges det i nämnda lagar uttryckligen vilka överträdelser från företagets sida som också kan leda till sanktioner mot fysiska personer (25 kap. 1 a § lagen om värdepappersmarknaden och 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Den fysiska personen kan drabbas av en sanktion endast om företagets överträdelse är allvarlig och personen i fråga upp- såtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Om ingriper mot en fysisk person kan denne för- bjudas att utöva ledningsuppdrag , lägst tre och högst , eller påföras sanktionsavgift (25 kap. 1 a § tredje stycket lagen om värde- pappersmarknaden och 15 kap. 1 a § tredje stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse). Ingripandena kan användas tillsammans eller var för sig (se samma prop. s. 68 och 72). Sanktionsavgiften får högst uppgå till ett belopp som per i svenska kronor motsvarar eller, i de fall beloppen kan beräknas, två gånger den vinst som personen erhållit eller två gånger de kostnader som personen undvikit till följd av regelöverträdelsen (25 kap. 9 a § lagen om värde- pappersmarknaden och 15 kap. 8 a § lagen om bank- och finansierings- rörelse, jfr dock förslaget i avsnitt 17.2). Vid sanktioner mot fysiska personer för ett värdepappersbolags eller ett kreditinstituts överträdelse gäller en beslutsordning som innebär att ska utfärda ett sanktionsföreläggande. Om ett sådant föreläggande inte godkänns av den fysiska personen, får Finansinspek- tionen ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktionen ska beslutas (25 kap. 10 a och 10 c §§ lagen om värdepappersmarknaden och 15 kap. 9 a och 9 c §§ lagen om bank- och finansieringsrörelse). Efter genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet har det enligt samma modell införts bestämmelser om ingripande mot fysiska personer för överträdelser av vissa andra företag på finansmarknads- området. Sådana bestämmelser finns i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 19 a–19 h §§ som gäller emittenter), lagen om värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument (9 kap.), lagen om handel med finansiella instrument (6 kap.) och lagen om värdepappers- fonder (12 kap.) (se prop. 2015/16:10, prop. 2015/16:26 och prop. 2015/16:170). Reglerna i MiFID II om ingripanden mot fysiska personer i ett företags ledningsorgan (artikel 70.2 och 70.6) har liknande utformning som mot- svarande regler i de EU-rättsakter som redan genomförts i svensk rätt (se artiklarna 65.2 och 67.2 i kapitaltäckningsdirektivet, artiklarna 110.2 och 111.2 i krishanteringsdirektivet, artiklarna 61.2 och 63.2 i förordningen om värdepapperscentraler, artiklarna 28.2 och 28b.1 i öppenhetsdirek- tivet och artikel 99.5 och 99.6 i UCITS-direktivet). Regeringen anser därför att reglerna om sanktioner i MiFID II så långt som möjligt bör genomföras på samma sätt som motsvarande regler i de andra EU-rätts- akterna på finansmarknadsområdet. Regeringen har i samband med genomförandet av motsvarande regler i öppenhetsdirektivet behandlat de synpunkter som Första–Fjärde AP- fonderna hänvisar till (se prop. 2015/16:26, särskilt s. 113). Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning i det förevarande lag- stiftningsärendet. En uppräkning av de överträdelser som kan föranleda ingripande Regeringen anser att den nuvarande ordningen i lagen om värdepappers- marknaden bör behållas när det gäller bestämmelser om överträdelser av företag (se avsnitt 14.2). Vid genomförandet i svensk rätt av kapital- täckningsdirektivet ansåg regeringen att det för ingripanden mot fysiska personer för ett företags överträdelse fanns skäl att frångå ordningen för bestämmelser om sanktioner mot värdepappersbolag och kreditinstitut i lagen om värdepappersmarknaden och lagen om bank- och finansierings- rörelse (prop. 2014/15:57 s. 38 f.). Regeringen anförde att det, med hänvisning till bl.a. rättsäkerhet och förutsebarhet för den enskilde, fanns skäl att uttryckligen i lag ange de överträdelser som kan föranleda en sanktion, inte minst eftersom bestämmelserna kan anses ha straffrättslig karaktär. I senare lagstiftningsärenden har regeringen gjort samma be- dömning (se prop. 2015/16:5 s. 739, prop. 2015/16:10 s. 238 och prop. 2015/15:26 s. 108 och 110, jfr prop. 2015/16:162 s. 152 f.). Regeringen gör samma bedömning som i tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet när det gäller genomförandet av motsvarande regler i MiFID II om ingripanden mot fysiska personer för ett företags Det innebär att de överträdelser av ett företag som kan för- anleda en sanktion mot en ansvarig fysisk person bör anges uttryckligen i lagen om värdepappersmarknaden. Kretsen av personer som ska omfattas av bestämmelser om ingripanden Reglerna i MiFID II (artikel 70.2) om ingripanden mot personer i ett före- tags ledningsorgan omfattar regelöverträdelser av värdepappersföretag, marknadsoperatörer, leverantörer av datarapporteringstjänster, kredit- institut när det gäller investeringstjänster eller investeringsverksamhet samt sidotjänster, och tredjelandsföretags filialer. Sanktioner och andra admini- strativa åtgärder ska kunna påföras eller vidtas mot medlemmarna i ett värdepappersföretags och en marknadsoperatörs ledningsorgan, och på alla andra fysiska eller juridiska personer som enligt nationell rätt är an- svariga för en överträdelse från företagets sida. Dessa regler syftar till att säkerställa att skyldigheterna enligt direktivet och MiFIR fullgörs av dem som i praktiken kontrollerar företagets affärsverksamhet och att de är föremål för liknande behandling i hela unionen (jfr skäl 141 till direk- tivet). De fysiska personer som ska kunna påföras en sanktion eller bli före- mål för en åtgärd är i MiFID II (artikel 65.2) utpekade på i allt väsentligt samma sätt som i motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet, som har genomförts i svensk rätt i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 a §) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 a §). I det sammanhanget gjorde regeringen bedömningen att den personkrets som kan träffas av sådana sanktioner eller åtgärder bör utgöras av medlem- marna i företagets styrelse, dess verkställande direktör eller deras ersätt- are (se prop. 2014/15:57 s. 39 f.). Regeringen gör samma bedömning när det gäller reglerna i MiFID II om ingripanden mot personer i lednings- organ för värdepappersbolag och börser (beträffande innebörden av led- ningsorgan, se även avsnitt 12.2.1). Enligt MiFID II (artikel 70.2) ska sanktioner och andra åtgärder kunna vidtas i fråga om överträdelser från företagens sida mot medlemmar i värdepappersföretagens och marknadsoperatörernas ledningsorgan och alla andra fysiska och juridiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för en överträdelse. Utredningen föreslår att reglerna ska genomföras i svensk rätt på så sätt att sanktioner eller åtgärder ska kunna vidtas mot den som ingår i styrelsen för ett svenskt värdepappersinstitut eller en börs, är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem. En- ligt utredningen innebär ordalydelsen i direktivet, för svenskt vidkomm- ande, att ingripande inte kan göras mot den som har ett sådant uppdrag hos en leverantör av datarapporteringstjänster, om företaget inte sam- tidigt är ett värdepappersinstitut eller en börs. När det gäller regelöver- trädelser av ett företag som hör hemma utanför EES och som driver verk- samhet från filial i anger utredningen att en sanktion ska kunna påföras den eller de personer som är ansvariga för filialen (se s. 540–543 i betänkandet). Sådana företag som i MiFID II benämns värdepappersföretag benämns värdepappersbolag i lagen om värdepappersmarknaden när det är fråga om svenska bolag (se vidare avsnitt 5.3). innefattar enligt samma lag värdepappersbolag, 2016/17:162 som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse och utländska företag som driver värdepappersrörelse från filial i (se 1 kap. 5 § 27). Om reglerna i MiFID II (artikel 70.2) skulle genomföras i svensk rätt i enlighet med ordalydelsen i direktivet (”… på medlemmarna i värdepap- persföretagens och marknadsoperatörernas ledningsorgan …”) skulle det innebära att ett ingripande inte kan göras mot ansvariga personer för andra företag än värdepappersbolag och börser. Någon förklaring till ordalydelsen i direktivet i denna del ges inte i skälen till direktivet. För kreditinstitut gäller emellertid att vissa regler om värdepappersföretag i direktivet ska tillämpas även på dem när de tillhandahåller investeringstjänster eller utför investeringsverksamhet. Det gäller bl.a. sanktioner och andra åtgärder (se artikel 1.3). Med hän- syn till detta är det enligt regeringens mening i överenstämmelse med direktivet att ingripande kan göras även mot ansvariga fysiska personer i ett kreditinstitut som driver värdepappersrörelse.