prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — I det lagstiftningsärende som ledde fram till den nuvarande krigsmateriel- lagen uttalade sig departementchefen om hur exportkontrollen borde ske i samband med internationella samarbeten på försvarsmaterielområdet (prop. 1991/92:174 s. 59 f.). När det gällde vilka kriterier som skulle gälla avseende samproducerad krigsmateriel uttalades att detta i första hand borde regleras i avtalet om samarbetet och godkännas på förhand. Den lösning som valdes i övriga fall, och som kom att tillämpas i praxis efter den nya lagens ikraftträdande, byggde på en bestämning av om slutprodukten hade en övervägande ”svensk identitet” eller en övervägande ”utländsk identitet”. Såsom både kommittén och (SOU 2005:9) har kommit fram till, är denna indelning mindre relevant. Det handlar i stället mer om en delaktighet i olika grad i blandade leveranskedjor, av bidrag till utvecklingen av teknisk spetskunskap eller till avancerad systemintegration. I ljuset av denna utveckling har praxis i tillståndsprövningen kommit att förändras när det gäller synen på materiel och teknik som har utveck- lats eller producerats inom ramen för internationella samarbeten. mittén har redovisat innebörden av dessa praxisförändringar. Enligt rege- Prop. 2017/18:23 ringens mening är det angeläget att rådande praxis kommer till tydligt uttryck i en sammanfattad form, i de principer för tillståndsprövningen som bör gälla framöver. När regeringen nu lägger fram förändringar i riktlinjerna, presenteras riktlinjer i sin helhet i avsnitt 7. Vid tillståndsprövning inför ingående av internationella samarbeten för att utveckla eller producera krigsmateriel, bör fortsatt tillämpas samma grundläggande principer som gäller bl.a. för utförsel av krigsmateriel. Det innebär att även de skärpningar som föreslås ske avseende bl.a. demokratisk status och respekt för mänskliga rättigheter ska vägas in i framtida prövningar av motparten och av samarbetet. Liksom bör sådana avtal prövas efter de riktlinjer som gäller för krigsmateriel för strid, även om samarbetet handlar om materiel som i och för sig klassifi- ceras som övrig krigsmateriel, då det finns risk att en förmåga som över- förs till samarbetslandet i ett senare skede kan avledas till ett annat syfte. En bedömning bör även göras av tillförlitligheten i det tilltänkta samar- betslandets exportkontrollsystem. En viktig komponent är här om samar- betslandet har tillträtt , eller annars har etable- rat en motsvarande nivå av kontroll. För redan godkända och etablerade samarbeten bör det även fortsätt- ningsvis råda en presumtion för att tillstånd ska beviljas för utförsel till samarbetslandet av materiel och teknik som omfattas av samarbetet, så länge som det inte uppkommer ett ovillkorligt hinder. När det gäller utförsel till ett tredjeland av krigsmateriel eller teknik som har utvecklats eller producerats inom ramen för ett sådant samarbete bör enligt regeringens mening huvudregeln även fortsatt vara att en hel- hetsbedömning görs, i form av en sammanvägning av det svenska intres- set av det aktuella samarbetet, vårt intresse av en ansvarsfull export- kontroll samt det svenska bidragets betydelse för materielen eller samarbetet. Enligt regeringen bör målsättningen fortsatt vara att i största möjliga utsträckning komma överens om förutsättningarna för export till tredje- land i samband med avtalets ingående. Mot bakgrund av de allt längre utvecklingstiderna för försvarsmateriel får emellertid behovet av en för- nyad prövning i många fall anses vara så stort att en förnyad helhets- bedömning hur som helst kommer att behöva göras då prövningen av en export blir aktuell. Genom en helhetsbedömning ges goda förutsättningar för att tillvarata intresse av internationella materielsamarbeten Kommittén och flera av remissinstanserna anser att det finns en risk att den skärpning av tillståndsprövningen som här föreslås kommer att för- svåra svenskt deltagande i internationella materielsamarbeten. Rege- ringen delar inte denna farhåga och avser även fortsättningsvis främja ett internationellt materielsamarbete. Den helhetsbedömning som ska göras innebär att det finns ett verktyg för att på ett väl avvägt sätt hantera de skillnader mellan svensk och utländsk exportkontroll som accentueras genom de skärpningar som görs. Vid internationella samarbeten som är av försvars- eller säkerhetspoli- tisk betydelse för , behöver det inom ramen för helhetsbedöm- 2017/18:23 ningen göras en grundlig avvägning av hur behovet av det aktuella sam- arbetet ska förenas med intresset av en effektiv exportkontroll. Det är inte självklart att alltid kan räkna med att få gehör för alla aspekter som är unika för vårt synsätt när det gäller samarbete med eller utförsel till tredjeland. Om samarbetslandets andel och bidrag till ut- vecklingen eller produktionen är mindre betydande, bör synsätt kunna få ett större genomslag. En särskild fråga är vilken betydelse som ett internationellt ramverk för försvarsmaterielsamarbete som sexnationersavtalet, ett nytt nordiskt avtal på försvarsmaterielområdet, eller liknande ramverksavtal bör ha. Genom sexnationersavtalet åtar sig parterna att komma överens om grundläg- gande principer för export till tredjeland (artikel 13.2). I detta fall finns det alltså berättigade förväntningar på att bidra till en harmonise- ring av förhållningssättet gentemot tredjeland. Denna omständighet bör vägas in i helhetsbedömningen. Samma sak kan även gälla ramarna för försvarsmaterielsamarbetet med andra viktigare samarbetsländer. Med tillämpning av en sådan praxis när det gäller internationella sam- arbeten finns det enligt regeringen goda möjligheter att hitta den nödvän- diga avvägningen mellan å ena sidan intresset av att bibehålla goda förut- sättningar för svenskt internationellt försvarsmaterielsamarbete och å andra sidan de föreslagna skärpningarna vad gäller bl.a. exporten till stater med brister avseende demokratisk status. 7Riktlinjer för utförsel och annan utlandssamverkan Regeringens bedömning: Vid prövning av ärenden om tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet om krigsmateriel, bör följande gälla. Tillstånd bör bara medges om utförseln eller samverkan 1.behövs för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande, eller det i övrigt finns ett säkerhetspolitiskt intresse för det, samt 2.det inte står i strid med principerna och målen för utrikes- Vid prövningen av ett tillståndsärende ska en helhetsbedömning göras av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter med utgångs- punkt från de angivna grundläggande principerna. Utrikespolitiska hinder finns inte i fråga om samverkan med eller export till de nordiska länderna, länderna inom Europeiska unionen eller de traditionellt alliansfria staterna i . Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med utrikes- och säkerhetspolitik. Tillstånd får endast avse en stat, en statlig myndighet eller en av en stat auktoriserad mottagare. Vidare ska det vid utförsel av materiel finnas ett slutanvändarintyg, om det inte är obehövligt. En stat som i strid med ett åtagande gentemot har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel ska i princip inte komma i fråga som mottagare av sådan materiel från så länge omständigheterna kvarstår. Tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmate- riellagen ska inte beviljas, om det skulle strida mot en internationell överenskommelse som har biträtt, ett beslut av FN:s säker- hetsråd, Organisationen för samarbete och säkerhet i () eller Europeiska unionen eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder). Respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demokratiska status utgör centrala villkor vid tillståndsprövningen. Ju sämre den demokratiska statusen är desto mindre utrymme finns för att tillstånd beviljas. Ifall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter eller grava brister i den demo- kratiska statusen utgör det hinder för beviljande av tillstånd. I tillståndsprövningen ska det också beaktas om utförseln eller utlandssamverkan motverkar en rättvis och hållbar utveckling i mottagarlandet. Tillstånd till utförsel av krigsmateriel för strid, eller till annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, bör inte beviljas om det avser en stat som befinner sig i väpnad konflikt med en annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, en stat som är invecklad i en internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller en stat som har inre väpnade oroligheter. Tillstånd bör beviljas för utförsel av materiel som klassificerats som övrig krigsmateriel. Denna presumtion gäller om den mottagande staten inte befinner sig i väpnad konflikt med en annan stat eller har inre väpnade oroligheter, det i den mottagande staten inte förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter, det inte finns grava brister i den mottagande statens demokratiska status och det inte finns ett ovillkorligt hinder. Ett meddelat tillstånd till utförsel ska återkallas om det uppstår ett ovillkorligt exporthinder. Ett tillstånd bör också återkallas om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med en annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Undantagsvis bör det, i de två senare fallen, vara möjligt att avstå från att återkalla ett tillstånd, om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för utrikespolitik. Tillstånd bör beviljas för utförsel av reservdelar till krigsmateriel som har exporterats eller överförts med tillstånd, om det inte finns ett ovillkorligt hinder. Detsamma bör gälla beträffande speciell ammunition till tidigare levererad krigsmateriel och andra leveranser som har direkt samband med tidigare levererad krigsmateriel. Följd- leveranser ska bedömas från fall till fall enligt de ovan angivna förut- sättningarna. När det gäller avtal med en utländsk part om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel ska tillståndsbedömningen utgå från de angivna grundläggande kriterierna. Utförsel till samarbetslandet som följer av avtalet, bör medges, om inte ett ovillkorligt hinder upp- står. Utförsel från ett samarbetsland till tredjeland enligt avtalet bör 2017/18:23 prövas genom en sammanvägning av det svenska intresset av sam- arbetet, intresset av en ansvarsfull exportkontroll samt det svenska bidragets betydelse för materielen eller samarbetet. När det gäller mer omfattande och för viktigare utlands- samverkan på krigsmaterielområdet bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan och samverkanslandet. Innan överenskom- melser av detta slag ingås, bör höras. Skälen för regeringens bedömning I avsnitt 6.1 har bedömningen gjorts att en ny samlad vägledning bör ges över vilka kriterier som framöver bör gälla vid tillståndsprövningen av utlandssamverkan. I detta avsnitt redovisar regeringen därför en ny sam- manställning av riktlinjerna. I denna sammanställning inkluderas även de bedömningsgrunder i riktlinjerna som regeringen inte nu gör någon förnyad prövning av. Dessa bedömningsgrunder återges på samma sätt som tidigare, med språklig modernisering. Några justeringar görs också för att återspegla den praxisutveckling som har skett . Det är alltså i denna del fråga om aspekter som utgör väg- ledande praxis, men som inte kommer till uttryck riktlinjer. Att kriterierna för tillståndsprövningen bör ha bredast möjliga parla- mentariska förankring är mycket viktigt. Tillståndsprövningen bör präglas av långsiktighet och de grundläggande principerna för bedöm- ningen bör ligga fast . I likhet med hur frågan har behandlats bör därför beredas tillfälle att ge sin syn på rikt- linjerna i samlad form. Som redan har nämnts (se avsnitt 5.1 och 6.1) är riktlinjerna inte av- sedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen, dvs. föreskrifter som ska meddelas av genom lag eller av rege- ringen genom förordning (jfr prop. 1995/96:31 s. 23 f.). De samlade riktlinjerna anges i rutan ovan. I det följande lämnas vissa förklaringar och preciseringar när det gäller riktlinjernas innebörd. Riktlinjernas inledning överensstämmer med riktlinjer och har endast moderniserats språkligt. Liksom är en grundförutsättning att tillstånd endast bör medges om utförseln eller samverkan behövs för att säkerställa det svenska för- svarets behov av materiel och kunnande eller det i övrigt finns ett säker- hetspolitiskt intresse för det, och det inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Regeringen föreslår ingen ändring i bedömningen av vad som kan anses utgöra sådana försvars- eller säker- hetspolitiska intressen som motiverar utlandssamarbete i en viss situa- tion. Den praxis som har utvecklats med utgångspunkt i bedömningen lagstiftningsärende (prop. 1991/92:174, s. 46 f.) äger därmed fortsatt giltighet, med de viktiga tillägg som de internationella materiel- samarbetena har föranlett och som regeringen redogör närmare för i av- snitt 6.6. Vad gäller de säkerhetspolitiska aspekterna som ska vägas in i bedöm- Prop. 2017/18:23 ningen står det klart att förutsättningarna har ändrats väsentligt sedan Vid sidan av den förändrade säkerhetspolitiska situationen globalt och i vårt närområde handlar det t.ex. om en utveck- ling av synen på internationell militär och civil krishantering och roll i denna. Den inverkan som denna utveckling bör ha för bedömningen i tillståndsärenden ryms dock även fortsättningsvis väl in i riktlinjernas uttryck ”säkerhetspolitiskt intresse”. I tredje stycket manifesteras den för tillståndsprövningen mycket bety- delsefulla helhetsbedömningen som alltid ska ske om det inte föreligger ovillkorliga hinder. Vid prövningen av ett tillståndsärende ska det, förut- satt att det inte föreligger ett ovillkorligt hinder, även fortsättningsvis göras en helhetsbedömning av alla för ärendet betydelsefulla omständig- heter med utgångspunkt från de inledande grundläggande principerna. Situationen kan nämligen vara den att ett enskilt villkorligt hinder i sig inte är uppfyllt, men att det efter en helhetsbedömning av samtliga bety- delsefulla omständigheter i det enskilda fallet står klart att förhållandena är sådana att ett tillstånd inte bör beviljas. Situationen i det tilltänkta mottagarlandet kan exempelvis vara sådan att det finns brister när det gäller respekten för de mänskliga rättigheterna men att dessa inte i sig kan anses utgöra ”allvarliga och omfattande” kränkningar. Däremot kan sådana brister – var för sig eller i kombination med andra omständig- heter – leda till ett avslag vid en helhetsbedömning. Det är också inom ramen för helhetsbedömningen som hänsyn kan tas till materielens beskaffenhet, eller till samarbetets art, såsom regeringen beskriver i avsnitt 6.2. Anvisningen om en helhetsbedömning av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter ger vidare en möjlighet att beakta även förhållanden som inte har förutsetts i riktlinjerna. Inom ramen för helhetsbedömningen kan alltså olika faktorer beaktas och vägas mot varandra. Det innebär t.ex. att en avstyrkan kan ske efter en sammanvägning av de motstående intressena i det enskilda fallet, även om något enskilt villkorligt hinder inte ensamt kan anses avgörande. finns också exempel på tillstyrkanden som har gjorts efter en helhets- bedömning trots att vissa aspekter i det enskilda fallet talar emot ett Ett exempel då ett villkorligt hinder förelåg, men där de säkerhets- och försvarspolitiska skälen för export vägde så tungt att utförseltillstånd ändå beviljats vid en helhetsbedömning, var i samband med och deltagande i den väpnade konflikten i Den dåvarande regeringen och gjorde då bedömningen att i balansen mellan olika riktlinjer för krigsmateriel- exporten måste nationens eget intresse ha förtur (bet. 2002/03:UU9 samt 2003/04: UU3). I fjärde stycket anges att utrikes- och säkerhetspolitiska hinder i princip inte föreligger för utlandssamverkan med en grupp länder som har ett nära samarbete med. har fler länder tillkommit för vilka det råder en positiv presumtion för export, vilket främst hänger 2017/18:23 samman med utvidgningen av det europeiska samarbetet. Skälen för den positiva presumtionen står att finna i den stabilitet som kännetecknar dessa länder och i de nära utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska rela- tioner som har med flertalet av dessa länder. Den avsikt som har aviserat att lämna EU bör enligt regeringen inte ändra den grundläggande bedömningen av landet. En särskild fråga är vad som bör gälla för andra länder utanför denna krets som också kännetecknas av en betydande grad av utrikes- och säkerhetspolitisk stabilitet och med vilka har ett relativt brett försvarsmaterielsamarbete. Till dessa länder hör EES- landet , , , , , , och . Även får numera anses vara ett sådant etablerat samarbetsland. Enligt regeringen föreligger det i princip inte heller gentemot dessa länder några utrikes- eller säkerhetspolitiska hinder mot utlandssamverkan. Det gäller i synnerhet där ett väl utvecklat ömsesidigt samarbete föreligger på basis av gemensamt deklarerade principer. Denna grupp av länder skiljer sig emellertid åt inbördes vad avser stabilitet, säkerhetspolitisk situation och formerna för försvarssamarbete med . Det är därför inte lämpligt att inkludera dem i riktlinjerna. I detta sammanhang är det enligt regeringen viktigt att erinra om att en sådan presumtion som anges i fjärde stycket inte medger en rättighet för landet i fråga att ta emot svensk krigsmateriel, utan att en helhetsbedöm- ning alltid ska ske i det enskilda fallet med utgångspunkt från de ovan angivna principerna. Däri ligger också att det ska finnas ett grundläg- gande svenskt försvars- eller säkerhetspolitiskt intresse för verksamhet som omfattas av krigsmateriellagen. Liksom tidigare gäller också att en långvarig relation på krigsmaterielområdet med ett land inte i sig innebär att det utrikespolitiska kriteriet kan anses uppfyllt. Förutsättningarna för samverkan kan förändras och ett land kan även komma i fråga som mottagare av viss krigsmateriel från , medan andra materiel- slag bör undantas. Här vill regeringen också erinra om betydelsen av att en utrikespolitisk bedömning görs när det gäller samverkan med ett nytt land, eller ett land med vilken samverkan inte har förekommit . Detta anknyter till den tillämpade övergripande prin- cipen om särskild restriktivitet i bedömningen i fråga om samarbete med nya länder på krigsmaterielområdet. Behörig mottagare, slutanvändaråtaganden och brytande av sådana åtaganden I femte stycket tydliggörs inledningsvis att endast en stat, eller en statlig myndighet eller någon som är auktoriserad av den mottagande staten, kan vara mottagare av svensk krigsmateriel. I det senare fallet kan det exem- pelvis röra sig om en försvarsindustri som har vederbörliga tillstånd och som står under tillsyn av den stat den är belägen i. Det kan vidare – när det handlar om jakt- och sportskyttevapen eller ammunition för sådana vapen – handla om välrenommerade återförsäljare med behöriga statliga tillstånd. Ett tredje exempel är företag som tillhandahåller tjänster till statliga försvarsmyndigheter inom exempelvis området underhåll, logistik, bevakning eller övningsverksamhet. tillåts även export till FN för användning i internationell militär eller civil krishantering. Motsvarande skulle enligt regeringen kunna gälla EU, , Nato eller andra mellanstatliga organisationer som bidrar till internationella fredsbevarande insatser med stöd av kap. 7 eller 8 i FN- stadgan eller efter en inbjudan av värdlandet. I femte stycket återfinns ett krav på att det ska finnas ett slutanvändar- intyg, om detta inte är obehövligt. Ändringen från ”bör” till ”ska” i jäm- förelse med tidigare riktlinjer återspeglar att praxis har skärpts för slut- användaråtaganden sedan krigsmateriellagen trädde i kraft . Huvud- regeln är att ett slutanvändarintyg ska finnas vid försäljning och annan slutlig utförsel från . Det finns flera fall då det inte behövs ett intyg. Ett exempel är när utförseln är förenad med ett villkor om återförsel, såsom är fallet när utrustning förs ut för utställning på en mässa, en demonstration eller för reparation utomlands. Samma sak får anses gälla när utländsk materiel ska återföras till ursprungslandet efter t.ex. reparation eller demonstration i . Ett annat exempel är när svenska komponenter eller teknologi förs ut till ett samarbetsland för att infogas i annan krigsmateriel. I dessa fall finns i normalfallet ett gil- tigt slutanvändarintyg från tredjeland till samarbetslandet för materielen som helhet, men inte ett separat slutanvändarintyg för den svenska kom- ponenten. Ett annat särskilt fall då slutanvändarintyg inte har ansetts behövas är då det handlar om utförsel som sker med stöd av ett svenskt generellt tillstånd. Principerna som rör påföljden av ett brutet slutanvändaråtagande mot den är oförändrade. Att risken för avledning eller andra brott mot slutanvändaråtaganden ska beaktas i samband med till- ståndsprövningen har inte ansetts behövas påpekas särskilt. I det sam- manhanget är det även viktigt att beakta riskerna för korruption i den mottagande staten. Vid bedömningen av den mottagande staten bör det även beaktas om landet har tillträtt , eller om staten tillämpar en motsvarande kontrollnivå i sin exportkontroll. Ovillkorliga hinder och villkorliga hinder samt beaktanden Riktlinjernas sjätte stycke handlar om de ovillkorliga hindren för export eller annan utlandssamverkan, dvs. att tillstånd inte ska beviljas om det skulle strida mot internationella förpliktelser. har kommit att omfattas av flera mycket viktiga internationella för- pliktelser på exportkontrollområdet, bl.a. EU:s gemensamma ståndpunkt, och särskilda konventioner rörande anti- personella minor och klustervapen. Utvecklingen gällande inter- nationella åtaganden på exportkontrollområdet behandlas mer ingående i avsnitt 5.2 och 6.3. I sjätte stycket tydliggörs att också beslut av EU och , t.ex. i fråga om vapenembargon, utgör ovillkorliga hinder mot utförsel eller annan utlandssamverkan. I nästkommande stycken behandlas de villkorliga hindren för export och annan utlandssamverkan vad gäller mottagarlandets demokratiska status, dess respekt för mänskliga rättigheter och väpnad konflikt. I dessa delar görs flera förändringar av hur regeringen anser att tillståndspröv- ningen framöver bör gå till. Vidare ska det också beaktas om utförseln eller utlandssamverkan skulle motverka en rättvis och hållbar utveckling 2017/18:23 i mottagarlandet. Dessa förändringar i riktlinjerna beskrivs närmare i avsnitten 6.2–6.4. Även när det gäller förutsättningarna för följdleveran- ser och internationella samarbeten görs förändringar i riktlinjerna. Dessa ändringar behandlas närmare i avsnitt 6.5 och 6.6. I sjunde stycket anges att respekt för mänskliga rättigheter och den mottagande statens demokratiska status är centrala villkor vid tillstånds- prövningen. Innebörden är bl.a. att dessa omständigheter alltid ska bedömas och beaktas i helhetsbedömningen. Här betonas särskilt att det ska göras en bedömning av graden av demokratisk status och att ju sämre denna är desto mindre utrymme föreligger för att tillstånd beviljas. Utförsel eller utlandssamverkan med länder där det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna, eller som har omfattande brister i sin demokratiska status, kan enligt regeringen inte anses vara i samklang med utrikespolitik. I sådana fall råder en presumtion för att tillstånd inte ska beviljas. Det uttrycks på så sätt att det i dessa situationer utgör hinder för beviljande av tillstånd. En helhetsbedömning av de utrikes-, försvars- och säkerhets- politiska skälen ska dock alltid göras. Regelverket om exportkontroll måste möjliggöra att erforderliga hänsyn kan tas i ärenden som handlar om säkerhet.