prop · H5037 · 2017-09-26 00:00:00 — Det ska alltså inte vara en nödvändig förutsättning för kvittning av rättegångskostnaderna att det konstateras föreligga en överträdelse. Det föreslås en särskild bestämmelse om detta i skadeståndslagen. Regeringens förslag: En skadeståndstalan mot staten eller en kommun ska kunna handläggas i en och samma rättegång även om kravet grundas både på den föreslagna bestämmelsen om skadestånd vid överträdelser av och på bestämmelsen i skadeståndslagen om det allmännas ansvar för skador som vållats genom fel och försummelse vid myndighetsutövning. Den s.k. forumregeln, som begränsar i vilken instans vissa skadeståndsfrågor kan prövas, ska därför upphävas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. ledamöterna i och , , , och för mänskliga rättigheter och humanitär rätt, tillstyrker utredningens förslag eller har ingen invändning mot det. menar att en olycklig konsekvens av att slopa forumregeln är att det kan bli fler instanser som ska pröva ett krav innan nationella rättsmedel är uttömda. anser vidare att det är problematiskt om en domstol som har gjort sig skyldig till en konventionsöverträdelse kan komma att pröva en skadeståndstalan grundad på samma överträdelse. framför liknande synpunkter. Tingsrätten anser vidare, liksom Hovrätten över och , Justitiekanslern och vid , att förbudet mot att föra en skadeståndstalan beträffande fel och försummelse vid myndighetsutövning i fråga om ett icke upphävt beslut av regeringen, och de högsta dömande instanserna bör utredas ytterligare. Skälen för regeringens förslag Forumregeln skapar praktiska problem I skadeståndslagen finns utöver materiella skadeståndsbestämmelser även regler som gäller de processuella förutsättningarna för en skadeståndstalan mot staten. Ett exempel är den särskilda forumregeln för en skadeståndstalan som grundas på en dom eller en domstols beslut (3 kap. 10 §). Regeln innebär något förenklat att den skadelidande ska föra en skadeståndstalan som grundar sig på ett domstolsavgörande i närmast högre instans. När det gäller Högsta domstolens eller Högsta förvaltningsdomstolens domar eller beslut ska talan väckas i . Forumregeln gäller också som huvudregel i fråga om en skadeståndstalan som grundar sig på beslut eller åtgärder av bl.a. statsråd, justitieråd, någon av ombudsmän, eller riksåklagaren. Även i dessa fall ska en talan väckas i . Detsamma gäller i fråga om en talan med anledning av beslut av eller regeringen. Forumbestämmelsen är bara tillämplig på en talan som grundar sig på den befintliga regeln i skadeståndslagen om statens och kommuners ansvar för fel eller försummelse vid myndighetsutövning. Forumbestämmelsen gäller följaktligen inte skadeståndskrav som grundar sig på överträdelser av . Trots detta kan forumregeln orsaka tillämpningsproblem vid krav som bl.a. grundas på konventionen. I ett par avgöranden har haft att ta ställning till problem som uppkommit på grund av forumregeln och dess konsekvenser vid krav som helt eller delvis grundar sig på (se rättsfallen NJA 2009 s. 873 och NJA 2010 s. 363). De mest framträdande av de problem som kan uppstå på grund av forumregeln är de som uppstår vid så kallade kumulerade fel eller om käranden vill åberopa alternativa (eller parallella) grunder till stöd för sin talan. Med kumulerade fel avses fall där flera funktionärer har medverkat till en skada genom flera mindre fel som var för sig inte behöver vara ansvarsgrundande, men som sammantaget medför ett ansvar för det allmänna. Kumulerade fel kan exempelvis förekomma när olika myndigheter tillsammans har orsakat en skada. Om fel t.ex. har orsakats såväl av tingsrätt som av hovrätt och , kan det vara oklart i vilken instans den skadelidande får väcka talan. Med alternativa eller parallella grunder menas fall där en kärande till stöd för sin talan anför både att en domstol har agerat felaktigt eller försumligt vid myndighetsutövning och att den påstådda felaktigheten utgör en konventionsöverträdelse. Den skadelidande skulle i sådana fall kunna behöva väcka talan i olika instanser, eftersom forumregeln endast är tillämplig på krav som grundar sig på fel och försummelse vid myndighetsutövning. För att hantera en motsvarande situation har behövt ta upp ett mål i sin helhet, trots rättgångsbalkens bestämmelser (se rättsfallet NJA 2010 s. 363). Om de omständigheter som åberopas i målet kan grunda krav såväl enligt de nuvarande reglerna i skadeståndslagen som enligt , kan det som påpekar också vara svårt för en domstol att hantera forumregeln. Detta beror på att domstolen många gånger självmant har att överväga vilka regler som är tillämpliga i fråga om det krav som förs fram i målet. Forumregeln kan också ifrågasättas utifrån krav Den nu föreslagna skadeståndsbestämmelsen om ersättning vid överträdelser av omfattas i och för sig inte av forumregeln. Forumregeln kan trots det vara av betydelse. Rätten till rättsmedel enligt artikel 13 i innefattar ett krav på att rättsmedlet ska vara effektivt, tillgängligt och möjligt att använda. Att en enskild t.ex. kan behöva väcka talan i olika instanser när han eller hon till stöd för sin talan anför både att en domstol har agerat felaktigt eller försumligt vid myndighetsutövning och att den påstådda felaktigheten utgör en överträdelse av , kan göra det mer komplicerat att komma till sin rätt och under alla förhållanden vara tids- och kostnadskrävande. Problemet med forumregeln från konventionsrättslig synpunkt är alltså bl.a. att den enskilde skulle kunna tvingas väcka talan i olika domstolar och att en talan inte kan prövas i sin helhet i en och samma rättegång. Detta blir fallet trots att omständigheterna i sak kan vara mer eller mindre desamma i de olika målen och trots att motparten normalt är staten genom Justitiekanslern i alla målen. En sådan situation är inte ändamålsenlig och riskerar att medföra ökade kostnader. Enligt regeringens bedömning kan forumregeln därför begränsa möjligheterna att få ett skadeståndsanspråk mot staten prövat på ett effektivt sätt. Forumregeln kan alltså ifrågasättas från ett konventionsrättsligt perspektiv. Skälen för forumregeln gör sig inte längre gällande med samma styrka Den särskilda forumregeln utgör ett undantag från huvudregeln i svensk rätt om att tingsrätt är första instans i tvistemål. Syftet med regeln är bl.a. att i ett skadeståndsmål mot staten med anledning av en tjänstemans fel eller försummelse ha samma forumregler som gäller för ett på grund av brott riktat anspråk mot tjänstemannen själv. Mål om ansvar eller enskilt anspråk på grund av brott som i utövningen av tjänsten har begåtts av en tingsrättsdomare ska väckas i hovrätt. En motsvarande talan mot t.ex. en hovrättsdomare ska väckas i . Som utredningen konstaterar har denna samordning dock visat sig sakna större praktisk betydelse. Det är enligt regeringens bedömning svårt att se att det numera finns några särskilt starka processekonomiska skäl till stöd för en ordning som innebär att en skadeståndstalan mot staten måste följa reglerna för en talan om ansvar eller enskilt anspråk mot de särskilt utpekade personkategorierna. Den särskilda forumregeln motiveras också av den s.k. instansordningens princip. Principen innebär i korthet att den högre instansen prövar det som den lägre instansen har gjort. Instansordningens princip är dock inte helt konsekvent genomförd och har dessutom urholkats. Den tillämpas t.ex. inte på unionsrättsliga eller konventionsrättsliga skadeståndsanspråk. Sammantaget bedömer regeringen att de skäl som ursprungligen låg bakom införandet av forumregeln inte längre gör sig gällande med samma styrka. 2017/18:7 Forumregeln bör upphävas Mot bakgrund av de praktiska och konventionsrättsliga problem som forumregeln för med sig anser utredningen att den bör upphävas. Remissinstanserna delar i huvudsak denna bedömning. Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter framhåller särskilt fördelarna med att upphäva forumregeln. Regeringen delar också utredningens bedömning av problemen med forumregeln och konstaterar att problemen kommer att finnas kvar även när den av regeringen nu föreslagna skadeståndsregeln har införts. En skadeståndstalan kan nämligen även fortsättningsvis komma att grundas antingen på att en myndighet har överträtt eller på att myndigheten har gjort sig skyldig till fel eller försummelse vid myndighetsutövning. påpekar att ett slopande av forumregeln i praktiken kan innebära ett sexinstansförfarande innan inhemska rättsmedel är uttömda. Den enskilde ska driva den underliggande rättsfrågan och kan först därefter inleda en eventuell skadeståndstalan i tingsrätt. Först när inhemska rättsmedel är uttömda är det möjligt att vända sig till . Enligt regeringens bedömning bör målsättningen med reformen emellertid inte vara att så enkelt som möjligt åstadkomma att en enskild kan vända sig till . Tvärtom är syftet med den nya skadeståndsbestämmelsen att erbjuda den enskilde ett effektivt nationellt rättsmedel som kan bli aktuellt när det inte går att komma till rätta med en överträdelse i nära anslutning till att den uppstår. Det framstår som väl förenligt med denna ambition att ge den enskilde möjligheten att driva frågan om en konventionsöverträdelse i flera instanser för det fall han eller hon inte redan tidigt i processen får tillgång till ett effektivt rättsmedel genom en prövning av överträdelsen och eventuell gottgörelse. En annan sak är att ett sådant skadeståndskrav enligt Europadomstolspraxis normalt ska hanteras med skyndsamhet för att undvika nya konventionsöverträdelser och för att rättsmedlet ska anses effektivt. Det kan dessutom konstateras att det gäller krav på prövningstillstånd vid överklaganden av tvistemålsdomar till hovrätten och . I normalfallet bör därför en skadeståndstalan inte behöva dra ut . Regeringen anser vid en sammantagen bedömning att det finns övervägande skäl för att upphäva forumregeln. Det innebär att samma forumregler ska gälla oavsett om ett skadeståndsanspråk grundas på , på unionsrätten eller på andra regler i skadeståndslagen. Detsamma gäller fall där flera myndigheter tillsammans har agerat på ett felaktigt sätt. I samtliga fall ska talan väckas i tingsrätt som första instans. En ordning som innebär att prövningen först sker i tingsrätt är i linje med de senaste årens reformer i som betonat vikten av att tyngdpunkten i tvistemålsprocessen ska ligga på förfarandet i första instans. Att prövningen tar sin början i tingsrätt innebär dessutom att den skadelidande alltid ges en möjlighet att få sin sak prövad i tre instanser, vilket är av betydelse från rättssäkerhetssynpunkt. En talan mot staten i tvistemål väcks som huvudregel där den myndighet som har att bevaka talan i målet har sitt säte. Det är normalt Justitiekanslern som för statens talan i de aktuella målen. Konsekvensen av att forumregeln slopas är att en skadeståndstalan mot staten i flera fall kommer att prövas av som första instans och hovrätt som andra instans. Om grunden för talan är att en överträdelse av rättigheter har förekommit vid dessa domstolar, ifrågasätter och lämpligheten av ett sådant förfarande. Regeringen konstaterar för det första att det rimligen, mot bakgrund av det stora antalet domstolar och andra myndigheter som finns i , måste vara tämligen ovanligt att en skadeståndstalan grundas på konventionsöverträdelser begångna av just dessa domstolar. Om så ändå skulle vara fallet, är de aktuella domstolarna dock så pass stora att det utan vidare är möjligt att låta skadeståndstalan prövas av andra domare än de som har befattat sig med målet. Detta skiljer sig inte på något nämnvärt sätt från att domstolarna inte låter samma domare återigen döma i ett återförvisat mål. Det ligger dessutom alltid i varje domares uppdrag att självständigt och opartiskt pröva frågor som uppkommer i arbetet. Sammantaget bedömer regeringen att det saknas anledning att anta att forumregelns upphävande kommer att föranleda några särskilda tillämpningsproblem i det avseendet. I skadeståndslagen finns utöver forumregeln en annan regel av processuell karaktär som ibland kan vara relevant i sammanhaget. En skadeståndstalan som grundas på beslut som har fattats av , regeringen, eller får enligt 3 kap. 7 § bara föras om beslutet har upphävts eller ändrats (förbudsregeln). Utredningen har övervägt om även denna regel bör upphävas, men lämnar inget sådant förslag. Utredningens bedömning är att ett upphävande av förbudsregeln kräver en mer grundläggande och omfattande analys och överväganden av konstitutionell karaktär. Hovrätten över och , , och vid anser att även förbudsregeln bör ses över. Enligt regeringens bedömning orsakar förbudsregeln inte samma typ av problem som den särskilda forumregeln. Förbudsregeln tar sikte på ett avsevärt mer begränsat antal beslut och beslutsfattare än vad forumregeln gör. Vidare är det så att förbudsregeln inte gäller krav grundade på , vare sig enligt det nu gällande rättsläget eller enligt lagförslaget. Det är alltså inte så att någon blir förhindrad att föra en skadeståndstalan mot staten enligt den föreslagna skadeståndsbestämmelsen på grund av förbudsregeln. Det är enligt regeringens bedömning svårt att föreställa sig att denna regel skulle kunna orsaka praktiska problem för rättstillämpningen i samma utsträckning som forumregeln. Regeringen anser därför inte att det finns anledning att i detta sammanhang närmare överväga om även förbudsregeln bör upphävas. Rättelser och kompletteringar i Regeringens förslag: Ersättningsrätten enligt frihetsberövandelagen ska utvidgas till att omfatta vissa fall när en polisman belägger någon med fängsel och när anställda vid eller tillgriper våld för att stoppa ett fordon i samband med trafiknykterhetskontroller. En felaktig hänvisning till polislagen i frihetsberövandelagen ska rättas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker promemorians förslag eller har ingen invändning mot det. påpekar att en del av polisens användning av fängsel regleras i häkteslagen (2010:611) och att även skador som uppstår till följd av sådan användning bör omfattas av möjligheten till ersättning enligt frihetsberövandelagen. Skälen för regeringens förslag En felaktig hänvisning ska rättas Enligt frihetsberövandelagen kan enskilda under vissa förutsättningar få ersättning från staten. Exempelvis kan ersättning betalas när någon varit häktad men senare inte fälls till ansvar för det brott häktningen avsåg eller när någon har avtjänat ett fängelsestraff men senare frikänns efter att resning har beviljats. Ersättning kan vidare betalas om en enskild har drabbats av person- eller sakskada, när vissa särskilt utpekade myndighetspersoner har utövat ett i och för sig lagenligt våld. En paragraf i frihetsberövandelagen pekar i detta syfte bl.a. ut vissa bestämmelser i polislagen (1984:387) som ger poliser rätt att använda våld. Av förarbetena framgår att även våldsanvändning av vaktpost eller annan som vid Försvarsmakten tjänstgör för bevakning eller en tjänsteman vid som enligt särskilda bestämmelser medverkar vid polisiär övervakning ska berättiga till ersättning enligt lagen (prop. s.57 f. och prop. 1983/84:111 s. 136 f.). Avsikten med hänvisningen i frihetsberövandelagen till polislagen var alltså att även våldsutövning av vissa andra särskilt utpekade myndighetspersoner än polismän skulle kunna berättiga till ersättning. Detta hängde samman med att det i en tidigare lydelse av 23 § första stycket första meningen polislagen, som det hänvisas till i frihetsberövandelagen, klargjordes att även den ovan redovisade personalen vid Försvarsmakten eller under vissa förhållanden har rätt att utöva våld. När propositionen till frihetsberövandelagen beslutades, hade dock redan beslutat om ändringar i polislagen som då ännu inte hade trätt i kraft. Lagändringarna, som trädde i kraft , innebar bl.a. att 23 § polislagen i stället kom att betecknas 29 §. När frihetsberövandelagen trädde i kraft , innebar detta alltså att hänvisningen i den lagen till polislagen inte var korrekt. genomgick vidare 29 § polislagen en redaktionell omarbetning. Paragrafens första stycke första meningen – som alltså var den mening som det borde hänvisas till i frihetsberövandelagen – delades upp i två meningar (se prop. 2007/08:47). Sammanfattningsvis har den aktuella hänvisningen i frihetsberövandelagen till 23 § första stycket första meningen polislagen aldrig varit korrekt. Rätteligen borde frihetsberövandelagen hänvisa till 29 § första stycket första och andra meningarna polislagen. Regeringen föreslår därför en justering av frihetsberövandelagen för att lagen ska uppnå sitt ursprungliga syfte. Ersättning bör kunna utges även vid skador till följd av att en polisman belägger någon med fängsel Ändringarna i polislagen 1998 innebar att polisen fick utökade möjligheter att belägga enskilda med fängsel, t.ex. handfängsel (se prop. 1996/97:175 s. 60 f.). Polisens utökade befogenheter motsvarar vad som tidigare hade gällt enligt lagen (1976:371) om behandling av häktade och anhållna m.fl. Enligt denna lag fick bl.a. häktade, anhållna och gripna personer beläggas med fängsel under vissa omständigheter. Genom lagändringen 1998 fick en polisman möjlighet att använda fängsel, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl eller om det krävs för att motverka våldsamt uppträdande. Fängsel kan exempelvis användas vid transport av en åtalad till en huvudförhandling i domstol, om det finns risk för att den åtalade flyr. En polisman får även använda fängsel om någon ska föras till ett sjukhus eller annan vårdinrättning, om personen i fråga uppträder på ett våldsamt sätt. Bestämmelsen fick en ny utformning , men någon ändring i sak var inte avsedd (prop. 2013/14:110 s. 579). Den nya utformningen har dock medfört att den av anförda synpunkten är relevant. Som framgår ovan beaktades inte lagändringar i polislagen vid utformningen av frihetsberövandelagen. Det finns därför inte någon uttrycklig reglering i frihetsberövandelagen beträffande rätten till ersättning i de fall skador uppstår till följd av att fängsel används enligt bestämmelsen i polislagen. Sådan våldsanvändning bör dock enligt regeringens bedömning berättiga till ersättning på de villkor som anges i frihetsberövandelagen. Det bör därför införas en ersättningsmöjlighet för den som skadas till följd av bruk av fängsel, om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom. Ersättning bör kunna utges för skador som uppkommer vid eller trafiknykterhetskontroller En ändring av polislagen 2008 medförde att tjänstemän vid och fick en utökad rätt att utöva våld (se prop. 2007/08:53). De aktuella tjänstemännen fick rätt att använda samma våld som polismän, om de med laga stöd stoppar ett fordon för trafiknykterhetskontroll. Kategorin av utpekade myndighetspersoner i polislagen som har möjlighet att använda samma våld som polismän utökades alltså något. Som framgår ovan har staten redan ett visst ansvar för skador som anställda vid och kan orsaka när de brukar våld i vissa situationer. Det finns knappast några skäl till varför staten 2017/18:7 inte skulle vara ersättningsrättsligt ansvarig för skador som uppkommit vid trafiknykterhetskontroller, om den skadelidande inte har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom. Mot bakgrund av att anställda vid och har fått utökade möjligheter att bruka våld enligt polislagen, anser regeringen att statens skyldighet att betala ersättning enligt frihetsberövandelagen bör omfatta även dessa fall. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår bl.a. en särskild övergångsbestämmelse i fråga om den föreslagna rättegångskostnadsregeln som innebär att den regeln bara ska tillämpas när ett yrkande om skadestånd har framställts efter lagens ikraftträdande. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget eller bedömningen, med undantag för Förvaltningsrätten i som anser att det vore lämpligt med en övergångsbestämmelse som medför att rättelsen i frihetsberövandelagen kan träda i kraft tidigare än vad som föreslås. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Regeringen anser att lagändringarna bör träda i kraft . Ett ikraftträdande före bedöms inte möjligt. De nya materiella ersättningsbestämmelserna blir tillämpliga i fråga om skadefall som inträffar efter ikraftträdandet. Detta följer av allmänna rättsgrundsatser och behöver inte regleras i särskilda övergångsbestämmelser (se prop. 1972:5 s. 593). Detta gäller i fråga om såväl skadestånd vid överträdelser av som ändringarna i frihetsberövandelagen. Några särskilda övergångsbestämmelser i linje med vad Förvaltningsrätten i föreslår bör därför inte införas. I sak bör det inte innebära någon begränsning av rätten till skadestånd för skadefall som inträffat före ikraftträdandet. En rätt till skadestånd vid överträdelser av finns redan enligt Högsta domstolens praxis. Vidare bör en person som skadas när t.ex. tulltjänstemän genomför en trafiknykterhetskontroll, utan att den skadelidande har betett sig på ett sådant sätt att det varit påkallat att använda våld mot hans eller hennes person eller egendom, ofta kunna grunda ett skadeståndskrav mot det Prop. 2017/18:7 allmänna på befintliga regler i skadeståndslagen. Beträffande den särskilda forumregeln gäller följande. Forumregeln anger att en talan ska väckas vid en viss domstol. I och med att forumregeln upphävs ska talan efter ikraftträdandet i stället väckas vid en domstol som i avsaknad av forumregeln är behörig att uppta det aktuella målet. I ett mål där talan redan har väckts vid en domstol som utpekas i forumregeln har upphävandet av regeln emellertid ingen betydelse. Upphävandet av forumregeln påverkar alltså inte mål som har anhängiggjorts i enlighet med forumregeln före lagens ikraftträdande. Utredningen föreslår en övergångsbestämmelse som innebär att den nya rättegångskostnadsbestämmelsen endast ska tillämpas när ett yrkande om skadestånd har framställts efter lagens ikraftträdande. Regeringen konstaterar dock att den föreslagna särskilda rättegångskostnadsbestämmelsen bara ska kunna tillämpas vid en talan om skadestånd enligt den skadeståndsbestämmelse som införs. I och med att den skadeståndsbestämmelsen endast blir tillämplig i fråga om skadefall som inträffar efter ikraftträdandet, behövs det ingen övergångsbestämmelse i fråga om rättegångskostnaderna. Är det fråga om ett mål där den nya skadeståndsbestämmelsen kan tillämpas, kan också den nya rättegångskostnadsbestämmelsen tillämpas. Inte heller i övrigt bedöms några övergångsbestämmelser vara nödvändiga. Regeringens bedömning: Förslagen bedöms inte leda till ökade kost- nader för det allmänna. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser yttrar sig inte över eller invänder inte mot utredningens bedömning. , Förvaltningsrätten i , och menar att det inte kan uteslutas att förslagen ger en ökad belastning och ökade kostnader för det allmänna, på grund av en ökad medvetenhet om skadeståndsmöjligheten. menar att antalet skadeståndsprocesser kan öka och att domstol- arna i så fall måste få ytterligare resurser. det ofta kan bli fråga om tvister där enskilda för talan utan ombud, vilket är tidskrävande för domstolarna. utgår från att dom- stolen tilldelas behövliga resurser i anledning av upphävandet av forum- Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte över bedömningen. Skälen för regeringens bedömning: Nuvarande möjlighet till skade-