prop · H403136 · 2017-03-21 00:00:00 — MPRT gett sändningstillstånd för ett visst område, varit förenat med villkor om tekniska begränsningar för att sändningarnas hörbarhet ska hållas inom sändningsområdets gränser. Konsekvensen av de lokalt avgränsade sändningsområdena har varit att frekvenser inte kunnat Genom att inte binda myndighetens planering av sändningsområden till att den ska ge många lokala sändningstillstånd skapas förutsättningar att åstadkomma en totalt sett bättre användning av framför i sitt remissvar synpunkter på bl.a. hur sändningsområdena bör utformas och förordar att det i författningstext tydliggörs att det i varje sändningsområde ska finnas fyra Såsom påpekats ovan innebär förslagen att den ansvariga myndigheten får en större frihet i frågor om Regeringen ser denna förändring som en förutsättning för att möjliggöra ett bättre utnyttjande av det En precisering i lagtext som binder myndigheten vid utformningen av sändningsområden kan tvärtom Det kan tilläggas att MPRT i sitt remissvar beskriver att aktörerna bör beredas möjlighet att inför varje tillståndsgivning redogöra för sina önskemål om kommande Det skapar förutsättningar för att den kunskap och erfarenhet som finns inom radiobranschen tas till vara. bör även framhållas att radioföretagen beretts möjlighet att lämna synpunkter och önskemål om sändningsområdenas utformning till PTS i samband med myndighetens arbete med regeringsuppdraget att ta fram en ny frekvensplanering inför den kommande tillståndsperioden (se När det gäller MTG Radios önskemål om ett förtydligande om hur ett sändningstillstånd kan utformas vad gäller tillståndshavarens rätt att sända i förhållande till skyldigheten att göra detta, vill regeringen peka på möjligheten för tillståndsmyndigheten att förena ett tillstånd med villkor om att sända i viss del av sändningsområdet enligt 13 kap. 9 §. Den nu föreslagna förändringen innebär även att MPRT inte längre självständigt ska behöva ta hänsyn till vissa tekniska frågor uttryckta i 13 kap. 2 § första stycket 1 och 2, vid utformningen av sändningsområden. Arbetet med att utforma sändningsområden innebär ett nära samarbete mellan MPRT och PTS. Den senare myndigheten ansvarar för ett effektivt frekvensutnyttjande och ger tillstånd för användning av radiosändare enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Mot bakgrund av myndigheternas samarbete i dessa frågor framstår det inte som nödvändigt att i radio- och tv-lagen närmare reglera vilka frekvenstekniska hänsyn som MPRT ska ta. I stället bör det av lagen framgå att myndigheten ska samråda med PTS i frågor om Därigenom säkerställs att synpunkter från frekvensteknisk expertis beaktas om det behövs i det enskilda fallet. innebär ett engagemang från båda myndigheternas sida i dessa frågor att den s.k. dubbla tillståndsgivningen som råder för marknätssändningar, där MPRT ger sändningstillstånd enligt radio- och tv-lagen och PTS därefter ger tillstånd att använda radiosändare enligt lagen om elektronisk kommunikation, förbereds på ett effektivt sätt. 2016/17:136 har i sitt remissvar framhållit att det sker ett samråd mellan myndigheterna i frågor om förändringar av sändningsområdenas omfattning. 5Ökad konkurrens och mångfald inom den kommersiella radion Den kommersiella radions utveckling har sedan införandet vid 1990- talets mitt kännetecknats av en genomgripande strukturomvandling. Självständiga tillståndshavare har efter hand knutits till något av de framväxande nätverken, antingen genom uppköp eller genom ingående av någon form av samarbetsavtal om programproduktion eller annonsförsäljning. består den kommersiella radiomarknaden i princip av två aktörer, och Radio. Vid utgången av 2015 kontrollerade de samtliga landets 103 sändningstillstånd. , tidigare SBS Discovery Radio, innehar direkt, genom delägande eller samarbetsavtal inflytande över 73 sändningstillstånd. Resterande tillstånd är knutna till . Det regelverk som omgärdar den kommersiella radion innehåller flera bestämmelser som syftar till att motverka en utveckling mot ökad ägarkoncentration. Det handlar framförallt om bestämmelser avsedda att begränsa möjligheten att inneha mer än ett tillstånd i ett sändningsområde (13 kap. 5 § radio- och tv-lagen [2010:696]) och bestämmelser som reglerar överlåtelse av sändningstillstånd (13 kap. 18 §). Därtill finns bestämmelser om att den ansvariga myndigheten under vissa förutsättningar kan återkalla tillstånd, t.ex. om en tillståndshavare kommit att förfoga över mer än ett tillstånd i ett sändningsområde utan myndighetens godkännande (18 kap. 5 §). Dessa bestämmelser har ändrats , ibland med målet att hindra en fortsatt utveckling mot ökad koncentration. Ett exempel är de förändringar som genomfördes då reglerna om överlåtelse av tillstånd skärptes (prop. 1999/2000:55 s. 69 f.). Förändringar har också skett som inneburit att utvecklingen mot ökat nätverkssamarbete i viss mån bejakats, t.ex. när möjligheten att ställa krav på sändningarnas innehåll togs bort i samband med att den nya radio- och tv-lagen infördes . Den ansvariga myndigheten har granskat utvecklingen på radiomarknaden. Radio- och genomförde 1999 en tillsyn av ägarförhållanden inom lokalradion och uppmärksammade då särskilt samarbetsavtal av typen franchiseavtal som ingående reglerade den ena Enbart franchiseavtalen i sig ansågs då inte medföra att franchisegivaren ensam hade bestämmande inflytande över I två fall hade franchisegivaren också av aktierna i tillståndshavarbolagen. I de fallen fann verket att franchisegivaren ensam kommit att få bestämmande inflytande över mer än ett tillstånd, men med hänvisning till att en återkallelse alltid är en ingripande åtgärd beslöt verket att inte vidta någon åtgärd (Radio- och beslut, dnr 836/98, 899/95 och 2254/96). Radio- och gjorde 2005 en ny översyn av behörigheten att inneha tillstånd att sända lokalradio. Översynen innebar en omfattande utredning av ägar- och avtalsförhållandena på radiomarknaden. Av särskilt intresse för verkets granskning var de samarbetsavtal som reglerade förhållandena mellan MTG Radio och NRJ inom de sju sändningsområden där båda nätverken fanns representerade. Frågan var om MTG Radio kunde anses förfoga och ensamt ha bestämmande inflytande över mer än ett tillstånd inom ett sändningsområde. Radio- och fann att så inte var fallet, trots att MTG Radio hade en stark position i avtalsförhållandet. Verkets slutsats var att det inte fanns grund för att återkalla något tillstånd (Radio- och beslut, dnr 0953/2004). Ytterligare en tillsyn genomfördes av Myndigheten för radio och tv, bland annat mot bakgrund av NRJ:s samarbete med SBS Radio. Myndigheten fann vid tillsynen att ingen, utan medgivande från myndigheten, direkt eller indirekt genom ägande eller avtal, förfogade över mer än ett tillstånd inom ett sändningsområde (Myndigheten för radio och tv:s beslut, dnr 12/01919 och 13/00505). Sammanfattningsvis kan sägas att Radio- och och sedermera Myndigheten för radio och tv:s prövningar inte lett till några åtgärder som tvingat fram en förändring i ägandet av tillstånd eller av befintliga tillståndshavares kontroll över radiomarknaden. utredde om ett samarbetsavtal angående bland annat annonsförsäljning mellan SBS Discovery Radio (SBS Radio) och RBS Broadcasting (NRJ) utgjorde en överträdelse av förbudet mot konkurrensbegränsande samarbete i 2 kap. 1 § konkurrenslagen (2008:579). Utredningen visade att samarbetsavtalet resulterat i att annonsköpare i 11 sändningsområden endast kunde vända sig till SBS Radio för att köpa reklamtid i radio. Annonsköparna hade i dessa områden inte längre möjlighet att välja mellan alternativa leverantörer vid köp av reklamtid i radio. Konsekvensen av samarbetsavtalet var att konkurrensen på marknaden för försäljning av reklamtid i analog kommersiell radio i de aktuella områdena helt eliminerats. prövning resulterade i att SBS Radio åtog sig att genom förändringar i samarbetsavtalet frånsäga sig rätten till en del av den lokala annonsförsäljningen som var hänförlig till samarbetspartnern NRJ:s, respektive sändningstillstånd i de utpekade sändningsområdena (beslut, dnr 174/2012). ingripande visar att samarbeten mellan var för sig fristående radioföretag som äger sina egna sändningstillstånd kan vara till nackdel för konkurrenssituationen på radiomarknaden. Utgångspunkter för förändrade regler Frågan om behovet av regler för att främja yttrandefrihet och mångfald på radioområdet aktualiserar bestämmelser i grundlagen. Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) slår fast att upplåtelse av radiofrekvenser ska ske på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet (3 kap. 2 § andra stycket). I motiven till den aktuella bestämmelsen anförs att yttrande- och informationsfrihet ska vara grundläggande mål vid normgivning som berör fördelningen av det tillgängliga utrymmet i radiofrekvensspektrum (prop. 1990/91:64 s. 116). Dessa principer ska vara vägledande också vid förvaltningsbeslut som rör frekvensfördelningen. När sändningsmöjligheterna fördelas är det därför viktigt att flera av varandra oberoende intressen ges möjlighet att utnyttja mediet. Radiomarknadens utveckling visar att det finns ett uppenbart ekonomiskt intresse från tillståndshavarna att kunna kontrollera så många sändningstillstånd som möjligt. En ökad ägarkoncentration är till nackdel för konkurrens och mångfald på radioområdet. Nuvarande regler i radio- och tv-lagen som ska motverka en koncentration av makten över radiomarknaden har visat sig kunna kringgås av tillståndshavarna. Därtill har den ansvariga myndighetens tillsyn utifrån dessa regler inte medfört några åtgärder för att begränsa eller förhindra det allt längre drivna nätverkssamarbetet. Som nämnts ovan har dock kommit fram till att ett samarbetsavtal om annonsförsäljning utgjorde ett konkurrensbegränsande samarbete i strid med konkurrenslagen. Konkurrenslagens bestämmelser är tillämpliga på förhållanden på den kommersiella radiomarknaden men det ligger utanför konkurrenslagens ändamål att motverka koncentration till nackdel för yttrandefriheten. Det är därför viktigt att det också utanför konkurrensreglernas tillämpningsområde finns möjligheter att ingripa mot ägarkoncentration och samarbeten som försämrar mångfalden på radioområdet. Sammantaget finns det ett fortsatt behov att reglera hur många tillstånd som får innehas i ett tillståndsområde och av bestämmelser om hur överlåtelse och återkallelse av tillstånd får ske för att upprätthålla konkurrens och mångfald även under löpande tillståndsperiod. Inför den kommande tillståndsperioden som inleds är det lämpligt att se över det nuvarande regelverket och föreslå förändringar. Utgångspunkten för dessa förändringar är att de nuvarande reglerna på området är föråldrade. De tillkom i samband med införandet av lokalradion då intentionen var att åstadkomma en radiomarknad med lokalt förankrade och självständiga radioföretag inriktade mot en lokal marknad. När förslag nu lämnas om att förbättra möjligheterna för radioföretagen att sända över större områden än (se avsnitt 4.3 om sändningsområdenas omfattning) tas ett avgörande steg bort från tidigare fokus på den lokala radiomarknaden. Det innebär också att de rättsliga förutsättningarna för den ansvariga myndighetens tillsyn av radiomarknaden bör förändras. De förändringar av reglerna om överlåtelse och återkallelse av tillstånd som skett har i stora delar varit skärpningar som byggt vidare på de ursprungliga reglerna, vilka visat sig vara lätta att kringgå av tillståndshavarna. följande föreslås därför nya regler som ska ge utrymme för MPRT att Prop. 2016/17:136 göra nya bedömningar i dessa frågor utan att vara bunden av tidigare Medielandskapet är under stark förändring. Tillgången till medier och information ökar kontinuerligt och utvecklingen drivs framåt av internationalisering och ny teknik. Konsumenternas medievanor förändras också i takt med teknikutvecklingen. En av de mediepolitiska utmaningarna i detta förändrade landskap är att främja möjligheterna för allmänheten att ta del av journalistik oavsett var i man bor. har i sitt slutbetänkande En gränsöverskridande mediepolitik (SOU 2016:80) lämnat förslag bl.a. om ett nytt mediestöd för allmänna nyhetsmedier som bygger på principen att kvalitativ oberoende nyhetsrapportering kan ske i alla innehålls- och spridningsformer. Förslagen i denna proposition avser villkoren för att bedriva analog kommersiell radio i . Den kommersiella radion utgör en begränsad del av mediemarknaden som helhet och svarar för av den svenska annonsmarknaden. Även när det gäller lyssnandet är de kommersiella aktörerna små. Enligt Myndigheten för press, radio och tv:s rapport 2016 svarade för drygt tre fjärdedelar av lyssnandet på den svenska radiomarknaden. I sändningstillstånd finns bl.a. särskilda krav på nyheter och samhällsbevakning och på att programutbudet ska spegla förhållanden i hela landet och den variation som finns i befolkningen. har en decentraliserad organisation med cirka 40 nyhetsredaktioner som sänder från olika delar av och på olika språk. Några särskilda krav på innehållet i sändningar av analog kommersiell radio är inte möjliga att uppställa enligt radio- och tv-lagen (2010:696). Förslagen i propositionen tar sikte på de tekniska och ekonomiska förutsättningarna att bedriva en kommersiellt bärkraftig reklamradioverksamhet. I längden kan det bidra till ett medielandskap med fler självständiga aktörer som har förutsättningar att utveckla sin verksamhet. 5.2Innehav av flera tillstånd i ett sändningsområde Regeringens förslag: En fysisk eller juridisk person ska inte få förfoga över mer än ett tillstånd att sända analog kommersiell radio inom ett sändningsområde, om det finns skäl att anta att det kan inverka menligt på konkurrensen. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock subjektet i bestämmelsen vara ”En tillståndshavare” i stället för ”En fysisk eller juridisk person”. överensstämmer promemorians förslag med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, för samhällsskydd och beredskap, , , och Närradions , har inga invändningar mot förslaget eller lämnar det utan synpunkter. lämnar synpunkter på lagtextens utformning, bl.a. Kammarrätten i , Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) och () stöder förslaget att ta hänsyn till hur konkurrensen påverkas, men framhåller vikten av att sändningsområdenas omfattning tydligt definieras av MPRT inför utlysning av nya tillstånd. anser att det rådande regelverket på detta område fungerar väl och framhåller i huvudsak vidare att det är olämpligt att med promemorians förslag skapa ett ingripande och otydligt konkurrensrättsligt regelverk på den lilla marknaden för kommersiell radio. NRJ/() menar att det saknas skäl att ytterligare lagstifta mot samarbeten inom kommersiell radio då befintlig lagstiftning är tillräcklig. vidare att regleringen på ett olyckligt sätt öppnar upp för en godtycklig och över tiden föränderlig situation för såväl tillståndshavare som tilltänkta förvärvare av tillstånd. MTG Radio anser som helhet att förslagen är motiverade och väl avvägda, men framför bl.a. önskemål om att regeringen bör överväga ett förtydligande när det gäller sådant samarbete som innebär begränsningar i ena partens möjligheter att bestämma över innehållet i sändningarna så att det framgår att formuleringen omfattar såväl redaktionellt som kommersiellt innehåll. MTG Radio framhåller vidare att det skulle kunna framgå av förslaget att konkurrensen i första hand ska bedömas inom kategorierna nationella, regionala respektive lokala sändningsområden, så att en nationell tillståndshavare utan hinder även kan inneha regionala och lokala TU – Medier i (TU) anför att det kan finnas skäl att överväga om en samrådsfunktion bör föreskrivas med i ärenden om tillståndsgivning, överlåtelse och återkallelse. Advokatsamfund anser att MPRT är en väl lämpad myndighet för bedömning av konkurrens på radiomarknaden, men att det kan övervägas om det inte vore lämpligt att MPRT samråder med i samband med tillståndsgivningen eller i ett senare skede som en uppföljning av de tillstånd som meddelats. Bakgrund och gällande rätt: Enligt 13 kap. 5 § radio- och tv-lagen (2010:696) får ingen ha mer än ett tillstånd att sända analog kommersiell radio inom ett sändningsområde, om det inte finns särskilda skäl till det. När kommersiell radio infördes begränsades möjligheten för en tillståndshavare att ha mer än ett tillstånd. ursprungligen så att ingen, varken direkt eller genom företag i vilket han på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal har ett bestämmande inflytande, kan få mer än ett tillstånd (5 § lokalradiolagen [1993:120]). Innebörden var alltså att den som redan hade tillstånd att sända privatradio inte skulle kunna få ännu ett sådant tillstånd, vare sig i det egna sändningsområdet eller i något annat område. var enligt den promemoria som låg till grund för lagstiftningsärendet att privatradion borde ha en lokal förankring och självständig ställning. Denna självständighet borde gälla i förhållande till såväl sändningar i andra områden som andra sändningar inom det egna området. motiv för förslaget var att möjligheterna till konkurrens borde tas tillvara. Med hänsyn till kravet på självständighet borde varje tillståndshavare därför endast kunna få tillstånd att sända ut en programtjänst i ett sändningsområde (Ds 1992:22 s. 39). I den följande propositionen om privat lokalradio anförde regeringen som skäl för begränsningen av möjligheten att inneha mer än ett tillstånd att tillkomsten av självständiga, lokalt förankrade radioföretag borde underlättas som en utveckling mot ett fåtal centralt kontrollerade kedjeföretag borde motverkas (prop. 1992/93:70 s.16). Vid Lagrådets granskning av förslagen diskuterades särskilt om begränsningarna i möjligheten att få tillstånd var förenliga med grundlagen. Lagrådets resonemang fördes utifrån förslaget att dagstidningsföretag skulle vara uteslutna från möjligheten att få tillstånd, men gällde också uttryckligen de andra begränsningar som föreslogs, bland annat att ingen kunde få mer än ett tillstånd. De bestämmelser som aktualiserades var 3 kap. 3 § YGL som innebär att en förutsättning för att införa en begränsning i sändningsrätten är att den står i överensstämmelse med 2 kap. 21–23 §§ regeringsformen (RF) (dåvarande 2 kap. 12 § andra–femte styckena och 13 §). Det innebär bland annat att en begränsning får göras endast för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Vidare gäller att yttrandefriheten och informationsfriheten såvitt nu är i fråga får begränsas endast om särskilt viktiga skäl föranleder det (2 kap. 23 § RF, dåvarande 2 kap. 13 §). Även 3 kap. 2 § andra stycket YGL var enligt Lagrådet av intresse i detta sammanhang. Enligt denna bestämmelse ska det allmänna eftersträva att radiofrekvenserna tas i anspråk på ett sätt som leder till vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Lagrådet anförde att den föreslagna begränsningen gjorts just med tanke på yttrandefriheten och informationsfriheten och med syfte att utrymmet att sända lokalradio ska utnyttjas så att dominans över nyhetsförmedling och opinionsbildning motverkas och i stället möjligheterna till mångfald tas tillvara. En sådan begränsning fick enligt Lagrådets mening – mot bakgrund av det begränsade utrymme som finns för lokalradiosändningar – anses ligga väl i linje med grundlagsbestämmelserna om vidaste möjliga yttrandefrihet och informationsfrihet. Lagrådet godtog vidare regeringens uppfattning att begränsningen fick anses vara föranledd av ett sådant särskilt viktigt skäl som avses i 2 kap. 23 § RF (dåvarande 2 kap. 13 §) (prop. 1992/93:70 s. 18 f.). Lagstiftarens intention var alltså att eftersträva en kommersiell radio som bestod av självständiga och lokalt förankrade radioföretag. Utvecklingen efter lokalradiolagens tillkomst blev den motsatta. Relativt omgående inleddes samarbeten mellan tillståndshavare och etablerades nätverk med syfte att sända centralt producerat material. De höga koncessionsavgifterna, som innebar ett behov av att sänka kostnaderna för programproduktionen, har framhållits som en orsak till utvecklingen. En annan orsak var att de regler som hade införts för att begränsa innehav av fler än ett tillstånd kunde kringgås. Regeringen anförde senare i propositionen Kommersiell lokalradio att 2016/17:136 den dåvarande ordningen med ett förbud som enkelt kunde kringgås inte var tillfredsställande. Antingen måste reglerna skärpas eller tillsynen förbättras eller så fick man acceptera nätverksbildningarna och upphäva För en skärpning av lagstiftningen talade enligt regeringen främst möjligheten att öka antalet självständiga röster i etern. framhölls även att ett skärpt förbud skulle kräva utökad tillsyn men att det ändå inte var säkert att ett förbud inte kunde kringgås genom olika typer av bulvanförhållanden. Risken var därför överhängande, menade regeringen, att även en skärpt lagstiftning skulle bli verkningslös. Dessutom framhölls att nätverksbildningar var en realitet såväl i som i många andra länder (prop. 1999/2000:55 s. 41). Alternativet till att skärpa lagstiftingen var enligt regeringen att upphäva förbudet och göra det möjligt att inneha mer än ett tillstånd. Enligt regeringens uppfattning skulle risken för ökad ägarkoncentration kunna motverkas genom att ägarförhållandena beaktades vid urvalet mellan sökande till ett ledigt tillstånd. som föreslogs i propositionen, där betalningsförmågan inte styrde hur tillstånden fördelades utan sökandens ägarförhållanden och åtaganden om programinnehåll, ansågs kunna minska risken för att ägandet skulle koncentreras på alltför få händer. Mot denna bakgrund ändrades regelverket och det blev tillåtet att inneha mer än ett tillstånd. begränsning kvarstod dock genom att det endast undantagsvis skulle vara möjligt för någon att disponera fler än ett tillstånd i ett sändningsområde. I propositionen förtydligades att ett sådant undantag kunde göras om efterfrågan på tillstånd i sändningsområdet var låg (samma prop. s. 42). Regeln kom att formuleras så att ingen får ha mer än ett sändningstillstånd inom ett sändningsområde, om det inte finns särskilda skäl (5 kap. 4 § radio- och TV-lagen [1996:844]). utredning om kommersiell radio, som föreslog flera ändringar i tillståndsgivningssystemet, togs även frågan upp om innehav av flera tillstånd. Utredningens bedömning var att en tillståndshavare liksom tidigare skulle kunna inneha flera sändningstillstånd, men inte inom ett och samma sändningsområde utan särskilda skäl. pekade på att de regler som infördes inte lett till någon minskning av nätverksbildningen, snarare tvärtom. fyra till fem nätverk, medan det skett en ytterligare konsolidering och två dominerande nätverk vuxit fram. tillståndsgivningssystem som föreslogs innebar en urvalsmetod baserad på ett slutet anbudsförfarande. I kombination med en oförändrad regel om att en tillståndshavare skulle kunna inneha mer än ett tillstånd, kunde detta enligt utredningen leda till viss ägarkoncentration. poängterade dock att möjligheten att inneha flera tillstånd främjade finansiell stabilitet och en utveckling av radiobranschen och bedömde därför att det även fortsättningsvis skulle vara möjligt att inneha fler än ett tillstånd, men inte inom ett och samma sändningsområde såvida det inte fanns särskilda skäl (SOU 2008:96 s. 168 f.). Med den nya radio- och tv-lagen (2010:696) infördes de regler som i dag gäller för analog kommersiell radio. Det är i stora delar ett nytt regelverk jämfört med tidigare regler. Den största förändringen är att sändningstillstånden ska fördelas genom ett slutet anbudsförfarande där