prop · H403121 · 2017-02-23 00:00:00 — Om det är uppenbart att sökanden är eller äldre krävs dock inte någon sådan åldersbedömning eller något sådant beslut. Det tillfälliga beslutet ska gälla . Ett slutligt ställningstagande till sökandens ålder ska göras i samband med det slutliga beslutet i ärendet om uppehållstillstånd. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens men har en något annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , , , , i län, Kommuner och Landsting (SKL), Föreningen och Flyktinggruppernas riksråd, tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget att ska göra en åldersbedömning och fatta ett tillfälligt beslut om sökandens ålder i vissa fall. Förvaltningsrätten i , i och är kritiska till förslaget om tillfälliga beslut. Förvaltningsrätten i ställer sig bl.a. frågande till om förslaget kommer att innebära att beslut om den asylsökandes ålder kommer att kunna fattas tidigare än med nuvarande ordning. i ifrågasätter bl.a. hur förslaget om tillfälliga beslut förhåller sig till det omarbetade asylprocedurdirektivet. Några remissinstanser, däribland och kommun, anför att en åldersbedömning även kan behöva göras i de fall där en asylsökande felaktigt uppger sig vara eller äldre. Flera remissinstanser, bl.a. SKL, och , efterfrågar ett förtydligande av vad som avses med att en åldersbedömning ska göras ””. och anser att det bör förtydligas att det i utredningsskyldighet ingår att alltid inhämta uppgifter från och andra personer som kommit i kontakt med barnet. Många remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), i , Svenska Röda Korset, Rädda barnen, för asylsökande och flyktingar, anser att ett tillfälligt beslut om ålder ska fattas även i de uppenbara Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i och kommun, anser att innebörden av rekvisitet ”uppenbart” behöver däribland JO, , Prop. i , kommun, advokatsamfund, och , är kritiska till förslaget att det tillfälliga beslutet ska gälla . remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Rädda barnen, tar upp frågan om möjlighet för att ompröva eller fatta tillfälliga beslut om beslutsunderlaget förändras. remissinstanser, däribland , efterfrågar ett klargörande av när och hur det tillfälliga beslutet upphör att gälla. Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , , i län och , har vissa lagtekniska synpunkter. Skälen för regeringens förslag En åldersbedömning ska göras tidigare i asylprocessen och leda till ett Som anförts ovan finns det utifrån såväl ett barnrättsperspektiv som ett ekonomiskt perspektiv skäl att ändra nuvarande ordning som innebär att som huvudregel tar ställning till en asylsökandes ålder först i samband med det slutliga beslutet i asylärendet. I ärenden som rör asyl har ett större utredningsansvar än vad som gäller i många andra ansökningsärenden (se prop. 2004/05:170 s. 155). under hela asylförfarandet och innebär att måste se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver och i förekom- mande fall upplysa sökanden om vad som behöver kompletteras. sådana fall där myndigheten har ett utvidgat utredningsansvar ankommer det dock på sökanden själv att presentera sina yrkanden och grunder och att ta fram eventuella åberopade bevis. När det gäller uppgifter om ålder är det i likhet med vad som gäller för övriga uppgifter om en sökandes identitet i första hand skriftlig bevisning som är relevant. Uppgifter som lämnas skriftligen eller muntligen under utredningen kan tjäna som komplement till den skriftliga bevisningen. utlänning kan dock normalt sett inte endast genom muntliga uppgifter göra sin uppgivna ålder sannolik och det är inte heller möjligt att avgöra en asylsökandes exakta ålder genom att göra en bedömning av hans eller hennes utseende (jfr MIG 2014:1). För att en bedömning av en asylsökandes ålder ska kunna göras tidi- gare i asylprocessen måste det finnas ett tillfredställande beslutsunderlag. Med hänsyn till den utveckling som sker i fråga om metoderna för medicinsk åldersbedömning (se avsnitt 4.3) finns förutsättningar att införa en ordning som innebär att bedömningen av ålder ska göras tidi- gare i asylprocessen. Om en asylsökande uppger att han eller hon är ett ensamkommande barn och det finns skäl att ifrågasätta uppgiften om att sökanden är bör inleda en utredning om sökandens ålder i syfte att kunna fatta ett tillfälligt beslut i frågan om sökanden ska anses ha fyllt eller ej. Ett tillfälligt beslut om sökandens ålder bör kunna fattas så snart 2016/17:121 tillräckligt att myndigheten har gett den sökande möjlighet att komma in med skriftliga och muntliga uppgifter beträffande sin påstådda underårighet samt erbjudit sökanden att genomgå en medicinsk åldersbedömning i de fall där verket överväger att fatta ett beslut som innebär att den sökande bedöms vara eller äldre (se avsnitt 6.2 nedan). Om sökanden har gett sitt samtycke till att genomgå en medicinsk åldersbedömning ligger det i sakens natur att myndigheten också inväntar resultatet av denna innan ett tillfälligt beslut fattas. När det gäller synpunkten från och att alltid ska inhämta uppgifter från och andra personer som har träffat barnet innan verket fattar ett tillfälligt beslut om ålder, kan konstateras att ska se till att det finns ett fullgott beslutsunderlag. Precis som kommer att ha möjlighet att begära in uppgifter från i enlighet med 17 kap. 1 § UtlL i de fall där det kan anses befogat och kan antas bidra till utredningen. I den utsträckning som det därutöver krävs ytterligare utredning kan verket ge anvisningar till den sökande om vilken utredning som behövs (jfr MIG 2006:1). Det står också den sökande fritt att på eget initiativ lämna in sådan bevisning som han eller hon önskar åberopa som stöd för sin underårighet. Regeringen anser därför att det inte finns behov av att införa någon sådan skyldighet för att inhämta uppgifter som och föreslår. Med anledning av i ifrågasättande av om tillfälliga beslut om ålder är förenliga med det omarbetade asylprocedurdirektivet konstaterar regeringen att direktivet inte behandlar denna fråga utan endast frågan om läkarundersökningar som metod för att bedöma ålder. Det finns inget som talar för att det omarbetade asylprocedurdirektivet utgör hinder för att införa regler om tillfälliga beslut om ålder. Ett tillfälligt beslut ska fattas Flera remissinstanser efterfrågar ett förtydligande av vad det innebär att en åldersbedömning ska göras ””. Vissa av dessa ser helst att en sådan görs innan fattar ett beslut om anvisning enligt 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. För att förslaget om åldersbedömning tidigare i asylprocessen ska få önskad effekt krävs att en bedömning av sökandens ålder görs . Som framgår av avsnittet ovan måste det dock finnas ett tillfredsställande beslutsunderlag innan ett tillfälligt beslut om ålder kan fattas. Det innebär bl.a. att måste utreda frågan om sökandens ålder mer noggrant vid den initiala muntliga utredningen och, i förekommande fall, ge sökanden skäligt rådrum för att ta ställning till frågan om samtycke till en medicinsk åldersbedömning. Det måste också finnas tid att genomföra den medicinska åldersbedömningen när en sådan ska göras. Handläggningstiden kan även påverkas av att det kan uppstå dröjsmål i avvaktan på att en god man ska förordnas och att verket får kompletterande beslutsunderlag från externa aktörer, såväl Regeringen anser därför att det inte går att närmare precisera som en åldersutredning får pågå eller inom vilken tid som ett beslut om ålder ska fattas. Att en åldersbedömning ska göras och ett tillfälligt beslut om ålder ska fattas innebär dock att handläggningen ska ske skyndsamt. När ett sådant beslut väl har fattats ligger det även i sakens natur att underrättar såväl den sökande som kommunen. Förvaltningsrätten i ställer sig frågande till om förslaget kommer att innebära att beslut om den asylsökandes ålder kommer att kunna fattas tidigare än med nuvarande ordning. Enligt förvaltningsrättens mening bör den tidpunkt då har uppfyllt sin utredningsskyldighet i frågan om ålder sammanfalla med den tidpunkt då ärendet om uppehållstillstånd är färdigutrett och ett slutligt beslut kan fattas. Regeringen delar inte förvaltningsrättens uppfattning utan bedömer att förslaget kommer att innebära att beslut om den asylsökandes ålder i de flesta fall kommer att kunna fattas tidigare än med nuvarande ordning. Regeringen anser dock i likhet med förvaltningsrätten att ett tillfälligt beslut inte ska behöva fattas i de fall där asylärendet är färdigutrett och färdigt för beslut som frågan om ålder. I dessa undantagsfall bör alltså myndigheten kunna ta ställning till frågan om ålder direkt i det slutliga beslutet som avgör ärendet om uppehållstillstånd. Regeringen vill dock här återigen betona vikten av att en åldersutredning görs skyndsamt och det bör därför vara sällsynt att ett tillfälligt beslut om ålder inte behöver fattas i de aktuella fallen. I vilka fall ska en åldersbedömning göras och ett tillfälligt beslut fattas? I promemorian föreslås att en åldersbedömning ska göras och ett tillfälligt beslut fattas om det finns skäl att ifrågasätta att ett ensamkommande barn som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande är men det inte är uppenbart att han eller hon har fyllt . I promemorian anges det att i de uppenbara fallen, i enlighet med gällande ordning, direkt bör kunna registrera den sökande som vuxen. I övriga fall föreslås, i enlighet med principen om barnets bästa och benefit of the doubt, att sökandens uppgivna ålder ska godtas till dess att det finns tillräckligt med underlag för att fatta ett tillfälligt beslut om ålder. Många remissinstanser anser att ett tillfälligt beslut ska fattas även i de uppenbara fallen. Vissa av dessa remissinstanser anser dock att det i dessa fall kan godtas att ett tillfälligt beslut fattas utan att den sökande ges tillfälle att genomgå en medicinsk åldersbedömning. Några remissinstanser anser att innebörden av rekvisitet ”uppenbart” behöver förtydligas. Det kan konstateras att följden av att inte undanta de uppenbara fallen från skyldighet att göra en åldersbedömning och fatta ett tillfälligt beslut skulle bli att även personer som uppenbart är vuxna anvisas till kommunerna i avvaktan på att ett tillfälligt beslut kan fattas. Det skulle alltså innebära att fler i stället för färre vuxna asylsökande inledningsvis kommer att hanteras inom mottagningssystemet för barn, med de nackdelar som detta innebär. Att det ska vara fråga om personer som uppenbart är eller äldre innebär 2016/17:121 vidare att det endast är i otvetydigt klara fall, där det inte finns något utrymme för en annan bedömning än att sökanden är vuxen, som ett tillfälligt beslut inte behöver fattas. Det ska alltså vara tydligt för var och en att det rör sig om en vuxen, eller finnas bevisning som tveklöst klarlägger sökandens ålder. Regeringen anser inte att det är motiverat med en ordning som innebär att ett tillfälligt beslut om ålder även ska fattas i de uppenbara fallen. Genom införandet av regler om åldersbedömning tidigare i asylprocessen bör vidare den osäkerhet som vissa remissinstanser, bl.a. , pekar på har funnits i och kring den tillämpade uppenbarhetsbedömningen minska. Regeringen gör därför samma bedömning som i promemorian, dvs. att det inte bör krävas att gör en åldersbedömning och fattar ett tillfälligt beslut om ålder om det är uppenbart att sökanden är vuxen. anför att de fall där det finns bevisning som med tillräcklig styrka motbevisar sökandens uppgift om ålder också bör omfattas av bestämmelsen om tillfälliga beslut men däremot inte av kravet på att erbjuda en medicinsk åldersbedömning. Som anförts ovan är det endast i otvetydigt klara fall som inte behöver göra en åldersbedömning och fatta ett tillfälligt beslut om ålder. I de fall där det visserligen finns bevisning som motbevisar sökandens uppgift om ålder, men där det inte är ett sådant otvetydigt klart fall som gör att det är uppenbart att personen är vuxen bör inleda en åldersbedömning i syfte att fatta ett tillfälligt beslut. Enligt regeringens mening bör sökanden även i dessa fall erbjudas att göra en medicinsk åldersbedömning i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 6.2 nedan. Någon särskild reglering för just dessa fall behövs inte. JO ifrågasätter om det är en lämplig och praktisk ordning att ett tillfälligt beslut också ska fattas i de fall där åldersbedömningen mynnar ut i att sökanden ska anses vara under . Den omständigheten att det pågår en åldersbedömning kan i vissa fall leda till osäkerhet och otrygghet för den sökande. För att markera att den inledande åldersbedömningen har slutförts anser regeringen, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att bör fatta ett tillfälligt beslut även i de fall där myndigheten bedömer att den sökande har gjort sannolikt att han eller hon är . Några remissinstanser, bl.a. och kommun, uppmärksammar att en åldersbedömning kan behöva göras även i vissa fall när en asylsökande felaktigt uppger sig vara . anför i sitt remissvar att den problematiken är av betydligt mindre omfattning än den omvända. Det nu aktuella förslaget om att i vissa fall ska göra en åldersbedömning då en sökande uppger sig vara under innebär enligt regeringens bedömning inte något hinder mot att myndigheten bedömer en utlännings ålder också i en situation där det krävs för att myndigheten ska kunna försäkra sig om att principen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL och andra bestämmelser som gäller barn följs. Det tillfälliga beslutet om ålder ska gälla I promemorian föreslås att det tillfälliga beslutet om ålder ska gälla . Ett flertal remissinstanser anser att beslutet ska gälla först sedan det fått laga kraft. Som anförts ovan är en förutsättning för att ska kunna fatta ett tillfälligt beslut som innebär att en sökande bedöms vara eller äldre att det finns ett tillfredsställande beslutsunderlag och att den sökande har erbjudits att genomgå en medicinsk åldersbedömning. I de flesta fall kommer alltså beslutsunderlaget inför bedömningen av ålder att vara lika bra eller bättre än vad det varit vid den bedömning som gjorts i samband med beslutet om uppehållstillstånd. Som framgår i avsnitt 6.2 gäller även i fortsättningen principen om benefit of the doubt i frågan om ålder. Syftet med förslaget om åldersbedömning tidigare i asylprocessen är att så långt som möjligt undvika att vuxna asylsökande placeras på boenden för barn och se till att resurser som är avsedda för barn också kommer barn till godo. En förutsättning för att uppnå det syftet är att den åldersbedömning som görs får ett snabbt genomslag. Som bl.a. och Bjuvs kommun påpekar är det därför nödvändigt att det tillfälliga beslutet om ålder gäller . I detta sammanhang finns även skäl att påminna om den möjlighet som finns för en domstol att efter ett överklagande besluta att ett beslut tills vidare inte ska gälla (s.k. inhibition), se vidare avsnitt 6.3. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att beslutet om ålder bör gälla . Ett slutligt ställningstagande till sökandens ålder ska göras i samband med det slutliga beslutet i ärendet om uppehållstillstånd. Som anförts ovan är det en grundläggande princip inom asylrätten att det är den asylsökande som ska göra sitt behov av internationellt skydd sannolikt. Av detta följer att sökanden också måste göra sin identitet sannolik (MIG 2007:9). Ålder ingår som en del i en sökandes identitet (MIG 2011:11). En slutlig bedömning av sökandens ålder bör därför göras i samband med det slutliga beslutet i asylärendet där även utredning som tillkommit efter det tillfälliga beslutet kan beaktas. Även i de fall där bedömningen av ålder har gjorts efter att sökanden genomgått en medicinsk åldersbedömning bör en slutlig bedömning av sökandens ålder göras i samband med beslutet i asylärendet. Utrymmet för att i dessa fall frångå den bedömning om sökandens ålder som har gjorts i det tillfälliga beslutet torde dock i praktiken vara begränsat till främst de fall då den sökande senare kommer in med tillförlitliga identitetshandlingar. I samtliga fall måste dock förstås, som flera remissinstanser påpekar, en samlad bedömning göras av vad som har kommit fram i ärendet. Några remissinstanser, bl.a. , efterfrågar ett klargörande av när och hur det tillfälliga beslutet upphör. Regeringen konstaterar att redan den omständigheten att det är fråga om ett tillfälligt beslut innebär en begränsning i fråga om beslutets tidsmässiga giltighet, dvs. att beslutet endast är avsett att gälla till dess att frågan senare prövas slutligt. Det tillfälliga beslutet om ålder upphör alltså att gälla utan något särskilt beslut om upphävande i och med att myndigheten prövar frågan slutligt i samband med prövningen av frågan om uppehållstillstånd. 2016/17:121 Flera remissinstanser, bl.a. och Förvaltningsrätten i , anser att det bör förtydligas om ska kunna ompröva eller fatta flera tillfälliga beslut om beslutsunderlaget förändras, t.ex. för att det kommer in handlingar som styrker att sökanden är under eller . Som Kammarrätten i påpekar är enligt bestämmelsen i 13 kap. 13 § UtlL skyldig att ändra ett beslut som verket har fattat som första instans, om verket finner att beslutet är oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning, om det inte blir till nackdel för utlänningen. Skyldigheten gäller inte om har lämnat över handlingarna i ärendet till en migrationsdomstol. Vad gäller andra fall hänvisar regeringen till de möjligheter till omprövning som följer av de allmänna förvaltningsrättsliga principer som har utarbetats i rättspraxis. 6.2Medicinsk åldersbedömning inför ett tillfälligt beslut om ålder Regeringens förslag: Innan fattar ett tillfälligt beslut om ålder som innebär att sökanden bedöms vara eller äldre, ska ge sökanden tillfälle att genomgå en medicinsk åldersbedömning. En medicinsk åldersbedömning får utföras endast om sökanden har gett sitt skriftliga samtycke. Kostnaden för den medicinska åldersbedömningen ska betalas av staten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna ställer sig positiva till att en sökande vars ålder är ifrågasatt får möjlighet att använda en medicinsk åldersbedömning som ett kompletterande och är kritiska till remissinstanser, däribland och Statens medicinsk- etiska råd (SMER), efterfrågar ytterligare förtydliganden om att medicinska åldersbedömningar ska användas med försiktighet och att de inte ska användas om sökanden på annat sätt kan göra sin ålder sannolik, t.ex. genom muntliga uppgifter eller annan dokumentation än giltiga id- UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) och SMER anser att detta även bör framgå av Många remissinstanser, bl.a. och UNHCR, betonar vikten av att myndigheten beaktar den vetenskapliga osäkerheten i metoderna för medicinsk åldersbedömning och att principen om benefit of the doubt ska gälla vid fortsatt tvivel. remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , framhåller vikten av att principen om fri bevisprövning upprätthålls. barnläkarföreningen och anser det ska framgå av förslaget att en medicinsk åldersbedömning ska föregås av en riskerar att stå i strid med det grundlagsstadgade skyddet mot påtvingade kroppsliga ingrepp i 2 kap. 6 § regeringsformen. Ett flertal remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , , och , anser att det inte går att hänvisa endast till samtycke från en god man eller ett offentligt biträde utan att även barnets samtycke bör inhämtas. anser vidare att om barnet själv vill göra en medicinsk åldersbedömning ska barnets företrädare inte kunna neka till i anser att om den underårige uppnått sådan ålder och mognad att han eller hon själv kan ta grundad ställning i frågan ska hans eller hennes vilja respekteras. Vissa remissinstanser, bl.a. Föreningen och kommun, anser att frågan om samtycke är av sådan utpräglad personlig karaktär att det inte kan åligga en god man att lämna ett sådant för barnets räkning. remissinstanser, bl.a. i , uppmärksammar att det finns ett behov av utbildningsinsatser till gode män inom detta område. Flera remissinstanser, bl.a. , , i och , anser att det behöver förtydligas i vilka fall som en sökande kan ha godtagbara skäl att neka till att genomgå en medicinsk åldersbedömning och efterlyser Några remissinstanser, bl.a. och kommun, anser att kommunen ska kunna påkalla en medicinsk Skälen för regeringens förslag Erbjudande om medicinsk åldersbedömning Som framgår av avsnitt 4.3 ovan har regeringens uppdrag att utföra medicinska åldersbedömningar inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd. För att åldersbedömningar ska kunna utföras tidigare i asylprocessen bör det införas en skyldighet för att erbjuda ensamkommande barn att genomgå en medicinsk åldersbedömning i vissa fall. Enligt artikel 25.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet får läkarundersökningar för att fastställa åldern på ensamkommande barn användas endast i sådana fall där det efter sökandens allmänna uttalanden eller på grund av andra relevanta indikationer finns tvivel om sökandens ålder. I de fall där , inom ramen för den åldersbedömning som ska göras enligt förslaget ovan, bedömer att den sökande inte genom skriftlig eller muntlig bevisning har gjort sannolikt att han eller hon är underårig, bör den sökande erbjudas att genomgå en medicinsk åldersbedömning i syfte att styrka sin uppgivna ålder. Som flera remissinstanser påpekar måste myndigheten alltså först göra en bedömning av den muntliga och skriftliga bevisning som har inkommit innan det kan bli aktuellt att erbjuda en medicinsk åldersbedömning. I bestämmelsen bör detta regleras på så sätt att skyldigheten att erbjuda en medicinsk åldersbedömning uppkommer först när överväger att fatta ett tillfälligt beslut om att sökanden bedöms vara eller äldre. Regeringen anser att detta är en tillräckligt tydlig reglering av frågan. Erbjudandet om medicinsk åldersbedömning innebär att sökanden får tillgång till ytterligare ett bevismedel för att uppfylla sin bevisbörda i de fall där det annars kan förväntas att myndigheten kommer att göra 2016/17:121 bedömningen att han eller hon är . Det är alltså inte fråga om att införa ett krav på att ålder alltid ska göras sannolik genom medicinsk åldersbedömning. Genom erbjudandet om medicinsk åldersbedömning talar om för den sökande att han eller hon inte har gjort sin uppgift om ålder sannolik. Flera remissinstanser, bl.a. och , påtalar vikten av att myndigheten beaktar den vetenskapliga osäkerheten i metoderna för medicinsk åldersbedömning och att principen om benefit of the doubt även i fortsättningen ska gälla vid bedömningen av sökandens ålder. och anser vidare att det ska framgå av förslaget att en medicinsk åldersbedömning ska föregås av en hälsoundersökning och att en läkare ska kunna neka till att barnet genomgår en medicinsk åldersbedömning. Regeringen konstaterar att har fått i uppdrag av regeringen att genomföra medicinska åldersbedömningar. analyser och bedömningar vilar på vetenskaplig grund och det finns en stor vana inom myndigheten att hantera olika grader av osäkerhet i bedömningarna. Som redogjorts för i avsnitt 4.3 framgår det av återrapportering att myndigheten i sina rättsmedicinska utlåtanden om ålder aldrig kommer att uttala sig med större säkerhet än vad de vetenskapliga metoderna tillåter. Principen om benefit of the doubt utgör vidare utgångspunkten för bedömning av medicinsk ålder. Vid genomförandet av uppdraget har även beaktat krav på vetenskap, beprövad erfarenhet och rättssäkerhet samt lagt särskild vikt vid etiska aspekter och barnrättsliga perspektiv. Precis som måste värdera resultatet av den medicinska åldersbedömningen tillsammans med övrig bevisning i enlighet med gällande bevisregler.