prop · H403144 · 2017-03-17 00:00:00 — ska kontrollmyndigheterna beivra överträdelser av lagstiftningen. kontrollmyndighet får meddela de förelägganden och förbud som behövs samt besluta om stängning av verksamhet för att bestämmelserna om livsmedelssäkerhet ska följas. Förelägganden och förbud får förenas med Vidare får kontrollmyndigheten besluta om rättelse på verksamhets- När det gäller den civila livsmedelskontrollen är ansvaret delat mellan , länsstyrelserna och kommunerna. regionala avdelningar kontrollerar bland annat alla anläggningar som ska godkännas enligt artikel 4 punkt 2 i och rådets för- ordning (EG) nr 853/2004 om fastställande av särskilda hygienregler för av animaliskt ursprung (23 § livsmedelsförordningen [2006:813]). leder och samordnar kontrollen nationellt genom vägledning och stöd till övriga kontrollorgan samt följer upp den har även utfärdat före- skrifter om offentlig kontroll av livsmedel och om rapporteringsskyldig- het för kontrollmyndigheter (LIVSFS 2005:21 och LIVSFS 2009:13). kontrollerar primärproduktionen, t.ex. uppfödning av slaktdjur, mjölkbesättningar samt odling av grönsaker och bär. länet samordnar länsstyrelserna kommunernas verksamhet och Livs- medelsverket samordnar övriga kontrollmyndigheters verksamhet (12 § livsmedelslagen och 28 och 29 §§ livsmedelsförordningen). Kommunernas miljö- och hälsoskyddsnämnder kontrollerar bland annat detaljhandeln (butiker, restauranger och storkök), tillverkning av icke animaliska livsmedel och dricksvattenanläggningar. Generalläkaren bedriver offentlig kontroll av livsmedel inom Försvars- makten (27 § livsmedelsförordningen). Generalläkaren har däremot inte något ansvar för kontrollen av animaliska biprodukter. området handlar det främst om animaliska biprodukter i form av mat- avfall eller avfall från före detta livsmedel inom Försvarsmakten (mat- avfall är sådant som varit på tallriken, medan före detta livsmedel inte har varit det). Denna kontroll åligger , eller kommunerna (11–13 §§ förordningen [2006:814] om foder och ani- maliska biprodukter). I de fall eller kommunen ansva- rar för kontroll över anläggning med stöd av livsmedelslagstiftningen an- svarar respektive kommunen även för kontroll enligt lagstiftningen om foder och animaliska biprodukter avseende samma an- läggning, se 13 §. Hos generalläkaren finns en livsmedelsinspektör samt två veterinärer av vilka en och en halv tjänst avdelats för kontrollen av Kontrollen utövas huvudsakligen mot livsmedels- livsmedelsförordningen samt relevanta EU-bestämmelser. Inom Försvarsmakten är hälsomässigt säkert vatten och mat garanter för Prop. 2016/17:144 ett bibehållet stridsvärde. De livsmedelsverksamheter som generalläkaren har kontrollansvar över är framförallt militärrestauranger, mässar och mindre serveringar, fartygskök, mobila kokanläggningar, fältförplägnad (dvs. mottagning och hantering av mat och vatten i fält) och dricksvattenanläggningar. Kontrollområden som omfattas är bland annat infrastruktur, utrustning, underhåll, personlig hygien, förvaring och skadedjurskontroll. Även om generalläkaren inte har kontrollansvar över animaliska biprodukter kontrollerar generalläkaren inom livsmedelsområdet bland annat att livsmedel som ska konsumeras inte förorenas av eventuellt animaliskt biproduktavfall. Vid hamnar och på flygplatser och fartyg som hanterar matavfall från tredjeland, dvs. utanför EU, informerar generalläkaren även om gällande krav utifrån förordningen om animaliska biprodukter. I den europeiska gemenskapen inbegrips vatten i definitionen av livsmedel, enligt artikel 2 i EU:s livsmedelsförordning. Kvalitetskrav (från och med tappkranen) och andra regler om dricksvatten tas fram gemensamt av medlemsstaterna och har stöd i internationella riktlinjer (). Dricksvatten är, enligt artikel i förordning (EG) nr 852/2004 om livsmedelshygien, vatten som uppfyller minimikraven i rådets direktiv nr 98/83/EG av om kvaliteten på dricksvatten (dricksvattendirektivet). Kontroll av dricksvatten genomförs enligt kraven i EU:s kontrollförordning. Av livsmedelsförordningen framgår det att ansvaret för att livsmedlet är säkert åligger den som släpper ut dricksvattnet på marknaden. Flera av landets centrala, regionala och lokala myndigheter har ansvar för frågor som direkt eller indirekt berör dricksvatten. Förutom att kommunerna vanligen är huvudmän för produktionen av dricksvatten, så är kommunerna även ansvariga enligt livsmedelslagstiftningen för kontrollen av dricksvatten i samhället i övrigt. Kontrollen samordnas regionalt av länsstyrelserna. följer upp att både den regionala och den kommunala kontrollen genomförs och att den följer gällande lagstiftning. är en nationellt samordnande myndighet inom dricksvattenområdet. Generalläkaren genomför offentlig kontroll av dricksvattenanläggningar inom Försvarsmakten. Kontrollen omfattar också mindre vattentäkter såsom enskilda brunnar, för vilka i de flesta fall är ansvarig. De cirka 100 dricksvattenanläggningar som generalläkaren kontrollerar utgörs av vattenverk, inklusive mobila enheter, dricksvattenbrunnar och distributionsnät. För att skapa förutsättningar för ett säkert dricksvatten regleras området ur såväl miljösom livsmedelsperspektiv. Utgångspunkten är i huvudsak unionslagstiftning inom EU. Dricksvattendirektivet anger de särskilda krav som ska vara uppfyllda för vatten avsett att användas som dricksvatten. Direktivet syftar till att skydda människors hälsa från skad- liga effekter av mikrobiologiska och kemiska föroreningar i dricksvatt- 2016/17:144 net. har genomfört EU-direktivet genom dricksvattenföreskrifterna, föreskrifter om dricksvatten (SLVFS 2001:30). Denna lagstiftning reglerar hanteringen av dricksvatten från det att råvatten pumpas in i vattenverken, bereds och distribueras samt hur verksamheter ska skötas och underhållas. Det finns också kvalitetskrav i form av gränsvärden för det vatten som lämnar vattenverken. Rådets direktiv nr 2013/51/Euratom av om fastställande av krav avseende skydd av allmänhetens hälsa mot radioaktiva ämnen i dricksvattnen reglerar den radioaktiva kvaliteten av dricksvatten. har genomfört direktivet genom ändringar i SLVFS 2001:30 (se SLVFS 2015:3). Regeringens bedömning: Tillsynsfunktionen ska fortsatt vara organi- satoriskt inordnad i Försvarsmakten. Åtgärder ska dock vidtas för att förstärka tillsynsfunktionens självständighet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positivt inställda till bedömningen att tillsynsfunktionen ska vara kvar inom Försvarsmakten, Inspektionen för vård och omsorg, , i , Statskontoret, Kommuner och Landsting, och kommun instämmer i utredningens bedömning. dock utredning av frågan om generalläkarens mandat borde skilja sig åt under grundberedskap respektive höjd beredskap (se avsnitt 11). kontoret, som anser att skälen som redovisas mot en förändrad organise- ring synes vara övertygande, lyfter fram att det skulle kunna vara ett alternativ att inrätta en ny från Försvarsmakten fristående myndighet för tillsynen inom generalläkarens ansvarsområde. Det har dock inte ingått i utredarens uppdrag att föreslå. Generalläkaren har, med hänsyn till att utredningens direktiv inte ger utrymme för möjligheten att bilda en själv- ständig myndighet för tillsynsfunktionen, inte någon invändning mot att tillsynen och kontrollen även fortsättningsvis är organisatoriskt inordnad En förutsättning för detta är emellertid att tillsynsfunk- tionens självständighet kan säkerställas. ler inga invändningar mot bedömningen, men framför att det är viktigt att tillsynsfunktionen kan agera självständigt i förhållande till Försvars- makten, vilket även , kommun och i och Bodens kommun delar utredningens bedömning att tillsyns- och kontrollfunktionen i stort bör vara organiserad inom Försvarsmakten. Emellertid finns områden där det enligt dem kan finnas fördelar att tillsyns- och kontrollarbetet bedrivs av eller av kommunen. Enligt Bodens kommun skulle delar av livsmedelstillsynen med fördel kunna ingå i kommunens tillsyns- ansvar, inte minst med anledning av att annan tillsyn, bland annat över handel med receptfria läkemedel samt tobak och alkohol, ingår som en del av kommunens tillsyn i vissa försvarsanläggningar. Enligt i är tillsynsansvaret otydligt när det gäller förorenade områden som har förorenats av försvarets verksamhet, inklusive förorenade områden på och runt försvarets nedlagda verksamheter, och tillsynen enligt 10 kap. bör flyttas över till länsstyrelserna. anser att kommunen, som har ett stort ansvar för att ta fram strategiska planer och åtgärdsprogram och som har lokal närvaro och lokalkännedom, bör ha tillsynsansvaret på hälso- och miljöområdet även inom försvaret. kommun, som konstaterar att utredningens direktiv slår fast att det inte ska bildas en ny myndighet för tillsynen, anför att om Försvarsmakten fortsatt ska utöva tillsyn över sin egen verksamhet så är jävsfrågan central. i motsätter sig inte utredningens bedömning. kommun, kommun, och kommun framför att samverkan mellan tillsynsfunktionen, kommunerna och länsstyrelserna bör utvecklas. Kammarrätten i konstaterar att konstruktionen där tillsynsfunktionen har möjlighet att fatta ingripande beslut mot den egna myndigheten som myndigheten kan överklaga till regeringen är ovanlig och att den inte framstår som helt oproblematisk. Det vore önskvärt att tillsynsfunktionen och dess utformning belyses närmare vad avser lämpligheten av att myndigheten utövar tillsyn över den egna verksamheten och regeringens roll när det gäller interna tvister. framför att hälso- och sjukvårdstillsynen samt smittskyddet skulle kunna betraktas separat från övrig tillsyn. Det finns flera skäl som talar för en överföring av tillsynsansvaret till Inspektionen för vård och omsorg. Bland annat skulle det ge större möjligheter till likriktade bedömningar. Inspektionen för vård och omsorg anser emellertid att den nuvarande funktionen med generalläkarens sammanhållna tillsyn av de aktuella områdena inom Försvarsmakten är en lösning som alltjämt har många fördelar, framförallt utifrån kostnadseffektivitet, likvärdighet och förtrogenhet om Försvarsmaktens speciella verksamheter och särart. anser att det principiellt är mycket otillfredsställande att det finns en beroendeställning inbyggd mellan kontrollorgan och kontrollobjekt, och beklagar att utredningen inte pekar på ett alternativ där kontrollorganet och kontrollobjektet skiljs åt. i anser att tillsynen bör flyttas över till civila myndigheter. Frågorna om sekretess, säkerhet, hemliga anläggningar, oanmälda inspektioner och tillträde borde gå att lösa. En svårighet är däremot tillsyn utomlands samt i krigstid. Även i anser att tillsynen bör flyttas över till civila myndigheter. kommun anser att tillsyns- och kontrollfunktionen på hälso- och miljöområdet för försvaret i första hand bör utgöra en egen myndighet. Alternativen att låta denna tillsyn och kontroll övergå till kommunerna eller länsstyrelserna är principiellt tänkbara, men förutsätter att de resurser som krävs ställs till förfogande. En tillsyn och kontroll medför att berörda kommuner i väsentligt större utsträckning än måste hantera sekretessbelagda uppgifter och att kommunerna måste skaffa specialkompetens för att hantera de särskilda förutsättningar som gäller för miljö- och hälsoskyddsfrågor inom försvaret. Dessutom finns ingen möjlighet att kommunerna ska utöva tillsyn 2016/17:144 och kontroll över den försvarsverksamhet som bedrivs utomlands, utan detta måste hanteras i annan ordning. fakultetsnämnden) avstår från att ta ställning till bedömningen att dagens ordning bör behållas i stället för att inordna tillsynsansvaret i det vanliga miljöbalkssystemet, då frågan inte är tillräckligt belyst i betänkandet. Ordningen med att en tillsynsfunktion ligger inom samma myndighet som man är satt att kontrollera är problematisk och strider mot grundläg- gande krav på god förvaltning. Skälen för regeringens bedömning: Försvarsmakten särskiljer sig från andra förvaltningsmyndigheter i väsentliga avseenden. makten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar, för vilket grun- den ska vara förmågan till väpnad strid. Försvaret är en komplex verk- samhet som omgärdas av sekretess, vilket bland annat skapar svårighet Det har ansetts att tillsynen och kontrollen av denna speciella och unika verksamhet bäst utövas av en funktion inom Försvarsmakten som har både god kunskap om Försvarsmaktens verk- samhet och ett gott fackkunnande, och att dubbla tillsynsfunktioner för fredsrespektive krigstid borde undvikas (prop. 1992/93:100, bil. 5, s. 27–30 och SOU 1992:101 s. 27–30). När tillsyns- och kontrollfunktionen, som i generalläkarfunktionens fall, är en del av organisationen i vilken verksamhetsutövaren ingår har den inte den annars naturliga självständigheten från kontrollobjektet. Försvarsmakten har bland annat möjlighet till styrning av generalläkar- funktionen genom tilldelningen av ekonomiska, personella och förvalt- ningsmässiga resurser, vilket gör att självständigheten kan ifrågasättas. Generalläkarens sammanhållna tillsyn och kontroll av olika områden in- om Försvarsmakten är dock en lösning med flera fördelar. effektivitet, likvärdighet och grundläggande kännedom om Försvars- maktens verksamhet uppnås med generalläkarfunktionen. sera tillsynen och kontrollen till lokala, civila myndigheter skulle sanno- likt leda till att kraven från tillsyns- och kontrollmyndigheterna skulle komma att variera. Försvarsmaktens unika karaktär och särskilda behov motiverar en tillsyn och kontroll som jämfört med andra områden i sam- hället kan framstå som något mer frekvent och som delvis avviker från den riskbedömning som görs för samhället i övrigt. även ställas på dem som utövar tillsyn och kontroll över en verksamhet Det är också nödvändigt att den som blir föremål för till- synen och kontrollen uppfattar att det finns en både djup och bred kun- skap på tillsynsenheten. För att kunna utöva denna unika tillsyn och kon- troll måste inspektörerna ha god kännedom om såväl Försvarsmaktens objekt som kunskap och förståelse för Försvarsmaktens verksamhet i Inom generalläkarfunktionen finns denna kompetens samlad och tillsynen och kontrollen sker på lokal, regional och central nivå. läkarfunktionens mindre storlek gör visserligen verksamheten sårbar vid personella förändringar men fördelarna av enhetliga bedömningar och att känslig sekretessbelagd information stannar inom en liten krets uppväger Generalläkarens personal är säkerhetsprövad och kan därmed få tillgång till hemlig information som har betydelse för tillsyns- och För att godkännas måste man vara svensk med- Det skulle vara förenat med betydande svårigheter att ålägga de civila tillsynsmyndigheterna motsvarande säkerhetsskyddskrav. Generalläkaren tillsynar även planering inför samt kontrollerar Försvarsmaktens militära insatser och övningar utom riket. Att låta civila tillsyns- och kontrollmyndigheter tillsyna planering på motsvarande sätt synes inte bara vara praktiskt svårt utan direkt olämpligt. Om någon form av tillsyn och kontroll även fortsättningsvis ska bedrivas utom riket innebär det även svårigheter för de civila tillsyns- och kontrollmyndigheterna. Tillsynen över de objekt som inte är fasta (fartyg, övningar och fältverksamhet i övrigt), som finns utanför (insatser och övningar utomlands) samt all verksamhet när fred inte råder skulle behöva utföras av någon annan än kommunerna. Teoretiskt kan en uppdelning av tillsyns- och kontrollansvaret ske, t.ex. så att de civila tillsyns- och kontrollmyndigheterna får tillsynen och kontrollen av militär verksamhet i fredstid eller ”innanför grindarna” medan generalläkaren behåller tillsynen och kontrollen av andra anläggningar, fältövningar m.m. En sådan uppdelning har dock utretts tidigare och befunnits olämplig (SOU 1978:44 s. 122–124 och prop. 1992/93:100 s. 27–30). En sådan lösning skulle även leda till onödiga kompetenstvister och ökade kostnader. Att samla generalläkarens tillsyn och kontroll hos centrala statliga verk synes då möjligen vara ett bättre alternativ. Det skulle innebära att Inspektionen för vård och omsorg, , och får ansvar för generalläkarens tillsyn och kontroll inom myndigheternas respektive sakområden. Säkerhets- och sekretessfrågor skulle vid en sådan lösning i viss mån bli enklare att hantera. Kompetensen avseende Försvarsmaktens objekt och verksamhet samt enhetliga bedömningar blir också lättare att upprätthålla på central nivå. Risken är dock även vid en sådan lösning att tillsynen och kontrollen inte skulle få samma fokus som . Vid en överföring av tillsynsansvaret över Försvarsmaktens hälso- och sjukvård och smittskydd till Inspektionen för vård och omsorg skulle tillsynen över all landets hälso- och sjukvård och smittskydd därmed bli samlad inom en statlig myndighet, vilket kan ha fördelar i form av effektivitetsvinster och likriktade bedömningar inom tillsynsområdet. Inspektionen för vård och omsorg har också ställt sig positiv till ett övertagande av tillsynen med reservation för svårigheter i samband med tillsyn och kontroll utomlands. Verksamheten inom förbandssjukvården är dock att betrakta som en integrerad del av Försvarsmaktens verksamhet, i nära samband med krigsplanerings- och krigsförberedelseverksamhet. Verksamheten i fred är helt naturligt anpassad till det sätt på vilket verksamheten behöver utföras i krig. De argument som har framförts om att sjukvården i krig ställer särskilda krav på tillsyn och att dubbla tillsynsfunktioner bör undvikas är alltjämt bärkraftiga. Regeringen, liksom utredningen, anser därför att det ur såväl resurssom kompetensskäl synes orationellt att överlåta denna tillsyn till en civil tillsynsmyndighet. Ett eventuellt övertagande av tillsyns- och kontrollobjekt från generalläkaren skulle medföra behov av utökade resurser till de civila tillsynsmyndigheterna. Även om en stor del av tillsynen och kontrollen förutsätts finansieras via tillsyns- och kontrollavgifter på motsvarande sätt som för civil verksamhet synes tillsyns- och kontrollmyndigheterna ha svårt att få full kostnadstäckning via taxan. Vid ett övertagande av tillsyns- och kontrollmandatet tillkommer dessutom initialkostnader i varierande grad för extra administration, eventuell nyrekrytering, kompetens- 2016/17:144 utveckling m.m. Även Försvarsmakten skulle drabbas av merkostnader i form av bland annat särskilda informationsinsatser och administrativt merarbete för att koordinera tillsynen och kontrollen. Det skulle därmed inte vara ett effektivt resursutnyttjande att splittra tillsynen och kontrollen till att hanteras av flera olika organ. För det fall tillsynen och kontrollen skulle samlas hos de centrala statliga verken synes denna hantering dock kunna bli något mindre resurskrävande. Dock kommer samhällskostnaderna att öka oavsett vilket alternativ som väljs. Regeringen anser, liksom utredningen, att de skäl som låg bakom bildandet av generalläkarfunktionen alltjämt är aktuella och att de väger tyngre än de skäl som talar för ett överflyttande av generalläkarens tillsyn och kontroll till de civila tillsynsmyndigheterna. Bland annat utgör Försvarsmaktens särart och sekretessbehov mycket goda skäl mot att föra över tillsynen. Det behov som skulle uppstå av att ha en separat kontrollfunktion för verksamheten utomlands eller i krigstid samt för objekt som inte är fasta talar också emot en sådan lösning. Därutöver skulle det vara ineffektivt att splittra dagens väl fungerande tillsyn till ett flertal olika tillsynsmyndigheter. En sådan lösning skulle, med hänsyn till den riskbaserade metod som tillämpas vid offentlig kontroll, riskera att medföra att kontrollen utövas i mindre omfattning – eller inte alls – vilket inte är önskvärt. Det är heller inte aktuellt att bilda en ny myndighet för tillsynen inom försvaret. Tillsynsfunktionen bör således finnas kvar inom Försvarsmakten. Majoriteten av remissinstanserna, däribland Försvarsmakten, instämmer i denna slutsats, och generalläkaren har heller inte någon invändning mot bedömningen. De uppgifter generalläkaren har bör ligga kvar hos tillsynsfunktionen. Som utredningen och flera remissinstanser påtalar är det dock angeläget att åtgärder vidtas för att förstärka tillsynsfunktionens självständighet. Huvuddelen av utredningens förslag till hur det ska åstadkommas utgörs av förslag till ändringar på förordningsnivå och kommer därför att övervägas i särskild ordning. I det följande behandlas de av utredningens förslag som föranleder lagändringar. ändras till försvarsinspektören för hälsa Regeringens förslag: Tillsynsfunktionens benämning ska vara försvarsinspektören för hälsa och miljö i stället för generalläkaren. Namnbytet medför att vissa lagar behöver ändras. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Försvarsmakten, , Stats- kontoret och Kemikalieinspektionen tillstyrker utredningens förslag. Generalläkaren har ingen invändning mot förslaget, men anser att Försvarsmakten bör åläggas att avvakta med att använda titeln generalläkare, förslagsvis , för att initialt undvika sammanbland- , i , Läns- Prop. 2016/17:144 styrelsen i , Kommuner och Landsting, Bodens kommun, , kommun, kommun och är positiva till förslaget eller har inga invändningar mot det. kommun anser att namnet ”försvarsinspektionen för hälsa och miljö” är att föredra, eftersom det bättre speglar att det är en funktion med ett antal befattningshavare och inte en specifik person. kommun anser att ”försvarsinspektör” kan uppfattas som missvisande på liknande sätt som ”generalläkare” – i alla fall om tillägget ”för hälsa och miljö” inte alltid följer med – och föreslår att titeln utformas så att den blir jämförbar med övriga miljöinspektörer i landet, dvs. ”miljöinspektör inom försvaret”. i anser att ett namnbyte inte tillför något och motsätter sig därför förslaget. Skälen för regeringens förslag: Generalläkaren för fram att hur tillsynsföreträdaren tituleras har betydelse för ställning och genomslagskraft inom Försvarsmakten, men att det är av ännu större betydelse vilken tjänstenivå tillsynsföreträdaren tilldelas. Enligt generalläkaren bör det inte vara Försvarsmaktens sak att ensidigt bestämma tillsynsföreträdarens tjänstenivå, utan regeringen bör säkerställa att inspektören har samma nivå som generalläkaren har . Som utredningen funnit är benämningen generalläkaren missvisande ur flera aspekter. Benämningen speglar inte att det är fråga om tillsyn och kontroll. Vidare ligger tyngdpunkten i generalläkarens tillsynsarbete på miljöområdet, medan benämningen närmast för tankarna till att generalläkaren skulle vara den högste verksamhetsansvarige för militär sjukvård vilket inte är fallet. Som Försvarsmakten framfört orsakar titeln också missförstånd vid internationella kontakter då motsvarande benämning internationellt oftast innehas av just den högste verksamhetsansvarige för militär sjukvård. Vidare kan beteckningen general signalera att befattningen är militär och styrs av Försvarsmakten och därmed inte är självständig. Nackdelen med ett byte av titeln är främst att benämningen är väl inarbetad då den har använts på den renodlade tillsyns- och kontrollfunktionen . Detta uppväger dock inte nackdelarna med den nuvarande benämningen. Befattningen generalläkaren hade för övrigt ursprungligen ett annat innehåll när benämningen togs i bruk 1944 för chefen för den försvarsgemensamma sjukvårdsförvaltning som bildades genom en sammanslagning av de tre försvarsgrenarnas sjukvårdsförvaltning (prop. 1943 nr 180). Vid en sammanvägd bedömning anser regeringen att tillsyns- och kontrollfunktionen inom Försvarsmakten inte längre ska benämnas generalläkaren. Det faktum att det är frågan om en tillsynsfunktion inom myndigheten innebär en ytterligare aspekt i fråga om benämningen. Tillsynsfunktionen är ett i författning reglerat organ som har en avgränsad funktion, vilken den utövar självständigt från Försvarsmakten.