prop · H403156 · 2017-03-23 00:00:00 — Regeringens bedömning: Det bör inte införas en skyldighet för huvudmannen för specialskolan att erbjuda lovskola till de elever som har gått ut specialskolans årskurs 10 utan att bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att det ska införas en skyldighet att erbjuda lovskola till de elever som har gått ut årskurs 10 i specialskolan utan att bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Remissinstanserna: Ett fåtal remissinstanser har yttrat sig över förslaget. anser att om det införs en skyldighet att erbjuda lovskola för elever i årskurs 8 och 9 så bör även specialskolans elever erbjudas lovskola på samma villkor dvs. i årskurs 9 och 10. Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) avstyrker förslaget och framhåller att utredningens förslag omfattar ett fåtal elever per skolenhet. För att kunna erbjuda dessa elever lovskola krävs en stor organisatorisk insats som omfattar att anlita lärare med rätt behörighet, upphandla resor till och från skolenheterna samt ordna med elevhem. Utredningen har inte fullt ut tagit hänsyn till att specialskolan har betydligt högre kostnader jämfört med . SPSM delar utredningens bedömning såtillvida att lovskolan kan vara en bra stödform för de elever som inte når kunskapsmålen och föreslår att specialskolan fullföljer utredningens förslag om lovskola inom ramen för terminsreglerad undervisning. Vidare föreslår SPSM att myndigheten får i uppdrag att utreda hur en nationell lovskola kan organiseras för specialskolans målgrupp och hur en nationell lovskola kan utformas för de elever som tillhör specialskolans målgrupper och som går i kommunala skolor. Skälen för regeringens bedömning: Specialskolan är avsedd för elever som är dövblinda eller annars är synskadade och har ytterligare funktionsnedsättning, är döva eller hörselskadade, eller har en grav språkstörning (7 kap. 6 § skollagen). SPSM är huvudman för specialskolan och det ska inom specialskolan finnas skolenheter för elever från hela landet (riksskolor) och skolenheter med regionala upptagningsområden (regionskolor). Regionskolor ska finnas i , , , och Lunds kommuner (8–10 §§ förordningen [2011:130] med instruktion för Specialpedagogiska skolmyndigheten). Regeringen delar uppfattning om att det ur ett likvärdighetsperspektiv är lämpligt att även specialskolans elever får möjlighet till lovskola på samma villkor som elever. Utredningen har dock föreslagit att skyldigheten att erbjuda lovskola till specialskolans målgrupp enbart ska omfatta de elever som avslutat specialskolan utan att bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Enligt utredningen finns det nämligen goda möjligheter för huvudmannen att er- 2016/17:156 bjuda elever som behöver extra insatser sådan individuellt utformad undervisning inom ramen för terminstiden. Regeringen vill i sammanhanget framhålla att syftet med lovskolan är att ge elever som är i behov av det, möjlighet till undervisning under skollov och utanför terminstid och därigenom få en extra möjlighet till att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Utredningen framhåller, utöver sitt förslag om att huvudmannen bör vara skyldig att erbjuda lovskola till de elever som avslutat specialskolan utan att bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan, att det i och för sig finns ett behov av ytterligare lovskola för specialskolans elever, men gör bedömningen att behovet till viss del kan tillgodoses inom ramen för ordinarie undervisning. Vidare framhåller SPSM att utredningen inte fullt har beaktat de betydligt högre kostnader som en lovskola i specialskola, jämfört med , skulle medföra. Det rör sig bl.a. om kostnader för skolskjuts och elevhem och att huvudmannen måste ges rimliga förutsättningar att kunna anlita personal med rätt behörighet. Regeringen delar SPSM:s uppfattning att även dessa förhållanden måste utredas närmare innan det är möjligt att ta ställning till om det ska införas en lovskola för specialskolans elever. Mot bakgrund av ovanstående anser regeringen att det inte finns underlag för att lämna ett förslag om att det ska införas en skyldighet för huvudmannen att erbjuda lovskola i specialskolan. tillkännagivanden om en tioårig grundskola 2017 bör återkomma med ett förslag om en tioårig grundskola i enlighet med vad utbildningsutskottet anfört i sitt betänkande (bet. 2015/16:UbU14, punkt 9, rskr. 2015/16:228, se även tidigare tillkänna- givande, bet. 2014/15:UbU11, punkt 4, rskr. 2014/15:201). ning av detta vill regeringen i denna proposition informera om regeringens arbete med frågan. Regeringen anser att det är viktigt att det blir obligatoriskt för barnen i att börja i skolan redan , i stället för som Regeringen delar således uppfattningen att skolplikten bör förlängas till och att den obligatoriska skolgången bör starta höstterminen det år då barnet fyller . uppfattning att det är viktigt att skolan får möjlighet att fånga upp elevernas behov tidigare än vad som görs och att eleverna får bättre förutsättningar att nå målen för skolan. uppfattningen att de kunskapskrav som finns för lågstadiet ska vara Slutligen delar regeringen uppfattning att utbild- ningsperspektivet ska tydliggöras, som lärandet ska utgå från en pedagogik som är anpassad till elevernas ålder. Mot denna bakgrund pågår inom arbete med en lag- rådsremiss om skolstart . Som framgår av propositions- förteckningen avser regeringen att överlämna en proposi- Prop. 2016/17:156 tion till . tillkännagivande om skolavslutningar och andra traditionella högtider tillkännagav för regeringen att ställer sig bakom det som utskottet anför om att det ska införas ett undantag från 1 kap. 6 § skollagen (2010:800) med innebörden att konfessionella inslag ska få förekomma i offentliga skolor, i annan utbildning än undervisning, i samband med firandet av skolavslutningar och andra traditionella högtider (bet. 2015/16:UbU14, punkt 10, rskr. 2015/16:228). Enligt skollagen ska utbildningen vid en skolenhet eller förskoleenhet med offentlig huvudman vara icke-konfessionell (1 kap. 6 § skollagen). Vid fristående skolor, förskolor och fritidshem ska undervisningen vara icke-konfessionell medan utbildningen i övrigt får ha en konfessionell inriktning. Deltagandet i de konfessionella inslagen ska dock vara frivilligt (1 kap. 7 § skollagen). Med undervisning avses sådana målstyrda processer som under ledning av lärare eller förskollärare syftar till utveckling och lärande genom inhämtande och utvecklande av kunskaper och värden. Med utbildning avses den verksamhet inom vilken undervisning sker utifrån bestämda mål (1 kap. 4 § skollagen). remitterades ett förslag med innebörden att det, när det gäller verksamhet med offentlig huvudman, ska införas en möjlighet att låta utbildningen innehålla enstaka inslag med konfessionell prägel som syftar till att överföra och utveckla traditioner som är en del av samhällets kulturarv (Vissa skollagsfrågor – Del 2, U2014/5176/S). Sådana inslag ska enligt förslaget bara få förekomma inom utbildning som inte utgör undervisning. Enligt förslaget ska det vara möjligt för eleverna att avstå från såväl inslaget som den aktivitet där inslaget förekommer. Flera remissinstanser, bl.a. ombudsmän (), , och , var kritiska till förslaget. JO anförde bl.a. att det framstår som oklart i vilken utsträckning de traditioner som förslaget tar sikte på inte kan upprätthållas inom ramen för nu gällande lagstiftning. JO anförde vidare att det kan befaras att den nya bestämmelsen i skollagen inte kommer att göra det lättare för skolledare att veta hur aktiviteter ska utformas för att vara förenliga med skollagen. angav bl.a. att den föreslagna nya regleringen riskerar att ge upphov till fler, och i många avseenden svårare, frågeställningar än dagens reglering. Även Skolinspektionen var tveksam till att förslaget skulle bidra till ett tydliggörande och ansåg att förslaget snarare väcker fler frågor än klargöranden. Liknande synpunkter lämnades även av som anförde att bestämmelsen kan förväntas ge upphov till betydande tillämpningssvårigheter. Regeringen bedömer att frågan måste utredas ytterligare. 2016/17:156 9 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: anser att utredningen föreslår ett för tidigt ikraftträdandedatum. anser vidare att det bör tas fram ett stödmaterial innan lagändringarna träder i kraft samt att det bör finnas rimlig tid för huvudmännen att ta del av informationen och stödmaterialet. Skälen för regeringens förslag: Syftet med att införa en skyldighet för huvudmän att erbjuda lovskola är att fler elever ska få möjlighet att nå kunskapskraven och därmed nå behörighet till ett nationellt program i gymnasieskolan. Varje elev som når behörighet och därmed kan påbörja en gymnasieutbildning är enligt regeringen en vinst för såväl den enskilde individen som för samhället. Av den anledningen är det angeläget att lagändringarna träder i kraft . måste huvudmännen ges rimliga förutsättningar att vidta de åtgärder som krävs för att kunna erbjuda lovskola. Mot denna bakgrund bör lagändringarna träda i kraft . Det innebär att det första tillfället som skyldigheten att erbjuda lovskola kan infalla är . Den tid en elev deltar i sådan lovskola som en huvudman frivilligt anordnar får dock räknas av från ett erbjudande om lovskola eller kan leda till att lovskola inte behöver erbjudas . Som nämnts i avsnitt 6.1 avser regeringen att ge i uppdrag att ta fram allmänna råd eller stödmaterial i syfte underlätta organiserandet av sådan lovskola som anordnas enligt skollagen. 10 Konsekvenser av förslagen Förslagen medför ekonomiska konsekvenser för kommunerna Enligt den kommunala finansieringsprincipen ska beslut som innebär nya obligatoriska uppgifter för kommunerna åtföljas av en statlig finansiering. Eftersom en skyldighet för huvudmän att under vissa förhållanden erbjuda lovskola innebär ett utökat åtagande ska denna princip tillämpas. Den kostnadsökning som kommunerna ska kompenseras för kommer främst att utgöras av lönekostnader för de lärare som undervisar i lovskolan. Skyldigheten att erbjuda lovskola medför även en ökning av kostnader för bl.a. skolmåltider och skolskjuts. Som grund för sin bedömning av de ekonomiska konsekvenserna har utredningen gjort en uppskattning av hur många elever som kan för- väntas gå i lovskola /17. Denna beräkning bygger på upp- gifter från Statens skolverks officiella statistik, enligt vilken av eleverna /14 lämnade årskurs 9 utan att vara behöriga till ett nationellt yrkesprogram. Med samma andel obehöriga elever /17 kommer huvudmännen enligt utredningen att behöva erbjuda cirka 13 300 elever lovskola. Utredningen har dock gjort antagandet att samtliga elever inte kommer att tacka ja till ett sådant erbjudande och att antalet elever från årskurs 9 som deltar i lovskola kommer att uppgå till 10 870. Med motsvarande antagande beträffande årskurs 8, har utredningen gjort bedömningen att det totala antalet elever i lovskolan /17 kommer att uppgå till drygt 22 000. anför att det är oklart om utredningen i sitt antagande har tagit hänsyn till den senaste tidens tillskott av nyanlända elever. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag med mindre redaktionella ändringar är likalydande med förslaget i denna proposition. Kommuner och Landsting (SKL) har i samband med det anfört liknande synpunkter som och framhåller att utredningens beräkningar av antalet elever bygger på statistik /14, då av eleverna inte var behöriga till ett yrkesprogram. /16 hade denna andel ökat till . På grund av det stora antalet nyanlända elever menar SKL att det finns en risk att andelen obehöriga elever ökar ytterligare. Det är riktigt att antalet obehöriga elever har ökat och var det drygt 17 800 elever som lämnade utan att ha blivit behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan. Det kan i och för sig tala för att utredningens beräkning av hur många elever som kan tänkas gå i lovskola är något i underkant. måste det framhållas att det finns ett antal osäkerhetsfaktorer förknippade med utredningens beräkningar. Det går inte säkert att förutse hur många elever som kommer omfattas av lovskola /18 och det bör framhållas att antalet elever i årskurs 8 är beroende av en prognos av huruvida de kommer att nå de kunskapskrav som kommer att ställas i nästa årskurs. Det finns således inga säkra siffror att utgå från i denna del. Det är även av betydelse att lovskolan kommer att vara frivillig och det saknas säkra uppgifter om hur många som kan komma att tänkas tacka ja till ett sådant erbjudande. Utredningen har utgått från att av de elever som kan komma att omfattas av ett erbjudande om lovskola kommer att tacka nej. Även denna siffra bygger på en uppskattning. I denna del pekar utredningen bl.a. på att elever som saknar behörighet i många ämnen knappast hinner bli behöriga till ett nationellt program i gymnasieskolan under två veckors lovskola och kanske inte heller är motiverade till studier under loven. Av betydelse är enligt regeringen att andelen elever som saknar betyg i två eller flera ämnen har ökat . Detta förhållande kan även ha betydelse i fråga om hur många av de berörda eleverna som kommer att tacka ja till lovskola. Det är således betydande osäkerhetsfaktorer i dessa uppskattningar, som lagts till grund för utredningens beräkning av att lönekostnaden för skyldigheten att erbjuda lovskola kommer att uppgå till . Några remissinstanser, bl.a. , anser att finansieringen är otillräcklig. framhåller att de beräkningar som myndigheten 2016/17:156 gjort, baserat på huvudmännens rapporterade kostnader för lovskolan 2014 och 2015, indikerar att de per elev som skolhuvud- männen kan få ersättning med genom statsbidrag inte är kostnads- Enligt myndigheten uppgick den genomsnittliga kostnaden för lovskolan 2015 i stället till och elev och den stör- sta delen bestod av personalkostnader. sitt yttrande över utkastet till lagrådsremiss att det är beklagligt att rege- ringen inte väljer att tillmötesgå de synpunkter om otillräcklig finan- siering av reformen som förts fram av vissa remissinstanser, bl.a. Skol- Även invänder mot utredningens beräkningar och uppger att lönekostnaden för lovskolan bör uppgå till 64,2 miljoner kronor i stället för . En rimlig kostnad per elev och vecka bör därmed enligt uppgå till . yttrande över utkastet till lagrådsremiss återkommer förbundet till denna och kommuner har liknande invänd- ningar och uppger att lönekostnaden är högre än den utredningen utgår Enligt täcker inte nuvarande läraravtal de perioder då lovskolan ska organiseras och kommunens erfarenhet är att de löneöverenskommelser som träffas för lovskolan är betydligt högre än lönenivåerna under terminstid. kommun framhåller att kost- naden för lovskolan uppgår till och elev. Utredningen har i sin beräkning utgått från en genomsnittlig lönekost- Enligt uppgift från Statistiska central- byrån uppgår den genomsnittliga månadslönen för en grundskollärare till Inklusive semesterersättning och arbetsgivarutgifter uppgår den årliga lönekostnaden för en grundskollärare därmed till 488 vilket, fördelat på en årsarbetstid motsvarar en timkostnad om . Det är således fråga om en något högre timkostnad än den utredningen har utgått ifrån. I beräkningen av den totala lönekostnaden utgår utredningen vidare från att samtliga elever kommer att delta i lovskola , vilket gör att skyldigheten att erbjuda lovskola skulle motsvara totalt . Regeringen vill även framhålla att lovskolan ska utgöra ett komple- ment till den ordinarie undervisningen. Det är viktigt att inte andra stöd- insatser uteblir eller skjuts upp med hänvisning till lovskolan. punkten måste vara att eleverna ska nå kunskapskraven inom ramen för den ordinarie undervisningen. som lovskolan ska utgöra ett komplement, och därmed inte ersätta ordinarie verksamhet, innebär regeringens förslag att lovskolan blir ett återkommande inslag i grund- Därmed underlättas huvudmännens planering av verksamheten. Vidare föreslår regeringen att det ska införas bestämmelser som ger huvudmännen rimliga förutsättningar att organisera denna verksamhet på ett ändamålsenligt sätt. Som exempel kan nämnas bestämmelsen som gör det möjligt för huvudmännen att överlämna undervisning inom lovskolan Detta för att bl.a. skapa rimliga undervisningsgrupper med behöriga lärare. SKL gör i sitt remissvar bedömningen att utred- ningen generellt sett gjort välgrundade och noggranna beräkningar av de ökade kostnader som bl.a. skyldigheten att erbjuda lovskola medför. Mot denna bakgrund gör regeringen bedömningen att det saknas skäl att frångå utredningens beräkning av att lönekostnaden för lovskola kom- mer att uppgå till . Till detta kommer kost- nader för ökad administration om (15 minuters administration per elev), kostnader för skolskjuts om och skolmåltider om . Beräkningarna bygger på uppgifter om genomsnittlig årskostnad per elev som räknats upp till nivå. Slutligen beräknar regeringen att lovskolan kommer att medföra en ökad kostnad för städning av skollokalerna med . Den sammanlagda kostnaden för skyldigheten att erbjuda lovskola blir därmed , eller och elev. Regeringen har i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) föreslagit att avsätts för införandet av en skyldighet för huvudmän att erbjuda lovskola , detta eftersom förändringen föreslås träda i kraft . beräknas för ändamålet, dvs. en något högre summa än den som utredningen har kommit fram till. I syfte att undvika dubbelfinansiering har regeringen beslutat en förändring av förordningen om statsbidrag för undervisning under skollov, som innebär att det inte kommer vara möjligt att få statsbidrag för lovskola i årskurs 8 och 9. Förordningsändringen träder i kraft . Slutligen bör nämnas att SKL i sitt yttrande över utkastet till lagrådsremiss understryker vikten av att regleringen samt kostnaderna för och finansieringen av förändringarna följs upp och utvärderas då det är en rad nya och tämligen omfattande paragrafer som ska tillämpas. Regeringen delar uppfattningen att det bör göras en uppföljning av hur regleringen av lovskolan fungerar. Förslagen utgör en proportionerlig begränsning av den kommunala självstyrelsen Av 14 kap. 3 § regeringsformen framgår att en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip när det gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. I denna proposition föreslår regeringen en skyldighet för huvudmän att erbjuda lovskola. Förslaget innebär därmed en inskränkning av den kommunala självstyrelsen. Erfarenheten visar att den lovskola som huvudmännen anordnar frivilligt kan utgöra ett sätt att ge elever möjlighet att nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Som framhållits tidigare erbjuds dock inte alla elever som har behov av lovskola sådan undervisning. Därmed får inte alla elever samma tillgång till undervisning, vilket i förlängningen kan ha en negativ inverkan på deras möjlighet att exempelvis nå behörighet till gymnasieskolans nationella program. Syftet med förslaget om en skyldighet att erbjuda lovskola är att öka andelen elever som får denna möjlighet och därmed bidra till en mer likvärdig skola. Erfarenheten visar enligt regeringen att det inte är tillräckligt att genom statsbidrag försöka uppmuntra huvudmännen att på frivillig väg anordna sådan verksamhet. Av den anledningen är det inte möjligt att uppnå en ökad tillgång till lovskola med ett mindre ingripande förslag än det som lämnas i denna proposition. Med hänsyn härtill och 2016/17:156 regleringens ändamål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som proportionerlig. 10.2Förslagen medför inte några ekonomiska konsekvenser för enskilda huvudmän En utgångspunkt för regleringen av skolväsendet är bl.a. att strukturen i så stor utsträckning som möjligt ska vara gemensam för samtliga skol- och verksamhetsformer samt för alla huvudmän. Lika villkor ska så långt som möjligt gälla oavsett om det är fråga om en , statlig eller enskild huvudman. Det innebär bl.a. att det bidrag som kommunen ska lämna till fristående skolhuvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna . De enskilda huvudmän som främst berörs av förslagen är de som har ett godkännande att bedriva grundskolor. Enligt uppgift från Skolinspektionen fanns det 594 enskilda huvudmän . Dessa drev 853 skolenheter med totalt 156 689 elever. Regeringens förslag innebär att enskilda huvudmän kommer att bli skyldiga att erbjuda lovskola. De ekonomiska åtaganden som förslaget innebär för enskilda huvudmän kommer att kompenseras genom tilläggsbelopp från elevernas hemkommuner. Vidare kommer enskilda huvudmän ha möjlighet att överlämna undervisning inom lovskolan på entreprenad och kommer därmed att ges samma förutsättningar som kommunala huvudmän att anordna lovskola. Sammanfattningsvis innebär detta enligt regeringens mening att förslagen inte medför några negativa konsekvenser för enskilda huvudmän. 10.3Förslagen medför ekonomiska konsekvenser för staten Förslagen medför ekonomiska konsekvenser för staten eftersom regeringen i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1) föreslagit att avsätts för införandet av en skyldighet för huvudmän att erbjuda lovskola . beräknas statens kostnad till för ändamålet. Barnbidraget betalas ut till och med det kvartal som barnet fyller . Därefter kan barnbidraget förlängas om barnet fortfarande går i . Det förlängda bidraget betalas ut med samma belopp som barnbidraget och lämnas till och med den månad då barnet slutför utbildningen eller avbryter studierna (15 kap. 3–7 §§ socialförsäkringsbalken). Det innebär att den månaden är den sista då barnbidrag betalas ut för elever som avslutat årskurs 9. Lovskolan kommer visserligen att utgöra en del av men enligt regeringens förslag ska den vara avslutad senast vid utgången av juni. Därmed föranleder inte förslagen något behov av utbetalning av förlängda bidrag till lovskolans elever. Av den anledningen gör regeringen bedömningen att förslagen inte medför några ekonomiska konsekvenser i Prop. 2016/17:156 denna del. Som framgått av avsnitt 6.1 avser regeringen att ge i uppdrag att ta fram allmänna råd eller stödmaterial för lovskolans verksamhet. Kostnaden för detta bedöms rymmas inom ramen för anslag. 10.4Förslagen medför positiva konsekvenser för elever Enligt huvudregeln ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Vidare ska utbildningen vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Skolan ska ge alla elever förutsättningar att nå de nationella kunskapskraven och målen för utbildningen. Som tidigare framhållits har kunskapsresultaten sjunkit och många elever lämnar utan att ha uppnått behörighet till gymnasieskolans nationella program. En ofullständig grundskoleutbildning försvårar ett framtida aktivt deltagande i såväl fortsatta studier som yrkessom samhällsliv. Lärande i sig och att gå ut skolan med goda resultat leder till minskad ohälsa samt minskad risk för utanförskap. Att klara skolan är också den enskilt viktigaste faktorn för barns framtida hälsa. Syftet med förslagen i denna proposition är att alla elever som har behov av det ska erbjudas lovskola. Förslagen innebär därmed att skolan blir mer likvärdig och att andelen elever som uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program kan förväntas öka. Ett deltagande i lovskola kan därmed medföra en vinst för den enskilda eleven och motverka de negativa konsekvenser som en ofullständig grundskoleutbildning kan innebära.