prop · H403154 · 2017-03-20 00:00:00 — En sådan lösning blir även mindre komplicerad än om föräldrarnas bosättning blir avgörande. kommun tillstyrker förslaget. För att bedöma när ett barn blir bosatt i tillämpas 5 kap. 2–8 §§ SFB. gör bedömningar av om barn ska anses bosatta här i landet. , Naturvetarna, anser att handläggning i och med den föreslagna utformningen får för stor inverkan på rätten till föräldrapenning. En liknande påverkan finns dock avseende alla de bosättningsbaserade förmånerna och i viss mån även de arbetsbaserade förmånerna. Regeringen håller med remissinstanserna om att det är olyckligt att långa handläggningstider på kan innebära olika utfall för rätten till förmåner. Regeringen vill i detta sammanhang lyfta att det givetvis är av stor vikt att handläggningstider är så korta som möjligt. Flera åtgärder har också vidtagits för att så ska ske. En ordning som bygger på att själva registreringsdatumet för ansökan hos skulle vara avgörande för antalet dagar, så som t.ex. föreslår, riskerar dock enligt regeringen att leda fel. Vid långa handläggningstider skulle detta t.o.m. kunna leda till att föräldrar till ett barn som är t.ex. 2, när det beviljas uppehållstillstånd, om de ansökte före ettårsdagen får rätt att nyttja trots barnets ålder och troligen minskade behov av vård av föräldrarna. Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen att fördelarna med att begränsningen knyts till barnets bosättning i överväger nackdelarna. Regeringen lämnar därför ett sådant förslag. 2016/17:154 Begränsningsregelns tillämplighet när rätten till föräldrapenning upphör för en tid Vid en flytt från gäller enligt nuvarande bestämmelser i 5 kap. 3 § andra stycket SFB att om utlandsvistelsen kan antas vara längst anses man fortsatt vara bosatt här i landet. Föräldrar som flyttar från tillfälligt eller som omfattas av de särskilda skyddsreglerna i 5 kap. 4–8 §§ SFB, kommer med stöd av dessa regler alltså inte att omfattas av begränsningsregeln när de återvänder till landet eftersom de fortfarande anses bosatta här i den mening som avses i socialförsäkringsbalken. Föräldrar som inte omfattas av dessa regler ska dock enligt regeringens mening omfattas av begränsningsregeln när de flyttar tillbaka till och blir bosatta här i landet efter barnets första levnadsår. Detta ska gälla även om föräldrapenning har lämnats enligt huvudregeln innan familjen flyttade från . Frågan kring uppehållstillstånd som löper ut men där föräldrarna och barnet fortsatt vistas i har kommenterats av flera remissinstanser. ISF kommenterar den problematik som kan uppstå om personer med tillfälliga uppehållstillstånd ska anses bosatta igen när de får ett nytt uppehållstillstånd beviljat. och delar inte utredningens uppfattning att personer vars uppehållstillstånd löper ut inte längre ses som bosatta i . Det beror på att det förhållandet att ett uppehållstillstånd löper ut inte ensamt innebär att personen kan anses bosatt här i landet (se 5 kap. 2 och 3 §§ SFB och prop. 1998/99:119 s. 99 f.). Däremot är uppehållstillstånd ett villkor för att personen ska omfattas av socialförsäkringsskyddet och för att bosättningsbaserade förmåner ska kunna lämnas (jfr 4 kap. 3 § SFB). menar alltså att en person kan anses fortsatt bosatt i , även om uppehållstillståndet går ut. Regeringen delar den bedömning som och gör som innebär att det inte primärt är bosättningen som kan anses upphöra utan rätten att få bosättningsbaserade förmåner utbetalda, i enlighet med bestämmelsen i 5 kap. 12 § SFB. Regeringen gör bedömningen att den som har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som löper ut, men som även fortsättningsvis befinner sig i , och som sedan får ett nytt uppehållstillstånd bör anses som bosatt i . Om den enskilde har sin egentliga hemvist i och har för avsikt att vistas här bör det anses att den enskilde uppfyller villkoren för bosättning i enligt 5 kap. 2 och 3 §§ SFB också för tid då uppehållstillstånd har saknats. Däremot har han eller hon under tid när uppehållstillstånd saknas inte rätt till bosättningsbaserade förmåner (5 kap. 9 och 12 §§ SFB). I HFD 2016 ref. 43 angav domstolen dessutom att det grundläggande försäkringsvillkoret för barnbidrag och underhållsstöd var bosättning i . Domstolen angav vidare att en persons försäkringstillhörighet avseende dessa förmåner således bestäms på grund av dennes bosättning för försäkringsfallet. och lyfter problemtiken kring rätten till bosättningsbaserade förmåner i det glapp som kan uppstå mellan två uppehålls- tillstånd när ansökan inte kan hanteras och hur detta kan påverka föräldrars rätt till föräldrapenning. Regeringen har redan i och med att de tidsbegränsade uppehållstillstånden föreslogs i prop. 2015/16:174 identifierat eventuella negativa konsekvenser som kan uppstå vid glapp mellan tidsbegränsade uppehållstillstånd. Mot denna bakgrund pågår ett arbete i bl.a. för att se till att personer som har ansökt om ett fortsatt uppehållstillstånd ska kunna få bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner. För att den enskilde ska kunna få bosättningsbaserade förmåner trots att det tidsbegränsade uppehållstillståndet löpt ut krävs dock att ansökan görs och att personen ansöker om ett fortsatt tillstånd på samma grund eller ett nytt tillstånd med stöd av någon bestämmelse i den tillfälliga lagen. I annat fall har personen inte rätt att få bosättningsbaserade förmåner. För att enskilda ska kunna tillvarata sin rätt och inte gå miste om förmåner är det av vikt att tydlig information ges om de förutsättningar som gäller för att fortsatt kunna få förmåner i avvaktan på ett förlängt uppehållstillstånd. I promemorian Ett sammanhållet mottagande med tidsbegränsade uppehållstillstånd (DS 2016:45) lämnas bl.a. förslag om förändringar i socialförsäkringsbalken som föreslås träda i kraft , eftersom de första uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tillfälliga lagen kommer att löpa ut . ISF vill i sitt remissvar veta hur begränsningsregeln kommer att påverka familjer med tidsbegränsade uppehållstillstånd som blir bosatta efter ikraftträdandet samt familjer som inte omfattas av övergångsbestämmelserna. Regeringen avser genom ovan nämnda promemoria att se till att familjer som får tidsbegränsade uppehållstillstånd och blir bosatta efter ikraftträdandet kommer att få sina bosättningsbaserade förmåner utbetalade även i den tidsperiod som kan uppstå mellan två uppehållstillstånd. Andra familjer som har kommit till med barn som inte berörs av övergångsbestämmelserna kommer att få föräldrapenning enligt begränsningsregeln när de ansöker om föräldrapenning. För de föräldrar som har påbörjat uttaget av föräldrapenning och planerar ett fortsatt uttag utifrån det nuvarande regelverket ändras förutsättningarna på ett oskäligt sätt om de skulle komma att omfattas av detta förslag. I de fall en förälder, innan de nya bestämmelserna har trätt i kraft, har påbörjat ett uttag av föräldrapenning och sedan t.ex. flyttar från bör inte någon reducering av föräldrapenning ske om föräldern senare återvänder och blir bosatt på nytt i . Regeringen föreslår därför i avsnitt 7 (Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser) en regel som ska säkerställa att begränsningsregeln inte ska gälla i dessa fall. Övergångsbestämmelsen omfattar de barn för vilka föräldrapenning har beviljats för dagar före ikraftträdandet. Föräldrapenningen begränsas så att den ungefärligen motsvarar ett genomsnittligt uttag av föräldrapenning Med regeringens förslag blir det tidpunkten då barnet är att anse som bosatt i , i den mening som avses i socialförsäkringsbalken, som 2016/17:154 avgör hur många dagar med föräldrapenning föräldrarna är berättigade till. Regeringen anser precis som utredningen att barn som anses bosatta när de är yngre än i hög grad går att jämföra med barn som har varit bosatta sedan födseln. Det är en grupp som har ett stort behov av föräldrarnas omsorg på heltid och dessa föräldrar bör därför enligt regeringen fortsatt ha rätt till 480 dagars föräldrapenning vid bosättning i . Regeringen föreslår därför att begränsningsregeln utformas så att föräldrapenning lämnas med ett reducerat antal dagar när ett barn blir bosatt här i landet efter barnets första levnadsår. Regeringen föreslår att begränsning sker på två nivåer, dels när ett barn blir bosatt och dels efter barnets andra levnadsår. Övriga regler om avtrappning och rätt till föräldrapenning vid barnets fyraårsdag bör enligt regeringen kvarstå. ISF föreslår att regeringen i stället överväger en steglös avtrappning av föräldrapenningsdagar. Deras bedömning är att förslaget skapar en tröskeleffekt och att den så kallade överkompensationen kvarstår för vissa barn. Utredningen har övervägt en mer steglös reducering men funnit att regelverket i så fall skulle behöva innehålla förhållandevis många nivåer. Utredningen har även övervägt att införa ytterligare en nivå, exempelvis för barn som är äldre än men yngre än två vid bosättning. Ett sådant alternativ skulle ligga i linje med den genomsnittliga användningen av föräldrapenning och minska tröskeleffekterna. Utredningen gör dock bedömningen att det finns nackdelar med att introducera allt för många begränsningsnivåer i regelverket då det blir svårare att administrera och för föräldrarna att planera och få en överblick. Regeringen delar utredningens bedömning. Utredningen om en modern föräldraförsäkring (S 2016:02) kommer att lämna sitt slutbetänkande. I detta kommer åldersgränser för föräldrapenningen att vägas in. Att nu införa en mer steglös avtrappning alternativt fler begränsningssteg skulle därför också kunna innebära att förslag avseende mer generella lösningar eller andra förslag om åldersgränser blir svårare att genomföra. En sådan utveckling vill regeringen undvika. Antal föräldrapenningdagar som ska kunna lämnas vid respektive nivå Syftet med begränsningsregeln är att avlägsna den överkompensation av föräldrapenning som uppstår för föräldrar som kommer till med äldre barn. Möjligheten till föräldraledighet måste bättre motsvara det genomsnittliga behov av ledighet från arbetet och kompensation för inkomstförlust som föräldrarna har samt barnets omsorgsbehov. För de föräldrar som inte har en fast förankring på arbetsmarknaden kan möjligheten att ta ut många och sammanhängande föräldrapenningsdagar innebära ett hinder och minska incitamenten att söka arbete, påbörja eller slutföra utbildning eller att träda in på arbetsmarknaden. Begränsningsregeln kommer emellertid att gälla även föräldrar med god etablering på arbetsmarknaden. Även för dessa föräldrar är det dock enligt regeringens mening rimligt att möjligheten till ett längre sammanhängande uttag av föräldraledighet begränsas till tiden då barnets behov av samman- hängande ledighet tillsammans med föräldrarna är som störst. Föräldrapenningen är konstruerad så att föräldrarna har stor valfrihet och flexibilitet i hur de önskar använda den. Syftet med flexibiliteten är att möjliggöra anpassning utifrån barnets behov av omsorg och föräldrarnas arbetsmarknadssituation. Valfriheten och flexibiliteten gäller oavsett om föräldern arbetar eller står utanför arbetsmarknaden. Regeringen menar därför, i likhet med det LO anför, att föräldrar som omfattas av begränsningsregeln ska likabehandlas med dem som inte omfattas av regeln och ges valfrihet och flexibilitet, inom de ramar som gäller för försäkringen i övrigt. Regeringen föreslår att begränsningen utformas så att rätten till föräldrapenning ungefärligen motsvarar det antal dagar med föräldrapenning som en genomsnittlig försäkrad använder efter barnets ettårsrespektive tvåårsdag. Det verkliga behovet av ledighet kan vara både högre och lägre än den observerade genomsnittliga användningen av föräldrapenning i och med att familjers situationer kan skilja sig åt på många sätt. Syftet med föräldrapenningen är, som har uttryckts i bl.a. prop. 2013/14:4, att huvuddelen av föräldrapenningen ska användas när barnet är litet och behovet av föräldrarnas omvårdnad och tillsyn är som störst men att även föräldrar till äldre barn som har behov av föräldrapenning i situationer som mer karakteriseras av kortvarig ledighet ska ha möjlighet till sådan ledighet. Möjligheten till föräldraledighet för äldre barn har inte i första hand utformats i syfte att dagarna ska kunna användas som långvarig alternativ försörjningskälla. Den genomsnittliga användningen blir därmed en god måttstock för det behov av ledighet som föräldrar har. Regeringen föreslår utifrån detta att om ett barn blir bosatt i landet under barnets andra levnadsår ska föräldrapenning lämnas under sammanlagt till föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel ska föräldrapenning lämnas under ytterligare för varje barn utöver det första. Om barnet i stället bli bosatt här i landet efter det andra levnadsåret ska föräldrapenning lämnas under sammanlagt för föräldrarna. Vid flerbarnsfödsel bör föräldrapenning lämnas under för varje barn utöver det första. Genom att begränsningen ges denna utformning kommer de barn som omfattas av begränsningsregeln att ha i stort sett lika stor möjlighet att få tillgång till föräldralediga föräldrar som de barn som omfattas av rätten till föräldrapenning från födseln. Detta innebär att barnen i de olika grupperna likabehandlas i större utsträckning än om begränsningsregeln varit mer omfattande. För de föräldrar som kommer till med flera barn kan föräldraledigheten, trots den begränsning regeringen nu föreslår, teoretiskt sett ändå bli lång, då rätten till föräldrapenning är knuten till respektive barn som kommer till och till barnets ålder . Att ledigheten med föräldrapenning kan komma att bli lång när föräldrarna har flera barn, särskilt om tiden mellan födslarna är kort, är något som gäller för alla föräldrar. Regeringen anser, precis som utredningen, att det inte är lämpligt att frångå den generella utgångspunkten att rätten till föräldrapenning ges för respektive barn. Möjligheten till mycket långa ledigheter även för äldre barn begränsas kraftigt med förslaget, även för dem som kommer till med flera barn. De barn för vilka föräldrarna får kommer att omfattas av fyraårsgränsen som reducerar antalet dagar om de är födda eller . 2016/17:154 barn minskar behovet av ledighet i samband med att barnet börjar i förskoleklass. Vidare omöjliggör skolplikten längre ledigheter för äldre barn. För de föräldrar som har rätt till föräldrapenning på SGI-nivå kommer det faktum att föräldrapenningen är delad mellan föräldrar med gemensam vårdnad att begränsa den period som en förälder kan vara hemma med ett barn. I de fall en förälder får fler barn i kan detta inte ses som något negativt och då är behovet av föräldraledighet med det nyfödda barnet stort. Förslaget avseende begränsningar som regeringen nu lägger tar sikte på just att begränsa den överkompensation som sker när föräldrar kommer till med äldre barn. anser att nivån på begränsningen bör justeras så att den motsvarar den längsta väntetiden på förskoleplats som skollagen medger, (14 § 8 kap. skollagen). Även påpekar att väntan på förskoleplats kan bli lång. Nivån som regeringen föreslår kan enligt medföra att en förälder måste ansöka om försörjningsstöd för den resterande tiden. Regeringen noterar att utredningen bedömer att förslaget troligen kommer att leda till ökade kommunala utgifter för det ekonomiska biståndet, dvs. Själva den ytterligare månad som en förälder i vissa fall kan behöva vara hemma i väntan på en förskoleplats kan i kombination med antalet barn som bedöms behöva förskoleplats totalt på grund av förslaget (t.ex. 1 500 stycken i hela ) dock inte bedömas vara en särskilt stor belastning för den enskilda kommunen. Det finns även kommuner som har en förskoleplatsgaranti vilken innebär att plats kan garanteras . På kan förslagen dessutom antas innebära besparingar på det ekonomiska biståndet i de fall det leder till att föräldrar snabbare etablerar sig på arbetsmarknaden. Föräldraförsäkringens syfte är framför allt att tillgodose barns behov av omvårdnad och tid med sina föräldrar och den bör därmed inte utformas för att fylla ut för tid när kommuner inte kan erbjuda barn plats i förskola. En begränsningsregel bör heller inte i större utsträckning än det regelverk som gäller för barn födda i utformas med hänsyn till kommuners skyldighet att erbjuda föräldrar förskoleplats. Regeringen gör därför bedömningen att någon ytterligare anpassning till skollagens bestämmelser om väntetid inte behöver göras. Övriga åldersgränser för uttag av föräldrapenning bör gälla Regeringen anser att övriga gränser för uttag av föräldrapenning i SFB bör gälla även för den som får föräldrapenning enligt begränsningsregeln. Det innebär att för barn som är födda eller adopterade 2014 eller senare lämnas föräldrapenning under från barnets fyraårsdag eller därmed likställd tidpunkt. För den som har rätt med föräldrapenning enligt begränsningsregeln kommer fyraårsgränsen att ha en begränsad effekt. Det finns dock fördelar med att låta nuvarande regler i SFB gälla i så stor utsträckning som möjligt även för dem som får föräldrapenning enligt begränsningsregeln. Regelverket blir enklare och mer lättöverskådligt med en sådan ordning. Av samma skäl anser regeringen att de befintliga åldersgränserna för hur länge föräldrapenning kan lämnas ska tillämpas. Det innebär att för barn födda eller adopterade 2014 eller senare lämnas föräldrapenning Prop. 2016/17:154 längst till dess barnet har fyllt eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat femte skolåret i . För barn födda och tidigare gäller i stället att föräldrapenning lämnas längst tills barnet har fyllt eller till den senare tidpunkt då barnet har avslutat det första skolåret i . Personer som kommer att omfattas av begränsningsregeln Den personkrets som kommer att omfattas av begränsningsregeln är föräldrar och barn som kommer från utlandet och som inte har bott i samt föräldrar och barn som flyttar tillbaka till efter bosättning utomlands. Det kan också handla om barn som flyttar till men där en eller båda föräldrarna bor i . Begränsningsregeln omfattar inte barn som adopteras. Den bestämmelse regeringen föreslår är neutral i förhållande till medborgarskap och kommer att gälla såväl svenska som utländska medborgare. Personer som typiskt sett kan komma att omfattas är svenska medborgare som flyttar hem efter bosättning utomlands. Andra personer som kan omfattas är utländska medborgare som flyttar hit för att bo och arbeta. I sistnämnda grupp ingår utlänningar i som behöver uppehållstillstånd och arbetstillstånd enligt reglerna i utlänningslagen. Endast ett fåtal remissinstanser har valt att kommentera förslaget avse- ende den personkrets som kommer att omfattas av begränsningsregeln. LO stöder utredningens analys och val att låta lagregeln omfatta alla föräldrar som kommer till med barn och blir bosatta, istället för att peka ut särskilda grupper baserat på ursprungsland eller migrant- eller Det hade enligt LO inte varit förenligt med diskrimi- neringsregelverken och inte heller acceptabelt ur demokratisk synpunkt. Som utvecklas nedan gör regeringen bedömningen att i vissa fall måste en avvikelse från begränsningsregeln göras med hänsyn till EU-regel- Det gäller för den personkrets som omfattas av likabehandlings- principen i EU:s samordningsförordning. Enligt 12 kap. 8 § SFB gäller bestämmelserna om föräldrapenning i tillämpliga delar också vid adoption av barn. Vid tillämpning av bestäm- melserna om föräldrapenningsförmåner likställs enligt 11 kap. 7 § andra stycket SFB den tidpunkt när den som adopterat ett barn har fått barnet i sin vård med tidpunkten för barnets födelse, med undantag för vid beräk- ning av barnets ålder. Det innebär att vid tillämpningen av bestämmel- serna om förmånstid i 12 kap. 12 § SFB lämnas föräldrapenning med 480 dagar sammanlagt för föräldrarna från och med den tidpunkt när den som adopterat barnet har fått det i sin vård. Eftersom tidpunkten för adop- tionen av ett barn jämställs med tidpunkten för födelsen av ett barn, blir inte den föreslagna begränsningsregeln i det nya andra stycket i 12 kap. 12 § SFB tillämpligt vid adoption av barn. Vid adoption av barn lämnas således föräldrapenning enligt 12 kap. 12 § första stycket SFB. barn som adopteras från utlandet också kommer till efter födseln, och i de allra flesta fall även efter den tidpunkt som är likställd med bar- nets födelse (tidpunkten då den som adopterat barnet har fått det i sin 2016/17:154 vård sker oftast utomlands), ska det inte uppfattas som att de blir bosatta här i landet efter födelsen i den mening som avses i balken. Detta får anses följa av 11 kap. 8 § andra meningen SFB som stadgar att vid adoption ska barnet anses bosatt i om den blivande föräldern är bosatt här. delar bedömningen att begränsningsregeln inte ska omfatta barn som adopteras till eftersom barn som adopteras ofta är äldre och har upplevelser bakom sig som innebär att de har behov av det utrymme som föräldrapenningens samtliga dagar kan innebära för att kunna komma in i den nya familjen, förskolan samt skolan på ett bra sätt. Den föreslagna begränsningsregeln omfattar således inte de barn som adopteras till . Utredningen har övervägt om detta behöver förtydligas i och med att begränsningsregeln införs i SFB. Utredningen har dock stannat vid att befintliga regler är tillräckliga för att säkerställa att adopterade barn inte omfattas av begränsningsregeln. Kammarrätten i anser att det, trots de överväganden som gjorts av utredningen, bör förtydligas att adopterade barn inte omfattas av den föreslagna begränsningsregeln för att göra regelverket mer lättförståeligt. Ett sådant förtydligande skulle enligt kammarrätten kunna göras i 11 kap. 8 § eller 12 kap. 8 § SFB. Regeringen delar dock utredningens bedömning om att ett sådant tydliggörande inte är nödvändigt. Utredningen om en modern föräldraförsäkring (S2016:02) ska lämna ett slutbetänkande, vilket eventuellt kommer att påverka dessa delar av regleringen i SFB. Regeringen anser därför att vad som gör regelverket lättförståeligt framöver inte är enkelt att avgöra och regeringen kommer därför inte att föreslå något sådant förtydligande. Begränsningsregeln bör placeras i anslutning till de nuvarande bestämmelserna om förmånstid i 12 kap. 12 § SFB. Om bestämmelsen i nuvarande andra stycket om hur många ytterligare dagar med föräldrapenning som kan lämnas vid flerbarnsfödsel enligt huvudregeln i stället placeras i första stycket, kan begränsningsregeln införas som ett nytt andra stycke i paragrafen. Regeringen lämnar därför ett sådant förslag. Kammarrätten i anser att ordet "däremot" i den föreslagna begränsningsregelns andra mening bör tas bort. Regeringen gör samma bedömning. 5.2.2Begränsningsregeln och diskriminering samt vissa EU-direktiv Begränsningsregeln och diskriminering med avseende på nationalitet Utredningen gör en grundlig analys av hur begränsningsregeln förhåller sig till likabehandlingsprincipen och finner att mycket talar för att en begränsning av rätten till föräldrapenning som enbart riktar sig till personer som inte tidigare varit bosatta i landet inte är förenlig med likabehandlingsprincipen i samordningsförordningen. Regeringen delar denna bedömning. Under dessa förhållanden kan begränsningsregeln inte upprätthållas för den personkrets som omfattas av samordningsförordningen. Kammarrätten i ser nackdelar med att det införs en regel Prop. 2016/17:154 som redan i utgångsläget bedöms kunna strida mot vissa EU-rättsliga principer och därmed inte kunna upprätthållas för den personkrets som omfattas av denna reglering. Regeringen instämmer i att det är problematiskt att föreslå en begränsningsregel som i vissa fall inte kan upprätthållas. Att unionsrätten inom EU och EES kan medföra begränsningar i tillämpligheten av bestämmelserna i är förhållandevis vanligt inom socialförsäkringen.2 Regeringen anser dock att det är att föredra att införa en mer allmänt hållen reglering för att uppnå det syfte som eftersträvas än att detaljreglera varje situation för sig.