prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — När en myndighet ska ändra ett beslut 38 § En myndighet ska ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om 1.den anser att beslutet är uppenbart felaktigt i något väsentligt hänseende på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning, och 2.beslutet kan ändras snabbt och enkelt och utan att det blir till nack- del för någon enskild part. När en myndighet får ändra ett beslut som har överklagats Prop. 39 § Ett beslut som har överklagats får ändras av den myndighet som har meddelat det som första instans enbart i sådana fall som avses i 38 § och bara om överklagandet och övriga handlingar i ärendet ännu inte har överlämnats till den högre instans som ska pröva överklagandet. Till vilken myndighet överklagas beslut? 40 § Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Vilka beslut får överklagas? 41 § Ett beslut får överklagas om beslutet kan antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Vem får överklaga ett beslut? 42 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Hur överklagar man ett beslut? 43 § Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre instans som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska dock ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (besluts- myndigheten). I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som över- klagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. I 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvalt- ningsdomstol ska innehålla. 44 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till beslutsmyndigheten från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom den myndigheten. Om den som överklagar är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. 45 § prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om det har kommit in för sent ska myndigheten besluta att överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning). Ett överklagande ska dock inte avvisas om 1. förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar, eller 2016/17:180 2. överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklagande- tiden. 46 § Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till över- instansen. Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den över- lämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet. 47 § Överinstansen prövar frågor om att avvisa ett överklagande på någon annan grund än att det har kommit in . Om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen, ska den myndigheten vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen. 48 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Föreläggande när handläggningen har försenats 49 § Om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett överklag- ande av ett sådant avslagsbeslut som avses i 12 § andra stycket, ska den besluta att förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att eller inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra det ärende som överklagandet avser. Överinstansens beslut får inte överklagas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1986:223). 3.Den upphävda lagen gäller dock fortfarande i den utsträckning som det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som innehåller hänvisningar till den lagen. Förslag till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) Härigenom föreskrivs att 6 b § ska ha följande lydelse. Den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in , ska det avvisas. avvisas om förseningen beror på avvisas om förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat klaganden en felaktig underrättelse klaganden en korrekt underrättelse till den domstol som ska pröva till den domstol som ska pröva enligt denna paragraf, ska den enligt denna paragraf, ska den beslutet överlämna det och övriga beslutet överlämna det och övriga handlingar i ärendet till den handlingar i ärendet till den inte om överklagandet har förfallit (1986:223). Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2013:86. 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter dels att 2 och 3 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 och 5 §§, av följande lydelse. Ett beslut överklagas skriftligt. I skrivelsen skall klaganden ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han begär. Skrivelsen ges in till den myndighet som skall pröva över- klagandet. Den skall ha kommit in dit från den dag då klaganden fick del av beslutet. Ett överklagande av ett beslut av ett enskilt organ ska göras skrift- ligen och ges in till den myndighet som ska pröva överklagandet. I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. I 3 och 4 §§ förvaltningsprocess- lagen (1971:291) finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklag- ande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Den myndighet till vilken skrivelsen med överklagandet skall ges in prövar om skrivelsen har kommit in i rätt tid. Har skrivelsen kommit in , skall myndig- heten avvisa den, om inte annat följer av andra eller tredje stycket. Skrivelsen skall inte avvisas, om förseningen beror på att det enskilda organet har lämnat klag- anden en felaktig underrättelse om hur man överklagar. Skrivelsen skall inte heller avvisas, om den inom överklag- Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till den myndig- het som ska pröva det från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom det enskilda organet. andetiden har kommit in till det enskilda organet. I ett sådant fall skall det enskilda organet vidare- befordra skrivelsen till myndig- heten med uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till organet. Den myndighet som ska pröva överklagandet prövar även frågan om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om det har kommit in för sent ska myndigheten besluta att överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning). Ett överklagande ska dock inte avvisas om 1.förseningen beror på att det enskilda organet inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar, eller 2.överklagandet har kommit in till det enskilda organet inom överklagandetiden. Om ett överklagande felaktigt har getts in till det enskilda organet, ska organet vidare- befordra överklagandet till den myndighet som ska pröva över- klagandet och ange vilken dag som överklagandet kom in till det enskilda organet. Denna lag träder i kraft . 2016/17:180 3 Ärendet och dess beredning beslutade regeringen att ge en särskild utredare i upp- drag att se över bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223), för- kortad FL, och lämna förslag till en ny lag (dir. 2008:36). Utredningen, som tog namnet (Ju 2008:08), överlämnade betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lag- förslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteck- ning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av de synpunkter som lämnats på förslagen i betänkandet har publicerats (Ds 2010:47). En remissammanställning finns tillgänglig i Justitie- departementet (dnr Ju2010/03874/L6). har gett regeringen till känna att regeringen bör lägga fram förslag till åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och dröjsmål (bet. 2004/05:KU14 Statlig förvaltning, m.m., p. 6 (res. 4) om dröjsmål hos myndigheter, rskr. 2004/05:153). Frågan behandlas i avsnitt 9. Genom förslagen i denna proposition anser regeringen att riksdagsskrivelsen med tillkännagivandet är slutbehandlad. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter och förslag behandlas och bemöts i avsnitten 4.3, 5.7, 7.1, 12.1, 13.4.3, 13.6, 14.4.3, 15.4.1, 17 och i författ- ningskommentaren. Regeringen följer i allt väsentligt Lagrådets förslag. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4 En modern och rättssäker förvaltning 4.1Ett tydligt medborgarperspektiv i förfarandet Regeringens bedömning: Förvaltningsförfarandet bör präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med högt ställda krav på god service och vara så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rätts- säkerheten eftersätts. Skälen för regeringens bedömning: All offentlig makt i utgår från folket och utövas under lagarna (1 kap. 1 § regeringsformen, för- kortad RF). Genom förvaltningens rättstillämpning får lagar och andra föreskrifter effekt och en myndighets beslut i ett särskilt fall påverkar ofta den enskildes situation på något sätt. Många förvaltningsbeslut är gynnande och till den enskildes fördel, medan det i andra fall tvärtom kan vara fråga om ett ingripande från myndighetens sida som får påtag- ligt negativa konsekvenser för den enskilde. Förvaltningen har också ett uppdrag att ge god service till allmänheten. Ett effektivt och rättssäkert förfarande tillsammans med myndigheter- Prop. 2016/17:180 nas förmåga att även i övrigt ge god service till enskilda är av avgörande betydelse för allmänhetens tilltro till förvaltningen. En modern förvalt- ning bör därför präglas av ett tydligt medborgarperspektiv med allmänna förfaranderegler som är så pedagogiska och lättillgängliga som möjligt. Sambandet mellan rättssäkerhet och service förutsätter också att för- farandet utformas med högt ställda krav på förvaltningen att lämna snabba, enkla och entydiga besked och att på ett – för såväl det allmänna som enskilda – kostnadseffektivt sätt hjälpa den enskilde att ta till vara sin rätt. En mycket stor del av myndigheternas ärendehandläggning sker numera digitalt, vilket generellt sett innebär fördelar såväl för enskilda som för förvaltningens effektivitet. Regeringen har också gjort bedöm- ningen att digitala tjänster, så långt det är möjligt och där det är relevant, ska vara förstahandsval vid den offentliga sektorns kontakter med med- borgare, organisationer och företag (prop. 2015/16:1 utg.omr. 22 s. 120). 4.2Förvaltningslagen – års lag Den förvaltningsrättsreform som genomfördes markerade slut- punkten på och var resultatet av ett mångårigt utredningsarbete vars främsta syfte hade varit att stärka enskildas rättssäkerhet i förhållande till myndigheterna (prop. 1971:30, KU 1971:36, rskr. Genom lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltnings- processlagen (1971:291), förkortad FPL, infördes en enhetlig process- ordning för förvaltningsdomstolarna som förvaltningsrättskip- ningen i Regeringsrätten (numera ) och kammarrätten omorganiserades. Vidare infördes genom förvaltnings- lagen (1971:290), förkortad ÄFL, ett antal grundläggande bestämmelser om handläggningen av ärenden hos det stora flertalet förvaltnings- myndigheter och om handläggningen i domstolarna av ärenden om deras förvaltande verksamhet. Reglerna byggde i allt väsentligt på grundsatser som i stor utsträckning redan tillämpades av förvaltningsmyndigheterna. Genom förvaltningslag skapades dock en enhetlig och samlad reglering av förfarandet hos myndigheterna. Två viktiga utgångspunkter för reformen var att förfarandelagen skulle vara utformad på ett så enkelt, klart och okomplicerat sätt som möjligt och att den skulle vara generellt tillämplig för en så stor del av förvaltningen som möjligt (prop. 1971:30 del 2 s. 286). Förvaltningsrättsreformen följdes 1978 av en länsdomstolsreform. Reformen innebar att en fristående allmän förvaltningsdomstol inrättades i varje län. gav regeringen i upp- drag att se över förvaltningslagen. I uppdraget ingick bl.a. att överväga reformer som kunde såväl öka rättssäkerheten i snäv mening som förbättra kontakterna mellan medborgarna och myndigheterna, förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten, förkorta handlägg- ningstiderna och förenkla förfarandet. förslag till ny förvaltningslag (SOU 1983:73) skilde sig års förvaltningslag bl.a. på så sätt att 2016/17:180 bestämmelserna i lagen disponerades om för att följa ärendenas gång. Vidare föreslogs att det i lagen skulle tas in bestämmelser om myndig- heternas serviceskyldighet mot allmänheten och bestämmelser om när beslut blir gällande och vilka beslut som kunde överklagas. Utredningen föreslog också att vissa av lagens bestämmelser även skulle vara tillämp- liga vid myndigheternas faktiska handlande. Regeringen ställde sig i propositionen Ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80) i huvudsak bakom utredningens förslag. Lagens tillämpningsområde snävades dock in något i förhållande till utredningsförslaget. antog förslaget (KU 1985/86:21, rskr. 1985/86:202). Den nya förvaltningslagen (1986:223) trädde i kraft . En av grundsatserna förvaltningslagsreform var att den nya lagen, liksom dess föregångare, skulle värna den enskildes rättssäkerhet. För att åstadkomma detta var det enligt regeringen inte tillräckligt att förfarandet var opartiskt och omsorgsfullt och att besluten var korrekta i formell juridisk mening. Det krävdes även att myndigheterna lämnade snabba, enkla och entydiga besked och att deras handlande präglades av en önskan att bistå medborgarna (prop. 1985/86:80 s. 13). Sedan 1986 års förvaltningslag trädde i kraft har några mer genom- gripande ändringar i den lagen inte gjorts. Flertalet ändringar har enbart varit följdändringar till andra författningsändringar. En principiell ändring gjordes dock 1998 när forumbestämmelsen i 22 a § FL om dom- stolsprövning av förvaltningsbeslut infördes. Genom den ändringen in- fördes en ny instansordningsprincip för överklagande av förvaltnings- beslut (prop. 1997/98:101, bet. 1997/98:JuU17, rskr. 1997/98:226). En ny förvaltningslag som ersätter lag Regeringens förslag: En ny förvaltningslag ersätter den nuvarande Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att de brister som finns i förfaranderegleringen kan åtgärdas genom ändringar i den nuvarande menar också att förvaltningslagens betydelse som central förfarandelag riskerar att minska om lagens utformning för med sig ett behov av mer speciallagstiftning. remissinstanser har inte några invändningar mot förslaget att ersätta den nuvarande förvaltningslagen med en ny lag. Skälen för regeringens förslag: Det är nu tre decennier sedan den senaste större reformen av förvaltningsförfarandet genomfördes. Internationaliseringen har ökat, inte minst som en följd av medlemskap i unionen. unionen har bl.a. fört med sig att den svenska lagstiftningen blivit mer komplex och att myndigheterna inte sällan ställs inför stora utmaningar i tillämpningen av den materiella lagstiftningen. Kravet på tillgänglighet i förhållande till allmänheten när det gäller information om förutsätt- ningarna för verksamheten framträder också tydligare. digitaliseringen i samhället har vidare lett till en utveckling där förfaran- det hos myndigheterna i allt högre grad och kontinuerligt ökande om- fattning sköts med hjälp av digital informations- och kommunikations- Prop. 2016/17:180 teknik. Betydelsen av enkelhet, effektivitet och snabbhet i förfarandet och av att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts till första instans har också kommit att betonas alltmer sedan förvaltningsrättsreformen genomfördes. Regeringen gav mot den bakgrunden i uppdrag att lämna förslag till en ny förvaltningslag som var så pedago- gisk och lättillgänglig som möjligt och som dessutom var anpassad till en mer utbyggd elektronisk förvaltning (dir. 2008:36). Utredningens lag- förslag bygger i allt väsentligt på den nuvarande lagens struktur. Bestämmelserna vidareutvecklas dock och preciseras med utgångspunkt bl.a. i den rättspraxis som har utvecklats på området. Som flera remiss- instanser pekar på innebär förslaget att lagens innehåll görs mer lättillgängligt, bl.a. genom en omfattande rubrikanvändning. Den före- slagna utformningen av lagen bör kunna bidra till en ökad förståelse för vilka regler som gäller för förfarandet. Detta gäller både bland individer och företag i den breda allmänheten och hos det stora antalet anställda i stat och kommun som ska tillämpa lagen. I likhet med de flesta av remissinstanserna anser regeringen att förslaget innebär att förvaltnings- lagen ges en utformning som är mer pedagogisk och lättillgänglig än den nuvarande lagen. Till skillnad från gör regeringen bedömningen att det inte finns anledning att anta att ett genomförande av förslaget kom- mer att leda till att lagens betydelse som central förfarandelag minskar. Tvärtom bedömer regeringen att renodlingen och förtydligandena av regleringen innebär att lagens karaktär av grundläggande ramlag för förvaltningsförfarandet stärks. Utredningens lagförslag innebär att motsvarigheterna till flera av den nuvarande lagens bestämmelser får en annan språklig och redaktionell utformning. Lagen kompletteras vidare med många nya bestämmelser och rubriker. Detta medför enligt regeringens mening att det framstår som mindre lämpligt att göra ändringar i den gällande lagen. I stället bör den nuvarande lagen, som utredningen föreslår, ersättas med en ny förvaltningslag. Enligt lagrådsremissens lagförslag skulle lagen inledas med en para- graf som upplyser om att lagen reglerar förvaltningsförfarandet och annan förvaltningsverksamhet. Som Lagrådet påpekar kan dock lagens innehåll utläsas av bestämmelserna om lagens tillämpningsområde (jfr avsnitt 5). Regeringen följer därför Lagrådets förslag att låta den para- grafen utgå. 5.1 Ärendehandläggning och faktiskt handlande Förvaltningslagen gäller vid förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och vid domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden (1 § FL). Vissa av lagens bestämmelser gäller även i annan förvaltnings- 2016/17:180 verksamhet hos dessa myndigheter. Bestämmelserna i 4–6 §§ FL om myndigheternas serviceskyldighet i förhållande till enskilda och om samverkan mellan myndigheter ska således tillämpas också i annan förvaltningsverksamhet än ärendehandläggning. Gränsen mellan vad som är ärendehandläggning och vad som är annan förvaltningsverksamhet, dvs. det som vanligen brukar betecknas faktiskt handlande, är i många fall förhållandevis tydlig. mellan åtgärder av det ena och det andra slaget är att handläggningen av ett ärende avslutas med ett beslut av något slag, medan ett faktiskt handlande karaktäriseras av att myndigheten i praktiken vidtar en viss Åtgärder av typen köra spårvagn, hämta sopor och undervisa är exempel på faktiskt handlande som tydligt illustrerar denna form av förvaltningsverksamhet, medan debitering av avfallsavgifter och betygssättning är exempel på verksamhet som innefattar handläggning av I vissa fall kan det vara något svårare att avgöra om en åtgärd innefattar ärendehandläggning eller enbart ett faktiskt handlande. gränszonen märks t.ex. åtgärder som kännetecknas av att de innebär ett ingripande som till synes inte föregåtts av någon handläggning och där det finns ett mycket nära tidsmässigt samband mellan myndighets- företrädarens ställningstagande att ingripa och den faktiska åtgärden. exempel som illustrerar en sådan situation är polismannens ingripande med våldsanvändning mot ordningsstörande verksamhet. får vidtas bara om vissa rättsliga förutsättningar är uppfyllda och det krävs därför ett aktivt ställningstagande, dvs. ett beslut av den myndig- hetsperson som handlar innan åtgärden vidtas. Uttrycket handläggning innefattar alla åtgärder som en myndighet vidtar från det att ett ärende inleds till dess att det avslutas. utomstående – en enskild fysisk eller juridisk person eller någon annan myndighet – tar initiativ till att en myndighet ska inleda ett förfarande är det ofta ganska lätt att avgöra när handläggningen av ärendet påbörjas. Något svårare att bedöma detta kan det vara om myndigheten själv tar initiativ till handläggningen, t.ex. vid tillsyns- och inspektions- Ett gemensamt drag för sådana ärenden är dock att myndig- heten, när ett ärende väl har inletts, är skyldig att göra någon form av prövning av den fråga som aktualiserats. Ställningstagandet görs i ett För att veta om ett ärende har inletts vid en myndighet är det alltså av betydelse att kunna avgöra om myndigheten måste avsluta handlägg- ningen genom ett beslut. Det är därmed också av vikt att kunna avgöra när en myndighet ska anses ha fattat ett beslut i ett ärende. Som utredningen framhåller är det svårt att slå fast någon entydig och helt invändningsfri definition av uttrycket beslut. dock regelmässigt ett uttalande från en myndighet som är avsett att ha vissa verkningar för den som beslutet är riktat mot. syfte och innehåll som avgör uttalandets karaktär av beslut, inte dess yttre form (RÅ 2004 ref. 8). Uttalandet syftar ofta till att påverka mot- tagarens handlande i en given situation. När en myndighet lämnar upplysningar och råd med stöd av den allmänna bestämmelsen om serviceskyldighet i 4 § FL ger myndighetens besked inte uttryck för beslut i förvaltningsrättslig mening, även om informationen kan påverka mottagarens handlande. skillnaden kan sägas vara att den information som lämnas genom Prop. 2016/17:180 myndighetens faktiska handlande i dessa fall innefattar ett besked som adressaten inte nödvändigtvis måste följa och som därför inte har ett normerande syfte. Ett undantag från denna princip gäller dock t.ex. i de fall då råd och upplysningar lämnas med stöd av särskilda föreskrifter om viss information och rådgivning, jfr t.ex. 2 § skuldsaneringslagen (2016:675) och 1 § kameraövervakningsförordningen (2013:463). När en myndighet fullgör en sådan särskilt författningsreglerad uppgift anses myndighetens åtgärder innefatta handläggning av ett ärende även om adressaten i det enskilda fallet inte är skyldig att följa myndighetens besked. 5.2Lagen ska gälla för i princip hela förvaltningen Regeringens förslag: Förvaltningslagen ska gälla för förvaltnings- myndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas hand- läggning av förvaltningsärenden. Lagens bestämmelser om legalitet, objektivitet, proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande till allmänheten och samverkan med andra myndigheter ska gälla även i annan förvaltningsverksamhet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte några invändningar mot lagens föreslagna tillämpningsområde. Flera remissinstanser menar dock att det är viktigt att lagens bestämmelser om kommunikation och motivering av beslut inte behöver tillämpas i anställningsärenden. Bland dem finns bl.a. Kammarrätten i , , , Kriminalvården, Kammarkollegiet och . anser att förvaltningslagen bör göras generellt tillämplig även för privat- rättsliga organ som har fått i uppdrag att utöva offentlig makt. Skälen för regeringens förslag Av förarbetena till regeringsformen framgår att uttrycket myndighet används för att beteckna organ som utövar offentlig makt och som är organiserade i offentligrättsliga former (prop. 1973:90 s. 233, jfr SOU 1972:15 s. 123). Uttrycket används således i fråga om såväl domstolar som statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter. fattar även regeringen men inte eller de kommunala beslutande Uttrycket förvaltningsmyndighet används för att beteckna de myndigheter vars uppgift är att sköta offentliga förvaltningsuppgifter.