prop · H403223 · 2017-09-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:223 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Denna skrivelse har utarbetats med anledning av effektivitet och produktivitet (RiR 2017:6). har granskat tingsrätternas effektivitet och produktivitet –2015. I rapporten konstaterar att effektiviteten är hög men att det finns betydande skillnader i effektivitet mellan olika domstolar. finner vidare att produktiviteten minskat . I rapporten lämnar rekommendationer till och tingsrätterna avseende det fortsatta effektiviseringsarbetet. rekommenderas också att i sin resultatrapportering av produktivitet använda sig av mått som tar hänsyn till hela produktionen, som komplement till de partiella mått som används . Regeringen anser att granskning utgör ett värdefullt bidrag i det fortsatta effektiviseringsarbetet avseende tingsrätterna. Regeringen avser att följa detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat tingsrätternas effektivitet och produktivitet –2015. Syftet har varit att klargöra om tingsrätterna använder tillgängliga resurser effektivt eller om det finns möjlighet att öka effektiviteten. har också undersökt hur produktiviteten har utvecklats. Granskningen har resulterat i rapporten och produktivitet (RiR 2017:6), se bilagan. överlämnades av till regeringen . Denna skrivelse har utarbetats med anledning av rapporten. granskning visar att effektiviteten i tingsrätterna är hög. I sin bedömning av effektivitet använder ett relativt effektivitetsmått där vissa domstolar bedöms vara fullt effektiva medan andra har en förbättringspotential. effektiva tingsrätter ökar och att antalet mer än tredubblats under den finner att det finns betydande skillnader i effektivitet mellan olika tingsrätter. rekommenderar därför att i ett effektiviseringsarbete ta hänsyn till att vissa tingsrätter bedöms effektivare än andra, och att generella effektiviseringsåtgärder riktade till samtliga tingsrätter därför inte nödvändigtvis är lämpliga. konstaterar vidare att ineffektiva tingsrätter har högre balanser än effektiva tingsrätter och i genomsnitt även längre utbildningsbeting och ändringsfrekvens i överrätt konstateras dock att dessa faktorer inte kan bidra till att förklara skillnaderna i effektivitet. noterar också att de undersökta faktorerna utgör ett begränsat underlag och att det kan finnas andra faktorer som påverkar Detta gäller såväl interna faktorer, t.ex. ledarskap eller organisering, som externa faktorer, dvs. faktorer som den enskilda tingsrätten inte kan påverka. och tingsrätterna att identifiera faktorer som påverkar effektivitet och produktivitet. I ett sådant arbete bör både de faktorer som tingsrätterna kan påverka och sådana som de inte kan påverka kartläggas. konstaterar slutligen att produktiviteten har minskat I genomsnitt har produktiviteten sjunkit med per Enligt kan en möjlig förklaring vara att inflödet av mål och ärenden till tingsrätterna minskat som de tillgängliga resurserna inte justerats utifrån de nya En annan möjlig förklaring är att de mål och ärenden som tingsrätterna hanterar har blivit mer komplicerade, vilket skulle få till följd att färre mål och ärenden kan hanteras med tillgängliga resurser. resultatrapportering av produktivitet använder sig av mått som tar hänsyn till hela produktionen, som komplement till de partiella mått som används . Regeringen instämmer i iakttagelse att tingsrätternas effektivitet är hög. Den positiva utvecklingen som ser har fortsatt även . Omloppstiderna förbättrades i förhållande till 2015 och antalet domstolar som nådde verksamhetsmålen ökade. Totalt sett uppnådde tingsrätterna regeringens verksamhetsmål både när det gäller brottmål och tvistemål. Antalet inkomna mål ökade marginellt medan antalet avgjorda mål minskade något, vilket ledde till en viss balansökning. Åldersstrukturen för de balanserade målen förbättrades dock. Arbetsproduktiviteten försämrades något eftersom antalet avgjorda mål per årsarbetskraft blev färre. Regeringens mål för Domstolar är att mål och ärenden ska avgöras med hög kvalitet och effektivitet. För att nå regeringens mål krävs ett kontinuerligt arbete. En naturlig del i detta arbete är att identifiera faktorer som påverkar effektiviteten och produktiviteten. Metoderna för att mäta effektivitet och produktivitet kan också utvecklas. arbetar aktivt med dessa frågor och har med anledning av granskning initierat ett arbete där verket ser över möjligheten att utveckla metoden för att mäta effektivitet och produktivitet utifrån den beräkningsmodell som har använt. Regeringen instämmer också i uppfattning att generella effektiviseringsåtgärder inte nödvändigtvis är lämpliga. arbetar med riktade insatser för att förbättra effektiviteten i tingsrätterna liksom i övriga domstolar. I rapporten har inte lämnat några rekommendationer till regeringen. Regeringen anser att granskning utgör ett värdefullt bidrag i det fortsatta effektiviseringsarbetet avseende tingsrätterna. Regeringen avser att följa detta arbete. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Tingsrätters effektivitet och produktivitet är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-433-9 rir 2017:6 omslagets originalfoto: radovanov – stock.adobe.com tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 3 - 2 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 2 0 3 R I R 2 0 1 7 : 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Tingsrätters effektivitet och produktivitet har granskat effektivitet och produktivitet för svenska tingsrätter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och tingsrätter. Företrädare för , och intervjuade tingsrätter har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna och , den personal vid som tillfört faktakunskap, personal vid de tre intervjuade tingsrätterna och medarbetare vid för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Ämnessakkunnig , revisor , chef för effektivitetsrevisionen och chefsekonom samt enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Att mäta effektivitet och produktivitet Begreppen effektivitet och produktivitet Fördelar och nackdelar med DEA-metoden Data, övervägningar och modellval Tingsrätternas resurser – inputvariabler Tingsrätternas produktion – outputvariabler Faktorer som kan påverka effektiviteten Bilaga 1 Teoretiskt ramverk Bilaga 2 Förhandlingstid som approximation för tidsåtgång Bilaga 4 Faktorer utanför produktionsmodellen Bilaga 5 Teknisk ineffektivitet med konfidensintervall Bilaga 6 Teknisk ineffektivitet med respektive utan resampling Bilaga 7 Skalineffektivitet per tingsrätt Bilaga 8 Beskrivande statistik för input- och outputvariabler R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Staten har arbetat med att reformera tingsrätterna. Reformerna har bland annat inneburit att antalet tingsrätter minskats från 96 stycken till dagens 48. har arbetssättet inom tingsrätterna förändrats. Men trots statens mångåriga arbete för att förbättra tingsrätternas effektivitet finns indikation på brister. Till exempel uppnådde en tredjedel av tingsrätterna, 17 stycken, inte regeringens verksamhetsmål för tvistemål . Indikationerna visar att det finns utrymme för förbättrad effektivitet och produktivitet hos tingsrätterna. Den här granskningen är ett bidrag i det arbetet. Syftet med granskningen är att klargöra om tingsrätterna använder sina tillgängliga resurser på ett effektivt sätt för att kunna utföra sitt uppdrag. Granskningen ska också utröna om det finns möjlighet till förbättring. För att kunna svara på detta har utgått från följande revisionsfrågor: 1.Finns det några skillnader i effektivitet mellan tingsrätterna? 2.Vilka orsaker finns till de eventuella effektivitetsskillnaderna? 3.Hur har produktiviteten utvecklats ? I den här granskningen har granskat den långsiktiga tekniska effektiviteten (förändrad användning av de tillgängliga resurserna inom ramen för den befintliga organisationen), skaleffektiviteten (möjligheten att öka produktionen om tingsrättens storlek förändras) och produktivitetsutvecklingen (hur den tekniska effektiviteten utvecklats ) för de svenska tingsrätterna –2015. I granskningen undersöks även om det finns faktorer som skiljer effektiva tingsrätter från ineffektiva, samt om dessa faktorer samvarierar med beräknad effektivitet. Granskningen av tingsrätternas effektivitet görs med DEA-metoden (Data Envelopment Analysis) där effektiviteten beräknas genom en inbördes jämförelse av de olika tingsrätterna. Effektiviteten hos de enskilda tingsrätterna står alltså i relation till andra tingsrätter, det vill säga en relativ effektivitet. Effektiviteten är hög men det finns en förbättringspotential Utifrån de beräknade relativa effektivitetstalen kan det konstateras att den genomsnittliga ineffektiviteten är i paritet med andra myndigheter som undersökt. Det finns dock en förbättringspotential som i genomsnitt ligger på för den studerade tidsperioden. Möjligheterna till förbättring är emellertid inte lika hos de olika tingsrätterna. I några fall är tingsrätterna fullt effektiva samtliga studerade år medan andra uppvisar förbättringsmöjligheter i varierande grad. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Den ojämna fördelningen i förbättringspotential kan få konsekvenser för genomförandet av ett effektiviseringsarbete. Till exempel kan en minskning av resurserna eller en ökning av produktionsbetinget proportionellt resultera i att effektiva tingsrätter blir ineffektiva, eftersom de enligt analysresultaten redan har en maximal produktion. Här kan granskningsresultaten ge en vägledning om vilka effektiviseringsåtgärder som lämpligen kan genomföras vid olika tingsrätter och var de bör undvikas. I granskningen framträder några tingsrätter där effektiviteten varierar kraftigt mellan de undersökta åren. Att identifiera vilka tingsrätter som har haft stora skillnader i effektivitet de olika åren och utreda vilka faktorer som ligger bakom detta kan ge värdefull kunskap om vad som kan påverka en tingsrätts effektivitet. En förklaring till ineffektivitet kan vara tingsrätternas storlek I analyserna av skaleffektivitet har målet varit att identifiera dels vilka tingsrätter som har teoretiskt optimal skala, dels vilka som är för små respektive för stora. Granskningen visar att majoriteten av tingsrätternas storlek ligger nära en teoretiskt optimal storlek, även om avvikelser finns åt båda håll. För de tingsrätter som enligt beräkningarna är för små kan ineffektiviteten minskas, till exempel, genom sammanslagningar. Å andra sidan kan de som enligt beräkningarna är för stora effektiviseras genom att verksamheten delas upp. När det gäller dessa resultat är det viktigt att ha i åtanke att den effektivitet som studeras gäller svenska förhållanden. En positiv aspekt som följer av DEA-metoden är att jämförelser bara görs med vad som faktiskt är möjligt att åstadkomma. Det negativa är att jämförelserna enbart kan göras i en svensk kontext. Skulle data omfatta, låt säga alla tingsrätter, är det inte orimligt att resultaten för den optimala skalan skulle skilja sig från de resultat som presenteras här. Andra faktorer samvarierar i liten utsträckning med ineffektiviteten Det kan finnas faktorer som kan associeras till skillnader i ineffektivitet. Inom ramen för granskningen har några sådana faktorer studerats. I granskningen finner inga signifikanta skillnader mellan effektiva och ineffektiva tingsrätter när det gäller personalomsättning, utbildningsbeting och ändringsfrekvens i överrätt. I samvariationsanalysen mellan dessa faktorer och graden av ineffektivitet återfanns inte heller några signifikanta samband. För mål- och ärendebalansen och omloppstiderna visar däremot analysen en positiv samvariation mellan dessa faktorer och den beräknade ineffektiviteten. De mer ineffektiva tingsrätterna har en högre andel mål och ärenden i balansen och i genomsnitt även längre omloppstider. Det är viktigt att notera att de undersökta faktorerna utgör ett begränsat underlag och det kan finnas andra faktorer som påverkar effektiviteten. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N interna faktorer, som ledarskap eller organisering, som externa faktorer, det vill säga faktorer som den enskilda tingsrätten inte kan påverka. Att identifiera dessa faktorer och söka förklaringar till ineffektivitet och effektivitet ligger inte inom ramen för den här granskningen. Detta är däremot ett arbete som tingsrätterna själva kan driva med utgångspunkt från resultaten i granskningen. Ett sådant förbättringsarbete skulle exempelvis kunna ta fasta på att det finns både effektiva och ineffektiva tingsrätter där de effektiva tingsrätterna kan tjäna som exempel och förebilder. Produktiviteten har minskat över åren Den sammantagna bilden av produktivitetsutvecklingen är att den har sjunkit . Det är färre tingsrätter som visar en positiv produktivitet och ett större antal som uppvisar en negativ sådan. I genomsnitt ligger produktiviteten under medeltalet hos andra statliga myndigheter där har mätt produktiviteten. Resultaten lyfter även ett antal frågor vars svar ligger utanför granskningen, men som kan ge vägledning i tingsrätternas effektiviseringsarbete. En sådan fråga är till exempel vad som ligger bakom de stora skillnaderna hos vissa tingsrätter. Att försöka hitta förklaringsfaktorer till dessa stora variationer kan ge vägledning om åtgärder eller händelser som har haft en stor påverkan på produktiviteten. Kunskap om dessa faktorer kan underlätta tingsrätternas anpassning av produktionen. Det produktivitetsmått som använts i granskningen gör det möjligt att beräkna produktiviteten även i de fall där det sker teknologiska förändringar. Partiella mått, som till exempel arbetsproduktivitet, kan exempelvis vara missvisande när teknologiska förändringar sker. har i denna granskning studerat effektivitet och produktivitet för tingsrätter. Det är första gången som detta har studerats med hjälp av en systematisk metod som tar hänsyn till att det finns flera dimensioner av både resurser och prestationer. Som nämnts är den använda metoden relativ och ineffektiviteten för en tingsrätt ska tolkas som förbättringspotential i förhållande till andra tingsrätter. Med utgångspunkt från resultaten i granskningen rekommenderar •Domstolsverket att i ett effektiviseringsarbete ta hänsyn till att vissa tingsrätter bedöms vara mer effektiva än andra, och att generella effektiviseringsåtgärder riktade till samtliga tingsrätter därför inte nödvändigtvis är lämpliga. •Domstolsverket och tingsrätterna att identifiera faktorer som påverkar effektivitet och produktivitet. I ett sådant arbete bör både de faktorer som tingsrätterna kan påverka (interna) och sådana som de inte kan påverka (externa) kartläggas. •Domstolsverket att i sin resultatrapportering av produktivitet använda sig av mått som tar hänsyn till hela produktionen som komplement till de partiella mått som används . R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T 1.1 Bakgrund och syfte Syftet med den här granskningen är att undersöka om tingsrätterna använder de tillgängliga resurserna effektivt eller om det finns möjligheter att öka effektiviteten. Effektivitet avser här att tingsrätter använder de tillgängliga resurserna på ett sådant sätt att de producerar så mycket tjänster som möjligt. Granskningen syftar också till att undersöka hur produktiviteten har utvecklats. Med produktivitet avses förändringar i både produktionsteknologi och i effektivitet . har staten reformerat tingsrätterna. Reformerna har både inneburit större tingsrätter genom sammanslagning, och förändrat arbetssätt inom tingsrätterna. Antalet tingsrätter har halverats (96 stycken) (48 stycken). Syftet med att minska antalet tingsrätter har enligt Statskontoret (2007) varit att öka tingsrätternas rättsliga och administrativa bärkraft för att därigenom •öka möjligheterna till specialisering •skapa förutsättningar för återkommande kompetensutveckling •säkerställa möjligheter att rekrytera kvalificerad personal •förbättra den geografiska samordningen med rättsväsendets övriga myndigheter. Alla dessa mål har det gemensamt att de har potential att förbättra effektiviteten i tingsrätterna. Den klassiska beredningsformen i tingsrätterna är roteln som består av en rådman, en notarie och en domstolssekreterare. Sedan förordningen (1997:139) om försöksverksamhet med förändrad beredningsorganisation vid tingsrätterna har dock denna beredningsform utmanats av andra former, till exempel större enheter eller hybridorganisationer. Anledningarna för tingsrätterna att omorganisera sig har enligt Statskontoret (2009) varit att möta arbetstoppar på ett mer effektivt sätt, att hantera frånvaro samt att minska omloppstider och målbalanser. Även arbetet med beredningsformerna har således motiverats av ökad effektivitet. Trots statens mångåriga arbete för att förbättra tingsrätternas effektivitet finns det ett antal indikatorer på bristande effektivitet. Enligt årsredovisning 2015 klarade 17 tingsrätter inte regeringens verksamhetsmål när det gäller tvistemål. Vidare klarade 8 tingsrätter inte verksamhetsmålen när det gäller brottmål. Ytterligare en indikator är att antalet avgjorda mål per årsarbetskraft i tingsrätterna minskat från 68 till 62 . Överklagandefrekvensen har också ökat något (2014, 2015). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Domstolar indikerar minskad effektivitet. rapporterar om tingsrätternas produktivitet i årsredovisningarna. I (2016) framgår att produktiviteten har sjunkit sedan år 2011.1 Internationellt finns det studier om effektivitet, och delvis produktivitet, för domstolar. Det finns dock ingen vetenskapligt publicerad studie om svenska förhållanden.2 Till skillnad från sätt att följa upp produktivitet använder de internationella studierna mer heltäckande metoder som tar hänsyn till domstolarnas relativt komplicerade produktionsstruktur.3 Resultaten i dessa studier varierar dock och den genomsnittliga effektiviteten på domstolarna pekar på en förbättringspotential på mellan . Indikationerna på bristande effektivitet i svenska tingsrätter visar att det finns ett behov att analysera detta. Särskilt angeläget framstår det att studera effektiviteten eftersom staten har försökt stärka just effektiviteten för svenska tingsrätter. Vidare finns det inga studier på svenska förhållanden som är baserade på moderna metoder. Den här granskningen kan därför förbättra kunskapen på området och även användas av tingsrätterna i förbättringssyfte. Den här granskningen besvarar följande frågor: 1.Finns det några skillnader i effektivitet mellan tingsrätterna? 2.Vilka orsaker finns till de eventuella effektivitetsskillnaderna? 3.Hur har produktiviteten utvecklats ? Granskningen är avgränsad –2015. Skälet till att använda är dels att ambitionen varit att statistiken ska vara så aktuell som möjligt, dels att det funnits vissa databegränsningar med tidigare år.4 Den är även avgränsad till att studera produktion som bygger på reala, det vill säga fysiska, resurser och produktionsvolymer snarare än kostnader.5 1Produktiviteten definieras av som en kvot mellan antalet avgjorda mål och ärenden i förhållande till de totala kostnaderna. Denna kvot följs . 2Den internationella litteraturen om effektivitet inom domstolsväsendet redovisas i kapitel 3 och har också sammanfattats av (2016). 3Att använda mer heltäckande metoder för att mäta effektivitet och produktivitet har varit på agendan i . Den metod som tillämpas i denna granskning och de utvecklingar som gjorts har sin grund i slutsatserna i (1991). 4Det har exempelvis inte varit möjligt att samla in tillförlitlig statistik över antal arbetade timmar för pensionerade domare än för de studerade åren. 5Inom ramen för granskningen har ett utvecklingsarbete inletts med att skapa modeller för att studera kostnadseffektivitet som kan komma att användas i framtida granskningar. R I K S R E V I S I O N E N T I N G S R Ä T T E R S E F F E K T I V I T E T O C H P R O D U K T I V I T E T Tingsrätterna har ett uppdrag att bedriva en effektiv verksamhet och hushålla med statens medel, dels utifrån budgetlagen (2011:203) där det i 1 kap. 3 § står att i statens verksamhet ska hög effektivitet och god hushållning iakttas, dels i 1 § förordning (1996:381) med tingsrättsinstruktion som anger att: ”I varje tingsrätt finns en som är administrativ chef för tingsrätten. Lagmannen ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen samt att tingsrätten hushållar väl med statens medel.” Bedömningen av effektivitet görs med hjälp av ett relativt effektivitetsmått där vissa domstolar bedöms vara fullt effektiva medan andra har en förbättringspotential. Dessa jämförelser kan bidra till en diskussion mellan tingsrätterna, och regeringen om hur tingsrätternas verksamhet kan organiseras för att förbättra effektiviteten. Rapporten är disponerad enligt följande: I kapitel 2 presenteras den grundläggande teorin och metoden som används i granskningen. I kapitel 3 presenteras en litteraturöversikt kring den forskning som finns om effektivitet och produktivitet när det gäller domstolar. Kapitel 4 beskriver data och de övervägningar som har gjorts i valet av modell och avslutas med beskrivande statistik. I kapitel 5 presenteras resultaten. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Att mäta effektivitet och produktivitet I det här kapitlet beskrivs den metod för att undersöka effektiviteten och produktivitet som används i granskningen.6 Med effektivitet avses teknisk effektivitet om inget annat anges. 2.1 Begreppen effektivitet och produktivitet Begreppen effektivitet och produktivitet används på ett skiftande sätt såväl inom offentlig förvaltning som i samhällsvetenskaplig litteratur. I den engelskspråkiga litteraturen används i detta sammanhang begreppet efficiency för effektivitet. Det ligger också nära hur INTOSAI (Audit Institutions) använder begreppet efficiency, det vill säga att åstadkomma mesta möjliga av tillgängliga resurser.7