prop · H50346 · 2017-12-06 00:00:00 — Registerdata är de data som bygger upp statistiken och som utgörs av uppgifter om individer, företag, händelser m.m. I finns mycket goda förutsättningar att göra avancerade analyser med hjälp av registerdata, bl.a. på grund av möjligheten att samköra data med hjälp av personnummer och den långa traditionen av att myndigheter för register. En god tillgänglighet till SCB:s registerdata är en förutsättning för att forskare och myndigheter ska kunna beskriva och analysera samhällsförändringar och i olika grupper. SCB:s registerdata är insamlad för statistikändamål och skyddas av den s.k. statistiksekretessen enligt 24 kap. 8 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). De skyddade uppgifterna får lämnas ut för forsknings- eller statistikändamål om det står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men. Det innebär att SCB i handläggningen av varje beställning av registerdata för forsknings- eller statistikändamål ska avgöra om ändamålet för beställningen kan räknas som ett sådant ändamål. SCB ska vidare göra en skadeprövning med omvänt skaderekvisit för att klargöra att den enskilde eller någon närstående inte lider skada eller men vid ett utlämnande.3 SCB har således en dubbel roll när det gäller att tillgängliggöra registerdata. Å ena sidan ska myndigheten via sin uppdragsverksamhet bidra till den nytta som kan 1SCB, 2016. Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. 3Enligt 24 kap. 8 § i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) får även uppgift som inte genom namn, annan identitetsbeteckning eller liknande förhållande är direkt hänförlig till den enskilde lämnas ut efter en skadeprövning. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R åstadkommas genom ett effektivt utnyttjande av registerdata, å andra sidan ska den skydda den enskildes intressen och på så vis även trygga den framtida insamlingen av uppgifter. Kritik har riktats mot brister i tillgängligheten till SCB:s registerdata.4 Kritiken handlar om att SCB uppfattas som restriktiva och oförutsägbara vid utlämnande av registerdata och att myndighetens tolkning av regelverket har skärpts . En annan aspekt är att det uppfattas ta att få beställda data och att det är svårt att förstå vad i processen det är som tar tid. Slutligen finns uppfattningen att det är dyrt att beställa data från SCB och att det som beställare är svårt att förstå vad som kostar. SCB:s ledning är medveten om problemen, och har initierat en rad interna utredningar och en del organisatoriska förändringar . Bland annat har SCB centraliserat registerdatautlämnanden på de två avdelningar som har flest ärenden. Vid övriga avdelningar har man inte gjort det. Myndigheten har påbörjat ytterligare en utredning för att se över en vidare centralisering. har företrädare för , med genomförda leveransenkäter som grund, framfört att missnöjet främst finns hos enstaka beställare, och att det stora flertalet är nöjda.5 1.2 Syfte och granskningsfrågor Granskningens syfte är att ge en aktuell bild av tillgängligheten till SCB:s registerdata och att undersöka vad regeringen och SCB kan göra för att säkerställa en god tillgänglighet med bibehållet skydd för enskildas integritet. •I vilken omfattning finns det problem med tillgängligheten till SCB:s registerdata? •Kan SCB organisera utlämnandeprocessen på ett sätt som förbättrar tillgängligheten till myndighetens registerdata? •Kan regeringen genom att förändra sin styrning ge SCB bättre förutsättningar att skapa god tillgänglighet till myndighetens registerdata? 4Kritiken återkommer i SOU 2012:36, Registerdata för forskning, delbetänkande av ; SOU 2012:83, Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB, slutbetänkande av ; SOU 2014:45, Unik kunskap genom registerforskning, slutbetänkande av . Dessutom i SCB:s internutredningar och i de förberedande intervjuer som gjordes inför enkätkonstruktionen. 5Intervju med företrädare för . SCB:s leveransenkäter skickas till alla beställare med uppdrag från SCB för , dvs. till fler än enbart beställare av registerdata. mäter faktorer som tempo, service, punktlighet, innehåll, lättförståelighet, användbarhet och prisvärdhet. Svarsfrekvensen var 2015 var . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen avgränsas till SCB, och inom SCB till den del av uppdragsverksamheten som handlar om utlämnande av registerdata innehållande personuppgifter för forsknings- och statistikändamål. Granskningen omfattar inte andra statistikansvariga myndigheter som också lämnar ut registerdata. Avgränsningen grundar sig i att SCB är nationella statistikbyrå och således ansvarig för att samordna det nationella systemet för den officiella statistiken. SCB är registerhållare för flera centrala register, och med sitt samordningsansvar är myndigheten navet i systemet för den officiella statistiken. Genomförd granskning kan inte fånga förändringar i uppdragsgivarnas uppfattningar om tillgängligheten till SCB:s registerdata. Det finns inga tidigare mätningar och det är svårt att mäta uppfattningar retroaktivt, t.ex. genom skattningar av hur man uppfattade kontakten med SCB . Vår förhoppning är i stället att kunna ge en aktuell bild av tillgängligheten till SCB:s registerdata. Granskningen kommer inte specifikt att granska om det finns rättsliga hinder för tillgängligheten. Detta har redan tidigare gjorts i SOU 2014:45, Unik kunskap genom registerforskning, där det också lades fram en rad förslag till förändringar. Den nya europeiska dataskyddsförordningen som antogs medför dessutom att rättsläget ännu inte går att klarlägga.6 En utredning är klar och andra utredningar pågår för att se hur den svenska lagstiftningen ska harmoniseras för att tillmötesgå de krav som ställs i förordningen.7 Innan vi går närmare in på definitionen av bedömningsgrunderna kan det vara bra att ge en bild av SCB:s utlämnandeprocess. Det är den som avgör själva tillgängligheten. I processen avgörs vad SCB kan lämna ut i det enskilda ärendet och till vilket pris utlämnandet kan ske, men processens organisering avgör också hur ett utlämnande tar. 6Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), EUT L 119, , s. 1. Kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning. Betänkande av ; Kommittédirektiv Dataskyddsförordningen – behandling av personuppgifter och anpassningar av författningar inom verksamhetsområde, dir. 2016:52; Kommittédirektiv Personuppgiftsbehandling för forskningsändamål, dir. 2016:65. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Figur 1 SCB:s utlämnandeprocess · Vem ska vara · Vilka avdelningar? · Yttrande av AC · Yttrande av berörda EC och ev. chefsjurist · I väntan på att hand- ev. avstämning med jurist ·Avstämning av data från interna & externa aktörer · Bedömning av om det rör sig om känsliga variabler Lite förenklat kan processen sägas bestå av tio steg och ser ut på följande sätt: Beställaren vänder sig till SCB med en mer eller mindre specificerad uppdragsförfrågan. Beställningen ska innehålla en specifikation av vilka registerdata beställaren vill ha. Om det är för forskningsändamål bifogas också forskningsplan och i förekommande fall godkänd etikprövning. Ofta vet beställaren vilken avdelning han eller hon ska vända sig till, om inte finns det en gemensam ingång på myndighetens hemsida. Efter genomläsning och eventuellt en kortare diskussion om uppdraget med beställaren förs uppdraget av en uppdragsansvarig och/eller en uppdragsgrupp till den enhet som är bäst lämpad att hantera uppdraget. Inkomna förfrågningar hamnar sedan i en uppdragskö om det inte finns någon handläggare ledig. De olika enheterna har olika kösystem med varierande väntetider. Beställaren ska meddelas skattad kötid, samt skattad tid för hela processen i samband med att förfrågan placeras i kö. När lämplig handläggare finns tillgänglig fördelas uppdragsförfrågan. Då olika handläggare har olika kompetenser är det inte alltid det ärende som står först i kö som tilldelas handläggare. Sedan följer en fas där handläggaren i dialog med beställaren ska fastställa beställningens innehåll och omfattning. Vad behövs för att beställaren ska kunna använda data för att besvara sina frågor och vad kan SCB lämna ut? 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beställningen exempelvis innehåller känsliga uppgifter som av integritetsskäl inte kan lämnas ut får en eventuell modifiering diskuteras med beställaren. Det kan också krävas att beställaren inhämtar stöd, t.ex. genom att förtydliga sin ansökan till (). Liknande situationer kan även uppstå i de efterföljande stegen i processen. •I denna fas kan komplicerade uppdragsförfrågningar kräva juriststöd i frågor om vad som kan lämnas ut enligt lag. Stödet lämnas av . •I nästa steg ska det enskilda ärendet skadeprövas i sekretessärendehandläggningssystemet (SÄHS). SÄHS används när en begäran inkommer om utlämnande av uppgifter som omfattas av sekretess. Utlämnande enheter beskriver ärendet utifrån beställarens information, och efter att berörda enheter har yttrat sig går ärendet vidare till berörda avdelningschefer. Avdelningschefer för enheter som är underleverantörer lämnar en rekommendation. Därefter fattar den avdelningschef vars enhet är ansvarig för utlämnandet beslut. Först då dessa har godkänt utlämnandet kan uppgifter lämnas vidare till beställaren. I undantagsfall får beställaren avslag på sin ansökan. •Särskilt komplicerade fall ska diskuteras i det s.k. () innan beslut tas kring utlämnande. DASK har möte ungefär en gång . Ett ärende kan gå till DASK antingen om handläggaren/enheten ser ett behov redan innan sekretessprövning, att ser ett sådant behov vid konsultation eller för att någon instans under sekretessprövningen rekommenderar att ärendet dras i DASK. •Om data kan lämnas ut får beställaren en offert med information om leveransvillkor, kvalitet och pris. •När offerten har accepterats sker själva produktionen, dvs. registerbearbetning eller datainsamling. Underleverantörer levererar sina delar av uppdraget till den som håller samman uppdraget. •Slutligen sker en leverans. Leveranserna ska ske via SCB:s standardverktyg för att tillgängliggöra registerdata, (Microdata Online Access). Det finns några generella undantag där leveransen kan ske på annat sätt, i andra fall kan endast SCB:s generaldirektör fatta beslut om undantag. Ett vanligt förekommande undantag är att annan registerhållare som också ska leverera data kräver att data levereras utanför . I dessa fall skapas avidentifierade filer i önskat format som görs tillgängliga för kunden att hämta hem. Enligt innebär en god tillgänglighet att registerdata är tillgänglig för beställarna inom rimlig tid, till en rimlig kostnad och att de data som erhålls ska kunna användas för egna bearbetningar.8 Vad som är rimligt i detta sammanhang 8Varken riksdag eller regering har definierat vad som utgör god tillgänglighet till registerdata. I stället har vi utgått från den definition av tillgänglighet till officiell statistik som presenteras i R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R handlar i grunden om huruvida SCB:s sätt att lämna ut registerdata ger förutsättningar för beställarna att genomföra samhällsnyttiga analyser. Notera att bedömningsgrunderna endast kan ligga till grund för bedömningen av tillgängligheten, inte av vad SCB eller regeringen kan och ska göra. Vi utgår ifrån följande definitioner: SCB ska vid förfrågningar från enskilda utgå från tryckfrihetsförordningen och förvaltningslagens bestämmelser om myndigheternas skyldigheter: att på begäran lämna ut allmänna handlingar respektive svara på frågor. Där framgår att frågor från enskilda ska besvaras så snart som möjligt.9 SCB har som myndighet inte några uppsatta officiella mål för hur hanteringen av en beställning av registerdata får ta, även om man säger att det enskilda fallet ska hanteras ”så snabbt som möjligt”.10 Vad som är rimlig tid för en beställare att vänta på data varierar av förklarliga skäl utifrån förutsättningarna för den enskilda beställaren. Det får dock tas som en indikator på att någonting inte står rätt till om en stor andel av uppdragsgivarna tycker att det tar orimligt . Ytterligare en parameter i bedömningen är om tidsåtgången uppfattas få konsekvenser för uppdragsgivarnas möjligheter att genomföra de analyser de haft för avsikt att göra. Om denna typ av konsekvenser uppstår för många beställare är det en indikator på att tidsåtgången utgör ett tillgänglighetsproblem.11 När det gäller bedömning av kostnaden för registerdata från SCB har uttalat att uppdragen ska finansieras av beställaren.12 För SCB:s avgiftsbelagda verksamhet gäller avgiftsförordningen (1992:191), som anger att avgifter ska beräknas så att de helt täcker verksamhetens kostnader (5 §) och att myndigheten ska samråda med () om de avgifter som tas ut (7 §). ESV har också utfärdat föreskrifter och allmänna råd till förordningen samt tagit fram en handledning för prissättning i statliga myndigheter.13 Enligt , som bl.a. (1999) ”Ökad tillgänglighet till officiella statistik”, Uppsats 1 till SOU 1999:96. Utvärdering och förslag till utveckling. Slutbetänkande från Utredningen om utvärdering av statistikreformen. 92 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen (1949:105) och 4 § i förvaltningslagen (1986:223). Detta täcker dock inte in myndigheter utan gäller bara enskilda. 10Intervju med företrädare för . I SCB 2015, , framgår inte heller några mål för tidsåtgång mer än att moment som uttagande av s.k. OF-nummer ska göras ”” (s. 33) och att allmänna handlingar ska registreras ”utan dröjsmål” (s. 34). 11En annan dimension är hur många som helt avstår från att beställa pga. att de anser att det tar att få data från SCB eller för att det är för dyrt. Granskningen kommer inte att kunna uttala sig om detta ”mörkertal” eftersom den bygger på en beställarenkät. 1992/93:101, bet. 1992/93:FiU7, rskr. 1992/93:122 och prop. 1993/94:100 bil. 8, bet. 1993/94:FiU15, rskr. 1993/94:269. 13ESV, 2014. föreskrifter och allmänna råd till avgiftsförordningen (ESV Cirkulär 2014:10) och ESV, 2014. Sätt rätt pris! Prissättning och kalkylering för statliga myndigheter. (ESV 2014:52). 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N innehåller interna riktlinjer för prissättning, ska beställningen av registerdata bära sina kostnader, inklusive sin del av de gemensamma kostnaderna. Samma pris ska gälla identiska produkter och tjänster oavsett beställarkategori. Vad som är ett rimligt pris för en beställare kanske inte är det för en annan. Det finns t.ex. stora skillnader i hur lätt det är för olika forskare att erhålla forskningsmedel. Det får dock tas som en indikator på att någonting inte står rätt till om en stor andel av beställarna tycker att det är orimligt dyrt att beställa data av SCB. En annan del i bedömningen är om priset uppfattas få konsekvenser för beställarnas möjligheter att genomföra de analyser de haft för avsikt att göra. Om många t.ex. måste avstå från att göra hela den planerade beställningen på grund av priset, är det en indikator på att priset utgör ett tillgänglighetsproblem. En återkommande diskussion mellan beställare och myndigheten är omfattningen av det material som beställaren önskar få ut. I varje beställning av registerdata ska ett utlämnande av data sekretessprövas. Utfallet av prövningen kan antingen bli ett godkännande av beställningen i sin helhet, att beställningen avslås eller att beställningen godkänns efter viss modifiering. Ett sätt att bedöma är därför att studera utfallet av SCB:s prövningar. En stor andel avslag eller modifieringar minskar externa beställares tillgång till SCB:s registerdata. En ytterligare dimension av tillgängligheten är om de modifieringar som görs av beställningen uppfattas få konsekvenser för uppdragsgivarnas möjligheter att genomföra de analyser de haft för avsikt att göra, t.ex. genom att ursprungsland grupperas till större områden. Om denna typ av konsekvenser uppstår för många beställare är det en indikator på en form av tillgänglighetsproblem. 1.5 Metod och genomförande Det empiriska underlaget till granskningen utgörs av en enkätundersökning, intervjuer samt dokumentstudier. För att få en förståelse av beställarnas uppfattning om tillgängligheten till SCB:s registerdata genomfördes 24 intervjuer med forskare och myndighetspersoner med erfarenheter av att beställa registerdata från SCB. Intervjuerna lade i nästa steg grunden till de frågor som ställs i enkäten (se elektronisk bilaga). För att få en aktuell och representativ bild av beställarnas uppfattning om tillgängligheten till SCB:s registerdata skickades det ut en enkät. Enkäten riktades till alla som varit kontaktperson för en beställning av registerdata från SCB som levererats/avslutats . Om en respondent beställt fick respondenten enbart svara på frågorna i relation till sin senaste beställning. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R skickades till 369 unika respondenter och är en totalundersökning för den angivna perioden. av de tillfrågade svarade på enkäten. Mer information om urval och bortfall finns i bilaga 1. För att ta reda på hur SCB har organiserat arbetet med registerdatautlämnanden har vi genomfört intervjuer med SCB:s ledning, chefsjuristen och tjänstemän på berörda avdelningar. Vi har dessutom gått igenom och analyserat en rad internutredningar där myndighetens syn på verksamheten och dess framtid kommer till uttryck. Fördjupade intervjuer genomfördes vidare med handläggare i syfte att öka förståelsen av den process som beställningar av registerdata genomgår på SCB och vilka möjliga förklaringar det finns till brister i tillgängligheten. Minnesanteckningar från intervjuerna har kommunicerats med de intervjuade och de har getts möjlighet att lämna synpunkter på dem (se bilaga 2). För att ta del av hur regeringen styr SCB och på vilket sätt det kan påverka myndighetens arbete med utlämnandet av registerdata har regleringsbrev och budgetpropositioner analyserats. Vi har också varit i kontakt med ansvariga tjänstemän inom och intervjuat tjänstemän på VR som arbetar med myndighetens uppdrag avseende registerforskning. Vidare har ett antal statliga utredningar analyserats för att få en bild av hur regeringar har förhållit sig till statistik och styrningen av densamma (se bilaga 3). 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Statistiksystemet och den ökade efterfrågan har intresset för att använda olika myndighetsregister, s.k. registerdata, ökat markant.14 Registren utgör grunden för den officiella statistiken, men registerdata kan också användas till att besvara forskningsfrågor, utvärdera reformer och regleringar och för att göra simuleringar om utfallet av framtida reformer. De omfattande svenska myndighetsregistren ger stora möjligheter, men det finns en risk att uppgifter kan komma att användas på sätt som skadar enskildas integritet. I detta kapitel ges en kortfattad beskrivning av det svenska officiella statistiksystemet och vilka förslag som har lagts och initiativ som har tagits för att öka användandet av SCB:s registerdata. har beslutat att det i ska finnas officiell statistik tillgänglig för allmän information, utredningsverksamhet och forskning. Regeringen avgör i enlighet med beslut inom vilka ämnes- och statistikområden det ska produceras officiell statistik och vilka myndigheter som ska ansvara för statistiken. Det finns 27 statistikansvariga myndigheter. SCB är en av dessa och ansvarar för sektorsövergripande statistik som arbetsmarknads-, befolknings-, välfärds- och utbildningsstatistik samt ekonomisk statistik. Övriga statistikansvariga myndigheter ansvarar för officiell statistik inom sina respektive sektorer. De statistikansvariga myndigheterna bestämmer närmare vilken statistik som ska produceras, hur mycket resurser som ska läggas på statistikproduktionen och hur själva produktionen ska ordnas. De statistikansvariga myndigheterna kan välja om de själva ska framställa statistiken, beställa den från SCB eller upphandla den i konkurrens.15 SCB har bl.a. i uppgift att samordna systemet för den officiella statistiken.16 Med uppgiften följer ett ansvar för att kvaliteten i den officiella statistiken ska följas upp. Med systemet för officiella statistik (SOS-systemet) avses, förutom själva statistiken (de s.k. statistikprodukterna), metadata, produktionssystem, s.k. slutliga observationsregister, publikationer, enstaka tabeller och databaser. I SCB:s samordningsuppdrag ingår även bl.a. att ge råd och stöd till övriga statistikansvariga myndigheter i frågor om kvalitet och uppgiftslämnarfrågor samt att föra en förteckning över officiella statistikprodukter. Till stöd för SCB:s samordningsroll finns ett råd 14Registerdata kallas ibland mikrodata och syftar på de enskilda förekomster som utgör byggstenarna för registren. Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. Slutbetänkande av , s. 153. 161 § förordningen (2016:822) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R där tolv statistikansvariga myndigheter är representerade. Rådet utgörs av myndighetschefer från de statistikansvariga myndigheterna, och SCB:s generaldirektör är ordförande.17 officiella statistik var 2016 indelad i 22 ämnesområden (t.ex. arbetsmarknad). Varje ämnesområde var i sin tur indelat i ett eller flera statistikområden (t.ex. arbetsmiljö). fanns det 108 statistikområden och därunder fanns 355 statistikprodukter (t.ex. arbetsmiljöundersökningen). SCB är den överlägset största statistikproducenten och ansvarar för flest statistikprodukter bland de statistikansvariga myndigheterna.18 Normalt finns det ett ett-till-ett-förhållande mellan en statistikprodukt och en statistisk undersökning. Statistiska undersökningar leder till två huvudtyper av slutprodukter: slutliga observationsregister och statistik. De slutliga observationsregistren består av registerdata, som gör det möjligt för nutida och framtida statistikproducenter och statistikanvändare att ta fram annan statistik än den statistik som tas fram vid offentliggörandet av den officiella statistiken. Det är tillgängligheten till denna registerdata som finns hos SCB som här är under granskning. Viktigt att förstå är alltså att registerdata i detta sammanhang är att betrakta som en form av grundmaterial eller biprodukt som uppstår i produktionen av den officiella statistiken. Efterfrågan på registerdata från observationsregistren har dock ökat successivt under de senaste decennierna.19 Utvecklandet av kraftfulla datorer, idéer om datamining och big data, liksom tanken på att det mesta kunde utvärderas och mätas ökade efterfrågan på registerdata under 2000-talet.20 Just svenska registerdata är ovanligt omfattande och generellt sett av god kvalitet, vilket lyftes fram av flera aktörer under denna period.21 Alltmer sofistikerade statistiska metoder har dessutom gjort det möjligt att samköra uppgifter från flera olika register. Detta skapar i sin tur helt nya möjligheter för forskning och 17SCB, 2017. officiella statistik – årlig rapport . 20Big data som begrepp har använts .