prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — Detta ger därför medlemmarna goda möjligheter att uppmärksamma eventuella problem som uppstår på grund av den av fullmäktige beslutade organisationen. Nämnderna har ansvar för sin verksamhet Nämnderna ska var och en inom sina områden se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt samt de föreskrifter som gäller för verksamheten. De ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt (6 kap. 7 § KL). Förslaget ändrar inte på det förhållandet att nämnderna är ansvariga för sin verksamhet. Att styrelsen av fullmäktige ges en viss 2016/17:171 beslutsbefogenhet som rör de övriga nämndernas verksamhet innebär inte att nämnderna blir underordnade styrelsen. Styrelsens beslutsbefogenheter sträcker sig bara så långt som fullmäktige har bestämt. Om styrelsen fattar ett beslut som rör en viss nämnd, blir styrelsen ansvarig för det beslutet. Beslut som fattas av styrelsen enligt de befogenheter den fått av fullmäktige skiljer sig inte från andra styrelsebeslut och kan således laglighetsprövas. Nämnden behåller dock sitt verksamhetsansvar för de uppgifter som fullmäktige lagt på nämnden. Kammarrätten i anför att detta synsätt är oförenligt med att styrelsen kan fatta bindande beslut för nämnderna. Regeringen vill dock framhålla att fullmäktige, som är överordnat styrelsen och övriga nämnder, kommer att vara det organ som anger inom vilka områden som en nämnd kan bindas av styrelsens beslut. Styrelsens beslutsrätt kan inte heller utsträckas på sådant sätt att det leder till att en nämnd blir underordnad styrelsen. Beslut som riktar sig till enskilda och som rör tillämpning av lag är undantagna. Begränsningen att styrelsens befogenhet ska inriktas till särskilt angivna förhållanden innebär vidare att fullmäktige inte kan besluta att en nämnd ska underställa styrelsen sina beslut. Innebörden av regeringens förslag är i stället att fullmäktige får en möjlighet att begränsa en nämnds ansvarsområde genom att besluta att styrelsen i stället ska vara ansvarig för vissa särskilt angivna förhållanden. På detta sätt blir nämnderna inte underordnade styrelsen och är även fortsatt ansvariga för sin verksamhet. 6.2.2Bestämmelserna om underställd nämnd utmönstras Utredningens förslag: Fullmäktige ska inte längre kunna besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd. Fullmäktige ska inte längre kunna föreskriva att en lokal nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett absolut flertal av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. kommun och SKL anför att behovet av underställda nämnder inte längre borde föreligga i och med utredningens förslag om att styrelsen ska ges möjlighet att besluta över andra nämnder. kommun anför att förslaget innebär en inskränkning i organisationsfriheten. anför att skälen som framförts för att ta bort möjligheten är svaga. Västra anför att har två kommittéer som är underställda . ifrågasätter utredningens bedömning att bestämmelsen torde sakna betydelse med hänvisning till styrelsens rätt att fatta beslut som rör andra nämnders verksamhet. Behovet av att ha underställda nämnder kan finnas ändå. Skälen för regeringens förslag Prop. Fullmäktige kan besluta att en nämnd ska vara underställd en annan nämnd (3 kap. 4 § 4 KL). Fullmäktige får vidare föreskriva att en lokal nämnd eller en nämnd som är underställd en annan nämnd inte får väcka ärenden i fullmäktige (5 kap. 24 § KL). Såsom utredningen har anfört är rättsläget angående den aktuella bestämmelsen oklart. Någon klargörande praxis finns inte och någon vägledning finns inte heller att hämta från förarbeten. Regeringen anser att det inte är förenligt med lagens systematik att en överställd nämnd ska kunna ha större befogenheter gentemot en underställd nämnd än den befogenhet styrelsen har vid sin uppsikt över 6 kap. 1 § KL. Bestämmelsens ordalydelse ger några begränsningar av det slaget. Regeringen bedömer att en bestämmelse som kan tolkas som att en överställd nämnd kan ges större befogenheter än styrelsen inte kan accepteras av rättssäkerhetsskäl. Mot denna bakgrund och då bestämmelsen inte heller synes tillämpas i någon större utsträckning bör bestämmelsen inte föras över till en ny kommunallag. Regeringen delar vidare utredningens bedömning att det saknas skäl att ge fullmäktige en möjlighet att förbjuda lokala nämnder att väcka ärenden i fullmäktige. Enligt regeringens mening bör lokala nämnder ha samma rätt att väcka ärenden som andra typer av nämnder. Inte heller denna bestämmelse ska därför föras över till en ny kommunallag. 6.3Tydligare rättsliga förutsättningar för en beställar–utförarorganisation 6.3.1Möjligheten att använda en beställar– utförarorganisation ska klargöras Regeringens förslag: Fullmäktige ska få besluta att en nämnd ska tillhandahålla tjänster åt en annan nämnd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. anför att i och med att verksamheten rör sig över interna myndighetsgränser uppstår ibland svåra problem för kommunerna att hantera. anför att för att underlätta för kommunerna att ha en organisation med beställar- och utförarnämnder bör lagstiftaren införa ett tydligt undantag i offentlighets- och sekretesslagen som möjliggör för kommunerna att lämna sekretessbelagda uppgifter mellan två nämnder inom samma kommun när den enskilde motsätter sig detta, om det görs i syfte att verkställa en insats. kommun anför att den nuvarande regleringen knappast är ett problem men det förtydligande som förslaget innebär välkomnas. Eslövs och kommuner samt SKL anför att det är tveksamt om 2016/17:171 det faktiskt finns ett praktiskt lagstiftningsbehov. Utpekande av vissa organisationsmodeller blir lätt otidsenligt. kommun anför att kommunallagen redan ger förutsättningar och att systemet är väl utvecklat. Detaljreglering av den kommunala verksamheten bör principiellt undvikas. Skälen för regeringens förslag: Vid införandet av den nuvarande kommunallagen uttalade regeringen, angående hur fullmäktige ska bestämma nämndernas verksamhetsområden, att reglerna medger att uppgifterna fördelas så att en eller flera nämnder svarar för produktionen av vissa tjänster åt andra nämnder och att s.k. utförar- och beställarnämnder inrättas. Det går även att ha ett system för intern debitering (prop. 1990/91:117 s. 155). Utredningen har anfört att det är en brist att det inte tydligt framgår av kommunallagen att det är möjligt att fördela nämndernas uppgifter på så sätt att vissa nämnder beställer tjänster och att andra nämnder svarar för att tillhandahålla tjänsterna i fråga. Det är visserligen redan möjligt och står inte i strid med regelverket att tillämpa en beställar–utförarmodell, men av tydlighetsskäl bör ett tillägg göras. Ett antal remissinstanser däribland SKL anför att behovet av lagstiftning kan ifrågasättas. Regeringen instämmer inte i denna bedömning utan ansluter sig till utredningens bedömning att det bör klargöras i lagen att fullmäktige får besluta att en nämnd ska tillhandahålla tjänster åt en annan nämnd. Visserligen finns det i nuvarande kommunallag inte några hinder mot denna organisation. I likhet med kommun anser dock regeringen att ett förtydligande är motiverat. anför att i och med att verksamheten rör sig över interna myndighetsgränser uppstår ibland svåra problem för kommunerna att hantera. En liknande frågeställning väcker som anför att det bör införas ett tydligt undantag i offentlighets- och sekretesslagen som möjliggör för kommunerna att lämna sekretessbelagda uppgifter mellan två nämnder inom samma kommun, när den enskilde motsätter sig detta, om det görs i syfte att verkställa en insats. Regeringen har förståelse för att sådana problem kan uppstå. Regeringen anser dock att det saknas förutsättningar att inom ramen för detta lagstiftningsärende närmare överväga några förändringar av offentlighets- och sekretesslagstiftningen. 6.3.2Verksamhet utan anslag i budgeten Regeringens förslag: Fullmäktige ska få besluta att en nämnd inte ska anvisas några medel. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte särskilt kommenterat förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den kommunala budgeten ska innehålla en plan för verksamheten och ekonomin under verksamhetsåret (8 kap. 5 § KL). I planen ska, förutom skattesatsen, anslagen anges. Av planen ska det även framgå hur utgifterna ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Nämnderna ger in ett budgetförslag till styrelsen som Prop. 2016/17:171 sedan fullmäktige tar ställning till. Budgeten fastställs av fullmäktige (8 kap. 8 § KL). Budgeten ska vara en bruttobudget, vilket innebär att samtliga inkomster och utgifter inom nämndverksamheterna ska tas upp i budgeten. Fullmäktige får dock anvisa nettoanslag till nämnderna (prop. 1990/91:117 s. I en beställar–utförarorganisation får utförarnämnden inte något anslag från fullmäktige, utan den får ersättning från beställarnämnden. Eftersom fullmäktige får besluta om nettoanslag till en nämnd kan anslaget alltså beslutas vara noll kronor. Det är således möjligt att ha en beställar– utförarorganisation och ändå följa kommunallagens regler om ekonomisk förvaltning. Detta till trots instämmer regeringen i utredningens bedömning att det är en brist att regelverket inte ger klarare uttryck för att detta är möjligt. Eftersom en utförarnämnd får medel från en eller flera nämnder, föreslår regeringen att det i kommunallagen ska anges att fullmäktige får besluta om att inte anvisa en sådan nämnd några medel. Regeringens bedömning: Det är inte lämpligt att i kommunallagen klargöra ansvarsfördelningen mellan en beställarnämnd och en utförarnämnd, utan denna bör få fastställas från fall till fall. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Tillstyrker eller har inga invändningar mot delar utredningens bedömning att det är viktigt att kommunerna och landstingen i en beställar- och utförarorganisation utformar sina reglementen m.m. på ett sådant sätt att det tydligt framgår vad som är de olika nämndernas uppgifter och ansvarsområden. Skälen för regeringens bedömning: Kommunallagen vilar på principen att varje nämnd är ansvarig för den verksamhet som den har hand om (6 kap. 7 § KL). Utgångspunkten i kommunallagen är inte att ansvaret för utförande och beställning ska vara åtskilda. och landsting som infört en beställar–utförarorganisation, finns ofta en utförarnämnd och en beställarnämnd. måste det tydligt framgå vilket ansvar som vilar på utförarnämnden måste alltid ha det yttersta ansvaret för själva utförandet. I en kommun eller i ett landsting är det fullmäktige som bestämmer nämndernas verksamhetsområden och inbördes förhållanden. fullmäktige väljer att tilldela ett antal nämnder olika uppgifter, blir varje nämnd ansvarig för hur den fullgör sina uppgifter. Det kan t.ex. handla om att beställa och tillhandahålla vissa tjänster. Hur det ser ut varierar från kommun till kommun och från landsting till landsting. Regeringen bedömer i likhet med utredningen att det inte är lämpligt att i kommunallagen klargöra den exakta ansvarsfördelningen mellan en beställarnämnd och en utförarnämnd, utan denna får fastställas från fall Såsom såväl utredningen som anför vill regeringen understryka vikten av att kommuner och landsting utformar 2016/17:171 sina reglementen m.m. på ett sådant sätt att det tydligt framgår vad som är de olika nämndernas uppgifter och ansvarsområden. Fullmäktige antar nämndernas reglementen och beslutar om grunderna för den kommunala organisationen. Det är därför främst en uppgift för fullmäktige att klargöra ansvarsfördelningen. I en beställar–utförarorganisation finns ett behov av en möjlighet att internt i kommunen kunna avgöra tvister som uppstår, t.ex. mellan en beställarnämnd och utförarnämnd. I avsnitt 6.1.1 har regeringen föreslagit att fullmäktige ska få besluta att styrelsen ges en rätt att fatta beslut som rör övriga nämnders verksamhet. Styrelsen ska t.ex. kunna fälla avgörandet när två nämnder tvistar. På så vis skapas en rättslig reglering som löser det beskrivna problemet. utförarorganisationer inte behövs. Regeringens bedömning: Det finns inget behov av att genomföra en försöksverksamhet med majoritetsstyre. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens Utredningen föreslår en lag som möjliggör en försöksverksamhet med majoritetsstyre – Fullmäktiges beslut om en försöksverksamhet ska fattas av en ska fullmäktige i ett särskilt reglemente ange hur oppositionen ska ges insyn i styrelsens arbete och administrativt stöd i övrigt. Remissinstanserna: Remisutfallet över förslaget är blandat. majoritet tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Ett antal kommuner och landsting, däribland Bodens kommun, och , samt SKL anför att försöksperioden på en mandatperiod är alltför kort och därför bör omfatta SKL anför vidare att ett viktigt villkor för försöksverksamhet är att oppositionen får samma resurser proportionellt i förhållande till sin storlek som majoriteten. är viktigt att skapa utökade möjligheter att utveckla den politiska styrningen och kommunala demokratin i framtidens kommuner. och kommuner anför att utredningen saknar konkreta förslag på hur oppositionens insyn ska garanteras. kommun anför att det inte är lämpligt med majoritetsstyre för kommun och andra kommuner där nämnderna är avskaffade och endast styrelsen ansvarar för alla förvaltningars verksamhet. Ett stort antal kommuner och landsting anför att förslaget innebär en mycket stor principiell förändring och att det saknar demokratiska eller Flera kommuner, däribland , anser det viktigt att oppositionen ges tillgång till de politiska Ett antal kommuner, däribland kommun, anser att det är märkligt att den övriga organisationen ska vara representativ förutom styrelsen. kommun anför att många viktiga och ansvarsfulla ärenden beslutas av kommunstyrelsen som enda eller sista beslutsinstans. kommun anför att kommunen utfört ett utredningsarbete kring frågan. Kommunen anser att förslaget innebär nackdelar i form av minskad insyn och påverkan och kan motverka samförstånd och breda lösningar över partigränser. kommun anför att det kan finnas en utökad risk för konflikter mellan styrelsen och övriga nämnder om den politiska sammansättningen skiljer sig alltför mycket åt. och kommuner anför att det mest närliggande sättet att slå vakt om oppositionens arbetsförutsättningar är minoritetsrepresentation i kommunstyrelsen. landsting anför att den enkät bland kommunstyrelseordföranden som genomförts av utredningen indikerar ett svagt stöd för förslaget. kommun anför att utredningen hänvisar till vad majoritetsföreträdare tycker om majoritetsstyre medan däremot inställningen hos oppositionsföreträdare helt saknas i utredningen. anför att fullmäktiges vitalitet och hur tydligt det politiska majoritetsansvaret är sannolikt beror på det allmänna politiska läget, hur majoriteten formeras och på partiernas agerande. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har kunnat konstatera att av kommunstyrelseordförandena respektive av ordförandena i landstingsstyrelserna är intresserade av försöksverksamhet med majoritetsstyre i kommun- och landstingsstyrelser. Intresset var störst i större städer och förortskommuner till storstäderna. Utredningen anför att ett system med majoritetsstyre i dessa kommuner kunde berika den politiska debatten i fullmäktige och bidra till att tydliggöra de politiska skiljelinjerna. Detta synsätt antogs även av av den kommunala demokratins funktionssätt som menade att majoritetsstyre sannolikt fungerar bäst i kommuner och landsting där skiljelinjerna är påtagliga och där det förs en ideologisk debatt mellan partierna. Detta förhållande stämmer troligen i högre grad in på fullmäktige i storstäder och större kommuner samt för landstingen (SOU 2012:30). Såsom utredningen anfört kan det faktum att en viss procent av ordförandena svarat ja på frågan inte tas till intäkt för att alla dessa kommuner och landsting har ett intresse av att delta i en försöksverksamhet. Som kommun anför säger undersökningen till exempel ingenting om oppositionens inställning till att genomföra ett försök. Regeringen kan av remissvaren konstatera att inga kommuner eller landsting i sina remissvar på utredningen uttalat ett konkret intresse att själva genomföra ett försök. En orsak till detta kan, såsom bl.a. anför, vara utredningens förslag att försöket ska vara . Remissvaren kan således inte rimligen tas som bevis för att intresse för att genomföra försök helt saknas men talar ändå enligt regeringens mening för att intresset är betydligt mindre än vad utredningens undersökning pekat på. Oavsett frågan om intresset av att genomföra försök är utredningens förslag förknippat med en rad problem. Såsom flera remissinstanser anför för förslaget med sig svårigheter med att garantera oppositionens insyn och arbetsförutsättningar. kommun anför att det kan finnas en utökad risk för konflikter mellan styrelsen och övriga nämnder om 2016/17:171 den politiska sammansättningen i styrelsen och de övriga nämnderna skiljer sig alltför mycket åt. Regeringen instämmer i detta och vill tillägga att utredningens förslag inte innebär något renodlat majoritetsstyre eftersom förslaget endast berör styrelsen. Enligt regeringens mening är den avgörande invändningen mot förslaget att det är oklart på vilket sätt det skulle kunna vitalisera den kommunala demokratin. I likhet med vad flera kommuner anför anser regeringen inte att utredningen visat på vilket sätt debatten i fullmäktige skulle berikas av förslaget. Såsom anför torde fullmäktiges vitalitet sannolikt bero på det allmänna politiska läget, hur majoriteten formeras och på partiernas agerande. Förslaget har sålunda enligt regeringens mening oklara fördelar och klara tillämpningsproblem. Vidare innebär förslaget inte heller ett renodlat försök med majoritetsstyre. Utöver detta förefaller det saknas konkret intresse av att genomföra försök. Mot denna bakgrund anser regeringen att det saknas anledning att föreslå någon försökslagstiftning. Regeringens bedömning: Verksamhet som bedrivs av kommuner och landsting i egen regi bör följas upp på liknande sätt som den verksam- het som bedrivs av privata utförare. Utredningens förslag om att fullmäktige för varje mandatperiod ska anta ett program med mål och riktlinjer för skötseln av sådan verksamhet som bedrivs av kommunen eller och som skulle kunna överlåtas till privata utförare bör inte genomföras. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att skyldigheten för fullmäktige att anta ett särskilt program med mål och riktlinjer för verksamhet som bedrivs av privata utförare även ska omfatta verksamhet som bedrivs i egen regi. Fullmäktige ska varje mandatperiod anta ett sådant program. Endast sådan verksamhet som skulle kunna överlåtas till privata utförare omfattas av programmet. Remissinstanserna: En majoritet av instanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens förslag. Såväl instanser som förhållit sig negativt som positivt till bestämmelsen har uttalat sig om tillämpningsområdet av bestämmelsen. Ett stort antal kommuner och landsting däribland läns landsting anför att det behövs ett förtydligande om och avgränsning av vilka verksamheter programmet ska omfatta. Ett antal kommuner, däribland Bjuvs kommun, vill poängtera att det finns en otydlighet kring grundregleringen som infördes i delbetänkandet. Fler kommuner, däribland Sala kommun, samt SKL anför att programskyldigheten bör avgränsas till de frågor som är viktiga från politisk synpunkt. Det är också angeläget att det i propositionen klargörs hur den uppföljningsskyldighet programmet avser förhåller sig till nämndernas ansvar för den interna kontrollen. hade gärna sett ytterligare överväganden Prop. 2016/17:171 avseende hur skillnaderna konkret kan påverka styrningen och uppföljningen av verksamhet i egen regi samt förhållandet mellan fullmäktiges riktlinjer och nämndernas ansvar för kontroll och uppföljning. kommun anför att det finns ett betydande värde i att verksamheter som drivs i regi och verksamheter som bedrivs av privata utförare, i den omfattning det är möjligt, hanteras på ett likvärdigt sätt. kommun anför att lagförslaget bör kompletteras med en skrivelse som innebär att verksamhet ska utvärderas utifrån likvärdiga kriterier oavsett regi. anför att det bör noteras att det kan vara svårt att tillämpa denna likvärdighetsprincip i praktiken då förutsättningarna för styrning och uppföljning ser olika ut för privata och kommunala verksamheter. Visita anför att motsvarande program borde vara en självklarhet för kommunala och landstingsägda bolag som driver verksamhet i konkurrens med det privata näringslivet. Flera kommuner och landsting, däribland , anför att förslaget innebär ytterligare administration på ett område som redan är reglerat, eftersom kommuner och landsting redan har ett uppföljningsansvar för all verksamhet. och kommuner anser att förslaget kommer att medföra slöseri med kommunens resurser. och kommuner anför att den administrativa bördan för små kommuner utan privata utförare blir orimligt stor. anför att förslaget är en överflödig reglering av en detaljfråga. Skälen för regeringens bedömning Uppföljningen av kommuners och landstings verksamhet En privat utförare är en privat aktör utan något kommunalt ägande, som har hand om vården av en angelägenhet enligt 3 kap. 16 § KL. En privat utförare kan vara en enskild individ, men kan också vara en juridisk person t.ex. ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening eller en stiftelse. En privat utförare har slutit ett avtal med kommun eller landsting enligt 3 kap. 16 § KL avseende vården av en angelägenhet. Därför är t.ex. en enskild som driver en fristående skola inte en privat utförare, eftersom huvudmän för fristående skolor får godkännande att vara huvudmän av Skolinspektionen. Fullmäktige ska för varje mandatperiod anta ett program med mål och riktlinjer för sådana kommunala angelägenheter som utförs av privata utförare. I programmet ska det också anges hur fullmäktiges mål och riktlinjer samt övriga föreskrifter på området ska följas upp och hur allmänhetens insyn ska tillgodoses (3 kap. 19 b § KL). Vid införandet av bestämmelsen uttalade regeringen följande. ”...medborgarna har rätt att förutsätta att kommuner och landsting bedriver ett aktivt uppföljningsarbete inte bara av privata utförare utan också av verksamhet i egen regi. Det finns även av konkurrensskäl anledning att inte ställa upp andra mål eller tillämpa andra metoder för uppföljning av verksamhet som bedrivs i egen regi. Det bör i denna del betonas att kommuner och landsting redan med nuvarande lagstiftning har goda möjligheter att utöva kontroll och uppföljning inom 2016/17:171 verksamhet som bedrivs i egen regi. Såsom anför har kommuner och landsting till exempel full insyn i sådan verksamhet. Det faller sig dock naturligt att även kontroll- och uppföljningsarbetet inom verksamhet som bedrivs i egen regi utvecklas på ett liknande sätt som det som gäller för privata utförare. Om det exempelvis görs oannonserade besök hos privata utförare bör sådana besök även genomföras i den verksamhet som bedrivs i egen regi.” (prop. 2013/14:118 s. Regeringen anser att det inte finns anledning att anlägga något nytt synsätt vid införandet av en ny kommunallag. Såsom framhåller ser förutsättningarna för styrning och uppföljning olika ut för privata och kommunala verksamheter.