prop · H403191 · 2017-05-18 00:00:00 — Detta gav enligt JO ytterligare grund för uppfattningen att det behövs ett förtydligande i utlänningslagen så att det klart framgår om det är tillåtet att transportera den som är tagen i förvar till hans eller hennes hemlandsambassad. Lagstiftaren skulle då, enligt JO, få möjlighet att ta ställning till de risker som kan finnas i sekretesshänseende och göra en avvägning mellan intresset av effektivitet vid verkställigheten och skyddet för den enskilde. Ambassadbesök där den enskilde gör motstånd (JO:s beslut med dnr 1548-2015) En man som hade fått avslag på sin asylansökan och dömts för brott skulle utvisas ur . var ansvarig för att verkställa mannens utvisningsbeslut. Mannen togs i förvar med stöd av 10 kap. 1 § UtlL för att förbereda och genomföra verkställigheten. 2016/17:191 som det flygbolag som mannen skulle resa med krävde ett s.k. acceptbrev för att ta med honom som passagerare på planet fördes han mot sin vilja till sin hemlandsambassad för att ambassaden skulle utfärda en sådan handling. När mannen gjorde motstånd använde polisen våld mot honom för att genomföra transporten och besöket. Liksom i det ovan redovisade beslutet ansåg JO att det är oklart vilket lagstöd har för att genomföra ett besök på en ambassad mot en förvarstagens vilja, och att det bör tydliggöras i utlänningslagen vilka tvångsåtgärder polisen kan vidta. JO uttalade därutöver att när en utvisad gett tydligt uttryck för att han eller hon inte på något sätt kommer att medverka till ett ambassadbesök måste polisen noggrant överväga om besöket ändå ska genomföras eller om avvisnings- eller utvisningsbeslutet kan verkställas på något annat sätt. Om ett besök ändå genomförs ska detta ske på ett humant och värdigt sätt och de allmänna behovs- och proportionalitetsprinciperna i 8 § polislagen måste beaktas. Det finns ett behov av att förtydliga regelverket Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att förtydliga regelverket så att det står klart i vilka fall och Säkerhetspolisen får använda tvångsåtgärder när ett utvisnings- eller avvisningsbeslut ska verkställas. Utkastets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har varit positiva till bedöm- ningen eller inte haft några invändningar mot den. Skälen för regeringens bedömning: Utlänningslagen bygger på att den som får ett beslut om avvisning eller utvisning frivilligt ska lämna Men i många fall rättar sig personen inte efter beslutet och det blir därför nödvändigt att verkställa beslutet med tvång. ingen möjlighet att eftersöka personer som har avvikit eller någon befogenhet att använda tvång för att förmå en person att följa ett utvisnings- eller avvisningsbeslut. Som också JO konstaterar i sina beslut var avsikten då möjligheten för (numera Migra- tionsverket) att lämna över verkställighetsärenden till tillkom, att skulle ha rätt att utnyttja sin förmåga och befogenhet att använda tvång i dessa situationer. också tillämpats på detta sätt i praktiken. JO uttalar nu i sina beslut att 12 kap. 14 § UtlL inte innebär ett till- räckligt tydligt lagstöd för att ska få använda tvångs- åtgärder för att verkställa ett överlämnat ärende. JO efterlyser också ett klargörande av vilka tvångsåtgärder som ska få användas mot den som har tagits i förvar enligt 10 kap. UtlL för att förbereda eller genomföra en verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Med anledning av JO:s beslut tolkar rättsläget på så sätt att verkställighet som kräver tvång inte kan utföras med stöd av bestämmelsen i 12 kap. 14 § UtlL, utan att det endast är möjligt att an- vända tvång (hämtning och husrannsakan) vid verkställighet av ett av- eller utvisningsärende om ett beslut om förvar har fattats (Cirkulärmed- delande CM 14/16). När det gäller utlänningar som är tagna i förvar gör bedömningen att beslutet om förvar innebär en rätt för att genomföra t.ex. ett besök på en ambassad om detta är en nödvändig förutsättning för att avvisnings- eller utvisningsbeslutet ska kunna verkställas (Rättsavdelningens PM ). En ändamålsenligt utformad och effektiv migrationsprocess kräver att myndigheterna har verktyg för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning. Möjligheten för att som en sista utväg använda tvång mot den som inte frivilligt följer ett avvisnings- eller utvisningsbeslut är ett viktigt led i att en sådan välordnad verkställighetsprocess ska kunna upprätthållas. Att även fortsättningsvis ska kunna använda sig av tvångsåtgärder i den omfattning som varit avsedd genom möjligheten för att överlämna ett ärende till för verkställighet är därför angeläget. är det viktigt att sådana ingripanden sker under rättssäkra och förutsebara former och att det finns ett tydligt lagstöd för när får använda sig av tvång i ett verkställighetsärende. Som JO framhåller i sina beslut innebär ett beslut om att ta en utlänning i förvar en möjlighet för att använda vissa tvångsmedel. Förvarsbeslutet ger exempelvis stöd för att omhänderta utlänningen och att genomföra husrannsakan enligt 20 § polislagen. För att verkställighetsarbetet ska kunna bedrivas effektivt finns dock också ett behov av att kunna använda tvångsåtgärder även mot den som inte har tagits i förvar enligt utlänningslagen. Som JO konstaterar är det en självklarhet att det kan vara nödvändigt att inskränka en persons rörelsefrihet för att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas. I många fall av verkställighet finns det dock inte förutsättningar för ett beslut om förvar, t.ex. föreskrivs en mycket restriktiv användning av förvar när det gäller barnfamiljer. Förvar är en ingripande åtgärd och innebär att utlänningen berövas friheten och placeras inlåst i en särskild förvarsanläggning. Det är inte lämpligt att vidta en så ingripande åtgärd i de fall det endast finns ett behov av att omhänderta utlänningen för att genomföra en konkret åtgärd som är nödvändig för att verkställigheten ska kunna äga rum, t.ex. att se till att utlänningen kommer till sin ambassad för att ordna med nödvändiga handlingar eller transportera honom eller henne till den flygplats från vilken avresan ska ske. I stället finns ett behov av ett regelverk som ger stöd för mindre ingripande tvångsåtgärder i sådana fall där verkställigheten har överlämnats till , på sätt som tidigare skett i praxis. Med anledning av de uttalanden som gjorts av JO finns det skäl att utforma regelverket så att det säkerställs att det finns ett tydligt lagstöd för den verkställande myndigheten att använda tvångsåtgärder vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. 4.4Omhändertagande för att verkställa en avvisning eller utvisning Regeringens förslag: När eller Säkerhetspolisen ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning ska den verkställande myndigheten få omhänderta utlänningen om det är nödvändigt för att avvisningen eller utvisningen ska kunna förberedas eller genomföras. En utlänning får omhändertas under högst om det inte finns särskilda skäl. Då får omhändertagandet pågå under ytterligare högst . Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Kammarrätten i , Justitiekanslern, och , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. och Kriminalvården väcker frågan om det inte finns situationer där inlåsning skulle vara lämpligt. Även väcker den frågan och frågan om den föreslagna tiden för omhändertagande undantagsvis kan vara väl kort. Skulle detta ändras kan det enligt hovrätten finnas anledning att överväga om avsaknaden av en överklagandemöjlighet är förenlig med internationella åtaganden. noterar att det inte framgår om det finns någon gräns för hur många omhändertaganden som är möjliga beträffande en utlänning och väcker frågan hur tidsfristen då ska beräknas. anför att det bör förtydligas huruvida det är möjligt att låta ett omhändertagandebeslut följas av ett förvarsbeslut. För den händelse detta är möjligt är det inte lämpligt med tanke på den särskilda försiktighet som bör tillämpas när det gäller beslut om frihetsberövande av barn. påtalar dessutom att ingripande tvångsåtgärder traditionellt sett kan överklagas och anser att skälen för att man inte ska kunna överklaga ett omhändertagande behöver förtydligas. Med mindre än att det finns särskilda skäl för att frångå principen om överklagbarhet, kan verket inte tillstyrka denna del av förslaget. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar är av uppfattningen att ett beslut om att omhänderta, och därmed frihetsberöva, en utlänning alltid bör vara överklagbart. Beslutet bör vara överklagbart så att en laglighetsprövning kan genomföras även om omhändertagandet har upphört. Detta bör jämföras med 32 § lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, enligt vilken en laglighetsprövning av ett intagningsbeslut kan göras även om tvångsvården har upphört vid prövningstillfället. En sådan överklagandemöjlighet kan ha stor betydelse för hur möjligheten att omhänderta någon kommer att tillämpas och säkerställa att möjligheten tillämpas på ett rättssäkert sätt. ifrågasätter om det är rimligt att ett beslut om omhändertagande inte får överklagas, mot bakgrund av att det får pågå . UNHCR rekommenderar att det införs en effektiv överklagandemekanism. Skälen för regeringens förslag En bestämmelse som ger en rätt till omhändertagande när har överlämnat ett verkställighetsärende Som framgår av avsnitt 4.3 är det av stor vikt för verkställighetsarbetet att har möjlighet att, på det sätt som avsågs när möjligheten att överlämna ett verkställighetsärende till myndigheten infördes, använda tvångsåtgärder när det behövs för att genomföra en verkställighet mot den som inte frivilligt medverkar. Ett lämpligt sätt att uppnå att det av lagstiftningen tydligt framgår att har denna befogenhet är att införa en bestämmelse som ger möjlighet att omhänderta en utlänning om det är nödvändigt för att verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut ska kunna förberedas eller genomföras. En sådan ordning liknar den som finns på andra områden där har ett ansvar för att genomföra en tjänsteåtgärd. Ett exempel på en sådan ordning finns i 6 kap. 5 § lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder, där den som ska överlämnas, om det bedöms vara nödvändigt för att överlämnandet ska kunna genomföras, får omhändertas och tas i förvar av . En uttrycklig rätt till omhändertagande som får pågå så länge som föreslås för de nu aktuella fallen (se närmare nedan) innebär att den polisman som ska genomföra åtgärden får befogenhet att använda våld vid ingripandet under de förutsättningar som anges i 10 § första stycket 2 och 10 a § polislagen. En rätt att omhänderta den som ska avvisas eller utvisas innebär också att det finns en befogenhet att enligt 19 och 20 §§ samma lag genomföra kroppsvisitation och göra husrannsakan för att söka efter den person som ska omhändertas. Frågan om ett omhändertagande behövs beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Det kan t.ex. handla om att det finns behov av att transportera utlänningen till exempelvis den flygplats som avresan ska ske från eller att se till att utlänningen inställer sig till ett verkställighetssamtal. Det kan också handla om åtgärder enligt 13 §. Den föreslagna möjligheten till ett omhändertagande och de befogenheter som följer med ett sådant beslut bedöms i allt väsentligt motsvara de befogenheter som avsågs när den bestämmelse som finns i 12 kap. 14 § fjärde stycket UtlL ursprungligen infördes. Den nya bestämmelsen bör placeras i anslutning till övriga bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder i 9 kap. UtlL. Rätt till omhändertagande i andra fall av verkställighet Som framgår av avsnitt 4.1 verkställer inte bara beslut om avvisning eller utvisning efter överlämnande från . Myndigheten har också ansvar för att verkställa sina egna beslut om avvisning och allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Säkerhetspolisen har vidare ett självständigt ansvar för att verkställa beslut om avvisning och utvisning i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Möjligheten att använda tvångsmedel vid genomförandet av verkställigheten bör vara lika oavsett om ärendet överlämnats eller om ansvaret följer direkt av lag. Möjligheten att omhänderta en utlänning föreslås därför finnas i samtliga fall när eller Säkerhetspolisen ansvarar för att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Hur länge ska omhändertagandet få vara? Syftet med den möjlighet till omhändertagande som föreslås är att möjliggöra att en avvisning eller utvisning ska kunna förberedas eller genomföras. Utgångspunkten är att omhändertagandet ska vara så kort som möjligt, som tiden för omhändertagandet måste vara så lång att de nödvändiga åtgärderna som regel kan genomföras. När man avgör hur lång tiden ska få vara måste man beakta att de flesta verkställighetsresor sker från . Om utlänningen exempelvis är placerad på ett anläggningsboende i norra behövs tillräcklig tid för att genomföra resan till flygplatsen inklusive stopp för mat och vila. I de allra flesta fall torde det vara tillräckligt med en maximal tid för omhändertagande . Tiden bör kunna utsträckas under ytterligare högst om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan föreligga exempelvis om den faktiska restiden är särskilt lång eller om det förekommer förseningar i flygtrafiken. En förlängning kan också vara nödvändig för att se till att verkställigheten kan ske på ett humant och värdigt sätt. Det kan t.ex. variera mellan olika fall vilket behov av tid som finns för att förbereda avresan eller hur många stopp för mat och vila som behövs under transporten. En maximal tid stämmer också överens med den längsta tidsfrist som gäller enligt andra lagar som innebär en möjlighet för att omhänderta en person om det är nödvändigt för att en åtgärd ska kunna genomföras (jfr prop. 2016/17:57). Regeringen föreslår därför att ett omhändertagande ska få vara högst , och om det finns särskilda skäl . I ett ärende kan det givetvis vara så att det kan bli aktuellt att omhänderta en person mer än en gång, exempelvis för ett ambassadbesök och senare för en transport till flygplatsen. Det kan också bli aktuellt med mer än ett omhändertagande i ett ärende om den åtgärd som ska vidtas under omhändertagandet av något skäl misslyckas vid det första tillfället. I sådana situationer blir vart och ett av omhändertagandena underkastat de begränsningar som ställs upp i bestämmelsen. Den sammanlagda omhändertagandetiden vid ett och samma tillfälle får alltså aldrig överstiga . Det får inte heller förekomma att det fattas flera omhändertagandebeslut i omedelbar anslutning till varandra. Det följer dessutom av proportionalitetsprincipen att ett omhändertagande endast får användas i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Den som omhändertas ska inte få hållas i förvar En rätt till omhändertagande kan vara förenad med en rätt eller skyldighet att låsa in den som har omhändertagits. Enligt 17 § polislagen får t.ex. den som omhändertagits enligt lagen tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till ordning eller säkerhet. Med förvar ska enligt motiven förstås insättning i arrest eller annan inlåsning (prop. 1996/97:175 s. 34). Några remissinstanser anför att det av praktiska skäl borde vara möjligt att låsa in den som omhändertas enligt den föreslagna bestämmelsen i utlänningslagen. Syftet med omhändertagandet är att ge polisen möjligheter att använda tvångsåtgärder på personer som det inte bedömts finnas skäl att ta i förvar enligt 10 kap. UtlL. Regeringen anser därför att ett beslut om omhändertagande enligt bestämmelsen inte bör innefatta någon möjlighet till insättning i arrest eller motsvarande inlåsning. Däremot bör det t.ex. vid längre transporter vara möjligt att placera den omhändertagne i ett bevakat hotellrum över . Finns det i det enskilda fallet ett behov av en mer ingripande åtgärd får förutsättningarna för det avgöras utifrån bestämmelserna om förvar i 10 kap. UtlL. Huruvida det nu föreslagna omhändertagandet gör att och Säkerhetspolisen kan överlämna transporten av utlänningen till Kriminalvården får bedömas av myndigheterna i den praktiska tillämpningen. Beslutet om omhändertagande ska inte få överklagas En särskild fråga när det gäller bestämmelser om omhändertagande är bestämmelsens förhållande till bl.a. vissa fri- och rättigheter i regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden och enligt 9 § andra stycket ska den som blivit omhändertagen tvångsvis kunna få omhändertagandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. För andra än svenska medborgare här i riket får dock särskilda begränsningar av de nämnda fri- och rättigheterna göras med stöd av 25 § första stycket 4–5. Enligt artikel 5 har var och en rätt till frihet och personlig säkerhet. Ingen får berövas friheten utom i vissa angivna fall och i den ordning som lagen föreskriver. Enligt artikel 5.1 f får någon berövas friheten för att förhindra att han eller hon obehörigen reser in i landet eller som ett led i ett förfarande som rör personens utvisning eller utlämning. Enligt artikel 5.4 har den som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt rätt att hos domstol begära prövning av lagligheten av frihetsberövandet och att bli frigiven om frihetsberövandet inte är lagligt. Rätten till prövning måste vara effektiv. För att artikeln ska vara tillämplig krävs dock inte att personen faktiskt är berövad friheten när prövningen sker (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, femte upplagan, s. 144). Den som har fått ett beslut om att han eller hon ska avvisas eller utvisas har möjlighet att överklaga det beslutet. Utlänningen har också möjlighet att när som helst under verkställigheten åberopa att det finns verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 a §§ UtlL. Det finns då möjlighet att besluta om inhibition i verkställighetsärendet. Frågan är emellertid om beslutet om omhändertagande för att kunna förbereda eller genomföra verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning också ska kunna överklagas. En första fråga att ta ställning till är om det föreslagna omhändertagandet är att betrakta som ett sådant frihetsberövande som avses i . har i ett stort antal fall prövat frågan om ett ingripande varit att betrakta som ett frihetsberövande eller inte. Gränsdragningen mellan frihetsberövande och andra ingripanden är inte helt självklar. Det rör sig snarare om en gradskillnad än en Bedömningen är dessutom beroende av de närmare omständigheter som förelegat i den konkreta situationen. domstolen har framhållit att det finns en mängd olika faktorer att ta hän- syn till, såsom karaktären, varaktigheten och resultatet av åtgärden i fråga samt det sätt på vilket åtgärden verkställs (prop. s. 41). Det föreslagna omhändertagandet är underkastat flera begräns- ningar, bl.a. genom att det inte får förenas med insättning i arrest eller någon annan motsvarande möjlighet till inlåsning. om en ofrivillig frihetsinskränkning som kan pågå under en inte helt Längden på omhändertagandet och den möjlighet att använda våld enligt polislagen som följer på det talar enligt regeringens bedömning för att det ändå är fråga om ett frihetsberövande i Europa- Nästa fråga att ta ställning till är om beslutet om omhändertagande ska Med hänsyn till den maximala period ett omhänder- tagande föreslås få vara och att utgångspunkten är att ett omhänder- tagande i normalfallet kommer att vara mycket kortare än så, skulle ett eventuellt överklagande som regel inte hinna prövas innan frågan förlorar Några remissinstanser, bl.a. och Rädda barnen, anför att beslutet om omhändertagande ändå bör kunna över- Enligt bör frågan om det ska vara möjligt att över- klaga beslutet övervägas ytterligare för det fall omhändertagandet skulle förenas med en möjlighet till förvar i en arrest eller om den längsta tiden för omhändertagandet skulle förlängas i förhållande till förslaget i ut- kastet till lagrådsremiss. Som anges ovan har den som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt rätt att hos domstol begära prövning av lagligheten av frihetsberövandet och att bli frigiven om frihetsberövandet inte är lagligt. har emellertid i några avgöranden konstaterat att artikel 5.4 inte tar sikte på sådana kortvariga frihetsberövanden där det i praktiken inte skulle vara möjligt att få lagligheten av frihetsberövandet prövat innan detta har upphört. gjort just vid frihetsberövanden enligt artikel 5.1 f., se avgöranden i mål Slivenko mot , no. 48321/99, och i mål X. och Y. mot , no. 7376/76. I det förstnämnda avgörandet pågick ett av frihetsberövandena i Det finns också exempel från svensk rätt på andra fall av till- fälliga omhändertaganden av liknande slag där det inte finns någon över- klagandemöjlighet, se t.ex. 26 a § lagen (1957:668) om utlämning för brott och 6 kap. 5 § lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder, där det i båda fallen är möjligt att omhänderta en person . I det nu aktuella förslaget är en förutsättning för omhändertagandet att åtgärden är nödvändig för att verkställigheten av ett slutligt beslut om avvisning eller utvisning ska kunna förberedas eller genomföras. Omhändertagandet får aldrig pågå än maximalt och det krävs särskilda skäl för att omhändertagandet ska kunna förlängas Det följer dessutom av proportionalitetsprincipen att tiden för omhändertagande inte får vara längre än vad som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. hänsyn till formerna för ingripandet måste åtgärden vara försvarlig och Prop. 2016/17:191 om tvång måste användas ska det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska kunna uppnås. Som framgår ovan får omhändertagandet inte förenas med insättning i arrest eller någon motsvarande möjlighet till inlåsning. Med hänsyn till vad som sägs om längden på omhändertagandet och att detta alltid ska hållas så kort som möjligt, skulle det i praktiken inte vara möjligt att annat än i undantagsfall få lagligheten av omhändertagandet prövat innan detta har upphört. Vid en samlad bedömning är de begränsningar som gäller för det föreslagna omhändertagandet sådana att det finns utrymme för att anse att inte kräver att dessa beslut ska kunna överklagas. Enligt regeringen bör det inte finnas någon möjlighet att överklaga beslutet om omhändertagande. Den som anser sig ha blivit utsatt för felaktig myndighetsutövning har möjlighet att vända sig till JO eller Justitiekanslern som kan granska polisens agerande. Tillämpningen när det gäller barn Den nu föreslagna ordningen omfattar också barnfamiljer och ensamkommande barn. En utgångspunkt är att barn inte i onödan ska utsättas för tvångsåtgärder och att barnets bästa i enlighet med särskilt ska beaktas. Det är därför av vikt att bestämmelsen tillämpas med särskild restriktivitet när det rör barn. I första hand ska andra åtgärder vidtas i form av t.ex. information och motiverande samtal. Om ett omhändertagande ändå måste ske ska tvångsåtgärder, när barn berörs, genomföras med särskild försiktighet och på ett barnanpassat sätt, med hänsyn till det enskilda barnets situation och erfarenheter. har väckt frågan om ett omhändertagande av ett barn kan följas av ett beslut om att ta barnet i förvar och hur det i så fall inverkar på angivna tidsfrister. Regeringen konstaterar att möjligheterna att ta barn i förvar är ytterst begränsade. Det är svårt att föreställa sig en situation där det direkt i anslutning till avslutandet av ett omhändertagande av ett barn skulle föreligga förutsättningar att ta barnet i förvar. Skulle det i något enstaka undantagsfall förhålla sig så måste även proportionalitetsprincipen beaktas.