prop · H403191 · 2017-05-18 00:00:00 — Regeringen instämmer i uppfattning att det normalt inte kommer att bedömas vara lämpligt att låta ett omhändertagande åtföljas av ett förvarsbeslut. 2016/17:191 4.5 Tvång för att skaffa nödvändiga handlingar för verkställigheten och utreda identiteten Regeringens förslag: eller Säkerhetspolisen ska, om det är lämpligt, få vidta sådana åtgärder som behövs för att se till att en utlänning har nödvändiga handlingar för verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet eller för att utlänningens identitet eller medborgarskap ska kunna klargöras. För att polisen ska få befogenheten förutsätts det att utlänningen har omhändertagits eller tagits i förvar med stöd av utlänningslagen för att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland , Justitiekanslern, och , tillstyrker eller har inte några invändningar mot förslaget. Några remissinstanser väcker frågor om vilka åtgärder som polisen får vidta när det har beslutats om ett omhändertagande. I denna del noterar att det i utkastet till lagrådsremiss har angetts att konstitutionella skäl anses tala särskilt starkt för att inskränkningar i den enskildes rörelsefrihet inte endast bör följa tolkningsvis av bestämmelserna om förvar eller av den föreslagna möjligheten till omhändertagande. Dock anges därefter att avsikten med förslaget inte är att begränsa möjligheten att tolkningsvis anse att även andra åtgärder kan vara tillåtna till följd av bestämmelserna om förvar eller den föreslagna möjligheten till omhändertagande. anser att den valda formuleringen är otydlig, då det är oklart om även andra tvångsåtgärder än de omnämnda omfattas av lagförslaget. påpekar att tvångsingripanden endast får ske under rättssäkra och förutsebara former samt då det finns ett tydligt lagstöd för ingripandena. UNHCR rekommenderar att man tydligt definierar begreppet omhändertagande och de situationer i vilka en person kan omhändertas och vilka tvångsåtgärder som därvid får användas. Kammarrätten i anför att det i skälen till förslaget anges att avsikten inte är att begränsa möjligheten att tolkningsvis anse att även andra åtgärder kan vara tillåtna till följd av bestämmelserna om förvar eller omhändertagande. Det anges dock inte vilken typ av åtgärder som då avses. Kammarrätten anser att det bör redogöras för vilka åtgärder som skulle kunna bli aktuella. JO ställer sig tveksam till om sekretessen till skydd för den enskilde kan upprätthållas i en intervjusituation som polisen inte har någon rådighet över och som sker på ett annat språk. Frågan är, enligt JO, om en utlänning som med tvång förts till sin hemlandsambassad kan anses delta frivilligt i en intervju och om förutsättningarna under intervjun är sådana att uppgifterna verkligen lämnas självmant. Skälen för regeringens förslag Tvångsåtgärder för att skaffa resehandlingar m.m. Vilka åtgärder som behöver genomföras för att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas beror på omständigheterna i det I avsnitt 4.4 föreslås att och Säkerhetspolisen ska få en möjlighet att fatta ett beslut om att omhänderta en utlänning om det är nödvändigt för att verkställigheten ska kunna förberedas eller genomföras. Det redogörs också för att de åtgärder som får vidtas när utlänningen är omhändertagen är sådana som utgör ett naturligt led i verkställighetsarbetet. Med möjligheten till omhändertagande följer vissa befogenheter enligt polislagen bl.a. att med beaktande av proportionalitetsprincipen göra husrannsakan för att omhänderta utlänningen, t.ex. inför en transport till flygplatsen. Motsvarande befogenhet finns redan enligt gällande lagtext om ett beslut om förvar har fattats med stöd av utlänningslagen. Ett vanligt förekommande problem inom ramen för och Säkerhetspolisens arbete med att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning är att den som ska lämna landet saknar sådana resehandlingar, till exempel pass m.m., som behövs för att verkställigheten ska kunna genomföras. Det är också vanligt att det finns osäkerhet om utlänningens identitet eller att hans eller hennes medborgarskap inte är helt klarlagt. I praktiken förekommer det att , beträffande den som tagits i förvar, försöker lösa problemen genom att med eller utan samtycke föra den person vars avvisnings- eller utvisningsbeslut ska verkställas till hans eller hennes hemlandsambassad eller annan beskickning för att resehandlingar ska kunna utfärdas eller för att skaffa underlag för klargörande av utlänningens medborgarskap eller identitet. JO uttalar i sina beslut att det är tveksamt om bestämmelserna om förvar i utlänningslagen kan tolkas så att det finns ett stöd för att mot utlänningens vilja genomföra ett besök på t.ex. en ambassad i syfte att ordna fram resehandlingar. Enligt JO är det också otillfredsställande att varken lagtext eller förarbeten ger ett tydligt besked om vilka befogenheter har i ett verkställighetsärende. Det är viktigt att och Säkerhetspolisen kan vidta åtgärder i syfte att en person som ska avvisas eller utvisas kan få de resehandlingar som är nödvändiga och att utlänningens medborgarskap och identitet kan klarläggas. Det är, som också JO framhåller i sina beslut, en i och för sig rimlig tolkning att den verkställande myndigheten, inom ramen för den tvångsåtgärd som ett beslut om förvar innebär, har en rätt att exempelvis genomföra ett besök på en ambassad tillsammans med utlänningen om det är en nödvändig förutsättning för att avvisnings- eller utvisningsbeslutet ska kunna verkställas. De nu berörda åtgärderna är nödvändiga för att verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut ska kunna förberedas eller genomföras. De bör därmed kunna anses falla in under tillämpningsområdet för den regel som föreslås om omhändertagande för att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Åtgärderna företas dock ofta i ett tidigt skede av verkställighetsarbetet och det är därför inte uppenbart att de alltid är ett naturligt led i verkställighetsarbetet på samma sätt som exempelvis en transport till flygplatsen. Att åtgärderna bör kunna följa på ett beslut om omhändertagande enligt förslaget i avsnitt 4.4 har stöd i uppfattningen att det av en lagstadgad rätt att använda tvångsmedel får anses följa en befogenhet att också vidta vissa ingrepp eller andra åtgärder – även om dessa utförs tvångsvis – som 2016/17:191 är nödvändiga för att rätten att bruka tvångsmedlet ska bli verkningsfull (bet. 1983/84:JuU27 s. 40 f.). Det torde i allmänhet också kunna finnas betänkligheter med att endast inom ett visst område reglera åtgärder som kan anses utgöra delmoment i ett tvångsmedel. Det finns en viss risk för att en sådan reglering medför olyckliga motsatsslut på andra rättsområden. Att mer allmänt gå mot en sådan ordning kan varken anses lämpligt eller önskvärt (se prop. 2015/16:68 s. 61, Förstärkt rättssäkerhet och effektivitet i förundersökningsförfarandet). Med anledning av JO:s uttalanden råder det dock viss osäkerhet om vilket stöd det finns för att vidta åtgärder som syftar till att se till att den som ska avvisas eller utvisas får nödvändiga resehandlingar eller får sitt medborgarskap eller sin identitet klarlagd. Som regeringen bedömde i den nämnda propositionen får under sådana förhållanden konstitutionella skäl anses tala särskilt starkt för att inskränkningarna i den enskildes rörelsefrihet inte endast bör följa tolkningsvis av bestämmelserna om förvar eller av den föreslagna möjligheten till omhändertagande. Det görs därför bedömningen att möjligheten för den verkställande myndigheten att använda tvångsåtgärder för att säkerställa att den som ska avvisas eller utvisas får nödvändiga resehandlingar eller får sitt medborgarskap eller sin identitet klarlagd ska uttryckligen framgå av lag. Vilka andra åtgärder som får vidtas med stöd av bestämmelserna om förvar eller den föreslagna möjligheten till omhändertagande begränsas av att åtgärderna måste ha ett naturligt samband med uppgiften att förbereda eller genomföra verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning och att åtgärderna måste vara nödvändiga för att uppnå detta syfte. Ett typiskt exempel på en sådan åtgärd är en transport till flygplatsen inför en avresa. En förutsättning för att det ska finnas en möjlighet att vidta åtgärder med stöd av den föreslagna bestämmelsen bör vara att åtgärden kan antas bli verkningsfull. Står det redan från början klart att åtgärden inte kan lyckas i ett läge när tvång måste tillgripas för att genomföra den bör åtgärden inte få vidtas. Det kan exempelvis handla om att den omhändertagne genom kraftigt motstånd gör tydligt att han eller hon inte har för avsikt att medverka vid besök på ambassaden. I bestämmelsen bör det komma till uttryck genom att åtgärden får vidtas endast om den är lämplig. Det bör också krävas att åtgärden är nödvändig för att beslutet ska kunna verkställas. Kan resehandlingar ordnas eller medborgarskapet och identiteten klargöras på något annat sätt bör möjligheten att vidta åtgärder enligt den föreslagna bestämmelsen inte få utnyttjas. Uppgifter om utlänningar i ärenden som gäller avvisning eller utvisning kan omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt 21 kap. 5 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarlig men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Utöver vad som följer av 21 kap. 5 § OSL gäller, enligt 37 kap. 1 § första stycket OSL, sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. En uppgift som omfattas av sekretess får enligt 8 kap. 3 § OSL inte röjas för en utländsk myndighet, om inte utlämnandet sker i enlighet med en särskild föreskrift i lag eller förordning, eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten. I 7 kap. 20 § utlänningsförordningen (2006:97) finns en bestämmelse som möjliggör utlämnande av vissa uppgifter som annars kan omfattas av sekretess. Enligt bestämmelsen får den verkställande myndigheten i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning lämna vissa uppgifter om en utlännings personliga förhållanden till den stat som avvisning eller utvisning ska ske till, så att en behörig myndighet kan utfärda de resehandlingar som behövs. Det handlar t.ex. om namn, kön, födelsedatum och födelseort. Som JO uttalar hindrar inte sekretessreglerna att uppgifter som får lämnas till en utländsk myndighet lämnas muntligen. Det är av mycket stor vikt att inför ett besök på en ambassad eller annan beskickning, på samma sätt som skulle ha skett vid ett skriftligt uppgiftslämnande, noggrant överväger vilka uppgifter om utlänningen som enligt 7 kap. 20 § utlänningsförordningen (2006:97) kan lämnas till den utländska myndigheten i samband med besöket. JO har ställt sig tveksam till om sekretessen kan upprätthållas i en intervjusituation som polisen inte har någon rådighet över och som sker på ett annat språk. Enligt JO kan det särskilt ifrågasättas om en utlänning som med tvång förs till sin hemlandsambassad kan anses delta frivilligt i intervjun och om förutsättningarna under intervjun är sådana att uppgifterna verkligen lämnas frivilligt. Mot denna bakgrund finns det anledning att särskilt betona att en förutsättning för att eller Säkerhetspolisen ska kunna vidta åtgärder för att utlänningen ska få nödvändiga handlingar för verkställigheten eller för att utlänningens identitet eller medborgarskap ska kunna klarläggas är att åtgärderna är lämpliga. Om en utlänning så kraftfullt motsätter sig ett besök på sin hemlandsambassad att åtgärden framstår som utsiktslös så bör myndigheten avstå från besöket eftersom ett sådant besök typiskt sett inte är lämpligt. Detta bör och Säkerhetspolisen ta särskild hänsyn till i lämplighetsbedömningen. eller Säkerhetspolisen kan dock inte ansvara för vilka frågor som ställs till utlänningen vid exempelvis en personlig intervju som den enskilde självmant deltar i, och det finns inget hinder enligt OSL för utlänningen att på annat sätt självmant lämna sådana uppgifter som annars skulle kunna omfattas av sekretess till skydd för utlänningen. Enligt regeringen finns det därför inte något behov av att ytterligare överväga förändringar i sekretsslagstiftningen med anledning av förslaget om en rätt för den verkställande myndigheten att vidta åtgärder för att ordna med nödvändiga resehandlingar. 2016/17:191 5 Återlämnande eller överlämnande av ett Regeringens förslag: ska få återlämna ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som överlämnat till myndigheten eller annars lämna över ett ärende till när är verkställande myndighet vid ny verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla, om samtycker till det. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna är överlag positiva till Några remissinstanser anför att det av tydlighetsskäl bör framgå av lagstiftningen vart ett ärende får återlämnas eller överlämnas. efterlyser ett förtydligande av vad som avses med att verket har bättre förutsättningar att bistå en utlänning vid frivilligt återvändande, då det normalt sett i sådana fall inte föreligger något problem med verkställigheten, oavsett vilken myndighet som handlägger ärendet. understryker att onödiga återlämnanden i möjligaste mån bör undvikas. Skälen för regeringens förslag: Som framgår av avsnitt 4.1 finns det ingen möjlighet för att återlämna ett verkställighetsärende om omständigheterna förändras och det visar sig att utlänningen ger sig till känna och förklarar att han eller hon vill medverka till ett frivilligt återvändande. Det är angeläget att verkställighet i så stor utsträckning som möjligt sker utan tvång. är den myndighet som har bäst förutsättningar för att bistå utlänningen vid ett frivilligt återvändande. Detta gäller särskilt eftersom det förekommer att mottagarländer kräver frivillighet vid återvändandet. Alla ärenden är alltså inte verkställbara för polisen. Det bör därför införas en möjlighet för att återlämna ett ärende till . På samma sätt bör det finnas en möjlighet för att överlämna ett ärende till i de fall där är verkställande myndighet vid ny verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla (se avsnitt 6). Av tydlighetsskäl bör det uttryckligen anges att åter- eller överlämnandet sker till . Ett överlämnande bör kräva att samtycker till det. En bestämmelse med denna innebörd föreslås därför i 12 kap. 14 § UtlL. Genom att bestämmelsen görs fakultativ kan man i möjligaste mån undvika att onödiga överlämnanden sker. Det bör vara upp till och att utforma riktlinjer för när och hur ett överlämnande ska ske. Polisen ska vara ansvarig myndighet för Prop. ny verkställighet av beslut som inte har Regeringens förslag: ska vara verkställande myndighet vid ny verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland JO, , och vid , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. uppger att endast en mindre andel av de beslut som behöver verkställas på nytt är sådana där utlänningen kommer till en yttre gräns och nekas inresa. Betydligt vanligare är de ärenden där utlänningen påträffas inne i landet, t.ex. hos i samband med en ny ansökan om asyl. Om i dessa fall ska vara verkställande myndighet ställs stora krav på att underrättar på ett tillfredsställande sätt. tillstyrker förslaget, men anger att en fråga som uppkommer är om ärenden som rör utlänningar som är utresta när avlägsnandebeslutet blir verkställbart ska betraktas som en ny verkställighet om utlänningen återkommer och vilken myndighet som då ska anses ansvarig. Ett förtydligande är önskvärt. anser inte att förslaget kan läggas till grund för lagstiftning eftersom det inte redovisas något underlag för bedömningen att det som regel får antas att det kommer att behövas tvångsåtgärder mot den som återkommer till efter att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning har verkställts. Skälen för regeringens förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning ska anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet (12 kap. 21 § UtlL). Om ett beslut om avvisning eller utvisning har verkställts och om utlänningen därefter anträffas här i landet ska beslutet verkställas på nytt om det inte har upphört att gälla. Sådan ny verkställighet kräver att beslutet antingen har fått laga kraft eller att det ändå får verkställas (12 kap. 23 § första stycket UtlL). Ett beslut är att anse som verkställt även i ett fall då utlänningen redan är utrest när beslutet ska verkställas. Vid ny verkställighet gäller huvudregeln i 12 kap. 14 § första stycket UtlL att det är som har ansvar för verkställigheten. Det gäller även om efter överlämnande från har ansvarat för den tidigare verkställigheten. Eftersom en utlänning inte bör få dubbla beslut om avlägsnande (se MIG 2013:4 och 2014:5) saknas det vidare förutsättningar för att besluta om avvisning och vidta de verkställighetsåtgärder som ett sådant beslut normalt medför om en utlänning som redan har ett beslut om avvisning eller utvisning exempelvis påträffas av vid en Schengengräns och inte uppfyller inresevillkoren. Ett exempel på en sådan ny verkställighet som avses här är de fall då enligt reglerna om Dublinöverföring accepterar att återta en utlänning som ålagts att återvända till sitt hemland, men som i stället har 2016/17:191 lämnat och rest till en annan medlemsstat. För att dessa ärenden ska kunna handläggas av krävs att underrättar om att en utlänning kommer att överföras till . En sådan underrättelseskyldighet kan regleras på förordningsnivå. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte meddelats av allmän domstol upphör att gälla efter det att beslutet fick laga kraft, oavsett om beslutet verkställts eller inte. Att en utlänning håller sig undan verkställighet eller återvänder till innan ett avvisnings- eller utvisningsbeslut upphört att gälla, kan tala för att han eller hon inte respekterar det slutliga beslutet om avvisning eller utvisning. Det kan antas att det kommer att behövas tvångsåtgärder för att verkställa ett beslut om personen återkommer till efter att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning verkställts. Det gäller i synnerhet om beslutet tidigare verkställts av efter överlämnande från . Under sådana omständigheter kan det inte anses ändamålsenligt att som huvudregel ska ansvara för verkställigheten. I de flesta fall kommer ju ansvaret för verkställigheten sannolikt att överlämnas till . Det bedöms därför vara en bättre ordning att alltid är ansvarig myndighet för ny verkställighet av ett fortfarande gällande avvisnings- eller utvisningsbeslut. Det föreslås därför att ska vara verkställande myndighet när ny verkställighet av ett beslut som inte har upphört att gälla ska ske med stöd av 12 kap. 23 § första stycket UtlL. En bestämmelse av den innebörden bör föras in i 12 kap. 14 § UtlL. Det får ankomma på och att utforma rutiner för hur ska informeras om att en person på detta sätt återkommit till . Om det visar sig nödvändigt kan en underrättelseskyldighet även i dessa fall regleras på förordningsnivå. I konsekvens med detta ska också ha behörighet att i denna situation ta en utlänning i förvar, på samma sätt som har . Som anges i förarbetena till utlänningslagen kan det om en utlänning återvänder efter någon tids vistelse i ett annat land inte alltför sällan finnas skäl som inte prövats tidigare i ärendet och som skulle kunna innebära att det finns hinder mot verkställigheten av avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Oavsett vilken myndighet som ansvarar för verkställigheten kommer en ny ansökan som görs här efter ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som fått laga kraft att på samma sätt som handläggas enligt reglerna i 12 kap. 17–20 §§ UtlL om verkställighetshinder (jfr prop. 2004/05:170 s. 233–234). 7 bör ha samma förut- Prop. 2016/17:191 sättningar som att ta Regeringens förslag: Ett barn ska få tas i förvar om det är sannolikt att ett beslut om avvisning kommer att meddelas av eller om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett sådant beslut. Det ska krävas att risken är uppenbar för att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas, och att det inte är tillräckligt att barnet i stället ställs under uppsikt. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. hovrätt, Kammarrätten i och Justitiekanslern, tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Även anför att det är positivt att verket och ges samma förutsättningar i detta avseende. Enligt är skälen för att utvidga statens rätt att ta ensamkommande barn i förvar ytterst tveksamma och de skäl som anförs är inte tillräckliga för att motivera så långtgående inskränkningar av barnets rättigheter. ställer sig vidare frågande till hur barnets rätt att söka asyl i landet ska säkerställas om ges befogenheter att ta barnet i förvar redan vid en yttre gränskontroll. motsätter sig de ökade möjligheter som föreslås för att ta barn i förvar och ser en stor risk att barn i ökad utsträckning kommer att tas i förvar. De restriktioner och begränsningar som föreslås är inte tillräckliga. Även om avsikten inte är att öka antalet förvarstagna barn ser en ökad risk att barn tas i förvar. UNHCR anför att barn aldrig bör frihetsberövas för migrationsändamål. Skälen för regeringens förslag: I 8 kap. 17 § UtlL regleras vilken myndighet som ska besluta i avvisningsärenden. är det som ska fatta beslut om avvisning av en utlänning. Ett avvisningsärende får dock inte avgöras av om utlänningen söker asyl här eller har en nära familjemedlem som söker asyl här. får inte heller besluta om avvisning när det gäller återkallelse av uppehållstillstånd inom ramen för eller för en utlänning som är bosatt i . När det gäller ett barn utan vårdnadshavare överlämnar vanligtvis ärendet till . De mest förekommande fallen då prövar frågan om avvisning är i samband med gränskontroll, men prövningen kan också bli aktuell vid en inre utlänningskontroll. Ett barn får tas i förvar om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar verkställighet eller det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. Det krävs dock att risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör 2016/17:191 fördröjas och att det inte är tillräckligt att barnet i stället ställs under upp- sikt (10 kap. 2 § första stycket UtlL). Ett barn får också tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning som inte är verkställbart eller ett beslut om utvisning om det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte har visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt (10 kap. 2 § andra stycket UtlL). 2 § första stycket 8 kap. 6 § UtlL (nuvarande 8 kap. 19 § UtlL). utan att någon ändring i sak var avsedd i samband med genomförandet av 2008/115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för åter- vändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlems- staterna (återvändandedirektivet), se prop.