prop · H403107 · 2017-02-21 00:00:00 — Sieps anför att det finns utrymme att argumentera för att skulle få svårt att uppfylla sina förpliktelser i förhållande till utstationerings- direktivet och särskilt avseende artikel 3.1 om det inte finns möjlighet att kräva kollektivavtal från utstationerande arbetsgivare. Denna argumentation är enligt Sieps relevant mot bakgrund av att medlems- staterna har rätt att överlåta på arbetsmarknadens parter att vidta de åtgärder som behövs för att säkerställa genomförande av de direktiv eller beslut som antas med artikel 153(3) EUF-fördraget som rättslig grund. Enligt artikeln ska medlemsländer som väljer en modell som tillerkänner 2016/17:107 arbetsmarknadens parter stor betydelse, vidta alla nödvändiga åtgärder för att kontinuerligt säkerställa de resultat som föreskrivs i direktivet Enligt samma artikel undantas strejkrätten från EU:s Vidare fastställer flera att rätten till föreningsfrihet, vilken inkluderar strejkrätten, utgör grundläggande rättigheter för arbetstagarna. Sieps anger att det skulle kunna argumenteras för att arbetstagarnas möjlighet att få sina rättigheter enligt artikel 3.1 skulle begränsas, om arbetstagarorganisationer inte tillerkänns rätten att vidta stridsåtgärder för att få till stånd kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor. Om så sker skulle det innebära att misslyckas med att leva upp till de krav som ställs enligt utstationeringsdirektivet eftersom ett reellt skydd för arbetstagarna då inte kan garanteras. LO anför i sitt remissyttrande över Utredningens förslag (SOU 2015:13) att en stor brist i det svenska genomförandet av utstationerings- direktivet är att det saknas ett system för att säkerställa att löner och arbetsvillkor är godtagbara under utstationeringen när en arbetsgivare med framgång åberopar bevisregeln. Det finns inget som hindrar en arbetsgivare att försämra förmånerna för de utstationerade arbetstagarna efter det att bevisregeln tillämpats i praktiken. Att ett sådant skydd saknas i svensk rätt innebär enligt LO att utstationerade arbetstagare inte tillförsäkras det skydd som utstationeringsdirektivet föreskriver. I en rapport från LO om utstationering (Gäst i verkligheten) redogörs för de svårigheter och problem som är kopplade till arbets- tagarorganisationernas bevakning av utstationerande företag och utstationerade arbetstagares villkor. Ytterligare en om ut- stationering (Bortom drömmar och tro) tar upp olika exempel på när arbetstagare som utstationerats till inte nås av de arbets- villkor de har rätt till. Utan kollektivavtal har arbetstagarorganisationerna på svensk arbetsmarknad, enligt rapporten, stora svårigheter att utföra kontroller på arbetsplatser och därmed säkerställa att löner och arbets- villkor är godtagbara utstationeringen pågår. I en färsk rapport från Eurofound framgår också att bedräglig till- delning av arbetskontrakt i EU är ett betydande problem i många europeiska länder, bl.a. inom ramen för utstationering (Exploring the fraudulent contracting of work in Union, Research Report , ref EF16391). Rapporten pekar på vikten av utökad upptäckt och bättre regelverk samt konstaterar att de kollektiva förhandlingarnas potential att reagera på utmaningarna inom bedräglig tilldelning av arbetskontrakt till stora delar inte tillvaratas. förhållanden anges regeringens arbete för att stärka kollektivavtalens ställning på området som ett initiativ för att bekämpa bedräglig till- I en studie för sysselsättningsutskottet i om den aktuella situationen och utmaningar inom ramen för utstationerings- direktivet konstateras också vissa större problem och utmaningar på utstationeringsområdet (Posting of Workers Directive – current situation and challenges, Study for , Directorate-General for Internal Policies, 2016). Det redovisas bl.a. problem i form av brister i fråga om effektiv tillsyn och förekomst av olika möjligheter att kringgå eller utnyttja kryphål i regelverken. Dessa problem anges bl.a. ha resulterat i olika former av kringgående och olagligt beteende inom ramen för utstationering. Vidare konstateras i rapporten att utstationerade arbetstagare ofta befinner sig i en utsatt situation till följd av språk- barriärer, social isolering och bristfällig information om sina rättigheter. I en (När arbetskraftskostnaderna pressar priset) utreds arbetsvillkoren för utstationerade arbetstagare vid olika infra- strukturprojekt i , Med utgångspunkt i intervjuer med enskilda utstationerade arbetstagare, görs jämförelser i förhållande till svenska arbetstagare som utför samma arbete på samma plats. I rapporten konstateras att de utstationerade arbetstagarna får lägre lön, arbetar ett stort antal timmar övertid och är mer utsatta ur arbetsmiljösynpunkt. Även har, i en rapport , redogjort för vad de anser utgör hot mot den svenska arbetsmarknadsmodellen (Rapport 2012:5, Förstudie om det fortsatta arbetet med utländska företag och arbetstagare). Myndigheten har pekat på luckor i systemet vad gäller bl.a. ansvaret för övervakning och tillsyn av löner och övriga villkor för utländska arbetstagare som inte är medlemmar i någon arbetstagar- organisation. Sedan konflikten mellan och det lettiska företaget un Partneri , som ledde till Lavaldomen, har det dessutom inte förekommit några stridsåtgärder alls direkt riktade mot utländska företag i (se SOU 2015:83 s. 245, Gäst i verklig- heten, medlingsinstitutets årsrapport noten 28, SOU 2015:13 s. 182). Avsaknaden av stridsåtgärder skulle kunna tyda på att bevisregeln fungerar. Det skulle också kunna tyda på motsatsen, dvs. att bevisregeln skapar så stor osäkerhet att arbetstagarorganisationerna inte vågar vidta stridsåtgärder på grund av risken för att stridsåtgärden ska anses som olovlig och därmed medföra ett kännbart skadeståndsansvar. Regeringen är medveten om att arbetsmarknadens parter har olika upp- fattningar om hur väl den nuvarande regleringen fungerar och hur väl den skyddar de utstationerade arbetstagarnas rättigheter. Reglerna för utstationering i bygger dock, som redan konstaterats, på att arbetstagarorganisationerna har huvudansvaret för att övervaka arbets- och anställningsvillkoren för arbetstagare som utstationeras hit från utlandet. En central del för att försäkra arbetstagare vissa minimivillkor är förekomsten av kollektivavtal. Ett kollektivavtal är t.ex. en förutsätt- ning för att arbetstagare över huvud taget ska kunna garanteras en minimilön liksom de kollektivavtalsvillkor som kan vara bättre än enligt lagstiftning, t.ex. semesterlön. Förekomsten av kollektivavtal innebär även att det finns effektiva sanktioner om avtalet inte följs. Att förhandla om och träffa kollektivavtal är en uppgift för arbets- marknadens parter. När den ena parten på arbetsmarknaden framför att den inte kan fullfölja sin uppgift på ett fullgott sätt finns det enligt regeringen skäl att ta det på allvar och överväga hur utstationerade arbetstagares rätt till minimivillkor enligt utstationeringsdirektivet bör säkerställas på ett så effektivt sätt som möjligt. Möjligheten att uppnå ett kollektivavtal i utstationeringssituationer är av central betydelse för att säkerställa utstationerade arbetstagares rätt till minimivillkor på ett så effektivt sätt som möjligt. Sammantaget anser regeringen att de åtgärder som föreslås innebär en effektiv och ändamålsenlig ordning på svensk 2016/17:107 arbetsmarknad för uppfyllandet av direktivens syften och att förslagen inte går utöver vad som är nödvändigt. Det finns anledning att på nytt erinra om att medlemsstaterna kan välja olika metoder för att genomföra utstationeringsdirektivet, nämligen genom lagstiftning, allmängiltigförklarade kollektivavtal eller genom kollektivavtal som uppfyller vissa villkor. tioner med verkningsfulla påtryckningsmedel är ett medel för att främja de sistnämnda kollektivavtalen och har valt den sistnämnda Starka arbetstagarorganisationer med verkningsfulla på- tryckningsmedel skulle i och för sig kunna uppfattas som en ingripande metod för att reglera anställningsvillkor, men de är en central del av en modell som bygger på förekomsten av kollektivavtal som huvudsakligt regleringsinstrument av arbets- och anställningsvillkor på arbets- Den fria förhandlingsrätten är dessutom en internationellt erkänd rättighet och en ordning som främjar frivilliga kollektivavtal är Enligt regeringen kan den svenska arbets- marknadsmodellen inte anses utgöra en mer ingripande metod eller utgöra en större begränsning än t.ex. lagstiftning eller allmängiltig- förklaring av kollektivavtal. Varken arbetstagarorganisationer, förhand- lingarna eller kollektivavtalen är mål i sig. De är endast medel, inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen, för att värna de enskilda utstationerade arbetstagarnas rättigheter enligt utstationeringsdirektivet. sätter dock vissa gränser för hur långtgående medlems- staternas nationella lagstiftning får vara i förhållande till utstationerande I syfte att tillmötesgå krav på proportionalitet bör därför en möjlighet att kräva kollektivavtal för utstationerade arbets- tagare, ytterst med stöd av stridsåtgärder, begränsas i vissa avseenden. slog i Lavaldomen fast att den svenska regleringen var oförenlig med eftersom den tillät fackliga stridsåtgärder i syfte att förmå ett utstationerande företag att ingå ett kollektivavtal med villkor för de utstationerade arbetstagarna som gick utöver minimivillkoren i den hårda kärnan, dvs. var förmånligare för de utstationerade arbetstagarna eller avsåg andra områden än de som uppräknas i artikel 3.1 ut- Med anledning av Lavaldomen begränsades den svenska stridsåtgärdsrätten beträffande vilka kollektivavtalsvillkor som kan krävas med stöd av stridsåtgärder. Den nuvarande regleringen i 5 a och 5 b §§ utstationeringslagen innebär således begränsningar i rätten att vidta stridsåtgärder, som är föranledda av . får begäras med stöd av stridsåtgärder bör även fortsättningsvis begränsas till minimivillkoren i den hårda kärnan, dvs. av artikel 3.1, se vidare avsnitt 5.2. Ett kollektivavtal har enligt svensk rätt olika rättsverkningar, t.ex. enligt medbestämmandelagen, lagen (1982:80) om anställningsskydd, anställningsskyddslagen, och lagen (1974:358) om facklig förtroende- mans ställning på arbetsplatsen, förtroendemannalagen. kan nämnas skyldighet att förhandla och informera i enlighet med 11 § och 19 § medbestämmandelagen samt skyldighet att bevilja en facklig förtroendeman ledigt för att utföra fackligt arbete enligt förtroende- Dessa verkningar har stor betydelse för arbetstagare och för Det är därför önskvärt att dessa verkningar i så hög utsträckning som möjligt ska gälla alla kollektivavtal som träffas på den svenska arbetsmarknaden. Det finns dock en risk för att den sortens rättsverkningar skulle anses som alltför betungande för en ut- stationerande arbetsgivare. Den här sortens skyldigheter gäller i förhållande till andra än de utstationerade arbetstagarna och kan sägas avse något annat än minimivillkor inom den hårda kärnan. I syfte att tillmötesgå krav på proportionalitet bör dessa rätts- verkningar begränsas i vissa avseenden om kollektivavtalet slutits som en följd av stridsåtgärder eller varsel om stridståtgärder, se vidare avsnitt 5.4. Ett ingående av ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar är de facto endast en bekräftelse på en rättslig skyldighet som den utstationerande arbetsgivaren redan har enligt , nämligen artikel 3.1 utstationeringsdirektivet. Det bör även framhållas att ingående av ett kollektivavtal för utstationerade arbets- tagare med begränsade villkor inte heller kommer att medföra utökade kostnader för arbetsgivaren. Skadeståndsskyldighet enligt kollektiv- avtalet förutsätter t.ex. kollektivavtalsbrott, men ett sådant kan undvikas genom att arbetsgivaren följer avtalsvillkoren. I ett EU-rättsligt hållbart och proportionerligt system är det, enligt regeringens mening, en förutsättning att utstationerande arbetsgivare kan få kännedom om vilka villkor som kan komma att krävas i en ut- stationeringssituation. Det är av central betydelse att de villkor som måste uppfyllas är tillräckligt preciserade och tillgängliga så att det för en utstationerande arbetsgivare inte blir omöjligt eller orimligt svårt att få kännedom om vilka skyldigheter som gäller, jfr de tidigare nämnda Lavalmålet och Arblademålet. Flera remissinstanser har dessutom sär- skilt framhållit att frågan om systemet med stridsåtgärder i syfte att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare är förenligt med , är beroende av transparens gällande minimivillkoren. Som framgår i avsnitt 6 lämnar regeringen förslag till bestämmelser som syftar till att öka transparensen gällande vilka villkor som kan bli aktuella att tillämpa för en utstationerande arbetsgivare. Regeringens förslag innebär att en arbetstagarorganisation ska ge in sådana kollektiv- avtalsvillkor till som enligt utstationeringslagen får krävas med stöd av stridsåtgärder. Berörda arbetstagar- och arbets- givarorganisationer ska dessutom enligt förslaget anmäla var sin kontaktfunktion till . Genom dessa kontaktfunktioner ska bl.a. utstationerande arbetsgivare kunna få information om sådana kollektivavtalsvillkor. har en skyldighet att tillhandahålla information om de arbets- och anställningsvillkor som kan bli tillämpliga vid en utstationering i . För att det ska bli tydligt för utstationerande arbetsgivare vad den svenska regleringen innebär bör det dessutom finnas information om det regelverk som gäller vid ut- stationering. Regeringen avser att göra nödvändiga förordningsändringar för att säkerställa detta. Genom de förslag som nämns ovan samt befintliga bestämmelser kommer det att vara möjligt för en utstatione- rande arbetsgivare att på förhand få kännedom om vilka minimivillkor som kan behöva uppfyllas. Som framgår i avsnitt 5.3 bör en stridsåtgärd som vidtas i strid med den nu föreslagna regleringen vara olovlig. Detta är en central del av förslaget eftersom det får antas innebära att arbetstagarorganisationerna 2016/17:107 kommer att använda stridsåtgärder bara när det klart kan motiveras EU- rättsligt. Att som arbetstagarorganisation göra sig skyldig till en olovlig stridsåtgärd kan leda till kännbara skadestånd. Det innebär att arbets- tagarorganisationerna måste vara omsorgsfulla när de med stöd av strids- åtgärder eller varsel om stridsåtgärder kräver kollektivavtal så att de begärda villkoren endast utgörs av minimivillkor inom den hårda kärnan, inte tränger undan det utländska kollektivavtalet, samt är förmånligare för arbetstagarna i förhållande till det som följer direkt av ut- stationeringslagen. Det förutsätter också att arbetstagarorganisationerna aktivt arbetar för att skapa klarhet om vilka villkor som kan krävas med stöd av stridsåtgärder så att den utstationerande arbetsgivaren på förhand kan veta vilka villkor som kan komma att krävas. Annars riskerar organi- sationerna i enlighet med Arbetsdomstolens dom i Lavalmålet att drabbas av ett skadeståndsansvar oberoende av vad som står i svensk lagstiftning. Det nu sagda innebär enligt regeringen att den ovan föreslagna regleringen, som på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt säkerställer utstationerade arbetstagares rätt till villkor enligt utstationerings- direktivet, klarar en lämplighets- och proportionalitetsbedömning och även i övrigt är tillåten enligt . En möjlighet att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar, med stöd av stridsåtgärder, bör därför införas. Förslagen innebär enligt regeringen att den därmed tillgodosett riks- dagens tillkännagivande från som innebar att regeringen skyndsamt tillsätter en utredning med uppdrag att överväga vilka lagändringar som krävs för att värna den svenska modellen i ett internationellt perspektiv och därefter återkomma till med lagförslag. Det aktuella tillkännagivandet är därmed slutbehandlat. Förslagen innebär även ett tillgodoseende av tillkännagivande från om att alla försök från att lägga sig i lönebildningen ska avvisas och att regelverket som omger kollektiv- avtalen måste bli starkare. Det tillkännagivandet är därmed slutbehandlat. Möjligheten att träffa kollektivavtal på frivillig väg Möjligheten att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbets- tagare med begränsade villkor och verkningar, med stöd av strids- åtgärder, tar sikte på den situationen att parterna inte kommer överens om villkoren vid en kollektivavtalsförhandling. I enlighet med den svenska arbetsmarknadsmodellen är det dock efter- strävansvärt att båda parter önskar träffa kollektivavtal på frivillig väg. Det kan naturligtvis tänkas att en arbetsgivare från ett annat land som planerar att utstationera arbetstagare till på förhand vill inleda förhandlingar om ett kollektivavtal med en svensk arbetstagarorganisa- tion. Det bör självklart vara möjligt för en sådan utstationerande arbets- givare att på förhand kontakta en svensk arbetstagarorganisation och inleda en förhandling om att ingå kollektivavtal. Bestämmelserna om möjligheten att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbets- tagare med begränsade villkor och verkningar, med stöd av strids- åtgärder, bör därför utformas på ett sådant sätt att möjligheten att träffa kollektivavtal på frivillig väg kvarstår oförändrad. Vad som blir resultatet av dessa förhandlingar, vad gäller kollektivavtalsvillkoren, är självfallet Prop. 2016/17:107 en fråga för parterna vid den enskilda förhandlingen. Det kan dessutom noteras att det i denna proposition (se avsnitt 6.2) föreslås flera bestämmelser (t.ex. bestämmelser om ingivande av kollektivavtalsvillkor och anmälan av kontaktfunktioner hos arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer) som gör det möjligt för en utstationerande arbetsgivare att inför en utstationering på förhand få kännedom om vad som gäller vid utstationering till . Regeringen avser dessutom att göra nödvändiga förordningsändringar för att ytterligare säkerställa att det finns information om det regelverk som gäller vid utstationering. Villkor som bör få krävas med stöd av Regeringens förslag: En stridsåtgärd mot en arbetsgivare i syfte att genom kollektivavtal få till stånd en reglering av villkoren för ut- stationerade arbetstagare ska få vidtas endast om de villkor som krävs överensstämmer med villkoren i ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella – bara avser minimilön eller andra minimivillkor på de områden som avses i 5 § utstationeringslagen och inte hindrar tillämpningen av förmånligare villkor för arbetstagarna, och – är förmånligare för arbetstagarna än det som följer av 5 § ut- I fråga om utstationerade uthyrda arbetstagare ska i stället gälla att stridsåtgärden får vidtas endast om de villkor som krävs – överensstämmer med villkoren i ett sådant centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i uthyrningsbranschen och som respekterar det övergripande skydd för arbetstagare som avses i och rådets direktiv /104/EG om arbetstagare som hyrs ut av – bara avser lön eller villkor på de områden som avses i 5 § ut- stationeringslagen och inte hindrar tillämpningen av förmånligare villkor för arbetstagarna, och – är förmånligare för arbetstagarna än det som följer av 5 § ut- Kommitténs förslag: Överensstämmer huvudsakligen med rege- Kommittén föreslår dock att, i de fall det i den aktuella branschen finns flera tillämpliga centrala kollektivavtal, villkoren i det kollektivavtal som har de för arbetsgivarsidan mest förmånliga villkoren Kommittén föreslår dessutom att det ska införas en bestäm- melse som definierar begreppet minimilön. Remissinstanserna: och tillstyrker förslaget. det väl avvägt. Arbetstagarorganisationerna avstyrker dock eller har kritiska synpunkter på förslaget om att det endast är det för arbetsgivaren mest förmånliga avtalet som kan krävas om det finns flera tillämpliga centrala kollektivavtal inom en bransch. LO anser också att bekymmersamt att kommittén inte lämnat förslag på att fullt ut lika- behandla utstationerade uthyrda arbetstagare. () har synpunkter på den lagtekniska utformningen. anser att den föreslagna lagstiftningen är komplicerad till sin utformning och därmed riskerar att medföra oklar- heter och tillämpningsproblem. Övriga remissinstanser berör inte särskilt Skälen för regeringens förslag Vilka villkor bör få krävas? Det är genom praxis klarlagt att utstationeringsdirektivet sätter ett tak för vad som får krävas att utstationerande arbetsgivare tillämpar i fråga om arbets- och anställningsvillkor för utstationerade arbetstagare, nämligen minimivillkoren inom den hårda kärnan enligt artikel 3.1 utstationeringsdirektivet. De arbets- och anställningsvillkor som får krävas gentemot en utstationerande arbetsgivare, med stöd av stridsåtgärder, bör med beaktande av praxis som utgångspunkt bestämmas på samma sätt som enligt nuvarande reglering i utstationeringslagen (se prop. 2009/10:48 s. 32). På samma sätt som enligt nuvarande reglering bör de villkor som får krävas vara fastställda på det sätt som anges i artikel 3.8 andra stycket första strecksatsen i utstationeringsdirektivet. bör det innebära att de villkor som får krävas av en utstationerande arbetsgivare, med stöd av stridsåtgärder, ska överensstämma med villkoren i ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella branschen. De arbets- och anställningsvillkor som får krävas med stöd av strids- åtgärder bör alltså som utgångspunkt vara begränsade till minimilön eller andra minimivillkor på de områden inom den hårda kärnan som avses i 5 § utstationeringslagen. Det bör även vara en förutsättning att villkoren är förmånligare för arbetstagarna än det som följer av 5 §. Det kan uppkomma frågor om vilka närmare villkor som egentligen utgör minimivillkor inom den hårda kärnan och som således får krävas vid utstationering enligt . bedömningen bör, som redan konstaterats, vara artikel 3 i ut- stationeringsdirektivet och som den tolkats av . kollektivavtalsvillkor anses motsvara någon av punkterna i artikel 3.1 (eller artikel 3.9 beträffande uthyrda utstationerade arbetstagare) bör alltså en arbetstagarorganisation få ställa krav på sådana villkor. En särskild fråga är vilka lönevillkor som bör få krävas. I artikel 3.1 c i utstationeringsdirektivet behandlas minimilön. Det finns inte någon uttömmande definition av begreppet. Enligt artikeln menas med minimi- lön den minimilön, inbegripet övertidsersättning, som fastställs i nationell lagstiftning eller praxis i den medlemsstat inom vars territorium arbetstagaren är utstationerad, dock med den begränsningen att yrkes- anknutna tilläggspensionssystem inte inbegrips i minimilönebegreppet. Minimilönen i bör kunna innefatta olika slags ersättningar inom ramen för de som kan anses vara lön enligt det normerande, Minimilönen bör därmed inte behöva samman- falla med det centrala avtalets grundlön, lägstalön eller liknande utan bör kunna omfatta även andra ersättningar som är vanligt förekommande på den svenska arbetsmarknaden, exempelvis övertidsersättning, tillägg för obekväm arbetstid och nattarbete samt skiftarbetestillägg. Lönen bör också kunna vara differentierad utifrån exempelvis arbetstagarnas arbets- uppgifter, utbildning, erfarenhet och kompetens och det ansvar arbetet innebär. Om lönen är geografiskt differentierad i det centrala avtalet bör lönen som krävs dessutom kunna variera beroende på var i landet de utstationerade arbetstagarna arbetar (se prop. 2009/10:48 s. 58 och målet Sähköalojen ammattiliitto ry mot Elektrobudowa Spółka Akcyjna, C- 396/13, EU:C:2015:86). Även frågan om det är EU-rättsligt tillåtet för arbetstagarorganisa- tionerna att kräva villkor om avtalsförsäkringar, med stöd av strids- åtgärder, beror på en tolkning av artikel 3 i utstationeringsdirektivet.