prop · H403208 · 2017-06-20 00:00:00 — är det enligt FGJ inte möjligt att gå omvägen via folkbokföringen hos för att få tillgång till personnumren, t.ex. om den anställda har ett vanligt namn eller om journalisten behöver få ut personnummer på ett stort antal offentliganställda. FGJ understryker att det är avgörande vem som agerar för en myndighets räkning och att det inte går att granska myndigheter utan att granska personerna som företräder myndigheterna. anser att en förstärkt sekretess bl.a. kan göra det svårt att granska myndigheters egna kontrollåtgärder gentemot egna befatt- 2016/17:208 ningshavare. Flera granskningar har enligt visat att de offentliga organens egna kontrollrutiner ibland har varit bristfälliga. Utan tillgång till säkra personuppgifter som exempelvis personnummer kan enligt varken journalister eller allmänheten undersöka bisysslor, jävsförhållanden, läkarlegitimationer, påstådda meriter, brottslig belastning, ägande, egenintresse och mycket annat som arbetsgivaren kan ha missat eller underlåtit att ingripa mot. menar att det är en alltför omfattande och trubbig åtgärd att göra alla offentliganställdas personuppgifter i praktiken oåtkomliga. Det skulle enligt på ett mycket allvarligt sätt minska insynen och kontrollmöjligheten i den offentliga förvaltningen. Liknande problem i den journalistiska granskningen pekar även FGJ på. Föreningen nyheter.nu framhåller för sin del att den föreslagna sekretessregleringen bl.a. skulle göra det svårare att upptäcka och med säkerhet fastställa kopplingar mellan personer som fattar beslut om rekrytering och de som rekryteras, samt kopplingar mellan personer som fattar beslut om inköp och leverantörer. I likhet med anser föreningen att det också skulle bli svårare att granska en persons bisysslor, liksom om de meriter som en person uppgivit stämmer med verkligheten. Enligt föreningen skulle sekretessen också innebära att det blir svårare att göra generella kartläggningar av medarbetarnas villkor på en arbetsplats, exempelvis av löneläget för personer i olika åldersgrupper, eftersom sekretessen enligt förslaget omfattar även andra jämförbara uppgifter avseende personalen såsom födelsedatum. Socialdemokraterna i Säters kommun framför att korruptionen i är liten i jämförelse med många andra länder och att det bl.a. kan tillskrivas offentlighetsprincipen samt att personnummer är nödvändiga för att kunna hitta i de offentliga registren och avslöja tjänstemän som på något vis inte följt gällande lagar. Personnummer är precis som Mittuniversitet påpekar godtaget som en säker identifiering av en person. Regeringen kan konstatera att de flesta myndighetssystem använder personnummer för att identifiera både enskilda som är sökande eller klagande och anställda. Om personnummer hemlighålls regelmässigt kan det som framhåller vara svårare att i vissa fall koppla ägande, rättsfall, transaktioner, myndighetsavgöranden och politiska handlingar till en enskild offentliganställd. Det i sin tur kan försvåra viktiga granskningar. Utan en säker identifikation kan det vara vanskligt ur juridisk och etisk synvinkel att belägga missförhållanden kopplade till enskilda befattningshavare. Att undanta personnummer och födelsedatum från sekretesskyddet kan enligt regeringens bedömning innebära en begräsning av skyddet som gör att också viss övrig information om den anställde lätt kan hittas genom ytterligare eftersökning. Det gäller t.ex. bostadsadress. Att personnummer och födelsedatum i allmänna handlingar i den personaladministrativa verksamheten lämnas ut kan enligt regeringens mening i en viss situation påverka arbetsmiljön och känslan av trygghet för en offentliganställd. Det är inte heller uteslutet att problemet utöver ett arbetsmiljö- och säkerhetsproblem för den enskilde tjänstemannen och för myndigheten, också i vissa fall kan vara ett rättssäkerhets- och demokratiproblem för samhället i dess helhet. Trots tyngden av sekretessintresset och intresset för den personliga integriteten anser regeringen till skillnad från den bedömning som görs i promemorian, vid intresseavvägningen mellan insynsintresset och sekretessintresset för offentliganställdas personnummer och födelsedatum, att intresset av insyn väger tyngre än sekretessintresset såvida det inte är fråga om uppgifter om offentliganställda hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men. Att utöka sekretessen för personnummer och födelsedatum till en vidare krets av offentliganställda skulle enligt regeringens mening få alltför långtgående konsekvenser för insynen i myndigheter och offentlig verksamhet. Som FGJ framhåller är det viktigt att journalister och allmänhet kan avslöja offentliganställda som sitter på dubbla stolar, som inte redovisar sina bisysslor, som upphandlar tjänster från närståendes bolag, ljuger om sin utbildning eller mörkar sitt brottsregister. Regeringen instämmer alltså med FGJ och och de övriga remissinstanser som anser att förslaget att utöka sekretessen för personnummer i allt för hög grad inskränker insynen i myndigheters verksamhet och i vilka som arbetar i en offentlig verksamhet och om det t.ex. finns offentliganställda med dubbla lojaliteter. Vidare instämmer regeringen i att ett utökat sekretesskydd för personnummer och födelsedatum till alla offentliganställda i alltför hög utsträckning skulle försvåra mediernas granskning av den offentliga sektorn, t.ex. av osunda förbindelser mellan tjänstemän inom en statlig förvaltningsmyndighet och ett upphandlat bolag eller mellan kommunala befattningshavare och lokala konsulter och uppdragstagare. Regeringen vill i det här sammanhanget också framhålla att det inte bara är journalister som kan ha behov av att identifiera myndighetsföreträdare på ett säkert sätt. Personer som på olika sätt har med myndigheter att göra kan ha samma intresse. För de offentliganställda som skyddas av det förstärkta sekretesskyddet där även personnummer och födelsedatum ingår bör dock ingen ändring göras i detta avseende. De myndigheter som omfattas av det förstärkta skyddet är t.ex. JO, domstolar, , , , , , , , , socialnämnder och för all sin personal, och , och länsstyrelserna, när det gäller personal i viss typ av verksamhet. På samma sätt som tidigare är det regeringen som får meddela föreskrifter om hos vilka myndigheter det förstärkta sekretesskyddet i den personaladministrativa verksamheten ska gälla och som omfattas av regleringen. Det handlar om myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men. påpekar att promemorian inte utrett hur den föreslagna inskränkningen skulle påverka kontrollverksamheter mellan myndigheter och andra samhällsaktörer. framhåller att sekretess inte endast gäller gentemot allmänheten, utan också myndigheter emellan. anser att lagstiftaren noga bör utreda vilka utbyten av personnummer och andra uppgifter mellan myndigheter som kan påverkas. Regeringen konstaterar att med den ändrade 2016/17:208 inriktningen av förslaget till att inte omfatta personnummer eller födelsedatum bör utbytet av uppgifter mellan myndigheter inte påverkas i nämnvärd omfattning. Den stärkta personaladministrativa sekretessen bör däremot utvidgas för privata kontaktuppgifter Däremot anser regeringen, vid en avvägning mellan insynsintresset och sekretessintresset för privata kontaktuppgifter, uppgifter om närstående till personalen och de andra uppgifter som omfattas av det förstärkta skyddet som gäller hos JO och hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men, att sekretessintresset och intresset för de offentliganställdas personliga integritet väger tyngre än insynsintresset. Som påpekar är förslaget att införa ett starkare sekretesskydd för uppgifter om hemadress och privata telefonnummer samt för andra privata kontaktuppgifter och uppgifter om närstående ett enkelt och rimligt sätt att skydda anställda och deras närstående mot hot och trakasserier. Som flera fackförbund, t.ex. akademikers centralorganisation och , uttalar har offentliganställda rätt att känna trygghet för sig själv och för sina närstående. Möjligheten att sekretessbelägga uppgifterna begränsas genom förslaget till de situationer när det är påkallat med hänsyn till skyddet för en enskilds personliga förhållanden. Det handlar om skydd för uppgifter om bostadsadresser och privata telefonnummer och andra jämförbara uppgifter, uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort och även uppgifter om närstående till personalen. Det kan t.ex. handla om kontaktuppgifter som en anställd lämnar så att arbetsgivaren kan kontakta honom eller henne vid behov. Det kan också handla om uppgifter om anhöriga i syfte att dessa ska kunna kontaktas vid sjukdom, olycksfall eller i andra typer av krissituationer. Det är således fråga om uppgifter där behovet av skydd framstår som särskilt stort, som insynsintresset är begränsat. Som föreslås i promemorian bör uttrycket hemtelefonnummer ändras till uttrycket privata telefonnummer som är en modernisering med hänsyn till utvecklingen med mobil telefoni och privata telefonnummer som inte är kopplade till hemmet. Regeringen bedömer att promemorians förslag i dessa delar inte innebär en begränsning av insynen som går längre än vad som är motiverat med hänsyn till det motstående sekretessintresset. Tidningsutgivarna och Utgivarna framför att den föreslagna sekretessen, om den ändå genomförs, inte borde vara utformad med ett omvänt skaderekvisit. Erfarenheterna från den s.k. pass- och fotosekretessens tillämpning har enligt Tidningsutgivarna och Utgivarna tydligt visat att ett omvänt skaderekvisit i praktiken blir en absolut sekretess. Behovet av insyn får enligt , Tidningsutgivarna, och TCO dessutom anses öka ju mer ansvar och befogenheter en anställd har. Samma remissinstanser anser att det måste kunna vägas in vilken ställning en person har. Uppgifter om enskildas hemadress och telefonnummer kan hos flertalet myndigheter med nuvarande sekretess skyddas endast t.ex. när den som begär ut uppgifterna hotar att skada den som uppgifterna gäller, och det då kan antas att den enskilde eller någon närstående riskerar att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgifterna röjs (39 kap. 3 § första stycket OSL). Vad gäller den ändring som föreslås i den personaladministrativa sekretessen anser regeringen att eftersom personnummer och födelsedatum undantas från det utsträckta sekretesskyddet finns det inte någon anledning att ändra skaderekvisitet i den aktuella sekretessbestämmelsen. Sekretesskyddet i den bestämmelsen är utformat med ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att uppgifterna hemlighålls om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Vid en begäran om utlämnande av en allmän handling kommer den tjänsteman som har att pröva framställningen att behöva fråga vad handlingen eller uppgifterna ska användas till. Så- dana uppgifter får efterfrågas om det behövs för sekretessbedömningen. Att, som bl.a. TCO förespråkar, utforma bestämmelsen så att det vid sekretessprövningen ska ha betydelse vilken ställning, ansvar och befogenheter en person har skulle innebära att bestämmelsen får en otydlig avgränsning och blir svår att tillämpa. Det har sin grund i att verksamheterna och organisationerna inom statsförvaltningen är så olika och hur en anställds ställning, ansvar och befogenheter ser ut och definieras skiljer sig åt. Precis som kan uppgifter som omfattas av sekretess i vissa fall ändå lämnas ut om myndigheten enligt 10 kap. 14 § OSL anser att risken för skada, men eller annan olägenhet kan undanröjas genom ett sekretessförbehåll. Naturvetarna framför att det föreslagna sekretesskyddet kan behöva kompletteras ytterligare av ett än mer omfattande skydd för enstaka grupper eller professioner. Förbundet anser att det allmänna skydd som föreslås inte är fullgott för vissa grupper av offentliganställda. Som exempel nämner förbundet djurskyddsinspektörer. Dessa är så utsatta för trakasserier och hot att ett mer långtgående sekretesskydd skulle behövas för dem. Inspektionen för vård och omsorg, är inne på samma linje och framför synpunkten att en handläggares namn undantagsvis av säkerhetsskäl bör kunna sekretessbeläggas när det förekommer trakasserier och hot om våld men även när det finns en uppenbar risk för hot, våld eller annat men. Frågan lyfts också fram av Kammarrätten i . Som närmare beskrivs i avsnitt 9.1.3 finns i 39 kap. 3 § första stycket OSL ett sekretesskydd för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden med ett kvalificerat rakt skaderekvisit. Det innebär att det råder en stark presumtion för att uppgifterna är offentliga och att sekretess gäller om det kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgifterna röjs. Begreppet enskilds personliga förhållanden omfattar såväl uppgifter om t.ex. adress och telefonnummer till bostaden som uppgift om den enskildes namn. Uppgifter som omfattas av bestämmelsen kan således inte hemlighållas rutinmässigt, utan endast i undantagssituationer. Be- dömningen bör ofta kunna göras mot bakgrund av omständigheterna när uppgifterna begärs utlämnade, t.ex. att den person som begär att få ta del 2016/17:208 av uppgifterna uppträder hotfullt (se prop. 1986/87:3 s. 8–9). Enligt regeringens bedömning är det beskrivna sekretesskyddet i bestämmelsen i 39 kap. 3 § första stycket OSL ändamålsenligt för att skydda offentliganställdas personliga förhållanden i sådana fall då man kan befara att den anställde hos myndigheten riskerar att utsättas för hot eller våld eller sådana trakasserier som innebär allvarliga men för en enskild. Det finns enligt regeringens mening inte skäl att föreslå ytterligare förstärkningar av sekretessen i det här avseendet. efterlyser en förändring för anställda i enskilda verksamheter liknande den som föreslås för offentligt anställda. Detta för att säkerställa likabehandling av såväl lärare som studie- och yrkesvägledare oavsett huvudman. Regeringen noterar att någon generell rätt till insyn inte finns i personaladministrativ verksamhet som bedrivs av enskilda huvudmän och andra privata aktörer inom utbildningsväsendet. Några av remissinstanserna, bl.a. Försvarsunderrättelsedomstolen och , påpekar att tryggheten i och för sig inte ska överdrivas eftersom uppgifter om offentligt anställda ofta är lätt tillgängliga på andra håll. kommun uttrycker en tveksamhet till att de föreslagna åtgärderna tillgodoser en lösning på det problem som har identifierats, eftersom uppgifter om offentligt anställdas namn, lön och tjänstetitel är fortsatt offentliga. är inne på samma linje och tillägger att den som vill spåra den offentliganställde i dennes hem kan använda sig av olika söktjänster som , , eller någon annan återförsäljare av kontaktuppgifter till svenska privatpersoner. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter understryka att man inte bör göra sig överdrivna föreställningar om det föreslagna utökade sekretesskyddets effekter. Det är trots allt fråga om uppgifter som ofta går att hitta på andra sätt, t.ex. genom sökningar på internet (se prop. 1993/94:165 s. 34). Enligt regeringens mening innebär dock ett utvidgat sekretesskydd i den personaladministrativa verksamheten att myndigheten ges ett viktigt verktyg i sitt arbete med säkerhet för de anställda. Regeringens bedömning är således att det är påkallat att utsträcka sekretesskyddet i den personaladministrativa verksamheten för uppgifter om enskildas bostadsadress, privata telefonnummer och andra jämförbara uppgifter, uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort samt uppgifter om närstående, till att omfatta alla offentliganställda så att den gäller på samma sätt hos alla myndigheter och offentliga organ där offentlighets- och sekretesslagen gäller. Regeringen anser att mediernas möjligheter att fullgöra en samhällskritisk rapportering grundad på sakuppgifter och bedömningar i allmänna handlingar med det här förslaget får anses bli tillgodosedd i tillräcklig utsträckning. Behovet av en sekretessbestämmelse för fotografier i internpresentationer Som beskrivs ovan är insynsintresset ofta stort vad gäller offentliganställdas tjänsteutövning och beslutsfattande. Insynsintresset är däremot något mindre framträdande när det gäller uppgifter i den personaladministrativa verksamheten som upprättats för att enbart användas Fotografier kan dock vara av stort intresse för medierna trots att de endast är tagna för att användas internt. Det har att göra med att fotografier kan ha en avgörande betydelse för en skildring i t.ex. tidningar eller tv. I ett granskande reportage kan det vara fördelaktigt för mediekonsumenten att kunna identifiera de personer som skildras. Ett annat viktigt syfte med bildpublicering är att undvika att personer förväxlas med någon med samma namn som i en artikel t.ex. utpekas som klandervärd. En artikel som innehåller bild på de personer som skildras anses ofta ha ett bättre informationsvärde för läsaren än en artikel som saknar bilder. Några remissinstanser framhåller behovet av det föreslagna sekretesskyddet för fotografier. beskriver att hanteringen av fotografiska bilder på personal, som inte utgör underlag för tjänstekort, på grund av avsaknad av sekretesskydd har varit problematisk . Detta har medfört att myndigheten, trots att det funnits ett behov, underlåtit att presentera personer i viktiga funktioner med bild på intranät eller i andra sammanhang. Förvaltningsrätten i framhåller att sådana fotografier som omfattas av förslaget har ett stort värde för den interna verksamheten, framför allt på stora myndigheter med många anställda. i understryker att för att ett effektivt arbetssätt ska kunna upprätthållas på en stor arbetsplats är det angeläget att fotografier av de anställda kan publiceras på myndighetens intranät. är generellt kritisk till förslaget om utökad sekretess men noterar att uppgifterna i fråga kan vara skyddsvärda, i synnerhet vad avser t.ex. uppgifter om sådana fotografier av personalen som åsyftas i den föreslagna bestämmelsen. Regeringens anser att vad gäller intresset av sekretess för fotografier i den personaladministrativa verksamheten, gör sig de skäl som ligger till grund för bestämmelsen om sekretess för fotografier som tas fram i samband med utfärdandet av tjänstekort, gällande med samma styrka i fråga om fotografier av personalen på en myndighets intranät. Sådana fotografier kan bl.a. användas för att söka upp en anställd utanför arbetsplatsen i syfte att utsätta honom eller henne för trakasserier. Risken att offentliga tjänstemän, som får sin bild publicerad i ett sammanhang som är brottsligt eller hotfullt, avstår från berättigade ingripanden eller andra åtgärder av rädsla för repressalier måste vägas in i bedömningen. På samma sätt som gäller för privata kontaktuppgifter har det betydelse vilken inverkan en inskränkning av möjligheten att ta del av fotografier som tagits för interna syften har för mediernas möjlighet att fullgöra en samhällskritisk rapportering grundad på sakuppgifter och bedömningar i allmänna handlingar. Vid intresseavvägningen mellan insynsintresset och sekretessintresset kan till att börja med konstateras att sekretess för fotografier i en intern presentation av en myndighets personal inte leder till att sådana allmänna handlingar i myndigheternas förvar som innehåller sakuppgifter eller bedömningar blir mer svåråtkomliga. Även om en förstärkt sekretess skulle medföra att t.ex. dagspressen ofta skulle vägras tillgång till fotografier från myndigheters interna presentationer av sin personal, kommer således mediernas möjligheter att i sak fullfölja sitt samhällskritiska uppdrag inte att begränsas. Den fria och informerade samhälleliga debatt som handlingsoffentligheten bl.a. syftar till att främja kommer 2016/17:208 inte heller att beskäras på grund av att sekretess införs för fotografier i interna presentationer av myndigheters personal. Enligt regeringens uppfattning väger intresset av att tillgodose enskildas berättigade krav på trygghet och intresset av att minska risken för obehörig påverkan på offentliga tjänstemän tyngre än mediernas och allmänhetens intresse av att få tillgång till fotografierna. Regeringen anser att det därför är påkallat med hänsyn till skyddet för enskildas personliga förhållanden att en bestämmelse om sekretess för fotografiska bilder i interna presentationer av myndigheters personal införs i offentlighets- och sekretesslagen. Den nya sekretessbestämmelsen för fotografier i internpresentationer När det gäller den närmare utformningen av en sekretessbestämmelse till skydd för fotografiska bilder i en intern presentation av myndighetens personal, är det av betydelse om fotografier i interna fotopresentationer kan anses ingå i en myndighets personaladministrativa verksamhet. I förarbetena till sekretesslagen angavs som beskrivs ovan att med personaladministrativ verksamhet avsågs företeelser av skilda slag. Som exempel nämndes tjänstetillsättning, löner och rutiner vid ledighet men också psykologisk och social rådgivning för att främja hälsa, arbetstrivsel och effektivitet. Som framgår av avsnitt 9.1.2 ska begreppet personaladministrativ verksamhet inte ges en alltför snäv tolkning. Förande av listor över var man kan nå sådan personal som kan behöva tillkallas utom tjänstetiden har t.ex. ansetts vara personaladministrativ verksamhet, även när listorna förs på annat ställe än i en personaladministrativ enhet. Fotografier som utgör underlag för tjänstekort anses tillhöra den personaladministrativa verksamheten. Den förstärkta sekretessen för sådana underlag utgör dock inget hinder mot att tjänstekorten brukas och visas upp i tjänsten (se prop. 2003/04:93 s. 49). Syftet med ett tjänstekort är att en anställd ska kunna legitimera sig under utförande av tjänsten och att personer som han eller hon möter i tjänsten ska kunna förvissa sig om att den anställde har den befogenhet som han eller hon påstår sig ha. Interna fotopresentationer av myndighetens personal kan sägas fylla en liknande funktion inom myndigheten. Syftet med fotografierna är att anställda inom organisationen lättare ska känna igen kollegor i olika interna sammanhang. Om en myndighets fotopresentation endast är avsedd att användas internt får den anses tillhöra den personaladministrativa verksamheten. Som föreslås i promemorian bör enligt regeringens mening ett förstärkt sekretesskydd för fotografier i en intern presentation av myndighetens personal således införas genom en komplettering av bestämmelsen om förstärkt personaladministrativ sekretess i 39 kap. 3 § andra stycket OSL. När det gäller bestämmelsens lagtekniska utformning påpekar i att den i promemorian föreslagna definitionen av när bilder ska anses användas för intern presentation och därmed vara möjliga att sekretessbelägga är otydlig. Kammarrätten ger som exempel att bilder som används för intern presentation kan komma att användas även i andra sammanhang i verksamheten, t.ex. vid utbildning eller vid samarbete med andra myndigheter. Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitets anser att sekretesskyddet bör utformas så att det omfattar alla foton i personaladministrativ verksamhet. Statens servicecenter framför synpunkten att det är lika angeläget att skydda bilder som är eller har varit avsedda för intern presentation men som vid ett visst tillfälle inte används, eller inte längre används, för det ändamålet. Detta gäller exempelvis när en bild finns men den interna presentationen av personen i fråga ännu inte har påbörjats eller har upphört tillfälligt eller har upphört permanent varefter bilden kan vara arkiverad. Som Statens servicecenter framför bör sekretessbestämmelsen enligt regeringens mening utformas på ett sätt som gör att även fotografier som för tillfället inte används vid en presentation kan skyddas.