prop · H40379 · 2017-01-24 00:00:00 — Processen ska enligt programansvarig flytta bedömningen närmare företagen och deras marknad. För att undvika jäv ska dock beslutet fattas centralt i av den ansvariga chefen för ett program. Skillnaden mellan urvalsprocessen på och å ena sidan och å den andra är att de förra förankrar sina beslut genom att anlita experter från näringsliv och forskning. Inom Produktutvecklingscheckar förankras i stället besluten genom kännedom om den lokala marknaden och att bedöma affärsutvecklingspotential. visar också prov på flexibilitet. Inom Miljödriven tillväxt använder sig av ett samarbete med där den senare myndighetens kompetens används i bedömningarna av ansökningar. Däremot använder sig inte av representanter från näringslivet i sina bedömningar, detta för att undvika att affärsidéer ska spridas bland konkurrenter.29 decentralisering diskuteras i en utvärdering av pilotsatsningen Affärsutvecklingscheckar för internationalisering (Ramböll 2013) som sedermera övergick till programmet Affärsutvecklingscheckar. Utvärderingen fokuserar främst de regionala partnerskapen samt fördelar och nackdelar med en sådan organisering. En fördel med partnerskapen, jämfört med ett mer centraliserat program, anges vara bedömarnas kännedom om de regionala marknaderna och förhållandena där. kräver en decentraliserad lösning att samverkan mellan och de regionala partnerskapen fungerar. Här finner Ramböll brister. En annan fråga som anser bör övervägas är hur långt ett projekt kan decentraliseras för att besluten ska anses fortsätta vara under myndighetens kontroll. 4.2 Illa skrivna ansökningar, konsulter och lycksökare Ansökningar till det delprogram inom IPF som vi tagit del av varierar i kvalitet, sett till såväl skrivfärdighet och analytisk förmåga som uppfyllande av formalia. Vid våra intervjuer diskuteras denna typ av variationer på samtliga tre myndigheter. Även ansökningar som är mindre väl skrivna kan dock gå vidare till bedömningsmöte, 29Även tar hjälp av kompetens från en annan myndighet, , i de delprogram där den myndigheten kan antas ha mer kompetens. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vilket vi får ta del av i vår observation inom IPF. Det är inte förmågan att skriva som är det formella kravet för att få stöd utan innovationen som sådan. För att hjälpa innovatörer har det växt fram en marknad för konsulter som mot provision hjälper till med stödsökande. Vi har genomgående frågat de intervjuade handläggarna om förekomsten av sådana konsulter, och vi har också genomfört en intervju med en sådan konsult. Intervjupersonerna på de tre myndigheterna menar att de har stött på konsulter i sin handläggning av företagsstöd. På frågan hur de kan veta att en ansökan är skriven av en konsult anger vissa handläggare att det syns i ansökan att den är skriven av ett proffs som likställs med en konsult. Andra anger att de inte kan vara säkra på saken men säger att de inför ansökningar har fått telefonsamtal från konsulter som velat diskutera utlysningen. Konsulthjälp anses dock inte vara så vanligt förekommande enligt handläggarna, utan antas representera ett eller ett fåtal undantag inom en utlysning. En förklaring till att konsulter inte är så vanliga är, enligt en extern bedömare på , att de program vi här granskat omsätter relativt små summor30. Inom utlysningar av mer omfattande EU-stöd är konsultfirmorna vanligare. Denna bild bekräftas av den intervjuade konsulten, som berättar att de stora pengarna finns inom EU-stöden och att det därför är främst där konsultbyråerna verkar. De intervjuade handläggarna menar vidare att konsulters närvaro har liten eller ingen påverkan på utfallet av vilka projekt som erhåller stöd. Det är de högst rankade ansökningarna som går vidare till en intervju (där konsulten inte medverkar) varefter beslut fattas. En konsult kan däremot öka chansen att nå en intervju. Handläggare inom stöd menar också att det faktum att ansökningarna har flera läsare minskar risken för att en konsult lyckas sälja in ett projekt som annars inte skulle beviljas stöd. Mot detta talar dock att samtliga läsare tar del av samma ansökan, vilken kan vara skriven av en konsult. Vad som här bör reflekteras över är att det också har skapats en marknad för konsulter som skriver ansökningar. Utifrån enkel marknadslogik innebär detta att konsulterna ökar chanserna för de sökande att lyckas (annars skulle de inte anlitas) vilket också bekräftas av den intervjuade konsulten. Detta innebär sannolikt att det lönar sig för företagare att anlita konsulter och att en konsult kan vara avgörande för ett företags tilldelning av stöd. (2009) varnar för denna typ av företag eftersom ett företag som har blivit beviljat stöd från ett statligt program kan lära sig hur ansökan och urvalsprocessen går till och därmed använda kunskapen för att söka ytterligare stöd. 30Energimyndighetens Affärsutvecklingsstöd är ett undantag då det kan bevilja stöd för flera mnkr. Stödet utlyser dock inte medel utan har ett öppet ansökningsfönster. De för en löpande dialog med de företag som söker bidrag. uppger vid faktagranskningen att de inte använder sig av intervjuer vid ansökningar inom Affärsutvecklingsstöd. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Ett närliggande, potentiellt problem inom stödsökandet är förekomsten av ”lycksökare”, som försöker utnyttja stödsystemet utan att utgöra stödens målgrupp. Lycksökare förekommer enligt intervjupersonerna men betraktas som ett mindre problem. I det fåtal fall som lycksökare anses förekomma ”avslöjas” de redan i ansökan. De sökande kan visserligen bocka av relevanta frågor i ansökan och därmed uppfylla formalia. Men de lyckas sällan nå hela vägen fram enligt de intervjuade handläggarna. En extern bedömare vid förklarar att lycksökare inte bedöms ha tillräcklig innovationshöjd, unicitet eller annat som gör att de kan nå hela vägen i förhållande till de bedömningskriterier som avgör vilka ansökningar som beviljas stöd. Om konkurrensen hade varit mindre, exempelvis genom att en större andel sökande erhöll stöd, skulle detta dock kunna vara ett potentiellt problem enligt en extern bedömare. I kapitlet har vi beskrivit myndigheternas beslutsprocesser för att bevilja företagsstöd. Fokus har legat på stöd IPF där vi har fått tillgång till mer gedigen empiri än från övriga stödprogram. Vi kan dock konstatera att de tre granskade myndigheterna har olika processer för att besluta om utbetalning av stöd. Vi har därför valt att inte jämföra myndigheterna med varandra med ambitionen att rangordna deras processers kvalitet. Det finns en rad ofrånkomliga osäkerhetsmoment i processerna som det är viktigt att myndigheterna är medvetna om och förhåller sig till. Följande moment är viktiga för myndigheterna att beakta för att uppnå en väl fungerande beslutsprocess inom programmen: Dynamiken i den grupp som genomför bedömningar av ansökningar måste vara god och innefatta ett öppet samtalsklimat. En fördel med att låta en grupp, snarare än en person, bedöma vilka projekt som myndigheten bör stödja är att risken för personliga uppfattningar och jävsproblematik minskar. Den av de samlade experterna som anses ha störst kunskap inom ett specifikt område kan dock komma att dominera gruppens samlade bedömning. Detta behöver inte vara ett problem då experterna är utvalda på grund av deras kunskap inom området. Det finns dock en risk med att vissa sökande kan komma att gynnas eller missgynnas framför andra på grund av att företaget eller projektledaren är känd av bedömaren med mest expertis inom området. Risken är att bedömningsgruppen härmed invaggas i en ”falsk trygghet”. Resonemanget aktualiseras av att är ett litet land, med få experter inom de specifika utlysningsområdena och därför är många bekanta, om inte med varandra, så med varandras historik. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För att motarbeta ”falsk trygghet” behöver bedömarna ha tillgång till och systematiskt söka efter information om de stödsökande företagen. Exempel på information är vem som är projektledare, tidigare erhållet stöd, nya tekniker, forskning och marknader. De som bedömer ansökningar behöver ta hänsyn till en rad faktorer i sökandet efter det projekt som har störst potential, som stödet ska vara ett risktagande (utifrån tanken att företaget annars kan finna privat finansiering). Vi kan här dra en parallell till ett begrepp inom sjukvården med ursprung i sjukvård i krig, triage, enligt vilket patienter delas in i tre grupper: de som överlever utan vård (här: företag som växer utan stöd); de som måste få vård för att överleva (här: måste få stöd för att växa); eller de som dör oavsett de får vård eller inte. På samma sätt resonerar handläggare inom programmen för att förklara att det är projekt ur grupp 2 snarare än grupp 1 som ska erhålla statligt stöd. har dock inte funnit att detta resonemang praktiseras. Vi har inte fått någon tydlig bild av att någon av myndigheterna väljer bort projekten ur grupp 1. Det är möjligt att det förekommer men i de granskade bedömningarna är det projekt ur grupp 1 som prioriteras. Dessa projekt väljs endast bort om det är uppenbart att de kommer att finna finansiering på egen hand. Det senare är sällsynt när det gäller innovationer. Inom IPF förekommer likafullt överväganden om att moderbolaget möjligen borde kunna stödja dotterbolagets innovationsprojekt eller att projektet är så nära marknaden att det inte är berättigat till stöd. Det kan också påpekas att triage-resonemanget på ett tydligt sätt finns med i diskussioner om programmens resultat; då det är riskfyllda projekt som ska stödjas av programmen anses det inte vara konstigt att många projekt misslyckas. Såväl Energimyndighetens som handläggare förklarade för oss att för bra resultat inte hade varit särskilt bra för eftersom fel projekt då hade fått stöd enligt triage-allegorin. Handläggare vid de stödgivande myndigheterna måste förhålla sig till en rad faktorer i sin bedömning av ansökningar. Bristfälliga ansökningar kan dölja goda idéer och bra utformade ansökningar kan dölja mindre bra idéer. Konsulter som är experter inom stödsökande är en faktor som påverkar ansökningshandlingarnas kvalitet och som myndigheterna måste ta hänsyn till. Hänsynen måste tas så att inte projekt beviljas stöd på grund av välformulerade ansökningar snarare än av potentialen hos den föreslagna innovationen. Det kan också finnas företag som själva specialiserar sig på att söka olika statliga stöd. Det är därför viktigt att myndigheterna kontrollerar de stödsökande företagens historia och verkligen sätter in sig i innovationernas potential. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Handläggarna är medvetna om processens betydelse bedömer att bedömningsgrupp i programmet IPF är väl insatt i många av de risker som nämns ovan. Vi saknar dock systematiskt sökande efter information om de stödsökande företagen och deras projekt. I bedömnings- och beslutsprocessen diskuterades ändå många av de frågor som i det här kapitlet har lyfts fram som potentiella osäkerhetsaspekter under urvalsprocessen. Under det avslutande beslutsmötet gick deltagarna också igenom processerna. Där lyftes fram vad som hade fungerat bra respektive mindre bra och vad som borde ändras till kommande utlysningar och ansökningsprocesser. Myndigheterna arbetar på olika sätt har haft svårare att bedöma och processer. Handläggare och externa bedömare inom program lyfter dock fram likartade frågor och problem som vi har tagit del av inom . och processer påminner om varandra och problemen likaså. avviker genom att dess stöd riktar sig till mer marknadsnära, mindre forskningsrelaterade projekt. använder sig också av regionalt förankrade bedömare, exempelvis genom länsstyrelser, i stället för experter inom sakområdena. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5 Effekter av stöden I det tredje kapitlets genomgång av målen med de granskade programmen nämndes att Tillväxtanalys har genomfört effektutvärderingar av stöd Vinn och Forska & Väx. Nedan presenteras dessa, och andra effektutvärderingars, resultat. Allra först presenteras resultat från relevanta internationella effektutvärderingar. I kapitlet behandlas revisionsfrågan: Ger stöden några mätbara effekter? I en italiensk studie finner Bronzini och Iachinis ett positivt utfall av bidrag för investeringar i FoU hos små, men inte hos stora, företag. Investeringarna ökade med en summa motsvarande storleken på stödet som delades ut. Utifrån spansk data studerar m.fl. (2005) liknande effekter, av FoU-investeringar inom tillverkningsindustrin, och finner i likhet med Bronzini och Iachini mer effekt av stödet på små än stora företag. Resultatet är begränsat även av detta stöd även om de investerade summorna i FoU är något högre än de erhållna stöden. Slutligen analyserar Koski och Pajarinen (2013) tre typer av företagsstöd i (FoU-, anställnings- och investeringsstöd) vad gäller deras inverkan på sysselsättning och tillväxt. Resultatet av denna studie visar att FoU-stöden leder till ett ökat antal anställda men inte efter att stödperioden har avslutats. Stöden ledde inte heller till ökad tillväxt hos företagen som tagit emot stöden. Internationellt har det också, till skillnad från i , gjorts enstaka studier som vilar på experimentella ansatser. Nesta31 har genom programmet och utvärderingen Creative Credits genomfört ett randomiserat ”policyexperiment”. Experimentet innebar att 150 små och medelstora företag i erhöll företagscheckar om för att skapa ett kreativt samarbete med nya företagspartner. Till detta satsade företagen ytterligare på utvecklings- och samarbetsprojektet. Kontrollgruppen bestod av 300 företag som även de hade anmält intresse för att delta i experimentet men som lottades bort. De företag som fick checkarna påbörjade i större utsträckning än kontrollgruppen ett projekt med en ny samarbetspartner. Företagen i experimentgruppen skapade också i större utsträckning innovationer och ökade företagets försäljning som projektet pågick. efter att experimentet hade avslutats uppvisades dock inte någon statistiskt signifikant skillnad mellan experiment- och kontrollgrupp (Bakhshi m.fl. 2013). Stödet användes följaktligen enligt syftet men de långsiktiga effekterna uteblev. 31Nesta är en brittisk organisation/tankesmedja/investeringsfond som sysslar med såväl investeringar och bidrag som forskning och utvärdering inom innovationsområdet. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Vidare har gått igenom utvärderingar av statliga program (med underlag från , , , , och ) som syftar till att stimulera FoU och innovationer i SMF. Fokus för genomgången är program som liknar SMF-program. I likhet med ovan nämnda studier visar denna genomgång på otydliga effekter av stöden och att stöden främst ger ”inputeffekter” (resultat), till exempel ökade innovationsinvesteringar i företag som stödet betalas ut. Däremot finner inte studierna ”outputeffekter” (vanligen kallat: effekter). menar dock, genom att referera till (2015), att FoU- investeringar generellt genererar ett ekonomiskt värde som överstiger kostnaderna för investeringarna. Dessa beräkningar bygger på förväntade samhällsekonomiska effekter av företagsstöd. 5.2 Resultat från de granskade programmen I har genomförts ett fåtal effektutvärderingar av stöd till innovationer och FoU. Dessa effektutvärderingar har huvudsakligen genomförts av de program som vi har granskat. (2014) har genomfört en effektutvärdering av Forska & Väx. Studien finner inte några statistiskt signifikanta effekter på antalet anställda eller förädlingsvärde per anställd i de företag som har fått stöd jämfört med en kontrollgrupp bestående av i övrigt liknande företag. har låtit forskare vid utvärdera Vinn på liknande sätt med hjälp av en undersöknings- och en kontrollgrupp. Inte heller denna studie finner några statistiskt signifikanta effekter av stöden (och 2012). Tillväxtanalys har undersökt både Vinn och Forska & Väx i en och samma effektutvärdering. I denna konstateras att stöden har mycket begränsad effekt på de valda variablerna som försöker fånga tillväxten i företagen genom att studera utvecklingen av antalet anställda, andelen arbetstagare med högre utbildning, produktivitet, omsättning och omsättningstillväxt. Tillväxtanalys finner en statistiskt signifikant effekt: att stödföretag med högst sex anställda uppvisat cirka 20 procents försäljningsökning efter programmets slut. Däremot finns inte en sådan effekt bland de större företagen. Tillväxtanalys skriver att brist på bra data utgör ett hinder för att genomföra goda effektutvärderingar inom området. Utöver ovan nämnda effektutvärderingar har PAR (2013) genomfört en uppföljning av företag inom Vinn . Denna bygger liksom utvärderingar gjorda av m.fl. (2010) samt och (2009) på data från företag som har fått stöd av programmet utan någon kontrollgrupp att jämföra resultaten med. Utvärderingarna, som är genomförda på uppdrag, finner goda resultat men analysen lider av avsaknaden av kontrollgrupp. Dessutom bygger de senare på frågor som har ställts till stödmottagare om upplevelser av stödet. Det kan förmodas att stödmottagaren ger en positiv bild eftersom de har beviljats stöd. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inom Energimyndigheten har den tidigare låneverksamheten Affärsutvecklingsstöd utvärderats ()32. I denna uppskattar stödets samhällsekonomiska effekter och kommer fram till att en ”rimlig bedömning givet de antaganden som gjorts är att de kvantitativa nyttorna och kostnaderna är ungefär lika stora” (, s. 6). Det finns således ingen säker kunskap om huruvida stödet betalar sig eller inte.33 Inom har två föregångare till de granskade programmen utvärderats. har på uppdrag utvärderat programmet Produktutveckling i små företag – av varor och tjänster34 och menar att programmet ”har kapacitet att skapa kännbara effekter i målgruppsföretagen” (2012, s. 2). De intervjuade stödmottagarna anser att de har kunnat genomföra produktutveckling snabbare än vad som hade varit möjligt utan stöd. Deras konkurrenskraft anses också ha ökat till följd av stödet och dessutom har företagen kunnat säkra befintliga arbetstillfällen samt till viss del nyanställa personal. Liksom ovan nämnda utvärderingar av Vinn bygger denna utvärdering på stödföretagens representanters upplevelser och saknar en kontrollgrupp att jämföra resultaten med. följer dock även upp stödföretagens förädlingsvärde (det värde företaget tillför genom sin verksamhet) och jämför detta med en kontrollgrupp bestående av företag som har sökt men inte erhållit stöd. Denna uppföljning visar på ett något högre förädlingsvärde i undersökningsgruppen som har fått stöd jämfört med företagen som inte har fått stöd. I rapporten diskuteras emellertid inte statistisk signifikans och uppföljningen är inte heller i övrigt att jämföra med en effektutvärdering utan just en uppföljning med kontrollgrupp. Sammanfattningsvis visar inte någon av utvärderingarna på väsentliga statistiskt säkerställda effekter av de stöd som betalas ut. Stöden uppvisar visserligen resultat i form av att de utbetalade medlen används till investeringar för stunden. Däremot har inte studierna kunnat verifiera eller falsifiera några reella effekter. Huruvida det har gått tillräckligt efter genomförd insats för att ge effekter möjlighet att växa fram kan diskuteras och har också diskuterats av och Tillväxtanalys. och Tillväxtanalys har också diskuterat var effekterna kan förväntas uppstå och därmed bör mätas. Är det inom det företag som erhåller stödet eller i ett företag som möjligen köper upp stödmottagaren och därmed kan förvalta effekten av stödet? En handläggare på menar som en förlängning av denna 32Sedan 2015 är lånen omgjorda till bidrag med royalty. 33Energimyndigheten menar vid faktagranskningen att detta resultat inte ger en rättvisande bild av stöden eftersom tiden för ett projekt inom energiområdet att nå marknaden är längre och mer kapitalintensiv än för andra områden. Därför var det för tidigt att genomföra en samhällsekonomisk analys och dra dessa slutsatser. menar alltså att resultatet inte speglar de förhållanden som råder 2016. 34Programmet var en föregångare till Affärsutvecklingscheckar och pågick . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E diskussion att tillväxt i exemplet Vinn och Forska & Väx har antagits äga rum i specifika företag (vilket mäts i såväl som Tillväxtanalys utvärderingar).35 Denna effekt menar handläggaren är inte den mest intressanta och relevanta. Tillväxt i specifika företag ska i stället betraktas som en bieffekt av det primära större målet att skapa tillväxt inom ett avgränsat område där satsningen (programmet) görs. påpekar en intervjuperson vid Tillväxtanalys att det är svårt att se hur effekter kan uppstå inom den bransch som stödet är riktat till om inte några effekter kan konstateras i det företag som tar emot stödet. De granskade programmen har följts upp och utvärderats av forskare, konsulter och Tillväxtanalys. stöd Vinn och Forska & Väx har också effektutvärderats. Effektutvärderingarna visar relativt samstämmigt på inga eller mycket begränsade statistiskt signifikanta effekter av stöden. Denna bild bekräftas av internationella studier av liknande stöd. Målen med programmen bör vara stringenta och möjliga att utvärdera Det tredje kapitlet sammanfattades med att målen i de granskade programmen i större utsträckning bör vara tydliga, uppföljningsbara och spegla vad myndigheten önskar uppnå med respektive stöd. I samband med utvärdering är det en fördel med stringenta mål kopplade till de övergripande motiven med programmen och stödsystemet som helhet. Så länge målen för programmen inte är utformade på ett ändamålsenligt sätt kommer det vara svårt att följa upp stöden och deras effekter. Otydliga mål medför också att effektutvärderingar av stöden ifrågasätts då olika aktörer tolkar målen med, och resultaten av, stöden på olika sätt. Data behöver förberedas i samband med att stöden planeras Tillväxtanalys är tydlig med att det behövs mer och bättre data om stödens effekter ska kunna följas upp och utvärderas på lämpligt sätt. För att kunna göra en bra (effekt)utvärdering är det viktigt att utvärderingen planeras i samband med att ett program planeras. Då kan utförare och utvärderare komma överens om vilka variabler och vilka data som ska samlas in och vilka mål programmet ska utvärderas mot. anser, i linje med detta, att om det råder tydlighet om hur ett stöd ska utvärderas så är det lättare att nå konsensus om huruvida stödet lever upp till förväntningarna eller inte. 35Målet om ökad tillväxt i Vinn och Forska & Väx bryts av utvärderaren (här Tillväxtanalys) ned till vad den anser vara lämpliga delmål och aspekter av tillväxt. har också genomfört mätningar av effekter av samma program, med hjälp av liknande variabler, men har också kritiserat Tillväxtanalys för deras val av variabler. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Olika uppfattningar om hur som ska gå innan ett stöd kan utvärderas Tillväxtanalys effektutvärdering har diskuterats och kritiserats av för att inte mäta rätt mål och för att mäta effekter efter att stöden har betalats ut. Vad gäller tidsaspekten kan konstateras att det inte råder enighet om hur det ska gå innan effekter av ett program går att mäta och var (exempelvis i vilket företag) effekterna ska uppstå. Effekterna kan uppstå på olika håll