prop · H403111 · 2017-02-14 00:00:00 — 2016/17:111 Regeringen utvärderar det förslag som inkommit från Försvarsmakten samt rekommendation om behovet av att se över och förtydliga hur Försvarsmaktens ansvar för avhjälpande av föroreningar regleras i myndighetens instruktion. Med anledning av överenskommelsen mellan från – som reglerar ansvarsfördelningen mellan de båda myndigheterna när det gäller ansvaret för avhjälpande av föroreningar och röjning av OXA – gör regeringen bedömningen att rekommendation i frågan om ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och inte föranleder någon ytterligare åtgärd. Regeringen avser att följa utvecklingen av hur använder överskottet av försäljningar från övnings- och skjutfält som ska avvecklas, i linje med rekommendation. Regeringen instämmer i slutsats om behovet av utvecklad samverkan mellan myndigheter i syfte att förbättra kunskapsöverföringen och avser att ge det beskrivna uppdraget om utvecklat samarbete. När det gäller avser regeringen att följa myndighetens arbete med förorenade områden och den samverkan som sker med andra myndigheter kring hanteringen av områdena. Regeringens bedömning är att någon ytterligare åtgärd inte behöver vidtas med anledning av rekommendation om återrapporteringskrav om myndigheternas arbete med förorenade områden och om uppdrag till myndigheter att samverka om hantering av förorenade områden. Mot bakgrund av risken för stora utgifter och för att ge en rättvisande bild av statens åtaganden för sanering och röjning rekommenderar regeringen att utveckla rapporteringen till i årsredovisningen för staten. Regeringen bedömer emellertid att redovisning sker i enlighet med gällande regelverk. Eftersom årsredovisningen för staten i normalfallet ska bygga på myndigheternas konsoliderade årsredovisningar och det faktum att myndigheterna successivt utvecklar metoder för att på ett tillförlitligt sätt kunna beräkna och redovisa kostnader för sanering och röjning, bedömer regeringen att inga ytterligare åtgärder är nödvändiga. Regeringen har i regleringsbrevet gett i uppdrag att på en övergripande nivå kartlägga omfattningen av statens åtagande enligt miljögarantin och utöka dialogen med de berörda bolagen om hanteringen av garantin. Uppdraget ska redovisas i samband med årsredovisningen . rekommendationer till Försvarsmakten och avser frågor som ligger inom ramen för myndigheternas befogenheter. Regeringen avser att följa upp myndigheternas hantering av rekommendationer. Med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-419-3 rir 2016:25 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 0 - 1 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 1 1 5 8 R I R 2 0 1 6 : 2 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: har granskat hanteringen av förorenade områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser som avser departement, myndigheter och statligt ägda bolag enligt bilaga 1. Den innehåller rekommendationer som avser departement och myndigheter enligt bilaga 1. Företrädare för berörda departement, myndigheter och statligt ägda bolag enligt bilaga 1 har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna professor vid och docent vid för studier i offentlig ekonomi samt medarbetare vid för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Regeringen, departement, myndigheter och statligt ägda bolag enligt sändlista, se bilaga 1. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och generella iakttagelser Vad är förorenade eller riskfyllda områden? Antalet förorenade områden i Generella skattningar och redovisningar av kostnader Generella frågor om prioritering och kostnader Områden som saknar ansvarig aktör Aktörer och deras finansiering av sanering Områden som hanteras av Aktörer och deras finansiering av sanering Områden som hanteras av Försvarsmakten och Aktörer och deras finansiering av sanering Översikt om förorenade områden vid andra myndigheter och statligt ägda bolag Närmare beskrivning av frågorna Sammanfattande iakttagelser från svaren R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N Berörda departement, myndigheter och statligt ägda bolag Närmare redovisning av bedömningsgrunder Översikt om andra myndigheters och statligt ägda bolags R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns ett stort antal förorenade eller potentiellt förorenade områden i . Deras storlek varierar, liksom risken för påverkan på människors hälsa och miljön. Det finns också områden med andra risker än föroreningar. Det gäller t.ex. Försvarsmaktens nedlagda övnings- och skjutfält där det förekommer oexploderad ammunition (OXA), som kan medföra en direkt fara för människors liv och hälsa. Det totala antalet förorenade eller potentiellt förorenade områden har i en kartläggning som länsstyrelserna genomfört 1999–2015 beräknats till ca 81 500. I det antalet ingår ca 1 000 områden med mycket stor risk (riskklass 1) och ca 7 000 områden med stor risk (riskklass 2) för människors hälsa och miljön. Antalet förorenade områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet är oklart. Det rör sig dock om ett stort antal. Exempelvis uppskattar att det kan ansvara för upp till en tiondel av alla förorenade områden i , vilket motsvarar ca 8 000 områden. Motsvarande antal för Försvarsmakten uppskattas till ca 2 200. Antalet områden med förekomst av OXA är oklart. Det är kostsamt att sanera förorenade områden, t.ex. skattade 2007 kostnaderna för sanering av de mest förorenade områdena till ca 45 mdkr . Det är också kostsamt att röja områden med förekomst av OXA. Sannolikt handlar det om miljardbelopp. Granskningen syftar till att undersöka om det finns förutsättningar för en effektiv prioritering av sanering av områden som innehas eller har förorenats av staten. Syftet är vidare att undersöka riskerna för betydande utgifter för sanering av sådana områden och om redovisningen och rapporteringen av riskerna är transparent. I granskningen undersöks sju olika delfrågor. Sammanfattningsvis avser frågorna kunskap och överblick över statens förorenade eller riskfyllda områden. Det gäller ansvarsförhållanden och skattningar av historiska och framtida kostnader för sanering samt vilka prioriteringar som ligger till grund för sanering och röjning. Granskningen omfattar dels förorenade områden som kan hänföras till befintliga respektive avvecklade statliga myndigheter eller organisationer, dels förorenade områden som överlåtits till statliga eller privata företag i samband med bolagisering av vissa statliga verksamheter. Primärt berörs , , , geologiska undersökning (SGU) och . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N övergripande slutsats är att det finns betydande brister i kartläggningen av förorenade områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet. Därmed har även få skattningar av kostnader för sanering genomförts. Detta försvårar bedömningar av i vilken ordning och takt sanering eller röjning av förorenade respektive riskfyllda områden bör ske för att vara effektiv. Också bedömningar av risker för människors hälsa och miljön försvåras, liksom rapporteringen av tidigare och förväntade utgifter för sanering och röjning. Brister och luckor i kartläggning Det finns generella brister i länsstyrelsernas samlade kartläggning av förorenade områden i , bl.a. finns det områden som förorenats av ämnen vars farlighet uppmärksammats först och därför inte kommit med i kartläggningen. Högfluorerade ämnen (PFAS) är ett sådant exempel. Många förorenade områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet ingår inte i länsstyrelsernas kartläggning. Det har olika orsaker, t.ex. att områden som disponeras av Försvarsmakten kan omfattas av sekretess. Granskningen visar flera exempel på brister i kartläggningen av statens förorenade eller riskfyllda områden: har kartlagt endast hälften av myndighetens ungefär 8 000 förorenade områden. Myndigheten bedömer att det kommer ta att uppnå kunskapskravet enligt . känner inte heller till omfattningen av förorenade områden vilka omfattas av den miljögaranti som staten åtagit sig i samband med bolagiseringar av olika myndigheter och affärsverk. Försvarsmaktens kartläggning, som omfattar ca 2 200 potentiellt förorenade områden, genomfördes till stora delar . Ett okänt antal områden kan utifrån dagens krav ha hänförts till för låg riskklass. Myndigheten håller på att revidera kartläggningen. , som bl.a. har ca mark på avvecklade övnings- och skjutfält, genomför en kartläggning av förekomsten av OXA på dessa. Kartläggningen beräknas vara färdig om 5–. Myndigheten saknar kännedom om hur många förorenade områden den ansvarar för. Det finns också ett betydande antal objekt som lades ned av Försvarsmakten och som inte fördes över till när myndigheten bildades . I förhållande till dagens krav avvecklades dessa objekt sannolikt inte på ett miljösäkert sätt. Det är oklart vilken myndighet som har ansvar för kartläggning och sanering av dessa. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Andra myndigheter och statligt ägda bolag som ingår i granskningen har kartlagt förorenade områden i varierande omfattning. De flesta anger att ytterligare undersökningar behöver genomföras för att få en rimlig uppfattning om förekomst av sådana områden och om framtida kostnader för sanering. Betydande kostnader men få tillförlitliga skattningar har det inte gjorts någon skattning av kostnaderna för sanering av de mest förorenade områdena i . skattningar visar dock att det kan röra sig om miljardbelopp. har inte följt upp de faktiska kostnaderna för sanering, varken i fråga om myndighetens förorenade områden eller anspråk enligt statens miljögaranti. saknar därmed underlag för att kunna göra välgrundade skattningar av framtida utgifter för sanering av förorenade områden som förvaltas av myndigheten. Detsamma gäller utgifter för det samlade åtagandet om att bekosta sanering enligt miljögarantin. saknar underlag för att kunna skatta framtida utgifter för röjning av OXA. Myndigheten har dock inlett ett arbete med att ta fram genomsnittliga kostnader för röjning i syfte att kunna skatta sådana utgifter. Röjning av områden med förekomst av OXA är en stor framtida finansiell utmaning för . Försvarsmaktens framtida utgifter för sanering av PFAS-förorenade områden är inte kända, men de bedöms uppgå till mycket stora belopp. Sanering av PFAS- förorenade områden är en stor framtida finansiell utmaning för såväl Försvarsmakten som andra myndigheter och bolag vars verksamhet har gett upphov till PFAS- föroreningar. Reglerna om hur myndigheter ska redovisa avsättningar för framtida utgifter för sanering och avräkna kostnader mot anslag, medför incitament att inte göra kartläggningar och kostnadsskattningar. I praktiken innebär reglerna att ju mer kunskap en myndighet har om dess förorenade områden och saneringskostnader, desto tidigare behöver den göra avsättning i årsredovisningen och anslagsavräkning för sådana kostnader. Följden kan bli att myndigheten avvaktar med att inhämta underlag om förorenade eller riskfyllda områden. Osäkerheter i myndigheternas rapportering av framtida utgifter för sanering av föroreningar och röjning av OXA inverkar på regeringens redovisning till i Årsredovisning för staten. Redovisningen är knapphändig och betonar de stora osäkerheterna. Statens ansvarstagande för äldre föroreningar varierar Det finns ett betydande antal områden med äldre föroreningar som staten i praktiken inte tar ansvar för att sanera. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N Miljölagstiftningen har tidsmässiga begränsningar av ansvaret för avhjälpande av äldre föroreningar, vilka har kompletterats genom rättspraxis. Det finns dock inga rättsliga hinder mot att verksamhetsutövaren tar frivilligt ansvar för avhjälpande. Statliga bidrag från anslag 1:4 är den enda möjligheten att kunna finansiera sanering av områden där verksamhetsutövaren inte är ansvarig, inte tar frivilligt ansvar eller inte kan betala sanering. Prioriteringarna för anslaget för bidrag till sanering av förorenade områden bygger främst på att områdena innebär risk för människors hälsa eller miljön. I granskningen framkommer att staten tar ansvar i olika utsträckning för äldre föroreningar. Å ena sidan har myndigheterna rätt att i likhet med andra verksamhetsutövare begränsa sitt ansvar för äldre föroreningar, å andra sidan leder detta till att många områden som förorenats av statlig verksamhet inte saneras. Dessutom kan ett begränsat ansvarstagande för äldre föroreningar leda till ett ökat tryck på anslaget för bidrag till sanering. En ytterligare fråga är om det är sannolikt att sanering av sådana områden överhuvudtaget kommer till stånd, eftersom ett begränsat antal förorenade områden saneras med stöd av statliga bidrag. Det kan också ge en bild till det övriga samhället att staten inte tar ansvar för äldre föroreningar som den orsakat. Antalet äldre föroreningar som staten inte tar ansvar för att sanera är sannolikt betydande. Exempelvis anger att en stor del av föroreningarna på de områden som förvaltas av myndigheten är gamla. Oklart ansvar och begränsningar i fråga om försvarsfastigheter Försvarsmaktens instruktion begränsar ansvaret för avhjälpande av föroreningar till vad myndighetens resurser medger. Instruktionen har dock flera oklarheter, såväl om vilka fastigheter som omfattas som hur långtgående ansvaret är. regleringsbrev har vissa begränsningar i fråga om användning av överskott från försäljningar av försvarsfastigheter till sanering av föroreningar. När det gäller röjning av OXA finns det oklarheter i ansvarsfördelningen mellan och Försvarsmakten. Miljötillsynens agerande inverkar på prioriteringarna Saneringsarbetet styrs för vissa myndigheter till stor del av de lokala och regionala miljötillsynsmyndigheternas prioriteringar och aktivitetsnivå och inte på ett systematiskt sätt av myndigheterna själva. Därmed finns en risk för att tillgängliga resurser för sanering inte används effektivt. Enligt har miljötillsynen en viktig roll för att sanering som bekostas genom statliga bidrag ska komma till stånd. Granskningen visar att det till stor del gäller även för områden som förorenats av statlig verksamhet. Förelägganden eller andra krav från miljötillsynsmyn- R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N digheter har en betydande inverkan på vissa myndigheters prioritering av vilka områden som ska saneras och när i tiden sanering ska ske. sanerar oftast först efter föreläggande eller hot om sådant. Förelägganden och andra externa krav har också en inverkan på geologiska undersöknings prioriteringar beträffande områden som förorenats av statlig verksamhet som inte längre finns kvar. Föroreningar som ingår i statens miljögaranti har en särställning Sanering som omfattas av miljögarantin ges i praktiken företräde framför sanering av områden som förvaltas av och vissa andra investeringar. Det följer av avtalsregleringen av miljögarantin och tolkning av denna. Detta innebär att ett bolag som avser sanera förorenade områden, exempelvis inför försäljning, kan få sådan sanering prioriterad före saneringar av områden som förvaltas av myndigheten eller genomförande av olika trafiksäkerhetsåtgärder. Sanering av såväl områden förvaltade av som sanering utifrån anspråk enligt miljögarantin, finansieras genom anslag. De bolag som omfattas av miljögarantin styr vilka områden som ska saneras och i vilken takt. , som ansvarar för hanteringen av miljögarantin, granskar inte bolagens prioriteringar. Flera av bolagen har framfört önskemål till om en ökad medverkan av myndigheten i hanteringen av områden som omfattas av miljögarantin. har ännu inte tagit ställning till detta. Behov av fortsatt och utvecklad samverkan Eftersom hanteringen av förorenade områden är komplex, behöver myndigheterna samverka i syfte att förbättra kunskapsöverföringen. Den samverkan som sker i olika konstellationer av myndigheter behöver utvecklas. Samverkan kan också behöva utvidgas till att omfatta andra statliga myndigheter och statligt ägda bolag med betydande innehav av förorenade områden. •Underlätta en effektiv ekonomisk planering och prioritering utifrån övergripande samhällsnytta mellan olika saneringsbehov i fråga om statens förorenade eller riskfyllda områden, genom att utveckla en övergripande vägledning med principer för prioritering. Principerna bör omfatta såväl risk för människors hälsa och miljön som antal människor som riskerar att exponeras samt andra samhällsintressen, exempelvis exploateringstryck. En sådan vägledning skulle även underlätta kostnadsbedömningar, rapportering och överblick. •Förtydliga regleringen av Försvarsmaktens ansvar för avhjälpande av föroreningar. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N •Förtydliga regleringen av ansvar mellan Försvarsmakten och för avhjälpande av föroreningar och röjning av OXA. Dessutom bör regeringen förtydliga vad överskott från försäljning av övnings- och skjutfält får användas till. •Överväg att ställa upp återrapporteringskrav om myndigheternas arbete med förorenade områden och att ge berörda myndigheter i uppdrag att samverka om hantering av förorenade områden. •Utveckla rapporteringen till i Årsredovisning för staten i fråga om statens förorenade eller riskfyllda områden. Detta mot bakgrund av risken för stora utgifter såväl för enskilda myndigheter som för staten som helhet och för att ge en rättvisande bild av statens åtagande för sanering och röjning. •Utveckla kartläggningen av förorenade områden, för att få bättre underlag för riskbedömningar och skattningar av kostnader och därigenom kunna göra effektiva prioriteringar. •Förbättra uppföljningen och skatta översiktligt kostnader för sanering. •Utveckla och fördjupa samverkan om hantering av förorenade områden. Därutöver riktar en särskild rekommendation till : •Kartlägg omfattningen på en övergripande nivå av statens åtagande enligt miljögarantin och utöka dialogen med de berörda bolagen om hanteringen av garantin. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Motiv till granskning Det finns ett stort antal förorenade eller potentiellt förorenade områden i . Deras storlek varierar, liksom risken för påverkan på människors hälsa och miljön. Många av föroreningarna har orsakats av industriell verksamhet. Det gäller såväl generellt som i fråga om områden vilka förorenats av statlig verksamhet. Det finns också områden med andra risker än föroreningar. Det gäller t.ex. Försvarsmaktens nedlagda övnings- och skjutfält där det förekommer oexploderad ammunition (OXA), som kan medföra en direkt fara för människors liv och hälsa. Förekomst av OXA försvårar även sanering av föroreningar. Enligt länsstyrelsernas gemensamma kartläggning finns det totalt ca 81 500 förorenade eller potentiellt förorenade områden. I det antalet ingår ca 1 000 områden med mycket stor risk (riskklass 1) och ca 7 000 områden med stor risk (riskklass 2) för människors hälsa och miljön. Många områden med föroreningar från farliga ämnen som uppmärksammats främst har inte kartlagts eller inventerats. Det gäller bl.a. högfluorerade ämnen som PFAS1 vilka t.ex. ingått i brandsläckningsskum och spritts till grund- och dricksvatten. Att dricka vatten med höga halter av PFAS misstänks enligt öka risken för negativa hälsoeffekter som t.ex. påverkan på immunförsvaret, levern och sköldkörteln.2 Antalet förorenade områden som ägs av staten eller har förorenats av statlig verksamhet är oklart, men under inledningen av granskning har framkommit att det uppgår till minst 10 000. Exempelvis uppskattar att myndigheten kan inneha ca 8 000 förorenade områden. Försvarsmakten uppskattar motsvarande antal till ca 2 200. Relativt få av dessa områden ingår i länsstyrelsernas kartläggning. Områden med förekomst av OXA ingår inte i kartläggningen. Ofullständigheter i kartläggning försvårar bedömningar av i vilken ordning och takt sanering bör genomföras för att vara effektiv. 1Högfluorerade ämnen (poly- och perfluorerade alkylsubstanser) har samlingsnamnet PFAS. Ett PFAS-ämne som ofta omnämns är PFOS (perfluoroktansulfat), som är ett av ca 3 000 olika PFAS- ämnen som finns på marknaden . (2016), Utredningen om spridning av PFAS- föroreningar i dricksvatten, M 2015:b, och (2015), Högfluorerade ämnen (PFAS) och bekämpningsmedel En sammantagen bild av förekomsten i miljön Redovisning av ett regeringsuppdrag, Rapport 6709. I används generellt termen PFAS om inte annat anges. 2Livsmedelsverkets webbplats, , hall/oonskade-amnen/miljogifter/pfas-poly-och-perfluorerade-alkylsubstanser/ R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S F Ö R O R E N A D E O M R Å D E N Det är ofta kostsamt att sanera områden som är förorenade eller har förekomst av OXA. Detta medför en högre kostnad för exploatering och byggande av lokaler för näringsverksamhet och boende. skattade 2007 att kostnaderna för sanering av samtliga då klassificerade områden enligt riskklass 1 och så många som möjligt i riskklass 2 skulle kosta ca 45 mdkr . Staten bedömdes behöva stå för drygt hälften av det beloppet. Beräkningarna byggde på antagandet att kostnaden för sanering av ett område i riskklass 1 i medeltal uppgick till ca 30 mnkr.3 har ingen ny skattning gjorts av den samlade kostnaden för sanering av förorenade områden i . I fråga om kartläggning har det inte publicerats andra sammanställningar än de som utgår från länsstyrelsernas nationella kartläggning.4 Tidsperspektivet för sanering av de mest förorenade områdena i är mycket långt. har skattat att med nuvarande saneringstakt kommer områdena i riskklass 1 vara åtgärdade och områdena i riskklass 2 vara åtgärdade till år 2129.5 1.2 Frågeställningar och avgränsningar Granskningen syftar till att undersöka om det finns förutsättningar för en effektiv prioritering av sanering av områden som innehas eller har förorenats av staten. Syftet är vidare att undersöka riskerna för betydande utgifter för sanering av sådana 3Naturvårdsverket (2007), Konsekvensanalys Giftfri miljö delmål 6 och 7. Analys av nytt delmål samt föreslagna styrmedel för efterbehandling av förorenade områden. 4Däremot finns det i forskning och utredningar som belyser olika aspekter kring hanteringen av förorenade områden. Delar av denna forskning och utredningar återges i utvärderingar av de åtgärder som dittills genomförts för att sanera förorenade områden i . Utvärderingarna konstaterade bl.a. att det inte fanns samhällsekonomiska prioriteringar i saneringsarbetet som leddes av . Se t.ex. Vredin , M., , J., , P., och Samakovlis, E. Can we buy time?