prop · H50359 · 2017-12-05 00:00:00 — folkgrupp ska införas. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller har inga invändningar mot det. ningarna för en kriminalisering saknar en grundligare kartläggning av problemets omfattning och ombudsmän () anser att det är en brist att betänkandet inte innehåller några överväganden i fråga om behovet av kriminalisering och inskränk- ning av tryck- och yttrandefriheten vad gäller kränkande agerande som riktar sig mot cispersoner. I fråga om den lagtekniska utformningen – där begreppet könsidentitet eller könsuttryck enligt utredningen ska förstås på samma sätt som i för- slaget till definition i diskrimineringslagen (2008:567) (se avsnitt 5) – anser JO att det är oklart vilka gärningar som riktar sig mot cispersoner som omfattas av det straffbelagda området samt att utredaren har underskattat de praktiska konsekvenserna av dessa oklarheter. den bakgrunden mycket tveksam till om de föreslagna ändringarna uppfyller de krav på tydlighet och förutsägbarhet som måste ställas på utgivarna () invänder att definitionen av könsidentitet och könsuttryck är otydlig och TU säger sig inte kunna tillstyrka denna. däremot anser att en viss oklarhet kan uppstå för den som läser lagtexten utan tillgång till förarbetena men att detta inte bör innebära några problem i rättstillämpningen och att det är svårt att finna ett bättre och Se avsnitt 4.6 angående att Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor efterfrågar ett förtydligande av om intersexpersoner omfattas av grunden könsidentitet eller könsuttryck. anser att effekterna bör följas upp och , bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL) och RFSL Ungdom, som välkomnar förslagen, anser att ytterligare undersökningar och forskning krävs för att belysa omfattningen av den transfobi som drabbar transpersoner. Antidiskrimineringsbyråer efterlyser en utredning av det straff- rättsliga skyddet vad gäller andra grunder och anför att exempelvis personer med funktionsnedsättning inte har ett adekvat straffrättsligt Bakgrund: Kränkande eller hotfulla uttalanden med anspelning på att någon är transperson kan vara straffbara t.ex. enligt bestämmelserna om olaga hot, förolämpning eller förtal (4 kap. 5 § och 5 kap. 1–3 §§ brotts- Att bland allmänheten uppmana till våld eller andra brottsliga gärningar mot transpersoner kan vara straffbart som uppvigling (16 kap. 5 § ). De nämnda brotten utgör även tryck- och yttrande- frihetsbrott enligt 7 kap. 4 § tryckfrihetsförordningen (TF) och 5 kap. 1 § yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Med de redaktionella ändringar som föreslås i propositionen Ändrade mediegrundlagar (prop. 2017/18:49) kommer de berörda tryckfrihetsbrotten att finnas i 7 kap. 2–5 §§ TF. Däremot finns det inte någon kriminalisering av hot mot eller uttryck för missaktning för transpersoner som grupp av det slag som brottet hets mot folkgrupp tar sikte på. För hets mot folkgrupp döms enligt 16 kap. 8 § , 7 kap. 4 § 11 TF (7 kap. 6 § TF enligt förslag i prop. 2017/18:49) och 5 kap. 1 § första stycket YGL den som i ett uttalande eller i ett annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekän- nelse eller sexuell läggning. Straffet är fängelse i högst eller, om brottet är ringa, böter. För grovt brott är straffet fängelse i lägst sex månader och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om meddelandet haft ett särskilt hotfullt eller kränk- ande innehåll och spritts till ett stort antal personer på ett sätt som varit ägnat att väcka betydande uppmärksamhet. I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna, bl.a. yttrandefriheten. Yttrandefriheten beskrivs som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor (1 § första stycket 1). tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptag- ningar gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (1 § andra stycket). Förslaget att kriminalisera ytterligare gärningar som hets mot folk- grupp innebär begränsningar av yttrandefriheten. Enligt 21 § får sådana begränsningar göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett dem och inte heller sträcka sig så långt att de utgör ett hot mot den fria åsiktsbild- ningen som en av folkstyrelsens grundvalar. I 23 § anges därutöver att yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till rikets säkerhet, folk- försörjningen, allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, privat- livets helgd eller förebyggandet och beivrandet av brott. begränsningar av yttrandefriheten göras endast om särskilt viktiga skäl Vid bedömningen av vilka begränsningar som får göras ska särskilt beaktas vikten av vidaste möjliga yttrandefrihet i politiska, religiösa, fackliga, vetenskapliga och kulturella angelägenheter. Yttrandefriheten skyddas även av artikel 10 i den europeiska konven- tionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grund- läggande friheterna (). Av 2 kap. 19 § regerings- formen framgår att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . yttrandefrihet enligt konventionen innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inbland- ning och oberoende av territoriella gränser. Av artikeln framgår dock också att utövandet av yttrandefriheten får underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som i ett demokratiskt samhälle är nödvändiga med hänsyn till bl.a. den allmänna säkerheten, förebyggandet av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller annans goda namn och rykte eller rättigheter. Artikel 10 har aktualiserats i svensk rättspraxis avseende hetsbrottet och har funnit att en konventionsenlig tolkning av bestämmelsen om hets mot folkgrupp gör att bestämmelsen bör tolkas mer restriktivt än vad förarbetena anger (NJA 2005 s. 805 och NJA 2006 s. 467). Motsvarande föreskrifter om rimliga inskränkningar i yttrandefriheten återfinns även i andra för bindande konventioner, bl.a. artikel 19 i FN:s konvention om medborgerliga och politiska rättigheter. En viktig del av skyddet för tryck- och yttrandefriheten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är att ingripanden på grund av innehållet i yttranden i de medier som omfattas av dessa grundlagar endast får ske om tryckrespektive yttrandefrihetsbrott föreligger. I 7 kap. 4 och 5 §§ TF finns en fullständig uppräkning av de gärningar som utgör tryckfrihetsbrott. Genom en hänvisning i 5 kap. 1 § första stycket YGL utgör dessa gärningar också yttrandefrihetsbrott. För ansvar för tryck- och yttrandefrihetsbrott krävs att gärningen även är straffbar enligt vanlig lag. Det brukar uttryckas så att ”dubbel täckning” krävs för att ett brott ska vara straffbart som tryck- och yttrandefrihetsbrott. Tryckfrihetsförordningen gäller tryckta skrifter, t.ex. dagstidningar och böcker. Yttrandefrihetsgrundlagen gäller vissa andra medier, t.ex. radio och tv samt dvd- och cd-skivor. Uttalanden på internet skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen i de fall de omfattas av den s.k. databasregeln i 1 kap. 9 § YGL. I första hand omfattar regeln webbplatser som drivs av traditionella massmedieföretag (automatiskt grundlagsskydd) men även andra aktörer kan få grundlagsskydd genom att ansöka om utgivningsbevis (frivilligt grundlagsskydd). Det kan t.ex. vara bloggar som bedrivs i en liten skala, tidningar som bara publiceras på internet och andra företag som tillhandahåller information på internet. Enligt den s.k. instruktionen (1 kap. 4 § TF och 1 kap. 5 § YGL) bör den som ska döma över missbruk av tryck- eller yttrandefriheten eller på annat sätt vaka över att respektive grundlag efterlevs betänka att friheterna utgör en grundval för ett fritt samhällsskick, uppmärksamma syftet mer än framställningssättet och hellre fria än fälla. Det har ansetts som en utgångspunkt att ändring i bestämmelse om hets mot folkgrupp förutsätter att även motsvarande bestämmelse i tryckfrihetsförordningen ändras (prop. 1986/87:124 s. 34; se också mer generella uttalanden om förhållandet mellan tryckfrihetsförordningen och vanlig lag i SOU 2001:28 s. 416 f. och SOU 2004:114 s. 181 f.). Kriminalisering av yttranden på områden som skyddas av det särskilda grundlagsskyddet för tryck- och yttrandefrihet har alltid skett med eftertanke och stor återhållsamhet. Det krävs starka skäl för att göra en grundlagsändring och den bör vara påkallad av ett påtagligt behov. I sammanhanget kan det nämnas att 2010 antog en icke-bindande rekommendation om åtgärder för att bekämpa diskriminering på grund av sexuell läggning eller könsidentitet där medlemsstaterna uppmanas att vidta åtgärder mot bl.a. hatbrott och hatpropaganda (”hate speech”) på grund av sexuell läggning och könsidentitet (rekommendation CM/Rec[2010]5). Enligt rekommendationen bör medlemsstaterna förbjuda hatpropaganda mot homosexuella, bisexuella och transpersoner och se till att brottsmotiv som anknyter till sexuell läggning eller könsidentitet kan beaktas som en försvårande omständighet. Skälen för regeringens förslag Det finns behov av att kriminalisera hets mot transpersoner Transpersoner som grupp har inte något skydd mot sådana hot och uttryck för missaktning som är straffbara som hets mot folkgrupp. Som konstaterats ovan finns det på ett allmänt plan anledning att överväga att tillerkänna transpersoner ett ökat skydd i hatbrottslagstiftningen. För att det ska komma i fråga att utvidga hetsbrottet, med den begränsning i grundlagarnas och skydd för yttrandefriheten och tryckfriheten som detta innebär, krävs det emellertid ett mer påtagligt behov av en sådan ändring. En första förutsättning är att det i praktiken förekommer hetspropaganda mot transpersoner som är av det slaget att den skulle vara brottslig om transpersoner ingick bland de grupper som skyddas av hetslagstiftningen. Eftersom hets mot transpersoner inte är straffbelagt kan brottsstatistiken inte ge någon indikation om hur vanligt förekommande sådan propaganda är. Det finns inte heller någon sådan mer grundlig kartläggning av problemets omfattning som gärna hade sett. Det kan dock i vart fall konstateras att hetspropaganda mot transpersoner förekommer i praktiken. I kommentarsfält på bl.a. rasistiska webbplatser har utredningen funnit vad den beskriver som ett betydande antal exempel på uttalanden kring att hbt-personer generellt och transpersoner specifikt är undermåliga, onaturliga, omoraliska, sjuka och perverterade. Utredningen uppger också att det är vanligt att agitationen mot hbt-personer generellt och transpersoner specifikt kopplas ihop med pedofili. Enligt utredningens bedömning skulle vissa av de uttalanden som den har tagit del av kunna utgöra hets av det slag som avses i bestämmelsen om hets mot folkgrupp. Även om det inte går att säga något bestämt om i vilken omfattning hets mot transpersoner förekommer innebär transpersoners utsatta situation att sådan hets när den förekommer måste ses som mycket problematisk. Därutöver bör det beaktas att förekomsten av hets mot transpersoner kan tänkas öka i takt med att transpersoner blir mer synliga i samhället. För en kriminalisering av hets mot transpersoner talar också det utredningen har funnit om att agitation mot transpersoner inte sällan ingår i och blandas med agitation mot hbt-personer i allmänhet och argument kring sexuell läggning. framhåller att kunskapen om skillnaden mellan å ena sidan könsidentitet eller könsuttryck och å andra sidan sexuell läggning generellt sett är låg och att det vid diskriminering enligt diskrimineringslagen förekommer att skillnaden inte är klar för den som diskriminerar. Även när det gäller hets kan det tänkas att den som hotar eller uttrycker missaktning inte har klart för sig på vilken eller vilka grunder han eller hon hetsar. finns därför anledning att tro att en kriminalisering av hets mot trans- Prop. 2017/18:59 personer skulle bidra till att åstadkomma ett mer effektivt skydd också vad gäller hets mot homo- och bisexuella. Regeringen ser mot denna bakgrund ett tydligt behov av att utvidga straffansvaret för hets mot folkgrupp så att det även omfattar hets mot transpersoner. Inte heller Lagrådet, som avstyrker lagrådsremissens förslag av skäl som behandlas nedan, motsätter sig att gruppen transpersoner ges ett stärkt straffrättsligt skydd. Det är befogat att begränsa yttrandefriheten och tryckfriheten enligt grundlagarna och Intresset av att skydda utsatta grupper mot hot och uttryck för missaktning är ett ändamål för vilket det, med hänsyn till bl.a. enskildas anseende eller förebyggandet och beivrandet av brott, är möjligt att under de förutsättningar som redovisas ovan begränsa yttrandefriheten enligt såväl regeringsformen som . Som nämnts har också uppmanat medlemsstaterna att förbjuda hatpropaganda mot bl.a. transpersoner. Att kriminalisera hets mot transpersoner kan inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranleder begränsningen. En sådan kriminalisering sträcker sig inte heller så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen, vetenskapens frihet, religionsfriheten eller människors frihet att sluta sig samman för att hävda uppfattningar som inte stämmer med majoritetens. En kriminalisering innebär däremot ett fullt godtagbart krav på att transpersoners rättigheter och den grundläggande demokratiska principen om alla människors lika värde ska respekteras vid utövandet av yttrandefriheten. Regeringen anser därför att de skäl som talar för att kriminalisera hets mot transpersoner som grupp väger tyngre än intresset av att behålla yttrandefriheten oförändrad i detta avseende. När det specifikt gäller behovet av kriminalisering på det område som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kan det konstateras att de exempel på hets mot transpersoner som utredningen har identifierat utgörs av uttalanden på internet. Sådana uttalanden har potential att få en särskilt stor spridning och det är därför mycket angeläget att de motverkas. Uttalanden på internet kan under vissa förutsättningar falla under yttrandefrihetsgrundlagens skydd. Genom en ansökan om utgivningsbevis kan exempelvis en blogg ges grundlagsskydd med stöd av yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser. För att ett utgivningsbevis ska utfärdas ställs vissa krav av formellt slag, men det görs inte någon prövning av de tänkta yttrandenas innehåll eller av verksamhetens karaktär innan utgivningsbevis beviljas. För att en bestämmelse om hets mot transpersoner ska vara effektiv behöver därför motsvarande ändring göras i tryckfrihetsförordningens brottskatalog, vilket innebär att gärningen blir straffbar som tryckfrihetsbrott enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsbrott enligt yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns därför förutsättningar för att kriminalisera hets mot transpersoner såväl inom tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden som i . Avgränsningen bör göras så att enbart transpersoner ges det stärkta straffrättsliga skyddet I lagrådsremissen föreslog regeringen att bestämmelserna om hets mot folkgrupp skulle utvidgas så att bestämmelserna inte bara skyddar gruppen transpersoner utan omfattar alla oavsett könsidentitet eller könsuttryck. Ett skäl för detta var att en sådan utformning inte pekar ut transpersoner på ett sätt som innebär att bestämmelsen kan uppfattas som att den är skriven med ett avvikarperspektiv. Utredningens förslag var utformat på samma sätt. Detta var något som välkomnades särskilt av , bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL), RFSL Ungdom och Antidiskrimineringsbyråer. Att lagrådsremissens förslag inte utformades som ett minoritetsskydd innebar också att den lagtekniska lösningen anknöt till hur hetsbrottets övriga grunder är utformade. Det kan i det sammanhanget noteras att frågan om huruvida den nuvarande bestämmelsen ska uppfattas som att den enbart skyddar minoriteter har varit föremål för viss diskussion, främst med anledning av att Justitiekanslern () i ett antal beslut har bedömt att syftet vid tillkomsten av brottet hets mot folkgrupp var att tillförsäkra minoritetsgrupper av skilda sammansättningar och bekännare av olika trosuppfattningar ett rättsskydd (se t.ex. beslut , dnr 3217-03-30). JK har därför uttalat att det fallet att någon uttrycker kritik mot svenskar inte torde ha varit avsett att träffas av straffstadgandet. Frågan berörs inte i de äldre förarbetena till hetsbestämmelserna. I lagstiftningsärenden har det dock antagits att de nuvarande grunderna inte ska uppfattas som ett minoritetsskydd. När hets mot homosexuella som grupp skulle kriminaliseras valdes således uttrycket sexuell läggning, som omfattar såväl heterosom homo- eller bisexuell läggning, med motiveringen att den lagtekniska utformningen av utvidgningen borde ske på ett sätt som stämmer överens med utformningen av bestämmelsen i övrigt (prop. 2001/02:59 s. 39 f.). Det kan också noteras att 2013 avslog motioner som efterfrågade en översyn av hetsbrottet i syfte att säkerställa att även svenskar omfattas av det. biföll därmed förslaget i yttrande, i vilket utskottet med hänvisning till förarbetsuttalanden anförde att det torde stå klart att bestämmelse om hets mot folkgrupp omfattar de situationer som efterfrågas i motionerna och att det därför inte var nödvändigt med något tillkännagivande till regeringen om att bestämmelsen bör ses över (bet. 2012/13:JuU10). Mot bakgrund av att JK:s uttryckssätt avviker från förarbetsuttalanden uttalar JK i sitt remissvar över de nu aktuella lagförslagen att det, för det fall frågan åter skulle bli aktuell, finns skäl för JK att noga överväga innebörden av sitt tidigare ställningstagande och utformningen av framtida beslutsskäl. Med hänsyn till att det i praktiken främst är gruppen transpersoner som är i behov av skyddet mot hets kan det, trots det som sagts, diskuteras om det är lämpligt att utforma bestämmelsen så att den omfattar alla oavsett könsidentitet eller könsuttryck. Som ombudsmän påpekar görs utredningens överväganden i fråga om behovet av en utvidgad kriminalisering och motsvarande begränsning i tryck- och yttrandefriheten främst i förhållande till kränkande agerande som riktar sig mot transpersoner. Lagrådet anser att de ovan redovisade skälen för att låta bestämmelsen omfatta alla inte kan tillmätas betydelse i sammanhanget. Enligt Lagrådets mening är det tveksamt om intresset att skydda gruppen transpersoner gör det nödvändigt att begränsa yttrandefriheten så långt som föreslogs i lagrådsremissen. Det kan enligt Lagrådet ifrågasättas om det är förenligt med regeringsformens krav att låta regleringen omfatta all könsidentitet och allt könsuttryck. Enligt regeringen är frågeställningen i princip densamma som när grunden sexuell läggning infördes i bestämmelserna om hets mot folkgrupp. Att uttrycket sexuell läggning valdes i stället för homosexuell läggning innebär att homosexuella inte fått en speciallagstiftning utan att alla människor skyddas på ett likartat sätt. Även om det i det lagstiftningsärendet inte gavs underlag för att det förelåg behov av skydd för andra än homosexuella fann Lagrådet att detta fick godtas (prop. 2001/02:59 s. 39 och 82). Det är alltså inte uteslutet att låta bedömningen styras av behoven hos den grupp som den nya lagstiftningen huvudsakligen avser att skydda, som lagstiftningen utformas så att den skyddar alla lika. Det som Lagrådet i förevarande lagstiftningsärende anför i denna del utgör enligt regeringen därför inte i och för sig något hinder mot den konstruktion som förordades i lagrådsremissen. Lagrådet invänder emellertid också mot den lagtekniska lösning som föreslogs i lagrådsremissen och avstyrker lagrådsremissens förslag om att införa grunden könsidentitet eller könsuttryck i bl.a. bestämmelserna om hets mot folkgrupp. Enligt Lagrådet skulle förslaget innebära att frågan om en viss handling är straffbar eller inte blir beroende av en oklar och flytande gräns mellan en handling som riktar sig mot kön och en handling som avser könsidentitet eller könsuttryck. Lagrådet anser att det är högst betänkligt ur legalitetssynpunkt. Det är enligt regeringen av största vikt att den nya grunden uppfyller de krav på en tydlig avgränsning av det straffbara området som gäller för all straffrättslig lagstiftning. Frågan om gränsdragningen mot kön – som inte omfattas av hetslagstiftningen – diskuterades ingående i lagrådsremissen mot bakgrund av de farhågor som några remissinstanser ger uttryck för i detta avseende. Tidningsutgivarna anför att könsidentitet eller könsuttryck har getts en alltför vid innebörd som kan ge upphov till gränsdragnings- och tillämpningssvårigheter och beskriver definitionen som otydlig. Enligt ombudsmän är det oklart vilka gärningar som riktar sig mot cispersoner som skulle komma att omfattas av det straffbelagda området och även vilka slags gärningar som inte omfattas. I lagrådsremissen konstaterades att det av den i lagrådsremissen föreslagna definitionen i diskrimineringslagen, som borde vara vägledande även för tolkningen av uttrycket i , var klart att diskriminering på grund av könsidentitet eller könsuttryck är något annat än diskriminering på grund av kön, dvs. på grund av att någon är man eller kvinna. När det gäller andra än transpersoner angavs att det visserligen torde kunna vara svårt att bevisa att det rör sig om hets med anspelning på just könsidentitet eller könsuttryck och inte på kön. Att sådana bevissvårigheter kan tänkas uppkomma bedömdes dock inte innebära att den föreslagna grunden inte skulle vara tillräckligt precis till sin innebörd. Lagrådet kommer emellertid till motsatt slutsats och menar att 2017/18:59 svårigheterna inte kan avfärdas med en hänvisning till att det blir en bevisfråga. Den kritik som har framkommit är enligt regeringen sammantaget sådan att den inte går att bortse från. Uttrycket könsidentitet eller könsuttryck bör därmed inte användas. Med hänsyn till svårigheterna att avgränsa en bestämmelse som skyddar alla lika bör paragraferna i stället begränsas så att de endast skyddar transpersoner. Begreppet könsöverskridande identitet eller uttryck förekommer i diskrimineringslagstiftningen Lagrådet anger att ett sätt att åstadkomma en lagtekniskt godtagbar ordning kan vara att låta bestämmelserna omfatta ”könsöverskridande identitet eller uttryck”. Könsöverskridande identitet eller uttryck har utgjort en civilrättslig diskrimineringsgrund sedan diskrimineringslagen infördes och förekommer även i annan lagstiftning på området. Begreppet har mött kritik sedan det infördes. Kritiken har i huvudsak gått ut på att formuleringen är skriven med ett avvikarperspektiv, dvs. att den utgår från en uppfattning om en norm och definierar dem som inte följer denna. Även definitionen av könsöverskridande identitet eller uttryck har kritiserats, bl.a. för att vara otydlig när det gäller vilken personkrets som omfattas av diskrimineringsgrunden. Begreppet definieras i 1 kap. 5 § första stycket diskrimineringslagen som att någon inte identifierar sig som kvinna eller man eller genom sin klädsel eller på annat sätt ger uttryck för att tillhöra ett annat kön. Som framgår ovan bedöms det vara nödvändigt att begränsa bestämmelserna så att de endast skyddar transpersoner. Bestämmelser som enbart skyddar en del av befolkningen kan i någon mening alltid sägas ha ett avvikarperspektiv.