prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Det innebär att det underlag som behövs för att pröva ärendet tas in, t.ex. i form av prome- morior från angående vilka utrikes-, säkerhets- eller försvarspolitiska aspekter som är aktuella i ärendet. ISP:s generaldirektör samråder ofta med EKR i dessa ärenden och kan enligt etablerad praxis även välja att överlämna ett ärende till regeringens prövning. Ärenden om förhandsbesked handläggs som ett ärende enligt förvaltningslagen, men faller utanför begreppet myndighetsutövning eftersom de inte är bindande. Regeringen delar uppfattningen som förs fram av flera remissinstanser, om att det inte finns någon oklarhet kring den rättsliga innebörden av dessa s.k. förhandsbesked. Det finns därför inte heller något behov av en sådan särskild informationsbestämmelse i lagen som kommittén föreslår. Regeringen föreslår således inte någon sådan bestämmelse. Regeringens bedömning: Mot bakgrund av den utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska utvecklingen behöver tillståndsprövningen av utlandssamverkan avseende krigsmateriel moderniseras. Nya samlade riktlinjer bör ges över vilka nationella kriterier som framöver bör gälla vid tillståndsprövningen av utlandssamverkan (se avsnitt 7). Som en följd av förändringarna för tillståndsprövningen kommer fler ärenden att behöva överlämnas till regeringens prövning. Det bör analyseras ytterligare om det är lämpligt att utarbeta en kon- soliderad vägledning som sammanfogar de nationella och internation- ella principerna för tillståndsprövningen. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Kommittén anser att regeringen bör ut- arbeta en vägledning som i ett dokument sammanför de nationella rikt- linjerna för utförsel och annan utlandssamverkan och inter- nationella förpliktelser på exportkontrollområdet. inget eget förslag på sådana konsoliderade riktlinjer men ger en skiss över en tänkbar struktur. Remissinstanserna: SOFF och anser att det inte är möjligt att skapa helt nya inslag i riktlinjerna utan att först ändra praxis. framför sig att myndigheten kommer att behöva överlämna ett antal ärenden till regeringens prövning, för att få vägledning i hur exempelvis demokratikriteriet ska tillämpas och på så sätt lägga fast en ny praxis. ISP föreslår också att det ska tillsättas en utredning som kan undersöka om det går att sammanfoga de svenska riktlinjerna med de internationella regelverken i ett och samma dokument. Även Röda korset, Juridiska fakulteten vid , Svenska Freds- och Skiljedoms- föreningen, för Fred och Frihet (IKFF) och välkomnar ett sådant samlat dokument. Skälen för regeringens bedömning Nya samlade riktlinjer bör ges över vilka principer som bör gälla för Regeringens riktlinjer för utförsel och annan utlandssamverkan har ut- gjort ett värdefullt verktyg för att beskriva utgångspunkterna vid den Riktlinjerna grundar sig på principer som etablerats . första gången som samlade riktlinjer presenterades offentligt var 1956 då dåvarande statsminister i redogjorde för de allmänna principer som enligt praxis låg till grund för tillståndspröv- av krigsmaterielexporten (FK 1956 nr 9 s. 20 f. och 64 f. samt FK 1956 nr 15 s. 54–63). De första samlade anvisningarna som benämn- des riktlinjer togs fram 1971 och presenterades i en proposition angående krigsmaterielexport som överlämnades till för yttrande (prop. 18–21). I samband med framtagandet av den nuvarande krigsmateriellagen 1992 presenterade den dåvarande regeringen sin syn på de principer och riktlinjer som den ansåg borde ligga till grund för överväganden rörande utförsel och annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel, och som har varit utgångspunkten för tillstånds- prövningen (prop. 1991/92:174 s. 41 f.). Regeringen beredde även då tillfälle att ta del av riktlinjerna. yttrade sig över regeringens förslag till riktlinjer och tillstyrkte i huvudsak de- samma. Utskottet angav därutöver bl.a. som sin mening att kravet på respekt för mänskliga rättigheter borde vara ett centralt villkor för att till- stånd för svensk krigsmaterielexport skulle beviljas (bet. 1992/93:UU1, s. 24). beslutade sedermera i enlighet med utskottets förslag (rskr. 1992/93:61). Att på detta sätt har ställt sig bakom rikt- linjerna är betydelsefullt då det säkerställer en långsiktighet vid till- ståndsprövningen. har det skett stora omvärldsförändringar på det utrikes-, säkerhets-, och försvarspolitiska området. I likhet med vad kommittén konstaterar motsvarar riktlinjerna därför inte helt dagens krav i vissa delar och det finns ett behov av att modernisera dessa. Dessutom finns det ett behov av att ta i beaktande den utveckling som skett av praxis då riktlinjerna senast lades fram i sam- lad form. Det finns mot denna bakgrund anledning att se över riktlinjerna i vissa delar och att ge en samlad redogörelse för vad som bör gälla för tillståndsprövningen framöver. Att regeringen på ett samlat sätt redogör för hur den avser att förhålla sig till utförsel och annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel, innebär också att öppenheten gentemot allmänheten, företagen och andra intressenter förbättras i fråga om vilka avväganden som är väsentliga vid tillståndsprövningen. Att de kriterier för tillståndsprövningen som regeringen nu lägger fram bör ha bredast möjliga parlamentariska förankring är mycket viktigt. Tillståndsprövningen bör präglas av långsiktighet och de grundläggande principerna för bedömningen bör ligga fast . I likhet med hur frågan har behandlats bör därför beredas tillfälle att ge sin syn på riktlinjerna i samlad form. I avsnitt 7 redovisar regeringen därför en ny sammanställning av riktlinjerna. I denna sammanställning inkluderas även de bedömningsgrunder i riktlinjerna som rege- ringen inte nu gör någon förnyad prövning av. Dessa bedömningsgrunder återges på samma sätt som tidigare, med språklig modernisering. Några justeringar görs också för att återspegla den praxisutveckling som har skett . Regeringen presenterar dock först sin syn på de delar där kommittén har lagt fram förslag på nya eller förändrade synsätt som framöver ska beaktas vid tillståndsprövningen. I avsnitt 6.2 behandlas demokratisk status, i avsnitt 6.3 mänskliga rättigheter, i avsnitt 6.4 politiken för global utveckling, i avsnitt 6.5 följdleveranser och i avsnitt 6.6 internationell samverkan. Som har nämnts i avsnitt 5.1 är riktlinjerna inte avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen, dvs. föreskrifter som ska meddelas av genom lag eller av regeringen genom förordning (prop. 1995/96:31 s. 23 f.). De nya aspekterna vid tillståndsprövningen innebär att fler ärenden kommer att behöva överlämnas till regeringens prövning Som regeringen utvecklar närmare i detta kapitel bör nya aspekter fram- över beaktas vid tillståndsprövningen. ISP, SOFF och ifråga- sätter om det är möjligt att skapa helt nya inslag i riktlinjerna för utlands- samverkan utan att först ändra praxis eftersom riktlinjerna är en samman- ställning av praxis. Precis som remissinstanserna påpekar utgör rikt- linjerna till stor del en sammanställning av den praxis som regeringen, och sedermera även ISP, har stått för. Vid de tillfällen då regeringen i propositionerna 1971 och 1992 har sammanställt denna praxis i en samlad riktlinjetext har regeringen också gett sin syn på hur den ser på den utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska utvecklingen och vilka effekter detta framöver bör få vid tillståndsprövningen. Såväl 1971 som 1992 har det inneburit att nya, justerade eller preciserade bedöm- ningsgrunder har introducerats. Genomslaget för sådana ändrade synsätt sker dock i praktiken först genom den praktiska tillämpningen i praxis. prövade regeringen eller ansvarigt statsråd samtliga ärenden på krigsmaterielområdet. I samband med att ISP bildades konstaterades att en given utgångspunkt var att regeringen också i fortsättningen ska ansvara för och kunna styra utvecklingen i praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets-, och försvarspolitiska krav. För att göra detta ansågs det dock inte nödvändigt att regeringen eller statsrådet prövar alla ärenden, utan att det räckte att regeringen prövar de ärenden som är viktiga för utvecklingen eller som är svårbedömda. Det stora antalet övriga ärenden där riktlinjerna gav god vägledning kunde i stället prövas av en myndighet under regeringen (prop. 1995/96:31 s. 21 f.). är det alltså ISP som prövar frågor om tillstånd m.m. enligt krigsmateriellagen, men inspektionen ska lämna över ett ärende till rege- ringens prövning om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt (1 a § andra stycket krigsmateriellagen). Det är myndigheten som avgör vilka ärenden som bör överlämnas till regeringen. Regeringen har dock möjlighet att meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden till regeringen (1 a § tredje stycket). I lagmotiven har det uttalats att det i krislägen eller andra tillspetsade situationer kan vara motiverat att regeringen prövar fler eller andra ärenden än vad som nor- malt är ändamålsenligt och att regeringen därför bör bemyndigas att besluta om ytterligare regler om överlämnande av ärenden till rege- ringen. Det kan t.ex. gälla alla ärenden som avser export till ett visst land eller som avser varor av ett visst slag (prop. 1995/96:31 s. 25). Regeringens roll när det gäller att styra praxis och anpassa den till skiftande utrikes-, säkerhets-, och försvarspolitiska krav har således inte förändrats genom att ISP bildades. Regeringen kommer även fortsätt- ningsvis att pröva ärenden där det behövs ledning i den praktiska tillämpningen av de olika aspekter som ska vägas in vid prövningen. De förändringar i tillståndsprövningen vad gäller t.ex. mottagarlandets demokratiska status och dess respekt för mänskliga rättigheter som rege- ringen nu presenterar innebär, precis som ISP påpekar, att fler ärenden kommer att behöva överlämnas till regeringen för prövning, efter att EKR har rådfrågats. Vidare ligger det i sakens natur att ärenden som kräver avvägningar mellan starka försvars-, säkerhets- och utrikespoli- tiska intressen, inte sällan är av sådan principiell betydelse eller större Prop. 2017/18:23 vikt att de enligt 1 a § krigsmateriellagen ska överlämnas till regeringen. Detta gäller inte minst i ärenden som rör vitala nationella säkerhetsintres- sen eller annars rör rikets säkerhet. Att regeringen prövar ärenden som är viktiga för utvecklingen eller som är svårbedömda är också betydelsefullt utifrån regeringens konstitutionella ansvar. Förslaget om att utarbeta en vägledning som sammanfogar de nationella riktlinjerna med de internationella förpliktelserna Kommittén anser att regeringen bör utarbeta ett dokument som samman- för de nationella riktlinjerna för utförsel och annan utlandssamverkan med de internationella förpliktelserna som har på exportkontroll- området. Även anser i en nyligen presenterad gransk- ningsrapport att en uppdatering av riktlinjerna är nödvändig för att de ska fungera som vägledning, och att det bör tydliggöras hur de olika regel- verken förhåller sig till varandra och hur olika begrepp ska tolkas (RIR 2017:2, Exportkontrollen av krigsmateriel). Kommittén lämnar inte något förslag till hur sådana sammanförda bedömningsgrunder skulle kunna formuleras, utan bara en skiss över en möjlig övergripande struktur. Regeringen har därför inte underlag i detta lagstiftningsärende för att lägga fram ett förslag som sammanför de nationella riktlinjerna för utförsel och utlandssamverkan med de inter- nationella förpliktelserna som har på exportkontrollområdet i ett samlat dokument. Det är emellertid regeringens avsikt att framöver ana- lysera om det finns förutsättningar för att skapa en ökad tydlighet i detta avseende. Den mottagande statens demokratiska status ska beaktas vid tillståndsprövningen Regeringens bedömning: I den helhetsbedömning som görs vid prövningen av tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, bör den mottagande statens demokratiska status vara ett centralt villkor. göras utifrån förekomsten av demokratiska institutioner, möjligheten till en fri åsiktsbildning och statens respekt för grundläggande Ifall det förekommer grava brister i den demokratiska statusen utgör det hinder för tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller till annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel. Detta bör komma till uttryck i riktlinjerna. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer i allt väsentligt med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har olika uppfattningar om förslaget om ett demokratikriterium. Concord , , internationella center, Svenska Röda korset, Socialdemokrater för tro och solidaritet, , , kristna råd och kommun tillstyrker förslaget. , , , , , och avstyrker kommitténs förslag. Även , , Försvars- exportmyndigheten, Handelskammaren i , kom- mun, och ingenjörer ifrågasätter lämpligheten av ett demokratikriterium. FMV och menar att den mottagande statens demokratiska status bör beaktas i tillståndsprocessen men avstyrker förslaget om hur detta ska ske. Försvarshögskolan menar att förslaget skulle innebära alltför begränsande lagstiftning som minskar möjligheten till helhetssyn. ISP har ingen invändning mot ett demokratikriterium i och för sig, men pekar på brister i utredningen som behöver klargöras och vissa risker som ett sådant kriterium skulle kunna medföra. Skälen för regeringens bedömning Vid prövningen i krigsmaterielärenden bör hänsyn tas till graden av demokrati i den mottagande staten Kommittén föreslår ett demokratikriterium i de svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport som medför att den mottagande statens demokratiska status ska utgöra ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. Som skäl för förslaget anges att den svenska utrikespolitiken genomsyras av en strävan att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling. Att bevilja export av krigsmateriel till en stat som har grava demokratiska brister skulle enligt kommittén kunna ses som en legitime- ring av eller som ett politiskt stöd till den sittande regimen i den staten. Detta skulle i sin tur kunna komma att motverka de ovan nämnda utrikes- politiska målsättningarna. Genom ett nationellt demokratikriterium skapas enligt kommittén förutsättningar för att göra en samlad bedöm- ning av dessa mål. Regeringen konstaterar att strävandet att främja demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling har blivit en allt viktigare del av utrikespolitik. Denna utveckling har inneburit en väsentlig för- ändring i inriktningen av utrikespolitiken sedan den nuvarande krigs- materiellagen trädde i kraft . har en större andel av världens länder rört sig i en demokratisk riktning. Regeringen delar kommitténs bedömning att export av krigsmateriel kan påverka genomförandet av svensk utrikespolitik. Många olika typer av regerings- eller myndighetsbeslut kan på ett eller annat sätt inverka på förhållande till andra länder och till det internationella sam- fundet. Det kan exempelvis handla om officiellt besöksutbyte på hög nivå, inledande eller avslutande av utvecklingssamarbete, lämnande av internationella krediter eller andra typer av samarbete i internationella frågor. Militära samarbeten och handel med krigsmateriel tillhör dock de områden som traditionellt anses nära knutna till staternas suveränitet. Det innebär att det på dessa områden råder särskilt starka kopplingar mellan utlandssamverkan och vårt lands utrikespolitik. Det är därför en central uppgift för exportkontrollpolitiken att se till att vår export fortlöpande står i samklang med vår bredare säkerhets-, försvars- och utrikespolitik. Enligt regeringens mening utgör helhetsbedömningen det viktigaste inslaget i det svenska regelverket för kontroll av krigsmateriel. Detta påpekas även av ISP. Helhetsbedömningen tar sin utgångspunkt i 1 § andra stycket krigsmateriellagen, som föreskriver att tillstånd endast ska ges om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. I regeringens riktlinjer för utförsel och annan utlandssamverkan preciseras vad som bör ingå i bedömningen av framför allt de utrikespolitiska hindren. För att helhets- bedömningen ska mynna ut i en balanserad avvägning mellan olika motstående intressen, är det viktigt att alla centrala element som är av betydelse beaktas. Mot bakgrund av den förändrade svenska utrikespolitiken och den allt viktigare roll som främjandet av demokrati spelar , är det naturligt att inte bara den mottagande statens respekt för mänskliga rättigheter, utan även dess grad av förverkligande av demokratiska principer, ska beaktas inom ramen för den helhetsbedömning som görs vid prövningen av utförsel och annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel. Det finns vidare en positiv koppling mellan graden av demokrati och respekten för mänskliga rättigheter i ett land, liksom mellan graden av demokrati och ett lands förmåga att hantera risker för väpnade konflikter och inre oroligheter. Förmågan att säkra långsiktig stabilitet utgör en ytterligare anledning att beakta graden av demokrati i den mottagande staten inom ramen för prövningen enligt krigsmateriellagen. Regeringen anser således att kommitténs förslag om att det ska införas ett demokrati- kriterium i riktlinjerna bör följas. internationella åtaganden hindrar inte ett demokratikriterium Vid sidan av de regler som riksdag och regering har lagt fast är även bundet av vissa internationella regler på exportkontrollområdet. Till de viktigaste hör EU:s gemensamma ståndpunkt och FN:s vapenhandels- fördrag. Dessa regelverk lägger fast en miniminivå i de ärenden som de omfattar och anger vissa ytterligare förhållanden som ska beaktas vid tillståndsprövningen. Att det handlar om minimikrav framgår bl.a. av det tolfte stycket av vapenhandelsfördragets inledning, där det betonas att fördraget inte hindrar stater från att upprätthålla och vidta ytterligare verkningsfulla åtgärder för att främja fördragets mål och syfte. Av artikel 1 framgår att fördraget bl.a. syftar till att bidra till fred, säkerhet, minskat mänskligt lidande och ett ansvarsfullt agerande i den internationella handeln med konventionella vapen. ISP anser att det finns oklarheter beträffande hur det föreslagna demo- kratikriteriet förhåller sig till FN:s vapenhandelsfördrags mål och syfte. Det gäller främst frågan om huruvida ett sådant kriterium är förenligt med fördragets principer om icke-diskriminering och icke-inblandning i andra staters inre angelägenheter. Principen om icke-diskriminering kommer till uttryck i artikel 5.1, enligt vilken statsparterna åtar sig att genomföra fördraget på ett konsekvent, objektivt och icke-diskrimine- rande sätt, med beaktande av de i fördraget nämnda principerna. I fråga om andra staters inre angelägenheter anges i fördragets inledande del principen att statsparterna inte ska ingripa i frågor som väsentligen faller inom vederbörande stats egen behörighet, i enlighet med artikel 2.7 i Den senare bestämmelsen begränsar FN:s mandat att ta upp sådana frågor. Ett lands val av styrelseskick har i all- mänhet inom folkrätten ansetts ingå bland de frågor som utgör en stats ”inre angelägenhet”. Regeringen konstaterar att stater traditionellt har haft stor frihet att reglera sin handel med krigsmateriel, så länge det inte har stridit mot en folkrättslig regel eller ett internationellt åtagande. Vidare har det förhål- landet att en stat har nekat export av krigsmateriel till en annan stat inte i sig ansetts utgöra ”ett ingripande” i det landets angelägenheter. skäl talar därför mot att vapenhandelsfördraget skulle förplikta stats- parterna att enbart beakta de aspekter som uttryckligen tas upp i för- Det är också den slutsats som drogs vid anslutning till fördraget då regeringen konstaterade att fördraget borde betraktas som ett golv för reglering och inte som ett tak (prop. 2013/14:190 s. 15). skränkningar av detta slag var inte heller föremål för överläggningar under de förhandlingar som ledde fram till vapenhandelsfördraget. En annan internationell överenskommelse som bör beaktas i detta sammanhang är ramavtalet mellan , , , Storbri- tannien, och om åtgärder för att underlätta omstruktur- ering och drift av den europeiska försvarindustrin (det s.k. sexnationers- Avtalets syfte är bl.a. att underlätta den försvarsindustriella integrationen, stärka försörjningstryggheten och, när så bedöms lämpligt, att närma, förenkla och minska omfattningen av parternas procedurer i fråga om kontroll av överföring och export av militär materiel. avtalet åtar sig staterna bl.a. att vidta åtgärder för att ytterligare förenkla och harmonisera sina bestämmelser och förfaranden på området med målsättningen att åstadkomma en obehindrad överföring av försvars- materiel och försvarsmaterieltjänster sinsemellan (artikel 6.2). åtar sig parterna att komma överens om grundläggande principer för ex- port till tredjeland (artikel 13.2). En utförlig redogörelse för avtalet finns 2000/01:49. ISP framhåller att genom avtalet har åtagit sig att gradvis har- monisera reglerna om exportkontroll tillsammans med övriga deltagande ISP konstaterar att inget annat av länderna som ingår i sexnation- ersavtalet tillämpar eller har för avsikt att i närtid införa ett demokrati- Enligt regeringens bedömning skulle ett demokratikriterium inte strida mot åtaganden enligt sexnationersavtalet. Som framgår av rikt- linjerna är regeringens övergripande ställningstagande att utrikespolitiska hinder i princip inte föreligger för export till länder inom den Europeiska unionen, till de nordiska länderna eller till de traditionellt alliansfria I och med detta föreligger enligt regeringen inte heller något skäl mot förslaget på grund av bestämmelserna i sexnationers- Regeringen återkommer i avsnitt 6.6 till vad som bör gälla för vidare- export till tredjeland av materiel som har utvecklats eller tillverkats inom ramen för ett internationellt samarbete med exempelvis länder som ingår Även vissa aspekter av EU-medlemskap behöver beaktas när det övervägs att ta in ett demokratikriterium i bedömningen. av krigsmateriel och lämnande av tekniskt bistånd inom EU omfattas i princip av de regler om en inre marknad för varor och tjänster som fram- går av bl.a. artiklarna 26, 35 och 56 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Medlemstaterna har enligt artikel 36 i EUF-fördraget fortsatt rätt att begränsa rörligheten för varor utifrån hän- syn till bl.a. allmän ordning, allmän säkerhet och skyddet av liv och hälsa. Enligt artikel 346.1 i EUF-fördraget får medlemstaterna också vidta åtgärder som den anser nödvändiga för att skydda sina väsentliga säkerhetsintressen vad gäller handel med krigsmateriel. Att medlems- staterna har ett sådant utrymme bekräftas bl.a. genom skäl 2, 5, 13 och 14 samt artikel 1.2 i ICT-direktivet. Direktivet innebär inte heller i övrigt något hinder för en medlemsstat att uppställa villkor om den mottagande statens demokratiska status. Detsamma gäller beträffande EU:s gemen- samma ståndpunkt. I skäl 3 och artikel 3 i ståndpunkten anges uttryck- ligen att de normer som anges i ståndpunkten utgör miniminormer i fråga om hantering av och återhållsamhet beträffande överföringar av militär teknik och krigsmateriel. Medlemsstaterna är alltså enligt ståndpunkten fria att ha strängare nationella krav för överföring av krigsmateriel än vad som följer av ståndpunkten. Mot denna bakgrund, och regeringens övergripande ställningstagande att utrikespolitiska hinder i princip inte föreligger för export till länder inom den Europeiska unionen, till de nordiska länderna, eller till de trad- itionellt alliansfria staterna i , bedömer regeringen att åtaganden som medlem av EU inte hindrar ett demokratikriterium vad gäller export av krigsmateriel och annan utlandssamverkan avseende sådan materiel. internationella relationer samt goda förutsättningar för svensk utrikeshandel ska värnas