prop · H403119 · 2017-02-21 00:00:00 — I regeringens proposition diskuterades om inskränkningen i ensamrätten skulle omfatta även framställning av talböcker, och inte endast framställning i punktskrift, men bl.a. med hänvisning till risken för missbruk avstod regeringen från att föreslå det. Vid riksdagsbehandlingen framfördes däremot i dåvarande lagutskottet två olika förslag som båda innebar att talböcker skulle få framställas utan rättighetshavarens tillstånd för utlåning åt personer med nedsatt syn. Utskottet bedömde nämligen att regeringens förslag kunde få negativa konsekvenser för utbudet av talböcker. Enligt det ena utskottsförslaget skulle upphovsmannen ha rätt till civilrättslig ersättning av den som gjorde förfogandet (s.k. tvångslicens). Var och en skulle kunna utnyttja tvångslicensen, men enligt förslaget förutsågs att endast de organisationer som representerar personer med synnedsättning och bibliotek skulle komma att göra det. Eftersom utlåningen bara skulle få ske kostnadsfritt, förväntades inte kommersiella företag komma att missbruka möjligheten. Enligt det andra förslaget skulle upphovsmannen inte ha rätt till civilrättslig ersättning. Detta ansågs dock inte utesluta att upphovsmannen kunde få skälig ersättning av allmänna medel. Var och en skulle dock inte ha rätt att framställa talböcker för utlåning till personer med synnedsättning m.fl. För att motverka missbruk skulle det i stället krävas tillstånd från regeringen, och tillstånd skulle endast kunna ges till bibliotek och organisationer. I bifölls det sistnämnda förslaget. Paragrafen fick sin nuvarande utformning i samband med genomförandet av direktivet om upphovsrätten i informationssamhället. De ändringar som genomfördes innebar bl.a. anpassningar till användningen av digital teknik. Anpassningar av verk till förmån för personer med funktionsnedsättning Var och en har rätt att framställa sådana exemplar av offentliggjorda litterära och musikaliska verk samt av alster av bildkonst, som personer med funktionsnedsättning behöver för att kunna ta del av verken (17 § första stycket upphovsrättslagen). Rätten att framställa exemplar till förmån för personer med funktionsnedsättning gäller också sådana verk som omfattas av de till upphovsrätten närstående rättigheterna (se 45 § tredje stycket, 46 § tredje stycket, 48 § tredje stycket, 49 § tredje stycket och 49 a § fjärde stycket). Det kan t.ex. röra sig om att exemplar framställs i punktskrift eller digitalt för visning i form av punktskriftsdisplay eller uppläsning med hjälp av syntetiskt tal, som personer med synnedsättning kan behöva för att kunna ta del av verket. Det avgörande är om personen med funktionsnedsättning inte alls eller endast med orimliga insatser kan ta del av verket utan den särskilda anpassningen (prop. 2004/05:110 s. 386 f.). Exemplaren får också spridas till dessa personer. Framställning genom ljudupptagning är undantagen. För att få rätt att få förfoga över verk till förmån för personer med funktionsnedsättning på andra sätt krävs det tillstånd från regeringen (17 § andra stycket). Endast bibliotek och organisationer kan få ett sådant tillstånd. De kan få rätt att överföra exemplar av verk som avses i första stycket, Prop. 2016/17:119 t.ex. exemplar i punktskrift. De kan också få framställa ljudupptagningar av litterära verk, s.k. talböcker. De har då även rätt att sprida och överföra talböckerna. Överföringen och spridningen får dock bara ske till personer med funktionsnedsättning som behöver den anpassade framställningen för att kunna ta del av verket. Bibliotek och organisationer kan dessutom få rätt att framställa exemplar av verk som sänds ut i radio eller tv och av filmverk, för att personer som är döva eller har en hörselnedsättning ska kunna använda dem. Ett exempel är att ett tv-program anpassas med teckenspråk. De får i så fall också sprida och överföra verken till dessa personer. En grundförutsättning för den framställning, spridning och överföring av exemplar som sker med stöd av paragrafen är att den inte görs i förvärvssyfte (17 § tredje stycket). Av förarbetena framgår att det är den som ansvarar för själva förfogandet som inte får göra förfogandet i förvärvssyfte. De som berörs är således de som framställer eller sprider exemplar i t.ex. punktskrift eller de bibliotek och organisationer som efter tillstånd från regeringen framställer och överför t.ex. en talbok (se prop. 2004/05:110 s. 388). Vid avgörandet av om ett förfogande ska anses ske i förvärvssyfte är det de aktuella förfogandena som sådana och inte verksamhetens huvudinriktning eller organisationsform som bedöms. Även t.ex. bibliotek vid fristående skolor kan få regeringens tillstånd. Exemplaren får inte användas för andra ändamål än som avses i bestämmelsen (17 § tredje stycket). Om exempelvis en person med synnedsättning har lånat en talbok från ett bibliotek, får denne inte lämna talboken vidare till någon som kan läsa. Produktionen och utlåningen av talböcker producerades och distribuerades talböcker främst av en organisation för personer med synnedsättning. Organisationen byggde upp ett bibliotek med talböcker för utlåning. Staten tog över ansvaret för verksamheten genom bildandet av myndigheten och , som heter Myndigheten för tillgängliga medier (MTM). utgjorde talböcker fysiska exemplar upptagna med analog teknik på rullband eller kassetter. Biblioteken köpte vanligtvis in dem från , som sålde både egna produktioner och talböcker framställda av MTM. Redan då informerade biblioteken låntagare om de rättsliga förutsättningarna för att få låna talböcker. påbörjades utvecklingen av ett digitalt bibliotek med talböcker hos MTM. Utlåningen av talböcker som finns i det digitala hos MTM sker på två olika sätt. Det ena är i stort sett detsamma som när fysiska exemplar lånas ut. Det lokala laddar ner talboken och kopierar den till exempelvis en cd-skiva som lånas ut. Det andra sättet innebär att låntagare får tillgång till det digitala talboksbiblioteket hos MTM och på egen hand laddar ner en talbok. Vid egen nedladdning från MTM:s digitala talboksbibliotek är myndigheten långivare. För att få möjlighet till egen nedladdning får låntagaren först vända sig till sitt lokala bibliotek och får där information om de regler som gäller för talböcker och de låneregler som gäller vid 2016/17:119 egen nedladdning. Ett avtal ingås därefter mellan låntagaren och MTM. Av avtalet framgår bl.a. vem som får använda talböcker, för vilka ändamål de får användas och att låntagaren efter det att lånetiden har gått ut måste förstöra den cd-skiva som talboken har laddats ner på eller radera den fil som har lagrats. Användarnamn och lösenord är personliga. Talböcker från det digitala har en s.k. digital vattenmärkning som innebär att det går att identifiera vem som har laddat ner en talbok. Om låntagaren bryter mot lånereglerna, förlorar låntagaren rätten att ladda ner. har en allt större andel av utlåningen skett genom egen nedladdning och denna utveckling väntas fortsätta. Som framgår ovan krävs regeringens tillstånd för att bibliotek och organisationer ska få förfoga över verk till förmån för personer med funktionsnedsättning i vissa fall. Förutsättningarna för tillstånd är att det är fråga om ett bibliotek eller en organisation i och att förfogandena kan förutses ske utan förvärvssyfte. Några närmare överväganden, utöver denna mer formella kontroll, görs alltså inte vid tillståndsprövningen. Under de senaste drygt tio åren är det fler än 2 000 bibliotek och organisationer som har ansökt om och fått regeringens tillstånd att förfoga över verk till förmån för personer med funktionsnedsättning. Kravet på tillstånd från regeringen för att någon ska få rätt att förfoga över upphovsrättsligt skyddade verk hade ursprungligen till syfte att skilja de som får förfoga över verk från de som inte får göra det. När kravet infördes var det ovisst hur inskränkningen skulle fungera och hur många tillstånd som borde ges. – att regeringen under i vart fall har valt att ge tillstånd till de som kan komma i fråga för tillstånd med hänsyn till övriga krav i lagen – har lett till att prövningen närmast kan likställas med ett anmälningsförfarande. Ett sådant tillståndsförfarande innebär inte i praktiken ett särskiljande mellan de som ska få förfoga över verk och de som inte ska få det. Tillståndsprövningen fyller alltså inte den funktion som bestämmelserna i och för sig formellt ger utrymme för, nämligen att begränsa antalet bibliotek som får förfoga över verk till förmån för personer med funktionsnedsättning. Utifrån utgångspunkten att regleringen inte fyller sin avsedda funktion, framstår tillståndskravet som onödigt omständligt och kostsamt. Redan av den anledningen finns det starka skäl för att avskaffa kravet. Flera av remissinstanserna menar dock att ett avskaffande av kravet på regeringens tillstånd skulle medföra en ökad risk för missbruk. Utredningen framhåller däremot att det inte finns någon egentlig koppling mellan ett krav på tillstånd och risken för missbruk. Regeringen delar utredningens uppfattning. Även enligt nuvarande ordning måste de bibliotek och organisationer som har tillstånd bedöma vad som är tillåtet med stöd av tillståndet och förhålla sig till det. Omfattningen av rätten att förfoga över verk till förmån för personer med funktionsnedsättning är inte beroende av tillståndsprövningen. Övriga förutsättningar, dvs. att det är fråga om ett bibliotek eller en organisation, att det måste finnas ett samband mellan funktionsnedsättningen och möjligheten att ta del av verket, att förfogandet inte får ske i förvärvssyfte och att exemplar inte får användas för andra ändamål än som avses i paragrafen, är de egentliga avgränsningarna för rätten att förfoga över verket. Det saknas också en koppling mellan kravet på tillstånd och risken för ett ökat missbruk i allmänhet. Oavsett om det finns ett krav på tillstånd eller inte måste förstås gränserna för vad som är tillåtet respekteras. innehåller dessutom ofta sådana särskilda anpassningar som personer med funktionsnedsättning behöver men som andra inte behöver. Exempelvis kan kurslitteratur behöva innehålla särskilda sidhänvisningar som inte finns i kommersiella ljudböcker. Att förfoganden enligt bestämmelsen inte får göras i förvärvssyfte innebär vidare en mycket viktig begränsning för inskränkningens omfattning. Det blir också framöver endast sådana bibliotek som är tillgängliga för personer med funktionsnedsättning och organisationer som särskilt ser till intressena hos dessa personer och som inte tjänar pengar på det, som kommer ha rätt att utnyttja inskränkningen. Om tillståndskravet avskaffas, förändras inte den krets av bibliotek och organisationer som kan ha ett intresse av att förfoga över verk till förmån för personer med funktionsnedsättning. Det kan dock finnas skäl att förtydliga detta, se nedan. Det bibliotek, den organisation eller den enskilde som vidtar en åtgärd som inte är tillåten, och som innebär ett intrång i upphovsrätten, riskerar på samma sätt som i andra fall straff, skadeståndsskyldighet och andra sanktioner. Dessutom skiljer sig inte den inskränkning i upphovsrätten som tillståndet är kopplat till från övriga inskränkningar i upphovsrättslagen (som inte förutsätter tillstånd) på ett sådant sätt att det motiverar ett krav på tillstånd. Det har i ett fåtal fall förekommit att någon har sökt tillstånd utan att kunna komma i fråga för det. Ett bibliotek som inte är verksamt i har t.ex. kunnat upplysas om att det inte är svensk upphovsrättslagstiftning som är bestämmande för vilka förfoganden får vidta. Att ett fåtal har kunnat uppmärksammas på den närmare innebörden av regleringen utgör inte i sig skäl för att upprätthålla ett krav på tillstånd. Däremot är det av vikt att nå ut med information om vad som gäller. En central del i detta arbete bidrar MTM med. Myndigheten arbetar i samverkan med bibliotek och skolor för att personer med funktionsnedsättning ska få tillgång till sådana exemplar av litterära verk som de behöver för att kunna ta del av verken. MTM lämnar också information och råd inom sitt verksamhetsområde till bibliotek och organisationer. Som och påpekar finns det anledning att uppmärksamma inskränkningens betydelse för rättighetshavarna och se till att inskränkningens legitimitet inte urholkas i samband med att tillståndskravet avskaffas. Det kan finnas anledning för MTM, för att undvika missförstånd om vad som gäller, att göra en särskild informationsinsats, t.ex. i samband med att de lagändringar som föreslås här träder i kraft. Regeringen återkommer till frågan. Regeringen konstaterar för övrigt att Europeiska kommissionen lämnat ett förslag till EU-direktiv som har anknytning till den aktuella frågan (Förslag till och rådets direktiv om viss tillåten 2016/17:119 användning av verk och andra alster som skyddas av upphovsrätt och närstående rättigheter till förmån för personer som är blinda, synsvaga eller har annat läshandikapp och om ändring av direktiv /29/EG om harmonisering av vissa aspekter av upphovsrätt och närstående rättigheter i informationssamhället). Förslaget, som gäller anpassningar av nationell rätt till det s.k. Marrakechfördraget, innebär att det inte får ställas upp krav i nationell rätt som motsvarar tillståndskravet. Förslaget förhandlas inom EU. Mot bakgrund av det anförda saknas det skäl att upprätthålla ett krav på tillstånd från regeringen (eller från ) för att bibliotek och organisationer ska få förfoga över upphovsrättsligt skyddade verk till förmån för personer med funktionsnedsättning. Regeringen ansluter sig därför till utredningens förslag om att tillståndskravet avskaffas. Om kravet på tillstånd avskaffas, finns det vidare anledning att överväga om det på något sätt bör anges vilka organisationer som ska ha möjlighet att utnyttja inskränkningen i upphovsmännens ensamrätt. Att inte närmare ange vilka organisationer som avses kan ge intryck av att vilken sammanslutning som helst som är organiserad i någon mån kommer att omfattas av rätten att bl.a. göra talböcker. framför en farhåga om att organisationer kan komma att missbruka regleringen. Som framgår är dock avsikten att denna rätt ska tillkomma sådana organisationer som särskilt ser till intressena hos personer med funktionsnedsättning och som arbetar för dessas delaktighet i samhället. Enligt regeringens mening bör det därför uttryckligen anges i bestämmelsen att de organisationer som omfattas är sådana organisationer som arbetar för delaktighet för personer med funktionsnedsättning. En anmälan fyller inte den avsedda funktionen och bör inte införas Utredningen föreslår att kravet på tillstånd från regeringen ska ersättas av en anmälningsskyldighet. Bibliotek och organisationer som avser att överföra verk i punktskrift eller framställa talböcker ska enligt förslaget anmäla det till och betala en avgift för det. Anmälan ska ske innan eller organisationen förfogar över verk till förmån för personer med funktionsnedsättning på aktuella sätt. Först när anmälan har registrerats ska eller organisationen ha rätt att i enlighet med övriga förutsättningar få göra sådana förfoganden. Anmälan ska bara behöva göras en gång. Avsikten är inte att Patent- och registreringsverkets handläggning av anmälan ska innefatta någon prövning, utan handläggningen ska endast innefatta en registrering av att anmälan har gjorts. Det föreslagna anmälningskravet har inte någon egentlig funktion för att avgränsa vilka som ska ha rätt att framställa talböcker och vilka som inte ska ha det. Kravet har i stället till syfte att ge möjlighet att kontrollera vilka som framställer talböcker. Det saknas också i övrigt en naturlig koppling mellan en anmälan och tillåtligheten att göra något. Det framstår därför som olämpligt att anmälan, och registreringen av anmälan, ska utgöra en förutsättning för att det ska vara tillåtet att förfoga över verk till förmån för personer med funktionsnedsättning. Det finns enligt regeringens mening inte heller skäl att ta till så pass ingripande sanktioner, bl.a. straffansvar, som utredningen föreslår vid ett biblioteks eller en organisations underlåtenhet att anmäla att man framställer talböcker, för att det skulle kunna förekomma brister i administrationen. Det är tillräckligt att sådana sanktioner kan komma i fråga vid de egentliga intrången i upphovsmannens rätt, t.ex. om någon överför talböcker i förvärvssyfte. Frågan är om det ändå finns skäl att kräva en anmälan. Som nämns ovan syftar anmälningskravet till att ge möjlighet att kontrollera vilka som framställer talböcker. Det ska kunna utgöra underlag för när man fördelar det kulturpolitiskt motiverade statliga stöd till författare och översättare som kallas talboksersättning (se 15 § lagen [1992:318] om överlämnande av förvaltningsuppgifter inom verksamhetsområde). Fördelningen av talboksersättningen utgår i princip från den faktiska användningen av respektive verk och sker med hjälp av rapporter om inspelade och kopierade talböcker som får in från vissa som framställer talböcker. Ersättningen betalas ut av föreningen av litterära rättigheter i (), som också i övrigt sköter administrationen av talboksersättningen på uppdrag av . har förstås möjlighet att via ta reda på vilka som har tillstånd att framställa talböcker och kan vända sig till de bibliotek och organisationer som har tillstånd för att ta reda på vilka verk som de har gjort talböcker av. Utredningens tanke har varit att den föreslagna anmälningsskyldigheten ger möjlighet att samla in information om framställning och användning av talböcker (även om kravet på regeringens tillstånd avskaffas). Sedan utredningen lämnade sitt förslag har det skett en utveckling som påverkar bedömningen av om det är motiverat att kräva anmälan för fördelningen av talboksersättningen. Uppgifter om den användning av talböcker som ligger till grund för fördelning av ersättningen kommer numera i huvudsak från MTM. Den produktion och utlåning som sker genom MTM rapporterar myndigheten till . Dessutom får rapporter från ca 60 bibliotek om den talboksanvändning som sker hos dessa bibliotek. En majoritet av all produktion och utlåning av talböcker som sker i sker genom MTM:s digitala talboksbibliotek. Sedan utredningen lämnade sitt betänkande har andelen talböcker som produceras av MTM och distribueras genom myndighetens försorg ökat. Den utvecklingen förväntas fortsätta. Dessutom kan de ca 60 bibliotek som rapporterar den talboksanvändning som sker genom dem också förväntas fortsätta med sin rapportering. eller har av förklarliga skäl inte någon möjlighet att begära in uppgifter från övriga drygt 2 000 bibliotek och organisationer som har aktuella tillstånd att förfoga över talböcker. Sådana efterforskningar skulle innebära stora administrativa kostnader och kan inte anses motiverade utifrån vilka uppgifter man skulle kunna få fram. 2016/17:119 Den ordning enligt vilken talboksersättningen fördelas är enligt regeringens mening både legitim och kostnadseffektiv. Till skillnad från de utgångspunkter som utredningen utgick från, finns det alltså numera en fullgod möjlighet för att få ett underlag för fördelningen av talboksersättningen, även utan att bibliotek och organisationer som inte redan har regeringens tillstånd blir skyldiga att anmäla en avsikt att göra aktuella förfoganden över verk. Det saknas också i praktiken möjligheter för att hämta in uppgifter om vilka som framställer talböcker för att sedan höra efter vilken användning som sker hos dem. Att ställa upp ett krav på anmälan skulle således innebära en onödig och kostsam administrativ pålaga för de bibliotek och organisationer som avser att förfoga över verk (oavsett om anmälan skulle ske till eller direkt till ). En anmälningsskyldighet bör därför enligt regeringens mening inte införas. I linje med utredningens bedömning att en anmälan bör utgöra en förutsättning för rätten att förfoga över verk, föreslår utredningen också att fullgörandet av befintliga skyldigheter för bibliotek och organisationer att vidta vissa administrativa åtgärder ska överföras från upphovsrättsförordningen till upphovsrättslagen och utgöra förutsättningar för rätten att förfoga över verk. Det gäller skyldigheter att i vissa fall meddela upphovsmannen, att förse exemplar med bibliografisk information och att upprätta register (se 4 § upphovsrättsförordningen). Även i dessa fall saknas det en naturlig koppling mellan att biblioteken och organisationerna fullgör de administrativa uppgifterna och rätten att göra förfoganden till förmån för personer med funktionsnedsättning. Enligt regeringens mening har det inte heller framkommit tillräckliga skäl att införa sanktioner för att uppgifterna ska bli utförda. Förslaget om att överföra skyldigheterna till upphovsrättslagen bör därför inte genomföras. Regeringens förslag: Den nya lagen om medling i vissa upphovs- rättstvister och lagändringarna ska träda i kraft . Bestämmelserna lag om medling i vissa upphovsrätts- tvister ska fortfarande gälla för ärenden hos regeringen som har inletts före ikraftträdandet och för medlingsförfaranden som pågår vid ikraft- Regeringens beslut om tillstånd enligt upphovsrättslagen ska fort- Utredningens förslag: Utredningen föreslår att den nya lagen och lagändringarna ska träda i kraft . också att äldre bestämmelser i upphovsrättslagen ska gälla om en an- sökan om regeringens tillstånd att förfoga över verk enligt 16 eller 17 § upphovsrättslagen har kommit in till regeringen före ikraftträdandet. 2016/17:119 övrigt överensstämmer utredningens förslag i sak med regeringens. Utredningen föreslår dock en uttrycklig bestämmelse om att de nya bestämmelserna i upphovsrättslagen ska tillämpas också på verk och prestationer som tillkommit före ikraftträdandet. Remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har inga synpunkter på dem. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen och lagändringarna bör kunna träda i kraft . Det skulle innebära vissa problem att tillämpa den nya medlingslagens bestämmelser på medlingsförfaranden som redan har inletts. Exempelvis är bestämmelserna om när medlingen ska anses avslutad i den nya lagen inte anpassade för sådana medlingsförfaranden, eftersom det inte har angetts någon tid för när medlingen senast ska vara avslutad. Bestämmelserna i den nuvarande medlingslagen bör alltså fortsätta att gälla för medlingsförfaranden som har påbörjats före ikraftträdandet. Medlingsärendena är, som sagt, ovanliga. Det är inte lämpligt att flytta över de ärenden som för ikraftträdandet eventuellt handläggs hos regeringen till Patent- och . Den nya lagen bör därför inte avse fall där en ansökan har kommit in till regeringen före ikraftträdandet. Ärenden som har inletts hos regeringen före ikraftträdandet men som ännu inte har avgjorts bör i stället handläggas enligt äldre föreskrifter. På upphovsrättens område gäller allmänt att nya regler tillämpas även på skyddade prestationer som har tillkommit före ikraftträdandet av de nya reglerna. Det finns inte någon anledning att här avvika från denna princip. Principen gäller även utan särskilt förordnande (jfr t.ex. prop. 1993/94:122, prop. 1998/99:11 och prop. 2003/04:177). Till skillnad mot vad utredningen föreslår anser regeringen att det inte heller i detta fall behövs någon särskild övergångsbestämmelse med sådant innehåll. Vissa arkiv och bibliotek har i enlighet med nuvarande ordning fått regeringens tillstånd att framställa exemplar av verk för andra ändamål än för att bevara dem. När lagändringarna träder i kraft finns det inte längre någon möjlighet att få ett sådant tillstånd. Det är inte uteslutet att regeringen har gett tillstånd att bl.a. framställa talböcker till organisationer som inte arbetar för att personer med funktionsnedsättning ska kunna vara delaktiga i samhället. De som har fått regeringens tillstånd till aktuella förfoganden bör även fortsättningsvis ha den rätt till förfoganden som tillståndet ger. Det bör också föreskrivas i en särskild bestämmelse. I övrigt behövs det inga övergångsbestämmelser.