prop · H403173 · 2017-04-26 00:00:00 — I direktivet regleras hur den högsta sanktionsavgiften ska beräknas för juridiska personer som utgör finansiella institut (artikel 59.3 a). Den högsta nivån på sanktionsavgiften får inte vara lägre än . Sanktionsavgiftens högsta nivå kan också bestämmas till två gånger den vinst som erhållits genom överträdelsen, om det går att fastställa denna vinst. Om det ger en högre maximal nivå ska sanktionsavgiften dock bestämmas till av den totala årsomsättningen enligt den senaste tillgängliga årsredovisning som godkänts av institutets ledning. Artiklar med krav på sanktionsavgifter som i allt väsentligt överensstämmer med dem i fjärde penningtvättsdirektivet finns i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 66.2 första stycket c och e och andra stycket). Artiklarna har i svensk rätt genomförts i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2007:528) om värdepappers- marknaden. I de bestämmelser som genomför kapitaltäckningsdirektivet finns tre alternativa sätt att fastställa sanktionsavgiftens högsta belopp när en sådan avgift ska beslutas (15 kap. 8 § första stycket lagen om 2016/17:173 bank- och finansieringsrörelse respektive 25 kap. 9 § första stycket lagen om värdepappersmarknaden). Vid detta genomförande anförde regeringen att det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgiftstak. har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp. Sanktionerna ska vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga (se prop. 2013/14:228 s. 235 f.). som innebär att sanktionsavgiftens högsta belopp regleras bör införas i Dessa bestämmelser bör utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden. Om det institut som begått överträdelsen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till ett moderföretag som är skyldigt att upprätta en koncernredovisning utgör koncernens omsättning den relevanta (artikel 59.3 a). I direktivet hänvisas, i fråga om vilka koncerner som omfattas, till direktiv /34/EU (redovisningsdirektivet). ser om sanktionsavgifternas storlek i fjärde penningtvättsdirektivet överensstämmer, som nämnts ovan, till stora delar med motsvarande bestämmelser i tidigare direktiv som genomförts i svensk rätt, bl.a. frågan om koncernens omsättning som tak för sanktionsavgiften behandlas på olika sätt. anför att det behövs ett förtydligande av hur koncernens omsättning ska räknas fram. delar den bedömningen. 2016/17:162, Nya regler om marknader för finansiella instrument (MiFID II och MiFIR), förs ett längre resonemang om frågan om beräkning av omsättning i vissa fall (s. I den nämnda propositionen förtydligas frågan om vad som ska avses med omsättning på koncernnivå när koncernen består av olika typer av företag. I propositionen lämnas förslag till genomförande av flera EU-direktiv som, liksom penningtvättsdirektivet, innehåller bestämmelser om sanktionsavgifter på koncernnivå. bedömde att den högsta sanktionsavgiften beräknad utifrån omsättning, när den juridiska personen ingår i en koncern, bör bestämmas utifrån sådan omsättning på koncernnivå som motsvarar den typ av omsättning som den juridiska personen har. Utifrån befintliga redovisningsregler kan det finnas tre typer av omsättning: omsättning från verksamhet som redovisas enligt årsredovisningslagen, omsättning från verksamhet som redovisas enligt lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag (ÅRKL) och omsättning från verksamhet som redovisas enligt lagen (1995:1560) om årsredovisning i försäkrings- företag (ÅRFL). De nu aktuella sanktionsavgifterna bör bestämmas på Det är således verksamheten som är föremål för ingripande som avgör vad som är den relevanta omsättningen på koncernnivå. annan sak är att posterna för beräkning av omsättningen måste hämtas ur koncernredovisningen för det yttersta moderföretaget. redovisning bör således hämtas de intäktsposter som motsvarar den typ av verksamhet som bedrivs av det företag som sanktionen ska riktas mot. Detta bör framgå i lagen genom att ange att det är ”motsvarande” omsättning på koncernnivå som i tillämpliga fall ska ligga till grund för anför också att det bör förtydligas att överträdelsen Prop. 2016/17:173 måste ha begåtts av det institut som är föremål för beslutet om Enligt regeringens mening behövs inget ytterligare förtydligande av det slag som efterfrågar. I lagen bör slutligen framgå att sanktionsavgifter som beslutas ska tillfalla staten. Förvaltningsrätten i anför att det är oklart i vilka fall ingripande ska göras genom sanktionsavgift och i vilka fall det ska göras genom vitesföreläggande och att förhållandet mellan sanktionsavgift och vite bör förtydligas. Allmänt anses föreläggande och förbud inte kunna kombineras med sanktionsavgift (se prop. 2002/03:139 s. 551). Normalt förenas ett föreläggande med vite. Det innebär att frågan om personen ska förpliktas att betala är beroende av om föreläggandet följs eller inte. Regeringen bedömer i likhet med tidigare förarbetsuttalanden att föreläggande och förbud inte ska kombineras med sanktionsavgift. Det skulle kunna övervägas att föra in sanktionsnivån anmärkning för vissa överträdelser av penningtvättsregelverket. Denna sanktionsnivå skulle kunna beslutas fristående eller i kombination med sanktionsavgift och skulle skapa en heltäckande och proportionerlig sanktionsregim vid överträdelser av penningtvättsregelverket. Införandet av en sådan sanktion ligger dock inte inom ramen för förevarande lagstiftningsärende. I avsaknad av en sådan sanktionsnivå bör sanktionsavgift kunna beslutas fristående. Vid valet mellan ingripande genom sanktionsavgift eller föreläggande i kombination med vite bör särskilt beakta om överträdelsen upphört eller inte. Om överträdelsen upphört kan föreläggande om rättelse inte användas, eftersom det inte finns något förhållande som verksamhetsutövaren kan rätta. I en sådan situation bör sanktionsavgift beslutas, om bedömer att detta är en rimlig och proportionerlig reaktion på överträdelsen. Vid pågående överträdelser bör ett föreläggande om rättelse i regel ske. Frågan om ingripande bör ske genom sanktionsavgift eller ett föreläggande om rättelse i förening med vite är således i hög grad beroende av förhållandena i det enskilda fallet. Det är därför inte lämpligt att i lagen ange mer detaljerade föreskrifter om när den ena eller andra ingripandemöjligheten bör utnyttjas. Ingripande mot fysiska personer i Regeringens förslag: Om ett finansiellt institut som är registrerat enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet är en juridisk person, ska kunna ingripa mot en person som ingår i institutets styrelse eller är dess verkställande direktör eller på motsvarande sätt företräder institutet, eller är ersättare för någon av dem, för en överträdelse av penningtvättslagen eller en föreskrift som meddelats med stöd av lagen som det finansiella institutet har gjort sig skyldig till. ska endast ingripa om överträdelsen som det finansiella institutet har gjort sig skyldig till är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Ett ingripande ska ske genom beslut att personen i fråga av tre till inte får inneha en ledande position i ett finansiellt institut eller genom beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften för en fysisk person i ett finansiellt instituts ledning ska högst uppgå till det högsta av 1. två gånger den vinst som personen gjort till följd av regelöverträdelsen om beloppet går att fastställa, eller 2. ett belopp som per i kronor motsvarar . Avgiften ska tillfalla staten. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska en bredare krets av personer inom en juridisk persons ledning kunna träffas av sanktioner. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i anser att den högsta sanktionsavgiftens storlek, som är knuten till eurons kurs en viss dag, bör anges i svenska kronor. anser att föreslagna ändringar avseende kretsen av fysiska personer som kan träffas av sanktioner innebär en dramatisk utvidgning. En sådan utvidgning av personkretsen stämmer inte överens med den fasta linje lagstiftaren har haft (se prop. 2014/15:57 s. 39 f., prop. 2015/16:10 s. 239–241 och prop. 2015/16:26 s. 110). Avgränsningen är inte heller tydlig och därmed inte enkel att förstå. Det leder till att det blir svårt att i varje företag avgöra vem som upprätthåller en viss funktion. anser att den personkrets som bör kunna träffas av sanktioner ska utgöras av styrelsen, den verkställande direktören och ersättare för dessa, när den finansiella verksamheten bedrivs i form av ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Enligt vissa rörelselagstiftningar kan finansiell verksamhet även drivas i andra associationsformer. Ett ingripande mot ett finansiellt institut som drivs i enskild firma drabbar direkt den fysiska personen. Med en möjlighet att även besluta om en sanktion mot den fysiska personen innebär det en risk för oproportionerligt uttag av sanktionsavgift. Motsvarande effekter kan diskuteras gällande handelsbolag och dess bolagsmän. Skälen för regeringens förslag Sanktioner och åtgärder mot fysiska personer Av fjärde penningtvättsdirektivet följer att om skyldigheter gäller juridiska personer i händelse av överträdelse av de nationella bestämmelser som genomfört direktivet ska sanktioner och åtgärder kunna tillämpas på ledningen och andra personer som enligt nationell rätt bär ansvar för överträdelsen (artikel 58.3). Bestämmelser som möjliggör sådana ingripanden saknas i anmälningslagen, och bör således införas. Personkretsen som kan träffas av sanktioner Utredningen föreslår att kretsen av ledningspersoner som ska kunna träffas av personliga sanktioner ska utvidgas jämfört med vad som gäller i de lagar där sådana möjligheter redan finns (jfr 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Enligt utredningen bör sanktioner bl.a. kunna meddelas mot en person som utsetts till funktionsansvarig med avseende på efterlevnaden av penningtvättsregelverket och personer som företräder en verksamhetsutövare med stöd av en generalfullmakt. Som påpekar innebär utredningens förslag en avvikelse från den linje som valts i tidigare lagstiftningsärenden. Vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet infördes en möjlighet för att vid överträdelser av ett kreditinstitut eller värdepappersbolag rikta åtgärder direkt mot fysiska personer i företagets ledning. Den i fjärde penningtvättsdirektivet angivna kretsen (artikel 58.3) är i den engelska språkversionen formulerad på samma sätt som i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 65.2). 2014/15:57 (s. 39) för regeringen ett resonemang kring den personkrets som kan träffas av sanktioner och konstaterar att denna i en svensk kontext bör bestå av styrelsen, den verkställande direktören och ersättare för dessa. Regeringen anser, i likhet med , att det saknas skäl att avvika från den bedömning som tidigare gjorts i fråga om kretsen av ledningspersoner mot vilka ingripande kan ske i de finansiella institut som drivs i form av aktiebolag eller ekonomiska föreningar. Regeringen konstaterar dock att finansiella institut som är registrerade enligt anmälningslagen även kan bedrivas i andra former än aktiebolag och ekonomska föreningar. Det innebär att alla finansiella institut inte omfattas av krav på att utse en styrelse eller en verkställande direktör. Det bör därför föras in en bestämmelse som gör det möjligt för att ingripa mot en ledningsperson i juridiska personer som inte har en styrelse. Kretsen som ska kunna träffas av sanktioner bör omfatta den eller de personer som har motsvarande ställning eller ansvar som styrelsen i ett aktiebolag eller en ekonomisk förening. Därigenom blir det möjligt att ingripa mot bl.a. komplementären i kommanditbolag eller bolagsmän i handelsbolag. Möjligheten att ingripa bör, som nämns ovan, dock inte omfatta exempelvis prokurister, den som agerar med stöd av en generalfullmakt eller person som utsetts till funktionsansvarig med avseende på efterlevnaden av penningtvättsregelverket, eftersom detta inte skulle vara förenligt med de överväganden som regeringen gjort i tidigare lagstiftningsärenden. anför att ett ingripande mot ett finansiellt institut som drivs i enskild firma direkt drabbar den fysiska personen. Med en möjlighet att även besluta om en sanktion mot den fysiska personen innebär det en risk för oproportionerligt uttag av sanktionsavgift. Motsvarande effekter kan diskuteras gällande handelsbolag och dess bolagsmän. Regeringen konstaterar att ingripanden mot ledningspersoner förutsätter att verksamheten bedrivs av en juridisk person. En fysisk person som driver enskild näringsverksamhet kan därför inte drabbas av dubbla sanktioner. I handelsbolag kan dock en sanktion mot bolaget och en personlig sanktion för en bolagsman innebära att den samlade sanktionen som personligen drabbar bolagsmannen blir oproportionerligt hög, om inte beaktar det faktum att bolagsmannen är personligt ansvarig även för bolagens utgifter. ska dock, vid bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek och vid val av ingripande, ta hänsyn till. bl.a. den finansiella ställningen hos den som drabbas aven sanktion. Därigenom kan hänsyn tas till den samlade sanktionens allvarlighet, och en proportionerlig tillämpning kan uppnås. Förutsättningar för ingripanden mot ledningspersoner Som nämnts ovan finns bestämmelser om ingripanden mot ledningspersoner bl.a. i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Dessa infördes vid genomförandet av kaptialtäckningsdirektivet. Vid genomförandet av direktivet anförde regeringen att det, för att understryka att det är instituten som står i fokus då sanktioner övervägs och att sanktioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i särskilda fall, ska krävas att institutets överträdelse är allvarlig för att sanktioner mot fysiska personer ska komma i fråga. Regeringen uttalade vidare att det allmänt betraktat ter sig som mer befogat med ett ingripande mot personer i ett instituts ledning vid sådana regelöverträdelser som kan medföra allvarliga konsekvenser för stabiliteten i institutet eller i det finansiella systemet som helhet. Detsamma gäller vid överträdelser som kan hota andra viktiga samhällsintressen, t.ex. bekämpningen av penningtvätt, eller där skyddet för enskilda konsumenter äventyras på ett särskilt påtagligt sätt (prop. 2014/15:57 s. 41). En överträdelse av penningtvättsregelverket kan således i sig anses vara en överträdelse av allvarlig art. Enligt regeringens mening är det dock även i förhållande till dessa överträdelser motiverat att i anmälningslagen, på samma sätt som i lagen om bank- och finansierings- rörelse, tydliggöra att det ska vara fråga om en allvarlig överträdelse för att ett ingripande mot en fysisk person i ledningen ska kunna ske. En förutsättning för att sanktioner mot fysiska personer ska aktualiseras bör således enligt regeringens mening vara att verksamhetsutövarens överträdelse bedömts som allvarlig, upprepad eller av systematisk karaktär. Kriterierna upprepad eller systematisk följer direktivets terminologi och får anses ytterligare förtydliga när en överträdelse är av sådan allvarlig art att den kan utgöra grund för ett ingripande mot en fysisk person i det finansiella institutets ledning. Av detta följer att i en situation där en fysisk persons agerande i och för sig bedömts som mycket anmärkningsvärt, men där verksamhetsutövarens överträdelse inte bedöms som tillräckligt graverande, kan en sanktion inte riktas mot den enskilde. Det bör dock inte krävas att ett sanktionsbeslut har meddelats mot en verksamhetsutövare för att en sanktion mot en fysisk person ska kunna komma i fråga. Det följer av att det kan finnas situationer som i och för sig borde ha lett till ett sanktionsbeslut mot verksamhetsutövaren, men där något sådant inte har meddelats exempelvis på grund av att verksamhetsutövaren har försatts i konkurs innan överträdelsen upptäcktes. En sådan situation bör inte utesluta ett ingripande mot en fysisk person. Även frågan om subjektiva rekvisit som förutsättning för ansvar vid ingripande mot ledningspersoner berördes vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet. 2014/15:57 (s. 42) anför regeringen att för att förtydliga när det kan bli fråga om ansvar för en fysisk person avseende ett instituts överträdelse är det lämpligt att införa ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ingripande. ytterligare att det bör vara fråga om särskilt allvarliga fall för att en sanktion ska kunna komma i fråga. Införandet av ett subjektivt rekvisit motiveras också av sanktionens straffrättsliga karaktär. Enligt grundläggande straffrättsliga principer bör det inte utdömas sanktioner av straffliknande karaktär utan att personen i fråga i något avseende har visat uppsåt eller oaktsamhet. Artikel 60.4 i direktivet ställer inte upp något krav på att det införs ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar. Det finns dock inget hinder för en medlemsstat att införa ett sådant villkor. Enligt regeringens mening bör, på samma grunder som regeringen anfört i tidigare lagstiftningsärenden, subjektiva rekvisit införas som förutsättning för ansvar vid ingripande mot lednings- personer. Var den nedre gränsen för det subjektiva rekvisitet bör sättas beror på vilket handlande man vill ingripa mot, men även på det intrång och den olägenhet som det innebär för personen som blir föremål för sanktionen. Mot bakgrund av att sanktioner mot fysiska personer med ledningsansvar endast bör komma i fråga i särskilt allvarliga fall bör, i likhet med vad som gäller enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse, en nedre gräns sättas vid grov oaktsamhet. Detta innebär att det endast är en mer kvalificerad form av oaktsamhet som kan träffas av en sanktion. Exempel på sådan grov oaktsamhet kan vara att styrelsen eller verkställande direktören medvetet tagit en risk i fråga om riktigheten hos vissa uppgifter som lämnas till . Ett sådant medvetet risktagande kan det vidare vara fråga om när styrelsen eller verkställande direktören underlåtit att se till att det finns en ändamålsenlig organisation på plats för rapportering eller informationslämnande, eller underlåtit att regelbundet följa upp hur organisationen fungerar. Det bör också anses grovt oaktsamt att underlåta att sätta sig in i innebörden av sådana regler om styrning och kontroll som har väsentlig betydelse för verksamheten. Sanktioner som ska kunna riktas mot personer i ledande ställning Enligt direktivet ska medlemsstaterna se till att det finns en administrativ sanktion som inbegriper ett tillfälligt förbud för personer med ledningsansvar hos en verksamhetsutövare att utöva sådana funktioner (artikel 59.2 d). Någon motsvarande sanktion finns inte i anmälningslagen. Lagen bör därför kompletteras i detta avseende. En motsvarande sanktion infördes i bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet. Regeringens överväganden vid det genomförandet har bäring även på genomförandet i detta fall. Regeringen konstaterade att sanktionen i stor utsträckning liknar ett näringsförbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Ett sådant förbud beslutas av allmän domstol och innebär bl.a. att personen inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag och inte heller vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör i aktiebolag. Det framfördes att det skulle kunna hävdas att reglerna om näringsförbud innebär att den svenska lagstiftningen uppfyller direktivets krav i fråga om den nu behandlade sanktionen. Näringsförbud kan meddelas på en rad grunder. Den grund som oftast torde bli aktuell att tillämpa innebär att personen har gjort sig skyldig till brott för att näringsförbud ska kunna meddelas. 2016/17:173 propositionen gavs uttryck för att en sådan förutsättning inte bör gälla i detta sammanhang (prop. 2014/15:57 s. 45). Regeringen är av samma uppfattning även i förevarande fall. Förbudet bör innebära att personen inte får upprätthålla funktionen hos den aktuella juridiska personen men förbudets räckvidd bör även omfatta alla motsvarande ledande funktioner i andra finansiella institut. Direktivet uppställer inga krav på att det anges en viss tidsrymd för hur länge ett förbud ska kunna gälla. En sådan tidsrymd bör dock införas i bestämmelsen för att tillgodose kraven på förutsebarhet och rättssäkerhet. Med förebild i bestämmelserna om näringsförbud bör tidsrymden anges till mellan tre och (se samma prop). En ledningsperson ska också kunna bli föremål för beslut om sanktionsavgifter (artikel 59.2). I medlemsstater som inte har euron som valuta ska sanktionsavgiftens högsta belopp kunna uppgå till motsvarande i nationell valuta (artikel 59.3). Direktivet knyter sanktionsbeloppet till eurons kurs ett visst angivet datum. Det innebär att den valutakurs som kommer att ligga till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte kommer att förändras. I fråga om vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkningen konstaterade har tidigare, bl.a. i prop. 2010/11:23 som avser ändring av insättningsgarantins täckningsbelopp, bedömts att den s.k. mittkursen som fastställs av (Stockholmsbörsen) bör användas. Regeringen gör bedömningen att samma lösning bör väljas här. Förvaltningsrätten i anser att det är mer ändamålsenligt att ange ett belopp i svenska kronor. Även Lagrådet föreslår att beloppet ska uttryckas i svenska kronor. Förvaltningsrättens och Lagrådets synpunkter avser den nu behandlade lagen och de författningar som behandlas i avsnitten 13.7–13.13. Regeringen finner emellertid inte tillräckliga skäl för att göra den av Lagrådet och Förvaltningsrätten föreslagna ändringen, bl.a. med tanke på beloppets specifika karaktär som innebär att det inte tillämpas av andra än , och då bara som ett tak för sanktionsavgiften i det enskilda fallet, samt att det skulle bidra till mindre enhetlighet, eftersom det i lagarna som berörs också förekommer andra belopp i euro som inte är knutna till kronkursen en viss dag och därför inte kan omvandlas till kronor. Om det ger ett högre maxbelopp än ett belopp motsvarande , ska sanktionsavgiften kunna bestämmas till två gånger den vinst som ledningspersonen erhållit till följd av överträdelsen. Beslut om ett tidsbegränsat förbud att utöva en ledande funktion och beslut om sanktionsavgift bör kunna användas tillsammans eller var för sig. Förvaltningsrätten i anför att för att säkerställa att den samlade sanktionen mot en person som företräder verksamhetsutövare blir proportionerlig bör det förtydligas att ett förbud att upprätthålla en viss funktion bör beaktas vid bestämmande av sanktionsavgiftens storlek om dessa kombineras. Direktivet föreskriver att alla relevanta omständigheter ska beaktas när den behöriga myndigheten fastställer typen av och nivån på administrativa sanktioner eller åtgärder (se avsnitt 13.5.5). har således att beakta samtliga omständig- heter i det enskilda fallet vid fastställandet av en proportionerlig Därmed kan myndigheten vid tillämpning av den ny aktuella Prop. 2016/17:173 bestämmelsen se till att oproportionerliga sanktioner undviks. 13.5.4Ingripande genom sanktionsavgift mot verksamhetsutövare som är fysiska personer Regeringens förslag: ska kunna ingripa genom beslut om sanktionsavgift mot ett finansiellt institut som är registrerat enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och som är en fysisk person om denne överträder penningtvättslagen eller föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Ett sådant ingripande får ske endast om överträdelsen som den fysiska personen har gjort sig skyldig till är allvarlig, upprepad eller systematisk och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen.