prop · H40380 · 2017-01-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:80 Offentliggörande av uppgifter om ekologiska Regeringen överlämnar denna proposition till . Av inom området ekologisk produktion följer att medlemsstaterna är skyldiga att ge allmänheten tillgång till vissa uppgifter om ekologiska aktörer. I kontrolleras ekologiska aktörer av privata kontrollorgan. I propositionen görs därför bedömningen att det är dessa organ som bör vara skyldiga att offentliggöra uppgifter om ekologiska aktörer. Förslaget innebär att det i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion införs ett nytt bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om kontrollorganens skyldighet att offentliggöra uppgifter om ekologiska aktörer. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av Ärendet och dess beredning .............................................................. Lagen och förordningen om kontroll av ekologisk Offentliggörande av uppgifter om ekologiska aktörer ...................... Vilka uppgifter ska offentliggöras? Sammanfattning av promemorian Offentliggörande av uppgifter om ekologiska aktörer (Ds 2015:21)............ Författningsförslaget i promemorian................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion. 2016/17:80 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk Härigenom föreskrivs att 26 § lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.undantag från de EU-förordningar som anges i 1 §, 2.särskilda ekologiska produktionsregler, 3.hur sådan kontroll som avses i 2 § första stycket ska bedrivas, och 4.skyldighet för en kommun eller ett kontrollorgan att lämna uppgifter till en kontrollmyndighet. Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för ett kontrollorgan att offentliggöra uppgifter om ekologiska aktörer. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning gäller enligt kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter med avseende på ekologisk produktion, märkning och kontroll att medlemsstaterna ska ge allmänheten tillgång till vissa uppgifter om ekologiska aktörer som är underställda kontroll. Med anledning av detta krav har det inom upprättats en promemoria, Offentliggörande av uppgifter om ekologiska aktörer (Ds 2015:21). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (dnr N2015/03180). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Rådets förordning (EG) nr 834/2007 av om ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter och om upphävande av förordning (EEG) nr 2092/91 ska tillämpas på vissa produkter från jordbruk, inklusive vattenbruk, om produkterna släpps ut på marknaden eller är avsedda att släppas ut på marknaden. De produkter som omfattas är levande eller obearbetade jordbruksprodukter, bearbetade jord- bruksprodukter för livsmedelsändamål, foder, vegetativt föröknings- material och utsäde. Genom förordningen blir och rådets förordning (EG) nr 882/2004 av om offentlig kontroll för att säkerställa kontrollen av efterlevnaden av foder- och livsmedelslagstiftningen samt bestämmelserna om djurhälsa och djur- skydd (kontrollförordningen) tillämplig även på ekologisk produktion. Medlemsstaterna är alltså förpliktade att införa ett system med offentlig kontroll i fråga om det ekologiska regelverket. Av artikel 28 i förordning (EG) nr 834/2007 framgår att ekologiska aktörer ska anmäla sin verksamhet till kontroll och låta den ingå i kontrollsystemet innan de släpper ut produkter på marknaden som ekologiska eller som produkter under omställning till ekologisk produktion. aktörer som framställer, bereder, förvarar eller från ett tredjeland importerar ekologiska produkter samt vissa exportörer. 2016/17:80 får i vissa fall undanta aktörer som säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slutanvändare från att ingå i kontrollsystemet. Av artikel 27 i förordning (EG) nr 834/2007 framgår att medlemsstaterna ska införa ett system för kontroller och utse en eller flera behöriga myndigheter som ska ansvara för kontroller av de skyldigheter som fastställs i förordningen i enlighet med kontrollförordningen. Den behöriga myndigheten får överlåta sina kontrollbefogenheter till en eller flera kontrollmyndigheter. Den behöriga myndigheten får även delegera kontrolluppgifter till ett eller flera kontrollorgan. Med kontrollorgan avses enligt artikel 2 i förordning (EG) nr 834/2007 en oberoende privat tredje part som utför inspektion och certifiering av ekologisk produktion enligt bestämmelserna i . Medlemsstaterna ska utse myndigheter med ansvar för godkännande och tillsyn över sådana organ. En förutsättning för att kunna delegera kontrolluppgifter till ett kontrollorgan är att organet är ackrediterat och godkänt av den behöriga myndigheten. 4.2 Lagen och förordningen om kontroll av ekologisk produktion Lagen (2013:363) om kontroll av ekologisk produktion kompletterar rådets förordning (EG) nr 834/2007 om ekologisk produktion och tillämpningsförskrifter till denna förordning. Lagen kompletterar även, i de delar de innehåller bestämmelser om ekologisk produktion, kontroll- Ansvarsfördelningen mellan myndigheterna framgår av 1 § förord- ningen (2013:1059) om kontroll av ekologisk produktion. verket är behörig myndighet i fråga om livsmedel. är behörig myndighet i fråga om produktion och hantering av jordbruks- och vattenbruksprodukter som inte är livsmedel och produktion av insatsvaror för användning i ekologisk jordbruks- och vattenbruks- Slutligen är Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) behörig myndighet i fråga om att ackreditera och godkänna kontrollorgan samt utöva tillsyn över att de kontrollorgan som har godkänts uppfyller de krav som gäller för godkännandet. Enligt 2 § lagen om kontroll av ekologisk produktion är Livsmedels- verket, , de andra statliga förvaltningsmyndigheter som regeringen bestämmer och kommunerna kontrollmyndigheter. endast och som inom sina respektive ansvarsområden får besluta att överlämna kontrolluppgifter till ett sådant kontrollorgan som avses i rådets förordning (EG) nr 834/2007 och som är en juridisk person (3 §). Ett sådant överlämnande har också gjorts. såväl som ansvarsområden sköts således kontrollen över ekologiska aktörer av privata kontrollorgan. båda myndigheterna har också beslutat att kontrollorgan får ta emot anmälningar från ekologiska aktörer om att ingå i kontrollsystemet. Aktörer som säljer produkter direkt till slutkonsumenter eller slut- användare är dock undantagna från skyldigheten att anmäla sin verk- samhet till kontroll. Den offentliga kontrollen syftar till att säkerställa att regelverket följs. 2016/17:80 Därutöver kan de ekologiska aktörerna ha förbundit sig att följa privata ekologiska certifieringsstandarder enligt avtal med certifieringsorganet eller standardägaren, t.ex. Kontrollorganen kontrollerar således en aktörs verksamhet dels mot reglerna i , dels mot privata certifieringsstandarder. Kraven i EU-förordningarna måste alltid vara uppfyllda. Det är dock möjligt att ställa mer långtgående krav i de privata standarderna. 5Offentliggörande av uppgifter om ekologiska aktörer Av artikel 28.5 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 framgår att kontrollmyndigheterna och kontrollorganen ska föra ett uppdaterat register med namn och adresser på de aktörer som är underställda deras kontroll. Enligt artikel 92 b i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 ska medlemsstaterna ge allmänheten tillgång till de uppdaterade register som avses i artikel 28.5 i förordning (EG) nr 834/2007 och som innehåller uppdaterad styrkande dokumentation enligt artikel 29.1 i den förordningen. Kravet gäller och infördes ursprungligen genom artikel 92 a (genom kommissionens ändringsförordning [EU] nr 426/2011 av ). Offentliggörandet ska enligt artikel 92 b ske på lämpligt sätt, även via internet, och med hjälp av förlagan i bilaga XII till förordningen. Medlemsstaterna ska iaktta de krav om skydd av personuppgifter som fastställs i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Som framgår av avsnitt 4.2 kontrolleras ekologiska aktörer i av privata kontrollorgan. finns det sex godkända kontrollorgan som tillsammans kontrollerar ca 5 000 aktörer. Dessa kontrollorgan för alltså register över de ekologiska aktörer som står under deras kontroll, i enlighet med artikel 28.5 i förordning (EG) nr 834/2007. Bestämmelserna om rätten att ta del av allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningen och bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) är inte tillämpliga på uppgifter som finns hos de privata kontrollorganen (regeringens förslag att ändra offentlighets- och sekretesslagen genomfördes inte, jfr prop. 2012/13:55 s. 49 f., bet. 2012/13:MJU14, rskr. 2012/13:210). 2016/17:80 5.2 Vilka uppgifter ska offentliggöras? Av artikel 92 b i kommissionens förordning (EG) nr 889/2008 framgår vilka uppgifter som ska göras tillgängliga för allmänheten. Det är dels fråga om de uppdaterade register som ska föras över aktörer som är underställda kontroll, dels styrkande dokumentation (s.k. certifikat). Kontrollmyndigheter och kontrollorgan ska enligt artikel 29.1 i rådets förordning (EG) nr 834/2007 lämna certifikat till varje aktör som är underställd deras kontroll och som inom ramen för sin verksamhet uppfyller de krav som fastställs i förordning (EG) nr 834/2007. Certifikaten ska åtminstone göra det möjligt att identifiera aktören och typen eller sortimentet av produkter liksom giltighetsperioden. I bilaga XII till förordning (EG) nr 889/2008 finns en förlaga för sådana certifikat som ska lämnas till aktören enligt artikel 29.1 i förordning (EG) nr 834/2007. Enligt förlagan kan följande uppgifter anges i certifikatet: aktörens namn, adress och huvudsakliga verksamhet (producent, förädlare, importör etc.), kontrollorganets namn, adress och kodnummer, produktgrupper/verksamhet (såsom växter och växtprodukter, djur och animalieprodukter, bearbetade produkter), giltighetsperioden för en viss produkt och datum för kontroller. Vidare kan det anges om aktören är deklarerad för ekologisk produktion, för produkter under omställning och om parallellproduktion/bearbetning sker. Förlagan ska enligt artikel 68 i förordning (EG) nr 889/2008 användas av kontrollmyndigheter och kontrollorgan. Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om skyldighet för kontrollorgan att offentliggöra uppgifter om ekologiska Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Regeringens förslag skiljer sig från promemorians förslag på så sätt att normgivningsbemyndigandet inte innehåller någon möjlighet till Vidare innebär regeringens förslag att föreskriftsrätten avser ”uppgifter om ekologiska aktörer” och inte, vilket föreslås i prome- , ”uppgifter i register över ekologiska aktörer”. Remissinstanserna: Majoriteten av de myndigheter som svarat, däribland , , och , är positiva till förslaget eller har inte några synpunkter tillstyrker förslaget och framhåller vikten av att systemet utformas på ett sådant sätt att det är möjligt att söka även Verket förordar att nödvändiga bestämmelser till följd av normgivningsbemyndigandet meddelas av regeringen. gifter ska offentliggöras oavsett om det är fråga om Det finns inget behov av före- skrifter som är anpassade till de olika områdenas skilda förutsättningar. anser att det föreslagna tillvägagångssättet är en rimlig för att uppfylla det EU-rättsliga kravet på offentliggörande. Verket bedömer att de konsumenter eller andra aktörer som vill söka de aktuella uppgifterna är så pass engagerade att de har goda förutsättningar att hitta vad de söker. Däremot bedömer Swedac att förslaget varken är användar- eller konsumentvänligt då information finns utspridd i ett flertal olika register med olika struktur. Swedac påpekar vidare att det inte är utrett vad som händer med ett register när ett kontrollorgan lägger ner sin verksamhet. Datainspektionen understryker vikten av att föreskrifter utformas på ett sådant sätt att de inte kommer i konflikt med de grundläggande kraven i personuppgiftslagen, bl.a. kravet på att inte fler uppgifter publiceras på internet än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med publiceringen. Swedac, , och förespråkar att någon av de centrala förvaltningsmyndigheterna på området får i uppgift att förvalta ett gemensamt register och att kontrollorganen antingen ges behörighet att själva uppdatera registret eller att kontrollorganens system synkroniseras med myndighetens. uppger att de register som förs av kontrollorganen inte är anpassade för att offentliggöras för allmänheten och att en uppbyggnad av it-systemet innebär stora kostnader. Vidare framhåller bolaget att en höjd avgift för kunden kan leda till att aktörer tycker att det blir för dyrt att ansluta sig till den ekologiska kontrollen. En annan konsekvens bedöms vara att ekologiska produkter blir ännu dyrare och därmed tillgängliga för färre konsumenter. anser att den föreslagna lösningen innebär en ökad risk för att konsumenter inte hittar den information de söker. Bolaget menar att kontinuerlig rapportering till en myndighet kan göras ganska enkelt till skillnad från att utveckla ett helt nytt system i syfte att offentliggöra information. Bolaget bedömer att ett krav på publicering innebär ett merarbete för varje kontrollorgan och ökade kostnader för lantbruks- och livsmedelsföretagen. Kostnaden bedöms inte enbart vara en engångskostnad eftersom ett databaserat register måste underhållas. bedömer även att förslaget kommer att leda till en snedvriden konkurrens mellan kontrollorganen, eftersom kostnaden för att ta fram ett system troligtvis är detsamma för alla organ men antalet kunder som kostnaden kommer att fördelas på varierar. kan inte finna stöd i lagstiftningen för att en aktuell produktlista ska finnas tillgänglig vid varje enskilt tillfälle. Bolaget uppger att varor ofta packas i tredjeland och att importen kontrolleras av ett svenskt kontrollorgan som inte finns omnämnt på förpackningen. Vidare bedömer att det finns en risk för att små kontrollorgan med få anslutna aktörer slås ut om de måste utveckla mer eller mindre tekniskt avancerade system för att uppfylla kravet på att offentliggöra information. Det befaras även bli svårare för nya kontrollorgan att etablera sig på marknaden. menar att ett register som sköts av en myndighet är konkurrensneutralt jämfört med alternativet att varje kontrollorgan ska lista sina kunder. befarar att den enskilda konsumenten kommer att behöva leta efter uppgifter på flera olika webbplatser. Bolaget tillstyrker dock förslaget att varje kontrollorgan får ansvar för publiceringen med hänsyn till att det innebär så få ledtider som möjligt och mer korrekt information vid varje givet tillfälle. Skälen för regeringens förslag: Av följer att medlemsländerna är skyldiga att se till att vissa uppgifter om ekologiska aktörer offentliggörs via internet. sionen har genomfört en revision över det svenska kontroll- systemet inom ekologisk produktion. I en slutlig revisionsrapport riktar kommissionen kritik mot att ännu inte uppfyller kravet på offentliggörande i artikel 92 b i förordning (EG) nr 889/2008. har en ordning som innebär att kontrollansvaret för ekologiska aktörer har överlämnats från kontrollmyndigheterna till pri- Kontrollorganens kontrollansvar omfattar alla aktörer som har anmält sig för att låta sin verksamhet omfattas av kontroll. innebär att kontrollmyndigheterna endast bör kontrollera sådana aktörer som inte har anmält sin verksamhet till något kontrollorgan, trots att aktören i fråga är skyldig att göra detta, och sådana aktörer som är undantagna från skyldigheten att anmäla sin verksamhet till kontroll. I praktiken handlar det i huvudsak om att kommunerna kontrollerar märkning av livsmedel vid försäljning till konsument. Kontroller enligt det ekologiska regelverket sköts således i princip fullt ut av de privata kontrollorganen. Utgångspunkten måste därför vara att kontrollorganen ansvarar för att uppfylla de skyldigheter som enligt regelverket får anses följa av ett kontrollansvar, om inte särskilda skäl talar mot en sådan lösning. Av rådets förordning (EG) nr 834/2007 fram- går att kontrollorganen är skyldiga att föra register över de aktörer som står under deras kontroll. Kravet på offentliggörande i kommis- sionens förordning (EG) nr 889/2008 hänvisar till just de uppdaterade register och certifikat som kontrollorganen ansvarar för. kontrollorganen som för register och som har tillgång till de uppgifter som ska publiceras och till de senaste uppdateringarna. Flera remissinstanser, däribland Swedac, och Smak , menar att en ordning som innebär att kontrollorganen ska offentliggöra uppgifterna inte är godtagbar ur konsumentsynpunkt eftersom information måste sökas i flera register. förståelse för att det av konsumenter kan upplevas som onödigt att behöva söka information på olika ställen. Regeringen instämmer dock i bedömning att de konsumenter som vill söka informa- tion kan antas vara så pass engagerade att de, trots att informationen inte finns samlad på ett ställe, ändå har goda förutsättningar att hitta vad de Både och upplyser på sina respektive webbplatser om vilka kontrollorgan som har kontrollansvar. Vidare ska det på förpackade ekologiska produkter finnas en sifferkod som anger vilket kontrollorgan som utövar kontroll. så sätt ta reda på vilket kontrollorgan som ansvarar för kontrollen. webbplats finns information om vilken kod som hör till ett visst kontrollorgan. har påtalat att en produkt som packas i tredjeland saknar uppgift om ansvarigt kontrollorgan på förpackningen, och att konsumenten i dessa fall måste söka sig fram hos de olika kontrollorganen för att hitta rätt information. dock att detta merarbete inte kan anses vara en alltför lång sökväg för Enligt regeringen innebär en publicering av uppgifter på respektive kontrollorgans webbplats ett fullt godtagbart sätt att ge all- mänheten tillgång till de uppgifter som följer av EU-förordningen. Samtliga kontrollorgan som besvarat remissen, , , har pekat på att förslaget leder till ökade kostnader, främst kostnader för den tekniska lösningen för publiceringen. Flera kontrollorgan pekar också på risken för snedvriden konkurrens. Det finns ingen anledning att ifrågasätta att en skyldighet att uppfylla EU-förord- ningens krav innebär vissa merkostnader och visst merarbete för kontrollorganen. Dessa kostnader ska dock inte överdrivas. EU-förordningen ställer inte några krav på hur informationen ska göras tillgänglig via internet. Det krävs inte något sökbart system eller andra särskilda tekniska lösningar för att uppfylla kravet i artikel 92 b. Det är således tillräckligt att kontrollorganet via sin webbplats lägger upp en förteckning över de aktörer som är underställda kontroll med en länk till giltiga certifikat. Det bedöms därför främst vara fråga om arbetskostnader i inledningsskedet för att ordna med publiceringen av uppgifterna. Därutöver tillkommer arbete med att uppdatera uppgifterna. Det bör även finnas möjligheter för kontrollorganen att hålla nere kostnaderna genom att exempelvis gemensamt upphandla eller utarbeta en teknisk lösning för offentliggörandet. Det måste också framhållas, vilket även påtalat, att det inte finns något krav på att information om produktnamn måste offentliggöras och uppdateras. Mot bakgrund av att det är tillräckligt att via en webbplats publicera de uppgifter som följer av EU- förordningen, är bedömningen den att publiceringskravet inte kommer att leda till några större kostnader för kontrollorganen. En eventuell påverkan på priset på ekologiska produkter bedöms därför bli försumbar. Sammantaget anser regeringen att det inte har framkommit sådana särskilda omständigheter som medför att skyldigheten att göra uppgifter tillgängliga för allmänheten inte bör ligga på kontrollorganen. De enskilda kontrollorganen bör således få ansvaret att uppfylla EU-förordningens krav på att offentliggöra vissa uppgifter om de aktörer som de kontrollerar. Swedac har påpekat att det inte är utrett vad som händer med ett register om ett kontrollorgan upphör med sin verksamhet. Om ett kontrollorgan upphör med sin verksamhet måste det kontrollorganets kunder anmäla sin verksamhet till ett annat kontrollorgan som finns på marknaden, eller till en kontrollmyndighet om det skulle saknas kontrollorgan för den aktuella verksamheten. Det blir således det nya kontrollorganet som får ansvaret att föra register, utfärda certifikat och göra dessa uppgifter tillgängliga för allmänheten. Det krävs lagstöd för att införa en skyldighet för privaträttsliga kontrollorgan att offentliggöra uppgifter om ekologiska aktörer (jfr 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § första stycket regeringsformen). I promemorian föreslås därför att det i lagen om kontroll av ekologisk produktion ska införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om detta. Regeringen gör dock bedömningen, bl.a. mot bakgrund av remissutfallet, att det är lämpligare att de aktuella föreskrifterna i stället meddelas av regeringen. Normgivningsbemyndigandet bör därför inte innehålla någon möjlighet till subdelegation. Som antytts ovan är det angeläget att publiceringskravet inte leder till högre kostnader för kontrollorganen än vad som är nödvändigt för att uppfylla krav. Regeringen avser därför inte att med stöd av sitt bemyndigande föreskriva om ytterligare 2016/17:80 krav på uppgifter som ska publiceras än vad som följer av EU- regelverket. Personuppgiftslagen (1998:204) tillämpas på helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter och på behandling av personuppgifter, om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Personuppgifter i personuppgiftslagens mening är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Begreppet behandling av personuppgifter omfattar i stort sett allt man kan göra med sådana uppgifter, exempelvis att samla in, bearbeta, lagra, sammanställa och förstöra uppgifter. Som framgått i avsnitt 5.1 ålägger EU-förordningen medlemsstaterna att offentliggöra vissa närmare angivna uppgifter om ekologiska aktörer. Det rör sig bl.a. om personuppgifter, t.ex. uppgifter om namn och kontaktuppgifter till enskilda. I EU-förordningen anges vidare att medlemsstaterna ska iaktta de krav om skydd av personuppgifter som fastställs i dataskyddsdirektivet, vilket i har genomförts huvudsakligen genom personuppgiftslagen. Att kontrollorganens offentliggörande av uppgifter ska ske i enlighet med personuppgiftslagen innebär t.ex. att inte fler personuppgifter behandlas än som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen, att personuppgifterna alltid behandlas på ett korrekt sätt och att de är riktiga och, om det är nödvändigt, aktuella (9 § personuppgiftslagen).