prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Från miljösynpunkt skulle det vara önskvärt att utforma skatten så att den skapar incitament för både resenärer och flygföretag att välja flyg med mindre klimatpåverkan genom t.ex. inblandning av biobränsle, lättare flygplan och bättre motorer. Flera remissinstanser har pekat på detta. Att skapa incitament för flygföretagen skulle t.ex. kunna göras genom att företag undantas från skatteplikt vid flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle eller genom att skatten på något sätt differentieras. I den strategiska planen för omställning av transportsektorn (ER 2017:07) som i samarbete med fem andra myndigheter presenterat föreslås att styrmedel för förnybart flygbränsle bör utredas. Rapporten nämner differentiering av P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 flygplatsavgifter eller differentiering av en flygskatt, kvotplikt för inrikesflyget, eller att statliga myndigheter efterfrågar inblandning av förnybart flygbränsle vid sina flygresor som möjliga exempel. Regeringen noterar myndig- heternas förslag och har ambitionen att ska vara ett av världens första fossilfria välfärdsländer och kommer därför att analysera frågan noggrant med ambitionen att återkomma med förslag på lämpliga styrmedel. Det skulle då även behöva säkerställas att ett sådant undantag inte strider mot samt att biobränslen som används är hållbara och har en hög klimatprestanda. Statsstödsbedömning om regionalt avgränsat undantag för flygskatt geografiska struktur gör att vissa delar av landet är mer beroende av flyg än andra. Det skulle därför kunna vara önskvärt att göra undantag från skatteplikt för passagerare som reser till och från flygplatser i områden i där flyget spelar en betydande roll för att uppnå det transportpolitiska målet om tillgänglighet. Flera remissinstanser pekar på detta eller föreslår något motsvarande t.ex. att skatten på något sätt differentieras. Det står emellertid klart av såväl kommissionens statsstödsbeslut som rättspraxis från och tribunalen att en regionalt differentierad eller motsvarande flyg- skatt skulle utgöra statligt stöd i EU-rättslig mening. Att en åtgärd utgör statligt stöd innebär att det måste finnas en rättslig grund för att åtgärden ska betraktas som förenlig med den inre marknaden för att den ska kunna genomföras. När det gäller ett regionalt undantag från flygskatt skulle stöd kunna lämnas genom skatteundantag för hela eller för del av biljettpriset för boende i regionalstödsområden enligt villkoren i kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget, kallad den utvidgade allmänna gruppundantagsförordningen och förkortad GBER, eller enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till flygplatser och flygbolag, kallade flygriktlinjerna, efter godkännande från kommissionen. Hela flygskatten skulle därmed kunna kompenseras för de resenärer som är bosatta i sådana områden. De områden där sådant stöd är möjligt har definierats för perioden –2020 i ett särskilt beslut från kommissionen. Området omfattar stora delar av norra , dock inte de större tätorterna, och öar utan landför- bindelser (). Statligt stöd skulle inte kunna lämnas till sådan flygtrafik som redan upphandlats. (Upphandlade flyglinjer finns exempelvis i , , , , , och ). En förutsättning för stödet skulle vara att flygföretagen kontrollerade resenärernas folk- bokföring vid köp av en resa för att avgöra om skatten skulle påföras priset eller inte. Ett sådant stöd skulle kunna utformas enligt GBER och behöver då inte anmälas till kommissionen för godkännande innan stödet genomförs. Eftersom den s.k. regionalstödskartan som används för att avgöra vilka områden som är glesbefolkade enligt GBER inte är avsedd att tillämpas beroende på enskilda individers bosättningsort kommer gränsdragningsproblem att uppstå och skatten kan komma att uppfattas som godtycklig. Ett godkännande enligt flygriktlinjerna skulle förutsätta att regeringen kan presentera ett underlag för kommissionen som visar på följande förhållanden: –Att flyglinjen inte garanteras via annat stöd eller upphandling. –Att stödet förs vidare till konsumenterna. –Att konsumenterna bor i glesbefolkade områden (i regionalstödsområden enligt ett visst befintligt statsstödsbeslut, se ovan). –Att stödet utbetalas oavsett vilket flygföretag som trafikerar linjen. Eftersom samma resultat kan uppnås med åberopande av bestämmelserna i utan någon prövning av kommissionen förefaller en anmälan med hänvisning till flygriktlinjerna inte vara aktuell i sammanhanget. Om passagerarnas hemvist inte kontrolleras av operatörerna på flyglinjen eller om stöd ska ges även för transport av passagerare som inte har sin hemvist i aktuella regionalstödsområden, är det enda utrymmet för att ge stöd i form av en skatte- nedsättning det som beskrivs i kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi 2014–2010, förkortade EEAG. Enligt EEAG får stöd ges i form av en skattened- sättning som inte överstiger av Någon möjlighet att helt undanta resor från skatten finns då inte. Mer konkret måste regeringen kunna presentera ett underlag för kommissionen som visar på följande förhållanden beträffande respektive flyglinje som ska undantas: –Att skatten i sig bidrar till miljömålen, dvs. utgör en miljöskatt. –Att undantaget är nödvändigt för att miljöskatten ska kunna införas, vilket betyder att följande villkor skulle behöva beläggas. Att andra åtgärder inte får vara på plats som redan säkerställer tillgängligheten. Att alla konkurrenter på den sträcka som undantas ska behandlas lika, möjligtvis även andra transportslag. Att skatten leder till en väsentlig ökning av produktionskostnaderna. Att kostnaderna för skatten inte kan överföras till konsumenterna på respektive flyglinje. Att stödmottagarna antingen måste betala av skatten eller åta sig att genomföra åtgärder som får motsvarande effekt på miljömålen. En sådan statsstödsanmälan är en process som riskerar att ta och det är inte givet att kommissionen skulle godkänna ett sådant undantag för glesbefolkade delar av och för . Det finns dock prejudikat i form av det tyska undantaget som redogörs för i avsnitt 6.21.2.9 där kommissionen godkänt ett undantag på liknande grunder som skulle vara aktuella för svensk del. Oavsett om ett möjligt regionalt undantag från flygskatt grundas på GBER eller på ett förhandsgodkännande enligt EEAG tillkommer de krav på transparens och offentliggörande som nämns i avsnitt 6.21.2.9. Det finns exempel på hur dessa tillkommande krav kan hanteras inom ramen för svensk skattelagstiftning. Om statligt stöd skulle lämnas genom avsteg från för den nu aktuella flygskatten kan en administrativ ordning användas som motsvarar den som skapats genom prop. 2015/16:159 Vissa statsstödskrav på bränsleskatteområdet. Den innebär i huvudsak att den som ska få del av nedsatt skatt måste ansöka hos och intyga att den skattskyldige har rätt till statligt P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 stöd i enlighet med den stödordning som föreslås. Exempelvis kan den sökande genom intyg visa att miljöåtgärder har vidtagits eller att folkbokföringen för resenärerna som får del av den lägre skattesatsen har kontrollerats. Företag i svårigheter och företag som inte har betalat tillbaka otillåtet statligt stöd kan inte få del av undantaget från eller nedsättningen av skattesatsen. Därutöver måste kraven på rapportering och offentliggörande beaktas i den lagstiftning som föreslås. i har fört fram att ett alternativ till regionala undantag kan vara att regionala flygplatser kompenseras genom ökat statligt stöd. Regeringen ser behov av väl fungerande kommunikationer i hela landet, framför allt där alternativa färdsätt saknas. Såsom angetts i avsnitt 6.21.4 tillförs, för att säkerställa att flygskatten inte innebär ökade driftunder- skott vid icke-statliga flygplatser i , ytterligare medel för detta ändamål. tillförs ca och för åren därefter (utg.omr. 22 avsnitt 3.7.6). De statliga bidragen till icke- statliga flygplatser är betydelsefulla för finansieringen av driften av dessa flygplatser. Stödet ska ses som ett komplement till flyg- platsernas egen finansiering genom rörelse- intäkter och fortsatta behov av effektiviseringar. Långsiktigt hållbara förutsättningar för statligt stöd till icke-statliga flygplatser ska eftersträvas som ökade möjligheter till effektivisering och användande av ny teknik bör kunna minska behoven av offentliga stöd till flygplatser. Ansvaret för driften och finansieringen av de tio statliga flygplatserna i det nationella basutbudet, bland andra Airport på , ligger inom ramen för Swedavia AB:s uppdrag. Flygskatten kan innebära att utdelning från blir lägre. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att flygskatt inte ska betalas för barn , passagerare som på grund av teknisk störning, väderförhållanden eller annan oförutsedd händelse inte har nått destinationsflygplatsen och som medföljer vid en förnyad avgång, flygande personal som är i tjänst under flygningen och inte heller för transit- och transferpassagerare. Undantag ska inte omfatta personal som är på väg till eller från ut- placeringsort. Regeringen anser inte att något regionalt avgränsat undantag från flygskatt eller P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 undantag från skatteplikt för flygningar som utförs med en viss inblandning av biobränsle bör införas. ska vara ett av världens första fossilfria välfärdsländer, och regeringen kommer därför att analysera frågan om undantag vid viss inblandning av biobränsle noggrant med ambitionen att återkomma med förslag på lämpliga styrmedel. Förslaget införs i 2 och 4 §§ i den nya lagen om skatt på flygresor, se avsnitt 3.1. Regeringens förslag: Olika skattenivåer ska tillämpas beroende på flygresans slutdestination. Skatt ska tas ut med per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 1 till lagen, med per passagerare som reser till en slutdestination i ett land som anges i bilaga 2 till lagen och med per passagerare som reser till en slutdestination i övriga länder. Regeringens bedömning: Skatten bör inte differentieras utifrån vilken serviceklass passageraren reser i. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag innebär dock inte att , och bör införas i bilaga 2 till den föreslagna lagen om skatt på flygresor eller att bör införas i bilaga 1. Därutöver innebär utredningens förslag att skatt ska tas ut med 80, 280 och i stället för 60, 250 och . Remissinstanserna: Såväl som ifrågasätter att den svenska koldioxidskatten skulle vara en bra utgångspunkt för värdering av västhusgasutsläpp. Riks- revisionen för fram att den svenska koldioxidskatten syftar till att ska nå utsläppsmålen för de utsläpp som inte täcks av EU ETS, och att den därmed inte har någon tydlig koppling till flygtrafiken inom EU. Inte heller är det tydligt hur värderingen tar hänsyn till skattens effekt på utsläpp inom EU ETS, dvs. till skattens klimatpåverkan på EU-nivå. koldioxidbeskattningen syftar till att klara nationella utsläppsmål och att eftersom detta utsläppsmål inte omfattar flygets utsläpp kan inte dess skuggpris antas reflektera värdering av flygets klimatpåverkan. Riks- revisionen saknar en mer omfattande samhälls- ekonomisk analys som grund för de föreslagna skattenivåerna. för fram att skattens utformning innebär att längre resor beskattas relativt förmånligt i förhållande till resornas klimatpåverkan. Utredningens tre föreslagna skattenivåer kopplar skatten till olika flygdestinationer, med en högre beskattning av längre flygresor. Utformningen innebär dock att skatten inte stiger i paritet med utsläppen. Uttryckt som kronor per kilogram koldioxid- utsläpp innebär förslaget i praktiken en avtagande beskattning i takt med att flygresans längd ökar. i län anser att regeringen bör undersöka möjligheten till en höjd skatt på flygresor under ett visst avstånd (t.ex. 400–) för att styra över persontrafik från flyg till mer klimatsmarta transportslag. anser även att skatten bör reduceras för energieffektivare flygplan som t.ex. drivs med biobränsle för att skapa incitament för en klimatsmartare flyg- plansflotta. Flygmiljözoner bör kunna införas på samma sätt som miljözoner för vägtransporter. i menar att de föreslagna nivåerna för flygskatten är för låga i förhållande till syftet att flygets klimatpåverkan ska minska för att bidra till att nå miljökvalitets- målet Begränsad klimatpåverkan. Utifrån det bakgrundsmaterial som utredningen presenterar behövs dubbelt så höga skattenivåer för att i högre utsträckning uppnå syftet med skatten. förstår att utredningen vill undvika beteenden som urholkar skattens effekt. bedömer dock att nivån skulle kunna sättas betydligt högre än i förslaget utan att dessa beteenden blir alltför omfattande. anser att skatten, i brist på en global eller europeisk bränsleskatt, kan justeras t.ex. beroende på hur stora utsläpp flygplanstypen genererar. anser att de bestämningar och avgränsningar som föreslås i huvudsak är ändamålsenliga ur ett juridiskt perspektiv. Dock föreligger en viss oklarhet i lagtexten om vad som ska definieras som en flygresa. Det får betydelse för barns ålder (), antal skatteuttag och skattesats. Frågor som kan uppkomma är t.ex. hur mellanlandning Är slutdestination den destination som gäller en hel resa inklusive mellanlandning? Om fortsatt flygning med annat flygplan påbörjas efter ankomst till flygplats i ska skatt tas ut (igen). Innebär det att en ny bedömning ska göras av ett barns ålder, dvs. om barnet fyller innan den nya resan vidtas? Om en passagerare beställer en resa från ett och samma flygföretag som innebär start från , mellanlandning i och slutlig landning i ; är det eller som är slutdestination i en sådan situation? anser att de skattenivåer som föreslås är dåligt motiverade. En rimligare utgångspunkt skulle vara att skatten hamnar på en nivå som utgår från de genomsnittliga utsläppen för en resa inom respektive grupp. Ett skäl som skulle kunna motivera en lägre nivå skulle kunna vara risken för att resmönstren ändras genom att svenska resenärer väljer att påbörja sina resor utanför gränser för att undvika skatten. Detta är en relevant invändning som utredningen nämner, men den gör ingen analys av vid vilken skattenivå denna förändring skulle ske. En brist är att konsekvensbedömning endast görs av de av utredningen föreslagna skattenivåerna. För att kunna bedöma om de föreslagna skattenivåerna är de mest lämpliga skulle konsekvensanalyser av flera olika nivåer ha behövts genomföras. anser att det av rättsliga, politiska och förenklingsmässiga skäl bör övervägas om inte skatten på ska utgå på slutdestination i EU/EES-land och de övriga skattenivåerna helt med utgångspunkt i avstånd. vill understryka att de skattenivåer som föreslås är för låga i förhållande till de utsläppsminskningar som krävs. KTH menar att det vore värt att överväga en skattenivå närmare den som tillämpats i , dvs. en ungefär dubbelt så hög nivå. Man skulle då börja närma sig den nivå på klimatskatter och mervärdesskatt som tillämpas i vägsektorn i . anser att skattenivåerna bör vara högre än de föreslagna. Det första skälet är att flyget bör bära sina egna klimatkostnader. menar att senare års klimat- ekonomiska forskning visar att klimat- kostnaderna rimligen måste ligga högre än den svenska koldioxidskatten, om man även tar hänsyn till risker för framtida katastrofer. Om regeringen ändå beslutar att P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 nivån på en passagerarskatt ska ta sin utgångs- punkt i en klimatkostnad baserad på koldioxidskattens storlek bör skattenivåerna utvecklas i enlighet med nivån på koldioxid- skatten. Detta innebär att passagerarskatten bör följa såväl den inflationsjustering som regel- mässigt tillämpas på koldioxidskatten som eventuella övriga framtida justeringar av nivån på koldioxidskatten. Det andra skälet är att utredaren har valt den kortaste sträckan inom varje segment för att fastställa skattenivån. vill framhålla att även en underinternalisering av externa kostnader innebär en välfärdsförlust för samhället. Ett tredje skäl rör signalvärdet av en svensk flygskatt. Signaleffekter kan i vissa fall påverka konsumentbeteendet i högre grad än prisför- ändringen som sådan. En svensk flygskatt kan dessutom inspirera andra länder att införa liknande klimatstyrmedel och sannolikt ökar detta signalvärde om skatten är högre. När angränsande länder har en flygskatt så reduceras problemet med läckage. De mest väsentliga nyttorna av en svensk flygskatt kan mycket väl vara de indirekta utsläppsminskningarna. Sådana indirekta effekter har man dock bortsett från i beräkningarna av klimatnyttan. Naturvårds- verket anser att skatten på långa, inter- kontinentala resor bör differentieras i flera steg än vad utredaren föreslår samt att nivåerna inom respektive kategori bör vara starkare kopplade till den samhällsekonomiska kostnaden för de utsläpp som uppstår. Utredningen borde tydligare visa hur man resonerat för att komma fram till just nivån . Regeringen har 2016 förtydligat att det transportpolitiska funktionsmålet i huvudsak bör utvecklas inom ramen för hänsynsmålet. Då passagerarskatten är konstruerad för att minska efterfrågan på flygresor är det också en smula anmärkningsvärt att utredningen hävdar att skatten inte får vara alltför hög eftersom det skulle få betydande konsekvenser på just efterfrågan. För att ett styrmedel ska kunna vara verkningsfullt och relevant långsiktigt är det rimligt att det utvärderas och vid behov justeras. anser att tidpunkten för en sådan utvärdering bör fastställas i samband med att skatten implementeras. förordar att flyg som drivs med en andel förnybara drivmedel bör få nedsatt flygskatt, vilket ger ett stort signalvärde. Man bör utreda möjligheten att införa fler avståndsklasser för att P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 tydligare differentiera flygets verkliga klimat- effekter. I det nationella perspektivet bör också tillgänglighet och andra regionala aspekter beaktas. Man bör införa en lägre skatt för turbopropflygplan eftersom de inte kommer upp på så hög höjd och således inte orsakar samma klimatpåverkan. Om flygskatt införs bör det också vara lämpligt att införa en mekanism för automatisk uppräkning av skattenivån för inflations- och inkomstut- veckling. Transportstyrelsen för fram att för att stimulera användningen av hållbara alternativa bränslen inom luftfarten bör även möjligheten att reducera skatten på flygresor för de flygbolag som använder hållbara bränslen utredas. ställer sig bakom utredningens förslag om nivåer för den skatt som föreslås tas ut per passagerare som flyger från en svensk flygplats. kommun för fram att eftersom flygskatten föreslås vara baserad på antalet passagerare blir inte skatten på något sätt styrande för att få fram energieffektivare flyg eller ökad användning av biodrivmedel. Kommunen hade därför gärna sett att utred- ningen haft med ett förslag som ger incitament till flygföretag som satsar på detta, kanske genom ett undantag från skatt eller en lägre skattenivå. för fram att för att få en betydande effekt på flygets klimatpåverkan skulle skatten snarare behöva vara högre. Men då kommer de negativa närings- politiska och regionalpolitiska konsekvenserna som en flygskatt innebär att bli ännu mycket större. Eftersom flygskatten föreslås vara baserad på antalet passagerare blir inte skatten på något sätt styrande för att få fram energi- effektivare flyg eller ökad användning av biodrivmedel. Dessa åtgärder bidrar ju också till att minska utsläppen av koldioxid från flyget. Kommunen hade därför gärna sett att utredningen haft med ett förslag som ger incitament till flygföretag som satsar på detta, kanske genom ett undantag från skatt, eller en lägre skattenivå. anser att det är en uppenbar brist i betänkandet att tanken på differentierade avgifter utifrån miljöpåverkan, t.ex. turbopropflyg, inte beaktas och stärker bilden av att syftet enbart är fiskalt. anser att de föreslagna skattenivåerna är för lågt satta för att bidra till uppfyllelsen av nationella och internationella klimatmål. Det är allvarligt. Skattenivåerna bör därför justeras uppåt efter skattens införande. anser att en flygskatt ska differentieras. Man borde fokusera på att flyga så effektivt som möjligt, dvs. att fler reser i ekonomiklass än i t.ex. business eller första klass. Att fylla planen är således viktigt. En flygskatt borde tas ut för kubik/yta i planet i stället för per passagerare. Man behöver då inte fundera över vilken benämning respektive flygbolag har för sina serviceklasser. Business Region anför att en effekt som utredningen inte analyserar är hur de allt viktigare direktlinjerna till ickeeuropeiska destinationer påverkas av en högre skattebelastning. Utredningen har därför inte heller berört effekten, för det fall att direktlinjerna skulle bli färre, att svenska resenärer tvingas att mellanlanda, vilket innebär mer miljöbelastning än direktflyg. I värsta fall kommer svenska resenärer att välja att flyga med mellanlandning på t.ex. för att slippa betala den högre skatten för en långresa. ser stora problem med differentieringen av skattenivåerna på olika reslängd. Att slutdestination ska vara styrande leder med all sannolikhet till att operatörerna som erbjuder direktförbindelser till långväga destinationer kommer att missgynnas kraftigt. Det finns liten möjlighet för att kontrollera att passageraren verkligen stannar i t.ex. och inte fortsätter. Här är stor kreativitet i utformningen av biljetter att vänta. Världsnaturfonden WWF anser att den föreslagna skatten måste höjas eller på annat sätt ändras i sin utformning så att den förväntas få en mer styrande effekt och därmed ge en signifikant minskning av klimatpåverkan. Det finns skäl att differentiera skatten så att den är högre för destinationer där det finns möjlighet att resa med samma eller något längre tidsåtgång med andra transportslag som har betydligt lägre klimatpåverkan. Tankesmedjan för fram att det inte stämmer att det inte är möjligt att differentiera skatten utifrån serviceklass. Såväl som differentierar skatten på detta sätt. för fram att nivån på kan vara ett bra första steg för resor mellan och övre samt till , men att nivån bör vara minst dubbelt så hög på kortare sträckor. i för fram att av misstag verkar ha fallit bort från lagförslaget bilaga 2. för fram att länderna i lagförslagets bilagor i stället borde bli kategoriserade efter ett avstånds- kriterium och borde placeras under den första kategorin. Turkiska städer ligger närmare än många europeiska städer. för fram att förslaget inte är förenligt med utredningens syfte om att begränsa flygets klimatpåverkande utsläpp. Trots att det fastslås i utredningen att skatten ska baseras på avståndet så föreslås en punktskatt om avseende flygresor till medan skatt på flygresor till länder inom EES, exempelvis , enligt förslaget ska vara . Detta trots att flygavståndet mellan och är kortare eller i vart fall lika långt. är av uppfattningen att utredningen inte har lyckats utföra sitt uppdrag i enlighet med regeringens direktiv. Effekterna av flygskatt bör granskas noga och det bör införas bättre styrregler som gäller alla länder såtillvida att alla påverkas på likartat sätt. BRA för fram att en resa ––innebär en flygskatt på . Att resa direkt från till innebär en flygskatt på . Det innebär att satsningen på fler långlinjer från kommer att bli svår att genomföra med konkurrenskraft. i anser att skattens nivå är för låg och otillräcklig för att lösa problemet. kan skatten utformas på ett mer differentierat sätt så att de fossila och mest klimatskadliga alternativen får en mycket kraftigare beskattning. Malmö- för fram att de förslag som utredningen lägger på skattenivåer är otillräckliga. Särskilt gäller detta internationella flygresor. Som visar så är kostnaden för utsläppen 10–15 gånger högre än de föreslagna skattesatserna.