prop · H403134 · 2017-03-07 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:134 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i barlastvattenlagen (2009:1165) för att säkerställa att inspektioner av utländska fartyg i form av s.k. hamnstatskontroll kan utföras i enlighet med internationella bestämmelser. Vidare föreslås en ändring i lagen så att samtliga åtgärder enligt lagen som bör kunna avgiftsbeläggas täcks av bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter. Den föreslagna lagändringen föreslås träda i kraft den dag regeringen bestämmer. 2016/17:134 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i barlastvattenlagen (2009:1165) ........... Ärendet och dess beredning.............................................................. 5.3Nationella bestämmelser om hamnstatskontroll i frågor som rör säkerhet och miljö ...................................... Ändrade inspektionsmöjligheter av utländska fartyg......... 6.2Ökad möjlighet att ta ut avgift för Kostnader och konsekvenser........................................................... Avgifter för ärendehandläggning och tillsyn.................... Förteckning över remissinstanserna................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i barlastvattenlagen (2009:1165). 2016/17:134 2 Förslag till lag om ändring i barlastvattenlagen (2009:1165) Härigenom föreskrivs i fråga om barlastvattenlagen (2009:1165) dels att 2 kap. 5 § och 5 kap. 14 § ska upphöra att gälla, dels att det ska införas två nya paragrafer, 5 kap. 7 a § och 10 kap. 2 §, av följande lydelse. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om undantag från de begränsningar som anges i 7 § andra stycket när det gäller inspektion vid hamnstatskontroll. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter till staten för tillsyn och ärendehandläggning enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Ärendet och dess beredning Inom ramen för FN:s internationella sjöfartsorganisation (IMO) antogs den internationella konventionen om kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment, vanligtvis benämnd barlastvattenkonventionen. anslöt sig till konventionen efter godkännande (prop. 2008/09:229, bet. 2009/10:TU13, rskr. 2009/10:21). Barlastvattenlagen (2009:1165) och övriga lagändringar som krävdes för att genomföra konventionen träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Regeringen beslutade att dessa författningar ska träda i kraft . Inom utarbetades en promemoria med förslag till kompletteringar av lagen. Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr N2015/01576/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Barlastvatten används i särskilda tankar som tillfällig last när fartyg går utan ordinarie last, detta för att fartygets stabilitet ska bibehållas. kan komma att tas in i tankarna i områden där viss salthalt råder och organismer av varierande slag lever. När barlastvattnet sedan släpps ut på en annan plats, i vatten med annan salthalt och andra arter och orga- nismer, kan det utgöra ett hot mot det akvatiska ekosystemet och mot Barlastvattenkonventionen syftar till att förebygga, begränsa och eli- minera spridning av skadliga vattenlevande organismer och patogener genom kontroll och hantering av fartygs barlastvatten och sediment. Konventionen anger vilka åtgärder som ska vidtas för att konventionens syfte ska uppnås. Barlastvattnet ska hanteras på vissa sätt, sediment ska omhändertas i särskilda mottagningsanordningar och fartyg bör konstrue- ras och byggas så att bl.a. oönskade ansamlingar av sediment begränsas. Varje fartyg ska ha en godkänd barlastvattenhanteringsplan och föra en Konventionsstaterna ska utöva tillsyn över att bestämmelsernas följs och utfärda certifikat till de fartyg som uppfyller Konventionen omfattar som utgångspunkt alla far- tyg, men om fartyget inte är konstruerat att föra barlastvatten eller om fartygets barlastvattentankar är förseglade gäller inte kraven. används barlastvattentankar endast av fartyg med en bruttodräktighet 2016/17:134 Konventionen träder i kraft efter det att minst 30 stater, vars handelsflottor sammanlagt motsvarar av världens tonnage, har anslutit sig till konventionen. I och med ratificering är villkoren för ikraftträdande uppfyllda och konventionen kommer att träda i kraft . Svenska bestämmelser om barlastvattenhantering Konventionens bestämmelser genomförs framför allt genom barlastvattenlagen (2009:1165). Genomförandet krävde också mindre ändringar i , fartygssäkerhetslagen (2003:364) och lagen (1992:1140) om ekonomiska zon. Barlastvattenlagen tillämpas, med vissa undantag, på svenska fartyg samt på utländska fartyg som befinner sig inom Sveriges sjöterritorium eller ekonomiska zon. I lagen finns bestämmelser om med vilka metoder barlastvatten ska hanteras, att fartyg ska ha en barlastvattenhanteringsplan och barlastvattendagbok och att mottagningsanordningar för mottagning av sediment från barlastvatten ska inrättas. Fartyg ska besiktas och därefter certifieras om de uppfyller de uppställda kraven. Inspektioner av både svenska och utländska fartyg ska kunna göras. Förbud och förelägganden ska få beslutas för att se till att lagen följs. Överträdelser sanktioneras genom en s.k. barlastvattenavgift som ska påföras med strikt ansvar samt genom straffbestämmelser. Barlastvattenlagen och övriga lagändringar träder i kraft den dag regeringen bestämmer. Regeringen beslutade att barlastvattenlagen och övriga lagändringar som krävs för genomförande av konventionen ska träda i kraft . utfärdade regeringen barlastvattenförordningen (2017:74). I barlastvattenförordningen finns bl.a. bestämmelser om var och hur barlastvatten får skiftas och när fartyg är skyldiga att inrätta system ombord för att ta hantera barlastvattnet. Enligt förordningen är Transportstyrelsen ansvarig myndighet med uppgift att t.ex. pröva barlastvattenhanteringsplaner, certifiera fartyg och utöva tillsyn. Tillsyn enligt barlastvattenlagen – besiktning och inspektion Begreppet tillsyn omfattar enligt barlastvattenlagen dels besiktning och certifiering av fartyg, dels inspektion. Huvudregeln är att svenska fartyg som har en bruttodräktighet av minst 400 ska besiktas. Efter godkänd besiktning ska ett internationellt barlastvattenhanteringscertifikat utfärdas. De centrala bestämmelserna om besiktning och certifiering finns i lagen medan närmare föreskrifter om vilka krav som ska gälla i dessa hänseenden får meddelas av regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer. Lagen ger möjlighet att uppdra åt en s.k. erkänd organisation att utföra besiktning och certifiering. Detta innebär att avtal kan träffas med t.ex. klassificeringssällskap att besikta och certifiera fartyg. Ett certifikat om hantering av barlastvatten som utfärdats för ett utländskt fartyg av en behörig utländsk myndighet eller på dess uppdrag av en erkänd organisation har samma giltighet som ett certifikat som utfärdats av en svensk myndighet. Varje land som anslutit sig till barlastvattenkonventionen ska vidta Prop. 2016/17:134 effektiva åtgärder för att se till att fartyg, såväl inhemska som utländska, följer konventionens bestämmelser. Detta sker genom inspektion. Fartyg får inspekteras när tillsynsmyndigheten anser att det behövs. Utländska fartyg får inspekteras endast i svensk hamn eller offshore-terminal. Den som verkställer en tillsynsförrättning eller bistår vid en sådan förrättning har rätt att få tillträde till fartyget för att där göra de undersökningar, ta de prov och ta del av de handlingar om fartyget som behövs. får meddela beslut om förbud och förelägganden för att säkerställa att bestämmelsernas följs. För en förståelse av förslagen i avsnitt 6.1 ska något sägas om den särskilda typ av inspektion av fartyg som benämns hamnstatskontroll. Den stat vars flagg ett fartyg för har det primära ansvaret för att fartyget uppfyller de internationella reglerna för sjöfart, t.ex. att fartyget uppfyller säkerhets- och miljökrav. Förutom att kontrollera fartyg som för statens egen flagg utför en stat även s.k. hamnstatskontroller av utländska fartyg som anlöper en hamn i den staten. Denna verksamhet regleras för del genom den s.k. Parisöverenskommelsen (Memorandum of Understanding on , 1982), och och rådets direktiv /16/EG av om hamnstatskontroll (hamnstatskontrolldirektivet). har genomfört hamnstatskontrolldirektivet genom bestämmelser i framför allt fartygssäkerhetslagen (2003:364) och lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Parisöverenskommelsen om hamnstatskontroll är en mellanstatlig överenskommelse mellan 27 länder1. De anslutna länderna har genom överenskommelsen åtagit sig att kontrollera om fartyg med utländsk flagg som kommer till landet uppfyller kraven i internationella konventioner om sjösäkerhet, miljö och sjömäns utbildning och arbetsvillkor. gällde att varje ansluten stat skulle utföra sådan hamnstatskontroll på en viss andel av samtliga fartyg som ankommer till staten, men är i stället det enskilda fartygets s.k. riskprofil avgörande för när ett fartyg ska inspekteras. Varje fartyg har en individuell riskprofil som beräknas enligt en rad parametrar i överenskommelsen. Parisöverenskommelsen innehåller bestämmelser om hur omfattande en inspektion ska vara beroende på vilken riskprofil fartyget har. 1 , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . 2016/17:134 Parisöverenskommelsen kan således sägas utgöra ett slags arbetsordning som anger vilka fartyg som ska kontrolleras och på vilket sätt kontrollen ska ske. Vilka krav på fartyg och deras utrustning som i sak ska kontrolleras anges däremot inte i överenskommelsen utan följer av de internationella konventioner som är i kraft. Parisöverenskommelsen innehåller därför också en lista över de internationella konventioner vars krav ska kontrolleras. Barlastvattenkonventionen finns med i listan på konventioner i Parisöverenskommelsen, trots att den ännu inte har trätt i kraft. När konventionen träder i kraft inträder en skyldighet att kontrollera konventionens krav vid en hamnstatskontroll. EU har införlivat Parisöverenskommelsen genom hamnstatskontrolldirektivet. Direktivets reglering av kontrollsystemet kan kortfattat beskrivas på följande sätt. Vid en inledande inspektion på ett fartyg ska bl.a. certifikat och övriga dokument som ska bevaras ombord kontrolleras (artikel 13.1). En mer ingående inspektion, inklusive en vidare granskning av att de bestämmelser som gäller verksamheten ombord följs, ska göras när det efter en inledande inspektion finns otvetydiga skäl att anta att fartygets skick eller utrustning eller besättningens tillstånd inte uppfyller de tillämpliga villkoren i en konvention (artikel 13.3). Exempel på otvetydiga skäl finns i bilaga V till direktivet. Vissa fartyg ska också bli föremål för en utökad kontroll enligt artikel 14. Denna obligatoriska utökade kontroll gäller bl.a. fartyg med en viss riskprofil samt gastankfartyg, bulklastfartyg, oljetankfartyg och passagerarfartyg som är . Om ett sådant fartyg väljs ut för inspektion i enlighet med ett visst angivet urvalsförfarande ska som huvudregel en utökad inspektion utföras. Systemet med obligatorisk utökad inspektion bygger på tanken att vissa fartyg typiskt sett innebär en sådan förorenings- och säkerhetsrisk när de uppnått en viss ålder att de regelbundet ska genomgå utökade inspektioner när de trafikerar hamnar (jfr prop. 2002/03:109 s. 108). Hamnstatskontrolldirektivet innehåller också en hänvisning till de konventioners krav som ska kontrolleras. Barlastvattenkonventionen finns ännu inte i denna uppräkning. 5.3 Nationella bestämmelser om hamnstatskontroll i frågor som rör säkerhet och miljö Fartygssäkerhetslagen och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg möjliggör hamnstatskontroller på utländska fartyg i enlighet med kraven i Parisöverenskommelsen och hamnstatskontrolldirektivet. regleringen av inspektionssystemet finns i Transportstyrelsens föreskrif- Kortfattat ser regleringen ut enligt följande. fartyg sker genom inspektion. Inspektionen ska, när det gäller förhållan- den som omfattas av certifikat, som huvudregel begränsas till granskning av fartygets certifikat eller motsvarande handlingar, om det inte finns grundad anledning att anta att fartyget, dess utrustning eller säkerhets- organisation avviker från uppgifterna i certifikaten eller handlingarna i Prop. 2016/17:134 något väsentligt avseende. Om föreskrifter som meddelats med stöd av lagen medger en utökad inspektion, så gäller inte begränsningen om granskning av enbart certifikat eller motsvarande handlingar. I fartygssäkerhetslagen och lagen om åtgärder mot förorening från fartyg är möjligheten att utföra hamnstatskontroller delegerad till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om. Transportstyrelsen har i föreskrifter närmare angett hur hamnstatskontrollerna ska utföras (jfr TSFS 2009:2). I föreskrifterna finns också begreppet hamnstatskontroll definierat som den kontroll som hamnstatskontrollmyndigheten – dvs. Transportstyrelsen – utför på ett utländskt fartyg enligt hamnstatskontrolldirektivet. Dessa föreskrifter innebär således ett undantag från den i lag angivna huvudregeln att enbart fartygets certifikat eller motsvarande handlingar kontrolleras när det gäller utländska fartyg. Ändrade inspektionsmöjligheter av utländska Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om undantag från de begränsningar som gäller vid inspektion av utländska fartyg, när det gäller inspektion vid hamnstatskontroll. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland Transportstyrelsen, tillstyrker förslaget eller har inga synpunkter. holms universitet (juridiska fakulteten) motsätter sig inte ett bemyndi- gande vad gäller ökade möjligheter till inspektion av utländska fartyg men anser att bestämmelserna om hamnstatskontroll av tydlighetsskäl bör inkluderas i lagen och inte genom föreskrifter på lägre nivå. Skälen för regeringens förslag Nuvarande bestämmelser om inspektion av utländska fartyg I 5 kap. barlastvattenlagen (2009:1165) finns bestämmelser om bl.a. Fartyg ska enligt 6 § första stycket inspekteras när tillsyns- myndigheten anser att det behövs. Detta gäller både svenska och utländska fartyg (jfr prop. 2008/09:229 s. 90). I andra stycket samma paragraf begränsas inspektionsmöjligheterna när det gäller utländska fartyg som endast får inspekteras när de befinner sig i en hamn eller en I 7 § anges vad en inspektion ska omfatta. Utgångspunkten enligt 7 § andra stycket är att när det gäller utländska fartyg ska en inspektion begränsas till granskning av det internationella certifikatet om hantering av barlastvatten, kontroll av barlastvatten- dagboken och stickprovsundersökning av fartygets barlastvatten. 2016/17:134 7 § tredje stycket gäller dock inte dessa begränsningar om fartyget saknar giltigt certifikat eller om det finns grundad anledning att anta att fartygets eller dess utrustnings kondition inte väsentligen motsvarar uppgifterna i certifikatet eller befälhavaren eller besättningen inte känner till de viktigaste procedurerna ombord för hantering av barlastvatten eller inte har genomfört dessa procedurer. Av fjärde stycket följer att begränsningen i andra stycket inte heller gäller under vissa förutsättningar om en behörig myndighet i en främmande stat begär att en utredning ska vidtas beträffande ett utländskt fartyg. Bestämmelserna om inspektion av utländska fartyg genomför artiklarna 9 och 10.4 i barlastvattenkonventionen. Detta förfarande, att som huvudregel inledningsvis endast kontrollera giltigheten av föreskrivna dokument och att bara vid särskilda indikationer göra en utökad kontroll, ansluter till den primära ordning som gäller enligt internationella instrument som reglerar inspektion av utländska fartyg, jfr t.ex. hamnstatskontrolldirektivet. Motsvarande bestämmelser finns också i lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg och fartygssäkerhetslagen (2003:364). Ökade internationella krav på kontroll av utländska fartyg Enligt hamnstatskontrolldirektivets inspektionssystem kan det redan vid en inledande inspektion, utan särskild anledning, göras relativt omfattande kontroller, s.k. obligatorisk utökad inspektion av vissa fartyg (se avsnitt 5). De konventioner om sjösäkerhet och sjöfartsskydd m.m. vars efterlevnad ska kontrolleras vid inspektion finns uppräknade i artikel 2 i hamnstatskontrolldirektivet. Barlastvattenkonventionen finns inte med i artikeln i direktivets nuvarande lydelse. Barlastvattenkonventionen finns dock intagen i Parisöverenskommelsen om hamnstatskontroll (se avsnitt 5). Eftersom hamnstatskontrolldirektivet i princip är ett genomförande av Parisöverenskommelsen i kan det antas att hamnstatskontrolldirektivet kan komma att ändras för att hänvisa till konventionen. När barlastvattenkonventionen förs in i direktivets tillämpningsområde ska således hamnstatskontroller ske även av frågor som omfattas av barlastvattenkonventionen. Även om någon ändring i artikel 2 i direktivet inte hinner göras innan konventionen träder i kraft, kan det noteras att artikel 4 i direktivet föreskriver att medlemsstaterna ska vidta alla de åtgärder som är nödvändiga för att lagligen kunna utföra de inspektioner som anges i direktivet ombord på utländska fartyg i enlighet med internationell rätt. Inom Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) har det inom dess miljöskyddskommitté (MEPC) tagits fram rekommendationer om hur hamnstatskontroller av barlastvattenfrågor ska göras, se resolution MEPC.252(67). Rekommendationerna innebär att kontrollerna kan göras mer långtgående än vad som följer av artikel 9 i barlastvattenkonventionen, bl.a. anger punkt 2.2.1 i rekommendationerna att det vid en s.k. inledande inspektion ska kontrolleras om barlastvattenplanen finns ombord. Enligt artikel 9 i barlastvattenkonventionen kan inte en sådan kontroll göras utan särskild anledning. kan således mer omfattande kontroller göras än vad som följer av kon- Prop. 2016/17:134 ventionen och de motsvarande svenska reglerna. Barlastvattenlagen behöver möjliggöra vidgade möjligheter att inspektera utländska fartyg Hamnstatskontrolldirektivet och rekommendationerna från IMO innebär att det i vissa fall ska göras en inspektion av utländska fartyg som går betydligt längre än att enbart kontrollera fartygens certifikat eller andra handlingar. Barlastvattenlagens nuvarande bestämmelser om inspektion av utländska fartyg medger emellertid inte att utländska fartyg inspekteras i en sådan ordning som t.ex. en obligatorisk utökad inspektion enligt hamnstatskontrolldirektivet kräver. Det bör därför införas bestämmelser som möjliggör att inspektioner av utländska fartyg kan göras i större utsträckning än vad som följer av barlastvattenlagens nuvarande lydelse. Det kan nämnas att det enligt artikel 2.3 i barlastvattenkonventionen är tillåtet för stater ensamma eller tillsammans att vidta mer långtgående åtgärder än vad konventionen anger, så länge åtgärderna är i överensstämmelse med internationell rätt. (juridiska fakulteten) har anfört att de inspektionsåtgärder som föreskriver bör inkluderas i själva lagen. Regeringen noterar i det sammanhanget att enligt lagen om åtgärder mot förorening från fartyg och fartygssäkerhetslagen får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om möjligheten att utföra hamnstatskontroller. Anledningen torde bl.a. vara att sådana föreskrifter typiskt sett är omfattande och detaljerade och inte lämpar sig för en lagreglering. En motsvarande ordning förefaller mest lämplig även när det gäller att möjliggöra bl.a. hamnstatskontroller av barlastvattenfrågor. De kriterier under vilka t.ex. en utökad inspektion inom ramen för hamnstatskontroll ska ske är så omfattande och tekniska till sin natur att de lämpligen bör anges i förordning eller i myndighetsföreskrifter. Dessutom bör det finnas möjlighet att ändra bestämmelserna med kort varsel om något av de internationella instrumenten för hamnstatskontroll skulle påkalla det. Regeringen anser därför att det i barlastvattenlagen bör införas ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om inspektion av utländska fartyg vid hamnstatskontroll. Bemyndigandet bör utformas så att det för sådan inspektion som sker vid hamnstatskontroll finns en möjlighet att meddela föreskrifter om undantag från de begränsningar i fråga om inspektion av utländska fartyg som regleras i 7 § andra stycket. Ökad möjlighet att ta ut avgift för Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för tillsyn och all ärendehandläggning som ska ske enligt barlastvattenlagen. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag, men den lagtekniska utformningen och placeringen i lagen är en annan. Remissinstanserna: Transportstyrelsen, och (juridiska fakulteten) instämmer i eller har inget att invända mot det föreslagna avgiftsbemyndigandet. och Sjöfolk ställer sig kritiska till avgiftsuttag för handläggningen av vissa typer av ärenden och ifrågasätter även hur avgifter ska kunna tas ut för utländska fartyg. Skälen för regeringens förslag I barlastvattenlagen finns bemyndiganden för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om avgifter för ansökan om godkännande av system för behandling av barlastvatten 5 §) och för tillsyn av fartyg (5 kap. 14 §). avgiftsbemyndiganden för prövning av ansökningar om godkännande av metoder för behandling av barlastvatten (2 kap. 1 §), dispens- och undan- tagsprövningar (2 kap. 4 §), godkännande av program för att bedöma teknologi för behandling av barlastvatten (2 kap. 6 §) och godkännande av barlastvattenhanteringsplaner (4 kap. 1 §). därför en komplettering av avgiftsbemyndigandena i lagen för att tillför- säkra möjligheten att ta ut avgift för samtliga nämnda åtgärder som kan Det anges i promemorian vidare att det är önskvärt att alla bemyndiganden som rör Transportstyrelsens verksamhet är likadant formulerade oavsett vilken författning som berörs. föreslås i promemorian har således gjorts med beaktande av motsvarande bemyndiganden för Transportstyrelsen i andra författningar. delar den bedömning som görs i promemorian. Det bör tydligt framgå av lagen att det är möjligt att ta ut avgifter för samtliga dessa ärendehand- Förslaget beaktar också de principer för Transportstyrel- sens uttag av avgifter för ärendehandläggning, tillsyn och registerhåll- ning som fastslogs i propositionen Avgifter i Transportstyrelsens verk- samhet (prop. 2010/11:30). och Sjöfolk har ansett att avgifter för handläggning av ärenden ska begränsas till ärenden avseende register- hållning, godkännande av apparatur och undantagsansökningar samt förutsett att en delegering av uppgifter till s.k. klassificeringssällskap kommer att göras, vilket enligt dem innebär att några avgifter inte behö- ver tas ut. Det är med anledning av detta värt att notera att de föreslagna avgiftsbemyndigandena inte föranleds av att nya områden med ärende- handläggning har införts i regelverket. Regeringen har gjort bedöm- ningen att registerhållning, ärendehandläggning och tillsyn med riktade