prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Denna begränsning av lagens tillämpningsområde hindrar dock inte att kommunala myndigheter också tillämpar lagens övriga bestämmelser i ärenden som kan laglighets- prövas, om myndigheterna bedömer att det är lämpligt och något annat inte är särskilt föreskrivet i en specialförfattning (jfr författningskom- mentaren till 4 §). Undantag för brottsbekämpande verksamhet 3 § I brottsbekämpande verksamhet hos , , , , eller en åklagarmyndighet tillämpas inte 9 § andra stycket och 10–49 §§. I paragrafen finns bestämmelser om undantag från vissa av lagens bestämmelser i den brottsbekämpande verksamheten. Paragrafen mot- svarar i huvudsak 32 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 5.4. Av paragrafen följer att 9 § andra stycket och 10–49 §§ inte tillämpas i den brottsbekämpande verksamheten hos , Polis- myndigheten, , , eller en åklagar- myndighet. Med uttrycket brottsbekämpande verksamhet avses verksam- het som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller utreda och beivra brott. Därutöver omfattas verksamhet hos polisen som syftar till att förebygga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och att övervaka den allmänna ordningen och säkerheten samt ingripa när en störning har inträffat, jfr 2 § polislagen. Det är den faktiska brottsbekämpande verksamheten som omfattas. Med brottsbekämpande verksamhet avses inte exempelvis personalärenden hos de berörda myndigheterna. Detta gäller oavsett om ett beslut som rör personalen har ett visst samband med den brottsbekämpande verksam- heten, t.ex. beslut om vem som ska ingå i en viss kommendering. 2016/17:180 taget omfattar inte heller exempelvis frågor om utlämnande av allmänna handlingar som har anknytning till den brottsbekämpande verksamheten. Utanför undantaget faller även beslut i ärenden enligt ordningslagen. Med uttrycket åklagarmyndighet avses främst och . Undantaget tar sikte på åklagarverksamheten hos dessa myndigheter, dvs. verksamhet med förundersökning om och åtal för brott som förs i allmän domstol liksom den brottsbekämpande verksamhet på underrättelsestadiet som åklagare i vissa fall är delaktiga i. Utanför undantagsbestämmelsen faller administrativa ärenden hos myn- digheterna. Undantagsregleringen tar inte heller sikte på verksamhet hos som avses i lagen (1988:688) om kontaktförbud. När ombudsmän eller Justitiekanslern bedriver åklagar- verksamhet är dessa att betrakta som åklagarmyndigheter i den mening som avses i bestämmelsen. Paragrafen innebär att det enbart är bestämmelserna i lagens 5–8 §§ om legalitet, objektivitet och proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande till allmänheten och samverkan med andra myndigheter och bestämmelsen i 9 § första stycket om krav på enkel, snabb och kostnads- effektiv handläggning som ska tillämpas vid ärendehandläggning i den brottsbekämpande verksamheten hos de berörda myndigheterna. Para- grafen hindrar inte att dessa myndigheter också tillämpar lagens övriga bestämmelser, om myndigheterna bedömer att det är lämpligt och något annat inte är särskilt föreskrivet i en specialförfattning (jfr författnings- kommentaren till 4 §). Avvikande bestämmelser i andra lagar eller i förordningar 4 § Om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, tillämpas den bestämmelsen. Paragrafen reglerar lagens förhållande till avvikande bestämmelser i andra författningar. Paragrafen motsvarar 3 § första stycket FL. Över- vägandena finns i avsnitt 5.7. Av paragrafen framgår att om en annan lag eller en förordning innehåller en bestämmelse som avviker från regleringen i förvaltnings- lagen tillämpas den bestämmelsen. Regleringen ger alltså utrymme för och regeringen att genom föreskrifter i lag eller förordning anpassa förvaltningsförfarandet när det finns behov av det för olika slags ärendetyper. Avvikande bestämmelser som antas genom föreskrifter på myndighetsnivå eller som efter bemyndigande beslutas av en kommun ges däremot inte företräde framför bestämmelser i lagen. Frågan om en bestämmelse i en specialförfattning innebär en avvikelse från lagen eller inte får avgöras med tillämpning av sedvanliga tolkningsmetoder. Av särskild betydelse torde då ofta vara vilket syfte specialregleringen har och hur fullständigt den reglerar förfarandet. Tolkningsprincipen om att en nyare författning ges företräde framför en äldre vid en eventuell normkonflikt kan också få särskild betydelse vid denna prövning. Att grundlag går före lag och att gäller före föreskrifter i nationell rätt behöver också beaktas i rättstillämpningen, men det kommer inte till uttryck genom bestämmelsen i denna paragraf utan följer av rättsordningens allmänna tolkningsprinciper. De avvikande bestämmelserna i en specialförfattning kan t.ex. i en viss typ av ärenden innebära att högre krav ställs på en myndighet att till- godose enskildas rättssäkerhetsintressen än vad som allmänt gäller, exempelvis genom mer långtgående krav på dokumentation eller muntlighet i förfarandet. Avvikelser i en specialförfattning kan också innebära att det i ett visst avseende ställs lägre krav än vad som följer av den allmänna regleringen, t.ex. när det gäller kravet på motivering av Med hänsyn till lagens syfte och karaktär, med bestämmelser som slår fast en minimistandard av rättsskydd för enskilda i förvaltnings- förfarandet, bör det dock vara sällsynt förekommande – särskilt på förordningsnivå – med avvikelser som innebär att lägre krav ställs på myndigheterna än vad som följer av lagen. sådant slag bör meddelas bara om det finns starkt bärande sakliga eller funktionella motiv för avvikelserna. Grunderna för god förvaltning Legalitet, objektivitet och proportionalitet 5 § En myndighet får endast vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. I sin verksamhet ska myndigheten vara saklig och opartisk. Myndigheten får ingripa i ett enskilt intresse endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Paragrafen, som har utformats med beaktande av Lagrådets synpunkter, reglerar grundläggande krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet i myndigheternas verksamhet. Paragrafen har inte någon motsvarighet i Övervägandena finns i avsnitt 7.1. Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande, se författningskommentaren till 1 §. I första stycket anges att en myndighet endast får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen. Bestämmelsen ger uttryck för legalitetsprin- cipen och tar sikte på de källor som tillsammans bildar rättsordningen i Bestämmelsen innebär att det måste finnas någon form av normmässig förankring för all typ av verksamhet som en Exempel på sådant författningsstöd kan vara de allmänna bestämmelserna i lagen eller detaljerad reglering i tillämplig Det kan också vara fråga om allmänna eller särskilda bestämmelser i myndighetens instruktion eller myndighetsförordningen eller i någon annan förordning som regeringen har beslutat. vara fallet i fråga om befogenheten för en myndighet att ingå civilrätts- liga avtal eller annars uppträda som privaträttsligt subjekt. kravet kan även vara uppfyllt genom ett förvaltningsbeslut, exempelvis om åtgärden har stöd i myndighetens regleringsbrev. innebär inte att varje enskild åtgärd som en myndighet vidtar måste ha uttryckligt stöd i en viss lagbestämmelse eller i andra föreskrifter som har meddelats i enlighet med 8 kap. RF. Enligt andra stycket ska myndigheten i sin verksamhet vara saklig och Detta inbegriper även ett krav på respekt för allas likhet inför 2016/17:180 lagen. Bestämmelsen ger uttryck för objektivitetsprincipen och innebär ett förbud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. En myndighet får alltså inte låta sig påverkas av omständigheter som t.ex. en sökandes etniska bakgrund eller politiska åsikter, om de är ovidkommande (jfr t.ex. migrationsärenden). Diskriminering och andra former av obefogad särbehandling är ytterligare exempel på åtgärder som strider mot bestämmelsen. Mer detaljerade regler om krav på objektivitet för en viss typ av verksamhet kan finnas i annan författning. Ett sådant exempel är bestämmelser om krav på objektivitet i brotts- bekämpande verksamhet när det gäller förfarandet före, under och efter en förundersökning (23 kap. 4 § och 45 kap. 3 a § RB). I tredje stycket regleras under vilka förutsättningar som en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse. Enligt bestämmelsen får ett sådant ingrip- ande göras endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs och får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Bestämmelsen ger uttryck för den allmänna proportionalitetsprincip som har utvecklats genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och innebär ett skydd för enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det all- männas önskemål vid myndigheternas agerande. Bestämmelsen ska inte tolkas alltför vidsträckt. Avsikten är t.ex. inte att ställa något krav på myndigheterna att i detalj väga en från allmän synpunkt angelägen åtgärd mot varje tänkbart motstående enskilt intresse. Bestämmelsen tar inte heller sikte på balansen mellan motstridiga allmänna intressen. Den är däremot tillämplig när staten eller kommunerna företräder ett civilrätts- ligt grundat intresse och i den egenskapen uppträder som enskilda i för- hållande till det allmänna. Såväl åtgärder som innebär tvång eller vålds- användning som åtgärder av mindre ingripande slag, t.ex. återkravshan- tering på socialförsäkringsområdet, omfattas av bestämmelsens tillämp- ningsområde. Ett annat exempel kan vara åtgärder som en tentamensvakt vidtar i samband med misstänkt fusk vid ett provtillfälle. Diskussioner och meningsskiljaktigheter mellan studenter och lärare i olika under- visningsfrågor utgör inte ingrepp i någon enskilds intresse i den mening som avses med bestämmelsen. Kravet på rimlighet innebär att det inte får föreligga ett klart miss- förhållande mellan det allmänna intresset av ett visst ingripande och den belastning som detta medför för den enskilde. Innan myndigheten väger olika intressen mot varandra, måste den ha tagit ställning till om åtgärden uppfyller principens krav på lämplighet och nödvändighet. Det krävs alltså att myndigheten först prövar om den tilltänkta åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet. Myndigheten måste också konstatera att åtgärden är det minst ingripande av de alternativ som finns för att uppnå samma resultat. Bestämmelsen avser inte att hindra myndigheterna från att vidta åtgärder utan avser att säkerställa att de åtgärder som vidtas är proportionella. 6 § En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål. I paragrafen finns bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet. Paragrafen motsvarar 4 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande, se författningskommentaren till 1 §. Enligt första stycket ska en myndighet se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Kraven på smidighet och enkelhet avser den enskildes rätt till ett positivt bemötande från myndighetens sida, vilket ger uttryck för en attitydfråga som är ett grundläggande inslag i principen om god förvaltning. Kravet på enkelhet innebär också att den enskilde inte behöver ha någon särskild sakkunskap innan han eller hon kontaktar en myndighet i en viss fråga. Av andra stycket följer att en myndighet ska ge den hjälp som krävs för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen. Hjälpen ska enligt bestämmelsen ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksam- het samt utan onödigt dröjsmål. Bestämmelsen innebär även en skyldig- het att hjälpa den som har vänt sig fel genom att hänvisa till rätt myndig- het. Rätten att få hjälp är inte begränsad till viss form. Bestämmelsen innebär dock inte att myndigheternas serviceskyldighet omfattar t.ex. rådgivning av sådant slag som privata ombud med juridisk eller teknisk specialkompetens inom ett visst område tillhandahåller åt enskilda individer och företag. En myndighet är inte skyldig att svara på frågor på ett sätt som förutsätter att den först genomför en omfattande rättsutred- ning. Det ställs inte heller något krav på myndigheterna att allmänt se till att enskilda kan undvika tidsödande arbete. Servicenivån måste som utgångspunkt anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet, bl.a. med hänsyn till vilka resurser som den enskilde själv har till sitt förfogande eller rimligen kan förväntas skaffa sig. Hjälpbehovet kan alltså variera och ofta vara större för privatpersoner än för företag som bedriver omfattande näringsverksamhet. Att hjälpen ska ges så snabbt som möjligt med hänsyn till resultatet av den lämplighetsbedömning som avgör hjälpens omfattning i det enskilda fallet innebär att myndigheten kan fördela sina resurser så att verksamheten i sin helhet kan fungera på bästa sätt. Resursbrist kan inte utgöra skäl för att helt avstå från att hjälpa den enskilde. 7 § En myndighet ska vara tillgänglig för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas. Myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar. 2016/17:180 Paragrafen reglerar grundläggande krav på myndigheterna att vara till- gängliga för kontakter med enskilda. Paragrafen motsvarar i huvudsak 5 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande, se författningskommentaren till 1 §. I första stycket anges att en myndighet ska vara tillgänglig för kon- takter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas. Bestämmelsen innebär att myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Kravet på tillgäng- lighet är inte begränsat till enbart vissa former av kontakter som t.ex. besök, telefonsamtal, e-post eller en digital tjänst på myndighetens webb- plats. Bestämmelsen ska dock inte tolkas alltför vidsträckt. En myndighet avgör t.ex. själv i vilken utsträckning som tillgänglighet via sociala medier är lämplig och till nytta för myndighetens verksamhet ur ett medborgarperspektiv. Informationskravet innebär en generell skyldighet för myndigheterna att på lämpliga sätt tydligt ange de uppgifter som behövs för att enskilda i tillräcklig utsträckning ska kunna kontakta dem. En myndighet kan exempelvis på sin webbplats och i viss korrespondens med enskilda bl.a. ange post- och besöksadress, telefonnummer, en eller flera elektroniska kontaktvägar och informera om öppethållande och eventuella fasta mottagningstider och telefontider. Av andra stycket följer att myndigheten ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att den ska kunna uppfylla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen om rätten att ta del av allmänna handlingar. Bestämmelsen påminner om att allmänna handlingar även under s.k. klämdagar ska kunna registreras och på beställning lämnas ut i enlighet med den i grundlag reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar. I linje med huvudregeln i första stycket om att myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt reglerar bestämmelsen inte någon viss bestämd tid för öppethållande. 8 § En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Paragrafen, som har utformats enligt Lagrådets förslag, reglerar myndigheternas samverkansskyldighet gentemot varandra och i förhållande till allmänheten. Paragrafen motsvarar 6 § FL och delvis 7 § andra meningen FL. Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Paragrafen gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver, dvs. vid såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande, se författningskommentaren till 1 §. Paragrafen innebär inte någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § OSL bryter sekretessen mellan myndigheter. Myndigheten måste alltså förvissa sig om att informationsutbytet är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om sekretess. Innan en samverkande myndig- het lämnar uppgifter till en annan myndighet måste den också beakta de Prop. 2016/17:180 begränsningar i informationsutbytet som följer av personuppgiftslagen och annan lagstiftning om behandling av personuppgifter. För förvalt- ningsmyndigheter under regeringen finns det bestämmelser om sam- verkan även i 6 § andra stycket myndighetsförordningen. Enligt första stycket ska en myndighet inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter. Bestämmelsen innebär en generell – men inte obegränsad – samverkansskyldighet. En myndighet avgör alltid själv i vilken utsträckning som den egna arbetssituationen medger att resurser avsätts för att bistå den myndighet som begär assistans. Form- erna för samverkan kan vara av många olika slag och variera med hänsyn till ändamålet. Det kan t.ex. vara fråga om att låna ut arkivhandlingar eller svara på remiss. Det är också vanligt att myndigheter samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid möten. Om någon enskild har vänt sig till fel myndighet kan det ibland krävas viss sam- verkan för att se till att frågan vidarebefordras till och tas om hand av rätt myndighet för besvarande eller annan lämplig åtgärd, jfr författnings- kommentaren till 6 §. Bestämmelsen ger inte stöd för samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. om undantag från begränsningen till myndighetens verksamhets- område eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter kan däremot förekomma i specialförfattning eller i förordningarna med myndighetsinstruktion, jfr författningskommentaren till 4 §. Av andra stycket följer att en myndighet i rimlig utsträckning ska hjälpa den enskilde genom att själv inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Bestämmelsen innebär ett allmänt krav att underlätta för enskilda i kontakterna med myndigheterna. Ett exempel på hjälp och stöd som inte är kopplat till ärendehandläggning kan vara att en myndighet besvarar en fråga genom att använda information som den på lämpligt sätt har inhämtat för ändamålet från någon annan myndighet, t.ex. genom ett telefonsamtal med en tjänsteman eller genom att besöka den andra myndighetens webbplats. Att kravet på att hjälpa den enskilde enbart gäller i den utsträckning som är rimlig innebär att en myndighet kan avstå från att själv inhämta informationen t.ex. om hjälp begärs i något avseende som inte rör myndighetens verksamhet eller om den saknar möjlighet att frigöra rimliga resurser för att vidta åtgärden. I 26 § finns det bestämmelser om användningen av remiss i handläggningen av ärenden, se författningskommentaren till den paragrafen. Allmänna krav på handläggningen av ärenden 9 § Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt. 2016/17:180 I paragrafen finns bestämmelser om grundläggande utgångspunkter för handläggningen av ärenden. Paragrafen motsvarar i huvudsak 7 § första meningen FL och delvis 14 § andra stycket FL. Övervägandena finns i avsnitt 8.1. Av första stycket följer att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Bestämmelsen, som avser alla slags ärenden, ger uttryck för det okomplicerade, förhållandevis snabba och kostnadseffektiva förfarandet – inbegripet själva beslutsfattandet – inom förvaltningen. markeras att effektivitetssynpunkter inte får vara ensamt avgörande utan att de alltid måste balanseras mot den enskildes berättigade krav på rättssäkerhet. Kravet på kostnadseffektivitet ska förstås i vid bemärkelse och avser kostnaderna för såväl det allmänna som den enskilde. I andra stycket första meningen anges att handläggningen ska vara skriftlig. Huvudregeln om skriftligt förfarande innebär att enskilda inte kan ställa krav på att handläggningen i deras ärenden ska vara genom- gående muntlig. Andra stycket andra meningen innehåller ett undantag från huvudregeln. Enligt bestämmelsen får myndigheten besluta att handlägg- ningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt. Bestämmelsen innebär en möjlighet, men inte någon skyldighet, för myndigheten att frångå huvudregeln om skriftligt förfarande helt eller delvis både i mindre och i mer komplicerade ärenden. Hänsyn ska tas till den enskildes önskemål, men det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för valet av handläggningsform. Bestämmelsen utgör även ett hinder mot att myndigheten på eget initiativ beslutar om ett muntligt förfarande som varken har stöd i författning eller är till fördel för den enskilde. I 24 § finns det bestämmelser om den enskildes rätt att lämna uppgifter muntligt under utredningsfasen av ett ärende, se författnings- kommentaren till den paragrafen. 10 § Den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I paragrafen regleras rätten till partsinsyn. Paragrafen motsvarar i huvudsak 16 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 8.2. Av första meningen följer att den som är part i ett ärende har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Bestämmelsen innebär en möjlighet för parten att skaffa sig en fullständig insyn i allt besluts- underlag i form av handlingar och annat utredningsmaterial, t.ex. före- mål, iakttagelser vid syn eller besiktning och muntliga uppgifter, som har tillförts ärendet. Utöver allmänna och offentliga handlingar omfattas även sådana handlingar som ännu inte blivit allmänna enligt tryckfrihets- förordningens bestämmelser. Det är ytterst myndigheten som avgör i vilken utsträckning sådana handlingar som minnesanteckningar och föredragningspromemorior har sådan betydelse för avgörandet att de bör tillföras ärendet. Rätten till partsinsyn omfattar även handlingar vars innehåll är skyddat av sekretess. Partsinsynen gäller i alla slags ärenden ärendets avslutande (se RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27). Uttrycket part avser sökande, klagande och annan part. Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut.