prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — I fråga om bestämmelsen i krigsmateriellagen blir det bl.a. fråga om att ta ställning till om sökanden har vidtagit alla nödvändiga åtgärder för att villkoren för slutanvändning och utförsel ska följas. När det gäller bestämmelserna i ska det bedömas om exportören eller förmedlaren har haft kännedom eller anledning att misstänka att produkterna varit avsedda för viss användning. Kommittén uppmärk- sammar att dessa subjektiva rekvisit kan vara problematiska ur ett rätts- säkerhetsperspektiv, om bedömningen ska ske av en förvaltningsmyn- dighet inom ramen för ett beslut om sanktionsavgift. Kommittén föreslår därför vissa presumtionsregler som ska tillämpas för att fastställa insikten hos den uppgiftsskyldige. Exempelvis föreslås att det ska anses föreligga osäkerhet om slutanvändare eller produktens slutanvändning, om bl.a. en kund erbjuder ett särskilt fördelaktigt kontrakt, det förekommer ovanliga betalningsvillkor eller kunden inte vill utfärda ett slutanvändarintyg. Vissa remissinstanser, bl.a. ombudsmän och , menar att det finns anledning att noggrannare överväga kommitténs för- slag om presumtionsregler medan andra remissinstanser, bl.a. och , framhåller att subjektiva rekvisit inte bör ingå i 2017/18:23 ställningstagandet, om det är fråga om beslut om sanktionsavgift som fattas av en förvaltningsmyndighet. I tidigare lagstiftningsärenden där införandet av sanktionsavgift har övervägts har det bedömts att ett stort utredningsmaterial eller ett behov av mer omfattande bevisvärdering, särskilt i fråga om muntliga utsagor, talar för en domstolsprövning (se bl.a. prop. 2012/13:55 s. 81). Enligt regeringens uppfattning innefattar prövningen av en överträdelse av någon av nu behandlade bestämmelser sådana komplicerade bedöm- ningar som bör göras av domstol och inte överlåtas till en förvaltnings- myndighet. De av kommittén föreslagna presumtionsreglerna innebär enligt regeringens uppfattning inte att man undviker sådana bedöm- ningar. Det förekommer visserligen att även administrativa sanktioner beslutas av domstol, men det innebär normalt en mindre effektiv lösning i jämförelse med om sanktionen i stället beslutas av en förvaltningsmyn- dighet. Dessutom gör regeringen bedömningen att överträdelser av andra bestämmelser i krigsmateriellagen lämpar sig väl för ett system med sanktionsavgifter som prövas av en förvaltningsmyndighet (se nedan och avsnitt 10.2). Det framstår inte som befogat att sanktionsavgifter som avser överträdelser av bestämmelser i samma lag i vissa fall beslutas av domstol och i andra fall av en förvaltningsmyndighet. Enligt regeringens uppfattning är det en bättre lösning att straffbestämmelserna i 27 § första stycket 6 krigsmateriellagen och 22 § första stycket 3–6 PDA-lagen behålls för att det även fortsättningsvis ska vara en domstol som tar ställ- ning till om en överträdelse har skett eller inte. Straff är inte en effektiv sanktion vid vissa uppgiftsskyldigheter i krigsmateriellagen Som framgått används en straffrättslig påföljd även vid överträdelser av krigsmateriellagstiftningen som är av mindre allvarlig karaktär. Det gäl- ler olika skyldigheter att lämna uppgifter till i huvudsak ISP i dess egen- skap av tillsynsmyndighet. I de allra flesta av fallen gäller uppgiftsskyl- digheten den som redan har meddelats ett tillstånd. I krigsmateriellagen föreskrivs således en skyldighet för den som har ett visst tillstånd att lämna underrättelse innan anbud lämnas i ett anbudsförfarande om t.ex. tillhandahållande av krigsmateriel till utlandet (12 §), lämna uppgift om ägande i utländska rättssubjekt som bedriver viss verksamhet på krigs- materielområdet (17 §), och lämna underrättelse innan ett generellt till- stånd används (20 b §). Den som ansöker om tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett land utanför EES ska, när det gäller materiel eller bistånd som denne har mottagit från ett annat land inom EES med stöd av ett överförings- tillstånd, lämna uppgift till ISP om att han eller hon har iakttagit begrän- sande villkor i överföringstillståndet (20 c §). Vidare ska den som har tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till en viss mottagare i ett annat land inom EES lämna uppgifter till mot- tagaren om de villkor om bl.a. slutanvändning och utförsel som gäller för tillståndet (15 a §). Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot 12, 15 a, 17, 20 b eller 20 c § döms till böter eller fängelse . I ringa fall ska dock inte dömas till ansvar (27 §). Beträffande nämnda uppgiftsskyldigheter behöver det finnas sank- tioner som avhåller från överträdelser och innebär en bestraffning, om skyldigheten inte fullgörs. Det handlar dock inte om för exportkontrollen centrala bestämmelser där en överträdelse kan få allvarliga följder, såsom t.ex. kan vara fallet vid olovlig utförsel av krigsmateriel. Det är snarare fråga om bestämmelser som behövs för att ISP ska kunna bedriva en effektiv tillsyn. En överträdelse av någon av dessa uppgifts- skyldigheter är normalt att se som en mindre allvarlig förseelse och bör som utgångspunkt inte belasta polis, åklagare och domstolar. Straff fram- står inte heller som den mest effektiva sanktionen, vilket bekräftas av de uppgifter om straffbestämmelsernas användning som kommittén inhäm- tat. Mot den bakgrunden delar regeringen kommitténs uppfattning att de aktuella uppgiftsskyldigheterna lämpligen kan beivras på annat sätt än genom straff. Liknande uppgiftsskyldigheter föreskrivs i 11 och 19 §§ krigsmate- riellagen. Den som har tillstånd att tillverka krigsmateriel eller bedriva sådan verksamhet gällande krigsmateriel m.m. som avses i 4 § ska lämna redovisning till ISP om bl.a. den marknadsföring av krigsmateriel eller tekniskt bistånd som bedrivs i utlandet (11 §). Samma krets av tillstånds- havare ska även lämna deklaration till ISP om den verksamhet för vilken tillstånd har lämnats (19 §). Överträdelser av dessa skyldigheter bör också föranleda en sanktion, men det behöver inte vara fråga om straff. Vidare finns en liknande uppgiftsskyldighet i artikel 22.10 i EU:s PDA-förordning. Enligt bestämmelsen ska det i relevanta kommersiella dokument som avser överföring inom EU tydligt anges att produkterna omfattas av kontroll vid export från unionen. Enligt 22 § första stycket 7 PDA-lagen ska den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter sin uppgiftsskyldighet dömas till böter eller fängelse . Även denna uppgiftsskyldighet skulle i och för sig kunna beivras på annat sätt än genom straff, såsom kommittén föreslår. Eftersom regeringens bedömning är att övriga straffsanktioner i PDA-lagen bör finnas kvar skulle det dock innebära att endast denna uppgiftsskyldighet skulle beivras på annat sätt. Mot den bakgrunden framstår det som lämp- ligast att straffsanktionen behålls, vilket också föreslås av ISP. Straff bör ersättas av sanktionsavgift De uppgiftsskyldigheter som är aktuella att ingripa mot på annat sätt än genom straff åligger företag och myndigheter. Det finns inte några fysiska personer som driver verksamhet som medför sådan upp- giftsskyldighet. Vidare är det fråga om skyldigheter av administrativ art. Som kommittén konstaterar finns det klara och tydliga regler i lagen och krigsmaterielförordningen om hur och när en uppgiftsskyldighet ska uppfyllas. (Regeringen återkommer under avsnitt 10.5 till frågan om ytterligare föreskrifter som förtydligar vissa skyldigheter att lämna upp- gifter.) Som framgått är överträdelser av uppgiftsskyldigheterna av mindre allvarlig karaktär och annat straff än böter kan knappast komma i fråga. En administrativ sanktion framstår därför som ett lämpligt alter- nativ till straff. Eftersom det är fråga om en reaktion på en redan inträffad överträdelse bör det vara fråga om en tillbakaverkande sanktion, såsom sanktionsav- 2017/18:23 gift. Ett sanktionsavgiftssystem kan även utformas så att avgiften står i proportion till överträdelsen och att kraven på effektivitet och rättssäker- het balanseras. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 10.2. Som tidigare angetts är möjligheterna att verkställa en beslutad sank- tionsavgift utomlands begränsade. framhåller att det kan tala emot att ersätta straff med sanktionsavgift, om förhållandena är sådana att den krets som straffbudet riktar sig till inte i ringa omfattning består av personer eller näringsidkare med hemvist utomlands. Enligt regeringens bedömning bör den begränsade möjligheten till verk- ställighet utomlands inte utgöra hinder mot att straff ersätts med sank- tionsavgift i nu aktuella fall. Den absoluta majoriteten av de företag som står under kontroll enligt krigsmateriellagen är nämligen svenska företag, företrädesvis aktiebolag, låt vara att vissa av företagen ingår i en inter- nationell koncern. Det finns således ett svenskt företag hos vilket verkställighet kan ske. Detta förhållande kan förväntas bestå mot bakgrund av intresset av att staten har kontroll över vilka företag som tillverkar och tillhandahåller krigsmateriel och den möjlighet att upp- ställa villkor beträffande bl.a. utländskt ägande av aktiebolag och styrelseledamöters medborgarskap och hemvist i som finns enligt 13 § krigsmateriellagen. Problem med verkställighet av en sank- tionsavgift utomlands kan mot denna bakgrund förväntas bli sällsynta. I de fall behov av sådan verkställighet ändå uppkommer får detta hanteras enligt de regler och mekanismer som gäller i landet i fråga. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att sanktionsavgift bör användas vid överträdelse av de aktuella uppgiftsskyldigheterna i krigsmateriellagen. I följande avsnitt redogörs för hur sanktionsavgifts- systemet bör utformas. Regeringens förslag: ISP ska pröva frågor om sanktionsavgift enligt krigsmateriellagen. En sanktionsavgift ska tas ut av den som har låtit bli att fullgöra sin uppgiftsskyldighet. Avgiftsskyldigheten ska bygga på strikt ansvar. Den avgiftsskyldige får helt eller delvis befrias från sanktionsavgift om det är oskäligt att ta ut avgiften med fullt belopp. Vid bedömningen av denna fråga ska det särskilt beaktas –om överträdelsen berott på en omständighet som den avgiftsskyldige varken kunnat eller borde ha förutsett eller inte kunnat påverka, –vad den avgiftsskyldige gjort för att undvika att en överträdelse skulle inträffa, och –om avgiften inte står i rimlig proportion till överträdelsen. Regeringen bemyndigas att utfärda ytterligare föreskrifter om av- gifterna. Av sådana föreskrifter ska det framgå hur sanktionsavgiften ska beräknas, så att avgiftens storlek kan fastställas med direkt ledning av den angivna beräkningsgrunden. Sanktionsavgiften ska i det en- skilda fallet bestämmas till och högst 200 000 kro- nor. Innan beslut fattas om att ta ut en sanktionsavgift ska den som av- giften gäller ges tillfälle att yttra sig. Om den som sanktionsavgiften gäller inte har fått tillfälle att yttra sig från det att förutsättningarna för att besluta om avgift har inträffat, ska möjligheten att ta ut sanktionsavgift falla bort. ISP:s beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Om sanktionsavgiften inte betalas när beslutet om avgift fått laga kraft, ska ISP lämna den obetalda avgiften för indrivning. Det införs en upplysning om att bestämmelser om indrivning finns i lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet ske enligt utsökningsbalken. En sanktionsavgift ska falla bort i den utsträckning som verkställig- het inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. Om en överträdelse kan föranleda sanktionsavgift, ska straff inte kunna utdömas för överträdelsen. Regeringens bedömning: Allmänna bestämmelser om under- rättelse till part om beslut bör tillämpas i ärenden om sanktionsavgift. Tidsfristen för att betala en sanktionsavgift behöver inte framgå av lagen. Att en sanktionsavgift betalas tillbaka om betalningsansvaret har upphävts följer av allmänna principer och behöver inte anges i lagen. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Av kommitténs förslag framgår inte uttryckligen av vem sanktionsavgiften ska tas ut och kommitténs förslag till bestämmelse om jämkning av sanktionsavgiften är något annorlunda utformat än regering- ens. Enligt kommitténs förslag ska sanktionsavgiften bestämmas till lägst . Kommittén föreslår vidare bestämmelser om att en över- trädelse inte får föranleda både en sanktionsavgift och en annan admi- nistrativ sanktion, att ett beslut om sanktionsavgift ska delges den av- giftsskyldige och att sanktionsavgiften ska återbetalas om betalnings- ansvaret har upphävts genom ett lagakraftvunnet beslut. Enligt kom- mitténs förslag ska den avgiftsskyldige betala avgiften från delgivning av beslutet och beslutet ska få verkställas efter sista betalningsdagen trots att det inte har fått laga kraft. Kommitténs förslag till bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktions- avgifter är något annorlunda utformat än regeringens. Remissinstanserna: anser att en förvalt- ningsmyndighet inte bör fatta beslut i sanktionsärenden som är att jäm- ställa med en brottsanklagelse eller om det i prövningen ingår ställ- ningstagande till subjektiva rekvisit. Övriga remissinstanser som yttrar sig i frågan om vem som bör besluta om sanktionsavgifter, däribland ISP, tillstyrker att ISP ges den uppgiften. ombudsmän och anser att det bör förtydligas av vem sanktionsavgiften ska tas ut. När det gäller frågorna om strikt ansvar och jämkning av avgiften efterfrågas förtydliganden av flera remissinstanser. anser att det finns anledning att noggrannare analysera vad en övergång till strikt ansvar innebär för omfattningen av det straffbelagda området. Vissa remissinstanser, bl.a. , och , anser att varje överträdelse inte bör leda till att en sanktionsavgift tas ut, det gäller t.ex. om överträdelsen beror på om- 2017/18:23 ständigheter utanför den uppgiftsskyldiges kontroll. framhåller att det bör finnas incitament för företagen att frivilligt lämna information till ISP om egna överträdelser. ISP menar att även det förhållandet att överträdelsen är ringa bör kunna medföra att avgiften sätts ned helt eller delvis. Förvaltningsrätten i anser att det av rättssäkerhetsskäl bör anges tydligare riktlinjer för i vilka fall jämkning kan ske. Kommitténs förslag rörande sanktionsavgiftens storlek lämnas utan in- vändning av de flesta remissinstanserna. ISP anser dock att det bör finnas större möjlighet att beakta om den avgiftsskyldige är ett litet eller stort företag och att det lägsta beloppet som sanktionsavgiften kan fastställas till bör vara lägre än , förslagsvis . anser att det kan finnas problem att fastställa avgifts- schabloner eftersom de situationer som ska beivras kan vara olikartade. Även kommitténs förslag om förfarandet vid ISP och överklagande lämnas utan invändning av de flesta av remissinstanserna. Kammarrätten i efterfrågar ett klargörande av varför den rätt för en part att ta del av handlingar och yttra sig över uppgifter i ärendet som gäller enligt förvaltningslagen (1986:223) inte är tillräcklig vid ISP:s handläggning. Förvaltningsrätten i anser att det bör övervägas om det finns behov av tvångsmedel eller andra tvångsåtgärder, utöver de tvångsmedel som ISP har tillgång till, för att kunna utreda om sanktionsavgift kan beslutas. efterfrågar en närmare analys av rätten till muntlighet och förhandling mot bakgrund av att sanktionsavgift är att betrakta som straff i mening. framför en liknande uppfattning. Kommitténs förslag om att en beslutad sanktionsavgift ska få verk- ställas utan hinder av att beslutet inte har fått laga kraft kritiseras av bl.a. ombudsmän och Kammarrätten i . Kammarrätten i anser bl.a. det inte vara ändamålsenligt att föreskriva att beslut får verkställas även om de överklagas, som kommitténs avsikt är att domstolarna vid ett överklagande bör besluta om inhibition. Även ombudsmän anser att det finns oklarheter beträffande det som kommittén anser bör gälla i fråga om inhibition och påpekar att uttalan- det inte motsvaras av någon bestämmelse i den föreslagna lagtexten. Beträffande den av kommittén förslagna bestämmelsen om preskrip- tion av möjligheten att kräva in en beslutad sanktionsavgift anser Kam- marrätten i att det bör övervägas att i stället låta avgiften omfattas av lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m. I övrigt lämnas förslaget utan invändning. Detsamma gäller kommitténs förslag om preskription av möjligheten att ta ut sanktionsavgift. Kammarrätten i anser att det inte behövs någon bestämmelse om återbetalning av sanktionsavgift för det fall betalningsansvaret har upphävts eftersom detta ändå gäller. Några remissinstanser, bl.a. ombudsmän, , och , efterfrågar klargöranden av hur olika sanktioner kan kombineras mot bakgrund av förbudet mot dubbel- bestraffning enligt . Skälen för regeringens förslag och bedömning Av intresse för bestämmelser om sanktionsavgifter är artikel 6 i Europa- Enligt artikel 6 åtnjuter en person som står anklagad för brott de rättssäkerhetsgarantier som räknas upp där, bl.a. rätten till en rättvis offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag. Begreppet brott i den mening som avses i är ett autonomt begrepp, vilket innebär att det ska ges en självständig och allmängiltig tolkning. Vad som är ett brott i konventionens mening bestäms av tre kriterier: klassificeringen i den nationella rätten, gärningens natur samt påföljdens natur och sträng- het (se t.ex. m.fl. mot , dom ). räcker att ett av dessa kriterier är uppfyllt för att artikel 6 ska vara till- Att en överträdelse inte klassificeras som brott i nationell rätt innebär inte nödvändigtvis att den faller utanför begreppet brott i kon- Om ett av de övriga kriterierna är uppfyllda blir artikel 6 tillämplig. Av betydelse för kriteriet gärningens natur är be- stämmelsens räckvidd och syfte. Är bestämmelsen generell och riktar sig mot alla medborgare och inte endast till en särskild grupp talar det för att fråga är om brottslig gärning i konventionens mening. bestämmelsen är avskräckande och bestraffande snarare än att kompen- sera för skada, är handlingen till sin natur straffrättslig. kriteriet påföljdens natur och stränghet görs i förhållande till den påföljd som riskeras till följd av viss gärning och inte i förhållande till den fak- tiskt utdömda eller ålagda sanktionen. De sanktionsavgifter som här föreslås har ett avskräckande syfte och ersätter straff som överträdelserna annars kan leda till. antas att bestämmelsernas syfte är sådant att artikel 6 i Europakonven- tionen är tillämplig. Reglerna bör därför ges en sådan utformning att de rättssäkerhetsgarantier som följer av denna artikel uppfylls. bl.a. att den enskilde ska underrättas om vilken gärning som läggs honom eller henne till last och ges tillfälle att yttra sig över anklagelsen. Oskuldspresumtionen ska också beaktas. Den enskilde ska även ha möj- lighet att inom rimlig tid få sin sak prövad av domstol. I artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till regleras rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger (ne bis in idem). det mot dubbel bestraffning behandlas senare i detta avsnitt. Ett strikt ansvar för den som har låtit bli att fullgöra sin Det medför ofta effektivitetsfördelar, om beslut om sanktionsavgift fattas av en förvaltningsmyndighet i stället för av domstol. om myndigheten utövar tillsyn över den verksamhet som omfattas av Om prövningen ska ske av en myndighet, bör dock sanktions- avgiften utlösas av lätt konstaterbara överträdelser för vilka utrednings- inslaget är begränsat. Om ansvaret i stället grundas på uppsåt eller oakt- samhet, talar det för en domstolsprövning. Som anförts i föregående avsnitt går det lätt att konstatera om ett före- tag har underlåtit att fullgöra sin uppgiftsskyldighet i de fall som är i Det framgår klart av krigsmateriellagen och förordningsbestäm- 2017/18:23 melser vad som krävs av företaget. Det föreligger därför en stark pre- sumtion för att underlåtenhet att fullgöra uppgiftsskyldigheten inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Uppgifts- skyldigheten riktar sig vidare mot företag som måste antas ha en ingå- ende kännedom om föreskrifternas innehåll och särskild anledning att kontrollera att de inte överträds. Sanktionsavgiften bör mot den bakgrun- den tas ut på grundval av ett strikt ansvar. Därigenom ges också förut- sättningar för ett enklare och snabbare beivrande av överträdelser. Vem som är uppgiftsskyldig anges i krigsmateriellagen. Det uttrycks på så sätt att den som har eller ansöker om ett visst tillstånd är skyldig att lämna uppgiften i fråga. Som framgått är det i praktiken fråga om juri- diska personer, vanligtvis aktiebolag. Det är naturligt att den som är skyldig att lämna uppgiften i fråga också är den som riskerar att påföras en sanktionsavgift, om skyldigheten inte fullgörs. Detta bör framgå av lagtexten. En särskild fråga är om det finns skäl att undanta statliga myndigheter från sanktionsavgift. I avsnitt 9 föreslår regeringen att det undantag från krav på tillstånd som gäller för svenska myndigheter som inte är affärs- verk ska tas bort. Ett argument för detta är att den verksamhet som vissa av myndigheterna bedriver har utvecklats i en kommersiell riktning. Myndigheterna får därmed samma skyldigheter som företagen. Mot denna bakgrund anser regeringen att det inte finns några bärande skäl till att undanta statliga myndigheter från sanktionsavgift. Sanktionsavgifterna bör prövas av ISP Vid bedömningen att sanktionsavgiften bör påföras på grundval av ett strikt ansvar är det naturligt att uppgiften att besluta om sanktionsavgifter ligger hos förvaltningsmyndighet i stället för hos domstol. ISP har till- synsansvar över de uppgiftsskyldigheter som kan bli föremål för sank- tionsavgift och torde vara den myndighet som upptäcker och utreder överträdelser av skyldigheten. ISP har även tillsynsbefogenheter som gör att myndigheten kan upptäcka och utreda överträdelser. Således är den som har tillstånd för tillverkning eller utförsel enligt krigs- materiellagen skyldig att på ISP:s begäran lämna de upplysningar och handlingar som behövs för ISP:s kontroll samt lämna inspektionen tillträde till de lokaler där verksamheten bedrivs. Inspektionen har även rätt att anlita biträde från andra statliga myndigheter, t.ex. Polis- myndigheten, i tillsynen (20 § krigsmateriellagen). Enligt vad ISP upp- lyser om i sitt remissvar är det mycket ovanligt att ett företag inte följer en begäran från myndigheten om att ta del av handlingar eller få upplysningar. Företag som står under tillsyn har ofta ett starkt egen- intresse av att lämna efterfrågade dokument och upplysningar för att kunna bedriva sin verksamhet. Regeringen anser mot denna bakgrund att myndighetens nuvarande tillsynsbefogenheter får anses tillräckliga för att utreda överträdelser som kan föranleda sanktionsavgift och ISP har inte heller efterfrågat tillgång till andra tvångsmedel. Sammanfattningsvis talar omständigheterna starkt för att ISP bör anförtros uppgiften att pröva sanktionsavgifter. Sanktionsavgiften bör kunna sättas ned vid förmildrande omständigheter Att sanktionsavgift tas ut på grundval av ett strikt ansvar innebär att det finns en rättslig presumtion för att det berörda företaget eller myndig- heten har gjort sig skyldigt till en överträdelse, om uppgiftsskyldigheten inte är fullgjord i enlighet med de objektiva rekvisit som anges i bestäm- melsen i fråga. Frågan om huruvida sådana presumtioner är förenliga med den oskuldspresumtion som uppställs i artikel 6.2 i Europakonven- tionen har behandlats i flera avgöranden från och svenska domstolar.