prop · H50329 · 2017-10-24 00:00:00 — Med nödvändigt bistånd bör avses sådant bistånd som kommunen i den uppkomna situationen bedömer behövs för att tillgodose de akuta behov som evakuerade uppvisar eller på annat sätt ger uttryck för av t.ex. mat och dryck, skyddande filtar eller kläder och bussbiljetter. I en sådan situation bör det också vara möjligt för kommunen att lämna evakuerade nödvändigt bistånd för vidaretransport med t.ex. buss, tåg, eller flyg till hemorten om de inte själva ordnar med vidaretransporten. 2017/18:29 tionen vid ankomsten kräver det, kan kommunen också behöva lämna nödvändigt bistånd för husrum och förnödenheter i avvaktan på vidaretransporten. Det är inte möjligt att förutse och exakt ange vilket bistånd som kan behövas. Någon ytterligare precisering av lagtexten än den nu föreslagna bör därför inte göras. Nödvändigt bistånd får inte förenas med villkor om återbetalning Bistånd enligt socialtjänstlagen är som huvudregel inte förenat med återbetalningsskyldighet. har ingen ovillkorlig skyldighet att lämna bistånd men får enligt 4 kap. 2 § samma lag ge bistånd utöver vad som följer av rätten till bistånd enligt 1 §, om det finns skäl för det. Har ekonomisk hjälp lämnats utöver vad som följer av rätten till bistånd i 4 kap. 1 § socialtjänstlagen får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning enligt 9 kap. 2 § andra stycket. Det är således möjligt för socialnämnden att lämna bistånd även till den som saknar rätt till bistånd. Det finns i ett sådant fall också möjlighet att kräva återbetalning om biståndet lämnats under villkor om återbetalning. Sådana kriser eller katastrofer utomlands som kan leda till konsulära katastrofinsatser kommer sannolikt att leda till att ett stort antal personer evakueras och anländer till . I en sådan situation kan det också vara svårt och mindre lämpligt att lägga ned den tid det tar att handlägga biståndsärenden på ett sådant sätt som socialtjänstlagen kräver för att lämna förbehåll om återbetalning. Återkravsrätten förutsätter nämligen bl.a. att kommunen redan när stödet lämnas har klargjort för den enskilde dennes återbetalningsskyldighet. Nödvändigt bistånd enligt den nya lagen ska enligt regeringens mening därför inte få förenas med villkor om återbetalning. En avgörande förutsättning för att bestämmelsen ska få tillämpas bör dock vara att regeringen fattat beslut om en katastrofinsats med evakuering till . Om personer som drabbats av en kris eller katastrof utomlands och som tar sig till utan att regeringen beslutat om en konsulär katastrofinsats med evakuering hit har behov av bistånd, måste rätten prövas enligt 4 kap. socialtjänstlagen. Enligt behöver det tydliggöras hur andra bestämmelser ska tillämpas vid tillämpningen av den nya föreslagna lagen, t.ex. krav i socialtjänstlagen och förvaltningslagen (1986:223) på utredning, dokumentation, kommunicering och motivering av beslut. Av 11 kap. 8 § socialtjänstlagen framgår att socialnämnden, i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild, ska tillämpa ett antal bestämmelser i förvaltningslagen, bl.a. 14 § om parts rätt att meddela sig muntligen, 16 och 17 §§ om parts rätt att få del av uppgifter, 20 § om motivering av beslut och 21 § om underrättelse om beslut. Som anförts ovan skapar den nya bestämmelsen om att nödvändigt bistånd får ges till evakuerade utan föregående individuell prövning inte någon rättighet för enskilda eller skyldighet för kommunen, varför 11 kap. 8 § socialtjänstlagen inte ska tillämpas i dessa fall. Vad gäller frågan om utredning ska socialnämnden utan dröjsmål in- Prop. 2017/18:29 leda utredning av vad som genom ansökan, anmälan eller på annat sätt har kommit till nämndens kännedom och som kan föranleda någon åtgärd av nämnden enligt 11 kap. 1 § socialtjänstlagen. Vad gäller krav på dokumentation framgår av 11 kap. 5 § socialtjänstlagen att handläggning av ärenden som rör enskilda samt genomförande av beslut om stödinsatser, vård och behandling ska dokumenteras. Vidare framgår av bestämmelsen att dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Kraven på utredning och dokumentation enligt de nämnda bestämmelserna i socialtjänstlagen bör enligt regeringen kvarstå i samband med kommunens insats att ge de evakuerade stöd och hjälp. I en akut situation när det anländer ett stort antal evakuerade med behov av stöd och hjälp så lär vistelsekommunens handläggning av ärenden om bistånd, t.ex. i fråga om utredning och dokumentation, emellertid inte ske på annat sätt än ytterst förenklat. Kommunen bör vidare ha intresse av att ha nödvändigt underlag för att kunna söka ersättning från staten för kostnader i samband med mottagandet (se avsnitt 5.4.1). Enligt 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller sekretess, med vissa undantag, inom för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon honom eller henne närstående lider men. Med socialtjänst förstås där bl.a. verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst och verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd. Regeringens förslag faller därmed in under sådan verksamhet som avses i 26 kap. 1 § § offentlighets- och sekretesslagen. Socialtjänstsekretessen enligt den nämnda bestämmelsen är därför även tillämplig på uppgifter om enskilda evakuerade. Regeringens förslag: En kommun ska få hjälpa en ankomstkommun som ger stöd och hjälp till evakuerade i samband med ankomsten till . Sådan hjälp ska få lämnas efter en begäran av ankomstkommunen. En kommun som hjälper en ankomstkommun ska även få lämna nödvändigt bistånd enligt 3 §. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. I promemorians lagförslag anges inte att det är ankomstkommunen som ger stöd och hjälp och som ska begära hjälp av en kommun. Det framgår dock av motiven i promemorian. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterat bestämmelsen tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. kommun är positiv till förslaget men anser att det är otillräckligt att det i 4 § är formulerat på så sätt att en kommun på begäran får lämna hjälp, och att det därmed inte finns föreskrivet någon skyldighet för annan 2017/18:29 kommun att ge hjälp. Kommuner och Landsting anser att det är positivt att kommunernas befogenheter att samverka utökas. Skälen för regeringens förslag: Den eller de kommuner till vilka evakuerade personer anländer från utlandet efter en konsulär katastrofinsats har, som framgått i avsnitt 4.2.2, ett ansvar för stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen även i förhållande till dem som saknar hemvist i kommunen. Regeringen anser att erfarenheter från tidigare evakueringar talar för att en annan kommun kan behöva hjälpa den kommun dit de evakuerade ankommer (ankomstkommunen). Att det är frågan om att få hjälpa en ankomstkommun bör framgå av lagtexten. I syfte att underlätta för ankomsten av de evakuerade till föreslår regeringen därför att en kommun ska få hjälpa en ankomstkommun som ger stöd och hjälp utifrån sitt ansvar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen till evakuerade i samband med ankomsten till . Sådan hjälp ska få lämnas efter en begäran av ankomstkommunen. Den ankomstkommun som behöver hjälp bör begära det av en annan kommun. Med hänsyn till svårigheterna med att förutse händelseförloppet och omfattningen av hjälpen bör möjligheten till samverkan mellan kommuner göras så öppen som möjligt och inte begränsas till grannkommuner eller dylikt. För att möjliggöra för en annan kommun än den dit de evakuerade först anländer att lämna sådan hjälp och nödvändigt bistånd krävs att det i lag görs avsteg från lokaliseringsprincipen och det principiella förbudet mot att ge understöd åt enskilda (se avsnitt 4.2.2). Med hänsyn till att de händelser som kan leda till evakueringar kan vara av högst olika slag och svåra att förutse kommer också behovet av hjälp från andra kommuner att se olika ut. Om det finns behov av hjälp är det tänkbart att en kommun skulle kunna behöva bistå ankomstkommunen med t.ex. personalresurser och ekonomiska medel. En kommun som lämnar hjälp till ankomstkommunen får även lämna nödvändigt bistånd enligt 3 §. kommun anser att det behöver klargöras huruvida ankomstkommunen bekostar hela resan till slutdestinationen. Enligt regeringens mening bör bestämmelsen inte endast kunna tillämpas av den kommun dit evakuerade först anländer från utlandet (ankomstkommunen) utan även för den eller de kommuner som kan komma att hjälpa ankomstkommunen när de evakuerade anländer till . Andra kommuner än ankomstkommunen kan därmed bekosta t.ex. resor. För att bestämmelsen ska vara tillämplig ska dock ankomstkommunen ha begärt hjälp från kommunen i fråga. För att kommunen ska få ersättning för sådana kostnader enligt 5 § krävs att de ska vara direkt hänförliga till det stöd och den hjälp de evakuerade fått vid ankomsten till (se vidare avsnitt 5.4). kommun menar att det bör finnas en möjlighet för en nationell myndighet att besluta att en kommun ska lämna begärd hjälp. Enligt regeringens mening bör det inte föreskrivas någon skyldighet för vissa kommuner att lämna hjälp. En sådan skyldighet skulle innebära en inskränkning av den kommunala självstyrelsen som går utöver vad som är nödvändigt. Den kommun som på begäran ändå gör det bör emellertid ha rätt till ersättning. Lagrådet föreslår att rubriken till paragrafen ”Bistånd mellan Prop. 2017/18:29 kommuner” i stället lämpligen kan vara ”Samverkan mellan kommuner”. Regeringen har ändrat rubriken i enlighet med Lagrådets förslag. Regeringens förslag: En kommun ska efter ansökan ha rätt till ersättning av staten för skäliga kostnader som är direkt hänförliga till det stöd och den hjälp som de evakuerade har fått i samband med ankomsten till . Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. I promemorians lagtext anges att med stöd och hjälp avses även nödvändigt bistånd enligt 3 § och bistånd enligt 4 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterar förslaget är positiva till att de drabbade kommunerna har rätt till ersättning av staten. kommun och Kommuner och Landsting anser att det tydligare bör framkomma vad som kan utgöra ersättningsgilla kostnader och att en ankomstkommun kan komma att få stora kostnader för evakuerade som saknar hemvist i . Skälen för regeringens förslag: När evakuerade anländer till kan de befinna sig i en sådan akut situation som avses i 2 a kap. 2 § socialtjänstlagen. Även om det vid ankomsten står klart att en annan kommun än ankomstkommunen är ansvarig för stöd och hjälp till den enskilde (jfr 2 a kap. 3 § socialtjänstlagen) har således vistelsekommunen ensam ansvaret i den akuta situationen och bär även kostnaderna för de stöd- och hjälpinsatser som den enskilde då kan behöva. Regeringen anser att påfrestningarna – både personellt och ekonomiskt – kan bli stora för ankomstkommunen, särskilt för en liten kommun. En evakuering kommer sannolikt att medföra insatser av en kommun långt över det normala. Ankomstkommunen kan framför allt komma att förorsakas dels kostnader för nödvändiga utlägg för vidaretransporter, logi m.m., dels merkostnader i form av löner och övertidsersättning för det arbete som behöver utföras när de evakuerade anländer till kommunen. Det kommer endast att vara ett begränsat antal kommuner som belastas av kostnader vid framtida evakueringar, sannolikt i första hand de tre största flygplatskommunerna. Regeringen föreslår därför att en kommun ska ha rätt att få ersättning från staten för skäliga kostnader som är direkt hänförliga till stöd och hjälp som de evakuerade har fått i samband med ankomsten till . Rätten till ersättning ska regleras i den nya lagen. Regeringen menar att för att ersättning ska betalas bör det vara frågan om skäliga kostnader som är direkt hänförliga till stöd och hjälp som de evakuerade fått vid ankomsten till vid en konsulär katastrofinsats. Kostnaderna måste alltså vara direkt hänförliga till det stöd och den hjälp som en kommun lämnat de evakuerade i samband med att de anlände. Med stöd och hjälp avses också bistånd som kommunen då kan ha lämnat antingen som nödvändigt bistånd enligt 3 § eller som bistånd 2017/18:29 enligt 4 kap. socialtjänstlagen. Regeringen anser dock att detta inte behöver förtydligas i lagtexten. Enligt regeringens mening ska 5 § vara tillämplig i samband med den evakuerades ankomst. Den enskildes ankomst omfattar en mycket kort tidsrymd, dvs. till omkring efter att den evakuerade anlänt till . Det är inte uteslutet att människor tar sig till t.ex. på egen hand eller med hjälp av ett annat lands evakueringsinsatser innan regeringen fattat beslut om en konsulär katastrofinsats. En kommuns kostnader för stöd och hjälp enligt socialtjänstlagen till dessa personer är dock inte ersättningsgilla. Kostnader som kan uppkomma efter ankomsten är inte ersättningsgilla. Det innebär att kostnader som en kommun efter ankomsten kan ha för stöd och hjälp till enskilda evakuerade som har hemvist i eller bosätter sig i kommunen inte ger rätt till ersättning. Kostnaderna får alltså inte avse bistånd efter ankomsten eller i en annan kommun dit den enskilde rest vidare. Däremot är skäliga kostnader som en kommun förorsakas när kommunen lämnar evakuerade stöd och hjälp när de anländer från utlandet ersättningsgrundande. Kostnader som en ankomstkommun kan ha för stöd och hjälp till enskilda efter det akuta skedet av ett mottagande t.ex. i form av ekonomiskt bistånd till den som har hemvist i eller som avser att bosätta sig i kommunen ska därför inte ge rätt till ersättning. Detsamma gäller sådan planering som kan ingå i kommunens förebyggande arbete. Kommuner och landsting får enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ersättning av staten för sådana uppgifter som de utför och enligt den lagen är skyldiga att utföra, under förutsättning att verksamheten är till nytta för hanteringen av extraordinära händelser av mycket omfattande och svårt slag samt höjd beredskap. Enligt förarbeten till den lagen (prop. 2005/06:133 s. 162) kan de åtgärder som vidtas för svåra påfrestningar på samhället i fred givetvis vara till nytta även för sådana extraordinära händelser i övrigt som kan tänkas inträffa. Samma resonemang bör kunna föras när det gäller förebyggande åtgärder inför eventuella framtida evakueringar. Skäliga kostnader för stöd och hjälp som en kommun kan behöva lämna till evakuerade för vidaretransport och nödvändigt uppehälle i avvaktan på vidaretransporten bör kunna ersättas. Skäliga kostnader som uppkommer för den kommun som bistår ankomstkommunen under vidaretransporten från ankomstkommunen till hemkommunen eller till den kommun den evakuerade har för avsikt att bosätta sig i bör också kunna ersättas. Till kommunens ersättningsgilla kostnader bör även kunna räknas t.ex. personalkostnader och kostnader för hyra av transportmedel eller mottagningslokal som kommunen kan förorsakas extra kostnader för när evakuerade får stöd och hjälp vid ankomsten. Kostnaderna bör vara skäliga i den meningen att de ska vara proportionerliga i förhållande till situationen när de evakuerade anländer och inte avse t.ex. dyrare transportmedel och husrum än nödvändigt. Det är inte möjligt att förutse och exakt ange vilka kostnader som kan uppkomma. Någon ytterligare precisering av ersättningsbestämmelsen än den nu föreslagna bör därför inte göras. Ersättningen bör kunna avse nämnda kostnader för samma personkategori som en kommun föreslås få Prop. 2017/18:29 lämna nödvändigt bistånd till (se avsnitt 5.3.1). menar att det är svårt att avgöra ifall de evakuerade har stark anknytning till när de inte har någon tidigare bostadsort i att återvända till. Om ankomstkommunen ger bistånd enligt 3 § när den evakuerade i själva verket inte har någon anknytning enligt kriterierna borde, enligt , kommunen fortfarande ha rätt till ersättning om regeringen påvisat tidpunkten som en konsulär katastrofsituation. Vid en evakuering har UD ansvar för att leda och samordna det konsulära krisarbetet utomlands. I UD:s ansvar ingår överföring av tillgänglig, relevant information som rör evakueringsinsatsen och de evakuerade till ansvariga aktörer i . En överlämning bör, om möjligt, ske innan personerna ankommer till . Enligt regeringens mening skulle därför ankomstkommunen ha goda möjligheter att avgöra vilka personer som omfattas av evakueringen och som därmed ankommit till till följd av en konsulär katastrofinsats och således vilka som omfattas av den föreslagna lagen och ersättningsbestämmelsen i 5 §. Är det flera kommuner som hjälps åt när de evakuerade anländer bör enligt regeringens mening var och en av dem efter egen ansökan vara berättigad till ersättning för sina kostnader. Den myndighet som ska pröva frågor om ersättning får ytterst ta ställning till om kostnaderna är ersättningsgrundande. anser att promemorian inte till fullo beaktar landstingens potentiellt mycket stora ansvar vid en nationell evakuering och att en rättvis finansieringsprincip därför bör tas fram för såväl ankomstkommuner som ankomstlandsting. Enligt regeringens mening bör landstingen ha goda förutsättningar att klara av att hantera sitt ansvar på hälso- och sjukvårdsområdet vid evakuering till , till skillnad från kommunernas socialtjänstansvar som inte är anpassat för sådana åtgärder som krävs för att kunna ta emot ett stort antal evakuerade som ankommer till kommunen med behov av stöd och hjälp. Fördelning av kostnaderna i efterhand Regeringens bedömning: De kostnader som uppkommer för kommuner som ger stöd och hjälp till evakuerade i samband med ankomsten till vid en konsulär katastrofinsats bör fördelas inom hela Samtliga kommuner bör bära en proportionerlig del av kostnaderna vilket bör regleras i efterhand. Promemorians bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens Remissinstanserna: Kommuner och Landsting, kommun och anser att kostnader för evakuerade som uppkommer efter ett beslut om konsulär katastrofinsats och evakuering inte ska fördelas mellan kommunerna, utan i sin helhet ersättas av staten. Skälen för regeringens bedömning: Det ligger redan inom kom- munernas verksamhetshetsansvar att i akuta situationer tillhandahålla stöd och hjälp till dem som vistas i kommunen och vid behov pröva be- hovet av bistånd. Detta förändras inte av att kommunerna föreslås få nya 2017/18:29 befogenheter för att underlätta verksamhetsansvaret vid en evakuering (se avsnitt 4.2.2). Förslaget om befogenhet att lämna nödvändigt bistånd utan individuell prövning innebär således inget utökat åtagande för kommunerna. Finansieringsprincipen är alltså inte tillämplig. Det kan därför inte bli frågan om ett statligt ekonomiskt ansvar för kommunernas insatser för att lämna de evakuerade det stöd och den hjälp som de behöver. Påfrestningarna – både personellt och ekonomiskt – kan bli stora för kommuner som ger stöd och hjälp vid en konsulär katastrofinsats, särskilt för en liten kommun. En evakuering kommer sannolikt att medföra insatser som är långt över det normala. Det är dock inte rimligt att endast vissa kommuner ska behöva drabbas av kostnader vid en evakuering efter en konsulär katastrofinsats. För att ekonomiskt underlätta för kommunerna bör därför kostnaderna kunna fördelas inom hela kommunsektorn. Enligt regeringens mening är ett sätt att åstadkomma en sådan fördelning att ge kommunerna rätt till ersättning av staten för kostnader i samband med evakueringen och i efterhand låta samtliga kommuner bära en proportionerlig del av den kostnad som motsvarar vad de drabbade kommunerna ersatts med. Detta innebär att de kostnader som endast ett fåtal kommuner får i övergången från en konsulär katastrofinsats med evakuering till i efterhand fördelas på alla kommuner. Kostnaderna bör fördelas mellan alla kommuner i efterhand genom att det generella statsbidraget, utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommunerna, anslag 1:1 Kommunalekonomisk utjämning, justeras nästkommande år. 5.4.3Handläggningen av kommunernas ersättningsanspråk Regeringens bedömning: bör pröva framtida ersättningsanspråk från kommunerna. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som kommenterat bedömningen tillstyrker eller har inga invändningar. Skälen för regeringens bedömning: Kommunerna föreslås ha rätt till ersättning från staten för skäliga kostnader som är direkt hänförliga till stöd och hjälp som de evakuerade fått i samband med ankomsten till (se avsnitt 5.4.1). är förvaltningsmyndighet för verksamhet som rör socialtjänst och ska enligt förordningen (2015:284) med instruktion för bl.a. pröva frågor om statsbidrag. bedöms därför vara den myndighet som är bäst lämpad att pröva framtida ersättningsanspråk från kommunerna. Regeringens förslag: Beslut om ersättning till kommuner enligt 5 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. I promemorians lagtext saknas överklagandebestämmelser, men i förslag till förordning om ersättning till kommuner vid evakueringar till finns en upplysningsbestämmelse om överklagande. Av den bestämmelsen framgår att det i 22 a § förvaltningslagen finns bestämmelser om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Vidare framgår av promemorians motiv att beslut om nödvändigt bistånd till enskilda bör kunna bli föremål för domstolsprövning genom s.k. laglighetsprövning. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte kommenterat frågan om överklagande. Skälen för regeringens förslag: infördes i 22 a § förvaltningslagen huvudregeln om att rättslig överprövning av förvaltningsbeslut sker i allmän förvaltningsdomstol (jfr prop. 1997/98:101 s. 58 f.). Bestämmelsen innebär att allmän förvaltningsdomstol, med förvaltningsrätt som första instans, är rätt forum för överklagande av sådana beslut. Om det finns avvikande bestämmelser i någon annan lag eller i en förordning har dessa dock företräde (3 § första stycket förvaltningslagen). Av 22 a § andra stycket förvaltningslagen framgår vidare att det krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Regeringen anser att det bör förtydligas att beslut om ersättning till en kommun enligt 5 § får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att det krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Andra beslut än beslut enligt 5 § ska enligt regeringens mening inte kunna överklagas som förvaltningsbesvär. Lagrådsremissen innehöll ett uttryckligt förbud mot att överklaga andra beslut enligt den föreslagna lagen. Lagrådet har efterfrågat ett förtydligande av vilka beslut som avses. Av den föreslagna 3 § framgår bl.a. att kommunen få ge bistånd till de evakuerade utan föregående individuell prövning (nödvändigt bistånd), se avsnitt 5.3.1. Det kan röra sig om beslut att t.ex. ordna vidaretransport till bostadsorten och att tillgodose enskildas behov av mat och dryck samt husrum. Den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () ger enligt artikel 6.1 var och en rätt till domstolsprövning av bl.a. civila rättigheter och skyldigheter. Om det i lagstiftningen finns en rätt till en social förmån, innebär detta som regel att artikel 6.1 är tillämplig (jfr Ds 2005:9 s. 29). Genom den föreslagna bestämmelsen i 3 § om nödvändigt bistånd skapas ingen rätt till en sådan förmån för den enskilde. kräver därför inte att ett beslut om nödvändigt bistånd ska förenas med en rätt för den enskilde att överklaga kommunens beslut till domstol. Det finns inte heller något annat skäl till att lämna förslag till en bestämmelse om att den evakuerade ska kunna överklaga ett beslut enligt den föreslagna bestämmelsen i 3 § om nödvändigt bistånd som förvaltningsbesvär.