prop · H403200 · 2017-06-01 00:00:00 — i län påpekar att det i praktiken kan dyka upp frågor under ärendets gång som man trots ett sådant beslut skulle behöva titta närmare på och eventuellt utreda, bl.a. nya bestämmelser från EU, vilket innebär att ett sådant beslut i praktiken inte har någon sär- skild funktion. i ifrågasätter syftet med förslaget om ett särskilt beslut i fråga om godkännande av miljökonse- kvensbeskrivningen. i län befarar att förslaget om ett särskilt beslut kan komma att förlänga handläggningstiden i form av extra administration och förordar att miljöprövningsdelegation eller dom- stol godkänner ingiven miljökonsekvensbeskrivning i samband med be- slut eller tillståndsdom. i och Länsstyrel- sen i län ifrågasätter om det finns situationer där det skulle främja prövningen att fatta ett separat beslut om godkännande av miljökonse- kvensbeskrivningen. Skälen för regeringens förslag: Det följer av nuvarande bestämmelser i 22 kap. 2 § och 3 § första stycket och 6 kap. 8 § att pröv- ningsmyndigheten ska kungöra ansökan och miljökonsekvensbeskriv- ningen om den anser att ansökan kan ligga till grund för prövningen. Det är prövningsmyndigheten som avgör vilka uppgifter som behövs för prövningen. I vissa fall väljer prövningsmyndigheten att skicka ansökan med bilagor på en remiss, en s.k. kompletteringsrunda, till berörda myn- digheter. Syftet är att tidigt få in synpunkter på om innehållet i ansök- ningshandlingarna är tillräckligt som beslutsunderlag. Efter att synpunk- ter har inkommit bedömer prövningsmyndigheten om det finns anledning att begära in kompletteringar. Är ansökan ofullständig ska myndigheten förelägga sökanden att avhjälpa bristen inom . Följs inte detta föreläggande kan ansökningen komma att avvisas om bristen är väsent- lig. Detta följer av 22 kap. 2 § . När det gäller frågan om vad som är en väsentlig brist i förhållande till krav på innehåll i en miljökon- 2016/17:200 sekvensbeskrivning har det i rättspraxis dragits en linje mellan å ena sidan vad som kan redas ut genom skriftväxling eller vid förhandling och å andra sidan vad som kräver en mer formenlig komplettering av miljö- konsekvensbeskrivningen eller annan utredning (NJA 2009 s. 21). väsentlig brist i en miljökonsekvensbeskrivning är t.ex. om det saknas uppgifter som ska ingå i beskrivningen enligt nuvarande 6 kap. 7 §. Grundläggande brister i en miljökonsekvensbeskrivning som visar sig i senare skede, ska innebära att prövningsmyndigheten överväger om handläggningen kan fortsätta eller om det föreligger processhinder (NJA 2009 s. 321). Väsentliga initiala brister i miljökonsekvensbeskrivningen bör som utgångspunkt inte kunna läkas i senare skeden av handläggning- Det är uppenbart att den insyn och det inflytande som miljökonse- kvensbeskrivningen och dess offentliggörande ska bidra till kan förloras om mer väsentliga kompletteringar sker på ett sent stadium. elsefulla uppgifter lämnas av sökanden i ett sent stadium av processen kommer utrymmet för sakägares och andra intressenters förberedelser och deras möjligheter till påverkan att minska betänkligt. ten bör därför vara att prövningsmyndigheten redan i målet eller ärendets inledande skede bedömer om miljökonsekvensbeskrivningen behöver kompletteras och efter eventuella kompletteringar prövar om det kvarstår några väsentliga brister. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen om kungörande i 6 kap. kompletteras med förutsättningen för detta, nämligen att miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den del av prövningen som regleras i 6 kap. , dvs. Förslaget innebär inte någon förändring i förhållande till vad som gäller enligt 22 kap. 2 och 3 §§ i fråga om verksamheter och åtgärder som tillståndsprövas enligt miljö- balken av mark- och miljödomstol i första instans. slaget ett förtydligande i förhållande till verksamheter och åtgärder som omfattas av krav på tillstånd enligt men som inte prövas av mark- och miljödomstol i första instans samt i förhållande till sådana verksamheter och åtgärder som omfattas av prövning enligt någon av de sektorslagar som hänvisar till 6 kap. . I nuvarande 6 kap. 9 § finns en bestämmelse som innebär att prövningsmyndigheten ska ta ställning till om miljökonsekvensbe- skrivningen uppfyller kraven i 6 kap. genom ett särskilt beslut eller i samband med avgörandet av målet eller ärendet. ärenden har det förekommit förslag om att miljökonsekvensbeskrivning- en ska godkännas i ett tidigt skede av processen. föreslog i betänkandet Effektivare miljöprövning (SOU 2003:124) att godkännandet av miljökonsekvensbeskrivningen skulle göras genom kungörandet av ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. att tydliggöra att det inte bör förekomma kompletteringskrav sent i pro- Regeringen ansåg att förslaget riskerade att försämra möjlig- heterna till insyn och påverkan för allmänheten inklusive miljöorganisa- tioner eftersom det inte skulle vara möjligt att komplettera ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen efter kungörelsen (prop. s. 57). Därefter har det i en promemoria föreslagits att miljökonsekvens- beskrivningen ska godkännas efter kungörandet (Effektivare identifiering, beskrivning och bedömning av miljökonse- kvenser, dnr M2012/02031/R). Förslaget skulle råda bot på de problem som hade identifierats i förslaget från och således Prop. 2016/17:200 tillgodose möjligheterna för bl.a. allmänheten att uppmärksamma kom- Förslaget grundade sig på effektivitetshänsyn. Försla- get kritiserades dock av flera remissinstanser, bl.a. eftersom även det för- slaget riskerade att begränsa möjligheterna att ställa krav på komplette- ringar i senare skeden av processen. Mark- och miljödomstolen vid har angett att de anser att det är väsentligt att det även i senare skeden av processen är möjligt att underkänna miljökonsekvensbeskrivningen och avvisa ansökan. Förslaget i propositionen om att prövningsmyndigheten ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen kan läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen innebär inte att prövningsmyndigheten slutligt tar ställning i frågan om miljökonsekvensbeskrivningen kan god- kännas. Det kan, precis som Mark- och miljödomstolen vid påpekar, inte uteslutas att grundläggande brister i miljökonse- kvensbeskrivningen visar sig i ett senare skede av processen. Därför bör det inte införas ett krav om att frågan om miljökonsekvensbeskrivningens godkännande ska avgöras i ett särskilt beslut i ett tidigt skede av pro- cessen. Om grundläggande brister visar sig i ett sent skede av processen måste det finnas fortsatt möjlighet för prövningsmyndigheten att över- väga om det föreligger ett processhinder. I promemorian förslås att ett särskilt beslut i fråga om miljökonse- kvensbeskrivningens godkännande ska fattas innan tillståndsfrågan av- görs om det främjar prövningen. Huruvida prövningsmyndigheten ska fatta ett särskilt beslut i frågan eller ta ställning i frågan först i samband med avgörandet av målet eller ärendet bör enligt tidigare förarbeten vara beroende av omständigheterna, men särskild vikt ska fästas vid om in- vändningar gjorts mot beskrivningen eller om denna annars framstår som kontroversiell (prop. 1997/98:45 del 2 s. 66). I promemorian anges att det således får anses främjande för prövningen att fatta ett särskilt beslut i frågan om miljökonsekvensbeskrivningen kan godkännas om miljökon- sekvensbeskrivningen framstår som kontroversiell. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att det kan ifrågasättas om bestämmel- sen som möjliggör för prövningsmyndigheten att fatta ett särskilt beslut i frågan fyller någon funktion och att det är svårt att se hur ett sådant be- slut skulle kunna verka främjande för prövningen. Prövningsmyndig- hetens ställningstagande kommer till uttryck först i samband med målets eller ärendets avgörande. Det kan dock inte uteslutas att den nuvarande möjligheten att fatta ett särskilt beslut i frågan kan verka främ- jande för prövningen på så sätt som tidigare förarbetsuttalanden ger ut- tryck för. Den nuvarande bestämmelsen som möjliggör för prövnings- myndigheten att ta ställning till om miljökonsekvensbeskrivningen upp- fyller kraven i 6 kap. genom ett särskilt beslut eller i samband med av- görandet av målet eller ärendet bör därför kvarstå. 10.7.8Allmänhetens deltagande inom ramen för den specifika miljöbedömningen Regeringens förslag: Kraven på vad en kungörelse ska innehålla för- tydligas i lagtexten. Kungörelsen ska göras på en lämplig webbplats och i en ortstidning eller på den plats som är särskilt föreskriven. Allmänheten ska ges skälig tid och minst att yttra sig över miljökonsekvensbe- skrivningen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget om kungörelse och möjlighet för allmänheten att delta i processen. Mark- och miljödomstolen vid påpekar att det av för- slaget framgår att kungörelse ska göras i en ortstidning men att det be- träffande kungörelse av ansökan anges i 22 kap. 3 § tredje stycket miljö- balken att kungörelse ska införas i ortstidning. Mark- och miljö- domstolen vid anser att bestämmelsernas lydelse bör vara lika och att det i vissa fall kan vara motiverat att kungöra i mer än en tid- ning varför det inte bör begränsas till det. i noterar att det av de närmare kraven på vad en kungörelse ska innehålla framgår att ett ytterligare kungörelseför- farande kan komma att bli nödvändigt när ny information tillförs målet eller ärendet. i önskar ett förtydligande av det föreslagna kungörelseförfarandet och dess innehåll. i län konstaterar att förslaget innebär att de nuva- rande kraven i 22 kap 3 § om kungörelse i ortstidning m.m. finns kvar både för verksamheter där en miljöbedömning ska göras och för de verk- samheter där en miljöbedömning inte ska göras. i län anser att en fullständig översyn av kungörelseförfarandet borde göras så att alla kungörelser som en myndighet utfärdar publiceras på samma sätt enligt vissa standarder gällande innehåll och metadata. Även Natur- vårdsverket anser att frågan om kungörelse i ett nästa steg bör utredas brett så att alla kungörelser riktade till allmänheten från myndigheter bör tillgängliggöras på motsvarande sätt som enligt förslaget. Natur- vårdsverket anser vidare att det bör ses över, då nytillkomna krav på tillgängliggörande införs, om andra befintliga krav eventuellt kan tas bort i syfte att uppnå en önskad effektivisering hos berörda myndigheter. Försvarsmakten anser att tidsfristen inom vilken allmänheten har möj- lighet att yttra sig över en miljökonsekvensbeskrivning bör anges som en maxtid . Energiföretagen vattenkraft- förening konstaterar att en maxtid för yttrande från allmänheten inte an- ges och anger att de anser att ambitionsnivån när det gäller att förkorta handläggningstiden behöver höjas. Mark- och miljödomstolen vid och Mark- och miljö- domstolen vid anser att en ändring bör övervägas eller göras i 22 kap. 17 § eftersom det i den bestämmelsen ges en möjlighet för domstolen att i kungörelsen kalla till hu- vudförhandling i målet om det kan utredas utan förberedelse – huvudför- Prop. 2016/17:200 handling får då hållas tidigast efter kungörandet. Skälen för regeringens förslag I artikel 6.2 och 6.5 i MKB-direktivet finns bestämmelser om allmän- hetens rätt att på ett tidigt stadium under miljöprocessen få information om bland annat ansökan om tillstånd. Kraven i artikel 6.2 och 6.5 har ge- nomförts i svensk rätt genom bestämmelser om kungörelse och vad en sådan ska innehålla. Bestämmelser om kungörelse finns i 6 kap. 8 §, 19 kap. 4 § samt 22 kap. 3 § , 12 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar samt lagen (1977:654) om kungöran- de i mål och ärenden hos myndighet m.m. och kungörandeförordningen (1977:827). Därutöver finns bestämmelser om kungörelse av ansökan i de flesta av de i sammanhanget relevanta sektorslagarna. För att tydligare uppfylla artikel 6.2 i MKB-direktivet bör det i 6 kap. tydligare framgå vad en kungörelse om en miljökonsekvens- beskrivning ska innehålla. Av kungörelsen ska framgå att den planerade verksamheten eller åtgärden omfattas av kraven på en miljökonsekvens- beskrivning. Kungörelsen ska vidare innehålla uppgift om eventuellt samråd med ett annat land, information om vilken myndighet som prövar ärendet och om var handlingar i ärendet finns tillgängliga, upplysning om till vem och inom vilken tid synpunkter kan lämnas och om hur informa- tion i ärendet kommer att göras tillgänglig. i har noterat att förslaget i promemorian innehåller en bestämmelse som innebär att kungörelsen ska innehålla information om hur ny information i målet eller ärendet kommer att kungöras eller hållas tillgänglig och ifrågasätter behovet av ytterligare kungörelseförfaranden. Den aktuella bestämmelsen innehåller inte ett krav på att ny information ska kungöras. Bestämmelsen innebär endast att kungörelsen om miljökonsekvensbe- skrivningen ska innehålla information i fråga om hur ny information kommer att tillgängliggöras. Genom ändringsdirektivet har artikel 6.2 och 6.5 i MKB-direktivet änd- rats. Allmänheten ska nu vid sidan av offentliga meddelanden även in- formeras elektroniskt om de uppgifter som anges i artikel 6.2. Hur detta ska ske har konkretiserats i artikel 6.5, som genom ett tillägg anger att medlemsstaten ska se till att relevant information ska vara tillgänglig för allmänheten elektroniskt via minst en central portal eller lättillgängliga kontaktpunkter på lämplig förvaltningsnivå. Dagens reglering av kungörelse av ansökan och miljökonsekvensbe- skrivning är inte anpassad efter nutida förutsättningar och de förändring- ar som följt av internets utveckling. Det ingår inte i detta lagstiftnings- ärende att utreda om de nuvarande kungörelsesätten är ändamålsenliga för att sprida information till allmänheten. Däremot finns det anledning att se över möjligheterna att komplettera kungörelseförfarandet i de fall en specifik miljöbedömning ska göras så att kravet om elektroniskt tillgängliggörande i MKB-direktivet genomförs. 2016/17:200 I har samtliga prövningsmyndigheter en egen webbplats, en presentationsyta, där flertalet informerar om pågående mål och ärenden. Det skulle därför vara möjligt för prövningsmyndigheterna att tillgängliggöra den aktuella informationen genom att publicera den aktuella kungörelsen på webbplatsen. Därigenom blir informationen snabbt spridd till en vidare krets och tillgänglig . Kostnaden kan dessutom hållas nere. Prövningsmyndigheterna äger informationen ur ett informationshanteringsperspektiv och förslaget innebär inte ett nytt arbetsmoment eftersom kungörelsen ska upprättas enligt gällande rätt. Ett sådant förslag tillgodoser även direktivets krav på lättillgängliga kontakt- punkter på lämplig förvaltningsnivå. Ett annat alternativ vore att upprätta en central portal genom vilken all- mänheten kan söka och hitta information från olika källor. Ett exempel på en sådan portal är den s.k. Geodataportalen, som i sig inte innehåller några tjänster eller data, utan tjänar som en länk mellan allmänheten och andra organisationers tjänster och data. En sådan lösning kräver dock ytterligare överväganden. Ett tredje alternativ vore att låta en myndighet tillgängliggöra informationen på en särskild hemsida eller på sin egen publika hemsida. Utgångspunkten bör emellertid vara att den myndighet som äger informationen ur ett informationshanteringsperspektiv ska ansvara för att den görs tillgänglig på ett enkelt och effektivt sätt. För att tillgodose kraven i ändringsdirektivet bör det därför införas en be- stämmelse som innebär att kungörelse alltid ska ske på en webbplats som tillhör prövningsmyndigheten. För att det ska bli tydligt vilken webbplats det rör sig om bör det även anges att webbplatsen ska vara lämplig. Som nämnts ovan har alla prövningsmyndigheter en egen webbplats, en pre- sentationsyta, där flertalet informerar om pågående mål och ärenden. Det är naturligtvis den av myndighetens webbplatser som all- mänheten har tillgång till (den publika) som är den som i detta avseende kan betraktas som den lämpliga webbplatsen. Enligt nuvarande 12 § förordningen (1998:805) om miljökonsekvens- beskrivningar ska kungörelse ske i ortstidning, om inte annat är särskilt föreskrivet. Utöver att kungörelse ska ske på en lämplig webbplats enligt förslaget bör den även på samma sätt som enligt dagens bestämmelser göras i en ortstidning eller på annan plats som är särskilt föreskriven. Fördelen med en sådan lösning är att spridningen av kungörelsen säker- ställs. Mark- och miljödomstolen vid har påpekat att det av förslaget framgår att kungörelse ska göras i en ortstidning och att be- stämmelsen inte bör begränsas till att kungörelse ska ske i endast en tid- ning. Regeringen vill i det sammanhanget understryka att bestämmelsens utformning inte är avsedd att innebära en begränsning i fråga om hur många ortstidningar som kungörandet kan göras i. Några remissinstanser har lyft fram att en fullständig översyn av be- fintliga kungörelsekrav bör göras så att alla kungörelser som en myndig- het utfärdar publiceras på samma sätt enligt vissa standarder i fråga om innehåll och metadata. En sådan översyn har inte varit möjlig att göra inom ramen för detta lagstiftningsärende. Tid för att lämna synpunkter I samband med ändringsdirektivet tillkommer artikel 6.7 i MKB-direk- tivet. Av bestämmelsen följer att tidsramarna för samråd med den berör- da allmänheten om miljökonsekvensbeskrivningen inte ska vara kortare än . En bestämmelse med den innebörden bör införas. Några remissinstanser har invänt att en maxtid för yttrande bör anges. En jäm- förelse kan göras med bestämmelsen i 22 kap. 10 § om att synpunkter på en ansökan ska lämnas inom den tid som domstolen har bestämt. I förarbeten till den bestämmelsen anger regeringen att någon kortaste tid för när skriften ska ges in inte bör anges i den paragrafen eftersom domstolen bör anförtros uppgiften att bestämma tiden (prop. 1997/98:45 del 2 s. 240). Regeringen gör inte nu någon annan bedöm- ning i den frågan annat än att en minimitid bör införas för att tillgodose kraven i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdi- rektivet. Syftet med bestämmelsen är att säkerställa allmänhetens möj- lighet till effektivt deltagande i tillståndsprocessen. Regeringen anser att det i vissa mål och ärenden kan finnas skäl att ge allmänheten att yttra sig för att tiden ska anses skälig och att prövningsmyn- digheten bör anförtros uppgiften att bestämma om tiden bör löpa längre än den stadgade minimitiden . Tidsfrist för att kalla till huvudförhandling i 22 kap. bör behållas Några remissinstanser anser att en ändring bör övervägas eller göras i 22 kap. 17 § eftersom det i den bestämmelsen ges en möj- lighet för domstolen att i kungörelsen kalla till huvudför- handling i målet om målet kan utredas utan förberedelse. Huvudförhand- ling får då hållas tidigast efter kungörandet. Bestämmelsen i 22 kap. 17 § kan endast utnyttjas om prövningsmyndigheten anser att ett mål eller ärende kan utredas utan förberedelse. Av förarbeten till bestämmelsen följer att bestämmelsen innebär att enklare ansöknings- mål kan avgöras utan förberedelse (prop. 1997/98:45 del 2 s. 242). De mål och ärenden som kräver en specifik miljöbedömning bedöms som utgångspunkt inte vara sådana enkla ansökningsmål som avses i för- arbetena. I den utsträckning sådana mål och ärenden trots allt kan anses utgöra sådana enklare mål och ärenden som avses är det i dessa fall na- turligtvis inte lämpligt att hålla huvudförhandling tidigare än efter det att allmänheten har haft möjlighet att yttra sig över ansökan och miljökon- sekvensbeskrivningen, dvs. tidigast efter det att kungörandet sker. 10.7.9Slutlig identifiering, beskrivning och samlad bedömning Regeringens förslag: När tillståndsfrågan prövas ska den som prövar frågan slutföra miljöbedömningen genom att identifiera, beskriva och göra en slutlig och samlad bedömning av miljöeffekterna. Hänsyn ska då tas till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som framkommit under handläggningen av målet eller ärendet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringens förslag skiljer sig från promemorians på så sätt att det även anges att den samlade bedömningen av miljöeffekterna ska vara slutlig. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget om prövningsmyndighetens identifiering, beskrivning och samlade be- dömning av miljöeffekter. anser att ordet identifiera bör utgå och att bestämmelsen istället ska ange att det ska framgå hur prövnings- myndigheten har tagit hänsyn till de miljöeffekter som har identifierats av verksamhetsutövaren i miljökonsekvensbeskrivningen. oklart vad som avses med att prövningsmyn- digheten ska identifiera de betydande miljöeffekterna och att det kan direkt sammanblandas med verksamhetsutövarens ansvarsområde. anser att det behöver klargöras vad den slutliga bedömningen som ett minimum ska avse, och möjligen också vad bedömningen inte får vad som i stället ska avgöras i prövningsförfarandet. Skälen för regeringens förslag: En central del i en miljöbedömning är framtagandet av en miljökonsekvensbeskrivning. beskrivning ska bl.a. innehålla en identifiering, beskrivning och bedöm- ning av de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas Verksamhetsutövaren ansvarar för den information och den be- dömning som framgår av miljökonsekvensbeskrivningen. miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och de bedömningar som framgår av den kan framkomma i samband med att samråd sker i fråga om dess innehåll. Det är därför viktigt att den myndighet som prövar frågan om tillstånd till en verksamhet gör det med hänsyn till miljökonse- kvensbeskrivningen och de synpunkter som kommit fram i fråga om dess En bestämmelse om detta återfinns i artikel 8 i MKB-direktivet. Av artikel iv och 8a.1 a i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet följer att ett beslut om att bevilja tillstånd ska inne- hålla en motiverad slutsats om projektets betydande miljöeffekter. praxis ska den behöriga miljömyndigheten genomföra det som följer av artikel 3 i MKB-direktivet, dvs. och bedöma de direkta och indirekta betydande miljöeffekterna av ett projekt (se dom i mål kommissionen mot , C-50/09, EU:C:2011:109). Ändringsdirektivets krav på motiverad slut- sats i samband med att tillståndsfrågan avgörs ska ses i ljuset av EU- domstolens praxis i detta avseende och är på så vis en kodifiering av vad som redan gäller enligt domstolens praxis. I saknas en be- stämmelse som tydligt genomför skyldigheten för prövningsmyndigheten att identifiera, beskriva och bedöma miljöeffekterna. Att ett beslut eller en dom ska motiveras följer av tillämplig allmän förfarandereglering och det processuella regelverk som är tillämpligt i frågan (förvaltningslagen [1986:223], eller lagen [1996:242] om domstolsärenden). Om den materiella rätt som är tillämp- lig i ett mål eller ärende innebär att prövningsmyndigheten måste ta ställ- ning till miljöeffekterna av ett visst projekt bör därför direktivets krav på motiverad slutsats vara uppfyllt. I ett mål eller ärende om tillstånd enligt bör de materiella bestämmelser som ska tillämpas (t.ex. de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ) således medföra att kra- vet på en motiverad slutsats är uppfyllt. För ett tydligt genomförande av Prop. 2016/17:200 direktivet bör det dock framgå av lagtexten att prövningsmyndigheten har att identifiera, beskriva och bedöma de betydande miljöeffekterna. I bestämmelsen bör det även anges att det är en slutlig och samlad bedöm- ning av miljöeffekterna som ska göras.