prop · H403137 · 2017-03-02 00:00:00 — I linje med hovrätten anser regeringen att prövningen vid lovtillfället bör ta sikte på möjligheterna att avveckla åtgärden inom den avsedda tiden. Regeringen håller med de remissinstanser som anser att bestämmelsen tydligare bör ta sikte på platsens återställande och inte på byggnadens konstruktion. Detta bör komma till uttryck i lagtexten genom att uttrycket flyttbar ersätts med ett krav på att platsen kan återställas. Det bör framhållas att det är byggherren som är ansvarig för att avvecklingen sker och att platsen återställs. För att den kommande avvecklingen ska bedömas vara trovärdig bör det redan i lovansökan redovisas hur avvecklingen ska gå till (jfr prop. 2006/07:122 s. 54 f.). Det är knappast möjligt för regeringen att, som några remissinstanser efterfrågar, uttala sig närmare om vilka markarbeten som kan tillåtas. En sådan fråga bör avgöras i det enskilda fallet. Avgörande för prövningen bör vara att platsen kan återställas. Som utgångspunkt ska platsen återställas till det skick den var i vid lovtillfället. Inom detaljplanelagt område ska marken kunna användas planenligt och i vissa fall är det, som argumenterar för, inte nödvändigt att marken återställs till sitt ursprung. Det är därför inte uteslutet att markarbeten kan lämnas och användas vid en senare planenlig användning. Flera remissinstanser uttalar sig i sammanhanget i frågan om huruvida prövningen ska innefatta en ekonomisk bedömning av byggåtgärden och avvecklingsplanen. Som utvecklas nedan är det när tiden för åtgärden går ut ytterst kommunens tillsyn som säkerställer att åtgärden avvecklas och platsen återställs. Särskilt eftersom syftet med den nu aktuella bestämmelsen är att förhållandevis komplicerade byggnader ska uppföras , behöver lovprövningen även omfatta en ekonomisk rimlighetsbedömning av frågan om platsens återställande. Sammanfattningsvis anser regeringen att prövningen i denna del bör avse om det framstår som tekniskt och ekonomiskt rimligt att platsen återställs. 2016/17:137 Tidsbegränsat bygglov får ges om någon, några eller samtliga förutsättningar för permanent bygglov är uppfyllda Som framgår av redogörelsen för remissynpunkterna är det många remissinstanser som har detaljsynpunkter kring effekterna av förslaget i promemorian och innebörden av den prövning som ska göras i bygglovsärendet. Någon skillnad mot den lämplighetsprövning som ska göras enligt 9 kap. 33 § PBL är inte avsedd. På samma sätt som enligt dagens bestämmelse om tidsbegränsat bygglov bör det krävas att ett antal av kraven för permanent lov är uppfyllda. Vilka krav eller i vilken grad kraven ska vara uppfyllda får bedömas av i det enskilda fallet, och de eventuella olägenheterna av åtgärden får vägas mot nyttan av åtgärden (jfr prop. 2006/07:122 s. 54). När det gäller åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan följer emellertid ett antal krav enligt som säkerställs genom planförfarandet. Vid den lämplighetsprövning som ska göras kan därför inte detaljplanekravet sättas åt sidan på ett sätt som medför att inte följs. Även andra intressen som kan göras gällande i bygglovsärendet kan naturligtvis antas väga tungt i den lämplighetsprövning som ska ske, bland dem totalförsvarets intressen (jfr 3 kap. 9 § ). Som flera kommuner anför innebär inte regleringen att kommunen är skyldig att bevilja ett tidsbegränsat bygglov, vilket bör komma till uttryck genom att det i lagtexten anges att lov får ges. I detta sammanhang bör det sammanfattningsvis framhållas att det allmänna intresset av att uppföra bostäder i ett läge av bostadsbrist inte alltid innebär att åtgärden bör tillåtas. Lagrådet konstaterar att den föreslagna konstruktionen med införandet av en fakultativ regel motsvarar den som gäller för tidsbegränsade bygglov, men anser att denna lösning ger en i hög grad oklar omfattning av förutsättningarna för prövningen. Enligt Lagrådet inger det betänkligheter att utvidga en sådan reglering till att kunna användas vid mer omfattande nyproduktion av bostäder. Regeringen anser dock att det i både kommunerna och domstolarna finns omfattande erfarenhet av att göra en sådan lämplighetsprövning. Anledningen till att förslaget har utformats mycket nära nuvarande regel om tidsbegränsat bygglov, som regelbundet tillämpas, är att praxis i viktiga frågor enligt den bestämmelsen därmed kan vara vägledande. Regeringen håller med Lagrådet om att det är viktigt att följa upp konsekvenserna av den föreslagna bestämmelsen, särskilt som förhållandevis komplicerade byggnader kommer att kunna prövas enligt den föreslagna regeln. Förutom att lovprövningen inte ska omfatta frågan huruvida behovet av åtgärden är tillfälligt, innebär regeringens förslag ytterligare en viktig skillnad från den befintliga bestämmelsen om tidsbegränsade bygglov. Av 9 kap. 33 § PBL följer att tidsbegränsade lov inte får beviljas om samtliga förutsättningar för ett permanent lov är uppfyllda. Regeringen föreslår, i likhet med vad som föreslås i promemorian, att denna begränsning inte ska gälla tidsbegränsade lov för byggnader för bostadsändamål. Det kan finnas situationer där det för att åstadkomma en effektiv markanvändning är lämpligt att ge ett tidsbegränsat bygglov trots att byggnaderna i och för sig uppfyller alla förutsättningar för permanent bygglov. Tillhörande åtgärder – vad kan omfattas av lovet? Några remissinstanser för fram att innebörden av uttrycket tillhörande åtgärder och vad som kan omfattas av lovet bör förtydligas. Någon remissinstans anser att det är oklart om promemorians krav på byggnadens flyttbarhet gäller även för de tillhörande åtgärderna. Regeringen anser att det är viktigt att åtgärder som behövs för bostadsbyggnaden, t.ex. bullerplank, parkeringsplatser och olika typer av serviceanläggningar som pump- och transformatorstationer, kan prövas med stöd av samma bestämmelse och omfattas av samma tidsbegränsade bygglov som bostadsbyggnaden. Kravet på att marken ska återställas inom den tid som åtgärden får pågå bör gälla även för de tillhörande åtgärder som har medgetts med stöd av det tidsbegränsade bygglovet. Hur länge bör en åtgärd få pågå? Regeringen anser att begränsningen för en åtgärd som vidtas med stöd av den föreslagna bestämmelsen bör vara densamma som enligt 9 kap. 33 § PBL. Denna tidsgräns är rimlig även i fråga om att uppföra byggnader för bostadsändamål. En kortare tidsram, som vissa remissinstanser förespråkar, riskerar att utifrån ekonomiska aspekter försvåra tillämpningen, särskilt med hänsyn till att en bostadsbyggnad ofta är av mer komplex art än andra byggnader som uppförs med stöd av tidsbegränsade lov. Det bör i detta sammanhang påpekas att den tid som åtgärden tillåts pågå utgör en del av den lämplighetsprövning som ska göras i det enskilda fallet. När det gäller den nu föreslagna bestämmelsen behövs inte, till skillnad från vad som gäller enligt den befintliga regleringen av tidsbegränsat bygglov, någon särskild bestämmelse i fråga om åtgärder för ändamål av säsongskaraktär. Åtgärderna bör vara tidsbegränsade När tiden som medgetts för en viss åtgärd har löpt ut ska åtgärden ha tagits bort och platsen återställts, om inte åtgärden har bedömts uppfylla kraven för permanent lov vid en ny prövning. Några remissinstanser befarar att åtgärderna permanentas, särskilt om det fortfarande finns behov av bostäderna när tiden för åtgärden går ut. Regeringen konstaterar att åtgärden då inte längre har stöd i lag eftersom det tidsbegränsade bygglovet gått ut och den markanvändning som lovet avser ska upphöra (jfr 10 kap. 2 § PBL). Om så inte sker, kan kommunen ingripa med stöd av 11 kap. PBL för att åstadkomma rättelse (jfr prop. 2006/07:122 s. 73 f.). Det är således ytterst kommunens tillsyn som säkerställer att den markanvändning som medgetts med stöd av det tidsbegränsade bygglovet upphör och att platsen återställs. Som redogjorts för ovan är det därför viktigt att det redan vid prövningen av det tidsbegränsade bygglovet framstår som tekniskt och ekonomiskt rimligt att platsen återställs. För bygglov gäller att sådant lov upphör att gälla om den åtgärd som lovet avser inte har påbörjats och avslutats från den dag beslutet vann laga kraft (9 kap. 43 § PBL). Promemorian innehåller ett författningsförslag om att tidsbegränsade bygglov för bostadsändamål ska undantas från den bestämmelsen. Regeringen ser dock inte skäl att frångå huvudregeln. Det undantag som finns tar sikte på 2016/17:137 bygglov för åtgärder med ändamål som har säsongskaraktär. Det bör i sammanhanget påpekas att tiden för hur länge åtgärden får pågå enligt ett tidsbegränsat bygglov för bostadsändamål, dvs. hur länge bostadsbyggnaden får vara uppställd, ska bestämmas med tillämpning av den nya 33 a §. 6Regleringen ska vara tidsbegränsad Regeringens förslag: Bestämmelsen om tidsbegränsade bygglov för byggnader för bostadsändamål ska vara tidsbegränsad. Giltighetstiden ska vara . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , och i understryker att byggande i huvudsak ska ske genom permanent bebyggelse och framhåller vikten av att de föreslagna reglerna verkligen upphör att gälla . Även i , (juridiska fakulteten), och kommuner är positiva till att föreslagna bestämmelser endast ska gälla en begränsad tid. anser att det är viktigt att bestämmelserna inte förlängs. och kommuner menar att det är olyckligt att införa tidsbegränsade regler i syfte att åstadkomma akuta lösningar. (mark- och miljödomstolen) och kommun anser att giltighetstiden bör utredas noggrannare utifrån världsläget och det beräknade antalet asylsökande . avstyrker förslaget och anser att det är svårt att bedöma hur länge behovet av de nya bestämmelserna finns kvar. föreslår att bestämmelserna ska gälla än eftersom förslaget syftar till att lösa en akut bostadsbrist. kommun föreslår att de tidsbegränsade byggloven ska upphöra att gälla och att nyproduktion tillåts för att det inte ska uppkomma en anhopning av ansökningar innan giltighetstiden för regleringen löper ut. i , , och Statens centrum för arkitektur och design understryker behovet av att effekterna av tillämpningen utvärderas innan en eventuell förlängning övervägs. Av särskild betydelse är att studera hur det ordinarie bostadsbyggandet påverkas samt de bostadssociala effekterna. Skälen för regeringens förslag: Som framförs ovan är behovet av nya bostäder i många av landets kommuner så stort att det inte inom rimlig tid kan tillgodoses enbart genom ordinarie plan- och byggprocesser. Den ändring som föreslås i PBL möjliggör att fler bostäder kommer att kunna uppföras med stöd av tidsbegränsade bygglov då behovet är mycket stort. Utgångspunkten är dock även fortsättningsvis att planering ska ske och att bostadsbristen ska lösas genom permanent byggande. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att regleringens giltighet ska vara tidsbegränsad. Det är svårt att bedöma hur länge behovet av bestämmelsen kommer att finnas kvar. Behovet av bostäder tyder dock på att den bör gälla till dess att situationen på bostadsmarknaden har hunnit för- Prop. 2016/17:137 bättras. Med hänsyn till detta framstår som en lämplig giltighetstid. Regeringen anser att det är viktigt att utvecklingen på bostadsmarknaden följs noga för att säkerställa att bostadsbehovet tillgodoses. Det bör finnas en beredskap för att utvärdera effekterna av den nu föreslagna lagändringen i ljuset av fortsatt behov av bostadsbyggande efter att giltighetstiden gått ut. Förutom att utvärdera effekterna på bostadsmarknaden av den föreslagna lagändringen bör i sådant fall, i linje med vad Lagrådet framhåller, en uppföljning göras av konsekvenserna av den föreslagna bestämmelsen (se avsnitt 5). Regeringens förslag: Bestämmelsen om tidsbegränsade bygglov för byggnader för bostadsändamål ska träda i kraft och upphöra att gälla . Efter det ska den dock fortfarande gälla för mål och ärenden som har påbörjats före giltighetstidens utgång och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut i sådana mål och ärenden till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. Bestämmelsen ska även fortsätta att gälla i fråga om förlängning av ett lov som har getts med stöd av densamma. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorians förslag ska bestämmelsen träda i kraft . Remissinstanserna: i , Kommuner och Landsting, och , , och kommuner påpekar att behovet av regeländringarna är stort och att dessa, om det är möjligt, bör träda i kraft tidigare än vad som föreslås i promemorian. i anser att en övergångsbestämmelse bör införas så att det inte råder något tvivel om att den nya bestämmelsen kan tillämpas direkt när den träder i kraft, även för ärenden som har påbörjats före med stöd av 9 kap. 33 § PBL. Skälen för regeringens förslag: Ändringen i PBL bör träda i kraft . Ikraftträdandet bör därför tidigareläggas något jämfört med vad som föreslås i promemorian. Med hänsyn till detta bör lagändringen träda i kraft . Som anförs i avsnitt 6 bör bestämmelsens giltighetstid begränsas till . Bestämmelsen bör kunna tillämpas direkt när den träder i kraft, även på påbörjade mål och ärenden om tidsbegränsade bygglov. Detta gäller utan övergångsbestämmelser. Den föreslagna bestämmelsen bör fortsätta att gälla i fråga om mål och ärenden som har påbörjats före giltighetstidens utgång och för mål och ärenden som avser överklagande av beslut i sådana mål och ärenden till dess att målet eller ärendet är slutligt avgjort. 2016/17:137 om tidsbegränsat bygglov för byggnader för bostadsändamål fortsätta att gälla i fråga om förlängning av ett lov som har getts med stöd av bestämmelsen. Förslaget innebär större möjligheter att med stöd av tidsbegränsade bygglov uppföra byggnader för bostadsändamål. I kommuner där bristen på bostäder är stor och behovet inte kan tillgodoses genom ordinarie plan- och byggprocesser , kan byggnader för bostadsändamål fungera som ett komplement till permanent byggande samt öka effektiviteten i markanvändningen. I huvudsak innebär förslaget att den som begär ett tidsbegränsat bygglov för en byggnad för bostadsändamål inte behöver visa att behovet av bostäder i området är tillfälligt, samt att tidsbegränsat bygglov får ges även om åtgärden uppfyller samtliga krav för ett permanent bygglov. I förhållande till dagens regler om tidsbegränsat bygglov innebär förslaget ingen förändring i fråga om var byggnaderna kan lokaliseras med hänsyn till skyddade områden enligt , riksintresse för totalförsvaret m.m. I den intresseavvägning och lämplighetsprövning som kommunerna ska göra i lovärendet kan totalförsvarets intressen förväntas väga tungt. På detta sätt säkerställs att konsekvenserna för totalförsvaret blir godtagbara. Förslaget väntas få till följd att fler tidsbegränsade bygglov för bostäder ges samt att mer mark tas i anspråk för tillfälliga åtgärder. Detta kan leda till att länsstyrelserna och mark- och miljödomstolarna belastas med fler överklagade mål och ärenden som gäller tidsbegränsade bygglov, särskilt om den nya bestämmelsen utnyttjas i tätbebyggda områden där många närboende berörs. Regeringen bedömer dock, till skillnad från några av remissinstanserna, att det är mindre sannolikt att ökningen av antalet överklagade mål och ärenden blir annat än marginell. Eftersom den föreslagna bestämmelsen innehåller färre rekvisit att pröva i jämförelse med den nuvarande regleringen bör prövningen bli enklare och utgången mer förutsägbar än vad som är fallet med dagens regler. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, till skillnad mot , att de merkostnader som förslaget i sig kan medföra för berörda statliga myndigheter inte är större än att de kan hanteras inom ramen för befintliga anslag. Regeringen konstaterar, liksom några av remissinstanserna, att det är svårt att förutspå vilka sociala konsekvenser förslaget kan medföra. Regeringens utgångspunkt är dock, som har redogjorts för ovan, att en bostad är en nödvändig förutsättning för en individs etablering och utveckling och att de positiva konsekvenserna av att människor snabbare kan få tillgång till en bostad överväger de eventuella negativa konsekvenserna med förslaget. Eventuella negativa konsekvenser kan dessutom delvis motverkas genom att lagstiftningen är tillfällig och att åtgärderna begränsas . Förslaget väntas innebära att mer mark, särskilt mark som kommunen har planlagt, tas i anspråk för bostadsbyggnader . Detta kan göra en mer effektiv markanvändning möjlig och delvis tillgodose ett behov av bostäder där bristen är som störst. Förslaget förenklar prövningen av tidsbegränsade bygglov för bostäder. Bland annat behöver den som begär ett tidsbegränsat bygglov för en åtgärd som omfattas av den nya bestämmelsen inte visa att behovet av bostadsbyggnaden är tillfälligt, exempelvis genom att åberopa kommunens pågående detaljplanering för bostäder i övrigt. För kommunen innebär förslaget dels en förenklad prövning, dels att kommunen inte behöver vara behjälplig med sådan information till sökanden eller själv åberopa sådan information när kommunen uppträder som sökande. Förenklingarna innebär sannolikt att kommunerna får behandla fler ansökningar om tidsbegränsade bygglov avseende bostäder än , vilket finansieras genom avgifter. I förlängningen kan förslaget komma att medföra ökade tillsynsinsatser för kommunerna. Som redogörs för i avsnitt 5 innebär inte förslaget att kommunerna är skyldiga att bevilja tidsbegränsade bygglov. Förslaget innebär inte en inskränkning i den kommunala självstyrelsen (jfr 14 kap. 3 § regeringsformen). Den föreslagna regleringen innebär större möjligheter för företag att uppföra bostadsbyggnader med stöd av tidsbegränsade bygglov. Förslaget kan antas medföra en ökad efterfrågan på sådana bostäder. Förslaget innebär även större möjligheter till effektiv markanvändning under pågående projekt, eftersom omständigheten att marken långsiktigt är planerad för bostadsändamål i sig inte utgör ett hinder för ett tidsbegränsat bygglov innan detaljplanen genomförs. Förslaget får störst betydelse för den som kan komma att bo i en bostad uppförd med stöd av den nya bestämmelsen. Ändringen innebär bättre förutsättningar att få en bostad i ett område där bostadsbristen är stor. De positiva konsekvenserna av att få tillgång till en bostad är stora, såväl för barn som för vuxna. Även om förslaget innebär att alla förutsättningar för ett permanent lov kan vara uppfyllda innebär förslaget troligtvis att fler bostadsbyggnader uppförs som, i något eller några avseenden, inte uppfyller de krav som ställs vid ett permanent bygglov. Det kan t.ex. handla om krav med hänsyn till omgivningen, om krav med hänsyn till bostädernas behov, eller om krav som ställs i en detaljplan. Även om bygglovet är tidsbegränsat är , som några av remissinstanserna har påpekat, sett ur en enskild människas och särskilt ur ett barns perspektiv. 2016/17:137 av att något krav inte uppfylls begränsas i viss mån av att bestämmelsen innehåller en möjlighet, inte en skyldighet, att ge ett tidsbegränsat bygglov. Det innebär att ett sådant lov ges först efter en lämplighetsprövning. Denna prövning säkerställer att konsekvenserna inte blir oacceptabla. Andra enskilda kan beröras, t.ex. i egenskap av grannar, när möjligheterna att uppföra bostadsbyggnader på mark som inte är avsedd för bostadsändamål ökar. Mot bakgrund av att en intresseavvägning ska göras och av att kommunen fortfarande har möjlighet att ställa krav på lokalisering, placering och omgivningspåverkan är det dock mindre sannolikt att andra enskilda kommer att beröras på ett oacceptabelt sätt. Den föreslagna lagändringen kan antas medföra att flyttbara bostadsbyggnader, som inte uppfyller samtliga krav för permanenta bygglov, uppförs . Detta kan, som påpekar, i viss mån sägas stå i strid med miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö och nationella kulturmiljömål. Miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö anger att städer, tätorter och annan bebyggd miljö ska utgöra en god och hälsosam livsmiljö samt medverka till en god regional och global miljö. Målet innebär även att natur- och kulturvärden ska tas till vara och utvecklas samt att byggnader och anläggningar ska lokaliseras och utformas på ett miljöanpassat sätt och så att en långsiktigt god hushållning med mark, vatten och andra resurser främjas. Som nationella kulturmiljömål uppställs bl.a. ett hållbart samhälle med en mångfald av kulturmiljöer som bevaras, används och utvecklas samt en helhetssyn på förvaltningen av landskapet som innebär att kulturmiljön tas till vara i samhällsutvecklingen. Kommunen får ge ett tidsbegränsat bygglov, vilket innebär att det är kommunen som efter en lämplighetsprövning avgör vilka krav som ska ställas i det enskilda fallet. Kommunerna har därmed fortsatt möjlighet att ställa krav på exempelvis lokalisering, placering och utformning med hänsyn till omgivningen. Inga ändringar görs i eller i föreskrifter meddelade med stöd av . Den omständigheten att en åtgärd undantas från vissa krav enligt PBL utesluter inte att åtgärden kan kräva bl.a. dispens enligt annan lagstiftning, t.ex. i fråga om strandskydd enligt . Åtgärderna kan endast tillåtas och dessutom gäller bestämmelsen endast . Mot bakgrund av detta bedöms ändringen inte få några långsiktiga konsekvenser för miljön. 9.1Förslaget till lag om ändring i (2010:900) i avsnitt 2.1 9 kap. Bygglov, rivningslov och marklov m.m. 33 a § För nybyggnad för bostadsändamål och tillhörande åtgärder får ett tidsbegränsat bygglov ges, om sökanden begär det, platsen kan återställas och åtgärden uppfyller någon förutsättning enligt 30–32 a §§. Ett sådant bygglov får ges för högst . Tiden kan på sökandens begäran förlängas i taget. Den sammanlagda tiden får dock inte överstiga . I paragrafen, som är ny, regleras förutsättningar för att ge tidsbegränsat bygglov för nybyggnad för bostadsändamål och tillhörande åtgärder. Övervägandena finns i avsnitt 5. Av första stycket följer vissa villkor som gäller för att tidsbegränsat bygglov ska få ges enligt bestämmelsen. Tidsbegränsat bygglov får ges för nybyggnad för bostadsändamål och tillhörande åtgärder. Nybyggnad definieras i 1 kap. 4 § PBL som uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats. Med tillhörande åtgärder avses lovpliktiga åtgärder som behövs för bostadsbyggnaden, t.ex. bullerplank, parkeringsplatser och olika typer av serviceanläggningar som pump- och transformatorstationer. En förutsättning för att tidsbegränsat bygglov enligt bestämmelsen ska kunna ges är att sökanden begär det. Bestämmelsen innebär dock ingen rättighet för sökanden att få sådant lov. En ytterligare förutsättning för att tidsbegränsat bygglov ska få ges är att platsen kan återställas. Av detta följer att det vid prövningstillfället ska framstå som tekniskt och ekonomiskt rimligt att platsen kan återställas. Till skillnad från en ansökan om tidsbegränsat bygglov enligt 33 § får en ansökan avseende tidsbegränsat bygglov enligt den här paragrafen beviljas utan prövning av om behovet av åtgärden är tillfälligt. En annan skillnad är att lov enligt den här bestämmelsen kan ges även om samtliga förutsättningar för permanent lov är uppfyllda. Vilka krav eller i vilken grad kraven ska vara uppfyllda får bedömas i det enskilda fallet. Den lämplighetsprövning som ska göras i lovärendet omfattar en avvägning mellan de intressen som talar för åtgärden och de motstående allmänna och enskilda intressen som skyddas av PBL och annan lagstiftning. Exempelvis gäller för åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan ett antal krav enligt , krav som uppfylls genom planförfarandet. Detaljplanekravet kan därför inte sättas åt sidan på ett sätt som medför att inte följs. Även andra intressen som kan göras gällande i bygglovsärendet kan väga tungt i den lämplighetsprövning som ska göras. Enligt andra stycket gäller i fråga om tiden för ett lov enligt första stycket att bygglov får ges för högst . På sökandens begäran kan tiden förlängas i taget.