prop · H403151 · 2017-03-20 00:00:00 — Innan kommunen begär ett planeringsbesked för en åtgärd ska kom- munen ge berörda myndigheter m.fl. tillfälle att komma in med syn- punkter på åtgärden. Om åtgärden är tänkt att ingå i ett planförslag för vilket det utökade planförfarandet ska tillämpas, ska kommunen även kungöra sin avsikt att begära planeringsbesked. förs fram och kommunens kommentarer med anledning av synpunkter- na ska ingå i kommunens begäran till . beslut om planeringsbesked ska kunna överklagas av kommunen till regeringen. förslag: Överensstämmer delvis med rege- ringens förslag (SOU 2015:109 s. 141 f.). slag omfattar en möjlighet att begära ett planeringsbesked inför detalj- Förslaget om planeringsbesked bygger på att länsstyrel- sen bestämmer vilket underlag som krävs för att den ska kunna lämna ett Vidare föreslås en möjlighet för kommunen att begära ett planeringsbesked i fråga om vilket underlag som krävs för att länsstyrel- sen ska kunna göra sin bedömning. Utredningen har därutöver inte när- mare behandlat frågan om hur berörda myndigheters, organisationers och enskildas synpunkter på den åtgärd som planeringsbeskedet avser ska Remissinstanserna: I princip samtliga remissinstanser instämmer i Plan- processutredningens slutsatser om att bristande samarbete mellan stat och kommun leder till ineffektiva planprocesser och att det finns ett behov av åtgärder för att statens intressen ska kunna klargöras i ett tidigt skede. övervägande del av remissinstanserna är positiva till utredningens förslag om planeringsbesked, bl.a. (mark- och miljödomstolen), (mark- och miljödomstolen), , , , , , , , , , , , , i Da- larnas län, Kommuner och Landsting och de flesta av de tillfrågade kommunerna. Många av kommunerna framhåller vikten av att få tidiga och tydliga besked i fråga om statens intressen och att förslaget kan effektivisera planprocesserna betydligt. Några remissinstanser avstyrker förslaget eller uttrycker sig på annat sätt negativt om det. Bland dem kan nämnas (Mark- och ), , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och de flesta av de tillfrågade länsstyrelserna. Endast enstaka kommuner har varit negativa till förslaget. Som utvecklas nedan är det många remissinstanser, såväl positiva som negativa sådana, som har synpunkter på förslag. Ett flertal remissinstanser, bl.a. (Mark- och ), flera länsstyrelser och och kommuner, ifrågasätter om förslaget kommer att effektivisera planprocessen. De pekar på att dagens regelverk ger kommunerna möjlighet till tidiga besked från genom översiktsplanering, områdesbestämmelser eller under detaljplaneprocessen genom planprogram, samråd och granskningsförfarande. Flera remissinstanser framhåller att ytterligare vägledning, både för länsstyrelse och kommun, kan vara ett bra stöd i planprocessen och bidra till ett bättre samarbete. Flera länsstyrelser och lyfter fram att såväl överprövning som ett senare upphävande av planer enligt 11 kap. (2010:900), förkortad PBL, är mycket sällsynt, och därför inte utgör något stort hinder för bostadsbyggandet. (Mark- och ), några av länsstyrelserna och kommun menar att det ofta krävs ett relativt omfattande och detaljerat underlag för att tidigt i processen kunna ta ett slutligt ställningstagande till lämpligheten av en markanvändning och befarar, liksom andra remissinstanser, att det kan vara svårt för att i ett tidigt skede ta ställning till enskilda frågor på ett slutgiltigt sätt. (Mark- och ) och , befarar att , när det är svårt eller omöjligt att i ett tidigt skede ta ställning till enskilda frågor med hänsyn till ingripandegrunderna på ett slutgiltigt sätt, kommer att ge negativa eller villkorade besked för att inte binda sig. i och i län avstyrker att planeringsbeskeden utformas som bindande och överklagningsbara, eftersom detta sannolikt förlänger planprocessen jämfört med . anser att förslaget endast är en administrativ pålaga som inte leder till effektivisering eftersom kommunen, inom ramen för den s.k. behovsbedömningen enligt förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, i ett tidigt skede ska göra en systematisk genomgång av den påverkan planens genomförande kan komma att medföra och samråda om behovsbedömningen med . anser att behovsbedömningen i stället skulle kunna utökas. kommun anser att förslaget innebär en onödig formalisering av relationen mellan stat och kommun men menar att förslaget möjligen skulle kunna vara tillämpbart i enstaka sällsynta fall. 2016/17:151 framhåller vikten av att planeringsbesked används med sparsamhet och förbehålls situationer då stora osäkerheter råder om planeringsförutsättningarna och att planeringsbesked inte blir en förevändning för att undvika att ta upp besvärliga avvägningar i översiktsplanen. , , och menar att tydliga regler måste införas om att ska samråda med myndigheter som bevakar riksintressena innan de lämnar sitt planeringsbesked till kommunen. Försvarsmakten anser att beskedet inte kan anses vara giltigt om länsstyrelserna inte samråder med berörda myndigheter och bedömer att en samrådstid mellan länsstyrelse och Försvarsmakten är nödvändig för att en fullständig bedömning ska kunna ske. Försvarsmakten anser vidare att planeringsbesked ska kunna hänvisa till att fortsatt utredning krävs. ser en risk att totalförsvarets intressen, som ofta är av hemlig natur och som därför inte känner till, blir förbisedda i planeringsbeskedet och framhåller att det måste finnas rutiner så att sådana misstag undviks. anser att det är viktigt att myndigheten ges tillfälle att bli hörd innan lämnar planeringsbesked. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bedömer att det i de frågor som myndigheten bevakar kan vara svårt för att lämna besked. avstyrker att riksintressen ska omfattas av förslaget om planeringsbesked och menar att det i första hand är översiktsplaneinstrumentet som bör användas, utvecklas och stärkas om syftet är att uppnå en tidig signal om var det är lämpligt respektive olämpligt att gå vidare med detaljplanering utifrån riksintressen. i menar att ett positivt besked med villkor riskerar att befästa bilden av yttrande som statens krav. i menar att om , genom att ange villkor i planeringsbeskedet, ska säkerställa att ett ingripande senare inte ska behövas, förutsätter detta en insats som kräver resurser och kompetens, och som går utöver uppgifter som samordnande och vägledande myndighet. menar att de ändringar som kan ställa krav på i ett s.k. positivt planeringsbesked bör benämnas villkor och att det bör förtydligas att sådana krav på ändringar får överklagas. i menar att med förslaget får en beslutsfattande roll och blir mer styrande i planprocessen, vilket kan leda till oklarheter gällande var gränserna går för ansvarsfördelningen mellan stat och kommun i dessa frågor. (Mark- och ) befarar att tillsyn sätts ur spel om binder sig vid en prövning tidigt i processen och i enskilda frågor i stället för avseende redan färdiga och antagna planer. Några kommuner anser att termen planeringsbesked bör ses över eftersom den lätt kan förväxlas med planbesked. anser att konsekvensutredningen bör innehålla en kvantifierad kostnadsberäkning av de förutsedda besparingarna för företagen. anser att förslaget innebär en kraftig minskning av de grunder på vilka antagna detaljplaner kan överklagas av miljöorganisationer, sakägare och andra berörda vilket är en avsevärd minskning av det demokratiska inflytandet. I fråga om en tidsfrist för att ge planeringsbesked är remiss- instanserna, i den mån de särskilt har behandlat frågan, huvudsakligen positiva till utredningens förslag, bl.a. , (Mark- och ), (mark- och miljö- domstolen), , , liksom , , Sala, och kommuner. Några remissinstanser, bl.a. tingsrätt (mark- och miljödomstolen), , geologiska undersökning, , och Myndigheten för delaktighet, ifrågasätter om tiden är tillräcklig i de fall behöver involvera andra myndigheter i ärendet. svarsmakten menar att en samrådstid mellan länssty- relse och Försvarsmakten är nödvändig för att en fullständig bedömning ska kunna ske. pekar på att myndigheten kan be- höva inhämta information från teleoperatörerna i fråga om riksintressen för anläggningar för elektronisk kommunikation vilket bör utgöra en sådan särskild omständighet för längre tidsfrist enligt förslaget. anser att det bör utredas om tiden kan kortas till en månad. (Mark- och ) anser att bör räknas från den dag då fått fullständigt underlag för prövningen. kommun anser att bestämmelsen om en tidsfrist bör förses med en bortre gräns för besked. möjlighet till förlängning inte bör finnas. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser PBL innehåller bestämmelser om planläggning av mark och vatten och Lagen trädde i kraft och ersatte den äldre plan- och bygglagen (1987:10), förkortad ÄPBL. ÄPBL innebar stora förändringar i förhållande till den byggnadslagstiftning som tidigare hade gällt. tral del i reformen var att staten genom inte längre skulle fastställa kommunernas planer. Eventuella konflikter mellan stat och kommun skulle lösas genom dialog och samråd i planprocessen. fick möjlighet att på vissa angivna grunder granska och upphäva detaljplaner och områdesbestämmelser. Av lagen framgick även det s.k. kommunala planmonopolet, dvs. att det är en angelä- genhet att planlägga användningen av mark och vatten. ÄPBL finns kvar i PBL. Med stöd av det s.k. kommunala planmonopolet reglerar kommunen med bindande verkan vilken markanvändning som ska tillåtas genom att anta en detaljplan för ett område (1 kap. 2 § och 4 kap. 2 § PBL). plan består av en plankarta och en planbeskrivning (4 kap. 30 och 31 §§). Om genomförandet av detaljplanen kan antas få betydande miljöpåver- kan, ska planbeskrivningen även innehålla en miljökonsekvensbeskriv- ning (4 kap. 33 § första stycket 4 och 34 § första stycket). kvensbeskrivningen ska planens förväntade miljöpåverkan identifieras, beskrivas och bedömas (6 kap. 12 § och 13 § första stycket ). Förslag på ändringar i bestämmelserna om miljöbedömning i 6 kap. miljö- balken är under beredning inom . Processen för upprättande av detaljplaner regleras i 5 kap. PBL. munen bedömer att det behövs för att underlätta detaljplanearbetet, kan 2016/17:151 den ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt s.k. planprogram (5 kap. 10 § PBL). Innan en kommun antar en detaljplan ska kommunen ha tagit fram ett planförslag, samrått om förslaget och låtit det granskas (5 kap. 6 §). rådet syftar dels till att hjälpa kommunen att få ett så bra beslutsunderlag som möjligt, dels till att ge dem som berörs av planen insyn och en möj- lighet att påverka. I samrådsskedet ska särskilt ta till vara och samordna sta- tens intressen, verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. följs och att strandskydd enligt 7 kap. inte upphävs i strid med gäl- lande bestämmelser (5 kap. 14 § PBL). ska också verka för en lämplig samordning av mellankommunala markanvändningsfrågor och för att bebyggelse inte blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller ero- ska dessutom under samrådet ge råd om tillämpning- en av bestämmelserna om allmänna och enskilda intressen i 2 kap. PBL samt, om det behövs från allmän synpunkt, ge råd i övrigt om tillämp- ningen av bestämmelserna i . planen är föremål för granskning ska i vissa fall yttra sig över planförslaget i ett granskningsyttrande där frågor som kan föranleda ett ingripande från staten enligt 11 kap. PBL behand- las (5 kap. 22 §). Detta ska ske om bedömer att förslaget innebär att bestämmelserna om riksintressen, miljökvalitetsnormer eller strandskydd i inte följs, om den mellankommunala samord- ningen inte skett på ett lämpligt sätt eller om planen är olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller risken för olyckor, över- svämning eller erosion. Även lantmäterimyndigheten ska yttra sig över planförslaget och be- vaka att detaljplanen är förenlig med om huvud- mannaskap, fastighetsindelning och kraven på planbeskrivningens inne- håll i fråga om hur planen är avsedd att genomföras (5 kap. 22 a §). Hur samråd och granskning går till beror på vilket planförfarande som I grunden finns regler om ett standardförfarande (5 kap. 6 §) vilket får användas i de fall där utökat planförfarande (5 kap. 7 §) eller samordnat planförfarande (5 kap. 7 a §) inte ska tillämpas. Enligt standardförfarandet ska samråd genomföras med , lantmäterimyndigheten och de kommuner som berörs. tillfälle till samråd ges de kända sakägarna och de kända bostadsrätts- havare, hyresgäster och boende som berörs, vissa hyresgästorganisationer och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. Om det är uppenbart att planförslaget saknar betydelse för bostadsrättshavare, hyresgäster, boende och hyres- gästorganisationer, behöver kommunen inte samråda med dem (5 kap. 11 § andra stycket). Det krävs ingen kungörelse för samråd om planför- Om samrådskretsen godkänner förslaget, behöver ingen underrät- telse om planförslaget lämnas och ingen granskning göras (jfr nedan angående utökat planförfarande). Om samrådskretsen däremot inte god- känner förslaget, ska kommunen efter eventuella ändringar underrätta samrådskretsen om sitt färdiga planförslag och låta det granskas under Granskningstiden får göras kortare om alla är överens om det (5 kap. 18 §). Underrättelsen ska anslås på kommunens anslagstavla och göras tillgänglig på kommunens webbplats (5 kap. 19 §). Kommunen ska senast den dag då underrättelsen anslås på kommunens anslagstavla skicka ett meddelande om innehållet i underrättelsen till kända sakägare, hyresgästorganisationer, myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse av förslaget. En kopia av planförslaget och samrådsredogörelsen ska dessutom skickas till och de kommuner som berörs (5 kap. 20 §). Den som har synpunkter på planförslaget ska lämna dessa och kommunen ska sammanställa synpunkterna i sitt granskningsutlåtande. Där redovisar kommunen även sitt förslag med anledning av synpunkterna. I granskningsutlåtandet redovisas dessutom de synpunkter som har kommit fram under samrådet (5 kap. 17 och 23 §§). Kommunen ska skicka granskningsutlåtandet eller ett meddelande om var det finns tillgängligt till dem som inte har fått sina synpunkter tillgodosedda (5 kap. 24 §). Om kommunen ändrar sitt förslag väsentligt efter granskningstiden, ska förslaget granskas på nytt (5 kap. 25 §). Ett utökat planförfarande ska användas om planförslaget inte är förenligt med översiktsplanen eller granskningsyttrande över denna, är av betydande intresse för allmänheten, i övrigt är av stor betydelse eller kan antas medföra betydande miljöpåverkan (5 kap. 7 §). Samrådskretsen är densamma som vid standardförfarandet men kommunen ska inför samrådet kungöra planförslaget och därefter ska samrådet pågå (5 kap. 11 a §). En kungörelse ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning (5 kap. 11 b §). Under samrådet ska kommunen hålla planförslag, eventuellt planprogram och övrigt planeringsunderlag av betydelse tillgängligt (5 kap. 11 c §). Efter samrådet ska de synpunkter som har framkommit sammanställas i en samrådsredogörelse där även de förslag och kommentarer som kommunen har med anledning av de inkomna synpunkterna ska framgå (5 kap. 17 §). När samrådet är klart ska kommunen i en underrättelse informera om sitt planförslag och låta det granskas (5 kap. 18 §). Därefter sammanfaller det utökade planförfarandet med standardförfarandet enligt ovan, dvs. med en tillämpning av bestämmelserna i 5 kap. 19–20 och 23–25 §§. Om kommunen har inlett planprocessen enligt standardförfarandet men efter samrådet bedömer att planförslaget borde ha handlagts enligt det utökade förfarandet, ska kungörelse ske inför granskning om planförslaget inte har kungjorts eller har ändrats väsentligt (5 kap. 18 § tredje stycket). För samordnat planförfarande gäller samma bestämmelser som för standardförfarandet med vissa undantag (5 kap. 7 a §). Samordnat planförfarande tillämpas för en detaljplan som är förenlig med översiktsplanen och granskningsyttrande över förslaget till översiktsplan. Detaljplanen får vidare enbart gälla en verksamhet som har tillståndsprövats eller ska tillståndsprövas enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 9 kap. 6 § , eller en åtgärd som har prövats eller ska prövas genom upprättande och fastställande av vägplan enligt väglagen (1971:948) eller järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Un- dantagen från standardförfarandet beror på att samråd, kungörelse och granskning ska samordnas med de åtgärder som har vidtagits i det andra ärendet, dvs. tillståndsprövning enligt eller upprättande av 2016/17:151 väg- eller järnvägsplan. Vid det samordnade planförfarandet behöver därför samråd endast ske om prövningen av det andra ärendet är avslutad och den utredning som finns i ärendet inte är tillräcklig eller är aktuell för detaljplaneärendet, eller samråd inte har skett i det andra ärendet med alla dem som ska omfattas av samråd (5 kap. 16 §). Vid samordnat planförfarande ska kungörelse ske under granskningsskedet, inte under samrådsskedet (5 kap. 18 a §). Kungörandet får samordnas med det kungörande som ska ske i det andra ärendet. Om kungörandet samordnas ska kommunens granskningsutlåtande även behandla de skriftliga synpunkter av betydelse som har inkommit i det andra ärendet. När detaljplanen har antagits ska kommunen skicka ett meddelande om detta till , lantmäterimyndigheten och andra berörda (5 kap. 29 §). ska från det att den fick meddelande om kommunens beslut att anta planen avgöra om den ska överpröva kommunens beslut (11 kap. 10 § första stycket). En sådan överprövning ska enligt andra stycket ske om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses, frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm inte följs, strandskydd upphävs i strid med gällande bestämmelser eller en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. beslut i frågan om att överpröva kommunens beslut får inte överklagas (13 kap. 4 §). Överklagandeförbudet gäller alltså såväl beslut att överpröva som beslut att efter överprövning godta planen. Om vid överprövningen finner att beslutet har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket ska upphäva kommunens beslut att anta planen helt eller, om kommunen medger det, i en viss del (11 kap. 11 §). beslut att efter överprövning upphäva planen får överklagas till regeringen (13 kap. 5 §). En kommuns beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får överklagas till mark- och miljödomstol (13 kap. 2 a §). En sådan domstols domar och beslut får överklagas till Mark- och (1 kap. 2 § lagen [2010:921] om mark- och miljödomstolar). Det krävs prövningstillstånd för en prövning i denna instans. Mark- och domar och beslut i mål som har överklagats till mark- och miljödomstol får inte överklagas (5 kap. 5 § samma lag). Om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av får dock Mark- och tillåta att en dom eller ett beslut i annat mål än mål enligt överklagas dit (s.k. ventil). Även för prövning i krävs prövningstillstånd. Om ett ärende som har överklagats till en mark- och miljödomstol rör en fråga som har särskild betydelse för Försvarsmakten, , eller , ska domstolen överlämna målet till regeringen för prövning (13 kap. 7 § PBL). I 13 kap. 8 § PBL finns en upplysning om att bestämmelser om vem som får överklaga vissa i paragrafen uppräknade beslut finns i 22 § för- valtningslagen (1986:223). De beslut som avses är bl.a. kommunala beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser och beslut att helt eller i en viss del upphäva kommunens beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked. Enligt förvaltningslagen får ett beslut överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. Ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser får som huvudregel överklagas endast av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda. Denna begränsning gäller dock inte om beslutet har gått emot sakägaren genom att förslaget ändrats efter granskningstiden, eller överklagandet grundas på att beslutet inte har tillkommit i laga ordning (13 kap. 11 § PBL). Statens rätt att överklaga beslut som gäller staten i egenskap av fastighetsägare eller innehavare av en särskild rätt till en fastighet är särskilt reglerad (13 kap. 10 §). I sådana fall får beslutet överklagas av den statliga myndighet som förvaltar fastigheten. Vidare har Transportstyrelsen, och Försvarsmakten eller Myndigheten för samhällsskydd och beredskap rätt att överklaga beslut om lov och förhandsbesked inom vissa skydds- eller säkerhetsområden (13 kap. 14 §). Statliga myndigheter har inte rätt att överklaga beslut i frågor som rör den statliga kontrollen (jfr prop. 2009/10:170, del 1, s. 359–362). Miljöorganisationer får under vissa förutsättningar överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan på grund av att planområdet får tas i anspråk för verksamheter eller åtgärder som anges i 4 kap. 34 § (13 kap. 12 §) samt beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som innebär att ett område inte längre ska omfattas av strandskydd (13 kap. 13 §). Nämnda beslut om upphävande av strandskydd får även överklagas av friluftsföreningar (13 kap. 13 §). Kommunen ska kunna begära att ger ett planeringsbesked har identifierat samordningsproblem mellan stat och kommun vid detaljplanering. I de omfattande enkätundersökningar som har genomförts med företrädare för kommuner och länsstyrelser har kommunerna bl.a. angett att statliga bestämmelser, riktlinjer och målsättningar m.m. är ett hinder vid detaljplaneläggning för bostadsbyggande. Att statliga bestämmelser ses som hinder beror, förutom på intressekonflikter, på otydligheter i statens krav. Kommun och byggherre behöver få besked i de frågor staten råder över vid detaljplanering. Om det saknas klara besked i grundläggande frågor, kan risknivån bli så hög för byggherren att projektet inte inleds. Otydliga förutsättningar i planeringens inledning kan innebära kostnadskrävande omarbetningar i ett sent skede av planprocessen och att det i värsta fall uppstår s.k. förgävesplanering, dvs. att en kommun arbetar fram en plan som i ett sent skede inte godtas. Kommunerna saknar en möjlighet att få ett bindande besked gällande statens intressen i ett tidigt skede av planprocessen. Några av länsstyrelserna och har i sina remissvar pekat på att såväl överprövning som upphävande av planer är mycket sällsynt och därför inte utgör något stort hinder för bostadsbyggande. 2016/17:151 Många kommuner däremot har i sina remissvar bekräftat bild av att något detaljplanearbete inte påbörjas om oklar- heterna, och därmed riskerna, bedöms vara för stora. utredningens syn på att det finns vissa samordningsproblem mellan kommuner och länsstyrelser under detaljplanearbetet. kan under samrådsskedet uttala sig om hur den ser på planens förenlighet med 11 kap. 10 § PBL eller vilket underlag som behövs för att ska kunna ta ställning i frågan. vidare yttra sig över planförslaget, om den be- dömer att det finns skäl att överpröva planen. Det finns dock inget sätt för kommunen att få ett bindande besked av i dessa frågor förrän allt planarbete är utfört och , efter planens antagande, har avgjort frågan om ingripande. I vissa fall står det tidigt i planproces- sen klart att en enskild fråga är avgörande för tillkomsten av en detalj- plan, och att det därför inte är rimligt att arbeta vidare med planeringen