prop · H403116 · 2017-02-28 00:00:00 — Regeringen instämmer i att det finns behov av att stärka vägledningen kring museernas arbete med mänskliga kvarlevor och ett uppdrag bör därför ges till om detta. Uppdraget bör genom- föras i samråd med de centrala museerna och . Utgångspunk- ten bör vara att den svenska praktiken ska vara föredömlig i detta avse- ende sett ur ett internationellt perspektiv. Samlingarna vid många museer har till stora delar samlats in innan tyd- liga etiska riktlinjer etablerades inom den globala museisektorn. Forskare och privatpersoner samlade på uppdrag eller av eget intresse in föremål som upplevdes som exotiska eller ansågs typiska från olika regioner runt Prop. 2016/17:116 om i världen. Föremål har t.ex. grävts fram vid arkeologiska utgrävningar eller köpts, men det finns också exempel på gravplundring och andra uppenbart otillbörliga metoder för anskaffning. Trots att insamlandet och utförseln har skett med tillstånd från lokala myndigheter kan det ändå finnas grund för återlämnande. De lokala myndigheterna kan ha varit representanter för kolonialmakter som bevil- jat tillstånd utan särskild hänsyn till den lokala befolkningens behov eller önskemål. Även om juridiska argument saknas kan det därför finnas såväl etiska som moraliska skäl för återlämnande i vissa särskilda fall. Särskilt kultföremål eller andra föremål med religiös anknytning kan ha ett stort värde i sitt ursprungliga sammanhang och människors relation till dem kan vara en annan än den kulturhistoriska aspekt som är grund för museets intresse. Vid museerna kan det finnas andra föremål som har tillförts samlingar- na under till synes lagliga förhållanden men där en djupare undersökning kan visa på oegentligheter som skulle kunna vara grund för krav på åter- lämnande i enlighet med internationella överenskommelser som har tillrätt. Det kan t.ex. gälla föremål som omfattas av den s.k. Washing- tonöverenskommelsen om konst som konfiskerats av nazisterna. I takt med att samlingsinformationen vid museerna har digitaliserats har förut- sättningarna för att museerna ska kunna identifiera sådana föremål ökat. Regeringen bedömer att museerna bör kunna identifiera föremål som kan ha denna bakgrund och att museiinstitutionerna ska ha en policy för hantering av krav på återlämnande som överensstämmer med in- gångna internationella överenskommelser. bör, mot denna samlade bakgrund, ges i upp- drag att i samråd med de centrala museerna och utarbeta en vägledning för identifiering och repatriering eller restitution av föremål i museernas samlingar där det kan finnas särskilda etiska skäl för återläm- nande. Utgångspunkten bör vara att den svenska praktiken ska vara före- dömlig i detta avseende sett ur ett internationellt perspektiv. Arbetet ska avgränsas till föremål som tillförts samlingar i modern tid, dvs. Den första svenska utförselregleringen för kulturföremål tillkom genom Kungl. Maj:ts kungörelse (1927:129) angående förbud mot utförsel från riket av vissa äldre kulturföremål. Kungörelsens syfte var att hejda en situation där allmogeföremål i en mycket stor omfattning köptes upp på landsbygden och exporterades till en köpstark kundkrets i framför allt . Regelverkets bestämmelser omfattade därför i första hand möbler och husgeråd i trä. kungörelse om förbud mot utförsel av kultur- föremål syftade i första hand till ett s.k. masskydd av de grupper av fö- remål som den omfattade. ersattes kungörelsen av lagen (1985:1104) om skydd mot utförsel av vissa äldre kulturföremål. Utför- sellagen omfattade, till skillnad från den äldre kungörelsen, betydligt fler kategorier av föremål men kompletterades med vissa ålders- och värde- 2016/17:116 gränser. Inriktningen kungörelse lever i hög grad vidare i den gällande svenska utförselregleringen. I 5 kap. kulturmiljölagen (1988:950) finns regler om utförsel från lan- det av vissa äldre kulturföremål. I detta kapitel och i kulturmiljö- förordningen (1988:1188) anges vilka föremål som avses och hur en ansökan om tillstånd för utförsel ska göras och prövas. Regeringens bedömning: För att anpassa regelverket till bör regelsystemet moderniseras och förenklas. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens be- dömning. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker i hu- vudsak förslaget. anser att konsekvensutredningen inte upp- fyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. , auktioner, , och Advokat- byrå avstyrker förslaget. De framhåller att rapporten är undermålig och att förslagen inte löser väsentliga brister i gällande utförselreglering. De anser att utförselreglerna bör avskaffas. väljer dessa remissin- stanser, för det fall regeringen går vidare med rapporten som grund, att tillstyrka eller inte ha någon erinran mot vissa enskilda förslag. Den ideella organisationen anser att det krävs en be- tydligt mer djupgående översyn och föreslår i stället att utförselsystemet och 5 kap. kulturmiljölagen görs om till ett regelverk för skydd av kultur- föremål. anser inte att de föreslagna författnings- förändringarna märkbart förändrar den komplexitet som dagens regelverk innebär och framhåller att bristande efterlevnad beror på okunskap och att det därför finns ett stort behov av informationsinsatser. Flera remissinstanser, bl.a. Kungl. , , Söder- törns högskola, och Advokat- byrå, riktar också kritik mot användningen av värdegränser. Östergöt- lands museum motsätter sig en höjning av värdegränserna för att minska antalet tillståndspliktiga föremål eftersom detta riskerar att vissa kultur- föremål med ett högt kulturhistoriskt värde faller utanför tillståndsplik- ten. Stiftelsen , Svenskt fjäll- och samemuseum, och Västarvet framför kritik mot bristande konsekvensanalys av förslaget om samiska kulturföremål. i , , Kungl. Vitterhets Historie och Antikvitets , Statens centrum för arkitektur och design och invänder mot en höjning av beloppsgränserna för enskilda kategorier som ofta är av stor betydelse som forskningsmaterial eller som manifestation av en minoritetskultur eller ursprungsbefolkning. Andra invändningar som dessa remiss- instanser har framfört gäller svårigheten att veta vilket värde som avses, vad värdegränserna grundas på, risken med inaktuella värdegränser och ett behov av återkommande översyn av dessa. Skälen för regeringens bedömning: Kulturföremål är i allmänhet i ett EU-rättsligt perspektiv att betrakta som varor. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) stadgar att det ska råda fri handel med varor inom EU och i fördragets artikel 34 och 35 fastslås att kvanti- tativa import- och exportrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan ska vara förbjudna mellan medlemsstaterna. tillåter samma fördrag just förbud och restriktioner för bl.a. kulturföremål. Med- lemsstaterna i EU får alltså ha en nationell lagstiftning som förbjuder eller villkorar utförsel av kulturföremål. De aktuella undantagsreglerna finns i fördragets artikel 36. Enligt artikeln ska bestämmelserna i artik- larna 34 och 35 ”inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på /…/ att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde”. Europeiska kommissionen har uttalat att begreppet nationella skatter ska tolkas restriktivt. Frågan behandlas i en skrivelse från Europeiska kommissionen till om skydd av nationella skatter med konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde (COM (89) 594 final, ) om de behov som förväntades uppstå i fråga om skydd av kulturföremål med anledning av det förestående avskaffandet av de inre gränskontrollerna. I denna skrivelse menade kommiss- ionen att artikel 36 i EUF-fördraget ska tolkas restriktivt eftersom den hänför sig till den grundläggande bestämmelsen om fri rörlighet för va- ror. Europeiska kommissionen framhöll vidare att det som måste känne- teckna nationella skatter är att det är fråga om föremål vars avlägsnande från ett medlemsland, i det landet, uppfattas som ett slag mot det nation- ella kulturarvet. Europeiska kommissionens bedömning är att det inte är tillräckligt att föremålet i fråga har ett likvärdigt skydd i en annan med- lemsstat. Anknytningen till ett visst land är således vid sidan av föremå- lets kulturarvsvärde också av avgörande betydelse för om det är en nat- ionell skatt. Den svenska regleringen om utförsel av kulturföremål bygger på den kategoriindelning som finns i rådets förordning (EG) nr 116/2009 om export av vissa äldre kulturföremål (exportförordningen) men skiljer sig i vissa avseenden från denna. Av 23 § kulturmiljöförordningen framgår att tillstånd krävs om föremålet är ett svenskt eller utländskt kulturföremål inom de kategorier som anges i bilaga 1 till rådets förordning (EG) nr 116/2009 av om export av kulturföremål med de ålders- och värdegränser samt andra bestämningar som anses i bilagan till kulturmiljöförordningen eller föremålet är ett svenskt samiskt kultur- föremål och har ett värde . För utländska föremål krävs endast tillstånd om föremålet funnits i . Om kulturföremålet ska lämna gemenskapens tullområde (export) krävs dessutom en exportlicens i enlighet med rådets förordning (EG) nr 116/2009 och kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 1081/2012. Kriterierna för exportlicens ser lite annorlunda ut än kriteri- erna för utförseltillstånd. Bland annat ligger tyngdpunkten mer på före- målets värde än på dess ålder. Den som vill föra ut ett kulturföremål ur EU måste alltså ibland ha både utförseltillstånd och exportlicens. Enligt förarbetena till nu gällande lag är syftet med regleringen att det för förståelsen av vårt lands historia och upplevelsen av kulturell identitet är angeläget att föremål från äldre tider bevaras i landet. 2016/17:116 stor betydelse för det nationella kulturarvet bör hindras att lämna landet. Det gäller att skydda de kulturföremål som är viktiga för att ge en allsidig bild av det äldre materiella kulturarvet. I första hand bör underrepresen- terade föremålskategorier skyddas. En på kommersiella grunder organi- serad utförsel bör motverkas. Det är inte fråga om att tillgodose museer- nas behov, utan att säkerställa att ett tillräckligt antal föremål av ett visst slag finns kvar i landet (prop. 1984/85:179 s. 20 och 33, jfr prop. 1998/99:114 s. 45). Tillstånd till utförsel ska alltid ges om föremålet inte är av stor bety- delse för det nationella kulturarvet. Även om föremålet är av stor bety- delse för kulturarvet ska enligt 5 kap. 11 § kulturmiljölagen tillstånd till utförsel ges i vissa fall, bl.a. om ägaren flyttar för att bosätta sig i ett annat land eller föremålet genom arv, testamente eller bodelning har förvärvats av en enskild person som är bosatt i annat land. Detta gäller även om föremålet förs ut tillfälligt ur landet av vissa institutioner eller av en enskild person för att användas i samband med offentlig kultur- verksamhet och det ska föras tillbaka till . Även om ett föremål är av stor betydelse för det nationella kulturarvet får tillstånd till utförsel ges om föremålet förvärvats av en institution i utlandet. Enligt 5 kap. 16 § kulturmiljölagen får regeringen medge till- stånd att föra ut kulturföremål av stor betydelse för det nationella kultur- arvet om det finns synnerliga skäl. Regeringen anser att regleringen i 5 kap. kulturmiljölagen bör utgöra ett skydd för kulturföremål av så stor betydelse för kulturarvet att de inte bör lämna landet. Inom ramen för ett sådant skydd ryms också en förstå- else för att kulturföremål av stor betydelse för kulturarvet utgör ett kultu- rellt kapital med ofta betydande ekonomiska och sociala värden. Till- ståndspliktiga föremål bör vara sådana som ska skyddas med hänsyn till deras konstnärliga, historiska eller arkeologiska värde, och i enlighet med kan komma att anses som nationella skatter. Därför bör vissa kategorier med ålders- och värdegränser ses över i kulturmiljö- förordningen och därigenom minskas antalet tillståndspliktiga föremål. Flera remissinstanser, bl.a. Kungl. , har riktat kritik mot att ekonomiska värdegränser utgör en grundläggande urvalsparameter för vilka föremål som är till- ståndspliktiga eller inte eftersom det ekonomiska värdet inte återspeglar det kulturhistoriska värdet. Regeringen konstaterar dock att ekonomiska värdegränser finns inom EU:s exportförordning och att det därför är svårt att komma ifrån sådana. Det finns inga konkreta riktlinjer, vare sig nat- ionellt eller på EU-nivå, för hur ett kulturföremåls ekonomiska värde ska fastställas. har initiativ dock tagits inom Europeiska kommissionens expertgrupp för export av kulturföremål angående denna fråga eftersom den berör samtliga medlemsstater. Regeringen följer detta arbete. Regeringens förslag: De kulturföremål som inte får föras ut ur landet utan särskilt tillstånd ska vara sådana som kan antas ha funnits i Sve- rige och som kan vara av stor betydelse för kulturarvet. Bestämmelsen om vad som avses med svenska respektive utländska föremål ska upphävas. Vissa språkliga ändringar ska göras. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Rapportens förslag skiljer sig från regeringens genom att det innehåller krav på att föremålen ska ha funnits i landet under nämnda tidsperiod. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna bl.a. National- museum med , Livrustkammaren och med Stiftelsen , Statens museer för världskultur och Stiftelsen är i huvudsak positiva till förslaget. Det förekommer dock synpunkter och invändningar. Bland annat bedömer att införande av krav på att föremålet ska ha varit i kommer att utgöra ett hinder för poli- sens utredningsverksamhet. Myndigheten anser även att det är oklart när i tiden de 75 åren ska ha infallit. i län, Järnvägs- historiska och Museibanornas framhåller att även massproducerade kulturföremål bör kunna omfattas av till- ståndsplikten. Bland annat och Kungl. Vitterhets Histo- rie och Antikvitets anser att tidsgränsen bör vara . anser att gränsen i stället bör sättas till . ser positivt på strävan att införa ursprungsne- utralitet men menar att objekt av stort nationellt intresse som är och objekt av stort nationellt intresse som funnits i landet mindre än också bör kunna omfattas av ett kvalitetsskydd. Skälen för regeringens förslag: Enligt 5 kap. 1 § kulturmiljölagen krävs tillstånd för att från föra ut äldre svenska och utländska kulturföremål som kan vara av stor betydelse för det nationella kulturar- vet. Vad som är svenska respektive utländska kulturföremål definieras i 2 §. Enligt 3 § meddelar regeringen föreskrifter om vilka kulturföremål som kräver särskilt tillstånd för utförsel. Ett föremål som ges ett skydd genom ett avslag på en ansökan om ut- försel måste inte ha ett inhemskt ursprung i fråga om upphovsman, till- verkningsort, fyndplats etc. även om det i praktiken för- håller sig så. Ett kulturföremål, som ursprungligen tillverkats eller fram- ställts i ett annat land eller har en upphovsman med annan nationalitet, kan bedömas vara av stor betydelse för både och ett annat lands kulturarv. Regeringen anser därför att någon åtskillnad mellan svenska och utländska föremål inte bör göras i lagen. Det väsentliga är om kultur- föremålet är av betydelse för kulturarvet i . Regeringen delar inte de farhågor som framförts av bl.a. med och Livrustkammaren och med Stiftel- sen angående att en sådan förändring minskar kom- plexiteten i beskrivningen av föremålskategorierna eftersom en tolkning av ett föremåls ursprung i fråga om tillverkningsort och upphovsman kan ha väsentlig relevans för objektets betydelse för kulturarvet. Regeringen anser att sådan information bör beaktas vid bedömningen av om ett fö- remål är av stor betydelse för kulturarvet. Regeringen behandlar denna fråga nedan. För att kunna omfattas av en utförselrestriktion måste dock ett kultur- föremål ha anknytning till landet på något sätt. Enligt artikel 36 i EUF- fördraget får utförselrestriktioner endast införas för att skydda nationella 2016/17:116 skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde. Av avgörande betydelse för om ett föremål är en nationell skatt i mening är anknytningen till ett visst land samt föremålets kulturarvsvärde (jfr Euro- peiska kommissionens skrivelse (COM (89) 594 final, ). Regeringen anser att anknytningen till kan uttryckas ge- nom att föremålet ska antas ha funnits i landet , vilket också flertalet remissinstanser tillstyrker. har anfört att det är svårt att utreda om kulturföremålet har funnits i landet . Enligt regeringens uppfattning kan detta undvikas genom att be- stämmelsen, till skillnad från rapportens förslag, endast kräver att det kan antas att föremålet varit i landet. Frågan om var föremålet befunnit sig behöver därmed inte utredas fullt ut. Kulturmiljölagens utförselregler bör således endast vara tillämpliga på föremål som kan antas ha funnits i och som kan ha stor betydelse för kulturarvet. En följd av detta blir att inga föremål som är kan omfattas av bestämmelserna. har anfört att det inte framgår när i tiden de 75 åren ska ha infallit. Regering- en finner att något klart ställningstagande inte bör göras angående exakt när i tiden de 75 åren ska antas ha infallit utan de 75 åren får användas som ett led i bedömningen av hur stark anknytning ett föremål har till . En annan följd blir också att uppräkningen av de tillståndsplik- tiga föremålskategorierna i kulturmiljöförordningen i flertalet fall kan göras ursprungsneutrala, vilket har tillstyrkts av de flesta remissinstan- serna. Genom att utförselreglerna i 1 § i och med ändringen blir oberoende av om föremålet är svenskt eller utländskt finns skäl att behålla regleringen i 2 § om vilka föremål som ska anses vara svenska respektive utländska. Att ta bort åtskillnaden mellan svenska respektive utländska föremål förenklar regelsystemet. Regeringen anser därför att separata kategorier beroende av föremålets ursprung i så stor utsträckning som möjligt bör tas bort och flertalet föremålskategorier bör vara ursprungs- neutrala till förmån för ett synsätt där de specifika föremålens individu- ella värden står i fokus. För vissa föremålskategorier kvarstår dock fort- farande ett behov av att göra åtskillnader mellan kulturföremål som är framställda i respektive utomlands. Sådana ändringar bör också göras i kulturmiljöförordningen. Någon ändring i sak avses inte med att orden ”det nationella” tas bort i lagtexten. Till följd av denna ändring i 1 § bör också 10, 11 och 16 §§ ändras på motsvarande sätt. Regeringens förslag: Vid bedömningen av om ett föremål är av stor betydelse för kulturarvet ska beaktas om föremålet 1. är unikt eller sällsynt eller särskilt kännetecknande för sin tid och sitt kulturhistoriska sammanhang, 2. är knutet till en betydelsefull person eller händelse i svensk histo- 3. har ett betydelsefullt samband med en kulturmiljö eller är en del av en kulturhistorisk samling av stor betydelse, 4.annars har särskild betydelse för forskning, eller 5.av annan synnerlig anledning bör bevaras i landet. En följdändring ska göras i lagen (2011:423) om erkännande och verkställighet av beslut om förverkande inom Europeiska unionen. Rapportens förslag överensstämmer i stora drag med regeringens. I rapporten föreslås dock andra formuleringar. Remissinstanserna har i huvudsak varit positiva till förslaget eller har inga invändningar eller synpunkter. Vikten av att bedömningsgrunder fastställs i kulturmiljölagen för att skapa ett mer rättssäkert och transpa- rent system framhålls av flera instanser, bl.a. , och Advokatbyrå. Vissa instanser, bl.a. i , befarar dock att de ekonomiska värdegrän- serna kommer att väga tyngre än kriterier som ska fastställa den kvalita- tiva bedömningen. framhåller också risken för att de ekonomiska värdegränserna och bedömningskriterierna överbe- tonar det unika i betydelsen det fåtaliga, på bekostnad av det typiska, som har och har haft betydelse för många. och Östergöt- lands museum anser att de föreslagna bedömningskriterierna inte i till- räcklig grad omfattar upplevelsevärden. Vitterhets Historie och Antikvitets anser att betydelsen för minoritetsgrupper bör understrykas och föreslår att orden ”särskild betydelse” i de föreslagna bedömningskriterierna genomgående ska bytas mot ”synnerlig betydelse” för att bättre motsvara EU:s allmänna – re- striktiva – praxis vid tillåtande av undantag från den fria rörligheten. Kulturmiljöfrämjandet har anfört att det vore en förbättring att införa bedömningskriterier i lagen men har kritiserat rapportens föreslagna kriterier för att vara överlappande och abstrakta. Skälen för regeringens förslag: I kulturmiljölagen regleras inte hur bedömningen av om ett kulturföremål är av stor betydelse för det nation- ella kulturarvet ska göras. Regeringen anser att sådana bedömningskrite- rier skulle göra utförselregleringen mer transparent och rättssäker. Det bör i detta sammanhang beaktas att ett åsidosättande av tillståndskravet utgör varusmugglingsbrott och att påföljder och rättsverkningar i teorin kan bli allvarliga. Mot bakgrund av detta är det av vikt att det finns tyd- liga kriterier för när ett föremål ska anses vara av så stor betydelse att det ska nekas utförseltillstånd. Regeringen föreslår därför att en ny bestäm- melse med bedömningskriterier för när ett kulturföremål ska anses vara av så stor betydelse för kulturarvet att det inte ska beviljas utförseltill- stånd bör införas i lagen. Till ledning för bedömningen om ett föremål har stor betydelse för kul- turarvet bör enligt motiven till gällande lagstiftning konstnärliga, veten- skapliga och historiska aspekter beaktas. Ett föremåls kulturhistoriska värde är bl.a. beroende av dess ålder, material och ursprung. Av bety- delse är också i vilket skick det bevarats, vilken miljö det representerar, om det är unikt och om det är typiskt för en föremålsgrupp som det inte längre finns ett representativt bestånd av i landet (prop. 1984/85:179 s. 20, 33, jfr prop. 1998/99:114 s. 45). Alla nu nämnda kriterier är inte av betydelse när det gäller att bedöma om ett kulturföremål är av stor betydelse för det nationella kulturarvet. Av förarbetena framgår att det i vissa fall gäller att främst förhindra en utarmning av det svenska 2016/17:116 kulturarvet. I dessa fall är de enstaka föremålen sällan unika men kan ha stort kulturhistoriskt värde, t.ex. föremål från den folkliga kulturen. andra fall kan själva föremålet vara kulturhistoriskt och kvalitetsmässigt synnerligen värdefullt och unikt (prop. 1984/85:179 s. 20). Regeringen konstaterar att flera av dessa kriterier är rele- vanta men att det sedan EU-inträdet är nödvändigt att ta hänsyn till prin- ciperna om den fria rörligheten. Regeringen instämmer med rapporten att det därför är möjligt att använda reglerna som ett masskydd och för att motverka kommersiell försäljning till utlandet. istället gälla endast för sådana föremål vars konstnärliga eller kulturhisto- riska betydelse är så stark att det motiverar en inskränkning i ägarens befogenheter och den fria rörligheten. Regeringen instämmer i stora drag med rapportens förslag om vilka kriterier som ska beaktas men instäm- mer också med och som anfört att upplevelsevärden bör ges en större betydelse än de fått i rapportens Regeringen finner mot bakgrund av rapportens slutsatser, remiss- instansernas synpunkter samt vad som tidigare gällt att de kriterier som bör beaktas vid bedömningen av om ett föremål är av stor betydelse för kulturarvet och därmed bör nekas utförseltillstånd bör vara 1. om föremålet är unikt eller sällsynt eller särskilt kännetecknande för sin tid och sitt kulturhistoriska sammanhang, 2.om föremålet är knutet till en betydelsefull person eller händelse i 3. om föremålet har ett betydelsefullt samband med en kulturmiljö eller är en del av en kulturhistorisk samling av stor betydelse, 4. om föremålet annars har särskild betydelse för forskning, eller 5. av annan synnerlig anledning bör bevaras i landet.