prop · H403189 · 2017-06-15 00:00:00 — Av fallstudierna framgår att internrevisionscheferna såg olika på om deras uppdrag handlade om att lämna en bedömning om myndighetens interna styrning och kontroll till uppdragsgivaren eller inte. En del såg det som en del av uppdraget medan andra menade att de inte kunde lämna en bedömning om huruvida processen är betryggande, eftersom de saknade en beställning på detta från uppdragsgivaren. Vissa menade att de också skulle behöva mer resurser för att de skulle kunna lämna en bedömning om huruvida den interna styrningen och kontrollen fungerade vid myndigheten.79 2.5.1 Myndighetsledningar ser olika på internrevisionens uppdrag Majoriteten av myndighetsledningarna ansåg att internrevisionen bidrar till att stärka intern styrning och kontroll. Två myndighetsledare ansåg dock inte att internrevisionen var ett användbart redskap för att stärka intern styrning och kontroll.80 Både ledning och internrevisionschefer menade att funktionen bidrar till att stärka intern styrning och kontroll genom sitt uppdrag att framföra konstruktiv kritik utan att vara en del av verksamheten; på så sätt undvek man att dras in i den årliga verksamhetsplaneringen.81 av fallstudierna uttryckte ledningen att en nytta med internrevisionen var att granskningarna kan användas för att underlätta internt utvecklingsarbete och att man kan förstärka beslut med underbyggd granskning. Det ansågs även ligga i funktionens nytta att en generaldirektör eller en styrelseordförande kan tillsätta en granskning av något som denna behöver veta mer om. Samspelet fungerar inte alltid •En del internrevisorer har hamnat i situationer som resulterat i försämrade relationer med myndighetsledningen och uppdragsgivare. Det finns också exempel på att internrevisorer som har hamnat utanför informationsflödet. Det finns brister i organiseringen av internrevisionen •I styrelsemyndigheterna är det få internrevisionschefer som har åtkomst till sin uppdragsgivare. I många fall har internrevisionschefen i stället kontakt med generaldirektören. Detta har inskränkt på internrevisionens oberoende. 79Intervju nummer 19; E-post . 80Intervju nummer 1 och 32. 81Detta framkommer i majoriteten av intervjuerna. R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N R E V I S I O N E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N S O M B E H Ö V E R S T Ä R K A S •Revisionsutskotten har inte fungerat som oberoende kontaktkanal mellan internrevisionschefen och styrelsen, eftersom personer från myndighetsledningen finns med som adjungerande. •I de flesta fall har internrevisionen en tillräcklig budget. I styrelsemyndigheter har internrevisionschefen oftast lönesamtal med generaldirektören. I några fall har lönesamtal delegerats ytterligare till stabschef eller förvaltningschef. •Internrevisorer rekryteras från verksamheten trots att det finns risk för att oberoendet kan ifrågasättas. I vissa fall har en hel funktion internrekryterats. •Att två myndigheter delar på en heltidstjänst för internrevision innebär risker, bl.a. hinner internrevisionschefen inte upprätthålla granskningsarbete enligt god sed. Det finns brister i granskningsprocessen •Det förekommer flera internrevisionsfunktioner som inte gör någon självständig riskanalys. Majoriteten är enmansfunktioner. •Inom ramen för råd och stöd får internrevisionschefer förfrågningar från verksamheten som tangerar operativt arbete och de behöver därför hitta sätt att förhålla sig till detta. Att alla förfrågningar går via ledningen är ett sätt. •Det finns exempel på att externa kvalitetssäkringar av internrevisionen uteblir helt eller görs mer sällan än . Det finns även exempel på att de har utförts av en person som inte är oberoende. Alla internrevisorer lämnar inte en bedömning om intern styrning och kontroll •Internrevisionscheferna ser olika på om deras uppdrag innebär att de ska lämna en bedömning om myndighetens interna styrning och kontroll till uppdragsgivaren. En del internrevisorer lämnar inte någon bedömning, eftersom de anser att resurserna inte räcker till detta. Andra menar att de inte lämnar någon bedömning eftersom uppdragsgivaren inte efterfrågar detta. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Den statliga förvaltningen av internrevisionen I detta kapitel behandlas hur () utför sitt uppdrag att samordna, förvalta och utveckla internrevisionen samt interna samordning. Kapitlet bygger på intervjuer med berörda tjänstemän vid ESV och samt på fallstudierna vid 14 myndigheter. Sammantaget är ESV:s samordning bra men flera internrevisorer anser att de inte får tillräckligt stöd att tolka gällande regelverk. Det finns också utrymme för ESV att förbättra den årliga rapporteringen till regeringen. Regeringens interna samordning för internrevisionen fungerar men myndighetshandläggare får inte tydlig information om eventuella brister inom internrevisionen. 3.1 ESV ska samordna, förvalta och utveckla Enligt ESV:s instruktion ska myndigheten samordna, förvalta och utveckla internrevisionen samt lämna en redovisning över den statliga internrevisionen till regeringen. Myndigheten har däremot ingen tillsynsroll eller några sanktionsmöjligheter.82 Regeringens uppdrag till ESV är brett formulerat och myndigheten har därför ett stort utrymme att själv bestämma hur arbetet ska bedrivas.83 I ESV:s programförklaring för internrevisionen påtalas bl.a. att de ska främja utvecklingen av ledningars och internrevisionsfunktioners kunskap och kompetens inom internrevisionsområdet, verka för en internrevision som arbetar enligt god sed, meddela föreskrifter till internrevisionsförordningen samt ge stöd till myndigheternas ledningar och internrevisionsfunktioner gällande föreskrifterna.84 3.1.1 Internrevisorerna har praktisk nytta av samordningen ESV samordnar internrevisionen huvudsakligen genom att organisera nätverksträffar och seminarier, svara på frågor om regelverket, tillhandahålla föreskrifter och handledningar om internrevisionen samt ge råd och stöd till de internrevisorer som efterfrågar det.85 fallstudier visar att många internrevisionschefer är positiva till ESV:s samordning och att de har praktisk nytta av den i sitt revisionsarbete. 823 § och 7 § förordningen(2016:1023) med instruktion för . 83Intervju vid , ; intervju vid ESV, . 84Artikel på webbplats, hämtad : ESV:s programförklaring för internrevisionen. 85Intervju vid ESV, . R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N R E V I S I O N E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N S O M B E H Ö V E R S T Ä R K A S hälften av de intervjuade internrevisionscheferna anser att nätverksträffar och seminarier är bra och användbara.86 påtalar de att det även finns andra nätverk för internrevisionschefer i staten, vilka inte drivs av ESV. Ett exempel är enmansrevisorernas nätverk, där man har täta kontakter och kan vända sig till varandra för att få hjälp i olika frågor. ESV arbetar även med att främja utvecklingen av myndighetsledningarnas kunskap om internrevision, men en återkommande uppfattning som framförs i intervjuerna är att få myndighetsledare har kontakt med ESV i frågor som rör internrevision. Däremot har några myndighetsledare fått konkret hjälp vid uppstarten av internrevision och med att tolka internrevisionsförordningen.87 Företrädare för menar att de har svårt att komma i kontakt med myndighetsledningar om internrevisionsfrågor. ESV har därför tagit fram en handledning om internrevision för myndighetsledningar.88 Av fallstudierna framgår dock att majoriteten av myndighetsledningarna inte tagit del av denna handledning. 3.1.2 Internrevisorer behöver tydligare råd och stöd av ESV ESV är normerande för hur internrevisionsförordningen ska tolkas. Vissa internrevisionschefer är dock kritiska till ESV:s stöd i detta. Ett exempel handlar om hur samverkan mellan internrevisorer på olika myndighet ska gå till. Flera internrevisionschefer som har vänt sig till ESV med frågor om samverkan betonar att ESV inte är konsekvent eller klargörande i sina svar.89 Det finns också en efterfrågan om stöd vid tolkning av internationella standarder samt vid utformning av revisionsutskott.90 Det finns även andra exempel på missnöje, där ett antal seniora internrevisorer är missnöjda med ESV:s förmåga att ge råd och stöd. De anser att ESV bör ge mer stöd i revisionsnära arbete, t.ex. om hur man gör en riskanalys.91 3.2 ESV samlar information genom enkäter och besök ESV förvaltar och utvecklar internrevisionen genom att erbjuda utbildningar, besöka myndigheter och sammanställa en årlig rapport till regeringen. Den årliga rapporten speglar främst internrevisionens regelefterlevnad; internrevisorerna får ingen återkoppling från ESV om hur den insamlade informationen används för att utveckla och förvalta verksamheten. 86Intervju nummer 10, 13, 16, 19, 22, 40 och 44. 87Intervju nummer 25 och 36. 88Intervju vid ESV, . 89Intervju nummer 3, 34 och 37. 90Intervju nummer 3, 10, 21 och 37. 91Intervju nummer 3, 19 och 37. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.2.1 Utbildningsbehovet varierar mellan internrevisorerna ESV erbjuder två kurser för interrevisorer om statliga särdrag, men man har ingen central roll som utbildare. I stället är det ofta privata aktörer som tillhandahåller olika utbildningar inom området. ESV anser att man varken kan eller bör konkurrera med dessa aktörer.92 Enligt ESV uttrycker många internrevisorer att det behövs mer utbildning men trots detta får myndigheten ställa in planerade utbildningar på grund av att för få har anmält sig.93 Fallstudierna visar dessutom att utbildningsbehovet varierar mellan internrevisorerna. Vissa internrevisorer anser att de behöver utbildning för att upprätthålla sin CIA-certifiering94 medan andra behöver den mer grundläggande utbildning som ESV erbjuder.95 3.2.2 ESV:s årliga rapportering ger begränsad information Inom ramen för sitt utvecklings- och förvaltningsarbete samlar ESV in information om hur internrevisionen fungerar och vilka förbättringsmöjligheter som finns. Detta sker främst genom en årlig enkät men också genom att ESV besöker internrevisionen vid olika myndigheter. Det finns dock inga tydliga mål för ESV:s utvecklingsarbete eller hur ESV i praktiken ska använda insamlad information för att förbättra internrevisionens förutsättningar att granska intern styrning och kontroll. ESV framhåller att redovisningen av den statliga internrevisionen är ett underlag för regeringen när den prövar om den interna styrningen och kontrollen är betryggande samt om den statliga internrevisionen bedrivs enligt kraven i internrevisionsförordningen och enligt god sed.96 Enligt företrädare för är det en fördel att ESV:s årliga rapport fokuserar på regelefterlevnad för internrevisionen, men departementet anser att det är bra om ESV därutöver ställer konkreta frågor till myndigheterna för att få en samlad bild av internrevisionen i staten.97 Regeringen har inte gett någon instruktion eller något uppdrag till ESV för att förtydliga vad myndigheten ska redovisa i rapporten.98 Enligt ESV ger den årliga rapporten endast begränsad information om internrevisionens nytta och effekter.99 Denna bild bekräftas av fallstudierna.100 I fallstudierna framgår det också att många internrevisionschefer anser att ESV bör göra en mer 92Intervju vid ESV, . 93Intervju vid ESV, . 94Intervju nummer 3. 95Intervju nummer 22. 96Ekonomistyrningsverket, 2016. Redovisning över den statliga internrevisionen 2016, s. 6. 97Intervju vid , . 98Intervju vid ESV, . 99Ekonomistyrningsverket, 2012. Om internrevision, s. 45; intervju vid ESV, . 100Intervju nummer 10, 37 och 40. R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N R E V I S I O N E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N S O M B E H Ö V E R S T Ä R K A S kvalitativ bedömning för att på så sätt få ökad kunskap om hur revisionsarbetet bedrivs i praktiken samt på vilket sätt den främjar myndighetens interna styrning och kontroll.101 I den årliga rapporten bifogas information om och förbättringsförslag från de genomförda externa kvalitetssäkringarna men myndigheter namnges inte. ESV följer upp att internrevisionen genomför en extern kvalitetssäkring och i de fall detta inte görs namnges myndigheten i redovisningen. ESV besöker ett antal myndigheter för att samla in information om internrevisionen. Men det är oklart för internrevisionen på vilket sätt ESV använder den insamlade informationen för att förbättra och utveckla sitt stöd till internrevisionen. En internrevisionschef påtalade att denna har uppmanats att skicka in revisionsplaner och riskanalys till ESV utan att få någon återkoppling på arbetet.102 Företrädare för framhåller att man inte är någon tillsynsmyndighet och därför inte ger några synpunkter till vare sig internrevisor eller myndighetsledning om hur internrevisionen fungerar.103 har en samordnande funktion för internrevisionen inom . Departementet ansvarar också för internrevisionsförordningen. utarbetar även kriterierna för när en myndighet bör ha internrevision; dessa kriterier uppdaterades senast 2013.104 Berörda tjänstemän kontrollerar om det finns myndigheter som uppfyller kriterierna men saknar internrevision. Om så är fallet kontaktas myndighetens myndighetshandläggare. Respektive ansvarigt departement beslutar sedan om myndigheten ska ha internrevision.105 3.3.1Myndighetshandläggare behöver tydligare information om internrevisionen Enligt företrädare för vidarebefordrar man relevant information om eventuella brister i internrevisionen till berörd kontaktperson på departementets budgetavdelning. Denna ska i sin tur förmedla informationen till myndighetshandläggare på aktuellt departement. Företrädare för har framhållit att de sällan haft behov av att förmedla information om brister i internrevisionen 101Intervju nummer 10, 16, 37 och 40. 102Intervju nummer 37. 103Intervju vid ESV, . 105Intervju vid , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till myndighetshandläggare.106 Bilden bekräftas av de intervjuade myndighetshandläggarna som uppgav att de aldrig fått någon information från om brister i internrevisionen. Enligt har även respektive departement ansvar gentemot berörd myndighet när en internrevision väl är inrättad. I det ingår att hålla sig löpande informerad. Departementen har således ett eget ansvar att söka upp relevant information, bl.a. den som ESV lämnar i den årliga rapporten.107 Ungefär hälften av de intervjuade myndighetshandläggarna uppger att de tar del av ESV:s årliga rapport över den statliga internrevisionen.108 Men ESV:s sammanställning i rapporten över de externa kvalitetssäkringarna innehåller inte specifik information om vilken myndighet som eventuella brister avser. Därför är det svårt för enskilda myndighetshandläggare att veta om det är just deras myndighet som inte uppfyller kraven eller har påvisat brister. Avsikten är att myndighetshandläggarna i sin tur ska ta upp dessa frågor i sin dialog med respektive myndighetsledning. Ingen av de myndighetshandläggare som intervjuades i granskningen anser att de bör följa upp hur internrevisionen fungerar eftersom internrevisionen är till för myndighetsledningen.109 3.3.2 I många fall saknas kännedom om kriterierna för internrevision Endast en tredjedel av de intervjuade myndighetshandläggarna anser sig känna till de väsentlighetskriterier (se bilaga 1) som ligger till grund för att deras myndighet ska ha internrevision.110 Företrädare för bekräftar bilden och framhåller att departementens myndighetshandläggare generellt sett inte har tillräckliga kunskaper om kriterierna.111 Nya myndighetsledare får en utbildning som bl.a. omfattar internrevisionens uppdrag.112 Av intervjuer med generaldirektörer och styrelseordförande framgår dock att få av dessa har kunskap om skälen till varför deras respektive myndigheter har internrevision och att få har diskuterat frågor om internrevision med företrädare för . 106Intervju vid , . 108Intervjuer vid , ; intervju vid , 2016-08- 31, e-post ; e-post ; e-post 2016-09- 16; e-post ; e-post ; e-post . 109Intervju vid , ; intervju vid , . 110Intervjuer vid , och ; e-post . 111Intervju vid ESV, . 112Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N R E V I S I O N E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N S O M B E H Ö V E R S T Ä R K A S ESV:s uppdrag är att samordna förvalta och utveckla internrevisionen •Många internrevisorer framhåller att de har användning och praktisk nytta av den samordning som ESV erbjuder. Men flera internrevisorer påtalar också att de har problem att tolka regelverk och internationella standarder och då inte får tillräcklig vägledning av ESV. •ESV samlar in information om internrevisionen vid myndigheter men ger inte en tydlig återkoppling till målgruppen. ESV är inte någon central funktion för kompetensutveckling av internrevisorer utan även andra aktörer tillhandahåller utbildningar. •Det är få myndighetsledningar som tar del av ESV:s handledningsmaterial eller har kontakt med ESV i frågor om internrevision. •Finansdepartementet och myndighetshandläggare på departementen har sällan kontakt med varandra om internrevisionen trots att det har funnits brister i vissa myndigheters internrevision. •Myndighetshandläggare diskuterar inte med myndighetsledningen om hur internrevisionen fungerar. Många myndighetsledare och myndighetshandläggare saknar också kunskap om vilka kriterier som finns för att deras myndighet ska ha internrevision. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och L (2015). The politics of internal auditing, Research report. (2013). International Professional Practice Framework (IPPF), svensk översättning 2013, . Ensamrevisorer i statliga myndigheter 2007. Dnr 49-241/2008. Om internrevisionen (ESV 2012:48). Dnr: 52-850/2012. Statlig internrevision för myndighetsledningar (ESV 2014:1). Dnr: 3.2-804/2013. En introduktion till den statliga internrevisionen (ESV 2015:30). Dnr: 3.8-479/2014. Redovisning över den statliga internrevisionen 2015 (ESV 2015:23). Dnr: 3.2-1034/2014. Redovisning över den statliga internrevisionen 2016 (ESV 2016:14). Dnr: 3.2-412/2015. Myndighetsledningens och internrevisionens ansvar. Statskontoret, 2015. Myndighetsanalys av (2015:15). Förordningen (1995:686) om intern revision vid statliga myndigheter m.fl. Förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Förordning (2007:603) om intern styrning och kontroll. Internrevisionsförordning (2006:1228). Myndighetsförordning (2007:515). Proposition (2006/07:1). Budgetproposition Förslag till statsbudget , finansplan, skattefrågor och tilläggsbudget m.m. Proposition (2015/16:1). R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N R E V I S I O N E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N S O M B E H Ö V E R S T Ä R K A S Kriterier för internrevisionen och nätverk för internrevisorer Regeringens kriterier för att en myndighet ska omfattas av internrevisionsförordningen utarbetas av budgetavdelningen på och är uppdelade i väsentlighetskriterier och riskkriterier. Kriterierna uppdaterades senast 2013.113 De riskkriterier som regeringen utgår ifrån är följande: •Myndigheten har en decentraliserad organisation och det finns en långtgående delegering i beslutsfattandet till enskilda handläggare. •Myndigheten förvaltar medel från EU. •En stor del av verksamheten innefattar hantering. •Det förekommer bedömningar som utgår från handläggarens eget omdöme i samband med myndighetsbeslut. •Verksamheten har omfattande och komplexa it-system. •Myndigheten verkar under ett komplicerat regelverk. •Personalen är utsatt för en förhöjd risk för mutor, korruption och annan otillbörlig påverkan. Väsentlighetskriterierna är följande: •De totala kostnaderna (verksamhetskostnader och transfereringar) överstiger . •Myndigheter har minst 1000 anställda. •Den utomstatliga utlåningen överstiger . •Utställda garantier överstiger . Det finns flera aktörer som erbjuder nätverk och som bedriver utbildningar för internrevisionen. Den största aktören är IIA som har funnits och som representeras av () i . Ett annat nätverk för internrevisorer är det offentliga nätverket inom (IIA ) som vänder sig till offentliganställda medlemmar. Inom nätverket finns också en samordningsgrupp som har utbyte med offentliga nätverk inom IIA i , och . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns också nätverk för enmansrevisorer som fungerar som ett forum där man kan utbyta erfarenheter med varandra. i finns för internrevisorer i västra , och Nätverk Syd finns för internrevisorer i . Det finns även nätverk för universiteten och högskolornas internrevisorer och länsstyrelsernas internrevisorer. R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N R E V I S I O N E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N S O M B E H Ö V E R S T Ä R K A S Tabell B2:1 Förteckning över intervjuer som gjorts i granskningen Kanslichef och chef för 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N R I K S R E V I S I O N E N I N T E R N R E V I S I O N E N V I D M Y N D I G H E T E R – E N F U N K T I O N S O M B E H Ö V E R S T Ä R K A S Uppdraget till (PwC) inriktades på att de skulle bedöma om internrevisionens arbete (i form av dokumenten nedan) var effektiva och relevanta för den specifika verksamheten i enlighet med god sed. I uppdraget ingick att bedöma relationen mellan utfört arbete och internrevisionens förutsättningar och resurser för arbetet samt att gå igenom ett antal dokument (se nedan) i ett antal myndigheter. Det ingick även i uppdraget att vid behov intervjua eller samtala med internrevisionschefen vid myndigheten. Genomgången av dokumentation avseende 2014 och 2015 Arbetet bestod av att för varje utvald myndighet gå igenom följande dokument: •riskanalys som internrevisionschef ska ha gjort, målen ska vara kopplade till olika nivåer i organisationen •internrevisionens granskningsplaner som ska ha genomförts självständigt och utgå ifrån en riskanalys som ska vara väsentlig utifrån myndighetens specifika verksamhet •internrevisionens rekommendationer till myndighetsledningen, vilket ska vara relaterade till riskanalysen •myndighetsledningens åtgärdsplan och uppföljning av vidtagna åtgärder i relation till rekommendationerna. Det förekom även att det fanns en sammanställd rapport över internrevisionsarbetet respektive år. På de myndigheter en sådan fanns ingick den i undersökningen. Uppdraget avsåg generell kvalitet på dokumenten utifrån relevans, tydlighet och klarhet. Internrevisionens riskanalys –2015 •PwC bedömer riskanalysen, dvs. om den är gjord på ett bra sätt och med relevans till verksamheten. •Risker i relation till verksamheten, och en värdering av relevansen. •Antalet risker i relation till verksamheten, vad ligger fokus på? •Hur ser underlagen ut? Är de fullständiga? Finns en tydlig granskningstråd? Internrevisionens granskningsplan –2015 PwC gör ett stickprov, dvs. väljer ut ett par granskningar för närmare undersökning: •Hur väl överensstämmer planerade granskningar med riskanalysen? •Finns det riskområden som inte tas vidare i granskningsplanen? •Vilka granskningsområden har internrevisionen prioriterat? Varför har just vissa områden valts ut för granskning? Är de relevanta? 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Internrevisionens rekommendationer –2015 •Hur väl överensstämmer rekommendationerna med iakttagelser gjorda i granskningarna? •Finns det iakttagelser som inte tas vidare i form av en rekommendation? •Är rekommendationerna relevanta för ledningen och går de att omhänderta? Myndighetsledningens åtgärdsplan och uppföljning av vidtagna åtgärder i relation till rekommendationerna –2015