prop · H403151 · 2017-03-20 00:00:00 — förrän den frågan är avgjord. En sådan fråga kan exempelvis gälla möj- ligheten att bygga inom ett område som omfattas av ett riksintresse, möj- ligheten att alls bebygga en plats som är bullerstörd eller ligger i närheten av riskfyllda verksamheter eller frågan om huruvida det med hänsyn till strandskyddet kan godtas att marken tas i anspråk. Ett annat exempel är när platsen i och för sig är lämplig för bebyggelse, men frågan gäller högsta byggnadshöjd, t.ex. med hänsyn till riksintresse gällande kultur- miljö eller med hänsyn till flygsäkerhet. Sådana frågor bör kunna avgöras i ett tidigt skede av planeringen. Dagens regelverk ger visserligen kommunerna möjlighet till tidiga be- sked från genom översiktsplanering eller fördjupad över- siktsplanering, genom områdesbestämmelser, eller under detaljplane- processen genom planprogram, samråd och granskningsförfarande. ringen ser, liksom flera remissinstanser, att nuvarande system skulle kunna utnyttjas mer effektivt i syfte att ge kommunerna tydliga plane- ringsförutsättningar utifrån statens intressen. Regeringen anser dock att det finns behov av ett komplement till dagens regler och att planerings- besked, som utredningen föreslår, skulle ge kommunerna en möjlighet till ett bindande besked t.ex. i ett tidigt skede i en detaljplaneprocess, Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med utredningen, att kommunerna bör ges ökade möjligheter att få bindande besked från staten genom att kunna begära ett planeringsbesked från Med planeringsbesked avses att på begäran av kommunen ska ta ställning till om det finns skäl för ett ingripande med anledning av någon eller några av de så kallade ingripandegrunderna som anges i 11 kap. 10 § PBL. del har avsett detaljplaneprocessen (dir. 2014:29). därför inte möjligheten att begära ett planeringsbesked under arbetet med att ta fram områdesbestämmelser. anser att frågorna i stället kan behandlas inom en ut- Regeringen konstaterar att skyldigheten att utföra en behovsbedömning inte innebär att kommunen får ett bindande besked i ett tidigt skede av planprocessen, på så sätt som ett planerings- besked är tänkt att fungera. Regeringen vill, med anledning av remissyn- punkterna från (Mark- och ) och Läns- styrelsen i , framhålla att någon ändrad ansvarsfördelning mellan stat och kommun inte är avsedd med förslaget. Regeringen konstaterar att i varje detaljplaneärende, dvs. även i de fall ett planeringsbesked har getts, ska ta ställning till om det efter kommunens antagandebeslut ska ske en överprövning. Skillnaden i de fall där ett planeringsbesked har getts är att frågor som kan omfattas av en överprövning i vissa fall kan ha avgjorts av innan kommunen beslutar om att anta planen och att de därmed inte kan ligga till grund för ett beslut om överprövning eller om upphävande av detaljplanen enligt 11 kap. 10 och 11 §§. tillsyn sätts inte ur spel genom att har bedömt vissa frågor i ett tidigare skede än vid överprövningen. Det bör vara upp till kommunen att bedöma om, i vilken omfattning och det är lämpligt att använda sig av möjligheten att begära planeringsbesked. Planeringsbeskedet bör inte vara en tvingande del av detaljplaneprocessen, utan en möjlighet som kommunerna kan använda i vissa speciella fall där det framstår som möjligt och lämpligt att få ett tidigt besked om hur en åtgärd förhåller sig till ingripandegrunderna. En särskild fråga är i vilket skede ett planeringsbesked ska kunna begäras. Enligt utredningen bör ett planeringsbesked kunna begäras inför ett arbete med en detaljplan, men förutsätter att bedömningen ska ske av någon form av planförslag. Regeringen anser, bl.a. mot bakgrund av att några remissinstanser har befarat att planeringsbesked kan komma att bli ett substitut för en aktuell översiktsplan och med hänsyn till länsstyrelsernas arbetsbelastning, att ett planeringsbesked inte bör kunna begäras innan kommunen har påbörjat ett ärende om planläggning. Denna ordning är lämplig även med hänsyn till att ett planeringsbesked inte är begränsat i tiden och till dess bindande verkan i prövning efter en antagen detaljplan. Enligt regeringen bör därför ett planeringsbesked kunna begäras när som helst under ett pågående ärende om detaljplanering, men inte utan att ett detaljplanearbete påbörjats eller t.ex. i ett ärende om planbesked. Regeringen anser inte, till skillnad från kommun, att planeringsbesked bör kunna avse översiktsplanering. Enligt utredningens förslag ska i planeringsbeskedet bedöma om planförslaget har en sådan innebörd som avses i 11 kap. 10 §. Eftersom ett planeringsbesked bör kunna begäras även i ett så tidigt skede av detaljplanearbetet att något detaljerat planförslag inte har tagits fram anser regeringen att det i bestämmelsen i stället bör anges att , i den utsträckning kommunen begär det, ska bedöma om en åtgärd som kommunen avser att planera för i en detaljplan har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket. Med denna skillnad avser regeringen att förtydliga att det inte finns något krav på att ett mer detaljerat arbete med planförslaget ska ha påbörjats, tvärtom är ett av planeringsbeskedens syften att det ska kunna begäras tidigt i planarbetet. Ett exempel på en åtgärd som skulle kunna beskrivas utan att det finns något utvecklat planförslag är när ändringar i en befintlig plan ska göras, t.ex. att en byggnad ska planläggas för ett annat ändamål än det som gäller enligt befintlig detaljplan. Om det tidigt i ett planärende finns möjlighet att ta fram underlag, finns det inget hinder mot att begära ett planeringsbesked i fråga om samtliga ingripandegrunder innan ett planförslag som kan ligga till grund för samråd färdigställts. 2016/17:151 Ett planeringsbesked bör även kunna begäras i ett sent skede av detaljplaneprocessen, till och med efter granskning även om sådana fall lär vara sällsynta. Regeringen konstaterar, med anledning av vad i framför om allmänhetens tillgång till besked om beskedet begärs efter granskningstiden, att ett planförslag som ändras väsentligt efter granskningstiden, t.ex. med anledning av ett planeringsbesked, ska granskas på nytt (5 kap. 25 §). Om planeringsbeskedet innebär att planförslaget står sig, skiljer sig situationen inte nämnvärt från det fall då bedömer att en antagen detaljplan inte har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket PBL. En väsentlig fråga i sammanhanget är vilket underlag som behövs för att den fråga som begäran om planeringsbesked avser ska kunna bedömas. Regeringen konstaterar att behöver tillräckligt underlag för att kunna ge ett vad utredningen kallar positivt planeringsbesked, dvs. bedöma att åtgärden inte har en sådan innebörd som avses i en eller flera av de s.k. ingripandegrunderna. I vissa fall kan det saknas förutsättningar att i ett tidigt skede avgöra en fråga genom ett planeringsbesked utan att göra avvägningar mot andra intressen. För att en sådan avvägning ska kunna göras kan behöva ett mer utvecklat underlag eller ett mer färdigt planförslag än vad som finns eller kan tas fram. Förutsättningar för att ge ett positivt planeringsbesked i ett tidigt skede kan t.ex. saknas i frågor som kräver att en miljökonsekvensbeskrivning har upprättats eller i fråga om riksinstressen, som t.ex. för infrastruktur som inte är lokaliserad för begäran om planeringsbesked och där det är funktionen i sig och inte området som är av riksintresse. Det är som bör avgöra vilket underlag som behövs för att den fråga som begäran om besked avser ska kunna bedömas. Om bedömer att underlaget inte är tillräckligt, bör , inom ramen för den allmänna serviceskyldigheten enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) ge kommunen möjlighet att komplettera sin begäran med visst underlag. Om kommunen inte kompletterar underlaget och bedömer att underlaget inte är tillräckligt för att den aktuella frågan ska kunna bedömas, bör kunna ge ett negativt planeringsbesked med hänvisning till bristande underlag, på samma sätt som kan upphäva en plan efter överprövning av detta skäl. Detta svarar också mot synpunkten från Försvarsmakten om att ett planeringsbesked ska kunna hänvisa till att fortsatt utredning krävs. Regeringen ser mot denna bakgrund inte något behov av att införa en särskild bestämmelse om en skyldighet för att förelägga kommunen om komplettering som (Mark- och ) föreslår. Regeringen anser att den föreslagna utformningen av planeringsbeskedet ger tillräckliga möjligheter för en kommun att få besked om vilket underlag som krävs. förslag om besked i fråga om planeringsunderlag bör därför inte genomföras. Eftersom har möjlighet att dels begära kompletterande underlag, dels ge ett negativt besked på grund av bristande underlag anser regeringen inte, till skillnad från och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, att det finns anledning att undanta någon av ingripandegrunderna från möjligheten att bedömas i ett planeringsbesked. Enligt regeringen bör ett planeringsbesked kunna förenas med villkor för att detaljplanen inte ska överprövas enligt 11 kap. 10 § eller upphävas enligt 11 kap. 11 §. Att uttrycket villkor används, vilket föreslår, är inte avsett att innebära någon skillnad i sak jämfört med utredningens förslag i denna del. i menar att om genom att ange villkor i ett planeringsbesked ska säkerställa att ett ingripande senare inte behövs, förutsätter detta en insats som kräver resurser och kompetens som går utöver uppgifter som samordnande och vägledande myndighet. i pekar på att inte kan ställa krav på hur en kommun ska hantera en viss fråga, även om många kommuner ser yttrande som krav, och befarar att möjligheten för att föreskriva villkor riskerar att befästa bilden av yttrande som statens krav. Regeringen delar inte länsstyrelsernas uppfattningar. En möjlighet för att förena planeringsbeskedet med villkor behövs för att verktyget ska bli effektivt. Med en sådan möjlighet kan onödigt arbete för både kommun och länsstyrelse undvikas i sådana fall där ser att det, under vissa förutsättningar som kan villkoras, är möjligt att utforma planen så att den inte ger grund för statligt ingripande. Exempelvis skulle, om ser att ett för kommunen positivt besked därmed kan ges, ett villkor kunna föreskrivas om att bebyggelsens höjd inte får överstiga ett visst antal meter med hänsyn till totalförsvarets intressen. Regeringen konstaterar att, även om någon formell möjlighet att ställa krav inte finns, inom ramen för samrådsförfarandet kan föra fram synpunkter eller föreslå ändringar som kommunen måste genomföra för att undvika risken att överprövar detaljplanen i ett senare skede. Ett villkor ska uppfattas som ett tydligt besked från staten och bör lika lite som ett granskningsyttrande uppfattas som statens krav, eftersom kommunen själv råder över planprocessen och planens innehåll. Några remissinstanser har pekat på risken att lämnar mycket generella villkor, vilket i praktiken kan innebära att kommunen inte får något besked. Regeringen konstaterar att villkor bara kan ställas inom de ramar som gäller för detaljplaneringen och prövning. Ett villkor ska också ta sikte på åtgärden och vara tydligt utformat. Villkor som är så generella att de inte innebär något besked bör således inte ställas, särskilt som planeringsbeskedet då inte leder till en mer effektiv planprocess. Vidare bör inte med ett villkor begära mer utredning av en fråga. Risken för att kommer att ställa generella villkor minskar dessutom genom att ett besked som innehåller villkor kan överklagas. I det fall tillräcklig utredning saknas, även efter eventuell komplettering från kommunen, bör i stället ge ett negativt besked. Bedömningen av de frågor som ställs i planeringsbeskedet sker, som framgår ovan, genom en tillämpning av 11 kap. 10 § andra stycket. Förslaget om införande av planeringsbesked är inte avsett att innebära någon ändring i den materiella bedömningen av ingripandegrunderna. Som framgår nedan ska normalt ge ett planeringsbesked från det att en fullständig begäran kom in. Kommunen bör, som närmare redogörs för nedan, kunna överklaga ett negativt planeringsbesked eller ett positivt planeringsbesked som förenats med villkor. Oavsett vilket besked ger är det kommunen som avgör om 2016/17:151 planarbetet ska fortsätta eller avslutas. Om kommunen väljer att inte överklaga ett negativt planeringsbesked utan att i stället fortsätta planprocessen och därefter anta en detaljplan, gäller de generella reglerna om överprövning och upphävande enligt 11 kap. 10 och 11 §§. Synpunkter från berörda myndigheter m.fl. Flera remissminstanser, bl.a. , , , och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, anser att det bör säkerställas att berörda myndigheter får tillfälle att lämna synpunkter innan ger ett planeringsbesked. anser att förslaget kan leda till att den demokratiska processen uteblir. Regeringen delar dessa remissinstansers synpunkter och anser att det är viktigt att har relevant underlag från berörda myndigheter inför sitt beslut. Regeringen ser även ett behov av att andra än berörda myndigheter får möjlighet att lämna synpunkter på de frågor som en begäran om planeringsbesked avser. Därmed säkerställs att det finns ett fullgott beslutsunderlag, vilket är en förutsättning för att ska kunna ge ett planeringsbesked. Saknas underlag leder det till att bedömer att det inte finns förutsättningar för att kunna ge ett positivt planeringsbesked. Planeringsbesked ska också kunna begäras innan samråd har skett, och ett regelverk för att synpunkter från berörda kommer fram saknas i sådana fall. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör införas bestämmelser om att kommunen ska ge lantmäterimyndigheten, de kommuner som berörs och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse i frågorna tillfälle att komma in med synpunkter. I de fall kommunen har genomfört samråd i enlighet med 5 kap. 11–17 §§ PBL och detta omfattat den åtgärd som kommunen senare vill begära planeringsbesked om, får berörda intressenter anses ha fått tillfälle att lämna synpunkter. I de fall samråd ännu inte har skett ska kommunen dock ge berörda myndigheter m.fl. möjlighet att lämna synpunkter. Om åtgärden är tänkt att ingå i ett planförslag för vilket det utökade planförfarandet ska tillämpas, ska kommunen även kungöra sin avsikt att begära planeringsbesked. Kommunen bör vidare, på motsvarande sätt som vid samråd, redovisa de synpunkter som kommer fram och sina kommentarer med anledning av synpunkterna i sin begäran om planeringsbesked. Enligt bestämmelser om planer och områdesbestämmelser i 2 kap. plan- och byggförordningen (2011:338) ska , under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser, på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. En statlig myndighet som har synpunkter på ett planförslag ska föra fram dessa till . För att säkerställa att synpunkter från berörda statliga myndigheter ska ingå i bedömningsunderlaget inför planeringsbesked avser regeringen att komplettera plan- och byggförordningen med liknande bestämmelser. Regeringen anser att det, genom att ovan beskrivna bestämmelser införs, säkerställs att får tillgång till relevant underlag för att det ska kunna finnas förutsättningar att ge ett positivt planeringsbesked och att den demokratiska processen inte äventyras när ger ett sådant besked. Några remissinstanser, främst myndigheter med ansvar för riksintressen, befarar att en tidsfrist är för kort för att ska hinna få in nödvändigt underlag från aktuella myndigheter. Ett fåtal instanser anser att tidsfristen är för lång eller att möjligheten till förlängning av tiden ska begränsas. Regeringen konstaterar att det inte är självklart vad som är en lämplig tidsfrist, bl.a. eftersom ärendetypen planeringsbesked är ny och eftersom ärendenas svårighetsgrad och behov av kontakter med andra myndigheter kommer att variera från fall till fall. Ett planeringsbesked kan dessutom begäras utan att har kommit i kontakt med den fråga som begäran avser. Med anledning av detta och av att ett positivt planeringsbesked utgör slutliga beslut i frågan bör tidsfristen vara längre än vid samråd och granskning. Regeringen, och även de flesta av remissinstanserna, instämmer i de överväganden som utredningen redovisat i fråga om tidsfristens längd. Ingen av länsstyrelserna har heller uttryckt att utredningens förslag om tidsfrist är orimligt. I detta sammanhang bör det även noteras att regeringen, som framgår ovan, föreslår ytterligare bestämmelser för att säkerställa att har tillräckligt underlag innan den ger ett planeringsbesked. Regeringen har med anledning av detta övervägt att ytterligare förlänga tidsfristen, men bedömer att den av utredningen föreslagna tidfristen är tillräcklig. När det gäller möjligheten att i vissa fall överskrida tidsfristen har de flesta av remissinstanserna tillstyrkt utredningens förslag och endast ett fåtal anser att någon sådan möjlighet inte bör finnas eller att möjligheten bör begränsas i tiden. Regeringen delar utredningens bedömning. I vissa komplicerade ärenden kan det med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter krävas än . En särskild omständighet kan exempelvis vara att frågan är mycket komplicerad eller berör många olika intressen och att behöver invänta och samordna svar från andra myndigheter. Det är av stor vikt att kan göra en väl avvägd bedömning innan den lämnar ett planeringsbesked. Tidsfristen är inte tänkt att hindra att ärenden hanteras på ett tillfredsställande sätt. Det förutsätts att kommunen och för en dialog om vad som är en lämplig tid utifrån det aktuella ärendets förutsättningar. Till följd av behovet av att kommunen får besked om förutsättningarna för det fortsatta planarbetet bör dock möjligheten att överskrida tidsfristen tillämpas restriktivt. Det bör inte införas någon sanktionsmöjlighet för det fall tidsfristen överskrids. Regeringen anser således, liksom utredningen, att det är lämpligt att införa en tidsfrist för lämnande av planeringsbesked och att tiden ska kunna överskridas om det är nödvändigt med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. (Mark- och ) anser att fristen bör räknas från den dag då har fått fullständigt underlag för prövningen. Regeringen delar domstolens bedömning. Tidsfristen bör räknas från det att en fullständig begäran kom in till . 2016/17:151 saknar en redovisning av synpunkter och kommentarer enligt ovan eller om anser att underlaget är otillräckligt för att kunna ligga till grund för ett besked, bör ge kommunen möjlighet att komplettera ärendet i visst avseende. Det är som bedömer vilket underlag som krävs för att kunna lämna ett planeringsbesked. Om ansökan behöver kompletteras, börjar tiden inte löpa förrän komplettering har skett. Om kommunen inte kommer in med efterfrågad komplettering bör, som ovan nämnts, ge ett negativt planeringsbesked med hänvisning till bristande underlag. Det finns inget som hindrar att ger ett besked snabbare än den utsatta tiden. Kommunen ska kunna överklaga ett beslut om planeringsbesked Ett beslut om planeringsbesked bör kunna överklagas till regeringen om det har gått kommunen emot. Detta innebär att kommunen kan överklaga ett negativt planeringsbesked eller ett positivt planeringsbesked förenat med villkor. Regeringen anser, till skillnad från , att något förtydligande i lag om att sådana villkor får överklagas inte behövs. Överklagande ska göras till regeringen, på motsvarande sätt som vid beslut om upphävande av en kommuns planbeslut (13 kap. 5 §). Syftet med att beslut om planeringsbesked ska kunna överklagas är att åstadkomma en möjlighet att i tidiga skeden av detaljplanearbetet avgöra vissa grundläggande förutsättningar för planeringen. Om ger ett negativt planeringsbesked men kommunen ändå väljer att gå vidare med planarbetet och besluta att anta detaljplanen, bör kommunen utgå från att beslutar att överpröva kommunens beslut enligt 11 kap. 10 § PBL. Därigenom får planeringsbeskedet sådana faktiska konsekvenser för kommunen att beslutet även av denna anledning bör kunna överklagas. Planeringsbesked skulle kunna vara ett användbart verktyg även om det inte skulle kunna överklagas men borde enligt regeringens mening bli mer effektivt om det kan överklagas. Överklagandemöjligheten borde även minska risken för att ger ett negativt besked utan att det är väl underbyggt. Endast kommunen bör få överklaga ett beslut om planeringsbesked. Ett planeringsbesked skulle visserligen i praktiken kunna ha stor betydelse även för enskilda, t.ex. för en byggherre. Att enskilda inte bör kunna överklaga ett beslut om planeringsbesked passar dock väl in i dagens system. Oavsett vad planeringsbeskedet innehåller är det ytterst kommunen som avgör om planarbetet ska fortsätta eller inte, och kommunens beslut att avbryta ett planarbete kan inte överklagas (13 kap. 2 § första stycket 1). Vidare kan kommunen välja att fortsätta planarbetet trots ett negativt besked från . Om i efterkommande överprövning upphäver beslutet, kan beslut överklagas till regeringen både av kommunen och av en enskild som beslutet angår och har gått emot (13 kap. 5 och 8 §§). Regeringen konstaterar, med anledning av synpunkter om att planeringsbesked leder till en avsevärd minskning av det demokratiska inflytandet, att förslaget inte innebär någon ändring i rätten att överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan. Möjligheterna för t.ex. sakägare och miljöorganisa- tioner att överklaga sådana beslut till mark- och miljödomstol påverkas inte av förslaget. Det framförs ofta att överklaganden av detaljplaner och bygglov är ett hinder för bostadsbyggandet. Flera remissinstanser har också varit kritiska till förslaget främst med hänsyn till risken för att planprocesserna kan komma att förlängas, inte minst med anledning av att ett planeringsbesked kan överklagas. Situationen ska skiljas från det fall där en sakägare klagar på en oönskad detaljplan i syfte att förhindra byggnation. Den föreslagna möjligheten för kommunen att överklaga ett beslut om planeringsbesked syftar till att möjliggöra byggnation och kommunen avgör själv om ett sådant överklagande skulle förlänga planprocessen i onödan eller på annat sätt hindra bostadsbyggandet. Om en kommun inte skulle kunna överklaga ett negativt planeringsbesked, skulle kommunen ställas inför valet att avbryta planläggningen eller gå vidare med planläggningen och överklaga ett senare beslut från att efter överprövning upphäva detaljplanen. Inget av dessa alternativ kan sägas gynna bostadsbyggandet och en överklagandemöjlighet är därför enligt regeringen befogad. Det finns dock en viss risk för att förfarandet i fråga om planeringsbesked och överklagandemöjligheten kan förlänga planprocessen. Ett exempel är om kommunen överklagar ett negativt planeringsbesked om möjligheten att bygga inom strandskyddat område och får rätt i denna del. I den fortsatta planprocessen kanske det visar sig att planförslaget även strider mot ett riksintresse och att det därför ändå inte är möjligt att gå vidare med planen. I så fall har överklagandeprocessen när det gäller strandskyddet lett till onödiga kostnader och en förlängning av planförfarandet. Den situationen bör dock vara sällsynt. En kommun som väljer att överklaga ett beslut om planeringsbesked bör i regel förvissa sig om att planförslaget i övrigt kommer att godtas. I andra fall kan ett överklagande av ett beslut om planeringsbesked komma att ersätta ett senare överklagande av beslut att efter överprövning upphäva kommunens beslut att anta en detaljplan. I sådant fall är syftet med förslaget uppfyllt, dvs. att en avgörande fråga har besvarats slutligt tidigare i processen än vad som är möjligt med dagens regler. Ett planeringsbesked om att en tänkt åtgärd inte har en sådan innebörd som anges i 11 kap. 10 § andra stycket, dvs.