prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — väl har förklarat att avgörandet fördröjs i onödan (se t.ex. 26 kap. 2 § lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). hetens passivitet – om ett formellt beslut inte meddelas inom den angivna tiden – blir i flera av dessa specialreglerade fall att ett beslut med visst innehåll anses ha meddelats. En sådan ordning, som i princip alltid har sin grund i EU-rättsliga krav, är dock mindre väl förenlig med svensk Att en myndighet skulle förhålla sig passiv och avstå från att fatta ett formellt slutligt beslut i ett fall när en frist för avgörande gäller torde också vara synnerligen ovanligt inom svensk I den utsträckning som det undantagsvis ändå förekommer innebär den EU-rättsligt anknutna regleringen att överprövningen i domstol försvåras påtagligt. Exempelvis saknas det i ett sådant fall motivering till beslutsmyndighetens avgörande. Om rättsföljden av att ett beslut inte har fattats inom den angivna tidsfristen är att ett bifallsbeslut ska anses ha fattats, kan även tredjemansintressen påverkas negativt. likhet med utredningen anser regeringen att en generell förfarande- reglering för talan om långsam handläggning inte bör utformas på liknande sätt, låt vara att en sådan reglering kan vara påkallad för vissa typer av beslut när en unionsrättsakt ska genomföras och fungera bättre för enklare former av beslut än när komplicerade sakfrågor ska bedömas. En sådan regleringsmodell bör dock av principiella skäl om möjligt Ett alternativ till den av utredningen föreslagna ordningen skulle kunna vara att utforma regleringen så att ett bifall enbart får till följd att ärendet hos beslutsmyndigheten fortsättningsvis ska hanteras med förtur. sådan ordning gäller t.ex. i domstolarna vid beslut om förtursförklaring enligt lagen (2009:1058) om förtursförklaring i domstol. säkerställa att den nya mekanismen för talan om långsam handläggning inte leder till att tyngdpunkten i förfarandet förskjuts till överinstansen i de fall då beslutsmyndigheten inte haft hållbara skäl för att dröja med avgörandet kan också en kombination av en sådan regleringsmodell och utredningens förslag övervägas. Regeringen noterar att det inte kan uteslutas att en överinstans i vissa fall kan tvingas konstatera att det föreligger en oskälig fördröjning av ärendehandläggningen som det inte går att fastställa en rimlig Prop. 2016/17:180 prognos för hur lång handläggningstid som återstår innan ärendet kan Som remissinstanserna påpekar kan en sådan ordning leda till att beslutsmyndigheten tvingas besluta om avslag i huvudsaken på grund av brister i utredningen och att överinstansen efter ett överklagande därefter återförvisar ärendet till beslutsmyndigheten för ny handläggning. Sådana konsekvenser av den nya regleringen bör undvikas. Regeringen föreslår mot den angivna bakgrunden att regleringen utformas så att överinstansen, om en bestämd frist inte kan anges, ska besluta att förelägga beslutsmyndigheten att möjligt avgöra ärendet. Överinstansen bör också ha möjlighet att bestämma när ärendet senast ska avgöras, när det är möjligt och lämpligt. Den möjligheten torde kunna utnyttjas främst i de fall då överinstansen bedömer att ärendet är klart för avgörande. Men det kan även tänkas att en senaste tidpunkt kan bestämmas i enstaka andra fall, när enbart vissa mindre utredningsåtgärder återstår och det är möjligt att göra en rimligt säker prognos av när ärendet kan förväntas vara moget för avgörande. Att det inte kan bli fråga om att medge något längre uppskov för avgörande i dessa fall följer av att partens framställning förutsätts ha bifallits på den grunden att myndighetens skäl att ytterligare dröja med avgörandet har underkänts. Om förfarandet ska bli effektivt får det inte tillåtas fastna i upprepade bedömningar av utredningsläget. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det sedan ett föreläggande om avgörande har meddelats inte bör finnas någon möjlighet för beslutsmyndigheten att engagera överinstansen genom att begära uppskov med avgörandet. Även om myndigheten inte känner sig övertygad om att ärendet är tillräckligt utrett måste den alltså i dessa situationer bestämma sig i sak och avgöra ärendet. Den kan då antingen bifalla partens yrkande och därmed öppna för en eventuell klagoberättigad motpart att i vanlig ordning överklaga avgörandet, eller avslå begäran och därmed ge utrymme för sökanden att angripa det avgörandet. Överprövning i en instans Som utredningen framhåller är det angeläget att instanskedjan hålls kort om förfarandet ska bli effektivt. Den part som inte har fått framgång med sitt överklagande bör därför inte kunna föra handläggningsfrågan vidare i ytterligare en instans. Inte heller bör den myndighet som ett beslut om föreläggande har riktats mot kunna överklaga detta beslut. Regeringen föreslår därför – i linje med utredningens förslag – att överinstansens beslut, oavsett utgången, inte ska få överklagas. Frågan uppkommer då om den enskilde bör kunna väcka nytt liv i förfarandet genom att återkomma med en ny framställning till myndig- heten om att ärendet ska avgöras och i förekommande fall sedan över- klaga ett nytt avslagsbeslut. Utredningen föreslår att förfarandet ska kunna tillämpas vid endast ett tillfälle i första instans. Några remiss- instanser, bl.a. , och Energimarknads- myndigheten, är kritiska till detta. föreslår att en förnyad prövning av frågan bör kunna begäras efter ytterligare tolv 2016/17:180 Regeringen vill betona vikten av att det nya förfarandet utformas så att enskildas intresse av att få ett snabbt avgörande balanseras på lämpligt sätt mot intresset av att det allmännas resurser tas i anspråk på ett effektivt sätt. Ett effektivt förfarande förutsätter, som framhålls ovan, att det inte är möjligt att tvinga fram upprepade bedömningar av utrednings- läget. Inte heller en part som misslyckats med att få framgång med en talan om långsam handläggning bör vid upprepade tillfällen kunna kräva att myndigheten fattar nya beslut i handläggningsfrågan och sedan begära överinstansens ingripande. Detta ställningstagande grundar sig på samma skäl som anförs ovan till stöd för att beslutsmyndigheten inte bör ha möjlighet att begära uppskov med ärendets avgörande när en tidsfrist för avgörande har fastställts. Regeringen instämmer således i utredningens bedömning att myndighetens prövning inom ramen för detta nya förfarande bör kunna begäras av parten vid endast ett tillfälle under handläggningen av ett ärende. Det behövs inga sanktioner för att motverka domstolstrots Utredningen har övervägt om överinstansens beslut om föreläggande bör kunna förstärkas genom hot om någon form av sanktion, t.ex. ett vite, om underinstansen inte följer beslutet men har avstått från att lägga fram något sådant förslag. och menar att ett system utan påtryckningsmedel riskerar att bli tandlöst. Enligt kan det vara värt att prova nya sanktions- möjligheter och utvärdera om dessa får effekt. Den föreslagna regleringen förutsätter att förvaltningsmyndigheterna lojalt följer överinstansens beslut. Det förhållandet att en besluts- myndighet måste följa ett föreläggande att avgöra ett ärende innebär att myndigheten, om den i ett enskilt fall skulle vara missnöjd med att behöva avgöra ärendet som överinstansen har bestämt, typiskt sett inte torde kunna lastas för att beslutet fattats på bristfälligt underlag. Men om beslutsmyndigheten i stället väljer att inte följa ett föreläggande att avgöra ärendet kan det finnas saklig grund för kritik från såväl ombudsmän som Justitiekanslern. Detta gäller i särskilt hög grad om ett sådant agerande sker mera systematiskt i en myndighets verksamhet och kan anses utgöra uppenbart domstolstrots. Regeringen anser att det i detta lagstiftningsärende inte framkommit tillräckligt tungt vägande skäl för att motivera ett avsteg från den grundläggande principen att en statlig myndighet inte ska förelägga en annan statlig myndighet en skyldighet att vid risk för påföljd av vite vidta en viss åtgärd. Några bärande skäl för att införa en sådan sanktions- möjlighet enbart i förhållande till beslutsorgan inom den kommunala sektorn har inte heller framkommit. Regeringen anser i likhet med utredningen att några sanktionsmöjligheter inte bör införas. Om det i tillämpningen av det nya förfarandet emellertid visar sig att det trots allt finns behov av sanktionsmedel, t.ex. om uppenbart domstolstrots skulle bli vanligt förekommande, kan det finnas skäl för regeringen att åter- komma till denna fråga. 10 Hur ärenden inleds 10.1Det saknas en uttrycklig reglering om hur ärenden inleds Förvaltningslagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen reglerar hur ett ärende inleds eller under vilka förutsättningar en myn- dighet får begära t.ex. att en enskild kompletterar en ansökan eller anmälan i ett ärende. Sådana bestämmelser finns dock på många områden i speciallagstiftningen. Vissa allmänna bestämmelser som får betydelse för hur myndigheten ska förhålla sig i kontakterna med enskilda finns vidare i 4, 5 och 7 §§ FL. Bestämmelserna i 4 § FL om myndigheternas allmänna serviceskyldig- het ger uttryck för vad som anses vara en allmän princip när det gäller förvaltningens kontakter med enskilda i frågor som rör en myndighets verksamhet. Av paragrafen följer bl.a. att varje myndighet, i den utsträckning som är lämplig, ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk- samhetsområde. Frågor från enskilda ska besvaras . Serviceskyldigheten enligt dessa bestämmelser gäller inte enbart i förhållande till en part i ett ärende. Skyldigheten genomsyrar tvärtom all förvaltningsverksamhet. Den innebär bl.a. att en myndighet på begäran av någon enskild som uppger sig överväga att inleda ett ärende – t.ex. genom att lämna in en ansökan om en förmån som myndigheten har att pröva – ska lämna upplysningar bl.a. om vilka krav som ställs för att ärendet ska behandlas i sak och vilka handlingar som den enskilde behöver lämna in för prövningen. Myndigheten är på motsvarande sätt också skyldig att exempelvis lämna upplysningar om myndighetens praxis inom sitt verksamhetsområde. När det gäller serviceskyldigheten kommer ytterligare krav till uttryck i 7 § FL som innehåller bestämmelser om allmänna krav på ärende- handläggningen. Denna bestämmelse är tillämplig först när ett ärende har inletts. Av paragrafen följer bl.a. att ärenden där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts (se avsnitt 8.1). Vidare följer att myndigheten ska överväga att själv hämta in behövliga upplysningar och yttranden från andra myndigheter. Vid sidan av skyldigheten att tillhandahålla råd och upplysningar, innefattar serviceskyldigheten alltså ett ansvar att leda utredningen och se till att det material som bedöms nödvändigt för sakprövningen kommer in (officialprincipen). I vilken utsträckning en myndighet är skyldig att klargöra omständigheterna i ett ärende varierar dock från fall till fall. Normalt innebär denna skyldighet att myndigheten endast måste verka för att den enskilde själv kompletterar sin framställning för att bota eventuella brister. I vissa fall kan myndigheten dock behöva agera för att själv utreda omständigheterna i ärendet. När någon enskild tar initiativ till ett ärende hos en myndighet görs det vanligen genom en ansökan eller anmälan hos myndigheten. Möjligheten att inleda ett ärende genom en muntlig framställning begränsas inte av den allmänna regleringen i förvaltningslagen. Däremot kan det i 2016/17:180 speciallagstiftningen slås fast krav på t.ex. skriftlighet. Ett ärende kan också inledas genom ett initiativ som tas av någon annan myndighet eller genom att en myndighet agerar på eget initiativ. När en framställning görs hos rätt myndighet, i rätt tid, av rätt person – någon som har parts- och processbehörighet och som också berörs av frågan på sådant sätt att han eller hon är saklegitimerad – är myndigheten i princip skyldig att pröva framställningen och avgöra ärendet genom ett beslut. I förvaltningslagen finns inga bestämmelser om vilka särskilda krav som kan ställas på en framställning för att en myndighet ska vara skyldig att pröva den i sak. Det saknas även uttryckliga bestämmelser i förvaltningslagen som ger myndigheterna stöd för att meddela ett före- läggande med krav på kompettering av en framställning. Av rättspraxis framgår att en myndighet som begär kompletteringar från en enskild part inte utan vidare kan låta bli att pröva framställningen i sak med hänvis- ning till att en begärd komplettering har uteblivit (RÅ 1975 ref. 69). Om en framställning är så bristfällig att den inte kan läggas till grund för en prövning i sak anses vidare, i linje med den allmänna grundsats som kommer till uttryck i 5 § FPL, gälla att framställningen normalt kan avvisas bara om myndigheten i ett kompletteringsföreläggande har upp- lyst parten om att bristerna kan leda till ett sådant beslut. Den inledande framställningen från en enskild Regeringens förslag: En enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller henne. Det ska framgå av framställningen vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Om det inte är uppenbart obehövligt ska det även framgå vilka omständigheter som ligger till grund för den enskildes begäran. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser ser positivt på utredningens förslag, däribland , , Post- och tele- styrelsen, geologiska undersökning och . anser dock att det kan vara lämpligt att betona huvud- regeln om skriftlighet i förfarandet. att det i den nya lagen ska slås fast att en myndighet som godtar att ett ärende inleds muntligt ska dokumentera lämnade uppgifter. anser att bestämmelsen bör upplysa om att myndig- heter kan inleda ärenden på eget initiativ. avsaknaden av reglering om myndigheternas möjlighet att inleda ärenden kan tolkas som att en myndighet inte kan ta sådana initiativ. universitet ifrågasätter om det inte också bör regleras vad en framställ- ning från en myndighet ska innehålla. Datainspektionen anser att det bör tydliggöras att en enskild har rätt att vara anonym när han eller hon gör en framställning om att få tillgång till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap menar att krav på kontaktuppgifter som namn och adress kan avskräcka en individ som vill vara anonym från att anmäla missförhållanden. i framhåller att rätten att väcka ärenden anonymt måste särregleras om den ska finnas för ett visst slags ärende. Försvarsmakten motsätter sig förslaget om det inte förs in en bestämmelse som reglerar minimikrav på en framställning för att myndigheten ska vara skyldig att hantera den. Skälen för regeringens förslag Det bör regleras i lag hur en enskild inleder ett ärende Utredningen föreslår en utförligare reglering av förvaltningsförfarandet än den som gäller enligt den nuvarande förvaltningslagen. delar utredningens uppfattning att det i förvaltningslagen bör regleras hur en enskild inleder ett ärende hos en myndighet. I många fall sker det genom att en enskild gör en ansökan hos en myndighet. avse t.ex. en begäran om auktorisation eller licens för att bedriva viss verksamhet, en begäran om tillstånd att få uppföra en byggnad eller en ansökan om ekonomiskt stöd eller liknande eller en begäran om att få ta del av en allmän handling. I andra fall inleds handläggningen hos en myndighet genom en anmälan från någon enskild. Det kan t.ex. handla om anmälningar som måste göras till en tillsynsmyndighet, anmälningar till sociala myndigheter när det finns misstankar om att barn far illa eller anmälningar om inkomstförhållanden genom skattedeklaration eller Regeringen anser att det i förvaltningslagen bör slås fast att en enskild kan inleda ett ärende hos en myndighet genom en ansökan eller För att regleringen ska bli heltäckande och omfatta även andra situationer än de då den enskilde är sökande eller anmälare, bör det i lagen anges att ett ärende även kan inledas genom en annan Utredningen konstaterar därutöver att det inte finns något behov av att i den nya lagen ge en heltäckande bild av alla de förutsättningar som måste vara uppfyllda för att ett ärende som inleds av någon enskild ska kunna prövas i sak. Regeringen instämmer i den bedömningen. I likhet med utredningen anser regeringen således att det i den nya lagen inte är nödvändigt att, som en förutsättning för att en myndighet ska pröva en framställning i sak, slå fast att initiativtagaren har vänt sig till en myndighet som är behörig att bedöma den aktualiserade frågan (rätt forum). Om så inte har skett ska framställningen om möjligt över- lämnas till rätt myndighet. Det är en åtgärd som myndigheten normalt ska vidta inom ramen för sin allmänna serviceskyldighet. är möjligt ska framställningen avvisas. Något särskilt, i förvaltningslagen fastslaget, rättsligt stöd för ett sådant beslut behövs dock inte. Andra sådana förutsättningar som inte lämpar sig för en generell reg- lering i förvaltningslagen rör förhållanden avseende parts- och process- Förutsättningarna för att någon enskild – en fysisk eller juridisk person – ska kunna uppträda som part i ett ärende inför en förvaltnings- myndighet är vanligen desamma som för att uppträda som part i ett mål inför en domstol. Denna ordning bör fortsättningsvis bestå. regeringens mening lämpar sig därför en reglering av de processuella villkoren i aktuellt hänseende inte för en kodifiering i förvaltningslagen. I motsats till Försvarsmakten anser regeringen att den allmänna regleringen i förvaltningslagen inte heller bör ange vilka förutsättningar som ska vara uppfyllda för att någon enskild ska anses saklegitimerad och därmed ha rätt att inleda ett ärende, dvs. vad som krävs för att någon ska anses vara berörd av en fråga på ett sådant sätt att myndigheten ska vara skyldig ta upp en framställning till saklig bedömning. frågan varierar beroende på vad saken gäller och innehållet i den tillämpliga materiella regleringen. Frågan om saklegitimation måste således prövas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall. Utredningen menar vidare att förvaltningslagen inte bör innehålla några regler om hur myndigheter inleder ett ärende på eget initiativ i den egna verksamheten eller hur dessa inleder ett ärende genom en framställ- ning hos någon annan myndighet. Ett par remissinstanser framhåller att en reglering som saknar sådana bestämmelser ger intryck av att begränsa utrymmet för myndigheterna att ta sådana initiativ. denna synpunkt vill regeringen framhålla att ambitionen med den nu aktuella reformen inte är att skapa en reglering som ger en fullständig bild av förvaltningsförfarandet i alla avseenden. Syftet är i stället främst att tydliggöra förvaltningsförfarandet för enskilda och slå fast de rätts- äkerhetsgarantier som ska gälla vid enskildas kontakter med myndig- När en myndighet tar initiativ till ett ärende hos en annan myndighet finns det dessutom som regel stöd för det i en särskild Detta gäller även i fråga om de situationer då en myndighet på eget initiativ kan ta upp ärenden till behandling. Stödet finns då ofta i den materiella reglering som preciserar myndighetens uppgifter på I likhet med utredningen ser regeringen därför inte något behov av bestämmelser i förvaltningslagen om hur ärenden inleds på en Enligt regeringens uppfattning bör det i förvaltningslagen inte heller införas några bestämmelser om den inledande framställningens form. kan visserligen konstateras att ett ärende normalt bör inledas genom en Ett sådant krav kan emellertid i vissa fall innebära en onödig formalisering av förfarandet. Enligt regeringens mening ter det sig svårt att i detalj utforma en reglering som klargör t.ex. i vilka situationer ett muntligt initiativ kan vara acceptabelt. skrifter skulle behöva ges en i sammanhanget oproportionerligt stor omfattning och framstår dessutom som onödiga. en enskild inleder ett ärende hos en förvaltningsmyndighet bör därför utformas så att de inte allmänt utesluter en möjlighet för enskilda att inleda ett ärende genom en muntlig framställning. för en sådan möjlighet hindrar inte att en myndighet anvisar en för en viss ärendetyp speciellt avsedd digital tjänst, om myndigheten bedömer att det är lämpligt. För de fall då ett skriftligt formkrav behöver ställas upp, kan ett sådant krav vidare lämpligen slås fast i en specialförfattning. I motsats till anser regeringen att det inte är lämpligt att komplettera bestämmelsen om hur ett ärende inleds med en erinran om huvudregeln om skriftlighet i förfarandet. En sådan erinran skulle kunna skapa en osäkerhet hos enskilda om vilka förutsättningar som i praktiken gäller för att inleda ett ärende. Det bör dock redan här anmärkas att det förhållandet att en enskild kan ha rätt att inleda ett ärende hos en myndighet genom en muntlig framställning inte därutöver ger honom eller henne en ovillkorlig rätt att komplettera framställningen genom muntligen lämnade uppgifter. Den enskilde kan alltså behöva följa myndighetens anvisningar om att bota en brist i framställningen genom en komplettering som sker skriftligen. (Se även avsnitt 12.2 om muntliga uppgifter.) Vad ska den inledande framställningen från en enskild innehålla? I den inledande framställningen bör det i normalfallet lämnas sådan information som möjliggör för myndigheten att få kontakt med den enskilde. Initiativtagaren bör t.ex. lämna uppgift om sin identitet. Det kan här handla om bl.a. uppgift om namnet på en fysisk person eller firman på en juridisk person och om initiativtagarens personnummer respektive organisationsnummer. Den enskilde bör även lämna den information som kan behövas för att myndigheten ska kunna nå honom eller henne, t.ex. adress och telefonnummer eller information om kontaktvägar för digital kommunikation. Om all kommunikation mellan myndigheten och den enskilde sker genom användning av en särskild digital kommunikations- tjänst kan information om t.ex. en adress ibland framstå som obehövlig, men det kan trots det vara lämpligt att sådan information lämnas för att säkerställa att myndigheten har alternativa kontaktvägar för att kunna nå den enskilde, t.ex. om kommunikationstjänsten slutar att fungera. Som Datainspektionen framhåller gäller som utgångspunkt enligt tryckfrihets- förordningen att enskilda har rätt att vara anonyma i samband med en begäran om att få ta del av en allmän handling (2 kap. 14 § tredje stycket TF). Inspektionen anser att det finns skäl att i förvaltningslagen erinra om detta. Regeringen delar inte den uppfattningen. Eftersom grundlag gäller före vanlig lag har den enskildes rätt till anonymitet enligt tryckfrihetsförordningen företräde framför förvaltningslagens bestäm- melser om vad en ansökan ska innehålla. Som i pekar på kan en särreglering med liknande innebörd också göras i annan författning, vilken till följd av förvaltningslagens subsidiaritet (se avsnitt 5.7) får företräde framför förvaltningslagen. I vissa fall kan t.ex. en myndighets skyldighet att vidta åtgärder med anledning av en anmälan om missförhållanden gälla helt oberoende av om anmälaren identifierar sig eller är anonym. En påminnelse i förvaltningslagen om grundlagsregleringen riskerar mot den bakgrunden att ge en ofullständig bild av när initiativtagaren har rätt att vara anonym. Man kan inte heller bortse från att den enskilde i vissa enstaka fall kan behöva lämna information om sin identitet även vid en begäran om att få ta del av en allmän handling, om uppgifterna i det enskilda fallet är nödvändiga för att myndigheten ska kunna göra en sekretessprövning. Dessutom kan kontaktuppgifter behöva lämnas i den utsträckning dessa är nödvändiga för att en handling ska kunna skickas till sökanden.