prop · H40378 · 2017-02-28 00:00:00 — till EU:s marknadsmissbruksförordning (3 kap. 1 §). ningsärenden har Lagrådet godtagit bestämmelsen främst mot bakgrund av att den har sin motsvarighet i ett antal lagar på bl.a. finansmarknads- området (se t.ex. prop. 2011/12:175 s. 20). Regeringen anser att bestäm- melsen i den nya lagen bör utformas på samma sätt som i övriga lagar på finansmarknadsområdet och betonar nu liksom i tidigare lagstiftnings- Prop. 2016/17:78 ärenden (se samma prop.) att bestämmelsen inte är avsedd att tolkas motsatsvis, dvs. den utesluter inte att även andra tystnadsplikter kan upprätthållas. Som framgår ovan innehåller EU-förordningen en möjlighet för medlemsstaterna att kräva att Priip-produktutvecklare eller den som säljer en Priip-produkt ska lämna förhandsinformation till den behöriga myndigheten om faktabladet. Enligt regeringens uppfattning har det inte framkommit några skäl för att införa ett sådant krav i svensk rätt. 5.4.1Införandet av administrativa sanktioner Regeringens förslag: får förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen att vidta en viss åtgärd eller upphöra med ett visst agerande. Ett föreläggande får förenas med vite. får bestämma att ett föreläggande ska gälla . De överträdelser av EU-förordningen som ska ingripa mot genom beslut om sanktionsavgift anges i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. får besluta om administrativa sanktioner mot både fysiska och juridiska personer enligt den nya lagen. Regeringens bedömning: Genom att ges befogenhet att förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen att upphöra med ett visst agerande har inspektionen möjlighet att förbjuda marknadsföringen av en Priip-produkt eller att ett faktablad för en sådan produkt tillhandahålls. Inspektionen har också möjlighet att förelägga en Priip-produktutvecklare att offentliggöra en ny version av faktabladet. Straffansvar bör inte införas för överträdelser av EU-förordningen. Administrativa sanktioner som går utöver de som anges i EU-förord- ningen bör inte heller införas. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Enligt promemorians förslag anses befogenhet att utfärda föreläggande att vidta åtgärder enligt den nya lagen som en tillsynsbefogenhet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att det i den föreslagna lagen bör anges vilka bestämmelser som ska ha överträtts för att inspektionen ska besluta om förbud mot marknadsföring eller mot tillhandahållande av faktablad. Enligt inspektionen bör det förtydligas vilka fysiska personer som kan komma att omfattas av regleringen. EU-förordningen indikerar att även andra aktörer än personer med tillstånd kan komma att omfattas, vilket även förslaget öppnar upp för. Vidare bör det finnas möjlighet för inspektionen att meddela anmärkning med eller utan sanktionsavgift. För subjekt som är tillståndspliktiga bör enligt inspektionens uppfattning varning eller återkallelse av tillståndet kunna beslutas. tydligt måste framgå att med Priip-produktutvecklare avses den juridiska personen och att principalansvaret i svensk rätt inte påverkas. som omfattas bör tydligt begränsas till fysiska personer som själva har ett Påföljder som riktas mot enskilda anställda måste vara noggrant Förbundet anser att sanktioner gentemot fysiska personer normalt sett är betydligt mer ingripande jämfört med sanktioner som riktas mot ett finansiellt företag. ningen av den föreslagna bestämmelsen om sanktionsavgift ger intryck av att denna är den enda ingripandemöjligheten som står till buds. ningen menar att mindre allvarliga överträdelser, såsom en felaktig formulering i faktabladet, bör kunna hanteras genom föreläggande. bör således framgå att föreläggande kan användas som ett alternativ till att besluta om sanktionsavgift. turerade Placeringar i och efterfrågar ett mer utvecklat resonemang om vem som kan vara Priip-utvecklare respektive vem som ger råd om och säljer produkterna. arnas tolkning av regelverket kan en utvecklare också vara ett företag som inte står under tillsyn och därmed inte omfattas av någon rörelse- Vidare uppfattar föreningarna artikel 13.4 i EU-förordningen som en lättnadsregel och ifrågasätter behovet av att kunna sanktionera ett företag som vill tillhandahålla faktablad vid varje transaktion. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt EU-förord- ningen (artikel 22.1) ska medlemsstaterna fastställa bestämmelser om lämpliga administrativa sanktioner och åtgärder för situationer som utgör en överträdelse av förordningen och vidta alla nödvändiga åtgärder för att se till att de tillämpas. Skyldigheten att införa administrativa sank- tioner påverkar inte behöriga myndigheters tillsynsbefogenheter eller medlemsstaternas rätt att föreskriva och utdöma straffrättsliga påföljder. Medlemsstaterna får besluta att inte fastställa bestämmelser om admi- nistrativa sanktioner för överträdelser som är föremål för straffrättsliga påföljder enligt deras nationella rätt. Såväl fysiska som juridiska personer kan bli föremål för administrativa Emellertid kan endast fysiska personer begå brott, vilket innebär att endast fysiska personer kan dömas till en brottspåföljd. juridisk person kan dock åläggas företagsbot om ett brott begås i utövningen av dess näringsverksamhet (36 kap. 7 § ). En utgångspunkt vid införandet av sanktioner på finansmarknads- området är att lagstiftningen ska vara enhetlig och konsekvent. med det som framgår i avsnitt 5.1 har man från svenskt håll i huvudsak valt att sanktionera överträdelser av regelverken på finansmarknads- området genom införandet av administrativa sanktioner. anser regeringen att de sanktioner som bör komma i fråga vid överträdel- ser av EU-förordningen bör vara av administrativt slag och inte av straff- I EU-förordningen (artikel 24) anges vilka sanktioner och åtgärder som den behöriga myndigheten åtminstone ska ha befogenhet att i enlighet med nationell rätt vidta vid överträdelser av förordningen. myndigheten ska bl.a. kunna besluta om sanktionsavgift och besluta om förbud mot marknadsföring av en Priip-produkt. befogenheter enligt den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen bör, som anges i avsnitt 5.3, ligga i linje med dem som inspektionen har enligt annan lagstiftning på finansmarknadsområdet. Enligt vissa lagar på detta område har ett batteri av ingripandeåtgärder som den kan använda när någon har åsidosatt sina skyldigheter. Inspektionen kan utfärda föreläggande, meddela förbud eller anmärkning samt återkalla tillstånd eller meddela varning (se t.ex. 15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). I andra lagar t.ex. lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister har färre befogenheter och kan t.ex. inte återkalla tillstånd. De sanktionsmöjligheter som föreskrivs i EU-förordningen (artikel 24.2) är omfattande och torde väl motsvara behov av att ingripa mot överträdelser av förordningen. Regeringen anser mot denna bakgrund att det i svensk rätt inte bör införas några administrativa sanktioner som går utöver det som krävs enligt EU-förordningen. Möjligheten till det i EU-förordningen (artikel 24.3) bör därför inte utnyttjas. Det är således inte motiverat att, som förespråkar, i den nya lagen ge inspektionen befogenhet att återkalla tillståndet för den som åsidosatt någon skyldighet enligt förordningen. Inte heller bör varning kunna meddelas med stöd av den nya lagen. I promemorian föreslås att ska få förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med visst agerande. Ett sådant föreläggande föreslås även få förenas med vite. I promemorians lagförslag är bestämmelsen om föreläggande i den nya lagen (4 §) placerad under rubriken . påpekar att förslaget ger intryck av att sanktionsavgift är den enda ingripandemöjligheten som står till buds och att det bör framgå att föreläggande kan användas som ett alternativ till att besluta om sanktionsavgift. Regeringen instämmer med föreningen att det finns anledning att förtydliga förslaget så att det framgår att får avstå från att besluta om sanktionsavgift, om ett sådant föreläggande bedöms som en tillräcklig åtgärd. För att tydliggöra detta bör bestämmelsen om föreläggande även flyttas så att den i lagen i stället, i enlighet med Lagrådets förslag, placeras under rubriken vidta rättelse. Det bör noteras att förslaget att får förelägga den som har åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen att vidta en viss åtgärd eller att upphöra med ett visst agerande inte är begränsad till de administrativa sanktioner som anges i förordningen (artikel 24.2 första stycket a–d). Möjligheten är inte heller begränsad till några i lagen särskilt angivna överträdelser av EU-förordningen utan får besluta om de förelägganden som behövs för att se till att förordningen följs. Enligt regeringens uppfattning bör de ingripandebefogenheter som föreslås i denna proposition vara tillräckliga och det är därför inte motiverat att, som efterfrågar, även ge inspektionen befogenhet att besluta om anmärkning. I likhet med i flera andra lagar på finansmarknadsområdet (se bl.a. 14 kap. 1 § fjärde stycket lagen om värdepappersfonder, 21 kap. 4 §, försäkringsrörelselagen och 10 kap. 1 § fjärde stycket lagen om försäkringsförmedling), bör det i den nya lagen, i enlighet med Lagrådets för- slag, tas in en särskild bestämmelse om att får be- stämma att ett föreläggande ska gälla . Medlemsstaterna ska således införa administrativa sanktioner för över- trädelser av vissa angivna artiklar i EU-förordningen (artikel 24.1). att skapa tydlighet avseende vilka överträdelser som kan resultera i ingripande genom beslut om sanktionsavgift, bör dessa överträdelser framgå av den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-för- På så sätt blir det tydligt vad en överträdelse som kan få en sådan följd kan bestå i. Enligt Lagrådet bör hänvisningar till de olika artiklarna i EU-för- ordningen undvikas eftersom hänvisningarna avser förordningen i den Regeringen anser emellertid att det, eftersom det är fråga om sanktioner riktade mot enskilda, tydligt bör framgå vilka överträdelser som kan resultera i ingripande genom beslut På så sätt blir det tydligt vad en överträdelse som kan få en sådan följd kan bestå i. Hänvisningar till artiklarna i EU-förord- ningen bidrar till att skapa klarhet i detta avseende. konstateras att det överensstämmer med hur motsvarande bestämmelser är utformade i bl.a. lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning (6 §) och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om OTC-derivat, centrala motparter och transak- tionsregister (2 kap. 1 §) och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning (5 kap. 2 §). den bakgrunden att övervägande skäl talar för att det även i de nu aktuella bestämmelserna i den nya lagen med kompletterande bestäm- melser till EU-förordningen bör finnas hänvisningar till de artiklar i den förordningen som reglerar de skyldigheter som gäller för en Priip- produktutvecklare eller den som ger råd om eller säljer en Priip-produkt. , Strukturerade Placeringar i och ifrågasätter att ska kunna ingripa om den som ger råd om eller säljer Priip-produkter väljer att tillhandahålla ett faktablad inte bara vid den första av flera på varandra följande transaktioner avseende samma Priip-produkt. deras uppfattning är det som anges i EU-förordningen (artikel 13.4) om att skyldigheten att tillhandahålla ett faktablad i en sådan situation gäller bara den första transaktionen endast en lättnadsregel. likhet med remissinstanserna att det som anges i EU-förordningen bör förstås som en lättnadsregel och inte något förbud mot att tillhandahålla ett faktablad vid fler än ett tillfälle vid flera på varandra följande transaktioner avseende samma Priip-produkt. således inte ingripa mot en person som ger råd om eller säljer en Priip- produkt och som i en sådan situation väljer att tillhandahålla faktablad i större omfattning än vad som krävs enligt förordningen. åsidosättande av skyldigheten att tillhandahålla ett faktablad vid den första transaktionen, respektive den första transaktionen efter det att faktabladet har ändrats, som det föreligger en överträdelse som utgör grund för ingripande. Enligt EU-förordningen ska den behöriga myndigheten enligt nationell rätt ha möjlighet att besluta om ett bestående eller tillfälligt marknads- föringsförbud av en Priip-produkt vid vissa överträdelser av EU-förord- ningen (artikel 24.2 första stycket a och b). det att den behöriga myndigheten i den medlemsstat där en Priip-produkt marknadsförs bör vara ansvarig för tillsynen av marknadsföringen av den Priip-produkten (skäl 24). Den behöriga myndigheten ska därutöver ha befogenhet att besluta om ett förbud mot att tillhandahålla ett faktablad som inte uppfyller kraven i form och innehåll i artiklarna 6–8 eller 10 i EU-förordningen och att en ny version av faktabladet ska offentliggöras (artikel 24.2 första stycket d i EU-förordningen). Nämnda krav på medlemsstaterna att införa en befogenhet för den behöriga myndigheten att ingripa enligt nationell rätt, bör inte förväxlas med den befogenhet för den behöriga myndigheten att ingripa som följer direkt av EU-förord- ningen (artikel 17). Den möjligheten behandlas i avsnitt 5.7. anser att befogenheten att förbjuda marknadsföring eller tillhandahållande av faktablad bör nämnas särskilt i lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Detta dels eftersom det är fråga om förbud som kan åläggas en fysisk person, dels därför att utformningen så långt möjligt bör likna EU-förordningen och vara enhetlig. I lagar på finansmarknadsområdet förekommer det att har motsvarande befogenhet att besluta om föreläggande att vidta en viss åtgärd som föreslås i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. Kraven i de berörda regelverken har då bedömts förutsätta att ska ha möjlighet att förelägga den som har överträtt reglerna att vidta viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett visst agerande (se t.ex. prop. 2015/16:10 s. 246). Sanktionskatalogen i EU-förordningen (artikel 24) är tillämplig vid överträdelse av bl.a. reglerna om marknadsföringsmaterial (artikel 9). De reglerna kan överträdas på olika sätt, t.ex. kan marknadsföringsmaterial innehålla uppgifter som strider mot informationen i faktabladet. En överträdelse av reglerna kan även ske genom att marknadsföringsmaterialet inte innehåller uppgifter om att det finns ett faktablad. Eftersom en överträdelse kan bestå i ett aktivt agerande likväl som i underlåtenhet, är det rimligt att den behöriga myndigheten ska kunna kräva att en överträdelse ska upphöra, men även kunna ålägga den ansvarige att vidta en viss åtgärd för att uppfylla kraven i EU- förordningen. För att ska ha möjlighet att ingripa mot den som åsidosätter sina skyldigheter både om det är frågan om ett agerande eller en underlåtelse är det alltså inte tillräckligt att får besluta om förbud mot marknadsföring och tillhandahållande av faktablad. Som anges ovan är sanktionskatalogen i EU-förordningen en s.k. minimikatalog och det står medlemsstaterna fritt att tilldela den behöriga myndigheten ytterligare befogenheter. Genom den vida befogenhet som föreslås för att förelägga den som åsidosatt sina skyldigheter enligt EU-förordningen att vidta en viss åtgärd eller upphöra med ett visst agerande, kan inspektionen ingripa i enlighet med det som anges i EU-förordningen (artikel 24.2 första stycket a–d). Därigenom uppfylls även det som anges i EU-förordningen (skäl 24) om att den behöriga myndigheten i den medlemsstat där en Priip-produkt marknadsförs bör vara ansvarig för tillsynen av marknadsföringen av den Priipprodukten. ska kunna besluta om administrativa sanktioner mot både fysiska och juridiska personer som åsidosätter sina skyldigheter Placeringar i och efterfrågar att det tydliggörs vilka fysiska och juridiska personer som avses. de administrativa sanktionerna kan riktas mot bör enligt regeringens upp- fattning bestämmas med utgångspunkt i EU-förordningens tillämpnings- Förordningen ska tillämpas på Priip-produktutvecklare och personer som ger råd om eller säljer Priip-produkter (artikel 2.2). produktutvecklare definieras som en enhet som dels utvecklar en Priip- produkt, dels ändrar en befintlig Priip-produkt, bl.a. men inte endast, genom att förändra dess risk- och avkastningsprofil eller kostnaderna vid en investering i Priip-produkten (artikel 4.4). En person som säljer Priip- produkter definieras som en person som erbjuder eller ingår avtal avseende Priip-produkter med en icke-professionell investerare (artikel En Priip-produktutvecklare och en person som ger råd om eller säljer Priip-produkter kan vara antingen en juridisk person eller en fysisk I EU-förordningen (artikel 24.2 första stycket e) framgår det att både juridiska och fysiska personer ska kunna åläggas sanktionsavgift. Vilken juridisk respektive fysisk person som kan betraktas som Priip- produktutvecklare eller som en person som ger råd om eller säljer Priip- produkter måste enligt regeringens uppfattning tolkas i ljuset av det grundläggande syftet med EU-förordningen, dvs. för icke-professionella investerare och förbättra icke-professionella investerares förtroende för Priip-produkter. Med en sådan utgångspunkt bör den som yrkesmässigt utvecklar, ger råd om eller säljer Priip-produk- ter, i den mening som anges i EU-förordningens definitioner, typiskt sett anses omfattas av förordningen och därmed även den föreslagna nya Med yrkesmässigt får förstås att utvecklandet, rådgivningen eller försäljningen sker som ett led i näringsverksamhet. I lagen om försäk- ringsförmedling (1 kap. 1 §) används begreppet yrkesmässighet för att definiera vad som avses med försäkringsförmedling. I förarbetena till den lagen anges att det i begreppet yrkesmässighet får anses ingå att förmed- lingen utförs mot någon form av ekonomiskt utbyte (prop. s. 49). exempel på juridiska personer som faller inom tillämpningsområdet. Även fysiska personer som yrkesmässigt ägnar sig åt att utveckla, ge råd om eller sälja Priip-produkter omfattas av regelverket, t.ex. försäkrings- Det är alltså i första hand fråga om fysiska och juridiska personer som har tillstånd att bedriva viss verksamhet som i sin tur om- fattas av EU-förordningen. Gränsdragningen kring tillämpningsområdet, liksom huruvida det i ett enskilt fall är fråga om tillståndspliktig verk- samhet, är däremot ytterst en fråga för rättstillämpningen. EU-förordningen innehåller inte några krav på att medlemsstaterna ska införa administrativa sanktioner som kan tillämpas mot personer som ingår i ledningen för en juridisk person eller andra fysiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för en överträdelse vid överträdelser av förordningen som den juridiska personen har gjort sig skyldig till (jfr t.ex. artikel 110.2 i och rådets direktiv /59/EU om inrättande av en ram resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av Prop. 2016/17:78 rådets direktiv /891/EEG och och rådets direktiv 2001/24/EG, 2002/47/EG, 2004/25/EG, 2005/56/EG, 2007/36/EG, 2011/35/EU, 2012/30/EU och 2013/36/EU samt och rådets förordningar [EU] nr 1093/2010 och [EU] nr 648/2012). Med hänsyn till att det i EU-förordningen inte ställs upp några krav på att medlemsstaterna ska införa sanktioner mot ledningspersoner i en juridisk person som har gjort sig skyldig till en överträdelse och den typ av överträdelser av förordningen som kan aktualisera ingripande av , saknas det enligt regeringens uppfattning skäl att gå utöver vad EU-förordningen kräver i denna del. bör således inte få befogenhet att ingripa mot en fysisk person för en juridisk persons överträdelse av förordningen. Regeringens bedömning: Kravet på en offentlig varning vid överträdelse av EU-förordningen föranleder inga lagstiftningsåtgärder. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att ett offentliggörande av ett beslut om anmärkning utan att sanktionsavgift utfärdats skulle kunna anses uppfylla EU-förordningens krav på utfärdande av en offentlig varning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt EU-förordningen (artikel 24.2 första stycket c) ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att meddela en offentlig varning där den person som är ansvarig för överträdelsen och typen av överträdelse anges. I den engelska språkversionen av förordningen anges det att den behöriga myndigheten ska kunna besluta om ”a public warning” där den person som är ansvarig för överträdelsen och typen av överträdelse anges. I andra rättsakter på finansmarknadsområdet finns krav på att den behöriga myndigheten ska kunna utfärda ”en offentlig förklaring”, på engelska ”a public statement”, där den person som är ansvarig för överträdelsen och överträdelsens art anges (se t.ex. artikel 63.2 a i och rådets förordning [EU] nr 909/2014 av om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler och om ändring i direktiv /26/EG och 2014/65/EU och förordning [EU] nr 236/2012 [förordningen om värdepapperscentraler]). Någon skillnad i sak mellan en offentlig varning och en offentlig förklaring synes enligt regeringens uppfattning inte vara avsedd. Ur ett svenskt perspektiv vore det främmande att, utan att någon sanktion mot en fysisk person har beslutats, utfärda en varning där det anges att personen gjort sig skyldig till en överträdelse. När det gäller förordningen om värdepapperscentraler gjorde regeringen bedömningen att det inte krävdes någon särskild lagstiftningsåtgärd med anledning av kravet i den förordningen på offentlig varning (prop. 2015/16:10 s. 245). Regeringen gör samma bedömning när det gäller 2016/17:78 motsvarande regler i den nu aktuella EU-förordningen (artikel 24.2 första stycket c). Enligt regeringens uppfattning bör det inte införas någon möjlighet för att besluta om anmärkning enligt den nya lagen, se avsnitt 5.4.1. Det kan således inte bli fråga om att offentliggöra något sådant beslut. I enlighet med det som framgår i avsnitt 5.4.4 ska däremot offentliggöra beslut om administrativa sanktioner eller åtgärder beträffande överträdelser av EU-förordningen (artikel 29). Regeringens förslag: Om en Priip-produktutvecklare eller någon som ger råd om eller säljer Priip-produkter åsidosätter sina skyldigheter enligt EU-förordningen, ska ingripa genom beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. får avstå från att besluta om sanktionsavgift om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om Priip-produktutvecklaren eller den som ger råd om eller säljer Priip-produkter gör rättelse, om föreläggande att vidta en viss åtgärd bedöms vara en tillräcklig åtgärd, eller om något annat organ har vidtagit åtgärder mot den personen som bedöms tillräckliga. De kriterier som, utöver de som anges i EU-förordningen, ska beaktas när sanktionsavgiftens storlek fastställs anges i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU-förordningen. I den nya lagen regleras även verkställighet av beslut om sanktionsavgift. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorians förslag anges inte att får avstå från att besluta om sanktionsavgift om föreläggande att vidta viss åtgärd bedöms vara en tillräcklig åtgärd. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anför att en definition av begreppet koncern bör införas i lagen.