prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — Redan tidigt stod det dock klart för att krisledningsgruppen inte var designad för höstens flyktingsituation utan mer för en plötslig händelse.78 Krisledningsgruppen avvecklades därför och arbetet med att hantera höstens flyktingsituation fortsatte därefter i SLS.79 I samband med att krisledningsgruppen avvecklades utvidgades SLS med ytterligare stabsmedlemmar för säkerställa informationsöverföringen inom myndigheten. SLS träffades och var aktiv fram till . Relativt tidigt bildades också den så kallade HK-gruppen som ett beredningsorgan med uppgift att ta hand om de frågor som kom upp i SLS.80 Men enligt uppgift från var det svårt att få arbetet att fungera i HK-gruppen och därför bildades i stället en operativ ledningsstab, . träffades från början men frekvensen minskade senare till . 76Telefonintervju med företrädare för , . 77Migrationsverket, protokoll , I/SC 1/2015. 78Intervju med ledningen vid , . 80Telefonintervju med företrädare för , . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Utöver dessa två staber fanns också en beredskapsorganisation av beredskapsansvariga vid huvudkontoret och mottagningsenheterna. Fram hade beredskapsansvariga vid huvudkontoret genomfört avstämningsmöten för att få en nationell lägesbild över tillgängliga sängplatser på ankomstboendena och vilken förmåga ansökningsenheterna hade att registrera nya asylsökande. Mötena gav också underlag för att kunna besluta om en överansträngd mottagningsenhet behövde avlastas av en annan. Allt eftersom situationen blev mer ansträngd ökade frekvensen för beredskapsansvarigas avstämningsmöten till ett flertal gånger per dag, veckans alla dagar.81 Lägesbilderna från avstämningsmötena redovisades av de beredskapsansvariga till SLS och senare även till . En daglig samlad lägesbild sammanställdes i en stabsrapport som delades i organisation. Stabsrapporten delades också med . Särskilda staber aktiverades också i flera av regioner Fyra av sex regioner - region , region , region och region - aktiverade särskilda ledningsstaber under flyktingsituationen.82 Vid region inrättades en särskild ledningsstab för att säkerställa att viktiga funktioner var i drift under semestern.83 Den särskilda staben var aktiverad fram till att semestern var slut, och aktiverades igen eftersom antal asylsökande hade ökat. Staben träffades i början en gång , vilket ökades till två gånger . byggdes den särskilda ledningsstaben ut till en krisledningsstab för hela regionen med utpekad krisledare. I staben ingick också en logistikplanerare med ansvar för att organisera och lokalisera lediga boenden och lokaler samt se till att det fanns tillräcklig service som mat, vatten och kommunikation.84 I intervju med påpekar krisledaren för staben i region att den inte var tillräckligt när det gällde kommunikation med olika aktörer. Staben fick in många frågor men hade inte tid att besvara dem och hade heller inte tillgång till kommunikatörer. Både MSB och Försvarsmakten stöttade med stabstöd bad om stöd från MSB i att bygga upp . Något senare fick även Försvarsmakten en förfrågan om att bistå med stabstöd. Även de regionala särskilda staberna fick stöd från MSB och Försvarsmakten. Det handlade om både stabstöd, boendesamordning och logistik. 81E-post från MSB, . 82E-post från , . 83Intervju med företrädare för , region , . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G operativa avdelning, , deltog i via telefon för att dela information. deltog på samma sätt i stab.85 Totalt var runt 75 personer från MSB och, Försvarsmakten inlånade till . Alla var inte vid samtidigt utan omfattningen av stödet varierade . Stödet pågick fram till slutet av 2015 och var avgiftsbelagt. Försvarsmakten fakturerade medan MSB fakturerade 1 517 281 kr.86 MSB ansåg inte att operativa ledningsstab fungerade optimalt MSB, som deltog i stabsstödet vid och sedan sammanställde sina erfarenheter, menar att den operativa ledningsstaben, , utvecklades i positiv riktning men att det fanns vissa utmaningar som kvarstod under hela hösten 2015.87 MSB menar att stabschefen för inte hade något särskilt mandat, vilket gjorde att stabens roll förblev oklar. bemannades heller aldrig fullt ut vilket begränsade stabens funktionalitet. MSB lyfter också fram att fattade beslut inte kommunicerades i tillräcklig grad varken inom den operativa hanteringen eller till linjeorganisationen samt att staben saknade ett helhetsperspektiv på att flyktingsituationen också påverkade andra aktörer i samhället, som till exempel kommunerna.88 MSB menar vidare att var färgad av en förvaltningskultur som inte var anpassad för det operativa tempo som behövs under en krissituation. har till framfört att det fanns otydligheter i och att det blev en del dubbelarbete initialt.89 Det fanns inte tid att pröva ut vad som fungerade bäst på grund av att situationen så snabbt blev akut. anser dock att stabsarbetet kom att fungera bra . pågår ett arbete vid med att uppdatera myndighetens krisorganisation. har till uppgivit att arbetet dels har sin grund i att togs upp i krisberedskapsförordningens bilaga som en av de myndigheter som har ett särskilt ansvar för beredskap och dels i att ser ett behov av att ha en förankrad stabsstruktur vid krissituationer.90 De nationella riktlinjerna för gemensamma grunder för samverkan och ledning har också varit bidragande, enligt . Arbetet beräknas vara klart under januari 2017.91 85E-post från , . 86MSB PM, datum , dnr 2016-7347. 87MSB 2016, Etablera stab under press. Erfarenheter och rekommendationer från MSB:s metodstöd till i . . dnr 2016-728. 88Intervju med företrädare för , . 89Telefonintervju med företrädare för , . 90E-post från , . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.1.3Migrationsverket hade genomfört övningar men inte mot ett flyktingscenario Enligt instruktion för krisberedskap och krisorganisation ska den centrala krisledningsgruppen genomgå ”regelbunden relevant utbildning och övning".92 tidigare generaldirektör hade som ambition att myndighetens krisgrupp vid huvudkontoret ska öva minst en gång och enligt underlag från myndigheten framgår att detta genomförts de senare åren.93 Enligt intervjuer med hade dock myndigheten vid ingången inte genomfört separata övningar för ett scenario med hög flyktinginvandring.94 Däremot genomfördes en utbildning för verkets krisgrupp med syfte att ta fram lägesbilder.95 genomfördes en krisövning med verkets krisgrupp utifrån scenariot anlagda bränder. I regionerna är det respektive regionchef som beslutar om hur ofta regionens krisgrupp ska öva. genomfördes krishanteringsutbildning och krisövning för regionkanslier i fem av sex regioner.96 Övningarna fokuserade på att ta fram lägesbild utifrån särskilda scenarier.97 Därutöver har utbildning och övning genomförts för samtliga enhetschefer i två av regioner. Övningarna har enligt lett till att regionerna fick kunskap om krishantering och hur man skulle ta fram och dela en samlad lägesbild under flyktingsituationen 2015.98 ledning har för också framhållit att även om myndigheten inte hade övat specifikt för ett flyktingscenario vid ingången hade myndigheten skaffat sig erfarenhet i att hantera en sådan situation genom att den allt fått hantera ett allt större antal asylsökande. Beredskapsplanerna hade vid ingången aktiverats vid ett flertal tillfällen och myndigheten anser därför att den hade erfarenhet av att organisera sig, skala upp och omfördela resurser för att klara ett stort antal asylsökande.99 92Migrationsverket, , Instruktion om krisberedskap och krisorganisation, dnr I/SC 1/2015. 94Intervju med ledning, . 95E-post från , . 96E-post från , . 97Enligt e-post från var övningen i region inriktad mot ett scenario med anlagda bränder. I övriga regioner handlade scenariot om ett verkligt ärende med medicinsk anknytning. 98E-post från , . 99Intervju med ledning, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G 3.1.4Migrationsverket har inte utformat risk- och sårbarhetsanalyser hade inte utformat årliga risk- och sårbarhetsanalyser, vilket krisberedskapsförordningen kräver.100 hade inte uppfattat att kravet på risk- och sårbarhetsanalyser omfattade alla myndigheter utan antog att kravet gällde endast de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och omfattas av förordningens bilaga.101 omfattades inte av bilagan men kom åter att ingå . beslutade om sin första risk- och sårbarhetsanalys i oktober 2016.102 Myndigheten uppger vidare att den har tagit fram riskanalyser enligt förordningen om intern styrning och kontroll.103 genomgång av riskanalyserna på myndighetsnivå för de senare åren visar att inte tog upp en stor flyktingström som en explicit risk 2013.104 Däremot pekar myndigheten på risken för en växande verksamhet. riskanalys tas en stor flyktingström upp som en explicit risk med allvarliga konsekvenser.105 Risken för att en sådan händelse ska inträffa bedöms som osannolik men det framhålls i analysen att det finns behov av att ta ett större grepp om boendefrågan. En av de åtgärder som beslutats om för att hantera denna risk är att ”ta fram en morfologisk modell för asylboende i syfte att identifiera riskåtgärder”. riskanalys tas en stor flyktingström upp som en risk som behöver åtgärdas. Analysen togs dock fram när flyktingsituationen redan hade inträffat och det därför redan var uppenbart att stora flyktingströmmar utgör en risk för verksamhet.106 Länsstyrelserna har tilldelats en särskild uppgift i samhällets krisberedskap. är geografiskt områdesansvarig myndighet vilket bl.a. innebär att vid en krissituation ska inom sitt geografiska område vara en sammanhållande funktion mellan den lokala nivån som kommuner, landsting och näringsliv och den nationella nivån. Genom sin verksamhet ska minska sårbarheten i samhället, bevaka att risk- och beredskapshänsyn tas i samhällsplaneringen 100Intervju med ledning, . 103Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 104Migrationsverkets risksammanställning 2013. 105Riskrapport för myndighetsledning, beslutad . 106Riskanalys för myndighetsledning för tertial 3 2015, beslutad . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N samt utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer och höjd beredskap.107 3.2.1Inte alla länsstyrelser aktiverade sin krisorganisation under flyktingsituationen 2015 Instruktionen för länsstyrelserna anger att ska ha en tjänsteman i beredskap med uppgift att initiera och samordna det inledande arbetet för att upptäcka, verifiera, larma och informera vid allvarliga kriser som berör länet. ska också ha förmåga att vid en allvarlig kris, som berör länet eller medför behov av samverkan med kommuner eller andra aktörer, omgående kunna upprätta en ledningsfunktion för bl.a. samordning och information.108 Vid samtliga länsstyrelser finns ordinarie funktioner eller enheter i linjeverksamheten som arbetar med krisberedskap.109 Vid dessa enheter/funktioner arbetar beredskapshandläggare som också kan ha uppdraget att fungera som tjänsteman i beredskap, TiB. Antal beredskapshandläggare skiljer sig åt mellan länsstyrelserna beroende på deras storlek, varav de minsta har mellan ett till tre krisberedskapshandläggare medan större som t.ex. har ett femtontal.110 Vid samtliga länsstyrelser finns även beredskapsplaner som stöd för att kunna hantera en oväntad händelse.111 Av intervjuer med länsstyrelserna framgår att samtliga länsstyrelser upprättade någon form av särskild projektorganisation för att kunna hantera flyktingsituationen.112 Alla länsstyrelser aktiverade dock inte sin beredskaps- eller krisorganisation utan några valde i stället att hantera situationen inom ramen för ordinarie verksamhet. 113 Det kan delvis förklaras av att alla län inte var lika påverkade av inströmningen av asylsökande och därför inte hade behov av att hantera situationen enligt beredskapsplanerna. Men det berodde också på att inte alla länsstyrelser uppfattade flyktingsituationen som en extraordinär händelse som behövde hanteras med krisberedskapsorganisationen. Enligt uppgift från länsstyrelserna fanns det ett motstånd i flera kommuner mot att kalla flyktingsituationen för en kris.114 Denna bild stöds också av MSB:s rapportering till regeringen om flyktingsituationen.115 MSB framhåller att en del länsstyrelser gjorde bedömningen att övergången från 10752 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 10853 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 109Information hämtat från länsstyrelsernas webbplatser . 110Intervju med företrädare för länsstyrelserna nätverk för försvarsdirektörer, , Information på länsstyrelses webbplats, . 111Intervju med företrädare för länsstyrelserna nätverk för försvarsdirektörer, . 112Intervju med företrädare för länsstyrelserna, . 113Intervju med företrädare för länsstyrelsernas nätverk för försvarsdirektörer, . 115MSB 2016, Rapportering av MSB:s uppdrag från regeringen avseende flyktingsituationen, Dnr 2016-2440. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G linjeverksamhet till beredskapsorganisation inte var nödvändig eftersom situationen inte ansågs vara en kris. Det medförde att det i många fall inte var krisberedskapshandläggare som var kontaktpersoner gentemot andra aktörer under flyktingsituationen. I de fall som krisberedskapshandläggarna var kontaktpersoner, blev nödvändig samverkan betydligt lättare att snabbt få till stånd, enligt MSB:s utvärdering. Enligt företrädare för länsstyrelsernas nätverk för försvarsdirektörer var det uppenbart från ett länsstyrelseperspektiv att flyktingsituationen var en extraordinär händelse. Företrädaren anser att den bristande enhetligheten i hur länsstyrelserna tolkade sitt geografiska områdesansvar ledde till att det blev otydligt för andra aktörer vad de kunde förvänta sig av länsstyrelsen.116 3.2.2Länsstyrelserna tar fram risk- och sårbarhetsanalyser men de är av begränsad nytta för beredskapsarbetet Enligt krisberedskapsförordningen ska verka för att regionala risk- och sårbarhetsanalyser sammanställs och lämna en redovisning baserad på analysen till MSB. Länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser omfattar både den egna myndigheten och hela länet som är geografisk områdesansvarig för. Analyserna ska kunna användas som underlag både för de egna och andra aktörers krisberedskapsåtgärder.117 granskade länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser 2015 och kunde konstatera att analyserna uppfyllde de formella kraven. 118 I stort sett alla länsstyrelser hade sammanställt analyser vars innehåll följer regelverket och som tagits fram och levererats . Granskningen visade dock att den praktiska användningen av risk- och sårbarhetsanalyserna tycktes varierat mellan länsstyrelserna. Flera länsstyrelser ansåg att användningen av analyserna som ganska begränsad som underlag vid krisberedskapsarbetet, t.ex. vid val av övningar och stödinsatser. Några menar att analyserna mer är ett rapporteringsuppdrag än ett verktyg för den egna verksamheten. Flera länsstyrelser bedömer att risk- och sårbarhetsanalyserna inte är så användbara för krisberedskapsarbetet som de borde vara. granskning visade också att risk- och sårbarhetsanalyserna präglas av bredd framför djup och att de brister i enhetlighet och jämförbarhet. Analyserna kan omfatta ett flertal olika risker och sårbarheter, men ofta behandlas dessa endast ytligt. Den bristande jämförbarheten skapar problem för MSB som i stora delar bygger sin nationella riskbedömning på länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser. 116Intervju med företrädare för länsstyrelsernas försvarsdirektörsnätverk, . 11754 § förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 118Riksrevisionen 2015, Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (RiR 2015:18). 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N MSB pekar också på att det saknas en klar koppling mellan de hot, risker och sårbarheter som identifierats av länsstyrelserna och planerade åtgärder för att möta dessa.119 3.2.3 Länsstyrelsernas övningar och utbildningar120 Länsstyrelserna ska ge stöd till aktörer som är ansvariga för krisberedskapen i länet avseende planering, risk- och sårbarhetsanalyser samt utbildning och övning.121 ska dessutom ansvara för att personalen får den utbildning och övning som behövs för att myndigheten ska kunna lösa sina uppgifter i samband med krissituationer. En planlagd utbildnings- och övningsverksamhet i syfte att uppnå detta ska genomföras.122 Hälften av länsstyrelserna bedömer att de övar sällan Enligt uppgift från länsstyrelsernas nätverk för försvarsdirektörer har de flesta länsstyrelser en övnings- och utbildningsplan.123 Övningsverksamheten ser dock olika ut eftersom länsstyrelserna inte har samma uppfattning om i vilken omfattning de ska öva, utbilda och planera för en kris. Länsstyrelsernas övningspraxis varierar också när det gäller om de har övat internt eller med andra aktörer.124 Av den granskning som genomförde av länsstyrelsernas krisberedskap 2015 framgår att runt hälften av landets 21 länsstyrelser bedömde att de under 2011-2014 utfört de uppgifter som de är ålagda när det gäller övningsverksamhet.125 Den andra hälften bedömde däremot att de övat i ganska liten utsträckning. Många länsstyrelser framhöll dessutom att de behövde öva mer frekvent. Orsakerna till den bristande övningsverksamheten var enligt länsstyrelserna överlag en brist på resurser och kompetens samt att övningar prioriteras ned till förmån för andra uppgifter. Majoriteten av länsstyrelserna har genomfört de utbildningar som planerats Enligt granskning bedömde en majoritet av länsstyrelserna att de under 2011-2014 genomfört utbildningar i enlighet med de krav som ställs på dem.126 Länsstyrelserna baserar sina bedömningar på den egna ambitionsnivån och hur de tolkar uppdraget. De flesta länsstyrelser bedömer också att de genomfört den utbildningsverksamhet som planerats. 119Riksrevisionen 2015, Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (RiR 2015:18). 120Iakttagelser som redovisas under detta avsnitt bygger i stora delar på granskningsrapport Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (RiR 2015:18). 12154 § 2 förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 12210 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. 123Intervju med företrädare för länsstyrelsernas försvarsdirektörsnätverk, . 125Riksrevisionen 2015, Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (RiR 2015:18). R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G MSB har tilldelats ett särskilt ansvar för samhällets krisberedskap och i det finns särskilda krav på myndigheten hur den ska arbeta med samhällets beredskap. I enlighet med dessa krav har vi i granskningen undersökt xMSB:s organisation för hantering av flyktingsituationen xMSB:s analyser av sårbarheter, hot och risker i samhället xom MSB tillhandahållit utbildningar och övningar inom krisberedskapsområdet 3.3.1MSB inrättade sin särskilda organisation för krishantering Inom MSB finns en stående beredskaps- och krisorganisation som fortlöpande arbetar med omvärldsbevakning och samordningsaktiviteter. Myndigheten genomför en stabsorientering med avrapportering av vad som framkommer i myndighetens omvärldsbevakning. genomför också MSB en nationell samverkanskonferens. Inbjudna är de myndigheter som har tjänsteman i beredskap (TiB) och vanligen deltar ett trettiotal myndigheter. Syftet med den nationella samverkanskonferensen är att utbyta information på nationell nivå som kan utgöra grunden för en samlad nationell lägesbild och även bidra till de medverkande aktörernas egna lägesbilder. En lägesbild är en dokumentation av särskilt viktiga aspekter från ett pågående skeende eller händelse.127 Syftet med att skapa lägesbild är att underlätta bedömningar och konsekvenser av händelsen för att kunna vidta lämpliga och samordnande åtgärder, enskilt eller aktörsgemensamt. Ett annat syfte med de nationella samverkanskonferenserna är att utveckla och upprätthålla en god samverkansförmåga hos aktörerna i krishanteringssystemet.128 Vid samverkanskonferensen ger MSB en kort lägesbildsrapportering. Lägesbilden visar vad som hänt, MSB:s bedömning av läget i förhållande till målen för krisberedskapen och samhällets säkerhet129, vilka åtgärder som eventuellt behöver vidtas samt vem som i så fall är ansvarig. Dessa lägesbilder rapporteras också vid behov in till . Vid samverkanskonferensen har också vissa myndigheter Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. 128Information från MSB, kiv/Nyhetsarkiv-2013/Det-man-gor-ofta-blir-man-bra-pa---nationell-samverkanskonferens-varje-ons- dag-/. 129I kapitel 2 finns en närmare beskrivning av dessa mål. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N stående rapportering.130 Andra myndigheter kan bjudas in för att redogöra för olika aktuella händelser och situationer som berör flera.131 pVid händelser som är så omfattande att MSB:s resurser måste organiseras på ett särskilt sätt inrättar MSB en särskild organisation.132 Då samlar myndigheten interna funktioner under ledning av en operativ chef och beslut för inriktningen på arbetet tas fram. En sådan särskild organisation inrättades av MSB till följd av att flyktingsituationen eskalerade och att MSB bedömde att en sådan organisation skulle effektivisera myndighetens arbete.133 I samband med att den särskilda staben upprättades tog också MSB fram ett beslut om inriktningen på arbetet. Enligt beslutet inriktades MSB:s arbete på att samordna och stödja ansvariga aktörers hantering, stödja informationssamordningen, upprätthålla nationell lägesbild och rapportera till , identifiera ansvarsluckor och utmaningar i samhällets hantering samt förmedla resurser.134 Den särskilda organisationen träffades för avrapportering, efter att den dagliga ordinarie stabsorienteringen hade ägt rum. ingick enligt uppgift från MSB ett hundratal medarbetare i den särskilda organisationen. Organisationen avvecklades den 27 januari 2016.135 Särskilda nationella samverkanskonferenser för flyktingsituationen inrättades togs flyktingsituationen upp på MSB:s regelbundna nationella samverkanskonferens. tog MSB fram sin första nationella lägesbild avseende flyktingsituationen. Från MSB:s lägesbildsrapportering framgår att MSB bedömer att har förmåga att hantera nuvarande flyktingströmmar men att handläggningstiderna för asylärendena sannolikt kommer att förlängas avsevärt.136 På den regelbundna samverkanskonferensen deltog dock inte eftersom myndigheten inte hade någon TiB. 130Följande myndigheter har stående rapportering: , , , , . 131Information från MSB, kiv/Nyhetsarkiv-2013/Det-man-gor-ofta-blir-man-bra-pa---nationell-samverkanskonferens-varje-ons- dag-/. 132Intervju med företrädare för den särskilda organisationen vid MSB, . 136MSB:s lägesbild, , dnr 2015-4788. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G kallade MSB till en nationell samverkanskonferens avseende flyktingsituationen där behov av stöd i att hitta boende till asylsökande stod i fokus. 137 Från hölls nationella samverkanskonferenser avseende flyktingsituationen fram till då konferenserna övergick till att hållas .