prop · H403107 · 2017-02-21 00:00:00 — gäller i förhållande till arbetstagarorganisationer och deras företrädare, men i viss mån även gentemot det allmänna. Några exempel som kan nämnas är 11 § medbestämmandelagen som anger att en arbetsgivare på eget initiativ ska förhandla med den arbets- tagarorganisation i förhållande till vilken han är bunden av kollektiv- avtal, innan beslut fattas om viktigare förändring av verksamheten. Ytterligare exempel är 19 § medbestämmandelagen som anger att en arbetsgivare fortlöpande ska hålla den arbetstagarorganisation, i för- hållande till vilken han är bunden av kollektivavtal, underrättad om hur verksamheten utvecklas. I 47 § medbestämmandelagen anges att en part som träffat kollektivavtal om löner och allmänna anställningsvillkor, på begäran, ska ge in en kopia av avtalet till . Även för- troendemannalagen innebär åtskilliga skyldigheter för en arbetsgivare gentemot den som har utsetts som facklig förtroendeman av en arbets- tagarorganisation som är eller brukar vara bunden av kollektivavtal för de arbetstagare som berörs av förtroendemannens verksamhet. Dessa rättsverkningar kan inte sägas vara arbets- och anställnings- villkor i den mening som avses i artikel 3.1 utstationeringsdirektivet. De innebär emellertid skyldigheter som för en utstationerande arbetsgivare skulle kunna uppfattas som betungande, särskilt med beaktande av att denne som utgångspunkt normalt inte är verksam på den svenska arbets- marknaden. Denna typ av rättsverkningar, som enligt svensk rätt normalt är förknippade med ett kollektivavtalsförhållande, kan heller inte sägas vara en nödvändig förutsättning för att uppfylla direktivens syften. Regeringen vill värna den fria förhandlingsrätten och stärka kollektiv- avtalens ställning i utstationeringssituationer i syfte att effektivt säker- ställa utstationerade arbetstagares rättigheter. Genom att få till stånd ett kollektivavtalsförhållande kan de utstationerade arbetstagarna av arbets- givarna garanteras – i direktivets mening – en minimilön och minimi- villkor i övrigt samt en effektiv tillsyn av dessa villkor och en sanktions- ordning om villkoren inte följs. Utgångpunkten när det finns ett kollektivavtal är att de nyssnämnda rättsverkningarna av ett kollektiv- avtal bör gälla. Regeringen har dock i avsnitt 5.1 redogjort för att ett system med utökade möjligheter att få till stånd ett kollektivavtal vid utstationering, ytterst med stöd av stridsåtgärder, måste klara en lämplighets- och proportionalitetsbedömning för att anses förenlig med . Det kan enligt regeringen antas att ett system som tillåter stridsåtgärder i syfte att uppnå ett kollektivavtal med samtliga rättsverkningar som enligt svensk rätt är förknippade med ett kollektivavtalsförhållande, skulle anses som betungande och oproportionerligt. Frågan var föremål för behandling i samband med att den nuvarande regleringen infördes (prop. 2009/10:48 s. 37). Den ställdes emellertid inte på sin spets eftersom den lösning som då valdes innebar att det på grund av bevisregeln alltid blev möjligt för en utstationerande arbetsgivare att freda sig mot stridsåtgärder utan att teckna ett svenskt kollektivavtal med alla dess rättsverkningar, genom att visa att de befintliga villkoren ligger på en svensk minimistandard inom utstationeringsdirektivets hårda kärna. För att den föreslagna regleringen i sin helhet, vilket inkluderar de ut- ökade möjligheterna att få till stånd ett kollektivavtal vid utstationering, ytterst med stöd av stridsåtgärder, ska vara proportionerlig och förenlig med är det enligt regeringens bedömning nödvändigt att begränsa rättsverkningarna av de kollektivavtal som träffas som en följd av stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder. Om ett kollektivavtal träffats som en följd av stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder bör de rättsverkningar som följer av ett kollektivavtalsförhållande därför begränsas. Mot denna bakgrund finns det alltså behov av en bestämmelse om att begränsa de skyldigheter som enligt annan lag än utstationeringslagen gäller för en arbetsgivare på grund av kollektivavtalsförhållandet. Vilka kollektivavtalsverkningar avses? Flera remissinstanser har efterfrågat förtydligande av vilka kollektiv- avtalsverkningar som bör begränsas. Ett giltigt kollektivavtal har många verkningar enligt lag. Det är fråga om verkningar i förhållande till flera olika aktörer. Verkningarna kan delas upp i skyldigheter gentemot enskilda arbetstagare, den avtals- slutande arbetstagarorganisationen, organisationens förtroendemän samt det allmänna. Kollektivavtalsverkningar i förhållande till andra än enskilda arbetstagare Kommittén har i sitt förslag angett att de rättsverkningar som bör begränsas är skyldigheter för arbetsgivaren i förhållande till en arbets- tagarorganisation, till dennes förtroendemän eller till det allmänna, som följer av annan lagstiftning än utstationeringslagen. Flera remissinstanser påpekar att det finns rättsliga oklarheter kring vilka verkningar som enligt förslaget begränsas, t.ex. (), () och Det ifrågasätts t.ex. om avtalslagens bestämmelser inte ska vara tillämpliga, om de formkrav för kollektivavtal som finns i medbestämmandelagen inte ska gälla, samt om de kollektiv- avtalstolkningsprinciper som finns inte ska omfatta kollektivavtal för utstationerade arbetstagare. De verkningar som, enligt regeringen, bör begränsas är sådana skyldigheter som enligt annan lag än utstationeringslagen gäller på grund av kollektivavtalsförhållande för en arbetsgivare. Det är fråga om sådana skyldigheter som är en del av det arbetsrättsliga regelverket och som skulle kunna anses betungande för en utstationerande arbetsgivare och som inte heller kan sägas vara nödvändiga för uppfyllande av direktivens syften. Den övervägande delen avser skyldigheter i förhållande till en arbets- tagarorganisation eller till dennes förtroendemän, men vissa skyldigheter kan uppstå för arbetsgivaren även gentemot det allmänna som en följd av ett kollektivavtalsförhållande. Det är enligt regeringens bedömning inte lämpligt att i lagtext räkna upp vilka skyldigheter som inte ska gälla. En sådan uppräkning skulle bli alltför omfattande och riskera att inte bli heltäckande. Det framstår i stället som lämpligare med en allmän bestämmelse om att ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare som slutits som en följd av en stridsåtgärd eller varsel om en sådan åtgärd inte medför skyldigheter som enligt annan lag än utstationeringslagen gäller för arbetsgivare på grund av kollektivavtalsförhållande i förhållande till en arbetstagarorganisation, dennes förtroendemän eller det allmänna. Avsikten med förslaget är självklart inte att det i något avseende ska begränsa avtalslagens regler eller allmänna avtalsrättsliga principer, såsom skyldigheten att följa ett ingånget avtal. Inte heller bör tillämpningen av de bestämmelser i t.ex. medbestämmandelagen som anger formerna för hur ett kollektivavtal ingås begränsas, se 23 § medbestämmandelagen. Bestämmelsen bör inte heller utformas på ett sådant sätt att de principer som utvecklats för hur ett kollektivavtal tolkas om det uppstår en tolkningstvist, påverkas. Arbetsförmedlingen anför att kollektivavtal ibland är en förutsättning för rätten till vissa anställningsstöd samt att det finns bestämmelser som innebär att om en arbetsgivare inte följer ett kollektivavtal kan arbets- givaren bli återbetalningsskyldig. Ett krav på att lön ska lämnas enligt kollektivavtal eller är likvärdig med lön enligt kollektivavtal i branschen kan enligt regeringens mening inte ses som en skyldighet som gäller för arbetsgivare enligt annan lag än utstationeringslagen på grund av kollektivavtalsförhållandet. Inte heller bör den återbetalningsskyldighet som kan uppstå om en arbetsgivare inte följer ett kollektivavtal ses som en sådan skyldighet. Det innebär sammanfattningsvis att de regler Arbetsförmedlingen berört inte bör påverkas av den nu föreslagna begränsningsregeln. TCO anser att bestämmelsen i 3 § andra stycket förtroendemannalagen, som reglerar regionala förtroendemäns tillträde till arbetsplatsen, ska gälla och alltså inte omfattas av begränsningsregeln. Regeringen inser att det finns ett värde i att regionala förtroendemän kan få tillträde till arbetsplatsen. Regeringen bedömer emellertid att behovet av kontroll av att arbetsgivaren tillämpar avtalade villkor kommer att tillgodoses genom förslaget om utökade kontrollbefogenheter för en arbetstagar- organisation, se avsnitt 7.2. Det saknas därför enligt regeringen anledning att göra ett sådant undantag. Kollektivavtalsverkningar i förhållande till enskilda arbetstagare Ett giltigt kollektivavtal har även verkningar enligt lag i förhållandet mellan den avtalsbundna arbetsgivaren och dennes arbetstagare. En avtalsbunden arbetsgivare och en arbetstagare, som på grund av medlemskap i den avtalsslutande arbetstagarorganisationen är bundna av samma kollektivavtal, kan inte med giltig verkan sluta en överens- kommelse som strider mot kollektivavtalet (26 och 27 §§ med- bestämmandelagen). Dessa bestämmelser får anses EU-rättsligt nödvändiga och tillåtna. Enligt artikel 3.1 i utstationeringsdirektivet ska , oavsett vilken lag som gäller för anställningsförhållandet, se till att utstationerande arbetsgivare garanterar de utstationerade arbetstagarna minimivillkor inom hårda kärnan. I enlighet med artikel 5 i samma direktiv ska vidta lämpliga åtgärder om detta inte följs. De bestämmelser som nämnts ovan bidrar till att uppfyller direktivets krav. Dessa kollektiv- avtalsverkningar bör därför inte begränsas. Enligt många lagar, t.ex. de flesta lagar som det hänvisas till i 5 § ut- stationeringslagen, kan det under vissa förutsättningar, genom kollektiv- avtal göras avvikelser från lagbestämmelser om villkor som ska tillämpas för arbetstagare. Dessa lagbestämmelser tillåter normalt att den avtals- bundna arbetsgivaren får tillämpa de avvikande kollektivavtals- bestämmelserna i stället för lagbestämmelserna också i förhållande till arbetstagare som inte är bundna av kollektivavtal men sysselsätts i arbete som avses med avtalet. Lagbestämmelser om att arbetsgivaren får tillämpa avvikande kollektivavtal också på arbetstagare som inte är av- talsbundna kan inte anses vara betungande för arbetsgivaren. Den sortens fakultativa rättsverkan av ett kollektivavtal bör därför inte heller begränsas gentemot den enskilda arbetstagaren. Det finns dock vissa verkningar som kan sägas röra arbetsgivarens skyldigheter mot enskilda arbetstagare som eventuellt kan aktualiseras även i utstationeringssituationer och som bör begränsas. Enligt 22 § anställningsskyddslagen har arbetsgivarens kollektivavtalsbundenhet betydelse för turordningen vid uppsägning av arbetstagare på grund av arbetsbrist. Bestämmelserna innebär att den s.k. turordningskretsen med arbetstagare som arbetsgivaren måste turordna vid en inträffad arbetsbrist blir mindre med kollektivavtalsbundenhet eftersom det då ska fastställas en särskild turordning för varje avtalsområde. Liknande bestämmelser finns i fråga om företrädesrätt till återanställning enligt 25 § anställnings- skyddslagen. De bör nämnas att det inte är självklart att anställningsskyddslagen skulle bli tillämplig i en utstationeringssituation, men det kan inte ute- slutas. En tillämpning av 22 och 25 §§ anställningsskyddslagen skulle kunna innebära att en utstationerande arbetsgivare behöver hålla reda på flera avtalsområden, vilket skulle kunna anses betungande för en arbets- givare. Det kan också hävdas att turordningsregler är arbets- och anställningsvillkor – med svensk terminologi s.k. kollektiva normativa villkor i ett kollektivavtal – som inte faller inom hårda kärnan. Ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare som slutits som en följd av stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder bör mot den bakgrunden inte beaktas vid tillämpning av 22 och 25 §§ anställningsskyddslagen. Förutsättningar för att kollektivavtalsverkningarna ska begränsas Kommittén föreslår att kollektivavtalsverkningarna ska begränsas när avtalet slutits som en följd av en stridsåtgärd eller som en följd av varsel om en sådan åtgärd. TCO anser att enbart ett varsel inte ska medföra att kollektivavtalsverkningarna begränsas. Redan ett varsel kan sett från en utstationerande arbetsgivares perspektiv uppfattas som allvarligt. Ett varsel kan under vissa förutsätt- ningar utgöra en sådan påtryckning på motparten att det i praktiken skulle kunna jämställas med en vidtagen stridsåtgärd. Därför bör både avtal som slutits som en följd av en stridsåtgärd och avtal som slutits som en följd av varsel medföra begränsningar. Kollektivavtalsverkningarna bör inte begränsas vid frivilligt slutna kollektivavtal Enligt regeringens bedömning är det endast när kollektivavtal för ut- stationerade arbetstagare träffats som en följd av stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder som kollektivavtalets verkningar enligt lag bör begränsas för att regleringen ska anses förenlig med . Skälen för det har utvecklats i föregående avsnitt. Om en utstationerande arbets- givare i stället frivilligt, dvs. utan samband med stridsåtgärder eller varsel om sådana åtgärder, sluter ett kollektivavtal med en svensk arbetstagarorganisation kan det ur ett EU-rättsligt perspektiv inte finnas några invändningar mot att samtliga sedvanliga rättsverkningar gäller. Denna bedömning förändras inte heller av det faktum att regeringen föreslår att ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare ska medföra vissa utökade effekter, t.ex. att även utanförstående utstationerade arbetstagare bör kunna utkräva kollektivavtalsvillkor (minimivillkoren inom hårda kärnan) samt att den avtalsslutande arbetstagarorganisationen bör få vissa kontrollbefogenheter i fråga om dessa villkor. Dessa förslag har sin grund i genomförandet av artikel 11.1 respektive artikel 9 i tillämpningsdirektivet, se avsnitt 8.2 och 7.2. Flera remissinstanser, t.ex. , och SKL, påpekar dock att en ordning där begränsade kollektivavtalsverk- ningar förutsätter att arbetsgivaren först blivit utsatt för stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder, riskerar att bli konfliktdrivande. Det framhålls som tveksamt utifrån den svenska modellen som bygger på samförstånd. Även Lagrådet framför liknande synpunkter. För att undvika en ordning som riskerar att bli konfliktdrivande på det sätt som remissinstanserna befarar, skulle det krävas att rättsverkningarna av ett kollektivavtal alltid begränsas, dvs. både när kollektivavtalet slutits frivilligt och som en följd av stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder. Den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger, som redan konstaterats, till stor del på förekomsten av kollektivavtal. En modell, där kollektiv- avtal är central för reglering av arbets- och anställningsvillkor, förutsätter att kollektiva förhandlingar äger rum. Det kan på nytt erinras om att den ordning som utgår från för fastställandet av de minimivillkor som de utstationerade arbetstagarna ska garanteras av arbetsgivaren, dvs. kollektivavtalsmodellen, är en av de modeller som utstationerings- direktivet uttryckligen erkänner i artikel 3.8. Förenings- och för- handlingsrätten skyddas i och i sociala stadga som är bundet av. Förhandlingsrättens mest centrala del är rätten att förhandla om kollektivavtal. En förhandling är en central del i att ett kollektivavtal kommer till stånd. Utgångspunkten är att det vid dessa förhandlingar ingås frivilliga avtal så långt som möjligt. Strids- åtgärdsrätten är endast ett medel som aktualiseras när de frivilliga förhandlingarna inte lyckas. Som framgår av avsnitt 5.1 syftar förslaget om möjligheten att få till stånd ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med begränsade villkor och verkningar, med stöd av strids- åtgärder, inte på något sätt till att inskränka de möjligheter som finns att på frivillig väg träffa kollektivavtal. Som redan konstaterats ska unionen erkänna och främja arbets- marknadsparternas betydelse och ta hänsyn till skillnaderna i de nationella systemen, se t.ex. artikel 152 EUF-fördraget. Det återspeglas även i tillämpningsdirektivet. I skäl 14 i tillämpningsdirektivet anges t.ex. att skillnaderna i de nationella arbetsmarknadsmodellerna samt arbetsmarknadens parters självständighet ska erkännas. I skäl 15 betonas att arbetsmarknadens parter har en viktig roll när arbetstagare ut- stationeras eftersom de i enlighet med nationell rätt eller praxis kan fast- ställa de tillämpliga minimilönerna. Även skäl 30 och 31 i tillämpnings- direktivet betonar vikten av arbetsmarknadens parter i olika avseenden. Det ger sammantaget ett starkt stöd för EU:s medlemsstaters rätt att värna sina nationella arbetsmarknadsmodeller. Att kollektiva förhandlingar främjas och att kollektivavtal ingås helt utan tvång i form av stridsåtgärder eller varsel om sådana åtgärder – i såväl inhemska situationer som i utstationeringssituationer – är enligt regeringen positivt och i linje med internationella åtaganden på Det stämmer väl överens med gällande ordning på den svenska arbetsmarknaden och stärker kollektivavtalens ställning. Det är också önskvärt att sedvanliga kollektivavtalsverkningar i så hög utsträckning som möjligt följer av alla kollektivavtal som träffas på den Som redan nämnts är de skyldigheter som följer av att det råder ett kollektivavtalsförhållande en viktig del av den svenska arbetsmarknadsmodellen eftersom de har stor betydelse för arbetstagare och för arbetsmarknadens parter. Det är därför önskvärt att dessa verkningar i så stor utsträckning som möjligt ska följa av alla Det innebär enligt regeringen att begränsningar av rätts- verkningarna endast bör förekomma undantagsvis, dvs. bedöms som EU-rättsligt nödvändigt av proportionalitetsskäl. Regeringen är medveten om att det kan anses finnas en motsättning mellan å ena sidan målet om att kollektivavtal bör ingås på frivillig väg och å andra sidan intresset av att rättsverkningarna av ett kollektivavtal endast bör begränsas om det förekommit stridsåtgärder eller varsel om För en arbetsgivare som planerar att utstationera arbets- tagare till och som i och för sig är villig att teckna ett kollektiv- avtal, men endast med begränsade villkor och verkningar, kan det dess- utom uppfattas som märkligt att behöva invänta ett varsel för att kunna få till stånd ett sådant kollektivavtal. Det kan inte heller uteslutas att en arbetsgivare som planerar att utstationera arbetstagare till kan uppfatta det som besvärligt att över huvud taget behöva förhandla med en En modell där kollektivavtal är centrala för reglering av arbets- och anställningsvillkor, förutsätter emellertid att det finns möjlighet för kollektiva förhandlingar att äga rum. Det kan på nytt erinras om att den ordning som utgår från för fastställandet av de minimivillkor som de utstationerade arbetstagarna ska garanteras av arbetsgivaren, dvs. kollektivavtalsmodellen, är en av de modeller som utstationerings- direktivet uttryckligen erkänner i artikel 3.8. konstateras att tillämpningsdirektivet uttryckligen rymmer en modell som bygger på att kollektiva förhandlingar gentemot en enskild ut- stationerande arbetsgivare kan vara ett led i att säkerställa skyldigheter enligt utstationeringsdirektivet och tillämpningsdirektivet. f) tillämpningsdirektivet framgår nämligen att krav kan ställas på en utstationerande arbetsgivare att utse en förhandlingsbehörig företrädare i syfte att försöka få till stånd kollektiva förhandlingar. konstaterats är dessutom bundet av internationella konventions- åtaganden till skydd för den kollektiva förhandlingsrätten och för främjande av kollektiva förhandlingar. En arbetsgivare som vill utstationera arbetstagare till får mot denna bakgrund räkna med att kollektivavtalsförhandlingar kan komma Vid dessa förhandlingar är det upp till parterna att i första hand frivilligt komma överens om villkoren i ett kollektivavtal. Det kan tänkas att en svensk arbetstagarorganisation vid dessa förhandlingar kommer att vara villig att ingå ett kollektivavtal med endast begränsade villkor (dvs. villkor motsvarande minimivillkoren inom hårda kärnan), eftersom organisationen enligt den reglering som föreslås ändå inte kommer att kunna kräva ytterligare villkor med stöd av stridsåtgärder. Det är emellertid en förhandlingsfråga som parterna förfogar över i den enskilda situationen utifrån parternas intressen i den aktuella förhandlingen. Däremot bör, enligt regeringen, den begränsning av rättsverkningarna som bedöms som EU-rättsligt nödvändig av proportionalitetsskäl om det förekommit stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder, endast aktualiseras om det förekommit just stridsåtgärder eller varsel. Regeringen anser mot denna bakgrund och trots de synpunkter som har framförts, att den reglering som föreslås är en rimlig avvägning mellan å ena sidan målet att kollektivavtal ska kunna ingås på frivillig väg efter förhandlingar i syfte att säkerställa ett effektivt skydd för utstationerade arbetstagare, och å andra sidan intresset av att rättsverkningarna av ett kollektivavtal endast bör begränsas i de situationer som får anses kräva det, nämligen om det förekommit stridsåtgärder eller varsel om sådana. Det avgörande i fråga om rättsverkningarna bör begränsas är alltså om kollektivavtalet tecknats frivilligt eller inte. Om en utstationerande arbetsgivare frivilligt efter förhandlingar väljer att sluta ett kollektivavtal med en svensk arbetstagarorganisation, med alla rättsverkningar som normalt följer med avtalet, kan det inte anses finnas EU-rättsliga hinder mot att sedvanliga kollektivavtalsverkningar följer med avtalstecknandet. Ett kollektivavtals verkningar bör därför inte begränsas vid frivilligt slutna avtal. Enligt TCO är det oklart vad som bör gälla beträffande rätts- verkningarna om en arbetsgivare efter stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder väljer att ingå ett kollektivavtal med villkor som inte begränsas till minimivillkor inom den hårda kärnan. TCO delar utred- ningens uppfattning att det mest sannolika förmodligen kommer vara att en arbetsgivare efter stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder väljer att ingå ett kollektivavtal med minimivillkor inom den hårda kärnan. Det kan dock tänkas att en arbetsgivare ändå väljer att ingå ett kollektivavtal med villkor som inte begränsas till minimivillkoren inom den hårda kärnan. Enligt regeringens bedömning finns det skäl att fästa vikt vid om det är ett fullt frivilligt ingånget avtal. Som redan framgått bör rätts- verkningarna inte begränsas när den utstationerande arbetsgivaren på frivillig väg väljer att ingå ett avtal. Det kan på nytt erinras om att regeringen i avsnitt 6 föreslår att det ska införas bestämmelser som för- bättrar möjligheterna för en arbetsgivare att inför en utstationering få kännedom om vilka arbets- och anställningsvillkor som kan komma att krävas med stöd av stridsåtgärder. Om en arbetstagarorganisation varslar om eller vidtar en stridsåtgärd kommer den utstationerande arbetsgivaren att ha kännedom om vilka villkor som får krävas, nämligen minimi- villkoren inom hårda kärnan. Om en utstationerande arbetsgivare där- efter, på det sätt som TCO beskriver, ändå skulle välja att frivilligt ingå ett kollektivavtal där villkoren inte begränsas till minimivillkoren inom den hårda kärnan, finns det inga EU-rättsliga hinder mot att sedvanliga kollektivavtalsverkningar följer med avtalstecknandet. 2016/17:107 Bundenhet av ett kollektivavtal kan inte bara uppkomma för en ut- stationerande arbetsgivare genom att arbetsgivaren själv sluter avtalet. Bundenhet kan även uppstå genom att arbetsgivaren blir medlem i en arbetsgivarorganisation som har slutit ett kollektivavtal som kan tillämpas på utstationerade arbetstagare. En arbetsgivare kan välja att bli medlem i en arbetsgivarorganisation efter det att stridsåtgärder vidtagits eller det har varslats om sådana.