prop · H403182 · 2017-05-02 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:182 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen en ändring i kameraövervakningslagen (2013:460) som innebär att kameraövervakning som sker från drönare inte ska omfattas av lagen, om övervakningen bedrivs av någon annan än en myndighet. Enskildas personliga integritet kommer i stället att skyddas av reglerna i personuppgiftslagen (1998:204). Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460)......................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Grundläggande reglering till skydd för den personliga EU:s rättighetsstadga och det nuvarande EU:s stadga om de grundläggande Det nuvarande dataskyddsdirektivet.................. EU:s dataskyddsreform – dataskyddsförordningen och det nya dataskyddsdirektivet...................................... Det nya dataskyddsdirektivet .......................... Annan lagstiftning till skydd för den personliga Den svenska regleringen av kameraövervakning ............. Definitioner och tillämpningsområde............................... Kameraövervakning av platser dit allmänheten har Tillstånd är huvudregeln.................................. Vissa undantag från tillståndskravet................ Kameraövervakning efter anmälan.................. Ansökan och beslut om tillstånd...................... Kameraövervakning av platser dit allmänheten inte Behandling av bild- och ljudmaterial, tystnadsplikt Skadestånd, straff och överklagande ................................ Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd............................ 6.2Reglering om luftfartssäkerhet och skydd av Skyddslagen och säkerhetsskyddslagen .......................... Kameraövervakningslagens tillämpningsområde och den nya Kameraövervakningslagen är tillämplig på drönare........ 7.2Kameraövervakningslagen är inte tillämplig på s.k. 7.3Datainspektionens information om tillstånd till kameraövervakning med drönare .................................... Hur kan regleringen av kamerautrustade drönare bli mer Kameraövervakningslagen bör ändras............................. Ett undantag från tillståndsplikten för kamerautrustade drönare bör inte införas ........................ 8.3Den privata sektorns användning av kamerautrustade drönare ska undantas från Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser.................................. Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460)............................. Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare för berättigade ändamål........................ Lagförslaget i promemorian ............................................ Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag vid regeringssammanträde ............................ 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460). 2Förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460) Härigenom föreskrivs att det i kameraövervakningslagen (2013:460) ska införas en ny paragraf, 5 a §, av följande lydelse. Lagen gäller inte vid kameraövervakning som sker från ett obemannat luftfartyg, om övervakningen bedrivs av någon annan än en myndighet. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Beslut om tillstånd till kameraövervakning som avses i 5 a § vilka har meddelats före ikraftträdandet upphör att gälla . 2016/17:182 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade om direktiv till Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd (Ju 2015:14, dir. 2015:125). Utredningen gavs bl.a. i uppdrag att undersöka hur kameraövervakningslagens tillämpningsområde förhåller sig till användning av ny teknik, t.ex. kamerautrustade drönare, och att ta ställning till om det behövs integritetsstärkande eller teknikfrämjande åtgärder. Bakgrunden till utredningens uppdrag i denna del var bl.a. att rättsläget bedömdes som osäkert när det gällde i vilken mån kamerautrustade drönare och motsvarande annan ny teknik omfattades av lagens tillämpningsområde. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Efter att utredningen tillsattes har rättsläget klarlagts genom ett avgörande från (HFD 2016 ref. 71 I). gjorde bedömningen att en kamera som är monterad på en drönare ska anses vara en sådan övervakningskamera som omfattas av kameraövervakningslagens tillämpningsområde. Detta innebär att det som huvudregel krävs tillstånd för att använda en sådan drönare på en plats dit allmänheten har tillträde. Drönartekniken har många betydelsefulla användningsområden och kan vara till stor nytta inom bl.a. räddningsarbete, skogs- och jordbruk samt journalistisk verksamhet. Efter Högsta förvaltningsdomstolens avgörande har det ifrågasatts om det finns tillräckliga möjligheter att använda tekniken för bl.a. sådana ändamål. Inom har därför promemorian Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare för berättigade ändamål utarbetats. I promemorian görs bedömningen att det finns anledning att undersöka behovet av och möjligheterna till en snabbare lösning av frågan genom ändringar i kameraövervakningslagen. I promemorian föreslås mot denna bakgrund att övervakning med kamerautrustade drönare ska undantas från lagens tillämpningsområde, om övervakningen utförs av någon annan än en myndighet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Promemorian och remissvaren finns tillgängliga i (dnr Ju2016/09129/L6). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har främst i avsnitt 8 gjort vissa förtydliganden i enlighet med Lagrådets synpunkter. Grundläggande reglering till skydd för Av målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § regeringsformen (RF) framgår att den offentliga makten ska utövas med respekt för den enskilda människans frihet och värdighet samt att det allmänna ska värna den enskildes privatliv och familjeliv. Vidare följer av 2 kap. 6 § andra stycket RF att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten som sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Begränsningar i denna rättighet får endast göras i lag och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 21 och 22 §§ RF. Rätten till skydd för den personliga integriteten ingår som en del i rätten till respekt för privatlivet enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Av artikel 8 i följer att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En offentlig myndighet får inte inskränka denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. är inkorporerad i svensk rätt och gäller som svensk lag (lagen [1994:1219] om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna). Inom antogs 1981 en konvention (nr 108) om skydd för enskilda vid automatisk databehandling av personuppgifter, den s.k. dataskyddskonventionen. Till konventionen hör ett tilläggsprotokoll och dessutom vissa kompletteringar i form av ett antal rekommendationer på dataskyddsområdet. Konventionens syfte är att säkerställa den enskildes rätt till personlig integritet i samband med automatiserad behandling av personuppgifter. Regleringen kan ses som en precisering av skyddet enligt artikel 8 i vad gäller just automatiserad behandling av personuppgifter. 2016/17:182 en översyn av konventionen. Samtliga medlemsstater i EU har tillträtt konventionen. 4.3EU:s rättighetsstadga och det nuvarande dataskyddsdirektivet 4.3.1EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna Enligt artikel 6.1 i fördraget om Europeiska unionen () ska EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna ha samma rättsliga värde som fördragen. I stadgan bekräftas de rättigheter som har sin grund i medlemsstaternas gemensamma författningstraditioner och internationella förpliktelser, , unionens och sociala stadgor samt rättspraxis vid Europeiska unionens domstol och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna. Stadgans huvudsakliga syfte är således att kodifiera de grundläggande fri- och rättigheter som EU redan erkänner. I stadgans artikel 7 föreskrivs, efter förebild i artikel 8 i , att var och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sin korrespondens. Av artikel 8 följer vidare att var och en har en rätt till skydd för personuppgifter. Rättighetens innebörd är att personuppgifter ska behandlas lagenligt för bestämda ändamål och på grundval av den berörda personens samtycke eller någon annan legitim och lagenlig grund. Den allmänna regleringen om behandling av personuppgifter inom EU finns i och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om behandling av det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Direktivet syftar till att garantera en hög och i alla medlemsstater likvärdig skyddsnivå när det gäller enskilda personers fri- och rättigheter med avseende på behandling av personuppgifter, samt att främja ett fritt flöde av personuppgifter mellan medlemsstaterna i EU. Dataskyddsdirektivet omfattar behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad samt behandling av personuppgifter som ingår eller kommer att ingå i ett register. Direktivet omfattar däremot inte behandling av personuppgifter på områden som faller utanför unionsrätten, t.ex. allmän säkerhet och försvar. Det omfattar inte heller behandling av personuppgifter av en fysisk person som är av rent privat natur. Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom personuppgiftslagen (PUL). Bestämmelserna i personuppgiftslagen har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Personuppgiftslagen följer i Prop. 2016/17:182 princip dataskyddsdirektivets struktur och innehåller liksom direktivet bestämmelser om bl.a. personuppgiftsansvar, grundläggande krav för behandling av personuppgifter, information till den registrerade, skadestånd och straff. Enligt en särskild bestämmelse i personuppgiftslagen, den s.k. missbruksregeln, behöver de flesta av lagens regler dock inte tillämpas på personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter (5 a §). Behandling av personuppgifter som faller in under missbruksregeln får dock inte utföras, om den innebär en kränkning av enskildas personliga integritet. Personuppgiftslagen är tillämplig även utanför område och gäller både för myndigheter och enskilda som behandlar personuppgifter. Personuppgiftslagen är subsidiär vilket innebär att lagens bestämmelser inte ska tillämpas om det finns avvikande bestämmelser i en annan lag eller förordning. Det finns en stor mängd sådana bestämmelser i vad som brukar kallas särskilda registerförfattningar som framförallt reglerar hur olika myndigheter får behandla personuppgifter. Studiestödsdatalagen (2009:287) och polisdatalagen (2010:361) är exempel på sådana sektorsspecifika regleringar. Det finns också andra typer av författningar med särreglering av viss personuppgiftsbehandling, t.ex. kameraövervakningslagen som reglerar viss användning av övervakningskameror och den personuppgiftsbehandling som detta innebär. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen och har därigenom det övergripande och generella ansvaret för tillsynen över behandling av personuppgifter. Datainspektionen kan t.ex. inleda tillsyn efter tips i media, klagomål från enskilda eller till följd av en särskilt riktad insats. Sådana insatser görs även inom ramen för den tillsyn som Datainspektionen bedriver enligt kameraövervakningslagen och har bl.a. tagit sikte på kameraövervakning på hotell, i skolor och i butiksanställdas personalutrymmen. För att kunna genomföra sin tillsyn har Datainspektionen rätt att få tillgång till de personuppgifter som behandlas, upplysningar om och dokumentation av behandlingen av personuppgifter och säkerheten vid denna, samt tillträde till sådana lokaler som har anknytning till behandling av personuppgifter (43 § PUL). Inspektioner kan exempelvis ske genom fältinspektion, enkätinspektion eller s.k. skrivbordsinspektion. Om Datainspektionen trots en begäran inte har fått tillräckligt underlag för att konstatera att behandlingen av personuppgifter är laglig får myndigheten vid vite förbjuda den ansvarige att behandla personuppgifter på annat sätt än genom lagring (44 § PUL). Dessutom kan den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet lämnar osanna uppgifter till Datainspektionen dömas till böter eller fängelse (49 § PUL). 2016/17:182 Efter en avslutad utredning kan Datainspektionen genom ett föreläggande eller en rekommendation ange vilka åtgärder den personuppgiftsansvarige ska eller bör vidta för att komma tillrätta med felaktigheter. Datainspektionen kan också förbjuda den ansvarige att fortsätta behandla personuppgifter, besluta om säkerhetsåtgärder eller ansöka hos förvaltningsrätten om att personuppgifter som behandlats på ett olagligt sätt ska utplånas (45–47 §§ PUL). En stor del av Datainspektionens arbete ägnas också åt förebyggande arbete i form av information och vägledning till personuppgiftsansvariga och personuppgiftsombud. 4.6EU:s dataskyddsreform – dataskyddsförordningen och det nya dataskyddsdirektivet och rådet har antagit förordningen (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan dataskyddsförordningen. Förordningen utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och kommer att ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet när den börjar tillämpas . Det huvudsakliga syftet med förordningen är att ytterligare harmonisera och effektivisera skyddet för personuppgifter för att förbättra den inre marknadens funktion och öka enskildas kontroll över sina personuppgifter. Dataskyddsförordningen baseras till stor del på den struktur och reglering som finns i det nuvarande dataskyddsdirektivet men är i många avseenden mer detaljerad och innehåller även en rad nyheter. Förordningen kommer att vara direkt tillämplig i alla EU:s medlemsstater men förutsätter och möjliggör kompletterande och specificerande nationella bestämmelser av olika slag. För svensk del innebär detta bl.a. att personuppgiftslagen måste upphävas och att nationell lagstiftning som hänvisar eller på något sätt förhåller sig till personuppgiftslagens bestämmelser, såsom kameraövervakningslagen, behöver ses över och anpassas till den nya EU-regleringen. En särskild utredare har fått i uppdrag att föreslå de anpassningar och kompletterande författningsbestämmelser på generell nivå som dataskyddsförordningen ger anledning till (Ju 2016:04, dir. 2016:15). Syftet med utredningen, som har antagit namnet , är att säkerställa att det finns en generell och ändamålsenlig reglering om personuppgiftsbehandling som kompletterar dataskyddsförordningen och som är på plats när förordningen börjar tillämpas. med dataskyddsförordningen antog och rådet direktivet (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF, nedan det nya dataskyddsdirektivet. Direktivet innehåller särregler för sådan personuppgiftsbehandling som behöriga myndigheter utför i syfte att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, inklusive att skydda mot samt förebygga och förhindra hot mot den allmänna säkerheten. Direktivet ska ha genomförts i svensk rätt och Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv (Ju 2016:06, dir. 2016:21) har i uppdrag att lämna förslag till hur ett sådant genomförande ska ske i svensk rätt. 4.7Annan lagstiftning till skydd för den personliga integriteten finns ett förbud mot kränkande fotografering i som tar sikte på sådan fotografering som innebär ett intrång i den fredade sfär som enskilda bör ha rätt till i förhållande till andra enskilda. Enligt 4 kap. 6 a § ska den som olovligen med tekniskt hjälpmedel i hemlighet tar upp bild av någon som befinner sig inomhus i en bostad eller på en toalett, i ett omklädningsrum eller ett annat liknande utrymme, dömas för kränkande fotografering till böter eller fängelse i högst . Om fotograferingen med hänsyn till syftet och övriga omständigheter är försvarlig ska inte dömas till ansvar och förbudet gäller inte den som fotograferar någon som ett led i en myndighets verksamhet. Om fotografering i stället sker öppet men mot någons vilja kan det i stället vara fråga om ofredande enligt 4 kap. 7 § . Den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära ska vidare ersätta den skada som kränkningen innebär i enlighet med regleringen i skadeståndslagen (1972:207). I betänkandet Integritet och straffskydd (SOU 2016:7) finns bl.a. förslag om att intrång i någons privatliv genom spridning av vissa slags integritetskänsliga bilder och uppgifter ska kriminaliseras. En sådan kriminalisering skulle ge ett stärkt skydd mot olovlig spridning av t.ex. nakenbilder. Förslaget bereds inom . 2016/17:182 5 5.1Den svenska regleringen av kameraövervakning Särskilda regler för användning av övervakningskameror har funnits i då lagen (1977:20) om TV-övervakning infördes. Regelverket har därefter setts över ett antal gånger och bl.a. anpassats till EU:s dataskyddsdirektiv. Den nuvarande kameraövervakningslagen trädde i kraft . reglerades kameraövervakning i två lagar: lagen (1998:150) om allmän kameraövervakning och personuppgiftslagen. Syftet med den nya lagen var att modernisera regleringen av kameraövervakning på ett sätt som skulle säkerställa balansen mellan intresset av att använda kameraövervakning för berättigade ändamål och intresset av att skydda den enskildes integritet (propositionen En ny kameraövervakningslag, prop. 2012/13:115). Förutom är ett av få länder i EU som har en särskild lag om kameraövervakning (lov om tv-overvågning). I finns i stället vissa bestämmelser om kameraövervakning i motsvarigheten till den svenska personuppgiftslagen (personopplysningsloven) medan det i helt är den generella personuppgiftsregleringen som tillsammans med straffrättslig lagstiftning avgör vilken kameraövervakning som är tillåten. Bland dessa länder är det bara som har särskilda regler om tillstånd för kameraövervakning. Kameraövervakningslagen innehåller bestämmelser om kamera- övervakning, dvs. användning av övervakningskameror och övrig övervakningsutrustning (2 §). Syftet med lagen är att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål som enskilda skyddas mot otillbörliga intrång i den personliga integriteten (1 §). gäller i stället för personuppgiftslagen (6 §). Med övervakningskameror avses enligt lagen TV-kameror, andra optisk-elektroniska instrument och därmed jämförbara utrustningar som är uppsatta så att de, utan att manövreras på platsen, kan användas för personövervakning samt separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud vilka i samband med användning av sådan utrustning används för personövervakning (2 §). Med optisk avses alla registreringar som kan ske med instrument inom det elektromagnetiska våglängdsspektrat för optisk strålning. innebär att förmedling, visning eller lagring av bilder sker genom Med därmed jämförbara utrustningar avses t.ex. utrustning som utnyttjar sådan elektromagnetisk strålning som röntgen och radiofrekvent strålning. Detta innebär att t.ex. röntgenkameror kan omfattas av lagen. Kravet att kameran ska vara uppsatt innebär att placeringen av kameran ska ha en viss varaktighet. En kamera som endast används helt kortvarigt är därmed inte en övervakningskamera som omfattas av lagen. Att kameran ska kunna användas utan att manövreras på platsen innebär Prop. 2016/17:182 att den fortlöpande hanteringen av utrustningen inte ska ske på plats. Lagen är alltså inte tillämplig på handhållna kameror. Endast det förhållandet att en kamera sätts i gång på stället eller fungerar med inbyggd automatik innebär inte att den manövreras på platsen och att lagen inte är tillämplig. Med personövervakning avses att personer kan identifieras genom övervakningen. För att en möjlighet till identifiering ska anses föreligga krävs att sådana kännetecken kan iakttas som gör att man utan större osäkerhet kan skilja de personer som iakttas från andra personer. Så är fallet om hela personen eller personens ansikte syns tydligt. Även sådant som utmärkande klädsel, speciella kroppsrörelser eller särskild kroppskonstitution kan möjliggöra identifiering. Exempel på separata tekniska anordningar för avlyssning eller upptagning av ljud är mikrofoner och radiosändare som inte är inbyggda i en övervakningskamera (prop. 2012/13:115 s. 38). Med övrig övervakningsutrustning avses separata tekniska anordningar för att behandla upptaget bild- och ljudmaterial, exempelvis anordningar för att lagra inspelad film. Lagen innehåller också definitioner av begreppen behandling, samtycke och personuppgifter (2 §). Definitionerna motsvarar i huvudsak definitionerna av dessa begrepp i personuppgiftslagen (3 §). Kameraövervakningslagen gäller vid kameraövervakning med övervakningskameror som är uppsatta i , om den som bedriver övervakningen är etablerad i eller i tredjeland. Med tredjeland avses en stat som varken ingår i EU eller är ansluten till EES (2 §). Lagen gäller också vid behandling av bild- och ljudmaterial som tagits upp vid sådan övervakning, om behandlingen utförs av den som bedriver övervakningen eller för hans eller hennes räkning (3 §). Lagen gäller dock inte vid kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde om övervakningen bedrivs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur (5 §). Undantaget kan t.ex. omfatta kameraövervakning i en privatbostad när övervakningen bedrivs av den som bor där. Lagen gäller inte heller vid hemlig kameraövervakning (4 §). För all kameraövervakning som omfattas av kameraövervakningslagen gäller att övervakningen ska bedrivas lagligt, enligt god sed och med tillbörlig hänsyn till enskildas personliga integritet (7 §). När kameraövervakning är laglig framgår av bestämmelserna i lagen, men kan också utläsas av andra bestämmelser, t.ex. straffbestämmelsen om kränkande fotografering (4 kap. 6 a § ). Vad som är god sed kan exempelvis framgå av allmänna råd och branschöverenskommelser. 2016/17:182 5.4 Kameraövervakning av platser dit allmänheten Lagen skiljer mellan kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde och av en plats dit allmänheten inte har tillträde.