prop · H50321 · 2017-10-04 00:00:00 — I rapporten görs även en framskrivning av pensionssystemets långsiktiga utveckling. Dessa beräkningar utgör i sin tur underlag för bedömning av den automatiska balanseringsmekanismens konsekvenser för individen och för samhället i stort. har flera regelförändringar som rör inkomstpensionssystemet beslutats av riksdagen.2 I korthet innebär förändringarna att flera utjämningar i balanstalets komponenter har tagits bort och att det i stället är själva balanstalet som utjämnas. Detta benämns ”det dämpade balanstalet” och tillämpades för indexering av pensioner och pensionsbehållningar /2017. Inkomstindex har också förändrats för att bättre följa genomsnittsinkomsten och vara mer aktuellt. Det dämpade balanstalet redovisades i . Vissa delar av ingår i årsredovisning och är därmed föremål för årliga revision. Den årliga revisionen syftar framför allt till att säkerställa att redovisningen av pensionssystemet skett i enlighet med gällande författningar. I denna kompletterande effektivitetsgranskning fokuserar vi på tillräckligheten och relevansen av det underlag som rör pensionssystemets finansiella resultat och pensionssystemets långsiktiga utveckling. 2015/16:1, Budgetproposition 2016, Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, avsnitt 1.2. 2014/15:125, bet. 2015/16:SfU6, rskr. 2015/16:32. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2 Granskningens syfte och revisionsfrågor Revisionsfrågorna tar sin utgångspunkt i statens ansvar för att upprätthålla ett finansiellt hållbart pensionssystem samt ansvar för att leverera relevant underlag i frågan om bedömning av systemets hållbarhet. Den övergripande revisionsfrågan är följande: Utgör redovisning i ett tillräckligt underlag för en samlad bedömning av pensionssystemets finansiella ställning, långsiktiga utveckling och påverkan på individer och samhället? Granskningsfrågan besvaras utifrån följande delfrågor: •Innehåller redovisningen en tydlig beskrivning av hur pensionssystemets finansiella hållbarhet kan bedömas givet systemets konstruktion? •Utgör redovisning i ett tillräckligt underlag vad gäller systemets finansiella ställning och de faktorer som ligger bakom utvecklingen? •Redovisar en tillräcklig analys av vilka risker kopplade till den demografiska och ekonomiska utvecklingen, beteendeförändringar på arbetsmarknaden m.m. som kan inverka negativt på pensionssystemets finansiella hållbarhet och pensionernas tillräcklighet? •Utgör redovisning i ett tillräckligt underlag vad gäller systemets påverkan på den ekonomiska standarden för dagens och morgondagens pensionärer? •Är redovisningen förenlig med tillämpbara kriterier för försäkringsteknisk (aktuariell) redovisning och riktlinjer från internationella aktuariella organisationer samt och EU? En tydlig, tillräcklig och transparent redovisning av pensionssystemets finansiella ställning och utveckling är central för medborgarnas förtroende för pensionssystemet men även nödvändig för en oberoende utvärdering. Orsaker bakom utvecklingen av fördelningssystemets tillgångar och skulder Enligt socialförsäkringsutskottets betänkande avseende automatisk balansering av ålderspensionssystemet3 är det väsentligt att redovisningen ger en god beskrivning av de faktorer som bestämt utvecklingen av fördelningssystemets tillgångar och skulder så att balanstalets utveckling kan följas och förstås. 2000/01:SfU13, s.16, rskr. 2000/01:210. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? att det är angeläget att utforma redovisningen så att var och en av de faktorer som bestämmer pensionens storlek i såväl inkomstpensionssystemet som premiepensionssystemet belyses. En sådan redovisning torde enligt utskottet kunna ge relativt goda möjligheter att i förväg bedöma om och i vilken omfattning balansindex kan komma att tillämpas.4 Analys av hur systemegenskaper inverkar på systemets finansiella hållbarhet framhåller vidare att målet med pensionsreformen har varit att ge systemet så goda sociala egenskaper som möjligt inom ramen för ett finansiellt stabilt system med fast avgift. Det är detta mål som föranlett att pensionsrättigheterna så långt det är finansiellt möjligt ska förräntas med ett snittindex, dvs. följa den genomsnittliga inkomstutvecklingen. Samma mål beträffande goda sociala egenskaper har föranlett beslutet att delningstalen ska vara fasta5, vilket innebär att den utgående pensionen efter inte påverkas av förändringar i genomsnittlig återstående livslängd efter . De goda egenskaperna som den fasta avgiften, snittindexeringen och det fasta delningstalet ger fördelningssystemet medför dock att systemet vid en viss utveckling kommer att betala ut högre pensioner än vad avgifterna kan finansiera.6 har därmed särskilt fokus på redovisningen av hur tillämpning av snittindex respektive av fasta delningstal påverkar pensionssystemets resultat. Analys av makroekonomiska risker I socialförsäkringsutskottets betänkande identifieras vidare vilken betydelse olika makroekonomiska påfrestningar har för risken att obalans i pensionssystemet kan uppstå på lång eller kort sikt.7 Redovisningen av faktorer som förändrat arbetskraftsdeltagande, ökande livslängd, tillväxtförändringar och ändringar i in- och utvandring utgör därmed en utgångspunkt i granskning. Tillräckliga pensioner med jämnare värdeutveckling pågår en översyn av pensionssystemet under ledning av den s.k. pensionsgruppen8. Gruppen har identifierat ett antal områden där man ser behov av justeringar i pensionssystemet, vilket också slagits fast i en särskild överenskommelse.9 2000/01:SfU13, s. 24, rskr. 2000/01:210. 5De fasta delningstalen innebär att beviljade pensioner inte räknas om i förhållande till förändringar i medellivslängden för personer som fyllt eller mer. 2000/01:SfU13, s. 17. 2000/01:SfU13, s. 19. 8Pensionsgruppen består av riksdagsledamöter från de sex partier som står bakom pensionsöverenskommelsen. Den har i uppdrag att vårda pensionsöverenskommelsen och förvalta det regelsystem som dessa partier gemensamt står bakom. 9Dnr S2014/03722/SF. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Pensionsgruppen har bl.a. initierat en översyn av beräkningsreglerna med syftet att minska den fluktuation i pensionsutvecklingen som tidigare regler ledde till under framför allt en balanseringsperiod. Översynen resulterade i nya beräkningsregler för balanstal och inkomstindex, vilket i sin tur påverkar de redovisade resultaten i . Uppföljning av hur volatiliteten i pensionsutvecklingen kommer att utvecklas givet de nya beräkningsreglerna är därmed en viktig del av analysen av pensionssystemet. Pensionsgruppen har vidare poängterat vikten av högre sysselsättning bland äldre i syfte att säkra rimliga pensionsnivåer för både dagens och morgondagens pensionärer.10 1.3.2 Riktlinjer och god praxis inom aktuariell redovisning bedömning av huruvida redovisningen i ligger i linje med god praxis för aktuariell redovisning bygger på rekommendationer framtagna av (). arbetar aktivt med att utveckla internationella standarder för aktuariell redovisning (ISAP). Den senaste antagna föreskriften för aktuariella standarder för redovisningen av socialförsäkringssystem är International Standard of Actuarial Practice 2 (ISAP 2), vilken gäller fr.o.m. 2013.11 Den svenska redovisningsmetoden för pensionssystemets resultat- och balansräkning är unik och skiljer sig på flera punkter från de klassiska modellerna för hur man upprättar en aktuariell redovisning av ett icke fonderat allmänt pensionssystem. Den svenska redovisningsmetoden har i stället stora likheter med en klassisk resultat- och balansräkning som brukar upprättas för fonderade pensionsförsäkringar. Därför kan inte samtliga internationella rekommendationer avseende aktuariell redovisning av allmänna icke fonderade pensionssystem tillämpas på den svenska aktuariella redovisningen. Av ISAP 2 framgår bl.a. följande generella kriterier för aktuariell redovisning: •En tydlig redogörelse ska finnas om syftet med den finansiella analysen. •Av redovisningen ska det framgå vilka väsentliga risker systemet står inför. •Resultaten som redovisas ska vara relevanta givet syftet med redovisningen. •Redovisningen ska vara heltäckande, tydlig och begriplig. •Antaganden och metoder som tillämpas ska beskrivas. •Redovisningen ska innehålla tillräckligt med information för att möjliggöra välgrundade beslut för beslutsfattarna. •Av redovisningen ska tydligt framgå vilken osäkerhet de olika antagandena är förknippade med. 2016/17:1, Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, avsnitt 1.1, s. 9. 11För mer information om IAA:s riktlinjer för aktuariell praxis, se: . R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? •Av redovisningen ska framgå hur känsliga resultaten är för variationer i både antaganden och framskrivningsmetod. •Redovisningen ska vara jämförbar och skillnader i beräkningsförutsättningar jämfört med tidigare bedömningar bör kommenteras. •Alla beräkningsförutsättningar ska redovisas klart och tydligt och vara tillgängliga för kontroll av oberoende experter. •När antaganden om framtiden bestäms ska hänsyn tas till historiska förlopp. •Av redovisningen bör utfallet för individer framgå. 1.3.3 Internationella riktlinjer för hållbara pensioner Pensionernas tillräcklighet som en del av hållbarhetsbedömningarna En av de viktigaste skillnaderna mellan det reformerade pensionssystemet och det gamla ATP-systemet är riskfördelningen mellan staten och individen. I det nya pensionssystemet garanteras systemets långsiktiga finansiella hållbarhet tack vare automatiska justeringar av pensionsskulden, dvs. pensionsutbetalningar, pensionsrätter och pensionsbehållningar. Det betyder att en större del av risken bärs av individen, som riskerar att få lägre pension. Det talar för att analysen av systemets finansiella hållbarhet och dess konsekvenser bör innehålla ett individfokus, dvs. en redogörelse av hur pensionssystemets finansiella resultat inverkar på pensionernas värdeutveckling på individnivå. Samtliga EU-medlemmar, inklusive , har ställt sig bakom Europeiska kommissionens övergripande vitbok , Safe and Sustainable Pensions. I vitboken har medlemsländerna i EU kommit överens om icke bindande mål och riktlinjer för sina pensionssystem. Överenskommelsen har formen av s.k. mjuk styrning (open method of coordination, OMC). Två grundläggande principer ligger till grund för OMC inom pensionsområdet: •Ett lands pensionssystem ska vara hållbart, dvs. finansiellt stabilt på lång sikt. •Pensionssystemet ska tillhandahålla tillräckliga förmåner till landets invånare.12 har i sitt utlåtande avseende vitboken ställt sig bakom EU:s syn gällande vikten av aktiva insatser i syfte att uppnå tillräckliga pensioner och långsiktigt hållbara pensionssystem. Bland annat betonas vikten av ett längre arbetsliv och en högre sysselsättningsgrad bland kvinnor.13 I sex publikationer med rubriken a Glance, vilka getts ut , har byggt upp en omfattande och strukturerad analys av medlemsländernas 12I OMC finns inte några bindande regler som medlemmarna ska följa. I stället innebär överenskommelsen mellan medlemsländerna att de enskilda länderna ska ta fram och tillhandahålla statistik och kalkyler som belyser utfallet av deras välfärdssystem, i det här sammanhanget pensionssystemet. 13Socialförsäkringsutskottets utlåtande /12:SfU15, om pensioner om en agenda för tillräckliga, trygga och långsiktiga bärkraftiga pensioner, KOM(2012) 55. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Grunden till Pensions at a Glance är en systematisk beskrivning av ländernas pensionssystem samt av utfall för de försäkrade. I den tredje utgåvan (2009) redogörs för principer för bedömning av ett lands pensionssystem.14 Även framhåller vikten av att både systemets finansiella stabilitet och pensionernas tillräcklighet ingår i olika hållbarhetsbedömningar. I denna granskning fokuserar vi på redovisning i avsnitt 2 och 8 (Resultat- och balansräkning samt Noter och kommentarer) samt avsnitt 7 (Pensionssystemets framtid i tre scenarier). Granskningen avser enbart redovisningen av inkomstpensionssystemet medan redovisningen av premiepensionssystemet inte har varit föremål för granskningen. Att premiepensionssystemet exkluderas beror på att systemet inte påverkas av den automatiska balanseringen. Vad gäller långsiktsberäkningarna i avsnitt 7 utvärderas inte själva framskrivningsmodellen utan främst formerna för redovisningen, dvs. tillräckligheten och relevansen i de resultat som redovisas och som därmed utgör underlag för bedömningen av pensionssystemets långsiktiga hållbarhet. För att undersöka och bedöma redovisning av pensionssystemets finansiella ställning och långsiktiga utveckling har genomfört intervjuer och dokumentstudier. Konsultföretaget () har bidragit med processkartläggning samt rutingenomgång av framskrivningsmodell, vilken har använts som bas för bedömningar av pensionssystemets långsiktiga utveckling. Kartläggningen syftade till att säkerställa att processerna kring framskrivningsmodellen är robusta och dokumenterade på ett sådant sätt att risken för fel minimeras samt att identifierade risker möts av adekvata kontroller. I syfte att utvärdera den svenska redovisningen ur ett internationellt perspektiv samt undersöka hur redovisningen förhåller sig till aktuariell god praxis inom området har tagit del av expertkunskap från professor (emeritus) i socialförsäkring . Pensions at a Glance 2009, s. 85. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? I kapitel 2 diskuteras redovisning i av pensionssystemets finansiella resultat. Vidare beskrivs hur pensionssystemets finansiella hållbarhet redovisas i andra sammanhang av regeringen, och internationella bedömare som och EU. Kapitel 3 beskriver det rättsliga ramverk samt de redovisningsprinciper och beräkningsmetoder som tillämpas i . Här beskrivs bl.a. beräkningsprinciperna för pensionssystemets balansräkning samt de metoder som används för bedömning av pensionssystemets långsiktiga utveckling. I kapitel 4 presenteras iakttagelser avseende redovisningen av pensionssystemets finansiella ställning och långsiktiga utveckling. I bilaga 1 belyses den svenska redovisningen av pensionssystemet ur ett internationellt perspektiv. 1.7 Centrala termer och begrepp Allmän pension är pension enligt lag. Den allmänna pensionen regleras i socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, och består huvudsakligen av inkomstpension, tillläggspension, premiepension och garantipension. Allmän pensionsavgift är den avgift som enskilda betalar via inkomstskatten. Pensionsavgiften motsvarar av inkomsten upp till avgiftstaket. Avgiftsinkomst är summan av de pensionsavgifter som betalas till fördelningssystemet . Avgiftstillgång är värdet på avgiftsflödet till inkomstpensionen. Värdet beräknas genom att avgiftsinkomsten multipliceras med omsättningstiden. Balansering är en metod för att återställa den finansiella balansen i systemet för inkomst- och tilläggspension inom den allmänna pensionen. Balanseringen aktiveras om balanstalet faller under 1,0000, dvs. när systemets pensionsskuld är större än systemets tillgångar, och avslutas när balansindex når samma nivå som inkomstindex. Balanstal är ett mått på inkomstpensionssystemets finansiella ställning . Det uttrycker förhållandet mellan systemets tillgångar och dess skulder. Om balanstalet är mindre än 1 är pensionsskulden större än systemets tillgångar och balanseringen aktiveras för att återställa systemets balans. Det innebär att indexeringen av pensioner och pensionsbehållningar minskas. Se 55 kap. 2-8 §§ SFB. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Buffertfonder hanterar periodiska skillnader mellan pensionsavgifter och pensionsutgifter i ett fördelningssystem. En buffertfonds främsta syfte är att stabilisera pensionsutbetalningarna och pensionsavgiften i förhållande till ekonomiska och demografiska variationer. Buffertfonden i den allmänna pensionen består av fem olika fonder: första, andra, tredje, fjärde och . Delningstal är det tal som används för att beräkna pensionsbelopp i en premiebestämd pensionsförsäkring och i den allmänna pensionen. Delningstalet speglar den beräknade återstående livslängden vid pensioneringstillfället med beaktande av den ränta som tillgodoräknas pensionen. Så kallade ekonomiska delningstal används vid beräkning av pensionsskulden. Dämpat balanstal beräknas som summan av talet 1 och det tal som motsvarar en tredjedel av differensen mellan det balanstal som har fastställts och talet 1. Det dämpade balanstalet ska avrundas till fyra decimaler. Talet används fr.o.m. årsskiftet 2016/2017 för att bl.a. indexera utbetalade pensionsbelopp och pensionsbehållningarna. Fonderat pensionssystem är ett system där inbetalda pensionsavgifter eller fonderas och sparas separat för varje enskild person eller ett kollektiv. Premiepensionssystemet är ett exempel på ett fonderat system. Fördelningssystem är ett pensionssystem där inbetalda pensionsavgifter eller under ett visst år används för att finansiera samma års utbetalningar. I ett fördelningssystem med buffertfonder används eventuella överskott för att finansiera andra års underskott. Intjänandeålder anger den genomsnittliga kapitalviktade åldern för intjänad pensionsrätt. Med kapitalviktad avses att genomsnittsåldrarna beräknas som snittvärden viktade med intjänat respektive utbetalt belopp. Omsättningstid speglar den förväntade tiden från det att pensionsrätt tjänas in till det att den betalas ut som inkomstpension. Omsättningstiden beräknas som differensen mellan utbetalningsålder och intjänandeålder. Omsättningstiden används för att värdera avgiftsflödet. Den bestäms av reglerna för intjänande och utbetalning av pension och av varje åldersgrupps förvärvsmönster och förväntade livslängd. Pay As You Go-system (PAYG) är ett s.k. fördelningssystem, vilket innebär att inbetalda pensionsavgifter eller under ett visst år används för att finansiera samma års pensionsutbetalningar. Pensionsbehållning är värdet av intjänade pensionsrätter inom den allmänna pensionen . Efter avdrag för administrationsavgifter utgör pensionsbehållningen för inkomstpension summan av pensionsrätterna uppräknad med fördelade arvsvinster och omräknad med förändringen av inkomstindex eller balansindex. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? Pensionsgrundande inkomst (PGI) är den inkomst som utgör underlag för beräkning av pensionsrätt inom den allmänna pensionen. I princip motsvaras PGI av årsinkomsten (förvärvsinkomst, sjukpenning, föräldrapenning, arbetslöshetsersättning m.m.) minskad med den allmänna pensionsavgiften, dock högst 7,5 inkomstbasbelopp . Pensionsnivåer såsom de redovisas i illustrerar genomsnittlig pension i förhållande till genomsnittlig pensionsgrundande inkomst för personer i åldersgruppen 16–. Pensionsrätt är ett belopp som sätts av till inkomstpension samt premiepension. Pensionsrätten är av pensionsunderlaget, dvs. lika stor andel som för den sammanlagda pensionsavgift som tillfaller pensionssystemet. Pensionsrätten för inkomstpension är och pensionsrätten för premiepension av pensionsunderlaget för personer som är födda eller . Pensionsskuld såsom den redovisas i är pensionsåtagandet vid utgången av . Pensionsskulden till förvärvsaktiva avseende inkomstpension beräknas som summan av alla individers pensionsbehållningar. Pensionsskulden till pensionerade beräknas genom att multiplicera pensionsbeloppet för varje årskull med årskullens ekonomiska delningstal. Pensionsunderlag (PU) är summan av pensionsgrundande inkomst och pensionsgrundande belopp, dock högst 7,5 inkomstbasbelopp . Tilläggspension är den del av den allmänna pensionen som beräknas enligt ATP- systemet16. Tilläggspensionen motsvarar tidigare ATP plus folkpension och utbetalas till personer födda . Utbetalningsålder anger den genomsnittliga kapitalviktade åldern för utbetald pension. 16Tilläggspension hette tidigare allmän tilläggspension (ATP), men bytte 2003 namn till enbart tilläggspension. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Orange rapport och bedömningar av pensionssystemets finansiella hållbarhet 2.1 Syftet med redovisningen i rapport Balanstalet – en indikator på systemets finansiella stabilitet Enligt förordningen (2002:135) om årlig redovisning av det inkomstgrundande ålderspensionssystemets finansiella ställning och utveckling17 ska göra en samlad redovisning av det inkomstgrundande pensionssystemets finansiella ställning och utveckling. Redovisningen presenteras i en särskild publikation benämnd och den utgör en viktig komponent i det reformerade pensionssystemet. Systemet med automatisk balansering bygger på en metod som innebär att det upprättas en resultat- och balansräkning, dvs. att fördelningssystemets tillgångar och skulder beräknas. Utifrån förhållandet mellan systemets tillgångar och skulder beräknas ett balanstal (solvenskvoten). Att balanstalet understiger 1, dvs. att systemets skulder överstiger systemets tillgångar, tolkas som att det föreligger en risk för en långsiktigt ohållbar situation, dvs. att systemet inte klarar av att betala sina åtaganden. Balanstalet är därmed ett sammanfattande mått på inkomstpensionssystemets finansiella ställning.18 Som huvudregel ska pensioner och pensionsbehållningar förräntas med utvecklingen av genomsnittsinkomsten (s.k. inkomstindex). Den automatiska balanseringen innebär att förräntning av pensionerna anpassas till systemets finansiella resultat för att skapa förutsättningar för en hållbar långsiktig utveckling. I redovisas och förklaras den allmänna inkomstgrundade pensionens finansiella ställning vid utgången av redovisningsåret samt utvecklingen . Redovisningen skapar därmed förutsättningar för en förståelse för systemets uppbyggnad och vad som påverkar dess tillgångar och skulder. I enlighet med förordningen (2002:135) om årlig redovisning ingår i en framskrivning av systemets antagna långsiktiga utveckling. Framskrivningar syftar till att belysa hur olika utvecklingsförlopp på lång sikt kan påverka det allmänna 17Nedan kallad förordningen (2002:135) om årlig redovisning. 18Pensionsmyndigheten, , . R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? pensionssystemets finansiella ställning samt ge planeringsförutsättningar och underlag till en diskussion om systemet.19 Den svenska aktuariella redovisningen av pensionssystemets finansiella resultat är unik i det avseendet att den saknar prognosinslag vid beräkning av systemets totala tillgångar och skulder. Att exempelvis avgiftsinkomsterna normalt förändras i takt med den ekonomiska tillväxten beaktas i stället implicit genom att ökningen av avgiftsinkomsterna och indexeringen av pensionsbehållning och pensioner antas vara ungefär densamma. I långsiktsberäkningarna, som redovisas i vid sidan om pensionssystemets resultat- och balansräkning, beaktas hur olika ekonomiska och demografiska förlopp kan inverka på systemets egenskaper. På det sättet utgör redovisningen av långsikteffekter en viktig pusselbit i bedömningen av pensionssystemet ur såväl ett socialt som ett politiskt hållbarhetsperspektiv.