prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Förvaltningsrätten i anser att det bör preciseras när en motivering i efterhand kan anses nödvändig för att en enskild ska kunna ta till vara sin rätt i andra fall än när det sker i syfte att bedöma skälen för att överklaga beslutet. Med hänsyn till alla tänkbara situationer som kan uppkomma i rättstillämpningen är det dock inte möjligt att ge någon närmare vägledning om hur bestämmelsen bör tillämpas i enskilda fall. Till skillnad från Förvaltningsrätten i anser regeringen att rätten till efterhandsmotivering bör gälla enbart för enskilda. När en myndighet är sökande eller motpart i ett förvaltningsförfarande torde myndigheten regelmässigt kunna förväntas ha tillräckliga förutsättningar att ta till vara sin rätt även om ett beslut undantagsvis inte har motiverats. Kravet på efterhandsmotivering aktualiseras bara när en klargörande motivering utelämnats med stöd av något av de föreslagna undantag som behandlas i avsnitt 13.4.3 eller någon motsvarande bestämmelse i en specialförfattning. Detta kan sannolikt bli särskilt vanligt när det gäller beslut i anställningsärenden. I sådana fall blir det följaktligen av stor betydelse att det krav på dokumentation av beslutets innehåll som före- slås i avsnitt 13.3 följs. Detta krav gäller inte bara sådana beslut som är överklagbara utan alla skriftliga beslut. Regeringen anser sammanfattningsvis att en klargörande motivering om möjligt ska lämnas i efterhand om det begärs av någon enskild och det behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt. Det får anses stå klart att de starka hänsyn i fråga om skyddet av enskildas personliga och ekonomiska förhållanden och hänsynen till rikets säkerhet som har skapat behov av en sådan undantagsregel som regeringen behandlar i avsnitt 13.4.3, leder till att en myndighet måste vara mycket återhållsam även då det gäller att i efterhand förklara varför man har kommit fram till ett visst slut. En begränsning ligger också i att skälen för beslutet behöver ges bara i den utsträckning det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt. Som Datainspektionen framhåller kan motiveringskravet också i vissa situationer innebära risker från integritetsskyddsynpunkt. I motsats till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap menar regeringen emellertid att det inte bör vara möjligt att lämna den enskilde helt ovetande om anledningen till att ett visst beslut har fattats. Den enskilde måste enligt regeringens förslag alltid – om det inte är omöjligt – få så mycket information att det finns möjlighet för honom eller henne att ta till vara sin rätt i ärendet. Detta hindrar dock inte att myndigheten noga överväger vilka uppgifter som måste redovisas. Om ett röjande av en uppgift exempelvis kan antas leda till fara för rikets säkerhet kan motiveringen behöva anpassas för att undvika sådan fara, förutsatt att den enskilde ändå ges tillräckliga möjligheter att ta till vara sin rätt. Av begränsningen att det bara är sådana upplysningar som behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt som ska lämnas följer bl.a. att ett beslut om meddelande av föreskrifter enligt 8 kap. RF typiskt sett inte behöver lämnas. Sådana beslut får normalt inte överklagas. 2016/17:180 ingen föreslår att bestämmelsen utformas så att denna begränsning kommer till tydligt uttryck i lagen. Regeringens förslag: En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska underrätta den som är part i ärendet om det fullständiga innehållet i beslutet, om det inte är uppenbart obehövligt. Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon underrättas om hur överklagandet går till. Myndigheten ska upplysa parten om sådana avvikande meningar som har antecknats enligt bestäm- melserna i lagen eller enligt särskilda bestämmelser i någon annan författning. En underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och om vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid. Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. En underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det. Underrättelse får ske genom delgivning. Bestämmelserna om underrättelse om innehållet i beslut och hur ett överklagande går till ska tillämpas också om någon som inte är part begär att få ta del av ett beslut som han eller hon får överklaga. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inte några synpunkter på förslaget. Förslaget tillstyrks av Post- och tele- styrelsen och . , Myndigheten för och geologiska undersökning invänder inte mot förslaget men påpekar att regleringen innebär en skärpning i förhållande till den nuvarande regleringen i anställningsförordningen (1994:373) om underrättelser i anställningsärenden. befarar att skärp- ningen kommer att leda till att många fler sökande kommer att begära skriftlig underrättelse och att regleringen även kommer att medföra ett radikalt ökat antal överklaganden. , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör underrättelseskyldigheten, liksom enligt nuvarande ordning, gälla endast i fråga om slutliga beslut i ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Även anser att uttrycket myndighetsutövning bör användas för att avgränsa bestämmelsens tillämpningsområde. anser att bestämmelsen bör utformas så att underrättelseskyldigheten kopplas till förutsättningarna för överklagbarhet. och Kammarrätten i menar att myndigheterna bör vara skyldiga att också lämna underrättelse om att beslut inte är överklagbara. Ett par remissinstanser för därutöver fram vissa synpunkter på den lagtekniska utformningen av utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag Parter och andra som får överklaga ett beslut ska underrättas En självklar utgångspunkt är att den som är part underrättas om ett beslut i ett förvaltningsärende. En part har ett legitimt intresse av att få veta hur ärendet har avgjorts och i de allra flesta fall också vilka beslut som fattats under handläggningen. Normalt kan ett beslut inte verkställas förrän parten har fått del av det. Att en part får besked om avgörandet är därför ofta av grundläggande betydelse för att beslutet ska få någon praktisk effekt. Utan information om vilket beslut som har fattats kan parten inte inrätta sitt handlande efter beslutet. Dessutom börjar tiden för över- klagande i allmänhet inte att löpa förrän beslutet har tillkännagetts för den som har rätt att överklaga. Av nuvarande reglering i 21 § första stycket FL följer att en part ska underrättas om innehållet i beslut som innebär att en myndighet avgör ärendet. Undantag gäller dock om ärendet inte avser myndighetsutövning mot någon enskild eller om en underrättelse är uppenbart obehövligt. Underrättelseskyldigheten ska fullgöras mot var och en som är part. Myndigheten måste alltså lämna en individuell underrättelse om beslutets innehåll till var och en av parterna när ärendet avgjorts. Regeringen konstaterar att de motiv som bär upp denna reglering alltjämt är bär- kraftiga. Skyldigheterna att lämna underrättelser om beslut bör därför liksom preciseras i förvaltningslagen. I likhet med utredningen anser regeringen att det inte är motiverat att ställa upp ett krav på underrättelse i fråga om varje beslut som en myn- dighet fattar i ett ärende. En ändamålsenlig avgränsning av bestäm- melsernas tillämpningsområde bör därför sökas. Regeringens förslag att uttrycket myndighetsutövning inte ska användas i den nya förvaltnings- lagen medför att bestämmelserna om underrättelseskyldighet inte kan innehålla en avgränsning som bygger på det uttrycket. De synpunkter som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och för fram i denna del förändrar inte den bedömningen. I likhet med utredningen anser regeringen vidare att någon formell begränsning till slutliga beslut inte bör införas i lagen. Ett grundläggande skäl för detta är att kommunikationsprincipen innebär att en part inte får hållas ovetande om sådant material som har tillförts ärendet av någon annan än honom eller henne själv (avsnitt 12.3.1). Ett beredningsbeslut, som alltså myndigheten har tillfört ärendet, är ett sådant centralt element som en part normalt ska beredas tillfälle att yttra sig om. När det gäller beslut under handläggningen som får överklagas är det givetvis också viktigt med en underrättelse för att möjliggöra för den enskilde att kunna utnyttja sin rätt att överklaga i praktiken. Till skillnad från anser regeringen emellertid att underrättelseskyldigheten inte bör begränsas till överklagbara beslut. Underrättelsen är typiskt sett alltid en förutsättning för att parten ska kunna inrätta sitt handlande efter beslutet, oavsett om detta får överklagas. När det gäller avgränsningen av den personkrets som bör underrättas om ett beslut föreslår utredningen att myndigheten själv ska ta initiativ till att underrätta var och en som är part i ett ärende. Därutöver föreslås att också andra med rätt att överklaga ska underrättas, om de begär det. Förslaget överensstämmer i sak med den nuvarande regleringen. utredningen framhåller är det naturligtvis önskvärt att var och en som berörs av konsekvenserna av ett förvaltningsbeslut får del av beslutets innehåll genom myndighetens aktiva åtgärder. Det för dock för långt att kräva att myndigheten på eget initiativ ska behöva lägga ner omfattande arbete för att ta reda på vilka personer utanför kretsen av involverade parter i ärendet som kan antas påverkas av ett beslut på sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga. När det gäller sådana personer bör underrättelseskyldigheten, som utredningen föreslår, gälla bara om den enskilde har gett sig till känna och begär att få ta del av beslutet. Regeringen föreslår alltså att myndigheternas underrättelseskyldighet ska gälla gentemot den som är part i ett ärende och att bestämmelserna ska tillämpas på motsvarande sätt om någon annan med rätt att överklaga begär att får bli underrättad om beslutet. Med anledning av bl.a. synpunkter vill regeringen i sammanhanget peka på att förvaltningslagen föreslås gälla subsidiärt i förhållande till avvikande specialreglering i annan lag eller i förordning (avsnitt 5.7). Anställningsförordningens reglering om underrättelse om anställningsbeslut kommer därför att fortsätta gälla. Undantag när en underrättelse är uppenbart obehövlig Liksom i fråga om motiveringsskyldigheten, som behandlas i avsnitt 13.4.2, anser regeringen att det i den nya förvaltningslagen bör införas en spärr mot onödiga beslutsunderrättelser. Regeringen delar utredningens uppfattning att som en grundförutsättning för att bestämmelserna om beslutsunderrättelse ska aktualiseras bör gälla att en underrättelse inte är uppenbart obehövlig. Utrymmet för undantag bör vara snävt. En under- rättelse bör kunna underlåtas i princip bara om det framstår som själv- klart för var och en att en underrättelse inte har någon som helst funktion att fylla. Vad ska underrättelsen innehålla? Av nuvarande reglering följer att den som är part ska underrättas om ”innehållet” i ett beslut. Detta innebär normalt att hela beslutet skickas till parten i ärendet. I syfte att undvika missuppfattningen att det är till- räckligt att en part informeras genom ett sammandrag av vad som har beslutats, föreslår utredningen att det av lagen ska bör framgå att under- rättelsen ska innefatta ”det fullständiga innehållet” i beslutet. Regeringen delar den uppfattningen. Av gällande rätt följer vidare att, när ett beslut går en part emot och är överklagbart, parten ska underrättas om hur beslutet kan överklagas. Genom en sådan underrättelse säkerställs att parten får nödvändig vägledning för att kunna ta till vara sin rätt och klaga på beslutet. Frågor om ett beslut är överklagbart och om vem som i så fall har rätt att över- klaga avgörs visserligen ytterst av den högre instans som ska pröva över- klagandet. För att beslutsmyndigheten ska kunna avgöra om den i ett enskilt fall ska lämna information om hur man överklagar, förutsätts emellertid att beslutsmyndigheten också för egen del gör en preliminär bedömning av hur det förhåller sig med detta. Parten har enligt gällande ordning rätt till en underrättelse om hur man överklagar – en s.k. full- följdshänvisning – inte bara när det står klart att beslutet gått den enskilde emot och är överklagbart utan även i situationer när detta är svårt att avgöra (prop. 1985/86:80 s. 72). En motsvarande skyldighet att lämna en underrättelse om hur man överklagar bör slås fast också i den nya lagens bestämmelser om beslutsunderrättelse. Utredningen föreslår att en sådan underrättelse ska lämnas ”om parten får överklaga beslutet”. Enligt regeringen är det en självklarhet att prövningen av om en underrättelse om överklagande ska lämnas i ett enskilt fall måste göras med utgångspunkt i en bedömning av om mottagaren av underrättelsen har rätt att överklaga beslutet enligt förvaltningslagen eller enligt bestämmelser i någon annan författning. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag. Den nya bestämmelsen bör liksom den nuvarande tillämpas så att en fullföljds- hänvisning lämnas inte bara i klara fall utan också om det i ett enskilt fall för beslutsmyndigheten framstår som osäkert om beslutet får överklagas av parten. För att det ska bli tydligt vilken information som ska lämnas genom en fullföljdshänvisning bör det i den nya lagen klargöras att underrättelsen ska innehålla information om vad som föreskrivs i lagen i fråga om överklagandets form och innehåll samt ingivande och över- klagandetid. Av nuvarande reglering följer vidare att underrättelsen om hur man överklagar ett beslut ska innefatta en sådan avvikande mening som har antecknats i enlighet med bestämmelserna i förvaltningslagen eller någon annan författning. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att ett motsvarande krav bör föreskrivas också i den nya förvaltningslagen. Det kan noteras att denna bestämmelse inte ställer upp något krav på underrättelse om en avvikande mening om beslutet inte får överklagas. Detta hindrar dock inte myndigheten från att underrätta parterna om de eventuella avvikande meningar som har antecknats även i sådana situationer. Enligt gällande rätt är myndigheterna inte skyldiga att informera om att ett beslut inte får överklagas. anser att den nya lagen bör innehålla ett sådant krav för de fall det klart framgår av lag att beslutet inte får överklagas. Liknande synpunkter förs även fram av Kammar- rätten i . Enligt regeringens mening bör det dock inte ställas upp något sådant allmänt krav. En regel som ställer upp skilda krav beroende på hur klart ett överklagandeförbud förefaller vara, kan bidra till att skapa onödiga tillämpningsproblem och framstår därför som olämpligt. Om det finns särskilda föreskrifter som innebär att ett visst beslut inte får överklagas kan en myndighet naturligtvis som en serviceåtgärd upplysa om detta. Det saknas dock anledning att införa en skyldighet för myndigheterna att göra sådana bedömningar. En underrättelse ska lämnas möjligt Av 7 § FL följer att varje ärende där någon enskild är part ska hand- läggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten efter- sätts. Detta allmänna skyndsamhetskrav är vägledande bl.a. vid tillämp- ningen av lagens krav på underrättelse om beslut. Bestämmelsen innebär att en enskild part ska få del av underrättelsen om beslutet. Det är naturligtvis särskilt angeläget om det är fråga om ett 2016/17:180 beslut som är direkt verkställbart eller om överklagandetiden börjar löpa för beslutet. Regeringen föreslår att vissa bestämmelser i den nya förvaltningslagen ska innehålla ett uttryckligt krav på skyndsam handläggning (avsnitt 8.1). Ett sådant krav bör, som utredningen föreslår, också komma till direkt uttryck i bestämmelserna om underrättelse om beslut. Regeringen anser att myndigheterna även fortsättningsvis själva bör få bestämma på vilket sätt en underrättelse ska lämnas. Bestämmelserna om detta i den nya lagen bör dock ges en något annorlunda utformning än i den nuvarande. En underrättelse bör som huvudregel lämnas skriftligt. När en underrättelse lämnas muntligt kan det nämligen lätt uppkomma svårigheter att uppfylla kravet att beslutet i dess helhet ska komma till partens kännedom. En muntlig underrättelse bör därför lämnas endast i undantagsfall, främst då handläggningen i sin helhet har skett muntligt och besluten är enkla att motivera och förstå. En skriftlig underrättelse torde i många fall ges genom översänd- ande av en handling i en vanlig postförsändelse. Det finns emellertid också andra överföringsmetoder som ibland kan vara effektivare och lämpligare. Regeringen anser att lagen inte bör innehålla någon exemplifierande uppräkning av olika varianter av försändelser, t.ex. användning av e-post, eftersom det finns en risk att en sådan uppräkning låser tillämpningen till de varianter som är kända och således överblickbara. Lagtexten bör i stället utformas så att den gör det möjligt att använda också sådana kommunikationsmetoder, främst av elektroniskt slag, som är mindre utvecklade eller ännu inte förekommande. Regeringen föreslår att det i lagtexten inte ska anges mera än att myn- digheten själv avgör på vilket sätt en underrättelse ska ges men att parten alltid ska informeras skriftligt om hon eller han begär det. Precis som enligt gällande rätt bör en underrättelse kunna ske genom delgivning enligt delgivningslagen. Detta bör anges uttryckligen i lagbestämmelsen. När myndigheten prövar vilken form som ska användas för underrättelsen bör myndigheten liksom beakta det allmänna kravet på enkel, snabb och billig handläggning. Vidare följer det av myndig- heternas serviceskyldighet att valet av underrättelseform måste göras med beaktande av tillgänglighetsaspekter, exempelvis i kontakter med barn eller unga, eller om någon enskild till följd av en funktionsnedsätt- ning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig informa- tion (jfr avsnitt 7.2). Regeringens förslag: Ett beslut som får överklagas får verkställas när överklagandetiden gått ut, om beslutet inte överklagats. Ett beslut får dock alltid verkställas , om 1.beslutet gäller anställning av någon, 2.beslutet gäller endast tillfälligt, eller 3.kretsen av dem som har rätt att överklaga är så vid eller obestämd att det inte går att avgöra när överklagandetiden går ut. En myndighet får även verkställa ett beslut om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver det. Myndigheten ska dock först noga överväga om det finns skäl att avvakta med att verk- ställa beslutet på grund av 1.att beslutet medför mycket ingripande verkningar för någon enskild, 2.att verkställigheten inte kan återgå om ett överklagande av beslutet leder till att det upphävs, eller 3.någon annan omständighet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår inte något undantag för beslut om anställning av en person. Remissinstanserna: ställer sig positiv till utredningens förslag. Kammarätten i tillstyrker förslaget även om domstolen förutser att svårigheter kan uppkomma i rättstillämp- ningen. Kommuner och Landsting instämmer i bedömningen att det finns behov av att reglera frågan om verkställbarhet i förvaltnings- lagen. anser att regleringen bör kompletteras med en spärregel mot verkställbarhet i de fall ett beslut har överklagats. Säkerhetspolisen menar att regleringen bör förtydligas på denna punkt. och Kemikalieinspektionen anser att uttrycket gälla bör användas i lagen i stället för uttrycket verkställas. förordar att uttrycket laga kraft används i huvudregeln. anser vidare att det bör klargöras om det för verkställighet alltid ska krävas att parten fått del av beslutet. i , som tillstyrker det första ledet men inte det andra ledet i utredningens förslag till huvudregel, anser att det är problematiskt att det ska ligga på den enskilde att bedöma om de som har rätt att överklaga är tillräckligt många eller kretsen tillräckligt obestämd för att avgöra om beslutet undantagsvis får verkställas trots att över- klagandetiden inte gått ut. Liknande synpunkter framför även geologiska undersökning. geologiska undersökning är i övrigt kritisk till förslaget och menar att regleringen ger parter i flerparts- ärenden stora möjligheter att förhindra att ett beslut blir verkställbart. Kammarrätten i menar att det är oklart vad som avses med att ett beslut gäller tillfälligt. Förvaltningsrätten i förordar att uttrycket tillfälligt ersätts av uttrycket tills vidare. anser att de exempel som ges i betänkandet på när ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kan motivera undantag från huvudregeln är för snävt formulerade. 2016/17:180 bestämmelsen om undantag i dessa fall är så allmänt hållen att en särskild reglering i speciallagstiftning oftast blir nödvändig. Ett stort antal remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , , Säkerhetspolisen, Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap, , , Tull- verket, , , Transportstyrelsen, geo- logiska undersökning, och Konsument- verket, vänder sig mot en tillämpning av den föreslagna huvudregeln i anställningsärenden. framhåller särskilt att förslaget om verkställighet, i kombination med bestämmelsen om forum för överklagande, medför att risken för dröjsmål innan en myndighet kan verkställa ett beslut om anställning ökar. Lantmäteriet menar att det är bra att det i förvaltningslagen tas in bestämmelser om när beslut är verkställbara men anser att det är oklart vilka konsekvenser regleringen får när det gäller gynnande beslut. Även Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ställer sig i princip positiv till förslaget men ifrågasätter att det inte görs någon åtskillnad mellan beslut som kan ha negativa konsekvenser för de som har rätt att överklaga och beslut som inte går någon enskild part emot. menar att bestämmelsen enligt sin ordalydelse innebär att ett beslut om att bevilja studiemedel inte får verk- ställas genom utbetalning förrän beslutet delgivits och överklagandetiden löpt ut. påpekar att det i doktrinen ansetts att gynnande beslut både får och ska verkställas innan överklagandetiden gått ut. kommun framhåller att det är angeläget att regleringen i förvaltningslagen leder till att rättsläget klargörs när det gäller frågan om förvaltningsbesluts verkställbarhet. Kommunen anser dock att den föreslagna regleringen inte är tillräckligt tydlig, främst när det gäller undantagssituationerna. Några remissinstanser, bl.a. , framhåller ett behov av ytterligare utredning för att överblicka vilka konsekvenser de föreslagna bestämmelserna får. kommer regleringen inte fylla sitt syfte. Skälen för regeringens förslag Det behövs uttryckliga bestämmelser om besluts verkställbarhet Förvaltningslagen saknar – förutom bestämmelsen om inhibition (29 § FL) – allmänna bestämmelser om när ett förvaltningsbeslut blir gällande och kan verkställas. Frågan om vilken tidpunkt som ska vara avgörande för att ett beslut ska kunna ges effekt har inte heller fått något helt entydigt svar i praxis eller doktrin. Vid bedömningen av frågan står här två intressen mot varandra. Det allmännas intresse av effektivitet i förvaltningen talar å ena sidan för att besluten bör få genomslag så snart Å andra sidan kräver den enskildes intresse av rättssäkerhet i förfarandet att möjligheten att överklaga ett beslut inte blir illusorisk genom att beslutet ges effekt innan denna möjlighet har kunnat användas. Erfarenheterna visar att det finns betydande svårigheter att konstruera en regel som är så generell att den täcker alla tänkbara situationer där tvekan om tidpunkten för ett besluts verkställbarhet kan uppkomma. förslag att i förvaltningslagen införa allmänna bestämmelser om besluts verkställbarhet har därför inte genomförts (SOU 1964:27 s. 465–476, 1971:30 del 2 s. 422, SOU 1983:73 s. 110–116, prop. Trots dessa svårigheter är det enligt regeringens mening angeläget för