prop · H50335 · 2017-10-25 00:00:00 — Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar förslaget utan invändning. Skälen för regeringens förslag: I 1 kap. 16 § UtlL finns en bestämmelse som upplyser om att det finns bestämmelser om gränspassage i förordning (EG) nr 562/2006. Även i 5 § passlagen finns en hänvisning till den förordningen. Förordning (EG) nr 562/2006 har upphört att gälla och ersatts av en kodifierad version, förordning (EU) 2016/399. Hänvisningen i 1 kap. 16 § UtlL och i 5 § passlagen bör därför ändras. Hänvisningen till den kodifierade EU-förordningen bör vara dynamisk, dvs. avse förordningen i den gällande lydelsen. I den hittillsvarande 9 kap. 8 c § UtlL finns en hänvisning till ”artikel 7.3 i kodexen om Schengengränserna”. I den kodifierade versionen återfinns innehållet som åsyftades med hänvisningen i stället i artikel 8.3. Hänvisningen i 9 kap. 8 c § UtlL bör därför ändras. Det är ändamålsenligt att hänvisningen till den kodifierade EU-förordningen är dynamisk. 8 Konsekvenser av förslagen Regeringens bedömning: De kostnadsökningar som förslagen kan medföra ryms inom befintliga anslag. Promemorians bedömning avviker något från regeringens. I promemorian görs bedömningen att viss teknikutbyggnad krävs för att kontroll av biometriska kännetecken i pass ska vara möjlig. Någon uppskattning av kostnaderna för detta lämnas inte. Remissinstanserna: påpekar att om myndigheten förväntas införskaffa utrustning för kontroll av biometrisk information i pass kommer detta att innebära en kostnad. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar bedömningen Prop. 2017/18:35 utan invändning. påpekar att kostnaden för att ta fingeravtryck inte kan uppskattas. anser att de kostnadsökningar som följer av den teknikutbyggnad som krävs för att förverkliga förslaget bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet. Skälen för regeringens bedömning: För att kontrollera biometriska kännetecken i resehandlingar vid gränsen kommer bl.a. viss teknisk utrustning att behöva införskaffas. Som några av remissinstanserna har påpekat kommer detta sannolikt att medföra vissa merkostnader. Dessa kan dock enligt regeringens bedömning antas bli begränsade till sin omfattning. Kostnadsökningarna för berörda myndigheter ska hanteras inom befintliga anslagsramar. Förslagen bedöms inte medföra några konsekvenser för jämställdheten eller miljön. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens utom att det i utkastet föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Remissinstanserna lämnar förslaget och bedömningen utan invändning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Förordning (EU) 2016/399 trädde i kraft och ändringarna i artikel 8 i kodexen trädde i kraft . Lagändringarna bör därför träda i kraft , vilket bedöms vara . Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser. 10.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 16 § Bestämmelser om gränspassage finns i och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). 2017/18:35 Paragrafen innehåller en hänvisning till relevanta EU-bestämmelser om gränspassage för personer. Övervägandena finns i avsnitt 7. Ändringen i paragrafen är en följd av att förordning (EG) nr 562/2006 har upphävts och ersatts av en ny kodifierad version, förordning (EU) 2016/399. 8 c § En utlänning är vid in- eller utresekontroll skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av resehandlingens äkthet, i enlighet med artikel 8.2 b eller 8.3 ib i kodexen om Schengengränserna. Denna skyldighet gäller under förutsättning att utlänningen har en resehandling som är försedd med ett lagringsmedium som innehåller ett fotografi eller fingeravtryck. När en kontroll enligt första stycket har genomförts ska det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. Det gäller också de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om att ta fingeravtryck och fotografi i samband med in- och utresekontroll. Övervägandena finns i avsnitt 6. Enligt första stycket är en utlänning vid in- eller utresekontroll skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck. Syftet med åtgärden ska vara att kontrollera utlänningens identitet och resehandlingens äkthet. En sådan kontroll får utföras om det råder tvivel om resehandlingens äkthet eller innehavarens identitet. Skyldigheten gäller under förutsättning att utlänningen är innehavare av en resehandling som är försedd med ett lagringsmedium som innehåller ett fotografi eller fingeravtryck. Med fotografera och fotografi avses inte något annat än vad som följer av motsvarande uttryck i 5 a § passlagen (1978:302). Enligt andra stycket ska det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras så fort kontrollen har slutförts. Detsamma gäller de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Det får således inte ske någon lagring av kontrollunderlaget. 8 d § Den som har en Schengenvisering är vid in- eller utresekontroll enligt artikel 8.3 i kodexen om Schengengränserna skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av viseringens äkthet, i enlighet med artikel 18 i och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS- förordningen), i den ursprungliga lydelsen. Skyldighet att lämna fingeravtryck enligt första stycket gäller även för en utlänning som vid en sådan in- eller utresekontroll inte kan styrka sin identitet och som får kontrolleras i identifieringssyfte i enlighet med artikel 20 i VIS- förordningen. När en kontroll enligt första eller andra stycket har genomförts, ska de Prop. 2017/18:35 fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. Det gäller också de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Paragrafen innehåller bestämmelser om att ta fingeravtryck av den som har en Schengenvisering i samband med in- och utresekontroll. Övervägandena finns i avsnitt 7. Ändringen i första stycket är en följd av att förordning (EG) nr 562/2006 har upphävts och ersatts av en ny kodifierad version, förordning (EU) 2016/399. I den kodifierade versionen finns innehållet som åsyftades med hänvisningen till artikel 7.3 i stället i artikel 8.3. 10.2Förslaget till lag om ändring i passlagen (1978:302) 5 § En svensk medborgare får inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Första stycket gäller inte 1.mönstrat sjöfolk på fartyg under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning, 2.medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han eller hon har flygcertifikat eller därmed jämförlig handling, 3.den som är medborgare även i en annan stat än och som medför legitimationshandling som gäller som pass och är utfärdad av en myndighet i den staten, 4.den som reser till någon av de stater mot vilka gränskontroll inte genomförs enligt och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 5.den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en sådan stat som avses i 4 och som medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. En svensk medborgare ska vid inresa från en annan stat medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte 1.om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt, exempelvis genom uppvisande av ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet, eller 2.vid inresa från en stat mot vilken gränskontroll inte genomförs enligt kodexen om Schengengränserna. I paragrafen regleras skyldigheten för svenska medborgare att medföra giltigt pass vid resa till och från . Övervägandena finns i avsnitt 7. Ändringen i andra stycket 4 är en följd av att förordning (EG) nr 562/2006 har upphävts och ersatts av en ny kodifierad version, förordning (EU) 2016/399. Sammanfattning av departementspromemorian Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag (Ds 2015:12) Svenska pass är försedda med flera säkerhetsdetaljer och därmed mycket svåra att förfalska. Det har emellertid uppmärksammats att svenska pass missbrukas genom att en annan person än den rättmätige passinnehavaren använder passet för resa, ett tillvägagångssätt som brukar betecknas look-alike. Mitt uppdrag har varit att överväga åtgärder för att motverka missbruk av svenska pass. I uppdraget har ingått att analysera omfattningen av och orsakerna till missbruket, att göra en internationell jämförelse samt att utifrån den bild som framträder föreslå effektiva åtgärder för att komma tillrätta med problematiken rörande missbruk av svenska pass. Det är inte möjligt att få en säker eller heltäckande bild av hur omfattande missbruket av svenska pass är. Antalet fall av upptäckta missbruk av svenska pass är relativt litet, ca 950 . Det finns starka indikationer på att det finns ett stort mörkertal. Det finns däremot inga säkra indikationer på om missbruket ökar eller minskar. Den övervägande formen av missbruk är att ett pass används av annan än den rättmätige ägaren, s.k. look-alike-användning. Enligt statistik från Frontex ligger svenska dokument på åttonde plats bland de dokument som upptäcks och rapporteras vid de yttre gränserna till Schengenområdet. När det gäller look-alike-missbruk av pass är svenska pass det näst vanligast förekommande efter franska pass. Det finns nätverk som handlar med svenska pass, i vissa fall synes det vara fråga om handel med pass i syfte att användas vid människosmuggling. Med hög grad av sannolikhet förekommer det också att svenska medborgare lämnar eller lånar ut sina pass med eller utan ersättning till andra personer för att dessa ska kunna resa med passet till och genom look-alike-användning. Det är inte möjligt att avgöra proportionerna mellan den organiserade handeln med pass och andra former av tillhandahållande av pass. Av statistiken från Polisen framgår att både antalet utfärdade och förlustanmälda svenska pass har ökat . Ökningen av antalet utfärdade pass torde främst ha sin förklaring i att tioårspassen successivt har bytts ut mot femårspass. Ökningen av förlustanmälda pass är mindre än ökningen av utfärdade pass. har svenskar resvanor ökat vilket medför en ökad hantering av pass och därmed risker att förlora det. Den grupp personer som har beviljats ett stort antal pass är relativt Sammantaget kan denna grupp inte stå för någon större del av missbruket av svenska pass. har den största andelen utfärdade pass i förhållande till antalet Detta kan till i vart fall viss del förklaras med att svenska pass har en kortare giltighetstid än många andra länders pass. annan förklaring är att över 1,4 miljoner enskilda medborgare ansökte om och beviljades pass , vilket i sin tur troligen beror på att svenskar reser mycket utomlands. Hur stor del som är hänförlig till andra orsaker är det svårt att dra några slutsatser om. När det gäller antalet förlustanmälda pass i relation till antalet utfär- dade pass ligger svenska pass på ungefär samma nivå som andra länders Bakomliggande faktorer till missbruket Enligt svensk lag finns det inte några begränsningar vad gäller hur många pass en person kan beviljas efter upprepade förlustanmälningar. Det saknas också bestämmelser som uppställer hinder för beviljande av pass för en person som har konstaterats missbruka pass. Sådana bestämmelser finns i några andra länders lagstiftning, t.ex. i norsk och nederländsk lagstiftning. Svensk lagstiftning torde därmed i någon mån bidra till missbruket av svenska pass. Svensk lagstiftning är dock inte unik i detta avseende, t.ex. har finsk och dansk lagstiftning inte heller några sådana begränsningar. Dessa länders pass förekommer dock varken hos Frontex eller den turkiska polisens sammanställning över de mest missbrukade resedokumenten. Ett stort antal människor i världen är på flykt och många av dem vill resa till . tar emot många asylsökande. Många migranter är hänvisade till att använda sig av oriktiga resehandlingar om de vill ta sig till , eftersom de oftast inte beviljas visum för resan till . Det är sannolikt att de som vill till efterfrågar svenska resehandlingar i större utsträckning i förhållande till andra länders handlingar, vilket bekräftats av bl.a. turkisk polis. Flyktingars resväg och resmål torde därmed vara av avgörande betydelse för att just svenska pass missbrukas. Genom de kriminella nätverk som finns etablerade både i och i andra länder finns det upparbetade kanaler genom vilka migranter kan förses med pass. Även tillgången till och möjligheten att distribuera välliknande look-alike-pass torde vara avgörande orsaker till missbruket av svenska pass. Upptäcktsrisken för den som säljer eller lånar ut sitt pass i missbrukssyfte respektive för den som handlar med pass är låg. Det beror bl.a. på att det saknas riktlinjer inom Polisen om vilka åtgärder som ska vidtas med pass som har beslagtagits utomlands p.g.a. misstänkt missbruk och att frågan, trots underrättelseuppgifter om en organiserad handel med pass inte verkar vara prioriterad. Denna låga upptäcktsrisk tillsammans med det förhållandevis låga straff som kan komma ifråga för den som lämnar ut sitt pass till annan för missbruk, kan bidra till missbruket av svenska pass. Det är svårt att peka ut en särskild faktor som orsaken till missbruket av svenska pass. Troligen är det flera samverkande faktorer som möjliggör missbruket. –bör verka för att kontroll av biometrisk information i pass införs vid de yttre gränserna till hela Schengenområdet. –I avvaktan på gemensamma regler för Schengenområdet bör en obligatorisk kontroll av fingeravtryck införas vid inresa till från tredje land. bör det övervägas om sådan kontroll ska ske även vid utresa. –Utlänningar ska, på samma sätt som redan gäller för svenska medborgare, vara skyldiga att lämna fingeravtryck och låta sig fotograferas av passkontrollant för jämförelse med de uppgifter som finns sparade i passet. –Den särskilda avgiften för transportör som brustit i sin kontrollskyldighet av utlänningars resehandlingar bör även gälla fall där beslut om utvisning fattats p.g.a. att en utlänning saknar pass eller nödvändiga tillstånd. Begränsning av tillgången till pass –Svenska medborgare ska som huvudregel endast ha rätt till tre vanliga pass . Den som ansöker om ytterligare pass ska endast ha rätt till provisoriskt pass för särskild resa. –Giltighetstiden för pass till barn bör begränsas till , medan giltighetstiden för pass till barn mellan sex och bör bestämmas till . –Vid utfärdande av provisoriskt pass ska alltid ett annat giltigt pass återkallas och därmed spärras i nationella och internationella databaser över stöld- och förlustanmälda resehandlingar. –En sökande ska kunna styrka sin ansökan om provisoriskt pass genom att visa upp flygbiljetter eller annan dokumentation för den resa som ansökan avser. Utdrag ur lagförslaget i departementspromemorian Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 19 kap. 2 § och 5 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en paragraf, 9 kap. 8 c §, av följande lydelse. Utlänning är vid in- eller utresekontroll skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller ta hans eller hennes fingeravtryck och en bild i digitalt format av hans eller hennes ansikte för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet. Denna skyldighet gäller under förutsättning att utlänningen är innehavare av ett pass försett med lagringsmedium som innehåller ansiktsbild och/eller fingeravtryck. När en kontroll enligt första stycket har genomförts, ska de fingeravtryck och den ansiktsbild som tagits för kontrollen förstöras. Det gäller också de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Denna lag träder i kraft . Förteckning över remissinstanserna (departementspromemorian Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag) Följande remissinstanser har kommit in med yttrande över departementspromemorian: ombudsmän, i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , , Säkerhetspolisen, Kriminalvården, , , , , , , , , generalkonsulat , , , , , , , , , Facket för service och kommunikation (), Tull- Kust, (), i Världen, Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd – FARR, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar samt Svenska Röda Korset. , akademikers centralorganisation (), , Swedavia, Svenska Flygbranschen, , kristna råd, och (regionala representation i norra ) har inbjudits att lämna synpunkter men avstått. Europeiska unionens officiella tidning L 77/1 OCH RÅDETS FÖRORDNING (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (kodifiering) OCH EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR ANTAGIT DENNA FÖRORDNING med beaktande av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, särskilt artikel 77.2 b och e, med beaktande av Europeiska kommissionens förslag, efter översändande av utkastet till lagstiftningsakt till de nationella parlamenten, i enlighet med det ordinarie lagstiftningsförfarandet (1), och av följande skäl: (1)och rådets förordning (EG) nr 562/2006 (2) har ändrats väsentligt (3). För att skapa klarhet och överskådlighet bör den förordningen kodifieras. (2)Antagandet av åtgärder i syfte att, i överensstämmelse med artikel 77.2 e i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), säkerställa att det inte förekommer någon gränskontroll av personer när de passerar inre gränser ingår i unionens målsättning att upprätta ett område utan inre gränser med fri rörlighet för personer i enlighet med artikel 26.2 i EUF-fördraget. (3)I enlighet med artikel 67.2 i EUF-fördraget ska upprättandet av ett område med fri rörlighet för personer åtföljas av andra åtgärder. Den gemensamma politiken för passage av de yttre gränserna i enlighet med artikel 77.1 b i EUF- fördraget är ett exempel på en sådan åtgärd. (4)Gemensamma åtgärder som avser personers passage av inre gränser och kontroll vid yttre gränser bör avspegla bestämmelserna i , som har införlivats inom unionens ramar, särskilt tillämpliga bestämmelser i konventionen om tillämpning av av mellan regeringarna i Beneluxstaterna, och Republiken om det gradvisa avskaffandet av kontroller vid de gemen samma gränserna (4) och den gemensamma handboken (5). (5)En gemensam ordning för gränspassage för personer varken ifrågasätter eller påverkar rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, eller rättigheter som beviljats de tredjelandsmedborgare och deras familjemedlemmar som, enligt överenskommelser mellan unionen och dess medlemsstater å ena sidan och dessa tredjeländer å andra sidan, åtnjuter samma rätt till fri rörlighet som unionsmedborgare. (1) ståndpunkt av (ännu ej offentliggjord i EUT) och rådets beslut av . (2) och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) (EUT L 105, , s. 1). (3) Se bilaga IX. (4) EGT L 239, 22.9.2000, s. 19. (5) EGT C 313, 16.12.2002, s. 97. L 77/2 Europeiska unionens officiella tidning (6)Gränskontroll är av intresse inte endast för de medlemsstater vid vars yttre gränser den utförs utan för samtliga medlemsstater som har avskaffat inre gränskontroll. Gränskontrollen bör bidra till kampen mot olaglig invandring och människohandel samt till förebyggande av alla typer av hot mot medlemsstaternas inre säkerhet, allmänna ordning, folkhälsa och internationella förbindelser. (7)In- och utresekontroller bör genomföras på ett sådant sätt att mänsklig värdighet respekteras fullt ut. bör genomföras på ett professionellt och respektfullt sätt och stå i proportion till de syften som eftersträvas. (8)Gränskontroll omfattar inte bara kontroll av personer vid gränsövergångsställen och bevakning mellan dessa gränsövergångsställen utan även en analys av riskerna för den inre säkerheten och av de hot som kan påverka de yttre gränsernas säkerhet. Det är därför nödvändigt att ange villkor, kriterier och regler för kontrollen vid gränsövergångsställena och för gränsövervakningen, inklusive kontroller i Schengens informationssystem (SIS). (9)Det är nödvändigt att föreskriva bestämmelser om hur den tillåtna längden på korttidsvistelser inom unionen beräknas. Tydliga, lättfattliga och harmoniserade bestämmelser i samtliga rättsakter som avser denna fråga skulle gagna såväl resenärer som gräns- och viseringsmyndigheter. (10)Eftersom endast en verifiering av fingeravtryck med säkerhet kan bekräfta att en person som vill resa in till Schengenområdet är samma person som den för vilken viseringen har utfärdats bör användning av informations systemet för viseringar (VIS) vid de yttre gränserna föreskrivas i enlighet med och rådets förordning (EG) nr 767/2008 (1). (11)För att kontrollera huruvida inresevillkoren för tredjelandsmedborgare i denna förordning är uppfyllda och för att kunna utföra sina uppgifter på ett effektivt sätt, bör gränskontrolltjänstemän använda sig av all nödvändig och tillgänglig information, inklusive uppgifter som kan sökas i VIS. (12)För att undvika att gränsövergångsställen där VIS kan vara i bruk kringgås och garantera att VIS fungerar med full effektivitet är det särskilt viktigt att VIS används på ett enhetligt sätt i samband med inresekontroller vid de yttre gränserna. (13)Vid upprepade viseringsansökningar är det lämpligt att biometriska uppgifter ska kunna återanvändas och kopieras från den första ansökan i VIS, och användningen av VIS i samband med inresekontroller vid de yttre gränserna bör därför göras obligatorisk. (14)Användning av VIS bör omfatta en systematisk sökning i VIS på grundval av viseringsmärkets nummer i kom bination med verifiering av fingeravtryck. Med tanke på vad sådana sökningar kan innebära för väntetiderna vid gränsövergångsställen bör det dock undantagsvis vara möjligt att, under en övergångstid och under klart avgrän sade omständigheter, konsultera VIS utan att systematiskt verifiera fingeravtryck. Medlemsstaterna bör se till att detta undantag endast används när villkoren för undantaget till fullo uppfylls och att det i fråga om såväl varaktighet som frekvens utnyttjas i minsta möjliga mån vid de enskilda gränsövergångsställena. (15)Det bör vara möjligt att förenkla kontrollerna vid de yttre gränserna vid exceptionella och oförutsebara omstän digheter för att undvika alltför lång väntetid vid gränserna. Vid förenklade in- och utresekontroller föreligger det alltjämt en skyldighet att systematiskt stämpla tredjelandsmedborgares handlingar. Stämplingen gör det möjligt att med visshet fastställa datum och plats för passerandet av gränsen utan att i alla enskilda fall fastställa att alla erforderliga åtgärder för kontroll av resehandlingar har genomförts. (16)För att minska väntetiden för de personer som åtnjuter fri rörlighet enligt unionsrätten bör man när omständig heterna så tillåter inrätta skilda köer skyltade med enhetliga beteckningar i samtliga medlemsstater, vid gräns övergångsställena vid de yttre gränserna. Köerna bör vara skilda vid internationella flygplatser.