prop · H40374 · 2017-01-13 00:00:00 — Ledningen för Teracomkoncernen beskriver dessutom betal-tv-affären som att den befinner sig på ett sluttande plan, och lönsamheten för betal-tv-verksamheten antas minska stadigt, för att nå noll 2022.91 Det är svårt att säga hur den planerade försäljningen av Boxer till Com Hem kommer att påverka utvecklingen. Det kan dock konstateras att Com Hem betonar möjligheterna med att locka över Boxerkunder till fibertjänster i takt med utrullningen av bredband till hushållen. Till skillnad från har Com Hem inget särskilt skäl att hålla kvar kunder i marknätet, så det är ett rimligt scenario att antalet Boxerkunder som väljer andra distributionsformer accelererar om Com Hem-affären blir verklighet. Boxer kommer visserligen att betala för utsändningstjänster i marknätet även med ny ägare, men det kan inte uteslutas att dessa intäkter kommer att minska snabbare än ledningen beräknat efter Boxerförsäljningen. 88Detta handlar alltså om andra än de som äger och bedriver marknätssändningar från. 89Styrelseprotokoll, ; intervju med , . 90Se t.ex. remissvar på PTS Förstudierapport 700 Mhz, daterad . 91Underlag vid styrelsens strategikonferens, 1–. Det kan noteras, att dessa beräkningar gjorde före försäljningen av Boxer. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En viktig skillnad mellan traditionella kringverksamhet i och de nya verksamheterna inom telekomområdet handlar om hur mycket de bidrar till marknäten. Verksamheten i svenska Boxer bidrar med betydande belopp till marknätens finansiering; enligt en beräkning från skulle kostnaderna för att sända i marknätet öka , och för , om betal-tv helt skulle försvinna från marknätet.92 Även etablerad kringverksamhet, som inplacering av andra operatörers utrustning i och liknande, samt tjänster där servicekår hyrs ut till andra företag lämnar bidrag som sänker kostnaderna för marknätet. De verksamheter som är tänkta att utgöra stommen i bolagets nyorientering mot telekom har däremot begränsade synergier med marknäten. Exempelvis har de existerande verksamheterna Airfibre/kommunikationsoperatör samt rollen som Rakeloperatör inga synergier med marknäten. Däremot uppger bolagets ledning att den tänkta verksamheten som operatör av ett samhällsnät kommer att ha synergier med marknäten och bidra till att sänka kostnaderna. Det finns dock inga beräkningar av hur stora dessa synergier skulle bli.93 4.3.1 efterfrågar ett nytt samhällsuppdrag nuvarande samhällsuppdrag är relativt avgränsat och omfattar en specifik distributionsform för radio och tv, och den del av Teracomkoncernens verksamhet som handlar om samhällsuppdraget är relativt liten och krympande. utför tjänster, då särskilt telekomtjänster, med klar samhällsnytta utan att dessa omfattas av det formella samhällsuppdraget. Ett tydligt nuvarande exempel är Ra- kel, som utförs på kommersiell basis åt MSB. förväntar sig ledning att just de verksamheter som befinner sig utanför samhällsuppdraget kommer att växa. Det framgår av styrelseprotokoll att bolagets ledning och styrelse i praktiken resonerar om bolagets samhällsuppdrag i betydligt vidare termer än de som finns i bolagsordningen. I en presentation vid ett styrelsemöte beskriver vd statligt kontrollerat LTE/mobilnät som ”troligtvis enda möjligheten att leverera vårt samhällsuppdrag” – alltså en verksamhet som ligger långt från det formella samhällsuppdraget.94 Bland styrelsens ledamöter finns en uppfattning av att i praktiken redan har ett bredare samhällsuppdrag; en ledamot beskriver roll som att till- 92Dnr Fi 2013/2550. Beräkningen gjordes i samband med beslutet att frekvenserna i det s.k. 700-ban- det skulle frigöras för andra ändamål än tv-utsändningar. befarade då att en värsta konsekvens skulle kunna bli att betal-tv i marknätet skulle omöjliggöras. 93Intervju med , . 94Presentationen Utvärdering 2015, underlag vid styrelsemöte . R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P handahålla säkra, robusta kommunikationer för samhällsviktiga funktioner generellt. En faktor som lyfts fram av styrelseledamöter när bolagets roll i samhället diskuteras är att bolaget har lägre avkastningsmål än kommersiella telekomoperatörer. Därmed kan exempelvis bygga ut bredband genom Airfibre där det är olönsamt för kommersiella aktörer.95 Som en del av den nya strategin söker ledning därför ett bredare, formellt samhällsuppdrag. I ett brev från styrelseordföranden till ansvarig statssekreterare efterfrågas en diskussion om att förändra bolagsordningen.96 4.3.2Kunder och konkurrenter uttrycker oro över nya strategi Under granskningen har varit i kontakt med traditionella kunder, dvs. SVT och SR. De uttrycker båda oro för hur nyorientering ska påverka driften av marknäten. I bakgrunden finns deras dåliga erfarenheter av Te- racoms ekonomiska kris , då osäkerheten avseende förmåga att fortsätta driva marknäten var stor. Särskilt SR uppger att inte prioriterar kompetens och fokus på ljud och radioutsändningar på samma sätt som tidigare och att samarbetet med inte sker lika naturligt som . Som en följd av förändringarna har SR i sina avtal med börjat specificera detaljer för utveckling, leverans och konsekvenser vid kontraktsbrott på ett sätt som inte varit nödvändigt tidigare.97 Under granskning har också konkurrenter till lyft frågan om bolagets agerande ur konkurrenssynpunkt på ett annat område, nämligen marknaden för kommunikationsoperatörer (KO-marknaden). Kommunikationsoperatörerna fungerar som ett slags mäklare mellan slutkunder och nätägare (ofta fastighetsägare) av tjänster i s.k. öppna stadsnät. I dessa öppna stadsnät kan slutkunden själv välja leverantör av tjänster som telefoni, internet och tv. har aktivt börjat marknadsföra sig på marknaden för kommunikationsoperatörer och lagt anbud vid offentliga upphandlingar. Konkurrerande bolag understryker att de är vana vid konkurrens, men bolagen pekar på två principiella problem med agerande: xDels kan Teracom underprissätta sina tjänster, eftersom bolaget inte har ett lika högt avkastningsmål som privat ägda teleoperatörer. 95Intervjuer med styrelseledamöter för , . 96E-post från styrelseordförande till , . 97Intervju med SVT, ; intervju med SR, . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N väger det ofta tungt om anbudsgivaren kan erbjuda en hög hyra till nät/fastighetsägare och enligt konkurrenterna är det särskilt denna faktor som använder sig av. xDels har en konkurrensfördel som ägare av det enda betal-tv-bolaget i marknätet, Boxer. /Boxer har därmed större möjligheter att erbjuda olika typer av kombinerade abonnemang, där både tjänster i marknätet och via bredband ingår.98 I förlängningen, menar konkurrenterna, kan agerande riskera att förstöra hela modellen för öppna stadsnät. I stället kan det bli en återgång till enbart s.k. slutna nät, där konsumenternas val av tjänsteleverantörer är kraftigt begränsat.99 ledning understryker att bolagets marknadsandel på KO-marknaden är liten, . Det är dessutom, enligt , en marknad som riskerar oligopoli, dvs. att några starka aktörer ägs av stora telekomoperatörer som tenderar att gynna sina egna tjänsteleverantörer. hävdar att bolaget i själva verket tillför konkurrens och att ”roll är att likställa med som låneinstitut på en marknad som har haft bekymmer med konkurrens”.100 Det bör understrykas att agerande inte har prövats enligt konkurrensreglerna, vare sig av eller av (). kan heller inte bedöma huruvida brutit mot några regler. Det kan konstateras att PTS bedömer att existerande konkurrenslagstiftning inte är tillräcklig för telekommarknaden; bl.a. är processen för att tillämpa de sanktioner som lagstiftningen medger alltför långsam för att ha avsedd effekt.101 Frågan om konkurrensproblemen på KO-marknaden har diskuterats i men inte lett till några särskilda åtgärder.102 Enligt ansvariga förvaltare på ingår det inte heller i ägarstyrningen att ge någon särskild vägledning om hur bolaget ska hantera liknande frågor.103 Som beskrivits, kommer affärer inom telekomsektorn att få en större relativ betydelse om nya strategi förverkligas. En av de affärsidéer vill utveckla, Airfibre, utvecklas direkt från bolagets roll som kommunikationsoperatör. Bolaget planerar också andra satsningar som kommer innebära ökad närvaro för på konkurrensutsatta marknader. 98Observera att intervjuer och annan kontakt med konkurrenterna ägde rum innan tillkännagivit sin ambition att sälja Boxer. 99Korrespondens och intervjuer med operatörer på marknaden för kommunikationsoperatörer, . 100Skriftliga kommentarer från i samband med faktagranskning, . 101Post- och , 2013. Grossistmarknaden för fri-tv via marknät, beslut, dnr 11-9384, s. 48-49. 102Intervjuer med styrelseledamöter för , . 103Intervju med , . R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P 4.4.1Revisionsfråga 1: att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning? Teracomkoncernen har skapat värde i den meningen att verksamheten visat en acceptabel lönsamhet och levt upp till de ekonomiska krav som ägaren ställt. Delar av verksamheten, särskilt utlandssatsningen –2013, har däremot förstört värde för ägaren. Dessutom är bolaget långt ifrån de mål för tillväxt och expansion som ledningen satt upp. Utlandssatsningarna har totalt medfört förluster . Inom pågår en omorientering där bolaget vill växa inom telekomsektorn. De nya och planerade verksamheterna har dock en svagare anknytning till marknäten än Teracomkoncernens traditionella verksamhet. public service-kun- der är oroade för att deras verksamhet, och därmed samhällsuppdrag, ska påverkas negativt av den nya inriktningen. Konkurrenter till hävdar också att uppträder olämpligt på konkurrensutsatta marknader. bedömer att risken för att antingen ska missköta det nuvarande samhällsuppdraget eller missbruka fördelar av sin monopolställning kommer att öka om bolaget fullföljer sina planer på att expandera på telekommarknaden. 4.4.2Revisionsfråga 2: Har regeringen gett Teracomkoncernen förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och skapa långsiktigt värde? bedömer att regeringen på många sätt hanterat på ett ansvarsfullt sätt, exempelvis genom ett aktivt engagemang i de flesta av bolagets utlandsaffärer. Ett undantag är egenutvecklade betal-tv-verksamhet i , vilken genererat betydande förluster utan att regeringen reagerat. har regeringen inte aktivt tagit ställning till bolagets tänkta nya strategi. bedömer dock att strategin berör så centrala frågor att regeringen, för att utöva ett ansvarsfullt ägarskap, behöver engagera sig och bedöma de risker som är förknippade med nyorienteringen. Förutom affärsriskerna som är förknippade med att ge sig in på nya områden bedömer att den nya strategin kan påverka samhällsuppdraget, dvs. ser dessutom risker med att den nya strategin kan komma att ha en negativ påverkan på det privata företagandet på konkurrensutsatta marknader som ligger långt ifrån nuvarande samhällsuppdrag. Ett generellt problem som den vetenskapliga litteraturen identifierat är att statliga bolag tenderar ha en mjuk 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N budgetrestriktion, vilket innebär att de får fördelar jämfört med privatägda bolag. Under granskningen har flera faktorer framkommit som tyder på att har en tryggare finansiell position än konkurrerande bolag. bedömer att de risker som finns för att ska agera olämpligt på konkurrensutsatta marknader till stora delar hänger samman med att bolaget i praktiken har fått en mjuk budgetrestriktion, bl.a. genom överkapitalisering och monopolinnehav. Något som också kan ha bidragit till problemen är att avkastningskrav inte är anpasssat till telekomverksamhet utan till bolagets traditionella verksamheter inom tv-området. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P 5 Statens ägande av Kapitlet behandlar revisionsfrågan: x Är statens ägande av motiverat? utgår i sin bedömning av denna revisionsfråga från nationalekonomisk teori. Enligt neoklassisk nationalekonomi kan statligt ägande av företag motiveras som ett sätt att hantera negativa externaliteter eller för att hantera naturliga monopol. Som beskrevs i kapitel 1 har fyra situationer identifierats inom kontraktsteori, där statligt företagsägande kan vara att föredra framför att staten handlar upp motsvarande tjänster eller varor. Som tidigare beskrivits består verksamhet av flera olika delar. bedömer därför att det är rimligt att utgå från att olika delar av koncernen kan ha olika starka motiv för statligt ägande. I sammanhanget är begreppen stordriftsfördelar (economies of scale) och diversifieringsfördelar (economies of scope) aktuella. bedömer att ett rimligt motiv till att verksamhet ska vara statligt ägd kan vara att den bidrar till stordrifts- eller diversifieringsfördelar som inte kan utnyttjas på annat sätt. 5.1 Regeringen har prövat ägandet av bolaget som helhet De rikstäckande marknäten för radio och tv har i huvudsak varit i statlig ägo sedan deras tillkomst – först som en del av Telegrafstyrelsen/, sedan inom Te- racom sedan bolaget bröts ut ur . Medan marknätsverksamheten har varit har annan verksamhet inom tillkommit och avyttrats. Frågan om huruvida bör privatiseras har aktualiserats i flera omgångar. I samband med övergången till digital-tv fanns röster som menade att bolaget borde privatiseras.104 Också i samband med utlandsaffärer har frågan om det statliga ägandet av tagits upp i riksdagen.105 genomförde regeringen en s.k. bolagsgenomgång av Te- racom, med syfte att undersöka huruvida bolaget borde privatiseras. Efter en systematisk genomgång som bl.a. inkluderade en ingående juridisk analys, gjordes bedömningen att beredskapsuppdraget försvårade en privatisering. 104Wormbs N (2007). ”Kampen om tekniken – digital marksänd tv”, i och N Wormbs Radio och TV efter monopolet, s. 249–250. 105Skriftlig fråga 2009/10:915 om framtid, från riksdagsledamot (MP) till näringsminister (C). 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N stötestenen rörde lojaliteten hos den personal som hade beredskapsuppgifter, utifrån ett scenario där vore helt privatägt. När ingen heltäckande lösning på problemet kunde identifieras avbröts arbetet med bolagsgenomgången i februari 2013.106 Bolagsgenomgången handlade till stor del om sakförhållanden inom dotterbolaget ; det fanns exempelvis ingen ansats att analysera om vissa delar av koncernen kunde privatiseras utifrån det faktum att tre av fyra dotterbolag inte har något samhällsuppdrag. Som beskrivits ovan är Teracomkoncernen nu på väg att sälja Boxer. Det kan konstateras att det är en affär som initierats av koncernens ledning – inte av ägaren staten. 5.2Beredskapsfunktionen kan motivera ett statligt ägande av marknäten i Den svenska marknätsdelen inom skiljer sig från övrig verksamhet inom koncernen på två sätt – dels innefattar den ett de-facto monopol på tjänster i marknät, dels innefattar den ett samhällsuppdrag som inkluderar specifika och höga krav vad gäller redundans och sändningar under svåra förhållanden. Som beskrivits i tidigare kapitel bedömer att det med nuvarande förhållanden är rimligt att betrakta monopol på sändningar i marknät som naturliga, och naturliga monopol har traditionellt setts som ett relevant nationalekonomiskt motiv till statligt ägande. Viss nyare forskning har dock ifrågasatt att naturliga monopol i sig skulle kräva ett offentligt ägande. I fall tillkommer dock, som regeringens bolagsgenomgång också visade, bolagets beredskapsuppdrag. Ur ett kontraktsteoretiskt perspektiv kan frågan sägas vara om staten kan förvänta sig att en privatiserad efterföljare till genom kontrakt ska utföra samma beredskapstjänster som det nuvarande, statliga bolaget. En av fyra situationer som litteraturen identifierat som lämpligt för statligt ägande är att det finns betydande möjligheter att sänka kostnaderna genom kvalitetsförsämringar som inte kan regleras i kontrakt. bedömning är att beredskapsfunktionen kan utgöra just ett sådant fall, eftersom det är svårt att i kontrakt exakt specificera den kvalitet som behövs för att marknäten ska fungera i alla tänkbara krissituationer. Övriga tre situationer kan delvis överensstämma med situationen för marknätsverksamheten: xINNOVATIONER är givetvis inte oviktiga för marknäten; däremot bygger bered- skapsaspekten snarare på stabilitet i genomförandet än på nya funktioner eller kostnadsbesparingar. xTeracoms KONKURRENSSITUATION har flera olika aspekter men det kan konstateras att köparen av beredskapstjänster (regeringen) i en skarp situation 106 Bolagsgenomgång, . N2008/03439/SÄ och Fi2011/00073/KSÄ/SB. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P inte har någon möjlighet att vända sig till en annan leverantör än till marknätsmonopolet. xRYKTET OM KVALITET på tjänsterna för beredskap i marknätet sprids sannolikt också dåligt – både för att många aspekter av tjänsterna är hemliga och för att kvaliteten i praktiken testas sällan. Utifrån ovanstående analys ligger det nära till hands att dra slutsatsen att marknäten bör förbli i statlig ägo. En komplicerande faktor är dock att (och andra statliga bolag) i mångt och mycket förväntas agera som privata bolag. Med andra ord kan det finnas en risk för att agerar som ett privat bolag skulle göra och t.ex. genomför besparingar som försämrar kvaliteten utan att det märks med en gång. 5.3Begränsade delar av övrig verksamhet kan ha motiv till statligt ägande För övriga verksamhet kan generellt konstateras att den inte har något samhällsuppdrag, och med utgångspunkten att samhällsuppdraget specificerar den tjänst som ägaren vill ha utförd är det därför svårt att se att kontraktsteoretiska motiv skulle kunna motivera ägandet. Det verkar inte heller troligt att övriga verksamhet, åtminstone inte i , hanterar några marknadsmisslyckanden (externaliteter eller naturliga monopol). Eventuellt skulle Boxer, som är den enda betal-tv-operatören i marknätet, kunna betraktas som en del av naturliga monopol. En faktor som starkt talar emot detta är dock att Boxers kunder (till skillnad från AB:s kunder) har många andra potentiella sätt att ta del av samma tjänst. Som beskrivits är Boxer dessutom på väg att säljas. Ett relevant motiv till att behålla annan verksamhet i statlig ägo skulle däremot kunna vara att verksamheten har synergier med marknätet som inte kan förverkligas på andra sätt. Några av AB:s traditionella sidoverksamheter, t.ex. inplaceringar, fungerar just på det sättet: genom att sälja plats i sina för exempelvis mobiloperatörer sänks också kostnaderna för marknäten. De verksamheter inom telekom som Te- racom vill använda som bas för sin framtida strategi har däremot få konstaterade synergier med marknäten. Bolagets ledning hoppas visserligen att delar av de framtida telekomverksamheterna ska ha sådana synergier men det finns inga närmare beräkningar av hur dessa skulle se ut. utlandsexpansion beskrevs av ledningen och ägaren som ett försök att förverkliga stordriftsfördelar. Som beskrivits har dock dessa försök inte varit lyckosamma; få av de tänkta synergierna har förverkligats. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammanfattningsvis är det bara traditionella kringverksamheter, exempelvis inplaceringar, som uppenbart har sådana synergier (diversifieringsfördelar) att det på ett indirekt sätt motiverar fortsatt statligt ägande. 5.4.1Revisionsfråga 5: Är statens ägande av Teracomkoncernen motiverat? bedömer att marknätsverksamheten inom bör vara fortsatt i statlig ägo, liksom de verksamheter som inte kan säljas utan att deras bidrag till marknäten riskeras. Det är dock inte självklart att det är bäst att driva verksamheten som ett vinstdrivande aktiebolag. För övrig verksamhet, som betal-tv-verksamheten inom Boxer och stora delar av telekomverksamheten, ser inga motiv till ett statligt ägande utifrån nuvarande samhällsuppdrag. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (1998). ”Introduction to the fundamentals of incentive Regulation” i: Ar- blaster M och M Jamison (red.) Infrastructure regulation and market reform, and Consumer Commission, . , A Shleifer och R Vishny (1997). The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons, , vol. 112, nr 4, s. (1999). Making a natural monopoly: the configuration of a techno-eco- nomic order in Swedish telecommunications, vid . Jordahl H (2008.) Privatiseringar av statligt ägda företag. En litteraturöversikt med fokus på , utgiven av . Lafont J-J och Tirole J (1993), A theory of incentives in Procurement and Regulation. Nordicom (2016). beslut med anledning av propositionen Aktiv förvaltning av statens företagsägande: prop. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. beslut med anledning av propositionen Genomförande av transparensdirektivet: prop. 2004/05:140, bet. 2004/05:NU16, rskr. 2004/05:297. Shleifer A (1998). State Versus Private Ownership, , vol. 12, nr 4, s. ĭ Wormbs N (2007). ”Kampen om tekniken – digital marksänd tv”, i och N Wormbs, Radio och TV efter monopolet. R I K S R E V I S I O N E N och marknäten – mediepolitik, monopol och krisberedskap är en vinstdrivande statlig koncern med samhällsuppdraget att tillhandahålla utsändningar av rikstäckande radio och TV i . Bolaget bedriver också annan verksamhet, exempelvis genom dotterbolaget . har granskat om verksamheten i vid mening är eﬀektiv för att stödja det bakomliggande målet att public service-bolagen med säkerhet ska kunna nå hela befolkningen. Under granskningen har det framkommit att genomgår en strategisk omorientering, där bolagsledningen vill sälja betal-tv-verksamheten i Boxer, som telekomtjänsterna ska få större betydelse. bedömer dock att många av de planerade nya verksamheterna saknar koppling till samhällsuppdraget. I granskningen konstateras att i praktiken har monopol på utsändningar i marknät. Trots det används en styrning och reglering som utgår från att bolaget agerar på en marknad med normal konkurrens. Som en följd av detta har ett komplicerat administrativ system skapats för att reglera Teracoms prissättning. bedömer att stora delar av verksamhet med nuvarande samhällsuppdrag saknar motiv för att vara statligt ägda. Därför bör regeringen enligt ta ställning både till vilket samhällsuppdrag ska ha, och till vilka delar av bolagets verksamhet som måste ägas av staten. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , Baylan, Bucht, , , , Hellmark , Ygeman, A , , , Bah Kuhnke, Shekarabi, , , , Skog Regeringen beslutar skrivelse2016/17:74 om