prop · H40379 · 2017-01-24 00:00:00 — kommer det också fram flera utvärderingar som fokuserar på att bättre mäta effekten av insatsers genomslag/spridning, exempelvis Impact of Swiss Participation in the Seventh European Framework Programme for Research, , 2014. 6Exempelvis Rewiev of Innovation policy: och Rewiev of Innovation policy: . 7 , , innovationer och tillväxt, SOU 2015:107, s. 30. En omvandlingsanalytisk ansats har diskuterats tidigare i , Omvandling och obalans, SOU 1995:4, bilaga 3. 2016/17:79 ekonomiska omvandlingsprocesser. Regeringen vill förbättra förutsättningarna för att genomföra produktivitetsanalyser. Sammantaget menar regeringen att statens överblick över stödens effekter förväntas bli bättre genom att flera utvärderings- och analysredskap används. Att både kunna utvärdera utifrån en produktivitetslogik och en omvandlingslogik gör att staten får en bättre överblick över sina insatser för innovation och företagande. Tillväxtanalys är en viktig aktör i detta. I linje med rekommendation avser regeringen att ge myndigheten en central roll i att hålla ihop utvecklingsarbetet för att på ett mer ändamålsenligt sätt kunna bidra till mer systematisk och sammanhållen kunskap om företagsstöd. Regeringen avser att initiera ett internt arbete inom för att konkretisera näringspolitikens mål. En utgångspunkt för detta arbete är att det ska vara möjligt att genomföra utvärderingar utifrån produktivitets- och omvandlingsanalyser. Regeringen avser också att ge ett metodutvecklingsuppdrag till Tillväxtanalys att, i nära dialog med , i samverkan med relevanta näringslivsfrämjande myndigheter ta fram förslag till en sammanhållen metodik för att analysera och utvärdera (offentliga) insatser som avser att leda till strukturomvandling och ekonomisk förnyelse. Regeringen har även regleringsbrev för berörda myndigheter lagt till ett återrapporteringskrav för att ta tillvara synergier i myndigheternas verksamheter och för att undvika överlappningar i syfte att bättre bidra till målen för närings-, energi- och den regionala tillväxtpolitiken. Med detta anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Statliga stöd till innovation och företagande är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-415-5 rir 2016:22 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 09-20 D N R : 3 1 - 2 0 1 4 - 1 4 7 6 R I R 2 0 1 6 : 2 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Statliga stöd till innovation och företagande har granskat om statligt stöd till innovationer och företagande fungerar väl. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , , och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Ämnessakkunnig , jurist , enhetschef och ämnessakkunnig har medverkat i den slutliga handläggningen. Regeringen, , och R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Motiv till statliga stöd Myndigheterna och de granskade programmen Så mycket satsar staten på innovationsstöd till små och medelstora företag De granskade programmen och deras syften Tydliga och uppföljningsbara mål Programmens mål enligt utvärderingar och intervjuer Myndigheternas processer för tilldelning av stöd Hur myndigheterna väljer stödmottagare Illa skrivna ansökningar, konsulter och lycksökare Resultat från de granskade programmen Exemplet försumbara stöd – de minimis Exemplet försumbara stöd – de minimis R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N betalar staten ut i stöd till näringslivet. Stöden är ofta villkorade så att företag som får stöd också skjuter till egna medel. Flera utvärderingar har gjorts utan att kunna ge en entydig bild av vilka effekter stöden har för enskilda företag eller för ekonomiska tillväxt. Innovationer och växande småföretag betraktas ofta som nycklar till framtida tillväxt. En förklaring till detta är de spridningseffekter som gör att investeringar i innovationer samt forskning och utveckling (FoU) ofta också kommer andra än den aktuella organisationen till del. Då samhällsnyttan i dessa fall är större än avkastningen finns det anledning för staten att göra insatser inom området. En mindre del av statens totala stöd till näringslivet riktas till FoU och innovationer samt till små och medelstora företag. Staten satsar på FoU som riktar sig till näringslivet, varav knappt en miljard till SMF. Merparten av det statliga företagsstödet med fokus på innovationsstöd till små och medelstora företag beviljas av Verket för innovationssystem (), och . I denna granskning har undersökt effekterna av stöden och hur staten genom de tre myndigheterna sköter processerna för att betala ut, följa upp och överblicka stöden till näringslivet. Det övergripande syftet med granskningen är att ta reda på om staten främjar innovationer och företagande på ett ändamålsenligt sätt genom utbetalning av stöd till företag. Delar av verksamheten vid , och , , och () har ingått i granskningen. Åtta program med innovationsstödjande arbete riktade mot små och medelstora företag inom dessa myndigheter ingår i granskningen. har också granskat förutsättningarna för hur försumbara stöd, också kallade de minimis-stöd, går att följa upp på nationell nivå med hjälp av myndigheten . Granskningen utgår från fyra revisionsfrågor: 1.Har myndigheterna tydliga och uppföljningsbara mål för sina program? 2.Hur fungerar myndigheternas processer vad gäller tilldelning av stöd? 3.Ger stöden några mätbara effekter? 4.Har regeringen överblick över stöden? R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Har myndigheterna tydliga och uppföljningsbara mål för sina program? Målen för de åtta granskade programmen är av varierande kvalitet. Olika utvärderingar pekar på brister vad gäller målformuleringarna, och identifierar fyra typer av problem: •Övergripande mål som med svårighet låter sig mätas eller följas upp Programmen inom myndigheterna har ofta mål för att skapa tillväxt i samhället och att öka kunskapen och humankapitalet. Kopplingen mellan programmens mål och hur de ska uppnås och mätas är dock oklar. •För många mål på olika nivåer I vissa program – främst inom – förekommer målformuleringar på olika nivåer som liknar allt från indikatorer till visioner. Målen är ofta mindre konkreta och inte uppföljningsbara. •Mål som växer fram under programmens gång utan en tydlig koppling till motiven för stödet Företag som beviljas stöd får en kvalitetsstämpel som gör andra, privata, finansiärer intresserade av att stödja projektet i ett senare skede. Bland annat har formulerat detta som mål för sina stöd. •Mål för tillväxt för stödmottagaren Inom finns program med målet att öka tillväxten för stödmottagaren. Sådana mål är snarare resultat av stödet. Målet bör vara att generera tillväxt i en bransch eller inom annat avgränsat område, snarare än att gynna ett företag framför andra. Flertalet mål i de granskade programmen kan tolkas på olika sätt och är därmed svåra att följa upp. Det finns fördelar, inte minst inför utvärderingar, med tydligare mål som är kopplade till de övergripande motiven med programmen. Målen är inte utformade på ett ändamålsenligt sätt och gör det svårt att följa upp stöden och effekterna av dem. Otydliga mål medför också att de effektutvärderingar som genomförs ifrågasätts eftersom olika aktörer tolkar målen på olika sätt. Det är därför viktigt att de mål som formuleras är uppföljningsbara och speglar det myndigheten ska uppnå med respektive stöd, dvs. att kompensera för spridningseffekter eller överbrygga ofullständiga kapitalmarknader. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hur fungerar myndigheternas processer vad gäller tilldelning av stöd? De tre granskade myndigheterna har olika processer för att bedöma vilka projekt som ska få stöd. Det finns en rad osäkerhetsmoment i dessa processer som myndigheterna måste förhålla sig till. Granskningen visar att följande moment är viktiga: Att välja ut idéer som är nyskapande, men inte är så långt komna i utvecklingsprocessen att de bedöms kunna bli finansierade av privata aktörer. Att systematiskt söka efter information om företagen. Kunskap om de stödsökande företagen och deras innovationer varierar både hos externa bedömare och interna beslutfattare. Både tidigare positiva och negativa erfarenheter av stödsökarna kan påverka beslutsfattandet. Att se till att gruppdynamiken mellan bedömare fungerar och att deras kunskap tas till vara. Externa bedömare har en viktig roll i beslutsprocessen på och . Det finns en risk att en bedömares argument kan väga tyngre än övrigas och då kan idén med att en grupp gör bedömningen gå förlorad. Att förhålla sig neutral till en rad yttre faktorer i sin bedömning av ansökningar. Konsulter och företag med expertis inom stödsökande är en faktor som påverkar ansökningshandlingarnas kvalitet och som myndigheterna måste beakta. •Korrekt bild av stödsökare Att få en så korrekt bild som möjligt av företagarnas förmåga att genomföra projekten. Vid intervjuer med företagare kan myndigheterna bilda sig en bättre uppfattning av företagens möjligheter att genomföra projekten de söker stöd för, jämfört med om intervjuer inte genomförs. process i programmet () tangerar många av de ovan nämnda punkterna, och det finns en medvetenhet om dem. En viss reservation för systematiskt sökande efter information (punkt 2) samt kontroll över gruppdynamik och maktstrukturer inom bedömningsgruppen (punkt 3) ges dock. har inte haft möjlighet att granska övriga myndigheters processer på ett lika ingående sätt varför inte kan uttala sig om hur väl dessa myndigheters processer fungerar. process avviker genom att den är delegerad till de regionala partnerskapen. Och Energimyndigheten genomför inte regelrätta intervjuer med de stödsökande företagen. menar att det finns en risk att myndigheterna missar faktorer som bör ligga till grund för beslut i de fall de avstår från att bland annat intervjua företagarna. Granskningen visar också att det är oklart hur myndigheterna förhåller sig till ambitionen att inte ge stöd till projekt som de antar kan genomföras utan statligt stöd. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Ger stöden några mätbara effekter? Stöden som har granskats har följts upp, utvärderats och effektutvärderats av myndigheter och forskare. De effektutvärderingar som har genomförts har berört program Vinn och Forska & Väx, och de visar på liknande resultat men med något varierande tolkningar sinsemellan. Utvärderingarna har kritiserats för att inte mäta rätt mål och för att mäta effekter för tidigt efter det att stöden har betalats ut. Det råder heller inte konsensus om hur det ska gå innan det går att mäta effekter av ett program och var effekterna ska uppstå. De genomförda effektutvärderingarna visar relativt samstämmigt inga eller mycket begränsade statistiskt signifikanta effekter av stöden. konstaterar att stöden har som ett mål att skapa tillväxt och att denna tillväxt ännu inte har kunnat verifieras i genomförda effektutvärderingar. Det betyder inte att stöden saknar andra positiva effekter för samhället. Det borde dock ligga i regeringens och myndigheternas intresse att visa att stöden har effekt. Risken är annars att de fortsätter att betalas ut utan att någon vet vilka eventuella effekter de har. Har regeringen överblick över stöden? Flera departement har ansvar för olika delar av stödsystemet, vilket ställer krav på att det finns en överblick så att arbetet kan bedrivas effektivt och samordnat. Det är som har det övergripande ansvaret för de granskade stöden. Departementet hänvisar dock till respektive myndighet när det gäller ingående kunskap om respektive stöd. När det gäller övergripande överblick över stöden hänvisar till att Tillväxtanalys har överblick över stöden och deras effekter, genom myndighetens uppdrag som analysmyndighet samt tillgång till data på området. Tillväxtanalys saknar dock lättillgängliga data som möjliggör sammanställning och överblick. Tillväxtanalys efterfrågar också en utvecklad dialog med departementet för att kunna fullfölja sitt uppdrag på ett mer ändamålsenligt sätt. Avsaknaden av överblick skapar osäkerhet om systemet som helhet och bidrar till att det blir svårare att bedöma om stöden har avsedda effekter. Användbara data saknas för att uppföljning ska kunna genomföras De data som Tillväxtanalys samlar in har inte alltid den omfattning och kvalitet som krävs för att göra det möjligt att följa upp och analysera resultaten av programmen. Tillväxtanalys uppföljning av de minimis-stöd visar t.ex. att inrapporterade data är otillräckliga för att användas till att följa upp om följer vad gäller de minimis. Tillväxtanalys sammanställning av data bidrog inte till en mer utförlig uppföljning av stöden än vad varje enskild myndighet själv borde ha kunnat göra. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har inte en tillräckligt samlad och tydlig bild av stöden och dess effekter. hänvisar till Tillväxtanalys och respektive myndighet när det gäller kunskap om stöden. Det saknas dock en samlad och övergripande bild av stödsystemets funktionssätt. Data som ska användas för att följa upp och utvärdera stöden brister både i omfattning och kvalitet. utreder Tillväxtanalys organisation och arbetssätt för att ge myndigheten en tydligare roll. Resultatet av arbetet är betydelsefullt för hur Tillväxtanalys organisation kommer att utformas. bedömning är att regeringen inte har en tillräckligt samlad och tydlig bild av vare sig stöden eller deras effekter. Stöden utvärderas kontinuerligt av forskare och utredare, men den kritik som framförs tas inte alltid till vara för lärande och utveckling. Vidare saknas användbara data som gör att stöden går att följa upp på ett ändamålsenligt sätt, som målen för de enskilda programmen formuleras så att de är svåra att följa upp. Utan användbara data och uppföljningsbara mål är det svårt att utvärdera resultat av stöden. Trots brist på överblick över stöden och deras effekter kan det vara så att stöden skapar nytta. Men för att öka tilltron till systemet och för att kunna styra insatserna dit där de gör mest nytta bör systemet utvecklas. Det bör dock påpekas att det fragmenterade systemet samt de oklara effekterna av stöden inte innebär att myndigheter eller program inte kan fungera väl. Beslutsprocessen inom det program, (), som har studerat närmare – genom deltagande observation och uppföljande intervjuer – fungerar i stor utsträckning väl. Sammanfattningsvis är bedömning att de problem som framkommit i denna granskning speglar problem som finns i övriga delar av stödsystemet. Därför riktar följande rekommendationer till regering och myndigheter: •Regeringen bör skapa förutsättningar för en bättre överblick över stöden till näringslivet och dess effekter. •Regeringen bör utforma Tillväxtanalys uppdrag på ett mer ändamålsenligt sätt så att myndigheten kan bidra med mer systematisk kunskap om företagsstöd. •De stödgivande myndigheterna bör formulera tydliga mål för sina program. Ett exempel: Om målet för ett visst stöd är ökad tillväxt i samhället är det av stor vikt att målet är tydligt definierat, avgränsat och uppföljningsbart. •De stödgivande myndigheterna bör planera utvärderingar av program redan i samband med att de gör upp planer för programmen. Detta innebär att mål, syfte, metod, data och val av variabler bör klargöras för utvärderaren innan programmen påbörjas. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Innovationer och växande företag är centrala för välstånd och tillväxt (prop. 2015/16:110). Investeringar i forskning och utveckling (FoU) kommer ofta fler till del än dem som genomför satsningarna. Samhällsnyttan anses i dessa fall vara större än avkastningen för den som genomför investeringen. Det kan dock vara svårt för företag att få finansiering tidigt i utvecklingsprocessen för små innovativa projekt då möjligheten att lyckas med projektet ofta är svår att bedöma. Detta är de centrala motiven till att staten ska stödja FoU och innovationer. Regeringen bedömer att möjligheten att få fram fler tillväxtprojekt och innovativa företag ökar när staten betalar ut stöd till forskning och utveckling (prop. 2015/16:110, s. 16). Insatser riktade mot små och medelstora företag (SMF) lyfts fram som speciellt viktiga eftersom tillväxtpotentialen anses vara stor hos dessa företag. Dessutom menar regeringen att tidiga skeden i utveckling av produkter och tjänster ofta präglas av osäkerhet, värderings- och informationsproblem samt långa ledtider till finansiell stabilitet. På grund av dessa risker avstår ofta marknaden från investeringar i tidiga utvecklingsskeden. menar regeringen att det finns ett stort samhällsekonomiskt värde i att tidiga utvecklingsinvesteringar i innovativa verksamheter genomförs. ”Ett stärkt innovationsstöd bedöms ha stor påverkan på möjligheterna att få fram fler tillväxtprojekt och innovativa företag. Den samlade effekten av investeringar i forskning och utveckling som görs i kan därigenom få större genomslag.” (Prop. 2015/16:110, s. 16) betalade staten ut cirka 35 mdkr till FoU (2013) varav cirka 5 mdkr till näringslivet (SCB 2013). Utöver dessa 5 mdkr i FoU-stöd till näringslivet beräknas staten bevilja ytterligare drygt 20 mdkr i olika former av företagsstöd (Svenskt näringsliv 2012).1 Dessa stöd kan sökas från en rad myndigheter, stiftelser och statliga bolag. Det är oklart om statligt stöd till företag bidrar till ökad tillväxt och är samhällsekonomiskt lönsamt. Mot denna bakgrund har granskat tre myndigheters arbete med företagsstöd samt om regeringen och myndigheterna har överblick över stöden och deras effekter. Eftersom SMF2 har lyfts fram som en grupp företag som är speciellt viktiga för svensk tillväxt och dessutom anses ha behov av statliga 1Det totala stödet till näringslivet (FoU mm) summeras till 27 mdkr. Uppgiften avser , men beräknas vara i liknande storleksordning enligt (Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet, dir. 2015:10) kommande kartläggning (se kapitel 2.1). 2Definitionen av små och medelstora företag (SMF) är här att företaget har 2–249 anställda och således även inkluderar så kallade mikroföretag. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N stödinsatser har granskningen avgränsats till stöd riktade till denna grupp. Granskningen är också avgränsad till stöd som riktar sig till arbete med innovationer eftersom även detta ses som viktigt för att stödja tillväxten i . De tre myndigheter som betalar ut mest stöd till SMF är Verket för innovationssystem (), () och . har granskat de åtta program inom myndigheterna som bäst matchar avgränsningen. Det är de tre myndigheterna som har pekat ut vilka program som matchar avgränsningen. Ett krav var att programmen skulle ha utvärderats.3 Det övergripande syftet med granskningen var att ta reda på om statligt stöd till innovationer inom små och medelstora företag fungerar väl. Följande revisionsfrågor har undersökts: 1.Har myndigheterna tydliga och uppföljningsbara mål för sina program? 2.Hur fungerar myndigheternas processer vad gäller tilldelning av stöd? 3.Ger stöden några mätbara effekter? 4.Har regeringen överblick över stöden? 1.3 Motiv till statliga stöd En grundläggande anledning för att staten ska betala ut stöd till FoU och innovationer är att det investeras för lite i FoU. När det finns någon form av marknadsmisslyckande kan staten med hjälp av stöden kompensera för detta. Ofullständiga kapitalmarknader och de spridningseffekter som uppstår vid FoU-investeringar är de två viktigaste exemplen på marknadsmisslyckanden som enligt ekonomisk teori motiverar offentliga FoU-stöd (2014). Ett annat motiv till statlig finansiering av FoU är att investeringarna bör ses ur ett systemperspektiv. Företag kan behöva tillgång till extern finansiering för att kunna utvecklas. Extern finansiering kan fås med hjälp av till exempel traditionella banklån. Det är dock inte alltid som banker eller andra aktörer vill finansiera projekt som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv har en potential att bli lönsamma. En anledning till att finansiärer gör sådana bedömningar kan vara asymmetrisk information, dvs. att innovatören kan mer om ett projekts potential än den potentiella finansiären. Asymmetrisk information motiverar främst statlig finansiering i utvecklingsfaser då osäkerheten om ett projekts framtid är som störst (2014; Tillväxtanalys 2015). 3Ett undantag från att granska arbetet med SMF görs i kapitel 6 och bilaga 1 där utdelning av stöd enligt de minimis följs upp oavsett stödföretagets antal anställda. Avgränsningen till SMF lät sig inte göras i Tillväxtanalys databas. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Spridningseffekter uppkommer då ett företags investeringar i kunskap sprids till andra företag och intressenter. Om spridningseffekten är stor kan det betraktas som olönsamt för ett företag att investera i FoU. Det är således mer lönsamt att låta någon annan finansiera kunskapsutvecklingen. Detta leder till att investeringar i FoU blir samhällsekonomiskt sett för låga eller uteblir helt. För att undvika en sådan utveckling stödjer staten innovationer och FoU genom såväl universitetens grundforskning som företagens FoU. Eftersom kunskap i någon mån är kollektiv spelar staten således en viktig roll för att etablera väl fungerande system som skapar goda förutsättningar för FoU, spridning av kunskap och kommersialisering av innovationer (2014; Tillväxtanalys 2015). Ett tredje motiv till statlig finansiering av FoU är att betrakta finansiering ur ett systemperspektiv. Ett systemperspektiv innebär att staten mer aktivt ska främja och styra den tekniska utvecklingen. Tanken är att marknaden i ett senare skede ska kunna ta över utvecklingen av innovationer. I en svensk kontext hänvisar både och till att de verkar inom ett systemperspektiv. Perspektivet innebär dock att det uppstår problem med att mäta resultaten av utbetalda stöd och att utvärdera effekterna av specifika program Budgetlagen ställer krav på hög effektivitet i statlig verksamhet. Enligt budgetlagen (2011:203)4 ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet. Uttrycket god hushållning kan exemplifieras med att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet och att statens medel ska hanteras säkert.5 Staten kompenserar för marknadsmisslyckanden I granskningen har vi utgått från de motiv och ambitioner som regeringen har uttryckt för de statliga insatserna på området.