prop · H403109 · 2017-02-21 00:00:00 — att det är förbjudet att konfiskera, förstöra eller avsiktligt skada viss kulturegendom (regel 40A), samt att stjäla, plundra, föra bort eller vandalisera kulturegendom som är av största vikt för mänskligheten. Regeln gäller både i internationella och icke-internationella väpnade Artikel 3 i stadgan för Internationella tribunalen för brott i f.d. (Jugoslavientribunalen) anger att tribunalen ska ha behörighet att lagföra personer som kränker krigets lagar eller I artikel 3 d anges att sådana kränkningar ska innefatta bl.a. beslagtagande eller förstörelse av eller uppsåtlig skada på institutioner avsedda för religionsutövning, välgörenhet och utbildning, konst och vetenskap, historiska minnesmärken samt konstverk och vetenskapliga I FN:s generalsekreterares rapport med förslag på stadga (S/25704, , Report of the Secretary-General pursuant to paragraph 2 of the resolution 808 [1993]) anges att stadgans brottskatalog motsvaras av internationell sedvanerätt (se även artikel 56 andra stycket i lantkrigsreglementet). skyddas i bestämmelsen i tribunalens stadga motsvarar i huvudsak sådan kulturegendom som omfattas av och det andra Bestämmelsen ställer inte som krav att gärningarna ska vara omfattande (jfr Jugoslavientribunalen, Trial Judgement, The Prosecutor v. and , 2006, IT-01-47-T, para. artikel 8.2 b xiii Romstadgan beslagtagande av fiendens tillhörigheter, såvida inte detta till följd av krigets krav är oundgängligen nödvändigt, en krigsförbrytelse i internationella väpnade konflikter. Motsvarande gärning utgör krigs- förbrytelse i icke-internationella väpnade konflikter (artikel 8.2 e xii). Med fiendens tillhörigheter avses sådan egendom som anses tillhöra fienden eller fientlig part i konflikten i förhållande till gärningspersonen. Även en stats allmänna kulturegendom kan utgöra fiendens tillhörigheter. Även regel 156 i ovan nämnda sedvanerättstudie listar bl.a. förstörelse av egendom i internationella väpnade konflikter respektive beslagtagande av motståndarens egendom i icke-internationella väpnade konflikter som krigsförbrytelser enligt allmän folkrätt, under förutsättning att gärningarna inte är nödvändiga av militära skäl. eller i sedvanerättsstudien förutsätts att gärningarna ska vara omfattande. Artikel 15.1 punkten e reglerar bl.a. stöld, bortförande av eller vandalism riktad mot kulturegendom medan 6 § lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser reglerar plundring, förstörelse, tillägnelse eller beslagtagande av sådan Regeringen anser att samtliga sådana gärningar som utgör stöld enligt protokollet motsvaras av antingen plundring, tillägnelse eller beslagtagande enligt 6 §. Bortförande torde omfattas av gärningarna tillägnelse eller beslagtagande. Begreppet vandalism får anses innebära att egendom förstörs. regeringens bedömning finns det folkrätt för att anse att stöld, bortförande av eller vandalism riktad mot skyddad kulturegendom enligt artikel 15.1 punkten e kan anses som krigsförbrytelse enligt allmän folkrätt, även om det inte sker i stor omfattning. En sådan tolkning stöds också av att syftet med det andra protokollet och utkastet till punkten e var att i klartext kriminalisera det som redan kriminaliserats genom allmän folkrätt (se t.ex. New rules for the protection of cultural property in armed conflict: the significance of the Second Protocol to the 1954 Hague Convention for the Protection of Cultural Property in the Event of Armed Conflict av , 1999 och Kommentaren till det andra protokollet av , 2009). Mot denna bakgrund anser regeringen att artikel 15.1 punkten e bör kriminaliseras som krigsförbrytelse i 6 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Det bör göras genom en utvidgning av 6 § som innebär att bestämmelsen inte begränsas till krav på att överträdelsen ska ske i stor omfattning. Regeringen anser att en sådan utvidgning stämmer väl överens med artikel 15.1 punkten e i andra tilläggsprotokollet, något som enligt tingsrätts, Försvarshögskolans och påpekande inte har inkluderats i promemorians förslag till kriminalisering. Kulturegendom som har blivit ett militärt mål Försvarshögskolan ifrågasätter om det är tillräckligt att kulturegendomen har blivit ett militärt mål för att ett angrepp på sådan egendom inte ska anses straffbart. Det är som utgångspunkt förbjudet att rikta anfall mot annat än militära mål. Med militära mål avses ett objekt som med hänsyn till bl.a. dess egenskaper, läge, ändamål eller användning är av väsentlig betydelse för militär verksamhet och vars förstörelse innebär otvetydig militär fördel (prop. 2013/14:146 s. 172, 176 f. och artikel 1 f det andra protokollet). Det finns tre kompletterande slags skyddsnivåer avseende kulturegendom vilka har olika förutsättningar för att egendomen ska anses vara ett militärt mål. Det finns med andra ord möjlighet att åsidosätta immuniteten (skyddet) beträffande alla tre kategorier, men möjligheten att göra undantag från skyddet minskar med det starkare skydd som egendomen får och de försiktighetsåtgärder som krävs varierar i förhållande till skyddsnivån. Regeringen menar att huruvida en kulturegendom får angripas måste avgöras från fall till fall med beaktande av de särskilda regler som gäller för den ifrågavarande egendomstypen. Vilka åtgärder som kan vara militärt nödvändiga beror med andra ord på hur skyddet för respektive egendom är utformat i det enskilda fallet (prop. 2013/14:146 s. 161 och 279). För att förhindra att egendom som har betydelse för totalförsvaret eller egendom av stor historisk betydelse till följd av krigshandlingar förstörs eller på annat sätt förloras, får det enligt 5 § lagen (1992:1402) om undanförsel och förstöring beslutas att egendomen ska föras från den plats där den finns till en annan plats. Även annan slags egendom får undanföras, om det finns risk för att egendomen kan falla i en angripares händer och underlätta dennes krigsansträngningar. Om undanförsel inte kan anses vara en tillräcklig åtgärd eller inte rimligen kan genomföras, får egendomen enligt 7 § förstöras, om det finns betydande risk för att egendomen kan falla i en angripares händer och underlätta dennes krigs- Lagen gäller oavsett vem som är ägare till den ifrågavarande egendomen. Åtgärder riktade mot kulturegendom som vidtas med stöd av den nämnda lagen kan inte anses kriminaliserade enligt föreslaget straffstadgande. Av artikel 8 punkten a i det andra protokollet följer att parterna i konflikten som försiktighetsåtgärder i händelse av fientligheter i möjligaste mån ska avlägsna flyttbar kulturegendom från militära mål eller tillhandahålla lämpligt skydd på plats. Undanförsel av egendomen enligt lagen om undanförsel och förstöring utgör en sådan försiktighetsåtgärd som föreskrivs i artikeln. Frågan om förstöring av egendom av stor historisk eller kulturell betydelse togs upp av regeringen i förarbetena till lagen om undanförsel och förstöring (prop. 1992/93:78 s. 7). Regeringen konstaterade då att det föreföll osannolikt att kulturegendom skulle kunna anses underlätta motpartens krigsansträngningar och att utgångspunkten därmed var att sådan egendom inte får förstöras. Regeringen ansåg dock att det inte kunde uteslutas att egendom av stor historisk eller kulturell betydelse hade sådan betydelse och ansåg att lagen inte borde innehålla ett ovillkorligt förbud mot att förstöra sådan egendom. I stället ansåg regeringen att det ytterst borde ankomma på den myndighet som beslutar om förstöring att väga olika intressen mot varandra. Regeringen anser att dessa argument fortfarande gör sig gällande. Det föreslagna straffstadgandet bör inte heller kriminalisera förstörelse av kulturegendom som är nödvändig av militära skäl. Förstörelse av egendom som sker i enlighet med lagen om undanförsel och förstöring får som framkommit ovan endast ske om det finns betydande risk för att egendomen kan falla i en angripares händer och underlätta dennes krigsansträngningar. Förstöring som sker enligt lagen motiveras alltså av militära skäl. Vems egendom ska skyddas? Av förarbetena till lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser framgår bl.a. att straffansvaret för krigsförbrytelse som avser egendom genom förstörelse, tillägnande och beslagtagande omfattar gärningar som riktar sig mot egendom som åtnjuter skydd enligt den humanitära rätten, främst enligt någon av . Därmed omfattas alla typer av civil egendom tillhörande såväl enskilda som det allmänna (prop. 2013/14:146 s. 278). Som framgår av ordalydelsen i 6 § omfattar emellertid straffansvaret endast gärningar som avser ”annans” egendom. Varken eller dess protokoll gör någon sådan åtskillnad mellan å ena sidan kulturegendom som kan sägas tillhöra den egna parten och å andra sidan egendom som tillhör motparten. Som utgångspunkt åtnjuter därmed all kulturegendom skydd enligt konventionen och dess protokoll, oavsett vem egendomen tillhör. För detta talar ordalydelsen i artikel 4 och artikel 15.1 punkten c i det andra protokollet. Vidare definierar artikel 1 kulturegendom enligt vissa kriterier ”utan hänsyn till ursprung eller äganderätt”. Därtill kommer att bakgrunden till konventionens tillkomst var att erfarenheter från visade att alla typer av kulturegendom kunde beslagtas och förstöras. Skyddsintresset i såväl som dess andra protokoll avser med andra ord själva egendomen och dess bevarande och inte äganderätten. Det är kulturarvet, oavsett vilket land eller vilken part i en väpnad konflikt som egendomen tillhör, som ska respekteras och skyddas mot fientliga handlingar som skulle kunna utsätta den för förstörelse. Stöld, tillägnelse och bortförande är visserligen gärningar som endast kan riktas mot annans egendom. Det gäller även begreppet plundring. Mot bakgrund av detta finns det inte skäl att, som Lagrådet har föreslagit, i bestämmelsen uttryckligen ange att plundring ska avse någon annans egendom (jfr prop. 2013/14:146 s. 160 och 278). Förstörelse och vandalism av kulturegendom kan dock även ske avseende egen egendom. Ett flertal länder har i nationell lagstiftning infört bestämmelser som kriminaliserar bl.a. förstörelse av kulturegendom utan att göra skillnad mellan egendom som tillhör motparten eller den egna parten. Av 6 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser framgår att gärningar såsom förstörelse av annans kulturegendom redan är kriminaliserat. Bestämmelsen bör därutöver även omfatta kriminalisering av egen egendom som skyddas enligt och det andra protokollet för att till fullo uppfylla det andra protokollets krav. Placering av ett straffstadgande Enligt vad som anförts ovan finns det tillräckliga skäl för att anse att förstörelse (inklusive vandalism), tillägnelse eller beslagtagande av kulturegendom (inklusive stöld och bortförande av) – oavsett omfattning – som skyddas enligt och det andra protokollet utgör krigsförbrytelse enligt allmän folkrätt. Kraven i andra protokollet (artikel 15.1 punkterna c och e) uppfylls genom att kriminalisera ovan nämnda gärningar fullt ut i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Regeringen anser att det finns anledning att reglera frågan om krigsförbrytelse som avser kulturegendom samlat. Det görs lämpligast genom att, som Lagrådet föreslagit, en särskild punktindelning i 6 § införs. En sådan punktindelning passar även i övrigt väl ihop med lagens uppbyggnad. Plundring av någon annans egendom kan inte rättfärdigas av militär nödvändighet. Det innebär att förbudet mot plundring är absolut. Även omfattande förstörelse, tillägnelse eller beslagtagande av annans egendom är kriminaliserat i bestämmelsen. Sådana gärningar som varit militärt nödvändiga faller dock utanför bestämmelsen. För att till fullo uppfylla det andra protokollets krav bör förstörelse, tillägnelse eller beslagtagande av kulturegendom som skyddas enligt och det andra protokollet kriminaliseras. Även sistnämnda gärningar ger utrymme för militära överväganden. Straffansvaret för krigsförbrytelser omfattar som utgångspunkt gärningar av allvarligt slag. Gärningarnas allvar och karaktär motiveras med att ett beivrande inte endast utgör enskilda staters angelägenheter utan hela det 2016/17:109 internationella samfundets ansvar. Det kan handla om en gärning som förorsakar omfattande skada på kulturegendom eller mindre förstörelse på kulturegendom med stor betydelse för mänskligheten. Straffskalan bör ge utrymme för en adekvat och nyanserad straffmätning i såväl de lindrigaste som i de mest allvarliga fallen. Straffet för krigsförbrytelser enligt 6 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser är fängelse i högst . Det innebär att straffvärdet redan kan skifta för olika gärningar som utgör krigsförbrytelse. Regeringen bedömer att den straffskala som finns för krigsförbrytelse framstår som väl avvägd även för krigsförbrytelse som avser förstörelse, tillägnelse eller beslagtagande av kulturegendom. Även minimistraffet på fjorton dagars fängelse framstår som relevant i detta avseende. I förarbetena till lagen om straff för brott mot folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelse bedömde regeringen att det inte är meningsfullt att införa differentierade straffskalor beroende på de gärningsformer som är aktuella i det enskilda fallet, dvs. i första hand beroende på vilket subjekt eller objekt som gärningen riktar sig mot (prop. 2013/14:146 s. 196 f.). Regeringen vidhåller sin tidigare bedömning. Regeringen konstaterar att om brottet är att anse som grovt enligt 11 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, döms för grov krigsförbrytelse till fängelse , lägst fyra och högst eller på livstid. Vid bedömandet av om brottet är grovt ska skärskilt beaktas om gärningen ingått som ett led i en plan eller politik eller som en del av en omfattande brottslighet eller omfattande skada på egendom eller synnerligen allvarliga skador på den naturliga miljön. Domsrätt, rättslig hjälp och utlämning Regeringens bedömning: Någon lagändring med anledning av det andra protokollets krav på domsrätt, rättslig hjälp och utlämning Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Hovrätten för och tingsrätt noterar att promemorian inte behandlar det andra protokollets artikel 16.2 punkten b vid utformningen av förslaget till anför att förslaget till straffbestämmelsen i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser till skillnad från bestämmelsen om straffansvar för militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd i kulturmiljölagen (1988:950) kommer att omfattas av universell Skälen för regeringens bedömning: Det andra protokollet är tillämpligt mellan fördragsslutande parter i en väpnad konflikt och under Det andra protokollet kan även vara bindande i förhållande till en stat som är part i konflikten och som inte är bunden av protokollet, men som godtar bestämmelserna i det andra protokollet och tillämpar dem (artikel 3 i det andra protokollet och artikel 18 ). Enligt artikel 16.1 i det andra protokollet ska varje fördragsslutande part vidta de lagstiftningsåtgärder som behövs för att skaffa sig jurisdiktion över de brott som avses i artikel 15 i följande fall: när ett brott begås inom statens territorium, när den minstänkte förövaren är medborgare i den staten och för de brott som avses i punkterna a–c i artikel 15 då den misstänkte förövaren finns på statens territorium. Av artikel 16.2 punkten a framgår att det andra protokollet inte hindrar personligt straffansvar eller att jurisdiktion får utövas enligt nationell, internationell rätt eller enligt folkrättens sedvanerättsliga regler. Vidare framgår av samma artikel punkten b att personligt straffansvar inte uppkommer för personer som tillhör väpnade styrkor och är medborgare i ett land som inte är fördragsslutande part till det andra protokollet med undantag för de medborgare som tjänstgör i en fördragsslutande parts väpnade styrkor. Artikel 16.2 är inte i alla delar helt klar till sin innebörd. Artikeln måste enligt regeringens mening dock förstås så att det andra protokollet å ena sidan inte kräver att konventionsstaterna ska kunna utöva domsrätt över brott begångna av de personkategorier som avses i punkten b, men att de å andra sidan enligt punkten a inte heller är förhindrade till det. Frågan om svensk straffrättslig jurisdiktion regleras i huvudsak i . Enligt 2 kap. 1 § föreligger svensk domsrätt och svensk lag tillämpas för brott som har begåtts i . Bestämmelserna i kapitlet innebär vidare att det finns goda möjligheter att ingripa mot brott utomlands. Av intresse här är särskilt bestämmelserna i 2 och 3 §§. För brott som begåtts utom riket döms enligt 2 kap. 2 § efter svensk lag och vid svensk domstol, om brottet begåtts av svensk medborgare eller utlänning med hemvist i eller av utlänning utan hemvist i , som efter brottet blivit svensk medborgare eller tagit hemvist här i riket eller som är dansk, finsk, isländsk eller norsk medborgare och finns här. Detsamma gäller om brottet begåtts av annan utlänning som finns här i riket och på brottet enligt svensk lag kan följa fängelse . Svensk domsrätt gäller dock inte i dessa fall om gärningen är fri från ansvar enligt lagen på gärningsorten (krav på dubbel straffbarhet). Enligt 2 kap. 3 § döms även den som begått brott utom riket i andra fall än som avses i 2 §. Av 3 § första stycket 6 framgår att ett sådant fall kan vara om gärningen utgör brott enligt lagen om straffansvar för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. För sådant brott gäller att en svensk domstol har behörighet att döma över brotten oavsett var de har begåtts eller av vem, s.k. universell jurisdiktion. Något krav på dubbel straffbarhet uppställs inte. Sammanfattningsvis ger bestämmelserna i 2 kap. 1–3 §§ svensk domstol möjlighet att utöva domsrätt i de fall som krävs enligt det andra protokollet. Några lagändringar behövs därför inte för att leva upp till det andra protokollets krav. har påpekat att straffbestämmelsen i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser till 2016/17:109 skillnad från bestämmelsen om straffansvar för militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd kommer att omfattas av universell jurisdiktion. Frågan är huruvida en sådan skillnad i domsrättens vidd är önskvärd. I 2 kap. 3 § 6 regleras domsrätten för vissa särskilt uppräknade brott, däribland krigsförbrytelse enligt lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. För sådana brott föreligger universell jurisdiktion. Regeringen anser att lagförslaget om straffansvar för militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd i kulturmiljölagen får anses som ett mindre allvarligt brott än krigsförbrytelse, vilket kan utläsas av bl.a. dess skillnad i straffskala. Det får anses rimligt att straffansvaret för krigsförbrytelse endast omfattar gärningar av visst allvar. Domsrätt över sådana allvarliga brott bör enligt regeringens mening kunna föreligga oavsett var och av vem de har begåtts. Det finns inte stöd i allmän folkrätt för att utöva universell jurisdiktion för militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd. Mot den angivna bakgrunden är det rimligt att domsrättens omfattning skiljer sig åt mellan de föreslagna bestämmelserna. Artiklarna 18–20 i det andra protokollet innehåller vissa bestämmelser om utlämning och rättslig hjälp. För svensk del krävs inte något avtal för att utlämning ska kunna ske. De gärningar som anges i artikel 15 första stycket punkterna a–c kommer alla att motsvara brott för vilka utlämning eller överlämnande kan verkställas enligt svensk rätt. Det innebär att de regler om utlämning och överlämnande som gäller i inte behöver ändras till följd av det andra protokollets krav. Även protokollets krav avseende ömsesidig rättslig hjälp tillgodoses i svensk rätt. Regeringens bedömning: Frågor om konkurrens mellan olika brott bör inte regleras särskilt, utan bedömas enligt de allmänna principerna som gäller enligt svensk rätt. Promemorians bedömning: Promemorian berör inte frågan särskilt. Remissinstanserna: Hovrätten för påpekar att det kan tänkas uppkomma konkurrenssituationer mellan de föreslagna straffbestämmelserna. Skälen för regeringens bedömning: En konkurrenssituation kan tänkas uppkomma mellan de föreslagna straffbestämmelserna, dvs. mellan den i kulturmiljölagen (1988:950) och den i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser, enligt Enligt regeringens uppfattning torde frågan om konkurrens sällan bli aktuell. Som hovrätten anför bör eventuella konkurrenssituationer som kan tänkas uppkomma, kunna lösas genom tillämpning av de allmänna principer som gäller enligt svensk rätt. Någon särskild reglering fordras därför inte i denna del. Regeringen noterar att i vissa fall kan både första och andra punkten i Prop. 2016/17:109 6 § lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigs- förbrytelse vara tillämplig, t.ex. vid omfattande förstörelse av annans kulturegendom. Regeringen överlåter till domstolarna att ytterst avgöra hur frågan ska lösas om båda punkterna är tillämpliga . Regeringens bedömning: Försök, förberedelse och stämpling till krigsförbrytelser som avser kulturegendom kommer att bli straffbart utan särskilda lagstiftningsåtgärder genom att bestämmelsen placeras i lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. Detsamma gäller underlåtenhet att avslöja sådant brott. Däremot bör inte motsvarande straffansvar gälla för militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd i kulturmiljölagen. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. delar promemorians bedömning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 16 § lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser är försök, förberedelse, stämpling till och underlåtenhet att avslöja bl.a. krigsförbrytelse straffbart. I de fall en gärning som omfattas av artikel 15 utgör en krigsförbrytelse kan således även osjälvständiga brottsformer bestraffas. Motsvarande straffansvar bör emellertid inte införas när det gäller militär användning av kulturegendom med förstärkt skydd i kulturmiljölagen (1988:950), eftersom ett sådant krav inte finns enligt det andra protokollet. När det gäller denna typ av gärningar torde dessutom behovet av att straffbelägga inte fullbordade gärningar vara begränsat. 8Beslut att anmäla kulturegendom med förstärkt skydd Regeringens bedömning: Regeringen bör fatta beslut om vilken kulturegendom som bör anmälas som kulturegendom med förstärkt skydd. bör få i uppdrag att förbereda sådana anmälningar. bör samråda med Försvarsmakten och ge Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kungl. , och berörda länsstyrelser samt andra berörda institutioner tillfälle att yttra sig vid behov. Promemorians bedömning: Överensstämmer i huvudsak med I promemorian anges att förutom med Försvarsmakten, med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Kungl. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, som ICOMOS , Statens maritima museer och stadsarkiv, ställer sig positiva alternativt invänder inte mot bedömningen. anför att en statlig aktör bör få ansvar för att åstadkomma ett skydd av kulturegendom med förstärkt skydd. Försvarsmakten framhåller att det är av stor vikt att en samverkan sker mellan myndigheten och för att säkerställa att egendom som används, eller kan komma att användas, för militära ändamål i händelse av en väpnad konflikt, inte anmäls till kommittén anser att även bör inhämta information från museisektorn, Kungl. och andra akademier. Flera remissinsatser, däribland , Stiftelsen och , diskuterar begreppet kulturegendom och vilken sådan egendom som bör kunna få ett förstärkt