prop · H403208 · 2017-06-20 00:00:00 — 7.3Skyddet för uppgifter som tas emot i internationellt polisiärt samarbete är inte tillfredsställande I det internationella straffrättsliga samarbetet har det länge varit en självklar utgångspunkt att uppgifter i brottsutredningar skyddas av sekretess i alla länder som deltar i samarbetet. Otydliga sekretessbestämmelser i ett land som har tagit emot en uppgift riskerar att äventyra ett samarbete på det brottsbekämpande området, eftersom ett utlämnande av uppgiften i vissa fall skulle kunna inverka negativt på en pågående brottsutredning i det land som lämnat över uppgiften. I de allra flesta fall finns ett fullgott och tydligt reglerat sekretesskydd även för sådana uppgifter som lämnas till svenska myndigheter från utländska organ inom det internationella polisiära samarbetet. Uppgifter som flutit in i verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna skyddas genom bestämmelserna i 18 kap. 1–3 §§ OSL om sekretess till skydd för brottsbekämpande verksamhet. Detta gäller även då uppgiften lämnats från ett utländskt organ. Uppgifter som lämnats inom ramen för rättslig hjälp blir normalt sekretesskyddade genom bestämmelsen i 18 kap. 17 § OSL. Mycket av det uppgiftsutbyte som sker i det polisiära samarbetet har sin grund i en bindande EU-rättsakt eller ett av EU ingånget eller av godkänt internationellt avtal och kan därför skyddas med stöd av 15 kap. 1 a § OSL. Enligt förarbetena till den bestämmelsen krävs normalt att avtalet eller rättsakten innehåller en tydlig sekretessbestämmelse för att den ska bli tillämplig (prop. 2012/13:192 s. 35). Detta krav är regelmässigt uppfyllt i de rättsakter som gäller för det informationsutbyte som sker inom ramen för polisiärt samarbete i EU. 2016/17:208 Därutöver finns bestämmelsen om utrikessekretess i 15 kap. 1 § OSL som skyddar en uppgift om det kan antas störa mellanfolkliga förbindelser att den röjs. Som framgår ovan (avsnitt 7.2.2) är det enligt praxis det konkreta informationsinnehållet i en uppgift, eller i vissa fall uppgiftens art och anknytning till internationell verksamhet, som medför att ett röjande av uppgiften kan skada landet eller förorsaka störningar i de mellanfolkliga förbindelserna för att bestämmelsen ska vara tillämplig. Det är således flera olika regler med delvis olika syften, räckvidd och begränsningar som skyddar de uppgifter som utbyts vid internationellt polisiärt samarbete. Bestämmelserna omfattar huvudsakligen de svenska myndigheternas intressen. Det förekommer dock att uppgifter som skickas till inte har något samband med den verksamhet som bedrivs av svenska brottsbekämpande myndigheter, t.ex. sådan information som skickas till samtliga stater som deltar i Interpolsamarbetet. Den sekretessbestämmelse som direkt tar sikte på att skydda en utländsk brottsbekämpande myndighets intresse av sekretess, 18 kap. 17 § OSL, omfattar endast uppgifter som utbyts inom ramen för rättslig hjälp. Bestämmelsen är inte tillämplig på uppgifter som utbyts vid internationellt polisiärt samarbete. För det fall uppgiften inte omfattas av utrikessekretess eller uppgiftsutbytet inte stöder sig på ett avtal utan sker med stöd av nationella regler alternativt att avtalet som uppgiftsutbytet stöder sig på inte innehåller någon sekretessbestämmelse kan inte heller bestämmelserna i 15 kap. OSL tillämpas. Det kan därför inte uteslutas att det i det internationella polisiära samarbetet till svenska myndigheter kommer skyddsvärda uppgifter från utländska organ som inte har något sekretesskydd. till skydd för utländska intressen vid internationellt polisiärt samarbete Regeringens förslag: Sekretess ska gälla hos en brottsbekämpande myndighet för en uppgift som har lämnats av ett utländskt organ inom ramen för internationellt polisiärt samarbete i syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott, om det kan antas att en förutsättning för att uppgiften lämnades var att den inte skulle röjas. För en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Regeringens bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med rege- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland Hovrätten för Nedre , , Kammarrätten i , För- valtningsrätten i , Justitiekanslern, , Säker- hetspolisen, , och , som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. anser att det behövs förtydliganden i vissa avseenden. Juridiska fakultetsstyrelsen vid , , Tidningsutgivarna, , och avstyrker förslaget med hänvisning framför allt till att de anser att bestämmelsen är för brett och otydligt utformad och att det i realiteten inte kommer göras någon ordinär sekretessprövning hos de svenska Enligt Juridiska fakultetsstyrelsens uppfattning bör sekretessen t.ex. bara omfatta uppgifter där förundersökning kan förväntas inledas eller har inletts. framför synpunkten att det inte finns tillräckliga mekanismer som säkerställer att uppgifter som lämnas till brottsbekämpande myndigheter i andra länder inte sprids till obehöriga eller används på annat sätt än vad som avsetts. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av en ny sekretessbestämmelse Allmänhetens intresse av insyn i de brottsbekämpande myndigheternas polisiära arbete är generellt mycket starkt. Det gäller även i fråga om håller är det viktigt med en bred samverkan i den brotts- bekämpande verksamheten och angeläget att deltar i inter- nationellt polisiärt samarbete för att bekämpa brott. samarbetet bygger på ömsesidigt förtroende. heter i andra länder ställer krav på att ska kunna hemlighålla vissa uppgifter som har anknytning till dem. Att så kan ske är vanligen en förutsättning för att ska få delta i det internationella polisiära Enligt 2 kap. 2 § första stycket 4 TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas bl.a. om det är påkallat med hänsyn till intresset att förebygga eller beivra brott. Bestämmelsen i tryckfrihetsförordningen är generellt utformad och begränsar enligt sin ordalydelse inte möjligheten att ta hänsyn till andra än svenska intressen. Vid införandet av mot- svarigheten till 18 kap. 17 § OSL i den dåvarande sekretesslagen gjorde regeringen bedömningen att grundlagsbestämmelsens ordalydelse inte hindrar att en sekretessbestämmelse uppställs till skydd för främmande staters intresse av att förebygga eller beivra brott (prop. s. 165). ställde sig bakom förslaget (bet. 1999/2000:JuU19, 1999/2000:215). Det finns således inget hinder mot att införa en sekretessbestämmelse i syfte att skydda utländska intressen vid inter- nationellt polisiärt samarbete. Som framhåller påverkar sannolikt den om- ständigheten att uppgifter som är sekretesskyddade hos ett utländskt organ kan komma att bli offentliga hos svenska myndigheter hur eller i vilken omfattning det utländska organet väljer att dela med sig av sin En utgångspunkt vid all brottsbekämpande verksamhet, oavsett om den är nationell eller internationell, är att den skyddas av sekretess när så behövs för att inte äventyra det brottsförebyggande och brottsutredande Om en uppgift som betraktas som hemlig hos den utländska 2016/17:208 myndigheten skulle bli offentlig hos den svenska myndigheten kan detta äventyra såväl enskilda utredningar som det framtida internationella polisiära samarbetet. Som konstateras ovan finns i de allra flesta fall ett fullgott och tydligt reglerat sekretesskydd för sådana uppgifter som lämnas till svenska myndigheter från utländska organ inom det internationella polisiära samarbetet. Det kan dock inte uteslutas att det till svenska myndigheter kommer in uppgifter från utländska organ som inte kan röjas utan risk för skada i en utländsk myndighets brottsbekämpande arbete men som inte har något sekretesskydd i . Detta förhållande innebär att det internationella polisiära samarbetet mellan svenska myndigheter och utländska myndigheter eller mellanfolkliga organisationer, exempelvis , kan komma att försvåras. I förlängningen finns även risk för att svenska myndigheter inte kommer att effektivt kunna bidra med viktiga upplysningar för att förebygga eller avslöja allvarlig gränsöverskridande brottslighet eller att på annat sätt delta i samarbetet. Intresset för utländska brottsbekämpande myndigheter att förebygga och beivra brott och för svenska brottsbekämpande myndigheter att ha en reell möjlighet att delta på ett effektivt sätt i det internationella brottsbekämpande samarbetet, väger enligt regeringen tyngre än det motstående intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Regeringen anser därför att en sekretessbestämmelse ska införas till skydd för uppgifter i det internationella polisiära samarbetet. Den brist som kan identifieras i nuvarande sekretessreglering avser skyddet för utländska organs intressen när det gäller uppgifter som de har skickat till svenska brottsbekämpande myndigheter. Uppgifterna kan t.ex. ha lämnats från en utländsk brottsbekämpande myndighet eller en mellanfolklig organisation som . Om uppgifterna används i den svenska brottsbekämpande verksamheten är det bestämmelserna i 15 kap. eller 18 kap. 1–3 §§ OSL som blir tillämpliga. Sekretesskyddet i den nya bestämmelsen behöver därför endast omfatta sådana uppgifter som svenska brottsbekämpande myndigheter får del av men som saknar betydelse för dessa myndigheters egen verksamhet. Sekretessens föremål bör därför inte vara begränsat till uppgifter med ett visst innehåll. Uppgifternas art eller karaktär bör inte heller ha någon betydelse för bestämmelsens tillämplighet. Endast uppgifter som kommit tillhanda inom ramen för internationellt polisiärt samarbete bör omfattas av bestämmelsen. Med internationellt polisiärt samarbete avses t.ex. underrättelseverksamhet och annan brottsbekämpande verksamhet i den mån det sker utanför ramen för en åklagarledd förundersökning eller användning av tvångsmedel. Det sistnämnda utgör rättsligt samarbete och i den verksamheten finns redan sekretesskydd för uppgifter enligt 18 kap. 17 § OSL. Säkerhetspolisen framför att det bör utvecklas vad som avses med internationellt polisärt samarbete. Regeringen kan konstatera att uttrycket internationellt polisiärt samarbete redan finns i t.ex. lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete och polisdatalagen (2010:361). regeringens mening är det inte lämpligt att i det nu aktuella sammanhanget utveckla vad som avses med uttrycket i vidare mån än vad som redan gjorts i andra sammanhang. Förutom att en uppgift ska vara hänförlig till internationellt polisiärt samarbete bör den också vara lämnad i ett brottsbekämpande syfte. Av systematiska skäl bör samma terminologi som redan förekommer i 18 och 35 kap. OSL användas, nämligen att uppgiften ska vara lämnad i syfte att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Denna terminologi innebär att alla delar av den brottsbekämpande verksamheten hos myndigheterna täcks in av bestämmelsen. Den typ av uppgifter det kan röra sig om kan exempelvis vara en förfrågan eller en upplysning som skickas ut till samtliga länder inom Interpolsamarbetet. Det kan också röra sig om en förfrågan från ett samarbetsland om huruvida en viss person förekommer i svenska register eller om några åtgärder vidtagits i fråga om en viss person eller ett visst föremål. framhåller att eftersom det vid sidan av det rättsliga samarbete som skyddas av 18 kap. 17 § OSL förekommer informellt informationsutbyte under brottsutredningar behövs ett förtydligande av att bestämmelsen inte bara omfattar polisiärt samarbete utan även uppgiftsutbyte inom ramen för åklagarledd förundersökning. påpekar att detta behövs så att det inte ska råda någon tvekan för utlämnande stat inför ett angeläget uppgiftslämnande. Enligt regeringens uppfattning skyddas emellertid sådana uppgifter som flutit in i verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna redan genom de sekretessbestämmelser som finns i 18 kap. 1–3 §§ OSL om sekretess till skydd för brottsbekämpande verksamhet (jfr avsnitt 7.2.1). Det finns därför inte behov av att utöka föremålet för sekretessen. Eftersom den uppgift som sekretessregleras enligt den föreslagna bestämmelsen ska vara lämnad inom ramen för internationellt polisiärt samarbete bör bestämmelsens räckvidd begränsas till att gälla de brottsbekämpande myndigheter som deltar i sådant samarbete. Det innebär att sekretessen kommer att gälla hos , , och . Till detta kommer vars skattebrottsenheter självständigt utövar spaning i frågor som rör skattebrott och bokföringsbrott samt polisiär verksamhet vid . När uppgifter som omfattas av den föreslagna sekretessbestämmelsen lämnas vidare från den mottagande svenska myndigheten till en annan svensk brottsbekämpande myndighet kan det vara så som Förvaltningsrätten i framhåller att mottagaren saknar kunskap om uppgifternas ursprung. Den svenska myndighet som ursprungligen mottog uppgifterna kan därför behöva uppmärksamma mottagaren på att den föreslagna sekretessbestämmelsen kan vara tillämplig. Regeringen anser inte att det finns något behov av att i det här sammanhanget föreslå en bestämmelse om överföring av sekretess. Det finns heller ingen anledning att vidga räckvidden av bestämmelsen till att gälla hos andra än brottsbekämpande myndigheter. huvuduppgift i fråga om internationellt samarbete rör utredning och lagföring av konkreta brott. 2016/17:208 byts inom ramen för sådant rättsligt samarbete skyddas enligt sekretessbestämmelse i 18 kap. 17 § OSL. bedriver i princip ingen underrättelseverksamhet. Uppgiftsutbyte i den verksamheten sker framför allt hos och motsvarande myndigheter som utreder brott. Det kan dock inte uteslutas att sådant uppgiftsutbyte i något fall sker även hos . Den föreslagna bestämmelsen syftar till att skydda utländska intressen. Det är viktigt att uppgifterna skyddas oavsett hos vilken svensk brottsbekämpande myndighet de förekommer. Även om endast deltar i internationellt polisiärt samarbete i mycket begränsad omfattning bör de uppgifter som finns där åtnjuta skydd av bestämmelsen. Detsamma gäller uppgifter som finns i åklagarverksamheten hos . Med hänsyn till att det framför allt är utländska intressen som skyddas av den föreslagna bestämmelsen innebär detta inte några omfattande konsekvenser. Vid införandet av motsvarigheten till bestämmelsen i 18 kap. 17 § OSL i den dåvarande sekretesslagen bedömdes att ett skaderekvisit utformat som det i 18 kap. 1 § OSL skulle bli svårt att tillämpa när en svensk myndighet verkställer en åtgärd på begäran av en utländsk myndighet. Eftersom det ofta inte går att överblicka vilka närmare konsekvenser ett röjande av uppgifter skulle kunna få för den utländska myndighetens utredning utan att begära omfattande kompletteringar skulle skaderekvisitets omfattning i praktiken bli betydligt mer begränsat i jämförelse med vad som gäller vid en svensk förundersökning. I stället formulerades bestämmelsen så att den utländska myndighetens ställningstagande i fråga om sekretess i viss utsträckning kan påverka den svenska myndighetens bedömning (jfr prop. 1999/2000:61 s. 168). Enligt bestämmelsen gäller sekretess om det kan antas att åtgärden begärs under förutsättning att uppgiften inte röjs. I promemorian föreslås ett skaderekvisit i bestämmelsen om internationellt polisiärt samarbete som är uppbyggt på liknande sätt. Juridiska fakultetsstyrelsen vid , , Tidningsutgivarna, och anser att den föreslagna sekretessbestämmelsen innebär en oförutsägbar sekretessgrund som riskerar att få för stort tillämpningsområde. De framför en farhåga om att det i realiteten inte kommer att ske någon ordinär sekretessprövning hos de svenska myndigheterna eftersom en förutsättning för att uppgiften lämnas till de svenska myndigheterna ska vara att det kan antas att den inte skulle röjas. De menar att bestämmelsen lämnar grunderna för sekretessbedömningen utanför och att sekretessbeslutet i praktiken kommer att fattas redan vid utlämnandet till den svenska myndigheten. Fakultetsstyrelsen anser vidare att formuleringen ”att förebygga, uppdaga, utreda och beivra brott” möjliggör slentrianmässigt utbyte och sekretess för uppgifter, som går väsentligt längre än det svenska skyddet. Enligt fakultetsstyrelsens uppfattning bör sekretessen omfatta bara t.ex. uppgifter där förundersökning kan förväntas inledas eller har inletts. Skyddsintresset är det internationella polissamarbetet och det borde därför enligt fakultetsstyrelsen för sekretessen ställas upp som villkor att ett utlämnande skulle i någon grad påverka detta samarbete. Inom det internationella polisiära samarbetet är det en självklar utgångspunkt att känsliga underrättelseuppgifter kan skyddas hos den mottagande staten. När det gäller den typ av polisiärt samarbete som den föreslagna sekretessbestämmelsen handlar om skulle det vara problematiskt att utforma skaderekvisitet på samma sätt som gäller vid t.ex. förundersökningssekretess i 18 kap. 1 § OSL. Det beror på att det med hänsyn till den begränsade information som svenska myndigheter i normalfallet har rörande hela brottsutredningen i den andra staten inte är möjligt att göra den typ av sekretessprövning som gäller för förundersökningssekretess. Att utforma sekretessbestämmelsen till att omfatta uppgifter där förundersökning kan förväntas inledas eller har inletts skulle inte svara mot det i detta avsnitt beskrivna sekretessbehovet. Att i stället föreslå ett skaderekvisit som tar sikte på t.ex. skada för verksamheten, skulle leda fel eftersom det i detta fall – precis som när det gäller verksamheten med rättsligt samarbete i 18 kap. 17 § OSL – inte är verksamheten hos den myndighet som prövar utlämnandet som kan komma att lida skada av ett utlämnande. Också av systematiska skäl är det lämpligt att använda ett skaderekvisit utformat efter samma principer vid internationellt polisiärt samarbete som vid begäran om rättslig hjälp (jfr prop. 1999/2000:61 s. 209 och prop. 2003/04:7 s. 216). Att utforma skaderekvisitet så att det för sekretess ställs upp som villkor att ett utlämnande av uppgifter skulle påverka det internationella polissamarbetet skulle innebära att sekretessbestämmelsen tog sikte på det internationella samarbetet och förhållande till en annan stat (2 kap. 2 § 1 TF) snarare än intresset att förebygga eller beivra brott (2 kap. 2 § 4 TF). Sekretessbestämmelser till skydd för internationella samarbete och förhållande till andra stater eller mellanfolkliga organisationer finns redan i 15 kap. OSL och det finns i det här sammanhanget inte skäl att utvidga dessa. Om känsliga underrättelseuppgifter röjs trots att det finns en förväntan hos det utländska organet att uppgifterna hemlighålls uppkommer risk för att svenskt samarbete på underrättelseområdet försvåras. Skaderekvisitet i den nya bestämmelsen bör därför utformas efter samma principer som i 18 kap. 17 § OSL så att skyddsintresset preciseras och kan på så sätt underlätta tillämpningen. Den svenska myndigheten har att pröva om det kan antas att uppgiften lämnats under förutsättning att uppgiften inte röjs. anser att det inte finns tillräckliga mekanismer som säkerställer att uppgifter som lämnas till brottsbekämpande myndigheter i andra länder inte sprids till obehöriga eller används på annat sätt än vad som avsetts. menar att lagstiftningen bör kompletteras med bestämmelser om hur sekretessen av de uppgifter som förmedlas till ett utländskt organ eller myndighet ska kunna bibehållas. Det är viktigt att det finns tillräckliga skyddsmekanismer för hur uppgifter som lämnas mellan brottsbekämpande myndigheter får användas. Det kan t.ex. ske genom att villkor om användning ställs upp av den svenska myndigheten i samband med utlämnandet. Det finns dock inte skäl att i det här lagstiftningsarbetet närmare överväga en reglering av 2016/17:208 villkoren eller förutsättningarna för uppgiftsutbytet mellan brottsbekämpande myndigheter. Frågor om skyddet för den personliga integriteten vid uppgiftsutbyte inom det brottsbekämpande samarbetet omfattas av Utredningen om 2016 års dataskyddsdirektiv (Ju 2016:06). Då den nya sekretessbestämmelsen tar sikte på verksamheten med att förebygga och beivra brott bör den placeras i 18 kap. OSL. Eftersom bestämmelsen syftar till att skydda utländska intressen vid internationellt polisiärt samarbete och på så sätt kompletterar 17 § kan den lämpligen införas efter den bestämmelsen. Vid internationellt rättsligt samarbete är sekretesstiden . Det är lämpligt att samma sekretesstid gäller även vid internationellt polisiärt samarbete. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Enligt 18 kap. 19 § tredje stycket OSL inskränker den tystnadsplikt som följer av 17 § rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, när det är fråga om uppgift om kvarhållande av försändelse på befordringsföretag, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation eller hemlig kameraövervakning på grund av beslut av domstol eller åklagare. I övrigt är rätten att meddela och offentliggöra uppgifter inte inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av den sekretessbestämmelsen i 17 §. Frågan är om denna rätt bör inskränkas för uppgifter som omfattas av den föreslagna sekretessen. Som har nämnts i avsnitt 4.7 ska stor återhållsamhet iakttas när det övervägs om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer som bör beaktas vid sådana överväganden är bl.a. den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion, vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111–112). För den nya sekretessbestämmelsen bedöms att uppgifterna inte är av sådant slag att en inskränkning av meddelarfriheten är motiverad. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen. 8.1Begäran om yttranden om god redovisningssed Den svenska företagsbeskattningen bygger på ett långtgående samband mellan redovisning och beskattning. Huvudregeln vid företagsbeskattning är att resultatet ska beräknas enligt bokföringsmässiga grunder. att bestämma skattebasen är det därför av stor vikt att känna till innebör- Prop. 2016/17:208 den av begreppet god redovisningssed. Bokföringslagen (1999:1078) innehåller ett förhållandevis litet antal detaljföreskrifter om hur bokföring närmare ska gå till. I stället föreskrivs att bokföringsskyldigheten ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed (4 kap. 2 §). Vad som utgör god redovisningssed bestäms så långt som möjligt genom en traditionell lagtolkning. I några fall kan det vara ganska okomplicerat att slå fast hur lagens regler ska tolkas och fyllas ut. I många fall behövs det emellertid klarläggande uttalanden om vad som utgör god redovisningssed. Genom bokföringslagen (8 kap. 1 §) har tillsammans med fått huvudansvaret för att utveckla en god redovisningssed. ansvarar för utvecklingen i finansiella företag i den utsträckning det är påkallat av dessa företags särart. I övrigt är alltså det främsta statliga organet för att göra auktoritativa uttalanden om innehållet i god redovisningssed. Nämndens rekommendationer och uttalanden i redovisningsfrågor utgör allmänna råd och är inte rättsligt bindande. De kan emellertid indirekt få rättslig betydelse när ett enskilt fall som innefattar en bedömning av god redovisningssed prövas av en domstol eller förvaltningsmyndighet (prop. 1975:104 s. 205 och prop. 1998/99:130 s. 178). Eftersom det inte alltid står klart vad god redovisningssed innebär förekommer det att den myndighet som kan meddela förhandsbesked i skattefrågor, , och allmänna förvaltningsdomstolar begär yttranden från om vad som enligt nämndens uppfattning utgör god redovisningssed i ett konkret fall.