prop · H403200 · 2017-06-01 00:00:00 — och Forskningsprogrammet föreslår att uttrycket miljöbedömning av verksamheter och åtgärder används. Skälen för regeringens förslag: Det svenska genomförandet av fram- för allt MKB-direktivet har inneburit att beslutsunderlaget – miljökonse- kvensbeskrivningen – har hamnat mer i fokus än den process där beskriv- ningen är en del. Den svenska lagstiftningen saknar ett ord eller ett ut- tryck som beskriver den process som i fråga om verksamheter och åtgär- der bl.a. innebär att en miljökonsekvensbeskrivning tas fram, att samråd genomförs och att hänsyn tas till miljökonsekvensbeskrivnings innehåll och det som framkommit i samråden när beslut fattas. I genomförandet av SMB-direktivet har en större vikt lagts vid att lyfta fram processen i lagstiftningen. I SMB-direktivet kallas processen för miljöbedömning och det är även det ord som används i 6 kap. för att i för- hållande till planer och program beskriva den process som bl.a. innebär att en miljökonsekvensbeskrivning tas fram, samråd genomförs och hän- syn tas till beskrivningen och samråden i beslutsprocessen. Processen bör komma till tydligt uttryck i lagtexten såväl när det gäller planer och pro- gram som verksamheter och åtgärder och dessa processer bör betecknas med ett ord eller uttryck. I MKB-direktivet används ordet miljökonsekvensbedömning som be- teckning för processen. Genom de lagändringar som föreslogs i propo- sitionen En effektivare miljöprövning (prop. 2004/05:129) utmönstrades ordet miljökonsekvensbedömning i princip helt ur 6 kap. . Skälet var att ordet i användes som beteckning för det sam- råd som skulle genomföras för verksamheter som kan antas medföra be- tydande miljöpåverkan. Regeringen ansåg att ordet borde användas i över- ensstämmelse med den betydelse som det har i MKB-direktivet och inte som ett uttryck för samrådsförfarandet (prop. 2004/05:129 s. 58). Den enda bestämmelse i vilken ordet fortfarande används är i 6 kap. 6 § som reglerar förfarandet i de fall en verksamhet eller åtgärd kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan i ett annat land. I detta fall bedömde regeringen att ordet användes på ett sätt som överensstämde med dess be- tydelse i MKB-direktivet. Ordet miljökonsekvensbedömning för verk- samheter och åtgärder bör dock utmönstras helt från 6 kap. Ordet har i svensk rätt haft en annan innebörd än vad det har i MKB-direktivet. I internationella sammanhang används ordet miljöbedömning (environ- mental assessment) som ett samlingsnamn för att beskriva de två olika processerna (planer och program å ena sidan och verksamheter och åt- gärder å andra sidan). I promemorian föreslås att samma samlingsnamn borde användas i den svenska kontexten. Förslaget har mottagits väl av remissinstanserna och bör genomföras. I fråga om planer och program innehåller promemorian ett förslag om att ordet strategisk läggs till för att beskriva vilken typ av miljöbedöm- ning det rör sig om. Remissinstanserna har varit positiva till förslaget och det bör genomföras. Miljöbedömningen för planer och program är till sin natur mer allmän, framåtsyftande och övergripande än miljöbedömningar för verksamheter och åtgärder. Kraven på konkret förutsägelse av effek- ter är inte heller densamma som för verksamheter och åtgärder. Det är dessutom så att de planer och program som omfattas av krav på miljöbe- 2016/17:200 dömning ska ange förutsättningarna för kommande tillstånd för verksam- heter eller åtgärder. Särdragen i miljöbedömningar för planer och pro- gram kan därför beskrivas med ordet strategisk som också är det ord som används i internationella sammanhang för att beskriva miljöbedömningar av planer och program. I fråga om verksamheter och åtgärder innehåller promemorian ett för- slag om att ordet praktisk läggs till för att beskriva vilken typ av miljö- bedömning det rör sig om. Förslaget har mötts av kritik bland många av remissinstanserna som bl.a. anser att ordet praktisk är missvisande efter- som den aktuella bedömningen inte är av praktisk karaktär. I prövningen av enskilda verksamheter och åtgärder ska miljöeffekterna kunna förut- ses. I den mån förutsättningarna för verksamheten eller åtgärden har an- getts i en plan eller ett program innebär verksamheten eller åtgärden det konkreta eller det praktiska genomförandet av den aktuella planen eller programmet. Regeringen instämmer dock med de remissinstanser som anser att ordet praktisk i detta sammanhang kan vara missvisande. Flera remissinstanser har föreslagit att uttrycket miljöbedömning av verksam- heter och åtgärder ska användas. Regeringen anser dock att det finns an- ledning att använda ett uttryck som på ett tydligare och mer kortfattat sätt särskiljer den aktuella typen av miljöbedömning från den strategiska miljöbedömningen. Miljöbedömningen av planer och program görs tidigt i den planeringsprocess som senare kan få betydelse för specifika verk- samheter eller projekt. Förutsägelsen av miljöeffekter är mer specifik eller konkret i samband med en miljöbedömning av en verksamhet eller åtgärd än i samband med en miljöbedömning av en plan eller ett pro- gram. har föreslagit att ordet specifik används i stället för praktisk. Uttrycket specifik miljöbedömning bör införas som ett uttryck för den process som gäller verksamheter och åtgärder. Regeringens förslag: Uttrycket liten miljökonsekvensbeskrivning in- förs i 6 kap. som beteckning för det prövningsunderlag som ska tas fram för verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Promemorians förslag skiljer sig från promemorians på så sätt att ut- trycket liten miljökonsekvensbeskrivning införs i stället för uttrycket förenklat underlag, som föreslås i promemorian. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget att kalla under- laget för förenklat underlag. Kammarkollegiet, i , i Värm- lands län, i , i Öster- götlands län och anser att benämningen förenklat underlag kan förleda sökanden att tro att underlaget kan vara allt för enkelt vilket kan medföra behov av kompletteringar som i sin tur kan förlänga handläggningstiden samt öka risken för att tillstånd lämnas på ordar att underlaget även fortsättningsvis kallas miljökonsekvensbeskriv- ning oavsett om verksamheter och åtgärder kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. anser att ändringen från ordet miljökonsekvensbeskrivning till uttrycket för- enklat underlag riskerar att endast leda till förvirring och oklarhet genom att vägledande domar avseende nuvarande regelverk ifrågasätts som det inte kommer finnas några tydliga riktlinjer kring vad som ska gälla i stället. i län anser att uttrycket förenklat underlag är anonymt. i län anser att det bör fram- gå av underlagets benämning att det är en bedömning av miljöeffekterna som ska göras, även om den bedömningen är begränsad och till delar för- enklad. i föreslår att ordet miljöbeskrivning används i stället för uttrycket förenklat underlag i syfte att strömlinje- forma ord och uttryck i med ord och uttryck i väglagen och lagen om byggande av järnväg. i föreslår att uttrycket förenklad miljökonsekvensbeskrivning används eftersom läns- styrelsen anser att det skulle minska risken för missförstånd och sam- manblandning med andra slags underlag. i Västra Göta- land förslår att underlaget kallas miljökonsekvensunderlag. anser att uttrycket förenklat underlag bör förtydligas och i stället kallas förenklat beslutsunderlag. föredrar uttrycket grundläggande underlag framför det föreslagna uttrycket för- enklat underlag. anser att ord och uttryck i 6 kap. miljöbal- ken när det gäller underlag för verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan bör samordnas med de ord och uttryck som används i väg- och järnvägslagstiftningen. Skälen för regeringens förslag I 6 kap. används ordet miljökonsekvensbeskrivning som be- teckning för det underlag som ska tas fram för tillståndspliktiga verk- samheter och åtgärder. I propositionen En effektivare miljöprövning (2004/05:129) ansåg regeringen att ordet miljökonsekvensbeskrivning var inarbetat och att det kunde leda fel i tanken om vad underlaget skulle innehålla om ordet förbehölls endast underlaget för verksamheter som kan antas medföra betydande miljöpåverkan. En nackdel med att ordet miljökonsekvensbeskrivning används oavsett omfattningen av en verksamhets eller åtgärds miljöpåverkan är att risken ökar för att samma krav ställs på alla miljökonsekvensbeskrivningar. En del i förklaringen till att de förändringar som har genomförts i 6 kap. inte har fått avsedd effekt kan vara att man behöll ordet miljökonsekvensbe- skrivning som en gemensam beteckning för samtliga underlag. I prome- föreslås att uttrycket förenklat underlag ska införas i 6 kap. som benämning på det underlag som ska tas fram för pröv- ningen av sådana verksamheter och åtgärder som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Flera remissinstanser har pekat på risken för att det föreslagna uttrycket kan vara missvisande på så vis att det ger intryck av att kraven på underlaget är lägre ställda än vad de i själva verket är. Detta kan leda till behov av kompletteringar som i sin tur kan förlänga handläggningstiden samt öka risken för att tillstånd lämnas på otillräckliga underlag. Regeringens avsikt med ändringen är inte att ställa lägre krav på det aktuella underlaget i förhållande till vad som gäller i 2016/17:200 dag. Regeringens avsikt med ändringen är i stället att tydliggöra den skillnad i kravnivå som finns i nuvarande regelverk men som inte har fått genomslag i den praktiska tillämpningen. Mot den bakgrunden instäm- mer regeringen med de remissinstanser som anser att uttrycket förenklat underlag kan uppfattas som missvisande. I den praktiska tillämpningen av regelverket används ofta uttrycket liten miljökonsekvensbeskrivning som benämning för det underlag som ska tas fram för verksamheter som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringen anser att uttrycket liten miljökonsekvensbe- skrivning på ett bra sätt återspeglar den kravnivå som gäller för det aktuella underlaget. Uttrycket liten miljökonsekvensbeskrivning bör där- för införas i 6 kap. . 7.3Miljöpåverkan, miljöeffekter och miljökonsekvenser Regeringens förslag: Med miljöeffekter avses i 6 kap. direkta och indirekta effekter på olika delar av miljön och människors hälsa. Effekterna kan vara positiva eller negativa, tillfälliga eller be- stående, kumulativa eller inte kumulativa och uppstå på kort, medel- lång eller lång sikt. –befolkning och människors hälsa, –djur- eller växtarter som är skyddade enligt 8 kap., och biologisk mångfald i övrigt, –mark, jord, vatten, luft, klimat, landskap, bebyggelse och kultur- miljö, –hushållningen med mark, vatten och den fysiska miljön i övrigt, –annan hushållning med material, råvaror och energi, eller –andra delar av miljön. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på den före- slagna innebörden av ordet miljöeffekter. ser positivt på att det tydligare framgår att även kumulativa och samverkande effekter ska omfattas, även om det är oklart vad skill- naden mellan dessa ord är. anser att förslaget bör tydliggöra att konsekvenser ska redovisas så att miljökonsekvensbeskrivningar inte endast fokuserar på mätbara, kvantitativa effekter, utan även på faktiska konsekvenser. ser det som positivt att biologisk mångfald och skyddade arter ges särskilt fokus men önskar att perspektivet eko- systemtjänster också lyfts in i definitionen av miljöeffekter. Naturvårds- verket anser att definitionen behöver kompletteras med ordet ekosystem så att det framgår att effekter ska beskrivas även för ekosystem i sin helhet och inte enbart för ekosystemens olika delar. anser att oavsett vilka ord och uttryck som används är det angeläget att miljö- bedömningar omfattar de två steg som kallas miljöeffekter och miljökonsekvenser. anser att det inte framgår om effekter på människors hälsa vägs in i ordet miljöpåverkan. myndigheten anser att människors hälsa bör lyftas och belysas mer i författningstexten samt att det borde förtydligas att, när det gäller påver- kan på människors hälsa, så avses inte bara akuta effekter utan även långsiktiga effekter på människors hälsa. heten att vikten av de samlade miljöeffekterna, av såväl verksamheter och åtgärder som planer och program, bör framgå. har påpekat i fråga om ordet landskap att synsätten och definitionerna i den europeiska landskapskonventionen är viktiga och användbara. kommun, kommuner och landsting och Avfall anser att en definition av ordet miljöeffekter måste övervägas utifrån ett mer allsidigt underlag än betydelsen för 6 kap. eftersom or- det används i många sammanhang. en bör endera avgränsas till att gälla bestämmelser om miljöbedömningar enligt 6 kap. och berörd följdlagstiftning eller föranleda en översyn av alla delar av och följdlagstiftningen där ordet anser att även andra ord och uttryck som innehållsmässigt avser effekter men som omnämns som påverkan, konsekvens eller liknande bör omfattas av en sådan översyn. Skälen för regeringens förslag Användningen av orden påverkan, effekt och konsekvens Inom ramen för miljöbedömningar både på nationell nivå, inom EU och i övriga internationella sammanhang aktualiseras ord som påverkan, effekt Inom ramen för miljökonsekvensbeskrivningar i Sve- rige avses vanligtvis med påverkan den fysiska åtgärden i sig, med effekt den förändring som uppkommer i omgivningen och med konsekvens betydelsen av denna förändring. I internationella sammanhang görs inte alltid denna tydliga uppdelning. När det gäller planer och program används uttrycket betydande miljö- påverkan för att ange vilka planer och program som omfattas av kraven på en miljöbedömning. Kraven på miljöbedömning är reserverade för så- dana planer och program vars genomförande kan antas medföra en bety- När det gäller verksamheter och åtgärder används uttrycket betydande miljöpåverkan för att avgöra om ett samråd ska ske med en utökad krets och om de detaljerade kraven på miljökonsekvens- beskrivningens innehåll ska uppfyllas. I båda fallen är det ett rättsligt begrepp som får verkningar för den fortsatta processen. tion föreslås att uttrycket betydande miljöpåverkan används för att be- skriva den miljöpåverkan som krävs för att aktualisera en strategisk eller Användningen av uttrycket i det samman- hanget bedöms vara förenligt med uttryckets användning enligt nuvaran- de bestämmelser och det har inte uppkommit skäl som talar för att språk- bruket i det avseendet bör ändras. I övrigt innebär förslaget att det är effekterna som ska identifieras, beskrivas och bedömas. som görs till följd av detta är enbart av språklig karaktär. anfört att det är angeläget att miljöbedömningar omfattar de två steg som kallas miljöeffekter och miljökonsekvenser. I de fall miljöeffekter ska bedömas ska även fortsättningsvis de konsekvenser som är möjliga att förutse redovisas. Detta behöver inte uttryckligen framgå av lagtexten. Att identifiera, beskriva och bedöma miljöeffekter innebär att ett ställ- ningstagande måste göras i fråga om de miljökonsekvenser som kan för- väntas. Att identifiera, beskriva och bedöma effekter på människors hälsa och miljön är centralt i en miljöbedömning. En uppräkning av de delar av miljön och människors hälsa som ska omfattas finns i nuvarande 6 kap. 3 § första stycket och 6 kap. 12 § andra stycket 6 miljöbal- ken. I bestämmelserna nämns bl.a. människors hälsa, biologisk mångfald, mark, vatten, luft, klimat och kulturmiljö. När det gäller verksamheter och åtgärder anges att det är direkta och indirekta effekter som avses. I fråga om planer och program är det inte närmare angivet vilka effekter som avses. För att underlätta förståelsen för och tillämpningen av bestämmelserna om miljöbedömningar bör det i det nya 6 kap. på ett tydli- gare sätt framgå vilka effekter på vilka delar av miljön och människors hälsa som avses. På så vis bedöms tillämpningen av bestämmelserna bli mer förutsägbar. Ett lämpligt sätt att göra detta tydligt är att samla sådana effekter på olika delar av miljön och människors hälsa under termen mil- jöeffekter samt definiera vad som därmed avses. Vilka delar av miljön som avses när det gäller planer och program skil- jer sig inte mer än nämnvärt åt från det som gäller för verksamheter och åtgärder i 6 kap. . Detsamma gäller för SMB-direktivet i jäm- förelse med MKB-direktivet (se artikel 3 i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet och artikel 5.1 och bilaga 1 i SMB-direktivet). I de avseenden direktiven eller de nuvarande svenska bestämmelserna skiljer sig åt när det gäller vilka delar av miljön som ska omfattas be- döms det inte finnas anledning att göra en distinktion som återspeglar skillnaden, tvärtom bedöms det ändamålsenligt i sammanhanget att skapa en definition som inkluderar alla de miljö- och hälsoaspekter som kan komma i fråga. Ett sådant synsätt stämmer även överens med det faktum att listan över de delar av miljön som räknas upp i SMB-direktivet inte är uttömmande (se bilaga 1 f till SMB-direktivet). I såväl MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet som i SMB-direktivet är biologisk mångfald särskilt angivet. Av ändringsdirek- tivet följer att särskilt fokus ska ges arter och livsmiljöer som skyddas enligt det s.k. art- och habitatdirektivet eller det s.k. fågeldirektivet (rå- dets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmil- jöer samt vilda djur och växter och och rådets direk- tiv 2009/147/EG av om bevarande av vilda fåg- lar). Uttrycket biologisk mångfald omfattar bl.a. växt- och djurliv, liksom ekosystem och genetisk variation. I svensk rätt återfinns bestämmelser om skydd för växt- och djurarter i 8 kap. och i föreskrifter som meddelats med stöd av de bestämmelserna. Dessa bestämmelser ge- nomför även art- och habitatdirektivet och fågeldirektivet i det aktuella avseendet. För att öka bestämmelsernas tillgänglighet bedöms det därför lämpligt att det av den föreslagna definitionen av miljöeffekter framgår att biologisk mångfald innefattar djur- eller växtarter som är skyddade enligt 8 kap. . Ett sådant tydliggörande stämmer även överens med den svenska rättspraxis som utvecklats, såväl för verksamheter och åtgärder som för planer och program (se t.ex. Mark- och miljööverdom- stolens dom i mål nr M 7639-11 samt RÅ 2005 ref. 44). Några remissinstanser har anfört att definitionen av ordet miljöeffekter bör omfatta ordet ekosystem eller ekosystemtjänster. Uttrycket biologisk mångfald som omfattas av definitionen har en bred innebörd och om- fattar bl.a. ekosystem. Effekter på ekosystem kan leda till att ekosystem- tjänster minskar, upphör, tillkommer eller förstärks. Ekosystem och eko- systemtjänster omfattas således av definitionen av miljöeffekter och re- geringen ser därför inget behov av att uttryckligen ange det i författnings- texten. Som ovan angetts framgår det inte av nuvarande 6 kap. vilka effekter som kan komma i fråga för planer och program och när det gäller verksamheter och åtgärder anges endast direkta och indirekta ef- fekter. MKB-direktivet anger att betydande direkta och indirekta effekter ska omfattas (artikel 3 i MKB-direktivet). Vidare anges i bilaga 4 till di- rektivet att beskrivningen av de förväntade betydande effekterna bör innefatta den direkta inverkan, liksom varje indirekt, sekundär, kumula- tiv, gränsöverskridande, kort-, medellång- eller långsiktig bestående eller tillfällig, positiv eller negativ inverkan av projektet. Liknande skrivning- ar finns i SMB-direktivet (se artikel 5.1 och bilaga 1 f). Den otydlighet som finns i regelverket när det gäller vilka effekter som kan komma i frå- ga har gett upphov till oklarheter i tillämpningen. Ett tydligt exempel på det är den osäkerhet som präglat tillämpningen i fråga om kumulativa effekter i miljökonsekvensbeskrivningar (se t.ex. MÖD 2007:50 där konstaterade att det är miljökonsekvenserna i sin helhet av ett projekt som avses i MKB-direktivet och inte endast vissa begränsade miljöeffekter av det). Otydligheter av dessa slag innebär att verksamhetsutövare, myndigheter och kommuner riskerar att lägga ner resurser på att ta fram miljökonsekvensbeskrivningar som senare inte kan godkännas av prövningsmyndigheten eller som leder till att en plan upp- hävs vid överprövning. En definition av termen miljöeffekter bör därför inkludera samtliga effekter som omfattas av SMB-direktivet och MKB- direktivet. har angett att den anser att människors hälsa bör lyftas och belysas mer i författningstexten samt att det borde förtydligas att inte bara akuta effekter utan även långsiktiga effekter på människors hälsa omfattas. har vidare framfört att de samlade miljöeffekterna är av stor vikt. Regeringen understryker att effekter på människors hälsa även fortsättningsvis ska vara en viktig del i en miljöbedömning och att det således är viktigt att effekter på människors hälsa beaktas när så följer av författningstext och förarbeten, även om inte ordet hälsa uttryckligen nämns i den specifika bestämmelsen. Re- geringen instämmer med om att såväl akuta som långsiktiga effekter samt kumulativa eller samlade effekter på männi- skors hälsa är viktiga och bör lyftas fram. Den föreslagna definitionen av ordet miljöeffekt omfattar alla dessa delar. har påpekat i fråga om ordet landskap att syn- sätten och definitionerna i den europeiska landskapskonventionen är viktiga och användbara. Regeringen instämmer i den bedömningen men anser inte att det är nödvändigt att i 6 kap. särskilt förklara vad som avses med ordet landskap. 2016/17:200 I promemorian omnämns förutom kumulativa effekter även samver- kande effekter. I bilaga I till SMB-direktivet omnämns både kumulativa och samverkande effekter. har i sitt remissvar över promemo- rian angett att det är oklart vad skillnaden mellan dessa ord är. I rege- ringens förslag finns inte ordet samverkande med. Kumulativa effekter kan uppstå från en eller flera verksamheter och åtgärder och i en svensk kontext används uttrycket kumulativa effekter som beteckning för effek- ter som kan vara antingen additativa, synergistiska eller motverkande. En additativ effekt uppstår när två eller flera effekter tillsammans leder till en effekt som är lika stor som summan av de individuella effekterna. En synergistisk effekt uppstår när två eller flera effekter tillsammans leder till en effekt som är större än summan av de individuella effekterna. En motverkande effekt innebär att effekterna från fler än en aktivitet är min- dre än summan av var och en. Med uttrycket samverkande effekter åsyf- tas sådana effekter som är synergistiska eller motverkande, dvs. Innebörden av ordet samverkande täcks av ordet kumulativ i den svenska kontexten och ordet samverkande behöver därför inte inkluderas i den svenska författningstexten. 8Gemensamma bestämmelser i 6 kap. 8.1En ny gemensam syftesbestämmelse Regeringens förslag: Syftet med miljöbedömningar enligt 6 kap. mil- jöbalken är att integrera miljöaspekter i planering och beslutsfattande så att en hållbar utveckling främjas. Promemorians förslag skiljer sig från regeringens på så sätt att det i promemorian föreslås att bestämmelserna i 6 kap. ska syfta till en enhetlig identifiering, beskrivning och bedömning av miljöeffekter vid planering och beslutsfattande samt till att ge allmänheten tillgång till information och möjlighet till medbestämmande. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget att införa en syftesbestämmelse som gäller miljöbedömningar för såväl planer och program som verksamheter och åtgärder. Många remissin- stanser har dock synpunkter på utformningen av bestämmelsen.