prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — 7.2) följer att en myndighet ska svara på en remiss från en annan Vilket svar som lämnas är dock beroende av bl.a. hur de båda organens uppgifter har angetts i myndigheternas instruktioner. privaträttsliga subjekt ska vara skyldiga att svara på en remiss krävs det I andra fall kan de endast erbjudas att yttra sig. Syftet med en remiss varierar. Det kan vara fråga om att få upplysningar om faktiska förhållanden som myndigheten ännu inte känner till eller att få synpunkter på befintligt material. Ofta är det fråga om att tillgodogöra sig den speciella sakkunskap som remissinstansen har i sin egenskap av expertmyndighet på ett visst område. remiss för att myndigheten ska kunna kontrollera riktigheten av uppgifter som en part har lämnat. Oavsett skälet för åtgärden används en remiss för att förse myndigheten med det utredningsmaterial som den anser sig vara i behov av för att kunna fatta ett korrekt beslut i ärendet. utredningen föreslår bör detta också komma till uttryck i lagtexten. Utredningens förslag till lagtext bör dock justeras för att ytterligare tydliggöra kopplingen till myndigheternas utredningsansvar, som också föreslås regleras i den nya lagen (se avsnitt 12.1). rätten i uppmärksammar finns det även skäl att göra vissa språkliga förenklingar i bestämmelsen. Till skillnad från förvaltnings- rätten anser regeringen dock att uttrycket remiss, som är väl känt för både myndigheter och enskilda, bör användas även i den nya lagen. Även i fortsättningen bör myndigheten ansvara för att den noga prövar behovet av åtgärden (jfr 13 § FL). Genom utformningen av bestämmelsen blir det tydligt att behovet av remiss avgörs av utredningsläget i ärendet. Att prövningen ska vara noggrann är självklart och inte något unikt för remissförfarandet. Detta behöver därför inte anges särskilt i lagtexten. Som utredningen föreslår bör den nya lagen, i likhet med den nuvarande, även innehålla viss detaljreglering om det praktiska förfarandet i samband med remiss. Regeringen, som till skillnad från Kammarrätten i anser att det även fortsättningsvis finns ett praktiskt behov av sådana bestämmelser i förvaltningslagen, gör i denna del följande överväganden. I de flesta fall är det både tidsmässigt och kostnadsmässigt mest resurs- effektivt om remissen skickas ut vid ett och samma tillfälle och svars- tiden är densamma för alla som får remissen. Om en myndighet behöver inhämta yttranden från fler än en remissinstans bör den s.k. solfjäder- metoden därför anges som huvudregel även i den nya bestämmelsen. Det bör påpekas att möjligheten att använda sig av s.k. remissmöten, dvs. sammanträden där samtliga remissinstanser kan delta och få framföra sina synpunkter, också är ett förfarande som ryms inom huvudregeln. Solfjäderremiss är emellertid inte alltid en lämplig metod. behöver den som ska svara på remissen ha tillgång till någon annan remissinstans upplysningar eller synpunkter för att kunna lämna ett relevant svar till myndigheten. Det bör därför framgå av lagtexten att en myndighet i stället kan välja ett annat tillvägagångssätt, om det framstår som lämpligare. Ett rationellt förfarande förutsätter inte bara att myndigheten själv gjort klart för sig vilka fakta, kunskaper eller synpunkter som ska inhämtas genom en remiss. Lika viktigt är att remissinstansen vet vilken typ av information som den är tänkt att bidra med. En preciserad remiss kan därför spara såväl arbete som tid och pengar, både för den som skickar ut remissen och för den som ska svara på den. Vidare bör handläggningen av ett ärende inte försenas på grund av sena remissvar. Det måste redan från början stå klart för remissinstansen hur den har på sig att svara. Om tiden för svar inte kan hållas och anstånd begärs, får den myndighet som har skickat ut remissen ta ställ- ning till om den ska kräva ett svar inom utsatt tid, bevilja uppskov eller avgöra ärendet i befintligt skick utan tillgång till det efterfrågade svaret. I förhållande till nuvarande reglering anser regeringen också att de nya bestämmelserna bör innebära en viss skärpning när det gäller utrymmet för undantag. En myndighet bör inte annat än i mycket speciella undan- tagsfall kunna använda sig av en s.k. blank remiss, som inte innehåller någon som helst uttrycklig information om vad man förväntar sig av remissorganet eller om när remissen ska besvaras. För att ett sådant förfarande ska kunna godtas måste både avsändaren och mottagaren av remissen redan på förhand ha kommit överens om, eller på annat sätt ha klart för sig vad yttrandet ska avse och vilken tidsram som gäller. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att bestämmelsen bör 2016/17:180 utformas så att det ställs krav på att uppgifterna ska framgå av remissen. På så sätt behöver en myndighet inte uttryckligen ange uppgifter som är väl kända för mottagaren och som framgår redan av ämnet för den remitterade handlingen. 12.5Anteckningar och andra former av dokumentation Regeringens förslag: En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumenta- tionen när den har gjorts och av vem. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , och kommun, till- styrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning i sak. ombudsmän () är dock kritisk till att den dokumentations- skyldighet för myndigheterna som utredningen föreslår är mindre omfatt- ande än de allmänna krav på dokumentation som har kommit till uttryck genom JO:s granskningsuttalanden. anser att gränsdragningen mot de allmänna krav i fråga om dokumentation som JO har gett uttryck för bör förtydligas. Enligt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bör utredningens lagtextförslag justeras så att bestämmelsen, i likhet med gällande rätt, tar sikte på enbart sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. och anser att i vart fall anställningsärenden bör undantas från bestämmelsens tillämpningsområde. Även Statskontoret och för utveck- ling i staten () är kritiska till det breda tillämpningsområdet och anser att man bör införa en särskild bestämmelse som gör det möjligt att avstå från dokumentation om det är uppenbart obehövligt. Enligt Linköp- ings universitet finns det ett behov av avvikande föreskrifter för hög- skoleverksamhet. Kammarrätten i för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsens närmare utformning. Enligt universitet bör man överväga att komplettera utredningens lagtext- förslag med viss detaljreglering i fråga om hanteringen av sådan doku- mentation som görs med anledning av uppgifter från en part. Skälen för regeringens förslag Utförligare krav på dokumentation av material som inte är skriftligt För att tillgodose grundläggande krav på rättssäkerhet och effektivitet måste beslutsunderlaget i ett ärende vara komplett, identifierbart och lättillgängligt. En enskild ska genom att t.ex. använda sin rätt till partsinsyn kunna försäkra sig om att myndigheten inte bara har tagit ställning till allt material som har tillförts ett ärende utan att den också har bevarat det. För myndigheten är det viktigt att ha kontroll över beslutsunderlaget, bl.a. för att den ska kunna fullgöra sin kommunika- Prop. 2016/17:180 tionsskyldighet. Även utomstående som har bidragit med material måste kunna vara säkra på att materialet tagits om hand på ett korrekt sätt av myndigheten. Tillgång till allt material som har tillförts ett ärende är också en förutsättning för den prövning som en överinstans ska göra med anledning av ett överklagande av ett beslut eller för sådan tillsyn som utövas av t.ex. ombudsmän () och Justitiekanslern. Risken för att uppgifter som förekommer i handlingar ska försvinna ur hanteringen får bedömas som liten. När det gäller information som någon ger muntligt eller som skaffas fram genom undersökningar eller besikt- ningar av personer, föremål, fastigheter eller miljöer är läget annorlunda. I sådana fall måste myndigheten oftast överföra informationen till någon typ av handling, digitalt eller på papper, som förs till akten i ärendet. Enligt 15 § FL ska en myndighet anteckna sådana uppgifter som den får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Även den nya förvaltningslagen bör innehålla en uttrycklig bestämmelse om krav på dokumentation av sådant material som inte är skriftligt. Regeringen anser att en sådan bestämmelse i den nya lagen bör vara mer utförlig och ges ett utökat tillämpningsområde, jämfört med nuvarande reglering i 15 § FL om anteckning av uppgifter. De utförligare kraven på dokumentation ska gälla för alla slags ärenden När det gäller tillämpningsområdet framhåller utredningen att JO i flera fall har ställt högre och längre gående krav på myndigheter än vad som uttryckligen följer av 15 § FL (se t.ex. i fråga om myndighetsutövning: JO 1976/77 s. 268 och JO 1979/80 s. 334; uppgifter av betydelse för utgången i ärendet: JO 2005/06 s. 230, JO 2007/08 s. 261, JO 2007/08 s. 377 och JO 2008/09 s. 264; hur och när dokumentationsskyldigheten fullgörs: JO 1993/94 s. 402, JO 1998/99 s. 214, JO 2005/06 s. 171, JO 2006/07 s. 284 och JO 2008/09 s. 264). Utredningen föreslår därför att tillämpningsområdet för bestämmelsen om dokumentation i den nya lagen ska omfatta alla slags ärenden. Utredningens förslag i fråga om dokumentationsskyldighet får stöd av en mycket stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , Myndigheten för samhälls- skydd och beredskap invänder dock mot förslaget och anser att bestäm- melsen, i likhet med gällande rätt, bör ta sikte på enbart sådana ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. och anser att i vart fall anställ- ningsärenden bör undantas från bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt finns det ett behov av avvikande före- skrifter för högskoleverksamhet. Som JO:s granskningsuttalanden visar bör myndigheterna enligt god förvaltningsstandard dokumentera uppgifter även i andra slags ärenden än sådana som avser myndighetsutövning mot någon enskild. I avsnitt 6.2 gör regeringen vidare bedömningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör användas i den nya förvaltningslagen för att avgränsa bestämmelsernas tillämpningsområde. Bestämmelsen i den nya lagen om dokumentationsskyldighet bör därför inte innehålla någon 2016/17:180 sådan begränsning i fråga om tillämpningsområdet. Det finns inte heller skäl att införa ett undantag för anställningsärenden (jfr prop. del 2 s. 332). Regeringen, som konstaterar att bl.a. till- styrker förslaget, anser inte heller att det finns något behov av avvikande föreskrifter för högskoleverksamhet. Det kan i sammanhanget noteras att sådana undervisningsåtgärder som inte gäller examination – i likhet med annan s.k. faktisk förvaltningsverksamhet – faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde, eftersom sådan verksamhet inte avser handläggning Tillämpningsområdet för den nuvarande regleringen i 15 § FL är också begränsat på så sätt att den anteckningsskyldighet som följer av bestäm- melsen har knutits till uppgiftens betydelse för utgången i ärendet, dvs. det beslut som innebär att myndigheten skiljer sig från ärendet. innebär bl.a. att någon formell dokumentationsskyldighet inte gäller för muntliga uppgifter som har betydelse för s.k. förfarandebeslut, exempel- vis ett tillfälligt beslut om en viss åtgärd. utredningens uppfattning att det bör finnas dokumenterat underlag för alla beslut som en myndighet fattar. Det gäller såväl för själva avgöran- det i ett ärende som för beslut under handläggningens gång. betydelse för den eller dem som berörs av beslutet kan vara densamma, oavsett på vilket stadium under hanteringen som beslutet fattas. Regeringen föreslår därför att en myndighet som får in uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Den nya lagen bör i detta avseende som princip gälla lika för alla slags beslut. Detta innebär ett väsentligt utvidgat tillämpningsområde för den nya bestämmelsen i jämförelse med regleringen i 15 § FL. bör det understrykas att bestämmelsen i praktiken inte på motsvarande sätt bör bli mer resurskrävande för myndigheterna, eftersom de åtgärder som myndigheterna är skyldiga att vidta är av ganska begränsad omfattning. Om det för myndigheten t.ex. framstår som uppenbart att en uppgift som lämnas muntligt av en part eller någon annan kommer att sakna betydelse för ett beslut i ärendet kommer uppgiften enligt den föreslagna bestämmelsen inte att behöva Till skillnad från Statskontoret och anser regeringen därför att det inte behöver införas en särskild bestämmelse om begräns- ning av huvudregeln i syfte att göra det möjligt för en myndighet att avstå från dokumentation om det är uppenbart obehövligt. Som JO påpekar innebär de allmänna krav som har kommit till uttryck genom JO:s granskningsuttalanden, att en myndighet – utöver alla uppgifter som kan komma att ligga till grund för olika slags beslut – även bör dokumentera allt som krävs för att man ska kunna följa gången i ett Sådana anteckningar om andra åtgärder kan gälla exempelvis hur ett ärende har inletts, särskilda händelser som har förekommit under handläggningen, utredningsåtgärder som i och för sig inte har lett till avsett resultat och eventuella klagomål från den enskilde i fråga om handläggningen och hur dessa har hanterats av myndigheten. kan också instämma i JO:s uppfattning att anteckningar om andra åtgärder har särskild betydelse i vissa ärenden, t.ex. sådana som är särskilt ingripande mot enskilda, och att det inte finns något som hindrar att man ställer lägre krav för andra typer av ärenden. har regeringen emellertid principiellt tagit ställning för att bestämmelsen om dokumentation bör gälla för alla slags beslut som en myndighet fattar. För att åstadkomma en rimlig balans mellan intresset av fullstän- dig dokumentation av allt som har förekommit i ett ärende och myndig- heternas arbetsbörda, är det därför mindre lämpligt att göra som JO föreslår och fullt ut lagreglera det som kan anses vara god förvaltnings- standard i fråga om dokumentation. Tillämpningsområdet för bestäm- melsen om dokumentation bör i stället utformas i enlighet med utred- ningens förslag. Det bör framhållas att JO:s gransknings- uttalanden i fråga om sådant som formellt faller utanför bestämmelsens tillämpningsområde inte påverkas av förslaget, utan kommer att gälla på samma sätt som . Vad JO har uttalat om att en myndighet bör dokumentera allt som krävs för att man ska kunna följa gången i ett ärende, kommer alltså att ha samma betydelse för rättstillämpningen som . Dokumentationsskyldighetens huvudsakliga omfattning och innebörd När det gäller frågan om den närmare omfattningen av dokumenta- tionsskyldigheten är det givet att uppgifterna inte alltid behöver doku- menteras i detalj. Under förutsättning att allt väsentligt är med går det naturligtvis utmärkt att återge dem i sammandrag. Inte heller behöver någon särskild handling upprättas. Att göra en tjänsteanteckning på ett dagboksblad eller en befintlig handling i akten är i många fall ofta till- räckligt. Statskontoret och uppmärksammar att ärenden som gäller utredningsuppdrag från t.ex. regeringen ofta bedrivs i projektform och , . Båda myndigheterna anser att den föreslagna bestämmelsen kan bli svår att tillämpa i sådana ärenden – t.ex. när det gäller att bedöma vilka telefonsamtal som måste dokumenteras – och att detta kan leda till minskad effektivitet, bl.a. i form av över- dokumentation. Enligt regeringens mening bör man dock i de flesta fall relativt enkelt kunna avgöra om en viss muntlig uppgift kan få betydelse för ett beslut i ärendet och därför ska dokumenteras. Att en sådan bedöm- ning inte kan göras utan en viss grad av osäkerhet i fråga om uppgiftens eventuella betydelse för beslut som kan aktualiseras i ett betydligt senare skede av ärendets handläggning är naturligt och får accepteras. Utredningen uppmärksammar också att JO vid sin granskning noterat att det inte alltid anges när den dokumentation som finns i ett ärende har utförts. En annan återkommande brist är enligt JO att det inte anges vem som har utfört dokumentationen. Dessutom förekommer det att myndig- heterna ibland dröjer med att dokumentera inkommande uppgifter, vilket medför en risk för att det som återges blir mindre exakt. Regeringen ställer sig bakom utredningens förslag att direkt i lagbestämmelsen ange att dokumentation ska ske och att det ska framgå av dokumenta- tionen när den har gjorts och av vem. pekar på risken för att dokumentationen blir missvisande. bör man överväga att komplettera utred- ningens lagtextförslag med viss detaljreglering i fråga om hanteringen av sådan dokumentation som görs med anledning av uppgifter från en part, för att säkerställa att dokumentationen är korrekt. Att en myndighet måste vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att dokumentationen är korrekt gäller dock generellt och oavsett från vem som uppgifterna 2016/17:180 kommer. Vilka åtgärder som vidtas kan också variera beroende på bl.a. sammanhanget och uppgifternas karaktär. När det gäller en myndighets dokumentation av uppgifter från en enskild part kan exempelvis en tillämpning av bestämmelserna i förvaltningslagen om kommunikation aktualiseras (jfr avsnitt 12.3.2). Någon särskild detaljreglering av det slag som efterfrågar bör därför inte införas i lagen. Enligt Kammarrätten i bör man överväga att i lagtexten använda uttrycket material i stället för uppgifter, för att markera det som ska dokumenteras (jfr avsnitten 8.2 och 12.3.2). Regeringen föredrar dock utredningens lagtextförslag. Kammarrätten i påpekar också att det bör framgå av dokumentationen varifrån uppgifterna kommer. Detta får dock anses ingå i dokumentationsskyldigheten och behöver inte regleras särskilt. Regeringens förslag: Beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera gemensamt eller automatiserat. handläggningen kan en föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet. När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas ska ordföranden presentera de olika förslag till beslut som har förts fram. Varje förslag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja När de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen meddelar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning Detta blir beslutet, om inte omröstning begärs. En omröstning ska göras öppet. Om det vid omröstningen finns fler än två förslag ska det först avgöras vilket förslag som ska ställas mot det som enligt ordförandens uppfattning hade beslutats. Omröstningen avgörs genom enkel majoritet. Om det blir lika röstetal gäller ordförandens mening. Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen är skyldig att delta även i avgörandet. Ordföranden ska alltid rösta om det behövs för att ärendet ska kunna avgöras. Andra ledamöter behöver dock inte rösta för mer än ett förslag. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot förslaget i sak. Några remissinstanser för dock fram språkliga synpunkter på lagtexten. Vidare saknar Försvarsmakten en definition av begreppet beslut. Skälen för regeringens förslag: Inom den offentliga förvaltningen förekommer i princip tre olika former för beslutsfattande: den byrå- kratiska beslutsformen (enrådighetsmetoden), den kollegiala besluts- formen och den kollektiva beslutsformen (parlamentariska metoden). Den byråkratiska beslutsformen är vanligt förekommande inom stats- förvaltningen och innebär att ett ärende avgörs av en befattningshavare ensam. Ofta medverkar någon annan befattningshavare vid handlägg- ningen som föredragande eller protokollförare, men avgörandets innehåll bestäms helt och hållet av den som är beslutande. Något omröstnings- förfarande aktualiseras aldrig i dessa fall. Den kollegiala beslutsformen utmärks av att ett visst minimiantal befattningshavare hos beslutsorganet måste medverka för att ett beslut ska kunna fattas och att, om enighet inte uppnås, var och en av dessa måste ge uttryck för sin uppfattning enligt en angiven turordning inom ramen för ett särskilt omröstningsförfarande. Denna beslutsform tillämpas bl.a. av vissa förvaltningsmyndigheter med domstolsliknande uppgifter men är vanligast förekommande hos dom- stolarna i den dömande verksamheten. Den kollektiva (parlamentariska) beslutsformen tillämpas främst i de beslutande politiska församlingarna – , landstings- och kommunfullmäktige – och i kommunala nämnder och styrelser, men är också vanlig i statliga myndigheter när beslut fattas i en styrelse eller nämnd. Denna beslutsform anges i 18 § FL som norm för förvaltningen om beslut ska fattas av flera gemensamt (jfr avsnitt 19.1, författningskommentaren till 29 §). Att den kollektiva beslutsformen slagits fast som norm för besluts- fattande när flera deltar i beslutet grundar sig inte i att den metoden generellt sett bedömts vara lämpligare än den kollegiala metoden. I stället motiveras valet av att den kollektiva metoden kommit att tillämpas i allt större utsträckning bland myndigheterna och att den regelmässigt ansetts ändamålsenlig för omröstning i förvaltningsärenden. Målet med att slå fast vilken metod som ska tillämpas, om inget annat är särskilt föreskrivet, har varit att motverka att skillnader i tillämpningen uppkommer som en följd av oklarheter om vilka omröstningsregler som ska gälla (prop. 1985/86:80 s. 31). Avsikten har således inte varit att överge möjligheten att ge beslutanderätten i ärenden till en person ensam. Vad som regleras i 18 § FL är endast hur förfarandet ska gå till om ett ärende ska avgöras av fler än en befattningshavare. Motsvarande bestämmelser för de kommunala nämnderna och styrelserna finns i 4 kap. 20 och 21 §§ kommunallagen (jfr 4 kap. 25 och 26 §§ i förslaget till ny kommunallag). I likhet med utredningen anser regeringen att det i den nya förvaltningslagen bör tydliggöras att beslut kan fattas av en befattnings- havare ensam och att en tillämpning av den byråkratiska beslutsformen inte är något som förekommer endast undantagsvis. Det bör också av lagen framgå att även andra personer än beslutsfattaren – t.ex. en föredragande – kan ha medverkat vid den slutliga handläggningen av ärendet utan att delta i själva avgörandet. Regeringen anser att det också finns anledning att i lagen tydliggöra att förvaltningsbeslut kan fattas på automatiserad väg. Utredningens författ- ningsförslag saknar ett sådant klargörande. Regeringen kan dock konsta- tera att automatiseringen av beslut har kommit att bli en allt vanligare företeelse inom delar av den förvaltning som hanterar ett mycket stort antal ärenden , t.ex. i verksam- het. Genom att det i lagen slås fast att beslut kan fattas automatiserat tydliggörs att det inte behövs en reglering i en specialförfattning för att en myndighet ska kunna använda denna beslutsform. 2016/17:180 därmed också bättre förutsättningar för en fortsatt utveckling av den Regeringen delar i övrigt utredningens uppfattning att den ordning som regleras i 18 § första och andra styckena FL och som har visat sig fungera väl i den offentliga förvaltningen – den kollektiva beslutsformen – bör föras över till den nya lagen utan några ändringar i sak. Regeringens förslag innebär således att när flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas ska ordföranden lägga fram de olika förslag till beslut som har förts fram. Förslagen ska presenteras så att de kan besvaras med ja eller nej. Sedan de befattningshavare som deltar i själva avgörandet har fått ta ställning till förslagen ska ordföranden meddela vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. blir myndighetens beslut om inte omröstning begärs. omröstning ska hållas öppet. Om det vid omröstningen finns fler än två