prop · H50317 · 2017-09-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:17 Politisk information i skolan Regeringen överlämnar denna proposition till . I denna proposition föreslås att nya bestämmelser införs i skollagen (2010:800) som anger att det är rektorn som beslutar om politiska partier ska bjudas in för att medverka i utbildningen. Om politiska partier bjuds in får antalet begränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen , vald församling i en eller flera kommuner eller i . Rektorn får även bjuda in politiska partier utifrån ett annat urval, om urvalet sker på en annan objektiv grund. Om ett begränsat antal politiska partier har bjuditis in till en skola behöver inte andra politiska partier som har anmält intresse för att medverka i utbildningen ges en sådan möjlighet. Rektorn får dock besluta att eleverna som ett led i utbildningen ska ges möjlighet att på lämpligt sätt ta del av information också från dessa andra politiska partier. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Trots skolans demokratiuppdrag upplevs det som oklart hur politiska partier får bjudas in ............................................................ Det ska tydliggöras hur politiska partier kan tas emot i skolan......... Befintligt stödmaterial behöver uppdateras .................................... Konsekvenser av förslaget .............................................................. Sammanfattning av betänkandet (SOU 2016:4) ............... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). 2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs att det i skollagen (2010:800) ska införas en ny paragraf, 1 kap. 5 a §, av följande lydelse. Rektorn beslutar om politiska partier ska bjudas in för att medverka i utbildningen. Om politiska partier bjuds in får antalet begränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen , vald församling i en eller flera kommuner eller i . Rektorn får även bjuda in politiska partier utifrån ett annat urval än som anges i första stycket, om urvalet sker på en annan objektiv grund. Om ett begränsat antal politiska partier har bjudits in till en skola enligt första eller andra stycket behöver inte andra politiska partier som har anmält intresse för att medverka i utbildningen ges en sådan möjlighet. Rektorn får dock besluta att eleverna som ett led i utbildningen ska ges möjlighet att på lämpligt sätt ta del av information också från dessa andra politiska partier. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Regeringen bemyndigade en särskild utredare att dels analysera de bestämmelser som reglerar hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier i skolorna, dels överväga om skolan ska kunna begränsa det antal politiska partier som skolan tar emot på objektiva grunder, t.ex. till att avse sådana partier som vid tillfället är representerade i . Utredaren skulle också, om så bedömdes möjligt och lämpligt, lämna nödvändiga författningsförslag. En utgångspunkt för arbetet var enligt direktiven att det är önskvärt att elever i sin utbildning ges möjlighet att ta del av politisk opinionsbildning som en del av skolans uppdrag att förbereda elever för att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetslivet. Utredaren lämnade betänkandet Politisk information i skolan – ett led i demokratiuppdraget (SOU 2016:4). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2016/00155/GV). Under den fortsatta beredningen har vissa myndigheter och organ beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss som innehåller vissa sakliga och redaktionella ändringar i förhållande till utredningens förslag (se vidare avsnitt 6). De myndigheter och organ som har beretts tillfälle att yttra sig över utkastet är ombudsmän (), Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern (), , , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF), Sameskolstyrelsen, , , , Idéburna skolors riksförbund, , , Elevkårer, elevråd – , , Kommuner och Landsting (SKL), , , , initiativ, , Djurens parti, Direktdemokraterna, partiet, Enhet, , Grön Ungdom, , , , , Ung vänster, Ungsvenskarna, . Inkomna yttranden finns tillgängliga i (U2016/00155/GV). MUCF, , och tillstyrker förslaget i utkastet. JK, Förvaltningsrätten i , och har inkommit med besked att de inte har några synpunkter på utkastet till lagrådsremiss. Vidare har synpunkter inkommit från JO, , , och Elevkårer. Dessa synpunkter behandlas i avsnitt 6. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslaget utan 4Trots skolans demokratiuppdrag upplevs det som oklart hur politiska partier får bjudas in Politisk information i skolan är en del av skolans demokratiuppdrag Bestämmelser om statsskickets grunder och mänskliga fri- och rättigheter, som kan sägas utgöra vår konstitutions värdegrund, finns i 1 och 2 kap. regeringsformen (RF). Enligt 1 kap. 2 § fjärde stycket RF ska det allmänna verka för att demokratiska idéer blir vägledande inom samhällets alla områden. Skolan har därför ett viktigt demokratiskt uppdrag, vilket regleras såväl i skollagen (2010:800) som i förordningar med bestämmelser om olika skolformer och ämnes- och kursplaner. Frågor om samhällsstyret, däribland politisk information, är en del av undervisningen och även av utbildningen i övrigt. Ett sätt att beskriva det demokratiska uppdraget är att använda orden om, genom och för. Eleverna ska lära om demokrati och mänskliga rättigheter. De ska också lära sig genom att grundläggande demokratiska värderingar och respekten för mänskliga rättigheter genomsyrar skolans lärmiljö. Målet är att de ska utveckla förmågor för att som samhällsmedborgare kunna verka aktivt i demokratin. Skolans värdegrund och demokratiuppdrag kommer i skollagen till uttryck i 1 kap. 4–7 §§. Där anges bl.a. att utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden. Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. I utbildningen ska hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Utbildningen ska också förmedla och förankra respekt för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande demokratiska värderingar som det svenska samhället vilar på. Utbildningen syftar också till att i samarbete med hemmen främja barns och elevers allsidiga personliga utveckling till aktiva, kreativa, kompetenta och ansvarskännande individer och medborgare. Utbildningen ska utformas i överensstämmelse med grundläggande demokratiska värderingar och de mänskliga rättigheterna som människolivets okränkbarhet, individens frihet och integritet, alla människors lika värde, jämställdhet samt solidaritet mellan människor. Var och en som verkar inom utbildningen ska främja de mänskliga rättigheterna och aktivt motverka alla former av kränkande behandling. bildningen ska vila på vetenskaplig grund och beprövad erfarenhet. Att skolan ska arbeta med värdegrunden framgår även av de läroplaner Prop. 2017/18:17 som regeringen beslutar för varje skolform. Även i kursrespektive äm- nesplanen för samhällskunskap i respektive gymnasieskolan kommer skolans demokratiuppdrag till uttryck genom att det anges att eleverna genom undervisningen ska ges förutsättningar att utveckla sin förmåga, att reflektera över mänskliga rättigheter samt demokratiska värden och att undervisningen ska behandla demokrati och politiska system på lokal och nationell nivå samt inom EU (SKOLFS 2010:37 och SKOLFS 2010:261). Det är upp till varje skola att bestämma hur arbetet med skolans demokratiuppdrag ska organiseras, men som en del av skolans uppdrag att förbereda elever för att delta i demokratiska beslutsprocesser i samhälls- och arbetslivet är det viktigt att elever i sin utbildning ges möjlighet att ta del av politisk opinionsbildning. Ett delmoment i arbetet kan vara att bjuda in politiska partier till skolan. Genom att skolan exempelvis anordnar en debatt eller en utfrågning av företrädare för olika politiska partier kan flera viktiga demokratiska principer belysas för eleverna, bl.a. principen om fri åsiktsbildning som anges i 1 kap. 1 § första stycket RF. Det är oklart hur politiska partier får medverka i utbildningen Flera företrädare för skolhuvudmän har uttryckt en osäkerhet om hur de ska gå tillväga när det gäller att bjuda in politiska partier till skolan för t.ex. debatter eller bokbord. Det framkommer enligt utredningen bl.a. i Statens skolverks uppföljning av stödmaterialet Politisk information i skolan 2012. Å ena sidan gäller yttrandefrihet, att elever ska få möta olika ställningstaganden i undervisningen och att objektivitet ska gälla vid urval, å andra sidan finns en tveksamhet till att bjuda in företrädare för partier med åsikter som uppenbart står i strid med skolans värdegrund. Det kan också finnas fysiska faktorer, t.ex. vad gäller tillgång till lokaler eller skolans bemanning, eller andra praktiska skäl som kan ställa krav på att antalet partier som bjuds in måste begränsas. Problemet skolan då ställs inför är om, och i så fall hur, ett sådant urval kan göras utan att åsidosätts. Stödmaterialets information om att skolan inte får utestänga partier ens om de strider mot skolans värdegrund har enligt kommunala referensgrupp gjort att vissa skolor har valt att inte bjuda in något politiskt parti alls för att inte behöva öppna dörrarna för alla partier (SOU 2016:4 s. 163 f.). Det har i och för sig utvecklats en praxis om hur politiska partiers tillträde till skolor ska hanteras av huvudmän, rektorer och lärare, men den är inte entydig. Inte heller genom de uppdrag om att ta fram stödmaterial som regeringen har gett och dåvarande har det kunnat bringas klarhet (se bl.a. regeringens uppdrag Ju2013/7073/D, U2013/7806/UC). Trots skolans demokratiuppdrag finns det alltså en osäkerhet kring hur politiska partier ska behandlas, och denna osäkerhet riskerar att medföra passivitet från skolors sida i fråga om initiativ till samverkan med företrädare för politiska partier. Detta innebär i sin tur att ett viktigt verktyg i skolans arbete med sitt demokratiuppdrag riskerar att gå förlorat. Objektivitetsprincipen sätter ramarna för politisk information i skolan Skolan är inte en allmän plats. Opinionsfriheterna i 2 kap. 1 § regeringsformen (RF), bl.a. yttrandefriheten, innefattar inte någon rätt för medborgarna – eller politiska partier – att få tillträde till en skola för att sprida ett budskap, se bl.a. JO 2013/14 s. 546 (dnr 2459-2011) och JK:s beslut (dnr 5542-10-30). Det finns inte någon bestämmelse i skollagen som anger hur skolor ska förhålla sig när det gäller att bjuda in politiska partier eller i övrigt tillåta att politisk information sprids i skolan. Den rättsliga ramen för detta, t.ex. vid inbjudan av politiska partier eller annat deltagande av partier, framgår ytterst av objektivitetsprincipen och likhetsprincipen som är lagfästa i 1 kap. 9 § RF. Av objektivitetsprincipen följer att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska iaktta saklighet och opartiskhet i sin verksamhet. Likhetsprincipen, som allmänt sett kan anses ingå i objektivitetsprincipen, innebär ett krav på att de nämnda organen i sin verksamhet ska iaktta allas likhet inför lagen. Likhetsprincipen innebär alltså ett krav på likabehandling inför lagen, inte i lagen. Myndigheter ska således inte göra någon annan skillnad mellan enskilda än vad som följer av gällande rättsregler. Fristående skolor, som drivs av enskilda huvudmän, utför offentliga förvaltningsuppgifter när de bedriver utbildning enligt skollagen. Dessa skolor omfattas då av nämnda principer i 1 kap. 9 § RF (jfr 12 kap. 4 § RF), exempelvis när beslut fattas om att bjuda in politiska partier till skolan. Det finns viss vägledning i fråga om hur politiska partier kan bjudas in till skolan Även om det inte finns bestämmelser i skollagen som anger hur politiska partier ska tillåtas i skolan så finns det viss rättspraxis och ett antal beslut från ombudsmän () och Justitiekanslern () som bidrar till viss klarhet. Bland annat framgår att en skola vid en uttolkning av objektivitetsprincipen av praktiska skäl kan begränsa antalet politiska partier som skolan bjuder in, dock endast under förutsättning att urvalet sker på objektiv grund. En objektiv grund för urval kan t.ex. vara att endast partier som är representerade i eller i kommunens fullmäktige bjuds in. JK anger i ett annat beslut att ordningshänsyn också kan motivera att politiska partier nekas tillträde till en skola eller att möjligheten att där lämna information begränsas eller styrs av skolan vad gäller tid, rum och form (dnr 8527- 07-22). Även när skrifter ska spridas, exempelvis vid ett bokbord, ska objektivitetsprincipen beaktas. I ett senare beslut, , anförde JK att om ordningsskäl medför att ett parti avvisas bör hela arrangemanget avbrytas så att alla partier behandlas på samma sätt (dnr ). Det ska tydliggöras hur politiska partier kan tas emot i skolan Regeringens förslag: Det ska regleras i skollagen att det är rektorn som beslutar om politiska partier ska bjudas in att medverka i utbild- I ett sådant beslut får antalet partier begränsas till samtliga de partier som är representerade i antingen , vald församling i en eller flera kommuner eller i . bjuda in politiska partier utifrån ett annat urval, om urvalet sker på annan objektiv grund. Om ett begränsat antal politiska partier har bjudits in till en skola behöver inte andra politiska partier som har anmält intresse för att medverka i utbildningen ges en sådan möjlighet. Rektorn får dock besluta att eleverna som ett led i utbildningen ska ges möjlighet att på lämpligt sätt ta del av information också från dessa andra politiska partier. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag med följande avvikelser: Utredningen föreslår att det i lagtexten ska anges att det är en företrädare för en skolenhet som bjuder in politiska partier samt att antalet partier, när det gäller den kommunala nivån, får begränsas till vald församling i kommun. Utredningen föreslår även att det ska vara tvingande för skolor som bjuder in politiska partier och som begränsar antalet på objektiva grunder, att på ett lämpligt sätt låta eleverna få ta del av information från partier som inte har bjudits in men som har anmält intresse av att få medverka. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag att det ska införas en ny paragraf i skollagen som anger hur skolor ska förhålla sig när de bjuder in politiska partier. Detta gäller bl.a. Justitie- kanslern (), ombudsmän (), Förvaltningsrätten i , , , Sameskolstyrelsen, , och kommuner, Kommuner och Landsting (SKL), , , ges skolledarförbund anser att en ökad klarhet kring vad som gäller och vilka möjligheter som står tillbuds för att säkra genomförandet av demo- kratiuppdraget är av stort värde för landets skolledningar. anser att även om förslaget inte löser alla de frågor som kan uppstå när politiska partier är på besök klargör den föreslagna regleringen regelver- ket och fungerar som ett stöd i skolans arbete. JK anför att det föreslagna tredje stycket i den nya paragrafen, som innebär en skyldighet för skolan att sprida information från andra partier än de som har bjudits in, inte är nödvändigt av hänsyn till objektivitets- JK konstaterar att bestämmelsen skulle innebära en skyldighet för skolan att sprida information även från mycket små och perifera JK anser att det bör övervägas om detta alternativ är det bästa. alternativ kan enligt JK vara att låta det tredje stycket utgå och i stället överlåta till skolan själv att med beaktande av kravet på saklighet och ob- jektivitet, avgöra om ytterligare partier ska få medverka i verksamheten. anför att flera av de förslag som framförs för hur en selektion av ”övriga intresserade partier” ska göras framstår som problematiska eller kontraproduktiva. ser risken att förslaget, snarare än att förbättra möjligheterna för politisk information i skolan, skapar ytterligare hinder som gör att skolorna drar sig för att över huvudtaget bjuda in politiska partier i undervisningssammanhang. Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i , , , och , efterlyser vissa förtydliganden, såsom att det även bör framgå när bestämmelsen ska tillämpas, att det bör förtydligas att det är rektorn som beslutar om att skolan ska bjuda in politiska partier, att det behöver förtydligas vad som avses med uttrycket ”vald församling i kommunen”, att det behöver förtydligas när och hur andra partier än de som bjuds in ska få medverka i utbildningen och att det behöver förtydligas hur beslut som fattas med stöd av de föreslagna bestämmelserna ska kunna överklagas. Unga Feminister är kritiska till begreppet objektiv grund och menar bl.a. att det inte bör vara förenligt med skollagen och att bereda plats åt partier i skolan som vilar på odemokratiska värden. Ett fåtal remissinstanser, däribland JK, , och , framför synpunkter på den föreslagna bestämmelsens placering i skollagen. Ett antal remissinstanser anför att förslaget missar att behandla flera andra viktiga frågeställningar och utmaningar för skolväsendet i fråga om demokratiuppdraget, bl.a. (), (), Ung vänster, och kommun. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organ beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss med ett förslag som i sak överensstämmer med vad som anges i rutan ovan. Majoriteten av de som har inkommit med yttrande, JK, Förvaltningsrätten i , , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , , och , tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. JO är tveksam till om en bestämmelse som innebär att vissa partier helt kan uteslutas från verksamheten är förenlig med objektivitetsprincipen. En sådan bestämmelse stämmer enligt JO i vart fall mindre väl överens med skolans demokratiuppdrag i anslutning till principen om fri åsiktsbildning och JO förordar därför utredningens lydelse av det tredje stycket. , som har redaktionella synpunkter på förslaget, anför att det inte framgår om regeringen anser att bestämmelserna i diskrimineringslagen (2008:567) och 6 kap. skollagen om skyldighet att motverka diskriminering respektive kränkande behandling är yttrandefrihetsbegränsande. och Elevkårer anser att utkastets texter om vad som gäller ansvaret för vad som sker i skolans lokaler efter skoltid är otydligt. Skolinspektionen ifrågasätter om den föreslagna andra meningen i tredje stycket är nödvändig då den enligt myndigheten synes reglera något som redan gäller. Skälen för regeringens förslag Nya bestämmelser bör införas i skollagen för att stärka skolan i dess arbete med demokratiuppdraget Som utredningen har konstaterat råder det till viss del osäkerhet om hur rättsläget ska tolkas när det gäller frågan hur skolor ska agera när de bjuder in politiska partier. Flera remissinstanser har lyft fram att detta är negativt utifrån skolans demokratiuppdrag. Enligt välkomnades tillsättandet av utredningen då det fanns en besvärande och tilltagande förvirring kring hur lagstiftningen skulle tolkas. Ett antal incidenter där ordningen på skolan har störts avsevärt har enligt förbundet inneburit att ett ökat antal skolledningar sett det som nödvändigt att avstå från att bjuda in företrädare för politiska partier till skolan, vilket är en utveckling som förbundet ser som mycket negativ. Utvecklingen bekräftas av () som anför att förbundet ser en ökad begränsning av hur ofta och under vilka former de välkomnas till skolor. Det är viktigt att den rådande osäkerheten i fråga om hur politiska partier får bjudas in till skolan inte leder till att färre skolor väljer att bjuda in politiska partier. Regeringen delar därför bl.a. , Skolinspektionens och Lärarnas Riksförbunds åsikt att det behöver förtydligas vad som gäller när skolor bjuder in politiska partier och därmed tillvaratar de möjligheter som en sådan medverkan kan medföra. Regeringen anser i likhet med utredningen och majoriteten av remissinstanserna att det bör införas nya bestämmelser i skollagen som förtydligar vad som ska gälla i en sådan situation. Den praxis som regeringen redogör för i avsnitt 5 har varit föranledd av politiska partiers krav på likabehandling och rätt till tillträde till skolan. Regeringen vill dock här betona att skolan inte är en allmän plats och att rätten till yttrandefrihet inte innefattar en rätt att komma till skolor och sprida sitt budskap. Utgångspunkten är i stället att skolor kan välja om de vill bjuda in politiska partier eller inte. De nya tydliggörande bestämmelser som föreslås i denna proposition syftar i första hand till att ge skolan tydliga handlingsregler för det fall att en skola väljer att, som led i sitt arbete med demokratiuppdraget, bjuda in politiska partier. Ut- gångspunkten för dessa bestämmelser är således att en sådan inbjudan sker som en del i utbildningen. De nya bestämmelserna bör förtydliga hur en skola på objektiv grund kan begränsa det antal politiska partier som bjuds in till skolan Utredningens förslag till nya bestämmelser i skollagen innebär ett förtydligande av hur en skola med beaktande av objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § RF kan begränsa hur politiska partier bjuds in till skolan. Den föreslagna paragrafen har tre stycken. Det första stycket pekar ut alternativa tillåtna sätt att på objektiva grunder begränsa en inbjudan till ett antal partier. Det är alltså fråga om alternativa begränsningsregler som är frivilliga att använda (fakultativa). Det andra stycket upplyser om att en skola också kan välja att begränsa en inbjudan på annat sätt, förutsatt att begränsningen görs på en objektiv grund. Det tredje stycket innebär ett tvingande kompletterande handlingssätt när skolorna på objektiva grun- der begränsar sin inbjudan av politiska partier med tillämpning av första eller andra stycket. Den fakultativa begränsningsregeln i det föreslagna första stycket har sin bakgrund i att det i praxis har lyfts fram att det är möjligt att begränsa antalet inbjudna politiska partier på objektiv grund, om en sådan begräns- ning behövs av praktiska skäl (RÅ 81 2:26 II). I och med det stora antalet politiska partier som genomgående skulle kunna komma i fråga för en sådan inbjudan har utredningen presumerat att det finns praktiska behov av en begränsningsregel. Utredningen hänför sig här till att det inför valet 2014 fanns ca 40 registrerade partibeteckningar på Utredningen har därför som en första handlingsregel i skol- lagen förslagit att en skola kan begränsa en inbjudan till att omfatta samtliga de partier som är representerade i antingen , vald för- samling i kommun eller . () invänder att förbundet upplever att det är väldigt få skolor som av praktiska skäl inte klarar av att ta emot besök därför att de får många förfrågningar från olika partier. anger dock också att deras besök ofta inte sker genom verksamhet som är planerad av skolan utan att förbundet frågar en skola om det får ställa upp ett bokbord i entrén, cafeterian eller någon annan lämplig plats och