prop · H403107 · 2017-02-21 00:00:00 — Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i upp- drag att föreslå hur tillämpningsdirektivet ska genomföras i svensk rätt (dir. 2014:81). Genom tilläggsdirektiv som beslutades utvidgades uppdraget och gavs förlängd tid (dir. Utredningen antog namnet Utredningen om nya utstationeringsregler (A 2014:04). Utredningen om nya utstationeringsregler överlämnade delbetänkandet Tillämpningsdirektivet till utstationerings- direktivet – Del I (SOU 2015:13) till regeringen. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 7. Betänkandets lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 8. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 9. överlämnade utredningen slutbetänkandet Tillämpningsdirektivet till utstationerings- direktivet – Del II (SOU 2015:38). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 10. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 11. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 12. Remissyttrandena och remissammanställningar finns till- gängliga i (dnr A2015/00734/ARM och A2015/01050/ARM). Inom utarbetades en departements- promemoria, Entreprenörsansvar och svenska kollektivavtalsvillkor vid utstationering (Ds 2016:6). I promemorian gjordes vissa kompletterande överväganden och lämnades delvis avvikande förslag jämfört med de två betänkandena Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 13. Promemorians lag- förslag finns i bilaga 14. Promemorian har remissbehandlats. En för- teckning över remissinstanserna finns i bilaga 15. Remissyttrandena och en remissammanställning finns tillgängliga i Arbetsmarknadsdeparte- mentet (dnr A2016/00736/ARM). I denna proposition behandlas de lagförslag som lämnas i de tre betänkandena samt i departementspromemorian, dock inte de förslag som rör entreprenörsansvar. I denna proposition behandlas inte heller tillämpningsdirektivets bestämmelser om gränsöverskridande verk- ställighet av administrativa sanktionsavgifter, som har behandlats i sär- skild ordning (se prop. 2016/17:26). När det framöver görs hänvisningar till de olika utredningarna kommer betänkandet Översyn av lex att benämnas ”kommitténs förslag”. De två betänkandena Tillämpningsdirektivet till utstationeringsdirektivet kommer att hänvisas till som ”utredningens förslag”. Departements- promemorian Entreprenörsansvar och svenska kollektivavtalsvillkor vid utstationering kommer att benämnas ”promemorians förslag”. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 16. Lagrådets yttrande finns i bilaga 17. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 5.1, 5.4, 6.2, 7.2.1, 7.2.2, 7.3, 9 och i författningskommentaren. antogs och rådets direktiv 96/71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhanda- hållande av tjänster, förkortat utstationeringsdirektivet. Motiven till direktivet och huvudreglerna framgår av dess ingress. sägs bland annat att genomförandet av den inre marknaden medför en dynamisk miljö för att tillhandahålla tjänster över gränserna, genom att det lockar företag att utstationera arbetstagare i andra länder. där att ett främjande av tillhandahållandet av tjänster över gränserna kräver lojal konkurrens och åtgärder som garanterar att arbetstagarnas Där framgår också att det bör ske en samordning mellan medlemsstaternas regler så att en kärna av tydligt definierade skyddsregler kan fastställas. Arbetsgivaren ska iaktta skyddsreglerna oavsett hur utstationeringen varar, men vissa undantag kan göras beträffande arbete av kort varaktighet och ringa omfattning. För att garantera att direktivet genomförs ska medlemsstaterna vidta lämpliga åtgärder och behöriga instanser bör samarbeta med varandra. Av kommissionens memorandum framgår att det inte är fråga om att harmonisera ländernas materiella lagstiftning. Syftet är i stället att samordna reglerna i medlemsländerna på så sätt att man pekar ut vilka tvingande regler i värdlandet en arbetsgivare måste iaktta när han eller utstationerar arbetstagare ([91] 230 final SYN 346 av den De centrala bestämmelserna i utstationeringsdirektivet finns i artikel 3. Medlemsstaterna ska enligt artikel 3.1 se till att de utstationerande före- tagen garanterar de utstationerade arbetstagarna de arbets- och anställningsvillkor i värdlandet som är fastställda i lag eller allmän- giltigförklarade kollektivavtal eller skiljedomar på följande områden (den hårda kärnan): a) längsta arbetstid och kortaste vilotid, b) minsta antal betalda semesterdagar , c) minimilön, d) villkor för att ställa arbetstagare till förfogande, e) säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen, f) skyddsåtgärder med hänsyn till arbets- och anställningsvillkor för gravida kvinnor och kvinnor som fött barn samt för barn och g) lika behandling av kvinnor och män samt andra bestämmelser om Av artikel 3.7 följer att direktivets bestämmelser inte ska förhindra tillämpning av arbets- och anställningsvillkor som är förmånligare för Om en medlemsstat inte har något system för allmängiltigförklaring av kollektivavtal eller skiljedomar kan den staten i stället enligt artikel 3.8 andra stycket, under vissa förutsättningar, utgå från kollektivavtal som gäller allmänt för alla likartade företag inom den aktuella sektorn eller det aktuella arbetet och inom det aktuella geografiska området (första strecksatsen). Medlemsstaterna kan också utgå från kollektivavtal som har ingåtts av de mest representativa arbetsmarknadsorganisationerna på nationell nivå och som gäller inom hela det nationella territoriet (andra strecksatsen). Även andra metoder för fastställande av villkor än sådana som avses i artikel 3.1 eller 3.8 kan användas så länge metoderna inte strider mot principen om fri rörlighet för tjänster (se dom i Laval- målet, un mot , 1, Byggettan och , C-341/05, EU:C:2007:809, p. 68 samt prop. 2009/10:48 s. 24). Medlemsstaterna får också ålägga utstationerande företag att tillämpa villkor på andra områden än de som omfattas av den hårda kärnan, om bestämmelserna rör s.k. ordre public (första strecksatsen i artikel 3.10 i utstationeringsdirektivet). Beträffande uthyrningssituationer får medlemsstaterna fastställa att ut- hyrda arbetstagare som utstationeras inom medlemsstatens territorium ska garanteras samma villkor som tillämpas på tillfälligt anställda arbetstagare i den medlemsstat inom vars territorium arbetet utförs (artikel 3.9 i utstationeringsdirektivet). Direktivet innehåller också bestämmelser i fråga om samarbete och information. Enligt artikel 4 ska medlemsstaterna utse ett eller flera för- bindelsekontor. Medlemsstaterna ska planera ett samarbete mellan de offentliga förvaltningar som i enlighet med nationell lagstiftning har behörighet att övervaka de arbets- och anställningsvillkor som anges i artikel 3. Detta samarbete består särskilt i att besvara motiverade för- frågningar från dessa offentliga förvaltningar om information angående utsändande av arbetstagare till andra medlemsstater, inbegripet uppenbart missbruk eller gränsöverskridande verksamheter som antas vara olagliga. Varje medlemsstat ska vidta åtgärder för att informationen om de arbets- och anställningsvillkor som avses i artikel 3 ska vara allmänt tillgänglig. I artikel 5 anges att medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder om direktivets bestämmelser inte följs. De ska i synnerhet sörja för att arbetstagarna eller deras företrädare har tillgång till lämpliga förfaranden för att säkerställa skyldigheterna i direktivet. För att göra gällande rätten till de arbets- och anställningsvillkor som garanteras i artikel 3 ska talan enligt artikel 6 kunna väckas i den medlemsstat inom vars territorium arbetstagaren är eller har varit ut- stationerad utan att detta i förekommande fall ska påverka möjligheten att i enlighet med internationella konventioner om rättslig behörighet att väcka talan i en annan stat. Det kan nämnas att kommissionen presenterade ett förslag till ändring av utstationeringsdirektivet (COM[2016] 128 final av ). Förhandling om förslaget pågår. antogs och rådets direktiv 2014/67/EU om tillämpning av direktiv /71/EG om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster och om ändring av förordning (EU) nr 1024/2012 om administrativt samarbete genom informationssystemet för den inre marknaden (IMI-förordningen), för- Tillämpningsdirektivet är en av tolv nyckelåtgärder som kommissionen har identifierat för att stimulera tillväxt och stärka förtroendet för den inre marknaden (se den s.k. inremarknadsakten, KOM[2011] 206 slutlig Enligt artikel 1 är syftet med direktivet att fastställa en gemensam ram med en uppsättning bestämmelser, åtgärder och kontrollmekanismer som syftar till att förbättra och öka enhetligheten i genomförandet, tillämpningen och efterlevnaden av utstationeringsdirektivet. Direktivet innehåller åtgärder för att förhindra att regler missbrukas I artikel 1 betonas också att tillämpningsdirektivet inte ska påverka tillämpningsområdet för utstationeringsdirektivet. I artikel 4 finns bestämmelser som syftar till att klargöra när det vid en gränsöverskridande situation är fråga om utstationering. myndigheterna ska göra en helhetsbedömning av alla faktiska om- ständigheter som anses nödvändiga för att avgöra om det är fråga om Vidare framgår av artikeln ett antal icke uttömmande omständigheter som en behörig myndighet kan beakta i sin bedömning. Medlemsstaterna ska enligt artikel 5 vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa att information om tillämpliga arbets- och anställningsvillkor enligt artikel 3 i utstationeringsdirektivet finns allmänt tillgänglig. artikeln anges vad medlemsstaterna mer i detalj ska göra för att förbättra tillgången till information. Tillämpningsdirektivet innehåller i artiklarna 6 och 7 föreskrifter om samarbete mellan behöriga myndigheter i etableringsstaten och värd- staten när det gäller utstationeringssituationer. bestå i att svara på motiverade förfrågningar från behöriga myndigheter i Förfrågningar kan även avse kontroller, inspektioner och utredningar om bristande efterlevnad eller missbruk av tillämpliga bestämmelser om utstationering. elektronisk form inom vissa tidsfrister tillhandahålla den information som har begärts. I direktivet anges att samarbetet ska ske genom in- formationssystemet för den inre marknaden (), som tillhandahålls av I artiklarna 9 och 10 finns bestämmelser om kontroll av efterlevnaden av utstationerings- och tillämpningsdirektiven. Det är tillåtet för värd- medlemsstaterna att införa vissa typer av administrativa krav och kontrollåtgärder med avseende på företag som utstationerar arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster. Åtgärderna måste dock vara nödvändiga för att man effektivt ska kunna övervaka att de skyldigheter som fastställs i tillämpnings- och utstationeringsdirektivet fullgörs. Åtgärderna måste även vara motiverade och proportionerliga. staterna ska vidare se till att det införs lämpliga och effektiva kontroll- system i enlighet med nationell rätt och praxis och att de myndigheter som utsetts enligt nationell rätt genomför effektiva och lämpliga Prop. 2016/17:107 inspektioner på deras territorier. Tillämpningsdirektivet innehåller i artikel 11 föreskrifter om försvar av rättigheter, underlättande av klagomål och efterhandsutbetalningar. För att se till att skyldigheterna enligt utstationeringsdirektivet och tillämpningsdirektivet fullgörs ska medlemsstaterna säkerställa att det finns effektiva sätt för utstationerade arbetstagare att lämna in klagomål mot arbetsgivarna direkt samt rätt att inleda rättsliga och administrativa förfaranden mot arbetsgivaren. Detta ska kunna ske även i den medlems- stat där arbetstagarna är eller har varit utstationerade. Arbetstagarna ska skyddas mot all ogynnsam behandling från arbetsgivarens sida om de inleder rättsliga eller administrativa förfaranden. Medlemsstaterna ska se till att bl.a. arbetsgivarorganisationer och arbetstagarorganisationer ska få företräda arbetsgivare respektive arbetstagare med deras godkännande i rättsliga och administrativa förfaranden. Vidare ska medlemsstaterna se till att arbetsgivaren för den utstationerade arbetstagaren är ansvarig för alla berättigade förmåner som följer av avtalsförhållandet mellan arbets- givaren och den utstationerade arbetstagaren. I artikel 12 finns bestämmelser om underentreprenörer och ansvars- frågor. För att åtgärda bedrägerier och missbruk får medlemsstaterna se till att en entreprenör, till vilken en utstationerande arbetsgivare är en direkt underentreprenör, kan hållas ansvarig av den utstationerade arbetstagaren för vissa rättigheter enligt utstationeringsdirektivet. Tillämpningsdirektivet innehåller slutligen i kapitel VI bestämmelser om gränsöverskridande verkställighet av ekonomiska administrativa sanktionsavgifter. Direktivet föreskriver ett gemensamt instrument för ömsesidigt erkännande och verkställighet av sådana administrativa sanktionsavgifter som har ålagts en tjänsteleverantör som är etablerad i en medlemsstat för bristande efterlevnad av gällande bestämmelser om utstationering av arbetstagare i en annan medlemsstat. Samarbetet ska ske genom . 4.3Kort om domsrätt och tillämplig lag Vid tvister om utstationerade arbetstagares villkor kan, liksom i andra arbetstvister med internationell anknytning, frågan uppkomma om vilket lands domstol som är behörig att pröva tvisten och vilket lands lag som domstolen ska tillämpa. Den viktigaste unionsrättsakten för att bestämma domsrätt är Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 av om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (I-förordningen). I I-förordningen finns det allmänna bestämmelser om vid vilken domstol talan ska väckas. Där finns också särskilda bestämmelser om domstols behörighet vid tvister om anställningsavtal. För tvister om kollektivavtal tillämpas de allmänna bestämmelserna. Sammanfattningsvis gäller då följande. Huvudregeln är att talan mot den 2016/17:107 som har hemvist i en medlemsstat ska väckas vid domstol i den medlemsstaten (artikel 4). Från huvudregeln finns bl.a. följande undan- tag. Om talan avser avtal får talan också väckas vid domstolen i den ort där den förpliktelse som talan avser ska uppfyllas (artikel 7.1). I fråga om tvist som gäller verksamhet vid en filial, agentur eller annan etablering, får talan väckas vid domstolen i den ort där denna är belägen (artikel 7.5). Vidare kan parterna träffa avtal om att en domstol eller domstolarna i en medlemsstat ska vara behöriga att pröva en tvist (s.k. prorogations- avtal). En sådan behörighet är då som utgångspunkt exklusiv (artikel 25). När det gäller tvister om anställningsavtal får talan mot en arbetsgivare som har hemvist i en medlemsstat väckas vid domstolarna i den medlemsstat där arbetsgivaren har hemvist. Talan får också väckas i en annan medlemsstat vid domstolen för den ort där eller varifrån arbets- tagaren vanligtvis utför eller senast utförde sitt arbete. Om arbetstagaren inte vanligtvis utför eller utförde sitt arbete i ett och samma land, får talan väckas vid domstolen för den ort där det affärsställe vid vilket arbetstagaren anställts är eller var beläget (artikel 21.1). I vissa fall får även talan mot en arbetsgivare som inte har hemvist i en medlemsstat väckas vid en domstol i en medlemsstat (artikel 21.2). Möjligheterna att avtala om domstols behörighet är mer begränsade vid tvister om anställningsavtal än vad som är fallet vid t.ex. tvister om kollektivavtal. Avvikelser i ett avtal från bestämmelserna om domstols behörighet gäller vid tvister om anställningsavtal endast om prorogationsavtalet har ingåtts efter tvistens uppkomst, eller ger arbetstagaren rätt att väcka talan vid andra domstolar än dem som anges i förordningen (artikel 23). Behörighetsreglerna i I-förordningen anses vara uttömmande. Enligt artikel 67 i förordningen ska förordningen dock inte påverka tillämpningen av de bestämmelser som, på särskilda områden, reglerar domstols behörighet eller erkännande eller verkställighet av domar och som finns i unionsrättsakter eller i nationell lagstiftning som harmonise- rats för att genomföra sådana rättsakter. I artikel 6 i utstationeringsdirektivet finns kompletterande regler om domstols behörighet inom direktivets tillämpningsområde som i viss utsträckning avviker från I-förordningen. Sådana regler återfinns också i artikel 11.1 i tillämpningsdirektivet. Dessa bestämmelser ska alltså tillämpas vid sidan av I-förordningen. Den viktigaste unionsrättsakten för att avgöra vilket lands lag som är tillämplig för ett avtal är och rådets förordning (EG) nr 593/2008 av om tillämplig lag för avtalsförpliktelser (I), den s.k. I-förordningen. Huvudregeln är att parterna fritt kan välja vilket lands lag som ska tillämpas på avtalet (artikel 3). Om någon tillämplig lag inte valts finns det i artikel 4.1 regler om hur tillämplig lag fastställs beträffande vissa särskilda fall. Om tillämplig lag inte kan fastställas med hjälp av artikel 4.1, ska avtalet underkastas lagen i det land där den part som ska utföra avtalets karakteristiska prestation har sin vanliga vistelseort (artikel 4.2). Om det framgår av alla omständigheter att avtalet uppenbart har en närmare anknytning till ett annat land, ska lagen i det landet gälla (artikel Om inte tillämplig lag kan fastställas enligt artikel 4.1 eller 4.2, ska Prop. 2016/17:107 avtalet vara underkastat lagen i det land till vilket det har närmast anknytning (artikel 4.4). Även beträffande individuella anställningsavtal är huvudregeln att av- talet ska underkastas den lag som parterna har valt. Ett sådant lagval får dock inte medföra att arbetstagaren berövas det skydd som arbetstagaren skulle ha haft enligt tvingande regler i den lag som skulle ha varit tillämplig om lagval inte gjorts (artikel 8.1). Om något lagval inte har gjorts beträffande anställningsavtalet, tillämpas som huvudregel lagen i det land där den anställde vanligtvis utför sitt arbete. Det land där arbetet vanligen utförs ska inte anses ha ändrats när arbetstagaren tillfälligtvis utför sitt arbete i ett annat land (artikel 8.2). Om inte tillämplig lag kan fastställas enligt punkt 2, ska avtalet vara underkastat lagen i det land där det företag som har anställt arbetstagaren är beläget (artikel 8.3). Om det framgår av de samlade omständigheterna att avtalet har en närmare anknytning till ett annat land än det som anges i punkterna 2 och 3, ska lagen i det andra landet tillämpas (artikel 8.4). Reglerna i I-förordningen är uttömmande. Det finns dock ett visst utrymme för avvikelser. Bland annat följer av artikel 23 i I-förord- ningen att förordningen inte ska inverka på tillämpningen av unions- rättsliga bestämmelser som på vissa särskilda områden fastställer lagvals- regler för avtalsförpliktelser. Bestämmelserna i artikel 3 i ut- stationeringsdirektivet innehåller regler om vilka bestämmelser som ska tillämpas på utstationerade arbetstagare. Bestämmelserna avviker från I-förordningens regler och dessa ska alltså tillämpas i stället för förordningen. 5Ett nytt system med kollektivavtal med begränsade villkor och verkningar vid utstationering 5.1Möjligheten att uppnå ett kollektivavtal som reglerar villkoren för utstationerade arbetstagare utvidgas Regeringens förslag: Möjligheten att uppnå ett kollektivavtal som reglerar villkoren för utstationerade arbetstagare ska utvidgas. Detta ska ske genom en möjlighet att vid utstationering ingå ett kollektiv- avtal med begränsade villkor och verkningar, med stöd av strids- åtgärder. Den s.k. bevisregeln ska tas bort. Kommitténs förslag: Överensstämmer med regeringens. Kommittén använder emellertid utstationeringskollektivavtal som benämning på de kollektivavtal som reglerar villkoren för utstationerade arbetstagare. Remissinstanserna: (), i (LO), Tjänstemännens Central- organisation (TCO) och Akademikers (), tillstyrker att skyddet för utstationerade arbetstagares rätt till minimivillkor förstärks och att det bör ske genom ett system med sär- skilda kollektivavtal för utstationerade arbetstagare. () anser att det finns flera oklarheter med den före- Däremot anser att om kollektivavtal för utstationerade arbetstagare med minimivillkor införs så är det förenligt med att den s.k. bevisregeln tas bort. även (transporträtt) ifrågasätter även lämpligheten i att införa en helt ny form av kollektiv- () avstyrker förslaget eftersom rätten att vidta stridsåtgärder till förmån för egna medlemmar eventuellt är mer vidsträckt och därför bör utredas vidare, samt anser att lagvalsfrågorna bör utredas vidare. Arbetsdomstolen har ingen in- vändning mot förslaget och den argumentation som förs om att ett sådant system bör stå i överenstämmelse med . betonar dock att införandet av en sådan ny form av kollektivavtal med särskilda rättsverkningar är främmande för den svenska arbets- anser att de begränsningar i konflikt- rätten som lex medfört minskar genom det aktuella förslaget. för europapolitiska studier (Sieps), Kommers- transporträtt) och Kommuner och Landsting (SKL) uttrycker tveksamhet kring förslagets förenlighet med . verket och Kommunala Företagens ifrågasätter om rätten att vidta stridsåtgärder för att uppnå ett kollektivavtal för ut- stationerade arbetstagare när den utstationerande arbetsgivaren visat att arbetstagarna redan har minimivillkor, är förenlig med . brukarnas anser att bevisregeln i den nuvarande lag- stiftningen inte bör ändras. tagarna, , och Byggindustrier anser att en rätt att vidta stridsåtgärder för att uppnå ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare när den utstationerande arbetsgivaren visat att arbetstagarna redan har minimivillkor strider mot eftersom det innebär ett hinder för den fria rörligheten av Övriga remissinstanser berör inte särskilt förslaget. Skälen för regeringens förslag Reglering av anställningsvillkor i svensk rätt – den svenska I har arbetsmarknadens parter, alltså arbetsgivarna eller deras organisationer och arbetstagarna genom sina organisationer, huvud- ansvaret för att reglera villkoren på arbetsmarknaden. kännetecknas, förenklat beskrivet, av att arbetsmarknadens parter i stor utsträckning kan göra avsteg genom kollektivavtal från de grundläggande lagbestämmelser som finns på arbetsrättens område. om minimilön finns dock över huvud taget inte utan det är en fråga som arbetsmarknadens parter ansvarar för genom reglering i kollektivavtal. vissa fall regleras lönen genom enskilda anställningsavtal. alltså lagstiftning tillsammans med kollektivavtal genom att lag- stiftningen lägger fast ramarna men är semidispositiv i stora delar, vilket innebär att arbetsmarknadens parter kan träffa kollektivavtal med ett annat innehåll. Kollektivavtalen är således i praktiken det dominerande instrumentet i för att tillförsäkra de enskilda arbetstagarna det skydd som de i många andra länder får genom lagstiftning. Det kollektivavtalssystem som finns i förutsätter starka och ansvarstagande parter på arbetsmarknaden. Den svenska arbetsmarknadsmodellen kännetecknas också av starka, självständiga organisationer på arbetsmarknaden på både arbetsgivar- och arbetstagarsidan. Både arbetsgivare och arbetstagare är i hög grad organiserade. Generellt sett är organisationsgraden på arbetstagarsidan. En arbetsgivare som är bunden av ett kollektivavtal är dessutom normalt skyldig att tillämpa avtalet även på de arbetstagare som inte är medlemmar i den avtalsbärande organisationen. av alla arbetstagare i täcks av kollektivavtal. Typiskt för det svenska systemet är vidare att det normalt inte finns något hinder mot att vidta stridsåtgärder när kollektivavtal saknas mellan parterna. Förekomsten av ett kollektivavtal innebär dock i det närmaste total fredsplikt mellan parterna. Den svenska arbetsmarknadsmodellen etablerades i allt väsentligt och utgör ett grundelement i den svenska samhällsmodellen.