prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Det finns därför, som redan har konstaterats, skäl att behandla respekt för mänskliga rättigheter och den demokratiska statusen i den mottagande staten på ett likartat sätt och i ett sammanhang i riktlinjerna. På det sättet ökar förutsättningarna för att göra en samlad bedömning som blir väl avvägd utifrån de försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska intressen som ska beaktas i tillståndsprövningen. Beaktandet av mänskliga rättigheter i exportkontrollen bör ses i ett internationellt perspektiv Sedan den nuvarande krigsmateriellagen trädde i kraft i början av 1990- talet har det skett en positiv utveckling när det gäller den internationella regleringen av handel med krigsmateriel. Som redogjorts för i avsnitt 4.2 antog EU 1998 en frivillig uppförandekod för vapenexport som 2008 ersattes av EU:s gemensamma ståndpunkt. Vidare antogs 2013 , till vilket omkring 90 länder har anslutit sig. Genom dessa internationella överenskommelser har fått tydligare regler för att säkerställa att en utförsel eller utlands- samverkan inte bidrar till internt förtryck eller kränkningar av de mänsk- liga rättigheterna i den mottagande staten, eller till övergrepp av inter- nationell humanitär rätt. Den sammantagna innebörden av artikel 2 i EU:s gemensamma stånd- punkt och artikel 7 i är att en utförsel inte kan komma ifråga, om det finns en ”uppenbar risk” eller en ”övervägande risk” för att den materiel som ska exporteras kan komma att användas för eller bidra till allvarliga övergrepp av mänskliga rättigheter eller av internationell humanitär rätt eller för att begå eller underlätta allvarliga könsrelaterade våldshandlingar eller allvarliga våldshandlingar mot kvinnor och barn. Om det finns en sådan risk i fråga om materielens användning, föreligger ett ovillkorligt hinder mot att ISP eller regeringen lämnar tillstånd till utförsel. Det följer av att EU:s gemensamma stånd- punkt och utgör bindande internationella förpliktelser för . Ett tillstånd skulle i sådant fall strida mot Sveri- ges utrikespolitik (1 § andra stycket krigsmateriellagen). Den riskbedöm- ning som ska göras enligt dessa internationella överenskommelser utgör i praktiken en sådan försiktighetsprincip som och kristna råd efterlyser i sina remissyttranden. De nationella svenska riktlinjerna om mänskliga rättigheter utgör ett viktigt komplement till de hinder mot utförsel som anges i EU:s gemen- samma ståndpunkt och . Enligt riktlinjerna bör tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, inte lämnas om det avser en stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Det ska alltså inte endast beaktas vilken användning som krigsmaterielen kan komma att få, utan det ska även göras en bredare bedömning av den mottagande statens respekt för mänskliga rättigheter. I en situation då en tilltänkt 2017/18:23 utlandssamverkan inte bedöms riskera att kunna användas för eller bidra till allvarliga kränkningar av mänskliga rättigheter eller av internationell humanitär rätt, ska de svenska riktlinjerna säkerställa att exporten eller utlandssamverkan inte heller i övrigt står i strid med målen och princi- perna för vår utrikespolitik. Detta är enligt regeringen en helt central uppgift för exportkontrollen av krigsmateriel. Som kommittén konstaterar har EU:s gemensamma ståndpunkt och medfört en förändring av tillståndspröv- ningen, såtillvida att ISP tillämpar dessa nya internationella åtagan- den parallellt med de svenska riktlinjerna. Det handlar dock inte bara om skyldigheter som har att följa, utan om en utveckling som får anses ligga väl i linje med utrikespolitik. Den helhetsbedömning som ska ske enligt de svenska riktlinjerna inne- bär i de flesta fall en avsevärt mer restriktiv hållning när det gäller utfallet av prövningen, än vad som skulle ha blivit fallet om prövningen skedde enbart utifrån och . Respekt för mänskliga rättigheter har i det svenska regelverket ställning som ett centralt villkor i tillståndsprövningen. På så sätt fullföljs även traditionella återhållsamhet när det gäller export av krigs- materiel. Prövningen bör breddas och skärpas till att avse allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter Som framgått anger nuvarande riktlinjer att tillstånd till utlandssamver- kan inte bör ges, om det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten. Kommittén anser att nuvarande praxis vid bedömning av om det förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten är för återhållsam och snäv. Den föreslår därför att tröskeln sänks och formul- eras så att i de fall det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter, ska det utgöra hinder för beviljande av tillstånd. Som skäl anges även att begreppet ”allvarliga kränkningar” används i de internationella regelverk som har tillträtt. Kommittén pekar på att vägledning till vad som innefattas i ”allvarliga kränkningar” kan sökas i beskrivningen av ”internt förtyck” i artikel 2.2 i EU:s gemensamma ståndpunkt. Där uppräknas bl.a. tortyr och annan grym, omänsklig och förnedrande behandling eller bestraffning, summa- riska eller godtyckliga avrättningar, försvinnanden, godtyckliga gripan- den och andra allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheter och de grundläggande friheter som anges i relevanta internationella instrument. Med det senare avses bland annat instrument som rör de mänskliga rätt- igheterna, inklusive den allmänna förklaringen om de mänskliga rättig- heterna och den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. En bedömning av om kränkningarna ska anses som allvarliga måste dock ske från fall till fall. Regeringen delar kommitténs principiella utgångspunkt att kränkningar av mänskliga rättigheter kan avse såväl medborgerliga och politiska, som ekonomiska, sociala, och kulturella rättigheter. Att mänskliga rättigheter i grunden är universella och odelbara, är något som också lyfts fram av flera remissinstanser, t.ex. av Concord , och Svenska Alla typer av kränkningar bör med andra ord kunna vägas in i den helhetsbedömning som görs vid en tillståndsprövning. står det klart att det behöver finnas en tröskel för när kränk- ningar av mänskliga rättigheter är på en sådan nivå att de utgör hinder för krigsmaterielexport eller annan utlandssamverkan. Enligt regeringen bör en sådan tröskel fortsatt ta sikte både på arten och på omfattningen av övergreppen. En rimlig utgångspunkt är därvid att fokus vid tillstånds- prövningen bör ligga på de allvarligare övergreppen. Det synsättet åter- speglas också i den text i EU:s gemensamma ståndpunkt som kommittén ger som vägledning till hur begreppet ”allvarlig kränkning” bör bedömas. I likhet med kommittén anser regeringen att det kan förekomma kränk- ningar av mänskliga rättigheter som inte omfattats av det hittillsvarande kriteriet ”grova kränkningar” men som innebär att ett samarbete på krigsmaterielområdet med landet i fråga inte kan anses stå i samklang med utrikespolitik. Detta föranleder en ändring av riktlinjerna på det sätt som kommittén föreslår, dvs. genom en ändring till ”allvarliga kränkningar”. Det bör här också erinras om att vid en sådan prövning av demokratisk status i den mottagande staten som regeringen förutskickar i avsnitt 6.2 bör även en bedömning av möjligheten till en fri åsiktsbildning ingå. Det innefattar i sin tur beaktande av vissa grundläggande friheter, såsom tryckfrihet, yttrandefrihet, mötesfrihet, föreningsfrihet och demonstra- tionsfrihet. En fråga som ISP lyfter fram är om prövningen ska göras utifrån de internationella åtaganden som den mottagande staten faktiskt har gjort, eller om någon annan måttstock ska gälla. Enligt regeringen bör det i detta avseende beaktas att helhetsbedömningen i tillståndsärenden inte är en process för att klarlägga om mottagaren följer sina internationella förpliktelser, utan en politisk avvägning om det utifrån svenska försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska intressen är lämpligt att medge en viss samverkan på krigsmaterielområdet. Mot denna bakgrund är det enligt regeringen naturligt att prövningen även ska ske mot sådana grundläg- gande normer rörande mänskliga rättigheter som har bred acceptans i det internationella samfundet, även om det aktuella landet inte har tillträtt ett visst instrument. När det gäller underlag för prövningen bör i princip samma källor som används vara relevanta också för att bedöma om förhållandena i den mottagande staten är sådana att allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Här är det också viktigt att Regerings- kansliets underlag inför samråd med EKR är så heltäckande och tydligt som möjligt, och behandlar alla de aspekter som EKR och ISP har att ta ställning till. Flera remissinstanser, bl.a. kristna råd, och Socialdemokrater för tro och solidaritet förespråkar att det skärpta krite- riet avseende mänskliga rättigheter bör utformas så att det utgör hinder om det förekommer antingen allvarliga kränkningar eller omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten. Rege- ringen delar här kommitténs uppfattning att fokus i tillståndsprövningen bör ligga på övergrepp som har en viss omfattning eller systematik, och som sker antingen på statens uppdrag eller med dess acceptans. Med dessa utgångspunkter anser regeringen att den formulering som kom- 2017/18:23 mittén förordar – ”allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter” – är väl avvägd. En sådan formulering skapar goda förutsätt- ningar för att i tillståndsprövningen fånga upp de fall där det får anses strida mot utrikespolitik att lämna tillstånd till ett utlands- samarbete rörande krigsmateriel. Kriteriet om mänskliga rättigheter som ett centralt villkor vid tillståndsprövningen Som regeringen har konstaterat bygger det svenska systemet på en upp- delning av de utrikespolitiska hindren i ovillkorliga och villkorliga hin- der. I de nuvarande riktlinjerna anges att tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan inte bör lämnas om det avser en stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Kriteriet om mänskliga rättigheter är alltså ett villkorligt hinder i det svenska regelverket. Ett villkorligt hinder innebär en presumtion för att tillstånd inte ska ges, men det ska också ställas mot de breda säkerhets- och för- svarspolitiska intressen och andra utrikespolitiska intressen som kan finnas i det enskilda fallet. Kommittén anför att i de fall där det förekommer allvarliga och om- fattande kränkningar av mänskliga rättigheter i den mottagande staten så bör det utgöra hinder för beviljande av tillstånd. Flera remissinstanser kritiserar denna formulering för att vara onödigt vag och otydlig. ISP och efterlyser ett förtydligande av om det kommer att handla om ett villkorligt eller ovillkorligt hinder. Amnesty Inter- national , Concord , internationella center, Socialdemokrater för tro och solidaritet, Svenska Freds- och , och förordar att kriteriet rörande mänskliga rättigheter ska utgöra ett ovillkorligt hinder vid prövningen. Andra remissinstanser, bl.a. SOFF, och export- kontrollförening anser att det fortsatt bör handla om ett villkorligt hinder. Regeringen delar uppfattningen att export inte bör ske till länder där det förekommer allvarliga och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter. föreslår bör förekomsten av kränkningar av mänskliga rättigheter beaktas inom ramen för den helhetsbedömning som ska göras vid tillståndsprövningen, dvs. utgöra ett villkorligt hinder. Detta stämmer med vad som gäller vid tillämpningen av kriteriet angående mänskliga rättigheter och vad som föreslås gälla i fråga om det nya kriteriet avseende demokratisk status (se avsnitt 6.2). Regeringen anser i likhet med kommittén att det är lämpligt att också det skärpta kriteriet om kränkningar av mänskliga rättigheter bör ha denna innebörd. Detta bör i riktlinjerna komma till uttryck genom att det anges att sådana förhållanden utgör hinder för tillstånd (se avsnitt 7). Såsom systemet för tillståndsprövning är konstruerat – och som det föreslås vara konstruerat också fortsättningsvis – kan det förutsättas att ISP kommer att överlämna till regeringen att pröva sådana ärenden där det råder tveksamheter kring huruvida mottagarlandets bristande respekt för mänskliga rättigheter ska anses utgöra ett hinder mot export. Sådana frågeställningar får normalt anses vara av principiell betydelse enligt 1 a § i krigsmateriellagen. Det förhållandet att kriteriet gällande mänsk- liga rättigheter ges formen av ett villkorligt hinder innebär således i praktiken inte någon risk för att export sker till länder där det förekom- Prop. 2017/18:23 mer allvarliga och omfattande kränkningar, så länge som regeringen inte anser att så bör ske. Som nämnts får varken ISP eller regeringen medge export i strid med våra internationella åtaganden, t.ex. om materielen riskerar att användas för internt förtryck eller övergrepp av internationell humanitär rätt. Enligt regeringen är det angeläget att frågan om mänskliga rättigheter beaktas även i de fall då det förekommer brister i det avseendet men att dessa brister i och för sig inte ligger på en sådan nivå som har berörts i det föregående. För att säkerställa att så blir fallet finns det skäl att be- tona frågans vikt särskilt. Regeringen ställer sig därmed bakom det som kommittén uttalar om att respekt för mänskliga rättigheter även fortsätt- ningsvis ska vara ett centralt villkor vid tillståndsprövningen. En praktisk konsekvens av detta är att situationen för de mänskliga rättigheterna i det mottagande landet alltid ska beaktas i prövningen. Det gäller även om förhållandena i det enskilda fallet inte bedöms vara så allvarliga att det i sig talar mot att ett tillstånd ska ges. Ett nytt kriterium om den mottagande statens respekt för internationell humanitär rätt behöver inte tas in i riktlinjerna Svenska Röda korset förespråkar i sitt remissvar att ett kriterium tas in i riktlinjerna om att avsikt ska fästas vid den mottagande statens respekt för den internationella humanitära rätten. Ett sådant beaktande bör enligt Röda korset stå vid sidan av riktlinjernas ovillkorliga hinder och de vill- korliga hinder som finns gällande mänskliga rättigheter, väpnad konflikt eller inre väpnade oroligheter. Även vid anser att respekten för humanitärrätten behöver regleras tydligare i riktlinjerna när det gäller de internationella förpliktelser som har fått genom exempelvis anslutningen till och genom den humanitära rätten. Regeringen konstaterar att är folkrättsligt bundet av att inte tillåta utförsel av krigsmateriel eller utlandssamverkan som skulle stå i strid med den internationella humanitära rätten. Vidare följer av EU:s gemensamma ståndpunkt att är skyldigt att neka tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller militär teknik, om det finns en uppenbar risk att materielen eller tekniken kan komma att användas vid allvarliga kränkningar av humanitärrätten. I samband med en sådan prövning är enligt artikel 2.2 andra strecksatsen samt i artikel 2.6 i EU:s gemensamma ståndpunkt även skyldigt att göra en mer allmän bedöm- ning av mottagarlandets inställning till relevanta principer i inter- nationella instrument som rör respekt för folkrätten och för internationell humanitär rätt. Genom regler i föreligger en liknande skyl- dighet att neka tillstånd, nämligen om det finns en övervägande risk för att vapnen eller materielen skulle kunna användas för att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av den internationella humanitära rätten (artikel 7.1.b.i jämförd med artikel 7.3). Till följd av fördraget finns även en skyldighet att väga in risken för att materielen används för att begå eller underlätta allvarliga könsrelaterade våldshandlingar eller allvarliga våldshandlingar mot kvinnor och barn (artikel 7.4). 2017/18:23 Som konstateras i avsnitt 5.2 kan tillstånd enligt krigsmateriellagen inte komma ifråga om det strider mot ett internationellt åtagande som har gjort på exportkontrollområdet och regeringen föreslår i det avsnittet ett förtydligande om detta i lagstiftningen. När det kommer till frågan om det därutöver bör gälla ett särskilt krav på beaktande av den mottagande statens allmänna förhållande till den humanitära rätten gör regeringen följande bedömning. Avsaknaden av ett sådant nationellt kriterium måste ses i ljuset av Sve- riges traditionellt starka restriktivitet när det gäller export till länder som befinner sig i väpnad konflikt, som kan befaras hamna i väpnad konflikt eller som har inre väpnade oroligheter. De svenska riktlinjerna tar sikte på att undvika situationer där humanitärrätten över huvudtaget blir till- lämplig. För det fallet att detta ändå skulle misslyckas anger riktlinjerna att ett beviljat tillstånd bör återkallas, om den mottagande staten hamnar i väpnad konflikt. Undantagsvis kan ett återkallande av tillstånd under- låtas, om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med prin- ciperna och målen för utrikespolitik. Även om sedan krigsmateriellagens tillkomst i ökande ut- sträckning har exporterat krigsmateriel till länder som exempelvis deltar i FN:s fredsbevarande insatser och annan internationell militär krishante- ring, bedömer regeringen att det praktiska behovet av en sådan reglering som Röda korset föreslår skulle vara begränsat. Mot denna bakgrund, och då ett motsvarande beaktande ska göras enligt kriterium två och sex i EU:s gemensamma ståndpunkt, bedömer regeringen att det inte i det aktuella lagstiftningsärendet behöver tas in ett nytt nationellt kriterium om den mottagande statens respekt för den internationella humanitära rätten. 6.4 Beaktande av en rättvis och hållbar utveckling (PGU) Regeringens bedömning: Vid prövningen av ett tillståndsärende bör det särskilt beaktas om utförseln eller utlandssamverkan skulle mot- verka en rättvis och hållbar utveckling i mottagarlandet. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna invänder inte mot kommitténs förslag. (Sida) påminner om vikten av en samstämmig politik i förhållande till de länder som är aktuella. internationella center välkomnar att politiken för global utveckling ges en större roll vid tillståndsprövningen men ser med oro på att en analys enligt kommitténs förslag endast ska göras ”i tillämpliga ärenden”. , Concord , Svenska freds- och skilje- domsföreningen, IKFF, , Parlamentarikerforum, samt kristna råd anser att förslaget är otillräck- ligt och menar att regelverket för krigsmaterielexport bör underordnas politik för global utveckling. Om en analys visar att en export av krigsmateriel inte skulle vara i linje med politik för global utveckling, så ska exporten inte beviljas. ISP avstyrker kommitténs förslag, som myndigheten menar inte är till- räckligt precist för att utgöra grund för en tillståndsprövning. Skälen för regeringens bedömning Kommittén föreslår att det vid tillståndsprövningen av en ansökan om utförsel eller annan utlandssamverkan avseende krigsmateriel särskilt ska beaktas samstämmigheten med politik för global utveckling. tillämpliga ärenden ska en analys göras av om den tänkta krigsmateriel- exporten kan komma att motverka arbetet för att nå uppsatta mål inom den svenska politiken för global utveckling. Som skäl för förslaget anger kommittén att sedan lagens tillkomst har antagit en proposition om politik för global utveckling (prop. 2002/03:122) samt att främjande av demokrati, mänskliga rättigheter och en hållbar utveckling utgör centrala delar av utrikespolitik. komma till uttryck än vad som är fallet . Regeringen delar kommitténs uppfattning att främjande av en hållbar och rättvis global utveckling är en viktig del av utrikespolitik och att hållbarhetsperspektivet bör beaktas i den svenska exportkontrol- len av krigsmateriel i större utsträckning än vad det gör . med kriterium åtta i EU:s gemensamma ståndpunkt beaktar om den tilltänkta exporten allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet. Regeringen har därutöver gjort klart att dess strävan är att effekter av den svenska krigsmaterielexporten som är negativa för ansträngningarna att bidra till en rättvis och hållbar utveckling ska undvikas (skr. 2015/16:182). Detta ligger väl i linje med politik för global utveckling (PGU). Det bör noteras att i princip inte har haft någon export av krigsmateriel till låginkomstländer samt att även exporten till lägre medelinkomstländer har varit begränsad (tabell 8 c i bilaga 1 till skr. 2016/17:114, skr. 2015/16:114, skr. 2014/15:114 och skr. 2013/14:114). för att skapa förutsättningar för att alla förhållanden som kan antas vara betydelsefulla i ett ärende kan vägas in i helhetsbedömningen. I prövningen bör exportens påverkan på en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten beaktas ISP påpekar att kommittén inte har klargjort på vilket sätt som det före- slagna beaktandet är tänkt att skilja sig från den prövning som sker med tillämpning av kriterium åtta i EU:s gemensamma ståndpunkt. anför vidare att det föreslagna kriteriet inte är tillräckligt precist för att utgöra grund för en tillståndsprövning. Regeringen instämmer i huvudsak i ISP:s synpunkt och menar att det är mindre klargörande att enbart ange att tillståndsprövningen ska vara samstämmig med ett politikområde, eller med ett riksdagsbeslut som i sig har som en av de främsta vägledande principerna att olika politikområ- den ska vara samstämmiga. Det centrala bör i stället vara att det i till- ståndsprövningen beaktas om en tilltänkt export skulle motverka eller hindra en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten. 2017/18:23 beaktas i helhetsbedömningen bör det dels vara fråga om konsekvenser som är konkreta och kan förutses med viss säkerhet, dels är av en sådan art att de på ett avsevärt sätt motverkar en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten. En sådan prövning bör även fortsättningsvis i huvudsak kunna utgå från det beaktande som görs enligt kriterium åtta i EU:s gemensamma ståndpunkt, med vägledning av den användarguide som har godkänts av rådet för utrikes frågor, . Här bör särskilt beaktas de globala målen för en hållbar utveckling som antogs av . Genom den s.k. ”Agenda 2030” har 17 universella mål lagts fast för att minska fattigdom och skapa en hållbar utveckling i de sociala, ekonomiska och miljö- mässiga dimensionerna. Här kan också mål 16 om fredliga och inklude- rande samhällen uppmärksammas, som bl.a. syftar till att avsevärt minska alla former av våld och att minska olagliga vapenflöden. Rege- ringen har i och med Agenda 2030 presenterat en nystart för politik för global utveckling (skr. 2015/16:182). Genom att hållbarhetsaspekten även ingår bland de nationella kriterier som gäller för tillståndsprövningen skapas förutsättningar för en friare prövning, utifrån de målsättningar som ställs upp inom politiken för global utveckling och de globala hållbarhetsmålen. Det innebär också att hänsyn kan tas till om exporten kommer att påverka situationen för män och kvinnor på väsentligt olika sätt, inverka särskilt negativt för barn, för en minoritetsgrupp eller t.ex. för befolkningen i en viss region. För att kunna beakta om exporten riskerar att på ett påtagligt sätt kommer att allvarligt motverka en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten är det nödvändigt att en analys görs av tillståndsmyn- digheten. Som internationella center anför behöver det inte anges att en analys av detta slag ska göras ”i tillämpliga ärenden”. Det ligger i tillståndsprövningens natur att vissa kriterier aktualiseras, och andra inte, beroende på förhållandena i det enskilda fallet. En viktig funktion av ett ”PGU-kriterium” är just att säkerställa att rättighets- och hållbarhetsaspekterna alltid vägs in i totalbedömningen när det är av betydelse för ärendet.