prop · H403184 · 2017-05-11 00:00:00 — Det statliga bolagsägandet är emellertid inte som en privatägd bolagsportfölj som byggts upp utifrån en samlad idé om värdeskapande och riskspridning. Det kan snarare ses som resultatet av en process där staten utifrån politiska utgångspunkter ingripit för att hantera olika samhälleliga utmaningar. kvarstår det statliga ägandet trots att samhällsutvecklingen har ändrat de statligt ägda bolagens förutsättningar. Om motiven för statligt ägande är aktuella, så innebär det att kapital som kunde använts för andra ändamål binds upp i onödan. Otydliga motiv och därmed en oklar målbild kan dessutom försämra förutsättningarna för en effektiv styrning av statligt ägda bolag. Ett annat problem rör svårigheter för staten att balansera sina dubbla roller på konkurrensutsatta marknader; dvs. att å ena sidan äga och driva företag och å andra sidan att vara reglerande, övervakande och i vissa fall även rättskipande instans. Statligt bolagsägande är således förenat med kostnader och risker som måste vägas mot dess intäkter och förtjänster. Granskningens syfte är att bedöma om regeringen i sin förvaltning av de statligt ägda bolagen säkerställer att motiven till det statliga ägandet är aktuella och tydligt formulerade samt om regeringens rapportering till är ändamålsenlig i detta avseende. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: •Arbetar regeringen för att genomlysa och motivera ägandet i samtliga statligt ägda bolag? •I vilken utsträckning finns det skäl för regeringen att genomlysa fler statligt ägda bolag än vad som varit fallet? •Är regeringens återrapportering om de statligt ägda bolagen till ändamålsenlig med avseende på motiven till det statliga ägandet? R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De skäl som angivit för fortsatt statligt ägande är när: •Bolaget lyckas bättre med staten som ägare. •Marknadsförhållandena är sådana att ett minskat statligt ägande skulle försämra konkurrensen eller motverka en god samhällsutveckling. •Bolaget har ett naturligt monopol eller när starka samhällsintressen talar för monopol. •Bolaget svarar mot viktiga nationella intressen eller har samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. Enligt ska staten bara äga bolag om det är motiverat också av andra skäl än att ge vinst till ägaren. I granskningen beaktas även andra relevanta riksdagsuttalanden samt de riktlinjer som tagit fram för styrning av statligt ägda bolag. riktlinjer är baserade på teoretisk och praktisk kunskap och har antagits genom konsensusbeslut av de regeringar som gemensamt har berett riktlinjerna. Beslutet har föregåtts av konsultationer i en bred krets. Riktlinjerna speglar s.k. best practice inom området. Den förvaltningsprinciper för statligt ägda bolag följer i stort sett riktlinjer för styrning av statligt ägda bolag. har också aktivt deltagit i att utveckla dessa riktlinjer. Granskningens empiriska underlag består framför allt av dokumentstudier, bl.a. avseende regeringens årliga rapportering till om det statliga bolagsägandet. Dokumentation på samt arkiverat material från (Dir. 2011:33) har också studerats. I granskningen har företrädare för (bolagsförvaltningen) intervjuats och i samband därmed har avstämningar och kompletterande genomgångar av dokumentationen genomförts. Inom ramen för granskningen har låtit genomföra en forskningsgenomgång av kunskapsläget om staten som ägare. I granskningen har även ingått en internationell utblick med exempel från bl.a. de nordiska länderna. Granskningens resultat och slutsatser övergripande slutsats är att regeringen inte gör tillräckligt för att säkerställa att motiven till det statliga bolagsägandet är aktuella och tydligt formulerade för alla statligt ägda bolag. Granskningen visar att regeringen gör bedömningar av aktualiteten i enskilda innehav och agerar utifrån bedömningarna. Men det görs inte för samtliga statligt ägda bolag och inte på ett återkommande och systematiskt sätt. Vidare bedömer att regeringens rapportering till om det statliga bolagsägandets motiv och aktualitet kan och bör utvecklas. En grundläggande utgångspunkt för granskningen utgörs av 9 kap. regeringsformen och budgetlagen. Där framgår bl.a. att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning ska visas i statens verksamhet. Eftersom de statligt ägda bolagen binder R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T kapital och det finns risker i respektive verksamhet är det enligt mening viktigt att motiven till ägandet är tydliga och aktuella. Annars riskerar staten att målstyrningen av de statligt ägda bolagen försämras och kapital som skulle kunna användas för andra angelägna uppgifter binds upp i onödan. Regeringen bör därför ha tydliga och aktuella motiv till det statliga ägandet. Regeringen arbetar inte tillräckligt aktivt för att bedöma motiven bakom de statligt ägda bolagen Regeringen har redogörelse till för bolag med statligt ägande uttryckt sin avsikt att motivera de statligt ägda bolagen, i överensstämmelse med nya riktlinje, om återkommande prövning av motiven till statens bolagsägande för varje enskilt statligt ägt bolag. Av granskningen framgår emellertid att regeringen ännu inte applicerat riktlinjen fullt ut om att staten noggrant ska definiera motiven till det statliga ägandet av enskilda innehav och att dessa ska utvärderas återkommande. kan konstatera att den statliga bolagsförvaltningen har utvecklats och att allt större betydelse har lagts på att möta behovet av en samlad professionell kompetens i förvaltningen. Den statliga bolagsförvaltningen har byggt upp en egen kapacitet för att kunna analysera de statligt ägda bolagen. kan konstatera att den förbättrade kapaciteten inte används för att explicit fokusera på beslutade motiv till statligt ägande. Regeringen har (2007, 2009 och 2011) låtit externa experter analysera hur bolagen uppfyller motiv till statligt ägande. Syftet har framför allt varit att bedöma vilka bolag som staten ska fortsätta att äga och vilka bolag som skulle kunna säljas vid lämpligt tillfälle. Det har gått den senaste genomgången av statens samlade bolagsinnehav genomfördes. Regeringen har även utarbetat så kallade bolagsgenomgångar som en metod för att belysa och analysera enskilda innehav utifrån bl.a. motiv till bolagsägande. Sådana bolagsgenomgångar genomförs bl.a. för att kunna bedöma om ett bolag ska kvarstå i statlig ägo, eller om det mot bakgrund av ändrade marknadsförutsättningar eller andra skäl bör avyttras eller få sin roll och sitt ansvar förtydligat. Den senaste bolagsgenomgången genomfördes . finns enligt uppgift till inte någon samlad statistik över antalet bolagsgenomgångar eller när de genomfördes. Om bolagsgenomgångarna är händelsestyrda och inte regelbundet återkommande kan det dröja innan enskilda statligt ägda bolag blir analyserade med de metoder och förfaranden som utarbetats. Statens bolagsägande är mycket heterogent. måste därför ha kunskap om en rad olika branscher och verksamhetsområden, där såväl små som större statligt ägda bolag är verksamma. Varje statligt ägt bolag kräver en icke oväsentlig minimitid för handläggning av grundläggande praktiska och organisatoriska R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N frågor, oavsett storlek. på som förvaltar 42 av de 49 statliga bolagsinnehaven sysselsatte omkring 30 personer, varav åtta analytiker, 14 förvaltare (varav en enhetschef), två specialister i hållbart företagande och två styrelserekryterare. Det finns också en tjänst som portföljcontroller/ansvarig för kommunikation som dock är vakant. Det finns statligt ägda bolag som regeringen kan behöva se över Samhället och ekonomin befinner sig i ständig förändring. Verksamheter som var naturliga monopol för några decennier sedan är det inte längre . Ny teknik, förändrade konkurrensförutsättningar, liksom ändrade politiska prioriteringar och beslut som fattas inom ramen för EU-samarbetet m.m. gör att historiska motiv till statligt ägande kan förändras eller bli inaktuella. I granskningen har gått igenom de statligt ägda bolagen och analyserat om det finns ytterligare exempel på innehav som kan behöva diskuteras med avseende på ägar- och driftsform. vill understryka att syftet med detta är att, utifrån en översikt över hela det statligt ägda bolagsbeståndet, identifiera exempel där det kan finnas anledning att genomföra en fördjupad analys med avseende på motiven till det statliga ägandet. För att dra några slutsatser om enskilda statligt ägda bolag krävs ytterligare analys. Den bedömning som redovisar är således inte någon rekommendation till staten att privatisera, lägga ned eller ändra driftsformerna för dessa innehav. Däremot kan resultatet tolkas som en indikation på att det kan vara befogat att göra en närmare översyn av ägandet i dessa statligt ägda bolag. gjorde en extern konsult en genomgång av i stort sett samtliga statligt ägda bolag för räkning. Av genomgången framgår att det för åtta statligt ägda bolag inte fanns entydiga skäl till fortsatt statligt ägande utifrån kriterier. Dessa bolag var Dom Shvetsii, , , , , , och . För och finns aktuella bemyndiganden från till regeringen att sälja bolagen. delar denna bedömning och anser att den alltjämt är aktuell. Bl.a. har publicerat en granskning av som visar att det saknas motiv för statligt ägande av de delar av verksamheten som inte omfattas av bolagets särskilt beslutade samhällsuppdrag. Därutöver kan det enligt finnas skäl att bedöma om motiven till statligt ägande är uppfyllda för , , , och (För och har regeringen mandat att förändra det statliga ägandet). För de tre förstnämnda bolagen har marknadsförutsättningarna ändrats sedan bolagens marknader omreglerats och bolagen verkar nu på marknader som kan anses vara väl fungerande. är en kvarleva från krisen för . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T Vidare har ett dussintal statliga verksamheter bolagiserats för att produktionen ska verka med samma förutsättningar som gäller för privata konkurrenter. Metria är ett exempel på ett sådant bolag. Enligt aktiebolagslagens grundprincip ska aktiebolag syfta till ekonomisk vinst för ägaren. Granskningen visar emellertid att det finns statligt ägda bolag där de ekonomiska förutsättningarna innebär att bolagsformens lämplighet för det statliga engagemanget kan behöva övervägas. Det kan därför finnas anledning att utreda för- och nackdelar med den nuvarande driftsformen i relation till alternativa driftsformer för dessa bolag. I denna kategori ingår vars verksamhet och ekonomi kräver betalningsutfästelser från samt bolag som , Operan, och VisitSweden vars ekonomi till stor del bygger på anslag. Staten äger ett antal mindre bolag inom vitt skilda sektorer, t.ex. och som båda har särskilt beslutade samhällsuppdrag. Det finns emellertid också andra små statligt ägda bolag men som saknar särskilt beslutade samhällsuppdrag. Till denna kategori hör bolag som Swedesurvey och Dom Shvetsii. Oavsett storlek kräver alla statligt ägda bolag ett visst grundläggande ianspråktagande av tid och resurser i bolagsförvaltningen. Mot den bakgrunden kan det finnas anledning att utreda om förutsättningarna för att fördela uppmärksamheten mellan mindre och större innehav kan förbättras samt att överväga för- och nackdelar med nuvarande ägarförhållanden och driftsformer i relation till alternativa lösningar. Regeringens rapportering till om statligt ägda bolag kan förbättras I enlighet med ett riksdagsbeslut lämnar regeringen en redogörelse för det gångna årets förvaltning av de statligt ägda bolagen till i form av en skrivelse. I samband med beslutet noterade med gillande att redogörelsen med vissa mellanrum skulle omfatta en principdeklaration om det statliga företagandets mål och riktlinjer samt en översiktlig framställning om uppställda mål har uppnåtts. Utskottet framhöll att den statliga bolagssektorns organisation och verksamhet ger statsmakterna anledning till regelbundet återkommande principiella överväganden. Utskottet förutsatte att frågan om redogörelsens utformning skulle övervägas noga, så att informationsvärdet uppfyllde högt ställda krav. Regeringens rapportering till har innehållit skrivningar om att regeringen går igenom innehaven och prövar skälen till ägandet. Granskningen visar att den senaste genomgången av hur samtliga statligt ägda bolag uppfyller motiv till statligt ägande genomfördes . Resultatet av regeringens genomgångar av hela bolagsinnehavet har inte kommunicerats till annat än i de fall där regeringen bett om ett mandat från att förändra ägandet. Den senaste bolagsgenomgången av ett enskilt statligt ägt bolag med avseende på motiven till ägande genomfördes och saknar uppgift över R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N antalet bolagsgenomgångar och när de genomförts. bedömer att denna information skulle vara relevant för . I och ser respektive regering över de övergripande motiven till det statliga bolagsägandet oftare och mer regelbundet än i . Under i stort sett varje mandatperiod informerar regeringen parlamentet om motiven till det statliga bolagsägandet och parlamentet behandlar frågan med samma regelbundenhet. Av granskning framgår att motiven till statligt bolagsägande som beslutat inte varit föremål för någon förnyad prövning . Staten är en av största bolagsägare och det samlade innehavet motsvarar betydande värden. I likhet med andra aktiebolag ska statligt ägda bolag syfta till vinst för ägaren. Dessutom ska statligt ägda bolag svara upp mot de motiv för statligt ägande som angett. Samhället och ekonomin befinner sig i ständig förändring och motiven bakom det statliga ägandet kan därmed förändras eller bli inaktuella. Om motiven för statligt ägande är aktuella innebär det ett omotiverat risktagande från statens sida och att kapital binds upp i onödan. Otydliga motiv kan dessutom ge sämre förutsättningar för en effektiv styrning av de statligt ägda bolagen. Mot ovanstående bakgrund är det angeläget att motiven bakom varje enskilt statligt ägt bolag prövas regelbundet. rekommenderar regeringen att intensifiera sitt arbete med att implementera riktlinje om att noggrant utvärdera och informera om motiven till ägandet i varje enskilt statligt ägt bolag. I överensstämmelse med riktlinjen bör prövningen vara regelbundet återkommande samt omfatta överväganden om huruvida målen kan uppnås med andra former av engagemang eller åtgärder än genom statligt ägande av bolag I samband med riktlinjebeslutet om insyn i statligt ägda bolag uttryckte vissa förväntningar på regeringens rapportering om de statligt ägda bolagen. noterade med gillande regeringens förslag om att informationen till med vissa mellanrum skulle omfatta en principdeklaration om det statliga företagandets mål för att underlätta för statsmakterna att göra regelbundet återkommande principiella överväganden. rekommenderar regeringen att återkommande och tydligt rapportera till de övergripande motiven till statligt ägande i varje enskilt bolag. Regeringen bör också överväga att informera om åtgärdsplaner för statligt ägda bolag där bedömningen görs att motiven till statligt ägande är aktuella. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T Staten är en av största bolagsägare. värderades det statliga ägandet i aktiebolag som förvaltas av till 326 mdkr i årsredovisningen för staten. lämnade de statligt ägda bolagen sammanlagt 116 mdkr kronor i utdelning och 2015 hade de statligt ägda bolagen över 158 000 anställda.1 Det statliga ägandet är emellertid inte som en privatägd bolagsportfölj som byggts upp utifrån en samlad idé om värdeskapande och riskspridning. Det kan snarare ses som resultatet av en process, där staten med politiska utgångspunkter har ingripit för att hantera olika samhälleliga utmaningar. Exempelvis har staten köpt upp krisbolag för att stödja sysselsättning. har det statliga ägandet kvarstått , trots att samhällsutvecklingen inneburit förändrade förutsättningar. Ekonomisk forskning har lyft fram ett antal problem med statligt företagande. Ett problem rör statens svårigheter att balansera sina dubbla roller på konkurrensutsatta marknader; dvs. att å ena sidan äga och driva bolag och å andra sidan vara reglerande, övervakande och i vissa fall även rättskipande instans. Ett annat problem rör svårigheterna att uppnå effektiv styrning i de statligt ägda bolagen på grund av multipla mål.2 Effekterna av privatiseringar är metodologiskt svåra att studera. Det framgår av såväl betänkande (SOU 2012:14) som av en forskningsgenomgång som genomförts inom ramen för denna granskning.3 Forskningsläget är i detta avseende inte entydigt och enligt vissa forskare kan det inte uteslutas att ideologiska positioner styr slutsatserna i en viss riktning.4 1Se forstaten-2015-skr.-201516101 hämtad . Andelar i företag med bestämmande statligt inflytande 278 mdkr och andelar i företag med väsentligt statligt inflytande 48 mdkr. 2Jordahl (2016), Statligt respektive privat ägande – en uppdatering av kunskapsläget. PM skriven för . 4SOU 2012:14, Ekonomiskt värde och samhällsnytta – förslag till en ny statlig ägarförvaltning, bilaga 5, s. 331 och 354. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den samlade bilden från forskningsgenomgången visar emellertid att statligt ägande på konkurrensutsatta marknader ofta – men inte alltid – leder till lägre lönsamhet. Det finns också många studier som visar att effektivitet och lönsamhet förbättras när offentligägda bolag privatiseras.5 En sammanfattande slutsats av genomgången är att om det saknas särskilda uppdrag från regering och riksdag och om statligt ägda bolag verkar på fullt fungerande marknader så är det svårt att motivera ett statligt ägande utifrån effektivitets- och lönsamhetsskäl. Om marknaden däremot inte är fullt fungerande är det en öppen fråga om statligt ägande är att föredra framför privat ägande. En orsak till sämre lönsamhet hos statligt ägda bolag jämfört med privat ägda bolag kan vara skillnader i bolagsstyrning. I en studie över hur statligt ägande påverkar bolagsstyrning i 14 EU-länder framkommer att statligt ägda bolag har lägre poäng på ett framtaget bolagsstyrningsindex. Svagheterna i den statliga bolagsstyrningen var framförallt avsaknad av separata kommittéer för revision, ersättning, nomineringar och styrning samt att VD har för stor makt. Effekten var särskilt tydlig i länder med kontinentaleuropeiskt rättssystem.6 Den statliga bolagsförvaltningen i har kontinuerligt utvecklats inom dessa områden. har också aktivt deltagit i utvecklingen av riktlinjer för styrning av statligt ägda bolag. I vissa fall, speciellt i ekonomiska kriser och när det krävs strukturella förändringar, kan statligt ägande vara det enda alternativet. Hur länge ägandet ska bestå är emellertid en öppen fråga som måste bedömas från fall till fall. Om motiven för ett statligt ägande är aktuella, så innebär det att kapital binds upp i onödan. Dessa resurser kunde ha använts för andra ändamål, t.ex. att minska statsskulden eller att delfinansiera angelägna reformer. Otydliga motiv och därmed en okar målbild kan dessutom försämra förutsättningarna för en effektiv styrning av statligt ägda bolag. Förvaltningen av varje enskilt statligt ägt bolag är också förenad med ett risktagande och kostnader som behöver ställas mot nyttan av ägandet.7 1.2 Syfte och avgränsningar Granskningens syfte är att bedöma om regeringen i sin förvaltning av de statligt ägda bolagen säkerställer att motiven till det statliga ägandet är aktuella och tydligt 5Jordahl (2016), Statligt respektive privat ägande – en uppdatering av kunskapsläget. PM skriven för- . 6Ibid, se även , G., P. Brockman, och A. Zagorchev. (2012), Government ownership and corporate governance: Evidence from the EU. Journal of banking and Finance, 36 (11), 2917-2934. 7Statens kostnad för förvaltningsorganisationen uppgick till sammanlagt 660,7 mnkr medan kostnader för tjänster från revisionsföretag inklusive konsulttjänster uppgick till 3 mdkr . Verksamhetsberättelserna för bolag med statligt ägande 2002-2015. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T formulerade samt om regeringens rapportering till är ändamålsenlig i detta avseende. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: •Arbetar regeringen för att genomlysa och motivera ägandet i samtliga statligt ägda bolag? •I vilken utsträckning finns det skäl för regeringen att genomlysa fler statligt ägda bolag än vad som varit fallet? •Är regeringens återrapportering om de statligt ägda bolagen till ändamålsenlig med avseende på motiven till det statliga ägandet? Granskningen avgränsas till statligt ägda bolag som förvaltas av . Statligt ägda bolag finns även i affärsverk och andra myndigheter, men de innehaven är av begränsad omfattning och betydelse i jämförelse med det som förvaltas av . Granskningen omfattar förhållanden . 1.3.1 Regeringsformen och budgetlagen Regeringen förvaltar och förfogar enligt 9 kap. 8 § regeringsformen med vissa undantag över statens tillgångar. I 9 kap. 11 § stadgas att ytterligare bestämmelser om och regeringens befogenheter och skyldigheter i fråga om budgeten meddelas i riksdagsordningen och särskild lag. Budgetlagen (2011:203) innehåller en grundläggande ändamålsparagraf. I 1 kap. 3 § stadgas: I statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas.8 Enligt 10 kap. 1 § budgetlagen är regeringen redovisningsskyldig inför för de tillgångar som regeringen förvaltar och förfogar över. Skyldigheten omfattar även den verksamhet som bedrivs av staten samt statens skulder och övriga ekonomiska åtaganden. Den statliga företagssektorns tillgångar ingår i det som ska redovisas. En vägledning för hur begreppen effektivitet och god hushållning ska tolkas finns i förarbetena till lagen om statsbudgeten.9 8Budgetlagen (2011:203) utgör en lag med materiella föreskrifter som gäller och regeringens uppgifter. Den materiella regleringen har här stegvis fördjupats. lag om statsbudgeten har ersatts med den mer detaljerade budgetlag. 1995/96:220, s.87-88. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Angående effektivitet framgår följande av förarbetena. Av angivna mål ska uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser och verksamheten ska genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Det innebär att mål ska sättas upp för verksamheten och att dessa mål ska nås i en så hög grad som möjligt. Angående god hushållning framgår följande av förarbetena. Minimikrav på ordning och sparsamhet måste uppfyllas. Onödiga utgifter ska undvikas och verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet. Statens medel ska hanteras säkert och statens tillgångar i övrigt samt statens skulder ska hanteras väl. Bestämmelserna om resultatstyrning kan enligt förarbetena medverka till hög effektivitet och god hushållning. En förutsättning för god hushållning är att det föreligger en redovisningsskyldighet inför , att det finns föreskrifter om redovisningen och att statens verksamhet granskas genom revision. 1.3.2 Riksdagsbeslut om kriterier och skäl till statligt ägande av bolag När fattade beslut om budgetpropositionen ingick ett uttalande om skäl till fortsatt statligt ägande.10 Dessa var: •Bolaget lyckas bättre med staten som ägare. •Marknadsförhållandena är sådana att ett minskat statligt ägande skulle försämra konkurrensen eller motverka en god samhällsutveckling.