prop · H403171 · 2017-04-11 00:00:00 — Vid s.k. okynnesbesvär och när beslutet utan tvekan är lagenligt bör det kunna verkställas trots överklagandet. Om det finns en realistisk möjlighet att det överklagade beslutet kan komma att upphävas bör omedelbar verkställighet i regel inte ske. Särskild försiktighet är påkallad om avgörandet medför allvarliga ingrepp i den enskildes rättssfär (prop. 2001/02:122 s. 28 f.). Efter överklagande kan en domstol, med stöd av 28 § förvaltnings- processlagen (1971:291), förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition). Ett sådant beslut kan ändras både av den beslutande domstolen och av nästa instans efter överklagande. Vid domstolarnas prövning av ett yrkande om inhibition ska en preliminär bedömning göras av utgången i målet. Inhibition ska bara ske om starka skäl talar för att beslutet är olagligt och om ett verkställighetsförbud kan förhindra att allmänt eller enskilt intresse skadas. Det kan t.ex. gälla när det skulle vara svårt eller omöjligt att låta en verkställighet av det överklagade beslutet återgå om beslutet upphävdes (RÅ 1986 ref. 7). Rättelse av kommunala beslut Om ett beslut har upphävts genom ett avgörande som har vunnit laga kraft och om beslutet redan har verkställts, ska det organ som har fattat beslutet se till att verkställigheten rättas i den utsträckning som det är Ett beslut om rättelse ska meddelas utan oskäligt dröjsmål Av förarbetena till bestämmelsen framgick med rättelse kan avses att rättshandlingar återgår samt verksamhet och Kostnader eller förluster ska i princip inte hindra återgång annat än om det skulle te sig orimligt. organet har frihet att välja metod och tidsplan för återgång även om det ska ske utan onödigt dröjsmål (prop. 1975/76:187 s. 559 f.). Det torde ha förutsatts att rättelse skulle framgå av ett beslut. I många fall kom detta att dröja. Lagregleringen skärptes därför 2002 genom tillkomsten av kravet på skyndsamt beslut. Regeringen konstaterade att civilrättslig bundenhet kan föreligga trots att ett beslut har upphävts. Detta problem fick dock lösas från fall till fall (prop. 2001/02:122 s. 18 f.). Sanktioner mot utebliven rättelse Någon reglering om sanktioner mot utebliven rättelse av kommunala beslut finns inte i kommunallagen. I samband med att bestämmelsen om verkställighet fördes in i 10 kap. 14 a § KL och rättelsebestämmelsen i 10 kap. 15 § KL kompletterades infördes dock i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, och i socialtjänstlagen (2001:453) bestämmelser om särskild avgift. Bestämmelserna innebär bl.a. att en kommun eller ett landsting som inte inom skälig tid tillhandahåller en insats eller ett bistånd som någon är berättigad till enligt en domstols avgörande, ska åläggas att betala en särskild avgift (prop. 2001/02:122 s. 18 f.). har uttalat att det behövs en översyn i syfte att åstadkomma en ordning som så långt som möjligt förhindrar att ett beslut verkställs innan det fått laga kraft, i de fall det finns en risk för återgång av ett beslut som för med sig en civilrättslig bundenhet. Denna översyn bör också omfatta frågan om sanktioner vid utebliven rättelse av upphävda beslut (bet. 2010/11:KU24 s. 31). tillkännagivande grundar sig bl.a. på Justitie- ombudsmannens (JO) kritik i två ärenden mot kommuner som verkställt beslut utan att närmare överväga om det förelåg skäl att invänta att de fått laga kraft eller att verka för att frågan om rättelse togs upp efter att besluten upphävts (JO 2010/11 s. 568 I och II). Med anledning av tillkännagivande gav regeringen ett uppdrag till Statskontoret. Uppdraget bestod i att undersöka i vad mån kommuner och landsting inte rättar verkställda beslut som upphävts av domstol vid laglighetsprövning. I de fall rättelse inte hade skett skulle Statskontoret undersöka skälen för detta. Statskontoret redovisade sitt uppdrag i rapporten och rättelse av kommunala beslut (2012:6). Undersökningen avsåg samtliga 6 421 laglighetsprövningsmål som –hade prövats i första instans. upphävdes 423 beslut, varav 401 i kommuner och 22 i landsting. Bland dessa beslut hade de flesta redan verkställts innan de fått laga kraft. visade undersökningen att kommuner och landsting i de allra flesta fall rättat de beslut som undanröjts av domstol. Av de 401 undanröjda besluten från kommunerna hade 320 verkställts innan de vann laga kraft. Av dessa hade 44 beslut inte rättats. För landstingens del hade 17 av de 22 undanröjda besluten verkställts innan laga kraft men endast två hade inte rättats. Den vanligaste situationen då ett undanröjt beslut inte hade rättats av en kommun var när en obehörig lärare anställts för ett vikariat i strid med skollagen (16 av 44 fall). Den näst vanligaste orsaken till att ett undanröjt 2016/17:171 beslut inte hade rättats var att kommunen hade ingått ett civilrättsligt avtal med någon näringsidkare och det inte varit möjligt för kommunen att komma ur avtalet (12 av 44 fall). Inte sällan gällde avtalet stora ekonomiska belopp. Tio av fallen rörde formella fel i beslutsprocessen. Bland de beslut som verkställts fanns bara i några enstaka ärenden dokumentation att en individuell bedömning av verkställigheten hade gjorts. Däremot redogjordes i många av de kompletterande svaren till Statskontoret från kommunerna grunder för varför beslutet hade verkställts innan det hade fått laga kraft. Reglerna om verkställighet ska skärpas Regeringens förslag: Reglerna om verkställighet av beslut ska Att ett beslut inte kan rättas ska vara ett skäl för att beslutet inte ska få verkställas förrän det fått laga kraft. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot utredningens bedömning. () delar inte utredningens uppfattning att den kommunala självstyrelsen utgör ett hinder mot en ordning med någon form av sanktion i de fall en kommun underlåter att rätta verkställigheten av ett beslut som upphävts av en domstol. Det är enligt JO:s mening önskvärt att saken utreds ytterligare. Om förslaget genomförs bör bestämmelsen kompletteras med ett krav på dokumentation av de överväganden som kommunen gör om beslutet ska verkställas före eller efter det fått laga kraft. Kammarrätten i anser att uttrycket laga kraft bör undvikas och vill hänvisa till vad anfört om just det begreppet (SOU 2010:29 s. 542). anser att det är tveksamt om förslaget innebär någon reell skillnad jämfört med gällande ordning. kommun anser att det finns starka demokratiargument för förslaget. framhålla att tiden från det att beslut fattats till dess att överklagandetiden löper ut och beslut kan verkställas generellt sett blir betydligt längre vid anför att även om det inte är önskvärt med ett system med sanktioner finns det en risk att den nya regleringen inte får önskvärd effekt. läns landsting anför att kravet för att ett beslut ”inte kan rättas” måste sättas högt, dvs. handla om helt oåterkalleliga beslut. anför att eftersom skyldigheten att vänta med verkställighet inte är ovillkorlig finns en inbyggd säkerhetsventil för att kunna förhindra överklaganden enbart i syfte att störa verksamheten. och anför att förslaget inte avhjälper problemen med att det inte finns några sanktioner mot utebliven rättelse av kommunala beslut. Kommuner och Landsting ställer sig bakom utredningens överväganden kring vikten av respekt för domstolarnas avgöranden. sammanhanget vill förbundet dock lyfta fram att det av Statskontorets genomgång av laglighetsprövningar också klart framgår att renodlat domstolstrots är utomordentligt sällsynt. Det finns många beslut som fattas hos kommuner och landsting som har intern karaktär och där ett dröjsmål kan vara ett allvarligt hinder i verksamheten. En sådan beslutstyp gäller exempelvis tillfälliga anställningar. Flera kommuner, däribland , anför att förslaget ytterligare kan förlänga tider för genomförande av olika åtgärder och bidra till att fler överklaganden som görs enbart i syfte att förhindra verkställighet. Ett antal kommuner samt SmåKom – De små kommunernas nätverk (Småkom) anser att kommunerna själva bör ha omdömet att bedöma om verkställighet kan ske omgående eller om laga kraft måste inväntas. Fem kommuner, däribland , anser att det är fel att införa en skärpning som kan få långtgående negativa konsekvenser för kommuner när beteendet som skärpningen har för avsikt att förhindra är så ytterst sällan förekommande. Kommunen anför vidare att förslaget kan innebära att en kommun får avvakta med att erbjuda en tilltänkt arbetstagare ett aktuellt arbete. anför att bestämmelsen inte kan anses motiverad med hänsyn till dagens bestämmelser och kommunernas tillämpning av dessa. kommun anför att det sannolikt rör sig om en handfull beslut som kan komma att omfattas av förslaget och ställer sig frågande till om en sådan uppstramning är nödvändig. anför att förslaget kan innebära hinder i kommunernas affärsförhållanden. kommun anför att möjligheten att begära inhibition bör vara ett tillräckligt skydd mot att beslut som kan komma att upphävas verkställs. och anför att förslaget kan hämma effektiviteten i kommuner och landsting och att det finns en möjlighet att vid överklagande yrka inhibition. förordar att bestämmelserna ändras så att verkställighet av ett icke- lagakraftvunnet beslut endast får ske om särskilda skäl talar för det. Skälen för regeringens förslag: De två JO-ärenden som pekat på var sådana där rättelse bedömts inte kunnat ske. En sådan situation innebär att möjligheten till laglighetsprövning i praktiken blir illusorisk genom att verkställigheten av ett upphävt beslut inte går att rätta. Uppkomsten av sådana situationer riskerar att urholka respekten för rättssystemet. Den översyn som regeringen låtit Statskontoret genomföra talar för att problemet är ovanligt. Statskontorets genomgång visar därutöver att problemen minskat under de år som Statskontorets granskning avsåg. I rapporten klargörs dock att antalet konstaterade fall är så litet att det är svårt att dra den typen av slutsatser. Oavsett detta anser regeringen, mot bakgrund av det allvarliga i uppkomsten av dessa situationer, att det är påkallat med en skärpning av reglerna. Regeringen instämmer därför inte i det som anförts av exempelvis om bristande behov av lagstiftning. Enligt regeringens mening bör en skärpning ta sikte på att förhindra att denna typ av situationer över huvud taget uppstår. Det är emellertid viktigt att en ny reglering inte får till effekt att den kommunala beslutsprocessen försvåras eller försenas på ett sätt som inte står i proportion till detta ovanligt förekommande om än allvarliga problem. Rättelsereglerna i kommunallagen tar sikte på de fall där rättelse är möjlig att göra. Däremot saknas bestämmelser över huvud taget för de fall där rättelse inte är möjlig. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att regleringen avseende rättelse är tydlig och inte ger mycket 2016/17:171 utrymme för skärpning, eftersom rättelse ska ske i den utsträckning det är möjligt. Statskontorets rapport talar också för att kommuner och landsting i den situation då rättelse ska ske normalt gör det som är möjligt Såsom angivits ovan anser regeringen att en skärpt reglering i stället bör ta sikte på att förhindra att beslut som inte kan rättas verkställs. Regeringen anser inte heller att en reglering som tar sikte på giltigheten av civilrättsliga avtal eller införandet av någon form av avtalsspärr bör Detta eftersom en sådan reglering, vad gäller ogiltighet av civilrättsliga avtal, skulle innebära betydande rättsliga och faktiska Regeringen bedömer vidare att regler om en avtalsspärr skulle innebära att de kommunala beslutsprocesserna försvårades på ett orimligt I stället bör därför reglerna om när ett beslut som inte kan rättas får Regeringen anser att en rimlig utgångspunkt är att beslut som inte kan rättas om de upphävs av domstol inte ska verkställas. utredningen anser regeringen dock att ett kategoriskt förbud mot verkställighet av sådana beslut inte kan motiveras. riskerar att försvåra de kommunala beslutsprocesserna på ett alltför I stället bör förhållandet att ett beslut inte kan rättas lyftas fram särskilt i lagstiftningen som en av de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen om ett beslut ska få verkställas före det fått Flera omständigheter ska dock beaktas vid bedömningen (se 2001/02:122 s. 28 f.). Frågan om rättelse av ett beslut är möjlig eller inte ska enligt regeringens förslag alltid utgöra en del av den bedömning som görs när kommuner och landsting tar ställning till om beslut ska verkställas före eller efter att det fått laga kraft. läns landsting anför tar regleringen sikte på fall där det över huvud taget inte går att rätta verkställigheten, exempelvis byggnader som rivs eller avtal utan möjlighet till återgång. Det faktum att det kan bli kostsamt eller krångligt för kommunen eller att rätta det upphävda beslutet betyder inte att det inte går att rätta. För det fall att kostnaderna för att rätta ett beslut framstår som orimliga bör detta dock tala för att beslutet inte ska verkställas förrän det fått laga kraft. Flera remissinstanser, däribland och kommuner, uttrycker att förslaget riskerar att fördröja beslutsprocesserna. delar inte den bedömningen. I likhet med utredningen bedömer regeringen att förändringen ger tydliga incitament för kommuner och landsting att t.ex. se över hur de utformar sina avtal. Civilrättsliga avtal kan utformas så att det faktiskt går att rätta om beslutet som det vilar på upphävs. Regeln skapar incitament för att i förväg ta hänsyn till problematiken med verkställighet och för det fall en snabb verkställighet önskas möjliggöra återgång av den. anför att förslaget kan hindra kommunernas affärsförhållanden. Regeringen anser emellertid att det faktum att frågan om verkställighet beaktas vid utformandet av avtalen skapar en möjlighet att tydligt reglera vad som gäller redan vid avtalsslutet och att förslaget därför inte bör påverka kommuners och landstings affärsförhållanden negativt. Det kommer även fortsättningsvis finnas fall när verkställighet måste ske skyndsamt även av beslut som inte kan rättas. En aspekt som talar för verkställighet trots att beslutet inte fått laga kraft är att beslutet annars skulle sakna verkan. Det kan t.ex. handla om tillfälliga anställningar som inte kan vänta eller att en fastighet som kommunen eller vill förvärva säljs på exekutiv auktion. Om det finns skäl för att ändå verkställa ett beslut som inte kan rättas trots att det inte fått laga kraft och de är sådana att de väger tyngre än skälen som talar för att vänta med verkställigheten, ska beslutet därför kunna verkställas tidigare. anser att förslaget innebär att kommunen inte kan erbjuda en presumtiv anställd ett arbete. Det bör i det sammanhanget betonas att en förutsättning för att detta problem aktualiseras är att ett beslut om anställning överklagas genom laglighetsprövning. För det fall detta sker har kommunen eller att göra en bedömning av om beslutet ska verkställas eller inte. Om det inte står klart att beslutet är lagenligt kan det bli aktuellt att avvakta verkställighet av beslutet. JO anför att det är önskvärt att frågan om sanktioner utreds ytterligare och att förslaget bör kompletteras med ett krav på dokumentation av de överväganden som kommunen gör om beslutet ska verkställas före eller efter att det fått laga kraft. Regeringen bedömer i likhet med utredningen att förslaget innebär en skärpning av regelverket som är proportionerlig mot det allvarliga men ovanliga problemet. Regeringen avser att följa frågans utveckling och för det fall det framkommer att det fortsatt förekommer upphävda beslut som inte rättas, eller som inte kan rättas, är regeringen beredd att överväga ytterligare skärpningar, såsom t.ex. sanktioner. Avseende dokumentation anser regeringen att det faktum att lagen tydligt reglerar att frågan om rättelse är möjlig eller inte ska beaktas gör att det är naturligt att det av beslut och eller beslutsunderlag i dessa frågor framgår vilka överväganden som kommunen eller gjort. Det får också anses ligga i kommunen eller intresse att tillse att sådan dokumentation finns. Regeringen anser dock att det inte är nödvändigt med ett lagreglerat dokumentationskrav. Kammarrätten i anser att begreppet laga kraft bör undvikas. Regeringen instämmer i att juridiskt komplicerade begrepp som laga kraft bör användas med viss försiktighet. Begreppet är dock vanligt förekommande i lagstiftning och ger, såvitt har framkommit, inte upphov till några egentliga tolkningssvårigheter. Med anledning av detta och med beaktande av vikten av en tydlig reglering på området utifrån ett rättsäkerhetsperspektiv, anser regeringen att begreppet laga kraft fortsatt ska användas i kommunallagen. 2016/17:171 14 Närmare om den nya kommunallagens struktur Regeringens förslag: I den nya kommunallagen ska det finnas särskilda kapitel som ska handla om de anställda, delaktighet och insyn, samverkan och överlämnande av kommunala angelägenheter. Lagen ska inte innehålla något kapitel om medbestämmandeformer. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att kapitlet delaktighet och insyn ska benämnas medborgarna och innehålla bestämmelser om medlemskap och rösträtt som enligt regeringens förslag återfinns i det första kapitlet om grunderna för den kommunala verksamheten. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller lämnar utredningens förslag till struktur utan invändningar. Kammarrätten i anför att det ter sig något egenartat att introducera medlemmarna först i 8 kap. – till och med efter de anställda. Medborgarskap regleras inte i kommunallagen och rubriksättningen bör inte ge sken av något annat. Förvaltningsrätten i anför att bestämmelserna i 3 kap. borde innehålla hänvisningar till de kapitel som reglerar respektive område. Vidare bör det exempelvis framgå av den föreslagna 6 kap. 37 § att en nämnd även kan uppdra åt en anställd att besluta på nämndens vägnar, även om detta framgår av 7 kap. 5 §. anför att kapitelindelningen borde ha annan ordningsföljd, t.ex. bör kapitlet om medborgarna komma först och samverkan efter organisation och verksamhetsformer. kommun anser att förslagen om ett stärkt medborgarperspektiv, att föra in ett särskilt kapitel om de anställda samt en modernisering av lagens terminologi och begrepp utgör positiva inslag i kommunallagen. kommun anför att den nya indelningen sannolikt leder till att lagen blir överskådligare för medborgarna och den som är ovan att använda sig av lagen. anför att det är viktigt att den lösning som väljs måste innehålla endera en dubblering av vissa regler om t.ex. jäv eller tydliga referenser och korshänvisningar. föreslår att skrivningen i 7 kap. 3 §, med hänsyn till ambitionen om att samtliga bestämmelser som rör de anställda ska återfinnas där, kompletteras så att det klart framgår att anställd som är redovisningsskyldig inte är valbar som revisor för granskning av verksamhet som omfattas av redovisningsskyldigheten. anser att förslagen om att bestämmelserna för de anställda ska finnas i eget fristående kapitel och att bestämmelserna om partistöd flyttas till kapitlet om förtroendevalda bör analyseras vidare. Förvaltningsrätten i anför att det bör övervägas om inte bestämmelserna om medlemskap i kommun och landsting ska placeras i ett särskilt kapitel med titeln ”medlemskap i kommun och landsting” medan flertalet övriga bestämmelser i förslaget till åttonde kapitlet placeras i ett särskilt kapitel vars titel närmare beskriver reglernas syften, t.ex. ”insyn och inflytande”. Förvaltningsrätten anför vidare att resultatet av en sådan justering är att begreppet ”medborgarna” kan tas bort som anför att kommunernas uppgifter enligt förslaget är uppsplittrade på flera kapitel. Exempelvis framgår utrymmet för kommunalt partistöd av 4 kap. 30 §. Med tanke på syftet att göra lagen lättillgänglig kan det övervägas om det är möjligt att samla kommunernas uppgifter i ett kapitel, eller att där hänvisa till senare bestämmelser i lagen. anser att tredje kapitlet med fördel kan föras in i andra kapitel. anför att medborgarkapitlet bör flyttas upp och komma före kapitlet om kommun anför att kapitlet om laglighetsprövning borde komma i direkt anslutning till fullmäktige, styrelsen och övriga nämnder. Flera kommuner, däribland och Tanums kommuner, anför att i slutet av varje kapitel hänvisa till andra lagar som kan vara relevanta lätt kan uppfattas som att hänvisningarna skulle vara uttömmande. anför att kapitlen om samverkan och överlämnande av kommunala angelägenheter bör placeras intill kapitlet om kommunernas organisation och och kommuner anför att den nya strukturen bland annat medför att bestämmelser om till exempel jäv och anmälan till nämnd återfinns i flera kapitel. kommun anför att utformningen gör att lagen tyngs av många paragrafhänvisningar. anför att varken rätten till partistöd eller politiska sekreterare i formell mening rör de enskilda förtroendevalda. bestämmelserna om jäv och delegering bör samlas på ett ställe och inte delas upp i perspektiven förtroendevalda och anställda. landsting anför att genom att ett helt nytt kapitel skapas för de anställda så klyvs den kommunala organisationen vilket kan ifrågasättas. ett särskilt kapitel för samverkan framstår som onödigt med tanke på att inga egentliga nya möjligheter till kommunala samverkansformer föreslås i utredningen. Skälen för regeringens förslag Utredningens förslag innebär i förhållande till nuvarande kommunallag att det ska föras in särskilda kapitel som ska handla om de anställda, medborgarna, samverkan och överlämnande av kommunala Det särskilda kapitlet om medbestämmandeformer utgår däremot och dessa bestämmelser förs till andra kapitel. Ett antal remissinstanser har synpunkter på den föreslagna strukturen Kammarrätten i och ett antal kommuner anser att kapitlet om medborgarna bör placeras tidigare i lagen. Kammarrätten anför vidare att medborgarskap inte regleras i kommunallagen och rubriksättningen inte bör ge sken av något annat. Förvaltningsrätten i anför att det bör övervägas om inte bestämmelserna om medlemskap i kommun och landsting ska placeras i ett särskilt kapitel och att det föreslagna åttonde kapitlet efter det kan ges ett annat namn. Regeringen instämmer i det som Kammarrätten i och Förvaltingsrätten i anför om lämpligheten av rubriknamnet 2016/17:171 medborgarna. Medborgarskapet regleras som kammarrätten anför inte i kommunallagen och rubriken kan därför uppfattas som missvisande. Regeringen delar vidare Förvaltingsrätten i bedömning att kapitlet kan ges en mer specifik rubrik om reglerna om medlemskap och rösträtt placeras någon annanstans. I likhet med flera kommuner anser regeringen att det är lämpligt att tidigt i lagen uppmärksamma medlemmarnas centrala roll i den lokala demokratin. därför att bestämmelserna om medlemskap ska placeras i lagens första kapitel om grunderna för den kommunala verksamheten. kapitlet som efter denna förändring innehåller regler om delaktighet i det kommunala beslutsfattandet och frågor om insyn ska i stället ha rubriken ”Delaktighet och insyn” och läns landsting ifrågasätter det föreslagna kapitlet om de anställda och läns landsting anför vidare att de förtroendevalda och anställda bör ses som en helhet. instanser att den nya strukturen bland annat medför att bestämmelser om till exempel jäv och anmälan till nämnd återfinns i flera kapitel. Regeringen vill betona att varje organisation i någon mån naturligtvis bör utgöra en helhet. En uppdelning av en lag i flera kapitel innebär enligt regeringens mening inte något hinder mot en sådan helhetsyn. Vidare anser regeringen inte att den kommunala organisationen förlorar på att det i lagen görs skillnad mellan de förtroendevalda och de anställda eller att de anställdas roll i de kommunala verksamheterna lyfts fram. När det sedan kommer till reglerna om jäv och anmälan till nämnd så har