prop · H40381 · 2017-01-17 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:81 om att hantera ett Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat hur och regeringen arbetar för att hantera den komplexitet i skattesystemet som berör företagen. slutsats är att arbetar på ett effektivt sätt för att tillgodose företagens behov av vägledning, men att det finns utrymme för vissa förbättringar samt att regeringens regelförenklingsarbete sker i låg takt och att de förändringar som föreslås ofta är av begränsad omfattning. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att intensifiera arbetet med att förenkla skattereglerna för företagen. Regeringen delar bedömning att arbetet med att förenkla är viktigt för att upprätthålla förtroendet för skattesystemet. Nyttan av förenklingar ska dock alltid vägas mot behovet av att värna skatteintäkterna, åstadkomma rättvisa mellan skattskyldiga samt motverka skattefusk och skatteundandragande. Regeringen har tillsatt en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av mervärdesskattelagen. Vidare bereds författningsförslag med inslag av förenkling inom . I ett komplext skattesystem är det viktigt att den enskilda företagaren får god service, stöd och information från . Därför är det positivt att konstaterar att arbetar på ett effektivt sätt för att tillgodose företagens behov av vägledning. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av om att hantera ett Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Ärendet och dess beredning överlämnade hantera ett komplicerat skattesystem – Arbetet med att förenkla för företagen (RiR 2016:20) till regeringen, se bilaga. I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten Den övergripande slutsatsen rörande förebyggande arbete är att arbetar på ett effektivt sätt för att tillgodose företagens behov av vägledning, men att det finns utrymme för vissa förbättringar. konstaterar att det vid finns en levande förbättringskultur, väl utformade processer för att minimera risken för felaktiga svar på frågor från företagen och att det sker ett ändamålsenligt arbete med utvecklingen av e-tjänster. har identifierat vissa förbättringsområden bl.a. vad gäller stödet till handläggarna vid rättsligt komplicerade frågor, men i rapporten framgår att det pågår ett arbete med att förbättra stödet. övergripande slutsats rörande regeringens regelförenklingsarbete är att det sker i låg takt och att de förändringar som föreslås ofta är av begränsad omfattning. ser att orsakerna till detta bl.a. kan vara att det uppstår målkonflikter vid arbetet med förändrad skattelagstiftning. För att det ska bli större märkbara förenklingar för företagen krävs att regeringen intensifierar sitt arbete med regelförenkling på skatteområdet, i syfte att skapa fler och mer långtgående förenklingar. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att intensifiera arbetet med att förenkla skattereglerna för företagen. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen delar bedömning att arbetet med förenkling, genom t.ex. bättre information, smidigare sätt att lämna uppgifter och förändring av svårtolkade regler, är viktigt för att upprätthålla förtroendet för skattesystemet. Ett högt förtroende är nödvändigt för att skatterna långsiktigt ska kunna finansiera den gemensamma välfärden, olika samhällsfunktioner och andra offentliga utgifter. En vägledande princip för skattepolitiken är ett legitimt och rättvist skattesystem (prop. 2014/15:100 avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). För att stärka legitimiteten ska regelverket vara möjligt att förstå och inte 2016/17:81 leda till onödigt stora administrativa kostnader för dem som tillämpar reglerna. Detta ska särskilt beaktas vid utformningen av nya skatteregler. Nyttan av förenklingar ska dock alltid vägas mot behovet av att värna skatteintäkterna, åstadkomma rättvisa mellan skattskyldiga samt motverka skattefusk och skatteundandragande. Riksrevisonens granskning bidrar till att belysa och beskriva komplexiteten i skattesystemet. genomgång av förhandsbesked bekräftar regeringens bild av vilka områden i skattelagstiftningen där företagen upplever en osäkerhet rörande framtida beskattningsbeslut. Den ökade internationaliseringen är en viktig aspekt. berör detta kortfattat i återgivningen av hur allmänna ombudet vid och beskriver komplexiteten i skattesystemet. Vi lever i en allt mer globaliserad värld där avstånden krymper och utvecklingen går snabbt. Pengar, arbete, tjänster m.m. rör sig över nationsgränser och i nya strukturer. En utveckling som är särskilt tydlig i delningsekonomin. Om skattesystemet ska fortsätta att vara verkningsfullt kan det komma att behöva förändras för att hantera de nya företeelserna. Att skattesystemet blir mer omfattande behöver dock inte innebära att det blir mer komplicerat. I ett komplext skattesystem är det viktigt att den enskilda företagaren får god service, stöd och information från . Det är positivt att konstaterar att arbetar på ett effektivt sätt för att tillgodose företagens behov av vägledning. Regeringen gör samma bedömning. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen har, som framhåller i rapporten, tillsatt en särskild utredare med uppdrag att göra en översyn av mervärdesskattelagen (dir. 2016:58). Uppdraget är att genomföra en författningsteknisk översyn av mervärdesskattelagstiftningen och föreslå en ny mervärdesskattelag. Målsättningen är att regelverket ska få en tydligare struktur och blir mer överskådligt. Sedan mervärdesskattelagen trädde i kraft har ett nytt moderniserat mervärdesskattedirektiv beslutats. De svenska reglerna har också förändrats åtskilliga gånger och nya regler har tillkommit. Detta har ökat komplexiteten i lagstiftningen och gjort den svår att tillämpa. Det mervärdesskatterättsliga regelverket bör därför förenklas, vilket underlättar för företagen. Den särskilda utredaren ska redovisa uppdraget . genomgång av förhandsbesked hos visar att vanligt förekommande frågor rör kvalificerade andelar i fåmansbolag och begränsningar i rätten att göra ränteavdrag i företagssektorn. I pågår arbete med att utforma förändrade regler avseende ränteavdragsbegränsningar med utgångspunkt i Företagsskatte- kommitténs alternativa förslag (SOU 2014:40) och med beaktande av Skr. 2016/17:81 direktivet mot skatteundandraganden. Vad gäller det utrymme för vissa förbättringar i arbete att tillgodose företagens behov av vägledning följer regeringen det arbete som pågår vid i myndighetsdialogen. Regeringen anser att en ökad användning av digitala tjänster bidrar till förenklingar för företagen att fullfölja sina skyldigheter (prop. 2016/17:1). Det är viktigt att arbete att utveckla de digitala tjänsterna för företagen fortsätter utifrån förhållningssättet att uppgiftslämnande ska anpassas till olika företags behov och förutsättningar. Regeringen beslutar återkommande mål i regleringsbrevet för som anger bl.a. att ska utföra sina uppgifter på ett sätt som är rättssäkert, kostnadseffektivt och enkelt för såväl allmänhet och företag som . Vidare ska tillhandahålla behovsanpassad, lättillgänglig och kvalificerad information och service till allmänhet och företag. Regeringen har för avsikt att tydliggöra detta i en ny förordning med instruktion för som bereds inom . I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Att hantera ett komplicerat skattesystem – Arbetet med att förenkla för företagen är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-413-1 rir 2016:20 foto: mike kemp tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 9 - 0 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 4 7 7 R I R 2 0 1 6 : 2 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Att hantera ett komplicerat skattesystem – Arbetet med att förenkla för företagen har granskat hur och regeringen arbetar för att hantera några delar av den komplexitet som finns i det svenska skattesystemet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen , professor i skatterätt vid , samt seminariedeltagare vid och medarbetare vid för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsledare , ämnessakkunnig och tf. enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förekomsten av komplexitet i skattesystemet Synpunkter från aktörer med insyn i skattesystemet Utvecklingen av nya och befintliga e-tjänster Förutsättningar för korrekta svar Rättsligt stöd och rättslig styrning Regeringens arbete med förenkling Regeringens syn på och arbete med regelförenkling förslag som skickas till Förslagens syfte och omfattning Förenklingsförslag i förhållande till förhandsbesked förhandsbesked – metod och material Förslagen som skickats till – metod och material R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har ett skattesystem som i många avseenden är komplicerat. Det kan göra det svårt för skattebetalarna att göra rätt för sig, vilket riskerar att minska förtroendet för skattesystemet och därigenom minska viljan att betala skatt. För att upprätthålla förtroendet är det viktigt att arbeta aktivt med att förenkla för skattebetalarna. Förenkling kan exempelvis handla om bättre information, smidigare sätt att lämna uppgifter och förändring av svårtolkade regler. För privatpersoner har fler förifyllda uppgifter i deklarationen och andra åtgärder inneburit förenklingar. På företagssidan är det dock betydligt mer komplicerat att göra rätt. Olika typer av företag möter också olika beskattningsfrågor och har olika förutsättningar för att hantera komplicerade regler. Mot bakgrund av hur viktigt ett välfungerande skattesystem är för bl.a. finansieringen av den offentliga sektorn har valt att granska hur och regeringen arbetar för att hantera den komplexitet i skattesystemet som berör företagen. Det övergripande syftet är att granska effektiviteten i de delar av arbete som syftar till att tydliggöra för företag hur de ska agera för att leva upp till sina skatteåtaganden och om regeringen har gett goda förutsättningar för detta arbete. Baserat på syftet har följande revisionsfrågor formulerats: •Bedriver sitt förebyggande arbete med att tillgodose företagens behov av vägledning på ett effektivt sätt? •Bedriver regeringen ett aktivt och ändamålsenligt arbete i syfte att förenkla skattelagstiftningen? Den första revisionsfrågan delas in i tre delar: utvecklingen av e-tjänster, förutsättningar för att ge korrekta svar på företagens frågor samt hanteringen av signaler om förenklings- och förändringsbehov. Den del av granskningen som berör baseras huvudsakligen på intervjuer med anställda på myndighetens huvudkontor och med chefer i första linjen på fem av regioner. För att underbygga informationen från intervjuerna har dokumentstudier genomförts av riktlinjer, arbetsbeskrivningar m.m. Granskningen av regeringens regelförenklingsarbete bygger på en genomgång av regeringens förslag till regelförändringar på skatteområdet och en genomgång av R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M Genomgångarna visar bl.a. i vilken utsträckning det finns förenklingsförslag som berör de oklara och komplicerade beskattningsfrågor som är vanliga i förhandsbeskeden. övergripande slutsats rörande förebyggande arbete är att arbetar på ett effektivt sätt för att tillgodose företagens behov av vägledning, men att det finns utrymme för vissa förbättringar. övergripande slutsats rörande regeringens regelförenklingsarbete är att det sker i låg takt och att de förändringar som föreslås ofta är av begränsad omfattning. För att det ska bli större märkbara förenklingar för företagen krävs att regeringen intensifierar sitt arbete med regelförenkling på skatteområdet, i syfte att skapa fler och mer långtgående förenklingar. Granskningen visar att användningen av e-tjänster inte har ökat i den takt som myndigheten önskar och att belastningen på Skatteupplysningen inte har minskat. går det inte att utesluta att samtalen hade varit ännu fler utan den kontinuerliga utvecklingen av e-tjänster. En förklaring till att användningen av e-tjänsterna har ökat långsamt kan vara att utvecklingen av tjänsterna inte har varit tillräckligt fokuserad på användarnas behov. har därför infört en betydligt starkare betoning på användarperspektivet. ska också utreda vad som kännetecknar de företag som inte använder e-tjänster, för att hitta sätt att öka andelen användare. Ett annat problem som har påtalats under granskningen är att utvecklingen av e-tjänster är dyr och tidskrävande. Det medför bl.a. att det inom verksamheten ofta upplevs som svårt att få igenom förbättringsförslag rörande e-tjänster. Här kan det finnas en förbättringspotential. Förutsättningar för korrekta svar Granskningen berör flera arbetsprocesser som påverkar förutsättningarna för företagen att få korrekta svar när de vänder sig till med frågor. Två av dessa är kvalitetssäkring och kompetensplanering där infört nya modeller som medfört förbättringar. Den nya modellen för kvalitetssäkring skapar en mer strukturerad process och möjliggör aggregering av resultaten från kvalitetssäkringen inom hela myndigheten. Granskningen visar dock att de frågor som inte besvaras av Skatteupplysningen utan av den handläggande verksamheten inte kvalitetssäkras. Det beror bl.a. på att det oftast saknas möjlighet till medlyssning under telefonsamtalen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N en risk att sektionscheferna missar en relevant del i sin återkoppling till medarbetarna rörande kvalitet. Den nya modellen för kompetensplanering medför också förbättringar och bygger på att sektionschefen diskuterar kompetensbehovet tillsammans med sin personal. Resultatet från diskussionerna aggregeras på kontorsnivå. Ett problem som tas upp är dock att det inom flera regioner är svårt att rekrytera sektionschefer. Dessa chefer har en viktig roll i arbetet med kvalitetssäkring och kompetensplanering. Det är viktigt att handläggarna har tillgång till ett bra stöd från rättsavdelningen när det uppstår rättsligt komplicerade frågor. Granskningen visar att det finns problem kopplade till det verktyg som används i kommunikationen med rättsavdelningen. Men det pågår ett arbete med att förbättra det verksamhetsnära stödet och informationsspridningen från rättsavdelningen. Signaler om förenklings- och förändringsbehov Inom finns en utbredd uppfattning om att signaler från verksamheten om förenklings- och förändringsbehov är viktiga. Det sker också ett kontinuerligt arbete med att uppmuntra och omhänderta den här typen av signaler. betraktar detta som mycket positivt. Granskningen visar att det särskilt inom arbete med ärendeflöden finns en levande förbättringskultur, vilket inkluderar signaler om förenklings- och förändringsbehov. När det gäller insatsverksamheten är organisationen däremot inte fullt så väl anpassad för att hantera den här typen av signaler. konstaterar att de förslag som regeringen har tagit fram för att förändra skattelagstiftningen i låg utsträckning handlar om att förenkla. Många av de förslag som har förenklingssyfte förefaller vidare vara av begränsad omfattning. Den senare bedömningen försvåras dock av att förslagens konsekvensutredningar oftast saknar information om hur företagens administrativa kostnader påverkas. Detta är en av anledningarna till att i hög utsträckning underkänner kvaliteten på de konsekvensutredningar som medföljer regelförändringsförslagen på skatteområdet. De beskattningsfrågor som är vanligast i förhandsbesked har endast i ett fåtal fall varit föremål för förenklingsinsatser från regeringens sida. Det är dock positivt att regeringen har beslutat om en översyn av momslagstiftningen och att det pågår ett arbete för att förändra reglerna för ränteavdragsbegränsning. Enligt de skattepolitiska riktlinjerna ska enkelhet alltid beaktas vid förändringar av regelverket på skatteområdet. Vid sidan av detta ska dock hänsyn även tas till rättviseaspekter, risker för skatteundandragande, rättssäkerhet m.m. När de här målsättningarna vägs mot varandra kan det uppstå målkonflikter. R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att intensifiera arbetet med att förenkla skattereglerna för företag. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den här granskningen handlar om och regeringens arbete med att skapa förutsättningar för företagen att förstå hur de ska gå tillväga för att göra rätt för sig i skattehänseende. I följande kapitel beskrivs bakgrunden till granskningen och de revisionsfrågor som den utgår ifrån. 1.1 Problem och litteraturöversikt Det finns en mängd utredningar och rapporter som belyser skattesystemet ur olika perspektiv. För den här granskningen är det relevant att ta en utgångspunkt i nivån av komplexitet samt vilken typ av problem komplexitet i skattesystemet kan medföra. 1.1.1 Komplexitet i skattesystemet genomfördes det som har kommit att kallas för århundradets skattereform. Reformen byggde på en grundläggande princip om enhetlig beskattning, dvs. att lika inkomster ska beskattas lika och att olika slag av konsumtion ska belastas med samma skattesats. påtalade 2010 att det sedan skattereformen har skett ett stort antal regelförändringar, varav flera innebär avsteg från tanken om enhetlighet. Det konstateras också att många särregler och undantag gör skattesystemet mer svåröverskådligt och kan ge upphov till avgränsningsproblem.1 har skrivit om komplexiteten i skattesystemet och visade 2013 att egenföretagare betraktar skattesystemet som mer komplicerat och upplever att det är svårare att deklarera än andra privatpersoner. I rapporten konstateras också att det finns en stor brist på kunskap bland skattebetalarna om hur skattesystemet är uppbyggt.2 gör också enkätundersökningar och den senaste företagsundersökningen genomfördes . Av de tillfrågade ansåg att har ett enkelt skattesystem för företag. Det är dock en förbättring jämfört med den föregående undersökningen då motsvarande siffra var . Enligt är det svårt att säga vad den positiva förändringen i enkäten beror på, men det hände mycket mellan 2007 och 2010.3 Ett annat sätt att mäta komplexitet är att beräkna företagens administrativa kostnader4 för att leva upp till lagstiftningen på skatteområdet, vilket har gjorts av . 1Riksrevisionen, 2010:11. 2Konjunkturrådet, 2013. Dags för enkla skatter! 3Intervju vid , . Företagens synpunkter på skattesystemet, skattefusket och kontroll. 4Kostnader för att för att upprätta, lagra eller överföra information. R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M Tabell 1 Företagens administrativa kostnader, mnkr Tabellen visar att företagens administrativa kostnader till följd av regler på skatteområdet har ökat . har den totala kostnaden för samtliga regelområden minskat . I mätningarna som har genomförts efter 2012 särredovisas inte kostnaderna på skatteområdet.5 1.1.2 Problem till följd av komplexitet framhåller att oavsett vad som är orsaken till svårigheter att göra rätt för sig i skattehänseende så kan det leda till att skattebetalaren känner sig missgynnad och upplever skattesystemet som mindre rättvist, vilket leder till ett minskat förtroende. Ett högt förtroende för skattesystemet och skatteadministrationen är avgörande för att det ska finnas en vilja bland skattebetalarna att göra rätt för sig, vilket i sin tur krävs för att hålla nere storleken på skattefelet och säkra finansieringen av den allmänna välfärden.6 Det bör poängteras att det finns ett högt förtroende för som enligt toppar listan över mest uppskattade myndigheter.7 Näringslivsföreträdare påtalar fler problem till följd av komplexitet. Organisationen Företagarna konstaterar att både komplexitet i regelverket och många förändringar skapar problem. De flesta blir inte företagare för att fylla i blanketter, vilket innebär att skatteområdet blir en källa till oro. När reglerna är komplicerade är det svårt för företagaren att veta om den har gjort rätt. Det kostar pengar att anlita en konsult och om företagaren inte kan regelverket själv går det inte att kontrollera om råden är korrekta. När reglerna förändras måste företagaren dessutom påbörja inlärningsprocessen på nytt. påtalar den svårighet att veta om man har gjort rätt som uppstår vid komplicerad lagstiftning. Detta medför att företag kan känna sig tvingade att skapa ett säkerhetsavstånd till gällande regler, för att vara på den säkra sidan.8 5Tillväxtverket, 2013. Utvecklingen av företagens administrativa kostnader 2010–2012. Utvecklingen av företagens administrativa kostnader . Delrapportering av regeringsuppdraget 5.2.3.-2015-274. 6Intervju vid , . Rätt från början – Forskning och strategier. 7SOM-institutet, rapport nr 2015:19. Svenska folkets bedömning av offentliga myndigheters verksamhet. 8Intervju vid Företagarna, . Intervju vid , . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.2 Syfte och revisionsfrågor Granskningens övergripande syfte är att granska effektiviteten i de delar av förebyggande arbete9 som syftar till att tydliggöra för företagen hur de ska agera för att leva upp till sina skatteåtaganden samt om regeringen har gett goda förutsättningar för det arbetet. Ett sätt för regeringen att förbättra förutsättningarna för förebyggande arbete är att arbeta för minskad komplexitet i den lagstiftning som finns på skatteområdet. Baserat på granskningens syfte har följande revisionsfrågor formulerats: •Bedriver sitt förebyggande arbete med att tillgodose företagens behov av vägledning på ett effektivt sätt? •Bedriver regeringen ett aktivt och ändamålsenligt arbete i syfte att förenkla skattelagstiftningen? I det förebyggande arbetet inkluderar vi både vägledning och strukturutveckling. Strukturutveckling handlar om att minska skattebetalarnas behov av vägledning, exempelvis genom att utveckla e-tjänster och ta fram förslag till förenklingar i skattelagstiftningen. För att precisera vad som avses med effektivitet i förhållande till förebyggande arbete har vi specificerat följande delfrågor: •Bedrivs arbetet med att utveckla e-tjänster på ett ändamålsenligt sätt? •Har genom sina processer för arbetsledning och rättslig styrning minimerat risken för felaktiga svar på företagens frågor?