prop · H403184 · 2017-05-11 00:00:00 — Infranord bildades genom att bryta ut viss verksamhet från . Svevia bildades genom att bryta ut viss verksamhet från . När en del av Lantmäteriets verksamhet bolagiserades bildades Metria 2011. När omstrukturerades bildades Swedavia. Bolaget tog över ansvaret för tio flygplatser från . Hantering av ekonomisk kris och tillgång till riskkapital I samband med fordonsindustrins kris bildades Fouriertransform 2008. Syftet var att stödja fordonsindustrin genom att investera i verksamheter som bedöms kunna bidra till att svensk fordonsrelaterad industri, övrig svensk industri och närliggande tjänster behåller sin framskjutna position, särskilt inom områdena miljö och säkerhet.50 För att öka tillgången till riskkapital, tillvarata tillväxtpotentialen och stärka den internationella konkurrenskraften hos bolag i norra bildades Inlandsinnovation 2010. 2015:95, Omreglering av spelmarknaden, s.1. 50Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2015, s. 41. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Fouriertransform och Inlandsinnovation ska uppgå i Saminvest som bildades . Staten fick 2012 ta över Parts, sedermera , som utgjort pant för ett lån till Europeiska investeringsbanken när försattes i konkurs. •Statens bolagsägande är resultatet av en långvarig process där olika omständigheter, utvecklingstendenser och synen på statligt ägande har växlat . En betydande del av de statligt ägda bolagen har alltjämt sitt ursprung i uppbyggnaden av den nationella infrastrukturen. •Det statliga bolagsägandet är omfattande sett till värde, omsättning och antalet sysselsatta men trenden är minskande. har antalet statligt ägda bolag minskat från omkring 130 till ett 60-tal . Antalet statligt ägda bolag ligger kvar på denna nivå med små variationer fram till . •Det statliga bolagsägandet minskar när bolag likvideras, säljs, slås samman eller ombildas till annan verksamhetsform. finns ett flertal exempel på detta. Exempelvis har försäljning av statligt ägda bolag inbringat över 430 mdkr till statskassan. Sammanlagt är ett 10-tal statligt ägda bolag aktuella för avveckling eller föremål för utredning avseende framtida verksamhetsform. •Samtidigt som det har försvunnit statligt ägda bolag har det också tillkommit ett antal genom avknoppningar från affärsverk och myndigheter, samt genom åtgärder i samband med fordonsindustrins kris och för att öka tillgången på riskkapital. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T 3Regeringens översyn och rapportering av det statliga bolagsägandet Av föregående kapitel framgår att det statliga bolagsägandet genomgått en hel del förändringar . Statligt ägda bolag har ombildats och avvecklats som nya har tillkommit. För att bedöma om dessa initiativ är resultatet av en övergripande analys som omfattar samtliga statligt ägda bolag eller om regeringen främst agerat händelsestyrt behandlar detta kapitel regeringens arbetsprocesser för att genomlysa statens bolagsägande. Vidare redovisas regeringens återrapportering till avseende det statliga bolagsägandet samt en internationell utblick. Kapitlet bygger på genomgångar av regeringens årliga skrivelse till för bolag med statligt ägande, annat riksdagstryck, dokument från , arkiverat material från samt intervjuer med och e-post från . 3.1Utgångspunkter för regeringens översyn och rapportering Budgetlagens bestämmelse om att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning visas i statens verksamhet utgör en överordnad bedömningsgrund i kapitlet. Effektivitet ska enligt förarbetena uttolkas som ändamålsenlighet och god hushållning samt att statens tillgångar hanteras säkert och väl. Vidare har beslutat om motiv för statligt ägande av bolag och har publicerat riktlinjer som säger att staten ska definiera motiven till ägandet i varje enskilt fall och återkommande utvärdera dessa motiv. Regeringen har ett särskilt ansvar att informera om arbetet med de statligt ägda bolagen. Förarbetena till budgetlagen anger att en förutsättning för god hushållning är att det föreligger en redovisningsskyldighet inför . Sedan riktlinjebeslut lämnar regeringen årliga redogörelser om de statligt ägda bolagen till . har angett att dessa redogörelser med vissa mellanrum ska omfatta en principdeklaration om det statliga företagandets mål och riktlinjer. 3.2 Genomgångar av samtliga statligt ägda bolag har anlitat externa rådgivare som genomfört översiktliga genomgångar av i stort sett samtliga statligt ägda bolag. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N siktliga genomgångar av de statligt ägda bolagen för räkning. En liknande genomgång gjordes 2011 för Finansdepartementet.51 har inga liknande genomgångar genomförts av samtliga statligt ägda bolag.52 3.2.1 genomgångar 2007 och 2009 Genomgången var en liknande beställning som den som gjordes 2007 och var en del av underlaget inför eventuella försäljningar.53 Genomgången utgick från riksdagstryck och bolagsstyrningsmaterial och omfattade ett antal aspekter för vart och ett av de bolag med statligt ägande som fanns . Genomgången omfattade grundläggande data om bolagens verksamhet, finansiering och marknadssituation samt hur bolagens uppdrag förhöll sig till olika intressen och handlingsalternativ. Sammantaget utgjorde detta en stor del av genomgången. Vidare ingick bolagsuppdragets tydlighet, förekomsten av nationella eller andra specifika intressen samt om det fanns ett tydligt samhällsuppdrag och om det var möjligt att lösa det i privat regi. Bolagens konkurrensförhållanden var också en tydlig del av genomgången, i synnerhet avseende effekter av eventuella förändringar av statens ägande. I detta avseende ingick om bolaget var ett naturligt monopol och om marknadsförhållandena och konkurrensen skulle försämras vid en eventuell förändring av det statliga ägandet. Genomgången omfattade också bedömningar av om en förändring i statens ägande skulle försämra sysselsättningen, branschens utveckling eller värdet för staten. I genomgången bedömdes också om det fanns behov av att bolagen förberedde sig för en eventuell förändring av statens ägande. Vidare formulerades hypoteser för varje bolag om tänkbara åtgärder som staten skulle kunna genomföra. Den genomgång som genomfördes av en extern rådgivare 2011 för omfattade i stort sett samtliga bolag med statligt ägande där bolagen karaktäriserades efter bransch, samhällsuppdrag, huvudsakligt typ av uppdrag, om det förelåg något särskilt nationellt intresse och om respektive bolags marknad var fullt fungerande. Genomgången omfattade således kriterier för statligt ägande av bolag. För varje statligt ägt bolag innehöll genomgången ett faktablad med information 51Båda dessa genomgångar beställdes av förvaltningsorganisationen på , som 2011 hade flyttats från till . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T om vilket riksdagstryck och bolagsstyrningsmaterial som genomgången utgått från, basfakta, verksamhetsdata, finansiell data, bolagets uppdrag och hur bolaget uppfattat uppdraget. Faktabladen avslutades med den externa rådgivarens analys av bolagets tolkning och uppfyllelse av uppdraget. har inga liknande genomgångar genomförts av samtliga statligt ägda bolag.54 i som förvaltar 42 av de 49 statligt ägda bolagen är uppdelad i två enheter som verkar i nära samarbete med varandra. En enhet arbetar i bolagens styrelser och utskott och koordinerar det löpande arbetet med innehaven. sysselsatte den enheten 14 förvaltare, varav en enhetschef. Den andra enheten svarar bl.a. för bolagsanalys, fastställande och uppföljning av mål, styrelserekrytering, hållbart företagande och övergripande ägarstyrningsdokument såsom statens ägarpolicy. sysselsatte enheten 8 analytiker, 2 rekryterare till bolagens styrelser samt 4 jurister varav en är enhetschef, två hållbarhetsspecialister och en kommunikatör. Totalt arbetade alltså ca 30 medarbetare inom . Av dessa var åtta analytiker, 14 förvaltare (varav en enhetschef), två specialister i hållbart företagande, två styrelserekryterare. Det fanns också en tjänst som portföljcontroller/ansvarig för kommunikation som dock var vakant.55 Företrädare för bolagsförvaltningen vid har uppgivit att en mer analysstyrd ägarstyrning i förlängningen påverkar behovet av kontinuerliga externa genomgångar.56 3.3 Bolagsgenomgångar av enskilda statligt ägda bolag genomförs även genomgångar av enskilda statligt ägda bolag på uppdrag av . I budgetpropositionen meddelade regeringen att den avsåg att genomföra en genomgång av alla statligt ägda bolag där argument för och emot ett statligt ägarengagemang skulle vägas mot varandra.57 har regeringen fortsatt att göra bolagsgenomgångar bl.a. för att bedöma om bolag ska kvarstå i statlig ägo. Det kan också handla om att se över och förtydliga ett statligt ägt bolags roll och ansvar mot bakgrund av ändrade marknadsförutsättningar eller liknande sedan bolagets uppdrag initialt formulerades. 55Uppgift från företrädare för i mail till , och uppgift från faktagranskning . 57Proposition 2006/07:1,utgiftsområde 24 avsnitt 3.13.1 s. 58–59, bet. 2006/07:NU1, bet. 2006/07:FiU1, rskr. 2006/07:63 och 2006/07:9. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett exempel är den bolagsgenomgång som gjordes av Akademiska Hus och som regeringen redogjorde för i budgetpropositionen för 2014.58 3.3.1 Genomförandet av bolagsgenomgångar Bolagsgenomgångarna är strukturerade på följande sätt.59 Inledningsvis definieras relevanta begrepp, därefter beskrivs bolagets marknad, position, vision, affärsidé och mål. Sedan följer en bakgrundsbeskrivning som omfattar nyckelutmaningar för såväl staten som ägare som för bolaget. Därpå följer en beskrivning av bolagsgenomgångens inriktning och omfattning med avseende på den anlitade konsultens uppdrag och analys. En obligatorisk del i analysen ska avse i vilken grad bolagets uppdrag och verksamhet svarar mot de motiv till fortsatt statligt ägande som beslutat om. Detta mot bakgrund av att en förändring av innehavet skulle kunna övervägas. Historiskt har samtliga bolagsgenomgångar utförts av externa konsulter. En bilaga till avropsförfrågan innehåller uppdragsbeskrivningen och beskriver inriktningen för bolagsgenomgången inklusive prövningar mot kriterier för fortsatt statligt ägande som bygger på granskning av regeringens beredning av förslag om försäljning av sex bolag (RiR 2007:8). granskning konstaterade att regeringen i budgetpropositionen 2007 uttryckt sin avsikt att utveckla motiven till försäljning av statligt ägda bolag genom bedömningar av ett antal analysområden. Bolagsgenomgångarna ska inkludera överväganden inom sex analysområden: bolagets utveckling, konkurrenssituation, sysselsättning, nationella intressen, samhällsuppdrag samt statens dubbla roller som ägare och ansvarig för utformning av regler för näringslivets verksamhet.60 Den senast genomförda bolagsgenomgången som tagit del av är daterad 2015-02-16.61 uppger att det inte finns någon samlad statistik över antalet genomförda bolagsgenomgångar eller när de genomförts. Genomgångarna är behovsstyrda då de också är förenade med betydande kostnader (typiskt sett per styck i externa kostnader).62 2013/14:1 Utgiftsområde 24, s. 64, bet. 2013/14:NU1, rskr. 2013/14:103. 59Nedanstående beskrivning bygger på genomgång på av den senast genomförda bolagsgenomgången. 60Riksrevisionens genomgång på av den senast genomförda bolagsgenomgången. 62För att ta fram sådana uppgifter behöver man gå via myndighetens diarium för att ”söka antalet ianspråktaganden av medel”. Avstämning med företrädare för samt uppgift från faktagranskning . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T 3.3.2 Stora respektive små statligt ägda bolag Statens bolagsägande är mycket heterogent. De större statligt ägda bolagen står för en betydande del av den totala omsättningen och de totala tillgångarna. Bland de innehav som på olika sätt förändrats återfinns en del mindre verksamheter. Men det finns även fortsättningsvis statligt ägda bolag inom skilda verksamheter som har en omsättning . Varje bolag kräver en icke oväsentlig minimitid för handläggning av grundläggande praktiska och organisatoriska frågor, oavsett storlek.63 Inom ramen för granskningen har hos bolagsförvaltningen på efterfrågat uppgift på den minimitid som läggs på varje innehav, oavsett innehavets storlek. har uppgivit att man inte har sådana uppgifter, eftersom tidredovisning inte sker per statligt bolagsinnehav. 3.4 Regeringens rapportering till Resultatet av regeringens genomgångar av samtliga statligt ägda bolag har inte kommunicerats till annat än i de fall där regeringen bett om ett mandat från att förändra ägandet. Regeringens årliga redogörelser till om de statligt ägda bolagen innehåller ingen analys av motiven till statligt ägande för enskilda bolag. Att gå igenom och pröva skälen för ägande är en del av ett aktivt och ansvarsfullt ägarskap. Det framgår av statens ägarpolicy för åren 2010–2013 som också utgör en del av regeringens årliga verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande, som i sin tur ingår som en bilaga till regeringens årliga skrivelse till om de statligt ägda bolagen. Regeringen har också angivit att staten i princip inte ska äga bolag som verkar på kommersiella marknader med fungerande konkurrens – om bolaget inte har ett särskilt beslutat samhällsuppdrag som det är svårt att utföra på något annat sätt.64 skrivelse till anger regeringen i inledningen att regeringen ständigt ser över portföljen av bolag för att pröva skälen för fortsatt statligt ägande, men också som ett led i att överväga bolagens olika uppdrag och inriktningar. Re- geringen anför vidare att inriktningen på många av de statligt ägda bolagens verksamhet och samhällsuppdrag medför att staten även framgent förväntas vara en stor bolagsägare.65 63Möte med företrädare för bolagsförvaltningen på samt vidare avstämning. 64Verksamhetsberättelse för bolag med statligt ägande 2010 s. 13, 2011 s. 120, 2012 s. 123, 2013 s. 124. 2015/16:140, redogörelse för bolag med statligt ägande, s. 3. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I statens ägarpolicy –2016 uppger regeringen att den i stort sett följer principer för bolagsstyrning.66 Den nya riktlinjen från om att staten ska motivera innehav av statligt ägda bolag kommer att beaktas inom ramen för revidering av statens ägarpolicy under 2016.67 motiv för statligt ägande intar ingen framträdande plats i redogörelserna till med undantag för förekomsten av särskilt beslutade samhällsuppdrag. De andra motiven som t.ex. försämrandet av konkurrens, motverkandet av en god samhällsutveckling eller nationellt intresse blir sällan omnämnda eller diskuterade. 3.5 Översyn och rapportering i andra länder I andra länder finns exempel på processer och arrangemang som det kan finnas anledning att ta intryck av i förvaltningen av de statligt ägda bolagen. har studerat hur processen för att inleda statligt bolagsägande ser ut i några andra länder.68 Vidare beskrivs hur regeringarna i och informerar sina respektive parlament om det statliga bolagsägandet samt grunderna för innehavet. En mer utförlig beskrivning återfinns i bilaga 3. 3.5.1 Processen för att bilda statligt ägda bolag Beslutsprocessen inför ett nytt statligt bolagsägande är principiellt viktig. Om beslutet inte är tillräckligt tydligt avseende syfte och mål försvåras framtida uppföljningar och utvärderingar av bolagsägandets aktualitet. Den internationella genomgången visar att beredningen av beslut om att bilda statligt ägda bolag i centrala avseenden är tydligare och mer utarbetade i länder som , och än vad de formellt är i . Dessa länder synes ha beredningsprocesser som i ett tidigt skede involverar olika instanser i dialog om syfte och motiv för det statliga bolagsägandet. 66Ibid, s. 100. 67Statens ägarpolicy reviderades senast . kom de reviderade riktlinjerna från . 68Detta avsnitt bygger på information som återfinns i en som redovisar skälen och processerna för att inleda statligt bolagsägande för ett antal , se , Governance – A Stocktaking of Government Rationales for Enterprise Ownership, s. 30–43, 2015, samt från information inhämtad från den statliga bolagsförvaltningen i , och . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T I ska underlaget för en bolagsbildning som presenteras för parlamentet beakta fyra kriterier: •Hur det nya statligt ägda bolaget ska bidra till offentligt nationellt intresse. •Om det finns ett tydligt syfte och mål för bolaget samt att detta helst ska följa av lagar och reglering. •Om bolaget förutses lämna lämplig avkastning i relation till statens investering. •Hur regeringen avser att bedöma bolagets prestationer samt värdeutvecklingen för statens ägarandel. Granskningen visar att en dialog mellan olika instanser också kan förekomma i , men då utan att vara formellt reglerad. 3.5.2 Rapportering till parlamenten – nordiska exempel I och är respektive regerings motivering av det statliga bolagsägandet mer systematisk och mer regelbunden än i . Där ingår också att regeringarna tydligt och återkommande informerar respektive parlament om motiv till det statliga bolagsägandet. Parlamenten bereds också tillfälle att uttala sig om de övergripande motiven till statligt ägande i inledningen av i stort sett varje mandatperiod i båda länderna. granskning av förhållandena i visar att de motiv till statligt bolagsägande som uttalat sig om inte varit föremål för samlad förnyad prövning . De motiv till statligt bolagsägande som då uttalade sig om har kvarstått utan att det kommunicerats tydligt externt. noterar vidare att skärpt statens ägarpolicy med avseende på förtydligande av statens motiv, mål och syfte med det statliga bolagsägandet.69 •Regeringen har uttryckt sin avsikt att motivera det statliga bolagsägandet i överensstämmelse med riktlinje om att staten noggrant och återkommande ska informera om de mål som motiverar det statliga ägandet i enskilda statligt ägda bolag och att detta ska vara föremål för uppföljning. •Regeringen har låtit genomföra genomgångar av samtliga statligt ägda bolag – 2007, 2009 och 2011. Genomgångarna omfattade bl.a. motiv till statligt bolagsägande. har några sådana genomgångar inte genomförts och det samlade bolagsägandet har således inte blivit belyst . Resultatet av dessa genomgångar har inte kommunicerats till annat än i de fall där regeringen bett om ett mandat från att förändra ägandet. 69 Se bilaga 3, avsnitt: Rapportering till parlamentet – nordiska exempel. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Regeringen har utarbetat metoder och förfaranden för att belysa och analysera enskilda innehav, så kallade bolagsgenomgångar. Dessa genomgångar fokuserar dock inte explicit på motiven för statligt ägande. finns inte någon samlad statistik över antalet bolagsgenomgångar eller när de genomförts. •Statens bolagsägande är mycket heterogent. måste därför ha kunskap om en rad olika branscher och verksamhetsområden, där såväl små som större statligt ägda bolag är verksamma. Varje bolag kräver en icke oväsentlig minimitid för handläggning av grundläggande praktiska och organisatoriska frågor, oavsett storlek. •Regeringens rapportering till har innehållit skrivningar om att regeringen går igenom innehaven och prövar skälen till ägandet. De motiv till statligt bolagsägande som uttalade sig om 2007 har kvarstått utan att det kommunicerats tydligt av regeringen. •Internationellt finns exempel på processer och arrangemang som det kan finnas skäl att ta intryck av i förvaltningen av statligt ägda bolag i . I och ser respektive regering över de övergripande motiven till det statliga bolagsägandet oftare och mer regelbundet än i . Under i stort sett varje mandatperiod informerar regeringen parlamentet om motiven till det statliga bolagsägandet och parlamentet behandlar frågan med samma regelbundenhet. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S B O L A G S I N N E H A V – A K T U A L I T E T E N I D E T S T A T L I G A B O L A G S I N N E H A V E T 4Bolagsägande som regeringen kan behöva se över har slagit fast vilka motiv som ska gälla för att staten fortsatt ska äga bolag. Dessa redovisades i avsnitt 1.3.2. Med utgångspunkt i dessa motiv redovisas här en genomgång av om det finns statligt bolagsägande som regeringen kan behöva se över avseende huruvida motiven är uppfyllda. Det empiriska underlaget för kapitlet utgörs av information från regeringens årliga skrivelse till och information från de enskilda bolagens externa redovisning. 4.1 Utgångspunkter för statligt bolagsägande Som särskilda skäl för staten att bedriva verksamhet i bolagsform har angivit följande fyra motiv: 1.Bolaget lyckas bättre med staten som ägare. 2.Marknadsförhållandena är sådana att minskat statligt ägande skulle försämra konkurrensen eller motverka en god samhällsutveckling. 3.Bolaget är verksamt på en marknad där det råder naturligt monopol eller starka samhällsintressen talar för monopol. 4.Bolaget är viktigt för nationella intressen eller har samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande. För att precisera vad det första motivet kan innebära i praktiken har låtit genomföra en forskningsgenomgång om staten som ägare (se elektronisk bilaga). En sammanfattande slutsats av denna genomgång är att om det saknas tydliga mål eller uppdrag från regering och riksdag och om bolaget verkar på en fullt fungerande marknad så är svårt att motivera ett statligt ägande utifrån effektivitets- eller lönsamhetsskäl. Om marknaden däremot inte är fullt fungerande är det en öppen fråga om statligt ägande är att föredra framför privat ägande. När det gäller det andra motivet kan konstateras att staten har konkurrensutsatt statlig verksamhet i betydande omfattning. Bakom denna utveckling ligger bl.a. en förhoppning om att verksamheten ska bedrivas effektivare. För att den statliga verksamheten inte ska ha konkurrensfördelar gentemot övriga aktörer väljs bolagsformen och ges marknadsmässiga avkastningskrav. I förlängningen uppkommer då frågan om de statligt ägda bolagen alltjämt behövs för att upprätthålla god konkurrens eller för att det inte ska uppstå en ogynnsam samhällsutveckling. Av detta följer att när statligt ägda bolag bildas för att åstadkomma konkurrensneutralitet bör det särskilt uppmärksammas om motiv är uppfyllda. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tredje motiv för statligt ägda bolag är att det föreligger naturliga monopol eller att starka samhällsintressen talar för monopol. Med naturligt monopol avses en situation där ett bolag kan producera hela den kvantitet av en produkt som marknaden efterfrågar till en lägre kostnad än vad två eller flera bolag kan (SOU 2005:4, s. 123). Nästan alla naturliga monopol har emellertid urholkats i takt med nya tekniska lösningar och att staten valt att skilja på innehav och utnyttjande av infrastrukturnät. Däremot finns ett antal reglerade eller faktiska monopol som ibland har skapats av staten, som t.ex. inom alkohol och spelområdena. Frågan som bör ställas här är alltså om det föreligger starka samhällsintressen som motiverar att verksamheten ska bedrivas som ett statligt ägt bolag. Det fjärde motivet som angett för statligt ägda bolag är att bolaget är viktigt för nationella intressen eller har samhällsuppdrag som svårligen kan hanteras utan ett statligt inflytande.