prop · H403168 · 2017-04-05 00:00:00 — 1.2.3 Några myndigheters kommunikation inför omröstningen meddelade (BoE) att den skulle vidta särskilda åtgärder för att förbättra likviditeten i brittiska pund kring EU-om- röstningen.3 BoE meddelade att den även fortsättningsvis skulle erbjuda likviditet genom sin reguljära verksamhet. stabilitet (FPC) inom BoE noterade att stigande osäkerhet till följd av EU-omröstningen hade haft tydligast effekt på spot- och optionsmarknaden för brittiska pund. En långvarig osäkerhet bedömdes kunna leda till att utländska investerare skulle dra ned på investeringar i vilket skulle kunna leda till en ytterligare försvagning av pundet. Det brittiska bytesbalansunderskottet var stort och finansieringen av detta var beroende av fortsatta utländska investeringar. En stigande osäkerhet skulle sätta press på dessa marknader i då likviditeten redan var svag. Dessutom påverkades kostnaden för och tillgången till finansiering för brittiska låntagare, vilket hade potential att förstärka befintliga sårbarheter för finansiell instabilitet. FPC bedömde att folkomröstningen utgjorde den kortsiktigt största riskfaktorn för den finansiella stabiliteten. Kommittén meddelade att den skulle fortsätta att följa utvecklingen och om nödvändigt föreslå lämpliga åtgärder vid behov. välkomnades beslutet från BoE att förstärka likviditeten i pund och dollar veckorna runt EU-omröstningen. I som publicerades diskuterades sårbarheter och risker i det finansiella systemet kopplade till den internationella utvecklingen (2016). bedömde bl.a. att det fanns en risk att förtroendet för EU-samarbetet skulle försvagas med anledning av folkomröstningen i , samt att det låga förtroendet skulle få större negativa effekter på världsekonomin och tillväxten hos våra nordiska grannländer. Någon särskild oro med hänvisning till likviditeten på marknaden eller tillgången till brittiska pund omnämndes inte. I rapporten i det finansiella systemet som publicerades påpekade () att den dämpade omvärldsutvecklingen innebar 3 BoE skulle erbjuda tre indexerade långtidsrepor (ILTR) utöver de ordinarie månatliga ILTR-operationerna. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N att sannolikheten för att det svenska finansiella systemet skulle påverkas negativt av en yttre störning, t.ex. om skulle rösta för att gå ur EU, ökat något (2016). För det redan utsatta banksystemet i bedömdes påfrestningarna i samband med ett utträde ur EU i värsta fall bli en störning som skulle utlösa en djupare kris. Sammanfattningsvis bedömde FI att motståndskraften i det svenska finansiella systemet var tillfredsställande, även om det fanns sårbarheter. I ett avsnitt om bankers finansiering och likviditetsrisker diskuterades bankernas exponering mot refinansieringsrisker och att likviditetsbuffertar skulle kunna minska kortfristiga finansieringsrisker. Resonemangen fördes dock i allmänna ordalag i rapporten och det saknades information om exponeringar mot brittiska pund. Avsnittet innehöll inte heller någon bedömning av behovet eller eventuella effekter av det utlovade likviditetsstödet från BoE. 1.2.4 Några marknadsbedömningar inför omröstningen Oron över EU-omröstning väntades enligt marknadskommentar öka den redan stora volatiliteten i valutamarknaden (2016). Brexit beskrevs som ”alla marknadsosäkerheters moder” med hänvisning till att kombinationen av juridiska, politiska, omröstningsmässiga och valutakopplade risker tillsammans tagit bort allt förtroende för kortsiktiga marknadsprognoser. Nordea bedömde i sin marknadssyn att utfallet i omröstning skulle bli att landet vill stanna kvar i EU (Nordea 2016). Banken redovisade också scenarier för Brexit respektive Bremain. Vid en Brexit bedömdes att de korta räntorna skulle falla som en följd av att BoE bedömdes lätta på penningpolitiken i syfte att stödja tillväxten. Pundet skulle troligen försvagas betydligt, med omkring 8–från dagens nivå. Brittiska och europeiska aktier skulle falla, i huvudsak på politiska risker och osäkerhet. Ett fall på 5–kunde inte uteslutas. En Bremain förväntades leda till högre korta räntor då dagens prissättning speglade en försiktig hållning från BoE på grund av Brexit-osäkerheten. Den skulle också leda till en förstärkning av pundet i storleksordningen 5–. Därtill förväntades en uppgång i europeiska aktiepriser eftersom risken för en Brexit hade tyngt utvecklingen under första delen av året. Enligt SEB:s huvudscenario var det 65 procents sannolikhet att Bremain skulle vinna omröstningen (2016). Det förväntades leda till relativt små ekonomiska effekter. Kortsiktigt förväntades ändå en del marknadsrörelser, och det mest troliga var att det skulle uppstå ett lättnadsrally för såväl pundet som för brittiska och europeiska aktier. Om Brexit skulle få en svag majoritet räknade med nya förhandlingar och en ny folkomröstning, vilket skulle innebära av oro men fortfarande med hanterbara effekter. Vid en stor majoritet för Brexit 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N skulle tillväxten dämpas betydligt, även utanför , och den politiska EU-osäkerheten skulle öka än mer. 1.2.5 Kortsiktiga följder av omröstningsresultatet Direkt efter den brittiska omröstningen meddelade landets premiärminister sin avgång. I både och vann Bremain-sidan omröstningen. I höjdes röster för en anslutning till EU-landet , och i framfördes krav på en ny folkomröstning om skotsk självständighet. Dagen efter folkomröstningen sjönk det brittiska pundets värde kraftigt på de internationella valutabörserna och nådde sin lägsta nivå mot den amerikanska dollarn . Londonbörsen föll kraftigt och beskrevs av vissa som en ”svart fredag”. Londonbörsen återhämtade sig dock efter någon vecka. Valutakursfallet för pundet kvarstod dock, något som bidrog till tillströmningen av utländska investerare till den nu ”billigare” brittiska aktiemarknaden. Kreditvärderingsföretaget ’s sänkte kreditbetyg från AAA till AA som en direkt följd av valresultatet. Även Fitch nedgraderade från AA+ till AA. Också på andra håll skedde kraftiga börsfall. I exempelvis inträffade det största börsraset i landets historia. Sammanlagt utraderades ett börsvärde på mer än på den globala finansmarknaden första handelsdagen efter den brittiska omröstningen. Det är den enskilt största förlusten någonsin under en handelsdag. (första svenska handelsdagen efter folkomröstningen) föll Stockholmsbörsen , vilket var lika mycket för en handelsdag som efter den 2001 och vid finanskrisen . 1.3 Frågeställningar och avgränsningar Granskningen har inriktats på intervjuer med företrädare för de myndigheter som har till uppgift att vidta åtgärder för att värna om den finansiella stabiliteten, dvs. regeringen, , och (Riksgälden). Frågan som granskningen ska besvara är: Gjorde regeringen och dess myndigheter samt tillräckliga förberedelser inför en potentiell finansiell kris i samband med den brittiska folkomröstningen? Centrala utgångspunkter för att bedöma rimligheten i förberedelsearbetet är myndigheternas uppfattning av hotbilden, deras informationsinhämtning och analyser, samverkan med andra aktörer, samt mandat för åtgärder och beslutskapacitet. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N Fokus i denna granskning är på de förberedelser för åtgärder som svenska myndigheter gjorde i syfte att värna den finansiella stabiliteten på kort sikt. Det handlar alltså om åtgärder som kunde behöva vidtas inom perioden före och efter själva folkomröstningen. Åtgärderna förväntas ha en nära koppling till utvecklingen på framför allt marknaden för räntebärande instrument i svensk eller utländsk valuta. Det kan t.ex. handla om marknadslikviditet eller mer specifikt tillgången på krediter i brittiska pund. Åtgärderna kan dock ha indirekta kopplingar till aktiemarknaden eller fastighetsmarknaden. Granskningen har inte berört förberedelser för stabilitetsåtgärder som syftar till att hantera finansiella obalanser på , t.ex. i samband med att lämnar in en formell begäran om att lämna EU. Granskningen har inte heller berört förberedelser eller åtgärder som saknar direkt koppling till finansiell stabilitet. Informationsinhämtningen till granskningen har till stor del gjorts med hjälp av intervjuer med företrädare för de myndigheter som har till uppgift att vidta åtgärder och samordna analyser i syfte att värna om den finansiella stabiliteten. Intervjuerna har bl.a. omfattat myndigheternas hotbild, informationsinhämtning, analyser och utredningar, organisation, kontaktnät, mandat för åtgärder samt tillgänglig beslutskapacitet. Myndigheternas svar på olika frågor redogörs för i kvalitativa ordalag och diskuteras i ljuset av den angivna bedömningsgrunden. Utgångspunkten i denna granskning är att en bedömningsgrund, eller norm, för krisförberedelser till viss del liknar en bedömningsgrund för krishantering. Det finns dock inte någon exakt bedömningsgrund för hantering av finansiella kriser. I stället formas bedömningsgrunden utifrån erfarenheter från hanteringen av tidigare kriser. Dessa erfarenheter ger sammantaget ett bra stöd för vissa allmänna principer vid krishantering, vilka används i denna granskning för att göra en rimlighetsbedömning av myndigheternas förberedelser och krisberedskap. För att bedöma myndigheternas krisberedskap har deras arbete kategoriserats i sex områden: riskbild, information, analyser, organisation, åtgärder och beslutskapacitet. Bedömningsgrunden har dock en annorlunda avgränsning och täcker in risker och utlösande faktorer, förbereda och planera åtgärder samt snabbhet och beslutskapacitet. När bedömningsgrunden sedan tillämpas görs det i kvalitativa termer för de fyra berörda myndigheterna. Dessutom jämförs myndigheterna inbördes, vilket dock ska tolkas med viss försiktighet eftersom de har olika mål, ansvar och uppdrag. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.5.1 Historiska erfarenheter och nuvarande förutsättningar4 Från svensk horisont är internationella krisimpulser och störningar inte påverkbara. Men de senaste drygt 100 årens erfarenheter har visat att vi trots allt i ganska stor utsträckning kan påverka om externa händelser resulterar i en svensk kris och med vilken framgång den i så fall kan hanteras. Visserligen kan sägas att en handfull observationer utspridda över lång tidsrymd är ett begränsat underlag för långtgående slutsatser. Ändå ger det en indikation på att kombinationen av en robust finanssektor och en handlingsberedskap hos berörda myndigheter har stor betydelse för förloppet. Risker och utlösande faktorer En tydlig egenskap hos finansiella kriser i är att den utlösande eller katalyserande impulsen i hög grad kommer från händelser i den internationella ekonomin. De löser sedan, via den inhemska ekonomin, ut risker och obalanser som har byggts upp i den finansiella sektorn. Här kan man dock notera att krisen –2009 avviker på en väsentlig punkt, nämligen att de internationella finansiella störningarna slog direkt mot finanssektorn, utan någon egentlig förmedling från realekonomin. Förbereda och planera åtgärder En annan dimension av krishanteringsförmåga är vad som låter sig förberedas och planeras och vad som inte gör det. Det finns alltid en risk att nästa kris närmast undermedvetet antas bli en repris av den föregående, trots att erfarenheterna pekar på motsatsen, och att institutionella arrangemang och åtgärdsarsenalen anpassas till detta. Men det finns också en risk att insikten om att ingen kris är den andra lik kan leda till för lite förberedelser och att kriser i stället bemöts med en hög grad av improvisation. Sant är att kriser oftast får en omfattning och karaktär som ingen hade kunnat förutse. Därför måste det finnas utrymme för improvisation. Men det finns inget motsatsförhållande i att både utveckla tydliga och transparenta regelverk och ansvarsförhållanden och möjliggöra situationsanpassade lösningar. God improvisation förutsätter en plattform att improvisera utifrån. Tydliga spelregler och ansvarsförhållanden har dessutom ett värde i sig, eftersom det kan bidra till en realistisk förväntningsbild av vad staten kan och bör göra, respektive vad staten inte kan eller bör göra. Av krisen –2009 vet vi hur behovet såg ut då och vilka åtgärder som faktiskt vidtogs för att upprätthålla den finansiella stabiliteten. En rimlig utgångspunkt i beredskapsarbetet före omröstningen i kunde därför ha varit att liknande finansiella stabilitetsåtgärder skulle kunna bli aktuella om majoriteten av 4 Stora delar av detta avsnitt bygger på (2014). R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N britterna röstar för ett utträde. Det är dock viktigt att notera att det nuvarande svenska systemet för hantering av finansiella kriser ser annorlunda ut. Då inrättades bl.a. garantiprogrammet och kapitaltillskottsprogrammet. finns stabilitetsfonden och resolutionsreserven samt nya lagar för förebyggande åtgärder och hantering av banker i kris. I en krissituation är ett snabbt och beslutsamt agerande viktigt, och tycks dessutom bli alltmer viktigt över tiden. I detta ligger också att snabbhet och beslutsamhet är viktigare än att åtgärderna i någon mening är perfekt utformade. Hanteringen har en hel del gemensamt med vad som krävs i samband med naturkatastrofer och stora olyckor, dock med den viktiga skillnaden att hanteringen av en finanskris också direkt påverkar själva krisförloppet. Förmågan att agera på ett sätt som är så förtroendeingivande att det kan bryta en negativ förväntningsspiral kan ha en avgörande inverkan på händelseförloppet. Det framgångsrika resultatet av hanteringen av den senaste krisen är ett tydligt exempel på förtroendeingivande agerande. Trots svårare förutsättningar hanterades även 1990-talskrisen på ett sätt som relativt snabbt återställde ett grundläggande förtroende. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Myndigheters ansvar att förbereda sig inför hotande finanskriser Förutom att på en övergripande nivå ha en uppfattning om hur myndigheterna ska förbereda sig inför och hantera finansiella kriser behövs en fördelning av ansvar och arbetsuppgifter mellan myndigheterna. Denna fördelning tar sin utgångspunkt i och regeringens mål för den finansiella stabiliteten, men också i deras mål för krisberedskapen. ansvar följer av lagen (1988:1385) om riksbank. Regeringen har därutöver fördelat ansvar och arbetsuppgifter till () och (Riksgälden). 2.1.1 mål för finansiell stabilitet Myndigheternas ansvar att ha beredskap för att vidta nödvändiga åtgärder inför hot om finansiell instabilitet följer av mål för finansmarknadsområdet. Av dessa är ett mål att det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118). Ett läge med finansiell turbulens och instabilitet kan leda till en finansiell kris som kan ha långtgående effekter på samhället i stort. Att ha beredskap för att hantera finansiella kriser skulle alltså kunna falla inom ramen för den generella krisberedskapen. mål för den generella krisberedskapen är att minska risken för och konsekvenserna av allvarliga störningar, kriser och olyckor, trygga människors hälsa och personliga säkerhet, samt hindra eller begränsa skador på egendom eller miljö (prop. 2013/14:144, bet. 2013/14:FöU11, rskr. 2013/14:324). I praktiken har krisberedskapen i betalningssystemet kommit att hanteras inom ramen för den generella krisberedskapen. De bakomliggande problemen handlar i huvudsak om tekniska hot och risker, t.ex. avseende strömförsörjningen och IT- systemen. Beredskapen att hantera finansiella kriser av annat slag görs till stor del av samma myndigheter men hanteras som en del av de frågor som ryms inom finansmarknadsområdet. Inom regeringen hanterar finansmarknadsfrågorna, vilket bl.a. handlar om att bevaka och analysera hur det finansiella systemet fungerar, t.ex. R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N banktjänster, försäkringar och värdepappersmarknaden. I fokus för arbetet står stabiliteten i det finansiella systemet samt åtgärder för att stärka konsumentskyddet på finansmarknaden.5 För att nå målet om finansiell stabilitet har regeringen delegerat arbetsuppgifter till framför allt FI och Riksgälden, vilket framgår av myndigheternas respektive instruktion och regleringsbrev. En förutsättning för att myndigheterna ska kunna genomföra sina ålagda arbetsuppgifter är att det finns ett erforderligt författningsstöd. I den mån författningsstöd saknas eller är otydligt kan det bli aktuellt för regering och riksdag att anpassa dessa. En bra samverkan är en annan förutsättning för att myndigheterna tillsammans ska kunna värna om den finansiella stabiliteten, och för detta syfte har ett finansiellt stabilitetsråd inrättats. 2.2 Myndigheter med särskilt ansvar för samordning stabilitet består av ett råd (finansiellt stabilitetsråd), en beredningsgrupp och ett kansli. Arbetet styrs av ett kommittédirektiv (dir. 2013:120). Finansiella stabilitetsrådet är ett mötesforum med företrädare för regeringen, , FI och Riksgälden.6 Rådet diskuterar eventuella behov av åtgärder för att motverka uppbyggnaden av finansiella obalanser men fattar inga beslut om åtgärderna. Besluten fattas självständigt av regeringen och myndigheterna som är representerade i rådet inom respektive ansvarsområde. Rådet träffas i normalfallet . Dagordningen inför rådets kommande möte läggs ut på webbplatsen före mötet. Protokoll från mötet publiceras senast efter mötet. Om en finansiell kris skulle uppstå, träffas rådet oftare och diskuterar vilka åtgärder som behövs för att hantera krisen. Beredningsgruppen består av två representanter på hög nivå från var och en av myndigheterna som finns representerade i rådet. Beredningsgruppen träffas månatligen och bereder och planerar arbetet inför rådets möten. Kansliet har en samordnande roll och fungerar som administrativt och analytiskt stöd till finansiella stabilitetsrådet och beredningsgruppen. Kansliets roll är att administrera det finansiella stabilitetsrådet och säkerställa att finansiella stabilitetsfrågor kommer högt upp på dagordningen även i normala tider. Det är under sådana 6Rådets ledamöter är statsrådet som är ansvarig för finansmarknadsfrågor (ordf.), riksbankschefen, generaldirektör och riksgäldsdirektören. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förhållanden som de flesta obalanser byggs upp och behovet av en förebyggande politik är som störst. 2.2.2 Myndigheten för samhällsskydd och beredskap Statliga myndigheter ska, enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap, genom sin verksamhet minska sårbarheten i samhället och utveckla en god förmåga att hantera sina uppgifter under fredstida krissituationer. För att främja en helhetssyn i planeringen för krisberedskap och höjd beredskap bedrivs planeringen inom samverkansområden. I området ekonomisk säkerhet (SOES) deltar bl.a. FI och Riksgälden. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har även utsett som adjungerad medlem. Dessa myndigheter har ett särskilt ansvar för att planera och vidta förberedelser för att skapa förmåga att hantera kriser, förebygga sårbarheter och motstå hot och risker. Myndigheterna ska dessutom samverka med berörda sammanslutningar och näringsidkare. 2.3 Mål och uppgifter för operativa myndigheter Uppdraget inom finansiell stabilitet7 Enligt lagen (1988:1385) om riksbank är ett av uppdrag att se till att betalningar kan ske säkert och effektivt. Uppdraget består av flera olika deluppgifter: Ge ut sedlar och mynt. Se till att det finns ett centralt betalningssystem () som banker och andra aktörer kan använda för att göra betalningar. Arbeta för att förebygga finansiella kriser. Ha beredskap och verktyg för krishantering på plats om en finansiell kris uppstår. Det innebär i praktiken att ska verka för att det finansiella systemet är stabilt. Ett stabilt finansiellt system är också en förutsättning för att ska kunna bedriva en effektiv penningpolitik, det vill säga se till att sedlar och mynt behåller sitt värde över tiden. 7Riksbankens webbplats . stabilitet/Riksbankens-uppdrag-inom-finansiell-stabilitet/ R I K S R E V I S I O N E N S V E N S K A M Y N D I G H E T E R S B E R E D S K A P I N F Ö R B R E X I T - O M R Ö S T N I N G E N Beredskap för att hantera finansiella kriser8 krisberedskap syftar till att minska de samhällsekonomiska kostnaderna om en kris inträffar. Krisberedskapen är också en del av arbetet med att förebygga finansiella kriser och består av flera delar: Praktisk förmåga att hantera kriser. Samarbete mellan myndigheter. använder en kvalitativ löpande stabilitetsanalys för att tidigt upptäcka förändringar och sårbarheter som kan leda till en kris. Det finns också rutiner för att ställa om organisationen för att kunna hantera kriser. genomför regelbundet krisövningar tillsammans med svenska och utländska myndigheter och privata aktörer, i syfte att upprätthålla kunskapen och vidareutveckla krisorganisationen. Eftersom delar ansvaret för att hantera en finansiell kris med regeringen, FI och Riksgälden har myndigheterna ett nära samarbete. Det finns bl.a. en överenskommelse om vilken information som ska delas och hur det ska ske. Krishanteringen vid en finansiell kris9 har två verktyg för att hantera en finansiell kris: kommunikation och tillförsel av likviditet. Öppen och tydlig kommunikation kan bidra till att skapa förtroende för det finansiella systemet. Det handlar bl.a. om att överväga vad som ska kommuniceras, när kommunikationen ska ske och hur. I en kris blir det ofta ont om likvida medel, eftersom de finansiella marknader som erbjuder finansiering fungerar sämre än vanligt. minskar förtroendet mellan aktörerna. Osäkerheten gör att den likviditet som finns i det finansiella systemet inte omfördelas på samma sätt som under normala förhållanden. har då flera möjligheter att snabbt tillföra likviditet till systemet. Det kan handla om likviditetsstöd till enskilda institut eller om generella likviditetsstärkande åtgärder. FI ansvarar bl.a. för tillsyn, regelgivning och tillståndsprövning som rör finansiella marknader och finansiella företag, samt att vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, men med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen (förordning 2013:1111). 8Riksbankens webbplats . att-hantera-en-finansiell-kris/ 9Riksbankens webbplats . vid-en-finansiell-kris/ 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N FI ska arbeta för att det finansiella systemet är stabilt och präglas av ett högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster, och att det ger ett högt skydd för konsumenter. Myndigheten ska också följa och analysera utvecklingen inom ansvarsområdet, och om den bedömer att instabilitet i finanssektorn riskerar att negativt påverka det svenska finansiella systemets funktionssätt ska regeringen underrättas. Krisberedskap inom det finansiella området FI har uppgifter enligt förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. FI ska samverka med och i frågor som rör krisberedskap (förordning 2015:1066).