prop · H403139 · 2017-03-21 00:00:00 — Bistånd ska få begäras om det är lämpligt och för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen om straff för terroristbrott. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. För- slaget ställer inte upp några krav på lämplighet eller regeringens med- verkan. Enligt förslaget ska samarbete vidare kunna ske för att hantera krissituationer, inte bara för att bekämpa terroristbrott. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. ombudsmän konstaterar dock att förutsättningarna för samarbete är allmänt angivna och ifrågasätter om utredningens förslag är tillräckligt avvägt och preciserat för att läggas till grund för lagstiftning. Även anser att en tydligare reglering vore önskvärd. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. Förslaget innebär att bara ska kunna samarbeta med utländska myndigheter. Det innehåller inte några krav på lämplighet eller regeringens medverkan. 2016/17:139 Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Säkerhetspolisen anser dock att även den myndigheten bör kunna samarbeta med utländska myndigheter enligt Atlasrådsbeslutet. Juridiska fakultetsstyrelsen vid menar att regeringens medverkan bör krävas när polisen tar initiativ till samarbete. Den kompletterande promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förslaget innehåller inte något krav på reger- ingens medverkan. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Bistånd enligt artikel 3 i Atlasrådsbeslutet Atlasrådsbeslutet gör det möjligt att begära bistånd från utländska sär- skilda insatsgrupper, med vilket avses brottsbekämpande enheter som har hanteringen av krissituationer som specialuppgifter. Biståndet ska ges till en svensk särskild insatsgrupp och kan, enligt artikel 3 i Atlasråds- beslutet, beroende på vad som avtalats bestå av tillhandahållande av utrustning eller expertis eller genomförande av operationer där utländska tjänstemän agerar i en stödfunktion. och Säkerhetspolisen ska kunna samarbeta med utländska myndigheter enligt Atlasrådsbeslutet Enligt utredningens förslag ska den svenska polisen kunna samarbeta med utländska myndigheter enligt Atlasrådsbeslutet. Sedan förslaget överlämnades har polisen fått en ny organisation med två självständiga polisiära myndigheter, och Säkerhetspolisen. Därmed uppkommer frågan om båda myndigheterna bör kunna bedriva samarbete enligt rådsbeslutet. Promemorians förslag innebär att bara ska kunna samarbeta med utländska myndigheter enligt Atlasrådsbeslutet. Avgräns- ningen motiveras inte men kan tyckas naturlig eftersom Polismyndig- heten har huvudansvaret för operativa polisinsatser på fältet. har Säkerhetspolisen huvudansvaret för den svenska terrorismbekämp- ningen. Det kan också finnas situationer där frågan om bistånd från en ut- ländsk särskild insatsgrupp aktualiseras utan att har hunnit bli engagerad i ett ärende. Regeringen anser därför att både Polis- myndigheten och Säkerhetspolisen bör kunna bedriva samarbete enligt rådsbeslutet. Regeringen, och Säkerhetspolisen ska få begära bistånd Ett initiativ till samarbete enligt Atlasrådsbeslutet ska tas på myndighets- nivå. och Säkerhetspolisen har bäst förutsättningar att bedöma det egna behovet av bistånd och bör därför ges en rätt att ta ini- tiativ till samarbete. Det kan inte uteslutas att regeringen kan ha ett in- tresse av att initiera samarbete i vissa situationer. Även regeringen bör därför ha en initiativrätt. Möjligheten att begära bistånd gäller i förhållande till de stater som valt att tillämpa Atlasrådsbeslutet. För att begränsa behovet av författ- ningsändringar om ytterligare stater ansluter sig till samarbetet, föreslår regeringen att staterna anges genom en hänvisning till rådsbeslutet. Detta överensstämmer med utformningen av regleringen av uppgiftsutbyte enligt Prümrådsbeslutet och CBE-direktivet. Vilken utländsk myndighet som en begäran ska göras till och vilka utländska myndigheter som bistånd kan begäras från bestäms av respektive stat. Regeringens medverkan ska krävas när eller Säkerhetspolisen begär bistånd Det kan ha utrikespolitiska dimensioner att begära bistånd från utländska särskilda insatsgrupper i de situationer som omfattas av Atlasråds- beslutet. Eftersom insatsgrupperna kan vara s.k. gendarmerier och ha militära drag kan en begäran om bistånd även ha vissa likheter med en begäran om stöd enligt lagen (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Liksom Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser regeringen därför att regeringens medverkan bör krävas när polisen tar initiativ till samarbete. Kravet på regeringens medverkan bör formuleras på samma sätt som i lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Regeringen föreslår därför att och Säkerhetspolisen ska behöva regeringens medgivande för att få begära bistånd enligt Atlasrådsbeslutet, förutom i brådskande fall som kan innebära fara för människors liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. och Säkerhetspolisen ska i de senare fallen underrätta regeringen om att bistånd har begärts, varpå regeringen ska pröva om beslutet att begära bistånd ska undanröjas eller bestå. På samma sätt som enligt lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning bör och Säkerhetspolisen vara skyldiga dels att samråda med varandra innan regeringens med- givande begärs, dels att underrätta varandra om att bistånd begärts utan regeringens medgivande. Bistånd ska få begäras om det är lämpligt Lagstiftaren kan fritt ställa upp krav för att svenska myndigheter ska få begära bistånd enligt Atlasrådsbeslutet. Både utredningen och promemo- rian förutsätter sådana krav. Utredningen anger t.ex. att det från allmänna utgångspunkter måste vara lämpligt att samarbeta med utländska myn- digheter, medan promemorian anser att det alltid ska finnas ett behov av samarbete (se nedan). Den svenska polisen ska, som anges i avsnitt 6.1, som huvudregel klara av sitt uppdrag på egen hand. Möjligheten att samarbeta med utländska myndigheter är avsedd som ett komplement, främst för situationer där polisen kan utföra sitt uppdrag på ett bättre sätt genom internationell samverkan. Vidare ska, som anges i samma avsnitt, rättssäkerhet och kvalitet inte försämras om polisen samarbetar med utländska myndig- heter. För att regleringen ska bli tydlig och för att de angivna utgångs- punkterna ska upprätthållas föreslår regeringen att ett uttryckligt lämplig- 2016/17:139 hetskrav ska gälla för att bistånd ska få begäras. Kravet gör att den myndighet som överväger att initiera ett samarbete måste ta ställning till om det är lämpligt att samarbeta med utländska myndigheter i just den situation som det är fråga om. Bistånd ska få begäras för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra terroristbrott Samarbete enligt Atlasrådsbeslutet får enligt artikel 3 i rådsbeslutet genomföras för att hantera en krissituation. Med krissituation avses enligt artikel 2 b i rådsbeslutet varje situation i en medlemsstat där de behöriga myndigheterna har rimlig anledning att förmoda att det föreligger ett brott som innebär ett allvarligt direkt fysiskt hot mot personer, egendom, infrastruktur eller institutioner i den medlemsstaten, särskilt sådana situationer som avses i artikel 1.1 i rådets rambeslut /475/RIF av om bekämpande av terrorism (terrorismrambeslutet). Atlasrådsbeslutet omfattar alltså även samarbete för att hantera kris- situationer som inte avser terroristbrott. Eftersom det inte har fram- kommit något behov av att samarbeta med utländska myndigheter enligt rådsbeslutet för att hantera sådana krissituationer, anser regeringen dock att samarbete bara ska få genomföras för att bekämpa terroristbrott. De syften för vilka bistånd ska få begäras bör anges på samma sätt som i lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning. Regeringen föreslår därför att bistånd enligt Atlasrådsbeslutet ska få begäras för att förhindra eller på annat sätt ingripa mot en handling som kan utgöra brott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott (jämför 1 § andra stycket 1 lagen om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning). Promemorian föreslår att samarbete ska behövas för de aktuella ända- målen. Eftersom regeringen föreslår ett krav på lämplighet för att bistånd ska få begäras, och då det är naturligt att beakta frågan om behov inom ramen för en lämplighetsbedömning, anser regeringen att det inte bör finnas ett separat behovskrav. Regeringens förslag: ska bemyndiga regeringen, Polis- myndigheten och Säkerhetspolisen att överlåta förvaltningsuppgifter till andra stater vid samarbete enligt Atlasrådsbeslutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens men bestäm- melserna är annorlunda utformade. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förslaget omfattar dock inte Säkerhetspolisen och bestämmelserna är annorlunda utformade. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Den kompletterande promemorians förslag överensstämmer med regeringens men bestämmelserna är annorlunda utformade. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Samarbete enligt Atlasrådsbeslutet Prop. 2016/17:139 kan innebära att förvaltningsuppgifter överlåts till andra stater. regeringen, och Säkerhetspolisen ska kunna överlåta uppgifterna krävs ett bemyndigande från i lag. Enligt 10 kap. 8 § regeringsformen får bemyndiga rege- ringen eller någon annan myndighet att i särskilda fall besluta om en överlåtelse av förvaltningsuppgifter till en annan stat. Det som är aktuellt är att låta regeringen, och Säkerhetspolisen be- sluta om överlåtelser av förvaltningsuppgifter inom ramen för särskilda polissamarbeten. Samarbetet ska enligt vad som föreslås i avsnitt 8.3 ske inom ramen för särskilda insatser som är klart avgränsade. Det är fråga om överlåtelser i särskilda fall, och regeringen föreslår att i lag bemyndigar regeringen och de aktuella förvaltningsmyndigheterna att besluta om överlåtelserna. Regeringens förslag: Innan ett samarbete enligt Atlasrådsbeslutet påbörjas ska en överenskommelse om samarbetet ingås med den andra staten. Överenskommelsen ska få ingås av regeringen, Polismyndig- heten eller Säkerhetspolisen. En överenskommelse som innebär att utländska tjänstemän ska delta i samarbete i ska avse en särskild insats som är klart av- gränsad. Överenskommelsen ska reglera samarbetets särskilda syfte, vilket bistånd den utländska myndigheten ska ge, och plats samarbetet ska genomföras, vilka utländska tjänstemän som ska delta, hur ledning ska utövas, vilka befogenheter tjänstemännen ska ha, och vilka vapen och vilken annan liknande utrustning de ska få inneha. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens men bestämmelserna är annorlunda utformade. Förslaget innebär att det inte anges vilka frågor som ska regleras i en överenskommelse om sam- arbete. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Eko- brottsmyndigheten noterar att det inte framgår hur en överenskommelse om samarbete ska dokumenteras. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förslaget omfattar dock inte Säkerhetspolisen och innebär att en överens- kommelse om samarbete ska vara skriftlig. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Polis- myndigheten anför att överenskommelsernas form inte bör regleras för strikt och att en muntlig överenskommelse bör kunna träffas t.ex. om ut- rustning för skriftlig kommunikation är utslagen i ett brådskande fall. Den kompletterande promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förslaget innebär dock att en överens- kommelse om samarbete ska vara skriftlig. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. 2016/17:139 Skälen för regeringens förslag Ett samarbete ska föregås av en överenskommelse som ingås av regeringen, eller Säkerhetspolisen Innan ett samarbete enligt Atlasrådsbeslutet påbörjas ska medlemsstat- ernas behöriga myndigheter komma överens om vilket samarbete som ska ske. Eftersom regeringen, och Säkerhetspolisen ska få ta initiativ till samarbete bör myndigheterna även kunna ingå över- enskommelser om samarbete. Bemyndiganden till och Säkerhetspolisen att ingå överenskommelserna kan ges i förordning. Det ligger i sakens natur att regeringen bara kan avtala om huvud- dragen i ett samarbete. Om regeringen har tagit initiativ till och avtalat om ett samarbete måste överenskommelsen därför kompletteras genom en överenskommelse som ingås av eller Säkerhets- polisen. Samarbetsstaten bestämmer vilka utländska myndigheter som är be- höriga att företräda den. Atlasrådsbeslutet gäller samarbete inom ramen för särskilda insatser. En överenskommelse om samarbete enligt rådsbeslutet kan innebära att ut- ländska tjänstemän ska delta i samarbete i . Undantaget är över- enskommelser som endast innebär att utrustning ställs till svenskt förfog- ande. Inte minst eftersom det kommer att vara möjligt att överlåta polis- iära befogenheter till tjänstemännen, anser regeringen att samarbetet måste avgränsas på ett tydligt sätt. Regeringen föreslår därför att en över- enskommelse som har det aktuella innehållet ska avse en särskild insats som är klart avgränsad. För att ett samarbete ska avgränsas på ett tydligt sätt måste överens- kommelsen om samarbetet reglera ett antal frågor. I Atlasrådsbeslutet anges endast att de praktiska detaljerna och genomförandebestäm- melserna ska fastställas i direkt samråd mellan samarbetsstaterna (artikel 1 i rådsbeslutet). Enligt regeringen bör en överenskommelse om samarbete som innebär att utländska tjänstemän ska utföra uppgifter i alltid reglera vissa frågor. Enligt den svenska regleringen bör därför krävas att överenskommelsen reglerar det särskilda syftet med samarbetet, vilket bistånd den utländska myndigheten ska ge och och plats samarbetet ska genomföras. Dessutom bör krävas att överenskommelsen reglerar vilka utländska tjänstemän som ska delta, hur ledning ska utövas, vilka befogenheter tjänstemännen ska ha, och vilka vapen och vilken annan liknande utrustning de ska få inneha. En överenskommelse om samarbete bör i regel vara skriftlig. Ett skrift- lighetskrav skulle dock, som anför, i vissa fall kunna hindra angeläget samarbete. Enligt regeringen bör överenskommelser därför kunna ingås både skriftligen och muntligen. Om en överens- kommelse är muntlig är det dock viktigt att dess innehåll dokumenteras skriftligen. Regeringens förslag: Utländska tjänstemän ska få delta i samarbete enligt Atlasrådsbeslutet om de är lämpliga för uppgiften och anställda vid en samverkande myndighet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Enligt förslaget ska polismän få delta i samarbetet. Vidare ska även andra tjän- stemän få delta om de har polisiära befogenheter eller särskilda funk- tioner och kompetenser. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. anger dock inte att tjänstemännen ska vara anställda vid en samverkande myndighet utan att de ska ingå i en samverkande särskild insatsgrupp. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Polis- myndigheten anför att myndigheten uppfattar det som att den ska veri- fiera att utländska tjänstemän har ansetts lämpliga men att det är den samverkande myndigheten som ansvarar för att tjänstemännen har t.ex. nödvändiga språkkunskaper. Skälen för regeringens förslag: Atlasrådsbeslutet gäller samarbete mellan särskilda insatsgrupper. Flera typer av tjänstemän kan ingå i sådana insatsgrupper. Förutom tjänstemän med polisiära befogenheter kan det, liksom vid samarbete enligt Prümrådsbeslutet, t.ex. röra sig om analytiker, bombtekniker, dykare, båtförare, helikopterförare och andra tjänstemän som är ansvariga för att sköta viss utrustning. Det saknas skäl att helt utesluta någon personalkategori från deltagande i samarbetet. För att en tjänsteman ska få delta bör dock gälla att han eller hon är lämplig för uppgiften. Frågan om kravet är uppfyllt får avgö- ras utifrån tjänstemannens utbildning och erfarenhet, innefattande hans eller hennes uppgifter i hemstaten, och vilka uppgifter han eller hon skulle ges vid samarbetet. Av tydlighetsskäl bör det anges att tjänste- mannen ska vara anställd vid en samverkande myndighet. Att tjänste- mannen ska ingå i en samverkande insatsgrupp följer däremot av Atlas- rådsbeslutets tillämpningsområde, och behöver därför inte anges särskilt. När det gäller utländska tjänstemän som ska ges polisiära befogenheter och samma rätt som svenska polismän att använda vapen (se avsnitten 8.6 och 8.7) måste lämplighetskravet sättas högre än för andra tjänste- män. För att kunna betraktas som lämpliga måste tjänstemännen enligt regeringen ha vissa språkkunskaper och kunskap om de regler som gäller för och de arbetsmetoder som tillämpas av svensk polis. Utländska tjän- stemän som inte ska tilldelas polisiära befogenheter torde däremot oftast kunna bedömas som lämpliga för deltagande i samarbetet eftersom de kommer att ha en mer understödjande roll. Vilka utländska tjänstemän som ska delta i ett samarbete får avgöras efter samråd med den samverkande myndigheten. eller Säkerhetspolisen ansvarar för att genom kontakter med den samverkande myndigheten kontrollera att tjänstemännen är lämpliga för uppgiften. 2016/17:139 8.5 Ledning över utländska tjänstemän Regeringens förslag: Utländska tjänstemän som deltar i samarbete enligt Atlasrådsbeslutet ska stå under ledning av eller Säkerhetspolisen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens med det undantaget att förslaget inte omfattar Säkerhetspolisen. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Den kompletterande promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som anges i avsnitt 6.1 bör utländska tjänstemän som deltar i samarbete i stå under svensk ledning. Denna ordning överensstämmer med artikel 3.3 a i Atlasrådsbeslutet, enligt vilken utländska tjänstemän som deltar i operationer med särskilda insatsgrupper ska agera under den ansökande statens ledning. Ledningsfrågan är aktuell särskilt vid genomförandet av operationer. Ledning bör kunna utövas både på plats och på distans. För att kunna bidra vid operationer i måste utländska insatsgrupper – som är samtränade enheter och bör hållas ihop – vidare få tillämpa sina interna beslutssystem. Insatsgrupperna bör därför typiskt sett ledas av egna befäl och tilldelas stöduppdrag med vissa ramar och begränsningar. Insats- grupperna får sedan inom ramen för uppdraget och med sina kunskaper och arbetsmetoder avgöra på vilket sätt uppdraget bäst ska genomföras. Eftersom den svenska polisen ska kunna följa och lämna instruktioner för hur insatsgruppernas medlemmar agerar, måste dock befälet för en sådan grupp stå i kontinuerlig förbindelse med eller Säker- hetspolisen för att planera, stämma av och rapportera åtgärder. Om en på- gående åtgärd, t.ex. ett gripande, rapporteras ska den svenska myndig- heten ta ställning till åtgärden. Ledningsansvaret bör uttryckligen framgå av lagen om internationellt polisiärt samarbete. Eftersom ledningen behöver kunna gestalta sig på olika sätt kan de närmare formerna för den dock inte anges i författnings- texten. Regeringens förslag: Utländska tjänstemän som deltar i operationer enligt Atlasrådsbeslutet och har polisiära befogenheter i sina hemstater ska få ges de befogenheter som svenska polismän har enligt polis- lagen. De ska även få ges de befogenheter som svenska polismän har att 1.gripa någon enligt 24 kap. 7 § första stycket , 2.ta föremål i beslag enligt 27 kap. 4 § , 3.förbjuda tillträde till ett visst område eller vidta andra åtgärder enligt 27 kap. 15 § , och 4. besluta om kroppsvisitation enligt 28 kap. 13 § . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. För- slaget motsvarar förslaget om befogenheter för tjänstemän som deltar i samarbete enligt Prümrådsbeslutet och innebär att utländska tjänstemän som har polisiära befogenheter i sina hemstater ska kunna ges samma befogenheter att initialt ingripa mot hot mot den allmänna ordningen och säkerheten som svenska polismän har enligt lag eller annan författning. Förslaget innehåller även en bestämmelse om att utländska tjänstemän som saknar polisiära befogenheter ska ha samma befogenhet att gripa någon som var och en har enligt 24 kap. 7 § andra stycket rättegångs- balken. Remissinstanserna lämnar samma synpunkter som angående förslaget om befogenheter för utländska tjänstemän som deltar i samarbete enligt Prümrådsbeslutet. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker alltså eller invänder inte mot förslaget. ombudsmän och Hovrätten för anser att uttrycket ”att initialt ingripa” är otydligt och att det är svårt att avgöra hur långt de utländska tjänstemännens befogen- heter sträcker sig. ombudsmän ifrågasätter om förslaget är tillräckligt avvägt och preciserat för att läggas till grund för lagstiftning. anser att det är otydligt bl.a. om utländska tjänstemän ska kunna ges befogenheter enligt . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Vid genomförandet av operationer enligt Atlasrådsbeslutet ska utländska tjänstemän enligt artikel 3.3 i råds- beslutet vidta alla åtgärder som är nödvändiga för att lämna det bistånd som begärts, förutsatt bl.a. att tjänstemännen agerar i enlighet med den ansökande statens lagstiftning och inom ramen för sina befogenheter enligt sitt lands nationella lagstiftning. När det gäller andra former av bistånd innehåller rådsbeslutet inte någon bestämmelse om befogenheter. Polisiära befogenheter bör därför bara kunna överlåtas vid genom- förandet av operationer. Flera typer av tjänstemän kan ingå i en utländsk särskild insatsgrupp. Av artikel 3.3 i Atlasrådsbeslutet följer att polisiära befogenheter endast kan ges till utländska tjänstemän som har sådana befogenheter i sina hemstater. Det kommer i de flesta fall att röra sig om utländska polismän. Eftersom en insatsgrupp kan sortera under ett annat slags myndighet än en polismyndighet kan det dock även vara fråga om andra tjänstemän. Mot denna bakgrund bör polisiära befogenheter kunna ges inte bara till utländska polismän utan också till andra utländska tjänstemän i en sär- skild insatsgrupp om tjänstemännen har polisiära befogenheter i sina hemstater. Frågan vilka polisiära befogenheter som ska kunna överlåtas aktuali- serar samma överväganden som motsvarande fråga när det gäller samar- betet inom ramen för gemensamma insatser. Av skäl som motsvarar dem som redovisas i avsnitt 7.6, anser regeringen att utländska tjänstemän som deltar i operationer enligt Atlasrådsbeslutet och har polisiära be- fogenheter i sina hemstater bör kunna ges befogenheter som svenska polismän har enligt polislagen och, i begränsad utsträckning, rättegångs- balken. 2016/17:139 Utländska tjänstemän som deltar i samarbete enligt Atlasrådsbeslutet kommer som utgångspunkt inte att ha samma befogenhet som svenska polismän att gripa någon. Tjänstemän som inte getts befogenheten har varken rätt eller skyldighet att ingripa i myndighetsutövning och får där- för anses kunna åberopa bestämmelsen om envarsgripanden i 24 kap. 7 § andra stycket . Det behövs därför inte någon sådan sär- skild bestämmelse om envarsgripanden som utredningen föreslår.