prop · H403107 · 2017-02-21 00:00:00 — Både legitimitets- och effektivitetsskäl ligger till grund för att ansvaret för löne- och andra anställningsvillkor i första hand ligger på arbetsmarknadens organisationer. Legitimiteten för de överens- kommelser som träffas anses bli större om de förhandlas fram utan någon inblandning från statens sida. Ett avtal företräds på arbetsplatsen av båda parterna och ett samförstånd mellan parterna skapar stabilitet över tiden. Det är dessutom parterna själva som har bäst kunskap om hur för- hållandena ser ut inom det egna avtalsområdet. Avtal ger en bättre möjlighet än lagstiftning till lösningar som är anpassade till olika branschers särskilda villkor, som det ger möjlighet för parterna att själva utveckla sitt samarbete utifrån gemensamma erfarenheter och nya förutsättningar. Förutsättningarna för att hitta smidiga och effektiva lösningar på de problem som diskuteras är därför större om parterna kan komma överens på egen hand. Det råder en stor samstämmighet hos arbetsmarknadens parter om att den svenska arbetsmarknadsmodellen bör värnas. Förhållandena på arbetsmarknaden regleras således som nämnts till stor del av arbetsmarknadens organisationer i kollektivavtal i stället för i lag. En viktig roll för arbetsmarknadens parter är alltså att träffa kollektivavtal som reglerar löne- och andra anställningsvillkor och för- hållandet i övrigt mellan arbetsgivare och arbetstagare. Det finns inte någon statlig myndighet som övervakar att den som har ingått ett kollektivavtal också följer avtalets bestämmelser. Även denna uppgift – att se till att kollektivavtalet respekteras – är en uppgift för avtalsparterna själva. Det är således arbetstagarorganisationens uppgift att se till att arbetsgivaren följer ingångna avtal. På samma sätt har arbetsgivaren eller dennes organisation ansvaret för att bevaka att arbetstagarsidan uppfyller sina förpliktelser enligt kollektivavtal. Den som inte följer ett ingånget kollektivavtal kan av domstol förpliktas att fullgöra skyldigheten enligt 2016/17:107 avtalet och att betala skadestånd för kollektivavtalsbrott till motparten. Förekomsten av kollektivavtal är således central både för att fastställa anställningsvillkor och för att skapa effektiva sanktioner om villkoren inte följs. En arbetstagarorganisation har rätt till förhandling med arbetsgivaren i frågor som rör förhållanden mellan arbetsgivaren och sådan medlem i organisationen, som är eller har varit arbetstagare hos arbetsgivaren. Arbetsgivaren har motsvarande rätt att förhandla med arbetstagar- organisationen. Förhandlingen kan gälla t.ex. att den ena parten vill få till stånd ett kollektivavtal. En sådan förhandling kallas ofta avtalsförhand- ling. Sådana avtalsförhandlingar kan äga rum även om arbetstagarorgani- sationen saknar medlemmar på arbetsplatsen. Rätten att få till stånd en förhandling om kollektivavtal innebär inte en skyldighet att komma överens. Avtalsfrihet råder således. Om den ena parten begär ett kollektivavtal kan den andra parten vägra att ingå avtalet. Parterna förfogar dock över vissa påtryckningsmedel som kan användas i förhandlingarna. Båda sidor kan avbryta eller hota med att avbryta de ekonomiska förbindelserna med motparten, dvs. En förening av arbetstagare samt arbetsgivare och en förening av arbets- givare har en grundlagsskyddad rätt att vidta stridsåtgärder på arbets- marknaden. Rätten att vidta sådana stridsåtgärder får begränsas endast genom lag eller avtal (2 kap. 14 § regeringsformen). Bestämmelser om stridsåtgärders olovlighet finns framför allt i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, medbestämmandelagen. I avsaknad av sådana avtal eller tillämpliga lagbestämmelser är rätten att vidta strids- åtgärder absolut. När avtal mellan arbetsmarknadens parter har ingåtts är de bindande för båda parter och deras medlemmar. Därmed gäller även fredsplikt, dvs. det är otillåtet att vidta stridsåtgärder så länge avtalet gäller. Hur regleras de utstationerade arbetstagarnas rätt till minimivillkor enligt utstationeringsdirektivet med den nuvarande regleringen? Medlemsstaterna ska enligt utstationeringsdirektivet se till att de ut- stationerade arbetstagarna av arbetsgivarna garanteras de arbets- och anställningsvillkor i arbetslandet som anges i artikel 3.1 i direktivet och som är fastställda i lag eller i kollektivavtal eller skiljedomar som för- klarats ha allmän giltighet enligt artikel 3.8. Av artikel 3.8 följer att om det saknas ett system för att förklara att kollektivavtal eller skiljedomar har allmän giltighet kan medlemsstaterna, under vissa förutsättningar, utgå från andra kollektivavtal eller skiljedomar. De arbets- och anställningsvillkor som räknas upp i direktivet är a) längsta arbetstid och kortaste vilotid, b) minsta antal betalda semester- dagar , c) minimilön, inbegripet övertidsersättning; denna punkt gäller dock inte yrkesanknutna tilläggspensionssystem, d) villkor för att ställa arbetstagare till förfogande, särskilt genom företag för uthyrning av arbetskraft, e) säkerhet, hälsa och hygien på arbetsplatsen, f) skydds- åtgärder med hänsyn till arbets- och anställningsvillkor för gravida kvinnor och kvinnor som har fött barn samt för barn och unga, samt g) lika behandling av kvinnor och män samt andra bestämmelser om icke-diskriminerande behandling. De i direktivet uppräknade vill- koren utgör den s.k. hårda kärnan av minimivillkor. För utstationerade uthyrda arbetstagare är villkoren dock inte begränsade till minimivillkor inom hårda kärnan eftersom det för den kategorin arbetstagare finns särskilda bestämmelser om villkoren i artikel 3.9 utstationerings- direktivet. Enligt utstationeringsdirektivet är det alltså medlemsstaterna som ska säkerställa att de utstationerade arbetstagarna av arbetsgivarna garanteras värdstatens arbets- och anställningsvillkor. Genomförandet i av utstationeringsdirektivet bygger på den svenska arbetsmarknadsmodellen. Det innebär bl.a. att det är de svenska arbetstagarorganisationerna som bevakar att de utstationerande arbets- givare som finns här följer villkor i sedvanliga svenska kollektivavtal. Detta kan ske genom att en oorganiserad arbetsgivare sluter kollektiv- avtal med den svenska arbetstagarorganisationen genom ett s.k. häng- avtal eller går med i en svensk arbetsgivarorganisation och därmed blir bunden av den organisationens kollektivavtal. De sedvanliga svenska kollektivavtalen brukar, med vissa undantag, innehålla bestämmelser om lön och dessutom bestämmelser som på flera punkter är förmånligare för arbetstagarna än vad som följer av lagstiftning. Gentemot utstationerande arbetsgivare är emellertid rätten att vidta stridsåtgärder för att uppnå kollektivavtal begränsad på ett sätt som den inte är gentemot inhemska arbetsgivare. Denna begränsning, lex , är en följd av Lavaldomen (un mot , 1, Byggettan och , C-341/05, EU:C:2007:809) och utgörs bl.a. av 5 a § lagen (1999:678) om ut- stationering av arbetstagare, utstationeringslagen. Bestämmelsen innebär att stridsåtgärder endast får vidtas för att få till stånd kollektivavtal för utstationerade arbetstagare om de i paragrafen angivna förutsättningarna är uppfyllda. De villkor som får krävas ska (1) motsvara villkoren i ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella branschen, (2) bara avse minimilön eller andra minimivillkor på de områden som avses i 5 § utstationeringslagen, och (3) vara förmånligare för arbetstagare än det som följer av 5 § ut- stationeringslagen. Det bör tilläggas att de villkor som får krävas för uthyrda utstationerade arbetstagare är lön och villkor enligt 5 b § utstationeringslagen, till skillnad från minimilön eller andra minimi- villkor enligt 5 a § utstationeringslagen. Det uttryck som brukar användas är minimivillkor inom hårda kärnan (eller beträffande uthyrda utstationerade arbetstagare, villkor inom den hårda kärnan). För enkelhetens skull kommer som utgångspunkt endast begreppet minimivillkor inom hårda kärnan att användas framöver. För uthyrda utstationerade arbetstagare avses då lön och andra villkor inom hårda kärnan. En stridsåtgärd för att få till stånd kollektivavtal för utstationerade arbetstagare får dock inte vidtas om arbetsgivaren visar att arbetstagarna, när det gäller lön eller på de andra områdena inom den hårda kärnan (vilka anges i 5 § utstationeringslagen), har villkor som i allt väsentligt är minst lika förmånliga som minimivillkoren i ett sådant centralt kollektiv- avtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den 2016/17:107 aktuella branschen. Denna del av bestämmelsen brukar kallas bevis- regeln. Bevisregeln innebär att möjligheten att få till stånd kollektivavtal gentemot utstationerande arbetsgivare är begränsad jämfört med en inhemsk situation. En utstationerande arbetsgivare som inte önskar teckna kollektivavtal med en svensk arbetstagarorganisation och som visar att de utstationerade arbetstagarna (när det gäller områdena inom den hårda kärnan) har villkor som i allt väsentligt är minst lika för- månliga som minimivillkoren i ett centralt kollektivavtal, kan avstå från att teckna kollektivavtal utan risk för att drabbas av stridsåtgärder. Avsaknad av kollektivavtal för sådana villkor innebär att det inte heller finns sanktioner för överträdelse av den sortens villkor utan endast för överträdelse av lagbestämmelser inom hårda kärnan. Om det finns flera tillämpliga centrala kollektivavtal, räcker det för fredsplikt att arbets- givaren tillämpar minimivillkoren i ett av dem. I praktiken har arbets- givaren valrätt i fråga om vilken uppsättning av villkor som ska följas. Ett mer effektivt och ändamålsenligt system för skydd av utstationerade arbetstagares rätt till villkor enligt utstationeringsdirektivet och tillämpningsdirektivet Enligt artikel 3.1 utstationeringsdirektivet ska medlemstaterna se till att de utstationerande arbetsgivarna garanterar de utstationerade arbets- tagarna vissa av värdstatens minimivillkor. Av artikel 3.7 framgår vidare att vad som sägs om bl.a. minimilön i artikel 3.1 inte ska hindra tillämp- ning av arbets- och anställningsvillkor som är förmånligare för arbets- tagarna. I punktens andra stycke anges dessutom att ersättningar som hör ihop med utstationeringen ska anses utgöra en del av minimilönen, om de inte utbetalas som ersättning för utgifter som i själva verket har upp- kommit till följd av utstationeringen, t.ex. utgifter för resa, kost eller logi. Vid hänvisningar till artikel 3.1 utstationeringsdirektivet innefattas även de förtydliganden som anges i artikel 3.7. Av artikel 1 tillämpningsdirektivet framgår att direktivet syftar till att förbättra och öka enhetligheten i genomförandet, tillämpningen och efterlevnaden av utstationeringsdirektivet, inklusive åtgärder för att för- hindra att regler missbrukas eller kringgås. Tillämpningsdirektivet syftar vidare till att säkerställa en lämplig nivå för skyddet av rättigheterna för utstationerade arbetstagare och särskilt att säkerställa tillämpningen av de arbets- och anställningsvillkor som ska gälla i värdstaten. Direktivet syftar även till att underlätta för tjänsteleverantörer att tillhandahålla tjänster och att främja sund konkurrens mellan tjänsteleverantörer och således stödja den inre marknadens funktion. Slutligen anges att direktivet inte på något sätt ska påverka de grundläggande rättigheter som erkänns i medlemsstaterna och på unionsnivå, inklusive rätten att strejka eller att vidta annan åtgärd som omfattas av respektive medlems- stats arbetsmarknadsmodell, eller i enlighet med nationell rätt eller praxis. Direktivet påverkar inte heller rätten att förhandla om, ingå och tillämpa kollektivavtal och att vidta kollektiva åtgärder i enlighet med nationell rätt och praxis. har utvecklats i åtskilliga avseenden . Begreppet social marknadsekonomi infördes genom Lissabonfördraget. Genom det har betonats att unionen ska verka för en hållbar utveckling i Prop. 2016/17:107 som bygger bl.a. på en social marknadsekonomi med hög konkurrenskraft där full sysselsättning och sociala framsteg eftersträvas, se artikel 3.3 fördraget om Europeiska unionen (). I samband med Lissabonfördragets införande har Unionens demokratiska och sociala värden även fått en mer framträdande roll i och med att Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (rättig- hetsstadgan) har gjorts rättsligt bindande och har samma status som (se artikel 6 ). Av artikel 31 i rättighets- stadgan framgår bl.a. att varje arbetstagare har rätt till hälsosamma, säkra och värdiga arbetsförhållanden. Unionen ska, enligt artikel 152 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), erkänna och främja arbetsmarknadsparternas betydelse på unionsnivå och ta hänsyn till skillnaderna i de nationella systemen. Ytterligare sekundärlagstiftning på utstationeringsområdet antogs 2014 i form av tillämpningsdirektivet och utöver det inleddes förhandlingar om en revidering av utstationeringsdirektivet bl.a. i syfte att ytterligare utveckla arbetstagar- skyddet. Skyddet för arbetstagare är en politiskt högre prioriterad fråga inom EU än . Utstationeringsdirektivet som sådant är oförändrat men det går inte, enligt regeringen, att bortse från att EU- rätten i övrigt utvecklats och att skyddet för arbetstagare, skillnader i de nationella arbetsmarknadsmodellerna samt arbetsmarknadens parters självständighet tillmäts större vikt och prioriteras mer . har en skyldighet att uppfylla utstationeringsdirektivets och tillämpningsdirektivets syften och ändamål. Med detta som bakgrund anser regeringen att det finns anledning att ställa sig frågan hur en reglering bör se ut för att säkerställa de utstationerade arbetstagarnas rätt till minimivillkor inom den hårda kärnan enligt utstationeringsdirektivet. Vid utformningen av en sådan reglering bör det centrala vara att så effektivt och ändamålsenligt som möjligt uppfylla våra EU-rättsliga skyldigheter genom en ordning som respekterar nationell rätt, praxis och vår egen arbetsmarknadsmodell. I den svenska arbets- marknadsmodellen regleras, som redan framgått, arbets- och anställningsvillkor till stor del i kollektivavtal. En översiktlig beskrivning av förslaget I det följande görs en översiktlig beskrivning av hur utstationerade arbetstagares rätt till minimivillkor enligt utstationeringsdirektivet bör säkerställas på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt. Möjligheten att uppnå ett kollektivavtal vid utstationeringssituationer med stöd av stridsåtgärder bör utvidgas. En utökad möjlighet att få till stånd ett kollektivavtal som reglerar villkoren för utstationerade arbets- tagare med stöd av stridsåtgärder, bör dock utformas med vissa begränsningar: –De villkor som får begäras med stöd av stridsåtgärder eller varsel om stridsåtgärder bör begränsas till minimivillkoren i den hårda kärnan (eller villkoren inom hårda kärnan beträffande uthyrda ut- stationerade), dvs. det som omfattas av artikel 3.1 utstationerings- direktivet (se vidare avsnitt 5.2). 2016/17:107 – Ett kollektivavtal har enligt svensk rätt rättsverkningar som går långt utöver den hårda kärnan, t.ex. primär förhandlingsskyldighet, facklig vetorätt m.m. Dessa rättsverkningar bör begränsas om kollektiv- avtalet slutits som en följd av stridsåtgärder eller varsel om strids- åtgärder (se vidare avsnitt 5.4). Rätten att vidta stridsåtgärder i syfte att uppnå kollektivavtal bör finnas oberoende av vilka villkor som den utstationerande arbetsgivaren redan tillämpar men de begärda kollektivavtalsvillkoren bör inte få hindra tillämpningen av förmånligare villkor. Överträdelse av ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare bör kunna leda till skadeståndsskyldighet för kollektivavtalsbrott (se vidare avsnitt 11). Möjligheterna för en arbetsgivare att inför en utstationering få känne- dom om vilka villkor som gäller vid utstationering till bör förbättras (se vidare avsnitt 6). Om en stridsåtgärd vidtas i strid med det ovan föreslagna bör den vara olovlig och kunna leda till skadeståndskyldighet för arbetstagarorgani- sationen (se vidare avsnitt 5.3). Ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare bör ge de ut- stationerade arbetstagarna rätt till vissa villkor i kollektivavtalet även om de inte är medlemmar i den avtalsslutande organisationen och därmed inte heller bundna av kollektivavtalet (se vidare avsnitt 8.2). Ett kollektivavtal för utstationerade arbetstagare bör även vara förenat med en kontrollbefogenhet för den avtalsslutande arbetstagarorganisa- tionen, i form av skyldighet för arbetsgivaren att tillhandahålla hand- lingar, som bör vara skadeståndssanktionerad (se vidare avsnitt 7.2 och avsnitt 11). Den reglering som föreslås är ett effektivt och ändamålsenligt sätt för att uppfylla utstationeringsdirektivets och tillämpningsdirektivets syften Den närmare innebörden av de olika delarna av förslaget liksom skälen för dem behandlas i andra avsnitt i propositionen. Det finns dock anledning att redan här kort redogöra för delar av förslagen samt dess koppling till den utökade möjligheten att uppnå ett kollektivavtal vid utstationeringssituationer. Det bör på nytt framhållas att ett av utstationeringsdirektivets syften är att skydda de utstationerade arbetstagarna genom att vissa av värdlandets villkor ska tillämpas på dessa arbetstagare. Tillämpningsdirektivet syftar i sin tur till att förbättra och öka enhetligheten i genomförandet och tillämpningen av utstationeringsdirektivet. Enligt ordalydelserna i direktiven ska medlemsstaterna garantera eller säkerställa att arbets- tagarna kan göra sina rättigheter gällande. Förslaget bör därför utformas med beaktande av tillämpningsdirektivets närmare regler och i syfte att mer effektivt och ändamålsenligt säkerställa de utstationerades rätt till minimivillkor inom den hårda kärnan enligt utstationeringsdirektivet. I avsnitt 8.2 föreslår regeringen en lagstadgad rätt för utanförstående utstationerade arbetstagare att kräva minimivillkoren inom den hårda kärnan i ett kollektivavtal. Det förslaget har sin grund i artikel 11.1 tillämpningsdirektivet som bl.a. anger att det ska finnas effektiva sätt för utstationerade arbetstagare att inleda rättsliga och administrativa för- faranden för att se till att skyldigheterna enligt utstationeringsdirektivet fullgörs. Det kan på nytt erinras om kollektivavtalets centrala ställning i den svenska arbetsmarknadsmodellen. Ett kollektivavtal är en lika central del av den svenska arbetsmarknadsmodellen som lagbestämmelser om lön är i ett land som använder lagstiftning som metod för fastställande av arbets- och anställningsvillkor. En sådan rätt till kollektivavtalsvillkor bygger på att det finns kollektivavtal som reglerar vissa villkor. Att utöka möjligheten att uppnå ett kollektivavtal för utstationeringssituationer är därför enligt regeringen en effektiv och ändamålsenlig ordning också i förhållande till den rätt för utanförstående utstationerade arbetstagare att kräva minimivillkoren som föreslås som en del i tillämpningsdirektivets genomförande. I avsnitt 7.2 föreslår regeringen vidare att ingåendet av ett kollektiv- avtal för utstationerade arbetstagare ska ge den avtalsslutande arbets- tagarorganisationen kontrollbefogenheter i den utsträckning det behövs för att kontrollera avtalstillämpningen. De utökade kontrollbefogen- heterna för den avtalsslutande arbetstagarorganisationen bör införas mot bakgrund av tillämpningsdirektivets bestämmelser i artikel 9 som bl.a. anger att administrativa krav och kontrollåtgärder får införas för att man effektivt ska kunna övervaka att de skyldigheter som fastställs i ut- stationeringsdirektivet fullgörs. Utstationerande arbetsgivare bör, som tidigare nämnts, dessutom bli skadeståndsskyldiga mot arbetstagar- organisationen om de inte följer sina skyldigheter enligt kollektivavtalet, samt om de bryter mot sina skyldigheter att lämna vissa handlingar till den avtalsslutande arbetstagarorganisationen inom ramen för dennes kontroll av att avtalet efterlevs, se avsnitt 11. Skadeståndsskyldigheten bör införas bl.a. mot bakgrund av artikel 20 i tillämpningsdirektivet som anger att det ska finnas sanktioner för överträdelse av nationella bestämmelser som utfärdats med direktivet som grund. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Såsom den svenska arbetsmarknadsmodellen är utformad är skadestånd den vanligaste formen av sanktion för kollektivavtalsbrott och för överträdelse av för- pliktelser som förutsätter ett kollektivavtalsförhållande. De utökade kontrollbefogenheterna och den därtill kopplade skadeståndsskyldigheten kan sammantaget sägas motsvara den kontroll och tillsyn samt de sanktioner som en myndighet skulle ha gjort respektive haft tillgång till om minimivillkoren i stället hade fastslagits i lagstiftning. Regeringens avsikt med förslaget är att skapa en reglering som så effektivt och ändamålsenligt som möjligt säkerställer utstationerade arbetstagares rätt till minimivillkor inom den hårda kärnan enligt ut- stationeringsdirektivet och för uppfyllande av tillämpningsdirektivet. En väl fungerande arbetsmarknadsmodell i är, enligt regeringen, avgörande för att de utstationerade arbetstagarna av arbetsgivarna ska garanteras de anställningsvillkor som de har rätt till ut- stationeringen varar. En åtgärd som bedöms som nödvändig för att mer effektivt säkerställa de utstationerades rätt till minimivillkor enligt ut- stationeringsdirektivet är en utökad möjlighet att få till stånd ett kollektivavtal vid utstationering, ytterst med stöd av stridsåtgärder. Mot bakgrund av att utnyttjat möjligheten att välja ett kollektivavtalsbaserat system för fastställande av villkor enligt artikel 3.8 andra stycket i utstationeringsdirektivet är förekomsten av kollektivavtal, 2016/17:107 som redan konstaterats, en central del för att försäkra arbetstagare vissa minimivillkor när de arbetar i . Ett kollektivavtal är bl.a. en förut- sättning för att det i över huvud taget ska finnas en rätt till en viss minimilön. Ett kollektivavtal är också en förutsättning för att arbetstagare av arbetsgivarna ska kunna garanteras de kollektivavtals- villkor som kan vara bättre än enligt lagstiftning, t.ex. semesterlön. Före- komsten av kollektivavtal innebär även att det finns effektiva sanktioner om avtalet inte följs, eftersom en arbetsgivare kan förpliktas dels att fullgöra sina förpliktelser enligt avtalet, dels att betala skadestånd för kollektivavtalsbrott till motparten. har således stor betydelse för att skydda arbetstagare och de medel som finns inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen för att uppnå ett sådant är föreningsrätten, den allmänna förhandlingsrätten och rätten att vidta stridsåtgärder. Utgångspunkten är att avtalsfrihet råder och någon möjlighet att vända sig till domstol om en part inte vill träffa avtal har inte ansetts finnas (se AD 1946 nr 68). Regeringens skäl för att utöka möjligheterna att uppnå ett kollektiv- avtal för utstationerade arbetstagare är alltså skyddet för arbetstagare. Stridsåtgärdsrätten utgör således inget självändamål utan är endast ett medel för att uppnå kollektivavtal. Att skydda arbetstagare är ett allmänintresse som kan motivera inskränkningar i den fria rörligheten på EUs inre marknad. erkänner och tillåter nationella arbetsmarknadsmodeller men sätter vissa gränser för hur långtgående medlemsstaternas nationella lagstiftning får vara i förhållande till den fria rörligheten av tjänster för utstationerande arbetsgivare. Regeringen gör därför bedöm- ningen att en utökad möjlighet att kräva kollektivavtal för utstationerade arbetstagare, ytterst med stöd av stridsåtgärder, måste begränsas i vissa avseenden. Det finns enligt regeringen skäl att kommentera den svenska arbets- marknadsmodellen och möjligheten att genom kollektivavtal fastställa villkor i utstationeringsdirektivets mening. har, som redan fram- gått, inga lagregler om minimilön. Om det finns bestämmelser om minimilön finns dessa i kollektivavtal. har inte heller något