prop · H40379 · 2017-01-24 00:00:00 — De stödgivande myndigheterna menar att stöden har effekt, även om effekterna inte har kunnat verifieras i genomförda utvärderingar. menar också att det kan uppstå effekter som inte låter sig fångas i utvärderingarna. Ett framgångsrikt nystartat innovativt företag kan exempelvis köpas upp av ett annat företag, där det uppstår tillväxt. Dessutom kan det skapas positiva effekter som inte fångas inom begreppet tillväxt, som t.ex. ökat humankapital. Det senare är främst aktuellt för men också för stöd. Inga tydliga effekter har uppmätts kan konstatera att stöden har som ett mål bl.a. att skapa tillväxt och att denna tillväxt ännu inte har kunnat verifieras i genomförda effektutvärderingar. Därmed inte sagt att stöden inte har andra positiva effekter för samhället, som inte har mätts. Dock borde det ligga i regeringens och myndigheternas intresse att visa att stöden har avsedd effekt. Risken är annars att stöden fortsätter att betalas ut utan att någon vet om de har önskad effekt. Ofta finner forskarna direkta korta effekter (läs resultat) av stöden medan de långsiktiga verkliga effekterna är svårare att finna. Det råder således ingen tvekan om att en stödkrona kommer mottagaren till nytta då företaget använder stödet för det tänkta ändamålet. Frågan är dock om det skapas något mervärde av satsningen vilket är betydligt svårare att mäta. De internationella resultaten överensstämmer med de effektutvärderingar som har gjorts av de stöd som har granskats i denna rapport. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E 6 Överblick över stöden I detta kapitel redogör vi för hur överblicken av stöden ser ut inom . För att fördjupa granskningen av regeringens överblick studeras hur utbetalningar av de minimis (också kallade försumbara stöd) går att följa upp. Undersökningen baseras på Tillväxtanalys s.k. MISS-databas, en mikrodatabas över statliga stöd till företag. I kapitlet undersöks revisionsfrågan: Har regeringen överblick över stöden? Då vi berättade för de granskade myndigheterna om avgränsningen för denna granskning reagerade representanterna för myndigheterna på hur avgränsningen var gjord. Dels framfördes synpunkter om att vi granskade en liten del av deras (myndighetens) verksamhet. Dels ansåg intervjupersonerna att deras uppdrag skiljde sig från de övriga granskade myndigheternas uppdrag och därför svårligen lät sig jämföras. Vi uppmärksammades på att det är större skillnader än likheter mellan myndigheterna och deras program. noterar vi att det finns likheter och att det förekommer samarbete mellan myndigheterna, exempelvis när det gäller bedömning av presumtiva stödmottagare. Det råder också samstämmighet om att stödsystemet är komplext och svåröverblickbart med många stöd och stödgivande aktörer, vilket försvårar överblicken över systemet. Tillväxtanalys ska enligt myndighetens instruktion utifrån olika perspektiv utvärdera, analysera och redovisa effekter av statens åtgärder för hållbar tillväxt och näringsliv samt ge underlag och rekommendationer för omprövning och effektivisering av åtgärderna.36 Fram till reglerades statliga myndigheters skyldighet att lämna uppgifter för uppföljning av befintliga stöd i förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet till Tillväxtanalys.37 Enligt Tillväxtanalys numera upphävda föreskrift (MTFS 2009:3) om uppgifter för uppföljning av statligt stöd till näringslivet skulle 361 § förordningen (2009:146) med instruktion för Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. 37Förordningen (1988:764) om statligt stöd till näringslivet upphävdes . Se SFS 2016:606. Uppgiftsskyldighet för offentliggörande och rapportering samt skyldighet att föra register regleras i 12 a § lagen (2013:388) om tillämpning av Europeiska unionens statsstödsregler samt i förordningen (2016:605) om tillämpningen av Europeiska unionens statsstödsregler. Tillväxtanalys får meddela föreskrifter om på vilket sätt uppgifter för offentliggörande och rapportering ska lämnas. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N berörda myndigheter rapportera uppgifter om företagsstöd – bl.a. uppgifter om stödmottagare, stödform och stödets storlek.38 I dialogen med Näringsdepartementet39 frågar vi var den samlade överblicken av stöden som betalas ut till näringslivet finns, och då hänvisar departementet till förordningen om statligt stöd till näringslivet. Överblicken av stöden finns, av svaret att döma, i data som behandlas av Tillväxtanalys.40 hänvisar till respektive myndighet för mer specifik redovisning av stöden och menar att myndigheterna ska se till att deras verksamhet bedrivs effektivt och redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt. uppger dock att de löpande tar del av uppföljningar och utvärderingar från myndigheterna och hänvisar bl.a. till Tillväxtanalys effektutvärdering och slutsatsen om att målen för programmen behöver konkretiseras.41 menar vidare att det finns en tydlig struktur för såväl styrning som dialogen mellan myndigheterna och regeringen. Tillväxtanalys (2015b) efterfrågar dock i sitt Yttrande över Promemoria om översyn av Tillväxtanalys42 ”en väsentligt utvecklad och förbättrad myndighetsstyrning och dialog med ”. Styrningen har genomförts genom regleringsbrev och särskilda regeringsbeslut. Utformningen av regleringsbreven och regeringsbesluten har dock medfört att myndigheten har studerat delar av systemet snarare än systemet som helhet. Regeringen har tillsatt en utredning, vars resultat redovisades i den ovan nämnda översynen (promemoria 2015) . I promemorian kritiseras Tillväxtanalys för att ”… av sina primära avnämare ha haft en begränsad förmåga att koppla samman sina kompetenser, vilket bedöms begränsa Re- geringskansliets möjligheter att utveckla närings- och tillväxtpolitiken”. Förslaget till ny organisation och nytt arbetssätt bereds inom . 384 § Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analysers föreskrift (MTFS 2009:3) om uppgifter för uppföljning av statligt stöd till näringslivet. Föreskriften upphävdes , se MTFS 2016:1. 40Näringsdepartementet hänvisar till ett webbaserat system, (State Aid Reporting Interactive), i vilket Tillväxtanalys sammanställer uppgifterna och rapporterar dem vidare till Europeiska kommissionen. För ökad transparens pågår också ett arbete med att publicera mycket stora stöd på en offentligt tillgänglig webbplats, enligt . (Svar på frågor inom ramen för granskningen av stöd till innovationer och företagande, ). 41Svar på frågor inom ramen för granskningen av stöd till innovationer och företagande, . 42Regeringen tillsatte en utredning som skulle genomföra en översyn av Tillväxtanalys. Uppdraget var att undersöka hur myndigheten på bästa sätt kan bidra till att tillgodose och övriga departements behov av beslutsunderlag inom det närings- och tillväxtpolitiska området, av så hög kvalitet och relevans som möjligt. Förslag på förändringar presenterades . Det är nu under beredning. I korthet går förslaget ut på att renodla Tillväxtanalys uppdrag så att myndigheten kan fokusera på att genomföra mer komplexa analyser på näringslivsområdet. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Tillväxtanalys yttrande om bristande överblick får stöd av en intervjuperson vid ledningen för en av de granskade myndigheterna, som ger uttryck för att det saknas en helhetsbild över systemet. Att myndigheterna saknar en sådan överblick är inte så anmärkningsvärt, däremot anser den intervjuade att det är mer problematiskt att överblicken saknas på : ”Det blir mycket mörkerkörning från toppen och nedåt. På lägre nivå finns de som har koll, men de har inte överblicken.” Tillväxtanalys konstaterade 2011 att arbetet med att följa upp kostnaderna för entreprenörskaps- och småföretagspolitiken skulle underlättas om det fanns ett enhetligt sätt att klassificera de åtgärder som genomförs av olika aktörer i systemet. Tillväxtanalys menar att bristen på enhetlighet försvårar arbetet med att sammanställa en samlad bild av de insatser som görs. Tillväxtanalys (2011) slår också fast att: ”En ökad samordning av åtgärderna inom entreprenörskaps- och småföretagspolitiken skulle kunna öka effektiviteten och undvika onödig överlappning av åtgärder”. För att öka transparensen i systemet krävs användbara data, något som (2014:26) också har lyft fram i rapporten – Brister i informationen om statliga satsningar (s. 21). påpekade i granskningen att de brister som finns i inrapporterade data till Tillväxtanalys ”… sammantaget ger en bild av att regeringen, eller någon annan aktör, har små möjligheter att på ett systematiskt sätt följa upp effekter. Denna problematik bekräftas av representanter för , som lyfter fram vikten av tydliga riktlinjer för uppföljningar och att det på förhand, innan ett stöd betalas ut definieras vilka variabler och data som ska följas upp. , menar representanterna kommer utvärderarna oftast i efterhand och ställer frågor. En handläggare vid uttrycker behovet av mer systematiserad data och uppföljning på ett annat sätt; handläggaren menar att har haft svårt att ge besked till externa intressenter om vad myndighetens olika stöd leder till. När Energimyndigheten tillfrågas om resultat i ett program så måste handläggare ta fram svar ur data som inte finns tillgängliga på ett enkelt sätt. Det problem som beskrivs av representanter för och bekräftar de svårigheter Tillväxtanalys anger uppstår när de behöver tillgång till data i samband med utvärderingar. Deras utvärderingar kräver därför ofta att data kompletteras i efterhand. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.2 Exemplet försumbara stöd – de minimis För att kunna få överblick över stöden till näringslivet behöver det finnas data som går att följa upp. gav Tillväxtanalys i uppdrag att göra en sådan uppföljning genom att undersöka om svenska myndigheter följer för de minimis-stöd.43 ville undersöka om det förekommer att ett företag beviljas de minimis-stöd som överstiger , från antingen a) en och samma myndighet (ett företag beviljas ett eller flera stöd från ett eller flera program inom samma myndighet); eller b) från olika myndigheter (ett företag beviljas stöd från olika myndigheter som sammanlagt överstiger ). Tillväxtanalys följde upp om det gjordes utbetalningar till något företag som översteg , . Tillväxtanalys MISS-databas44 användes för uppföljningen. MISS innehåller uppgifter om vilka myndighet som lämnar stöd, vilka företag som erhåller stöd, hur omfattande stödet är samt besluts- och utbetalningsdatum. Uppföljningen beskrivs mer utförligt i bilaga 1. Nedan redovisas erfarenheter från studien.45 Tillväxtanalys uppföljning visade att MISS-databasen inte kan användas för att på ett enkelt sätt följa upp hur mycket de minimis-stöd som har beviljats från myndigheterna. Vidare visade det sig att stöd inte var registrerade så att det gick att se enligt vilken förordning företagen hade fått stöd beviljade. fick därför komplettera dessa uppgifter. I MISS-databasen framgick däremot vilka stöd som antogs ha betalats ut av enligt reglerna för de minimis. Dessa stöd visade sig dock också ha beviljats av andra huvudmän.46 uppgav inledningsvis till Tillväxtanalys att de inte betalar ut de minimis-stöd, men ändrade denna uppgift i faktagranskningen på grund av att de hade missförstått frågan.47 Uppföljningen visar således främst brist på resultat. Frågan om det hade beviljats stöd som omfattades av de minimis till samma företag som översteg gick inte att besvara. 43Enligt kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 anses ett stöd vara av mindre betydelse (deminimis)om det totala stödet till ett företag per medlemsstat inte överstiger . Se artikel 3 kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 av om tillämpningen av artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt på stöd av mindre betydelse. 44Mikrodatabas över statligt stöd till näringslivet. 45För att undvika effekter som beror på inflation eller växelkursförändringar, har Tillväxtanalys valt att kontrollera om det finns några företag som fått mer än två mnkr , dvs. något mer än stödgränsen . Med denna nivå kommer analysen hellre att fria än fälla, vilket är rimligt, med tanke på eventuella felkällor. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Med dagens kontrollsystem av de minimis-stöd, som förlitar sig på stödmottagares egna uppgifter om huruvida de har erhållit tidigare stöd, är det möjligt för företagen att ta emot mer stöd än reglerna tillåter utan att det går att upptäcka. Iakttagelserna nedan bygger på en sammanvägd bild av det som kommit fram i detta kapitel tillsammans med vad som har redovisats i rapporten i övrigt. Överblick saknas på central nivå har det övergripande ansvaret över stöden till näringslivet. Departementet hänvisar dock till respektive myndighet när det gäller kunskap om de specifika stöden samt till Tillväxtanalys databaser vad gäller överblick över systemet. Granskningen visar att det är svårt att följa upp om stöd beviljas på felaktiga grunder. (2014:1) har i en tidigare rapport slagit fast att systemet för statlig riskkapitalförsörjning är svåröverskådligt och att uppnådda mål inte kan beläggas. Resultatet från denna granskning visar att samma problematik råder inom detta område. Kunskap om stöden finns hos handläggarna Under granskningen uppmärksammades vi på att det är större skillnader än likheter mellan myndigheterna och deras program. noterar vi att det finns likheter och att det förekommer samarbete mellan myndigheterna, exempelvis när det gäller bedömning av presumtiva stödmottagare. Det finns alltså handläggare på myndigheterna som genom samarbete och utbyte har kunskap om stöden utanför den egna myndigheten. Det är dock oklart hur denna kunskap tas till vara när nya program planeras och hur den används för att skapa överblick över stödsystemet. Tillväxtanalys roll behöver stärkas De data som Tillväxtanalys samlar in har inte alltid sådan omfattning och kvalitet som krävs för att analysera näringspolitiken. Tillväxtanalys uppföljning av de mini- mis-stöden visar att inrapporterade data inte gick att använda för att följa upp om följer för de minimis. Tillväxtanalys kunde inte genomföra en mer utförlig uppföljning av stöden än vad varje enskild myndighet själv kan göra. Tillväxtanalys uppföljning av de minimis fungerar som ett bra exempel på hur svårt det är att få överblick över företagsstöden. Att renodla Tillväxtanalys uppdrag enligt den gjorda Översynen av Tillväxtanalys är ett avstamp för att kunna skapa en bättre överblick. Renodlingen bör följas av att myndigheten kan arbeta mer övergripande och koncentrerat med att skapa en totalbild över stödmyndigheterna, stöden och deras samlade effekter. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det behövs nya tag vad gäller systemets utformning Regeringen bör skapa en bild över hur systemet med statliga stöd till näringslivet fungerar och därefter analysera hur hela stödsystemet skulle kunna vara uppbyggt för att möta samhällsutvecklingen. Regeringen och dess myndigheter behöver förutsättningslöst utreda följande frågor: •Vilka statliga stöd behövs för att stödja kunskapsutvecklingen, givet kostnaderna, i samhället? •Vilka myndigheter bör äga programmen och bevilja stöd? •Hur ska styrningen från regeringen utformas? För att dessa frågor ska kunna utredas behöver kunskapen och överblicken över systemet utvecklas. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Bakhshi, H, m.fl. (2013). Creative Credits – A Randomized Controlled Industrial Policy Experiment. , K, m.fl. (2010). Sammanfattning – effekter av Vinnova-program hos små och medelstora företag, Forska & Väx och Vinn . Bronzini, R & Iachini, E (2010). Are incentives for R&D effective? Evidence from a regression discontinuity approach. (2013). Utvärdering av affärsutvecklingsverksamhet. En uppskattning av de samhällsekonomiska effekterna. (2015a). Programbeskrivning – Bränsleprogrammet omvandling. (2015b). Faugert (2014a). Utvärdering av programmet Effektivisering av industrins energianvändning – forskning och utveckling. Faugert (2014b). Halvtidsutvärdering av tre bränsleprogram. Faugert (2015). Slututvärdering av tre bränsleprogram. Frankelius, P. (2009). ”Questioning two myths in innovation literature” i , vol. 20, nr 1, 2009, s. 40–51. Gonzáles, X, Jaumandreu, J, Pazó, C (2005). ”Barriers to innovation and subsidy effectiveness” i , vol 36, Nr 4, s. 930-950. (2012). Utvärdering av program ”Produktutveckling i små företag – av varor och tjänster”. Koski, H & Pajarinen, M. (2013). ”The role of business subsidies in job creation of start-ups, gazelles and uncumbents” i Small Business Economics, vol. 41:1, s. 195- 214. (2012). of Broken Dreams. Why Public Efforts to Boost Entreprenuership and Venture Capital – and What to Do About It. , , M. (2009). Vinnova-rap- port 2009:12. (2013). Research and Development Statistics Database. Excelfil från , . (2015). Working Party of National Experts on Science and Technology Indicators: The Impact of on Economic Performance: A Review of the Econometric Evidence. PAR (Postens adressregister, 2013). Uppföljning av Vinn . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ramböll (2013). Pilotsatsning Affärsutvecklingscheckar för internationalisering. (2013). Commission regulation on de minimis aid. Ministry of En- terprise, Energy and Communications . (2015). Översyn av Tillväxtanalys: Myndigheten för Tillväxtpolitiska Utvärderingar och Analyser. Uppdrag om att genomföra en översyn av Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. (2014:1). Statens insatser för kapitalförsörjning. (2014:26). Näringspolitiska effekter – Brister i informationen om statliga satsningar. , M & , A (2012). Statlig finansiering och dess påverkan på innovativa småföretag – En beskrivande studie av VINN NU-programmet. SCB (2013). Utgifter för egen FoU, mnkr efter finansieringskälla, 2013. Statskontoret (2014). Innovationer till en rimlig kostnad? En analys av förvaltningsutgifter. (2012). Offentliga stödpengar till näringslivet – Ett bidrag till tillväxt eller ett svart hål? Bilaga av Faugert: Kartläggning av statligt stöd till företag. (2014). Effektivt stöd för FoU, innovationer och företagande. Fores Studie 2014:2. Tillväxtanalys (2011). Entrepreneurship and SME policies across Europe. Working paper/PM 2011:23. Myndigheten för tillväxtpolitiska studier. Tillväxtanalys (2014a). Företagsstöd till innovativa små och medelstora företag – en kontrafaktisk effektutvärdering. PM 2014:15, Myndigheten för tillväxtpolitiska studier. Tillväxtanalys (2014b). Årsredovisning 2014 Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser. Dnr 2015/030. Myndigheten för tillväxtpolitiska studier. (2015a). Tillväxtfakta 2015, Tillväxt genom stöd. En bok om statliga stöd till näringslivet. Myndigheten för tillväxtpolitiska studier. (2015b). Yttrande över promemoria om översyn av Tillväxtanalys – förslag till skarpare kunskapsunderlag inom närings- och tillväxtpolitiken. Myndigheten för tillväxtpolitiska studier. Utveckling av innovations- och entreprenörskapsklimatet (dir. 2015:10). (2014). Effektanalys av finansiering av Innovativa SMF. Verket för innovationssystem. (2015a). information VI 2016:04. Verket för innovationssystem. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E (2015b). FoU-program för Små och – metodologiskt ramverk för effektanalyser. Verket för innovationssystem. (2016). Effektanalys av Forska & Väx-program. Verket för innovationssystem. WSP (2014). Analys av nätverk som fått finansiering via programmet Miljödriven tillväxt. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Exemplet försumbara stöd – de minimis Som ett led i att granska överblicken av myndigheternas program har låtit Tillväxtanalys undersöka om det förekommer att företagsstöd överstiger beloppsgränsen för de minimis-stöd i strid med . I samband med att kontrollen genomfördes, fick vi inte något bra svar på denna fråga. fick vi inblick i brister i ”kontrollsystemet”, då det visade sig att Tillväxtanalys inte kunde genomföra alla delar i den uppföljning som uppdraget omfattade. I det följande avsnittet gäller granskningen inte bara SMF, utan företagsstöd generellt. De grundläggande bestämmelserna om statligt stöd finns i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget).48 Syftet med EUF-fördragets regler är att säkerställa att konkurrensförhållandena inom EU inte snedvrids. Ett stöd omfattas av statsstödsreglerna i de fall följande kriterier är uppfyllda: 1) stödet gynnar ett visst företag eller viss produktion; 2) stödet finansieras direkt eller indirekt med offentliga medel; 3) stödet snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen; och 4) stödet påverkar handeln mellan medlemsstaterna. Enligt statsstödsreglerna får stöd endast lämnas om det har anmälts till och godkänts av kommissionen, i de fall det inte omfattas av ett gruppundantag.49 Statsstöd som omfattas av de allmänna gruppundantagen anses förenliga med den inre marknaden och behöver inte godkännas på förhand av kommissionen. Statsstöd måste dock uppfylla de krav som ställs i gruppundantagsförordningarna. Statsstöd som omfattas av gruppundantag är bland annat stöd till forskning, utveckling och innovation samt visst stöd till små och medelstora företag.50 Försumbart stöd, även kallat stöd av mindre betydelse eller de minimis-stöd, förutsätts inte påverka handeln mellan medlemsstaterna, varför dessa stöd inte omfattas av kraven på anmälan eller godkännande i EUF-fördraget.51 Enligt kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 anses ett stöd vara av mindre betydelse om det totala 48Artiklarna 107–109 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). 49Kommissionens bemyndigande att meddela gruppundantag är reglerat i rådets förordning (EU) 2015/1588 av om tillämpning av artiklarna 107 och 108 i Europeiska unionens funktionssätt på vissa slag av övergripande statligt stöd. 50Kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. 51Rådets förordning (EU) 2015/1588 av om tillämpning av artiklarna 107 och 108 i Europeiska unionens funktionssätt på vissa slag av övergripande statligt stöd innehåller bestämmelser som innebär att kommissionen får anta förordningar om stöd av mindre betydelse. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E stödet till ett företag per medlemsstat inte överstiger av tre beskattningsår.52 Enligt kommissionens förordning (EU) nr 1407/2013 ska medlemsstaterna kontrollera att beloppen inte överskrids och att villkoren i förordningen är uppfyllda. Medlemsstaterna ska även säkerställa att uppgifter registreras och sammanställs så att det i efterhand kan kontrolleras att villkoren i förordningen följts.53 De företag som ansöker om stöd ska underrättas om att stödet är ett de minimis-stöd. Innan stöd beviljas ska företaget lämna en redogörelse för de stöd av mindre betydelse som företaget tagit emot innevarande beskattningsår och de två föregående beskattningsåren.54 anmodas därför av myndigheterna att i sina ansökningar ange om de har beviljats stöd, hur stort stödet var och vilken finansiär som betalde ut det.55 I de fall ett företag erhåller stöd som överstiger beloppsgränsen blir företaget återbetalningsskyldigt.