prop · H40374 · 2017-01-13 00:00:00 — Det är dotterbolaget som äger och driver de av olika storlekar som gör att i stort sett alla befolkade områden nås av de s.k. marknäten för radio och tv.2 I Teracomkoncernen () ingår också Boxer , som säljer abonnemang för betal-tv i marknät3 och de danska dotterbolagen /S och Boxer TV A/S. Totalt består Teracomkoncernen alltså av fyra dotterbolag. ansvarar för styrningen av Teracomkoncernen. uttalade samhällsuppdrag är driften av marknäten i . I praktiken är samhällsuppdraget nära kopplat till public service-bolagen () och (). I teorin kan dessa bolag visserligen vända sig till någon annan för sina utsändningar, men i praktiken är det bara som har den nödvändiga infrastrukturen för att nå tillräckligt många tittare och lyssnare. () definierar därför situationen som ett monopol och förhandsreglerar vilka priser får ta ut av kunder som SVT och SR. En viktig aspekt av samhällsuppdrag är bolagets funktion att stötta public service-bolagen i deras beredskapsfunktion. Enkelt uttryckt ska public service-bola- gen kunna fortsätta att sända i hela landet också i krissituationer. En kritisk faktor är just förmågan att sända över hela landet i krissituationer av olika karaktär – från isolerade händelser som bränder till en situation av beredskap, allmän mobilisering eller krig. Marknäten är centrala för att målen för public service och för mediepolitiken i stort ska uppnås, och de har också en viktig roll för krisberedskapen. förändras mediekonsumenternas beteende i takt med att nya distributionssätt för radio och tv tillkommer. I förlängningen kan förändringarna antas påverka marknätens betydelse och därmed också roll. Granskningen motiveras även av de konkurrensproblem som uppstår utifrån det faktum att har en dominerande ställning på marknaderna för marknät. Det kan också konstateras, att marknätssändningarna i jämförbara grannländer organiserats på ett annat sätt än i . 2Begreppet marknät används här som ett samlingsbegrepp för dels markbundna sändningar, dels det fysiska sändarnätet för markbundna sändningar. I är det bara som driver marknätssändningar för tv. Däremot finns det andra aktörer som bedriver lokala och regionala utsändningar för ljudradio. är dock den enda aktören som driver ett landstäckande radionät. 3Boxer är dock på väg att säljas. Se vidare i kapitel 4.3. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P 1.2 Syfte och revisionsfrågor monopol uppstod ursprungligen som en följd av kraven på public servicebolagen och att sända i marknät som ska nå hela landet. Driften av marknäten samsas med konkurrensutsatt verksamhet inom . Granskningens syfte är att undersöka för- och nackdelar med verksamheten med avseende på om den i vid mening är effektiv för att uppnå det bakomliggande målet att public service-bolagens sändningar med säkerhet ska kunna nå hela befolkningen. Följande revisionsfrågor har använts i granskningen: xKlarar Teracomkoncernen att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning?4 xHar regeringen gett Teracomkoncernen förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och skapa långsiktigt värde? xÄr statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv effektiv? xÄr monopol inom marksänd radio och tv motiverade? xÄr statens ägande av Teracomkoncernen motiverat? Granskningen avser och regeringens styrning av bolaget. Även () omfattas av granskningen. Frågor som rör innehållet i public service-bolagens uppdrag ingår däremot inte i granskningen, i den mån dessa frågor inte har direkt betydelse för styrningen av . Granskningen beaktar att har en beredskapsfunktion och vad det betyder för regeringens styrning av bolaget. Däremot granskas inte närmare hur i praktiken fullföljer sin funktion för krisberedskapen. Granskningen berör inte heller frågor om en övergång från analoga till digitala radiosändningar i marknäten.5 4Teracom hör till de statliga företag som har i uppdrag att både skapa värde i ekonomisk mening och utföra ett samhällsuppdrag. 5Riksrevisionen granskade frågan om digitalradion i rapporten – varför och för vem? (RiR 2015:5). 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen har genomförts med följande metodansatser: xintervjuer med ledning, styrelse och nyckelpersoner hos , med representanter för , och , med ledning och nyckelpersoner inom samt med kunder och konkurrenter till xdokumentstudier av årsakter om vid , styrelseprotokoll för samt dokument om förhandsregleringen hos PTS xen internationell jämförelse för att särskilt belysa konkurrens-, reglerings- och ägandeförhållanden i jämfört med motsvarande bolag i andra länder. Som utgångspunkter för granskning används främst uttalanden från , nationalekonomiska forskningsresultat6 samt rimlighetsnormer etablerade av . 1.5.1Statliga bolag ska uppfylla krav på effektivitet, avkastning och strukturanpassning riktlinjebeslut specificerar hur de allmänna effektivitetskraven för statlig verksamhet, vilka bland andra uttrycks i budgetlagen7, ska tolkas för statligt ägda bolag. Enligt riktlinjebeslutet ska statligt ägda bolag arbeta under krav på effektivitet, avkastning på det kapital bolaget representerar och strukturanpassning. Regeringen ska i sin förvaltning aktivt följa bolagens utveckling och vidta de åtgärder som behövs för att bolagen ska uppfylla kraven på effektivitet, avkastning och strukturanpassning.8 1.5.2 Statliga bolag ska inte hämma privat företagande En insikt från nationalekonomisk forskning är att statliga bolag ofta har en mjuk budgetrestriktion. Med det menas att konsekvenserna för ett statligt bolag av att överskrida sin budget inte är lika allvarliga som för privata företag. Det är exempelvis ytterst ovanligt att statliga bolag går i konkurs; enligt teorin behöver därför bolags- 6Att just nationalekonomisk forskning används som utgångspunkt beror på att det främst är denna forskningsdisciplin som genererat normativa svar på för granskningen viktiga frågor om effektivitet i statligt ägda bolag, konkurrensproblematik och prisregleringar. 71 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 8Riksdagens beslut med anledning av propositionen Aktiv förvaltning av statens företagsägande: prop. 1995/96:141, bet. 1995/96:NU26, rskr. 1995/96:302. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P ledningarna i statliga bolag inte vara lika rädda som företagsledningar i privata företag för att missköta verksamheten ekonomiskt.9 Ett näraliggande fenomen är att statliga bolag tenderar att sänka priserna på ett för konkurrenterna skadligt sätt, eftersom de har möjlighet att täcka förluster med skattemedel. bedömer att det är rimligt att regeringen i sin styrning beaktar riskerna med mjuka budgetrestriktioner. har vid ett flertal tillfällen uttalat sig om konkurrenspolitiken. I den allmänna inriktning som stakat ut står följande: ”När offentliga aktörer agerar på konkurrensmarknader får det inte ske på ett sådant sätt att det privata företagandet hämmas otillbörligt.”10 1.5.3 Regeringen bör styra bolagets ledning i strategiska frågor har i olika granskningar av statliga bolag etablerat bedömningsgrunder som kan användas som utgångspunkt också för granskningen av . En sådan utgångspunkt är att regeringen, för att upprätthålla bolagens konkurrenskraft och affärsmässighet, behöver analysera bolagen och utmana bolagens ledningar och styrelser i strategiska frågor.11 Strategiska frågor är t.ex. större förvärv eller utlandssatsningar. bedömer också att det är rimligt att förändringar som påverkar bolagets bärande affärsidé eller samhällsuppdraget hör till de strategiska frågor där regeringen behöver styra ledning och styrelse. 1.5.4 Regeringen bör beakta erfarenheter vid val av driftsform En utgångspunkt för är att erfarenheter bör beaktas i valet av och utformningen av verksamhetsform. Det innebär bl.a. att regeringen bör överväga om det är lämpligt att ha det ekonomiska värdeskapandet som mål när ägandet har andra syften än finansiella.12 1.5.5 Prisreglering bör ta effektivitetsaspekter i beaktande En viktig fråga för granskningen är hur förhandsregleringen av marknader fungerar. Inom nationalekonomisk forskningslitteratur finns en mängd olika 9Det finns dock forskning som visar att också privata företag kan ha mjuka budgetrestriktioner, eftersom staten kan rädda andra företag än sina egna (exempelvis banker) från konkurs. 10Riksdagens beslut med anledning av propositionen Genomförande av transparensdirektivet: prop. 2004/05:140, bet. 2004/05:NU16, rskr. 2004/05:297. 11Riksrevisionen 2015, Regeringens hantering av risker i statliga bolag (RiR 2015:15). 12Riksrevisionen 2015, Regeringens styrning av SOS Alarm (RiR 2015:11). 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N slags prisregleringar beskrivna, med för- och nackdelar för respektive metod.13 bedömer att det är rimligt att den långsiktiga effektiviteten i det reglerade företaget beaktas vid val av regleringsmetod. 1.5.6 Naturliga monopol kan vara skäl till statligt ägande av bolag Traditionellt sett har nationalekonomiskt motiverade skäl till offentligt ägande av bolag byggt på att olika marknadsmisslyckanden ska hanteras,14 och det är framför allt s.k. externaliteter samt naturliga monopol som setts som skäl för statligt ägande. Med externaliteter avses olika typer av sociala effekter som inte internaliseras i prissättningen på fria marknader. Utbildning brukar tas som exempel på en positiv externalitet medan negativa externaliteter exempelvis kan vara miljöpåverkan i form av förorenad luft, förorenat vatten eller förorenad mark. Ett s.k. naturligt monopol är en monopolsituation där stordriftsfördelar gör att genomsnittskostnaden sjunker så mycket med den producerade kvantiteten, att ett företag kan producera hela utbudet till en lägre kostnad än om flera företag producerar varan var för sig. Det är därför osannolikt att monopolet kommer brytas av att någon ny aktör tar sig in på marknaden. Offentligt ägande av sådana verksamheter har varit ett sätt att styra prissättningen så att kunderna inte tvingas betala överpriser. Klassiska exempel på naturliga monopol är vatten, avlopp och elektricitet.15 Många forskare har kommit att ifrågasätta om marknadsmisslyckanden i sig är ett skäl till statligt ägande av företag; i många fall kan externaliteter hanteras på andra sätt än genom att staten går in som ägare. Vad gäller naturliga monopol är det en mer öppen fråga bland forskare om problemen kan hanteras genom exempelvis regleringar. 1.5.7Även incitament från ofullständiga kontrakt kan motivera statligt ägande Nyare nationalekonomiska teoriansatser har också genererat forskningsresultat om vilka verksamheter som bör vara offentligt ägda. Schleifer m.fl. (1997)16 har identifierat skillnader mellan statligt ägda bolag och privata företag som utför arbete åt staten avseende investeringar i innovationer. En utgångspunkt är att kontrakt på avancerade tjänster som löper över tenderar att vara ofullständiga: det är svårt 13I artikeln Introduction to the fundamentals of incentive regulation klassificerar (1998) regleringsmetoder enligt fem huvudkategorier: cost-of-service regulation, price cap regulation, yardstick regulation, performance based regulation och franchise regulation. 14Jordahl H (2008). Privatiseringar av statligt ägda företag. En litteraturöversikt med fokus på OECD-län- derna, utgiven av . 15Helgesson C-F (1999). Making a natural monopoly: the configuration of a techno-economic order in Swedish telecommunications, vid . 16Hart, O, A Schleifer, A och R Vishny, R (1997). : ”The Proper Scope of Government: Theory and an Application to Prisons”, , vol. 112, nr 4, s. ĭ61. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P att i förväg specificera alla tänkbara situationer som kan uppstå, och hur tjänsteleverantören bör agera i dessa. Verksamhet som bedrivs i egen regi kan staten däremot styra efter den specifika situationen. Som en följd av detta har privata företag och offentliganställda olika incitament. Dessa incitament leder enligt Schleifer (1998) till att privata företag generellt lägger mer pengar på innovationer som antingen höjer kvaliteten eller leder till såväl sänkta priser som sämre kvalitet. Därmed ger privat ägande generellt sett lägre kostnader medan kvaliteten på verksamheten kan vara antingen högre eller lägre. Utifrån den modellen har Schleifer identifierat fyra konkreta situationer där offentligt ägande kan vara att föredra framför att verksamheten utförs av externa aktörer: xDet finns betydande möjligheter att sänka kostnaderna genom kvalitetsförsämringar vilka inte kan regleras i kontraktet. xInnovationer är relativt oviktiga. xKonkurrensen är svag och konsumenternas valmöjligheter är begränsade. xRyktet om kvaliteten i de olika aktörernas varor och tjänster sprids dåligt.17 För en enskild produkt eller vara kan ett eller flera av dessa kriterier vara relevanta. Som exempel på en ”tjänst” som uppfyller samtliga fyra kriterier för när statligt ägande är relevant nämner Schleifer den amerikanska presidentens flygplan . Dessa motiv kan jämföras med den traditionella nationalekonomins motiv till statligt ägande som beskrivits ovan, dvs. externaliteter och naturliga monopol. 1.5.8 Diversifieringsfördelar kan vara skäl för statligt ägande Ett närliggande fenomen till de stordriftsfördelar som ger upphov till naturliga monopol, är s.k. diversifieringsfördelar (economies of scope). Dessa innebär att det finns kostnadsfördelar eller synergier vid produktion av två näraliggande men separata varor. Exempelvis kan det vara billigare för en fabrik att producera både läsk och öl, jämfört med kostnaden för att producera dessa båda produkter i två separata fabriker. bedömer att diversifieringsfördelar kan motivera statligt ägande om fördelarna i fråga inte kan realiseras på något annat sätt. 17Schleifer A (1998). State versus Private Ownership, perspectives, vol. 12, nr 4, 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 roll för medier och beredskap 2.1Samhällsuppdrag och kommersiell verksamhet samsas inom Teracomkoncernen har omsatt , och har ca 700 anställda. Koncernen som helhet ska enligt bolagsordningen och ägarens mål både generera ekonomiskt värde och fullgöra ett samhällsuppdrag. Ägarens ekonomiska styrning av bolaget uttrycks i form av mål för bolaget, där de viktigaste är avkastningen på eget kapital och soliditet. Samhällsuppdraget består i att tillhandahålla marknät för radio och tv för de bolag som har sändningstillstånd, och finns inskrivet i dotterbolaget bolagsordning. Te- racom AB omfattas dock också av samma kommersiella krav som övriga delar av koncernen. finns även annan verksamhet än marknäten, exempelvis olika telekomtjänster. /S bedriver motsvarande verksamhet som fast i , dvs. drift av marknät samt viss telekomverksamhet. Boxer i och säljer abonnemang till allmänheten för betal-tv i marknäten. tillkännagav dock att Boxer i kommer att säljas till Com Hem, vilket är ett privat bolag som säljer bredbands- och kabel-tv- lösningar (se vidare i kapitel 4.3). Tabell 1 Verksamhet med samhällsuppdrag (blå ruta), verksamhet utan samhällsuppdrag (rutor) Utsändningar för radio och tv Boxer TV A/S 2.2 Marknätens och historia verksamhet har sitt ursprung i de rikstäckande radiosändningar som startades i (senare ) regi. Radion kompletterades med tv-sändningar . 2.2.1 bryts ut ur och bolagiseras I samband med att bolagiserades bröts marknätsverksamheten ut till ett eget bolag – , som sedan bytte namn R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P Vid bildandet bestod verksamheten i stort sett uteslutande av marknäten. Som självständigt bolag investerade dock i en mängd bolag med mer eller mindre näraliggande verksamhet, t.ex. satellit-tv, digi- tal-tv och positioneringstjänster.18 Marknäten dominerande länge distributionen av radio och tv i . Under 1980- talet tillkom dock på allvar tv-sändningar via kabel och satellit, och den första kabel- tv-lagen, som gjorde det möjligt att erbjuda kabel-tv i större skala, kom 1985. har internetbaserad tv och radio via fast och mobilt bredband tillkommit. 2.2.2Marknätet för tv digitaliseras och Boxer bildas och pågick en politisk diskussion om behovet av att digitalisera marknätet för tv. Ett visst politiskt motstånd mot en digitalisering förekom, där motståndarna hävdade att marknätet höll på att bli tekniskt irrelevant och att digitaliseringen innebar risker för att staten skulle få ett alltför stort inflytande över medierna.19 Till slut beslutades om en digitalisering av hela marknätet, vilken genomfördes . Digitaliseringen medförde möjligheten att sända fler kanaler i marknätet och att kryptera signaler så att också betal-tv-ka- naler kunde sändas där. För som bolag innebar digitaliseringen att en ny affärsnisch öppnade sig: sändning av betalkanaler. Tillsammans med privata finansiärer, t.ex. , bildade bolaget (ursprungligen två bolag, och ) som sålde digital-tv-boxar och betal-tv-abonnemang till konsumenterna. I etapper tog sedan över delägarnas andelar i Boxer, som slutligen blev ett helägt dotterbolag till . 2.2.3 finansiella kris, vändning och internationella expansion som digital-tv infördes i genomfördes också ett första försök med att digitalisera marknätet för radio. Digitaliseringsprojekten, inklusive uppbyggnaden av Boxer, gav dock till en början så stora underskott att finanser blev mycket ansträngda första år. För att undvika konkurs begärde Te- racom därför 2001 ett kapitaltillskott av ägaren. bemyndigade först regeringen att utfärda en kreditgaranti på till 2001. 18Wormbs N (2007). ”Kampen om tekniken – digital marksänd tv”, i och N Wormbs Radio och TV efter monopolet, s. 247–248. 19Wormbs N (2007). ”Kampen om tekniken – digital marksänd tv”, i och N Wormbs Radio och TV efter monopolet, s. 216–218. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N nyttjades aldrig men 2003 beslutade att bemyndiga regeringen att tillskjuta ett villkorat aktieägartillskott på till bolaget. Tillskottet har sedan återbetalats. Vid en extra bolagsstämma 2001 gav ägaren också direktiv om en omstrukturering av verksamheten med ökat fokus på kärnverksamheten i marknäten. Enligt direktivet skulle övrig kompletterande verksamhet fortsatt genomföras med lägre risk och avsevärt mindre behov av egna investeringar.20 sålde bolaget de flesta verksamheter som inte direkt hade med marknäten att göra, exempelvis inom satellit-tv och positioneringstjänster.21 vände utvecklingen för . Boxers kundantal, liksom intäkterna, ökade kraftigt, och efter omstruktureringen gick koncernen med vinst. inledde dessutom en internationell expansion. Planerna inbegrep förvärv och investeringar i flera europeiska länder, innan Teracomkoncernen fick sin nuvarande struktur med två dotterbolag vardera i och . Som tidigare nämnts planerar dock att sälja Boxer i (se vidare i kapitel 4.2). 2.3 Marknäten är relevanta, trots nya distributionsformer Som beskrivits ovan är verksamhet sprungen ur och nära förknippad med marknäten, och koncernen har mycket begränsad verksamhet inom nya distributionsformer som t.ex. kabel-tv, satellit-tv och internetbaserad mediedistribution. De nya distributionsformerna – särskilt de internetbaserade – har dock uppenbara fördelar jämfört med marknätet. Exempelvis tillåter de mediekonsumtion på tider som tittarna och lyssnarna själva väljer och på fler plattformar, t.ex. telefoner och läsplattor, och de kan också lättare kombineras med andra internetbaserade tjänster. Andelen tittare och lyssnare som använder marknäten har också stadigt sjunkit; tittar av hushållen på tv via marknätet.22 , som säljer betal-tv-abonnemang för i första hand marknätet, visar en liknande trend; 2014 hade Boxer 560 000 kunder, jämfört med 640 000 kunder tidigare.23 Även om också radiosändningar finns tillgängligt på en mängd nya plattformar är marknäten fortfarande den dominerande distributionsformen. 20Riksdagens beslut med anledning av propositionen – garanti och omstrukturering: prop. 2001/02:76, bet. 2001/02:KrU7, rskr. 2001/02:149. 21Wormbs N (2007). ”Kampen om tekniken – digital marksänd tv”, i och N Wormbs Radio och TV efter monopolet, s. 249. 22Post- och , 2013, Grossistmarknaden för fri-tv via marknät, beslut, dnr 11-9384 , s. 30. 23Teracom årsredovisningar och styrelseprotokoll. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P av alla svenskar lyssnar på radio och av dessa lyssnar på webbradio eller radio via mobiltelefon; resten lyssnar på traditionell radio via marknätet.24 Trots att andra distributionsformer blivit allt viktigare bedömer , regeringen och myndigheter som Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) att marknäten fortsatt är viktiga. Översiktligt kan argumenten för detta delas in i fyra kategorier: teknisk effektivitet, mediepolitik, beredskap och juridik. Marknäten är en relativt lättillgänglig distributionsform som alla i hela landet kan ta del av utan extra kostnader utöver radio- och tv-avgiften. Jämfört med exempelvis telenäten är det ett effektivt medium för att nå ut med sändningar till en stor publik.25 Marknäten fyller en viktig funktion i den svenska mediepolitiken, och de är särskilt intimt sammanknippade med public service-bolagen. Enligt kraven i de tillståndsvillkor som gäller ska public service-bolagen nå av befolkningen via marknätssändningar. Förutom att andra distributionsformer inte når så stor del av befolkningen är ett mediepolitiskt motiv att marknäten, till skillnad från andra distributionsformer, kan tas emot av hushållen utan att dessa behöver sluta avtal med en operatör eller någon annan mellanhand. Ett potentiellt undantag är satellitsändningar som når över hela landet utan mellanhänder. De kräver dock ytterligare utrustning jämfört med marknäten, och de bedöms också som mindre pålitliga i en beredskapssituation. De svenska marknäten har en funktion som informationsförmedlare vid olika krislägen, från begränsade händelser som strömavbrott, via mer omfattande kriser som skogsbränder eller stora stormar, till beredskapsläge och full mobilisering. För att marknäten ska kunna fullgöra krisberedskapsfunktionen är de konstruerade för hög driftssäkerhet och för att fungera också när andra funktioner, t.ex. elektricitet, slagits ut. Sändningar i marknät har en särställning i grundlagen. Vid trådbaserad distribution är etableringsfriheten grundlagsfäst.26 Vid sändningar i etern kan däremot staten arrangera ett anbudsförfarande och ställa krav på innehållet, exempelvis att public 24Nordicom (2016). 25Intervju med , . 26Yttrandefrihetsgrundlag, SFS nr 1991:1469. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N service ska sändas där, av det skälet att frekvensutrymme är en ändlig resurs. Utan marknäten skulle därmed de juridiska förutsättningarna för att hela befolkningen ska ha tillgång till public service vara annorlunda. Det kan dock konstateras att argumenten för marknäten undergrävs i takt med att nya distributionsformer tar marknadsandelar. Särskilt utbyggnaden av bredband kan påverka marknätens mediepolitiska roll, dvs. när en tillräckligt stor andel av befolkningen kan konsumera radio och tv via bredband. Om bredbandsutbyggnaden påverkar andra relativa fördelar för marknätet, som beredskapsaspekten, är mer oklart.