prop · H50355 · 2017-11-28 00:00:00 — Regeringen anser, i likhet med kommittén, att någon typ av förbud mot anonyma bidrag är en nödvändig förutsättning för att insynslagen ska vara effektiv och uppfylla de krav den är tänkt att göra, nämligen att allmänheten ska ha insyn i partiernas finansiering. Regleringen tillförs således egentligen inte något principiellt nytt eftersom ett sådant förbud är nödvändigt för att huvudregeln i praktiken ska få genomslag och syftet med lagen ska kunna uppnås. Regeringen uttalade i det tidigare lagstiftningsärendet att en effekt i form av att en bidragsgivare kunde komma att avstå från att lämna bidrag av sådan storlek att identiteten på givaren skulle komma att avslöjas, inte kunde sägas vara en sådan begränsning av föreningsfriheten som utgör ett naturligt led i insynsregleringen. gjorde ingen annan bedömning (prop. 2013/14:70 s. 98 och bet. 2013/14:KU35 s. 21, rskr. 2013/14:163). – i likhet med kommittén – att inte heller ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag är en föreskrift av vilken det uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen. Anonymitetsförbudet innebär inte något annat än att ett parti – för att det ska få ta emot ett bidrag – måste veta vem som är givaren och också informera tillsynsmyndigheten om detta. Den enskilde kan i vissa fall ha goda skäl att inte vilja avslöja sin identitet, vilket är möjligt att undvika enligt den nuvarande insynslagen. 2017/18:55 Eftersom regeringen föreslår att anonyma bidrag under ett visst belopp ska vara tillåtna tas denna möjlighet i förhållande till gällande rätt inte bort även om den begränsas starkt. I sammanhanget bör det även påpekas att förslaget i fråga om anonyma bidrag kommer att innebära en betydligt mer proportionell ordning för partierna än den nuvarande regleringen, eftersom regeringen föreslår att den nuvarande kopplingen mellan mottagandet av anonyma bidrag och rätten till partistöd ska tas bort. Sammanfattningsvis anser regeringen – i likhet med kommittén – att förslaget att införa ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag inte innebär någon begränsning av föreningsfriheten enligt regeringsformen, varken direkt eller indirekt. Eftersom den föreslagna regleringen från grundlagssynpunkt inte innebär något principiellt nytt jämfört med nuvarande ordning gör sig de överväganden och ställningstaganden som , Lagrådet och regeringen gjorde i det tidigare lagstiftningsärendet lika starkt gällande i detta ärende. Statskontorets och Lunds universitets () synpunkter bör det framhållas att förbudet mot att ta emot anonyma bidrag, enligt regeringens uppfattning, inte heller kan anses strida mot bestämmelserna om ett förbud mot otillåten åsiktsregistrering (2 kap. 3 § RF) eller de konstitutionella grunder som bär upp grundlagsbestämmelserna. Även övriga delar av den föreslagna lagen är enligt regeringens bedömning förenliga med regleringen i 2 kap. RF om grundläggande fri- och rättigheter. Regeringen ser inte heller några problem vad gäller den föreslagna insynslagens förenlighet med åtaganden enligt . Som regeringen återkommer till i avsnitt 16.2 innebär förslagen att i ännu högre grad än tidigare kommer att uppfylla kraven i rekommendation om ett gemensamt regelverk mot korruption vid finansiering av politiska partier och valkampanjer. Mot bakgrund av de ställningstaganden som har gjorts av i den rekommendationen framstår det som uteslutet att skulle anse att bestämmelser vars syfte och innebörd är att i högre grad följa rekommendationen skulle strida mot . 16.2Sverige uppfyller Grecos rekommendationer i ännu högre grad än tidigare Regeringens bedömning: Förslagen innebär att i ännu högre grad än tidigare uppfyller Grecos rekommendationer till om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () Prop. 2017/18:55 och påpekar att förslaget inte fullt ut uppfyller Grecos rekommendationer. Skälen för regeringens bedömning: Som kommittén framhåller innebär förslaget att kravet på intäktsredovisning ska utökas till att även avse partiers verksamhet på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer till partier ett stort steg i den riktning som Greco rekommenderar i sin utvärderingsrapport i fråga om (jfr avsnitten 5.2 och 9). När det gäller den första av de sju rekommendationerna till anser Greco att inte har uppfyllt denna fullt bl.a. på grund av att den nuvarande insynslagens bestämmelser om intäktsredovisning endast omfattar partiernas verksamhet på central nivå. Enligt den första rekommendationen bör vidare räkenskaperna omfatta partiernas lokalavdelningar och andra enheter som är direkt eller indirekt kopplade till ett politiskt parti eller står under partiets kontroll. När det gäller förslaget att det ska införas ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag innebär detta enligt regeringens bedömning att lagstiftningen fullt ut kommer att kunna anses på ett tillfredsställande sätt uppfylla Grecos tredje rekommendation till . Att förbudet föreslås gälla enbart för bidrag som överstiger 0,05 prisbasbelopp (för ) är jämförbart med liknande reglering som har accepterats av Greco i fråga om andra medlemsländer i (jfr avsnitten 5.2 och 12). () och påpekar att förslaget inte uppfyller Grecos rekommendationer främst när det gäller kraven att redovisningsskyldigheten ska avse även utgifter, tillgångar och skulder, att partiernas årsredovisningar ska göras offentliga samt att en oberoende revisor ska granska räkenskaperna för partier som tagit emot bidrag över en viss beloppsgräns. I enlighet med traditionen att undvika en reglering av partiernas verksamhet och inre förhållanden anser regeringen att den nya insynslagen, liksom , endast bör innebära en förpliktelse för partierna att redovisa varifrån de får sina intäkter (jfr prop. 2013/14:70 s. 35). Regeringen anser därför att de nuvarande allmänna reglerna om bokförings- och redovisningsskyldighet alltjämt är tillräckliga för att åstadkomma insyn i partiernas utgifter, tillgångar och skulder. Sammanfattningsvis anser regeringen – i likhet med kommittén – att den föreslagna lagen innebär att i ännu högre grad än tidigare kommer att uppfylla Grecos rekommendationer till om åtgärder som bör vidtas för att skapa ökad insyn i de politiska partiernas och valkandidaternas finansiering. Bidrag till partier och valkandidater från Regeringens bedömning: Det bör inte införas några särskilda regler om insyn och krav på samtycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater. Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: () och (KD) tillstyrker kommitténs bedömning. (C) invänder inte i sak mot kommitténs bedömning men menar att bidrag som har getts och tagits emot tydligt bör framgå av bokföringen. (M) anser att det är mycket angeläget att enskilda medlemmar i organisationer på arbetsmarknaden ska ge sitt samtycke till att deras medlemsavgifter överlämnas till ett politiskt parti och avstyrker därför kommitténs bedömning. anser att arbetsmarknadens organisationer ska förbjudas att lämna ekonomiska bidrag till politiska partier och avstyrker därför också kommitténs bedömning. Skälen för regeringens bedömning Det förekommer att organisationer som företräder arbetsmarknadens parter har nära band till partier till följd av samsyn när det gäller värderingar och engagemang kring en viss sakfråga samt att organisationerna ibland även lämnar ekonomiskt stöd till partierna. I vissa fall använder organisationerna en del av intäkterna från medlemsavgifter för detta ändamål. Som kommittén framhåller är det viktigt att värna rätten och friheten för organisationer på arbetsmarknaden att driva en politisk agenda och att verka i sakfrågor av betydelse för medlemmarna. måste det beaktas att den särställning som dessa organisationer har medför att möjligheten att stå utanför organisationerna kan framstå som ett mindre fördelaktigt alternativ för den enskilda arbetstagaren eller arbetsgivaren. I den allmänna debatten har uppmärksammats att det kan vara svårt för en enskild att avgöra om ett medlemskap i en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation innebär att man i praktiken stöder ett visst parti ekonomiskt. Eftersom det huvudsakliga skälet för medlemskapet oftast inte är av politisk karaktär har det också diskuterats om inte den enskilde borde ha möjlighet att ta ställning till om han eller hon vill att medlemsavgiften ska få användas på det sättet. Kommittén har mot den bakgrunden övervägt om det finns anledning att införa särskilda regler om insyn och krav på samtycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd som organisationer som företräder arbetsmarknadens parter lämnar till partier eller valkandidater. Det bör inte införas några särskilda regler om insyn Enligt den nuvarande insynslagen är partier som deltar i val till eller – om de har tagit emot ekonomiskt stöd från en organisation på arbetsmarknaden som sammanlagt överstiger tröskelvärdet – skyldiga att redovisa detta för offentliggörande på Kammarkollegiets webbplats. Intäktsredovisningen ska innehålla uppgift om bidragsgivarens identitet, vilket bidrag som har lämnats och bidragets storlek. Redovisningen ska också omfatta ekonomiskt stöd av detta slag som har lämnats till en ledamots eller ersättare för en ledamots personvalskampanj (3, 4, 6, 8 och 12 §§). Enligt regeringens förslag till ny insynslag kommer i princip samma krav på redovisning som enligt den nuvarande lagen gälla även för partier som deltar i val till och kommunfullmäktige, sidoorganisationer till partier som omfattas av lagen samt ledamöter och ersättare för ledamöter avseende intäkter som de mottagit i egenskap av ledamot, ersättare eller valkandidat (jfr avsnitten 9 och 13). Uppgifter om vilket ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater är redan enligt nuvarande ordning offentliga och lätt tillgängliga för allmänheten på Kammarkollegiets webbplats på internet. Som kommittén framhåller innebär den föreslagna insynslagens breda tillämpningsområde en förstärkning i detta avseende. Partiernas och valkandidaternas intäktsredovisning enligt insynslagen görs i efterhand och ger alltså insyn i ekonomiskt stöd som har lämnats föregående räkenskapsår eller kalenderår. Det är partierna eller den som annars är redovisningsskyldig som ansvarar för att uppgifterna i en intäktsredovisning är korrekta. En arbetsmarknadsorganisation har inte något inflytande över att uppgifter om vilket ekonomiskt stöd som organisationen har lämnat – som har publicerats på Kammarkollegiets webbplats – är korrekta. Om felaktiga uppgifter publiceras kan dock organisationen till Kammarkollegiet eller den som har lämnat intäktsredovisningen för att försöka få till stånd en ändring av uppgifterna. Regeringen anser, i likhet med kommittén, att de uppgifter som publiceras på Kammarkollegiets webbplats ger en god insyn för var och en i vilket ekonomiskt stöd som organisationer på arbetsmarknaden lämnar till partier eller valkandidater. Som kommittén redovisar informerar organisationerna också i allmänhet övergripande på sina webbplatser om vilken politisk verksamhet som de bedriver och om huruvida de samverkar med eller stöder ett visst parti. Kommitténs kartläggning i form av en intervju med en företrädare för en sådan organisation ger också vid handen att mer detaljerade uppgifter sannolikt lämnas ut av organisationen, om någon enskild begär det (jfr SOU 2016:74 s. 379). Regeringen kan mot denna bakgrund – i likhet med kommittén – inte se att det finns något behov av att införa en ordning som innebär att organisationerna på arbetsmarknaden på något ytterligare sätt ska informera sina medlemmar om vilket ekonomiskt stöd som de lämnar till partier eller valkandidater. Några särskilda regler om sådan insyn för medlemmar i arbetsmarknadens organisationer bör därför inte införas. Det bör inte heller införas några särskilda regler om krav på samtycke Enligt kommittén kan det finnas skäl för en enskild medlem att vilja vara medlem i organisationen men kunna avstå från att genom sitt medlemskap, och genom att betala sin medlemsavgift, bidra till att stödja ett visst parti ekonomiskt. Organisationerna på arbetsmarknaden är demokratiskt uppbyggda på så sätt att föreningsorgan inom samma beslutskedja står i ett hierarkiskt förhållande till varandra, vilket innebär att styrelsen följer stämmans instruktioner och att majoritetsbeslut fattas. En enskild medlem kan påverka och göra sin röst hörd i demokratisk ordning genom att lämna förslag till sin lokala organisation eller till förbundets kongress eller genom att ställa upp som ombud vid förbundets kongress. Regeringen har – i likhet med kommittén – svårt att se hur ett minoritetsskydd skulle kunna utformas så att det innebär att en enskild medlem i en organisation, som lämnar bidrag till ett parti, ska kunna välja att inte medverka till att ge bidrag till partiet. Som kommittén anför framstår det inte som en tillfredsställande lösning att t.ex. införa en ordning med differentierade medlemsavgifter för att uppnå detta syfte. Att införa bestämmelser som begränsar vad organisationer på arbetsmarknaden får använda sina egna medel till eller som griper in i sådana ideella föreningars beslutsprocesser framstår – som bl.a. (KD) framhåller – som mindre lämpligt med hänsyn till föreningsfriheten, inte minst för dess betydelse inom arbetsrätten och den svenska arbetsmarknadsmodellen. Organisationerna på arbetsmarknaden har en särskild ställning på arbetsrättens område. Det är viktigt att värna deras rätt och frihet att driva politisk och opinionsbildande verksamhet rörande sakfrågor av betydelse för medlemmarna. Ett ingripande från det allmänna i dessa frågor kan, som kommittén anför, starkt ifrågasättas från grundlagssynpunkt. Enligt regeringens uppfattning är det därför inte meningsfullt att överväga en sådan ordning som förordar, dvs. att införa bestämmelser som förbjuder organisationer på arbetsmarknaden att lämna bidrag till partier, sidoorganisationer eller valkandidater. Kommittén uppmärksammar att det som enskild medlem inom en arbetsmarknadsorganisation finns en möjlighet att på olika sätt föra upp frågan om bidrag till partier på dagordningen och få till stånd en diskussion om detta internt inom organisationen. Om många av medlemmarna i en organisation anser att organisationen inte ska lämna bidrag till ett visst parti kan det leda till att beslut fattas i behörig ordning inom organisationen om att sådana bidrag inte ska lämnas. Som kommittén redovisar finns det också flera sådana exempel där vissa fackförbund har upphört att lämna partibidrag. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med kommittén, att det inte bör införas några särskilda regler om krav på samtycke från medlemmar i arbetsmarknadsorganisationer när det gäller ekonomiskt stöd som sådana organisationer lämnar till partier eller valkandidater. Lotteriverksamhet som bedrivs av partier Prop. 18.1Information till deltagare i lotterier Regeringens bedömning: Det bör inte införas en skyldighet för partier som bedriver lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: (M) och (KD) anser att det tydligt ska framgå vilket parti som bedriver lotteriet. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt över kommitténs bedömning i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Det förekommer att partier finansierar sin politiska verksamhet genom att bedriva kommersiell lotteriverksamhet, som ibland kan vara av betydande omfattning. Att delta i ett sådant lotteri innebär alltså att man i praktiken stöder ett visst parti ekonomiskt. Det har i den allmänna debatten påpekats att det ibland kan vara svårt för den enskilde att bli uppmärksam på detta när man deltar i ett lotteri. Kommittén har därför övervägt om det bör införas en skyldighet för partier som bedriver kommersiell lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet att informera deltagarna i lotteriet om att intäkterna används på detta sätt. Kommittén har kartlagt i vilken utsträckning som det förekommer att partier bedriver kommersiell lotteriverksamhet. Kartläggningen visar att Lotteriinspektionen har meddelat tre tillstånd till anordnande av lotteri där ett politiskt parti är tillståndshavare. I samtliga beslut har Lotteriinspektionen angett som villkor att deltagarna ska informeras om bl.a. vem som är tillståndshavare eller förmånstagare till lotteriet. Enligt de uppgifter som Lotteriinspektionen har lämnat till kommittén tas ett sådant villkor regelmässigt in i beslut om tillstånd (se SOU 2016:74 s. 384–385). Regeringen kan således konstatera att det i fråga om rikstäckande lotterier redan tillämpas en ordning som säkerställer att deltagarna får information om vem som anordnar lotteriet på det tydliga sätt som (M) och (KD) förordar. Något krav på att ett tillstånd ska förenas med ett sådant villkor framgår dock inte av någon författning och anges inte heller i förarbetena till lotterilagen som exempel på tänkbara villkor (jfr prop. 1993/94:182 s. 58). Det finns inte heller något allmänt råd som behandlar frågan. Enligt kommitténs kartläggning verkar de kommunala nämnderna inte ställa upp sådana villkor i besluten men nämnderna anser ändå att det finns en fungerande ordning. Enligt kommitténs kartläggning är det mycket ovanligt att partier anordnar tillståndspliktiga lotterier på regional och lokal nivå. Vad gäller icke tillståndspliktiga lotterier konstaterar kommittén att det inte beslutas några villkor och att det inte finns något författningskrav på att tillståndshavaren ska anges. Även sådana lotterier är föremål för Det är dock vid sådana lotterier fråga om begränsade insatser och 2017/18:55 den enskilde som köper lotter har givetvis – som alltid – själv ett intresse av att informera sig om vilket ändamål han eller hon stöder genom att köpa lotter. Mot bakgrund av kommitténs kartläggning konstaterar regeringen att lotterideltagare i praktiken får information om att det, i förekommande fall, är ett parti som står bakom lotteriet. Den nuvarande ordningen fungerar alltså väl. Regeringen anser därför – i likhet med kommittén – att det inte bör införas en skyldighet för partier, som bedriver lotteriverksamhet där intäkterna tillfaller partiet, att informera deltagarna i lotteriet att intäkterna används på detta sätt. Regeringens bedömning: Det bör inte införas särskilda regler för att förhindra att lotteriverksamhet används för att kringgå de föreslagna bestämmelserna om redovisning av anonyma bidrag eller förbudet för partier och valkandidater att ta emot sådana bidrag. Kommitténs bedömning: överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över kommitténs bedömning i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Det är tänkbart att kommersiell lotteriverksamhet som bedrivs av partier skulle kunna utnyttjas för att kringgå de föreslagna bestämmelserna om redovisning av anonyma bidrag eller om förbudet för partier och valkandidater att ta emot sådana Kommittén har därför övervägt vilka eventuella åtgärder som kan behöva vidtas för att förhindra ett sådant förfarande. Den föreslagna lagen innebär att anonyma bidrag även i fortsättningen i viss utsträckning ska vara tillåtna (se avsnitt 12). kan detta antas minska behovet av att införa särskilda föreskrifter i syfte att förebygga och förhindra eventuella försök till kringgåenden. dock inte att bortse ifrån att det för den enskilde kan framstå som attraktivt att – i stället för att behöva redovisa ett bidrag till ett parti – välja att i stor utsträckning köpa lotter. Detta kan i sin tur medföra att partierna blir mer benägna att anordna lotterier av olika slag. inget hindrar lottköparen att berätta för partiet att han eller hon bidrar ekonomiskt genom att köpa lotter är det tänkbart att ett sådant förfarande skulle kunna användas för att utöva påtryckningar avseende ett partis inställning i en viss fråga. Anordnandet av lotterier är dock kringgärdat av ett detaljerat regelverk (jfr avsnitt 6.6). För lotterier av större omfattning krävs tillstånd och särskilda kontrollanter. Det finns således, som kommittén framhåller, goda möjligheter till insyn och kontroll. Intäktsredovisningarna ska även i fortsättningen innehålla uppgifter om intäkter från lotterier. Partierna kommer således att behöva redogöra för sina sammanlagda intäkter från lotterier. Den föreslagna lagen innebär också att det i intäktsredovisningen ska anges antal lotter och pris per lott för intäkter från lotterier som kräver tillstånd av Lotteriinspektionen (se Regeringen anser att detta ökar insynen och tydligheten om vad intäkterna avser. Den redan föreslagna regleringen bör därför i tillräcklig utsträckning kunna bidra till att förebygga eventuella försök till kringgåenden av bestämmelserna om redovisning av anonyma bidrag Prop. 2017/18:55 och det föreslagna förbudet mot att ta emot sådana bidrag över 0,05 prisbasbelopp (för ). Regeringen ser i likhet med kommittén därför inte något behov av att införa en särskild reglering på området. 19.1Förslaget till lag om insyn i finansiering av partier Regeringens förslag: Den nya insynslagen ska träda i kraft , då den nuvarande insynslagen ska upphöra att gälla. Den nya insynslagen ska tillämpas första gången i fråga om intäktsredovisning för när det gäller inkomster som har kommit in till verksamheten efter eller det räkenskapsår som inleds närmast efter . Den upphävda lagen ska fortsätta gälla i fråga om intäktsredovisning för kalenderår till och med när det gäller intäkter som kommit verksamheten till godo före eller för räkenskapsår som har inletts före . Efter ikraftträdandet ska bestämmelserna i den nya insynslagen tillämpas i stället för bestämmelserna i den upphävda lagen, om det leder till frihet från eller lägre förseningsavgift eller särskild avgift. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens. Kommittén föreslår att den nya insynslagen ska träda i kraft . Remissinstanserna: tillstyrker kommitténs förslag i fråga om tidpunkt för lagens ikraftträdande. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt över kommitténs förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Genom den föreslagna lagen utökas kravet på intäktsredovisning till att omfatta partier, ledamöter och ersättare för ledamöter på regional och lokal nivå samt sidoorganisationer till partier. Varje ideell förening, ledamot och ersättare för en ledamot ska lämna intäktsredovisning om sin verksamhet, om intäkterna överstiger ett visst gränsvärde (se avsnitt 9). Det är angeläget att partierna, deras sidoorganisationer, Kammarkollegiet och andra som påverkas av regleringen ges tillräcklig tid att genomföra nödvändiga informationsinsatser och anpassa sin verksamhet till den föreslagna regleringen. Det är också en fördel om den föreslagna lagen träder i kraft före de allmänna val till , och kommunfullmäktige som ska genomföras . Mot denna bakgrund och med hänsyn till den tid som behövs för 2017/18:55 behandling av förslaget, anser regeringen att den föreslagna lagen bör träda i kraft . Den nuvarande insynslagen bör upphävas som den nya lagen träder i kraft. Den nya insynslagen bör tillämpas första gången i fråga om intäktsredovisningar för när det gäller intäkter som har kommit in till verksamheten efter lagens ikraftträdande, dvs. efter utgången av . När det gäller intäktsredovisningar som avser räkenskapsår bör den nya lagen tillämpas första gången i fråga om intäktsredovisningar för det räkenskapsår som har inletts efter lagens ikraftträdande. Regeringen föreslår att det införs en särskild bestämmelse om detta.