prop · H5036 · 2017-09-19 00:00:00 — Bidraget utgör ett fördelningspolitiskt instrument och är i praktiken ett inkomstprövat konsumtionsstöd. Underhållsstödet syftar till att garantera barn till särlevande föräldrar viss försörjning medan under- hållsstöd vid växelvist boende är ett stöd till ensamstående låginkomsttagare med barn som bor växelvis. Bostadsbidrag och underhållsstöd vid växelvist boende är inte samordnade med eller särskilt väl anpassade till varandra. De är heller inte tillräckligt anpassade till barns förändrade boendemönster och till den antagna fördelningen av kostnadsansvar mellan särlevande föräldrar vars barn bor växelvis. konstaterade i sitt betänkande Fortsatt föräldrar – om ansvar, ekonomi och samarbete för barnets skull (SOU 2011:51) att flera av de familjeekonomiska stöden är konfliktdrivande i den meningen att de inte fördelas mellan särlevande föräldrar utifrån det kostnadsansvar som en förälder kan antas ha med anledning av att ett barn bor eller vistas i hushållet. Att i större utsträckning ta hänsyn till detta skulle enligt utredningen sannolikt uppfattas som mer rättvist av föräldrarna samt öka särlevande föräldrars förutsättningar att komma överens. Utredningens undersökningar visade att föräldrar vars barn bor växelvis efter en separation får ett större ekonomiskt stöd från staten än vad den som har barnet boende på heltid får. Förutom bostadsbidrag kan föräldern få underhållsstöd vid växelvist boende, vilket får till följd att mer i statligt stöd kan lämnas för varje sådant barn. För hushåll med tre barn kan det innebära en skillnad (se tabell i avsnitt 4.5). Det betyder att en förälder som har barnet boende växelvis gynnas i förhållande till en förälder som har barnet boende på heltid på grund av att systemen för bostadsbidrag och underhållsstöd inte är synkroniserade med varandra. De två stödsystemen har olika metoder för inkomstprövning och det är inkonsekvent att folkbokföringen har en avgörande betydelse för bostadsbidraget men saknar betydelse för underhållsstöd vid växelvist boende. identifierade även att barnets folkbokföring i vissa fall kan vara konfliktdrivande mellan särlevande föräldrar då ett barn endast kan vara folkbokfört på en fastighet, trots att barnet kan bo ungefär lika mycket hos båda föräldrarna i form av ett växelvist boende. Den förälder som har barnet folkbokfört hos sig, kan genom det särskilda bidraget för hemmavarande barn få bostadsbidrag som om barnet bor i hemmet hela eller merparten av tiden. kan den andra föräldern, om denne också kvalificerar sig för bostadsbidrag, endast beviljas umgängesbidrag på en betydligt lägre nivå, trots att barnet i själva verket bor växelvis. Inom ramen för bostadsbidraget tas det således endast hänsyn till att barnet bor i hushållet på heltid eller att barnet bor där (umgänge), men inte att det bor växelvis hos föräldrarna. Regeringen konstaterar därför att folkbokföringen får en avgörande betydelse som inte är avsiktlig eller lämplig. Om barnet i själva verket bor växelvis men inte är folkbokfört i hushållet, skulle det kunna innebära ekonomiska svårigheter för föräldern att ha barnet boende hos sig. Skillnaden i pengar mellan att få det särskilda bidraget för hemmavarande barn jämfört med umgängesbidraget är markant. För ett hushåll med ett barn handlar det som mest om , med två barn om och med tre eller fler barn om i skillnad . Ett hushåll med ett växelvist boende barn som är folkbokfört där, får således en kompensation som överstiger det antagna kostnadsansvaret för barnet. Bestämmelserna om bostadsbidrag tar med andra ord inte till- 2017/18:6 räcklig hänsyn till det kostnadsansvar en förälder kan antas ha när barnet bor växelvis. Nuvarande situation får till följd att två föräldrar med likvärdiga förutsättningar blir olika kompenserade inom ramen för bostadsbidraget när barnet bor växelvis hos dem. Regeringen vill därför modernisera de behovsprövade stöden för särlevande föräldrar och bättre anpassa dem efter föräldrarnas ekonomiska situation och kostnadsansvar. För att stödja ekonomiskt utsatta familjer och ge föräldrar bättre förutsättningar att ta ett gemensamt ansvar för barnet och dess försörjning, vill regeringen införa ett nytt särskilt bidrag inom bostadsbidraget för barn som bor växelvis. Då premieras inte en viss boendeform och barnets folkbokföring får inte en avgörande betydelse för rätten till stöd. Förslaget får till följd att föräldrar som tar emot bostadsbidrag och har barn som bor växelvis får likvärdiga förutsättningar till ekonomiskt stöd till sitt boende oberoende av var barnet är folkbokfört. Vid växelvist boende är det vanligast att kvinnor tar emot särskilt bidrag för hemmavarande barn och att män tar emot umgängesbidrag. Det nya särskilda bidraget för barn som bor växelvis kommer att leda till en mer jämställd fördelning av den del av bostadsbidraget som lämnas för att det finns barn i hushållet. Många av de kvinnor som tar emot det särskilda bidraget för hemmavarande barn, trots att barnet i själva verket bor växelvis, tillhör en ekonomiskt utsatt grupp. En konsekvens av det nya särskilda bidraget är att de kommer att få en något lägre ersättning vilket är en utmaning ur ett jämställdhetsperspektiv. För att kompensera berörda hushåll lämnar regeringen därför förslag om höjda inkomstgränser inom bostadsbidraget (se avsnitt 5.4). Det nya särskilda bidraget för barn som bor växelvis ska ersätta det nuvarande underhållsstödet vid växelvist boende (se avsnitt 5.3 nedan). Ett nytt särskilt bidrag för barn som bor växelvis Regeringen anser att ett nytt särskilt bidrag för barn som bor växelvis ska införas inom ramen för bostadsbidraget. Bidraget ska lämnas med för ett barn, med för två barn och med för tre eller fler barn. Den del av bostadsbidraget som lämnas på grund av att det finns barn i hushållet kan därmed lämnas i tre olika former: särskilt bidrag för hemmavarande barn, särskilt bidrag för barn som bor växelvis samt umgängesbidrag för barn som endast bor i förälders hushåll. Nivåerna på det särskilda bidraget för barn som bor växelvis har tagits fram med utgångspunkt i en kombination av nivån på umgängesbidraget och nivån på det särskilda bidraget för hemmavarande barn. Med förslaget kommer en förälder med t.ex. två barn som bor växelvis som mest kunna få i bostadsbidrag (inklusive bidraget till bostadskostnader). För en förälder med två hemmavarande barn är motsvarande summa . Motsvarande bidrag för en umgängesförälder med två barn är (efter den föreslagna höjningen av umgängesbidraget blir beloppet , se avsnitt 5.5 nedan). Med dessa belopp framstår ersättningsnivåerna enligt regeringens bedömning som rimliga i relation till det kostnadsansvar som kan antas följa av omfattningen av barnets En förälder med växelvist boende barn ligger således betydligt Prop. 2017/18:6 närmare ersättningsnivån för en förälder med hela det kostnadsansvar som följer av att ha barnet på heltid i hushållet, än ersättningsnivån för en umgängesförälder. Förslaget möjliggörs genom att de hushåll som får bostadsbidrag i form av särskilt bidrag för hemmavarande barn, trots att barnet i praktiken bor växelvis, i stället bör få barndelen inom bostadsbidraget på en något lägre nivå som motsvarar barnets växelvisa boende. föreslås att underhållsstöd vid växelvist boende avskaffas. bedömde att det finns behov av en övergångslösning för hushåll som får särskilt bidrag för hemmavarande barn trots att barnet bor växelvis och övervägde olika lösningar. har invänt att de alternativa övergångslösningarna som utredningen övervägde inte är tillfredsställande. För att mildra den ekonomiska försämring som en övergång från ett särskilt bidrag för hemmavarande barn till ett särskilt bidrag för barn som bor växelvis innebär, föreslår regeringen en höjning av inkomstgränserna vid vilka bostadsbidraget trappas av (se avsnitt 5.3 Höjd inkomstgräns inom bostadsbidraget). Regeringens förslag innebär sammantaget att fler personer får en bättre ekonomisk situation än en sämre. Föräldrar som har barn som bor växelvis i hushållet men som endast kan få umgängesbidraget inom bostadsbidraget får en förbättrad ekonomisk situation. Ett bidrag som är bättre anpassat till verkliga kostnader för barnets boende torde uppfattas som mer legitimt av föräldrarna. Regeringen anser därför att det finns skäl att ändra bestämmelserna för bostadsbidrag och underhållsstöd trots att det finns hushåll som riskerar att få en viss försämring med förslaget (se avsnitt 7.1.5 Konsekvenser för enskilda). Utformningen av det särskilda bidraget för barn som bor växelvis Grundläggande för bostadsbidraget är att det lämnas för ett hushåll, inte till en enskild förälder, även om det endast är en av två vuxna i ett hushåll som kan få bidraget utbetalt till sig. Regeringen föreslår att det särskilda bidraget för barn som bor växelvis ska lämnas på motsvarande sätt som det särskilda bidraget för hemmavarande barn och umgängesbidraget. Bidraget ska i princip följa bostadsbidragets utformning och struktur i övrigt. Det särskilda bidraget vid växelvist boende bör således vara kopplat till såväl hushållets inkomster som dess sammansättning. I ett hushåll kan det, förutom de vuxna, finnas en förälders egna barn, makes eller sambos barn från ett tidigare förhållande och de sökandes gemensamma barn. Barnen kan grunda rätt till bostadsbidrag genom att ingå i hushållet helt, växelvis eller . Även inkomstprövningen ska i stort sett ske på samma sätt som för de övriga två bidragsformerna (se avsnitt 5.2 Beräkning av bidragsgrundande inkomst). Det särskilda bidraget för barn som bor växelvis ska kunna lämnas till särlevande föräldrar, oberoende av om den andra förälderns hushåll får motsvarande bidrag eller inte. 2017/18:6 Bedömningar av växelvist boende Det som i huvudsak skiljer de olika bidragsformerna inom bostadsbidraget åt är omfattningen av barnets boende i hushållet. Det särskilda bidraget vid växelvist boende ska kunna lämnas när barnet bor stadigvarande ungefär halva tiden i ett hushåll. Med växelvist boende avses med andra ord att barnet bor varaktigt hos båda föräldrarna, dvs. att barnet vistas ungefär lika mycket hos den ena som hos den andra föräldern. Det är normalt fråga om umgänge och inte ett varaktigt eller växelvist boende när ett barn vistas endast en tredjedel av tiden hos den ena föräldern (jfr NJA 1998 s. 267). tillstyrker förslaget och tillägger att närmare riktlinjer för när ett boende ska betraktas som växelvist bör utformas. Regeringen instämmer i bedömning att det inte mer exakt bör regleras i vilken tidsomfattning som barnet ska bo hos respektive förälder för att boendet ska betraktas som växelvist. Enligt utredningen riskerar en sådan reglering att ge upphov till fler konflikter med anledning av att särlevande föräldrar då ges incitament att tävla om varje enskild dag eller timme för att nå upp till den definierade gränsen för vad som utgör ett växelvist boende. Enligt regeringens mening finns det därför inte skäl för att införa en sådan definition. Inom underhållsstödet har det successivt utvecklats en rättstillämpning om i vilka situationer ett barn kan anses bo växelvis. Denna kan ligga till grund även för bedömningar av vad som är att anse som växelvist boende inom bostadsbidraget. Regeringen anser att den praxis som redan finns bör kunna bilda en god grund för tillämpning. ifrågasätter om det är nödvändigt med en reglering av vad som avses med växelvist boende då det finns flera bestämmelser i socialförsäkringsbalken som rör barns växelvisa boende. förutsätter att bedömningen av om ett barn bor växelvis sker på samma sätt enligt alla bestämmelser i socialförsäkringsbalken. Den nu föreslagna bestämmelsen om växelvist boende inom bostadsbidraget överensstämmer i sak med motsvarande bestämmelser inom såväl barnbidrag som underhållsstöd. Regeringen anser att den föreslagna bestämmelsen tydliggör vad som avses med växelvist boende. har påpekat att handläggningen av ärenden om växelvist boende är utredningskrävande och att det försvårar myndighetens strävan mot en ökad automatisering inom bostadsbidraget. Även ISF menar att det särskilda bidraget vid växelvist boende kommer att innebära bedömningssvårigheter för och skapa en rättsosäkerhet för de enskilda. instämmer dock i utredningens bedömning att den rättstillämpning om ett barns växelvisa boende som utarbetats för underhållsstöd kan vara vägledande även vid bedömning av ärenden om bostadsbidrag. Regeringen gör samma bedömning och anser att den successiva utvecklingen av rättstillämpningen avseende växelvist boende bör kunna vara vägledande för bedömning av vad som är att anse som sådant boende inom bostadsbidraget. Krav på rättslig vårdnad om barnet kan endast den som har rättslig vårdnad om ett barn få bostadsbidrag i form av det särskilda bidraget för hemmavarande barn. För umgängesförälder finns inget sådant krav. Att den sökande föräldern ska vara vårdnadshavare för barnet var enligt också lämpligt för det särskilda bidraget vid växelvist boende. Regeringen delar utredningens uppfattning. Inom underhållsstöd vid växelvist boende finns inget motsvarande krav då det är tillräckligt att en av föräldrarna har den rättsliga vårdnaden om barnet. För barn som bor växelvis är det dock naturligt att den som ansöker om bidraget ska ha rättslig vårdnad om barnet då det nya särskilda bidraget mer är att jämställa med det särskilda bidraget för hemmavarande barn inom bostadsbidraget än med det nuvarande underhållsstödet vid växelvist boende. Att barnet står under vårdnad av båda föräldrar är också ett krav för att allmän domstol ska kunna besluta att barnet ska bo växelvis hos sina föräldrar (6 kap. 14 a § FB). Den förälder som ansöker om det nya särskilda bidraget ska alltså, ensam eller tillsammans med den andra föräldern, vara vårdnadshavare för barnet. Växelvist boende och folkbokföring bedömde att barnets folkbokföring inte borde vara avgörande för rätt till det särskilda bidraget för barn som bor växelvis, eftersom folkbokföringen inte alla gånger återspeglar barnets faktiska boende i hushållet. Detta är särskilt tydligt vid växelvist boende. Folkbokföringsuppgiften utgör visserligen en indikation på var barnet ska anses vara bosatt. Den kan också bidra till att underlätta för handläggning då myndigheten inte behöver göra en särskild bedömning av barnets boende. Regeringen delar utredningens bedömning att det inte är rimligt att vid prövning av rätten till det särskilda bidraget för barn som bor växelvis uppställa ett krav på folkbokföring då barnet, trots två boenden, inte kan vara folkbokfört på två olika adresser. Inget krav på bostadens storlek En förälder behöver inte ha en bostad av en viss storlek för att komma i fråga för det särskilda bidraget för hemmavarande barn. För att bostadsbidrag ska kunna lämnas i form av ett umgängesbidrag uppställs däremot ett sådant krav. Umgängesförälderns bostad måste omfatta minst två rum utöver kök eller kokvrå samt ha en bostadsyta som uppgår till . Utredningen ansåg att det inte finns anledning att uppställa liknande krav på bostadens storlek för det nya särskilda bidraget. Regeringen instämmer i denna bedömning. I dagens läge torde boendestandarden i landet anses vara relativt hög och bostadens storlek säger dessutom ofta inget om bostadens standard. Det nuvarande kravet på bostadens storlek för umgängesbidraget torde sannolikt ge upphov till omotiverade tröskeleffekter för umgängesföräldrar och förefaller svårt att försvara. Att föreslå att kravet på bostadens storlek avskaffas när bostadsbidrag lämnas till umgängesföräldrar låg dock utanför utredningens uppdrag och det finns 2017/18:6 inget beredningsunderlag i den delen. Regeringen behandlar därför inte denna fråga i detta sammanhang. Det särskilda bidraget vid växelvist boende berör barnets boende i två olika hushåll och därför kan det finnas behov av att ta hänsyn till olika faktorer för att bedöma om barnet bor växelvis eller inte. I detta sammanhang kan ledning tas i andra förmåner, exempelvis kan barnbidraget delas mellan föräldrarna när barnet bor växelvis. Det kan också finnas behov av andra uppgifter som rör barnet än själva boendet. Det torde därför vara viktigt att ansökan om det nya särskilda bidraget utformas på ett sådant sätt att bedömningen av barnets boende underlättas. De flesta av uppgifterna om boendet bör med fördel kunna lämnas av den sökande själv. Det handlar exempelvis om hur barnets boende är fördelat mellan föräldrarna, var den andra föräldern bor och var barnet går i skola eller förskola. Utgångspunkten är att de uppgifter som den sökande lämnar ska ligga till grund för prövningen av rätten till det särskilda bidraget för barn som bor växelvis. I likhet med vad som gäller för övriga uppgifter om faktiska förhållanden som ligger till grund för prövningen, ska uppgifter om boende lämnas på heder och samvete. Ett hemmavarande barn som är ska själv i ansökan intyga de uppgifter som rör barnet om det inte finns särskilda skäl mot det. Enligt regeringen ska samma ordning gälla även för barn som har fyllt och bor växelvis. Om det vid ansökan om särskilt bidrag för barn som bor växelvis är oklart hur mycket barnet bor i hushållet, är det den sökande som ska visa att barnet bor på detta sätt. Han eller hon är också skyldig att lämna de uppgifter som behövs för prövningen. I vissa fall kan det inte uteslutas att det kan finnas svårigheter för att bedöma barnets boendesituation och få fram objektiv och rättvisande information. Det kan komma fram motstridiga uppgifter om var barnet bor och omfattningen av barnets boende hos respektive förälder. Denna situation har även uppstått inom underhållsstöd vid växelvist boende, varför det finns en relativt utvecklad rättstillämpning kring denna fråga. Det finns dock skillnader mellan de båda förmånsslagen och hur de handläggs. Underhållsstöd tar sikte på ett tvåpartsförhållande och i dessa ärenden sker kommunicering och andra kontakter gentemot bägge parter. Sådana kontakter kan föranleda en diskussion om barnets boende. Den ena föräldern kan anse att barnet bor växelvis, vilket den andra föräldern inte håller med om. Inom bostadsbidraget kan man inte lika enkelt få information om barnets boende från den andra föräldern, t.ex. i vilken omfattning barnet bor eller vistas i ett visst hushåll. När det gäller det särskilda bidraget för barn som bor växelvis inom bostadsbidraget kan i en större utsträckning bli tvungen att förlita sig på de uppgifter som den sökande föräldern lämnar. Om det i ett avtal eller en dom om barnets boende framgår att barnet bor växelvis eller om barnbidraget delas på grund av växelvist boende, kan det underlätta bedömning av barnets boende. Även ett tidigare beslut från om att underhållsstöd vid Prop. 2017/18:6 växelvist boende har lämnats, kan utgöra en indikation på att barnet har I de flesta fall torde emellertid föräldrar formlöst komma överens om barnets boende. Vid handläggning av ansökan om det nya särskilda bidraget torde kontroll även kunna göras i interna system för att ta reda på om föräldrarna delar barnbidraget med anledning av att barnet bor växelvis. Om det inte finns något tidigare ärende om växelvist boende inom underhållsstödet eller delat barnbidrag på grund av växelvist boende, och barnet inte heller är folkbokfört hos den förälder som ansöker om bidraget, måste dock någon form av utredning av barnets boendeförhållanden göras. Ytterst handlar det om en tillämpningsfråga, dvs. en bedömning måste göras i det enskilda fallet av om barnet bor växelvis hos föräldrarna. För att ska kunna besluta om särskilt bidrag för barn som bor växelvis ska myndigheten normalt inte behöva inhämta uppgifter från barnets andra förälder. Om det i ett enskilt fall finns omständligheter som talar för att barnets boende är ordnat på annat sätt än vad som kommer fram i ansökan om bostadsbidrag vid växelvist boende, kan det dock finnas anledning för att utreda boendeförhållandena med den andra föräldern (jfr 110 kap. 14 § SFB). Det är i så fall enbart fråga om att ta reda på i vilken omfattning barnet bor hos den andra föräldern. Om båda föräldrarna i sina respektive hushåll ansöker om eller redan får bostadsbidrag, torde dock uppgifter i ärendena kunna stämmas av mot varandra. Beräkning av bidragsgrundande inkomst Regeringens förslag: För varje barn som bor växelvis hos den försäkrade ska hälften av barnets förmögenhet ingå i den samman- lagda förmögenhet som utgör ett tillägg till den bidragsgrundande För barn som bor växelvis hos den försäkrade ska hälften av varje barns överskott i inkomstslaget kapital läggas till den bidrags- grundande inkomsten i den utsträckning som överskottet överstiger Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att vare sig ett barns för- mögenhet eller inkomst av kapital ska ingå i den bidragsgrundande Skälen för regeringens förslag: Hemmavarande barns förmögenhet och kapitalinkomster över en viss nivå påverkar den bidragsgrundande inkomst som ligger till grund för storleken av bostadsbidraget. föreslog att för ett barn som bor växelvis ska endast hälften av den förmögenhet som tillhör barnet ingå i den samman- lagda förmögenheten vid beräkning av den bidragsgrundande inkomsten. Vidare föreslog utredningen att hälften av ett sådant barns kapital- inkomster ska läggas till den bidragsgrundande inkomsten i den utsträck- ning överskottet överstiger . 2017/18:6 anser att vare sig ett barns förmögenhet eller inkomst av kapital ska ingå i den bidragsgrundande inkomsten. Om barnets förmögenhet ingår i den sammanlagda förmögenheten anser att man lägger ett försörjningsansvar på barnet och att barnet kan behöva göra sig av med sina tillgångar, som barnet troligtvis behöver för ett eget liv efter skolgång, för att säkerställa familjens rätt till bidrag. Regeringen är dock av den åsikten att det finns skäl för att barnets inkomster även fortsättningsvis bör beaktas vid beräkning av bostadsbidrag. Att undanta barns förmögenhet generellt vid beräkningen av bostadsbidrag är inte lämpligt främst på grund av att ett sådant system lätt kan komma att missbrukas. Det är inte heller rimligt att föräldrarna får bostadsbidrag när barnen i familjen har stora förmögenheter (prop. 2002/03:33, Barns förmögenhet vid beräkning av bostadsbidrag s. 9). Regeringen delar utredningens bedömning att endast hälften av ett växelvist boende barns förmögenhet och överskott av kapital, i den mån överskottet överstiger , ska ingå i den bidragsgrundande inkomsten samt att en hälftendelning är mest lämplig för barn som bor växelvis utifrån hur de flesta föräldrar delar på barnets kostnader när de har barnet hos sig. Underhållsstöd vid växelvist boende avskaffas Regeringens förslag: Underhållsstödet vid växelvist boende ska Detta ska genomföras successivt genom att underhållsstödet vid växelvist boende trappas ned av . högsta belopp som underhållsstöd vid växelvist boende kan lämnas med till varje försäkrad ska minskas med och Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Dessutom bedömde utredningen att det finns olika lösningar för att övergångsvis begränsa den förlust som i vissa fall kan uppstå vid en övergång från underhållsstöd vid växelvist boende till ett särskilt bidrag inom bostadsbidraget för barn som bor växelvis. Ett förslag om en övergångslösning har med anledning av det beretts under hand med Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som har svarat till- styrker eller har inga synpunkter på förslaget. lämnar dock vissa synpunkter enligt nedan. tillstyrker förslaget då bostadsbidraget och underhålls- stödet bör kunna upplevas som mer rättssäkra och rättvisa efter en tillstyrker förslaget och anser, i likhet med Inspektionen för socialförsäkringen (ISF), att det är positivt att underhållsstödet renodlas till att enbart bli ett stöd för uteblivet underhåll. påpekar att vissa konflikter mellan föräldrarna kan leva kvar vid beslut om underhållsstöd när föräldrarna inte är överens om