prop · H403200 · 2017-06-01 00:00:00 — När det skapas nya plan- och programformer som faller in under direktivet måste det vara möjligt att hitta en snabb och smidig väg in i regelverket så att den nya planformen kan knytas till kraven på miljöbedömning (se prop. 2003/04:116 s. 35 och 36). Detta gäller fortfarande och regeringen bör därför även fortsättningsvis kunna meddela föreskrifter när det skapas nya plan- och programformer som bör knytas till kraven på miljöbe- dömning. Den avgörande frågan för om en miljöbedömning ska göras är om genomförandet av planen eller programmet kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan. Precis som enligt dagens bestämmelser ska vissa planer och program som utgångspunkt kunna antas medföra en betydan- de miljöpåverkan, med vissa undantag preciserade. program ska bedömas utifrån närmare angivna omständigheter som i det enskilda fallet talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. Föreskrif- ter i fråga om sådana omständigheter kan med den lagreglering som föreslås i denna proposition meddelas med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen, dvs. För att tydliggöra bestämmelsernas innebörd bör dock en upplysningsbestäm- melse införas som anger att regeringen meddelar närmare föreskrifter om omständigheter som talar för eller emot en betydande miljöpåverkan. På så vis uppmärksammas läsaren på att närmare bestämmelser om det kan finnas på förordningsnivå. På samma sätt som är således avsikten att det ska finnas bestämmelser även på förordningsnivå om vilka om- ständigheter som en myndighet eller kommun ska tas hänsyn till för att avgöra om genomförandet av en plan eller ett program kan antas medföra betydande miljöpåverkan. När det gäller generella undantag från kravet på strategisk miljöbedöm- ning framgår det av artikel 3.8 i SMB-direktivet att direktivet inte ska tillämpas på planer och program som endast syftar till att tjäna nationellt försvar eller civil beredskap eller finansiella planer eller budgetplaner och program. Sådana föreskrifter om undantag finns i 7 § förord- ningen om miljökonsekvensbeskrivningar. I förordningen används dock de i redan etablerade uttrycken totalförsvar eller räddningstjänst. För att tydliggöra tillämpningsområdet för bestämmelserna om strategi- ska miljöbedömningar bör undantagen finnas i lag, dvs. i 6 kap. miljö- balken. Precis som den nuvarande bestämmelsen i 7 § förordningen om miljökonsekvensbeskrivningar bör uttrycken i undantaget anpassas till de redan etablerade uttrycken totalförsvar eller räddningstjänst. För de planer och program som omfattas av de generella undantagen behöver naturligtvis inte en undersökning i frågan om betydande miljöpåverkan göras för att det ska kunna konstateras att en miljöbedömning inte krävs. Undantaget från kravet på undersökning i dessa fall bör dock uttryckli- gen framgå av författningstexten. Utrymmet för att göra ytterligare undantag från tillämpningsområdet utöver de undantag som framgår av artikel 3.8 är enligt SMB-direktivet begränsat. Av artikel 3.5 i SMB-direktivet följer att medlemsstaterna, för vissa planer och program, ska avgöra om en betydande miljöpåverkan kan antas genom att antingen undersöka varje enskilt fall eller genom att specificera typer av olika slags planer och program eller genom att kom- binera båda dessa tillvägagångssätt. Enligt både dagens bestämmelser i 6 kap. och de nu föreslagna ska en undersökning i fråga om betydande miljöpåverkan göras i varje enskilt fall. Om generella undan- tag i stället ska göras ska medlemsstaterna enligt artikel 3.5 ta hänsyn till relevanta kriterier i bilaga 2 till SMB-direktivet. Enligt kommissionens vägledning för SMB-direktivet anges att generella undantag enligt artikel 3.5 endast får göras om samtliga planer eller program av en viss typ vid en samlad helhetsbedömning inte kan anses medföra en betydande miljö- påverkan. Vidare anges att en restriktiv tolkning ska göras i fråga om sådana undantag (EG-direktiv /42, Europeiska kommissionen 2004, s. 15). Det handlar således om fall som är uppenbara och där det saknas tvivel om att planer eller program av visst slag kan komma att medföra en betydande miljöpåverkan i det enskilda fallet. I sådana uppenbara fall bör det dock finnas ett utrymme för regeringen att meddela undantag från 2016/17:200 kraven på strategisk miljöbedömning i 6 kap. . Ett normgiv- ningsbemyndigande som möjliggör sådana undantag bör därför införas. 9.2Samråd inom ramen för undersökningen Regeringens förslag: Bestämmelser om samråd inom ramen för un- dersökningen förs in i 6 kap. . Samrådet ska handla om frågan om betydande miljöpåverkan och ska ske med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda. Myndigheten eller kommunen ska kunna låta bli att samråda om den kommer fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras. Regeringen ska inte längre ha ett normgivningsbemyndigande att meddela föreskrifter om samråd i samband med undersökningen om huruvida en plan, ett program eller ändring kan antas medföra en bety- dande miljöpåverkan. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget om samråd inom ramen för undersökningen. i anser att en del av samrådet är att i ett mycket tidigt skede fånga upp de frågor som ska belysas extra i den stra- tegiska miljöbedömningen och att det föreslagna undantaget från kravet på samråd därför inte bör genomföras. Energiföretagen anser att även berörda verksamhetsutövare bör ingå i samrådskretsen. Byggindustrier anser att alla som kan beröras av en detaljplan ska invol- veras i samrådsprocessen och få tillfälle att lämna synpunkter i ett tidigt skede. anser att det finns behov av att tydliggöra kra- ven på samrådsunderlaget i författningstext eftersom det skulle skapa för- utsättningar för en mer enhetlig rättstillämpning. Skälen för regeringens förslag När samråd ska ske inom ramen för undersökningen Enligt artikel 3.6 i SMB-direktivet behöver samråd endast genomföras för planer och program vars miljöpåverkan ska bedömas från fall till fall med tillämpning av de kriterier som anges i bilaga 2 till direktivet. Enligt 6 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ska samråd ske i samband med bedömningen av om genomförandet av vissa planer och program kan antas medföra en betydande miljöpåver- kan. Det är dock, i likhet med vad som följer av SMB-direktivet, endast sådana planer och program vars miljöpåverkan ska bedömas från fall till fall utifrån vissa närmare angivna kriterier som omfattas av kravet på samråd. Den process som en undersökning innebär tydliggörs om samtliga led i processen framgår på lagnivå. Bestämmelsen om samråd i undersök- ningsfasen bör därför placeras i 6 kap. . Samråd bör precis som enligt nuvarande bestämmelser krävas endast i fråga om sådana pla- ner och program vars miljöpåverkan ska bedömas från fall till fall utifrån vissa närmare angivna kriterier. Samrådet syftar till att reda ut om genomförandet av planen eller prog- rammet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Om myndig- heten eller kommunen kommer fram till att en strategisk miljöbedömning ska göras utan att samråd skett i frågan om betydande miljöpåverkan be- döms det dock vara onödigt resurskrävande att genomföra ett sådant samråd. Syftet med samrådet inom ramen för undersökningen Det svenska genomförandet av artikel 3.6 i SMB-direktivet kan uppfattas som otydligt när det gäller vad samrådet i undersökningsfasen ska handla om. Samrådet syftar till att bidra med information för att kunna avgöra om planen eller programmet eller ändringen av planen eller programmet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det bör i det svenska ge- nomförandet tydligt anges vad samrådet ska handla om, dvs. att klargöra planens eller programmets miljöpåverkan. När det gäller verksamheter och åtgärder finns det bestämmelser i miljö- balken som anger vilka uppgifter som en verksamhetsutövare ska lämna inför samrådet. Några motsvarande bestämmelser finns inte för planer och program, vare sig i direktivet eller i svensk rätt. har i sitt remissvar över promemorian angett att det finns behov av att tydlig- göra kraven på samrådsunderlaget i författningstext eftersom det skulle skapa förutsättningar för en mer enhetlig rättstillämpning. I Naturvårds- verkets handbok med allmänna råd om miljöbedömning av planer och program (2009:1) anges vad ett samrådsunderlag bör innehålla (se avsnitt 5.2.3). Det anges att myndighetens eller kommunens bedöm- ning av om den aktuella planen eller programmet behöver miljöbedömas bör framgå samt på vilka grunder en slutsats har dragits i det avseendet. Vidare anges att det är särskilt viktigt att det av samrådsunderlaget fram- går vilket underlag som har använts och hur myndigheten eller kommu- nen har resonerat i de fall den bedömer att en miljöbedömning inte krävs – i synnerhet för sådana planer och program för vilka det i princip alltid krävs en miljöbedömning. Det är naturligtvis grundläggande att ett underlag lämnas till samrådsparterna inför ett samråd i frågan om huru- vida planen eller programmet kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan. I annat fall kan samrådet inte genomföras på ett ändamålsenligt sätt. Regeringen finner dock inte skäl att särskilt ange detta i författnings- text. Enligt dagens bestämmelser ska samråd ske med de länsstyrelser, kom- muner och andra myndigheter som berörs av planen eller programmet. I förordningsmotiven till bestämmelsen sägs att samrådssituationerna är så skiftande beroende på plan- eller programtyp och område att det måste bli fråga om en bedömning i varje enskilt fall av vilka myndigheter som samråd ska ske med (Fm 2005:2 s. 34). 2016/17:200 I 6 § förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar anges att om det är fråga om planer och program på nationell nivå ska samråd i stället ske med och Havs- och vattenmyndigheten och andra berörda statliga förvaltningsmyndigheter. Formuleringen ger intryck av att samråd inte får ske med berörda kommuner och länsstyrel- ser när det gäller planer och program på nationell nivå, vilket kan vara lämpligt i vissa fall. I promemorian föreslås därför att reglerna ska ändras så att den nuvarande risken för begränsning av samrådskretsen i detta av- seende tas bort. Ingen av remissinstanserna har lämnat någon synpunkt på förslaget i den delen. Förslaget ligger även i linje med vad som följer av åtaganden enligt artikel 3.6 och 6.3 i SMB-direktivet och bör genomföras. Europeiska kommissionen har haft synpunkter på det svenska genom- förandet av artikel 6.3 i SMB-direktivet och har anfört att inte endast myndigheter som berörs ska ingå i samrådskretsen utan även sådana myndigheter som kan antas bli berörda. För att bestämmelsen bättre ska överensstämma med direktivet bör det därför framgå att samråd ska ske med dem som kan antas bli berörda och inte endast med dem som faktiskt berörs. I enlighet med vad som följer av artikel 6.3 i SMB-direk- tivet bör det dessutom tydliggöras att det är på grund av sitt särskilda miljöansvar som en myndighet kan antas bli berörd. Enligt kommission- ens vägledning för SMB-direktivet avser det särskilda miljöansvaret de arbetsuppgifter som åligger myndigheten, t.ex. att övervaka tillståndet i miljön, att inspektera en plats eller en verksamhet eller att forska (EG-di- rektiv 2001/42, Europeiska kommissionen 2004, s. 15). För svenskt vidkommande innebär det att t.ex. en statlig myndighet eller nämnd som ansvarar för operativ tillsyn enligt miljötillsynsförordningen (2011:13) kan vara en sådan kommun eller myndighet som kan antas bli berörd av planen eller programmet. Avgörande för om en myndighet eller kommun kan antas vara berörd bör vara om det finns en koppling mellan det miljöansvar som myndigheten eller kommunen har och den miljöpåverkan som kan förväntas vid genomförandet av den enskilda planen eller programmet. Situationerna är så skiftande beroende på plan- eller programtyp och område att det måste bli fråga om en bedömning i varje enskilt fall av vilka myndigheter man behöver samråda med. Energiföretagen har haft syn- punkter på att samrådskretsen bör utvidgas. Regeringen anser inte att det har framkommit tillräckliga skäl för att utvidga samrådskretsen på det sätt som dessa remissinstanser föreslår. Normgivningsbemyndigandet i 6 kap. 11 § som avser sam- råd bör tas bort eftersom samtliga bestämmelser om samråd enligt för- slaget förs in i . Regeringens förslag: Ett särskilt beslut ska fattas i frågan om bety- dande miljöpåverkan i de fall en undersökning i den frågan har gjorts. Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot en Beslutet ska göras tillgängligt för allmän- Beslutet ska inte kunna överklagas särskilt. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringens förslag innebär att ett beslut endast behöver fattas för såda- na planer och program som kräver en undersökning, dvs. planer och program för vilka frågan om miljöpåverkan är avgjord genom föreskrifter som regeringen har meddelat. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget att ett särskilt beslut ska fattas i frågan om huruvida en strategisk miljö- bedömning ska göras. Mark- och vid anser att bestämmel- sen om ett särskilt beslut kan leda till tillämpningsproblem eftersom det inte framgår när ett beslut ska fattas om att genomföra en strategisk mil- jöbedömning eller vilket kommunalt organ som ska ta ställning till frågan. och i anser att det be- hövs en yttre kvalitetskontroll av bedömningen av om en strategisk mil- jöbedömning ska göras eller inte. kommuner och landsting, Avfall , kommun och avstyrker förslaget i fråga om detaljplaner. kommun och anser att det är viktigt att inte tynga detaljplaneprocessen med obligatoriska beslut, när sådana kan undvikas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 § andra stycket förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar ska myndighetens eller kommunens bedömning i frågan om en plan eller ett program kan antas medföra betydande miljöpåverkan redovisas i plan- eller programärendet och göras tillgänglig för allmänheten. För att delvis råda bot på de tillämpningsproblem som beskrivs i av- snitt 6 bör det införas ett krav på beslut i frågan om huruvida genom- förandet av planen, programmet eller ändringen kan antas medföra en be- Rättsverkan av beslutet är att en strategisk miljö- bedömning ska göras eller inte göras. Beslutskravet bör träffa sådana pla- ner och program för vilka frågan om miljöpåverkan ska avgöras från fall Ett sådant krav tillgodoser de synpunkter som Europeiska kommissionen har haft på det svenska genomförandet av artikel 3.7. missionen har anfört att det förefaller som det svenska genomförandet är bristfälligt eftersom det saknas bestämmelser som innebär att skälen för att inte göra en miljöbedömning ska göras tillgängliga för allmänheten. svaret till kommissionen har regeringen anfört att i ordet bedömning ligger även att skälen för utgången ska redovisas. även mot denna bakgrund anledning att förtydliga genomförandet av artikel 3.7 så att det tydligt framgår att den myndighet eller kommun som prövar om en plan eller ett program kan antas medföra betydande miljö- 2016/17:200 påverkan, efter samrådet med andra myndigheter som kan antas bli be- rörda, ska fatta ett beslut i frågan och att det ska innehålla skälen för myndighetens eller kommunens bedömning. Ett alternativ eller komplement till att införa krav om beslut och moti- vering av beslut skulle kunna vara att inrätta en yttre kvalitetskontroll av planupprättarens beslut. föreslår i rapporten en hållbar stadsutveckling (rapport 6664) att eller en central myndighet ska godkänna kommunens eller myndighetens beslut om betydande miljöpåverkan och avgöra om en miljöbedömning krävs. I förarbeten till bestämmelserna om miljöbedömningar av planer och program anges som skäl till att inte införa en kvalitetskontroll av plan- upprättarens miljökonsekvensbeskrivningar att det räcker med att myndigheter och kommuner förutsätts lojalt tillämpa lagarna och att detta tillsammans med den centrala tillsynsmyndighetens roll och den öppna processen som möjliggör insyn är tillräckligt (prop. 2003/04:116 s. 41). Detta är en utgångspunkt som gäller även . Förslaget i denna proposition om införande av krav om beslut och motivering av beslut bedöms utgöra en tillräcklig åtgärd för att råda bot på de ovan beskrivna tillämpningsproblemen. Ett beslut i frågan om miljöpåverkan ska göras tillgängligt för all- mänheten. För att inte ställa mer långtgående krav på myndigheter och kommuner än nödvändigt bör det inte införas krav om att information kungörs eller offentliggörs på något mer långtgående sätt än att myndig- heten eller kommunen på lämpligt sätt informerar allmänheten (t.ex. på myndighetens eller kommunens webbplats) och i övrigt ser till att be- slutet finns upprättat som en allmän och offentlig handling. Mark- och vid har framfört att bestämmelsen om ett särskilt beslut kan leda till tillämpningsproblem eftersom det inte framgår när ett beslut ska fattas eller vilket kommunalt organ som ska ta ställning till frågan. Regeringen delar inte domstolens farhåga och bedö- mer att det inte finns skäl att närmare reglera dessa frågor i eftersom situationerna är så skiftande beroende på plan- eller program- typ. Ett beslut måste fattas senast i samband med beslutet att anta planen eller programmet. Därutöver bör det, med utgångspunkt i de förutsätt- ningar som gäller för det aktuella plan- eller programförfarandet, avgöras i varje enskilt fall när ett beslut bör fattas och av vilket organ. På samma sätt som för verksamheter och åtgärder enligt dagens bestämmelser bör ett beslut om huruvida en strategisk miljöbedömning ska göras inte kunna överklagas särskilt. Den process som föregår en strategisk miljöbedömning tydliggörs om samtliga led i denna framgår direkt i lagtexten. Bestämmelsen om beslut i frågan om miljöpåverkan bör därför placeras i 6 kap. . Regeringens förslag: Det ska uttryckligen anges vilka moment som ingår i en strategisk miljöbedömning. Momenten som ingår i en strate- gisk miljöbedömning innebär att myndigheten eller kommunen ska –samråda i frågan om avgränsningen av miljökonsekvensbeskriv- ningens omfattning och detaljeringsgrad, –ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, –ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvensbeskrivningen och förslaget till plan eller program, och –ta hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningen och inkomna syn- punkter innan planen eller programmet antas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på förslaget om innehåll i en strategisk miljöbedömning. anser att ytterligare ett delmoment i den strategiska miljöbedömningen behöver anges, nämligen att ett starkt och ändamåls- enligt skydd av miljön (och människors hälsa) ska integreras i planen eller programmet. Skälen för regeringens förslag: Enligt SMB-direktivet består en strategisk miljöbedömning av att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning, genomföra samråd, integrera beskrivning och de synpunkter som lämnats under samråden i beslutet och lämna information om beslutet om planen eller programmet. Syftet är att integrera miljöaspekter i framtagandet och antagandet av planer och program. Det handlar således inte enbart om att ta fram ett dokument, en miljökonsekvensbeskrivning, som beskriver miljöpåverkan av planen eller programmet, utan ett kontinuerligt och in- tegrerat arbete kring miljöaspekter ska ske vid framtagandet och antagan- det av planen eller programmet. Regeringen bedömde i propositionen om miljöbedömningar av planer och program (prop. 2003/04:116 s. 41) att lagtexten inte uttryckligen behöver ange alla de steg som en miljöbedöm- ning omfattar. De remissynpunkter som har inkommit vid remitteringen av såväl promemorian som vid remitteringen av tidigare förslag till änd- rade bestämmelser om miljökonsekvensbeskrivningar (Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivning [Ds 2009:65] och Effektivare identifie- ring, beskrivning och bedömning av miljökonsekvenser, dnr M2012/02031/R) visar dock att förfarandet bör komma till tydligare uttryck i . Regeringen bedömer därför att det bör införas en bestämmelse i 6 kap. som tydligt anger de moment som ingår i en strategisk miljö- bedömning. De ändringar som föreslås för respektive delmoment i den strategiska miljöbedömningen framgår av följande avsnitt i denna proposition. har anfört att det behöver anges att ett starkt och ändamålsenligt skydd av miljön (och människors hälsa) ska integreras i planen eller programmet. Regeringen konstaterar att miljöbe- dömningen syftar till att integrera miljöaspekter i planer och program så att en hållbar utveckling främjas. Myndigheten eller kommunen har en skyldighet att redovisa hur miljöaspekter har integrerats i planen eller 2016/17:200 programmet. Det finns därför inget behov av en sådan bestämmelse som föreslår. Avgränsningssamråd inom ramen för den Regeringens förslag: Myndigheten eller kommunen ska samråda om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad med de kommuner, länsstyrelser och andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller pro- Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som har yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på för- slaget om avgränsningssamråd. Mark- och vid anser att förslaget bör behandla frågan om när i processen samrådet om avgränsning bör ge- nomföras, särskilt i förhållande till det samråd som ska genomföras enligt 5 kap. 11 § (2010:900). anser att allmänheten ska få tillfälle att yttra sig i av- gränsningssamrådet i enlighet med vad som följer av Århuskonventionen och protokollet om strategiska miljöbedömningar under Esbokonven- Energigas och anser att verksamhetsutövare som berörs av en plan ska inkluderas i samrådskretsen. , kommun, kommun, kommu- ner och landsting, Avfall och Forskningsprogrammet an- ser att det vore lämpligt om hade en tydligare uppgift i frå- ga om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. anser att det finns goda skäl att hantera lokala planer och program annorlunda än nationella planer och program, och att detta bör avspeglas i bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 5.4 i SMB-direktivet ska den myndighet eller kommun som utarbetar eller antar en plan eller ett program samråda med de myndigheter som kan antas bli berörda av planen eller programmet. Artikeln genomförs genom nuvarande 6 kap. 13 § andra stycket . Av paragrafen framgår att samråd i frå- gan om omfattningen och detaljeringsgraden för miljökonsekvensbe- skrivningen ska ske med den eller de kommuner och länsstyrelser som berörs av planen eller programmet, men för planer på nationell nivå ska samråd i stället ske med , Havs- och vattenmyndigheten och andra berörda statliga förvaltningsmyndigheter. Samma skäl som anges i avsnitt 9.2 för att alla kommuner och myndig- heter som kan antas bli berörda ska ingå i samrådskretsen gör sig gällan- de även för avgränsningssamrådet. Formuleringen av den nuvarande bestämmelsen ger intryck av att samråd endast ska ske med berörda kom- muner och länsstyrelser för planer och program som inte är på nationell Bestämmelsen kan vidare ge intryck av att samråd endast ska ske med statliga förvaltningsmyndigheter om planen eller programmet är på Några sådana generella slutsatser låter sig inte göras utan en bedömning av vilka kommuner och myndigheter som kan antas bli berörda måste ske i det enskilda fallet.