prop · H50346 · 2017-12-06 00:00:00 — Se exempelvis , FX (2003),”’Big data’ Dynamic Factor Models for Macroeconomic Measurement and Forecasting” i M Dewatripont, LP , S Turnovsky (red.) Advances in Economics and Econometrics, of the , : . 21Vetenskapsrådet har haft en särskilt framträdande roll och har även tilldelats ett regeringsuppdrag att bygga upp en infrastruktur för registerforskningen. Regleringsbrev för avseende , regeringsbeslut . U2013/6296/F, U2013/1927/F, U2013/2506/F. För en genomgång av initiativ i syfte att stärka registerforskningen, se exempelvis Ax- elsson, AS & , R (2009).”Making it Open and it Safe: e-Enabled Data-Sharing in ”, Acta Sociologica, vol. 52, nr 3. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Genom att använda historiska befolkningsdata kan olika samband undersökas, bl.a. genom modellberäkningar av effekter av genomförda förändringar. Härigenom kan effekter av olika insatser och policyförändringar studeras och simuleras. Det ökade intresset för registerdata kommer bl.a. till uttryck i de senaste sex forskningspropositionerna som samtliga betonar vikten av tillgång till registerdata.22 uppmärksammades det att tillgängligheten till registerdata inte fungerade optimalt. Befintliga register skulle kunna utnyttjas på ett effektivare och mera samordnat sätt så att man fullt ut skulle kunna tillvarata deras möjligheter för att bidra till ny kunskap. Därför togs flera initiativ, av regeringen och andra statliga aktörer, för att öka tillgången till och användandet av registerdata. VR stod bakom ett flertal initiativ i syfte att stärka användningen av registerdata. Bland annat etablerade VR Svensk nationell dataservice, SND. SND fungerar som en nationell resurs för samordning av existerande och nya forskningsdatabaser inom samhällsvetenskap, humaniora och inom medicin och hälsa. SND:s huvuduppgift är att stödja tillgänglighet, bevarande och återanvändning av databaser och relaterat material. VR beviljade också pengar till ”Swedish Initiative for Research on Microdata in the Sciences” (SIMSAM), en satsning som skulle pågå . Syftet var att prioritera ”tvärvetenskaplig, innovativ registerbaserad forskning” och på så vis ”förbättra och utvidga nyttjandet av registerdata i forskning samt att öka kunskapen om hur registerforskning är organiserad i och internationellt”. Flera andra satsningar genomfördes , också de i riktning mot ökad användning av registerdata: Svensk nationell forskningsinfrastruktur för biobankning och analys av biologiska prover (), staten och Kommuner och Landstings (SKL:s) , samt SCB:s eget Microdata online access system (). Ett annat exempel på strävan efter att använda sig av de stora datamängder som SCB förvaltar är simuleringsmodellen FASIT. Databasen som ligger till grund för FASIT utvecklades av och på 1990-talet.23 FASIT har successivt vidareutvecklats för att hantera allt större datamängder. Med FASIT kan utvärdera effekter av reformer av skatte-, avgifts- och transfereringssystem på såväl medborgarnas ekonomi som de offentliga finanserna. FASIT används främst av , men även av , och 1996/97:5, Forskning och samhälle; prop. 2000/01:3, Forskning och förnyelse; prop. 2004/05:80, Forskning för ett bättre liv; prop. 2008/09:50, Ett lyft för forskning och innovation; prop. 2012/13:30, Forskning och innovation; prop. 2016/17:50, Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft. 1994/95:100, bil. 8, betänkande, Statistikfrågor, 1994/95:FIU13. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R aktörer som och och fungerar som ett verktyg för att utnyttja registrens potential.24 Att statistik och registerdata utgör en viktig del av politik och styrning bekräftas också i de många utredningar som har intresserat sig för frågan.25 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att se över SCB och systemet för den officiella statistiken och analysera för- och nackdelar med ett centraliserat respektive decentraliserat statistiksystem. uppmärksammade att det fanns problem när det gällde tillgången till registerdata, och enligt ett tilläggsuppdrag skulle åtgärder föreslås för att underlätta den registerbaserade forskningen. Ett delbetänkande med starkt kunskaps- och forskarperspektiv presenterades . Utredaren lyfter fram problem med krångliga prövningsprocedurer, långa leveranstider, höga kostnader, samt att etikprövningsnämnder och registerhållande myndigheter inte har tillräcklig förståelse för forskningsprocessen. Enligt delbetänkandet hade forskare inte heller alltid den kunskap om de regler och rutiner som gäller vid utlämnande av registerdata som behövs för att kunna förstå processen.26 I slutbetänkandet föreslog utredaren att uppgiften att bistå forskning med data skulle skrivas in i SCB:s instruktion som en prioriterad uppgift.27 lämnade regeringen ett nytt direktiv till en utredning som skulle undersöka vilka rättsliga hinder det fanns för registerbaserad forskning.28 Utredaren skulle lämna förslag som kunde underlätta för registeransvariga myndigheter att i större utsträckning lämna ut uppgifter för forskningsändamål. Utredningen tog namnet och lämnade slutbetänkandet 24Underlaget till FASIT kommer från olika datamaterial som SCB ansvarar för, samt uppgifter från , , Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF), , () och . Registerdata kompletteras sedan med prognoser från och i olika modellprogram. Se SCB 2010, Fördelningsanalytiskt statistiksystem för inkomster och transfereringar (FASIT) 2008, HE0106, s. 3. Se även SOU 2014:45, Unik kunskap genom registerforskning, slutbetänkande av , s. 112–113. 25Det finns en lång rad utredningar av hur statistiken ska organiseras. De som tillsattes ledde till den s.k. statistikreformen, som senare också utvärderades i en statlig utredning. Ett exempel på en utredning som har koppling till det ökade intresset för ekonomisk statistik är SOU 2002:118. Utveckling och förbättring av den ekonomiska statistiken. Slutbetänkande från Utredningen om översyn av den ekonomiska statistiken. 26En källa till missförstånd är att ett projekt först måste prövas av etikprövningsnämnden (EPN). Därefter måste registerhållande myndighet göra en separat utlämnandeprövning, som ofta är mer detaljerad. Ett projekt kan därför först bli godkänt av EPN, men sedan nekas av registerhållande myndighet. Den dubbla prövningen kan uppfattas som godtycklig och motsägelsefull. Den bidrar också till att det tar att få ut data. Se SOU 2012:36, Registerdata för forskning, delbetänkande av , s. 33–34. Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB. 28Kommittédirektiv Förutsättningar för registerbaserad forskning, dir. 2013:8. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (2014:45) Unik kunskap genom registerforskning i juni 2014.29 I utredningen diskuterades bl.a. databeställningarnas omfattning. Forskare uppfattar att omfattningen av det material de begärt ut nästan rutinmässigt minskas inför själva utlämningen. Utredningen konstaterade att det fanns ett gap mellan forskarnas önskemål och de registerhållande myndigheternas inställning till utlämnandet. Gapet kunde bero på en oförståelse för respektive parters process: forskningsprocessen och den administrativa processen kring utlämnande av data.30 Utredaren pekade också på att forskare kan ha svårt att förstå SCB:s prissättning. Enligt utredningen borde SCB därför utveckla en aktiv dialog och ge tydligare information om hur prissättningen går till.31 Utredaren menade vidare att de problem som finns hos SCB vad gäller registerdata är starkt kopplade till SCB:s instruktion. Att bistå forskare med data är enligt instruktionen inte någon prioriterad uppgift för SCB, något som kan leda till långa väntetider, omständliga processer och höga kostnader. Förslaget om att ändra SCB:s instruktion, så att uppdraget att bistå forskningen skulle få högre prioritet, återkom även i slutbetänkande.32 Utredaren föreslog också en del juridiska förändringar för att underlätta för registeransvariga myndigheter att i större utsträckning lämna ut uppgifter för forskningsändamål. I utredningsdirektiven framhölls t.ex. svårigheterna att inom ramen för gällande rätt skapa forskningsdatabaser för bestämda, men relativt allmänt hållna, forskningsändamål. Datainspektionen (DI) har ställt sig tveksam till forskningsdatabaser med allmänt hållna ändamål. Utredningen kom emellertid fram till att varken registerbaserad forskning, forskningsregister eller forskningsdatabaser innebar några betydande intrång i enskildas personliga integritet. Utredningen föreslog därför att det skulle införas en särskild lag om forskningsdatabaser som gör det möjligt att skapa databaser av infrastrukturkaraktär för att betjäna olika framtida forskningsprojekt.33 Unik kunskap genom registerforskning. 30Ibid, s. 328. 31Ibid, s. 326–327. Till följd av startade SCB ett projekt med syfte att öka transparens och enhetlighet i tillämpningen och kommunikation av sin prissättning. 32Ibid, s. 23–26. 33Ibid, s. 416–455. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R 3 Beställarnas uppfattning om tillgänglighet Beställarna har riktat kritik mot tillgängligheten till SCB:s registerdata under en längre tid.34 I det här kapitlet ger vi en aktuell bild av beställarnas uppfattning om tillgängligheten baserad på resultaten från vår enkätundersökning . 3.1 Problembilden utifrån SCB:s tidigare undersökningar gjorde SCB en intern översyn av sin process för utlämning av registerdata.35 Översynen syftade till att förbättra och effektivisera processen. I översynen redogörs för den kritik som framförts av beställarna, främst från forskarhåll, men även från och i kundundersökningar . Kritiken kan sammanfattas i följande punkter: Handläggningstider: Beställarna uppfattar att SCB:s handläggningstider är långa, omständliga och byråkratiska. En del av beställarna anser att överenskomna leveranstider inte alltid hålls. Sekretessprövningsprocessen: Beställarna anser att SCB blivit mer restriktiva vid utlämnande av registerdata. Material som tidigare lämnats ut får nu avslag vilket kan medföra svårigheter för beställarna vid bl.a. longitudinella studier. Sekretesshanteringsprocessen uppfattas som byråkratisk och godtycklig. Kommunikation: Beställarna anser att SCB måste bli bättre på att kommunicera. Framför allt saknas kontinuerlig information om hur arbetet med beställningen fortskrider. Extra viktigt är information vid försenade leveranser. uppfattas det från beställarnas håll som om SCB inte har något beställarperspektiv. Vissa beställare anser att samarbetet mellan forskarsamhället och SCB blivit sämre. SCB är inte alltid bekanta med forskarnas sätt att arbeta och forskarna har inte alltid förståelse för SCB:s utlämnandeprocess. Prissättning och dokumentation: Beställarna uppfattar att det är dyrt att beställa registerdata från SCB. Prissättningen uppfattas som godtycklig och beställarna önskar mer specificerade offerter och en mer transparent prissättning. Vidare anser beställarna att dokumentationen kan vara bristfällig, t.ex. anses variabelbeskrivningarna i många fall vara otillräckliga. Mycket av den kritik SCB tar upp i den interna översynen ligger i linje med den kritik som tidigare framförts i statliga utredningar och som redogjordes för i kapitel 2. SCB:s översyn resulterade senare i en handlingsplan och ett antal åtgärder för att förbättra processen för utlämnande av registerdata.36 Åtgärderna beslutades . 34Se framför allt SOU 2012:36, Registerdata för forskning, delbetänkande av , och SOU 2014:45, Unik kunskap genom registerforskning, slutbetänkande av . 35SCB, 2014. Översyn av SCB:s process för att tillgängliggöra mikrodata för forskning och utredning (dnr 2014/0573). 36SCB, 2015. Arbete med mikrodata för forskning på kort sikt. GD-beslut (dnr 2015/0114). 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kom ett direktiv från SCB:s ledning om en ny intern utredning av handläggningsprocessen för utlämnande av registerdata.37 I direktivet konstateras att de åtgärder som följde den tidigare översynen nu är genomförda. Bland annat har information kring rutiner förbättrats på SCB:s hemsida och en centralisering av registerverksamheten har genomförts på de två avdelningar som har flest registerdatauppdrag.38 Resultatet från enkät för visar att mycket av ovanstående problem finns kvar. Varken de statliga utredningarna eller SCB:s egen översyn diskuterar kritikens omfattning, utan beskriver främst kritiken som något som kommer från ”forskarhåll”. Vårt resultat visar emellertid att kritiken är omfattande och att den även finns hos beställare vid myndigheter, samt inom såväl den privata som den ideella sektorn. I det följande görs en presentation av vilka beställarna är, hur kommunikationen med SCB:s handläggare har fungerat, samt hur de uppfattat tillgängligheten till SCB:s registerdata i termer av leveranstider, pris och beställningens omfattning. 3.2 Beställarna och deras beställningar Bland de svarande i enkäten finns två stora svarsgrupper: anställda vid universitet eller högskola och anställda vid andra statliga myndigheter, (se tabell 1 i bilaga 4). Anställda vid övriga offentliga verksamheter, t.ex. kommuner eller landsting, är den tredje största gruppen och utgör . Privat eller ideell sektor står för och anställda vid för . De svarande beställarna har varierande beställarvana. Vanligast är att ha beställt registerdata mellan två och tidigare, vilket av de svarande uppger (se tabell 2 i bilaga 4). uppger att de har beställt registerdata mellan fyra och nio gånger tidigare och svarar att de beställt tio gånger eller fler. De sistnämnda betraktar vi som vana beställare. Resterande av beställarna uppger att enkätsvaren gäller deras allra första beställning av registerdata från SCB. Beställarna har i enkäten även fått svara på vilken typ av beställning deras enkätsvar gäller. En majoritet av beställarna, , har lagt en helt ny beställning av registerdata från SCB (se tabell 3 i bilaga 4). Andra typer av beställningar kan vara tilläggsbeställningar av nya variabler eller en uppdatering av nya årgångar. Sådana uppdateringar uppger av de svarande att deras enkätsvar gäller. Enbart av beställningarna är tilläggsbeställningar till en tidigare lagd beställning. 37SCB, 2017. Direktiv avseende utredning om handläggningsprocessen för utlämnande av mikrodata samt vissa registerfrågor (dnr 2017/349). 38Som ett resultat av utredningen har ett beslut fattats om ytterligare centralisering. Se SCB, 2017. Beslut om koncentration av mikrodatahandläggningsärenden till BV/MIKRO och flytt av LISA-databasen till BV (dnr 2017/729). R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Däremot uppger av de svarande att deras enkätsvar rör en beställning som är en kombination av tillägg och uppdatering. Bland de svarande i enkäten uppger knappt hälften, , att deras beställningar även omfattade data från andra myndigheter än SCB39 (se tabell 4 i bilaga 4). Nästan lika många beställningar, , innehöll enbart data från SCB:s register medan av beställarna uppger att de inte vet om deras beställning omfattade data från andra myndigheter eller inte. 3.3 Handläggarna, kommunikation och transparens enkät visar att beställarna generellt sett är nöjda med SCB:s handläggning och handläggarnas arbete. En majoritet av beställarna, , anser att handläggarna på SCB anstränger sig för att underlätta beställningsprocessen. Enbart anser motsatsen (se tabell 6 i bilaga 4). Även från intervjuerna framgår det att beställarna anser att handläggarna på SCB är både serviceinriktade och kompetenta. Vad gäller kommunikationen mellan handläggaren och beställaren svarar en stor majoritet, , att de och handläggaren på SCB hade mycket eller ganska lätt att förstå varandra i diskussionen om vilka data de efterfrågade. Enbart anser att de hade ganska eller mycket svårt att kommunicera med varandra (se tabell 1 nedan). Tabell 1 Hade du och din handläggare på SCB lätt eller svårt att förstå varandra i diskussionen om vilken data du behövde tillgång till? 2–3 gånger 4–9 gånger 235 (236)40 57 (58) Källa: enkät . 39Bland de beställningar som omfattade data från andra myndigheter är den klart dominerande myndigheten (se tabell 4a i bilaga 4). 40Parenteser i tabellerna visar det totala antalet möjliga svar för respektive fråga och svarsgrupp. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En faktor som kan påverka kommunikationen mellan beställaren och handläggarna är beställarens förståelse för och insyn i beställningsprocessen. För att beställarna ska kunna göra korrekta beställningar krävs det att de förstår hur SCB:s beställningsprocess fungerar. Beställarna vet inte alltid vilka data som finns i vilket register eller vilka register som finns tillgängliga. Handläggarna i sin tur vet inte alltid vilka data beställarna efterfrågar.41 Bland de svarande i enkäten tenderar beställare med högre beställarvana att ha lättare att kommunicera med sin handläggare på SCB. Bland de beställare som gör sin första beställning svarar tre av tio att kommunikationen fungerade mycket bra, jämfört med fem av tio bland de som beställt tio gånger eller fler (se tabell 1 ovan). Att tidigare ha beställt registerdata från SCB kan alltså underlätta kommunikationen mellan beställare och handläggare. Trots att enkäten visar att kommunikationen över lag fungerar bra framgår det av intervjuerna att det ibland finns en variation i de olika handläggarnas arbetsmetoder. Bland annat menar de intervjuade beställarna att återkopplingen på deras frågor varierar beroende på handläggare. Av både intervjuerna och enkätens fritextsvar framgår att beställarna efterfrågar en mer transparent beställningsprocess. Beställarna förstår inte alltid hur SCB:s beställningsprocess går till, hur sekretessbedömningen görs, hur priserna sätts och vad det är i processen som tar tid. Beställarna efterfrågar rutiner eller en guide som visar de olika stegen i beställningsprocessen, från första förfrågan fram till leverans av data. Man vill på förhand veta hur långa handläggningstiderna är och hur beställningsprocessen går till. Vad som är rimlig väntetid för en leverans av registerdata varierar av förklarliga skäl med förutsättningarna för den enskilda beställaren. enkät visar emellertid att många av beställarna uppfattar att det tar att få beställda data och att det är svårt att förstå vad det är i processen som tar tid. Av de svarande i enkäten anser att leveranstiden var rimlig (se tabell 2 nedan). Bland de sammantaget som inte tycker att de fick sina data inom rimlig tid, svarade att de ändå förstår orsaken till den orimligt långa leveranstiden. Men av de svarande i enkäten uppger att de inte förstår varför beställningen tog så . 41Detta bekräftas i intervjuer med handläggare samt i problembeskrivningarna i de interna översynerna, se exempelvis SCB 2014. Översyn av SCB:s process för att tillgängliggöra mikrodata för forskning och utredning (dnr 2014/0573). R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Tabell 2 Tycker du att du fick din beställning av mikrodata levererad inom rimlig tid? Nej, men förstår varför Nej, förstår inte varför 233 (236) 97 (98) 76 (77) 40 (41) Källa: enkät . Enkätsvaren varierar beroende på var de svarande är anställda. Beställare som är anställda på universitet eller högskola anser i högre utsträckning att leveranstiden var orimlig, i jämförelse för samtliga svarande (se tabell 2 ovan). Bland anställda på statliga myndigheter anser att leveranstiden var orimlig och motsvarande bland anställda hos övriga offentliga verksamheter, t.ex. kommuner eller landsting. Från beställarnas perspektiv är den totala leveranstiden spannet från det att beställaren lämnar en första förfrågan till dess att all beställd data är levererad. Då SCB inte har någon detaljerad processdata som visar ett ärendes totala tidsåtgång har vi inte kunnat ställa beställarnas enkätsvar mot någon faktisk leveranstid. Däremot har beställarna i enkäten själva fått uppskatta hur det tog från den första kontakten till dess att beställningen levererats. Beställarnas uppskattade leveranstider visar att den genomsnittliga leveranstiden för en beställning är (se tabell 8 i bilaga 4).42 Även de uppskattade leveranstiderna varierar mellan de olika svarsgrupperna. I genomsnitt uppskattar beställare som är anställda på universitet eller högskola att deras beställningar tar ungefär längre än vad beställare anställda på statliga myndigheter gör, nio och en halv respektive drygt fem och en halv månad (se tabell 8 i bilaga 4). Skillnaden dem emellan skulle kunna vara en förklaring till varför anställda på universitet eller högskola i högre utsträckning anser att leveranstiden var orimligt lång. Bland de som svarat att beställningen levererats inom rimlig tid är den uppskattade genomsnittliga leveranstiden tre och en halv månad, medan de svarande som svarat att leveranstiden var orimligt lång har uppskattat leveranstiden till (se tabell 8a i bilaga 4). Medelvärde = 7, median = 5. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ett annat sätt att se på rimligheten vad gäller leveranstid är att se om leveranstiden medfört konsekvenser för beställarnas möjligheter att genomföra de analyser de haft för avsikt att göra. Bland de beställare som i enkäten svarat att leveranstiden var orimligt lång uppger att leveranstiden medfört stora begränsningar, medan uppger vissa mindre begränsningar för deras möjlighet att utföra de planerade analyserna (tabell 10 i bilaga 4). menar att de kunnat göra alla de analyser de haft för avsikt att göra. Många beställare uppger i enkätens fritextsvar att SCB:s sekretessprövning tar med tanke på att ärendet redan genomgått en etikprövning. Av intervjuerna framkommer dessutom att beställarna har svårt att förstå hur den går till. Det finns även bland vissa beställare en uppfattning om att SCB har intagit en mer restriktiv hållning. Den juridiska delen i beställningen uppfattas av beställarna som onödigt krånglig med många olika steg. Stora beställningar som omfattar data från olika register och enheter innebär att många personer på SCB är inblandade i beställningsprocessen. Ärenden med många inblandade personer tar ofta . Likaså om andra myndigheter är inblandade.43 Enkätresultaten visar att av de beställare vars beställning omfattar data från andra myndigheter uppger att beställningen levererades efter orimligt . Motsvarande andel för dem vars beställning bara omfattar data från SCB är (se tabell 9b i bilaga 4). Att anställda på universitet och högskola i större utsträckning än övriga svarsgrupper är missnöjda med leveranstiden, skulle därför delvis kunna förklaras av beställningens omfattning. Deras beställningar omfattar data från andra myndigheter i större utsträckning än för övriga svarsgrupper (se tabell 4 i bilaga 4). Enkätens fritextsvar och intervjuerna med beställarna visar dock att det finns en viss medvetenhet hos beställarna om att stora komplexa beställningar kan leda till långa leveranstider. Att göra en beställning av registerdata från SCB kräver en hel del från beställarna. De måste specificera variabler, veta vilken data SCB har och ha kännedom om de olika registren. Enligt beställarna själva tar en dålig beställning . Med andra ord kan beställarna lära sig hur de ska lägga upp sina beställningar för att själva effektivisera leveranstiden.