prop · H403160 · 2017-05-10 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:160 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för sina bedömningar och åtgärder med anledning av iakttagelserna och rekommendationerna i av krigsmateriel (RiR 2017:2). Syftet med granskning var att undersöka om exportkontrollen av krigsmateriel sker på ett effektivt sätt och fungerar som avsett. övergripande slutsats är att () förefaller ha ett fungerande arbetssätt. framhåller att myndighetens dokumentation av rutiner och bedömningar kan förbättras ytterligare. Regeringen delar övergripande slutsats att ISP:s arbete i fråga om exportkontroll av krigsmateriel fungerar väl och välkomnar rapporten som ett led i det löpande arbetet att göra ISP än mer effektivt. Regeringen instämmer i rapportens påpekanden om vikten av att ha tydliga och dokumenterade administrativa rutiner, god dokumentation av ärendens handläggning och ett formaliserat anti-korruptionsarbete. Regeringen konstaterar också att ISP redan aktivt arbetar med flera av de rekommendationer som lämnat. Regeringen kommer i den löpande myndighetsstyrningen att följa upp att detta arbete fortsätter och slutförs. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund och syfte............................................................. Metod och genomförande................................................... Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Exportkontrollen av krigsmateriel.................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. 1 Ärendet och dess beredning har granskat om exportkontrollen av krigsmateriel sker på ett effektivt sätt och fungerar som avsett utifrån aspekter om dokumenterade rutiner och arbetssätt, dokumentation, kompetens, tillgång till information och skydd mot korruption vid (). Granskningen har redovisats i rapporten av krigsmateriel (RiR 2017:2) som överlämnades till , se bilagan. överlämnade till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Syftet med granskning har varit att undersöka om exportkontrollen av krigsmateriel sker på ett effektivt sätt och fungerar såsom avsett. har i sin granskning utgått från följande frågor: •Bedrivs ISP:s exportkontroll av krigsmateriel på ett effektivt sätt? •Har regeringen säkerställt att exportkontrollen av krigsmateriel fungerar såsom avsett? I sin granskning har undersökt några aspekter som den ser som viktiga för att exportkontrollen ska kunna bedrivas på ett effektivt sätt, nämligen att det finns tillräcklig dokumentation, dokumenterade rutiner och arbetssätt, tillräcklig kompetens, tillgång till information och skydd mot korruption. I granskningen har det således inte ingått att pröva riktigheten i ISP:s beslut eller att bedöma exportkontrollens effekter, t.ex. att export sker till acceptabla mottagarländer. När det gäller regeringens roll inriktas granskningen på hur regeringen har hanterat sitt övergripande ansvar för exportkontrollen. Granskningen avgränsas till ärenden som berör utförsel av krigsmateriel. Den omfattar således inte exportkontroll av produkter med dubbla användningsområden. Den omfattar inte heller t.ex. tillverknings- och tillhandahållandetillstånd, tillsyn, efterhandskontroller i utlandet, följdleveranser eller sanktioner. För att svara på frågan om ISP:s exportkontroll bedrivs på ett effektivt sätt har granskat studier av gällande lagstiftning och förarbeten, utredningar på området samt ett visst urval av ärenden som berör export av krigsmateriel. 2016/17:160 med tjänstemän vid ISP och studerat interna dokument såsom arbetsordning och rutiner. konstaterar att en betydande majoritet av de ärenden som berör export av krigsmateriel är rutinärenden, medan ISP lägger huvuddelen av resurserna på de ärenden som kräver en mer ingående bedömning. I granskningen ligger fokus på de sistnämnda. Totalt ingick 72 ärenden i granskningen. har granskat dokumentationen i dessa ärenden och ställt kompletterande frågor till myndigheten. För att svara på frågan om regeringen har säkerställt att exportkontrollen av krigsmateriel fungerar såsom avsett har , utöver studier av gällande lagstiftning och förarbeten samt utredningar på området, genomfört intervjuer med bland annat tjänstemän på och samt ställt skriftliga frågor. övergripande slutsats är att ISP förefaller ha ett fungerande arbetssätt och att det i regel framgår av dokumentationen vilka aspekter som varit viktiga för myndighetens beslut i enskilda ärenden. framhåller dock att ISP saknar gemensamma beslutade rutiner som omfattar samtliga steg i handläggningen av krigsmaterielärenden, att det saknas dokumenterade bedömningar av vissa enskilda aspekter i många ärenden och att det inte alltid framgår hur relevanta aspekter vägts samman till ett slutgiltigt beslut. Enligt leder detta till risker när det gäller kvalitet och kontinuitet i besluten. anser också att regeringen inte i tillräcklig utsträckning har säkerställt att exportkontrollen fungerar som det var tänkt genom att förtydliga hur regelverken ska tillämpas. Beroende av kompetens hos nyckelpersoner ökar betydelsen av rutiner och dokumentation framhåller att ISP är en liten myndighet som är beroende av specialistkompetens som finns hos ett fåtal nyckelpersoner. Noggrann dokumentation och gemensamma dokumenterade rutiner som omfattar samtliga steg i handläggningen är därför viktiga för att bevara det institutionella minnet och säkerställa kontinuitet i tillståndsgivningen. Gemensamma dokumenterade rutiner för handläggningen av krigsmaterielärenden saknas bedömer att ISP förefaller ha ett fungerande arbetssätt. påpekas att myndigheten saknar gemensamma dokumenterade rutiner som omfattar samtliga steg i handläggningen av krigsmaterielärenden. noterar att ISP arbetar med en översyn av sina processer och rutiner och att denna översyn för granskningen inte var slutförd. Det framgår inte alltid av dokumentationen om en bedömning av samtliga relevanta aspekter i det svenska regelverket har gjorts konstaterar att det i regel framgår av dokumentationen i ärendena vilka aspekter som har varit viktiga i bedömningen, men att det i många fall saknas dokumenterade explicita bedömningar av enskilda aspekter och att det inte alltid framgår hur relevanta aspekter har vägts samman till ett slutgiltigt beslut. I de granskade ärendena är motivet till export av krigsmateriel främst försvarspolitisk nytta, och en bedömning av detta finns i regel alltid dokumenterad i mer komplexa ärenden. En beskrivning av relevanta utrikespolitiska aspekter finns i regel i dokumentationen i ärendena men det saknas ofta explicita bedömningar, t.ex. av om kränkningar av mänskliga rättigheter ska karaktäriseras som grova och omfattande. När det gäller rutinärenden konstateras att ISP har beslutat att ta fram föredragningspromemorior endast om det finns särskilda skäl. Det framgår inte alltid av dokumentationen att de internationella regelverken tillämpats i tillståndsgivningen noterar att det finns några kriterier i fråga om mänskliga rättigheter och väpnad konflikt i rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP av om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel (EU:s gemensamma ståndpunkt) som utgör så kallade ovillkorliga hinder. Granskningen visar att dessa kriterier inte behandlas systematiskt i dokumentationen i ärendena, utan endast tas upp i de ärenden där ISP har ansett att de är relevanta. I många ärenden framgår det inte om och hur ISP har bedömt att kriterierna inte är relevanta i det aktuella ärendet. Enligt förklaras detta av ISP med att bedömningen enligt de svenska riktlinjerna oftast blir striktare och att materiel som exporteras från ofta inte är relevant för dessa kriterier. Enligt kan det dock vara svårt att i efterhand veta att en bedömning gjorts att ett visst kriterium inte är relevant i ett visst ärende om detta inte dokumenteras. pekar också på att kriterierna i i många hänseenden överlappar de svenska riktlinjerna och kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt. Det finns dock några aspekter som endast finns i vapenhandelsfördraget, och noterar att dessa inte omnämns i dokumentationen i ärendena. Mer omfattande säkerhetspolitiska analyser av den framtida utvecklingen i mottagarländer efterfrågas ISP har framfört att det skulle vara önskvärt om myndigheten kunde genomföra heltäckande säkerhetspolitiska analyser av den framtida utvecklingen i olika länder och regioner, men att myndigheten inte har kapacitet att göra sådana analyser. framhåller att ISP har möjlighet att efterfråga information från , t.ex. i samband med att ärenden blir föremål för samråd i (), men konstaterar att underlagen från inför samråd i EKR i många fall inte innehåller sådana analyser. 2016/17:160 ISP:s skydd mot korruption inom myndigheten är bristfälligt Granskningsrapporten visar att ISP har vidtagit vissa åtgärder för att motverka korruption inom myndigheten, t.ex. har myndigheten tagit fram policydokument. ISP har emellertid inte gjort någon dokumenterad riskanalys där risken för korruption i myndighetens verksamhet värderas. En sådan analys är enligt grundläggande för det korruptionsförebyggande arbetet. ISP har uppgett att myndigheten bedömer risken för korruption i verksamheten som låg, bland annat eftersom myndigheten endast har kontakt med svenska företag och eftersom prövningen ofta sker i ett tidigt skede när det ännu inte finns någon affär. I rapporten noteras också att ISP inte har några skriftliga rutiner för rapportering av misstankar om oegentligheter. Regeringen fattar ytterst sällan beslut i enskilda tillståndsärenden Enligt 1 a § andra stycket lagen (1992:1300) om krigsmateriel ska ISP lämna över ett ärende till regeringen för beslut om det har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. noterar att ISP endast har överlämnat några enstaka ärenden till regeringen . kan inte avgöra om det faktum att ISP överlämnar så få ärenden till regeringen för beslut beror på att det inte funnits ärenden som varit ”av principiell betydelse eller annars av särskild vikt” eller på att det har funnits sådana ärenden men att ISP inte lyft dem till regeringen. Regeringen har inte tydliggjort hur olika regelverk på området ska tillämpas konstaterar att regeringen har angett att de svenska och internationella regelverken ska tillämpas parallellt, och att den bestämmelse som är striktast i det enskilda fallet ska gälla. anför att regeringen inte har utrett hur regelverken förhåller sig till varandra, t.ex. när det gäller vilket regelverk som är striktast på olika punkter, och inte heller närmare definierat de begrepp som används i de olika regelverken. Det innebär, enligt , att uppgiften att bedöma hur regelverken ska tolkas och tillämpas till stor del har överlåtits på ISP. Enligt är en uppdatering av de skrivna riktlinjerna nödvändig för att de ska kunna fungera som ett vägledande dokument. hänvisar till att det i slutbetänkande (den s.k. , SOU 2015:72) framhålls att det är angeläget att regeringen utarbetar nya riktlinjer som i ett dokument sammanför alla nationella och internationella principer och kriterier som bör ligga till grund för tillståndsprövningen. innehåller följande fem rekommendationer: •Regeringen bör se till att det utreds hur de olika regelverken förhåller sig till varandra och hur olika begrepp ska tolkas. •ISP bör skyndsamt slutföra arbetet med att ta fram skriftliga rutiner som inkluderar samtliga steg i handläggningen av krigsmaterielärenden och ta fram metoder när det gäller hur kriterier i de olika regelverken ska bedömas. •ISP bör säkerställa att det framgår av dokumentationen i ärendena att en bedömning har gjorts av alla relevanta aspekter. Även för ärenden av rutinkaraktär bör någon form av dokumentation finnas av att nödvändiga överväganden gjorts. •ISP bör säkerställa att myndigheten har tillgång till den information som behövs för att göra bedömningar av samtliga aspekter som ska beaktas i tillståndsgivningen. •ISP bör genomföra och dokumentera en riskanalys som inkluderar risken för korruption i myndighetens verksamhet. Myndigheten bör även ta fram rutiner för hur rapportering och hantering av misstankar om oegentligheter ska ske. 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen välkomnar granskning av exportkontrollen av krigsmateriel. Det är viktigt med en väl fungerande och effektiv exportkontroll av krigsmateriel. granskning är ett led i det löpande arbetet med att göra ISP än mer effektivt. Regeringen delar övergripande bedömning att ISP har ett fungerande arbetssätt men att det på vissa områden behövs ytterligare åtgärder. Regeringen instämmer också i slutsats om vikten av tydliga administrativa rutiner och ett formaliserat anti-korruptionsarbete. Regeringen behandlar nedan rekommendationer till ISP och regeringen samt de åtgärder som rapporten föranleder. Regeringens vidtagna eller planerade åtgärder avser endast de rekommendationer som lämnat i sin rapport. Regelverkens förhållande till varandra och tolkning av begrepp Regeringen anser, i likhet med , att det är viktigt att ISP har en tydlig vägledning för sitt arbete. Enligt 1 a § förordningen (2010:1101) med instruktion för ska inspektionen tydliggöra beslutens förenlighet med de strikta svenska riktlinjerna för krigsmaterielexport samt de internationella åtaganden som gäller inom 2016/17:160 verksamhetsområdet, inklusive kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt samt . Beträffande rekommendation att regeringen bör se till att det utreds hur de olika regelverken förhåller sig till varandra, konstaterar regeringen att det pågår en översyn av regelverken på krigsmaterielområdet utifrån de förslag som den s.k. har lämnat (SOU 2014:83 och SOU 2015:71). I den proposition som regeringen planerar att lägga fram kommer de olika regelverken att behandlas och regeringen kommer där också att komma in på frågor om hur regelverken förhåller sig till varandra. KEX- utredningen har emellertid inte lämnat något förslag till hur sammanförda bedömningsgrunder skulle kunna formuleras, utan bara en skiss över en möjlig övergripande struktur. Regeringen har därför inte underlag för att i detta sammanhang lägga fram ett förslag som i ett samlat dokument sammanför de nationella riktlinjerna för utförsel och utlandssamverkan och de internationella förpliktelser som har på exportkontrollområdet. Det är emellertid regeringens avsikt att ytterligare analysera förutsättningarna för att skapa en ökad tydlighet i detta avseende. Även när det gäller den del av rekommendation som handlar om att regeringen bör se till att det utreds hur olika begrepp ska tolkas, bedömer regeringen att den kommande propositionen kommer att bidra till en ökad tydlighet. I tillämpningen blir det sedan en uppgift för ISP att i enskilda ärenden tolka begreppen. Om det i ett ärende finns oklarheter av principiell betydelse eller av särskild vikt, ska ISP överlämna ett sådant ärende till regeringen för prövning. Skriftliga rutiner för handläggning Ett omfattande arbete pågår vid ISP för att dokumentera myndighetens samtliga rutiner. Dessa omfattar exportkontrollen för såväl krigsmateriel som produkter med dubbla användningsområden samt flera andra av ISP:s uppgifter som inte omfattas av granskning. Regeringen instämmer i rekommendation att ISP bör slutföra arbetet med att ta fram skriftliga rutiner som inkluderar samtliga steg i handläggningen av olika förekommande typer av krigsmaterielärenden. granskning kan utgöra ett värdefullt bidrag till det fortsatta arbetet. som arbetet bör slutföras kan det vara rimligt att ISP inväntar resultatet av behandling av pågående lagstiftningsarbete för att undvika dubbelarbete i de delar som innebär förändringar för ISP:s rutiner. Dialogmöten hålls månatligen mellan () och ISP respektive mellan ansvarig statssekreterare och ISP:s generaldirektör. Frågan om skriftliga rutiner har redan tagits upp i den löpande dialogen mellan UD och ISP. Den kommer att bli föremål för fortsatt diskussion och uppföljning i myndighetsdialogen. Vad gäller rekommendationens andra del – att ISP bör ta fram metoder för hur kriterier i de olika regelverken ska bedömas – är regeringens uppfattning att enhetlighet och konsekvens i bedömningarna är av största I den utsträckning som ISP bedömer att det behövs som ett stöd i arbetet med tillståndsprövning ser regeringen därför positivt på att myndigheten tar fram metoder för hur kriterier i de olika regelverken ska bedömas. ISP har upplyst att myndigheten i hög grad dokumenterar de faktorer som beaktas i beslutsfattandet. Regeringen noterar också att ISP:s dokumentation genomgått stora förbättringar . ISP har förklarat att myndigheten har som ambition att kontinuerligt förbättra dokumentationen, men menar att det skulle bli alltför resurskrävande att ange hur alla kriterier har bedömts i enklare ärenden, där det är uppenbart att många av dem inte är applicerbara. Det kan t.ex. handla om ärenden om tillstånd för utförsel till länder i eller andra etablerade samarbetsländer. Regeringen instämmer i rekommendation att ISP bör säkerställa att det framgår av dokumentationen i ärendena att en bedömning har gjorts av alla relevanta aspekter, samt att detta i någon form även bör gälla för rutinärenden. En god dokumentation av ärendenas hantering och beslut är något som åligger samtliga statliga myndigheter att säkerställa (20 § förvaltningslagen 1986:223 och 21 § myndighetsförordningen 2007:515). Regeringen konstaterar att anger att ISP förefaller ha ett fungerande arbetssätt. anför att ISP:s dokumentation i regel innehåller relevanta utrikespolitiska aspekter, men att det ofta saknas explicita bedömningar, t.ex. av om kränkningar av mänskliga rättigheter ska karaktäriseras som grova och omfattande. noterar att en dokumenterad bedömning av risken för avledning oftast inte finns i de granskade ärendena och att ISP har uppgett att bakgrunden är att det i de flesta ärenden handlar om materiel som är okänslig ur ett avledningsperspektiv. påpekar även att det i de flesta granskade ärenden inte görs någon explicit bedömning av exportens effekter på en rättvis och hållbar utveckling i mottagarlandet, men konstaterar att det är ovanligt att mottagarländerna i de granskade ärendena är låginkomstländer. Regeringen vill här understryka betydelsen av att de centrala överväganden som är relevanta i ett ärende också dokumenteras. Det är viktigt för att säkerställa bl.a. kvalitet och likformighet i beslutsfattandet. Regeringen delar ISP:s bedömning att resurser i första rummet bör riktas mot de ärenden som till sin natur är mest svårbedömda. Frågan om ärendens dokumentation har också diskuterats i den löpande dialogen mellan UD och ISP. Även detta kommer att följas upp i den fortsatta myndighetsdialogen. Beslut om tillstånd enligt den svenska krigsmateriellagen fattas efter en helhetsbedömning där såväl försvars- och säkerhetspolitiska skäl som en rad utrikespolitiska aspekter har vägts samman. Några delbeslut fattas inte när det gäller de enskilda faktorer som tillsammans kan ha bidragit till den slutliga bedömningen. 2016/17:160 En utgångspunkt är att tillståndsmyndigheten ska se till att ärendena blir så fullständigt utredda som det behövs för att ett korrekt beslut ska kunna fattas, som handläggningen ska vara enkel och kostnadseffektiv för sökanden och kunna ske utan onödiga dröjsmål. Inför ett samråd med EKR begär ISP:s generaldirektör ett underlag eller muntligt utlåtande från de sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor som biträder rådet. ska efter en sådan begäran bistå myndigheten med de uppgifter departementet har tillgång till, och som kan vara av betydelse för EKR-samrådet och den vidare hanteringen inom ISP av det ärende som förfrågan gäller. Målsättningen är att t.ex. landpromemoriorna ska vara så heltäckande som möjligt när det gäller att belysa utrikespolitiska aspekter utifrån relevanta regler på nationell nivå, EU-nivå och internationell nivå. När det gäller rekommendationen att ISP bör säkerställa att myndigheten har tillgång till den information som behövs för att göra bedömningar av samtliga aspekter som ska beaktas i tillståndsgivningen, konstaterar regeringen att detta är en viktig fråga, som i mycket är avhängig hur myndigheten disponerar tilldelade resurser. kommer även fortsättningsvis att vid behov redovisa all relevant information om ett enskilt land som berörs av ett tillståndsärende. Helhetsbedömningen av ärendet förblir ISP:s uppgift, såvida inte ett ärende överlämnas till regeringen. Enligt regeringens mening är det inte möjligt att på förhand bestämma vilka källor som bör användas eller vilket underlag som bör krävas. Detta bör avgöras utifrån behoven i det enskilda ärendet. När det behövs inhämtar ISP underlag från olika källor. Det kan handla om uppgifter från och svenska ambassader, EU, FN eller andra internationella organisationer, liksom från välrenommerade vetenskapliga institut och enskilda organisationer. kan bistå ISP med relevanta rapporter och annan information. Regeringen ser positivt på att ISP stärker sin kapacitet i detta avseende. Regeringen konstaterar att fördelningen av resurser beslutas inom myndigheten. Frågan kommer att diskuteras löpande i den fortsatta myndighetsdialogen. Regeringen konstaterar att anti-korruptionsarbete är angeläget och att det generellt ska ha hög prioritet vid statliga myndigheter. Regeringen noterar också att ISP har en policy för att motverka korruption och att myndigheten vidtagit åtgärder för att begränsa risken för korruption. Myndigheten tillämpar bland annat alltid principen om ”fyra ögon” i beredningen av ärenden. Någon specifik analys av risken för korruption har inte gjorts, men ISP anger i sin verksamhetsplan att en riskanalys ska göras och ett arbete har inletts. Regeringen håller med om att ISP bör genomföra och dokumentera en sådan riskanalys samt ta fram sådana rutiner som efterfrågar. Regeringen anser att frågans vikt skulle kunna motivera ett särskilt uppdrag till ISP, men konstaterar att myndigheten redan har beslutat att genomföra en riskanalys. Frågan kommer att behandlas i den Allmänt om regeringens åtgärder Regeringens bedömning är att rekommendationer är välmotiverade och regeringen avser att noga följa upp vilka åtgärder som ISP har vidtagit med anledning av dem, särskilt beträffande genomförandet av ovan nämnda riskanalys och färdigställandet av skriftliga rutiner för handläggningen vid myndigheten. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-429-2 rir 2016:17 omslagets originalfoto: fmv tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 1 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 3 6 9 R I R 2 0 1 7 : 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: har granskat exportkontrollen av krigsmateriel. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilaga 3 i elektronisk form, vilken framgår av innehållsförteckningen.