prop · H403208 · 2017-06-20 00:00:00 — På grund av det starka integritetsskyddsintresse som beskrivs ovan bör skaderekvisitet vara omvänt, dvs. en uppgift ska hemlighållas om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men. Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU- rättsakten i en viss angiven lydelse. En följd av att ha en statisk hänvisning blir att om EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren överväga om någon ändring bör göras i den nationella lagstiftningen. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. Om en hänvisning är dynamisk och EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren som huvudregel inte överväga att ändra i den nationella lagstiftningen. Regeringen anser att det i det här aktuella fallet är ändamålsenligt att hänvisningen till EU- förordningen är dynamisk. Sekretess till skydd för en enskilds personliga förhållanden gäller i normalfallet i högst . De uppgifter som den föreslagna bestämmelsen kommer att omfatta kan avse alla möjliga olika typer av uppgifter om en enskild. Det framstår därför som mest lämpligt att här föreslå den sekretesstid som är bruklig för enskildas personliga förhållanden, nämligen att sekretessen ska gälla i högst . Med beaktande av verksamhetens karaktär är det svårt att placera bestämmelsen under någon av de befintliga samlande rubrikerna i offentlighets- och sekretesslagens femte avdelning. Det är därför mest lämpligt att placera bestämmelsen i 40 kap. OSL, som behandlar sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter. En naturlig placering i det kapitlet är efter 1 § som innehåller den sekretessbestämmelse där den grundlagsskyddade valhemligheten kommer till uttryck. 2016/17:208 Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Som framgår av avsnitt 4.7 ska stor återhållsamhet iakttas när det övervägs om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är bl.a. den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion, vilken styrka sekretessen har, om de uppgifter som omfattas av sekretess har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgifterna hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111–112). För den aktuella bestämmelsen föreslås ett omvänt skaderekvisit med presumtion för sekretess. Uppgifterna har dock inte lämnats av en enskild i en förtroendesituation. Inte heller i övrigt kan uppgifterna anses vara av sådant slag att en inskränkning av meddelarfriheten är motiverad. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör därför ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen. 11Enskildas användning av informationsteknik hos bibliotek Enligt 40 kap. 3 § OSL gäller sekretess i biblioteksverksamhet för uppgift i register om en enskilds lån, reservation eller annan form av beställning, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör eller någon närstående till denne lider men. I fråga om uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Bestämmelsen infördes efter förslag från (bet. 1988/89:KU38). i hade initierat frågan om sekretess i ett lagstiftningsärende, men regeringen fann inte tillräckliga skäl för att införa sekretess för uppgifter i låntagarregister. I den aktuella propositionen angavs att den risk som kunde finnas med att uppgifter i låneregistren i vissa fall kunde användas på ett sätt som kan leda till men för den enskilde i stället kunde förebyggas genom ändrade sökmöjligheter och gallringsrutiner (prop. 1988/89:67 s. 34). fann dock vid en samlad bedömning av de skäl som talade för respektive mot ett införande av en sekretessbestämmelse att skälen för en sådan bestämmelse vägde tyngst (bet. 1988/89:KU38 s. 6). 11.2 Ny teknik innebär förändringar för bibliotekssekretessen 11.2.1 Enskildas användning av informationsteknik på bibliotek När bibliotekssekretessen infördes fanns inte den möjlighet för enskilda besökande på bibliotek att göra internetsökningar på ett biblioteks dator eller att på annat sätt använda sig av informationsteknik i biblioteks- Prop. 2016/17:208 verksamhet som finns . Den fråga som behandlades i förarbetena inför bibliotekssekretessens införande var om det skulle införas en sekretess- bestämmelse som gjorde det möjligt att sekretesskydda uppgifter i ett biblioteks låntagarregister. Det gällde enskildas lån av i första hand böcker men även enskildas lån av andra medier, t.ex. talböcker, grammofonskivor, videogram, diabilder, grafik m.m. (jfr bet. uttalade att intresset av offentlighet när det gäller uppgifter om en enskilds lån i bibliotek är begränsat. Man ansåg att uppgifter om vilka böcker en person lånar på bibliotek normalt sett knappast kan anses vara särskilt känsliga från integritetssynpunkt. I vissa fall ansågs emellertid en sådan uppgift vara förenad med högst beaktansvärd risk för skada och att det i det enskilda fallet kan finnas risk för att sådana uppgifter används på ett sätt som för låntagaren leder till men. Möjligheten att kartlägga en persons intresseområden ansågs kunna uppfattas som ett hot mot den personliga integriteten (bet. 1988/89:KU38 s. 5–6 och 11). 11.2.2 JO har uttalat sig om bibliotekssekretessen I en anmälan till ombudsmän () vände sig en person bl.a. mot att bibliotekspersonal övervakat hans sökningar på internet på dator och att bibliotekschefen därefter rapporterat till sökandens arbetsgivare att sökanden skulle ha sökt efter visst material. Han ifrågasatte rätt att sätta upp regler för vilken slags information som får sökas på internet med hjälp av dator. JO ansåg att eftersom allmänna bibliotek har rätt att ställa upp regler för användning av deras datorer, måste de också ha rätt att vidta åtgärder för att kontrollera att dessa regler följs (JO 2001/02 s. 469, dnr 805– Anmälarens chef som ansågs ha agerat som företrädare för en myndighet hade vid kontakt med bibliotekschefen framställt önskemål om en skriftlig redogörelse för vad som hänt. JO anmärkte att enligt dåvarande 15 kap. 5 § sekretesslagen (nuvarande 6 kap. 5 § OSL) ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna uppgift som den förfogar över i den mån hinder inte möter på grund av bestämmelse om Bibliotekschefen hade genom ett brev till anmälarens chef lämnat uppgift om anmälarens sökningar på internet och vad sökningarna När det gäller frågan om sekretess gällt för uppgifterna anförde JO ”Enligt min mening kan det ifrågasättas om uppgifter i ett biblioteks dator om vilka hemsidor på Internet som en enskild har besökt med hjälp av datorn över huvud taget kan omfattas av [...] Av intresse i detta avseende är att Internet eller liknande möjligheter att söka information via datorer inte fanns, i vart fall inte för allmänt användande, vid tiden för denna sekretessregels Mot bakgrund härav [...] finner jag inte grund för att hävda att sekretess gällde för de uppgifter som [bibliotekschefen] lämnade om [anmälaren]. Med hänsyn till den problematik jag har berört 2016/17:208 anser jag att det finns ett behov av översyn av bestämmelsen i 9 kap. 22 § sekretesslagen.” 11.3Ett utvidgat skydd för enskildas användning av informationsteknik Regeringens förslag: Den s.k. bibliotekssekretessen utsträcks till att omfatta även uppgifter om en enskilds användning av informationsteknik i biblioteksverksamhet. Regeringens bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den ändrade sekretessbestämmelsen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. Flera remissinstanser, bl.a. kommun, , kommun, Ystads kommun, och Kommuner och Landsting (SKL), framför att förslaget är en nödvändig modernisering av lagstiftningen i förhållande till dagens teknik för att säkerställa dataanvändarnas personliga integritet. Juridiska fakultetsstyrelsen vid framför angående promemorians bedömning att bibehålla meddelarfriheten att rätten att meddela uppgifter bör göras mera inskränkt. tillstyrker förslaget men anser att regeringen bör analysera behovet av sekretessbrytande regler innan förslaget genomförs. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av en utvidgad sekretessbestämmelse I förarbetena till bestämmelsen om bibliotekssekretess noterades att det vid biblioteken, förutom utlåning av böcker, förekom utlåning av talböcker, grammofonskivor, videogram, diabilder, grafik m.m. Det angavs att det inte fanns anledning att göra någon principiell skillnad mellan uppgifter om sådana lån och boklån. Det var alltså fråga om utlåning av fysiska media. Frågan i lagstiftningsärendet gällde om sekretess borde införas för uppgifter vid den registrering som biblioteken gjorde i låne- och låntagarregister av vem som lånat eller reserverat något och vad lånet eller reservationen avsåg. Uppgifter om vilka sökningar som har gjorts via internet sparas normalt sett automatiskt i s.k. loggar på den dator där sökningarna har gjorts. Sådana loggar som återfinns på en myndighets dator torde vidare vara att anse som upprättade och därför allmänna handlingar i tryckfrihetsförordningens mening. Det kan konstateras att det i biblioteksverksamhet förekommer uppgifter om enskildas informationssökning och annan användning av informationsteknik samt att sådana uppgifter kan vara av integritetskänslig natur. Det kan på goda grunder hävdas att sekretess enligt 40 kap. 3 § OSL inte gäller för uppgifter om enskildas informationssökning vid lån av ett biblioteks dator. Frågan är om inte samma skäl som framhölls vid bibliotekssekretessens införande (bet. 1988/89:KU38) gör sig gällande också för enskildas användning av informationsteknik i biblioteksverksamheten och om den aktuella sekretessbestämmelsen bör ändras så att den klart omfattar sådana uppgifter. Intresset av offentlighet när det gäller uppgifter om vilka sökningar enskilda gör på bibliotekens datorer måste anses vara begränsat. Vad gäller bedömningen av frågan om känsligheten från integritetssynpunkt för uppgifter om enskildas användning av informationsteknik i biblioteksverksamheten anser regeringen att sådana uppgifter normalt sett inte kan anses vara särskilt integritetskänsliga. Det kan dock förekomma fall när uppgifter om sökningar kan avslöja mycket integritetskänslig information. Det kan t.ex. handla om att en enskild söker information om sjukdomar eller sexuell läggning. Möjligheten att kartlägga en persons intresseområden kan vara ett intrång i den personliga integriteten. Om känsliga uppgifter röjs finns det en risk för att det kan innebära men för den enskilde. Vid en samlad bedömning av de skäl som talar för och de skäl som talar mot en utökning av sekretesskyddet för enskildas användning av informationsteknik i biblioteksverksamheten gör regeringen bedömningen att skälen för sekretess väger tyngst. Bibliotekssekretessen bör därför enligt regeringens mening utsträckas till att omfatta även uppgifter i biblioteksverksamhet om enskildas användning av informationsteknik. framför att den i promemorian föreslagna bestämmelsen möjligen kan förtydligas genom att det anges att det ska vara fråga om ”användning av informationsteknik” eller något motsvarande. är inne på samma linje och uppmärksammar frågan om hur den föreslagna sekretessbestämmelsen ska tolkas när det gäller uppgifter som registreras i samband med att enskilda använder sin egen plattform (laptop, läsplatta etc.) på ett av kommunen fritt tillhandahållet nät. Regeringen bedömer att den föreslagna bestämmelsen blir tillämplig på uppgifter om enskildas användning av informationsteknik oavsett om det är fråga om uppgifter som registreras i samband med användning av utrustning eller uppgifter som samlas in vid användning av allmänhetens egen utrustning. Regeringen anser att den i promemorian föreslagna bestämmelsen är ändamålsenligt utformad. Som Myndigheten för tillgängliga medier påpekar utgör den föreslagna sekretessen inte något hinder för bibliotek att även fortsättningsvis sätta upp regler för användningen av de publika datorerna eller för möjligheter att kontrollera att reglerna följs. I likhet med vill regeringen också uppmärksamma att det är upp till bibliotekshuvudmännen att ansvara för hur användardata hanteras, lagras och i vilken omfattning dessa data delas med tredje part som tillhandahåller applikationer för exempelvis e-böcker. Behov av nya sekretessbrytande bestämmelser? I promemorian anges angående bibliotekssekretessen att konsekvensen av den föreslagna sekretessen blir att sekretessbelagda uppgifter inte får 2016/17:208 vidarebefordras till andra myndigheter eller enskilda om det inte finns någon tillämplig sekretessbrytande regel. anser att regeringen bör analysera behovet av sekretessbrytande regler innan förslaget genomförs och kommun vill ha ett förtydligande av vad som åsyftas med tillämplig sekretessbrytande regel. SKL anser att det är viktigt att nuvarande möjlighet att bryta bibliotekssekretessen med den s.k. generalklausulen (10 kap. 27 § OSL) bör finnas även framöver för de nya uppgifter som kommer att omfattas av sekretessen enligt förslaget. påpekar behandlades inte frågeställningen om sekretessbrytande regler när beslutade om att införa bibliotekssekretessen (jfr bet. 1988/89:KU38). Regeringen anser att de nya uppgifter som kommer att omfattas av den utvidgade bibliotekssekretessen är sådana att det inte finns anledning att överväga nya eller ändrade sekretessbrytande bestämmelser som ska bryta bibliotekssekretessen. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att rätten att meddela uppgifter bör göras mera inskränkt än promemorians förslag. Enligt fakultetsstyrelsens uppfattning bör ett skydd för individens integritet finnas även i andra situationer än när uppgiften lämnats i en förtroendesituation eller om den hänför sig till myndighetsutövning. Detta eftersom den tekniska utvecklingen har gjort att det är lätt att vidareutnyttja uppgifter som den enskilde trott sig kunna ge under bibehållen integritet. Som nämns i avsnitt 4.7 ska stor återhållsamhet iakttas när man överväger om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är t.ex. vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 del A s. 112). Biblioteksverksamhet utgör inte myndighetsutövning. Den befintliga bibliotekssekretessen enligt 40 kap. 3 § OSL är försedd med ett omvänt skaderekvisit. Det talar för en inskränkning av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Det handlar dock inte om uppgifter som lämnats i förtroende. Vid införandet av bibliotekssekretessen ansågs det inte nödvändigt att inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter som omfattas av sekretessen. Regeringen instämmer i Juridiska fakultetsstyrelsens konstaterande att den tekniska utvecklingen har gjort att det kan vara lätt att vidareutnyttja uppgifter som den enskilde trott sig kunna ge under bibehållen integritet. Det finns med den nya tekniken nya integritetsrisker som kan behöva beaktas vid bedömningar både av sekretessintresset och av meddelarfriheten. Regeringen gör dock för den aktuella sakfrågan om sekretess i biblioteksverksamhet bedömningen att det inte finns skäl att begränsa meddelarfriheten. Allmänna begravningsplatser ska anordnas och hållas av de territoriella församlingarna inom eller, efter beslut av regeringen, av kommuner (2 kap. 1 § begravningslagen [1990:1144]). Det är endast och kommuner som omfattas av sådana regeringsbeslut. En församling inom eller en kommun som ska anordna och hålla allmänna begravningsplatser för dem som är folkbokförda inom ett visst geografiskt avgränsat förvaltningsområde, är huvudman för begravningsverksamheten (1 kap. 1 § begravningslagen). Med begravningsverksamhet avses de olika åtgärder som har direkt samband med förvaltningen av allmänna begravningsplatser (1 kap. 1 § begravningslagen och prop. 1998/99:38 s. 98–99). Den som är huvudman för begravningsverksamheten ska bl.a. på begäran medla mellan parterna i tvister om kremering och gravsättning och pröva tillstånd till flyttning av gravsatt stoft eller aska. prövar också vissa frågor om t.ex. kremering och gravsättning. (Se 5 kap. 3 och 4 §§ och 6 kap. 2 § begravningslagen.) Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos och dess organisatoriska delar i verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen (2 kap. 4 § OSL och bilagan till lagen). I begravningsverksamhet enligt begravningslagen ska alltså inom i princip samma bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet och sekretess tillämpas som hos myndigheter, t.ex. den kommunala myndighet som är huvudman för begravningsverksamhet. (Jfr prop. 1998/99:38 s. 160–162.) 12.2Sekretesskydd för enskilda införs i ärenden enligt begravningslagen Regeringens förslag: Sekretess ska gälla i ett ärende enligt begravningslagen (1990:1144) för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Sekretessen ska inte gälla för beslut i ärendet. I fråga om en uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst . Regeringens bedömning: Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. Flera remissinstanser, däribland i , organisation, bekräftar att det finns ett tydligt behov av det föreslagna sekretesskyddet när ärenden handläggs enligt begravningslagen eftersom uppgifter i ärendena kan vara av känslig natur för en enskild. kan det i exempelvis ärenden om medling och grav- sättning förekomma mycket känsliga uppgifter om enskildas personliga Tidningsutgivarna och Utgivarna avstyrker förslaget med hänvisning framför allt till att det redan finns ett minimiskydd för uppgifterna och att det inte finns tillräckliga skäl för att införa sekretess på ett nytt område. Skälen för regeringens förslag och bedömning Behovet av sekretess för att skydda enskildas personliga integritet I verksamhet enligt begravningslagen är det vanligt att det förekommer känsliga uppgifter som handlar om enskildas personliga förhållanden. har i en framställning till regeringen framfört att känsliga uppgifter om familjerelationer och övriga personliga förhållanden ofta förs in i ärenden enligt begravningslagen av enskilda. Det kan vara i ärenden om medling i tvister om kremering och grav- sättning och flyttning av gravsatt stoft eller aska. styrelsen ger parterna dessutom inte sällan in läkarintyg med utförliga uppgifter om parternas fysiska och psykiska hälsotillstånd. dessa uppgifter, t.ex. uppgifter om någon enskilds fysiska och mentala hälsa, skyddas som regel av någon form av sekretess när de förekommer på andra håll i det allmännas verksamhet, t.ex. i hälso- och sjukvården (jfr 25 kap. 1 § OSL). Det finns inga bestämmelser om sekretess för verksamhet enligt begravningslagen, förutom det minimiskydd för vissa typer av uppgifter som följer av 21 kap. OSL och som gäller i hela den offentliga förvalt- Dessa bestämmelser ger bl.a. ett skydd för mycket känsliga upp- gifter om enskildas hälsa och sexualliv (21 kap. 1 § OSL) och s.k. skyddade adresser (21 kap. 3 § OSL). framför att behovet av sekretess utöver minimiskyddet i 21 kap. OSL torde vara begränsat. Sekretesskyddet enligt 21 kap. 1 § OSL är dock begränsat till att gälla för uppgifter som rör en enskilds hälsa eller sexualliv, såsom uppgifter om sjukdomar, missbruk, sexuell läggning, könsbyte, sexualbrott eller annan liknande uppgift. med ett kvalificerat rakt skaderekvisit som innebär att sekretess gäller endast om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. i 21 kap. 1 § OSL är alltså utformat med en särskilt stark offentlighets- I vissa fall kan således känsliga uppgifter om t.ex. parternas fysiska och psykiska hälsotillstånd skyddas av sekretess med nuvarande regle- ring om kravet på betydande men är uppfyllt. familjerelationer och vissa övriga personliga förhållanden som kan förekomma i ärenden om t.ex. medling i tvister om kremering och grav- sättning och flyttning av gravsatt stoft eller aska är i princip oskyddade med nuvarande sekretessreglering. I ärenden enligt begravningslagen kan det som konstateras ovan förekomma uppgifter om personliga förhållanden som till sin natur är mycket känsliga. Detta bekräftas av flera av remissinstanserna, däribland . Regeringen anser att behovet av att kunna skydda sådana uppgifter med hänsyn till enskildas integritet är stort. Sekretessbehovet måste alltid vägas mot behovet av insyn. Vad gäller insynsintresset kan sägas att eftersom kyrkans verksamhet enligt begravningslagen kan innebära medling mellan enskilda finns ett visst allmänt intresse av insyn. Även när det gäller prövning av olika frågor om t.ex. kremering, gravsättning och flyttning av gravsatt stoft eller aska finns ett visst insynsintresse. Tidningsutgivarna och Utgivarna anser att det snarare finnas ett större insynsintresse än normalt i de ärenden som ger som exempel där enskilda åberopar känsliga uppgifter i ärenden om medling i tvister om kremering och gravsättning och flyttning av gravsatt stoft och aska. Tidningsutgivarna och Utgivarna menar att det inte finns tillräckliga skäl för att införa sekretess på ett område där sekretess tidigare inte gällt. Som Tidningsutgivarna och Utgivarna framför kan insynsintresset i vissa ärenden vara större än i andra. Att kunna skydda en enskilds personliga integritet genom ett sekretesskydd för känsliga uppgifter som enskilda redogör för om familjesituationer och relationer och andra känsliga uppgifter i den typ av ärenden som det här är fråga om måste dock generellt anses väga mycket tungt. Vid en intresseavvägning mellan sekretess- och insynsintresset anser regeringen att skälen för sekretess väger betydligt tyngre än intresset av insyn. Den sekretess som följer av bestämmelsen i 21 kap. OSL är inte tillräcklig för att skydda dessa uppgifter. Det är enligt regeringen därför nödvändigt att utvidga sekretesskyddet genom att införa en regel om sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden enligt begravningslagen trots att det innebär att sekretess införs på ett område där sekretess tidigare inte gällt. Den nya sekretessbestämmelsens utformning De uppgifter som behöver skyddas i begravningsverksamhet avser enskildas personliga förhållanden. Uppgifterna kan finnas hos , hos en kommun eller hos en länsstyrelse. Den nya bestämmelsen begränsas till sin räckvidd därför lämpligen till att gälla i ärende enligt begravningslagen. På grund av det insynsintresse som finns i verksamheten bör skaderekvisitet vara rakt, dvs. en uppgift ska hemlighållas bara om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen bör inte gälla för ett beslut i ett ärende. Sekretess till skydd för en enskilds personliga förhållanden gäller i normalfallet i högst . De uppgifter som den föreslagna bestämmelsen kommer att omfatta kan avse såväl den avlidne som dennes anhöriga. Bestämmelsen kommer i första hand att träffa sådana uppgifter som hos andra myndigheter, t.ex. inom hälso- och sjukvården, skulle vara skyddade i högst . Det framstår därför som mest lämpligt att här föreslå samma sekretesstid.