prop · H403135 · 2017-03-02 00:00:00 — Remissinstanserna: ifrågasätter kravet på att mindre fartyg ska dokumentera en godkänd säkerhetsorganisation och ställer sig tveksamt till om nyttan med att införa en sådan ordning kommer att uppväga den avsevärda kostnad som införandet av sådana regler innebär. kan inte heller se att Transportstyrelsen har rådighet att utfärda regler som rör säkerhetsorganisation på mindre fartyg Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 kap. 3 § första stycket 1 FSL ska ett fartygs resa förbjudas om dess rederi saknar ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation. Kravet på ett sådant dokument är enligt 3 kap. 9 § FSL begränsat till fartyg med en bruttodräktighet om minst 500 samt passagerarfartyg. I 7 kap. 3 § första stycket 4 bemyndigas regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att andra fartyg än de som anges i 3 kap. 9 § får användas till sjöfart endast om rederiet har ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation. Lagändringen syftar till att klargöra att 6 kap. 3 § första stycket 1 i lagen inte ska tillämpas på fartyg vars rederi inte behöver ha ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation. Förslaget utgör därmed endast ett förtydligande av bestämmelsens avsedda innebörd och innebär följaktligen ingen förändring i materiellt hänseende. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om avgifter till staten för handläggning av ärenden om överlåtelse av uppgiften till någon annan än en erkänd organisation att utfärda eller förnya certifikat för fartyg och för uppföljning av sådana överlåtelser. Det nuvarande avgiftsbemyndigandet i 7 kap. 6 § fartygssäkerhetslagen förtydligas så att det klart framgår att bemyndigandet omfattar tillsynen av såväl arbetsmiljön som arbets- och levnadsförhållandena ombord på fartyg. Förslaget i framställan: Överensstämmer i sak med regeringens även om den lagtekniska utformningen är något annorlunda. Remissinstanserna: Föreningen anser att förtydligandet Prop. 2016/17:135 av avgiftsbemyndigandet är onödigt eftersom innebörden redan framgår av nuvarande lydelse. I övrigt samtycker föreningen till förslagen i framställan. Service- och kommunikationsfacket (), är tveksamt till möjligheten att ta ut en avgift även i de fall en begäran om överlämnande resulterar i ett avslag. Däremot ser man positivt på det föreslagna förtydligandet av avgiftsbemyndigandet. Skälen för regeringens förslag: Transportstyrelsens verksamhet som avser ärendehandläggning, tillsyn och registerhållning täcks i huvudsak med avgifter, se prop. 2010/11:30. Begreppet ärendehandläggning är ett samlingsbegrepp för viss verksamhet som utövas inom myndigheten. Det handlar om prövningar av t.ex. godkännanden, behörighetsbevis, licenser, certifikat, dispenser och andra särskilda rättigheter som meddelas företag och individer inom transportsektorerna. Ärendena kan initieras av såväl sökanden genom anmälan som av myndigheten själv. Som Transportstyrelsen konstaterar i framställan är det i linje med den finansieringsmodell som gäller för myndigheten att den nu aktuella verksamheten finansieras med avgifter. Den normala ordningen är att avgiften ska svara mot den kostnad som den offentliga verksamheten medför. Detta gäller även om myndighetens åtgärder eller beslut går den enskilde emot. Vad anfört föranleder därför inte regeringen till något annat ställningstagande. Det ska också understrykas att den typ av ärenden som det handlar om, i tveksamma fall kan förutses inledas med att den enskilde tar underhandskontakt med Transportstyrelsen inom ramen för myndighetens avgiftsfria serviceskyldighet. Vidare åligger det Transportstyrelsen att tydliggöra de krav som kommer att ställas för en överlåtelse. Den tillsyn som Transportstyrelsen ska utöva är uppräknad och preciserad i 5 kap. 1 § första stycket FSL. Avgiftsbemyndigandet för tillsynen i 7 kap. 6 § 4 är också uppräknad och preciserad men överensstämmelsen mellan respektive beskrivning är, som Transportstyrelsen påpekar, mindre god. I huvudsak handlar det om att tillsynen beträffande arbets- och levnadsförhållandena ombord enligt 5 kap. 1 § första stycket 5 inte uttryckligen återspeglas i avgiftsbemyndigandet. Det förhållandet är oförändrat sedan lagen infördes. Någon avsikt att undanta just den tillsynen från avgifter har knappast funnits och tillämpningen har också utgått från att avgifter får föreskrivas för all tillsyn enligt 5 kap. 1 § första stycket. Från den utgångspunkten kan regeringen i viss mån instämma i synpunkterna från Föreningen att den föreslagna justeringen är onödig. Å andra sidan finns anledning att vara vaksam på det slags otydlighet som Transportstyrelsen pekar på eftersom det ytterst handlar om den ram för avgiftsuttag som beslutar om. Brister i detta avseende kan i sin förlängning medföra onödiga administrativa kostnader för såväl enskilda som myndigheten. Regeringen anser det därför motiverat att justera bemyndigandet i enlighet med Transportstyrelsens förslag. 2016/17:135 6 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . För fartyg som vid ikraftträdandet inte omfattas av krav på fart- eller fribordscertifikat, men som blir certifikatspliktiga genom ändringarna, ska de äldre föreskrifterna om bruttodräktighet för sådana certifikat gälla. Förslaget i framställan: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I framställan är övergångsbestämmelserna något annorlunda utformade och klargör inte fullt ut vilka bestämmelser som ska gälla. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i anser att det uttryckligen bör framgå att vad som sägs i 3 kap. 1 § första stycket FSL och 3 kap. 4 § samma lag inte bör gälla fartyg som är registrerade med uppskov i fartygsregistret och som vid ikraftträdandet inte omfattas av kraven enligt äldre bestämmelser. Vidare konstateras att det saknas bestämmelser om fartyg som efter lagens ikraftträdande inte längre kommer att omfattas av kraven inträder i det nya tillsynssystemet. Skärgårdsredarna delar inte förslaget om att låta alla befintliga fartyg undantas. De anser att alla fartyg som nyttjas i yrkesmässig trafik och befordrar betalande passagerare borde genomgå en förstagångsbesiktning. Skälen för regeringens förslag: Enligt uppgifter i Transportstyrelsens fartygsregister medför en övergång till längdmåtten att 209 fartyg, varav 71 fritidsfartyg, som inte tidigare behövt ha certifikat kommer att storleksmässigt omfattas av certifikatsplikt utifrån sin skrovlängd. Dessa fartyg skulle därför behöva genomgå en förstagångsbesiktning för utfärdande av fartcertifikatet och i flertalet fall – förutom fritidsfartygen – även fribordscertifikat. För de berörda redarna skulle denna besiktning innebära en kostnad som bedöms uppgå till 40 000–per fartyg beroende på fartygstyp och användningsområde för det fall besiktningen utförs av Transportstyrelsen. Regeringen anser i likhet med vad Transportstyrelsen anfört i framställan, att det är rimligt att undanta dessa fartyg från kraven på nationella certifikat trots att de genom ikraftträdandet annars storleksmässigt skulle omfattas av kraven. Övergången till längdmått föranleds huvudsakligen inte av sjösäkerhetsmässiga skäl och syftet är inte heller att utöka certifikatsplikten inom segmentet. Däremot ska dessa fartyg vara föremål för tillsyn inom ramen för det nya tillsynssystemet. Mot bakgrund av detta är en betungande kostnad för utfärdande av certifikat inte motiverad för dessa fartyg. Övergångsbestämmelsen innebär därför att de äldre bestämmelserna, med där angivna måttgränser för certifikat, ska tillämpas även fortsättningsvis på fartygen. Detta ska dock endast gälla de fartyg som storleksmässigt skulle bli certifikatspliktiga enbart genom ändringen till längdmått. För övriga fartyg som inte är eller blir certifikatspliktiga utifrån vare sig bruttodräktighet eller längd, ska de nya bestämmelserna gälla. Även om det förhållandet inte påverkar certifikatsfrågan så länge fartyget inte förändras, ska frågan vid en storleksmässig ombyggnad av fartyget avgöras med tillämpning av de nya bestämmel- Prop. 2016/17:135 serna. När det gäller de fartyg som genom ändringen inte längre behöver certifikat, totalt omkring 150, kommer förslaget således att innebära att certifikatsplikten upphör vid ikraftträdandet. Några övergångsbestämmelser för den gruppen behövs inte. Det finns ingen författningsmässig koppling mellan fartygsregistret, som i första hand regleras i sjölagen (1994:1009), och FSL. Det betyder att bestämmelserna om certifikat i FSL ska tillämpas oberoende av om fartyget är registrerat eller inte. Transportstyrelsen har dock av i huvudsak praktiska skäl tillämpat FSL på ett sådant sätt att myndigheten krävt registrering i fartygsregistret för att utfärda certifikat. Den tillämpningen har underkänts av i dom (B 2029-14) rörande brott mot FSL. Huruvida fartyget vid tiden för ikraftträdandet av de nya certifikatsgränserna är registrerat, oregistrerat eller registrerat med uppskov, har därför ingen betydelse för övergångsbestämmelsen. Den ska med andra ord tillämpas även i det fall som Förvaltningsrätten i påtalar. Någon särskild reglering är inte påkallad. Det förändrade tillsynssystemet – i den meningen att förrättningen dokumentationskontroll tillkommer – gäller naturligtvis för lagens ikraftträdande. Den faktiska tillämpningen beror av den närmare reglering som Transportstyrelsen ansvarar för och de åtgärder myndigheten i övrigt måste vidta för att få systemet på plats. Svaret på förvaltningsrättens fråga om tidpunkten för när fartyg som är certifikatspliktiga inträder i systemet, är tudelat. Formellt sett omfattas dessa fartyg av tillsyn oberoende av certifikatsplikten men i praktiken förutsätts att Transportstyrelsen i alla delar infört systemet. Transportstyrelsens arbetar i vart fall för att systemet ska vara på plats med lagändringarna. 2016/17:135 7 7.1Konsekvenser för företag – sjöfartsnäringen 7.1.1Tillsyn genom egenkontroll och dokumentationskontroll En förnyelse av regelverket för de fartyg som enbart omfattas av nationella bestämmelser, är en paketlösning som omfattar funktionsbaserade tekniska krav och en kompletterande ordning för att utöva tillsynen. Även om FSL inte behöver ändras för att möjliggöra nya tekniska krav är de ändringar som föreslås i FSL således en del i en större förändring för sjöfartsnäringen som ger ökad flexibilitet och ett incitament till utveckling. I förening med en bättre tillsyn främjar det en tillväxt av den kustnära sjöfarten med minskad olycksrisk. När det gäller tillsyn genom egenkontroll och dokumentationskontroll som förslagen ger möjlighet till, uppstår kostnader för administrativ tid för att komma in i och upprätthålla det nya systemet. Det rör uteslutande redarens egen tid och handlar delvis om initiala kostnader och delvis om löpande kostnader. För den första femårsperioden har Transportstyrelsen bedömt att kostnaden kan uppgå till totalt . Förändringar av tillsynen kommer också att få genomslag i de avgifter Transportstyrelsen tar ut. Transportstyrelsens uppskattning är att avgiftsuttaget total minskar med . Effekten kan beskrivas så att de nationella fartygen generellt får en betydande minskning av kostnaderna för konstruktion, utrustning och tillsyn. Vissa av de icke certifikatspliktiga fartygen får dock en ökad administrativ kostnad eftersom de kommer att omfattas av tillsynssystemet. Förslagen kommer att öka förutsättningarna för en marknad på lika villkor, dels genom moderna, funktionsbaserade, tekniska krav och dels genom ett tillsynssystem som bättre fångar upp avvikelser från kraven. I tillsynssystemet ligger också det it-stöd som ska tas fram skapar möjligheter att sprida säkerhetsrelaterad information som baseras på erfarenheter från olyckor, tillbud och tillsyn. 7.1.2Överlåtelse av uppgiften om utfärdande och förnyelse av certifikat De ekonomiska konsekvenserna för svenska rederier vid en delegering är svåra att bedöma . I stället för Transportstyrelsens tillsynsavgifter kommer rederierna att betala för de tjänster som de privata tillsynsutövarna utför enligt avtal. Storleken på dessa kostnader kommer sålunda att baseras på affärsmässiga överenskommelser mellan rederierna och de privata tillsynsleverantörerna. Om tillsynskostnaderna för svenska rederier blir lägre, och i så fall hur mycket, beror därför på de överenskommelser som rederierna ingår med de aktörer som ska utföra tillsynen. Kostnaderna för tillsynen kommer därmed att vara resultatet av individuella förhandlingar mellan rederierna och de valda tillsynsleve- Det förefaller rimligt att anta att privata utförare i vissa fall kan ha för- Prop. 2016/17:135 utsättningar att leverera tillsyn till en lägre avgift än Transportstyrelsen till följd av lägre organisatoriska kostnader i verksamheten. De avgifter som tas ut av dessa aktörer är dock delvis beroende av vilken konstruktion som Transportstyrelsen kommer att tillämpa för att kontrollera de leverantörer som agerar på myndighetens uppdrag. De privata aktörerna kan i vissa fall också antas ha en mer utbredd lokal representation än Transportstyrelsen, vilket torde kunna leda till minskade tillsynskostnader för en del svenska rederier till följd av ökad tillgänglighet och flexibilitet, lägre resekostnader i samband med tillsyn samt färre störningar i den operativa driften av fartygen. Transportstyrelsen gör således bedömningen att en större flexibilitet och tillgänglighet med avseende på tillsynen har goda möjligheter att medföra kostnadseffektiviseringar av rederiernas verksamhet och därmed även skapa förbättrade konkurrensförutsättningar för många mindre företag som är verksamma inom den svenska sjöfartsnäringen. Det ska dock i detta sammanhang även framhållas att redare med en ogynnsam geografisk placering erhåller en viss subventionering när tillsynen utövas av Transportstyrelsen eftersom årsavgiften för tillsynen är baserad på ett genomsnitt av tidsåtgången för fartygstypen oavsett var fartyget eller rederiet har sin geografiska placering inom landet. Delegering av Transportstyrelsens tillsynsverksamhet innebär att rederierna ges större möjligheter att välja tillsynsutövare. Det torde i första hand vara kostnadsaspekten för den enskilde redaren som kommer att vara av avgörande betydelse för valet av tillsynsleverantör. Genom möjligheten att överlåta tillsynsverksamhet till andra privata aktörer än erkända organisationer finns emellertid skäl att anta att många av dessa aktörer av marknadsmässiga skäl ändå kommer att vara etablerade företrädelsevis i anslutning till de större tätorterna. Detta kan innebära konkurrensnackdelar för de redare som har sin verksamhetsort belägen utanför storstadsregionerna genom de kostnader för resor och logi som tillsynsutövaren tar ut i samband med tillsynen. Dock skulle en sådan utveckling i viss mån kunna motverkas då Transportstyrelsen har möjlighet att beakta dessa omständigheter i samband med överlåtelse av tillsynsuppgifter. Det kan vidare antas att en utökad delegering skulle kunna leda till nyetableringar på marknaden som kan bidra till att främja den geografiska tillgängligheten. Även den tidsmässiga tillgängligheten kan påverkas i positiv riktning genom besiktningstider som erbjuder större flexibilitet och behovsanpassning. Tillsynskostnaderna vid en sådan utökad service kan antas bli högre, men torde vägas upp av en högre betalningsvilja för dessa tjänster. För ett lastfartyg inom det nationella segmentet bedömer Transportstyrelsen att kostnaderna för den periodiska tillsyn som myndigheten utför i genomsnitt kommer att minska med och med . För ett passagerarfartyg inom samma segment bedöms motsvarande genomsnittliga kostnad minska med och med . 2016/17:135 7.1.3 Utfärdande av certifikat trots vissa brister Som Skärgårdsredarna påtalar i sitt remissvar används i viss utsträckning en ordning som i praktiken anknyter till förslaget. Problemet är – som också påtalas – att det görs utan en bakomliggande reglering. Konsekvensen av förslaget är därför, inom ramen för vad som är motiverat från sjösäkerhetssynpunkt, att tillämpningen styrs upp och förankras i ett övergripande regelverk. Därmed ökar förutsebarheten och rättssäkerheten. 7.1.4Övergång från brutto till längdmått Förslaget innebär att volymmåttet 20 ersätts av ett längdmått om vad gäller krav på fartcertifikat för fartyg i yrkesmässig verksamhet som inte är passagerarfartyg. Förändringen medför att 138 fartyg som inte tidigare behövt ha fartcertifikat, storleksmässigt kommer att omfattas av certifikatsplikt utifrån det längdmått som införs. Av dessa skulle 106 fartyg även behöva ha fribordscertifikat. kommer 146 fartyg att undantas från motsvarande certifikatsplikt. När det gäller krav på fartcertifikat för fritidsfartyg ersätts volymmåttet 100 av längdmåttet . Förändringen medför att 71 fritidsfartyg utifrån sin längd kommer att omfattas av krav på fartcertifikat som inte tidigare förelegat. I enlighet med förslaget till övergångsbestämmelser i avsnitt 5 kommer de fartyg som genom övergången till längdmått skulle omfattas av en certifikatsplikt att undantas. De berörda redarna åläggs därmed inte någon tillkommande kostnad för förstagångsbesiktning och utfärdande av certifikat som annars hade varit fallet. Däremot, och oberoende av certifikatsfrågan, borde de fartyg som inte är föremål för periodisk tillsyn, underkastas sådan återkommande tillsyn med femåriga intervall. Den periodiska tillsynen kommer dock med förslaget om dokumentationskontroll i normalfallet inte att utgöras av tekniska besiktningar av fartygen. I stället genomförs tillsynen huvudsakligen genom att Transportstyrelsen kontrollerar den dokumentation som ska visa utfallet av redarnas egenkontroll av fartygen. För de berörda redarna bedöms den periodiska tillsynen därmed medföra en tillkommande genomsnittlig kostnad av per fartyg och år. Det är vidare avsevärt lättare att i praktiken mäta skrovlängden hos ett fartyg än att beräkna och fastställa dess bruttodräktighet. Detta kan innebära en betydande förenkling av förfarandet vid skeppsmätningar av fartyg. För det fall skeppsmätningar av fartyg endast skulle innefatta mätning och fastställande av skrovlängd, bedöms kostnadsbesparingen för redarkollektivet uppgå till igenomsnitt . Genom övergången till längdmått kan förutses en bättre harmonisering med internationella rättsakter eftersom dessa i allt väsentligt redan har längdmått. Den årliga administrativa lättnaden med ett slopat krav är marginell och kan beräknas till totalt. Till detta kommer också att den avgift på som Transportstyrelsen tar ut för att utfärda en ny tillsynsbok, utgår. tar myndigheten ut för sådana ärenden. 7.2Konsekvenser för statliga myndigheter Tillsyn genom dokumentationskontroll i förening med delegering av utfärdande av certifikat, innebär en omfördelning av myndighetens resurser för tillsyn. I huvudsak kan man säga att resurser flyttas från tillsynen av certifikatspliktiga fartyg till tillsynen av övriga fartyg. En utökad delegering kommer också i sig att innebära en viss ökning av den tillsyn som finns i fråga om den delegerade tillsynsverksamheten. Möjligheten att utfärda certifikat trots vissa brister kan i viss mån vara resursbesparande för myndigheten. Hanteringen blir mer förutsägbara, behovet av undantag i enskilda fall minskar och behovet av förnyade besiktningar torde minska. Slopandet av tillsynsboken ger en viss marginell effekt genom att myndighetens administrativa kostnader minskar med . Den sammantagna ekonomiska effekten av förändringarna inom tillsynsverksamheten torde bli marginell och påverkar inte Transportstyrelsens budgetram. Genom förslaget till övergångsbestämmelse i fråga om övergången från bruttodräktighet som mått på ett fartygs storlek till längdmått, uppstår inga nya certifikatspliktiga fartyg. Därmed kommer Transportstyrelsen inte att behöva utföra några förstagångsbesiktningar av de omkring 200 fartyg som är berörda. Inte heller i övrigt medför förändringen några ekonomiska eller resursmässiga konsekvenser för myndigheten. Övriga förslag har inga konsekvenser av betydelse för Transportstyrelsen. Som konstaterar i sitt remissvar kan förslaget om en utvidgad möjlighet för Transportstyrelsen att meddela förbud mot resa, innebära något fler mål hos de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det torde dock röra sig om endast en marginell påverkan på måltillströmningen. Tillsynen kommer att breddas till att omfatta även de fartyg som inte är certifikatspliktiga. Det främjar en sund konkurrenssituation och minskar risken för olyckor. 2016/17:135 8 Förslaget till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364) Andra stycket är nytt och innebär en möjlighet att utfärda ett fartcertifikat eller ett nationellt passagerarfartygscertifikat trots att fartyget inte fullt ut uppfyller alla föreskrivna krav. Med nationellt passagerarfartygscertifikat avses inte de internationella passagerarfartygscertifikaten som utfärdas enligt eller EU-direktivet 2009/45/EG om säkerhetsbestämmelser och säkerhetsnormer för passagerarfartyg. När det gäller fartcertifikaten är dessa i sig nationella och behöver inte särskiljas från någon internationell konvention eller EU-rättsakt. Avgörande för möjligheten att trots vissa brister utfärda certifikat är att bristerna inte påverkar fartygets sjövärdighet. Men det krävs också att antalet brister är få och att varje brist är av enkel karaktär. Sådana brister kan exempelvis avse fartygets konstruktion, såsom en mindre skada på skrovet, eller en teknisk anordning som trots avsaknad av översyn fungerar utan problem. Det kan också handla om administrativa brister kopplade till krav på dokumentation eller organisationsrutiner. Om certifikat utfärdas ska fartygets ägare eller redare föreläggas att avhjälpa bristerna. Tredje stycket motsvarar nuvarande andra stycket och har ändrats redaktionellt. Fjärde stycket motsvarar nuvarande tredje stycket med den justeringen i första punkten att ”förhållandena inte längre motsvarar föreskrivna krav” ersätts av att förhållandena inte motsvarar föreskrivna krav. Det speglar bättre den faktiska tillämpningen, särskilt genom möjligheten att utfärda certifikat enligt andra stycket. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.8. Första stycket i paragrafen har ändrats så att kravet på fartcertifikat för fartyg som har en bruttodräktighet av minst 20, respektive minst 100 för fritidsfartyg, ersätts med längdmåttet respektive överstiger . Med skrov avses den fasta fartygsstrukturen inklusive däck, vanligen benämnt Length overall (), och avser hela längden av ett fartyg, mätt från den främsta delen av fören till bakersta delen av aktern. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7. Paragrafen har ändrats så kravet på att fribord ska fastställas för fartyg som har en bruttodräktighet av minst 20, ersätts med längdmåttet . Paragrafen behandlas i avsnitt 5.7. I första stycket anges de olika tillsynsförrättningarna och dessa har kompletterats med dokumentationskontroller. En sådan kontroll skiljer sig från den nuvarande tillsynen genom att den inte omfattar någon fysisk kontroll av fartyget. Istället ska tillsynsmyndigheten kontrollera de handlingar som ska finnas för fartyget. Den närmare innebörden regleras i 4 a §. I andra stycket har en följdändring gjorts med tillägg av dokumentationskontroll. Paragrafen behandlas i avsnitt 5.1. Paragrafen är ny och innehåller en beskrivning av den nya tillsynsförrättningen dokumentationskontroll. En grundläggande förutsättning för en sådan tillsyn är att fartygets ägare eller redare själv har ansvar för att regelbundet kontrollera att fartyget uppfyller gällande krav, så kallad egenkontroll. En dokumentationskontroll ska därför göras av fartyg som omfattas av krav på egenkontroll. Det kravet ska enligt bemyndigandet i 7 kap. 6 § föreskrivas av regeringen eller den myndigheten som regeringen bestämmer. Se kommentaren till den paragrafen.