prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — kan konstateras att uttryckliga bestämmelser om över- klagandets omfattning förekommer – förutom i den nuvarande förvalt- ningslagen – både i 35 § lagen om domstolsärenden och i flera special- författningar på förvaltningsområdet (jfr t.ex. 21 kap. 5 § fastighets- taxeringslagen [1979:1152], 46 kap. 10 § och 67 kap. 21 § skatte- förfarandelagen och 6 kap. 5 § tullagen [2016:253]). Det vore olyckligt om en avsaknad av en sådan bestämmelse skulle leda till oklarhet om regleringens innebörd på denna punkt. Regeringen anser därför att en motsvarande reglering av tydlighetsskäl bör tas in även i den nya förvaltningslagen. Det bör alltså av regleringen uttryckligen framgå att överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet. 2016/17:180 Som framgår av avsnitt 14.4.5 föreslår regeringen att ett motsvarande undantag inte ska tas in i den nya lagen. Även om beslutet, enligt besluts- myndighetens uppfattning, ändras helt i enlighet med överklagandet bör överklagandet alltså lämnas över till överinstansen. Därutöver bör givet- vis även det nya beslutet överlämnas till överinstansen. Även om den föreslagna ordningen, som flera remissinstanser framhåller, innebär att ett visst avsteg måste göras från ambitionen att prövningen ska förskjutas så långt ner i instansordningskedjan som möjligt, menar regeringen att en ändring av gällande rätt i linje med utredningens förslag kan komma att främja rättssäkerheten på ett mer effektivt sätt än . Regeringen föreslår alltså sammanfattningsvis att överklagandet och övriga handlingar i ärendet i samtliga fall skyndsamt ska överlämnas till överinstansen, om överklagandet inte avvisas. Om ett överklagat beslut ändras ska även det ändrade beslutet överlämnas till överinstansen (jfr avsnitt 14.4.5). Överinstansen avgör om överklagandet kan Regeringens förslag: Överinstansen ska pröva frågor om att avvisa ett överklagande på någon annan grund än att det har kommit in för Om ett överklagande felaktigt har kommit in till överinstansen, ska den vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i och uni- versitet invänder mot att enbart beslutsmyndigheten ges befogenhet att pröva om ett överklagande har kommit in i rätt tid. instanser har inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det är överinstansen som ska pröva om överklagandet har gjorts i rätt forum, om beslutet är överklagbart, om klaganden har klagorätt och om överklagandet uppfyller de villkor som gäller i fråga om form och innehåll etc. Trots det förekommer det att beslutsmyndigheten ibland felaktigt, utöver frågan om överklagandet har kommit in i rätt tid, tar ställning även till om andra sakprövnings- förutsättningar är uppfyllda (se t.ex. JO 1991/92 s. 316 och JO 2004/05 s. 373). Det har också förekommit att myndigheten till följd av ett sådant förfarande har vägrat att sända överklagandet vidare till överinstansen. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att i den nya förvaltningslagen införa en särskild bestämmelse som klargör att det är överinstansen som avgör om ett överklagande ska avvisas av någon annan anledning än att det har kommit in . Som framgår ovan (avsnitt 15.5.1) är det beslutsmyndigheten som ska pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. ställningstagande att överklagandet kommit in i rätt tid ska enligt förarbetena vara bindande för överinstansen (prop. 1985/86:80 s. 74). Kammarrätten i och ifrågasätter denna ordning. Kammarrätten anser att överinstansen bör ges befogenhet att avvisa ett överklagande i de fall då det är uppenbart att beslutsmyndigheten har misstagit sig vid denna prövning. anser att systematiska skäl talar för att överinstansen bör ha rätt att överpröva underinstansens rättidsprövning under förutsättning att motparten invänt mot beslutsmyndighetens ställningstagande. Regeringen kan konstatera att såväl som JO bekräftat det ställningstagande som görs i förarbetena när det gäller överinstansens bundenhet vid beslutsmyndighetens rättidsprövning i de fall då beslutsmyndigheten tagit ställning för att ett överklagande kommit in i rätt tid (JO 1993/94 s. 187 och RÅ 1996 not. I praxis finns emellertid även stöd för att det i vissa fall kan finnas utrymme för en överinstans att efter invändning från motparten överpröva under- instansens bedömning i rättidsfrågan (se RÅ 1997 ref. 46 som gällde rättidsprövning som gjorts av en förvaltningsdomstol vid ansökan om laglighetsprövning enligt kommunallagen). Även om det från principiella utgångspunkter kan framstå som naturligt att ge överinstansen en befogenhet att pröva alla förutsättningar för att den ska kunna pröva överklagandet i sak – och därmed en möjlighet att också, åtminstone efter invändning från motparten, överpröva beslutsmyndighetens ställ- ningstagande i rättidsfrågan oberoende av utgången vid myndighetens prövning av den frågan – har den rådande ordningen goda skäl för sig. Mot den kan visserligen invändas att beslutsmyndighetens bindande ställningstagande i en fråga som rör parterna görs utan föregående kommunikation och att det inte undantagslöst kan uteslutas att en komplettering av beslutsunderlaget skulle kunna leda till en annan utgång. Ordningen bygger emellertid på att beslutsmyndigheten i stort sett alltid har fullgoda förutsättningar att göra denna prövning. När en myndighet överklagar ett beslut är prövningen normalt helt okomplicerad bl.a. eftersom överklagandefristen som räknas från beslutsdagen då är enkel att fastställa. Men även när överklagandet görs av någon enskild är prövningen i de allra flesta fallen okomplicerad. Har beslutet expedierats med lösbrev får myndigheten typiskt sett, på grund av bevisskäl, godta ett överklagande från rättidssynpunkt även om det kommer in långt efter beslutet. Har beslutet i det enskilda fallet delgetts den enskilde genom myndighetens försorg torde bevisfrågorna vid rättidsprövningen endast undantagsvis fordra överväganden av mera komplicerat slag. Det kan då handla t.ex. om att det finns oklarheter i fråga om den som kvitterat ut en försändelse varit behörig att göra det för mottagarens räkning. Enligt regeringens uppfattning förefaller den rådande ordningen för övrigt inte heller ha gett upphov till några praktiska problem av beaktansvärd betydelse i rättstillämpningen. Till skillnad från Kammarrätten i och anser regeringen att det inte finns skäl att nu ändra denna ordning. Av 24 § FL följer att en överklagandeskrivelse som klaganden inom överklagandetiden givit in till överinstansen ska vidarebefordras av den instansen till beslutsmyndigheten (jfr prop. 1985/86:80 s. 44 och 75). Överinstansen ska lämna uppgift om vilken dag skrivelsen kom in till den högre instansen. Utredningen föreslår att en motsvarande 2016/17:180 reglering utan sakliga ändringar ska tas in i nya förvaltningslagen. Ingen remissinstans invänder mot det förslaget. Regeringen anser i likhet med utredningen att en bestämmelse om vidarebefordran av felsända över- klaganden bör finnas även i den nya lagen. Regeringens förslag: Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kemikalieinspektionen för fram att en förvaltningsmyndighet som är överinstans bör ges rätt att förordna rörande saken på liknande sätt som förvaltningsdomstolarna. Kammar- rätten i anser att det bör tydliggöras att endast beslut som gäller kan inhiberas. Kammarrätten i föreslår att ordet inhibition tas in i paragrafen. Skälen för regeringens förslag: Frågan när ett beslut blir gällande, dvs. det får verkställas, regleras inte i den nuvarande förvaltningslagen. Det förekommer dock att det i specialförfattningar tas in särskilda föreskrifter om att ett förvaltningsbeslut ska gälla om inte något annat beslutas eller att en myndighet ges rätt att bestämma att dess beslut ska gälla . I övrigt får frågan om när ett beslut får verkställas avgöras med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer (jfr dock avsnitt 13.6). När ett beslut inte gäller får ett överklagande av beslutet automatiskt som följd att verkställbarheten skjuts upp. Verkställbarheten är i sådana fall alltså beroende av att beslutet fått laga kraft. Under sådana förhållanden aktualiseras aldrig frågan om inhibition hos över- instansen. Till skillnad från Kammarrätten i anser regeringen att det framstår som obehövligt att tydliggöra detta i lagtexten. I de fall ett beslut däremot blir gällande och beslutet över- klagas hos en högre förvaltningsmyndighet följer av 29 § FL att över- instansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Detsamma gäller enligt 28 § FPL när ett överklagande prövas av allmän förvaltningsdomstol. I likhet med utredningen anser regeringen att en motsvarande bestämmelse bör tas in i den nya förvaltningslagen. Det måste nämligen under sådana förhållanden finnas en möjlighet att ibland kunna tillfälligt stoppa verkställigheten. Särskilt viktigt är detta om det finns risk för att verkställigheten av beslutet medför skador eller andra negativa effekter för den som påverkas av beslutet som är mycket svåra eller rent av omöjliga att reparera i efterhand. I annat fall skulle värdet för klaganden av att få framgång med sitt överklagande i praktiken kunna minska eller helt utebli. Till skillnad från Kammarrätten i anser regeringen att det inte finns skäl att använda uttrycket inhibition i lagtexten. En sådan legaldefinition skulle enligt regeringens bedömning knappast underlätta enskildas förståelse för regleringen. Kemikalieinspektionen för fram att en förvaltningsmyndighet bör ges samma befogenhet att ”förordna rörande saken” som förvaltnings- domstolarna har när de överprövar ett överklagat beslut (28 § FPL). 2016/17:180 kan här konstateras att domstolarna får besluta att ett överklagat beslut, om det annars skulle gälla , tills vidare inte ska gälla och även i övrigt besluta rörande saken. Om en myndighet t.ex. har avslagit en begäran om en ekonomisk förmån, får en domstol efter ett överklagande exempelvis besluta att förmånen ska betalas ut då frågan är föremål för domstolens prövning. Behovet för en högre förvaltnings- myndighet av att kunna förordna interimistiskt på motsvarande sätt förefaller inte vara särskilt påtagligt. När det finns en reglering i en specialförfattning om beslutsmyndighetens möjlighet att förordna att ett beslut ska gälla kan dessutom ofta en motsvarande befogen- het tolkas in för överinstansen (T. och B. , Förvalt- ningslagen med kommentar, Juridik 3 uppl. 2010, s. 375). Regeringen anser att det inte finns skäl att ändra den allmänna förfaranderegleringen på denna punkt. 16Överklagande av beslut av enskilda organ Regeringens förslag: Lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter ändras så att lagens bestämmelser redaktionellt stämmer överens med utformningen av motsvarande bestämmelser i den nya förvaltningslagen. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över utred- ningens förslag i denna del. Skälen för regeringens förslag: Utgångspunkten är att offentliga för- valtningsuppgifter fullgörs av de statliga och kommunala förvaltnings- myndigheterna. Med stöd av regeringsformen kan förvaltningsuppgifter emellertid också överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Om en förvaltningsuppgift innefattar myndighetsutövning får ett överlämnande göras endast med stöd av lag (12 kap. 4 § RF). I specialförfattningarna har såväl bolag, föreningar, samfälligheter och stiftelser som enskilda individer på detta sätt fått i uppdrag att svara för vissa delar av den offentliga förvaltningen. De förvaltningsuppgifter som har överlämnats är av varierande slag. I vissa fall utgör uppgifterna den övervägande delen av det enskilda organets aktiviteter. I andra fall är det fråga om en mindre uppgift som utförs vid sidan av t.ex. en närings- verksamhet eller ett ideellt arbete. Uppgifterna kan vara av övervägande teknisk natur. Men det kan också vara fråga om att göra rättsliga bedöm- ningar och fatta beslut som påverkar andra enskilda. Så är exempelvis fallet om uppgiften är att pröva frågor om fördelning av statsbidrag. Den nuvarande förvaltningslagen gäller inte när enskilda rättssubjekt handlägger ärenden inom ramen för en överlämnad förvaltningsuppgift (jfr 1 § FL). Det kan i och för sig framstå som naturligt och konsekvent att samma krav på rättssäkerhet vid handläggningen av förvaltningsären- 2016/17:180 den upprätthålls oberoende av om uppgiften utförs av en myndighet eller överlämnas för att fullgöras av ett privaträttsligt organ. som skett bör dock behovet av att säkerställa att förvaltningslag- ens förfaranderegler följs vid handläggningen av en viss förvaltningsupp- gift som har överlämnats till någon enskild även tills vidare kunna till- godoses genom särskilda föreskrifter som meddelas för den aktuella verksamheten (se avsnitt 5.2). I specialförfattningarna regleras vanligtvis bl.a. frågan om i vilken utsträckning som de beslut som enskilda organ med offentliga förvalt- ningsuppgifter fattar med stöd av författningarna ska kunna överklagas. För vissa frågor om överklagande av sådana beslut finns emellertid all- männa bestämmelser i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter, förkortad över- Det krävs uttryckligt författningsstöd för att ett beslut av ett privat- rättsligt organ ska kunna överklagas. För att överklagandelagen ska bli tillämplig förutsätts därför att det finns särskilda bestämmelser som med- ger att det enskilda organets beslut överklagas till regeringen, till en för- valtningsdomstol eller till en förvaltningsmyndighet (1 § första stycket). I 1 § andra stycket regleras hur lagen förhåller sig till avvikande bestämmelser i andra författningar. Bestämmelserna innebär att avvikande föreskrifter ska tillämpas i stället för överklagandelagens bestämmelser inte bara om de finns i en annan lag eller förordning utan även om de har meddelats av någon förvaltningsmyndighet. Frågan om hur ett beslut av ett enskilt organ överklagas regleras i 2 § Bestämmelserna i paragrafens första stycke mot- svarar 23 § första stycket FL. Bestämmelserna i 2 § andra stycket stäm- mer överens med vad som föreskrivs i 23 § andra stycket FL, med den väsentliga skillnaden att ett överklagande ska ges in till den myndighet som ska pröva det (överinstansen) och inte till det subjekt som har meddelat det beslut som överklagandet avser. Enligt 3 § första stycket är det överinstansen som ska pröva om ett överklagande har kommit in i rätt tid. Om det har kommit in för sent ska överinstansen avvisa överklagandet (jfr 24 § första stycket FL). andra och tredje styckena finns bestämmelser som innebär att ett överklagande i vissa undantagsfall inte ska avvisas, trots att det har Bestämmelserna motsvarar i sak innehållet i 24 § andra och tredje styckena FL. Den särskilda frågan om när en handling ska anses ha kommit in regleras inte i överklagandelagen. till lagen hänvisas till bestämmelserna i 10 § FL om inkommande handlingar (prop. 1986/87:39 s. 72). När överklagandelagen infördes var avsikten att lagen skulle fungera som en temporär lösning i avvaktan på en fullständig översyn av reglerna i ämnet (se prop. 1986/87:39 s. 64). kommit att bli ett normalt och ofta använt instrument i samband med lag- stiftning om offentlig förvaltning genom enskilda och därmed fyllt en Som utredningen anför bör överklagandelagen nu enbart ändras så att lagens bestämmelser redaktionellt stämmer överens med utformningen av motsvarande bestämmelser i den nya förvaltningslagen. föreslår därför att överklagandelagen ändras i enlighet med detta. Regeringens förslag: Den nya förvaltningslagen ska träda i kraft den , då förvaltningslagen (1986:223) ska upphöra att gälla. Ändringarna i förvaltningsprocesslagen och i lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter ska träda i kraft . Den upphävda lagen ska fortfarande gälla i den utsträckning som det i en annan lag eller förordning finns hänvisningar till den lagen. Utredningens förslag: Lagen ska träda i kraft . en föreskrift som har beslutats av regeringen och som gäller vid lagens ikraftträdande avviker från denna lag, har föreskriften företräde även Remissinstanserna: Kammarrätten i , Justitiekanslern, Statskontoret, och till- styrker utredningens förslag till övergångsbestämmelse. instanser, däribland Kammarrätten i och , menar att en tidsbegränsning av övergångsbestämmelsen bör övervägas. Kriminalvården, och Inspektionen för arbetslöshets- försäkringen poängterar vikten av att viss reglering i förordning fortsätter anser att det finns behov av specialreglering i annan lag och menar dessutom att en avvikande föreskrift i förordning även borde kunna ändras, så länge avvikelsen efter ändringen inte inskränker den enskildes rätt enligt lagen i större utsträckning . Några remissinstanser, däribland och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, betonar ett behov av kompletterande utredning för att avgöra vilka förordningar som berörs av övergångs- regleringen och föreslå kompletterande författningsändringar i annan lag Flera remissinstanser framhåller att det finns behov av avsevärd tid för breda utbildnings- och utvecklingsinsatser innan lagen träder i kraft. Bland dem finns , för utveckling i staten och (). CSN anser att datumet för ikraftträdandet bör bestämmas till tidigast efter det att propositionen har lämnats. menar att lagen inte bör träda i kraft före den tidpunkt då nödvändiga specialregleringar är Skälen för regeringens förslag: Den nya förvaltningslagen kommer att innehålla bestämmelser som på flera punkter skiljer sig från regler- ingen i den nuvarande lagen. Även om det i stor utsträckning rör sig om ändringar som ger uttryck för vad som redan följer av praxis och trots att anpassningar som rör lagens tillämpningsområde inte medför föränd- ringar i förfarandet som till sin karaktär är helt främmande för myndigheterna, är det av stor vikt att myndigheterna ges tillräcklig tid för att genomföra behövliga utvecklings- och utbildningsinsatser och anpass- ningar av sina handläggningsrutiner. Regeringen bedömer att tillräcklig tid för sådana insatser och anpassningar ges myndigheterna om lagen träder i kraft . Ändringarna i förvaltningsprocesslagen och 2016/17:180 i lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga för- valtningsuppgifter bör lämpligen träda i kraft . Regeringen föreslår att den nya lagen, i likhet med den nuvarande, görs subsidiär i förhållande till avvikande bestämmelser i annan lag eller för- ordning (avsnitt 5.7). Det innebär att det saknas behov av en sådan över- gångsreglering om fortsatt giltighet för avvikande förordningsreglering som utredningen föreslår. När den nya lagen trätt i kraft är det angeläget att den så snabbt som möjligt får genomslag i så stor omfattning som möjligt i förvaltningen. Det är givetvis betydelsefullt att de skärpningar av regelverket som före- slås, vars övergripande syfte är att ytterligare stärka enskildas rätts- säkerhetsgarantier vid ärendehandläggningen, kan tillämpas i så stor utsträckning som möjligt. Det ligger också ett stort värde i att den ord- ning som inrättas bidrar till att motverka en splittring av förfarande- Hänvisningar till den nuvarande förvaltningslagen förekommer i ett stort antal specialförfattningar. Dessa hänvisningar är av skiftande slag. vissa fall anges att förvaltningslagen ska tillämpas i dess helhet vid I andra fall anges vilka paragrafer i lagen som ska tillämpas i den specialreglerade verksamheten. I några fall pekas enbart ett särskilt stycke i en viss paragraf ut. I åter andra anges särskilda undantag från lagens tillämpning i ett visst förfarande. kan övervägas är att utforma en övergångsreglering som innebär att hänvisningar ändras till att avse den nya lagens bestämmelser. lösning valdes t.ex. vid införandet av offentlighets- och sekretesslagen. Det alternativet framstår dock av flera skäl som mindre lämpligt i sam- band med införande av en ny förvaltningslag. ning mot en sådan ordning är att konsekvenserna blir svåröverblickbara särskilt mot bakgrund av att den nya lagen i flera avseenden – bl.a. när det gäller tillämpningsområdet för många av förfarandereglerna och när det gäller regleringen om rättelse och överklagande – skiljer sig materiellt från den nuvarande. Enligt regeringens bedömning finns det en risk för att en övergångsreglering som innebär att en hänvisning till en bestämmelse i den upphävda lagen ska avse motsvarande bestämmelse i den nya lagen i vissa fall kan komma att föra med sig betydande tillämp- Mot den bakgrunden vill regeringen understryka betydelsen av att de hänvisningar som finns i gällande författningar till den nuvarande förvaltningslagen ändras och anpassas till den nya Arbetet med att se över de följdändringar som kan behövas i både lag och förordning kommer att bli omfattande och ta tid. förande av den nya förvaltningslagen bör enligt regeringens mening inte vänta till dess att resultatet av en sådan fullständig översyn kan redo- Under dessa förutsättningar råder det ingen tvekan om att någon form av övergångsreglering när det gäller befintliga hänvisningar till förvalt- Enligt regeringens mening talar övervägande skäl för att låta den nuvarande förvaltningslagen övergångsvis fortsätta gälla i den utsträckning som det finns hänvisningar i specialförfattningar till den Som framhålls ovan bör ambitionen dock vara att befintlig regler- ing anpassas till den nya lagen så att skilda hand- läggningsrutiner i förfarandet i möjligaste mån kan undvikas. Ett arbete Prop. 2016/17:180 med att se över lagstiftningen i syfte att åstadkomma en sådan anpass- ning har inletts inom . Att det arbetet ännu inte slutförts hindrar enligt regeringens uppfattning inte den nya lagen träder i kraft. Lagrådet föreslår en utformning av övergångsbestämmelsen som tar sikte på bestämmelserna i specialförfattningarna. Regeringen anser dock att lydelsen enligt lagrådsremissens förslag bör stå kvar eftersom den avser de bestämmelser i den upphävda lagen som specialförfattningarna hänvisar till, vilket är i linje med hur övergångsbestämmelser om fortsatt giltighet brukar utformas. Regeringens bedömning: Rättssäkerheten för enskilda stärks genom att regleringen i den nya förvaltningslagen görs tydligare och mer hel- täckande och genom att kraven på myndigheterna i skilda hänseenden Förslagen skapar förutsättningar för en bättre och säkrare ärendehandläggning hos myndigheterna. Betoningen på förfarandet i första instans förstärks ytterligare. Reformen bedöms medföra marginella kostnadsökningar för statliga förvaltningsmyndigheter och domstolar. Dessa bör kunna finansieras inom befintliga anslagsramar. Lagförslagen innebär att regleringen av förvaltningsförfarandet blir tyd- ligare och mer heltäckande än i den nuvarande lagen. innebär förslagen även att rättssäkerheten för enskilda ytterligare stärks. En stor del av de föreslagna bestämmelserna i den nya lagen har en motsvarighet i den nuvarande lagen. Flera av dessa föreslås föras över till den nya lagen med endast språkliga och redaktionella justeringar och När de gäller de nya bestämmelser som inte har någon direkt motsvarighet i den nuvarande lagen, föreslås i åtskilliga fall kompletteringar som i första hand syftar till att ge uttryck för några av de allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser som anses gälla i förfarandet redan på grund av den praxis som har utvecklats i domstolarnas rätts- tillämpning och efter granskningsuttalanden som gjorts av Det gäller exempelvis i fråga om förslagen att ge uttryck för principerna om legalitet, objektivitet och proportionalitet.