prop · H50350 · 2017-12-15 00:00:00 — är medveten om dessa brister, men fördjupar sig inte denna begreppsdiskussion eftersom granskningen är inriktad mot den forensiska verksamheten, inte mot brottsuppklaringen i sig. 2Brottsförebyggande rådets kriminalstatistik över personuppklarade brott 2007 och 2016. 3Brottsförebyggande rådets kriminalstatistik över anmälda brott 2007 och 2016. R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N 1.2 Syfte och avgränsningar Syftet med granskningen är att undersöka om den forensiska verksamheten bidrar till personuppklaringen av brott på ett effektivt sätt, dvs. om de forensiska metoderna används effektivt och om resursanvändningen i den forensiska organisationen är effektiv. Granskningen avser hela brottsutredningsprocessen: fr.o.m. att ett brott anmäls, t.o.m. att brottsutredningen lämnas till åklagare för åtalsprövning. Det innebär att både och är föremål för granskning. För del berör granskningen processerna förundersökningsledning och åtalsprövning. För del omfattar granskningen all forensisk verksamhet förutom IT-forensik. IT-forensik som innebär att undersöka digitala spår i elektronisk utrustning såsom datorer och telefoner är av mycket stor betydelse för möjligheter att klara upp brott, men lämnas utanför denna granskning för att den inte ska bli alltför omfattande. Forensisk verksamhet bedrivs även på i form av rättsmedicin, rättskemi och rättspsykiatri. Dessa verksamhetsgrenar är också centrala för brottsuppklaringen, men lämnas utanför denna granskning av samma skäl som för IT-forensiken. Följande kategorier av forensiska undersökningar omfattas av granskningen: •säkring och analys av fingeravtryck, DNA-spår samt sko- och verktygsspår •undersökningar av blodspår, kroppsvätskor och andra biologiska material •undersökningar av urkunder och dokument •undersökningar av kemiska ämnen, explosivämnen, droger, gifter och alkohol •undersökningar av färg, glas, fiber, olja och fett Granskningen omfattar alla de verksamhetsgrenar inom som kommer i kontakt med dessa undersökningstyper: de forensiska sektionerna i de sju polisregionerna, NFC6, brottsutredningsverksamheten och ingripandeverksamheten. har också granskat samverkan mellan NFC, polisregionernas forensiska sektioner, utredningsverksamheten och ingripandeverksamheten samt , eftersom kvaliteten på denna samverkan påverkar effektiviteten i den forensiska verksamheten. 5Undersökning av huruvida olika material har hört samman genom en jämförande undersökning av t.ex. bryt- eller klippkanter. 6Riksrevisionen har dock inte granskat NFC:s interna ärendeprocesser (liggtider och möjligheter för stordrift). 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När det gäller spårsäkring har utöver brottsplatsundersökningarna lagt vikt vid registertopsningar. Polisen har enligt 28 kap. 12 a § rätt att registertopsa, dvs. ta salivprov för DNA-profil på skäligen misstänkta för brott för vilket man kan räkna med att påföljden inte endast blir böter. DNA- profilerna lagras i ett register som används vid körningar mot spårregistret, dvs. den databas där DNA-profiler från icke identifierade gärningspersoner lagras.7 Lagstiftarens intention med denna åtgärd är att öka brottsuppklaringen genom att skapa ett register över den kriminellt aktiva populationen.8 Registertopsning har visat sig vara en mycket effektiv forensisk metod. DNA-profiler som påträffats på en brottsplats får i av fallen träff mot en person i DNA-registren inom samma år.9 Tabell 1 Statistik över misstänkta och DNA-profiler 2008–2013 Antalet nya profiler i Andel av nya brotts- med fängelse i straff- Källa: Statistik från NFC och (statistik – dnr 0368/13). Statistik över antalet personer som skäligen misstänkts för brott med fängelse i straffskalan 2014–2016 fanns inte tillgänglig vid granskningens slutförande. Som tabell 1 visar registertopsas dock inte alla personer som skäligen misstänks för brott med fängelse i straffskalan. I vissa fall har man sannolikt avstått från registertopsning med beaktande av proportionalitetsprincipen.11 menar emellertid att det är angeläget att granska om det finns andra skäl till att 7I 4 kap. 1–10 §§ polisdatalagen (2010:361) finns bestämmelser om hur får föra register över DNA-profiler. 2005/06:29, s. 19 f. 9NFC:s webbplats, DNA-registren, hämtad , logi/dna-register/. 10Skäligen misstänkta med beslut. har i framtagandet av statistiken valt brottskoder utefter lagrum och straffskala. 11Proportionalitetsprincipen innebär att en myndighet inte får använda mer ingripande åtgärder mot en person än vad som krävs med hänsyn till ändamålet. R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N registertopsning inte sker, eftersom det i så fall skulle innebära ett ineffektivt utnyttjande av den forensiska möjlighet som registertopsning utgör. Daktning (daktyloskopering), vilket innebär registrering av fingeravtryck och fotografering av en misstänkt person, är också en betydelsefull forensisk metod. Både registertopsning och daktning sker ofta i samband med att en misstänkt är gripen och befinner sig i arresten. Gruppchefen i arrestintaget har rätt att besluta om daktning, men inte om registertopsning. Eftersom det senare anses vara ett större intrång i den personliga integriteten måste det beslutet i stället fattas av en förundersökningsledare. Det är därmed färre personer som har rätt att besluta om registertopsning, och har därför valt att i granskningen lägga vikt vid registertopsning. 1.3 Två aspekter av effektivitet har granskat den forensiska verksamheten utifrån två aspekter: •om de forensiska metoderna används effektivt, och •om resursanvändningen är effektiv. 1.3.1 Om de forensiska metoderna används effektivt utgångspunkt är att brott ska beivras och att det ska ske på ett rättssäkert sätt. Som framgår av 23 kap. 4 § första stycket ska de omständigheter och bevis som talar såväl till den misstänktes fördel som till dennes nackdel tas till vara och beaktas under förundersökningen. En viktig del av detta är att säkra teknisk bevisning, dvs. att samla in relevanta spår och analysera dessa genom forensiska metoder för att därefter kunna styrka eller avfärda misstankar. Enligt regleringsbrev ska myndigheten genom att fullgöra sina uppgifter bidra till att minska brottsligheten och öka människors trygghet. Det förutsätter enligt bl.a. att både antalet och andelen personuppklarade brott ökar. har granskat denna aspekt genom att undersöka om de forensiska metoder som finns kommer till användning i de fall då det är möjligt och försvarbart, sett till gärningens straffvärde samt till annan bevisning eller andra arbetsmetoder som är mer kostnads- eller tidseffektiva. Specifikt avser denna aspekt av granskningen spårsäkring och laborativa undersökningar, dvs. i vilken utsträckning och med vilken kvalitet brottsplatsundersökningar och andra former av spårsäkring sker, och om de forensiska analyserna genomförs på ett sådant sätt att den tekniska bevisning som genereras motsvarar de krav som ställs i rättsprocessen. 1.3.2 Om resursanvändningen är effektiv utgår från att verksamheten ska bedrivas effektivt. Av 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) framgår att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. För Polisens forensiska organisation innebär det att 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N den på ett resurseffektivt sätt ska säkra och analysera de tekniska material som behövs för att bidra till ökad personuppklaring. Det innebär också att det är den samlade verksamhetens behov i som ska ligga till grund för hur den forensiska verksamheten ska bedrivas. har granskat resursanvändningen genom att undersöka arbetsmetoderna och tidsåtgången i den forensiska processens olika delmoment. Revisionsbevisen i denna granskning består av förstahandsmaterial som samlats in med hjälp av en enkätundersökning, en ärendegranskning och intervjuer. Skriftliga källor, bl.a. rapporter och statistisk information, har också använts. En enkätundersökning har genomförts med respondenter från och . Bilaga 1 innehåller en mer utförlig diskussion om utformning, urval och genomförande av enkätundersökningen. På riktades enkäten till ett obundet slumpmässigt urval av hälften av alla operativt verksamma åklagare (424 av 847 personer). Totalt svarade 190 av dessa på enkäten, vilket innebär en svarsfrekvens på . På genomfördes enkäten som en totalundersökning riktad till samtliga personalgrupper som kommer i kontakt med forensik. Inom den forensiska verksamheten riktades enkäten till kriminaltekniker, lokala brottsplatsundersökare och laborativ personal, både vid de forensiska sektionerna i polisregionerna och vid NFC. Inom utredningsverksamheten riktades enkäten till utredare och förundersökningsledare, och inom ingripandeverksamheten till ingripandepoliser, inre befäl och jour-förundersökningsledare. Enkäten besvarades anonymt i form av en webb-enkät som respondenterna nådde genom en länk i ett e-postmeddelande som distribuerades med hjälp av . Av de 13 827 polisanställda som tillfrågades om att fylla i enkäten filtrerades de som inte längre hade relevanta arbetsuppgifter bort med hjälp av urvalsfrågor. Totalt 1 602 respondenter filtrerades bort på detta vis. Av resterande respondenter svarade 4 015 personer, vilket innebär en svarsfrekvens på . Information om de olika personalgruppernas respektive svarsfrekvens finns i bilaga 1. Enkätundersökningen samlade in information som berör granskningens båda aspekter, dvs. om de forensiska metoderna används effektivt respektive om resursanvändningen i den forensiska verksamheten är effektiv. Enkäten avsåg därför följande områden: •utförande och kvalitet i spårsäkringen, inklusive registertopsning •samverkan mellan de olika verksamhetsgrenarna inom den forensiska processen R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N •beställningar och avbeställningar av forensiska undersökningar •väntetider och beställarservice i den laborativa verksamheten •de forensiska undersökningarnas kvalitet och användbarhet ifråga om utredning och lagföring För att säkerställa att resultatet från enkätundersökningen även reflekterades i faktiska ärenden valde att triangulera med hjälp av en ärendegranskning som avser . Den omfattar 100 avslutade ärenden om bostadsinbrott från tidsperioden –30 juni 2016.12 Antalet avslutade ärenden om bostadsinbrott var 22 782 . De 100 ärendena har valts ut obundet och slumpmässigt, och resultatet är därför generaliserbart.13 Ärendestudien avser granskningens båda aspekter, och fokuserar därför på om relevanta forensiska metoder har använts effektivt i varje enskilt ärende, samt om resursanvändningen har varit effektiv. Varje ärende har granskats med avseende på följande: •vem som utfört brottsplatsundersökningen (lokal brottsplatsundersökare, ingripandepolis eller kriminaltekniker) •när i tiden brottsplatsundersökning har genomförts •vilka spår som säkrats •om förundersökningen har slutredovisats till åklagare Det är allmänt känt att grova brott tar upp en allt större del av Polisens resurser . har läget varit ansträngt, inte minst i polisregion har belyst Polisens arbete med grova brott från ett forensiskt perspektiv.15 NFC har med anledning av Statskontorets granskning upprättat en handlingsplan för att komma till rätta med de brister som identifierats.16 När granskning inleddes pågick NFC:s arbete med att åtgärda de brister som Statskontoret funnit, och det fanns därför inte anledning för att ytterligare specifikt granska samma område. 12Inbrottsstöld, i bostad (lägenhet, villa) inräknat såväl fullbordade brott som försök därtill. 13För mer information om urval och genomförande av ärendegranskningen, se bilaga 1. 14Polisens webbplats, Polisen hanterar situationen med regionala och nationella resurser, hämtad 2017- 05-02, ala-och-nationella-resurser. 15Statskontoret (2016:2): Häktningstider och forensiska undersökningar. 16Handlingsplan avseende långa häktningstider, NFC, , dnr A339.883/2015. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Forensikens roll i arbete med mängdbrott17 har däremot inte granskats , då (Brå) gjorde en sådan undersökning.18 har därför bedömt att det är angeläget att som en del av denna granskning specifikt undersöka hur Polisen arbetar med att utreda brott som drabbar många människor. Inbrottsstöld i bostad är en kategori av brott som innebär en allvarlig kränkning för den som blir utsatt, och antalet sådana brott har ökat de senaste tio åren.19 Personuppklaringen är dock låg, endast 4 procent.20 utgångspunkt är att uppklaringen av dessa brott bör kunna öka eftersom det finns relativt goda förutsättningar för att söka efter spår på en brottsplats där någon har brutit sig in och sedan avvikit. Dessutom är inbrottsstölder ofta seriebrott som begås av kringresande ligor.21 Om Polisen arbetar aktivt och systematiskt med att analysera teknisk bevisning och vittnesmål, kan mönster i tillvägagångssätt observeras och leda till att gärningspersonerna kan gripas. Det är emellertid viktigt att notera att det endast är ärendegranskningen som uteslutande är inriktad mot bostadsinbrott. I övrigt omfattar granskningen, inklusive enkätundersökning och intervjuer, alla typer av brott. Inom ramen för granskningen har intervjuat drygt 60 personer, såväl chefer som medarbetare vid och . Vid har intervjuat företrädare för utredningsenheten, utredningssektionerna, de forensiska sektionerna och ett lokalpolisområde vardera i polisregionerna Väst och Öst. Företrädare för den forensiska sektionen och sektionen för lokala brottsplatsundersökare i polisregion samt utredningsenheten och den forensiska sektionen i polisregion har också intervjuats. har dessutom intervjuat NFC:s ledning, företrädare för NFC:s huvudlaboratorium i och dess laboratorier i och . Samtliga intervjuer har varit semistrukturerade. Inför varje tillfälle förberedde frågor riktade till den eller de specifika respondenterna, men lät samtalet flöda relativt fritt för att respondenterna skulle ha möjlighet att ta upp de teman som 17Mängdbrott är brott som är vanligt förekommande och där förundersökningen oftast leds av polisen. Exempel på mängdbrott är stöld, inbrott, skadegörelse, bedrägeri, misshandel, olovlig körning samt rattfylleri. 18Brottsförebyggande rådets rapport 2013:20: Polisers syn på utredning av mängdbrott. Med utgångspunkt i denna rapport utvecklade en arbetsmodell med syfte att öka uppklaringen av mängdbrott. Modellen testades i ett försöksprojekt 2014 och redovisades i rapporten – Försöksprojekt för ökad uppklaring av mängdbrott (2015:9). 19Enligt Brottsförebyggande rådets kriminalstatistik var antalet anmälda inbrottsstölder i bostad i 16 2007 och 21 2016. 20Enligt Brottsförebyggande rådets statistik över personuppklaringsprocent . 21Enligt uppgifter från via intervjuer i polisregion , och samt enkätundersökning, . R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N de fann väsentliga. intervjuade en respondent åt gången, och vid andra tillfällen tog intervjuerna formen av fokusgrupper med 2– 11 deltagare. Intervjuerna har avsett båda aspekterna av effektivitet, dvs. om de forensiska metoderna används effektivt, och om resursanvändningen är effektiv. De frågor som ställdes berörde därför spårsäkring och forensiska analyser, såväl som arbetssätt och resursanvändning. Intervjuerna genomfördes i två olika faser av granskningen: före och efter enkätundersökning och ärendegranskning. Den första omgången av intervjuer syftade till att skapa en bild av verksamheten utifrån de två effektivitetsaspekter som granskningen avser. Iakttagelserna från dessa intervjuer användes som underlag för att utforma enkätundersökningen och ärendegranskningen. Efter att dessa hade slutförts genomfördes en andra omgång intervjuer, som syftade till att klargöra oklarheter och följa upp vissa teman som framträtt extra tydligt ur enkätundersökning och ärendegranskning. 1.4.4 Dokumentstudier och statistisk information Vi har under granskningen tagit del av skriftliga källor i form av dokumentation från och samt forskningsrapporter och utredningar. Statistisk information över antalet registertopsningar och handläggningstider för olika forensiska undersökningar på NFC har också använts. Det skriftliga underlaget berör båda aspekterna av den forensiska verksamheten, dvs. om de forensiska metoderna används effektivt, respektive om resursanvändningen är effektiv. En fullständig lista över dessa skriftliga källor återfinns i slutet av denna rapport. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Polisens forensiska organisation Enkelt uttryckt syftar forensik till två saker: dels att inom ramen för en brottsutredning föra utredningen framåt och ta reda på vad som har hänt på en brottsplats, dels att genom teknisk bevisning ligga till grund för en rättslig process där den misstänkte blir antingen lagförd eller avförd från misstankarna. Den forensiska processen inleds på brottsplatsen och sträcker sig som längst till domstol där den tekniska bevisningen läggs fram. Den tekniska bevisningen genereras med hjälp av olika naturvetenskapliga metoder, och den är särskilt viktig när det saknas misstänkta eller vittnen. Med den som grund kan Polisen också söka efter samband mellan olika brottsplatser för att hitta likheter i tillvägagångssätt och på så sätt kunna klara upp brott, t.ex. organiserad seriebrottslighet. har granskat Polisens forensiska organisation. Denna består, förutom av IT-forensik som inte ingår i denna granskning, av två verksamhetsgrenar: fältverksamhet respektive laboratorieverksamhet. Inom ramen för fältverksamheten bedrivs kriminaltekniska brottsplatsundersökningar i polisregionernas regi med hjälp av personal från de forensiska sektionerna och ingripandeverksamheten. Brottsplatsundersökningar syftar till att säkra spår och därmed klarlägga hur ett brott gått till. Under en brottsplatsundersökning genomsöks brottsplatsen systematiskt efter olika spår som fingeravtryck, skospår, brytspår av verktyg och biologiska spår (kroppsvätskor, hårstrån, o.d.). De spår och det gods som påträffats vid brottsplatsen undersöks och analyseras och protokoll upprättas innan spåren skickas till ett forensiskt laboratorium. Den forensiska personalen kallas ibland även till rättegång för att vittna om händelseförlopp utifrån den tekniska bevisningen. En brottsplatsundersökning kan genomföras av tre olika personalgrupper: kriminaltekniker, lokala brottsplatsundersökare och poliser i ingripandeverksamheten. De två förstnämnda personalkategorierna är forensisk personal. Vid grova brott som mord, väpnat rån, grov misshandel, våldtäkt och mordbrand utförs brottsplatsundersökningen i regel av kriminaltekniker. Dessa är antingen poliser eller civilanställda som har en ettårig kriminalteknisk utbildning, och de arbetar både i fält och på ett forensiskt laboratorium. Vid mängdbrott som inbrott, åldringsbrott och skadegörelse utförs brottsplatsundersökningarna antingen av lokala brottsplatsundersökare eller av poliser i ingripandeverksamheten. Lokala brottsplatsundersökare är poliser med en kortare utbildning i kriminalteknik. Organisationen med lokala brottsplatsundersökare utvecklades för att avlasta kriminalteknikerna och poliserna i ingripandeverksamheten och de spelar en viktig roll, både för att samla in spår på brottsplatser och för att informera målsägande. R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N arbetar som lokala brottsplatsundersökare är dock begränsat (rörde det sig enligt uppgift från om 168 årsarbetskrafter) och de har inte möjlighet att hantera alla mängdbrott. När de lokala brottsplatsundersökarna inte är i tjänst eller har beredskap, t.ex. , utförs brottsplatsundersökningar också av de reguljära polispatrullerna från ingripandeverksamheten. En polispatrull som beordrats till en brottsplats kan dock, efter att ha översiktligt besiktat brottsplatsen, bedöma att lokala brottsplatsundersökare eller kriminaltekniker behöver skickas ut för att utföra brottsplatsundersökningen. Laboratorieverksamheten, dvs. där spåren tas om hand för undersökning och analys, bedrivs både vid NFC och vid polisregionernas forensiska sektioner. NFC, som skapades när den nya trädde i kraft , är en sammanslagning av (), delar av laboratorieverksamheten vid de före detta tekniska rotlarna vid polismyndigheterna i , och samt fingeravtrycksidentifieringen vid det som var . bedrivs således laboratorieverksamhet både vid NFC:s huvudlaboratorium i och vid laboratorierna i , och samt vid forensiska laboratorier i polisregionerna. Totalt finns det 29 forensiska laboratorier i med varierande storlek och verksamhetsinnehåll. Den verksamhet som bedrivs i polisregionernas forensiska laboratorier varierar. Enkelt uttryckt kan man säga att verksamheten är inriktad mot att gå vidare med urval av material som fältpersonal har granskat och gallrat, för att sedan vidarebefordra materialet för undersökning på något av NFC:s laboratorier eller något av de forensiska laboratorier vid polisregionerna som är specialiserade på vissa undersökningskategorier som annars endast NFC utför (t.ex. skospår och vapenundersökningar). Undersökningar som sker innan materialet skickas vidare är t.ex. förprövning av mänskliga besudlingar (t.ex. blod eller sperma), tablettidentifiering och snabbtester av narkotika, framkallning av fingeravtryck, samt fotografering. Laboratorieverksamheten och fältverksamheten i polisregionerna överlappar varandra eftersom merparten () av arbetet på de forensiska laboratorierna genomförs av fältpersonal.22 De flesta spår skickas vidare till något av NFC:s laboratorier. Där analyseras det inskickade materialet och slutredovisas i form av analysbesked eller sakkunnigutlåtanden som kan användas för att identifiera gärningspersoner i polisutredningar, knyta person eller föremål till brottsplatser samt utgöra teknisk bevisning vid åtal och rättegång. kallas också forensisk personal till rättegång för att vittna. 22 : Förstudierapport för den forensiska processen, , dnr A354.673/2015, s. 53. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3 Processansvar och funktionsansvar har NFC processansvaret för all forensisk verksamhet i . Det innebär att NFC ska driva utvecklingen av de forensiska processerna och tillse att verksamheten harmoniseras vid alla laboratorier, så att alla arbetar på likadana sätt. NFC har således processansvar både för sin egen verksamhet och för den verksamhet som bedrivs inom ramen för polisregionernas forensiska sektioner.23 Dock har varje polisregion fortfarande funktionsansvar för den egna forensiska verksamheten, vilket innebär att det är regionpolischeferna som leder den forensiska verksamheten och fördelar arbetet. Funktions- och processansvarets placering har som granskningen gjorts varit föremål för diskussion inom . Frågan behandlas i kapitel 3. 232 b § polislagen (1984:387) samt 11 § första stycket förordningen (2014:1102) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N F R Å N S P Å R T I L L B E V I S – P O L I S E N S F O R E N S I S K A O R G A N I S A T I O N 3Fungerar den forensiska verksamheten effektivt? Detta kapitel redogör för resultatet av granskning. Kapitlet omfattar granskningens två aspekter, dvs. om de forensiska metoderna används effektivt respektive om resursanvändningen är effektiv.