prop · H5039 · 2017-09-18 00:00:00 — Förslagen utgör en proportionerlig begränsning av den kommunala En inskränkning i den kommunala självstyrelsen bör enligt 14 kap. 3 § regeringsformen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den. Bestämmelsen ger uttryck för en proportionalitetsprincip när det gäller inskränkningar i den kommunala självstyrelsen. I denna proposition föreslår regeringen att skolformen förskoleklass ska bli obligatorisk och förenad med skolplikt för sexåringarna. Förslagen medför även utökad skolpliktsbevakning för en ny årskull, skyldighet att erbjuda kostnadsfria skolmåltider och kostnadsfri skolskjuts samt att rektorn, eller hemkommunen när det gäller grundsärskolan, ska göra en bedömning av om en sexåring kan börja direkt i årskurs 1. Förslagen innebär därför ytterligare åtaganden för kommunerna och därmed en viss inskränkning av den kommunala självstyrelsen. När det gäller möjligheterna att vidta åtgärder som är mindre ingripande för den kommunala självstyrelsen gör regeringen följande överväganden. Alla barn som är bosatta i ska erbjudas förskoleklass från och med höstterminen det år då de fyller . Hemkommunen ska även verka för att barnen deltar i den. En mycket stor majoritet av sexåringarna, , är också inskrivna i förskoleklass. De allra flesta elever erbjuds även kostnadsfria skolmåltider och skolskjuts. Dessutom kommer inte syfte, uppdrag, innehåll eller behörighetskrav för förskoleklassen att förändras. Ur ett likvärdighetsperspektiv är det emellertid viktigt att alla barn går i förskoleklassen och därmed får ta del av en utbildning som ska stimulera deras utveckling och lärande och förbereda dem för fortsatt utbildning. Med närvaroskyldighet och skolplikt markeras betydelsen av att alla barn får samma förberedelse inför årskurs 1 i och motsvarande skolformer. Utredningen har även utrett ett alternativ med en förberedande sexårsklass inom (se avsnitt 6.1). Detta alternativ har bara två remissinstanser förordat och alternativet framstår som olämpligt. En sexårsklass skulle dessutom inte vara mindre ingripande för den kommunala självstyrelsen. Syftet med förslaget om obligatorisk skolstart är att förstärka utbildningsperspektivet i förskoleklassen och bidra till en mer likvärdig skola och bättre måluppfyllelse genom att alla elever blir väl förberedda inför lågstadiet. Det finns därför starka skäl för att efter förskoleklassens införande omvandla förskoleklassen från en frivillig till en obligatorisk skolform. Med hänsyn till regleringens ändamål, framstår begränsningen av den kommunala självstyrelsen som nödvändig och proportionerlig. 13.2 Förslagen medför inte några ekonomiska konsekvenser för enskilda huvudmän En utgångspunkt för regleringen av skolväsendet är bl.a. att strukturen i så stor utsträckning som möjligt ska vara gemensam för samtliga skol- och verksamhetsformer samt för alla huvudmän. Lika villkor ska så långt 2017/18:9 som möjligt gälla oavsett om det är fråga om en , statlig eller enskild huvudman. Det innebär bl.a. att det bidrag som kommunen ska lämna till fristående skolhuvudmän ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna skolan. De enskilda huvudmän som främst berörs av förslagen är de som har ett godkännande att bedriva förskoleklass. Enligt uppgift från fanns det 172 enskilda huvudmän för förskoleklass /17. Dessa drev 582 skolenheter med totalt 12 752 elever i förskoleklassen. Regeringens förslag innebär att enskilda huvudmän som bedriver förskoleklass kommer att bli skyldiga att erbjuda obligatorisk förskoleklass. Vissa enskilda huvudmän kan behöva se över sin organisation. Eftersom elevökningen kommer att bli väldigt liten bedöms inte förslagen medföra några negativa konsekvenser för enskilda huvudmän. De ekonomiska åtaganden som förslaget innebär för enskilda huvudmän kommer att kompenseras genom bidrag från elevernas hemkommuner (9 kap. 19–21 §§ skollagen). Sammanfattningsvis innebär detta enligt regeringens mening att förslagen inte medför några negativa konsekvenser för enskilda huvudmän. 13.3 Ekonomiska konsekvenser för staten Ekonomiska konsekvenser för specialskolan Av skollagen framgår att hemkommunen är skyldig att betala ersättning till staten för vissa kostnader för den som är elev i specialskolan eller i förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom specialskolan. ersättning som hemkommunen ska betala framgår av förordningen (SKOLFS 1997:1) om ersättning för elever i specialskolan. specialskolans årskurs 1–10 står ersättningen från kommunerna endast för en del av de totala kostnaderna medan resterande del täcks av stats- Enligt regleringsbrevet för Specialpedagogiska skolmyndigheten (SPSM) är det ekonomiska målet att kommunernas ersättning för för- skoleklass och fritidshem ska ge full kostnadstäckning. 2016 var ersättningen för en elev i förskoleklass inom specialskolan Kostnaderna uppgick enligt SPSM till per elev, men i ett längre perspektiv ger ersättningarna från kommunerna fanns 33 barn i förskoleklass vid special- Utredningen har inte beräknat några kostnader för tillkommande ele- Förskoleklassen vid specialskolan är fortfarande under uppbyggnad och SPSM gör bedömningen att förskoleklassverksamheten kommer att fortsätta öka under , oavsett om förskoleklassen görs obligatorisk eller inte. Kostnaderna för myndighetens utökade skolplikts- bevakning till förskoleklasseleverna bedöms vidare endast bli marginella. Även om det inte finns någon reglering av kostnadsfria resor och skolmåltider för förskoleklassens elever, erbjuder specialskolan detta till sina förskoleklasselever och därmed innebär förslagen Staten står även för kostnaderna för boende och fritidsverksamhet för de elever som inte kan bo hos sina föräldrar . har inga elever i 6–7-årsåldern funnits i boendeverksamheten vid specialskolan. Utredningen beräknar att kostnaderna för elevernas resor kommer att uppgå till ca med helårseffekt. Finansieringen av förskoleklassen ska följa nuvarande system inom specialskolan och anslaget för SPSM ska enligt utredningen därmed utökas för att täcka motsvarande kostnader. Regeringen gör dock bedömningen att anslaget för SPSM inte bör utökas eftersom kostnaderna för skolmåltider och skolskjuts för elever i förskoleklass vid specialskolan redan finns . Ekonomiska konsekvenser för sameskolan Det ekonomiska målet enligt regleringsbrevet för Sameskolstyrelsens verksamhet är att avgiftsintäkterna från barnens hemkommuner för förskola samt ersättningen för fritidshem, förskoleklass och sameskola delvis ska täcka kostnaderna för verksamheten. Kostnader som inte finansieras med ersättningar finansieras via statsbidrag. Den ersättning som hemkommunen ska betala framgår av förordningen (SKOLFS 2011:62) om ersättning för elever i sameskolan eller i förskoleklass eller fritidshem vid en skolenhet inom sameskolan. Ersättningen ska bestämmas efter samma grunder som elevens hemkommun tillämpar vid fördelning av resurser i sin egen grundskola, förskoleklass eller fritidshem. gick 185 elever i sameskolan, varav 30 i förskoleklass. Genomsnittskostnaden per elev i sameskola uppgick enligt Sameskolstyrelsens årsredovisning till , exklusive kostnader för skolskjuts och elevhem. I kostnaden för elevhem ingår inackorderingstillägg och det är fem elever i 10–13-årsåldern som detta berör. Kostnaderna för skolskjuts och elevhem uppgick till per elev 2016 och avser i huvudsak kostnader för skolskjuts. Det finns ingen redovisning av kostnader per elev i förskoleklassen, vare sig i den officiella statistiken eller hos Sameskolstyrelsen. Utredningen har inte beräknat några kostnader för tillkommande elever då den delar Sameskolstyrelsens bedömning att antalet elever i sameskolans förskoleklasser inte påverkas nämnvärt av om verksamheten görs obligatorisk eller inte. Kostnaderna för myndighetens utökade skolpliktsbevakning till förskoleklasseleverna bedöms vidare endast bli marginella. Även om det inte finns någon reglering av kostnadsfria resor och skolmåltider för förskoleklassens elever, erbjuder redan sameskolan detta till sina elever. Därför innebär den nya regleringen ingen kostnadsökning. De kostnader som sameskolan har för detta ingår i den ersättning som betalas av hemkommunen. När det gäller kompensation till kommunerna gör utredningen samma bedömning för elever i sameskolans förskoleklasser som för övriga elever, dvs. att kommunerna inte ska kompenseras för skolmåltider, eftersom de har dessa kostnader. Rätten till skolskjuts bör precis som för övriga elever i sameskolan finansieras av staten i stället för av kommunerna. Kostnaden för skolskjutsar i förskoleklassen beräknas till ca med helårseffekt. Anslaget för Sameskolstyrelsen ska enligt utredningen därför höjas med motsvarande summor. 2017/18:9 Regeringen gör dock bedömningen att anslaget för Sameskolstyrelsen inte bör utökas eftersom kostnaderna för skolmåltider och skolskjuts för elever i förskoleklass vid sameskolan redan finns . Övriga kostnader för staten När ytterligare en årskull får rätt till skolskjuts kan det enligt utredningens bedömning medföra ett ökat antal överklaganden till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Det är svårt att bedöma hur vanligt det kommer att bli med överklaganden av beslut om skolskjuts och resor för sexåringar. Regeringen bedömer att ökningen av antalet mål i de allmänna förvaltningsdomstolarna blir marginell och att de merkostnader som kan bli aktuella ryms inom Domstolars befintliga anslagsramar. Detta gäller även överklaganden i fråga om föreläggande till vårdnadshavare att fullgöra sina skyldigheter när det gäller sexåringars skolplikt. Som utredningen anger används sådana förelägganden bara i extrema fall. Som redovisats i avsnitt 6.1 pågår nödvändiga insatser för kompetensutveckling och implementering för personalen i förskoleklassen. Reformen medför därför inget ytterligare behov av någon omfattande implementeringsinsats. behöver dock uppdatera sin information på webb-sidan till föräldrar om förskoleklassen, när barnen får skolplikt från . Detta bedöms dock rymmas inom myndighetens ordinarie resurser. Regeringen bedömer därför att förslagen inte får några övriga kostnadskonsekvenser för staten. 13.4Förslagen medför positiva konsekvenser för barnen har ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter, . En av grundprinciper är barnets rätt till utveckling som också har nära samband med barnets rätt till utbildning. Rätten till utbildning är även reglerad i FN:s konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter och i om de mänskliga rättigheterna. Syftet med förslagen i denna proposition är att skapa bättre förutsättningar för att alla barn får en likvärdig grundläggande utbildning av god kvalitet. Enligt skollagen ska alla, oberoende av geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden, ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet. Utbildningen ska vidare vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas. Skolan ska främja alla elevers utveckling och lärande (1 kap. 4, 8 och 9 §§). Som tidigare framhållits har kunskapsresultaten sjunkit. Även om ett trendbrott har skett, som t.ex. resultaten från 2015 visar, lämnar många elever utan att ha uppnått behörighet till gymnasieskolans nationella program. En ofullständig grundskoleutbildning försvårar ett framtida aktivt deltagande i såväl fortsatta studier som yrkes- och samhällsliv. Lärande i sig och att gå ut skolan med goda resultat leder till minskad ohälsa samt minskad risk för utanförskap. klara skolan är också den enskilt viktigaste faktorn för barns framtida hälsa. Åtgärder som stärker skolan är därför angelägna. skulle gärna ha sett barnkonsekvensanalyser i betänkandet som på ett mer systematiskt sätt analyserar hur förslagen inverkar på barn och unga. Det gäller framförallt de delar som inskränker elevers och vårdnadshavares valfrihet. Även saknar en tydlig barnkonsekvensanalys av förslagen i betänkandet. Syftet med förslagen i denna proposition är att alla barn ska delta i förskoleklassen. Enligt utredningen har eleverna i förskoleklassen en trygg och lärande miljö. Det är därför värdefullt för en sexåring att få tillgång till utbildning i förskoleklass, både när det gäller det som erbjuds under läsåret och som en förberedelse för starten i eller motsvarande skolformer. Förslagen innebär därmed att förskoleklassen blir mer likvärdig, att förskoleklassens syfte kan förverkligas i större utsträckning och att alla elever kan bli bättre förberedda för den fortsatta skolgången. En portalparagraf i skollagen är bestämmelsen om att barnets bästa ska vara utgångspunkt i all utbildning och annan verksamhet enligt skollagen (1 kap. 10 §). Som utvecklas i skollagspropositionen innebär det att ett barnperspektiv måste anläggas inför alla beslut och åtgärder som rör barn (prop. 2009/10:165 s. 229 f.). Detta gäller självfallet även sådana beslut och åtgärder som kan bli aktuella genom att förskoleklassen blir obligatorisk och förenad med skol- och närvaroplikt. Även om skolplikten innebär en inskränkning av elevernas och vårdnadshavares valfrihet finns det också en viss flexibilitet i systemet. Bland annat kan skolplikten skjutas upp om det finns särskilda skäl. En elev bör också kunna gå om förskoleklassen om det finns särskilda skäl. I utbildningen i förskoleklassen ska också hänsyn tas till alla elevers olika behov. Regeringen har också föreslagit ett mer flexibelt system än utredningen bl.a. när det gäller femåringars möjligheter att börja i förskoleklassen samt för grundsärskolans och specialskolans målgrupper utifrån ett barnrättsperspektiv (se avsnitt 10.2 och 11.3). Även dessa barn ska under vissa förutsättningar kunna hoppa över förskoleklassen och börja fullgöra skolplikten direkt i skolans årskurs 1. Som utredningen anger innebär plikten i sig en markering av att samhället fäster stor vikt vid att alla barn kommer till förskoleklassen och därmed får bättre förutsättningar att lyckas med sin skolgång. Vårdnadshavarna kan inte längre välja att barnet ska stå utanför den förberedelse för som de allra flesta barn får . Eftersom de flesta barn som går i förskoleklassen ofta uppfattar det som att de redan har börjat skolan behöver inte införandet av skolplikt bli särskilt dramatiskt för barnen. Förslaget innebär vidare ingen förändring när det gäller förskoleklassens omfattning. Utbildningen i förskoleklassen ska fortfarande omfatta minst per läsår. Regeringen har också, till skillnad från utredningen, föreslagit en s.k. skyddsbestämmelse även för eleverna i förskoleklassen när det gäller skoltidens omfattning (se avsnitt 6.2). Förslaget är därför förenligt med varje barns rätt till vila och fritid enligt . Förslaget om en bedömning från skolans sida när det gäller ett barns möjlighet att få hoppa över förskoleklassen och börja direkt i årskurs 1 innebär en förändring jämfört med . Förändringen kan dock ses som 2017/18:9 logisk då läsåret i förskoleklassen, i likhet med de efterföljande årskurserna, blir obligatoriskt. Utgångspunkten för bedömningen ska även här alltid vara barnets bästa. För de få elever som stått utanför systemet och kommer att omfattas bl.a. av skollagens bestämmelser om stöd i förskoleklassen kan vidare stödet självklart betyda mycket i individuella fall. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organ beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss. efterfrågar ytterligare analys, bl.a. om de sexåringar som inte går i någon skolform skulle kunna fås att gå i förskoleklassen genom åtgärder som är mindre ingripande än en plikt och om det även i fortsättningen ska finnas möjligheter till vissa ledigheter. pekar också på frågan hur kopplingen mellan utnyttjad ledighet och en senare problematisk skolsituation ser ut, liksom kopplingen mellan PISA-resultat och barns deltagande i förskoleklass. är hemkommunerna skyldiga att erbjuda förskoleklass till sexåringarna, informera vårdnadshavarna om syftet och verka för att barnen deltar i den (9 kap. 4 och 5 §§ skollagen). Trots detta går inte alla barn i förskoleklassen eller deltar inte fullt ut. Det är viktigt att alla barn får lika goda förutsättningar i skolan och ett införande av en obligatorisk förskoleklass säkerställer att alla barn får samma möjligheter att tillägna sig de kunskaper i förskoleklass som de behöver för att kunna nå så långt som möjligt i eller motsvarande skolformer. Med hänsyn till den reglering som redan finns gör regeringen bedömningen att det inte går att nå detta mål med en mindre ingripande åtgärd än att göra förskoleklassen obligatorisk. Som angetts ovan kommer det dock finnas möjligheter att göra avvikelser från huvudregeln om en obligatorisk förskoleklass i vissa fall med beaktande av barnets bästa. När det gäller ledighet kommer det vidare att finnas ett utrymme för rektorn att göra individuella bedömningar utifrån det enskilda barnets situation och bästa (se avsnitt 6.2). Eftersom skolformen är frivillig och det inte heller finns någon närvaroplikt behöver ledigheter inte beviljas och det finns därmed ingen grund för statistik avseende kopplingen mellan utnyttjad ledighet och en senare problematisk skolsituation. När det gäller förhållandet till PISA-resultaten gör regeringen bedömningen att en obligatorisk förskoleklass, förskoleklassens förstärkta uppdrag som genomfördes genom läroplansförändringar och det pågående arbetet med en läsa-skriva-räkna-garanti i förskoleklassen och lågstadiet (se avsnitt 6.1) sammantaget kommer att bidra till att barnen i får en bättre undervisning i skolan, vilket i förlängningen bör återspeglas vid PISA-mätningar. Mot denna bakgrund framstår förslaget som proportionerligt med hänsyn till sitt syfte. Sammantaget bedöms reformen få positiva konsekvenser för de barn som berörs. Förslagen medför positiva konsekvenser för Pojkar har generellt lägre skolresultat än flickor i . Genom att alla sexåringar får förberedelse inför årskurs 1 kan införandet av en obligatorisk förskoleklass med närvaroskyldighet påverka ett litet antal pojkars skolresultat på ett positivt sätt. För de föräldrar, framför allt kvinnor, som är hemma med sina sexåringar blir det en omställning, när barnen får skolplikt och måste närvara i förskoleklassen. De kan få mer utrymme till förvärvsarbete eller studier, vilket får positiva konsekvenser för jämställdheten. Den tillkommande gruppen är dock liten och effekterna på nationell nivå förväntas bli små. 13.6Förslagen medför positiva konsekvenser för de integrationspolitiska målen Målet för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund. En god utbildning minskar risken för utanförskap och förbättrar möjligheterna till integration. Syftet med regeringens förslag är att alla elever ska delta i förskoleklassen. Nyanlända elever utgör en del av den grupp som kan beröras av obligatorisk förskoleklass. När alla sexåringar får skolplikt och måste delta i förskoleklassen får de möjlighet att använda svenska språket och att vara tillsammans med andra barn i grupper med olika bakgrund. Detta gör dem mer förberedda att börja årskurs 1 som sjuåringar. I och med att förslagen, på lång sikt, syftar till att andelen elever som uppnår behörighet till gymnasieskolans nationella program ska öka, påverkas de integrationspolitiska målen i positiv riktning. Även föräldrar kan få utökade kontakter med svenskspråkiga miljöer och fördjupad inblick i det svenska samhället genom att deras barn går i förskoleklassen. Den tillkommande gruppen sexåringar är liten. Det finns ingen statistik över hur stor andel av dessa barn som har utländsk bakgrund och det är därför svårt att bedöma konsekvenserna av förslagen på nationell nivå. 13.7Förslagen berör inte medlemskap i unionen Förslagen berör inte frågor som är reglerade i . Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 1 § I detta kapitel finns bestämmelser om –vilka som omfattas av skolplikt (2 §), –rätten till utbildning (3 §), –hur skolplikten fullgörs (4–9 §§), –när skolplikten inträder (10 §), –tidigare skolstart och undantag från skyldigheten att fullgöra skolplikt i förskoleklass (11–11 b §§), –när skolplikten upphör och rätten att därefter slutföra skolgången (12–16 §§), –deltagande i utbildning (17–19 §§), och –ansvar för att skolplikten fullgörs (20–23 §§). I paragrafen beskrivs innehållet i kapitlet. Ändringen är en följd av att två nya paragrafer, 11 a och 11 b §§, införs i kapitlet. 3 § Enligt 2 kap. 18 § första stycket regeringsformen har alla barn som omfattas av den allmänna skolplikten rätt till kostnadsfri grundläggande utbildning i allmän skola. Av 2 § tredje stycket och 15 § följer även en viss rätt till utbildning utöver skolplikten. Paragrafen innehåller bestämmelser om rätten till utbildning. Andra stycket ändras på det sättet att hänvisningen till 11 § tas bort. Ändringen är en följd av att 11 § inte längre reglerar rätten till utbildning för sexåringar utöver skolplikten utan möjligheten att få börja i förskoleklass redan som femåring. Med sexåringar och femåringar avses här de barn som fyller sex respektive under kalenderåret. Den nya bestämmelsen i 11 § är en fakultativ bestämmelse som inte innebär en ovillkorlig rätt för vårdnadshavarna att bestämma om ett barn ska börja i förskoleklassen redan (se kommentaren till den bestämmelsen). De nya bestämmelserna i 11 a § om tidigare start i och motsvarande skolformer innebär inte heller någon rätt till utbildning utöver skolplikten utan handlar om en sexårings möjlighet att hoppa över det skolpliktiga året i förskoleklassen (se kommentaren till den bestämmelsen). Med en sänkt skolpliktsålder till (10 § första stycket) får alla sexåringar den rätt till utbildning som följer av skolplikten och som anges i denna paragrafs första stycke. 4 § Skolplikten ska börja fullgöras i förskoleklassen. Därefter ska skolplikten fullgöras i eller i den skolform där barnet tas emot enligt 5, 6 eller 7 §, om inte skolplikten fullgörs på något annat sätt enligt bestämmelserna i 24 kap. Skolplikten kan dock börja fullgöras direkt i , grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan enligt 11 a och 11 b §§. I paragrafen regleras i vilka skolformer eller på vilket annat sätt skolplikten ska fullgöras. Förändringen i första stycket innebär att barn som har skolplikt normalt ska börja fullgöra den i förskoleklassen. Därefter ska skolplikten, såsom , fullgöras i , grundsärskolan, specialskolan eller sameskolan eller enligt bestämmelserna i 24 kap. om särskilda utbildningsformer. Att skolplikten ska inträda höstterminen det år då barnet fyller följer av 10 §. Förskoleklassen blir således obligatorisk för alla sexåringar. En sexåring ska kunna gå i en förskoleklass vid en skolenhet med specialskola eller sameskola som och fullgöra av sin skolplikt där. I andra stycket, som är nytt, införs en upplysning om att skolplikten i vissa fall kan börja fullgöras direkt i eller en motsvarande skolform enligt de nya bestämmelserna i 11 a och 11 b §§. Av 11 § följer vidare att ett barn kan tas emot i förskoleklassen redan det år barnet fyller . Barnet har emellertid då ingen skolplikt utan bara närvaroplikt enligt 17 §. Ett barn kan också få skolplikten uppskjuten till enligt 10 § andra stycket om det finns särskilda skäl. Se kommentaren till de nämnda bestämmelserna. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.1 och 10.2. 10 § Skolplikten inträder höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Om det finns särskilda skäl får barnet börja fullgöra sin skolplikt först höst- terminen det kalenderår då barnet fyller . Frågan om uppskjuten skolplikt prövas av hemkommunen efter begäran av barnets vårdnadshavare. Paragrafen innehåller bestämmelser om när skolplikten inträder. Första stycket ändras på så sätt att skolplikten ska inträda höstterminen det kalenderår då barnet fyller . Skolpliktsåldern sänks således med .