prop · H403150 · 2017-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:150 Ytterligare anpassning av svensk rätt till Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen ändringar i utlänningslagen (2005:716) med anledning av den omarbetade Dublinförordningen. Regeringen föreslår bl.a. att om eller beslut om överföring enligt Dublinförordningen överklagas och klaganden yrkar inhibition inom överklagandetiden, får beslutet om överföring inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Den omarbetade Dublinförordningen ................................. Vilka ytterligare anpassningar krävs för att svensk rätt ska överensstämma med Dublinförordningen? 5.1Verkställighet av ett beslut om överföring enligt Några fler anpassningar av svensk rätt krävs inte ............ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Kostnader och andra konsekvenser ................................................. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ............ Den omarbetade Dublinförordningen ............................... Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen (Ds 2016:34) .................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2016/17:150 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Regeringen har följande förslag till lagtext. Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 12 kap. 13 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 12 kap. 9 a §, och närmast före 12 kap. 9 a § en ny rubrik av följande lydelse. Verkställighet av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen Om en utlänning har överklagat ett beslut som eller har fattat om överföring enligt och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) (Dublinförordningen), och inom överklagandetiden har yrkat inhibition av beslutet, får beslutet inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. Detta gäller endast första gången utlänningen yrkar inhibition. Ett beslut att avslå ett sådant yrkande om inhibition ska vara motiverat. Om det i andra fall finns särskilda skäl till det, får besluta om inhibition. finns också i 8 a, 16 a och 18– finns också i 8 a, 9 a, 16 a, 18– 19 a och 20 §§. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2016:1243. 2016/17:150 3 Ärendet och dess beredning och Europeiska unionens råd antog förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning), i fortsättningen kallad ”den omarbetade Dublinförordningen”. Dublinförordningen trädde i kraft och började tillämpas . Som EU-förordning är den direkt tillämplig i EU:s medlemsstater. Vissa lagändringar som motiveras av den omarbetade Dublinförordningen har redan gjorts i svensk rätt (se SFS 2014:792, prop. 2013/14:197). Förordningen finns som bilaga 1. Inom har departementspromemorian Ytterligare anpassning av svensk rätt till Dublinförordningen (Ds 2016:34) utarbetats. En sammanfattning av promemorian och promemorians lagförslag finns i bilaga 2 och bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning över remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2016/06555/L7). Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag för att ytterligare anpassa svensk rätt till den omarbetade Dublinförordningen. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget. Lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har lämnat förslaget utan erinran. Som en del i arbetet med att skapa ett gemensamt asylsystem i EU antog rådet förordning (EG) nr 343/2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har lämnat in i någon medlemsstat, i fortsättningen kallad ”Dublinförordning”. Förordningen ersatte den s.k. . Syftet med Dublinförordning var att på ett tydligt och praktiskt genomförbart sätt avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en asylansökan som lämnats in av en tredjelandsmedborgare i någon medlemsstat. Förordningen skulle även garantera faktisk tillgång till förfarandena för fastställande av flyktingstatus utan att äventyra målet om att asylansökningar ska behandlas snabbt. En huvudprincip i förordningen var att en asylansökan ska prövas av en enda medlemsstat. Förordningen innehöll därför kriterier för att avgöra vilken medlemsstat . 2016/17:150 som ska vara ansvarig för prövningen av en asylansökan. För att uppnå ökad harmonisering och likabehandling av flyktingar och alternativt skyddsbehövande har samtliga rättsakter inom det europeiska asylsystemet omförhandlats och omarbetade versioner har antagits. antog och rådet den omarbetade Dublinförordningen1. upphävdes bl.a. Dublinförordning. Den omarbetade Dublinförordningen innehåller flera förändringar. Förordningen har ett vidgat tillämpningsområde och bl.a. har särskilda rättsäkerhetsgarantier för ensamkommande barn och bestämmelser om förvar och informationsutbyte mellan medlemsstater införts. kom med ett meddelande till och rådet för en reform av det gemensamma asylsystemet. Det övergripande syftet är att frångå ett system som på grund av sin utformning eller bristfällig tillämpning lägger ett oproportionerligt stort ansvar på vissa medlemsländer och främjar okontrollerade migrationsflöden. Man vill i stället övergå till ett rättvisare system som ger säkra och ordnade vägar till EU för tredjelandsmedborgare som är i behov av internationellt skydd. presenterade kommissionen en första uppsättning förslag för att reformera det gemensamma europeiska asylsystemet, bl.a. ett förslag till en ny omarbetad Dublinförordning som ska ersätta den omarbetade Dublinförordningen. Genom förslaget till en ny omarbetad Dublinförordning vill kommissionen etablera en omfördelningsmekanism. Förslaget syftar även till att förenkla och effektivisera handläggningen av Dublinärenden samt minska de sekundära förflyttningarna inom unionen. Förhandlingar om förslaget till ny omarbetad Dublinförordning har inletts mellan medlemsstaterna i rådet. 1 och rådets förordning (EU) nr 604/2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning) Vilka ytterligare anpassningar krävs för att svensk rätt ska överensstämma med Verkställighet av ett beslut om överföring Regeringens förslag: Om en utlänning har överklagat ett beslut som eller har fattat om överföring enligt Dublinförordningen och inom överklagandetiden har yrkat inhibition av beslutet, får beslutet inte verkställas innan en migrationsdomstol har prövat frågan om inhibition. första gången utlänningen yrkar inhibition. Ett beslut att avslå ett yrkande om inhibition ska vara motiverat. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: ombudsmän (), Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , och tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. av innebörden av och skälet till den särskilt stadgade motiveringsskyldig- heten i den nya paragrafen, med hänsyn till den generella motiveringsskyldigheten i 30 § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291). understryker vikten av att informera de sökande, i synnerhet ensamkommande barn, om förfarandet. universitet anser att det bör förtydligas att ett inhibitionsyrkande och den form i vilken detta ges uttryck ska tolkas generöst av har i huvudsak inga invändningar mot förslaget men anser att det ska kompletteras med en möjlighet för sökanden att, för det fall att nya tidigare icke kända omständigheter framkommer, framställa yrkanden om inhibition med samma rättsliga följd (suspensiv verkan) även efter det att överklagandefristen har löpt ut eller om inhibitionsfrågan redan har prövats en gång. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och anser att ett överklagande av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen bör tolkas som ett yrkande om inhibition samt att den som överklagar ska ha rätt att stanna kvar i väntan på resultatet av Skälen för regeringens förslag: Ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen är verkställbart. års Dublinförordning reglerar den omarbetade Dublinförordningen rätten till ett effektivt rättsmedel. I artikel 27 anges bl.a. att det ska finnas en rätt till ett effektivt rättsmedel i form av överklagande eller omprövning i domstol av de faktiska och rättsliga omständigheterna när det gäller Prop. 2016/17:150 beslut om överföring. För att säkerställa en sådan rätt ska medlems- staterna föreskriva ett av tre alternativ för hur ett överklagande av ett beslut om överföring, eller en ansökan om omprövning, ska påverka verkställigheten av beslutet om överföring. Utgångspunkten i samtliga alternativ är att beslutet om överföring är verkställbart till dess att den berörda personen överklagar eller begär omprövning. I ett av alternativen krävs dessutom att den klagande begär inhibition för att beslutet om överföring inte ska få verkställas. Olika alternativ för att säkerställa rätten till ett effektivt rättsmedel Medlemsstaterna har tre alternativ att välja mellan. a)Låta överklagandet eller ansökan om omprövning innebära att den berörda personen har rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. b)Föreskriva att överföringen avbryts automatiskt och avbrytandet upphör efter en viss skälig tidsperiod, under vilken en domstol efter noggrann och minutiös kontroll av begäran ska ha beslutat huruvida suspensiv verkan med anledning av ett överklagande eller en begäran om omprövning ska beviljas. c)Ge den berörda personen möjlighet att inom en skälig tidsperiod begära att en domstol avbryter verkställigheten av överföringsbeslutet i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. Medlemsstaterna ska säkerställa att det finns ett effektivt rättsmedel genom att avbryta verkställigheten av överföringen till dess att ett beslut har fattats om den första begäran om uppskov. Ett beslut om huruvida verkställigheten av överföringsbeslutet ska avbrytas ska fattas inom en skälig tidsperiod, och medge en noggrann och minutiös kontroll av begäran om uppskov. Ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av överföringsbeslutet ska vara motiverat. I alternativ a) är det själva överklagandet eller ansökan om omprövning i sig som grundar en rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten, i avvaktan på resultatet av överklagandet eller omprövningen. Även alternativ b) innebär att ett överklagande eller en ansökan om omprövning i sig medför att beslutet om överföring inte får verkställas. Detta gäller dock endast inom vilken en domstol ska göra en grundlig och noggrann kontroll av överklagandet eller begäran om omprövning och ta ställning till om överföringsbeslutet ska inhiberas. Förutom att överklaga eller ansöka om omprövning krävs enligt alternativ c) att den klagande också yrkar inhibition för att överföringsbeslutet inte ska få verkställas. Yrkandet ska framställas inom en skälig tidsperiod. Om den klagande yrkar inhibition i rätt tid ska en domstol, inom en skälig tidsperiod, ta ställning till om överföringsbeslutet ska inhiberas. 2016/17:150 Det ska krävas en begäran om inhibition (alternativ c) Ett av målen med Dublinförordningen är att ansökningar om internationellt skydd ska kunna behandlas snabbt. Det är därför viktigt att överföringsbeslut kan verkställas . I de allra flesta fall är det som fattar beslut om överföring i första instans. får emellertid i vissa fall också fatta sådana beslut, t.ex. om utlänningen inte har sökt asyl i . Både och beslut om överföring kan överklagas till en migrationsdomstol (1 kap. 9 § och 14 kap. 3 § utlänningslagen samt MIG 2016:4). Enligt nuvarande ordning kan ett överföringsbeslut verkställas även om det har överklagats. Detta gäller också om ett yrkande om inhibition har framställts, under förutsättning att eller migrationsdomstolen ännu inte har beslutat om inhibition. kan, enligt 1 kap. 9 § och 12 kap. 13 § utlänningslagen, vid ett överklagande självmant pröva om överföringsbeslutet ska inhiberas. När överklagandet har överlämnats till en migrationsdomstol har även domstolen en möjlighet att på eget initiativ inhibera beslutet enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Alternativ a) innebär att ett överföringsbeslut som överklagas inte kan verkställas förrän en domstol har prövat överklagandet i sak medan alternativ b) och c) innebär att ett överföringsbeslut som har överklagats kan verkställas när en domstol har prövat frågan om inhibition. Det innebär att beslut kan verkställas snabbare med alternativ b) och c) än med alternativ a). Det som skiljer alternativ b) från alternativ c) är om inhibition ska prövas av domstolen ex officio (på eget initiativ) eller på begäran av den klagande. Även om en migrationsdomstol kan besluta om inhibition ex officio görs en sådan prövning i de flesta fall efter yrkande av en part. Alternativ c) är således mest likt regleringen i svensk rätt. Sedan började tillämpa den omarbetade Dublinförordningen har verket också haft som utgångspunkt att använda sig av alternativ c). Eftersom alternativ c) möjliggör en tidig verkställighet som det är mest likt dagens system och i praktiken redan tillämpas gör regeringen bedömningen att alternativ c) är att föredra av de tre alternativen. En utlänning ska alltså inom en skälig tidsperiod kunna begära att domstolen inhiberar överföringsbeslutet till dess att domstolen prövat överklagandet i sak. Det finns ingen definition av skälig tidsperiod i Dublinförordningen. För att på ett enkelt och praktiskt sätt kunna hantera överklaganden av överföringsbeslut bör tidsfristen att begära inhibition vara densamma som gäller för överklagande, det vill säga från den dag klaganden fick del av beslutet. Att, som förespråkar, låta inhibitionsyrkanden som framställs efter överklagandetiden få suspensiv verkan skulle enligt regeringen motverka Dublinförordningens syfte och riskera att handläggningen av ansökningar om internationellt skydd försenas. En bestämmelse med innebörden att en begäran om inhibition ska göras inom överklagandetiden bör därför tas in i utlänningslagen. I allmänna serviceskyldighet ingår att lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör verkets verksamhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Att lämna information om förfarandet får anses vara en sådan uppgift som typiskt sett ingår i en myndighets serviceskyldighet. Som betonar är denna skyldighet vidsträckt när den enskilde är ett barn och innebär att barn, både barn i familj och ensamkommande barn, ska få information om förfarandet. Regeringen vill framhålla att denna skyldighet är vidsträckt även när den enskilde saknar ett offentligt biträde. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och anser att ett överklagande av ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen bör tolkas som ett yrkande om inhibition, och efterfrågar ett förtydligande av att ett yrkande om inhibition bör tolkas generöst. Särskilt eftersom den som överklagar ett beslut om överföring enligt Dublinförordningen, och då vanligen också vill stanna i , ofta saknar ett offentligt biträde är det viktigt att i oklara fall undersöka vad klaganden avser med sitt överklagande. Detta följer redan av myndigheters och domstolars allmänna utredningsskyldighet och praxis. Att regelmässigt tolka ett överklagande som ett yrkande om inhibition skulle dock föra för långt. Enligt artikel 27.3 c i Dublinförordningen ska ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av ett överföringsbeslut vara motiverat. Som har påpekat finns en motiveringsskyldighet i 30 § andra stycket förvaltningsprocesslagen. Bestämmelsen gäller beslut som innebär att rätten skiljer mål ifrån sig. Någon motsvarande skyldighet att motivera inhibitionsbeslut finns emellertid inte i förvaltningsprocesslagen. Regeringen anser därför att det bör framgå av den nya bestämmelsen i utlänningslagen att ett beslut om att inte avbryta verkställigheten av ett överföringsbeslut enligt Dublinförordningen ska vara motiverat. Om den klagande har framställt ett inhibitionsyrkande i rätt tid får överföringsbeslutet inte verkställas förrän domstolen, inom en skälig tidsperiod, har fattat ett beslut med anledning av detta yrkande. Inte heller i denna del framgår det av förordningen vad som avses med en skälig tidsperiod. Enligt vad som allmänt gäller inom förvaltningsprocessrätten bör domstolen, efter att ett yrkande om inhibition kommit in till domstolen, pröva inhibitionsfrågan skyndsamt (se bl.a. JO:s protokoll i ärende nr 5810-2011). Hur en domstol kan dröja med att pröva ett yrkande om inhibition utan att överskrida kravet på skyndsam behandling är en bedömningsfråga. Om målet innehåller ett omfattande material samt komplicerade och svårbedömda frågor, kan prövningen givetvis tillåtas dröja längre än om det t.ex. rör sig om mål eller ärenden av förhållandevis begränsad omfattning. Mål om överföring enligt Dublinförordningen är ofta av begränsad omfattning. Sådana mål ska dessutom i sin helhet handläggas skyndsamt. Det redan nu gällande skyndsamhetskravet i svensk rätt får anses tillräckligt för att uppfylla kraven i förordningen och det finns inte något skäl att fastställa en skälig tidsperiod inom vilken frågan om inhibition ska prövas. 2016/17:150 Artikel 27 ger enligt sin lydelse inte rätt till överprövning i flera domstolsinstanser. Rätten att stanna kvar i landet i avvaktan på domstolens inhibitionsprövning gäller därför endast vid överklagande till den första domstolsinstansen och dessutom endast första gången den klagande yrkar inhibition . Om klaganden yrkar inhibition är utgångspunkten att detta yrkande ska prövas separat och med förtur, inte minst eftersom verkställigheten avbryts i och med ett inhibitionsyrkande. I syfte att främja en effektiv handläggning bör dock undantag kunna göras om det inte finns skäl att bifalla inhibitionsyrkandet och ett slutligt avgörande är mycket nära förestående, vilket görs . Andra inhibitionsyrkanden får hanteras inom ramen för förvaltningsprocesslagens bestämmelser. De får inte någon suspensiv verkan och innebär därför inte något hinder mot att verkställa beslutet i avvaktan på att domstolen prövar inhibitionsfrågan. 5.2Några fler anpassningar av svensk rätt krävs inte Regeringens bedömning: Några fler författningsändringar med anledning av den omarbetade Dublinförordningen behövs inte. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har någon invändning mot anser dock att sökanden ska ges ökade möjligheter att få ett offentligt biträde vid förfaranden enligt Dublinförordningen. efterfrågar ett förtydligande av om även sådana beslut om inhibition som verket har fattat ex officio har den suspensiva verkan som avses i den omarbetade Dublinförordningen. Skälen för regeringens bedömning: Bestämmelsen i artikel 28 som reglerar förvar skiljer sig i vissa delar från svensk rätt. Enligt principen om företräde ska en EU-förordning tillämpas framför svensk lag om den svenska lagen avviker från EU-förordningen. Detta innebär att t.ex. utlänningslagens bestämmelser om förvar inte ska tillämpas i mål eller ärenden om överföring enligt den omarbetade Dublinförordningen i den mån de avviker från förordningens bestämmelser (se även MIG 2015:5). Några författningsändringar bedöms inte vara nödvändiga i dessa delar. I artikel 28 hänvisas till artiklarna 9–11 i och rådets direktiv /33/EU av om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning) (det omarbetade mottagandedirektivet). Artiklarna innehåller bestämmelser om förvar. Artikel 9 behandlar garantier för sökande som tas i förvar och innehåller bl.a. bestämmelser om vilken myndighet som ska fatta beslut om förvar, om rättslig prövning av sådana beslut och om rätt till offentligt biträde. Artikel 10 behandlar förhållanden för förvar och innehåller bl.a. bestämmelser om att förvarstagna som huvudregel ska placeras i särskilda förvarsanläggningar och om rätten att ta emot besök. I artikel 11, som behandlar förvar av utsatta personer och sökande med särskilda mottagandebehov, finns bl.a. Prop. 2016/17:150 bestämmelser om att medlemsstaterna ska beakta barnets bästa och om inkvartering av ensamkommande barn och familjer. I svensk rätt finns bestämmelser om förvar i 10 och 11 kap. utlänningslagen och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. En förvarstagen kan i vissa fall placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest och då gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. Bestämmelser om barnets bästa finns i 1 kap. 10 § utlänningslagen och bestämmelser om handläggningen av ärenden om förvar och överklagande av beslut om förvar finns i 10 kap. respektive i 14 kap. 9 och 10 §§ utlänningslagen. I 18 kap. 1 § utlänningslagen finns bestämmelser om rätt till offentligt biträde. Bestämmelserna i svensk rätt uppfyller kraven i artiklarna 9–11 i det omarbetade mottagandedirektivet. Några författningsändringar med anledning av hänvisningen i artikel 28 i den omarbetade Dublinförordningen behövs därför inte. Dublinförordningen ställer inget krav på att kostnadsfritt rättsligt bistånd eller biträde beviljas i ärenden eller mål om överföring enligt Dublinförordningen. Regeringen anser därför, till skillnad från vad föreslår, att reglerna om offentligt biträde inte behöver ses över inom ramen för den ytterligare anpassningen till Dublinförordningen. När det gäller verkan av sådana inhibitionsbeslut som fattar ex officio med stöd av artikel 27.4 i den omarbetade Dublinförordningen, är den fråga som belyser föremål för prövning i mål C-60/16. Målet gäller en begäran från Kammarrätten i om förhandsavgörande i fråga om från vilken tidpunkt tidsfristen i artikel 28 om förvar ska beräknas då den asylsökande inte är förvarstagen. En av de frågor som kammarrätten ställer är om det har någon betydelse för beräkningen av tidsfristen om den asylsökande inte själv har begärt inhibition. Regeringen har i målet anfört att förordningen bör tolkas så att tillämpningen och beräkningen av sexveckorsfristen i artikel 28.3 tredje stycket inte påverkas av om det är den enskilde eller den behöriga myndigheten som har tagit initiativ till ett beslut om inhibition. Detta är en fråga för rättstillämpningen och ytterst eftersom det handlar om en tolkning av en EU-förordning. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. 2016/17:150 Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har någon invändning mot förslaget eller bedömningen.