prop · H403208 · 2017-06-20 00:00:00 — I 16 § lagen (1998:189) om förhandsbesked i skattefrågor finns bestämmelser om att ett förhandsbesked som vunnit laga kraft är bindande för och allmän förvaltningsdomstol i förhållande till den enskilde som beskedet angår, om den enskilde yrkar det. 8.2Skattesekretessen gäller inte hos Enligt 27 kap. 1 § OSL gäller sekretess i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fastställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastighetstaxering, för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Sekretessen, som är absolut, gäller bl.a. hos . Sekretessen enligt 27 kap. 1 § OSL gäller enligt 4 § samma kapitel även hos domstol. För uppgifter som inte har betydelse i målet gäller samma sekretess som hos den myndighet uppgifterna har inhämtats från, t.ex. . Om uppgifterna har betydelse i målet gäller sekretessen däremot med ett rakt skaderekvisit, dvs. det råder en presumtion för offentlighet. Om uppgifter som omfattas av sekretess i ett pågående ärende hos eller i ett pågående mål hos en domstol lämnas över till nämnden ska avge ett yttrande finns det inte någon sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften hos 2016/17:208 . Det finns inte heller någon bestämmelse om överföring av sekretess som är tillämplig i en sådan situation (jfr t.ex. 11 kap. och 43 kap. 2 och 9 §§ OSL). 8.3Skattesekretessen ska kunna föras över till Regeringens förslag: Om en domstol eller en annan myndighet begär ett yttrande om god redovisningssed från och i samband därmed lämnar över uppgifter som omfattas av s.k. skattesekretess, ska skattesekretessen bli tillämplig på uppgifterna även hos . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, däribland Hovrätten för Nedre , , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , , Juridiska fakultetsstyrelsen vid , och FAR (för redovisningskonsulter, revisorer och rådgivare), som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. Tidningsutgivarna och Utgivarna avstyrker förslaget med hänvisning till att det torde komma att försvåra en från samhälleliga utgångspunkter angelägen granskning av revisonsbranschen och att överväganden kring insynsintresset saknas i promemorian. Skälen för regeringens förslag Behovet av en sekretessbestämmelse för att skydda uppgifter om enskilda Med tanke på den starka koppling som finns mellan företagsbeskattning och redovisning är det av stor vikt att innebörden av god redovisningssed kan klargöras i rättstillämpningen i samband med beskattning. Enligt regeringens mening är det därför viktigt att domstolar och förvaltningsmyndigheter inte tvekar att i ärenden eller mål om företagsbeskattning vid behov inhämta yttranden från och att nämnden får ett så gott underlag som möjligt för sin bedömning. Om uppgifter som omfattas av sekretess i ett pågående ärende hos eller i ett pågående mål hos en domstol lämnas över till nämnden ska avge ett yttrande finns det, som nämns i avsnitt 8.2, inte någon sekretessbestämmelse som är tillämplig på uppgiften hos . Det finns inte heller någon bestämmelse om överföring av sekretess som är tillämplig i en sådan situation. påpekar kan avsaknaden av sekretess hos även avhålla en skattskyldig från att ansöka om förhandsbesked angående en skattefråga där innebörden av god redovisningssed aktualiseras. Enligt regeringens mening är det viktigt att regleringen är utformad så att den inte i praktiken hindrar eller hämmar myndigheter från att inhämta yttranden från när det finns behov av det. En ordning som skulle kunna tillämpas för att säkerställa att känsliga uppgifter inte sprids obehörigen skulle kunna vara att eller berörd domstol avidentifierar de handlingar som sänds över till . Akter i skatteärenden eller skattemål är dock ofta mycket omfattande och att genomföra en avidentifiering kan bli mycket arbetskrävande, vilket innebär att ett sådant förfarande kan försena handläggningen avsevärt eller leda till att något yttrande inte inhämtas. Ett annat alternativ, som föreslås i promemorian, skulle kunna vara att utvidga sekretesskyddet för uppgifter som lämnas till när ett yttrande från nämnden begärs. Det stora flertalet remissinstanser ställer sig bakom förslaget i promemorian om överföring av sekretess i dessa fall. Tidningsutgivarna och Utgivarna framför dock att förslaget i promemorian skulle kunna komma att försvåra en från samhälleliga utgångspunkter angelägen granskning av revisionsbranschen. När det gäller den avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset som alltid ska göras när införande av sekretess övervägs bör framhållas att den typ av uppgifter det här är fråga om inte rör revisionsbranschen i sig utan är uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden som finns inom beskattningsverksamheten. Sekretessen kan omfatta såväl uppgifter om den som är föremål för bestämmande av skatt som uppgifter om tredje man. Det kan t.ex. handla om uppgifter om affärs- och driftförhållanden. Sekretessen träffar inte allmänna rättsliga resonemang om vad som utgör god redovisningssed. Hos och omfattas uppgifterna av skattesekretessen som är absolut enligt 27 kap. 1 § OSL. Enligt 27 kap. 4 § OSL gäller skattesekretessen som huvudregel med ett rakt skaderekvisit för uppgifter i mål hos domstol. yttranden har inte en omedelbar effekt för en enskild utan det är först vid prövningen i domstol eller hos som yttrandena får effekt för prövningen av ärendet. Både hos och hos domstol omfattas uppgifterna av sekretess. Skyddsintresset måste anses vara lika stort hos som hos och i domstol. Insynsintresset kan knappast anses väga tyngre hos än hos eller domstol. Regeringen gör mot den bakgrunden bedömningen att en ny bestämmelse om sekretess eller en bestämmelse om överföring av sekretess bör införas. Överföring av sekretess är mest lämpligt Med hänsyn till att det inte ska införas mer sekretess än nödvändigt och att syftet med bestämmelsen är att skapa motsvarande sekretess som gäller hos den myndighet som lämnat över uppgifterna till , bör sekretessen enligt regeringens mening inskränkas till sådana uppgifter som redan är sekretessreglerade i 27 kap. 1 eller 4 § OSL. Eftersom sekretessen gäller med olika styrka beroende på om uppgifterna kommer från eller från domstol anser regeringen, i likhet med , att den mest lämpliga lösningen är en bestämmelse om överföring av sekretess till . 2016/17:208 Bestämmelsens placering En bestämmelse om överföring av sekretess bör placeras i 27 kap. OSL (jfr prop. 2008/09:150 s. 326–327). Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Den tystnadsplikt som följer av 27 kap. 1 och 4 §§ OSL inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (27 kap. 10 § OSL). Detta bör gälla även när på grund av den nya bestämmelsen om överföring av sekretess tillämpar dessa sekretessbestämmelser. 9Förbättrat skydd för offentliganställdas personliga integritet 9.1.1Personalsocial verksamhet och uppgifter om enskildas hälsotillstånd m.m. Sekretess i myndigheters personaladministrativa verksamhet regleras i 39 kap. OSL. Offentliganställda har genom regleringen ett visst skydd för uppgifter om sina personliga förhållanden. Vissa sådana uppgifter kan även ur ett verksamhetsperspektiv vara skyddade av andra bestämmelser i . Enligt 39 kap. 1 § OSL gäller sekretess i personalsocial verksamhet. Med detta uttryck avses personalvårdande åtgärder såsom psykologisk, kurativ eller social rådgivning för att främja bl.a. hälsa och arbetstrivsel. För uppgifter som förekommer i en myndighets personaladministrativa verksamhet i övrigt gäller enligt 39 kap. 2 § OSL sekretess för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och för sådana uppgifter om en enskilds personliga förhållanden som hänför sig till ett ärende om omplacering eller pensionering av anställd. Sekretessen gäller inte i anställningsärenden, förutom för uppgifter som hänför sig till urvalstester (39 kap. 5 a § OSL) eller för uppgifter i anställningsärenden som gäller myndighetschefer (39 kap. 5 b § OSL). Sekretessen gäller inte heller i ärenden om disciplinansvar eller för uppgifter i beslut i t.ex. omplaceringsärenden och pensioneringsärenden (39 kap. 2 § andra stycket OSL). Skydd mot hot och trakasserier Bestämmelserna i 39 kap. 3 § OSL syftar till att ge offentliganställda skydd mot hot och trakasserier. I paragrafens första stycke stadgas att sekretess gäller i myndigheternas personaladministrativa verksamhet för uppgifter om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgifterna röjs. förhållanden omfattar såväl uppgifter om t.ex. adress och telefonnummer till bostaden som uppgift om den enskildes namn (se prop. s. 23 och prop. 2003/04:93 s. 45). Uppgifter om en enskilds personliga Prop. 2016/17:208 förhållanden kan även avse uppgifter om en närstående. Bestämmelsen är försedd med ett s.k. kvalificerat rakt skaderekvisit, vilket innebär att det råder en stark presumtion för att uppgifterna är offentliga. Uppgifter som omfattas av bestämmelsen kan således inte hemlighållas rutinmässigt, utan endast i undantagssituationer. I förarbetena anges att bedömningen ofta bör kunna göras mot bakgrund av omständigheterna när uppgifterna begärs utlämnade, t.ex. att den person som begär att få ta del av uppgifterna uppträder hotfullt (se prop. 1986/87:3 s. 8–9). Termen personaladministrativ verksamhet ska inte tolkas alltför snävt. Det har bl.a. ansetts att förande av listor över var man kan nå personal som kan behöva tillkallas utom tjänstetiden och förteckningar över kravallutrustad personal, där det framgår vilken polisman som har ett visst nummer på sin hjälm, ingår i myndighetens personaladministrativa verksamhet (se prop. 1986/87:3 s. 23 och prop. 2003/04:93 s. 45). Detta gäller även när listorna förs på ett annat ställe än hos en personaladministrativ enhet hos myndigheten. Begränsningen till uppgifter i personaladministrativ verksamhet innebär dock att bestämmelsen inte ger stöd för att hemlighålla vem som har handlagt ett ärende eller vem som har fattat ett visst beslut. Exempelvis har en part i ett ärende hos en myndighet ett berättigat intresse av att få veta vem som har handlagt hans eller hennes ärende (se prop. 1986/87:3 s. 23). 9.1.3Sekretess för personal som är särskilt utsatt Starkare skydd för vissa uppgifter hos vissa myndigheter Ett särskilt starkt sekretesskydd gäller enligt 39 kap. 3 § andra stycket OSL för vissa uppgifter hos ombudsmän () och, i den utsträckning regeringen har föreskrivit det, hos myndigheter där personalen särskilt riskerar att utsättas för allvarligt men. Sekretessen är begränsad till uppgifter om enskildas bostadsadress, hemtelefonnummer, personnummer och andra jämförbara uppgifter om personalen, uppgifter i form av bilder som utgör underlag för tjänstekort samt uppgifter om närstående till personalen. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Sekretessen gäller alltså med ett omvänt skaderekvisit vilket innebär att det råder en presumtion för sekretess. Enligt 10 § OSF gäller detta förstärkta sekretesskydd bl.a. i och samt i domstolars personaladministrativa verksamhet. Hur begränsas det förstärkta skyddet? När det förstärkta sekretesskyddet infördes poängterades att rätten till insyn i myndigheternas verksamhet först och främst kräver att allmänheten kan ta del av sådant som rör anställdas tjänst och tjänsteutövning och att den anställde kan nås på arbetsplatsen (se prop. 1993/94:165 s. 34). Något starkare intresse av att allmänheten ska kunna nå en tjänsteman i hemmet, om inte tjänstemannen själv vill det, ansågs inte finnas. Med hänsyn till intresset av att skydda anställda och deras 2016/17:208 familjer inom utsatta områden mot hot och trakasserier ansåg lagstiftaren att det fanns skäl att införa sekretess med ett omvänt skaderekvisit. Regeln om den utvidgade sekretessen inom den personaladministrativa verksamheten skulle enligt förarbetena begränsas till uppgifter och områden där behovet av skydd framstod som särskilt stort. angavs att det förstärkta sekretesskyddet skulle begränsas till att gälla endast hos sådana myndigheter där det fanns ett mera påtagligt behov av För att tillgodose kravet på att sekretess enbart skulle gälla inom områden där det fanns ett verkligt behov angavs att det uttryckligen skulle regleras i vilka myndigheters personaladministrativa verksamhet sekretess för uppgifter kan gälla. gälla hos en myndighet där personalen särskilt kunde riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men. Endast uppgifter hos sådana myndigheter där de anställda på grund av arbetets karaktär regelmässigt utsätts för hot och trakasserier skulle kunna skyddas (se prop. 1993/94:165 s. 34). Det uttalades i förarbetena att det främst är skyddet för uppgifter om bostadsadresser och hemtelefonnummer som borde stärkas. bedömdes även behöva omfatta adress och telefonnummer till sommar- På Lagrådets inrådan utsträcktes skyddet till att också omfatta Regeringen uttalade i den delen att det knappast kan finnas något egentligt insynsintresse när det gäller offentliga funk- tionärers personnummer och att någon som har kunskap om ett person- nummer på ett enkelt sätt via folkbokföringen kan få uppgift om adress till den person numret rör (se prop. 1993/94:165 s. 32–34). sen täcker även in de fall där en myndighets personal kan befaras bli utsatt för våld, inte därför att någon enskild vill hämnas vad han eller hon uppfattar som en oförrätt utan därför att någon kan ha ett intresse av att skada myndighetens verksamhet (se prop. 1986/87:3 s. 23). Sekretesskyddet i bestämmelsen omfattar också andra jämförbara uppgifter avseende personalen. Detta uttryck är avsett att innefatta även del av de uppräknade exemplifierande uppgifterna, t.ex. födelsedatum. Det är vidare avsett att innefatta uppgifter av samma typ som tas upp i exemplifieringen, dvs. uppgifter som möjliggör att personalen kan nås utanför arbetet, t.ex. uppgifter om privata mobiltelefonnummer eller Uttrycket är inte avsett att innefatta uppgifter om Sådana uppgifter kan däremot omfattas av sekretess enligt bestämmelsen i första stycket där det vidare begreppet personliga Uttrycket uppgift om närstående till personalen är avsett att innefatta samtliga uppgifter om närstående, även uppgifter om närståendes namn (se prop. 2003/04:93 s. 45, s. 48 och s. 90 samt 2003/04:KU17). Av 2 kap. 14 § tredje stycket TF framgår att en myndighet inte får efterforska vem den är som begär att få ta del av en allmän handling eller vilket syfte han eller hon har med sin begäran i större utsträckning än som behövs för att myndigheten ska kunna pröva om det finns hinder mot att handlingen lämnas ut. Sökanden har alltså som huvudregel rätt att I vissa fall där en handling omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen är det dock i många fall en förutsättning för att en myndighet ska kunna lämna ut handlingen att myndigheten frågar efter vad handlingen eller uppgifterna i handlingen ska användas Att få kunskap om syftet med en begäran om utlämnande är i sådana Prop. 2016/17:208 fall helt enkelt nödvändigt för att kunna göra sekretessprövningen. förarbetena till den förstärkta personaladministrativa sekretessen uttalades angående styrkan på sekretessen att det omvända skaderekvisitet gör att vid en begäran om utlämnande kommer den tjänsteman som har att pröva framställningen att behöva fråga vad uppgiften ska användas till (se prop. 1993/94:165 s. 34–35). När detta måste efterfrågas får den som begär att få ut handlingen välja mellan att berätta om vad handlingen ska användas till eller att avstå från att få del av handlingen. De allmänna bestämmelserna om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden i 21 kap. OSL som gäller i hela statsförvaltningen gäller också i den personaladministrativa verksamheten. Be- stämmelserna i 21 kap. OSL är primära sekretessbestämmelser (jfr avsnitt 4.4) som gäller oavsett i vilket sammanhang uppgifterna förekommer. Sekretess gäller enligt dessa bestämmelser för t.ex. vissa uppgifter om enskildas hälsa och sexualliv, för vissa uppgifter om förföljda personer samt för vissa uppgifter som rör utlänningar till skydd för deras säkerhet. Tillsammans utgör bestämmelserna i 21 kap. ett minimiskydd för enskildas personliga integritet inom hela den offentliga sektorn. I förhållande till företrädare för arbetstagarorganisationer, skyddsombud m.fl. gäller särskilda begränsningar i sekretessen enligt 39 kap. 3 § OSL, se 10 kap. 11 och 12 §§ OSL. 9.1.4Fotografiska bilder i personaladministrativ verksamhet Fotopresentationers status enligt tryckfrihetsförordningen Ett fotografi som är utlagt på ett myndighetsinternt datanätverk (intranät) är att anse som en handling som förvaras hos den myndighet som har tillgång till bildgalleriet (2 kap. 3 § TF). Eftersom handlingen också är färdigställd och därmed upprättad är fotografiet en allmän handling och ska lämnas ut på begäran, om inte sekretess gäller för uppgiften (2 kap. 2, 3 och 7 §§ TF). Sekretess för fotografier som utgör underlag för tjänstekort infördes ett starkare sekretesskydd för fotografier i offentliga register, bl.a. genom en ändring i folkbokföringssekretessen i 22 kap. 1 § OSL. Vidare utvidgades tillämpningsområdet för den starkare personaladministrativa sekretessen i 39 kap. 3 § andra stycket OSL till att även omfatta uppgift i form av fotografisk bild som utgör underlag för tjänstekort. Bakgrunden till lagändringarna var att det förekom att fotografier i offentliga register användes av politiskt extrema organisationer för hot, trakasserier och kartläggning av enskilda. Företrädare för medierna pekade i lagstiftningsärendet på sitt behov av snabb tillgång till fotografierna. De varnade för att även om medierna vid en prövning enligt en strängare sekretessregel skulle komma att bedömas ha rätt att få ett fotografi utlämnat, riskerar redan tidsutdräkten i samband med en sådan prövning att försvåra nyhetsrapporteringen. 2016/17:208 ärende framfördes också att det ingår i massmediernas uppgifter att granska samhället och dess aktörer och att detta uppdrag ibland innefattar publicering av bilder av enskilda mot de enskildas vilja, eftersom dessa personer vill dölja missförhållanden som allmänheten har rätt att ta del av (se prop. 2003/04:93 s. 30 och 36). I förarbetena till lagändringarna anförde regeringen att när det är fråga om fotografier av enskilda i de offentliga registren har offentlighetsprincipen sin största betydelse som möjlighet för medierna att få tillgång till bilder för att illustrera skildringar av olika slag. Vidare anfördes att det var av särskilt stor betydelse att medierna gavs tillgång till fotografier av personer som i skilda egenskaper utövar makt i samhället eller annars har en roll att spela i skildringen och granskningen av samhälleliga missförhållanden (se prop. 2003/04:93 s. 37). Mot detta ställdes det obehag och den rädsla enskilda känner när fotografier samlas in och används vid gärningar som kanske utgör hotbrott eller förekommer i sammanhang som annars upplevs som hotfulla. Regeringen påpekade att det inte heller går att bortse från att det finns en risk för att t.ex. offentliga tjänstemän som blir föremål för registrering avstår från berättigade ingripanden eller andra åtgärder. De personer som utför registreringen kan nämligen vara personer om vilka det är känt att de inte är främmande för att begå våldshandlingar. Detsamma gäller om en tjänsteman får sin bild publicerad i ett sammanhang som utgör olaga hot eller annars upplevs som hotfullt. Risken är att han eller hon av rädsla för trakasserier eller våldshandlingar avstår från berättigade ingripanden eller andra åtgärder (se prop. 2003/04:93 s. 37). Vid en intresseavvägning fann regeringen att enskildas berättigade krav på trygghet vägde tyngre än mediernas och allmänhetens behov av tillgång till fotografierna. Regeringen fäste särskild vikt vid att sekretess för sådana fotografier inte kunde anses medföra att de grundläggande syften som bär upp offentlighetsprincipen träddes för när. Regeringen konstaterade i detta sammanhang bl.a. att en förstärkt sekretess för fotografier i de offentliga registren inte leder till att sådana allmänna handlingar hos myndigheterna som innehåller sakuppgifter eller bedömningar blir mer svåråtkomliga. Regeringen ansåg att de skäl som anförts för en förstärkt sekretess för fotografier av enskilda i offentliga register hade samma relevans när det gällde frågan om uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort borde omfattas av den starkare personaladministrativa sekretessen (se prop. s.37–38 och s. 49). Fotografier som förekommer i den personaladministrativa verksam- heten och som inte utgör underlag för tjänstekort, bl.a. sådana som finns utlagda på en intranätssida, omfattas inte av övervägandena i nämnda proposition. Sådana fotografier omfattas således av sekretess bara om det i det enskilda fallet kan antas att en anställd riskerar att utsättas för våld eller annat allvarligt men om bilden lämnas ut (39 kap. 3 § första stycket OSL). Det råder alltså en stark presumtion för offentlighet. 9.2Offentliganställda är utsatta för hot och trakasserier Enligt tre senaste rapporter som baseras på Arbetsmiljöundersökningar som genomförs av () på uppdrag, och som belyser arbetet i statlig sektor jämfört med andra sektorer och arbetsmarknaden som helhet har andelen statsanställda som uppgett att de varit utsatta för våld eller hot om våld varit på ungefär samma nivå . Utsattheten har legat (Arbetsmiljön i statlig sektor 2011, 2012:6, Arbetsmiljön i statlig sektor 2013, 2014:6 och Arbetsmiljön i statlig sektor 2015, 2016:7). Det framgår i rapporterna att de statsanställda således inte har blivit mer utsatta för våld eller hot om våld men att det är många som är utsatta (jfr För säkerhets skull – om myndigheters arbete mot hot och våld riktat mot deras anställda, Statskontoret 2012, s. 5–6). Det konstateras i den senaste rapporten från som avser 2015 att andelen anställda som svarat att de utsatts för våld eller hot om våld är i staten och att detta är något lägre än inom kommuner och landsting. Kommuner och Landsting skriver på sin hemsida på internet att hot och våld är ett omfattande arbetsmiljöproblem i kommuner och landsting (). I som avser 2015 (Arbetsmiljön 2015, Arbetsmiljöstatistik 2016:2) framgår att för vissa yrkesgrupper som framför allt finns inom den kommunala sektorn och inom landstingssektorn är andelen som utsatts för våld eller hot om våld så hög som 40–. Det gäller t.ex. sjuksköterskor, vård- och omsorgspersonal, psykologer och socialsekreterare (s. 81–82 och 201–202). I en studie av förekomsten av hot och våld mot anställda på länsstyrelserna framkommer att hot oftast förekommer muntligen via telefon men även vid personliga möten där obehagliga situationer kan uppstå. Ett förhållande som framkom var att medarbetare vid länsstyrelserna upplever att klimatet i relationen mellan myndigheten och de personer som myndigheten har att göra med i arbetet hårdnat. Det är alltså en negativ attitydförändring till myndighetsutövning i sig. I studien framhävs att det under sådana omständigheter är svårt att fatta komplicerade beslut i ärenden. En synpunkt som framkommer i studien är att det kan tyckas enkelt att säkerställa att ett beslut är korrekt och rättssäkert. Om det finns hot i bakgrunden mot den anställde eller mot dennes familj, kompliceras emellertid bilden betydligt (jfr Trygg och ohotad i tjänsten – en studie av förekomsten av hot och våld mot anställda på länsstyrelserna 2010 s. 1).