prop · H40391 · 2017-02-07 00:00:00 — 6Informationshantering och informationsutbyte i brottsbekämpande verksamhet 6.1Informationshantering i brottsbekämpande verksamhet Som har redovisats i avsnitt 4.3 regleras behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten i lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, kallad tullbrottsdatalagen, och förordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, Även flera bestämmelser i personupp- giftslagen (1998:204) är tillämpliga. Enligt 3 § tullbrottsdatalagen ska det finnas en samling uppgifter och handlingar som med hjälp av automatiserad behandling används gemen- samt i verksamheten, den s.k. tullbrottsdatabasen. 2016/17:91 närmare föreskrifter om de register som ingår i tullbrottsdatabasen. Genom 9 § tullbrottsdataförordningen har regeringen föreskrivit att inom ramen för tullbrottsdatabasen får inrätta ett under- rättelseregister för behandling av uppgifter i verkets arbete med att förhindra och upptäcka brottslig verksamhet enligt 7 § 1 tullbrottsdata- lagen. I 5 § tullbrottsdataförordningen anges att får meddela närmare föreskrifter om vilka uppgifter som får behandlas i tullbrotts- databasen. Begreppet databas har en rättslig innebörd utan direkt teknisk anknyt- ning och definieras som en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt inom en verksamhet och utesluter därmed register, se propositionen brotts- bekämpning – Effektivare uppgiftsbehandling (prop. 2004/05:164 s. 60 f.). I detta avseende motsvarar den nuvarande tullbrottsdatalagen de modernare registerlagar som antagits , även om de saknar benämningen databas. bedriver ett omfattande förändringsarbete av it-systemen med avsikt att bygga ett för mer ändamålsenligt it-stöd. Arbetet syftar till att skapa förutsättningar för standardisering och automatisering i den operativa verksamheten. Flertalet av de nu befint- liga uppgiftssamlingarna kommer därför att ersättas av nya it-stöd. Nedan beskrivs några av de befintliga it-stöden, varav en del framöver kommer att ersättas av andra. underrättelseregister regleras som nämnts ovan i 9 § tullbrottsdataförordningen. underrättelseregister i den brotts- bekämpande verksamheten (DART) utgör även diarium enligt 5 kap. offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), för underrättelseverksam- heten. Brottsutredningsärenden diarieförs i , se nedan. I DART behandlas uppgifter bl.a. om händelser, personer, organisa- tioner och transportmedel som kan sättas i samband med allvarlig brottslig verksamhet som det åligger att ingripa mot. Vidare ingår uppgifter om transportmedel eller varor som kan antas ha samband med allvarlig brottslig verksamhet samt uppgifter om hjälpmedel, även om uppgifterna kan hänföras till en person som det inte finns någon misstanke mot. har också ett systemstöd för brottsrapportering och utred- ning (BOW). I BOW behandlas uppgifter om misstänkta personer, genomförda beslag och brottsmisstanke. Även tullåklagarbeslut för utredningsärenden finns i BOW. (TMJ) är ett diarium för den brottsutredande verksamheten och ett register över gjorda beslag. Registret innehåller uppgifter om misstänkta, aktuellt brott och platsen för detta, varor, beslag samt uppgifter om resultatet av den genomförda förundersökningen (dom eller beslut). När en uppgift läggs in i BOW skapas automatiskt ett nytt ärende i TMJ, som används för registrering, uppföljning, komplettering och statuskontroll av beslagsregistret samt för viss utvinning av statistik. Det finns även ett verktyg (TUDOR) för att hantera uppgifter som efter Prop. 2016/17:91 komplettering ska föras över från TMJ till andra myndigheters register, såsom misstankeregister och även för att föra över information till systemstöd CåBra. Misstanke- statistiken nyttjas internt och levereras även till (). Systemet EnVis används av för registrering och utfärdande av strafförelägganden och förs med stöd av förordningen (1997:902) om register över strafförelägganden. Det finns också system som använder som inte tillhör , såsom EU:s tullinformationssystem (TIS) vilket beskrivs närmare i avsnitt 5.4. Det är bara som i har rätt att föra in uppgifter i systemet. är personuppgiftsansvarigt för TIS i samt för de föreskrivna säkerhetsåtgärderna. är Europols informationssystem. lämnar och hämtar uppgifter inom ramen för Europols verksamhetsområde, dvs. i både underrättelseverksamhet och brottsutredningar. Se mer i avsnitt 5.4. TDS är datasystem för klarering av import- och export- ärenden och för att debitera tull och skatter och som alltså inte gäller den brottsbekämpande verksamheten. Systemet kommer att ersättas av , som står för elektroniska systemstöd (i varuflödet). Systemet förs med stöd av lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet. I 4 a § förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i verksamhet finns det en bestämmelse som medger att uppgifter på begäran lämnas ut till de enheter inom som arbetar med brottsbekämpande verksamhet. 6.2Informationsutbyte med andra myndigheter och organisationer har via polisens multifråga (PMF) direktåtkomst till miss- tankeregistret, belastningsregistret, allmänna spaningsregistret, vägtrafik- registret, efterlysta personer inom EU (NEPU) och signalement (SIGN). har även direktåtkomst till Schengens informationssystem (SIS), som också förs av . Vidare har rätt att på begäran få ut uppgifter från passregistret om det behövs i verksamhet för att förebygga, upptäcka och utreda brott. I vägtrafikregistret, som förs av Transportstyrelsen, finns uppgifter om i registrerade fordon, körkort och flygcertifikat samt utfärdade körkortstillstånd och parkeringsanmärkningar. Vid sökning i registret sker samtidig sökning i över efterlysta fordon som förs av Transportstyrelsen på uppdrag av . håller uppgifter om efterlysta fordon, registreringsskyltar och skyltar för Ett fordon kan även spärras i registret om det kan sättas i samband med brottslig verksamhet. har vidare en sambandsman placerad vid och det sker ett omfattande informationsutbyte mellan myndigheterna. har rätt till direktåtkomst till vissa uppgifter i Kustbevak- ningens informations- och beslutsstödsystem (KIBS). KIBS är ett system hos för planering, genomförande och uppföljning av den operativa verksamheten. I KIBS läggs patrullplaneringar in varefter enheterna kompletterar med information om vad som blivit utfört. Där förs även in de observationer och kontroller som genomförts under patrullen liksom dagböcker från bl.a. vakthavande befäl. I KIBS finns också ett fartygsregister som gör det möjligt att se om ett fartyg blivit utsatt för några kontroller eller andra åtgärder och om/när det besökt svensk hamn, skiftat besättning, lämnat förhandsanmälan osv. Inom räddningstjänstområdet dokumenteras alla operationer i KIBS, dvs. planering, genomförande och uppföljning. utbyter även information med inom flera olika samverkansprojekt. När utreder brott ansvarar verket för all dokumentation från förundersökningen. Beroende på vilket brott som utreds är eller åklagare förundersökningsledare. I de förundersökningar som leds av en åklagare sker ett löpande informationsutbyte mellan åklagaren och de tjänstemän vid som genomför förundersökningen. Vissa brottsutredningar kräver, förutom ett nationellt informations- utbyte med polis och åklagare, även ett internationellt informationsutbyte vilket bl.a. sker i gemensamma utredningsgrupper. är enligt 9 § strafföreläggandekungörelsen (1970:60) skyl- digt att lämna uppgifter om utfärdade strafförelägganden till Åklagar- myndigheten. är beroende av återrapportering från Åklagar- myndigheten eller domstol avseende beslut eller dom rörande de brottsutredningar och brottmål som initierats efter rapport från Tull- verket. Detta behövs för att ska kunna fullgöra åter- rapporteringskrav från regeringen, uppfylla interna behov av uppföljning och kvalitetssäkring samt genomföra effektiviseringar avseende informa- tionsutbyte inom myndigheten samt mellan myndigheterna. Enligt åklagardatalagen (2015:433) får bl.a. medges direkt- åtkomst till uppgifter som är gemensamt tillgängliga i åklagarväsendets operativa verksamhet. För att kunna fullgöra myndighetens återrapporteringskrav gentemot regeringen och för att ska kunna skicka respektive ta emot information på ett effektivt sätt har behov av information från domstolarna. I första hand gäller det återrapportering av domstols- avgöranden i mål som avser brott där lett eller biträtt förundersökningen. Återrapportering krävs också för att skyndsamt ska kunna fullgöra sin skyldighet att lämna ut hävda beslag eller förverka beslag. Myndigheter i samverkan för digitalisering av rättsväsendet bedriver tillsammans med flera myndigheter inom rättsväsendet (, , , , Kriminalvården, Kustbevak- ningen, , , och Åkla- garmyndigheten) ett långsiktigt arbete med att utveckla ett elektroniskt informationsutbyte i brottmålshanteringen. Arbetet innebär främst att skapa ett elektroniskt informationsflöde som möjliggör att viss informa- tion kan återanvändas av andra myndigheter i rättskedjan. Härigenom blir det möjligt att lättare följa ett ärende från anmälan till verkställd dom. Myndigheter i samverkan mot organiserad brottslighet m.m. Inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organise- rad brottslighet samverkar med , , , , Polis- myndigheten, , , , , och Arbetsförmedlingen. Samverkan sker på nationell nivå i Nationella underrättelsecentret (NUC), vilket är ett samverkanscenter. Inom NUC sker ett utbyte av erfarenheter om metodfrågor och underrättelseinformation mellan de myndigheter som ingår i satsningen. Det finns även regionala under- rättelsecentrum (RUC), på åtta platser i landet. deltar med en underrättelsehandläggare eller motsvarande vid alla RUC. Inom RUC delas operativ underrättelseinformation. Från RUC får tillbaka underrättelseinformation om kriminella nätverk. Arbetet inom RUC är ärendebaserat och underrättelseverksamheten syftar till att ta fram och bereda ärendet så att det kan leda till förunder- sökningar eller vidtagande av operativa insatser. har även nationell och regional samverkan med andra brottsbekämpande myndigheter som ligger utanför satsningen. Lagändringar på området har trätt i kraft . En lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet (2016:774) och sammanhörande förordning har införts, se mer i avsnitt 10.3. Myndigheter i samverkan mot terrorism mot terrorism är ett samarbete mellan fjorton svenska myndigheter, som syftar till att stärka förmåga att motverka terrorism. Där deltar , Säkerhetspolisen, Försvars- makten, , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Kustbevak- ningen, , , , Strålsäker- hetsmyndigheten, Kriminalvården, och Transport- styrelsen. har utvecklats till ett effektivt forum för myndighets- samverkan för att förbättra förmågan att förhindra terroristattentat. utgör dessutom ett nav i samverkan inom områdena förebygga terrorism och förbereda oss för det fall ett attentat inträffar. har genomfört gemensamma övningar och utbildningar 2016/17:91 samt varit ett viktigt forum för informationsutbyte mellan myndig- heterna. Som har redogjorts för i avsnitt 5.4 har även ett omfattande internationellt informationsutbyte. 6.3Begreppsbildningen vid elektroniskt utlämnande 6.3.1Olika former av elektroniskt utlämnande av uppgifter I många författningar om behandling av personuppgifter regleras frågor om sättet för utlämnande av personuppgifter i elektronisk form genom särskilda bestämmelser. Enligt gängse begreppsbildning kan person- uppgifter lämnas ut i elektronisk form antingen på s.k. medium för automatiserad behandling eller genom direktåtkomst. Utlämnande på medium för automatiserad behandling innebär att den utlämnande myndigheten i varje enskilt fall tar ställning till om uppgifter kan lämnas ut och vilka uppgifter som ska lämnas. En eventuell sekre- tessprövning kan därmed ske i samband med utlämnandet i det enskilda fallet. Utlämnande av uppgifter kan även ske genom direktåtkomst. Vid direktåtkomst fattas beslutet om överföring i varje enskilt fall av mot- tagaren. Sekretessprövningen hos den utlämnande myndigheten måste därför ske redan då uppgifterna görs tillgängliga för direktåtkomst, oavsett om någon mottagare tar del av dem. Av dessa olika varianter av elektroniskt utlämnande är direktåtkomst den mest integritetskänsliga. Denna fråga kommer därför att beröras mer ingående i det följande. Det finns ingen legaldefinition av begreppet direktåtkomst. läggande innebörden av begreppet är att någon har direkt tillgång till någon annans uppgiftssamling och på egen hand kan söka efter information, men utan att kunna påverka innehållet i uppgiftssamlingen. har i ett avgörande (HFD 2015 ref. 61) som gällde socialnämndernas åtkomst till uppgifter i socialförsäkrings- databasen, ansett att gränsdragningen mellan vad som är direktåtkomst i socialförsäkringsbalkens mening och annat utlämnande på medium för automatiserad behandling beror på om den aktuella upptagningen kan förvarad hos den mottagande myndigheten enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, dvs. om den är tillgänglig för myndigheter med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. aktuella fallet förutsatte ett utlämnande att reagerade på en begäran om att de efterfrågade uppgifterna skulle lämnas ut. fick därigenom anses förfoga över frågan om och i så fall vilka uppgifter som skulle lämnas ut. därför att socialnämnderna inte kunde anses ha någon sådan teknisk tillgång till upptagningar som avses i 2 kap. 3 § tryckfrihetsför- Prop. 2016/17:91 ordningen. Detta innebar enligt att förfarandet inte var att betrakta som direktåtkomst enligt socialförsäk- ringsbalken. I begreppet direktåtkomst ligger också att den som är personuppgifts- ansvarig för registret eller databasen inte har någon kontroll över vilka uppgifter som mottagaren vid ett visst söktillfälle tar del av. Den myndighet som lämnar ut uppgifter genom direktåtkomst fattar således inte beslut om utlämnande av de uppgifter som den som har direkt- åtkomst tar del av i varje enskilt fall. I stället måste som angetts ovan en förhandsprövning göras av förutsättningarna för utlämnande. En sådan prövning innefattar alla de uppgifter som mottagaren har möjlighet att ta del av genom sin direktåtkomst. Den faktiska begränsningen av direkt- åtkomsten görs sedan med hjälp av olika tekniska lösningar, beroende på hur omfattningen av direktåtkomsten har begränsats i det enskilda fallet, exempelvis genom olika behörighetsnivåer. Det är den personuppgifts- ansvariga myndigheten som ska se till att åtkomsten rent faktiskt begränsas på det sätt som föreskrivs. Vid författningsreglering av direktåtkomst till uppgifter anges ofta att någon får ha direktåtkomst. Innebörden av detta är inte att den eller de angivna myndigheterna har en ovillkorlig rätt att få ut uppgifterna, utan att den myndighet som innehar informationen får medge sådan åtkomst om den vill det och inte annan lagstiftning, t.ex. om sekretess, hindrar det, se närmare i avsnitt 15.5.3. Den utlämnande myndigheten har ett principiellt ansvar att förvissa sig om att den myndighet som beviljas direktåtkomst vidtar de åtgärder som bedöms vara nödvändiga från säkerhetssynpunkt. 7En ny lag om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet 7.1Det behövs ny lagstiftning Regeringens förslag: En ny lag ska införas som ersätter lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har några invändningar mot anser dock att det borde tas ett samlat grepp avseende myndigheters hantering av personuppgifter, t.ex. genom en gemensam lag. Samfundet hänvisar härvid till de synpunkter av samma slag som det framförde vid remissbehandlingen av polisdatalagen (2010:361) och kustbevakningsdatalagen (2012:145). Skälen för regeringens förslag Enligt regleringsbrev från regeringen ska brottsbekämp- ningen inriktas mot att begränsa den organiserade och storskaliga brottsligheten. ska bidra till att minska antalet kriminella nätverk som ägnar sig åt narkotika-, alkohol- eller tobakssmuggling eller ekonomisk brottslighet (se t.ex. Regleringsbrev för avseende , dnr Fi2015/05629/S3). Informationshantering utgör en central del i brottsbekäm- pande verksamhet. En väl utnyttjad informationsteknik är av stor bety- delse och en förutsättning för myndighetens möjligheter att bedriva sin brottsbekämpande verksamhet på ett effektivt sätt. måste informationshanteringen ske med respekt för enskildas personliga inte- gritet. Ett effektivt brottsbekämpande arbete förutsätter att de brottsbekäm- pande myndigheterna har goda möjligheter att samla in, bearbeta och utbyta information av olika slag. behöver liksom andra myn- digheter medverka i den samverkan mellan brottsbekämpande myndig- heter som grundar sig på uppdrag från regeringen. Den ökade samverkan mellan framför allt brottsbekämpande myndig- heter underlättas kraftigt av att dessa myndigheters registerförfattningar stämmer överens när det gäller hur personuppgifter får behandlas och lämnas ut. Den allmänna utgångspunkten bör vara att hanteringen av personuppgifter inom det brottsbekämpande området i är enhet- lig oavsett på vilken myndighet detta arbete ankommer. På det sättet blir det också enklare för myndigheterna att samarbeta i fråga om informa- tionsteknik och på ett kostnadseffektivt sätt tillgodogöra sig de fördelar som tekniken kan ge. finns det en diskrepans mellan reglerna i den nuvarande lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, kallad tullbrottsdatalagen, och de modernare reglerna i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen, som försvårar för Tull- verket att samverka fullt ut i sin brottsbekämpande verksamhet. Trenden att även allt fler icke brottsbekämpande myndigheter deltar i den brotts- bekämpande samverkan ställer också nya krav på den lagstiftning som styr behandlingen av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. För att myndighetsöverskridande samverkan mot brott ska fungera och vara effektiv krävs därför enligt regeringens mening att den nuvarande tullbrottsdatalagen anpassas till den utveckling som har skett och den lagstiftning på motsvarande område som finns för andra myndigheter med brottsbekämpande verksamhet. Den nuvarande tullbrottsdatalagen har även medfört en del tillämp- ningsproblem och är generellt i behov av kompletteringar och modernise- ringar för att skapa förutsättningar för en effektiv brottsbekämpning. Det föreligger t.ex. skillnader i begreppsanvändning, såsom att begreppet databas som återfinns i tullbrottsdatalagen i de modernare registerför- fattningarna har ersatts av uttrycket ”gemensamt tillgängliga uppgifter” (se avsnitt 14.1). Vidare gäller t.ex. inte den s.k. finalitetsprincipen som regleras i 9 d § personuppgiftslagen (1998:204) vid tillämpning av tullbrottsdatalagen, i motsats till de flesta andra registerförfattningar. Tullbrottsdatalagen innehåller också detaljerade bestämmelser om den interna hanteringen av uppgifter som inte har någon motsvarighet i t.ex. polisdatalagen eller kustbevakningsdatalagen, och som regeringen anser behöver ses över. Regeringen har ansett det angeläget att har samma möjligheter som andra brottsbekämpande myndigheter att behan- dla personuppgifter, se t.ex. propositionen Dataskydd vid europeiskt polissamarbete och straffrättsligt samarbete (prop. 2012/13:73 s. 63). I detta sammanhang finns också anledning att nämna arbetet med att digitalt sammanlänka rättskedjan (RIF-arbetet). Rättsväsendets myndig- heter bedriver på uppdrag från regeringen ett omfattande arbete för att utveckla brottmålshanteringen, framför allt genom att skapa möjligheter att utbyta information elektroniskt. Involverade myndigheter är Polis- myndigheten, , , , , , , Tull- verket, , och Brottsoffermyndig- heten. Arbetet syftar till att skapa ett elektroniskt informationsflöde genom hela rättskedjan. Den pågående utvecklingen skapar alltså goda möjligheter att ytterligare effektivisera myndigheternas verksamheter. Även detta arbete främjas av en modernisering av regelverket. Den moderniserade polisdatalagen har fått utgöra modell i fråga om innehåll, systematik och struktur när författningsförslag om behandling av personuppgifter i andra delar av rättsväsendet utarbetats. I avsnitt 7.2 behandlas frågan om polisdatalagen bör utgöra modell även för nu aktuell ny lagstiftning. Det behövs en lag Personuppgiftslagen gäller generellt för all behandling av personupp- gifter, såvida det inte finns avvikande regler i lag eller förordning. I lagstiftningsärendet som föregick personuppgiftslagen uttalade rege- ringen att lagen i princip bara bör innehålla generella regler och att behovet av undantag och särregler för mer speciella områden får till- godoses genom andra författningar, se propositionen Personuppgiftslag (prop. 1997/98:44 s. 40 f.). Sådan författningsreglering, främst i form av s.k. registerförfattningar, har skett utifrån det principiella ställnings- tagandet att myndighetsregister med ett stort antal registrerade personer och ett integritetskänsligt innehåll bör regleras i lag. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen ska var och en gent- emot det allmänna vara skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Skyddet mot intrång får begränsas i lag och bara i den ordning som föreskrivs i 2 kap. regeringsformen. Bestämmelsen trädde i kraft . Av- görande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kart- läggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har, se propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 250). Som exempel på åtgärder som kan anses innebära kartläggning anges i propo- sitionen som ligger till grund för bestämmelsen bl.a. registrering i polisens register (s. 180). Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra 2016/17:91 ett betydande intrång ska vägas in uppgifternas karaktär och omfattning samt ändamålet med behandlingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra (s. 184). Regeringen bedömer att en stor del av den behandling av personupp- gifter som måste ske i brottsbekämpande verksamhet kan vara av sådan karaktär att den faller under det förbud mot integritets- intrång som följer av 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Det krävs enligt 2 kap. 20–22 §§ regeringsformen reglering i lag för att begränsa skyddet mot integritetsintrång och tillåta den behandling av person- uppgifter som måste ske i brottsbekämpande verksamhet. Därför föreslår regeringen att den huvudsakliga behandlingen av person- uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, liksom , regleras i lag. Enligt 2 kap. 21 § regeringsformen får sådana begränsningar i lag göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demo- kratiskt samhälle och aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hän- syn till det ändamål som har föranlett den. Det är därmed av stor vikt att de förslag som läggs fram i detta avseende uppfyller de nämnda kraven, vilket regeringen bedömer att de gör. I följande avsnitt och vid de enskilda förslagen redovisas närmare de bedömningar av bl.a. integritets- aspekter och proportionalitet som har gjorts. anser att det borde tas ett samlat grepp avse- ende myndigheters hantering av personuppgifter, t.ex. genom en gemen- sam lag. Regeringen har inte för avsikt att i detta lagstiftningsärende föreslå något sådant. Frågor av detta slag behandlas i betänkandet Myndighetsdatalag (SOU 2015:39). I betänkandet föreslås en myndig- hetsdatalag som kan gälla generellt för alla statliga och kommunala myndigheters personuppgiftsbehandling, dock inte brottsbekämpande verksamhet. Betänkandet har remitterats och bereds i .