prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — för fram att inom ramen för det globala styrmedel som har beslutat om har stater enats om att undvika eller avskaffa överlappande nationella åtgärder, inklusive åtgärder såsom den skatt som regeringen nu föreslår. Införandet av skatten skulle bryta mot artikel 15.2 i luftfartsavtalet mellan och eftersom någon bedömning av om åtgärden kan komma att inskränka utövandet av rättigheter som följer av avtalet inte görs. Skatten skulle utgöra en otillåten avgift på flygavgångar i strid med artikel 15 i Chicagokonventionen och artikel 3 och 15 i luftfartsavtalet. Skatten strider mot artikel 1, 11 och 12 i Chicagokonventionen och artikel 7 i luftfartsavtalet eftersom utsläpp som uppkommer utanför svenskt territorium beskattas. Ett införande av skatten skulle vara i strid med artikel 24 i Chicagokonventionen och artikel 11 i luftfartsavtalet eftersom den utgör en skatt på bränsle och i strid med Icaos rådsresolution om miljörelaterade avgifter och skatter eftersom intäkterna inte avsätts till att begränsa miljöpåverkan. Amerikanska ambassaden i för fram att flygskatten kan komma att underminera den globala tilltron till Icaos beslut om ett globalt marknadsbaserat styrmedel. avråder från beskattning gällande försäljning och användning av internationella flygtransporter och rekommenderar att miljömässiga pålagor bör ha formen av avgifter snarare än skatter och att intäkterna i första hand bör användas till att begränsa de miljömässiga effekterna av utsläpp från flyget. Ett svenskt införande av flygskatten är inte i enlighet med artikel 15.2 i luftfartsavtalet mellan och . Trots förfrågningar från har inte överlämnat någon förklaring gällande steg som tagits för att minska de möjliga negativa effekterna av den föreslagna skatten. har tidigare fört fram att nya regler skulle ta hänsyn till vad diskussionerna i kom fram till, vilket den föreslagna lagen inte gör. Airlines for för fram att en flygskatt står i strid med lydelsen av och andan i det beslut som har tagit gällande internationellt flyg. De avtalsslutande staterna kom överens om att det styrmedel som beslutade om skulle vara det enda styrmedlet gällande internationellt flyg. En flygskatt skulle även stå i strid med flera bilaterala och multilaterala avtal som har undertecknat, inklusive luftfartsavtalet mellan och , Chicagokonventionen, Icaos rådsresolution om miljörelaterade avgifter och skatter och Icaos riktlinjer gällande beskattning på det internationella luftfarts- området. förefaller ännu inte ha genomfört någon sådan bedömning av om åtgärden kan komma att inskränka utövandet av rättigheter som följer av luftfartsavtalet. Artikel 15 i luftfartsavtalet anger vidare att bl.a. bränsle på reciprocitetsbasis ska vara befriat från skatter. Flygskatten är i verkligheten en skatt på bränsle. Skatten skulle också vara en sådan otillåten avgift som avses i artikel 15 i Chicagokonventionen. Införandet av flygskatten skulle även stå i strid med artikel 1, 11 och 12 i Chicagokonventionen eftersom reglerna skulle omfatta flygplan som befinner sig i luftrum som tillhör andra länder. Flygskatten skulle stå i strid med Icaos rådsresolution om miljörelaterade avgifter och skatter som anger att det inte får finnas något fiskalt syfte bakom pålagan, att pålagan måste relateras till P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 kostnaderna och att pålagorna får inte diskriminera flygtransport i förhållande till andra transportsätt. Flygskatten står även i strid med Icaos riktlinjer såsom de anges i Icaos policy- dokument Doc. 8632 genom vilka staterna åtar sig att reducera skatter så långt det är möjligt och planera att ta bort eventuella existerande skatter på internationellt flygresande. för fram att flygskatten skulle stå i strid med Icaos rådsresolution om miljörelaterade avgifter och skatter som anger att det inte får finnas något fiskalt syfte bakom pålagan, att pålagan måste relateras till kostnaderna och att pålagorna får inte diskriminera flygtransport i förhållande till andra transportsätt. Vidare att ett införande av flygskatten står i strid med Icaos riktlinjer såsom de anges i Icaos policydokument Doc. 8632 genom vilka staterna åtar sig att reducera skatter så långt det är möjligt och planera att ta bort eventuella existerande skatter på internationellt flygresande. för fram att flygskatten underminerar det globala styrmedel som beslutat om och skulle stå i strid med Chicagokonventionen och Icaos riktlinjer. Skälen för regeringens bedömning: om varje medlemsstat inom EU själv har att besluta om vilka nationella skatter som ska tas ut måste unionsrättsliga hänsyn tas vid utform- ningen av skatterna. En begränsning är att det administrativa sättet att ta ut punktskatt inte får skapa hinder för den fria rörligheten för tjänster. Påförandet av en sådan skatt får inte heller leda till gränsformaliteter i handeln mellan medlemsstater. Bestämmelserna i lagen om skatt på flygresor särbehandlar inte negativt tjänster som tillhanda- hålls från en annan medlemsstat. Flygskatten utlöses när ett flygplan, svenskt som utländskt, lyfter från en flygplats i , oavsett om det är en inrikes eller utrikes flygning. Skatte- befrielserna som följer av lagen är generella och skattenivån är densamma inom hela EU och EES. De föreslagna bestämmelserna leder alltså inte, direkt eller indirekt, till en mindre förmånlig skattebehandling av en tjänst på grund av att den tillhandahålls av ett flygföretag från ett annat medlemsland. Därmed är det utredningens bedömning att den föreslagna skatten inte utgör något hinder för den fria rörligheten av tjänster. Inte heller leder skattereglerna till gräns- formaliteter i handeln mellan medlemsstater. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Regeringen instämmer i den bedömning som utredningen gör. Möjligheten att fritt utforma beskattningen på flygresor nationellt begränsas vidare av de regler om statligt stöd som finns i EUF-fördraget. Som anges i avsnitt 6.21.2.9 har lättnader från skatter för en urskiljbar grupp företag ansetts som stöd som omfattas av statsstöds- reglerna. För att förbudet mot statsstöd ska aktualiseras krävs emellertid inte bara att en viss åtgärd konstituerar ett statligt stöd. Åtgärden måste dessutom vara selektiv på så sätt att den gynnar vissa företag framför andra företag, vilket är ett uttryck för det selektivitetsrekvisit som följer av artikel 107.1 i EUF-fördraget. För att avgöra om en åtgärd är selektiv måste man först fastställa huruvida åtgärden utgör ett undantag från det normala skattesystemet, i detta fall systemet för skatt på flygresor. Bedömningen av om en åtgärd är selektiv ska göras med utgångspunkt i företag som befinner sig i motsvarande legala och faktiska situation. Jämförelsen ska göras med företag i den egna medlemsstaten. I lagen om skatt på flygresor föreslås ett antal undantag från skatteplikt. Dessa skattelättnader riktar sig inte till och påverkar inte heller vissa företag. Inte heller är något undantag utformat på ett sådant sätt att det är avgränsat till ett geografiskt område. Skattelättnaderna leder således inte till att något flygföretag gynnas i förhållande till andra företag. I stället är skattelättnaderna utformade som generella åtgärder som gynnar alla flygföretag inom skattesystemet. Selektivitetsrekvisitet är därmed inte uppfyllt, varför åtgärderna faller utanför statsstödsreglernas tillämpningsområde. Den föreslagna skatten kan enligt utredningens mening inte heller ses som en otillåten bränsleskatt eftersom den inte skiljer mellan flygplan med olika bränsleförbrukning eller utsläppsdata under en flygning eller på annat sätt direkt eller indirekt kopplas till förbrukningen av bränsle. Därmed kommer skatten inte i konflikt med energiskatte- direktivet. Regeringen instämmer i den bedömning som utredningen gör. Sammantaget är således skatten utformad så att den är förenlig med . Den föreslagna skatten på flygresor kan inte heller anses stå i strid med Chicagokonventionen eller de bilaterala luftfartsavtalen. Den om- ständligheten att det finns motsvarande skatter på flygresor i flera andra länder ger även stöd för denna bedömning. Den svenska flygskatten avviker inte nämnvärt från dessa. Inte heller står de föreslagna skatte- reglerna i strid med internationella åtaganden i övrigt. Regeringen gör därmed en annan bedömning än den som bl.a. och gör. Regeringens bedömning är att en skatt på flygresor utformad såsom den föreslås inte är en skatt på bränsle. och Amerikanska ambassaden i påpekar att det inte har gjorts någon sådan bedömning som anges i artikel 15 i mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater och förenta stater, kallat luftfartsavtalet mellan och . Regeringen gör bedömningen att åtgärden att införa en skatt på flygresor inte kommer att inskränka utövandet av rättigheter som följer av avtalet. för fram att ett införande av en skatt på flygresor skulle stå i strid med flera artiklar i luftfartsavtalet mellan och . Regeringen delar inte denna bedömning utan anser att införandet inte strider mot någon av de åberopade artiklarna. Lagrådet anför att det naturligtvis kan möta svårigheter att helt självständigt motivera införande av en flygskatt och att analysera effekterna. Samma knappa analys återkommer emellertid också vad gäller enskildheter i förslaget eller t.ex. dettas förenlighet med olika internationella åtaganden. I den sistnämnda frågan kan t.ex. nämnas vissa remissinstansers invändning om att flygskatten, enligt deras uppfattning, strider mot olika åtaganden, varvid lagrådsremissens analys inskränker sig till att konstatera att ”regeringen delar inte denna bedömning utan anser att införandet inte strider mot någon av de åberopade artiklarna”. Regeringen vill därför förtydliga att den inte anser att skatten på flygresor utgör någon avgift på flygavgångar i strid med artikel 3 eller 15 i luftfartsavtalet mellan och . Regeringen anser inte heller att skatten skulle strida mot den bestämmelse i artikel 7 i avtalet som gäller tillämplig lagstiftning. Regeringen anser slutligen att skatten inte utgör någon skatt på bränsle. Regeringen delar därför inte bedömningen att ett införande av skatten är i strid med artikel 11 i luftfartsavtalet mellan och . Det bör dock noteras att har accepterat vad som står i Icaos policydokument Doc. 8632, dvs. att medlemsstaterna åtar sig att reducera skatter så långt det är möjligt och planera att ta bort eventuella existerande skatter på internationellt flygresande. Detta förhållande framhålls av såväl som Airlines for och . Detta medför att som medlemsland måste underrätta om införandet av skatten på flygresor. Vidare anges i Icaos resolution om införandet av ett globalt marknadsbaserat styr- medel att de marknadsbaserade klimatstyrmedel för det internationella flyget som beslutas av generalförsamlingen ska vara de styrmedel som finns. Detta förs fram av bl.a. Transportstyrelsen och . Amerikanska ambassaden i framhåller även att har fört fram att nya regler skulle ta hänsyn till vad diskussionerna i kom fram till, vilket den föreslagna lagen inte gör. Regeringen konstaterar emellertid att det styrmedel som har beslutat om inleds med en frivillig fas och att den skatt på flygresor som regeringen föreslår ska införas kan justeras om ett sådant behov skulle uppstå. påpekar att det anser att ett införande av skatten skulle stå i strid med Icaos rådsresolution om miljö- relaterade avgifter och skatter . Även Amerikanska ambassaden i hänvisar till nämnda rådsresolution genom att framhålla att avråder från beskattning gällande internationella flyg- transporter och rekommenderar att miljömässiga pålagor bör ha formen av avgifter snarare än skatter och att intäkterna i första hand bör användas till att begränsa de miljömässiga effekterna av utsläpp från flyget. Detsamma gäller Airlines for och som för fram att rådsresolutionen pekar på principer som anger att det inte får finnas något fiskalt syfte bakom en pålaga, att pålagan måste relateras till kostnaderna och att den inte får diskriminera flygtransporter i förhållande till andra transportsätt. Regeringen gör en annan bedömning och anser inte att rådsresolutionen i fråga är ett hinder mot att införa en skatt på flygresor. Transportstyrelsen för fram att det saknas analyser av skattens förenlighet med den internationella rätten. Regeringen gör i detta fall en annan bedömning och anser att analysen är tillräcklig. Sammanfattningsvis anser regeringen att skatten på flygresor är förenlig med , inklusive reglerna om statligt stöd och P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Den är också förenlig med Chicagokonventionen, de bilaterala luftfartsavtalen och internationella åtaganden i övrigt. Regeringens förslag: Den föreslagna lagen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några övergångs- bestämmelser behövs inte. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: framför att det behövs en förberedelsetid från det att samtliga förutsättningar är kända innan verket är klart med uppbyggnad och administrativa förberedelser. Mot bakgrund av detta bedömer att förslagen kan träda i kraft tidigast i mitten av 2018. vill gärna se att tiden från det att den nya lagen beslutas till det att den ska träda ikraft blir så pass lång att företagen hinner ta höjd för skatten och att inga biljetter har hunnit säljas till resor där skatten ska tillämpas. Med en för kort framförhållning ser en risk för att införandet av skatten kan resultera i att flygbolag kräver konsumenter på ersättning för skatten efter att köpet av flygbiljetten har gjorts. Det kan innebära stora kostnader för konsumenter som vid avtalsingåendet inte kände till denna tillkommande kostnad. Transportstyrelsen vill trycka på vikten av att ge flygföretagen till anpassning och rekommenderar att ikraftträdandet skjuts fram till efter det att beslut fattats om en lag om skatt på flygresor. ber att ikraftträdandet skjuts upp på så sätt att lagen börjar tillämpas först för biljetter som säljs efter 2018. Flygbolag har redan börjat sälja biljetter . En framskjuten tillämpning skulle ge flygbolagen möjligheter att analysera skattens problem och ge dem möjligheter att överkomma de negativa effekterna. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En utgångspunkt är att den nya lagen om skatt på flygresor ska träda i kraft så Tabell 6.23 Offentligfinansiella effekter, exklusive indexeringMiljarder kronor P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 snart som möjligt. Med hänsyn till den tid som och 7 §§ förordningen om konsekvensutredning kan beräknas gå åt för remissförfarande och Alternativa lösningar till att införa en skatt på riksdagsbehandlingen och för anpassning av flygresor baserad på passagerare har analyserats system för administrationen av av utredningen, se avsnitt 6.21.3. flygskatten, har utredningen bedömt att det kan lösningar inte har bedömts utgöra några lämpliga bli aktuellt med ett ikraftträdande tidigast den regleringsalternativ, har någon jämförelse av de Även de skattskyldiga behöver en kostnadsmässiga konsekvenserna för dessa inte för att anpassa sina rutiner. tstyrelsen framhåller vikten av att ge flygföre- tagen till anpassning. verket pekar på att med en för kort framförhåll- Offentligfinansiella och administrativa effekter ning finns en risk för att införandet av skatten kan resultera i att flygbolag kräver konsumenter på ersättning för skatten efter att köpet av Ett införande av en skatt på flygresor innebär att flygbiljetten har gjorts. Som en följd av de det behöver en förberedelsetid justeringar som regeringen har föreslagit i från det att samtliga förutsättningar är kända förhållande till betänkandets förslag justeras de innan det är klart med uppbyggnad och framfört att en lag om skatt på flygresor bör börja gälla tidigast efter det att efterföljande år (exklusive indexering), beaktat har fattat beslut om att införa en lag indirekta effekter rörande mervärdesskatt och för att företagen ska ha möjlighet att ta ut den Beräkningarna baseras på utred- nya flygskatten av sina resenärer. ningen och beaktar delvis beteendeeffekter som ber att ikraftträdandet skjuts upp på följer av skattens införande och utgår från så sätt att lagen börjar tillämpas först för biljetter statistik där barn och som säljs efter 2018. transferpassagerare har räknats bort. Vid en sammantagen bedömning anser Mervärdesskatteeffekten är tvådelad: dels ökar regeringen det lämpligt att den föreslagna skatten träder i kraft . av den del av skatten som läggs till det är fråga om att införa en helt ny lag som inte biljettpriset (för inrikes privatresenärer), dels ersätter någon tidigare reglering på samma minskar mervärdesskatteuttaget på grund av att område anser regeringen att det inte finns något antalet sålda biljetter minskar. behov av övergångsbestämmelser. skatten utgör en ytterligare kostnad som kommer att påverka företagens vinst påverkas basen för bolagsskatten (för tjänsteresor). bestämmelser inte behövs. I detta avsnitt redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är nödvändigt i det aktuella lagstiftningsärendet och avseende de aspekter som ska belysas enligt 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. anser att konsekvens- utredningen i utredningen uppfyller kraven i 6 -0,06 -0,08 -0,08 -0,08 De olika posterna i tabell 6.23 är beroende av hur mycket av skatten som vältras över på biljettpriset. I beräkningen antas att skatten till övervältras på biljettpriset. Det är svårt att uppskatta hur stor del av skatten som kan komma att övervältras på biljettpriset. Om övervältringen antas vara t.ex. är de offentligfinansiella effekterna något lägre (nettoeffekt 2018 och 1,34 miljarder och framåt). För antagande om övervältring, se publikation Beräkningskonventioner 2017: Metoder för effektberäkningar vid ändrade skatteregler, s. 43. Indexering har som syfte att upprätthålla styreffekten av skatten. Utan KPI-indexering skulle prissignalen som skatten innebär försvagas och därmed också dess styrande effekt. Med hjälp av en indexering som tar hänsyn till inflationen upprätthålls styrförmågan. Hur skattesatserna kan komma att ändras genom förslaget om KPI- indexering redovisas i tabell 6.24. Det bör noteras att beräkningarna nedan av skatte- satserna vad gäller 2019 är preliminära och grundar sig på prognostiserade förändringar i KPI mellan . De slutliga skattesatserna bestäms när de faktiska förändringarna av KPI mellan är kända. Det är dessa som ska ligga till grund för omräkningar av skattesatserna 2019 som läggs fram i ett kommande förslag från regeringens sida. Det kan noteras att KPI-omräkningen görs med 2017 som jämförelseår. Tabell 6.24 Föreslagna skattesatser 2018 och omräknade preliminära skattesatser 2019 Indexeringen bedöms sammantaget innebära en offentligfinansiell nettoeffekt på 2019. I reala termer innebär KPI- indexering inga förändringar av skatteintäkterna. Indexering av skattesatserna för flyget innebär att den offentligfinansiella intäkten 2019 ökar från till . Effekterna av indexeringen förväntas öka något . Effekter för och domstolarna föreslås bli beskattningsmyndighet för samtliga flygföretag som är skattskyldiga, P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 vilka enligt Transportstyrelsen beräknas vara omkring 250 företag. behöver initialt utforma administrativa rutiner, utveckla it-system och ta fram informationsmaterial till företag etc. finner att redovisningen avseende behov av speciella informationsinsatser är bristfällig. Regeringen bedömer att inga speciella informationsinsatser är nödvändiga för- utom det informationsmaterial som tar fram till berörda företag. har beräknat att de initiala kostnader kommer att uppgå till . Vidare har beräknat att de löpande kostnaderna för handläggningen av inkommande deklarationer, kontroller, it-förvaltning m.m. kommer att uppgå till om lagen om skatt på flygresor införs. Därutöver uppger att det tillkommer kostnader hänförliga till indexeringen av flygskatten. beräknar att de förslag som har lämnats i promemorian Vissa punktskattefrågor inför budgetpropositionen , i vilken förslaget om indexering av flygskatten ingår, bl.a. medför löpande årliga kostnader som specifikt är kopplade till indexeringen av flygskatten bör utgöra en för- hållandevis liten del av detta belopp. Regeringens bedömning är att tillkommande kostnader för ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen bedömer att inga speciella informationsinsatser är nödvändiga förutom det informationsmaterial som tar fram till berörda företag. Vidare kan förslaget innebära ökade kostnader för domstolarna då beslut enligt lagen kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol genom överklagandebestämmelserna i skatteför- farandelagen (2011:1244). Det finns en tendens att de rättsliga processerna ökar i samband med att nya regler införs. Detta får konsekvenser för Förvaltningsrätten i och Kammarrätten i i form av ökad arbetsbelastning och därmed merkostnader. Någon större mängd mål kan dock inte förväntas, varför dessa bör kunna hanteras inom respektive domstols ordinarie verksamhet. Utredningen bedömer att de merkostnader som införandet av lagen om skatt på flygresor medför för domstolarna ryms inom ramen för respektive befintligt anslag. Regeringen gör samma bedömning som utredningen. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Administrativa och andra kostnader för berörda myndigheter Utöver finns även andra myndigheter som kan komma att beröras av att en skatt på flygresor införs. , som upphandlar vissa flyglinjer och allokerar driftbidrag till icke statliga flygplatser, kan behöva ytterligare resurser för denna verksamhet. Vad gäller kostnaden för upphandling är det svårt att säga med säkerhet hur den kommer att förändras. kan komma att påverkas av en skatt på flygresor. ansvarar bl.a. för uttaget av undervägsavgift för flygtrafiktjänster. Under- vägsavgiften betalas av alla flygoperatörer som flyger i ett luftrum där bedriver flygtrafiktjänst. Om skatten leder till ett mindre antal rörelser eller till andra val av flygplan kan detta avgiftsuttag påverkas negativt jämfört med om en skatt inte hade införts. Transportstyrelsen för fram att i den mån de kostnader som uppstår i samband med arbetet under bl.a. inför införandet av flygskatten och när systemen på byggs upp överskrider Transportstyrelsens budgetram, förutsätts att sådana medel tillförs budgeten. Regeringen anser att eventuella sådana kostnader bör hanteras inom befintliga anslag. Transportstyrelsen efterfrågar en bedömning av vilka kostnader som beräknas följa av en mer omfattande upphandling av flyglinjer. Regeringen konstaterar att en sådan bedömning inte ingick i utredningens uppdrag. Det är också många andra faktorer som behöver tas i beaktande när det gäller att bedöma behovet av upphandling av flyglinjer. Regeringen kommer att följa utvecklingen noga. Effekter för resande och konsumenter Vid ett införande av en flygskatt kommer konsumenter att påverkas i den utsträckning flygbiljetter blir dyrare, i den mån företagens ökade kostnader till följd av införandet av skatten kan övervältras på biljettpriset. I den mån konsumenten har alternativa färdmedel att välja på kan det antas resultera i att färre konsumenter väljer flyget som färdmedel. Alternativt kommer fler konsumenter att avstå från att resa. Dessutom är det möjligt att de högre biljettpriserna som företag också kommer att möta resulterar i högre konsumentpriser för andra varor och tjänster. Det är svårt att uppskatta hur stor denna effekt kan bli. De trafikmässiga effekter som införandet av en flygskatt kan ge upphov till kan delas upp i förändringar i resande med flyg (som minskar) och förändringar i resande med övriga trafikslag (som ökar). Dessa effekter kan beräknas med hjälp av korspriselasticiteter. Med utgångspunkt i de elasticiteter och priser som presenterats i utredningen kan effekterna på efterfrågan av privatresor beräknas.