prop · H403148 · 2017-03-21 00:00:00 — Transitavgiften och kapacitetsavgiften regleras genom internationella överenskommelser; intäkterna från dessa ingår dock i intäktsramen. Effektavgiften ska täcka kostnaderna för att driva, underhålla och bygga ut stamnätet. Energiavgiften ska täcka kostnaderna för de elförluster som uppkommer vid överföring av el på stamnätet. Dessa två avgifter tas ut dels i form av inmatningsavgifter av de producenter eller regionnätsföretag som matar in el på stamnätet, dels som utmatningsavgifter av de konsumenter eller regionnätsföretag som matar ut el från stamnätet.148 Vid export av svenskproducerad el på utlandsförbindelser som ägs av betalas inmatningsavgifter men inga utmatningsavgifter. Det motsatta gäller för konsumtion av importerad el, dvs. då betalas enbart utmatningsavgifter. Vid överföring av el som både produceras och konsumeras inom landet betalas både inmatnings- och utmatningsavgifter, liksom om svenskproducerad el exporteras via en utlandsförbindelse ägd av annat svenskt nätföretag.149 erhåller transitintäkter vid transport av el mellan två andra länder via , exempelvis från till . Syftet med transitavgifterna är att varje avtalspart ska erhålla samt lämna ekonomisk kompensation för att nät nyttjas för överföring av kraft genom ett land till ett annat.150 Kapacitetsavgifter uppstår när det finns prisskillnader mellan de elområden där elen överförs, både vid överföring inom landet och vid export av el. Kapacitetsavgifterna ska användas för att upprätthålla och öka nätets överföringskapacitet.151 använder huvudsakligen kapacitetsavgifter för finansiering av investeringar.152 148E-post från , svar på skriftliga frågor, . 149Intervju med styrelseledamot ; , 2016. Stamnätstariffen 2016; , 2015. 150Ersättningsavtalet för transit (Inter TSO Compensation) är ett avtal mellan 35 systemansvariga i och regleras i Europeiska kommissionens förordning 838/2010/EU; , 2016. Stamnätstariffen 2016; , 2015. 151Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 714/2009. 152Svenska kraftnät, 2015. Nätutvecklingsplan –2025; , 2016. 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Internationell jämförelse utifrån kostnadseffektivitet har tagit del av en jämförande analys av stamnätsoperatörernas anläggningskostnader i och kostnader för drift och underhåll med hjälp av s.k. DEA-analys (data envelopment analysis). Det bör betonas att metoden bedömer relativ effektivitet, inte absolut effektivitet. Metoden mäter alltså inte hur stora effektivitetsvinster som teoretiskt sett skulle vara möjliga att åstadkomma, utan måttet utgår från vad som faktiskt observerats i de undersökta länderna. En potentiell brist i uppskattningarna är att jämförelsen görs mellan länder med olika gammal anläggningsstruktur där de olika länderna befinner sig i skilda investeringsfaser. På uppdrag av och dess systermyndigheter i andra europeiska länder gjordes en undersökning avseende hur kostnadseffektiva 21 europeiska stamnätsoperatörer var relativt varandra . Undersökningen omfattade dels kostnader för investeringar i nya anläggningar, dels kostnader för drift och underhåll av existerande anläggningar.153 Undersökningen visade att är mycket kostnadseffektivt relativt övriga stamnätsoperatörer avseende nyinvesteringar i stamnätet, medan affärsverket hamnar strax under mitten i undersökningen avseende kostnadseffektiviteten för drift och underhåll av existerande nät.154 har enligt uppgift inte fått fullständig information om resultatet i undersökningen utan enbart om att föll väl ut i jämförelsen. har låtit analysera det egna utfallet i en särskild rapport. Av rapporten framgår att affärsverkets relativa effektivitet avseende nyinvesteringar i stor utsträckning kan kopplas till historiska faktorer och till investeringar gjorda . För investeringar gjorda 2007–2010 har inte utmärkt sig i lika hög utsträckning relativt övriga stamnätsoperatörer. är det svårt att jämföra investeringar som avser olika tidsperioder eftersom kraven när det gäller säkerhet, teknik m.m. kan skilja sig åt. Eftersom har ett av världens äldsta stamnät, och det svenska stamnätet därmed är betydligt äldre jämfört med näten i 153Undersökningen bygger på en jämförande analys av stamnätsoperatörernas anläggningskostnader (capex) och kostnader för drift och underhåll (opex) med hjälp av s.k. DEA-analys. Metoden är relativ, vilket innebär att det är de undersökta enheternas (företagens/stamnätsoperatörernas) eget arbetssätt som definierar vad som är effektivt. Metoden säger därmed inte något om den absoluta effektiviteten och inte heller vad som faktiskt orsakar de skillnader som uppmäts. 154Frontier economics, Consentec och Sumicsid (2013). E3GRID2012 – European TSO Benchmarking Study; (2013). in Electricity TSO Benchmarking e3GRID 2012. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R E N S Ä K E R K R A F T Ö V E R F Ö R I N G andra länder, kommer behoven av nyinvesteringar att öka framöver. Det blir då viktigt att följa hur Svenska kraftnäts relativa effektivitet utvecklas i framtiden.155 155SUMICSID Group (2013). in Electricity TSO Benchmarking e3GRID 2012, s. 9–10. 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kraftsystemanalyser i andra länder Av internationella studie framkommer att kraftsystemanalyser för hela elkraftsystemet genomförs bl.a. i av federala, regionala och statliga myndigheter eller allmännyttiga bolag. I planeringsprocessen deltar också oberoende systemoperatörer som har det primära ansvaret för drift av transmissionsnät och samordning av grossistmarknaden, dvs. regionala och lokala nät (DNV-GL 2016). En aktör i är () som sätter standarder för tillförlitlighet samt ackrediterar och utbildar nätoperatörer i hela . Dessutom samlar bolaget in prognoser och data från aktörerna för att ge ett långsiktigt perspektiv på produktion, efterfrågan och kraftsystemets tillförlitlighet för kommande . NERC har också en tydlig roll i att utreda behovet av nya investeringar i elkraftsystemet genom sina framtidsprognoser för kraftsystemet, s.k. kraftsystemanalyser. NERC har i västra delegerat ansvaret med att skapa standarder för tillförlitlighet och att genomföra kraftsystemanalyser till ()(DNV-GL 2016). WECC tillhandahåller standarder och kraftsystemanalyser samt simuleringsmodeller och scenarier för hela kraftsystemet. De simuleringsmodeller som utvecklas är centrala i planeringen av kraftsystemet, eftersom de ger en samlad bild av framtida behov och möjliga scenarier där värdet av transmissionsinvesteringar kan bedömas. WECC koordinerar också elnätet i hela västra , vilket innebär att WECC samordnar långsiktig transmissionsplanering med regionala nätoperatörer, marknadsaktörer och reglermyndigheter (DNV-GL 2016). Den oberoende systemoperatören i , The Independent Sy- stem (Caiso) deltar i planeringsprocessen och använder WECC-modellerna för att undersöka framtida behov av flexibel generationskapacitet, import och reservkapacitet, effekt av långsiktiga policymål, hantering av framtida flaskhalsar m.m. Alternativa lösningar såsom lagringskapacitet, efterfrågeflexibilitet eller nya marknadsprodukter kan testas i de olika scenarierna. Vidare ger modellerna möjlighet att beräkna effekter till följd av olika generationsportföljer och driftstrategier. Dessa utdata används sedan för att göra kostnadsnyttoberäkningar för olika investeringsalternativ (DNV-GL 2016). Behovet av analyser finns även på den europeiska marknaden och liknande analyser görs av Entso-E när det gäller förbindelser mellan olika länder. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R E N S Ä K E R K R A F T Ö V E R F Ö R I N G Riktlinjer för samhällsekonomisk analys i har ett ramverk för genomförande av samhällsekonomiska analyser. I det norska cirkulär R-109/2014 fastställs vilka principer och krav som ska gälla vid beredning av samhällsekonomiska analyser och som ska ingå i regeringens egna beslutsprocesser. Utöver detta finns flera sektorspecifika riktlinjer för samhällsekonomiska analyser baserade på cirkulär, medan Direktoratet for økonomistyring (DFØ) har utarbetat sektorövergripande riktlinjer. Figuren nedan visar de övergripande stegen i en samhällsekonomisk analys och baseras på nuvarande praxis i . Figur 1 Steg i en samhällsekonomisk analys, Källa: DNV GL baserat på riktlinjer från DFØ. Framtagande av en samhällsekonomisk analys är en iterativ process, vilket illustreras i figuren. Exempelvis leder identifiering och utvärdering av åtgärder och konsekvenser till större förståelse för problemet och syftet med åtgärden. Stegen i analysen sker därför ofta parallellt. Steg 1: Formulera mål Den ursprungliga orsaken (problembeskrivning eller behov) ska vara vägledande för analysen och formuleringen av syftet med åtgärden. De olösta problem som tyder på att åtgärder bör vidtas inom ett område bör redovisas. En viktig del av problembeskrivningen är referensalternativet som beskriver den nuvarande situationen och de förväntade följderna om inga åtgärder vidtas. En bra beskrivning av alternativet är viktig eftersom det används som ett riktmärke i den samhällsekonomiska analysen (jämför med steg 3). Målen formuleras för att återspegla de utmaningar som identifierats i problembeskrivningen. De bör inte utformas så brett att det blir svårt att utforma alternativa åtgärder i nästa arbetsfas, eller att utvärdera om målen har nåtts efter det att åtgärden har genomförts. Målen bör heller inte definieras så snävt att relevanta åtgärder utesluts. 70 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Steg 2: Identifiera åtgärd I en samhällsekonomisk analys ska alla relevanta åtgärder beskrivas i så stor utsträckning som möjligt. Ett grundligt arbete i denna fas är avgörande för en bra analys. Alla relevanta åtgärder som kan uppnå samma mål bör noga övervägas. En identifierad åtgärd kan vara lönsam jämfört med referensalternativet, men det är möjligt att det finns andra åtgärder som är än mer lönsamma. Det bör tydligt framgå vilka åtgärder det handlar om och hur de är avsedda att genomföras, t.ex. vem som ska genomföra dem, när och hur. Steg 3: Identifiera och kvantifiera effekter Alla relevanta effekter av åtgärden ska identifieras. Det betyder att alla effekter av åtgärderna beskrivs för samtliga grupper som berörs, förutsatt att effekterna är av en viss betydelse och omfattning. Effekterna av en åtgärd är alla positiva respektive negativa effekter som uppstår till följd av att en åtgärd genomförs; en effekt är alltså den förändring som inträffar i jämförelse med referensalternativet. När påverkan identifierats ska en kostnadsnyttoanalys uppskatta alla konsekvenser så långt det är möjligt och lämpligt. I samhällsekonomiska analyser finns dock effekter som inte kan eller bör kvantifieras. En möjlig orsak till detta är att det saknas marknadspriser för vissa typer av varor (ett vanligt exempel är föroreningar), eller att osäkerheten av effekterna är så stor att det är svårt att fastställa ett förväntat värde. Det kan också finnas etiska skäl till varför det är svårt att uppskatta effekter, t.ex. vid värdering av människoliv. Effekter som inte kan kvantifieras kallas i en samhällsekonomisk analys för icke prissatta effekter. Dessa effekter ska kartläggas och diskuteras så att man kan bedöma huruvida effekterna påverkar samhällsekonomisk lönsamhet. Effekterna kan ofta beskrivas kvantitativt, men där detta inte är möjligt bör en god kvalitativ beskrivning göras. Informationen måste presenteras så att beslutsfattaren får underlag att beakta även sådana effekter vid bedömningen av olika alternativ. Principerna för kvantifiering av effekter kan sammanfattas enligt följande. •Effekterna ska uppskattas så långt som möjligt och lämpligt. Värderingen bör vara vetenskapligt och sektorsvis försvarbar och ge meningsfull information medan kostnaden för att värdera effekten bör vara rimlig i förhållande till fördelarna med att uppskatta den. •Vid kvantifiering av effekterna ska marknadspriser från den privata sektorn i så stor utsträckning som möjligt användas som uppskattat pris. Om marknadspriser saknas bör man undersöka om det finns sektorövergripande uppskattningar och allmänna regler som kan användas. Alternativt kan man använda tidigare värderingsstudier eller genomföra egna utvärderingar. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R E N S Ä K E R K R A F T Ö V E R F Ö R I N G •Konsekvenserna ska representera förväntade värden. Eftersom samhällsekonomiska analyser innebär förhandsanalyser är effekterna förväntade, inte faktiska. Det innebär att det råder osäkerhet om effekterna, särskilt vad gäller effekter i en avlägsen framtid. Man måste då beräkna förväntade värden för sådana effekter. Detta innebär att händelser med låg sannolikhet och stor konsekvens inte bör uteslutas vid beräkningen av uppskattningsvärden. •För vissa effekter kan det vara aktuellt att realtidsjustera värdet. •För alla åtgärder som finansieras av offentlig budget bör en skattefinansieringskostnad beräknas. •Icke prissatta effekter bör ges bästa möjliga kvalitativa beskrivning och så långt som möjligt en kvantitativ beskrivning. Steg 4: Genomföra känslighetsanalys Samhällsekonomiska analyser är förenade med stor osäkerhet. Denna osäkerhet bör undersökas. Man bör därför genomföra känslighetsanalyser som syftar till att bedöma hur robust rangordningen av åtgärder är, med hänsyn till förändringar av viktiga faktorer. Känslighetsanalyser bör i första hand göras för de faktorer som anses särskilt viktiga eller avgörande för rangordning av alternativen. Det finns flera tillvägagångssätt för känslighetsanalyser. Man kan antingen genomföra osäkerhetsanalys på varje effekt/faktor eller genomföra en scenarioanalys, vilket är mer omfattande. Skillnaden mellan de två är att man i en osäkerhetsanalys endast beaktar förändringar av en faktor i taget medan en scenarioanalys beaktar korrelationen mellan olika faktorer eller att olika kritiska faktorer inträffar . Steg 5: Uppskatta fördelningseffekter Även om en åtgärd visar sig vara lönsam för samhället som helhet, kan det finnas vissa grupper som får det sämre till följd av åtgärden. När samhällsgrupper påverkas olika av en åtgärd kallas det fördelningseffekter. I denna fas beskrivs eventuella effekter för grupper som är missgynnade på grund av åtgärden, så att beslutsfattaren ges bästa möjliga underlag för att utvärdera effekterna. Eventuella kompensationer för dem som påverkats negativt bör också beaktas här. 72 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Steg 6: Uppskatta och värdera lönsamhet och rekommendera åtgärd I denna fas värderas lönsamhet och ges en rekommendation om vilka åtgärder som bör väljas baserat på samhällsekonomisk lönsamhet. Rekommendationen ska baseras på en samlad bedömning av nuvärdet, icke prissatta konsekvenser och osäkerhet. En beskrivning av fördelningseffekter ska bifogas som kompletterande information till beslutsfattaren. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R U T S Ä T T N I N G A R F Ö R E N S Ä K E R K R A F T Ö V E R F Ö R I N G Beslutsprocess för större stamnätsinvesteringar i Statnett identifierar behov via vedertagna processer, bland annat kraftsystemsimuleringar. För ett specifikt projekt gör Statnett en behovsanalys och en konceptvalsstudie i vilken en samhällsekonomisk analys ingår. En oberoende tredje part genomför en konceptutvärdering av Statnetts konceptvalsstudie, inklusive den samhällsekonomiska analysen. Olje- och () mottar behovsanalys och konceptvalsstudie inklusive den tredje partens konceptutvärdering. OED konsulterar med intressenter i ett offentligt samråd. OED bereder en officiell bedömning av behovet för investeringen, det valda konceptet, och andra relevanta politiska bedömningar kring projektet. Statnett ger ett utlåtande till vassdragsog energidirektorat (NVE), inklusive förslag på konsekvensstudie samt behovsbedömningen och konceptvalsstudien. NVE ordnar samråd med berörda parter baserat på utlåtandet och konsekvensstudieförslaget. NVE beslutar vilka konsekvensstudier som ska genomföras. Statnett genomför konsekvensstudier och skickar koncessionsansökan, inklusive resultatet från konsekvensstudien, till NVE. NVE skickar ansökan på remiss till berörda parter och hanterar remissvar. NVE bereder sin rekommendation för projektet till OED. 74 R I K S R E V I S I O N E N FÖRUTSÄTTNINGAR FÖR EN SÄKER KRAFTÖVERFÖRING – STYRNINGEN AV SVENSKA KRAFTNÄT I GENOMFÖRANDET AV ENERGIOMSTÄLLNINGEN Den svenska energimarknaden genomgår en omfattande strukturomvandling som ställer nya krav på elkraftsystemet. Systemet behöver anpassas bland annat till förnybara energislag som ofta är väderberoende och därmed svårare att planera än exempelvis kärnkraft. är systemansvarig myndighet för el och förvaltar och utvecklar det svenska stamnätet för el. Stamnätets överföringsförmåga inom och till grannländerna är av stor betydelse för elmarknadens funktion och möjlighet till handel med elkraft såväl vid normaldrift som vid ansträngda situationer. har granskat regeringens och Svenska kraftnäts styrning mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader, mot bakgrund av energiomställningen. Granskningen visar att det finns en risk att elöverföringen sker till högre kostnader än nödvändigt till nackdel för elnätskunderna. Vidare är det långsiktiga ansvaret för balansen mellan produktion och förbrukning av el oklart vilket kan leda till fler och längre elavbrott framöver. rekommenderar regeringen att utveckla Svenska kraftnäts uppdrag och finansiering för att verksamheten ska kunna bedrivas effektivt och bidra till energiomställningen och elmarknadens funktion. rekommenderas att utveckla sin kunskap i samhällsekonomiska analyser för att bättre kunna prioritera mellan investeringar, ta tillvara på erfarenheter från tidigare genomförda investeringar och inrätta en beställarorganisation för forskningsfinansiering. Allt för att kunna effektivisera sin verksamhet och underlätta omställningen mot mer förnybar energi. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , Baylan, Bucht, , , Hellmark , Ygeman, A , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , , , Skog, Regeringen beslutar skrivelse om förutsättningar för en säker kraftöverföring