prop · H50348 · 2017-12-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:48 Ökat konsulärt skydd för unionsmedborgare och Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen lagändringar i syfte att genomföra Europeiska unionens råds direktiv (EU) 2015/637 av om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG. Förslaget innebär att bistånd enligt lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd även ska kunna lämnas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar i enlighet med direktivet. Regeringen föreslår även att det i lagen införs en ersättningsskyldighet för den som har fått konsulärt skydd av en annan medlemsstat med stöd av direktivet. Förslaget innebär också att det i lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser införs en bestämmelse om att även unionsmedborgare och deras familjemedlemmar kan omfattas av en konsulär katastrofinsats i enlighet med direktivet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd............................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:813) om Ärendet och dess beredning.............................................................. Ökade utmaningar för konsulära Konsulärt ekonomiskt bistånd............................................ Vilka är berättigade till konsulärt ekonomiskt Övriga delar av det konsulära regelverket – beslut, återbetalning och överklagande........................................ Konsulärt skydd till unionsmedborgare............................ Det konsulära direktivets innehåll................................................... Allmänna bestämmelser och räckvidd (artiklarna 1– Samordnings- och samarbetsåtgärder (artiklarna 10– Ekonomiska förfaranden (artiklarna 14–15)..................... Slutbestämmelser (artiklarna 16–21)................................ Genomförande av det konsulära direktivet ..................................... Unionsmedborgare och deras familjemedlemmar ska omfattas av det konsulära skyddet.................................... Ekonomiska och andra konsekvenser ............................................. Ikraftträdande och övergångsbestämmelser.................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd........................................... Förslag till lag om ändring i lagen (2010:813) om Rådets direktiv (EU) 2015/637......................................... Lagförslag i Ds 2017:15................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd, 2.lag om ändring i lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd Härigenom föreskrivs1 i fråga om lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd dels att 13, 15 och 16 §§ ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 9 § ska lyda ”Återbetalnings- och ersättningsskyldighet”, dels att det ska införas två nya paragrafer, 4 a och 12 a §§, av följande lydelse. Konsulärt ekonomiskt bistånd kan även lämnas till unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till övriga medlemsstater i Europeiska unionen enligt rådets direktiv (EU) 2015/637 av om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen. Om staten har ersatt en annan medlemsstat i Europeiska unionen för kostnader för konsulärt skydd som har lämnats med stöd av rådets direktiv (EU) 2015/637, i den ursprungliga lydelsen, ska den som har fått det konsulära 1 Jfr rådets direktiv (EU) 2015/637 av om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den skyddet ersätta staten för dessa 9 § eller 10 § första stycket eller jämkas eller efterges om det finns ersättningsskyldighet enligt 12 a § särskilda skäl för det med hänsyn får jämkas eller efterges, om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalnings- heterna i övrigt. omständigheterna i övrigt. Vid återbetalning enligt 10 och Vid återbetalning enligt 10 och 31 kap. 1 § 31 kap. 1 § konsulärt ekonomiskt bistånd och ersättning till staten för kostnader för konsulärt skydd som har lämnats av en annan medlemsstat i Europeiska unionen prövas av som inte betalas skall lämnas för ningsbelopp och avgift som inte kraft ska lämnas för indrivning. Bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Vid indrivning får verkställighet enligt för ringa belopp. för mindre belopp. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2010:813) 3 § lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser ska ha följande lydelse. En konsulär katastrofinsats kan endast omfatta 2.svenska medborgares utländska familjemedlemmar, 3.i bosatta utlänningar, utsträckning som följer av de utsträckning som följer av de har i förhållande till dessa har i förhållande till dessa länder i enlighet med artikel 34 i länder i enlighet med artikel 34 i SÖ 1974:31), (SÖ 1962:14, genom SÖ 1996:2), och 5. medborgare i länderna inom 5. unionsmedborgare och deras Europeiska unionen, i den familjemedlemmar, i den utsträck- utsträckning som följer av de ning som följer av de konsulära skyldigheter som har i har i förhållande till dessa förhållande till övriga medlems- länder i enlighet med EUF- stater i Europeiska unionen i enlighet med EUF-fördraget och rådets direktiv (EU) 2015/637 av nings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd medborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den ursprungliga lydelsen. Denna lag träder i kraft . 2 Jfr rådets direktiv (EU) 2015/637 av om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG, i den Ärendet och dess beredning direktiv (EU) 2015/637 underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG. Direktivet finns som bilaga 1. Syftet med direktivet är att fastställa de samordnings- och samarbetsåtgärder som behövs för att främja unionsmedborgares möjligheter att utöva sin rätt till skydd inom ett tredjelands territorium där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad. Under förhandlingarna av direktivet har en faktapromemoria upprättats och överlämnats till (2011/12:FPM86). Direktivet trädde i kraft och ska vara genomfört i EU:s medlemsstater . har tagit fram en promemoria med förslag till hur direktivet ska genomföras i , departementspromemorian Ökat konsulärt skydd för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar (Ds 2017:15). Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (UD2017/06447/KC). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissens förslag har vissa redaktionella och språkliga ändringar gjorts. 4.1 Ökade utmaningar för konsulära verksamhet Den konsulära biståndsverksamheten har sin grund i folkrätten. Folkrätten tillerkänner staterna en rätt att ge skydd åt sina medborgare i utlandet på olika sätt. Hit hör rätten för en stat att på diplomatisk väg ingripa för att skydda sina medborgares intressen i vistelselandet. Denna rätt kommer till uttryck i om diplomatiska förbindelser (SÖ 1967:1) och i om konsulära förbindelser (SÖ 1974:10). Sistnämnda konvention innehåller vissa allmänna regler om konsulär Dessa bestämmelser är tillämpliga även när den konsulära verksamheten utövas av en diplomatisk beskickning. uppgifterna innefattar enligt konventionen bl.a. att utfärda pass och viseringar och att ge medborgare i den sändande staten hjälp och bistånd. Uppräkningen i konventionen är inte uttömmande. konsulära uppgifterna räknas också alla andra uppgifter som inte är förbjudna i den mottagande staten eller som denna stat motsätter sig. konventionen fastslås rätten att besöka och kommunicera med anhållna, Prop. 2017/18:48 häktade eller på annat sätt frihetsberövade landsmän. land där utlandsmyndigheten finns (verksamhetslandet) åläggs att utan dröjsmål underrätta konsulatet om frihetsberövandet om den fängslade så begär, och åläggs även att upplysa den fängslade, om denna möjlighet. Regelverket för den konsulära verksamheten ser olika ut i olika länder men grundprincipen är densamma. Utgångspunkten i svensk rätt är att den enskilde alltid har ett eget ansvar för att hantera oförutsedda händelser som han eller hon kan drabbas av vid vistelse utomlands. Staten kan dock, inom ramen för det konsulära uppdraget, i nödsituationer ge råd och ekonomiskt bistånd i form av t.ex. lån. Det är här främst en fråga om att staten kan ge hjälp till självhjälp. Det är således den enskilde som i första hand själv ska försöka hantera situationen t.ex. med stöd av anhöriga, genom banklån eller genom sin försäkring. Staten har ett subsidiärt ansvar. Den ökande turismen och det förhållandet att fler och fler svenska medborgare väljer att permanent eller tillfälligt bosätta sig utomlands ställer ökande krav på det konsulära arbetet. Därtill kommer att svenskar med rötter i andra delar av världen reser till dessa regioner för att träffa familj och vänner. Det finns också ett ökande intresse hos människor med begränsade ekonomiska resurser att söka sig utomlands på långresor. Jämförelsevis saknar denna grupp resenärer oftare än andra ett heltäckande försäkringsskydd. I är regelverket för utformningen av det konsulära skyddet begränsat. Det finns i två lagar, lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd (lag) och lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. Dessa två lagar täcker dock endast en del av vad som i praktiken omfattas av det konsulära skyddet. Den första lagen reglerar endast förutsättningarna för när ekonomiskt bistånd kan ges och till vem. Den andra lagen är endast tillämplig vid omfattande kriser eller katastrofer utomlands som drabbar ett stort antal svenska medborgare. Någon övergripande lagstiftning om konsulärt skydd finns inte. Sådana bestämmelser finns i stället i det regelverk som styr utrikesrepresentationens verksamhet, förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen, förkortad IFUR, och i andra relevanta föreskrifter. I 3 kap. 14 § IFUR finns en allmän föreskrift om att beskickningar och konsulat ska lämna konsulärt bistånd enligt närmare föreskrifter i lag eller annan författning. Härutöver hänvisas bara till den nämnda lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Det anges även att beskickningar och konsulat i skälig omfattning ska lämna enskilda och svenska juridiska personer hjälp och bistånd vid behov, något som också följer av serviceskyldigheten enligt förvaltningslagen (1986:223). Förvaltningslagen gäller även för utrikesrepresentationen. En översiktlig läsning av ovan nämnda bestämmelser om konsulärt bistånd kan ge intrycket av att det konsulära skyddet inte omfattar något annat än möjligheten att få ekonomiskt bistånd i närmare angivna nödsituationer samt bistånd i händelse av en omfattande kris eller katastrof 2017/18:48 utomlands. I praktiken kan dock skyddet bli av ett helt annat slag beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, t.ex. övervakning av rättegångar, besök hos intagna i fängelser, kostförstärkning till frihetsberövade, kontakter med advokater och anhöriga samt hjälp vid sjukdom och dödsfall. Till den konsulära uppgiften hör också hjälp till personer som har hindrats att återvända till efter att ha besökt sina ursprungsländer, bistånd vid olovligt bortförande av barn vid tillämpning av Haagkonventionerna samt pass- och medborgarskapsärenden där utlandsmyndigheterna främst bistår beslutsfattande myndigheter. Viseringsärenden betecknas i inte som en konsulär uppgift även om så är fallet i många andra länder. Hjälp vid evakueringar från krisområden kan också aktualiseras utan att lagen om konsulära katastrofinsatser anses tillämplig. I en del fall konkurrerar det konsulära biståndet med det bistånd som kan komma ifråga enligt socialtjänstlagen (2001:453). Ofta är allmänhetens förväntningar på vad en utlandsmyndighet kan åstadkomma större än vad regelverket ger utrymme för. 4.3Vilka är berättigade till konsulärt ekonomiskt bistånd? Bistånd till nödställda m.fl. Den som på grund av nöd eller annan svårighet i utlandet behöver ekonomisk hjälp har rätt till konsulärt ekonomiskt bistånd, om behovet inte kan tillgodoses på annat sätt och det är skäligt att bistånd lämnas. Enligt lag ska svenska beskickningar och karriärkonsulat ge konsulärt ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands med skyldighet för den enskilde att betala tillbaka biståndet. Biståndsberättigade är svenska medborgare som är bosatta i samt flyktingar och statslösa som är bosatta i . Om det finns särskilda skäl, kan bistånd även ges till svenska medborgare som inte är bosatta i och till andra i bosatta utlänningar än flyktingar och statslösa. EU- och EES-medborgare samt schweiziska medborgare jämställs i princip med svenska medborgare. Huvudregeln för att bistånd ska kunna ges är alltså att den nödlidande är bosatt i . Konsulärt ekonomiskt bistånd kan också ges till den som frihetsberövats eller sannolikt kan komma att frihetsberövas genom beslut av domstol eller annan myndighet. Biståndet kan då täcka kostnader för juridiskt biträde, tolk m.m. Bistånd ges dock endast om den frihetsberövade av särskild anledning har behov av sådant bistånd. Enligt förarbetena till lag (prop. 2002/03:69 s. 53) bör i det sammanhanget beaktas bl.a. om man kan förvänta sig en mycket allvarlig påföljd för brottet, om den misstänkte är minderårig eller psykiskt sjuk, om den misstänkte nekas rätt till offentlig försvarare eller om det rättsskydd som han eller hon erbjuds inte framstår som godtagbart. Bistånd kan komma ifråga också när frihetsberövandet inte grundas på misstanke om brott, t.ex. vid omhändertagande för psykiatrisk vård eller nykterhetsvård. Kravet på att det ska finnas särskild anledning för att ge bistånd till frihetsberövade upprätthålls strikt, och utgångspunkten är att det rättsskydd som kan tillhandahållas i det berörda landet i första hand ska användas. Det rättsskydd som kan komma ifråga i är inte automatiskt tillämpligt vid händelser under en utlandsvistelse. Biståndet omfattar det ordinarie rättegångsförfarandet inklusive eventuella överklaganden, men inte en extraordinär process som t.ex. resning. Ekonomiskt bistånd till en frihetsberövad kan också ges för kostförstärkning m.m. vid frihetsberövande, om det finns behov av det och behovet inte kan tillgodoses på annat sätt. Detta får ordnas av utlandsmyndigheten med hänsyn till vad som är praktiskt möjligt. I biståndsuppgiften ligger också att vid behov besöka en frihetsberövad. Hur ofta det kan ske avgörs från fall till fall beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. I många fall kan besök inte ordnas mer än vid enstaka tillfällen . Det händer även att rättegångar bevakas av personal från utlandsmyndigheten, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. I föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd m.m. (UF 2003:10) anges att utlandsmyndigheten ska inhämta yttrande i ärendet från innan beslut fattas i fråga om ekonomiskt bistånd till frihetsberövade. Konsulärt ekonomiskt bistånd kan också ges till den som har utsatts för ett våldsbrott i utlandet för att täcka kostnader som uppstår ”i anslutning till brottet”. Det blir således inte fråga om att ge bistånd för t.ex. rättsligt biträde under en senare rättegång. I de fall det finns behov av rättsligt eller annat stöd i detta skede kan i vissa fall bistånd enligt rättshjälpslagen (1996:1619) lämnas. Den som utsatts för sexualbrott utomlands kan enligt 21 § i ovan nämnda lag få rättshjälp för olika typer av bistånd. Bistånd kan också ges för en avliden person, i första hand för att bekosta begravning utomlands. Enligt 3 § föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd är det kostnaden för billigaste värdiga lokala begravning där dödsfallet inträffade som ersätts. Transport av den avlidnes kropp till ersätts inte. Förutsättningarna för att bistånd ska ges bedöms utifrån den avlidnes möjligheter att få bistånd före dödsfallet. När det gäller avlidna kan det dock vara särskilt komplicerat att utreda om ekonomiskt bistånd kan ordnas på annat sätt för att organisera och bekosta begravning alternativt hemtransport av kroppen. Det kan innan dödsfallet har registrerats i finnas oklarheter om den avlidnes privatekonomi och om vilka efterlevande som ingår i den avlidnes dödsbo. Saken kompliceras av att det i flera länder ställs krav på viss särskild hantering, t.ex. jordfästning, som ibland ska ske inom betydligt kortare tidsrymder än vad som är vanligt i . Av 2 § föreskrifter (UF 1987:12) om åtgärder vid dödsfall i utlandet följer att bistånd för en avliden person lämnas enligt 2017/18:48 instruktion från . Dödsboet är återbetalnings-skyldigt för det bistånd som har lämnats för en avliden person. När en kris eller katastrof inträffar utomlands och många människor med anknytning till drabbas ska svenska staten enligt vad som anges i lagen om konsulära katastrofinsatser genomföra en konsulär katastrofinsats för att bistå enskilda. Till skillnad mot lag avgörs kretsen som är berättigad till bistånd enligt dessa bestämmelser inte utifrån ett bosättningskrav för svenska medborgare och deras utländska familjemedlemmar. Kretsen blir därför något vidare än enligt den lagen. En katastrofinsats kan alltså omfatta svenska medborgare och deras utländska familjemedlemmar, i bosatta utlänningar, medborgare i de nordiska länderna och deras familjemedlemmar samt medborgare i länderna inom EU. Även i en kris- eller katastrofsituation har den enskilde ett grundläggande ansvar för sin vistelse utomlands. Statens ansvar är subsidiärt och kompletterar övriga aktörers insatser, däribland reseföretag, försäkringsbolag och myndigheterna i det drabbade landet. Lagen ska i praktiken tillämpas subsidiärt i förhållande till lag. Den har dock inte tillämpats . 4.5Övriga delar av det konsulära regelverket – beslut, återbetalning och överklagande Vem beslutar om konsulärt ekonomiskt bistånd? Beslut om konsulärt ekonomiskt bistånd fattas i princip självständigt av utlandsmyndigheterna och på myndighetens eget ansvar. Som regel ska myndighetens beslut dock föregås av samråd med (), se 5–7 §§ föreskrifter om konsulärt ekonomiskt bistånd. Av föreskrifterna framgår att beslut om bistånd till nödställda i undantagsfall får fattas utan att yttrande inhämtats. Undantagsfallen handlar bl.a. om fall då biståndet avser nödvändiga kostnader för billigast möjliga hemresa till , om nödsituationen är fullständigt klarlagd, att det inte är fråga om bistånd i de nordiska länderna eller i ett land till vilket den enskilde har stark anknytning, att den sökande inte har en skuld för tidigare lämnat bistånd eller har missbrukat biståndsrätten. I brådskande fall får också, utan samråd med , garanti ställas för betalning av akuta, i praktiken livsuppehållande, sjukvårdskostnader för svenska medborgare eller i bosatta flyktingar eller statslösa. I så gott som samtliga fall där en fråga om konsulärt ekonomiskt bistånd aktualiseras sker samråd med, eller inhämtas yttrande från (). Ska ekonomiskt bistånd betalas tillbaka? Bestämmelser om återbetalning av konsulärt ekonomiskt bistånd finns i 9– 13 §§ lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Huvudregeln är att bistånd som har betalats ut ska återbetalas till staten. Bistånd till en brottsmisstänkt behöver dock som huvudregel inte betalas tillbaka om den misstänkte senare frikänns. Vid fällande dom ska biståndet betalas tillbaka i den utsträckning det är skäligt. Bistånd som har getts till brottsoffer ska återbetalas om det finns särskilda skäl. Återbetalningsskyldigheten får jämkas eller efterges helt om det finns särskilda skäl med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Frågor om återbetalning av bistånd prövas av (). Den som är återbetalningsskyldig för bistånd som inte avser hjälp åt frihetsberövade eller brottsoffer ska också betala en avgift för biståndet. Belopp som inte återbetalas ska lämnas för indrivning enligt bestämmelserna i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Verkställighet av indrivning sker enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Kan ett biståndsbeslut överklagas? En utlandsmyndighets beslut i ett biståndsärende, liksom beslut i ärenden om återbetalningsskyldighet, får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Vad gäller vid en konsulär katastrofinsats? För att lagen om konsulära katastrofinsatser ska tillämpas krävs det att regeringen har beslutat att en konsulär katastrofinsats ska genomföras. Den som omfattas av en katastrofinsats är skyldig att ersätta staten för de kostnader som har uppstått för transport eller för hälso- och sjukvård som har getts. Enligt ovan nämnda lag ska Kammarkollegiet pröva frågor om ersättning till staten. Ersättningsskyldigheten kan jämkas eller helt efterges om det finns särskilda skäl med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt. Beslut om ersättningsskyldighet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 4.6Konsulärt skydd till unionsmedborgare Unionsmedborgares rätt till konsulärt skydd i tredjeland Unionsmedborgare som reser till eller bor i ett tredjeland där deras egen medborgarstat saknar ambassad eller konsulat, eller där beskickningen temporärt är stängd eller inte tillgänglig, har rätt att söka konsulärt skydd hos någon annan medlemsstats konsulära myndigheter på samma villkor som medborgarna i den bistående medlemsstaten. Denna rättighet reglerades ursprungligen genom artikel 8 c i fördraget om Europeiska Unionen (). En rättslig ram för rättighetens genomförande fastställdes därefter genom Europeiska rådets beslut 95/553/EG. Efter Lissabonfördragets ikraftträdande finns den fördragsstadgade rätten i artiklarna 20.2 och 23 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) samt artikel 46 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Artikel 23 i EUF- fördraget uttrycker just att icke-företrädda unionsmedborgare har rätt att söka skydd hos en annan medlemsstats diplomatiska eller konsulära myndigheter på samma villkor som medborgarna i den staten. Medborgare i EU:s medlemsstater har en grundläggande ställning som unionsmedborgare. Rätten till konsulärt skydd kan ses som ett uttryck för solidariteten inom EU och för unionens identitet i tredjeländer, men också en bekräftelse på de praktiska fördelarna med att vara unionsmedborgare. Konsulärt skydd är en integrerad del av unionens politik i fråga om medborgares rättigheter, och har det skett en kontinuerlig utveckling mot ett ökat EU-samarbete på området. Fokus har framför allt varit på kris- och katastrofområdet. Den ökande turismen och det förhållandet att allt fler unionsmedborgare väljer att permanent eller tillfälligt bosätta sig i ett land utanför EU ställer ökade krav på det konsulära arbetet. Alla medlemsstater har dock inte permanenta eller åtkomliga representationer i samtliga länder.