prop · H40389 · 2017-02-07 00:00:00 — Den typ av problem som den tidigare polisdatalagen gav upphov till i polisens verksamhet gör sig gällande även med den nuvarande lagstiftningen för . Regleringen, som bygger på olika verksamhetsformer och register, är inte anpassad till ett modernt och effektivt brottsbekämpande arbete. Det bör också finnas stöd för att behandla uppgifter i arbetet med att ta emot och bedöma information i ett tidigt skede. För att samarbetet mellan de brottsbekämpande myndigheterna ska fungera på ett effektivt sätt krävs vidare att myndigheterna får arbeta och behandla uppgifter på ett likartat sätt. Mot den bakgrunden anser regeringen att det även i brottsbekämpande verksamhet ska vara tillåtet att behandla personuppgifter om det behövs för att ska kunna förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. I likhet med vad som gäller för övriga brottsbekämpande myndigheter utgör behandling av personuppgifter ett väsentligt inslag i underrättelseverksamheten inom . Uppgifter samlas in, bearbetas och analyseras för att avslöja om brott har begåtts eller kan komma att begås. Såväl rutinmässig ordbehandling som behandling av kvalificerat slag omfattas av bestämmelsen. Exempel på uppgifter som kan behöva sammanställas är uppgifter om samband mellan olika personer och vissa bolag och uppgifter om vem som äger eller disponerar ett fordon som misstänker används i den brottsliga verksamheten. Utanför ändamålet förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet faller behandling av personuppgifter som utförs vid misstanke om en konkret begången gärning, dvs. framför allt sådan behandling som sker när medverkar i förundersökningar. När det gäller frågan om vilka begränsningar som bör gälla för behandling av personuppgifter i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet anser regeringen att de bedömningar som gjorts vid tillkomsten av polisdatalagen gör sig gällande även vid behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. I avsnitt 9.14 föreslås att särskilda bestämmelser ska gälla för behandling av personuppgifter som har gjorts gemensamt tillgängliga. För övrig behandling som behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet är det däremot tillräckligt från integritetssynpunkt att grundläggande dataskyddsbestämmelser och vissa allmänna bestämmelser i den nya lagen gäller. Det kan påpekas att den allra största delen av den personuppgiftsbehandling som sker i brottsbekämpande verksamhet kommer att omfattas av reglerna för behandling av gemensamt tillgängliga uppgifter. Förslaget genomförs genom 2 kap. 5 § 1 i den nya lagen. Regeringens förslag: Personuppgifter ska få behandlas i Skatte- verkets brottsbekämpande verksamhet om det behövs för att utreda Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens förslag. I promemorian föreslås en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över förslaget, utöver vad som framgår av avsnitt 9.10.1. Skälen för regeringens förslag: En av uppgifter inom den brottsbekämpande verksamheten är att utreda brott. får medverka i förundersökningar på uppdrag av åklagare. Medverkan får även avse s.k. förutredningar. Därutöver får i vissa fall, utan att biträde begärs av åklagare, utföra s.k. förenklade brottsutredningar. Den brottsutredande verksamheten inom sker till den största delen efter uppdrag från åklagare vid . Utredningarna avser främst skatte- och bokföringsbrott och sker under ledning av åklagare. Samarbete sker ofta med utredare från . I en brottsutredning vidtas utredningsåtgärder i form av insamling och analys av information om det misstänkta brottet, samt genomförande av förhör med misstänkta och vittnen. Vidare gör skattebrottsenheten t.ex. brottsanmälningar till åklagare, när det uppstår brottsmisstankar i någon del av skattebrottsenhetens verksamhet. I samband med detta arbete är det självklart nödvändigt att behandla personuppgifter. Att utreda brott bör därför anges som ett primärt ändamål för behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Förslaget genomförs genom 2 kap. 5 § 2 i den nya lagen. Regeringens förslag: Personuppgifter ska få behandlas i Skatte- verkets brottsbekämpande verksamhet om det krävs för att fullgöra de förpliktelser som följer av internationella åtaganden. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens I promemorian föreslås en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över förslaget, utöver vad som framgår av avsnitt 9.10.1. Skälen för regeringens förslag: Det internationella brottsbekämpande samarbetet regleras i stor utsträckning genom olika internationella överenskommelser, såväl multilaterala som bilaterala, som innebär Om det finns ett förpliktande åtagande för en myndighet att samla in, bearbeta eller lämna ut uppgifter till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation måste detta åtagande kunna fullgöras med hjälp av modern teknik. I polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen har införts primära ändamålsbestämmelser som tar sikte på behandling med anledning av ett internationellt åtagande som innebär att svensk polis respektive är skyldig att fullgöra vissa förpliktelser. 2016/17:89 Någon internationell överenskommelse som innebär att i sin brottsbekämpande verksamhet är skyldigt att fullgöra förpliktelser förekommer inte . ingår t.ex. inte bland de behöriga myndigheterna enligt Rådets rambeslut /960/RIF av om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens medlemsstater. Utbyte av uppgifter i förundersökningar sker genom förundersökningsledaren, dvs. Utbyte på underrättelsestadiet sker via polisen. Regeringen anser dock inte att ändamålsregleringen i den nu föreslagna lagen ska lägga hinder för sådana internationella överenskommelser som innebär skyldigheter för brottsbekämpande verksamhet. Det är inte otänkbart att kan komma att ingå sådana överenskommelser. I bl.a. lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål finns bestämmelser om skyldighet att ge en utländsk myndighet rättslig hjälp i brottmål. På en utländsk myndighets begäran ska vidtas åtgärder som t.ex. förhör under förundersökning, bevisupptagning, kvarstad, husrannsakan och användning av hemliga tvångsmedel (1 kap. 2 §). Enligt den svenska regleringen är det åklagare som ger rättslig hjälp. Åklagaren kan dock anlita biträde av exempelvis . Det innebär att i princip måste kunna behandla personuppgifter i ett ärende om rättslig hjälp i samma utsträckning som i en förundersökning. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör införas en bestämmelse som medger behandling av personuppgifter för att fullgöra internationella åtaganden. Förslaget genomförs genom 2 kap. 5 § 3 i den nya lagen. 9.10.5Behandling av uppgifter för att tillhandahålla information till andra myndigheter m.m. Regeringens förslag: Personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet enligt de primära ändamålsbestämmelserna ska också få behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i 1.brottsbekämpande verksamhet hos , , , , och , 2.brottsbekämpande verksamhet hos en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, 3.annan verksamhet som ansvarar för, om det kan antas att den behövs i ett ärende i den verksamheten, –om enligt lag eller förordning är skyldigt att bistå myndigheten med viss uppgift, eller –om informationen tillhandahålls inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott. Personuppgifter ska även få behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information till och regeringen samt till andra, om skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. I ett enskilt fall ska personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet även få behandlas för att tillhandahålla information för något annat ändamål, under förutsättning att ändamålet inte är oförenligt med det ändamål för vilket uppgifterna samlades in (finalitetsprincipen). Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Promemorians förslag är något annorlunda utformat. Remissinstanserna: ställer sig kritiskt till huruvida oskyldighetspresumtionen får genomslag i författningsförslaget, särskilt mot bakgrund av förslaget att låta information från den brottsbekämpande verksamheten lämnas över till beskattningsverksamheten, utan föregående kommunikation med den som uppgifterna angår. Enligt ska uppgifter inte kunna spridas till myndigheter för annat ändamål än brottsbekämpande verksamhet, innan den enskilde har fått möjlighet att yttra sig. Som framgår av avsnitt 9.10.1 ifrågasätter Datainspektionen om bestämmelserna uppfyller kraven på att personuppgifter inte får användas på ett sätt som är oförenligt med insamlingsändamålet, särskilt mot bakgrund av att uppgifter kan komma att flöda mellan brottsbekämpande verksamhet och den fiskala verksamheten. Skälen för regeringens förslag I de föregående avsnitten har regeringen lämnat förslag till hur lagens ändamålsbestämmelser bör utformas och vilka de primära ändamålen bör vara i brottsbekämpande verksamhet. I detta avsnitt behandlas hur de sekundära ändamålen bör anges och därmed i vilken utsträckning personuppgifter som har samlats in enligt de primära ändamålen ska få lämnas ut för att användas även av andra myndigheter eller i annan verksamhet som bedriver, för dessas behov. Det bör inledningsvis påpekas att utlämnande av personuppgifter till andra också kan ske inom ramen för något av de primära ändamålen, som behandlas i avsnitt 9.10.2–9.10.4. Utlämnande av uppgifter till andra kan i många fall nämligen vara ett led i den egna brottsbekämpande verksamheten och således omfattas av de primära ändamålen. Det kan i detta sammanhang nämnas att eftersom regleringen av de sekundära ändamålen inte föreslås vara uttömmande finns det ett visst utrymme att tillhandahålla personuppgifter även för andra ändamål än de i lagen angivna, under förutsättning att det nya ändamålet inte kan anses oförenligt med insamlingsändamålet (finalitetsprincipen), se avsnitt 9.10.1. Som tidigare betonats är dock målsättningen att de sekundära ändamålen ska vara så fullständiga som möjligt och omfatta det uppgiftsutlämnande från den brottsbekämpande verksamheten som kan förutses. Det förhållandet att uppgifter får behandlas påverkar inte de bestämmelser som gäller om sekretess. Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen om sekretess mellan och inom myndigheter liksom bestämmelser i andra författningar som bryter sekretess ska således beaktas på vanligt sätt. Tillhandahållande av information till andra myndigheter med brottsbekämpande verksamhet I polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen har införts bestämmelser om att de personuppgifter som behandlas för de primära ändamålen får behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i författningsreglerad brottsbekämpande verksamhet hos ett antal andra uppräknade myndigheter. Sådana bestämmelser finns även i lagen om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Det är från brottsbekämpande synpunkt angeläget att samhällets samlade resurser används på ett så rationellt och effektivt sätt som möjligt. Brottsligheten känner inga geografiska gränser eller myndighetsgränser. Att brottsbekämpande myndigheter ska samverka framstår därför som självklart, vilket också har bekräftats genom bl.a. regeringsbeslut om samverkan mot organiserad brottslighet, se ovan. Lika självklart är att en sådan samverkan förutsätter möjligheter till effektivt utbyte av information. Som framgår ovan (se avsnitt 4.1) har införts lagstiftning om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Ett väl fungerande informationsutbyte skapar förutsättningar att se kopplingar mellan brottslighet inom skilda myndigheters ansvarsområden. Det är därför viktigt att den moderna teknikens möjligheter kan tas till vara för sådant informationsutbyte. Mot denna bakgrund bör det i den nya lagen uttryckligen regleras att de personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksamhet även får behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som andra brottsbekämpande myndigheter behöver i sin brottsbekämpande verksamhet. Berörda myndigheter bör namnges i den nya lagen. De myndigheter som namnges i bestämmelsen bör motsvara de myndigheter som namnges i författningar om behandling av personuppgifter hos andra brottsbekämpande myndigheter. Regeringen föreslår därför att personuppgifter som behandlas för de primära ändamål som anges i den nya lagen även ska få behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos , , , , och . Förslaget genomförs genom 2 kap. 6 § första stycket 1 i den nya lagen. Tillhandahållande av information till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer I 6 § lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar finns en bestämmelse som anger att får lämna ut uppgifter till en utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, om utlämnandet följer av en av godkänd internationell överenskommelse. Som framgår av avsnitt 9.10.4 finns inte något internationellt åtagande som ger brottsbekämpande verksamhet skyldighet att fullgöra förpliktelser. ingår t.ex. inte bland de behöriga myndigheterna enligt Rådets rambeslut /960/RIF av om förenklat informations- och underrättelseutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna i unionens medlemsstater. deltar dock i informationsutbyte med utlandet via åklagare eller Polismyndig- Uppgifter måste få behandlas i samband med sådant informationsutbyte. I lagen bör det därför tas in en bestämmelse om att uppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i brottsbekämpande verksamhet hos en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation. Motsvarande bestämmelser finns i 2 kap. 8 § första stycket 2 polisdatalagen och i 3 kap. 3 § första stycket 2 kustbevakningsdatalagen. Förslaget genomförs genom 2 kap. 6 § första stycket 2 i den nya lagen. Tillhandahållande av information vid myndighetssamverkan mot brott En effektiv brottsbekämpning förutsätter samverkan inte bara mellan myndigheter som har till uppgift att bekämpa brott utan även mellan brottsbekämpande myndigheter och andra myndigheter. Sådan samverkan sker , t.ex. i regionala underrättelsecentrum. Vilka myndigheter som är representerade i ett underrättelsecentrum varierar. , , , , och är exempel på myndigheter som deltar i sådan samverkan. har, i likhet med t.ex. , fått i uppdrag av regeringen att ingå i samverkan. Myndighetssamverkan förutsätter ofta utbyte av information. kan det vara nödvändigt att utbyta information som innehåller personuppgifter. Som nämnts i avsnitt 4.1 har lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet trätt i kraft. Lagen gäller vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär, och bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. Inom ramen för samverkan enligt den lagen ska en myndighet trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan. Det kan dock finnas annan samverkan mot brott som inte omfattas av den införda uppgiftsskyldigheten. Det finns därför behov av en ändamålsbestämmelse som tar sikte på uppgiftsutbyte i samverkan mot brott, som inte omfattas av den nya regleringen, t.ex. då sådan samverkan inte har beslutats särskilt eller omfattar annan typ av brottslighet. Utgångspunkten är vidare att de sekundära ändamålen ska anges så uttömmande som möjligt. Det finns även fördelar med en samstämmig lagstiftning för involverade myndigheter. Motsvarande bestämmelser som tar sikte på uppgiftsutbyte till andra än brottsbekämpande myndigheter vid bl.a. sådan samverkan finns i 2 kap. 8 § polisdatalagen och 3 kap. 3 § kustbevakningsdatalagen. Begreppet samverkan kan omfatta flera olika former av samarbete. Samverkan kan avse såväl diskussioner i strategiska frågor som mer operativt samarbete. Från integritetsskyddssynpunkt är det mer betänkligt att utbyta personuppgifter från brottsbekämpande verksamhet till andra myndigheter som inte har till uppgift att bekämpa brott än till myndigheter som har ett sådant uppdrag. Ett sådant uppgiftsutlämnande sker dock efter en intresseavvägning enligt 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen eller med stöd av andra sekretessbrytande 2016/17:89 bestämmelser. De ovan nämnda genomförda lagändringarna på området för samverkan mot organiserad brottsliget omfattar också sådant uppgiftsutbyte. Regeringen anser att i sin brottsbekämpande verksamhet bör ha samma möjligheter som och att behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till myndigheter som inte har brottsbekämpande verksamhet, när syftet är att samverka mot brott. I detta sammanhang kan vidtagandet av administrativa åtgärder mot kriminella inom t.ex. beskattningsverksamheten vara ett led i att försvåra den brottsliga verksamheten. Det är därför rimligt att detta uppgiftsutbyte även inkluderar en intern uppgiftsöverföring inom . Mot denna bakgrund bör det i den nya lagen finnas en sådan bestämmelse om tillhandahållande av information som innefattar myndigheter utan brottsbekämpande verksamhet, lik de som finns i polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen. Regeringen föreslår således att bestämmelsen i den nya lagen formuleras så att personuppgifter som behandlas enligt den föreslagna 2 kap. 5 § även får behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i en myndighets verksamhet om informationen tillhandahålls inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott. Ett uppgiftslämnande med stöd av nu aktuell bestämmelse kan komma att ske inte bara till andra myndigheters verksamhet, utan även till andra verksamheter inom . Förslaget genomförs genom 2 kap. 6 § första stycket 4 b i den nya lagen. Tillhandahållande av information till annan verksamhet som ansvarar för I den brottsbekämpande verksamheten hos kan det framkomma information som är till nytta i ärenden hos annan verksamhet inom . I skattebrottenhetens arbete kan t.ex. framkomma uppgifter som talar för att en verksamhet inte har beskattats trots att detta borde ha skett eller att registrerade folkbokföringsuppgifter för en person är felaktiga. Det kan därför finnas skäl att lämna uppgifter till en annan verksamhet inom . I lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar finns inga särskilda bestämmelser om när uppgifter får behandlas för att lämnas ut till en annan del av . I vissa fall finns bestämmelser i annan författning som ålägger den brottsbekämpande verksamheten att lämna uppgifter till en annan verksamhet inom . Nedan framgår att regeringen föreslår att det ska införas en bestämmelse om att uppgifter ska få behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i en annan myndighets verksamhet, om det enligt lag eller förordning åligger att bistå myndigheten med viss uppgift. Den bestämmelsen, som blir tillämplig på uppgiftslämnande mellan olika verksamheter inom , kommer att omfatta behandling av personuppgifter i samband med utlämnande som sker med stöd av någon särskild bestämmelse om skyldighet att lämna ut uppgifter. I 42 a kap. 1 § skatte- förfarandelagen (2011:1244) finns t.ex. en sekretessbrytande bestäm- melse om uppgiftsskyldighet. Av den bestämmelsen följer, med vissa undantag, att uppgifter som den brottsbekämpande verksamheten förfogar över och som behövs för kontroll eller beslut enligt skatteförfarandelagen, på begäran ska lämnas till beskattningsverksamheten. Eftersom bestämmelsen endast avser utlämnande på begäran förutsätter den att den andra verksamheten har vetskap om att skattebrottsenheten har information som kan ha betydelse i dess verksamhet. Enligt lagen om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet följer att en uppgiftsskyldighet gäller mellan olika självständiga verksamhetsgrenar inom när verket deltar i viss myndighetsöverskridande samverkan mot organiserad brottslighet. Enligt regeringens mening bör uppgifter få behandlas för att tillhandahållas en annan verksamhet inom även i fall då skattebrottsenheten inte har ålagts en skyldighet att lämna ut uppgifterna. En särskild bestämmelse bör finnas som omfattar sådan behandling. Bestämmelsen blir aktuell att tillämpa i fall då skattebrottsenheten lämnar ut uppgifter på eget initiativ, utan att ha skyldighet till det. Tillhandahållande av information till en annan verksamhet kan ibland sägas ske som ett led i fullgörandet av skattebrottsenhetens brottsbekämpande uppdrag, dvs. med stöd av de primära ändamålsbestämmelserna. I arbetet med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet kan det t.ex. finnas skäl att uppmärksamma både andra myndigheter och verksamheter inom den egna myndigheten på omständigheter som talar för att vissa åtgärder bör vidtas inom ramen för den verksamhetens uppdrag och regelverk. Som framgår ovan föreslås också bestämmelser som innebär att i den brottsbekämpande verksamheten får behandla uppgifter för att tillhandahålla en annan myndighet eller verksamhet inom uppgifter inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott. Det är enligt regeringens mening rimligt att skattebrottsenheten har möjlighet att behandla uppgifter för att tillhandahålla annan verksamhet inom information i syfte att försvåra brottslighet oavsett om arbetet sker inom ramen för myndighetsöverskridande arbete eller inte. Regeringen anser vidare att det bör vara möjligt att behandla uppgifter för att tillhandahålla information som behövs i ett ärende hos en annan verksamhet inom , även i fall då tillhandahållandet inte kan anses ske för ett brottsbekämpande syfte. Det är rimligt att uppgifter får behandlas för att åstadkomma korrekta beslut även i andra fall. Datainspektionen anser att det kan ifrågasättas om bestämmelserna uppfyller kravet på att personuppgifter inte får användas på ett sätt som är oförenligt med insamlingsändamålet. Regeringen anser dock inte att det kan anses vara oförenligt med de primära ändamålen för den brottsbekämpande verksamheten att tillhandahålla information till övrig verksamhet inom i situationer där det kan antas att informationen behövs för att korrekta beslut ska kunna fattas. anser att uppgifter inte ska kunna spridas till myndigheter för annat ändamål än brottsbekämpande, innan den enskilde har fått möjlighet att yttra sig och ifrågasätter starkt om inte detta innebär ett brott mot oskyldighetspresumtionen. Regeringen anser inte att ett utlämnande av uppgifterna innebär ett avsteg från den principen. framhållas att den verksamhet som tar emot uppgifterna självklart måste uppfylla de krav som gäller på att kommunicera uppgifter med den enskilde inför ett beslut. Sammanfattningsvis anser regeringen att det bör införas en bestämmelse om att uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information som behövs i annan verksamhet som ansvarar för, om det kan antas att informationen behövs i ett ärende i den verksamheten. I promemorians förslag anges också att det måste finnas skäl att tillhandahålla information. Att det måste finnas skäl för tillhandahålla informationen följer dock av kravet på att uppgiften ska behövas i ett ärende och behöver enligt regeringens mening inte anges särskilt. En prövning av om den mottagande verksamheten har behov av uppgiften i ett ärende måste göras i varje enskilt fall. I avsnitt 9.15.3 redogörs för de sekretessbestämmelser som gäller i brottsbekämpande verksamhet.