prop · H403104 · 2017-01-30 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:104 En livsmedelsstrategi för − fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en strategi för en långsiktigt hållbar och konkurrenskraftig livsmedelskedja. Strategin ska ses som en plattform utifrån vilken politiken ska utformas . I denna proposition föreslås det övergripande målet för strategin vara en konkurrenskraftig livsmedelskedja där den totala livsmedelsproduktionen ökar, som relevanta nationella miljömål nås, i syfte att skapa tillväxt och sysselsättning och bidra till hållbar utveckling i hela landet. Produktionsökningen, både konventionell och ekologisk, bör svara mot konsumenternas efterfrågan. En produktionsökning skulle kunna bidra till en ökad självförsörjningsgrad av livsmedel. Sårbarheten i livsmedelskedjan ska minska. Strategin skapar även stabila och långsiktiga förutsättningar för livsmedelskedjan att bidra till sysselsättning och hållbar tillväxt i hela landet och lägger grunden för en stärkt framtidstro hos både företag och anställda i livsmedelskedjan. En långsiktig strategi för livsmedelskedjan bidrar vidare till att ska fortsätta att ha en livsmedelsproduktion i landet av tillräcklig omfattning för att kunna bidra till jobb och tillväxt, attraktiv landsbygd och till samhällsnyttor inom hälso-, miljö- och klimatområdet. Till livsmedelskedjan räknas primärproduktionen, livsmedelsindustrin, livsmedelshandeln, restaurangnäringen, måltidsturismen och konsumenten. Strategin är utformad kring ett övergripande mål för livsmedelspolitiken samt tre strategiska mål inom områden som bedöms vara särskilt viktiga för att nå det övergripande målet, samt för utvecklingen av livs- 2016/17:104 medelskedjan. De strategiska områdena är Regler och villkor, Konsument och marknad samt Kunskap och innovation. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ 2 Ärendet och dess beredning ............................................................. 3 Svensk livsmedelspolitik och tidigare ställningstaganden ............... Begrepp som används i propositionen............................... 4 Betydelsen av svensk livsmedelsproduktion.................................. Landsbygdsutveckling, tillväxt och Miljö och klimat ............................................. Djurskydd och djurvälfärd.............................. Hälsa och bra matvanor .................................. Livsmedelsförsörjning och beredskap ............ En svensk livsmedelsstrategi.......................................................... Därför behövs en livsmedelsstrategi................................ Vision för den svenska livsmedelskedjan........................ Målstruktur för den svenska livsmedelsstrategin ............ Mål för strategiska områden............................................ Mål för det strategiska området Regler Mål för det strategiska området Konsument och marknad ................................ Mål för det strategiska området Kunskap 6 Uppföljning och genomförande av strategin.................................. 7 Strategiskt område Regler och villkor............................................ Konkurrenskraft – en uppgift för myndigheterna............ Dynamiskt företagande och strukturutveckling............... Hållbar produktion och konsumtion ................................ Ett hållbart växtskydd...................................................... Fiske och vattenbruk ....................................................... Vilt och rennäring............................................................ 8 Strategiskt område Konsument och marknad................................. Information, märkning och hälsa..................................... Konkurrensen i livsmedelskedjan.................................... Besöksnäring och måltidsupplevelser .............................. Ekologisk produktion och konsumtion............................. Strategiskt område Kunskap och innovation................................... Förbättrad beställarroll och behov av samordning ........... Nya behov och behovsmotiverad forskning ..................... Innovation, spridning av forskningsresultat och Rådgivning och kompetensutveckling ............................. Utbildning för livsmedelskedjan ...................................... Hållbart jordbruk och hållbar livsmedelsproduktion ...................... Jordbrukets betydelse för miljökvalitetsmålen ................. Åtgärder i jordbrukets miljöarbete ................................... Livsmedelsstrategins bidrag till miljöarbetet ................... Fakta och utmaningar ....................................................... Sammanfattning av betänkandet Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring (SOU 2015:15)............. Förteckning över remissinstanserna (SOU 2015:15)...... Sammanfattning av betänkandet Ny djurskyddslag (SOU 2011:75) i de delar som behandlas i Förteckning över remissinstanserna (SOU 2011:75)...... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .... Regeringen föreslår att godkänner regeringens förslag till 1.övergripande mål för livsmedelsstrategin (avsnitt 5.5), 2.mål för det strategiska området Regler och villkor (avsnitt 5.6.1), 3.mål för det strategiska området Konsument och marknad (avsnitt 5.6.2), 4.mål för det strategiska området Kunskap och innovation (avsnitt 5.6.3). 2 Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1, utgiftsområde 23) redovisades att regeringen hade för avsikt att ta fram en livsmedelsstrategi. I propositionen angav regeringen att det behövs en långsiktig livsmedelsstrategi för att skapa förutsättningar för tillväxt i hela livsmedelskedjan och därmed stödja en ökad svensk matproduktion samt en ökning av andelen svenskt och ekologiskt i konsumtionen av livsmedel. I budgetpropositionen (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 23) redovisades att regeringen inledde arbetet med att ta fram en livsmedelsstrategi . Strategin ska enligt propositionen bidra till att potentialen i svensk livsmedelsproduktion nyttjas fullt ut. Det innebär större produktion för såväl inhemska som för utländska marknader, högre tillväxt och sysselsättning i berörda näringar, ökad andel ekologisk produktion och konsumtion av livsmedel samt bättre möjligheter för konsumenterna att göra medvetna val. Enligt propositionen ska målen för arbetet med en livsmedelsstrategi vara att öka sysselsättningen, produktionen, exporten, innovationskraften och lönsamheten i livsmedelsproduktionen, som de relevanta nationella miljömålen nås. Regeringen aviserade vidare avsikten att återkomma till med förslag om en långsiktigt hållbar och brett förankrad livsmedelsstrategi i enlighet med dessa mål. beslutade den dåvarande regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över konkurrenskraften inom jordbruks- och trädgårdsnäringen och utreda möjligheterna för en framtida livskraftig jordbruks- och trädgårdsproduktion (dir. 2013:20). Utredningen antog namnet . Utredningen lämnade betänkandet Attraktiv, innovativ och hållbar – strategi för en konkurrenskraftig jordbruks- och trädgårdsnäring (SOU 2015:15). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (dnr N2015/03046/JM). Den dåvarande regeringen beslutade (dir. 2009:57) att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en bred översyn av den samlade djurskyddslagstiftningens utformning och innehåll, att lämna förslag till en ny djurskyddslag och djurskyddsförordning samt att ge exempel på hur andra föreskrifter på området kan utformas. Utredningen redovisade sitt betänkande Ny djurskyddslag (SOU 2011:75). En sammanfattning av betänkandets förslag om reglering av kontrollprogram på djurskyddsområdet samt utredningens bedömningar rörande införande av ett vetenskapligt råd och en översyn av Statens jordbruksverks (nedan) djurskyddsföreskrifter i syfte att sänka detaljeringsgraden finns i bilaga 4. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig hos (dnr N2015/00090/DL). Regeringen behandlade i propositionen Ändringar i djurskyddslagen (prop. 2013/14:41) delar av förslagen i betänkandet. I denna proposition behandlar regeringen förslaget om reglering av kontrollprogram på djur- skyddsområdet och bedömningarna rörande införande av ett vetenskap- Prop. 2016/17:104 ligt råd och en översyn av föreskrifter i syfte att sänka detaljeringsgraden där så är möjligt (se avsnitt 7.10 där betänkandet benämns ””). Betänkandets förslag i övriga delar bereds vidare i . Arbetet med förslaget till livsmedelsstrategi har föregåtts av en bred och omfattande extern dialog och förankring med aktörer i hela livsmedelskedjan, såväl nationellt som regionalt. har genomfört möten med representanter från alla delar i livsmedelskedjan. Mötena har genomförts i syfte att inhämta aktörernas syn på behovet av en strategi samt att ge aktörerna möjlighet att bidra till strategins innehåll. Syftet var vidare att inhämta aktörernas syn på möjligheten att bidra i genomförandet av strategin. De synpunkter och förslag som har inkommit under processen har utgjort viktiga underlag vid utformningen av strategin. En sammanfattning av inspelen finns i rapporten livsmedelsstrategi för – för jobb och hållbar tillväxt i hela landet. Samlade inspel 2015–2016 (dnr N2016/04488/JM). har tillkännagett för regeringen att regeringen ska ta initiativ för ett ökat internationellt samarbete och engagemang för att minska överanvändningen av antibiotika inom livsmedelsproduktionen samt att regeringen ska intensifiera arbetet inom EU för att minska användningen av antibiotika i djurhållningen (bet. 2014/15:MJU3 punkt 22, rskr. 2014/15:121 och bet. 2014/15:MJU10 punkt 3, rskr. 2014/15:181). har också tillkännagett för regeringen att regeringen ska intensifiera arbetet för att förbättra djurskyddet inom EU (bet. 2014/15:MJU10 punkt 1, rskr. 2014/15:181). Dessa tre tillkännagivanden behandlas i denna proposition (avsnitt 7.10). 3Svensk livsmedelspolitik och tidigare ställningstaganden Den nuvarande livsmedelspolitiken utgår delvis från prop. 1994/95:75 Vissa livsmedelspolitiska åtgärder vid ett medlemskap i unionen. I propositionen lämnades förslag i vissa lagstiftningsfrågor för att vid ett EU-medlemskap möjliggöra tillämpningen av de regelverk som gällde bl.a. för den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskeripolitiken. beslutades en ny proposition (prop. 1997/98:142 Riktlinjer för arbete med jordbruks- och livsmedelspolitiken inom Europeiska unionen). I propositionen föreslog regeringen att skulle verka för en jordbruks- och livsmedelspolitik inom EU vars övergripande mål skulle vara att: –främja ett brett och varierat utbud av säkra livsmedel till skäliga priser, –främja en hållbar jordbruks- och livsmedelsproduktion, och –bidra till global livsmedelssäkerhet. 2016/17:104 proposition (prop. 1997/98:142) ansågs det vara nödvändigt att den framtida jordbruks- och livsmedelspolitiken utgick från konsumenternas efterfrågan för att ge dem bättre möjligheter att påverka inriktningen och storleken på produktionen av livsmedel och andra jordbruksvaror. var det angeläget att skapa förutsättningar för jordbruksföretag att agera på en konkurrensutsatt marknad. Politiken behövde därigenom övergå från att i huvudsak vara producentstyrd till att vara konsumentstyrd. – det nya matlandet –2014 bedrev regeringen ett arbete under namnet – det nya matlandet. Syftet var att föra samman hela livsmedelskedjan under ett paraply för bättre utveckling och samverkan samt att använda synen på med dess styrkor och möjligheter för att stärka livsmedelskedjan. Arbetet hade sex fokusområden: primärproduktion, förädling, matturism, restaurang, offentliga måltider och handel. Målet var att bli bäst på mat i och att ta tillvara det ökade internationella intresset för måltidsupplevelser och flera av de värden som förknippas med som hälsa, miljö och natur. Ambassadörer för arbetet utsågs från varje landskap samt från Sápmi och ett expertråd tillsattes med representanter från fokusområdena. Exempel på resultat från arbetet är det vid som skapades för att stärka och utveckla kompetensen inom offentliga måltider. Ett annat resultat är konceptet ”Try Swedish” som har skapats för att användas vid export-, turism- och Sverigefrämjande aktiviteter och evenemang m.m. Syftet är att föra fram svenska styrkor med koppling till mat och upplevelser. Vidare togs en gemensam kommunikationsplattform fram med utgångspunkt i svenska styrkor och värden. Regeringen har även tagit fram strategier och skrivelser på andra områden som är av betydelse för livsmedelskedjan. antog regeringen en svensk maritim strategi. Syftet är att bättre ta till vara de maritima näringarnas potential att bidra till regeringens mål om EU:s lägsta arbetslöshet 2020. Strategin omfattar alla maritima näringar och innebär steg mot en utvecklad och integrerad svensk havspolitik. Livsmedelsproduktion är en av flera maritima näringar. beslutade regeringen om en exportstrategi. Den svenska exportstrategin ska bidra till regeringens övergripande mål om att ska ha EU:s lägsta arbetslöshet till 2020. Målen i strategin är att öka exporten, både i absoluta tal och som andel av BNP, öka attraktionskraft för investeringar, kompetens och turister, öka andelen exporterande företag, öka svenska företags deltagande i den globala ekonomin. Regeringen har också beslutat om en nyindustrialiseringsstrategi som ska stärka företagens omställningsförmåga och konkurrenskraft. Strategin har fyra fokusområden: Industri 4.0 (digitalisering), Hållbar produktion (resurseffektivitet), Kunskapslyft industri (kompetensförsörjning) och Testbädd (attraktiva innovationsmiljöer). Regeringen har även tagit fram en skrivelse om hållbart Prop. 2016/17:104 företagande. I skrivelsen redovisar regeringen sin syn på hållbart företa- gande när det gäller mänskliga rättigheter, arbetsvillkor, miljö- och klimatarbete och antikorruption. Skrivelsen berör också områden som hållbar beskattning, handelspolitik, finansmarknadspolitik för hållbara investeringar samt jämställdhet och mångfald. Regeringen har också tagit fram en strategi för hållbar konsumtion. Målet är att strategin ska bidra till en miljömässigt, socialt och ekonomiskt hållbar konsumtion. Strategin innehåller sju fokusområden: öka kunskapen och fördjupa samarbetet, stimulera hållbara sätt att konsumera, effektivisera resursanvändningen, förbättra informationen om företagens hållbarhetsarbete, fasa ut skadliga kemikalier, öka tryggheten för alla konsumenter och fokusera på livsmedel, transporter och boende. 3.1Begrepp som används i propositionen Med hållbar utveckling avses social, ekonomisk och miljömässig hållbarhet. Regeringen inkluderar samtliga tre dimensioner när begreppet hållbarhet används i propositionen. Gällande den miljömässiga hållbarheten tar propositionen genomgående stöd i de av beslutade nationella miljökvalitetsmålen och generationsmålet (Svenska miljömål. Miljöpolitik för ett hållbart prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6). Produktivitet definieras som förhållandet mellan produktionsvolymen och de resurser som förbrukas i produktionsprocessen. En ökad produktivitet innebär t.ex. att en minskad mängd resurser används för en oförändrad produktionsvolym eller att produktionen ökar med en oförändrad resursförbrukning. När produktiviteten ökar bidrar det såväl till minskad resursåtgång per producerad enhet som till företagens lönsamhet. Ett företags resultat är skillnaden mellan företagets intäkter och kostnader. Lönsamhet är företagets resultat satt i relation till i företagets bundna egna kapital. En förbättrad lönsamhet kan uppnås på flera sätt, dels genom sänkta kostnader (för t.ex. insatta resurser, regelverk, styrmedel), dels genom ökade intäkter genom ökad volym eller ökat försäljningsvärde (marknadspris eller höjt förädlingsvärde). En förbättrad lönsamhet kan även uppnås genom ökad produktivitet. 2016/17:104 4 En konkurrenskraftig livsmedelssektor har betydelse för jobb och långsiktigt hållbar tillväxt i hela landet, för upprätthållande av en attraktiv landsbygd och för de miljövärden som är beroende av en aktiv jordbruksverksamhet. I detta avsnitt utvecklas betydelsen av en svensk livsmedelsproduktion och de samhällsnyttor som produktionen medför liksom behovet av en livsmedelsproduktion ur ett beredskapsperspektiv. 4.1.1Landsbygdsutveckling, tillväxt och sysselsättning Livsmedelskedjan har förutsättningar att bidra till ökad tillväxt och sysselsättning i hela landet och till regeringens mål om lägst arbetslöshet i EU 2020. De gröna näringarna och livsmedelsindustrin är viktiga för hållbar utveckling och tillväxt i hela landet. I delar av landet är ett aktivt jordbruk en förutsättning för boende och en positiv utveckling på landsbygden. Jordbrukslandskapet innehåller natur- och kulturvärden som har stor betydelse för bl.a. besöksnäring, friluftsliv och livskvalitet för boende och besökare på landsbygden. En stor del av jordbruksproduktionen sker från större enheter där av företagen i flera sektorer står för av produktionen. Därutöver utvecklar många jordbruksföretag nya affärsidéer och kompletterande verksamhet. Även detta bidrar till sysselsättning och tillväxt. Den tätortsnära landsbygden och landskapet är särskilt viktig för växande stads- och storstadsregioners attraktivitet. Jordbrukets betydelse för samhället är större än dess bidrag till BNP eftersom en avgörande förutsättning för utveckling och tillväxt på landsbygden är en attraktiv miljö.1 Ett aktivt jordbruk bidrar med ett varierat landskap som inkluderar öppna fält, landskapselement, betesmarker och en mångfald av kulturmiljöer. Primärproduktionen och livsmedelsförädlingen är regionalt och lokalt en viktig del av ekonomin, näringslivsutvecklingen och sysselsättningen, inte minst på landsbygden. Livsmedelskedjan omfattar många aktörer, från primärproduktion till handel och måltidsturism. Företag inom livsmedelskedjan bidrar till att skapa jobb och ekonomisk tillväxt i hela landet. Även dagligvarubutiker och serviceföretag kopplade till primärproduktionen och livsmedelsförädlingen är viktiga för sysselsättningen. Även om sysselsättningen inom livsmedelsindustrin har minskat så är den en av största industrigrenar sett till antalet sysselsatta. Dagligvaruhandeln och livsmedelsindustrin erbjuder såväl kvalificerade arbeten som jobb som kan vara viktiga för att introducera unga och 1 Undersökningar har visat på en betydande betalningsvilja för såväl det öppna odlingslandskapet som helhet liksom för enskilda element i detta landskap. Se t.ex. Hasund m.fl. 2011, ”Valuing public goods of the agricultural landscape: a choice experiment using reference points to capture observable heterogeneity” eller Hasund, 1998, ”Valuable Landscapes and Reliable Estimates”, I. Dabbert, S., Dubgaard, A., Slangen, L., Whitby, M. ), The Economics of Landscape and Wildlife Conservation. utlandsfödda på arbetsmarknaden. Detsamma gäller för restaurang- och Prop. 2016/17:104 besöksnäringen som anställer en stor andel unga och utlandsfödda och som är en sysselsättningsintensiv bransch. 4.1.2 Miljö och klimat Den globala livsmedelsproduktionen står inför stora utmaningar. FN:s globala utvecklingsmål (Agenda 2030) har starka kopplingar till jordbruket och livsmedelsproduktionen, inte minst målet om tryggad med att politiska och ekonomiska åtgärder ska utformas på ett sätt som främjar en rättvis och hållbar utveckling i världen (den s.k. politiken för global utveckling, PGU). Generationsmålet beskriver också att inrikt- ningen ska vara att konsumtionsmönstren av varor och tjänster orsakar så små miljö- och hälsoproblem som möjligt. I avsnittet Hållbart jordbruk och livsmedelsproduktion beskrivs jordbrukets betydelse för de natio- nella miljökvalitetsmålen och hur livsmedelsstrategin bidrar till miljö- FN:s globala utvecklingsmål (Agenda 2030) är även tydligt med att jordbruksmarkens resurser måste fördelas mer rättvist. Globalt behöver jordbruksproduktionen öka och konsumtionsmönstren ändras för att trygga livsmedelsförsörjningen i världen. behöver vara hållbar och ske i områden där miljöpåverkan kan mini- I finns goda förutsättningar för hållbar produktion med Regeringen anser därför att bör bidra till en hållbar ökning av livsmedelsproduktionen. För jordbrukssektorn är flera faktorer viktiga för att bidra till hållbar produktion och tillväxt. Ökad produktivitet innebär att en mindre mängd resurser används för att producera en given kvantitet, men också att de resurser som finns tillgängliga används där de ger störst värde. regeringens mening kan en inriktning mot en hållbar tillväxt också bidra till utveckling och innovation. Effektivare produktion och ny teknik kan öka konkurrenskraften och skapa nya affärsmöjligheter. Det finns flera positiva samband mellan en hållbar jordbruksproduk- tion och ett förbättrat miljötillstånd. Det handlar bl.a. om positiva miljö- effekter, s.k. kollektiva nyttigheter. En livskraftig jordbruks- och träd- gårdsproduktion bidrar till att nå flera av miljökvalitetsmålen och är en del i förvaltningen av landets naturresurser. Ett exempel är att ökad nöt- köttsproduktion kan leda till fler betande djur och fler hävdade natur- betesmarker, vilket ökar möjligheterna att nå miljömålet Ett rikt Även om det i flera avseenden finns ett positivt samband mellan ökad livsmedelsproduktion och miljötillståndet finns det också negativa miljö- effekter förknippade med en ökande livsmedelsproduktion. produktion kan exempelvis leda till ökade utsläpp av ammoniak och växthusgaser samt till ökat växtnäringsläckage och fler föroreningar i mark och vatten om inte drivkraften bakom produktionsökningen är en effektivare hållbar resursanvändning. miljön och klimatet och animalier påverkar miljön mest. medför bl.a. utsläpp av metangas och bidrar därför till klimatföränd- Köttproduktionen kräver också större produktionsresurser jämfört 2016/17:104 med vegetabilieproduktionen. FN:s globala utvecklingsmål (Agenda 2030) är även tydligt med att jordbruksmarkens resurser måste fördelas mer rättvist. Det finns dock stora skillnader i resursförbrukning beroende på djurslag och produktionsform. I skogs- och mellanbygder, där det är svårt att uppnå lönsamhet i ren vegetabilieproduktion, är nötkreatur eller andra idisslare ett sätt att utnyttja resurser för livsmedelsproduktion. Regeringen anser att produktionen behöver bli mer hållbar och de utsläpp som den ger upphov till behöver minska. har kommit långt när det gäller att begränsa miljö- och klimatpåverkan, men behöver fortsätta att utveckla produktionen för att ytterligare minska negativ miljöpåverkan. Det kommer fortsatt att krävas riktade åtgärder inom miljöarbetet och ett förstärkt arbete i internationella sammanhang. Åtgärder som höjer produktiviteten leder till att mindre resurser används för produktionen. En resurseffektivare produktion innebär ofta mindre miljöbelastning per producerad enhet. Livsmedelsstrategin syftar till att främja produktivitetsökningar som minimerar miljöbelastningen, bidrar till att stärka ekosystemtjänster och successivt förbättrar mark- och jordkvaliteten. Jordbruket står för av världens utsläpp2 av växthusgaser och produktionen globalt kommer att öka betydligt . Utsläppens omfattning varierar kraftigt mellan länder och produktionssystem. Exempelvis så är utsläppen av växthusgaser vid nötköttsproduktion i oftast lägre än för importerat kött från t.ex. och . Utsläppen av växthusgaser från svensk mjölkproduktion motsvarar av det globala genomsnittet, men ligger på ungefär samma nivå som i flertalet EU-länder.