prop · H403118 · 2017-03-17 00:00:00 — En åtgärd som regeringen vidtog var att tillfälligt återinföra gränskontroller vid inre gräns. För innebar detta en extraordinär arbetsuppgift som ställde krav på myndigheten att agera snabbt och omprioritera sina resurser. Det är viktigt att kan hantera sådana oförutsedda händelser och att detta sker utan att ordinarie arbetsuppgifter åsidosätts. har därför granskat upprättandet av de tillfälliga gränskontrollerna vid inre gräns. Inom ska det inte förekomma gränskontroll vid passage av gränserna mellan medlemsstaterna, så kallad inre gräns.2 Vid ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en medlemsstat, får den medlemsstaten däremot tillfälligt återinföra gränskontroll vid inre gräns.3 Beslut om att tillfälligt återinföra gränskontroll i fattas enligt huvudregeln av regeringen efter en framställan från eller Säkerhetspolisen.4 ansvarar för de svenska gränskontrollerna.5 diskuterades möjligheten och behovet att återinföra gränskontroll vid inre gräns inom och med , samt . informerade polisregionerna Syd och Väst gränspolissektionen på polisens Nationella operativa avdelningen, , samt den nationella staben för den särskilda händelsen (se mer nedan om ) om att de såg ett behov av gränskontroller för att skapa ordning i flödet 1Med migranter avser vi i denna rapport personer som vid gränspassagen saknar tillstånd att uppehålla sig i landet. Detta omfattar personer som avser söka asyl, personer som önskar passera genom samt personer som avser att uppehålla sig i utan rätt till det. 1–2 och parlamentets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). Förordningen har ersatts av och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). Den senare förordningen benämns i det följande ”den nya kodexen”. Den utgör en kodifiering av de ändringar som har gjorts av kodexen om Schengengränserna och innebär inte några ändringar i sak. 23 och 25 kodex om Schengengränserna (art. 25 och 28 i den nya kodexen). 46 kap. 5 § utlänningsförordningen (2006:97). och kan i brådskande fall själva besluta att återinföra gränskontroll vid de inre gränserna. 59 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N av migranter.6 Enligt uppgift var samtliga regionala gränspolissektioner överens om att det fanns ett behov av att återinföra gränskontroller.7 Även nationella operativa ledningsgrupp (NOLG) bedömde att ”vi är nära ett läge där polisen bör framföra ett förslag till regeringen avseende gränskontroll, partiell koncentrerad till ett par platser i – främst Syd”, även om det skulle vara en stor ansträngning på personalnumerären inom polisen.8 presenterade gränspolissektion tre handlingsalternativ för rikspolischefen; oförändrat läge, ökad inre utlänningskontroll respektive återinförd gränskontroll. I promemorian uppgavs att ett allvarligt hot enligt kodex om Schengengränserna ”torde föreligga” och att gränskontroller troligen var en mer effektiv åtgärd än utökade inre utlänningskontroller.9 fanns det enligt gränspolissektion indikationer från ledningen på att gränskontroller skulle återinföras. meddelade dock gränspolissektionen vid polisregionerna att rikspolischefen inte ansåg att läget var sådant att kunde besluta om att återinföra gränskontroller.10 gjorde inte heller någon framställan om återinförda gränskontroller till regeringen. Efter detta gick beredskapen för att återupprätta gränskontroller ned. När beslutet sedan fattades av regeringen blev flera berörda överraskade.11 1.2.2 Genomfördes inom den särskilda händelsen valde att genomföra de tillfälliga gränskontrollerna vid inre gräns som en del av den nationella särskilda händelsen . En särskild händelse inleds om inte kan hantera en viss händelse eller situation inom ordinarie organisation (den s.k. linjeverksamheten). Den innebär att det avsätts särskilda resurser och personer för att jobba riktat mot denna händelse eller situation. Särskilda händelser förekommer regelmässigt inom polisen. Vanligtvis beslutas de på regional nivå och avser en kortvarig händelse, såsom ett idrottsevenemang. Om händelsen berör flera regioner, eller om flera regioner behöver samordnas, kan chefen för besluta att inleda en nationell särskild händelse. 6Polismyndigheten, Interna mötesanteckningar från stabsorientering inom . 7Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab region . 8Polismyndigheten, Mötesanteckningar från NOLG möte ; , Interna mötesanteckningar från stabsorientering inom . 9Polismyndigheten, Föredragningspromemoria , daterad . 10Polismyndigheten, Interna mötesanteckningar från stabsorientering inom ; , In- terna mötesanteckningar från regionmöten inom . 11Intervju : huvudkontor och sambandsman hos polisen ; intervjuer : gränspolissektion och kommenderingsstab region , gränspolissektion och operativ personal region , ledning gränspolissektion region . R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S Den särskilda händelsens kommenderingschef leder alla resurser inom denna och beslutar genom s.k. beslut i stort (BIS) om den särskilda händelsens inriktning. Kommenderingschefen biträds i sitt arbete av en stab med funktioner och arbetssätt enligt särskilda rutiner (se källhänvisningen). Vid en nationell särskild händelse skapas en nationell kommenderingsstab samt motsvarande stab på regionnivå. Det operativa arbetet i en särskild händelse leds av polisinsatschefer. Källa: föreskrifter och allmänna råd om Polisens planering, organisation och ledning vid särskilda händelser, FAP 201-1, RPSFS 2006:14; , Operativ ledning. Bedömande och beslutsfattande. Lednings- och fältstaber vid särskilda händelser; intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . inleddes för att hantera den ökande migrationen. Målet med var bland annat att säkerställa ett enhetligt arbetssätt i polisens operativa arbete med inre och yttre gränskontroll och brottsbekämpning, samt underlätta för asylsökande.12 För utsågs en kommenderingschef vid , och en nationell ledningsstab organiserades där. Varje polisregion utsåg en regional kommenderingschef och upprättade en motsvarande stab. Den nationella kommenderingschefen ansvarade för resursfördelning, kommunikation, samordning, tolkning och tilllämpning av gällande rätt, samt för att ta fram gemensamma arbetssätt. De regionala kommenderingscheferna ansvarade för att genomföra det operativa arbetet och planera regionens resurser. Detaljplaneringen för de tillfälliga gränskontrollerna gjordes till stor del av polisinsatscheferna (yttre befäl) och platscheferna vid gränskontrollplatserna. Spridning av information från den nationella staben till regionerna och andra myndigheter skedde i huvudsak genom beslut i stort, stabsorienteringar, lägesbilder samt möten med regionerna. inhämtade information genom dessa möten och genom stående rapporteringsuppdrag till polisregionerna.13 12Polismyndigheten, Beslut i stort för den särskilda händelsen , v 1.1, . 13Intervjuer : insatschef och operativ personal region , gränspolissektion och kommenderingsstab , kommenderingsstab region , gränspolissektion och operativ personal region . 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N När avslutades övergick ansvaret för de tillfälliga gränskontrollerna till regionerna där de genomfördes, d.v.s. Syd och Väst.14 I region tog en övergångsstab över ansvaret , då det lades över på den regionala gränspolissektionen.15 I region flyttades ansvaret från till den regionala gränspolissektionen redan i slutet av januari 2016.16 1.3 Frågeställningar och avgränsningar Syftet med granskningen är att bedöma om de tillfälliga gränskontrollerna vid inre gräns har upprättats på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Granskningen behandlar följande frågeställningar: 1.Har uppdraget att återinföra gränskontroller varit tydligt? 2.Har gränskontrollerna genomförts på ett ändamålsenligt sätt? 3.Har haft en rimlig planering och beredskap för att kunna återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns? 4.Har i rimlig utsträckning arbetat med att minimera de negativa effekterna för myndighetens övriga verksamhet? 5.Har uppföljningen av gränskontrollernas kostnader och effekter varit tillräcklig för att kunna pröva behovet av fortsatta inre gränskontroller och vid behov justera insatsen? Regeringen omfattas vad gäller uppdraget till och uppföljningen av insatsen. , och omfattas vad gäller deras delaktighet i gränskontrollerna. Granskningen avgränsas till dess att de nationella förstärkningarna avslutades . Granskningen studerar inte gränskontrollernas effekter på migrationen och på polisens övriga verksamhet. Fokus i detta avseende är istället huruvida berörda myndigheter och regeringen har haft en rimlig uppföljning. Inte heller omfattar granskningen frågan om regeringens beslut i sig var motiverade och formellt korrekta. Granskningen omfattar inte identitetskontrollerna av resenärer med tåg, buss eller passagerarfartyg från till som infördes den 4 januari 2016.17 14Polismyndigheten, Beslut i stort för den särskilda händelsen , v 6.0 – avveckling av insatsen, . 15Övergångsstaben var en fortsättning av den regionala kommenderingsstaben. Den stöttade i huvudsak den regionala gränspolissektionen i personal- och logistikhantering fram till det att de nationella förstärkningarna avslutades (e-post ; Polisregion , Utvärdering av insatsen inom polisregion . Dnr A174.095/2016, saknr 273, version 06.00, s. 16Intervju : kommenderingsstab region . 17ID-kontrollerna regleras av lagen om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (2015:1073) och förordningen om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (2015:1074 och 2016:723). Enligt dessa ska transportören kontrollera att de resande kan styrka sin identitet. Kontrollerna sker vid påstigning i . R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S har under granskningen genomfört dokumentstudier, intervjuer och en enkätundersökning, samt besökt de tillfälliga gränskontrollerna vid Lernacken och Hyllie samt den ordinarie gränskontrollen på för att observera hur gränskontrollerna praktiskt har genomförts. Besöken vid de tillfälliga gränskontrollerna genomfördes . Dokumentstudierna har i huvudsak omfattat beslut, utvärderingar, lägesbilder, mötesanteckningar samt analyser och utredningar som berörda myndigheter har gjort. Syftet har varit att klarlägga händelseförloppet och vilka åtgärder som har vidtagits, samt att bedöma tydligheten i instruktionerna. har även granskat beredskapsplaner för återinförande av gränskontroll för att få en bild av beredskap för en sådan insats. Intervjuer har genomförts med tjänstemän vid , , , , Säkerhetspolisen (), Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) samt . Inom har intervjuat företrädare för gränspolissektionerna i regionerna Syd och Väst, gränspolissektionen på , stabspersonal vid nationellt och regionalt i Syd och Väst, polisregion ledning, polisinsatschefer, platschefer och operativ personal vid de tillfälliga gränskontrollerna, samt poliser som har utvärderat de tillfälliga gränskontrollerna för att få en bild av både det operativa och det strategiska arbetet. En enkätundersökning har riktats till polisregionerna som har bistått med förstärkningar till de tillfälliga gränskontrollerna i region . Den syftade till att klargöra regionernas prioriteringar vid urval av förstärkningspersonal samt uppföljning. Rapporten är indelad efter de fem revisionsfrågorna. Varje kapitel inleds med att bedömningsgrunden för frågan preciseras, varefter iakttagelser och bedömningar presenteras. I kapitel 7 behandlas vissa övergripande observationer och reflektioner från granskningen. Här presenteras också några åtgärder som skulle kunna underlätta en effektivare hantering av framtida tillfälliga gränskontroller. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Tydligheten i uppdraget En förutsättning för att ändamålsenliga gränskontroller ska kunna upprättas är att uppdraget är tydligt för den verkställande myndigheten och för de tjänstemän där som ansvarar för detta. I detta kapitel diskuteras tydligheten dels i regeringens beslut och dels i beslut om genomförandet inom . Vid ordinarie gränskontroller finns det tydliga regler för kontrollernas lokalisering och detaljerade krav på deras genomförande.18 För återinförda gränskontroller vid inre gräns saknas dock tydlig reglering i dessa avseenden. För dessa gäller bestämmelserna för ordinarie gränskontroll i tillämpliga delar. Kontrollerna förutsätts anpassas efter det hot mot allmän ordning eller inre säkerhet som har föranlett dem, och omfattning och varaktighet av dem får inte överskrida vad som är absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet.19 För att uppdrag ska vara tydligt krävs således att regeringens beslut antingen anger var kontrollerna ska genomföras och vilka regler som ska tillämpas vid dem, eller att detta kan avgöras med ledning av det hot som ska avvärjas genom dem. En förutsättning för det senare är att hotet konkretiseras. beslut om genomförandet bör precisera lokalisering och utformning ytterligare för att uppdraget ska vara tydligt för den operativa personalen. bör som en del av detta ange hur reglerna i kodex om Schengengränserna ska tillämpas Detta är enligt avgörande för gränskontrollernas utformning. Eftersom det är en komplex juridisk frågeställning som kräver en kvalificerad analys ska den, enligt , avgöras av personer med relevant kompetens.20 Då har ett processansvar21 för gränskontrollverksamheten är det rimligt att denna typ av beslut fattas där. 2.2 Regeringens beslut om gränskontroller Efter att förordat det i en skrivelse till regeringen, beslutade regeringen att gränskontroll vid inre gräns skulle genomföras 18Se avdelning II kodex om Schengengränserna. 23 och 28 kodex om Schengengränserna (art. 25 och 32 i den nya kodexen). 20En annan sak är förenklade inresekontroller som kan genomföras efter beslut av befälhavaren vid ett gränsövergångsställe vid exceptionella eller oförutsedda omständigheter (art. 8 kodex om Schengengränserna, art. 9 i den nya kodexen). 21Polismyndigheten , Faktablad. Processansvaret omfattar att skapa, förvalta och implementera enhetlighet, informationskanaler samt utveckling och uppföljning av processen. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S Lokaliseringen, omfattningen och utformningen av kontrollen skulle anpassas till vad som var nödvändigt med hänsyn till allmän ordning och inre säkerhet. I beslutet hänvisade regeringen till bedömningar av den rådande migrantsituationen från MSB, och Po- lismyndigheten22 och uppgav: Sammantaget bedömer regeringen att förhållandena nu är sådana att det ur ett brett perspektiv föreligger ett hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Mot bakgrund av att andra åtgärder bedömts otillräckliga för att avvärja detta hot bör därför gränskontroll i enlighet med artikel 25 i kodex om Schengengränserna genomföras vid den inre gränsen.23 De tillfälliga gränskontrollerna har förlängts kontinuerligt. Några förändringar eller förtydliganden avseende det hot som ska avvärjas, gränskontrollernas utformning eller lokalisering har inte skett i besluten om förlängning.24 I de underrättelser om återinförd gränskontroll som regeringen lämnade till , och övriga medlemsstater nämns samma hotbild som i besluten. Regeringen tillägger också att gränskontroller kan hjälpa till att slussa migranter till rätt samhällsfunktion samt att förebygga och upptäcka brott.25 22Enligt saknades kontroll över hur många som utöver de asylsökande reste in utan visering eller uppehållstillstånd. ansåg att gränskontroller skulle kunna bidra till ökad ordning i mottagandet av asylsökande och bättre kontroll av det stora antal människor som reste in i landet av andra skäl än att söka asyl. Verket uppgav att man inte hade bedömt om gränskontrollerna skulle leda till att fler eller färre skulle söka asyl i , men såg flera positiva effekter om färre sökte sig hit. (skrivelse , dnr. Rikspolischefen ansåg att det förelåg ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten enligt kodex om Schengengränserna. Han ansåg däremot inte att det ur ett polisiärt perspektiv var motiverat att göra en framställan till regeringen om återinförande av gränskontroller på grund av de negativa effekter för övriga verksamhet som det bedömdes ge. (, Tjänsteanteckning från telefonsamtal ) MSB bedömde att det förelåg utmaningar för värnandet av målen för vår säkerhet, främst med avseende på liv och hälsa samt samhällets funktionalitet. Situationen avseende boende, socialtjänst samt skola angavs utgöra akuta utmaningar. (MSB, Nationell lägesbild för den samlade hanteringen av flyktingsituationen , dnr 2015-4788) 23Regeringsbeslut 11:13, Ju2015/08659/PO. 24Se regeringsbeslut 11:9,Ju2015/08976/PO; regeringsbeslut 11:17, Ju2015/09670/PO; regeringsbeslut 11:5, Ju2015/09945/PO. Från övergick man till ett planerat förfarande enligt art. 24 (art. 27 i den nya kodexen), se regeringsbeslut 11:2, Ju2016/00088/PO; regeringsbeslut 11:12, Ju2016/01029/PO; regeringsbeslut 11:7, Ju2016/01957. Från grundar sig beslutet i art. 29 i den nya kodexen, se regeringsbeslut 11:13, Ju2016/04305/PO. Detta innebär bl.a. att lokaliseringen av kontrollerna bestäms i ett EU-beslut. Denna förlängning faller dock utanför den tidsperiod som omfattas av granskningen. 25Medlemsstaten ska enligt art. 24 och 25 i kodex om Schengengränserna (art. 27 och 28 i den nya kodexen) underrätta kommissionen om återinförda gränskontroller. Regeringen har underrättat kommissionen genom skrivelserna JU2015/08976/PO, JU2015/09681/PO, JU2015/09967/PO, JU2015/00114/PO, JU2015/01017/PO. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vad gäller kontrollernas lokalisering konstaterar att regeringens beslut inte klargjorde vid vilka platser gränskontrollerna skulle genomföras. Av beslutet framgår dock att det allvarliga hotet som skulle avvärjas handlade om migrantströmmarna. Eftersom dessa var väl kända för bedöms lokaliseringen ändå ha varit tillräckligt tydlig för . Vad gäller genomförandet av gränskontrollerna framgår det inte av regeringens beslut vilka bestämmelser i kodex om Schengengränserna som bedömdes tillämpliga eller hur kontrollerna skulle genomföras. Detta överläts istället åt att avgöra.27 Att detta anses utgöra en fråga för expertmyndigheten, i detta fall Po- lismyndigheten, har inte några invändningar mot. Det är dock viktigt att hotet som ska avvärjas i sådana fall konkretiseras så att det blir möjligt för myndigheten att göra en korrekt bedömning. konstaterar att regeringens beslut inte konkretiserade vare sig det allvarliga hot som skulle avvärjas eller hur tillfälliga gränskontroller skulle bidra till det. Eftersom beslutet var mycket allmänt hållet vad gäller hotet som skulle avvärjas, utöver att det rörde migrantsituationen, kunde gränskontrollernas syfte tolkas på flera olika sätt. Utifrån bedömningarna som beslutet hänvisar till kan syftet exempelvis vara att minska antalet asylsökande som kommer in i (för att minska påfrestningarna på skola, boende och omsorg som MSB noterade, samt för att nå de positiva effekter som Mi- grationsverkets ansåg skulle följa av färre asylsökande), eller att låta samtliga passera gränsen men under mer kontrollerade former (i enlighet med önskan om ökad ordning i mottagandet). Regeringens uppdrag till måste därför bedömas ha varit otydligt i denna del.28 2.3 beslut om gränskontroller valde att genomföra de tillfälliga gränskontrollerna som en del av den nationella särskilda händelsen , vars inriktning styrdes genom beslut i stort (särskild händelse behandlas i avsnitt 1.2.2). I Beslut i stort för den nationella särskilda händelsen v 4.1, , uppgavs: Inre gränskontroll genomförs partiellt avseende gränsövergångar och personer som rör sig över dessa. [Kommenderingschefen] beslutar vilka gränsövergångar som skall omfattas samt riktlinjer för rättssäkerhet och enhetlighet i den praktiska tillämpningen. 26Genom samarbeten med andra myndigheter och utländsk polis samt genom eget underrättelsearbete hade kommenderingsledningen för god kännedom om dessa. , Återinförande av gränskontroll – faktaunderlag, daterat , samt avsnitt 1.2.1. 27Justitiedepartementet gav i faktagranskningen av denna rapport förklaringen att beslutet om återinförande inte preciserade tillämpliga regler för att ge flexibilitet i genomförandet samt att såg hotet i ett brett perspektiv så som problembilden beskrevs av MSB. 28Detta illustreras även av mötesanteckningarna från regionmötena inom , daterade , enligt vilka kommenderingschefen uppgav att det är svårt att veta vad regeringen vill. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S I beslutet angavs vidare att det av regeringen fattade beslutet om tillfällig gränskontroll vid inre gräns skulle genomföras med följande inriktning och ansvarsfördelning: Från 2015-11-12 skall gränskontroll genomföras inledningsvis vid följande gränsövergångar: –hamn/Region –hamn/Region –hamn/Region –hamn/Region Kommenderingschefen har inte fattat några ytterligare beslut om hur gränskontrollerna ska genomföras. Däremot har det till besluten i stort bilagts en promemoria om rutiner och rättstillämpningen i den särskilda händelsen Alma.29 I promemorian uppges följande avseende gränskontrollernas syfte: Av regeringens beslut om återinförande av gränskontroll framgår att skälen för beslutet främst varit att begränsa ett okontrollerat inflöde av tredjelandsmedborgare, skapa ordning och reda samt underlätta identifiering av olika kategorier av anländande. […] De åtgärder som av vidtas vid gränskontrollen bör därför ha som sitt främsta syfte att dessa mål uppfylls.30 Operativa frågor har diskuterats vid regelbundna möten mellan den nationella och de regionala kommenderingsstaberna för , varför vissa muntliga instruktioner om utformningen har förekommit.31 De regionala kommenderingscheferna för i polisregionerna Syd och Väst har beslutat om gränskontrollernas inriktning i regionala beslut i stort. Enligt polisregion beslut skulle polisen genomföra gränskontroll i syfte att säkerställa inresandes rätt till vistelse i landet och identifiera personer med internationellt skyddsbehov så att de kunde använda sig av rätten att ansöka om asyl. Gränskontrollerna skulle vara partiella, vilket innebar att alla inresande inte behövde kontrolleras. 29Polismyndigheten , PM från gränspolissektionen vid version 1.7, saknr 630. Promemorian behandlar även frågan om kodex om Schengengränsernas tillämplighet vid de återinförda gränskontrollerna under rubriken ”Gränskodexens tillämplighet jämfört med utlänningslagen”. Där framgår att bedömer att de bestämmelser i kodex om Schengengränserna där det klart framgår att de avser kontroll vid yttre gräns inte ska tillämpas vid de återinförda kontrollerna vid inre gräns. Promemorian behandlar inte regleringen närmare. Varken frågan om vilka regler som bedöms tillämpliga mot bakgrund av det allvarliga hotet som ska avvärjas, eller andra mer konkreta frågeställningar i den aktuella situationen berörs. 30Redogörelsen lämnas under rubriken ärenden till i samband med inresa. 31Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N