prop · H403224 · 2017-09-11 00:00:00 — förändringar i omvärlden. Bland annat har polisorganisationens ombildning medfört en stor påfrestning på verksamheten. ombildningen har genomförts har arbetsbelastningen för polisen ökat. samband med de stora migrationsströmmarna infördes gränskontroller och arbetet med inre utlänningskontroller och Myndigheten har också under de senaste åren arbetat för att höja förmågan att bekämpa terrorism. brottsligheten med ett ökat antal skjutningar, många av dem med dödlig utgång, har ökat. Dessa brott, som ofta inträffar i de socialt mest utsatta områdena, är svåra att klara upp och tar stora resurser i anspråk vilket medför negativa konsekvenser för övrig polisverksamhet. Det finns också tecken på att brottsligheten till sin karaktär har blivit alltmer komplex och tidskrävande att utreda. För att upprätthålla förtroendet för arbete med utredning och lagföring måste fler brott upp. Det är därför viktigt att den negativa resultatutvecklingen bryts. Att utreda brott är en av polisens kärnuppgifter och måste, tillsammans med övriga kärnuppgifter, prioriteras för att med sin verksamhet ska kunna bidra till att nå det övergripande målet för den nuvarande kriminalpolitiken, dvs. att minska brottsligheten och öka människors trygghet (prop. 2016/17:1 utgiftsområde 4 s. 13). Utifrån slutsatserna av , tillsammans med remissutfallet på den utredningen, kan det konstateras att det finns tre områden där man kan se vinster med att föra över uppgifter från till en annan huvudman. Dessa tre områden är ansvaret för omhändertagna personer enligt lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m., handräckning av frihetsberövade personer och uppgifter på djurområdet. Utmärkande för dessa uppgifter är att de tar polisresurser i anspråk som de bedöms lika väl eller bättre kunna utföras av en annan huvudman. När det gäller omhändertagande av berusade personer har, med anledning av betänkandet Bättre insatser vid missbruk och beroende (SOU 2011:35), ett projekt pågått där regeringen har avsatt medel –2016 i syfte att få till stånd en praxisändring genom att landsting, kommuner och polisen gemensamt utvecklar alternativa lösningar till förvaring i arrest. Myndigheten för vård- och omsorgsanalys har fått i uppdrag av regeringen att följa upp effekterna av satsningen. beslutade regeringen propositionen Transporter av frihetsberövade (prop. 2016/17:57). I propositionen ges Kriminalvården rätt att utföra transporter av frihetsberövade personer åt andra myndigheter. De nya reglerna trädde i kraft . I Brottsförebyggande rådets rapport gav fler poliser inte ökad personuppklaring (Brå rapport 2014:17) berördes frågan om renodling av polisens arbetsuppgifter, eftersom flera polismän hade nämnt de många och olikartade uppgifterna inom polisen som ett av skälen till att fler mängdbrott inte upp. I sin sammanfattande analys gör bedömningen att arbete med djur kan antas ha påverkat förutsättningarna att förbättra personuppklaringen eftersom dessa uppgifter konkurrerar direkt med den yttre ingripandeverksamheten. Om dessa uppgifter i stället hade minskat, som de personella resurserna funnits kvar, är det enligt möjligt att fler brott hade kunnat upp genom fler och utförligare utredningsåtgärder. har också i sitt remissvar påpekat att djurärendena direkt konkurrerar med ingripandeverksamheten och att rådet därför ser positivt på att en stor del av arbetsuppgifter med djur överförs till länsstyrelserna. Även har påpekat att myndigheten vid en renodling på djurområdet i ökad utsträckning kommer att kunna koncentrera sig på huvuduppgifterna att upprätthålla allmän ordning och säkerhet samt bekämpa brott. 2016/17:224 De uppgifter som utför på djurområdet är till stor del allmänna förvaltningsärenden som ligger utanför polisens kärnområde. När det gäller stora delar av uppgifterna kan det även ifrågasättas om är den bäst lämpade myndigheten att utföra dem. Regeringen bedömer att arbetsuppgifter med djur kan antas påverka myndighetens förutsättningar att nå resultat i kärnverksamheten. Med färre sidouppgifter att behöva ta hänsyn till och prioritera mellan bör det bli lättare att arbeta mer effektivt med kärnuppgifterna. Arbetsuppgifter som är sällan förekommande eller har en svagare koppling till kärnuppgifterna tar också oftast att utföra och kräver utbildning, handledning eller i vissa fall en särskild organisation. Ju fler arbetsuppgifter har desto svårare blir det även att leda och planera verksamheten på ett effektivt sätt. Till skillnad från länsstyrelserna anser därför regeringen att förslaget innebär vinster såväl resurssom effektivitetsmässigt för . Hur regeringen ser på effektiviteten och kvaliteten på djurområdet behandlas vidare i avsnitt 6. Sammanfattningsvis anser därför regeringen att uppgifter med djur behöver renodlas. Förslagen i denna proposition innebär en renodling av arbetsuppgifter och är ett led i att tillgodose tillkännagivanden som behandlats i avsnitt 3. Tillkännagivandena bereds vidare inom . Vilka uppgifter bör ha på djurområdet? uppgifter med djur innefattar en rad arbetsmoment som från rättsliga och praktiska utgångspunkter skiljer sig ganska mycket från varandra. För att myndighetsåtgärder ska kunna genomföras finns i vissa fall ett behov av de befogenheter att använda våld och tvång som en polisman har. I andra fall rör det sig om transport, förvaring, försäljning och annan praktisk eller administrativ hantering av djur som inte har något tydligt samband med polisiära kärnuppgifter. Varje enskild arbetsuppgift måste därför bedömas för sig, vilket görs nedan i avsnitt 7– 10. En utgångspunkt och princip som bör gälla när man tar ställning till om det finns skäl att flytta en konkret uppgift från till en annan myndighet bör vara att åtgärden ger bättre förutsättningar att arbeta effektivt och ändamålsenligt med sina kärnuppgifter. En avvägning måste emellertid göras mot andra motstående intressen. Ambitionen att ge goda förutsättningar för sin verksamhet får aldrig sträcka sig så långt att förvaltningen och utförandet av uppgifterna försämras. Uppgifterna måste därför kunna utföras med minst lika hög eller högre kvalitet av någon annan myndighet. En annan utgångspunkt bör vara att endast sådana uppgifter bör ligga på som kräver de särskilda befogenheter och den kompetens som ryms inom eller som av andra skäl bör handläggas av myndigheten. Denna uppfattning stöds av flera remissinstanser, däribland och . Vid en renodling bör man också eftersträva att en myndighet ges ett ansvar för flera likartade uppgifter och att fördelningen av uppgifter inom förvaltningen i stort framstår som naturlig och Ansvaret för uppgifter som bärs upp av samma eller liknande skyddsintressen bör av kvalitets- och effektivitetsskäl koncentreras till samma myndighet. För att ge så goda förutsättningar som möjligt att kunna koncentrera sig på sina kärnuppgifter anser regeringen att myndigheten framför allt bör avlastas från sådana arbetsuppgifter som rör djur där kopplingen till kärnuppgifterna är svag eller saknas. Detta ligger också i linje med den inriktning som gäller för statsförvaltningen i stort, nämligen att värna om kärnverksamheterna och överlåta uppgifter som inte tillhör kärnverksamheten till någon annan huvudman (prop. 2009/10:175 s. 87). Att polisen ska ingripa i akuta och farliga situationer följer redan av 2 § polislagen. När den akuta faran är över bör dock ansvaret för djurskötseln gå över till en annan myndighet. Polisen bör inte vara djurhållare, djurförsäljare eller djurtransportör. Myndigheten bör som regel inte heller handlägga andra förvaltningsrättsliga ärenden om djur än de som är akuta. Detta bör gälla såväl uppgifter enligt djurskyddslagen som enligt tillsynslagen. Några remissinstanser, bl.a. , anser att uppgifterna enligt tillsynslagen bör ligga kvar hos eftersom lagen är en säkerhets- och skyddslagstiftning för medborgarnas säkerhet och egendom och därmed en polisiär uppgift. Det är riktigt att tillsynslagen syftar till att skydda omgivningen från skador och avsevärda olägenheter medan djurskyddslagen syftar till att skydda djuren från onödigt lidande. I praktiken är skillnaden dock inte lika tydlig och tillämpningsområdena överlappar delvis varandra. En orsak till detta är att risken för att ett djur orsakar problem för sin omgivning kan antas öka om djuret är vanskött eller försummas (se prop. 2006/07:126 s. 23). Tillsynslagen innefattar till stor del förvaltningsrättsliga uppgifter som har flera gemensamma drag med beslutsfattande enligt djurskyddslagen. Besluten enligt de båda lagarna grundar sig på liknande underlag, nämligen iakttagelser som har gjorts av tjänstemän respektive polismän vid ingripanden. Den bedömning som ska göras enligt tillsynslagen går i praktiken ut på att identifiera vad som har hänt i en viss situation där en hund har varit inblandad och utifrån vissa bedömningsgrunder avgöra vilka förvaltningsrättsliga åtgärder som detta sammantaget bör föranleda ur ett allmänt ordnings- och säkerhetsperspektiv. För beslut enligt tillsynslagen krävs främst en generellt god förmåga att handlägga och fatta beslut i förvaltningsrättsliga ärenden samt kunskaper om djur och deras beteenden. Det finns också flera andra områden där regleringen på motsvarande sätt syftar till att säkerställa ordning och säkerhet, men där uppgifterna har fördelats mellan och andra myndigheter. När till exempel farligt vilt tar sig in i bebyggelse och orsakar skador eller är farliga för människor ska polisen avvärja den akuta faran och förhindra skador. Polisen kan exempelvis försöka skrämma bort djuret eller låta avliva det, se 9 § jaktlagen (1987:259). Förvaltningsbeslut som inte är akuta meddelas dock inte av . Även när det gäller ordning och säkerhet i trafiken ska polisen ingripa i den akuta situationen och under vissa förutsättningar omhänderta körkortet på plats. Efterföljande frågor om huruvida körkortet ska lämnas tillbaka prövas dock av Transportstyrelsen, se 7 kap. 5 § körkortslagen (1998:488). 2016/17:224 Också när det gäller ordning och säkerhet vid alkoholservering ska polisen ingripa när det är stökigt och bråkigt utanför en restaurang. Polisen ska också underrätta kommunen om förhållandena utanför restaurangen om de har betydelse för kommunens tillsyn över att bestämmelserna som gäller för servering av alkoholdrycker följs, 9 kap. 8 § alkohollagen (2010:1622). Förvaltningsbeslut som inte är akuta meddelas dock av kommunen. Gemensamt för dessa uppgifter är att har ansvaret för att gripa in i den akuta situationen, skydda och hjälpa enskilda personer och återställa ordningen. Efterföljande förvaltningsbeslut meddelas dock av andra myndigheter. Sammanfattningsvis anser därför regeringen att bör avlastas från sådana uppgifter som rör djur där kopplingen till kärnuppgifterna är svag eller saknas. De uppgifter som karaktäriseras av att de kräver de särskilda befogenheter och den kompetens som ryms inom eller som av andra skäl bör handläggas av myndigheten bör dock ligga kvar hos . På så sätt kan polismännens kompetens och särskilda befogenheter utnyttjas bättre än . 6Vilken huvudman bör ta över uppgifter på djurområdet? Regeringens bedömning: Länsstyrelserna bör ta över ansvaret för de djuruppgifter som inte längre ska utföras av . Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna yttrar sig inte specifikt över bedömningen. Endast Djurens rätt instämmer uttryckligen i bedömningen att är en lämplig myndighet om arbetsuppgifter som rör djur tas bort från . De remissinstanser som är positiva till att inte längre ska ha vissa arbetsuppgifter med djur är även positiva till att länsstyrelserna tar över ansvaret. Ingen remissinstans anser att någon annan huvudman än bör överta ansvaret. Skälen för regeringens bedömning – en statlig förvaltningsmyndighet med regional organisation och en central roll på djurskyddsområdet En statlig förvaltningsmyndighet bör få ansvaret för de djuruppgifter som inte längre bör ha kvar. Detta eftersom ärendena innefattar såväl myndighetsutövning mot enskilda fysiska och juridiska personer som hantering av allmänna medel. Myndigheten ska kunna utföra uppgifterna med minst lika hög eller högre kvalitet än . Regeringen anser att länsstyrelserna bör övervägas i första hand. Länsstyrelserna är statliga förvaltningsmyndigheter med regional organisation. De har en central roll på djurskyddsområdet eftersom de är kontrollmyndighet och har det operativa ansvaret för den offentliga kontrollen av att djurskyddsbestämmelserna följs och de inspekterar inom ramen för detta platser där djur hålls. Länsstyrelserna fattar också beslut om omhändertagande av djur och om djuren som har omhändertagits ska säljas, skänkas bort eller avlivas. Länsstyrelserna ger vidare tillstånd till viss djurhållning som är av en större omfattning och beslutar om djurförbud. Beröringspunkter finns också med bl.a. verksamhet inom veterinära frågor, lantbruk samt miljö- och hälsoskydd. Verkställighetsuppgifterna kräver i allmänhet lokal kännedom och det är en stor fördel om den verkställande myndigheten känner till sina djurhållare och de lokala förhållandena. Det som kan tala emot att länsstyrelserna ska ta över uppgifterna är att de saknar jourverksamhet och att de är 21 olika myndigheter. Regeringen anser dock att fördelarna överväger nackdelarna. Länsstyrelserna bör inte bara överta de uppgifter som följer av djurskyddslagen utan även de uppgifter enligt tillsynslagen som inte bör ha kvar. Dessa uppgifter innefattar till stor del förvaltningsrättsliga uppgifter som har flera gemensamma drag med beslutsfattande enligt djurskyddslagen. Länsstyrelserna har en god förmåga att handlägga förvaltningsärenden av olika slag och har en samlad kompentens om djurs beteende och djurs behov som är högre än den inom . Länsstyrelserna bör därför ha bättre förutsättningar än att möta de krav som ställs på en myndighet som ska ha till uppgift att bedöma om det i ett enskilt fall kan finnas brister i tillsynen över en hund och vid behov fatta nödvändiga myndighetsbeslut. Uppgifterna enligt tillsynslagen har fler och starkare beröringspunkter med länsstyrelsernas verksamhet än vad de har med någon annan myndighets verksamhet. Förslaget innebär att länsstyrelserna blir ännu tydligare expertmyndigheter på djurområdet. Som påpekats av Förvaltningsrätten i kan det vidare anses gynna intresset av en enhetlig rättstillämpning att samma myndighet får det huvudsakliga ansvaret för att handlägga och besluta i dessa frågor. Regeringen ser därför fördelar med att länsstyrelserna hanterar de djurärenden som inte längre bör ha. Med tillgång till länsveterinärer, jurister och djurskyddsutbildad personal är länsstyrelsernas samlade expertkompetens på djurområdet både högre och bredare än den som finns inom . Någon annan myndighet med denna kompetens inom området finns inte. Det bör dock poängteras att länsstyrelserna inte måste utföra alla verkställighetsuppgifter själva utan att dessa kan utföras av externa uppdragstagare. Länsstyrelsernas roll blir då mer administrativ och samordnande. Länsstyrelsernas utökade uppdrag på djurskyddsområdet bör enligt regeringen kunna bidra till en ökad kvalitet och effektivitet på området, bl.a. med hänsyn till länsstyrelsernas kompetens när det gäller till exempel djurskydd, veterinärmedicin och djurs beteenden och behov. Exempelvis har en djurskyddsinspektör med sin utbildning och yrkeserfarenhet bättre förutsättningar än en polisman att bedöma om ett 2016/17:224 vanvårdat djur kan klara en transport. Dessutom kan djurskyddsinspektören på ett enkelt sätt samråda med en länsveterinär. Det kan även finnas skäl för att samla det huvudsakliga ansvaret hos samma myndighet. Det dubbelarbete och de effektivitetsförluster som kan följa av att två olika myndigheter ska utföra arbetsuppgifter i ett och samma ärende begränsas nu så långt det är möjligt. Den djurskyddsinspektör som beslutar att omhänderta ett djur på plats behöver inte längre ta kontakt med vakthavande polisbefäl, vänta på att en polispatrull kommer till platsen och anvisa polismännen vilka djur som omfattas av beslutet. I stället kan djurskyddsinspektören, som redan är insatt i ärendet, själv direkt ta kontakt med eventuell entreprenör för att verkställa omhändertagandet. Att samma myndighet har det huvudsakliga ansvaret gör det också lättare för den enskilde att veta vilken myndighet som handlägger hans eller hennes ärende. När det gäller ärenden enligt tillsynslagen bedöms effektiviteten och kvaliteten vara oförändrad. Inte heller det område där har bäst kompetens, dvs. att ur ett ordnings- och säkerhetsperspektiv hantera akuta situationer, påverkas eftersom även i fortsättningen föreslås utföra sådana uppgifter. Nedan redogörs närmare för vilka uppgifter som föreslås flyttas över till länsstyrelserna. Regeringens förslag: ska själv ansvara för att verkställa sina beslut att omhänderta, sälja, överlåta på annat sätt eller Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: anser att förslaget kommer att leda till bättre och effektivare verkställigheter då länsstyrelserna kan verkställa besluten direkt. För att inte riskera att skada en förundersökning då misstanke om brott föreligger har myndigheten påpekat att inte bör påbörja verkställigheten innan polisen har fått möjlighet att utföra en teknisk undersökning av platsen och eventuellt tagit föremål i beslag. Även Statskontoret har påpekat vikten av att möjligheterna till bevissäkring inte försämras. riksförbund anser att det är rimligt att får ta ansvaret fullt ut för sina beslut och att det skulle kunna vara en drivkraft för välgrundade och proportionerliga beslut. anser att förändringarna torde säkerställa att besluten fattas mot en stark faktagrund och bara när behov föreligger. (), Naturvetarna, och anser att polisens särskilda befogenheter och kompetens behövs vid verkställanden av omhändertaganden och att det finns risk för hot och våld mot tjänstemän om besluten ska verkställas av . Några remissinstanser, däribland länsstyrelserna, framhåller vidare att den operativa polispersonalen kommer att behöva vara lika engagerad i djurärenden som . () bedömer att arbetsmiljön i stort kommer att påverkas negativt av en ökad arbetsbelastning på en yrkesgrupp som är mycket hårt ansträngd av arbetsrelaterad stress. DIRF, SLU, , Djurens Rätt och Djurskyddet bedömer att en jävsproblematik och rättsosäkerhet kan uppstå om myndigheten verkställer sina egna beslut. Djurskyddet instämmer dock i att är bättre lämpad att sälja, överlåta eller avliva djur. Även Naturvetarna har synpunkter på jävsfrågan. Skälen för regeringens förslag: verkställer beslut om att omhänderta vanvårdade djur. Detta innebär i praktiken att polisen ska hämta djuret hos djurägaren och se till att det undersöks av veterinär. ska därefter transportera och förvara djuret till dess att har avgjort vad som ska hända med det. När detta har skett ska verkställa beslut att sälja, överlåta på annat sätt eller avliva djuret. Om har ingått ramavtal eller liknande avtal med någon entreprenör består uppgifterna i att kontakta entreprenören, underrätta om beslut samt informera om var och när djuren ska hämtas samt närvara vid själva hämtningen. I vissa län tar entreprenören hand om transporten, i andra län får sköta transporten med egna fordon. I de regioner där något ramavtal eller liknande avtal inte ingåtts kan polismän i yttre tjänst behöva transportera bort djuret i fordon, hitta en entreprenör som har möjlighet att ta emot djuret och transportera djuret till entreprenören. Om det rör sig om hela djurbesättningar finns som regel inga fasta avtal med entreprenörer. har då beroende på omständigheterna fått lösa den uppkomna situationen i samarbete med andra aktörer som exempelvis lantbrukare på orten, lantbrukarnas organisationer, hushållningssällskapen, företag med inriktning på lantbrukstjänst eller genom att djuren får vara kvar där de befinner sig och där komma under veterinärvård. uppgifter vid verkställandet av omhändertagande av djur har inte någon nämnvärd eller relevant koppling till polisens kärnuppgifter. Uppgifterna kräver som regel inte den kompetens som ryms inom eller de särskilda befogenheter som en polisman har enligt bl.a. polislagen. Polismän har, till skillnad från berörda tjänstemän vid länsstyrelserna, inte heller någon formell kompetens på djurskyddsområdet som till exempel veterinärmedicinsk eller annan särskild kompetens. En polisman som exempelvis ställs inför frågan om ett vanvårdat djur klarar transporten får därför i regel avgöra frågan från andra utgångspunkter än veterinärmedicinska. När det gäller uppgiften att verkställa beslut om att sälja, överlåta på annat sätt eller avliva djur har denna än mindre koppling till de polisiära kärnuppgifterna än uppgiften att verkställa beslut om omhändertagande. I detta skede av handläggningen är djuren redan omhändertagna och förvaras i de lokaler dit entreprenören eller polisen har transporterat dem. arbetsuppgifter går i praktiken 2016/17:224 ut på att – antingen på organisationer – försöka förmedla och hitta ett nytt hem åt djuren. detta inte visar sig möjligt kan det bli aktuellt att avliva djuren hos En mer praktisk och kostnadseffektiv ordning är att i stället placera detta ansvar hos , som har beslutat om t.ex. en försäljning av djuren. Ett omhändertagande av ett djur är en ingripande och känslig åtgärd som kan leda till en konfliktfylld eller hotfull situation. länsstyrelserna, och Naturvetarna har påpekat finns det därför risk att tjänstemän utsätts för våld eller hot om våld Denna oro ska tas på allvar. skiljer sig dock inte förhållandena på djurområdet från andra områden driver in en skuld, när genomför en revision eller när utövar tillsyn över en restaurang. Även om det enligt utredningen, sett till landet i stort, är sällsynt med hotfulla incidenter i samband med verkställighet av omhändertagande av djur går det inte att bortse från att polismän i uniform kan ha en lugnande Det är därför viktigt att har kvar sin handräckningsskyldighet enligt 27 a § djurskyddslagen och därmed har möjlighet att hjälpa länsstyrelserna i de fall då personalen ställs inför eller riskerar att ställas inför våldsamma eller hotfulla situationer, se vidare avsnitt 7.3. I de fall hjälp inte behövs för genomförandet får det dock anses vara mest effektivt att länsstyrelserna själva ansvarar för att verkställa sina beslut. Som påpekats av och Statskontoret krävs ett gott samarbete mellan och länsstyrelserna vid verkställighet av beslut där misstanke om brott föreligger. situationer måste myndigheterna samarbeta för att säkerställa att man inte riskerar att försämra förundersökningen genom att avveckla djurhållningen innan polisen fått möjlighet att utföra en teknisk undersökning av platsen. Några remissinstanser har framfört synpunkter på att det kan uppstå jävssituationer då samma myndighet ska fatta beslut och verkställa Bland annat anser att det finns risk att länsstyrelserna tvekar att omhänderta djur trots att behovet finns, eftersom man vill undvika kostnaderna. Det är inte ovanligt att en och samma myndighet både beslutar och verkställer sina beslut. omständigheten att samma myndighet verkställer sina egna beslut kan inte anses utgöra en jävssituation. Det finns heller inte någon anledning att befara att länsstyrelserna, som har kompetens inom djurområdet, skulle avstå från att omhänderta djur som är i behov av det på grund av Som huvudregel ska också kostnaderna enligt 35 § djurskyddslagen betalas av den som åtgärden riktas mot. En annan följd av att ansvaret för att verkställa beslut om omhändertaganden flyttas till är att myndigheten själv kommer att ansvara för djurhållning av de omhändertagna djuren, antingen på egen hand eller genom en extern uppdragstagare. ska kontrollera att djurhållningen sker i enlighet med Utredaren anser att en länsstyrelse är jävig att utföra offentlig kontroll över de omhändertagna djuren.