prop · H403199 · 2017-06-01 00:00:00 — Det är alltså nödvändigt att ta hänsyn till den urholkning av säkerhetens värde som sker genom pris- och löneutveckling fram till dess att fonden är förbrukad. Det andra förhållandet har att göra med att säkerheten kan tillföras kärnavfallsfonden först då tillståndshavarens andel av fonden är förbrukad. Det innebär att många års avkastning förloras. Sammantaget är en ordning där säkerheterna skulle kunna tas i anspråk först i en avlägsen framtid när fondmedlen är förbrukade även om en tillståndshavare inte uppfyller sina skyldigheter i närtid inte till fördel för varken staten, tillståndshavarna eller någon annan aktör. Det bör alltså klargöras att säkerheterna får tas i anspråk och tillföras fonden redan när det kan antas att fonderade medel inte räcker för att täcka kostnaderna. SKB pekar på en otydlighet i rapportens förslag. Enligt ordalydelsen i rapportens förslag kan säkerheterna tas i anspråk under löpande avgiftsperiod trots att en tillståndshavare betalar sina avgifter. SKB anser att sådana situationer bör hanteras i samband med nästa avgiftsbeslut och inte vara grund för att ta säkerheter i anspråk samt att det tydligare bör framgå att säkerheten inte bör kunna tas i anspråk så länge en tillståndshavare fullgör sina skyldigheter enligt finansieringslagen. 2016/17:199 håller med om att utformningen av rapportens förslag (15 a och b §§) är otydlig. Något annat tycks dock inte ha varit avsett än att det är en tillståndshavares misskötsamhet, dvs. underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter att säkerställa finansieringen i enlighet med lagen, som ska vara en förutsättning för att säkerheterna ska kunna tas i anspråk. Detta bör framgå tydligare av lagtexten. Det finns inte skäl för skilda förutsättningar för när de olika säkerheterna för finansieringsbelopp respektive kompletteringsbelopp ska kunna tas i anspråk. Regleringen bör därför samlas i en och samma bestämmelse (se den föreslagna 18 §). Två förutsättningar bör således sammanfattningsvis vara uppfyllda för att en säkerhet ska kunna tas i anspråk. För det första ska det kunna förväntas att fonderade medel inte kommer att räcka för att säkerställa finansieringen av de kostnader som tillståndshavaren ska finansiera med kärnavfallsavgift (kostnaderna anges i 4 §). För det andra ska tillståndshavaren inte ha betalat beslutade kärnavfallsavgifter eller vidtagit de åtgärder som i övrigt behövs för att säkerställa finansieringen enligt denna lag. Detta är jämförbart med det som enligt gällande lagstiftning krävs för att ska anmäla till regeringen att säkerheterna bör tas i anspråk. Vidare anser SKB att det bör framgå dels att en säkerhet får tas i anspråk endast i den utsträckning som behövs för att säkerställa finansieringen av de kostnader som tillståndshavaren är skyldig att finansiera, dels att säkerheter som tas i anspråk ska föras till tillståndshavarens andel i fonden. Regeringen instämmer i att säkerheterna endast bör kunna tas i anspråk i den utsträckning som faktiskt behövs. När en säkerhet tas i anspråk behöver det underskott som kan antas föreligga i fonden inte vara lika stort som de totala beloppen på säkerheterna, t.ex. för att tillståndshavaren har gjort avgiftsbetalningar eller på andra sätt tillfört en del av de medel som behövs. Säkerheterna bör då inte heller tas i anspråk i större utsträckning än vad som behövs för att täcka de kostnader som är hänförliga till tillståndshavarens finansieringsansvar. En sådan regel är således motiverad, men bedömningen av hur stor del av en säkerhet som behövs bör inte göras så försiktigt att syftet med säkerheterna går om intet. Säkerheterna ska trots allt säkerställa att staten inte behöver betala för de åtgärder som är tillståndshavarnas ansvar. Om medel som har tillförts fonden skulle visa sig inte behövas kan de dessutom återbetalas till tillståndshavaren i enlighet med 14 § andra stycket. Att säkerheter som tagits i anspråk ska tillföras den aktuella tillståndshavarens andel av kärnavfallsfonden behöver dock inte anges särskilt. Tillståndshavarnas ansvar inom finansieringssystemet är inte solidariskt, utan varje tillståndshavare svarar för sina egna finansiella skyldigheter. En säkerhet får endast tas i anspråk för att trygga finansieringen av kostnader som är hänförliga till en specifik tillståndshavare – den som har ställt säkerheten. Av det följer också att en säkerhet som tas i anspråk ska föras till den tillståndshavarens andel av fonden. Med tanke på frågans vikt bör endast regeringen kunna fatta beslut om att säkerheter ska tas i anspråk och tillföras fonden. Regeringens förslag: Nuvarande regler om fastställande av statens risk och skyldigheten för tillståndshavare att betala riskavgift upphävs. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt nuvarande lagstiftning ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fastställa den ekonomiska risk som staten bär för de kostnader som ska täckas av kärnavfallsavgifter, om det behövs för att tillgodose syftet med finansieringslagen. Om en ekonomisk risk har fastställts för en viss verksamhet, får tillståndshavaren åläggas att betala en riskavgift. har i uppdrag att fastställa statens kreditrisk avseende de säkerheter som reaktorinnehavarna har ställt. Om en ekonomisk risk har fastställts för en viss verksamhet, får också under vissa förutsättningar besluta att den berörda reaktorinnehavaren ska betala en riskavgift motsvarande statens förväntade kostnad för kreditrisken (se 29 § finansieringsförordningen). Det har inte fattats något beslut om riskavgift. har – i en skrivelse till (dnr M2010/02333/Ke) – pekat på orimligheten i att fastställa statens ekonomiska risk med enbart hänsyn till kreditrisken i ställda säkerheter. Att koncentrera analysen på säkerheterna är otillräckligt och med stor risk missvisande om målet är att lyfta fram de risker som staten har i finansieringssystemet. Att med siffror försöka kvantifiera statens sistahandsansvar är vidare något som inte går att genomföra i praktiken på ett relevant sätt. Då det som var syftet med reglerna om fastställande av statens ekonomiska risk och riskavgifter inte tycks vara möjligt att uppnå i praktiken, bör bestämmelserna om riskavgift i nuvarande 13 och 14 §§ finansieringslagen upphävas. Regeringens förslag: Fondmedlen ska förvaltas aktsamt för att säkerställa finansieringen av de framtida kostnader som avgifterna är avsedda för. Förvaltningen får omfatta förvärv av aktier eller andelar i ett företag. Avkastningen på fondens medel ska läggas till kapitalet. En upplysning om att regeringen kan meddela föreskrifter om fonden och dess förvaltning tas in i lagen. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , , och () stödjer förslaget. , AB SVAFO, och ställer sig bakom SKB:s remissyttrande. 2016/17:199 Skälen för regeringens förslag: Det finns inget övergripande mål för förvaltningen av medlen i kärnavfallsfonden angivet i den nuvarande finansieringslagen. I finansieringsförordningen finns visserligen angivet vilka tillgångsslag som utgör godtagbara placeringar samt ett krav på god avkastning och tillfredsställande betalningsberedskap. Detta kan och bör kompletteras med ett krav på att placeringsinriktningen utformas så att avkastning och risk i fonden så långt som möjligt bidrar till målet för förvaltningen – att säkerställa finansieringen av de framtida kostnader som avgifterna är avsedda för. Kravet är ett uttryck för den s.k. aktsamhetsprincipen. Dessa mål är av så central betydelse att de bör anges i lagen. Av aktsamhetsprincipen följer bl.a. att tillgångarna ska placeras på det sätt som bäst gagnar de ersättningsberättigades intressen och som tillförsäkrar säkerhet, kvalitet, likviditet och lönsamhet för den samlade portföljen. Tillgångarna ska placeras med beaktande av åtagandenas typ och varaktighet enligt den s.k. matchningsprincipen. Av aktsamhetsprincipen följer även krav på diversifiering mellan olika typer av tillgångar och att tillgångarna har god likviditet. Vidare följer att ett placeringsbeslut inte kan betraktas isolerat och att enskilda placeringsbeslut måste grunda sig på vilka effekter som beslutet förväntas få för verksamheten i sin helhet. Aktsamhetsprincipen är i första hand inriktad på beslutsprocessen. Alltför försiktiga placeringar med mycket begränsad risk kan däremot komma i strid med aktsamhetsprincipen, eftersom en sådan placering riskerar att generera för lite avkastning. En aktsam förvaltning kan inkludera placering i bl.a. aktier. Att kärnavfallsfonden får möjlighet att investera i aktier medför att det vid fallande aktiekurser kan bli en situation där avgifterna till fonden blir högre än den skulle ha blivit med tidigare placeringsreglemente. Principen ska fortfarande vara att kostnaderna för slutförvaring av använt kärnbränsle och kärnavfall ska täckas av dem som genererat avfallet, staten ska varken betala för avveckling eller slutförvar. Det följer av 8 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) att regeringen inte utan bemyndigande får förvärva aktier eller andelar i ett företag. För att möjliggöra att fondmedel placeras i bl.a. aktier bör det framgå av lagen att förvaltningen av medlen får omfatta förvärv av aktier eller andelar i ett företag. Regeringen meddelar föreskrifter om fonden och dess förvaltning. Föreskrifterna kan – utan att detta behöver anges i lagtexten – innebära placering av fondmedel i andra tillgångsslag än aktier och andelar i företag, t.ex. företagsobligationer och derivat. Att avkastningen på fondens medel ska läggas till kapitalet har varit en självklarhet i finansieringssystemet, men bör också slås fast i lagen. Införandet av aktsamhetsprincipen i finansieringslagen medför att närmare föreskrifter för kapitalförvaltningen hos myndigheten också måste ligga inom ramen för den övergripande aktsamhetsprincipen. Aktsamhetsprincipen aktualiseras alltså bl.a. vid föreskrifter om preciseringen av mål för förvaltningen, om tillåtna tillgångsslag och om begränsning av olika risker. Regeringen avser att i föreskrifterna reglera hur fondmedlen ska förvaltas, vilket t.ex. kan innefatta begränsningar när det gäller placeringar av medel i aktier. För myndigheten innebär aktsamhetsprincipen främst att ökad hänsyn måste tas till åtagandesidan i finansieringssystemet och till framtida förväntade kärnavfallsavgifter när placeringsriktlinjer fast- Prop. 2016/17:199 ställs. Regeringens förslag: Utbetalade fondmedel som inte har använts i enlighet med de i lagen angivna ändamålen eller vad som i övrigt har föreskrivits i utbetalningsbeslut ska kunna krävas åter till kärnavfalls- fonden eller avräknas mot kommande utbetalningar ur fonden till Den som inte har använt utbetalade fondmedel på ett korrekt sätt ska även kunna bli skyldig att betala kompensation för förlorad avkastning på medlen. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: kommun har inga principiella in- vändningar mot förslagen, men anser att kommuner inte ska kunna träf- fas av kompensationskrav samt att om kommunerna ska omfattas bör be- räkningsformen för kompensationen klargöras och Strålsäkerhetsmyndig- hetens revision av utbetalade medel relatera till kommunernas inläm- har synpunkter på förslagen. Skälen för regeringens förslag: Nuvarande lagstiftning ger enbart stöd för att kräva återbetalning eller besluta om avräkning av utbetalade fondmedel som inte har använts (36 § finansieringsförordningen). betalade fondmedel har använts, men inte till det som var avsikten, sak- nas det alltså möjlighet att kräva tillbaka fondmedel eller besluta om av- räkning från kommande utbetalningar av fondmedel. De nuvarande reglerna om återbetalning av medel och avräkning från kommande utbetalningar bör ändras och flyttas från förord- ningsnivå till lagnivå. Beslut om återbetalning av felaktigt använda me- del liksom beslut om avräkning från kommande utbetalningar bör vara möjligt när medel har använts till andra ändamål än vad lagen medger. Återbetalning av fondmedel och avräkning från kommande utbetalningar bör också kunna beslutas om utbetalade medel inte har använts inom den Även andra villkor som föreskrivits för utbetala- de medel ska givetvis följas och om så inte sker bör regeringen eller den myndighet som regeringen utsett kunna fatta beslut om återbetalning av fondmedel eller avräkning från kommande utbetalningar. Även om den som inte har använt utbetalade fondmedel på ett korrekt sätt blir skyldig att betala tillbaka fondmedel eller få dem avräknade från kommande utbetalningar, kan en viss avkastning på medlen ha gått för- lorad, nämligen den avkastning som medlen hade gett om de i stället hade funnits kvar i kärnavfallsfonden. Vid beslut om återbetalning eller avräkning bör därför den som mottagit medel också kunna bli skyldig att betala kompensation för förlorad avkastning på medlen. Det saknas principiella skäl att undanta just kommuner från en bestäm- melse om att den som inte har använt utbetalade fondmedel på ett korrekt sätt ska kunna bli skyldig att betala kompensation för förlorad avkastning En närmare beräkningsmodell för sådan kompensation kan inte heller anses behövlig. Kompensationen bör bestämmas så att den 2016/17:199 motsvarar den avkastning som de utbetalade medlen hade gett om de fortfarande hade varit placerade i kärnavfallsfonden. Den historiska avkastning som kärnavfallsfonden har haft – från den tidpunkt som medlen betalades ut till dess att de krävs åter – är alltså bestämmande för hur stor kompensation som ska betalas. Tidpunkter för revision och återbetalning bör slås fast på förordningsnivå och inte i lagen. Remissynpunkterna i dessa delar får beaktas i det sammanhanget. Regeringens förslag: Det förtydligas vilka beräkningar och uppgifter som tillståndshavarna är skyldiga att lämna till tillsynsmyndigheten. Mottagare av fondmedel ska vara skyldiga att redovisa hur medlen har Den myndighet som regeringen bestämmer utövar tillsynen över att denna lag och föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen följs. Rapportens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. daktionella och språkliga ändringar har dock gjorts. till skillnad från regeringens förslag att tillsynsmyndigheten ska vidta de åtgärder som behövs för rättelse så snart det finns anledning att anta att någon inte har följt en bestämmelse i denna lag eller i föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av lagen. Remissinstanserna: () har syn- punkter på den utformning av regleringen som föreslås i rapporten, men inga invändningar i sak mot ett förtydligande av vilka beräkningar och uppgifter som tillståndshavarna ska vara skyldiga att lämna. AB, , och AB SVAFO ställer sig bakom SKB:s yttrande. Inga andra remissinstanser har syn- punkter på rapportens förslag. Skälen för regeringens förslag: Tillsynen bör säkerställa syftet med finansieringslagen, dvs. att de skyldigheter som tillståndshavare har en- ligt 10 § första stycket 2 och 3 samt 11 och 12 §§ lagen om kärnteknisk verksamhet är finansierade. Tillsynen avser därför främst granskning av de kostnadsberäkningar och andra uppgifter som tillståndshavarna läm- nar enligt lagen, men ska också omfatta granskning av ansökningar om utbetalning av fondmedel och revidering av hur utbetalade fondmedel har Tillsynen ska sålunda rikta sig mot tillståndshavarna, men även mot andra som har rätt att ta emot medel ur fonden (t.ex. kommuner och ideella föreningar som utövar verksamhet med stöd av fondmedel). anges i finansieringslagen att en tillståndshavare är skyldig att lämna kostnadsberäkningar och andra uppgifter som behövs för att reger- ingen eller den myndighet som regeringen bestämmer, dvs. digheten, ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen (18 §). denna generella skyldighet bör dock också tillståndshavarna ha skyldig- het att dels upprätta och ge in en utbetalningsplan för de grund- kostnader som förväntas uppkomma under nästkommande kalenderår, dels upprätta och ge in en beräkning över sina förväntade I avsnitt 6.10 redogörs för förslaget att i lag- texten förklara vad som avses med grundkostnad och merkostnad. För att kunna säkerställa att de medel som betalas ut ur fonden används Prop. 2016/17:199 på rätt sätt måste tillsynsmyndigheten också kunna begära uppgifter om hur medlen har använts. bör därför ha rätt att begära sådana uppgifter från mottagare av fondmedel. Vidare bör det förtydligas att tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet får besluta om både de förelägganden och de förbud som behövs för att lagen och föreskrifter och beslut som har meddelats i anslutning till lagen ska följas. bör, liksom tidigare, få använda sig av vite i sin tillsyn. Det ingår i en tillsynsmyndighets allmänna skyldigheter att vidta de åtgärder som behövs för rättelse när det finns anledning varför det inte behöver anges särskilt. SKB har synpunkter på rapportens förslag om vilka skyldigheter en tillståndshavare ska ha i fråga om att upprätta utbetalningsplaner och kostnadsberäkningar samt lämna andra uppgifter (rapportens förslag till 17 a §). SKB anser att det bör framgå dels att utbetalningsplanerna ska avse kostnader som avses att ersättas med utbetalningar från fonden (och inte bara kostnader utan närmare precisering), dels att den lämnade uppgiften endast är en prognos över de förväntade kostnader som man kommer att begära ut pengar för. Regeringen instämmer i att det bör framgå vilka kostnader som utbetalningsplanen ska omfatta, nämligen tillståndshavarens förväntade grundkostnader (vilka preciseras i 5 §) under nästkommande kalenderår. I ordet ”förväntade” ligger dock att det endast kan handla om en prognos. Något ytterligare behov av förtydligande kan inte anses nödvändigt. I fråga om kostnadsberäkningar och andra uppgifter hänvisar SKB till nuvarande 18 § finansieringslagen och anser att förslaget i rapporten (17 a § 3) utökar uppgiftsskyldigheten på ett otydligt sätt, som i praktisk tillämpning kan visa sig långtgående. Regeringen kan inte se att det skulle röra sig om en utvidgning jämfört med gällande rätt, men bestämmelsen bör få en annan språklig utformning (se 21 § 3). Regeringens förslag: Det ska även fortsättningsvis vara straffbart att med uppsåt eller av grov oaktsamhet lämna oriktiga uppgifter och på så sätt åsidosätta skyldigheten att lämna de uppgifter och kostnadsbe- räkningar som behövs för att regeringen och tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen. Rapportens förslag: Fler gärningar straffbeläggs, nämligen att till- ståndshavaren inte uppfyller sina skyldigheter att lämna utbetalningspla- ner, beräkningar och uppgifter och att inte betala tillbaka medel ur kärn- avfallsfonden som inte använts på rätt sätt i fall då beslut fattats om att återbetalning ska ske. Det straffbara området ska också omfatta situa- tioner där enskilda inte följer de förelägganden som tillsynsmyndigheten En gärning som bedöms som ringa ska inte leda till straff- Det ska inte dömas till ansvar om strängare straff kan dömas ut enligt eller om gärningen omfattas av ett vitesföreläggande. Remissinstanserna: () motsät- ter sig att de bestämmelser som avser skyldighet att lämna uppgifter m.m. samt att återbetala utbetalade medel till fonden straffbeläggs. 2016/17:199 AB, , och AB SVAFO ställer sig bakom SKB:s yttrande. Inga andra remissinstanser har synpunkter på rapportens förslag. Skälen för regeringens förslag: Enligt den nuvarande straffbestämmelsen är endast en gärning straffbar, nämligen att någon åsidosätter sina skyldigheter att lämna kostnadsberäkningar och andra uppgifter som behövs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen genom att lämna en oriktig uppgift. Att skyldigheterna åsidosätts på något annat sätt (t.ex. genom att ingen uppgift lämnas alls) omfattas inte. Systemet för finansiering av hanteringen av restprodukter bygger på att alla aktörer uppfyller sina skyldigheter. Att de uppgifter som lämnas är korrekta är centralt för systemets funktion, men det är inte den enda förutsättningen. Rapportens förslag om en mer långtgående straffrättslig reglering förtjänar därför att övervägas ytterligare. Beredningsunderlaget bör dock kompletteras innan det läggs till grund för lagstiftning. Nuvarande lydelse av straffbestämmelsen ändras därför bara på så sätt att hänvisningen uppdateras så att den avser den nya bestämmelsen om skyldigheten att lämna in de uppgifter och kostnadsberäkningar som behövs för att regeringen och tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter enligt lagen. Regeringens förslag: Det förklaras vad som i finansieringslagen avses med grundkostnad, merkostnad och kärnavfallsfonden. I lagen klargörs också att med uttrycket permanent avstängd reaktor avses detsamma som i lagen om kärnteknisk verksamhet. Rapportens förslag överensstämmer i sak med regeringens, endast språkliga och redaktionella ändringar har gjorts i förhållande till rapportens förslag. Remissinstanserna har inga synpunkter på att ordförklaringarna av grundkostnad och merkostnad tas in i lagen, på den nya ordförklaringen av kärnavfallsfonden eller på att det tydliggörs att med permanent avstängd reaktor avses detsamma som i kärntekniklagen. Skälen för regeringens förslag: Vad som i finansieringsregelverket avses med grundkostnad och merkostnad förklaras i 2 § finansieringsförordningen. Förklaringarna bör tas in i lagen eftersom uttrycken föreslås användas i lagen på flera ställen. Som grundkostnad räknas de kostnader för åtgärder och verksamheter som anges i 4 § 1–3 och som merkostnad de kostnader för åtgärder och verksamheter som anges i 4 § 4–9. När orden grundkostnad och merkostnad används i lagen avses den årliga kostnaden. Med kärnavfallsfonden avses den fond som avgifter har avsatts i endast för att finansiera framtida grundkostnader, merkostnader och kostnader som avses i 1 § lagen (1988:1597) om finansiering av hanteringen av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen). Inga andra ändamål får förekomma för fonden. Det finns även en statlig myndighet som heter Kärnavfallsfonden, en myndighet vars huvuduppgift är att förvalta av- Prop. 2016/17:199 giftsmedlen i kärnavfallsfonden. I lagen klargörs att med uttrycket permanent avstängd reaktor avses detsamma som i lagen om kärnteknisk verksamhet. Behovet av att klargöra uttryckets innebörd kommer sig av att det används i finansieringslagen, bl.a. för att förklara ordet reaktorinnehavare i en annan bestämmelse (se 3 a § och avsnitt 5.3). 5.11Kommunernas kostnader för prövning av frågor om slutförvar Regeringens förslag: Kärnavfallsavgifterna ska utöver vad som gäller även finansiera kommunernas kostnader för prövning av frågor om slutförvar av restprodukter. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: I fråga om att kärnavfallsavgifterna även ska fi- nansiera kommunernas kostnader för prövning av frågor om slutförvar av restprodukter har och kommuner synpunkter på rapportens föreslagna formuleringen av lagtexten. Skälen för regeringens förslag: Kärnavfallsavgifterna ska finansiera vissa kostnader som inte omfattas, nämligen kommuners kostnader för prövning av frågor om slutförvar av restprodukter. Den kommunala prövningen är en följd av att frågor om slutförvar i detta sammanhang är underkastade den s.k. kommunala vetorätten enligt 17 kap. 6 § . Prövningen av frågor om slutförvar förutsätter därför ett aktivt deltagande av de kommuner som berörs. Deras medverkan i tillåtlighetsprövningen är viktig och kräver en förhållandevis stor arbetsinsats. Det framstår som ologiskt att denna del av den samhälleliga prövningen inte ska ersättas av kärnkraftsindustrin i samma omfattning som den del av prövningen som ligger på staten.