prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Av artikel 21 i förordningen framgår också att medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som är nödvändiga för att göra det möjligt för dess behöriga myndigheter att inhämta information om varje order eller transaktion av produkter med dubbla användningsområden och för att fastställa att exportkontroll- åtgärderna tillämpas korrekt. Regeringen delar kommitténs och tillsynsmyndigheternas uppfattning att det i PDA-lagen bör införas en möjlighet för ISP och Strålsäkerhets- myndigheten att i det enskilda fallet förena ett nationellt exporttillstånd med de krav eller villkor som behövs för exportkontrollen. förslagna ändringar i PDA-lagen innehåller hänvisningar till bestäm- melser i EU:s PDA-förordning. Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hän- visningen avser EU-rättsakten i en viss angiven lydelse. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. Hänvisningarna till EU:s PDA-förordning bör vara dynamiska. De nu aktuella lagändringarna avser bestämmelser som hänvisar till olika for- mer av exporttillstånd enligt EU-förordningen. Den svenska regleringen är alltså beroende av hur EU utformar regelverket i detta avseende. För att säkerställa att ändringar i EU-förordningen får genomslag i de svenska bestämmelserna, är det ändamålsenligt att hänvisningarna till förordningen är dynamiska. Beslut om villkor för ett tillstånd bör inte kunna överklagas Prop. Beslut enligt EU:s PDA-förordning eller PDA-lagen om att vägra ett tillstånd får inte överklagas (25 § PDA-lagen). Bakgrunden till denna ordning är att beslut om tillstånd till export eller överföring av produkter med dubbla användningsområdet grundas på utrikes- och säkerhets- politiska intressen. Det görs inte någon avvägning mellan dessa intressen och det berörda företagets intresse av att kunna bedriva verksamheten. I samband med införandet av PDA-lagen tog Lagrådet upp frågan om huruvida ett beslut om vägrat exporttillstånd bör kunna överprövas av domstol mot bakgrund av krav (prop. 2000/01:9 s. 291 f.). Enligt vad Lagrådet uttalade torde det utifrån Europadom- stolens praxis kunna dras den slutsatsen att en avsaknad av möjlighet att överklaga ett sådant beslut inte står i strid med artikel 6 i Europa- konventionen. Frågan om huruvida det ändå bör finnas en möjlighet till domstolsprövning ansågs därför i princip vara en inhemsk rättsfråga. Den omständigheten att de bedömningar som föregår ett avslag på en till- ståndsansökan väsentligen är av politisk art ansågs av Lagrådet tala för att domstol inte bör befatta sig med mål av denna art. Dessa utgångs- punkter låg även till grund för regeringens bedömning vid genomföran- det av den nya PDA-förordningen (prop. 2009/10:205 s. 101–103). De villkor som föreslås kunna förenas med ett nationellt exporttillstånd är så tätt sammanknutna med själva tillståndet – och därmed med de politiska överväganden som görs vid tillståndsbedömningen – att samma principer när det gäller överklagande bör gälla även beträffande vill- koren. Beslut om villkor i tillståndsbeslut enligt PDA-lagen bör därför inte få överklagas. Motsvarande gäller beträffande villkor för tillstånd enligt krigsmateriellagen (se 23 a § den lagen). 11 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . För den som före ikraftträdandet har beviljats tillstånd enligt 3 § krigsmateriellagen ska 4 § samma lag i den äldre lydelsen gälla t.o.m. . Äldre föreskrifter ska gälla i fråga om överträdelser av 12, 15 a, 17, 20 b och 20 c §§ krigsmateriellagen som har skett före ikraftträdandet. Kommitténs förslag: I huvudbetänkandet föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Kommittén föreslår vissa övergångsbestämmelser med anledning av lagförslagen om ett ärendes inledande, preliminär bedömning och refe- rensvapen. Eftersom kommittén föreslår en ny krigsmateriellag lämnas också förslag om att vissa övergångsbestämmelser som finns i nuvarande lag ska föras över till den nya lagen. Kommittén föreslår inga övergångs- 2017/18:23 bestämmelser gällande sanktionsväxlingen eller de utökade tillstånds- kraven. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens förslag Lagändringarna bör träda i kraft . Regeringen före- slår att vissa tidigare undantag från tillståndsplikten i fråga om tillverk- ning och tillhandahållande ska tas bort. Detta innebär att de myndigheter och privaträttsliga aktörer som har varit undantagna från till- ståndsplikten kommer att behöva söka tillstånd varpå ISP ska handlägga och pröva ansökningarna. En viss förberedelsetid behövs således för detta. Mot den bakgrunden och med hänsyn till den tid som de olika leden i lagstiftningsprocessen förväntas ta bedömer regeringen att är den tidigaste möjliga tidpunkten för ikraftträdande av de lagändringar som föreslås. Eftersom regeringen inte lägger fram något förslag om en ny krigs- materiellag och inte heller anser att förslagen om ett ärendes inledande, preliminär bedömning och referensvapen bör följas, finns det inte skäl att införa de övergångsbestämmelser som kommittén föreslår gällande detta. Regeringen föreslår i avsnitt 9 att nuvarande undantag från krav på verksamhetstillstånd för tillhandahållande enligt 4 § ska tas bort. Försla- get innebär en relativt stor förändring och regeringen anser därför att det finns behov av övergångsbestämmelser som kan underlätta övergången och minska den administrativa bördan för både ISP och berörda aktörer. har ca 140 företag enbart tillverkningstillstånd enligt 3 § krigsmateriellagen. Tillstånden gäller i regel , men det finns ett fåtal aktörer som har tillsvidaretillstånd. Innehavare av tillverkningstill- stånd har inte behövt verksamhetstillstånd enligt 4 § för vissa former av tillhandahållande. Detta undantag tas nu bort. I stället för att dessa företag redan vid ikraftträdandet ska behöva söka ett komplette- rande verksamhetstillstånd för tillhandahållande enligt 4 §, är det lämp- ligt att de kan fortsätta tillhandahålla krigs- materiel med stöd av sina gällande tillstånd. När tillverkningstillståndet enligt 3 § sedan löper ut, får företagen utöver att ansöka om en förläng- ning av detta tillstånd, ansöka om ett särskilt tillhandahållandetillstånd enligt nya 4 § (om sådan verksamhet ska bedrivas). Eftersom tillverk- ningstillstånden i regel meddelas för högst behöver övergångs- perioden vara från lagens ikraftträdande. I takt med att företagens tillverkningstillstånd löper ut kan ISP hantera ansökningarna löpande och på så vis undvika en alltför stor anhopning av tillståndsansökningar vid lagens ikraftträdande. Regeringen föreslår därför en övergångsbestämmelse om att 4 § i den äldre lydelsen ska gälla t.o.m. för den som före ikraftträdandet har beviljats tillstånd enligt 3 §. För det fåtal aktörer som har tillverkningstillstånd utan tidsbegränsning, innebär övergångsbestämmelsen att även dessa aktörer efter behöver ha tillstånd för tillhandahållande, om sådan verksamhet ska bedrivas. För de aktörer och statliga myndigheter som enligt hittillsvarande undantag i 4 § inte har behövt ha något tillstånd alls föreslås inga över- gångsbestämmelser. Dessa aktörer behöver således söka tillstånd vid ikraftträdandet. När det gäller de föreslagna lagändringarna gällande sanktionsväxling anser kommittén att det inte finns behov av några särskilda övergångs- bestämmelser. I denna del gör regeringen följande bedömning. Eftersom regeringens förslag innebär att den straffrättsliga påföljden i vissa fall byts mot en administrativ sanktionsavgift uppkommer frågan om vad som ska gälla för straffbelagda gärningar som har begåtts innan ikraftträdandet men som inte lagförts innan de nya reglerna träder i kraft. Vid bedömningen av behovet att meddela övergångsbestämmelser för den nu nämnda situationen måste bestämmelserna i såväl 2 kap. 10 § regeringsformen som 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av beaktas. I 2 kap. 10 § regeringsformen finns ett förbud mot retroaktiv straff- och skattelagstiftning. Förbudet mot retroaktiv skattelag anses analogivis tillämpligt beträffande straffliknande administrativa påföljder (prop. 1975/76:209, s. 125). Att ta ut sanktionsavgifter för överträdelser som begåtts före ikraftträdandet skulle således strida mot retroaktivitets- förbudet. Av 5 § andra stycket lagen om införande av framgår att straff ska bestämmas enligt den lag som gällde när gärningen företogs. Detta är dock inte fallet om annan lag gäller när dom meddelas, om den nya lagen leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Denna bestämmelse har enligt förarbetena generell räckvidd, dvs. den gäller även utanför tillämpningsområde (prop. 1964:10 s. 99). Bestämmelsen ger uttryck för den lindrigaste lagens princip. Regeringens förslag innebär bl.a. att vissa överträdelser ska överföras från det straffrättsliga området till ett system med administrativa sank- tionsavgifter. Formellt sett får sanktionsavgiften anses lindrigare och borde därmed få genomslag bakåt i tiden. 2007/08:107 föreslogs motsvarande ändringar beträffande sanktionssystemet. Lagrådet anförde i sitt yttrande då att om avsikten med lagändringarna inte var ägnade att ändra synen på vad som var straffbart utan önskemålet i stället var att skapa en annan och mer effektiv sanktionsform, faller motiven för en tillämpning av den lindrigaste lagens princip bort (a. prop. s. 65 f.). Regeringen konstaterar att syftet med förslaget om införande av ett system med fler administrativa sanktionsavgifter på krigsmateriel- området är, i likhet med sanktionssystemet på t.ex. yrkesfiskets område, att effektivisera sanktionssystemet. Att överträdelser av vissa uppgifts- skyldigheter avkriminaliseras ska inte ses som ett uttryck för att över- trädelserna ska bedömas lindrigare . Regeringen anser därför att lindrigaste lagens princip inte gör sig särskilt starkt gällande i dessa fall. Det bör därför tas in en övergångsbestämmelse av innebörd att äldre föreskrifter ska tillämpas på överträdelser av 12, 15 a, 17, 20 b och 20 c §§ som har skett före ikraftträdandet. När det däremot gäller den nya 27 a § ska den lindrigaste lagens princip gälla eftersom denna ändring föranleds av behovet av att åtgärda vissa blankettstraffbud. 2017/18:23 behövs ingen särskild övergångsbestämmelse eftersom det följer av 5 § andra stycket lagen om införande av . Regeringens bedömning: Förslagen leder till ökade kostnader för ISP. Regeringen har i budgetpropositionen föreslagit att ISP tilldelas utökade resurser. Kostnadsökningar vid övriga myndigheter bedöms rymmas inom respektive myndighets nuvarande anslagsram. För näringslivets del kommer de ökade anslagen för ISP att innebära en motsvarande höjning av de avgifter som företagen betalar för till- ståndsprövningen. Därtill kommer nya kostnader för de företag som har varit befriade från kravet på tillhandahållandetillstånd. Förslagen syftar bl.a. till att skärpa exportkontrollen gentemot vissa mottagarländer. Beroende på utvecklingen på försvarsmarknaden i övrigt kan detta komma att påverka avsättning och lönsamhet för de produkter som berörs, samt innebära en minskad kostnadsdelning för Försvarsmakten när det gäller dessa. Förslagen väntas få en begränsad inverkan på den samlade svenska försvarsindustriella basen samt för totalförsvarets tillgång till försvars- teknisk kompetens. Även den sammantagna påverkan på tillväxt, sysselsättning och forskning bedöms bli mindre. Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Huvuddelen av remissinstanserna berör inte frå- gan om kostnaderna för tillståndsprövning och tillsyn. ISP uppskattar att förslagen sammantaget kräver ytterligare resurser till myndigheten för i storleksordningen 6–7 tjänster. pekar på att förvaltnings- domstolarnas anslag, i vart fall , kan behöva ökas för att hantera ärenden som rör överklagade sanktionsavgifter. menar att kommitténs uppskattningar av kostnads- ökningarna för ISP är betydligt underskattade och menar att det inte är rimligt att dessa kostnader slutligen ska bäras av företagen. Ett stort antal remissinstanser riktar kritik mot brister i kommitténs analys av konsekvenserna. Flera remissinstanser bidrar också själva med bedömningar av vilka konsekvenser som kommitténs förslag sannolikt skulle få för den egna verksamheten, för försvars- och säker- hetspolitik samt för samhället i övrigt. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser för ISP och för övriga myndigheter har begärt ett kompletterat underlag från ISP med bedömningar av konsekvenserna för myndighetens del av de förslag som berörs i betänkandena och som föreslås genomföras. att genomförande av förslagen förutsätter att resurser motsvarande 6–7 tjänster tillförs myndigheten för att kunna hantera ökade uppgifter för bl.a. tillståndsprövning, tillsyn och kontroll, statistikredovisning samt handläggning av ärenden om sanktionsavgifter. Regeringen delar i huvudsak denna bedömning. Förslaget kommer att innebära ökade kostnader vid de myndigheter som enligt 3 och 4 §§ krigsmateriellagen är undantagna från kraven på tillverkningstillstånd och tillhandahållandetillstånd (se avsnitt 9). Ökningen avser i första hand tillkommande kostnader för att ansöka om tillstånd samt för att medverka till den tillsyn som ISP ska utöva över myndigheten. Kostnaderna för intern kontroll och för till- ståndsansökningar i enskilda ärenden väntas inte öka nämnvärt. Rege- ringen bedömer att de sammanlagda merkostnaderna ryms inom respek- tive myndighets befintliga anslagsramar. Förslaget att överföra vissa överträdelser från det straffrättsliga syste- met till ett system med sanktionsavgifter kan förväntas innebära vissa lättnader för , och de allmänna domstolarna eftersom hanteringen av dessa ärenden överförs till ISP och, vid ett eventuellt överklagande, till förvaltningsdomstolarna. Som fram- gått ovan bedömer regeringen att ISP behöver ett resurstillskott för sin hantering av sanktionsavgiftssystemet. När det gäller eventuella konse- kvenser för förvaltningsdomstolarna är det svårt att bedöma hur många överklaganden som det föreslagna systemet med sanktionsavgifter kan komma att medföra. Regeringen bedömer dock att det inte kommer att röra sig om någon större mängd ärenden och anser därför, till skillnad från , att eventuella merkostnader förväntas kunna rym- mas inom befintlig anslagsram. Kostnader för företagen när det gäller tillstånd och tillsyn Ca 175 företag har tillstånd till tillverkning eller tillhandahållande av krigsmateriel. Av dessa bedriver omkring 70 företag regelbundet utlandssamverkan som kräver tillstånd enligt krigsmateriellagen. Ett tjugotal av dessa har bara samarbete med något eller några länder i , EU eller t.ex. . I praktiken är det därmed omkring 30–35 företag som påverkas av skärpningarna i lagstiftningen i en mer betydande utsträckning. Av dessa utgör omkring 15 större företag med mer än 500 anställda. Flera av dessa ingår i samma koncern. Ett tiotal företag är medelstora med 50–500 anställda och ytterligare ett tiotal är småföretag. Genom förslaget tas undantagen från kraven på tillhandahållande- tillstånd i 4 § krigsmateriellagen bort för de företag som enbart tillhanda- håller krigsmateriel m.m. till statliga myndigheter eller till företag som innehar ett tillverkningstillstånd. Undantaget som innehavare av tillverk- ningstillstånd har haft avseende vissa former av tillhandahållande tas också bort. Förslaget innebär att kostnaderna för att skaffa verksamhets- tillstånd för tillhandahållande och för att medverka till tillsyn kommer att öka för dessa företag. Vad gäller förslagen om skärpningar av de principer som är avsedda att tillämpas i tillståndsprövningen för utförsel och annan utlandssamverkan rörande krigsmateriel, så väntas dessa inte leda till några ökade direkta administrativa kostnader för företagen. Däremot kommer de avgifter som företagen enligt förordningen (2008:889) om finansiering av verksamheten vid Inspektionen för stra- tegiska produkter får betala för hanteringen av ärenden vid myndigheten att öka i huvudsak i samma omfattning som statens kostnader för verk- samheten ökas. Avgifterna redovisas mot inkomsttitel vilket innebär att en höjd anslagsram i allt väsentligt är statsfinansiellt neutral efter det att avgiften började tas ut. Ekonomiska konsekvenser av de föreslagna förändringarna som försvarsindustriföretagen drar slutsatsen att en skärpt exportkontroll gentemot icke-demokratiska stater och skärpta bedömningar avseende mänskliga rättigheter, beaktande av politiken för global utveckling och reglerna kring följdleveranser, i sig kommer att påverka krigsmaterielexporten negativt. Det finns emellertid ingen vedertagen bild av hur mycket exporten kommer att påverkas av en striktare reglering och hur stor påverkan det i sin tur kan komma att innebära för försvarsindustrin. Den uppskattning som kommittén har låtit göra genom det internationella analysföretaget har betydande osäkerheter. IHS Jane´s uppskattningar rör sig i spannet 1–i utebliven export . Kommittén drar dock slutsatsen att det inte går att göra en meningsfull kvantitativ analys av hur stor en minskning skulle bli. Enligt kommittén kan de föreslagna skärpningarna få stora effekter för viss krigsmateriel och vissa företag, medan andra produkter och före- tag påverkas marginellt. Det finns inte heller någon entydig bild av vilken effekt som en mins- kad krigsmaterielexport skulle få för den berörda försvarsindustrins kon- kurrenskraft eller för lönsamheten när det gäller enskilda produkter eller produktgrupper. Flera försvarsindustriföretag och myndigheter påpekar att effekterna för företagens förmåga att behålla sin konkurrenskraft inte är linjära och att de skiljer sig åt beroende på produktsegment. Rege- ringen delar denna bedömning. uppskattar på basis av IHS Jane´s analys och på myndighetens egna prognoser att det handlar om avsevärda negativa effekter. ISP och bedömer att påverkan blir störst vad gäller icke-förstörelsebringande materiel (ÖK) och materiel som är avsedd för tillämpningar eller flyg- vapnet, såsom radar- och ledningssystem, men även t.ex. missilsystem. Orsaken är främst att tillståndsprövningen när det gäller krigsmateriel för strid och för landbaserad ÖK är striktare. Regeringen konstaterar att förslagens inverkan på försvarsindustrins konkurrenskraft och dess förmåga att bibehålla produktionskapacitet och kompetens i hög grad kommer att bli beroende av hur försvarsmarknaden i övrigt utvecklar sig. Försvars- och säkerhetspolitiska konsekvenser Förslagens möjliga konsekvenser för internationella samarbeten på för- svarsmaterielområdet, i synnerhet avtal om gemensam utveckling eller produktion av krigsmateriel, redovisas i avsnitt 6.6. en eventuell påverkan på förutsättningarna för komponentleveranser till utländska försvarsindustriföretag, samt vikten av att kunna beakta de internationella aspekterna i tillståndsprocessen. Kommittén och flertalet av de remissinstanser som lämnar synpunkter avseende de försvars- och säkerhetspolitiska konsekvenserna, bl.a. För- svarsmakten och FMV, påpekar att exporten är betydelsefull genom att det ger en kostnadsdelning för Försvarsmakten när det gäller materiel- anskaffning, materielunderhåll och i samband med vidmakthållande eller uppgraderingar av materielen. En minskad export skulle också minska denna kostnadsdelning. Regeringen delar denna bedömning men konstaterar att de positiva effekterna av kostnadsdelningen i första hand avgörs av expor- tens totala omfattning, och att konsekvenserna därför får antas bli hanter- bara. Samma sak gäller i huvudsak den statsfinansiella påverkan av en minskad export för skatteintäkter och återtagande i de fall där staten helt eller delvis äger rättigheter i produkterna. Beroende på hur stark inverkan som förslagen får för lönsamheten för enskilda produkter, så kan också den försvarsindustriella kompetensen och försvarsindustriella basen i komma att påverkas negativt. Det skulle i sin tur kunna innebära att en kompetensbas som försvars- myndigheterna behöver urholkas samt att leveranssäkerheten för den försvarsmateriel som Försvarsmakten behöver minskar. En sådan utveckling är emellertid enligt regeringen inte sannolik och vore inte heller förenlig med säkerhets- och försvarspolitiska intressen. Som regeringen konstaterar i avsnitt 7, ska tillståndspröv- ningen även framöver ske utifrån en helhetsbedömning av de försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska skälen, om det inte föreligger ovillkorliga hinder. På detta sätt kan en ansvarsfull exportkontroll upprätthållas sam- tidigt som försvars- och säkerhetspolitiska intressen kan till- varatas. Samhällspolitiska konsekvenser i övrigt Flera kommuner, bl.a. kommun och samt Östsvenska handelskammaren och Handelskammaren i pekar i sina remissvar på att de försvarsindustrier som verkar i regionen utgör viktiga motorer för sysselsättning, forskning och tillväxt genom synergier som de skapar med andra företag och genom de multiplikator- effekter som de har i underleverantörsledet och i den lokala ekonomin i stort. Enligt regeringen är det viktigt att noga följa de samhällsekonomiska konsekvenserna av förändrade villkor för näringslivet, inte minst på regional och lokal nivå där risken för omfattande påverkan är som störst. Mot bakgrund av vad som anförs ovan om inverkan på försvarsindustrin, bedöms den sammantagna påverkan på tillväxt, sysselsättning och forsk- ning dock bli begränsad. Några remissinstanser har framfört oro för att ett demokratikriterium kan försämra relationer med andra länder och skada vår utrikes- handel, även för civila varor och tjänster. Dessa risker och hur de bäst hanteras behandlas i avsnitt 6.2. 2017/18:23 Regeringen bedömer inte att förslaget kommer att få några nämnvärda negativa effekter på miljön eller jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagens möjliga konsekvenser ur ett EU-rättsligt perspektiv har behandlats i avsnitt 6.2. Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1300) om krigsmateriel 1 § Denna lag gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Tillstånd enligt denna lag får lämnas endast om det finns säkerhets- eller för- svarspolitiska skäl för det och det inte strider mot internationella för- pliktelser eller utrikespolitik i övrigt. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde och vilken inriktning som tillståndsprövningen ska ha. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Genom ett tillägg i andra stycket framgår att tillstånd inte får beviljas i strid med internationella förpliktelser. Detta följer redan av hittillsvarande lydelse, enligt vilken tillstånd får lämnas endast om det inte strider mot utrikespolitik. Tillägget innebär således ett förtydligande av skyldigheten för och regeringen att vid tillståndsprövningen tillämpa de för bin- dande internationella regelverken. De nuvarande förpliktelser som främst avses är EU:s gemensamma ståndpunkt om export av militär teknik och krigsmateriel, , åtaganden om icke- spridning av massförstörelsevapen och bindande åtaganden inom export- kontrollregimerna samt internationella överenskommelser om förbud och inskränkningar i användandet av vissa typer av konventionella vapen, t.ex. förbuden mot antipersonella minor, synförstörande laservapen och klusterammunition. Vidare avses eventuella beslut av FN, EU eller som påverkar exportkontrollen, t.ex. ett beslut om vapenembargo. Vid tillståndsprövningen kan det även bli aktuellt att beakta andra internationella förpliktelser som är bundet av, men som inte direkt reglerar exportkontrollen på krigsmaterielområdet. Det kan t.ex. handla om , konventionerna om de mänskliga rättigheterna och förpliktelser som följer av sedvanerätt. 3 § Krigsmateriel får inte tillverkas här i landet utan tillstånd.