prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Utgångspunkten för beräkningen av bränslefaktorn är att en ägare av en genomsnittlig personbil som kan drivas med dieselbränsle ska betala en högre fordonsskatt, motsvarande vad fordonsägaren skulle betalat i energiskatt på dieselbränsle om den hade varit lika hög som energiskatten på bensin. Energi- skatteskillnaden mellan bensin och dieselbränsle föreslås öka med ca per liter, vilket beaktas vid beräkningen av bränsletillägget för dieselfordon som omfattas av bonus-malus- systemet, se avsnitt 6.16.7. När det gäller beskattningen av fordon inom befintlig fordons- flotta avser däremot regeringen att återkomma. Regeringens bedömning: Kontrollstationer bör införas med start och därefter. I kontrollstationerna bör särskilt reduktions- nivåerna för åren efter 2020 ses över i syfte att på ett sätt som ger förutsättningar för klimat- politiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra bidra till målet om minskade utsläpp från inrikes transporter, utom luftfart, till 2030 jämfört med . P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: BioFuel Region , KSLA, och Svebio stödjer förslaget om att införa återkommande kontrollstationer. , , Näringslivets transportråd, SveMin och anser att det är en nyckelfråga och bör klargöras hur kontroll- stationerna kommer att genomföras, var ansvaret ska ligga samt att det är viktigt att näringslivets representanter, liksom myndigheter med särskild kompetens inom transportsektorn, involveras och att alla samhällsmål som är berörda av denna typ av förslag, såsom exempelvis klimat-, transport-, närings- och statsbudgetpolitiska mål täcks in. anser att kontrollstation 2019 kommer få en central roll i utvecklingen av reduktionspliktsystemet och påtalar vikten av att arbetet får tillräckligt med tid och sker öppet och i dialog med berörd industri. KSLA föreslår att inrättandet av ett särskilt råd, med representanter från olika myndigheter, näringsliv, vetenskap och intresseorganisationer bör övervägas för att en fortsatt minskning av miljöpåverkan från drivmedel är så angelägen. Energiföretagen anser att bonus–malus och reduktionsplikten bör ha tidsmässigt sam- ordnade konstrollstationer. föreslår att kontrollstationerna genomförs vart annat år i stället för för att bättre korrelera med andra befintliga uppföljningar i transportsektorn som genomförs . och Transportföretagen anser att kontrollstationer efter 2019 skapar ytterligare osäkerhet om framtida villkor. Skälen för regeringens bedömning: Det bör genomföras regelbundna kontrollstationer för att omhänderta frågor som handlar om utvecklingen av reduktionspliktssystemet efter 2020, inte minst frågan om vilka reduktions- nivåer som ska gälla efter detta årtal. Några remissinstanser, BioFuel Region , KSLA, och Svebio stödjer den bedömningen. , Näringslivets transportråd, NNR, , och , efterfrågar en närmare beskrivning av kontrollstationernas innehåll, var ansvaret ska ligga och vilka som ska delta. En första kontrollstation bör genomföras 2019 för att analysera transportsystemet och marknaden för biodrivmedel men även konsekvenserna av de som kommer att gälla efter 2020 i den mån dessa är kända. Vid kontrollstationen bör även de samhällsekonomiska konsekvenserna och systemets kostnadseffektivitet gentemot fast- ställda mål utvärderas i syfte att, i den mån som bedöms lämpligt, göra såväl reduktionsplikts- systemet som beskattningen mer effektiv. Även ett flertal andra frågor bör analyseras, exempelvis frågan om en gemensam reduktionsnivå för de bränslen som ingår i reduktionsplikten ska införas och om systemet bör inkludera ytterligare flexibilitetsmekanismer än de som föreslås i avsnitt 6.15.7. Det är även lämpligt att frågan om vilka styrmedel som ska gälla för höginblandade biodrivmedel efter 2020 analyseras då det sannolikt kommer att finnas en tydligare bild av hur EU- regelverket efter 2020 kommer att se ut. Inriktningen är att bör få i uppdrag att ansvara för analyser och framtagande av underlag inför kontrollstationen. KSLA föreslår att inrättandet av ett särskilt råd bör övervägas för att en fortsatt minskning av miljöpåverkan från drivmedel är så angelägen. Det är inte aktuellt att inrätta något råd. Om ett sådant behov skulle identifieras får frågan tas upp inom ramen för kommande kontrollstationer. Avsikten att fler kontrollstationer ska genom- föras för att se till att de fastställda reduktions- nivåerna bidrar till målet om minskade utsläpp från inrikes transporter, utom luftfart, till 2030 jämfört med på ett sätt som ger förutsättningar för klimatpolitiska och budgetpolitiska mål att samverka med varandra. Kontrollstationerna bör genomföras , dvs. 2019, 2022, 2025 och 2028. Naturvårds- verket föreslår att kontrollstationerna genomförs vart annat år i stället för för att bättre överensstämma med andra befintliga uppföljningar i transportsektorn som genomförs . Energiföretagen anser att bonus– malus och reduktionsplikten bör ha tidsmässigt samordnade konstrollstationer. Det skulle dock bli alltför tätt att ha kontrollstationer eftersom kontrollstationerna i huvudsak kommer att syfta till att fastställa reduktions- nivåer som är tillräckliga för att bidra till att nå målet om minskade utsläpp från inrikes transporter. Transportföretagen och anser att kontrollstationer efter 2019 skapar ytterligare osäkerhet om framtida villkor. Inriktningen är dock att kontrollstationerna, vid sidan av kontrollstationen 2019 där fler frågor om systemets konstruktion kommer att analyseras, främst ska ha till syfte att säkerställa att de reduktionsnivåer som är fastställda är tillräckliga för att nå syftet med lagstiftningen i ljuset av hur utsläppen från transportsektorn utvecklas i övrigt. Det bör därmed finnas rimlig säkerhet om framtida villkor efter genomförandet av kontrollstationen 2019. Vid de senare kontroll- stationerna bör även reduktionspliktens funktion efter 2030 analyseras. Nedan följer en konsekvensanalys av förslagen. anser att konsekvensutredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regel- givning. Regeringen utvecklar i vissa delar konsekvensanalysen. Förslagen bedöms inte påverka den kommunala självstyrelsen, brottslig- heten, det brottsförebyggande arbetet, syssel- sättningen och den offentliga servicen i olika delar av landet, möjligheten att uppnå de jämställdhetspolitiska målen mellan kvinnor och män eller möjligheten att nå de integrations- politiska målen. Nollalternativ och alternativa utformningar Reduktionsplikten syftar till att ersätta det stödsystem genom skattebefrielse som varit det huvudsakliga styrmedlet för inblandning av biodrivmedel i bensin och dieselbränsle. Förslaget ger en långsiktig lösning för låginblandade biodrivmedel där risken för överkompensation och osäkerheten kring statsstödsgodkännanden försvinner. Utan reglering kommer marknadskrafterna och skattens storlek att styra hur mycket biodriv- medel som blandas in. Med full skatt mot- svarande de befintliga energi- och koldioxid- skatterna skulle sannolikt inget biodrivmedel alls blandas in i bensin och dieselbränsle, då kostnaden för biodrivmedel är betydligt högre än för de fossila alternativen. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Frågan om reduktionspliktens omfattning Som huvudregel bör reduktionsplikten omfatta samtliga motorbränslen och sektorer för att på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt styra mot minskade utsläpp inom transportsektorn. Höginblandade biodrivmedel kommer dock att bli betydligt dyrare per liter än fossila drivmedel om de beläggs med samma skatt per liter som fossila drivmedel. En reduktionsplikt som omfattar samtliga drivmedel skulle därmed sannolikt leda till minskad försäljning av höginblandade biodrivmedel, som riskerar att helt försvinna från marknaden. De investerings- beslut som tagits i fordonsparker och infrastruktur skulle då gå om intet. Det gäller i synnerhet de investeringar som gjorts inom busstrafik och viss lastbilstrafik för att gå över från fossila drivmedel till höginblandade biodrivmedel. Konsekvenserna skulle även bli stora för den kollektivtrafik som satsat på förnybara drivmedel, vilket kan leda till att biljettpriserna inom kollektivtrafiken måste höjas till följd av kraftigt ökade drivmedelskostnader. Även i ett system med relativt höga reduktionsnivåer bedöms ovan beskrivna problem vara relevanta, eftersom drivmedels- leverantörerna kan välja att uppfylla reduktions- plikten genom att öka andelen HVO i dieselbränsle i stället för att sälja höginblandade drivmedel med förlust. Att införa höga reduktionsnivåer bedöms därför inte heller vara ett lämpligt sätt att hantera de höginblandade drivmedlen. Det bedöms inte heller vara möjligt att införa en särskild reduktionsplikt för höginblandade biodrivmedel då den skulle vara beroende av att det finns en viss fastställd efterfrågan på marknaden. Ett sådant system skulle inte utgöra ett långsiktigt hållbart styrmedel. Utifrån de förutsättningar som beskrivs i avsnitt 6.15.15 saknas det förutsätt- ningar för att inkludera de volymer biodrivmedel som utgörs av höginblandade drivmedel eller rena biodrivmedel i reduktionsplikten. De utmaningar som finns för höginblandade flytande biodrivmedel gäller även för inblandning av biogas i fordonsgas och reduktionsplikten föreslås därför inte omfatta gasformiga drivmedel. I avsnitt 6.15.15 framställs regeringens förslag om hur marknaden för höginblandade drivmedel P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 i den utsträckning tillåter ska kunna stödjas fortsatt genom skattebefrielse. kostnader för de företag som omfattas. Frågan om minskade utsläpp från produktion av bensin och dieselbränsle samt användning av el Frågan om i vilken utsträckning ett kvot- eller Det har övervägts om det befintliga regelverket i drivmedelslagen kan användas som det flexibilitetsmekanismer har diskuterats i flera huvudsakliga styrmedlet för att främja biodriv- utredningar, bl.a. i en underlagsrapport till FFF- melserna i bränslekvalitetsdirektivet och ställer krav på minskade växthusgasutsläpp från bensin förslag till utformning och Det finns dock flera skillnader i specialstudie nr 51 mellan drivmedelslagen och den reduktionsplikt Kostnadseffektiv styrning mot mål om förnybar I drivmedelslagen krävs det inte att Flexibilitetsmekanismer kan innefatta allt leverantörer använder biodrivmedel för att mellan förhållandevis enkla system såsom möjligheten att samrapportera mellan två eller stället uppnås genom åtgärder för minskade flera företag till mer komplicerade lösningar som utsläpp vid produktion av bensin och diesel- en central handelsplats där utsläppsminskningar Reduktionen kan också nås genom handlas genom certifikat. användning av el till vägfordon. I princip är det Flera av de utredningar som analyserat frågan möjligt att nå kravet utan att använda biodriv- om flexibilitetsmekanismer har utgått ifrån en generell kvotplikt där alla biodrivmedel omfattas växthusgaser från produktion av bensin och och där kravet ställs på en viss andel biodriv- dieselbränsle är i sig viktiga globala klimat- medel uttryckt i volym. Som framgår av avsnitt åtgärder då fossila drivmedel fortsatt kommer att 6.15.4 kommer reduktionsplikten inte omfatta höginblandade drivmedel och rena biodrivmedel. reduktionsplikten kan dock inte nås med sådana Plikten kommer inte heller att uppfyllas genom en viss andel biodrivmedel utan genom en viss Det har också övervägts om användning av el i minskning av utsläpp av växthusgaser i ett vägtrafik ska kunna användas som en åtgärd för Det bedöms i det här fallet att minska utsläppen från bensin och inte vara lämpligt att införa ett system med dieselbränsle i reduktionsplikten. handel med certifikat genom en öppen viktigt komplement till ökad användning av handelsplats, bl.a. eftersom ett fåtal aktörer står biodrivmedel för att minska utsläppen från för en mycket stor andel av den totala volymen Det saknas dock anledning att Ett sådant system bedöms genom en reduktionsplikt styra investeringar i även leda till höga administrativa kostnader för laddningsinfrastruktur till de aktörer som är företagen och ökade kostnader för tillsyns- verksamma på marknaden för flytande biodriv- I stället bör denna utveckling stödjas bör däremot vara betydligt lägre eller obefintliga genom särskilda incitament eller stöd att bygga om en aktör med reduktionsplikt tillåts att laddningsinfrastruktur och införskaffa elfordon. överföra minskade växthusgasutsläpp till en Bränslekvalitetsdirektivets krav sträcker sig annan aktör med reduktionsplikt genom avtal. bara t.o.m. utgången av 2020 och utgör därför Det föreslås därför i avsnitt 6.15.7 att ett sådant inte något långsiktigt styrmedel. håller även flera detaljregleringar om bl.a. rapportering som inte är lämpliga att införa som ett långsiktigt styrmedel. Övergripande konsekvenser av förslaget drivmedelslagens krav skiljer sig också åt på det sättet att reduktionsnivåerna i reduktionsplikten Förslaget berör främst företag som producerar, är skilda för bensin och dieselbränsle. säljer eller använder flytande drivmedel. Ambitionen är att lagstiftningarna ska sam- företag som omfattas av reduktionsplikt och ordnas i så stor utsträckning som möjligt för att direkt träffas av regelverket bedöms för bensin leverantörer och ett fåtal yrkesmässiga användare. som omfattas av reduktionsplikt för dieselbränsle bedöms vara upp till 80 stycken. Av dessa är merparten yrkesmässiga användare av dieselbränsle, t.ex. vissa större industri- och åkeriverksamheter som köper obeskattat dieselbränsle av de större drivmedelsleverantörerna och efter godkännande från som upplagshavare hanterar bränslet under skatteuppskov och beskattar det i takt med förbrukningen. Indirekt påverkas även producenter och importörer av biodrivmedel genom att efterfrågan och prissättningen på biodrivmedel kan komma att påverkas genom förslaget. Vad gäller volymerna dieselbränsle och bensin är dock de fyra största leverantörerna helt dominerande. Drivmedelskonsumenter, såväl privatbilister som företag, påverkas främst genom att förslaget åtminstone bedöms ha viss inverkan på slutkonsumentens drivmedelskostnader för bensin och dieselbränsle. , och i viss mån domstolarna berörs också av förslaget. Reduktionsplikten föreslås gälla för bensin och dieselbränsle med undantag för höginblandade biodrivmedel, se avsnitt 6.15.4. De bränslen som omfattas av reduktionsplikten betecknas reduktionspliktigt drivmedel. Reduktionsplikten föreslås gälla för alla typer av transporter (väg, tåg, fartyg, luftfartyg) och arbetsmaskiner som använder reduktionspliktig bensin eller reduktionspliktigt omärkt diesel- bränsle med de KN-nr som anges i den föreslagna lagen. I sammanhanget kan nämnas att då flygbensin och flygfotogen, liksom olika typer av bunker- och tjockoljor som till viss del används i sjöfarten, faller under andra KN-nr kommer inte användningen av dessa bränslen att påverkas av reduktionsplikten. En stor del av sjöfarten samt spårbunden trafik och användning i stationära motorer kommer undantas genom att märkt dieselbränsle inte omfattas. I vissa undantagssituationer kan det förekomma att en aktör förvärvat märkt dieselbränsle och förbrukar det på ett sådant sätt att aktören blir skattskyldig och skatt tas ut med ett belopp som motsvarar skillnaden mellan skatten för märkt och omärkt dieselbränsle. Detta är t.ex. fallet vid förbrukning i ett skepp när detta används för privat ändamål. är koldioxidskatten densamma per liter för märkt och omärkt dieselbränsle. Förslaget innebär att koldioxid- P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 skatten för omärkt dieselbränsle kommer att bli lägre per liter än för märkt dieselbränsle (se avsnitt 6.15.14). Eftersom reduktionsplikt inte finns för märkt dieselbränsle ges dock inte någon kompensation för att koldioxidskatten är högre, genom vare sig återbetalning eller avdrag. Genom formuleringen ”avsedd för motor- drift” kommer därutöver vissa användningar av sådan bensin och sådant dieselbränsle som genom sina KN-nr skulle omfattas av reduktionsplikten ändå inte att beröras. Det gäller främst lösningsmedel eller bränslen som är avsedda för uppvärmning. Förändringarna av koldioxid- och energiskattesatserna kommer dock att påverka även förbrukare av flygbensin samt förbrukare av alkylatbensin. Förslaget om att fullständigt skattebefria etanol i E85 och höginblandad Fame bör leda till ett lägre pris för dessa drivmedel och därigenom påverka de som producerar, säljer eller använder E85 eller höginblandad Fame. Reduktionsnivåerna är som beskrivs i tidigare avsnitt beräknade med utgångspunkt i kortsiktsprognos över energianvändning . De offentligfinansiella effekterna beräknas till stor del utifrån den uppdaterade prognos som publicerade . Den sammanlagda effekten av förändringarna bedöms beräknat med hänsyn till att reduktionsnivåerna, i förhållande till upp- daterade prognos, bedöms leda till en ökad inblandning av biodrivmedel i både dieselbränsle och bensin redan vid införandet av reduktions- plikten 2018. , när reduktionsnivån för dieselbränsle föreslås höjas, innebär förslagen intäkterna förklaras nedan. Införandet av en reduktionsplikt innebär att ingen skattedifferentiering av likvärdiga bränslen får förekomma bland de bränslen som omfattas av plikten. helt eller delvis skatte- befriade drivmedel kommer därmed att beläggas med full energi- och koldioxidskatt. föreslås att energiskatten justeras ned för hela blandningen av bensin och dieselbränsle samt att beräkningsgrunden för koldioxidskatten på bensin respektive dieselbränsle uppdateras. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Förändringarna av beräkningsgrunden för koldioxidskatten medför en lägre koldioxidskatt med per liter på bensin och med per liter på dieselbränsle jämfört med de skattebelopp som följer av den årliga indexeringen, se avsnitt 6.15.14. Förändringen av energiskatten på bensin respektive dieselbränsle ska tillsammans med de föreslagna för- ändringarna av koldioxidskatten motverka den ökade beskattning av drivmedel som förslaget om beskattning av låginblandade biodrivmedel per liter bedöms leda till. Ambitionen är att lämna drivmedelskonsumenter så opåverkade som möjligt vid reduktionspliktens ikraft- trädande. Förändringen av energiskatten på bensin respektive dieselbränsle ska tillsammans med de föreslagna förändringarna av koldioxidskatten motverka en pumpprishöjning vid reduktionspliktens införande. Bedömningen är att förslaget kommer att resultera i ungefär oförändrade pumppriser 2018. För att åstad- komma detta sänks den totala skatten för en genomsnittlig liter bensin eller dieselbränsle i förhållande till skattenivån innan reduktions- pliktens införande. Detta för att ta hänsyn till att reduktionsplikten leder till en ökad inblandning biodrivmedel i förhållande till uppdaterade prognos över energianvändning. Det finns dock även fortsättningsvis stora osäkerheter i denna bedömning, bl.a. gällande hur hög andel biodrivmedel som faktiskt blandas in till följd av reduktionsplikten, vilket kan påverka de offentligfinansiella effekterna. Hur skatteintäkterna påverkas av förändringarna kommer att följas noggrant inom Finans- departementets ordinarie prognosverksamhet och även följas upp genom de kontrollstationer som föreslås i avsnitt 6.15.17. För dieselbränsle som används inom gruv- industriell verksamhet betalas av energiskatten och av koldioxid- skatten. Då proportionen energiskatt jämfört med koldioxidskatt förändras leder förslaget till en något något större sänkning av den totala skatten på dieselbränsle som förbrukas inom gruvnäringen och därmed något lägre skatte- intäkter från denna användning. Då de nu tillgängliga biodrivmedlen har ett lägre energiinnehåll per liter bränsle än sina fossila motsvarigheter innebär en likabeskattning per liter att biodrivmedlet beskattas högre per energienhet än sin fossila motsvarighet. gäller detta etanol som blandas in i bensin där energiinnehållet per liter är lägre än ren fossil bensin. Detta betyder att mer drivmedel behövs för att upprätthålla en transporttjänst, vilket ger en offentlig- finansiell effekt vid en ambitionshöjning inom reduktionsplikten. Förslaget om en ökad inblandning av biodrivmedel i bensin bedöms, givet att den uppfylls med etanol och att den totala energimängden bensin med inblandning inte förändras, öka skatteintäkterna med runt 2020. I för- hållande till uppdaterade prognos över energianvändning uppstår även en ökad inblandning 2018, men med mer begränsade offentligfinansiella effekter. Det kan som diskuteras i avsnitt 6.15.14 dock bli aktuellt att korrigera koldioxidskatten på bensin till följd av ökade inblandningsnivåer, vilket i så fall får en motverkande effekt. Även för dieselbränsle innebär den uppdaterade prognosen att förslaget ger en ökad inblandning av biodrivmedel 2018 och det föreslås ytterligare ambitionshöjningar och 2020. Bedömningen är dock att en ökad inblandning av biodrivmedel i dieselbränsle har mer begränsade offentligfinansiella effekter. Detta beror på att skillnaden i energiinnehåll per liter Fame och HVO jämfört med rent fossilt diesel- bränsle är mindre än motsvarande skillnad mellan etanol och ren bensin. För Fame är energiinnehållet per liter lägre än för rent fossilt dieselbränsle och för HVO är motsvarande siffra . Den ökade inblandningen bedöms, givet att den uppfylls med HVO och att den totala energimängden av dieselbränsle med inblandning 2018, 0,04 miljarder kronor 2019 och 2020. Förslagen innebär även att energiskatte- skillnaden mellan bensin och dieselbränsle ökar. Detta är inkluderat i beräkningen av den offentligfinansiella effekten av förslaget om ett bonus–malus-system för nya lätta fordon, se avsnitt 6.16. Priseffekter på drivmedel till följd av föreslagna regelförändringar Införandet av en reduktionsplikt med full skatt på alla ingående drivmedel skulle, om kompenserande förändringar av skatten på bensin och dieselbränsle inte genomförs, leda till högre priser på drivmedel vid pump. Det är främst två effekter som påverkar pumpriset. Dels effekten av att full skatt per liter tas ut på alla drivmedel inom plikten. Dels de högre produktionskostnaderna som råder för biodriv- medel jämfört med deras fossila motsvarighet och som spelar roll om reduktionsplikten leder till en ökad inblandning av biodrivmedel. En ambitionshöjning föreslås för dieselbränsle 2019 och för både dieselbränsle och bensin 2020, se avsnitt 6.15.6. Därutöver tillkommer en ambitionshöjning för både diesel- bränsle och bensin i förhållande till Energi- myndighetens uppdaterade prognos för energi- användning. Härutöver kan priset på bensin påverkas av att det s.k. tullvillkoret, som är kopplat till skattebefrielsen för låginblandad etanol, upphör. Priset på bränslen vid pump kan även påverkas av reduktionspliktsavgiften, som i praktiken sätter en gräns för hur mycket dyrare ett biodrivmedel kan vara innan de reduktions- pliktiga bolagen i stället väljer att betala avgiften. Utvecklingen på de globala och regionala biobränslemarknaderna kommer att påverka priserna på biodrivmedel och därmed också pumppriserna på bensin respektive dieselbränsle. kan även efterfrågan från andra länder påverka, t.ex. som ett resultat av kommissionens förslag om ett uppdaterat förnybartdirektiv med en gemensam kvotplikt inom EU för avancerade biodrivmedel. Även utbudet av biodrivmedel kommer att förändras . Flera remissinstanser, bl.a. , , , , Circle K och , påpekar att en brist på insatsvaror kan leda till succesivt högre pumppriser i takt med att ambitionsnivån i reduktionsplikten höjs. Dessa effekter är, i synnerhet i inledningsskedet av reduktionsplikten, dock mycket osäkra och svåra att förutspå och är därför inte kvantifierade, men är viktiga frågor att följa upp i de föreslagna kontrollstationerna. förväntas osäkerheterna bli mindre då t.ex. efterfrågan från andra länder kommer att vara lättare att bedöma efter 2020. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1