prop · H403162 · 2017-04-05 00:00:00 — något annorlunda än i utredningens förslag. Som anför riskerar ett krav på att det ska vara till nytta för utredningen att även efter det att ett företag avstått från sitt till- stånd pröva om det förekommit regelöverträdelser att kraftigt inskränka utrymmet för inspektionen att använda sig av den föreslagna möjlig- En uttrycklig möjlighet för att fortsätta hand- läggningen även efter det att ett företag avstått från sitt tillstånd är en formell förutsättning för att utredningen alls ska kunna drivas vidare, vil- ket också påpekar. Regeringen anser därför att det inte bör ställas upp något krav på att det ska vara till nytta för utred- ningen att fortsätta handläggningen när ett företag avstått från sitt till- Enligt regeringens uppfattning bör möjligheten att fortsätta handlägg- ningen av ett ärende om ingripande inte vara beroende av vilken olägen- het som det medför för det berörda företaget. anför skulle ett sådant kriterium skapa oklarhet om när inspektionen kan använda sig av möjligheten. Syftet är att ska kunna ingripa mot fler regelöverträdelser än . För att det syftet ska uppnås, bör det inte ställas upp något krav på att ska ha möj- lighet att fortsätta handläggningen bara om det inte vållar betydande olägenhet för företaget i fråga. Möjligheten för att göra en prövning av om det har skett regelöverträdelser hos ett företag som avstår från sitt tillstånd bör inte heller, så som i utredningens förslag, begränsas till de situationer då det hos inspektionen redan pågår ett ärende mot företaget om misstänkta I stället bör kunna pröva om regelöverträdelser har skett även när ett företag avstår från sitt tillstånd i en situation när det inte redan pågår ett sådant ärende. ligen kunna vara fallet att den omständigheten att ett företag avstår från sitt tillstånd ger anledning att befara att det har skett regelöverträdelser i företagets verksamhet. inte vara förhindrad att inleda en utredning på grund av att det inte Prop. 2016/17:162 pågick något ärende om regelöverträdelser hos företaget när företaget meddelade att det avstår från sitt tillstånd. En möjlighet för att utreda om det förekommit regelöverträdelser hos ett företag som avstår från sitt tillstånd bör enligt regeringens uppfattning inte utformas som en möjlighet att förena ärenden till gemensam handläggning. Den bör i stället utformas som ett undantag från den huvudregel som innebär att tillståndet ska återkallas om företag avstår från det. En regel om gemensam handläggning av ärenden (efter mönster från 14 kap. 6 § ) ter sig mindre ändamålsenlig för handläggningen av ärenden hos en förvaltnings- myndighet som . Det kan noteras att varken förvalt- ningslagen eller förvaltningsprocesslagen innehåller någon sådan regel. Hur ett ärende om avstående från ett tillstånd att utöva verksamhet ska handläggas får avgöras i det enskilda fallet utifrån förvaltningslagen och allmänna förvaltningsrättsliga principer. Genom förslaget får Finans- inspektionen en uttrycklig rätt att avvakta med återkallelse av ett tillstånd när ett företag förklarat sig avstå från det. Kravet på effektiv handlägg- ning i förvaltningslagen (7 §) innebär därför inte att ett sådant ärende måste handläggas genast. möjligheter att göra en prövning av och, i före- kommande fall, ingripa mot regelöverträdelser bör, så som inspektionen anför, även omfatta andra situationer än då ett företag har förklarat sig avstå från sitt tillstånd. Annars skulle, som anger, den föreslagna regeln kunna kringgås av det företag som befarar ett ingripande och som vill undvika detta. Det kan tänkas att ett företag låter bli att driva verksamhet så att dess tillstånd ska åter- kallas av det skälet (25 kap. 5 § första stycket 4 lagen om värdepappers- marknaden). Det kan vidare tänkas att ett svenskt aktiebolag som har tillstånd att driva en reglerad marknad eller clearingverksamhet agerar på så sätt att bolagets egna kapital understiger två tredjedelar av det registre- rade aktiekapitalet och att tillståndet därför ska återkallas (25 kap. 5 § första stycket 5 samma lag). För att undvika sådana kringgåenden bör därför möjligheten att pröva om det förekommit regelöverträdelser och, i förekommande fall, ingripa även omfatta de fall ett företag inte drivit verksamhet enligt sitt tillstånd av eller ett svenskt aktiebolag inte har tillräckligt eget kapital. Som anges i avsnitt 14.3.4 bör återkallelse av ett företags tillstånd att driva värdepappersrörelse eller en reglerad marknad inte utesluta ett in- gripande mot en fysisk person som ingår i företagets styrelse eller är dess verkställande direktör, eller ersättare för någon av dem, på grund av en överträdelse hos företaget (se prop. 2014/15:57 s. 41). Det innebär att det, till skillnad från i utredningens förslag, inte finns skäl att i den nu aktuella regeln ange att får pröva om det finns skäl att ingripa mot en fysisk person på grund av företagets överträdelse och i förekommande fall besluta om ett sådant ingripande. 2016/17:162 14.6 Frågor om preskription och betalningssäkring Förslagen om utökade ingripandebefogenheter mot fysiska personer i företagens ledningsorgan föranleder även överväganden om preskription, vilka behandlas i avsnitt 14.6.2. I avsnitt 14.6.3 behandlas överväganden med anledning av reglerna i MiFID II om frysning av tillgångar och kvarstad (artikel 69.2 första stycket e). Regeringens förslag: En sanktion mot en fysisk person för en över- trädelse av ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller ett företag som hör hemma utanför EES och som driver värdepappersrörelse från filial i får bara beslutas om sanktionsföreläggande har delgetts den som sanktionen riktas mot från den tidpunkt då över- trädelsen ägde rum. Regeringens bedömning: Den nuvarande preskriptionstiden om för ingripande mot en fysisk person för en överträdelse av ett värdepappersbolag bör inte ändras. Det bör inte införas några nya Utredningens förslag avviker från regeringens förslag och bedömning genom att utredningen föreslår att tiden mellan överträdelse och sank- tionsföreläggande ska kunna uppgå till . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i anser att det bör klargöras när en överträdelse ska anses ha skett då överträdelsen utgörs av ett utdraget händelseförlopp. Vidare anser förvaltningsrätten att det bör införas en tidsgräns inom vilken senast hos förvaltningsrätten kan ansöka om utdömande av sanktionsavgift för en Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt lagen om värdepappersmarknaden får en sanktion mot en fysisk person för ett värdepappersbolags överträdelse beslutas bara om sanktionsföreläggande har delgetts den som sanktionen riktas mot från den tidpunkt då överträdelsen ägde rum (25 kap. 10 d §). Detsamma bör gälla även be- träffande de sanktioner som enligt förslagen i denna proposition ska kunna påföras fysiska personer för överträdelser av svenska värdepap- persinstitut, börser och företag som hör hemma utanför EES och som från filial i driver värdepappersrörelse. Enligt lagen om värdepappersmarknaden får tiden mellan överträdelse och sanktionsföreläggande således uppgå till högst . infördes vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet. Regeringen anförde då att stod i överensstämmelse med det som gäller enligt t.ex. lagen om handel med finansiella instrument (6 kap. 3 k §) och lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning (8 §) och framstod som väl avvägd (se 2014/15:57 s. 63 f.). är också den tid som gäller vid över- trädelser enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 9 d §) och lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument (9 kap. 23 §). När det gäller preskriptionstidens längd föreslår utredningen att tiden mellan överträdelsen och delgivning av sanktionsföreläggande ska kunna uppgå till . Utredningen anför bl.a. att regelöverträdelser i regel uppdagas bara i samband med tillsynsverksamhet, och att det då redan kan ha passerat sedan överträdelsen ägt rum. Vidare anför utredningen att vissa av de aktuella regelöverträdel- serna är betydligt mer komplicerade att utreda än de som regleras i lagen om handel med finansiella instrument och lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning, bl.a. ingår en prövning av subjektiva rekvisit. Utredningen hänvisar även till en av Finansinspek- tionen beslutad undersökningsprocess. Enligt denna bör ett överträdelse- ärende normalt inte ta mer än det avslutas eller över- lämnas för sanktionsprövning. I den sistnämnda prövningen ingår bl.a. upprättande av en begäran om yttrande, tid för företaget att yttra sig och upprättande och kvalitetssäkring av utkast till sanktionsbeslut samt slutlig bearbetning av utkastet. Vidare anger utredningen att det möjligen finns anledning att låta en fysisk person yttra sig först sedan Finans- inspektionen anser sig ha klarlagt att företaget brutit mot reglerna, något som kan medföra en längre handläggningstid än annars. Regeringen har gjort bedömningen att en preskriptionstid är väl avvägd när det gäller överträdelser enligt kapitaltäcknings- direktivet. En gäller även vid överträdelser av andra regelverk på finansmarknadsområdet. Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning när det gäller överträdelser enligt MiFID II eller MiFIR. Förvaltningsrätten i anser att det bör klargöras när en över- trädelse ska anses ha ägt rum då denna utgörs av ett utdraget händelse- förlopp. Enligt regeringens uppfattning är det emellertid något som får överlämnas till rättstillämpningen. Förvaltningsrätten i anför också att det bör införas en tids- frist inom vilken senast kan ansöka hos förvaltnings- rätten om utdömande av sanktionsavgift för en fysisk person. En bestäm- melse om yttersta preskriptionsfrist har förordats även av Lagrådet i sam- band med genomförandet i svensk rätt av öppenhetsdirektivet (se prop. 2015/16:26 s. 349 f.). Regeringen ansåg dock inte att det hade fram- kommit tillräckliga skäl för att införa en sådan bestämmelse beträffande de sanktionsavgifter som föreslogs (samma prop. s. 118). Regeringen angav att erfarenheten talade för att en sådan bestämmelse inte behövdes och underströk att liksom andra myndigheter har en skyldighet att handlägga ärenden bl.a. så enkelt och snabbt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Frågan har även lyfts i samband med genomförandet i svensk rätt av UCITS V-direktivet. Inte heller då ansåg regeringen att det borde införas en bestämmelse av det aktuella slaget. I det sammanhanget framhölls att även om det finns argument som talar för en bestämmelse av det aktuella slaget så bör lagarna på finansmark- nadsområdet vara enhetliga i detta avseende (se prop. 2015/16:170 s. 131). Regeringen gör inte någon annan bedömning när det gäller nu aktuella sanktionsavgifter enligt MiFID II. 2016/17:162 14.6.3 Regeringens förslag: Betalningssäkring ska få göras för en sanktions- avgift på grund av en överträdelse eller misstänkt överträdelse av lagen om värdepappersmarknaden. En ansökan om betalningssäkring ska prövas av allmän förvaltningsdomstol. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår dock att betalningssäkring ska kunna göras endast för sanktionsavgifter på grund av vissa angivna överträdelser. Utredningens förslag omfattar inte heller betalningssäkring i det fall sanktionsavgift har fastställts. Utredningen föreslår inte några bestäm- melser om verkställighet av ett beslut om betalningssäkring för en sank- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det bör införas bestämmelser där det framgår att det är den myndigheten som har i uppgift att verkställa beslut om betalningssäkring på begäran av Finans- inspektionen och att hänvisning bör göras till vissa bestämmelser om verkställighet i skatteförfarandelagen. Vidare anser myndigheten att en hänvisning bör göras till lagen (1993:891) om indrivning av statliga ford- ringar m.m. som tydliggör att avgifterna ska handläggas som allmänna Skälen för regeringens förslag Enligt MiFID II ska de behöriga myndigheterna ha befogenhet att kräva att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad, eller båda (artikel 69.2 första stycket e). Motsvarande regler finns i MiFID I (artikel 50.2 f). får antas att ett bakomliggande syfte med befogenheten är att säkerställa att sanktionsavgifter verkligen betalas. Några allmänna regler om frysning av tillgångar finns inte i svensk Däremot finns regler om erkännande och verkställighet av andra medlemsstaters frysningsbeslut i lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. förandet i svensk rätt av MiFID I ansågs direktivet vara uppfyllt genom bestämmelser om kvarstad (se prop. s. 495). Det anmärktes att dessa regler också i ett tidigare lagstiftnings- ärende hade ansetts tillgodose syftena bakom frysningsinstitutet. som sådant uppfyller enligt utredningen sannolikt kraven i direktivet, men det är enligt utredningen nödvändigt att befogen- heten också görs tillgänglig för genom en rätt att be- gära att tillgångar hos den som är föremål för ett överträdelseärende be- läggs med kvarstad. Någon sådan möjlighet finns inte när det gäller överträdelser enligt lagen om värdepappersmarknaden. När det gäller sanktioner och andra administrativa åtgärder för överträ- delser enligt den lagen innebär beslutsordningen att fattar beslut eller, när det gäller ingripande mot fysiska personer för ett företags överträdelse, utfärdar sanktionsföreläggande. förvaltningsdomstol som prövar en ansökan om att påföra sanktioner om ett utfärdat sanktionsföreläggande inte godkänts och prövar beslut av Prop. 2016/17:162 som har överklagats. Det är inte möjligt för allmän förvaltningsdomstol att med tillämpning av regler besluta om kvarstad. Inte heller bör allmän för- valtningsdomstol ges möjlighet att besluta om kvarstad, eftersom den gällande principen är att en domstol som tillämpar , dvs. allmän domstol, beslutar om kvarstad medan en domstol som tillämpar förvaltningsprocesslagen, dvs. allmän förvaltningsdomstol, beslutar om betalningssäkring (se prop. 2003/04:121 s. 165). Vidare kan det enligt utredningen inte anses vara lämpligt att prövningen av en begäran om kvarstad handläggs av allmän domstol när överträdelseärendet i sak av- görs i allmän förvaltningsdomstol i de fall ett sanktionsföreläggande inte har godkänts eller ett beslut av har överklagats. Allmän förvaltningsdomstol, som tillämpar förvaltningsprocesslagen, har dock möjlighet att besluta om betalningssäkring. Fråga uppstår då om bestämmelserna om betalningssäkring i stället kan tillämpas. Det skulle i viss mån innebära en principiell nyhet. Betalningssäkring enligt gällande rätt Med betalningssäkring avses att tar en betalningsskyldigs egendom i anspråk för att säkerställa betalning av skatt, avgift, särskild avgift eller ränta (46 kap. 2 § skatteförfarandelagen). Syftet med betal- ningssäkring är att, i situationer då det finns en påtaglig risk för att den som är betalningsskyldig drar sig undan sin skyldighet, tillfälligt säker- ställa det allmännas fordringsanspråk till dess att fordringen frivilligt betalas eller kan bli föremål för indrivning. Betalningssäkring liknar således kvarstadsinstitutet. Det är en provi- sorisk tvångsåtgärd som ligger vid sidan av det ordinarie förfarandet att bestämma och debitera skatter och avgifter. Förutom skatt omfattas bl.a. skattetillägg, förseningsavgift eller liknande avgift, om den fordran som tillägget eller avgiften avser får betalningssäkras. Betalningssäkring är också möjlig för vissa kontrollavgifter. I förarbetena uttalas att det saknas skäl att i detta avseende behandla kontrollavgifterna annorlunda än skattetilläggen och förseningsavgifterna och att betalningssäkring därför bör få göras även för dessa (prop. 2010/11:165 s. 431). Betalningssäkring får användas också om annan än den skatt- eller avgiftsskyldige är betal- ningsskyldig för belopp som får betalningssäkras, vilket enligt för- arbetena avses framgå av skatteförfarandelagen (46 kap. 2 §). Det rör sig då om fall där en företrädare för en juridisk person har ålagts betalnings- ansvar för den juridiska personens skatt, s.k. företrädaransvar. Sådant ansvar kan komma i fråga om företrädaren har agerat uppsåtligt eller varit grovt oaktsam (59 kap. 12–14 §§ skatteförfarandelagen, se samma prop. s. 430 f. och 903–905). Av skatteförfarandelagen framgår uttryckligen att beslut enligt den lagen bara får fattas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse (2 kap. 5 §). 2016/17:162 Betalningssäkring för sanktionsavgift enligt lagen om värdepappersmarknaden Bestämmelserna om betalningssäkring är tillämpliga på skatt. De kan dock, som framgår ovan, tillämpas även i fråga om betalningsskyldighet som uppkommit på grund av företrädaransvar. Vidare kan de användas för att säkra betalning av fordringar som avser vissa särskilda avgifter och kontrollavgifter, dvs. ett slags administrativa sanktionsavgifter som utgör en reaktion på en regelöverträdelse. Även om sanktionsavgifter enligt lagen om värdepappersmarknaden saknar koppling till skatter bör det enligt utredningen vara möjligt att i den lagen införa en bestämmelse som, efter förebild av bestämmelser i skatteförfarandelagen (46 kap. 5– 7 §§), ger en möjlighet att ansöka om betalnings- säkring för sanktionsavgifter. En sådan ansökan kan prövas av allmän förvaltningsdomstol, varvid vissa angivna bestämmelser i skatteför- farandelagen bör tillämpas. Enligt utredningen kan kraven i MiFID II därigenom uppfyllas som processen i sin helhet även i fortsätt- ningen är förlagd till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen anser i likhet med utredningen att det bör vara möjligt med betalningssäkring för en sanktionsavgift på grund av en överträdelse eller misstänkt överträdelse av lagen om värdepappersmarknaden. Bestäm- melser om betalningssäkring för bl.a. sanktionsavgift föreslås i svensk rätt när det gäller överträdelser av marknadsmissbruksförordningen (se 3 kap. 8–10 §§ lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning och prop. 2016/17:22 s. 165–169). Enligt regeringens uppfattning bör det tas in motsvarande bestämmelser om betalningssäkring i lagen om värdepappersmarknaden. I likhet med betal- ningssäkring för t.ex. skatter bör betalningssäkring för en sanktionsavgift enligt lagen om värdepappersmarknaden få användas endast när vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Det bör krävas att det är sannolikt att en sådan kommer att fastställas, att det ska finnas en påtaglig risk för att företaget eller personen i fråga, genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt, undandrar sig att betala avgiften, och att betalningsskyldigheten avser ett betydande belopp. Enligt utredningens förslag kan betalningssäkring inte beslutas för en sanktionsavgift som fastställts. Regeringen anser dock att betalningssäkring bör kunna komma i fråga även i ett sådant fall, vilket överensstämmer med det som gäller på marknadsmissbruksområdet enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning. Det bör, liksom i skatteförfarandelagen, anges att åtgärden ska vara proportionerlig (se 2 kap. 5 § skatteförfarandelagen). Enligt regeringens uppfattning bör detta anges uttryckligen i lagen om värdepappersmark- naden. Genom hänvisningar till bestämmelser i skatteförfarandelagen bör det gälla att ett beslut om betalningssäkring enligt lagen om värdepappers- marknaden ska upphävas helt eller delvis om det inte längre finns förut- sättningar för beslutet eller beslutet av någon annan anledning inte bör kvarstå. Det som anges i skatteförfarandelagen om förvaltningsrättens prövning av beslutet, rätt till muntlig förhandling, underrättelse om ett beslut om betalningssäkring och om upphörande av beslutet om inte betalningsskyldighet fastställts bör tillämpas även när det gäller beslut om betalningssäkring enligt lagen om värdepappersmark- Prop. 2016/17:162 naden. Vidare bör bestämmelserna i skatteförfarandelagen om ersättning för skada på grund av betalningssäkring gälla för beslut om betalnings- säkring för sanktionsavgift enligt lagen om värdepappersmarknaden. Utredningens förslag innebär att betalningssäkring endast kan göras vid vissa angivna överträdelser. Enligt regeringens mening bör dock bestämmelserna om betalningssäkring för sanktionsavgift gälla generellt för samtliga sanktionsavgifter som kan beslutas enligt lagen om värde- pappersmarknaden. Regeringen instämmer med att det bör införas bestämmelser om verkställighet av ett beslut om betalningssäkring för en sanktionsavgift och att hänvisning bör göras till vissa bestämmelser i skatteförfarandelagen (69 kap. 13–18 §§). På så sätt kommer det att framgå att det är som på begäran av Finans- inspektionen har till uppgift att verkställa ett beslut om betalningssäkring av sanktionsavgift, vad som gäller för återlämnande av egendom om beslutet om betalningssäkring upphävs, vilka bestämmelser i utsöknings- balken som ska tillämpas i fråga om verkställigheten, vad som gäller för ställande av säkerhet och dess ianspråktagande samt vad som gäller i fråga om överklagande av beslut. Vidare bör genom hänvisning framgå vad som gäller för verkställighet av ett beslut om att ta säkerhet i anspråk (se 71 kap. 1 § första stycket skatteför- farandelagen). Regeringen anser dock, till skillnad från Kronofogde- myndigheten, att det inte behövs en särskild hänvisning till lagen om indrivning av statliga fordringar m.m. Möjligheterna till överklagande när det gäller sanktionsavgifter och andra ingripanden som beslutas av behandlas i avsnitt 14. I avsnitt 15 behandlas möjligheterna till överklagande av övriga beslut som fattas med stöd av bestämmelser som i svensk rätt genomför MiFID II eller med stöd av MiFIR (avsnitt 15.2), kraven på att offentliga organ eller konsumentorganisationer ska kunna vidta åtgärder i konsumenters intresse samt kraven på effektiva och ändamålsenliga förfaranden och organ för hantering av klagomål och tvistlösning mellan konsumenter och värdepappersföretag (avsnitt 15.3). Regeringens förslag: Beslut som fattar med stöd av MiFIR ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Ett svenskt företag som ansöker om tillstånd att tillhandahålla data- rapporteringstjänster ska få begära förklaring hos allmän förvaltnings- domstol att ärendet onödigt uppehålls, om inte har meddelat beslut i tillståndsfrågan från det att ansökan gavs in (s.k. dröjsmålstalan). Detsamma ska gälla ett företag som hör hemma utanför EES och som ansöker om tillstånd att driva värdepappersrörelse från filial i . Regeringens bedömning: Förvaltningslagens bestämmelser om en myndighets skyldighet att motivera sina beslut och om att beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol överensstämmer med kraven i MiFID II. Nuvarande bestämmelser i lagen om värdepappers- marknaden om att beslut får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten uppfyller kravet i MiFID II på rätt till domstolsprövning när det gäller beslut som fattar med stöd av lagar och andra författningar som har antagits i enlighet med det direktivet. Någon särskild bestämmelse om möjlighet att väcka talan avseende beslut som privaträttsliga subjekt fattar med stöd av MiFIR behöver inte införas i lagen om värdepappersmarknaden. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Skälen för regeringens förslag och bedömning Reglerna i MiFID II och MiFIR