prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Dessa myndigheters huvudsakliga uppgift kan något förenklat sägas vara att verkställa den styrande maktens beslut. myndighet ingår inte regeringen. Regeringens främsta uppgift är att styra riket (1 kap. 6 § RF) men regeringen fullgör även vissa förvaltnings- Till sin hjälp i styrelsen av riket har regeringen de statliga förvaltningsmyndigheterna under regeringen. På likartat sätt har även 2016/17:180 möjlighet att uppdra åt en förvaltningsmyndighet under , t.ex. ombudsmän eller , att fullgöra offentliga förvaltningsuppgifter. En gränsdragning mellan domstolar och förvaltningsmyndigheter kan göras på i huvudsak organisatoriska och funktionella grunder. Medan förvaltningsmyndigheter är organ vars huvudsakliga uppgift är att sköta den offentliga förvaltningen är domstolarna organ som har till huvudsaklig uppgift att ägna sig åt rättskipande verksamhet (avgöra rättstvister, tillämpa strafflag och pröva rättsfrågor). Någon skarp gräns mellan rättskipande och förvaltande uppgifter går dock inte att dra. I likhet med domstolarna har förvaltningsmyndigheterna således t.ex. till uppgift att – självständigt i förhållande till den styrande makten – i enskilda ärenden tillämpa lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter. Lagen ska gälla för ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna och för domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden Den nuvarande förvaltningslagen gäller för handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna. Regleringen gäller dock med vissa allmänna och specifika undantag som framgår av 31–33 §§ FL och av avvikande föreskrifter i annan författning. Lagen gäller vidare för dom- stolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Vissa av lagens bestäm- melser gäller också i annan förvaltningsverksamhet hos myndigheterna (1 § FL). Med uttrycket förvaltningsmyndighet avses i lagen samma slags organ som i regeringsformen (prop. 1985/86:80 s. 57). Det innebär att lagen är tillämplig hos både statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter men inte hos regeringen. Undantagsvis kan även vissa offentligrättsliga organ som står utanför den statliga eller kommunala organisationen omfattas av uttrycket, t.ex. sådana samordningsförbund som omnämns i 31 § FL. Helt utanför lagens tillämpningsområde faller sådana organ som formellt är organiserade i privaträttsliga former, t.ex. statliga och kommunala bolag. Utredningens förslag innebär för flertalet myndigheter inte några principiella ändringar i fråga om förvaltningslagens tillämpningsområde i förhållande till den gällande ordningen. Enligt förslaget ska lagen gälla för ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna och för domstol- arnas handläggning av förvaltningsärenden. Vissa av lagens bestäm- melser ska gälla också i annan förvaltningsverksamhet (faktiskt hand- lande) hos dessa myndigheter. Regeringen ställer sig bakom utredningens bedömning i denna del. Flera remissinstanser vänder sig mot att utredningen inte föreslår några generella begränsningar i fråga om lagens tillämpning i anställnings- ärenden. Enligt regeringens mening påverkar dessa invändningar inte bedömningen av vilket generellt tillämpningsområde lagen bör ges. I likhet med utredningen anser regeringen således att lagens generella tillämpningsområde principiellt bör omfatta all ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheterna. Regeringen återkommer i avsnitten 12.3.4 och 13.4.3 till frågan om några särskilda undantag från tillämpningen av lagens bestämmelser behövs vid handläggningen av specifika ärendeslag, I avsnitten 5.3 och 5.4 behandlas därutöver frågan om undantag från lagens tillämpning ska göras i vissa verksam- Prop. 2016/17:180 heter hos särskilt utpekade myndigheter. I avsnitt 9.4 behandlas vidare frågan om tillämpningen av vissa av lagens bestämmelser i domstolarnas rättskipande verksamhet. Det förhållandet att regeringen enligt den föreslagna ordningen inte ska vara formellt bunden av förvaltningslagen vid handläggningen av förvalt- ningsärenden medför, liksom , inte att regeringen kan underlåta att beakta lagens bestämmelser när den handlägger förvaltningsärenden. I enlighet med den praxis som tillämpas, och i linje med departementschefens uttalanden i förarbetena till regeringsformen (prop. 1973:90 s. 287), bör regeringen tvärtom även fortsättningsvis i så stor utsträckning som möjligt i tillämpliga delar följa de regler som gäller vid ärendehandläggningen hos de underlydande förvaltningsmyndigheterna. anser att förvaltningslagen bör göras generellt tillämplig på privaträttsliga organ som utövar offentlig makt. Regeringen anser att det i och för sig kan framstå som naturligt och konsekvent att samma krav på rättssäkerhet vid handläggningen av förvaltningsärenden upprätthålls oberoende av om uppgiften utförs av en myndighet eller överlämnats för att fullgöras av ett privaträttsligt organ. Effekterna av en sådan eventuell reform måste dock övervägas noga innan den kan genomföras. Förvaltningslagens bestämmelser är utformade på ett sätt som inte alltid lämpar sig att tillämpas av privaträttsliga organ. Om det för handläggningen av en viss förvaltningsuppgift finns ett särskilt fram- trädande behov av att säkerställa att lagens förfaranderegler följs, bör detta tills vidare, liksom , kunna ske genom särskilda föreskrifter som meddelas för den verksamheten. Undantag för vissa kommunala ärenden Regeringens förslag: Vid handläggningen av sådana ärenden hos myndigheter i kommuner och landsting där besluten kan laglighets- prövas i allmän förvaltningsdomstol efter överklagande enligt bestäm- melserna i kommunallagen ska förvaltningslagen tillämpas endast i Vid sådan handläggning ska endast bestäm- melserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestäm- melserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden samt bestämmelserna om ankomstdag för en inkommen handling tillämpas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Förslaget tillstyrks av , Stock- holms universitet och . en genomlysning av den kommunala ärendehandläggningen och anser att en mer samlad reglering skulle kunna underlätta för kommunerna att Förslaget avstyrks av , som anser att samma krav som regel bör gälla vid all handläggning där någon enskild är part i ett ärende och att nödvändiga undantag från reglerna om bl.a. partsinsyn, kommunikation och rättelse bör göras genom speciallagstift- Även ifrågasätter bärkraften i skälen för att begränsa förfaranderegleringens tillämpning på detta område. remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: I samband med förvaltnings- rättsreform gjordes förvaltningslagens tillämplighet i kommunförvalt- ningen beroende av om förvaltningen reglerades i speciallagstiftningen eller om den endast hade sin grund i kommunallagstiftningen. specialreglerade området skulle lagen tillämpas fullt ut medan den på området för den oreglerade kommunförvaltningen inte skulle tillämpas förvaltningslag behölls denna uppdelning. bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter samt regleringen om snabb och enkel handläggning, tolk, ombud, biträde, jäv och inkomna handlingar gjordes dock tillämp- liga också på den oreglerade kommunförvaltningens område. Att förvaltningslagen ska vara fullt ut tillämplig inom den omfattande kommunala verksamhet som grundas på olika typer av speciallagstiftning får numera anses vara en självklarhet. I dessa fall gör sig de intressen som förvaltningslagen syftar till att skydda lika starkt gällande oberoende av om det är en statlig eller myndighet som har ansvaret för Men frågan är om skälen för att begränsa lagens tillämpning i ärenden som rör den oreglerade kommunförvaltningen väger tillräckligt tungt för att behålla den gällande ordningen för hand- läggning av sådana ärenden. Utredningens förslag innebär att de undan- tag som finns i den nuvarande lagen avseende den oreglerade kommun- En utgångspunkt för bedömningen av denna fråga är att en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den (14 kap. 3 § RF). På det oreglerade området avser ärendena många gånger nyttjande av olika slags samhällsservice som kommunen erbjuder. De har därmed närmast en avtalsrättslig grund. utredningen också pekar på är andelen ärenden som berör enskilda på ett sådant direkt sätt att det blir relevant att beakta förvaltnings- lagens rättssäkerhetsgarantier inte lika stor på det oreglerade området som på det specialreglerade. I motsats till anser regeringen att behovet av en ingående reglering av de processuella rätts- säkerhetsgarantierna därför är mindre framträdande på det oreglerade området än på det specialreglerade området. ning talar vidare intresset av att undvika inskränkningar av den kommunala självstyrelsen inom den oreglerade kommunförvaltningen starkt mot en detaljreglering av förfarandet i ärenden på detta område. framför synpunkten att handläggningen av ärenden i kommunerna skulle kunna förenklas om förfarandet sågs över och reglerades samlat i kommunallagen (1991:900) eller i en annan särskild Regeringen delar uppfattningen att en splittrad reglering av förfarandet för olika ärendeslag som handläggs inom den kommunala förvaltningen i vissa fall kan skapa problem för kommunerna. särskilt hög grad gälla i kommuner som har små möjligheter till specialisering för handläggningen av olika slags ärenden. enhetlighet i regleringen framstår därför i sig som önskvärd. som kan uppkomma till följd av skillnader i förfaranderegleringen på olika områden påverkas dock i mycket liten mån av att vissa av förvaltningslagens bestämmelser blir generellt tillämpliga i den kommunala oreglerade förvaltningen. skulle inte heller undanröjas genom att samla de generella föreskrifterna om förfarandet hos kommunerna i t.ex. kommunallagen. Det skulle endast leda till att förvaltningslagens betydelse som central lag för förfarandet inom den offentliga förvaltningen försvagades. Regeringen anser att en sådan utveckling inte är önskvärd. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså, i likhet med utredningen och flertalet remissinstanser, att det även fortsättningsvis är motiverat att låta intresset av självstyrelse få företräde framför intresset av att detaljreglera förfarandet i den oreglerade kommunförvaltningen. I ärenden hos kommunala myndigheter som avgörs genom beslut som kan prövas av domstol endast enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i kommunallagen bör därför bara vissa av de mer grundläggande bestämmelserna i den nya lagen vara tillämpliga. Detta gäller bl.a. kommunala nämnders beslut som inte är av enbart förberedande eller verkställande art och som fattas i ärenden för vilket det saknas särskilda föreskrifter om överklagbarhet, exempelvis anvisning av plats i förskoleklass (HFD 2011 ref. 7). Tillämpningen i sådana ärenden bör således lämpligen omfatta bestämmelserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden samt bestämmelserna om ankomstdag för en inkommen handling. I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning kan behovet av jävsbestämmelser tillgodoses genom kommunallagens generella bestämmelser om detta. Det saknas således skäl att göra förvaltningslagens bestämmelser om jäv tillämpliga vid handläggningen av ärenden på det oreglerade området. En på detta sätt avgränsad tillämpning av förvaltningslagen medför enligt regeringens mening att begränsningen av den kommunala självstyrelsen inte görs mer långtgående än vad som är nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet att stärka kravet på förutsebarhet och rättssäkerhet vid ärendehand- läggning i den offentliga förvaltningen. I sammanhanget noteras att det i förslaget till ny kommunallag, som föreslås i propositionen En ny kommunallag (prop. 2016/17:171), finns bestämmelser om laglighetsprövning i 13 kap. som i sak motsvarar bestämmelserna i 10 kap. i den nu gällande lagen. En hänvisning till 13 kap. i den nya kommunallagen innebär därför sakligt sett detsamma i fråga om avgränsningen av den nya förvaltningslagens tillämpnings- område som en hänvisning till 10 kap. i den nuvarande kommunallagen. I linje med vad som uttalas i förarbetena till den nuvarande förvalt- ningslagen vill regeringen i detta sammanhang även framhålla att en myndighet som regel bör välja att tillämpa förvaltningslagen fullt ut vid handläggningen i ett enskilt fall när den har svårt att på för- hand bedöma om ett avgörande i ärendet får angripas enligt kom- munallagen eller enligt en specialförfattning (prop. 1985/86:80 s. 82). 2016/17:180 5.4 Undantag för brottsbekämpande verksamhet Regeringens förslag: Vid handläggning av ärenden i den brotts- bekämpande verksamheten hos , , , , eller en åklagarmyndighet ska endast bestämmelserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden tillämpas. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utredningen föreslår att lagen ska gälla utan generella begränsningar i brottsbekämpande verksamhet. Remissinstanserna: Flera remissinstanser riktar kritik mot förslaget. , , Säkerhetspolisen, Kust- bevakningen, och avstyrker förslaget och ifrågasätter utredningens bedömning av bärkraften i de skäl som motiv- erat undantagsregleringen. Flera av dem pekar även på att en tillämpning av parallella förfaranderegler skapar en risk för gränsdragningsproblem och effektivitetsförluster i verksamheten utan motsvarande vinster för enskilda. Några remissinstanser, bl.a. ombudsmän, , Kammarätten i , Justitiekanslern, och , framhåller att konsekvenserna av förslaget måste analyseras innan det kan genomföras. Skälen för regeringens förslag Brottsförebyggande och brottsutredande verksamhet Polisverksamheten syftar ytterst till att motverka brott och störningar av I de fall som ett brott begåtts bedrivs verksamheten i syfte att utreda brottet och beivra lagöverträdelsen. hetens kärna består i att utreda brott och lagföra överträdelser på I dessa verksamheter är det en självklarhet att förfarandet måste tillgodose högt ställda krav på rättssäkerhet. Den centrala regleringen av villkoren för den brottsutredande verksam- heten finns i , förkortad RB, och i författningar som ansluter till balken. I regleras t.ex. frågor om när en förundersökning om ett brott ska inledas (23 kap. 1 § RB) och vem som får fatta beslut om att inleda en sådan undersökning (23 kap. 3 § RB). förundersökningskungörelsen (1947:948) finns detaljerade bestämmelser om vilka åtgärder som ska vidtas under förundersökningens olika skeden, vilka underrättelser som ska lämnas och vilka uppgifter som ska Detaljerade bestämmelser om vilka processuella krav som gäller för användningen av straffprocessuella tvångsmedel – t.ex. anhållande och häktning, kvarstad, beslag och husrannsakan – finns i 24–28 kap. RB. Särskilda bestämmelser om vilka beslut av en tingsrätt och en hovrätt som kan överklagas finns i 49 och 54 kap. RB. Misstänktas rätt till biträde av offentlig försvarare regleras i 21 kap. RB. Allmänna bestämmelser om biträde till den som är målsägande finns i lagen (1988:609) om målsägandebiträde. biträde till en målsägande som är (1999:997) om särskild företrädare sammantaget att förutsättningarna och förfarandet för den brottsutred- Prop. 2016/17:180 ande verksamheten regleras på ett förhållandevis ingående sätt. regler har tillkommit som ett resultat av en noggrann avvägning mellan intresset av att säkerställa enskildas berättigade krav på rättssäkerhet å ena sidan och intresset av att brott utreds på ett snabbt och effektivt sätt å andra sidan. När det gäller den brottsförebyggande verksamheten är regleringen mera begränsad till sin omfattning. Polisens allmänna brottsspaning och underrättelseverksamhet sker med stöd av 2 § polislagen (1984:387). Underrättelseverksamheten bedrivs utan samband med något konkret brott. Dess övergripande syfte är att samla in och analysera information som kan vara av betydelse för att förebygga och upptäcka brott. Den brottsförebyggande verksamheten bedrivs bl.a. genom spaning. Denna kan på ett övergripande plan vara inriktad på att kartlägga tendenser som rör brottsligheten i samhället. Men den kan också bedrivas i syfte att upp- täcka viss slags brottslighet eller vara inriktad mot kända brottsbenägna personer. Inom ramen för den brottsförebyggande verksamheten ryms vidare sådan verksamhet som utgör olika former av förstadier till en förunder- sökning. Dessa förstadier inbegriper bl.a. förutredning som kan utföras t.ex. om brottsmisstankarna i ett visst fall är så vaga att skälen för att inleda en förundersökning inte är tillräckliga. Utrymmet för att vidta åtgärder under en förutredning är dock mycket begränsat. Det kan t.ex. röra sig om punktvisa utredningsåtgärder som syftar till att förbättra beslutsunderlaget i förundersökningsfrågan (se t.ex. JO 1987/88 s. 98). Förstadierna till en förundersökning inbegriper även s.k. primärutredning enligt 23 kap. 3 § RB. Det handlar i dessa fall främst om platsundersök- ningar och förhör som hålls med t.ex. vittnen i nära anslutning till att ett brott har begåtts. Trots att de allmänna bestämmelserna i rättegångs- balken om förundersökning inte är tillämpliga vid förstadierna till en förundersökning bör dessa bestämmelser, enligt uttalanden som gjorts i förarbetena, ändå beaktas i tillämpliga delar (prop. 1969:114 s. 33 f.). Lagens tillämplighet i brottsbekämpande verksamhet bör inte utvidgas I den brottsbekämpande verksamheten hos , Säkerhets- polisen, åklagarmyndigheterna, , och Skatte- verket är förvaltningslagen tillämplig i mycket begränsad omfattning. Enligt gällande ordning är det bara bestämmelserna om myndigheternas serviceskyldighet och samverkan mellan myndigheter samt lagens bestämmelser om allmänna krav på handläggningen av ärenden som är tillämpliga. Det innebär att de särskilda förfarandereglerna om parts- insyn, underrättelseskyldighet före beslut, omröstning, motivering av beslut och rättelse m.m. inte gäller i denna verksamhet. Vidare är inte heller de allmänna bestämmelserna om tolk, ombud och biträde, bestäm- melserna om jäv eller bestämmelsen om när en handling ska anses inkommen tillämpliga i den brottsbekämpande verksamheten. Skälet till att dessa undantag gjordes vid genomförandet av förvaltningsrätts- reformen 1971 var, liksom när det gäller den exekutiva verksamheten (avsnitt 5.6), att lagstiftaren från lagens tillämpningsområde ville undanta handläggningen av ärenden som nära anknöt till rättegången i allmän 2016/17:180 domstol. För att uppnå detta ansågs det nödvändigt att undanta inte bara domstolarnas rättskipande verksamhet utan också handläggningen av ärenden i förfaranden som kunde mynna ut i, vara en följd av eller på annat sätt anknyta till rättegången (prop. 1971:30 del 2 s. 306 och 323). Denna begränsning behölls förvaltningslag. Uttrycket brottsbekämpande verksamhet syftar i förvaltningslagen på både den brottsförebyggande och den brottsutredande verksamheten 1985/86:80 s. 82). Undantaget för åklagarmyndigheternas brotts- bekämpande verksamhet innebär att såväl och kärnverksamhet som åklagarverksamhet hos ombudsmän och Justitiekanslern omfattas av undantaget. Utredningen föreslår att förvaltningslagen ska tillämpas i berörda förvaltningsmyndigheters brottsbekämpande verksamhet, om inte annat följer av avvikande bestämmelser som finns i annan lag. instanser riktar dock kritik mot detta förslag. att och de författningar som ansluter till balken – både andra lagar och förordningar – innehåller bestämmelser som ställer långt- gående krav på förfarandet vid en förundersökning. främst för att tillförsäkra misstänkta en rättssäker handläggning av ärenden som rör misstankar om brott. Regleringen ställer också krav på att hänsyn tas till målsägandens situation och behov av rättsskydd trots att målsäganden inte betraktas som part i förundersökningen. I flera avseenden ställer reglerna i och andra författ- ningar strängare och mer detaljerade krav på förvaltningsmyndigheterna än som följer av förvaltningslagens motsvarande allmänna reglering. Specialregleringen har anpassats till åklagarens speciella roll i förfaran- det och till de speciella förutsättningar som gäller vid utredning av brott. Genom särskilda lagstiftningsåtgärder har rättssäkerhetsgarantierna för enskilda också stärkts i polisens verksamhet. kompletterades t.ex. regleringen om jäv genom en ändring i polislagen. Den nya bestämmelsen innebär att anställda hos och Säkerhetspolisen numera omfattas av en mer heltäckande reglering om jäv i både brottsbekämpande och ordningshållande verksamhet (prop. 2014/15:94 s. 89–99, bet. 2014/15:JuU25, rskr. 2014/15:260). lagstiftning som trädde i kraft har vidare rätten till tolkning och översättning av handlingar i 23 kap. 16 § RB skärpts (prop. 2012/13:132, bet. 2012/13:JuU23, rskr. 2012/13:286). Regeringen anser att den nära koppling som finns mellan förfarandet hos myndigheter i den brottsbekämpande verksamheten och rättegången i allmän domstol medför att skälen för den nuvarande begränsningen av förvaltningslagens tillämpningsområde i detta avseende alltjämt är Det ligger ett betydande värde i att regleringen utformas på ett sätt som inte kan leda till osäkerhet om vilka förfaranderegler som ska tillämpas i skilda sammanhang i denna verksamhet. heten och framhåller är förvaltningslagens regler inte anpassade till de speciella förutsättningar som gäller för förunder- sökningen i brottmål. Kraven på kommunikation och motivering av beslut skulle vara svåra att tillämpa med hänsyn till vilka konsekvenser en tillämpning skulle kunna få i ett enskilt ärende. om beslut om nedläggning av en förundersökning eller förunder- sökningsbegränsning skulle en tillämpning av kraven vidare kunna leda till en fördröjning av handläggningen som är till nackdel både för de Prop. 2016/17:180 brottsutredande myndigheterna och för den misstänkte. om rättelse och överklagande är inte heller anpassade till förfarandet i en brottsutredning. Sammantaget anser regeringen att förfarandet i den brottsutredande verksamheten är av sådan art att den nuvarande ord- ningen, som innebär att endast vissa av de mest grundläggande bestäm- melserna i förvaltningslagen är tillämpliga vid ärendehandläggning i den brottsbekämpande verksamheten, bör bevaras och därmed överföras till den nya lagen. Regeringen föreslår därför att endast bestämmelserna om grunderna för god förvaltning och vissa av bestämmelserna om allmänna krav på handläggningen av ärenden bör gälla för förfarandet i den brottsbekämpande verksamheten. Om det finns behov av att ytterligare stärka rättssäkerheten för misstänkta i brottmålsförfarandet bör detta lämpligen ske genom ändringar i och anslutande författningar i stället för genom förvaltningslagens allmänna reglering. Detta gäller också i fråga om enskildas ställning i spanings- och under- rättelseverksamheten hos polisen och andra brottsbekämpande myndig- heter. Regeringen gör samma bedömning även i fråga om sådana ärenden som handläggs av Säkerhetspolisen i verksamhet inom ramen för utlännings- och medborgarskapslagstiftningen (jfr prop. 2013/14:110 s. 480–481 och prop. 2015/16:65 s. 40). Regeringens bedömning: Några generella inskränkningar i fråga om förvaltningslagens tillämplighet bör inte göras när det gäller ärendehandläggning inom hälso- och sjukvården. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna instämmer i eller har inte några synpunkter på förslaget. dock att en undantagsbestämmelse med den innebörd som framgår av 33 § FL när det gäller ärenden i första instans på hälso- och sjukvårdens område tas in i den nya förvaltningslagen. förvaltningslagen inte bör göras tillämplig vid all ärendehandläggning på hälso- och sjukvårdens område innan en analys av samtliga special- författningar på området har gjorts. Även Kammarrätten i och efterfrågar en mer ingående analys av konsekvens-