prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Exemplifieringen visar att den nuvarande regleringen, tillämpad enligt sin lydelse, ibland riskerar att leda till orimliga resultat. På förvaltnings- processens område har undvikit sådana effekter genom att konstatera att förvaltningsprocesslagens bestämmelser om kommunikation visserligen är formellt tillämpliga enbart när ett mål avgörs slutligt, men att de ger uttryck för ett principiellt synsätt, som får anses ha generell räckvidd (se RÅ 1991 ref. 109 som gällde ett interimistiskt beslut i ett mål av stor praktisk eller ekonomisk betydelse för enskild där det krävdes att beslutet hade föregåtts av kommunikation med part). JO har tidigare uttalat sig på liknande sätt (JO 1983/84 s. 375). Utredningen föreslår att myndighetens skyldighet att kommunicera, som huvudregel, ska gälla för alla beslut som kan aktualiseras under ett ärendes handläggning. En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Justitiekanslern, , i , , och , invänder inte i sak mot en sådan ordning. Några remissinstanser, bl.a. MSB, , och geologiska undersökning, avstyrker dock utredningens förslag i denna del, eftersom de anser en sådan utvidgning av tillämpningsområdet i förhållande till nuvarande bestämmelse i 17 § FL är oproportionerlig och riskerar att leda till bl.a. längre handläggningstider. De för därför fram olika alternativ till utred- ningens förslag, exempelvis att tillämpningsområdet för bestämmelsen i den nya förvaltningslagen i stället ska avgränsas till vissa typer av beslut, t.ex. beslut som innebär allvarliga ingrepp i partens ekonomiska förhållanden eller som får överklagas, eller att frågan ska regleras i speciallagstiftningen. Som utredningen konstaterar framstår den nuvarande begränsningen till beslut som avgör ett ärende som alltför snäv. Tillämpningsområdet för bestämmelsen i den nya lagen om kommunikationsskyldighet bör därför vara bredare och omfatta även andra beslut. Utredningens förslag till huvudregel inbegriper alla beslut som kan aktualiseras inom ramen för handläggningen av ett ärende. Detta innebär att principen att ingen ska dömas ohörd markeras på ett klart och tydligt sätt i den nya lagen. För att undvika onödig administration för såväl myndigheter som enskilda bör myndigheternas kommunikationsskyldighet dock inte vara obegränsad. Som flera av de kritiska remissinstanserna påpekar är t.ex. många s.k. förfarandebeslut av sådant slag att behovet av kommunikation 2016/17:180 – sett objektivt ur den enskildes perspektiv – kan vara mindre framträd- ande och i vissa fall helt saknas. Regeringen anser, i likhet med utredningen och till skillnad från bl.a. MSB och , att det är lämpligare att utforma en sådan – i praktiken nödvändig – begränsning i form av en särskild bestämmelse i syfte att undvika onödig kommunikation som är kopplad till en allmän huvudregel, än att i lagtexten särskilt ange vilka slags beslut som ska omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde (se vidare avsnitt 12.3.3). Reger- ingen instämmer inte heller i de kritiska remissinstansernas uppfattning att en sådan lösning riskerar att negativt påverka förvaltningens effektivitet. De begränsningar av generell karaktär i övrigt som är nödvändiga kommer också till uttryck på ett bättre sätt om de så långt som möjligt formuleras som bestämmelser om undantag från huvud- regeln i förvaltningslagen i stället för att exempelvis särregleras i special- lagstiftningen, vilket förordar (se vidare avsnitt 12.3.4). En annan sak är att det i vissa fall kan finnas behov av sådan särreglering för särskilda undantag på ett visst område. Tillämpningsområdet för bestämmelserna i den nya förvaltningslagen om kommunikation bör sammanfattningsvis inte begränsas till ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild eller till det slutliga beslutet i ett ärende. Regeringen anser, till skillnad från Konsument- verket, att konsekvenserna av en sådan förändring i förhållande till förvaltningslagens reglering är tillräckligt belysta i ärendet. Utredningens förslag i denna del bör därför genomföras. Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende bör den alltså, som huvudregel, kommunicera underlaget för beslutet med den som är part och ge parten tillfälle att yttra sig över detta. Som Kammarkollegiet är inne på bör bestämmelsen utformas så att det, jämfört med utredningens förslag, blir tydligare att uttrycket part avser såväl fysiska och juridiska personer som offentliga organ. I linje med kommuns påpekande bör det också tydligare framgå att det är myndighetens beslutsunderlag och inte ett förslag till beslut som ska kommuniceras. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med detta. Allt material av betydelse ska kommuniceras De allmänna bestämmelser i fråga om partsinsyn som regeringen föreslår ska införas i den nya förvaltningslagen innebär att en part på begäran har rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet (se avsnitt 8.2). Rätten till partsinsyn gäller alltså oavsett om materialet har eller har haft någon betydelse som underlag för ett beslut i ärendet. Ett syfte med det breda tillämpningsområdet för bestämmelsen är att en part ska kunna kontrollera att materialet är komplett och att myndigheten inte har avstått från att kommunicera något av betydelse i sak. Att den allmänna rätten till partsinsyn i ett ärende bör vara mer omfatt- ande än myndigheternas skyldighet att kommunicera underlaget för ett beslut i ärendet är givet. Den nuvarande huvudregeln i 17 § FL avser emellertid varje uppgift som har tillförts ärendet (av någon annan än par- ten själv) utan att hänsyn tas till uppgiftens betydelse i sammanhanget. En myndighet får dock – som ett undantag från huvudregeln – avgöra ett ärende utan att kommunicera en uppgift som tillförts ärendet bl.a. i de Prop. 2016/17:180 fall som uppgiften saknar betydelse (17 § första stycket 1 FL). Enligt regeringens mening bör sådant material som helt saknar relevans för ett beslut i ett ärende inte alls omfattas av kravet på kommunikation. Som utredningen föreslår bör den föreslagna huvudregeln om myndig- heternas kommunikationsskyldighet därför utformas så att en parts rätt att bli underrättad om och beredd tillfälle att yttra sig över tillfört material innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende avser enbart sådant material som har betydelse för beslutet. Till skillnad från MSB och anser regeringen att uttrycket material är lämpligare än ordet uppgift för att beteckna det som ska kommuniceras. På så sätt markeras nämligen tydligare att kravet på kommunikation inte enbart tar sikte på handlingar utan också avser annat utredningsmaterial, t.ex. föremål. I sådana situationer kan kommunika- tionsskyldigheten uppfyllas genom att parten ges möjlighet att person- ligen undersöka föremålet. Uttrycket material föreslås även användas på motsvarande sätt i stället för uppgift i bestämmelsen om partsinsyn i den nya lagen (jfr avsnitt 8.2). Regeringen föredrar därför utredningens lag- textförslag. MSB befarar även att uttrycket material i lagtexten kan komma att leda till missuppfattningar om hur myndigheten bör gå till väga när den uppfyller sin kommunikationsskyldighet. Regeringen, som inte ser någon sådan risk, återkommer till dessa synpunkter i samband med behandlingen av frågan om hur kommunikationen ska genomföras (se avsnitt 12.3.5. Kammarrätten i uppmärksammar frågan om vilka omständigheter som ska anses ha betydelse för ett beslut. Enkelt uttryckt handlar det om sådana omständigheter eller uppgifter i materialet som påverkar myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller. Det kan handla om t.ex. uppgifter i utredningar eller remissyttranden som talar till fördel eller nackdel för parten i ärendet. Viss vägledning bör också kunna hämtas från den praxis som finns när det gäller tillämp- ningen av undantagsbestämmelsen i nuvarande 17 § första stycket 1 FL om uppgifter som saknar betydelse (jfr även prop. 1971:30 del 2 s. 468). Avslutningsvis bör det noteras att den föreslagna lösningen att låta förutsättningen om vilket material som ska kommuniceras ingå i huvud- regeln, i stället för att komma till uttryck i en undantagsbestämmelse, bidrar till att minska effekten av den utvidgning av tillämpningsområdet jämfört med 17 § FL som regeringen behandlar ovan. Regeringens förslag innebär alltså att kommunikation ska föregå allt beslutsfattande, inte bara ärendets slutliga avgörande, men skyldigheten att kommunicera omfattar enbart sådant material som utgör underlag för beslutet, inte varje uppgift som har tillförts ärendet utifrån. 12.3.3En regel om onödig kommunikation Regeringens förslag: Huvudregeln om en myndighets kommunika- tionsskyldighet innan den fattar ett beslut i ett ärende ska gälla för alla fall där det inte är uppenbart obehövligt med sådan kommunikation. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Statens skolinspektion och , tillstyrker utredningens för- slag eller lämnar det utan invändning. och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anser att kommunikationsskyldigheten, i likhet med vad som gäller enligt 17 § FL, inte bör omfatta uppgifter som parten själv har är också tveksamma till utredningens förslag att kommunikationsskyldig- heten inte ska begränsas till material som har tillförts ärendet av någon annan än parten och förutser att den lösning som utredningen föreslår kan komma att negativt påverka förvaltningens effektivitet. Kammarrätten i , MSB, och anser att myndigheterna, på samma sätt som enligt 17 § FL, uttryckligen bör kunna avstå från kommunikation i de fall då avgörandet inte går parten emot. tveksamma till utredningens förslag i denna del och förutser att det finns en risk att förvaltningens effektivitet påverkas negativt om kommunika- tionsbestämmelsen i den nya lagen ska gälla även för beslut som inte går ombudsmän () uppmärksammar vissa beslut som kan förekomma under förfarandet och efterfrågar ett förtydligande av tillämpningsområdet för den lagbestämmelse som utredningen föreslår. Enligt bör det förtydligas hur utredningens förslag att kravet på kommunikation ska omfatta alla slags beslut förhåller sig till förslaget om remiss (jfr avsnitt 12.4). makten efterfrågar ett motsvarande förtydligande när det gäller förslaget om hur en bristfällig framställning ska behandlas (jfr avsnitt 10.3). i ifrågasätter om den lagtekniska lösning som utredningen föreslår ger ett tillräckligt stort utrymme för en myndighet att kunna avstå från kommunikation innan den beslutar i fråga om jäv eller andra handläggningsåtgärder. inne på en liknande linje. Skälen för regeringens förslag: Behovet av kommunikation – sett objektivt ur den enskildes perspektiv – kan ibland vara mindre framträdande och i vissa fall helt saknas. Exempelvis har den som får fullt bifall i ett ansökningsärende där det inte finns någon motpart typiskt sett inte något intresse av att få sina egna handlingar i retur för yttrande innan beslutet meddelas. Det är inte heller meningsfullt att myndigheten i ett sådant fall kommunicerar material som har hämtats in från någon annan än parten och som till alla delar stödjer hans eller hennes Vidare kan en myndighet inom ramen för handläggningen av ett ärende vidta bl.a. olika åtgärder av mer eller mindre teknisk karaktär och som ibland utgör beslut. Det kan t.ex. handla om att byta Regeringens förslag till huvudregel om myndigheternas kommunikationsskyldighet med den som är part träffar vissa sådana Som utredningen konstaterar kommer kommunikationen i ett sådant fall dock inte ha någon saklig relevans i det ärende som beslutet i fråga gäller (jfr avsnitt 12.3.2). För att undvika onödig administration för såväl myndigheter som enskilda bör en myndighet under vissa förutsättningar därför kunna avstå från sådan kommunikation som enligt den föreslagna huvudregeln om kommunikationsskyldighet ska genom- föras innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende. Det bör alltså införas en regel om onödig kommunikation. Som utredningen pekar på finns det dock skäl som talar för att man i den nya förvaltningslagen bör överväga en annan konstruktion än den som används i förvaltningslagen. Enligt den nuvarande huvudregeln i 17 § första stycket FL om kom- munikation är uppgifter som har tillförts ärendet av parten undantagna från kravet på kommunikation enligt bestämmelsen. Även om bestäm- melsen inte uttryckligen hindrar att en myndighet ger en part tillfälle att yttra sig även över material som ursprungligen har tillhandahållits av parten själv utgår den alltså från förutsättningen att sådan kommunika- tion alltid är obehövlig. JO:s granskningsuttalanden visar kan det ibland dock uppkomma ett behov av att ge en part tillfälle att yttra sig även över sådana uppgifter som har lämnats av parten. Ett exempel är ärenden som har ett nära sakligt samband med varandra och där besluts- underlaget främst består av uppgifter som parten har lämnat, men där beslutet i det ena ärendet kan bli gynnande och beslutet i det andra ären- det betungande för parten. Myndigheten kan i ett sådant ärende också komma att använda sig av materialet på ett sätt som parten inte har avsett (jfr JO 1996/97 s. 179). Regeringen anser, till skillnad från Försäkrings- kassan och MSB, att man därför inte bör generellt undanta uppgifter som har lämnats av parten från kravet på kommunikation enligt den nya lagen. Någon motsvarighet till det nuvarande undantaget i 17 § första stycket FL bör alltså inte införas. Vidare innebär undantagsbestämmelsen i 17 § första stycket 1 FL att myndigheten får avgöra ett ärende utan kommunikation om åtgärderna av någon anledning är uppenbart obehövliga. Som ett särskilt exempel på en sådan situation anges i bestämmelsen att avgörandet inte går parten emot. Utredningen framhåller att det även i fråga om sådana avgöranden i vissa fall kan uppkomma ett behov av kommunikation med parten innan myn- digheten fattar beslut. Även om behovet av kommunikation inför ett bifallsbeslut i praktiken sällan aktualiseras, vilket bl.a. Centrala studie- stödsnämnden påpekar, kan regeringen instämma med utredningen att den nuvarande konstruktionen med särskilda exempel innebär en onödigt långtgående reglering och risk för rättsförluster. Till skillnad från bl.a. Kammarrätten i , MSB och anser regeringen därför att något motsvarande kategoriskt exempel inte bör tas in i den nya förvaltningslagen. Utredningen föreslår i linje med detta att huvudregeln i den nya lagen ska utformas så att kommunikationsskyldigheten gäller för samtliga fall där kommunikation inte är uppenbart obehövlig. Det måste i dessa fall enligt utredningen alltså stå klart för myndigheten att åtgärden inte kan tillföra något. Om det finns en tveksamhet kring detta ska parten kommuniceras på vanligt sätt enligt huvudregeln. Flera remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, , , , och , är tveksamma till utredningens förslag i denna del och befarar att en sådan lösning kan komma att negativt påverka förvalt- ningens effektivitet. Regeringen ser dock inte någon större risk för detta. Redan nuvarande bestämmelser i förvaltningslagen innebär att en 2016/17:180 myndighet får avstå från kommunikation om åtgärden är uppenbart obehövlig. Rättstillämpningen i fråga om den regleringen bör därför kunna användas som vägledning för tillämpningen av en bestämmelse av det slag som utredningen föreslår. En sådan prövning bör i de flesta fall kunna göras ganska enkelt och inte vara särskilt resurskrävande. Även om tillämpningsområdet i sak utvidgas något i förhållande till gällande rätt bedömer regeringen, mot bakgrund av vad som anförs ovan om de nuvarande undantagssituationerna, att det i praktiken också är fråga om enbart en begränsad ökning av de fall där kravet på kommunikation aktualiseras. Som JO uppmärksammar kan det i många fall anses uppenbart obehövligt att vidta kommuniceringsåtgärder innan en myn- dighet under förfarandet beslutar om t.ex. anstånd eller att inhämta ett utlåtande av någon sakkunnig. Detsamma gäller i fråga om andra utred- ningsåtgärder, t.ex. beslut om remiss eller beslut som avser hantering av bristfälliga framställningar. Även i fråga om jäv bedömer regeringen att utredningens förslag innebär en rimlig avvägning mellan parters berättigade krav på kommunikation och intresset av effektivitet i förvaltningen. Det kan också påpekas att det – liksom enligt gällande rätt – endast undantagsvis kan bli aktuellt för en överinstans som överväger att fatta ett visst beslut, att på nytt kommunicera material som redan har kommunicerats inom ramen för handläggningen av det ärende i första instans som det överklagade beslutet avser. Sammanfattningsvis anser regeringen att regeln i den nya förvaltnings- lagen mot onödig kommunikation bör utformas i enlighet med utredning- ens förslag. Huvudregeln om en myndighets kommunikationsskyldighet innan den fattar ett beslut i ett ärende bör alltså gälla för alla fall där det inte är uppenbart obehövligt med sådan kommunikation. 12.3.4I några fall bör kommunikation inte vara obligatorisk Regeringens förslag: En myndighet ska kunna avstå från kommuni- kation innan den fattar ett beslut i ett ärende, om 1.ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande, 2.det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet, eller 3.ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet med- delas . Skyldigheten att underrätta en part om underlaget för ett beslut som en myndighet avser att fatta ska gälla med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår inte något undantag för ärenden i första instans som gäller anställning av en person. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. Migra- tionsverket, i och , tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. antal remissinstanser, bl.a. , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Domstols- Prop. 2016/17:180 verket, , Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, Läke- medelsverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), , , , Kronofogde- myndigheten, , i , , Myndigheten för , , , , , geologiska under- sökning, , , , , kommun och , anser dock att undantaget enligt nuvarande reglering från kravet på kommunikation bör finnas kvar när det gäller anställ- ningsärenden. Många av de kritiska remissinstanserna anser att undan- taget även fortsättningsvis bör finnas i förvaltningslagen och förordar en sådan lösning framför alternativet att reglera frågan i specialförfattningar. Datainspektionen framhåller att ett krav på kommunikation i anställ- ningsärenden kan leda till ökade risker från integritetssynpunkt. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltnings- rätten i , Försvarsmakten, MSB, , , , och , anser att det finns behov av undantag även för ärenden som gäller antagning till frivillig utbildning, betygssättning, tilldelning av forskningsbidrag och andra jämförbara frågor. Även anser att det finns behov av undantag för ärenden om tilldelning av forsk- ningsbidrag. , Kommuner och Landsting och framhåller att det finns behov av undantag när det gäller ärenden om betygssättning. anser att även den nya förvaltningslagen bör inne- hålla de viktigaste undantagen från kravet på kommunikation. () anser att det inte bör ställas längre gående krav på en myndighet att kommunicera inför ett interimistiskt beslut än vad som följer av nuvarande praxis och hänvisar till rättsfallet RÅ 1991 ref. 109. Enligt CSN är det viktigt att interimistiska beslut, t.ex. om att inte längre betala ut studiestöd, faller inom tillämpningsområdet för det undantag från kravet på kommunikation som utredningen föreslår för sådana fall då ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Förvaltningsrätten i för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning. Skälen för regeringens förslag Behovet av undantag från kravet på obligatorisk kommunikation Om en myndighet avser att besluta i ett ärende där det har tillförts material av betydelse för beslutet kan det finnas särskilda skäl som motiverar att man ändå avstår från kommunikation. Så kan vara fallet även om det inte framstår som uppenbart obehövligt att kommunikation sker. Det finns därför ett behov av att i den nya förvaltningslagen införa bestämmelser som medger undantag från den föreslagna huvudregeln om obligatorisk kommunikation. 2016/17:180 Ärenden som gäller anställning eller betygssättning – i första instans I lagstiftningsärendet om 1971 års förvaltningslag betonades att ett obligatoriskt krav på kommunikation i ärenden om bl.a. tjänstetillsättning och betygssättning skulle medföra stora praktiska olägenheter för myndigheterna och risk för avsevärd fördröjning av ärendenas avgörande (prop. 1971:30 del 2 s. 470). Det nuvarande undantaget i 17 § första stycket 2 FL avser därför bl.a. ärenden i första instans om tjänstetillsätt- ning och betygssättning. I fråga om anställningsärenden är det inte i första hand ärendetypen i sig som gör det svårt att upprätthålla kravet på kommunikation. Däremot innebär det ibland mycket stora antalet parter i sådana ärenden att ett kommunikationsförfarande kan bli praktiskt helt ohanterligt för en myndighet. Det gäller t.ex. när myndigheten i så fall ska se till att varje ansökan kommuniceras med övriga sökande i ett anställningsärende. Utredningen anser att det kan finnas ett behov av att befria myndig- heterna från kommunikationsskyldighet när det gäller anställnings- ärenden, men inte i den omfattning som gällande rätt medger och enbart under förutsättning att antalet parter är så stort att ärendena annars blir ohanterliga. Enligt utredningen är det därför inte motiverat att i den nya förvaltningslagen införa ett undantag för anställningsärenden som mot- svarar den nuvarande regleringen i 17 § första stycket 2 FL. Utredningen konstaterar att de skäl som sakligt skulle kunna motivera ett undantag från kravet på kommunikation gör sig gällande för alla ärenden där antalet parter är så stort att det svårt eller näst intill omöjligt att upprätt- hålla kommunikationsprincipen. Utredningen avfärdar dock alternativet att införa en generell undantagsregel om att en myndighet ska kunna avstå från kommunikation om det gäller ett ärende med ett mycket stort antal parter. Utredningen framhåller att en sådan bestämmelse skulle leda till gränsdragningssvårigheter och ge rättstillämparen ett oacceptabelt stort handlingsutrymme när det gäller att avgöra om antalet parter i det enskilda ärendet är sådant att förutsättningarna för att tillämpa undan- tagsregeln är uppfyllda. Enligt utredningen bör ett lämpligt utformat undantag i stället vid behov införas i speciallagstiftningen. Ett stort antal remissinstanser, bl.a. , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , , , Säkerhetspolisen, Försvarsmakten, , , , , , , , i , , Myndigheten för , , , , , geologiska undersökning, , , , , kommun och , invänder mot utredningens ställ- ningstagande i denna del och anser att undantaget enligt nuvarande reglering i förvaltningslagen från kravet på kommunikation bör finnas kvar när det gäller anställningsärenden. Många av de kritiska remiss- instanserna anser att undantaget även fortsättningsvis bör finnas i förvalt- ningslagen och förordar en sådan lösning framför alternativet att reglera frågan i speciallagstiftningen. Regeringen anser att de skäl som motiverat det nuvarande undantaget i 17 § första stycket 2 FL fortfarande gör sig gällande. Till detta kommer att det – som Datainspektionen påpekar – från integritetssynpunkt är olämpligt att ansökningshandlingar i onödan sprids i en större krets. I likhet med de kritiska remissinstanserna anser regeringen därför att det finns behov av en undantagsbestämmelse som tar sikte på anställnings- ärenden.