prop · H403195 · 2017-05-30 00:00:00 — För att lösa boendefrågan behöver mark och byggnader tas i anspråk och byggnadsarbeten vidtas. De nuvarande reglerna i PBL och tillhörande föreskrifter kan göra det svårt att vidta åtgärder i den omfattning och med den skyndsamhet som situationen kräver. Det kan t.ex. handla om kraven på bygglov för att temporärt kunna ge asylsökande tak över huvudet genom boende i tält, men också om att kraven på utformning och tekniska egenskaper för byggnadsverk i vissa fall inte är fullt anpassade till de tekniska och ekonomiska förutsättningarna för att anordna s.k. anläggningsboenden. Mot den bakgrunden beslutade regeringen att införa nya bestämmelser i plan- och byggförordningen (2011:338), förkortad PBF, för att anpassa kraven för tillfälliga anläggningsboenden och därigenom göra det lättare att etablera sådana boenden (1 kap. 3 b §, 3 kap. 27–29 §§ och 10 kap. 3 a § PBF). I PBL finns bestämmelser som ger regeringen vissa möjligheter att meddela föreskrifter om undantag från lagen vid förhållanden som kan sägas vara extraordinära och där behovet av att snabbt vidta åtgärder kan vara av sådant slag att det inte är rimligt att upprätthålla alla de krav som annars följer av lagen. Enligt 16 kap. 13 § PBL får regeringen meddela föreskrifter om undantag från vissa av lagens bestämmelser om det har inträffat en naturhändelse med synnerligen omfattande negativa effekter på miljön eller egendom. Bemyndigandet infördes mot bakgrund av den synnerligen svåra storm som drabbade den 8–och som fick till följd att mycket stora mängder skog stormfälldes. Enligt bemyndigandet får regeringen meddela föreskrifter om undantag från krav på att hänsyn ska tas till allmänna intressen vid lokalisering av bebyggelse, krav på byggnader, andra anläggningar, tomter, allmänna platser och områden för andra anläggningar än byggnader, krav på att en åtgärd ska vara förenlig med en detaljplan eller områdesbestämmelser, krav på bygglov, rivningslov och marklov, samt bestämmelserna om förfarandet efter bygg- och rivningslov m.m. Undantagen ska vara begränsade i tiden, dvs. de åtgärder som kan undantas från de ordinarie kraven ska vara av temporär natur. I förarbetena framhålls bl.a. att de byggnader, anläggningar och andra åtgärder som kan medges enligt undantagsbestämmelserna inte får tillåtas bli permanenta utan en ordinär PBL-prövning (prop. 2004/05:106 s. 10). Enligt 16 kap. 14 § PBL får regeringen, om riket är i krig eller krigsfara eller om det råder sådana utomordentliga förhållanden som beror på krig eller krigsfara som riket har befunnit sig i, meddela sådana från lagen avvikande föreskrifter som är av betydelse för totalförsvaret eller som behövs för att nödvändig byggnadsverksamhet i övrigt ska kunna utföras. Enligt denna bestämmelse är det möjligt för regeringen att i händelse av krig eller krigsfara m.m. även medge undantag för sådana åtgärder som kan behövas varaktigt, t.ex. för att efter ett krig uppföra bostäder (prop. 1985/86:1 s. 856). Vid en omfattande tillströmning av asylsökande behövs olika typer av boenden. Det första boende den asylsökande kommer till är ett ankomst- boende (även benämnt evakueringsboende). Avsikten är att en asylsökande endast ska vistas där tills hon eller han har registrerat sin ansökan hos . När den asylsökande har registrerat sin ansökan flyttas hon eller han vidare till ett anläggningsboende (även benämnt asylboende) i väntan på asylutredning och beslut om uppehållstillstånd. har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och ska för detta ändamål driva förläggningar, men får uppdra åt andra att driva sådana (2 § första stycket lagen [1994:137] om mottagande av asylsökande m.fl., förkortad LMA). Asylsökande ska erbjudas plats på en förläggning, men asylsökande har även möjlighet att bosätta sig i ett eget boende. Med asylsökande avses i detta sammanhang en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 1–2 a §§ utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (jfr 1 § första stycket 1 LMA). I sammanhanget kan nämnas att den som får uppehållstillstånd är asylsökande. Undantag från vissa bestämmelser bör kunna meddelas för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas Som framgår ovan instämmer regeringen i den bedömning som görs i promemorian att det kan vara svårt att med tillräcklig skyndsamhet tillgodose behovet av boenden för asylsökande inom ramen för de ordinarie reglerna i PBL, om ett stort antal söker sig till . Många remissinstanser argumenterar för att ett bemyndigande som tar sikte på extraordinära situationer borde utökas till att antingen omfatta kommunernas mottagande av ensamkommande barn, eller t.o.m. att bemyndigandet borde kunna omfatta andra situationer, exempelvis miljökatastrofer. Regeringen anser dock inte att det nu aktuella bemyndigandet bör göras vidare än vad som föreslås i promemorian. Den föreslagna begränsningen medför i praktiken att den som vidtar eller beställer en åtgärd kommer att vara den verksamhetsutövare som också ingår ett avtal med . Även om en åtgärd får vidtas i strid med de ordinarie bestämmelserna i kommer samhället att ha möjlighet att genom avtalet utöva kontroll över hur verksamheten sköts. I avtalet kan parterna komma överens om t.ex. boendestandard i det enskilda fallet. Ett bemyndigande som omfattar andra situationer får beredas i ett annat sammanhang. Regeringen bör mot denna bakgrund få meddela föreskrifter om undantag från vissa av de ordinarie bestämmelserna i , i de fall som tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och om det är nödvändigt för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. I det följande redogörs för övervägandena om bemyndigandets närmare avgränsning. När ska bemyndigandet kunna användas? Regeringen föreslår, i likhet med förslaget i promemorian, att bemyndigandet ska kunna användas när tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande och om det är nödvändigt för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. Med detta avses att antalet asylsökande avviker väsentligt från normala nivåer. Vad som utgör normala nivåer kommer naturligtvis att variera , men viss ledning 2016/17:195 bör kunna dras från statistik som visar utvecklingen under de föregående decennierna. Statistiken visar att antalet asylsökande i legat på från ett par tusen upp till som mest ca 40 000 , men att det vid sidan av detta finns två tydliga toppar, dels 1992 med över 80 000, dels 2015 då över 160 000 asylsökande kom till . Det tar tid att anordna nya boenden. För att behovet av boenden ska kunna tillgodoses om behovet ökar kan det vara nödvändigt att samhället förbereder eller anordnar nya boenden redan innan behovet är ett faktum. Av detta följer att det inte är lämpligt att enbart utgå från den historiska utvecklingen av hur många som redan har sökt asyl i landet när behovet av nya boenden ska bedömas. Bedömningen av behovet av nya boenden behöver även utgå från prognoser och antaganden om den kommande utvecklingen. Regeringen håller alltså inte med , som argumenterar för att bemyndigandet enbart ska kunna användas utifrån en analys av hur stor tillströmningen har varit. Av detta följer att det inte är lämpligt att bemyndigandet enbart kan tillämpas när tillströmningen redan har varit särskilt omfattande, utan även när så kan väntas bli fallet. En ytterligare förutsättning bör vara att föreskrifter om undantag endast får meddelas om det är nödvändigt för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. Detta betyder att det inte är tillräckligt att bedöma hur tillströmningen av asylsökande har varit eller förväntas bli. Först i en situation när boenden inte finns tillgängliga eller kan anordnas i tillräcklig utsträckning inom ramen för de ordinarie reglerna bör bemyndigandet vara tillämpligt. Även efter det att tillströmningen har varit särskilt omfattande kan det finnas ett stort behov av att anordna nya boenden. Om tillströmningen minskar och ändamålsenliga boenden kan ordnas med tillämpning av de ordinarie bestämmelserna i bör kravet på nödvändighet sätta gränsen för när bemyndigandet kan tillämpas. Det är viktigt att skilja på frågan om när och som bemyndigandet kan tillämpas och frågan om som åtgärderna ska få bestå. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att de åtgärder som kan undantas från de ordinarie reglerna ska vara begränsade i tiden. Ett av motiven till att tidsbegränsa de undantag som kan komma i fråga, i förhållande till de ordinarie kraven i PBL, är att värna den kommunala självstyrelsen. Enligt PBL är det en angelägenhet att planlägga användningen av mark och vatten. Kommunerna har även en stark ställning när det handlar om möjligheten att påverka hur enskilda byggnader ska utformas och lokaliseras. Bemyndigandet och de föreskrifter som regeringen eventuellt meddelar med stöd av detta bör mot denna bakgrund utformas med inriktningen att bemyndigandet och föreskrifterna ska underlätta för samhället att hantera en extraordinär situation, men inte göras så omfattande att de kan medföra betydande negativa konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Ett annat motiv till tidsbegränsningen är att värna de motstående enskilda och allmänna intressen som kan finnas, bl.a. avseende grundläggande värden som hälsoskydd, säkerhet och en god miljö. I promemorian uttalas att en absolut längsta tillåtlighet av de åtgärder som vidtas med stöd av bemyndigandet bör vara . Som framgår av redogörelsen för remissynpunkter är det ett stort antal av remissinstanserna som är kritiska mot det uttalandet, såväl annars positiva som negativa instanser. Regeringen anser att det är viktigt att åtgärder av mer permanent karaktär prövas enligt PBL:s ordinarie processer och instämmer i att åtgärdernas tillåtna varaktighet bör begränsas jämfört med promemorians förslag. Regeringen håller också med de remissinstanser, bland dem Myndigheten för delaktighet, som argumenterat för en kortare varaktighet utifrån omsorg om dem som kommer att bo i boenden som inrättas med stöd av bemyndigandet. Det betyder att föreskrifter om undantag bör inriktas på att kunna omhänderta den mer akuta fasen av en kraftig tillströmning av asylsökande. Som några remissinstanser har anfört bör det redan av lagtexten framgå hur som en åtgärd får pågå med stöd av en föreskrift om undantag. Regeringen föreslår att en föreskrift om undantag inte ska få avse åtgärder som pågår . En begränsning av åtgärdernas varaktighet innebär att påverkan på den kommunala självstyrelsen och då särskilt det kommunala planmonopolet blir mindre. Det är dessutom sannolikt att en föreskrift om undantag kan göras mer materiellt långtgående om den avser åtgärder med kortare varaktighet. En åtgärd som ska finnas på plats under ett flertal år bör utformas med sedvanlig hänsyn till enskilda och allmänna intressen, medan undantag bör kunna göras för åtgärder som endast pågår . Enligt regeringens uppfattning bör vara en tillräckligt för att kunna hantera en extraordinär situation som eventuella olägenheter för motstående intressen därigenom begränsas. Ett sådant ställningstagande ska också ses mot bakgrund av att regeringen vidtar andra åtgärder på plan- och byggområdet för att hantera den allmänna bristen på bostäder. har antagit förslaget i regeringens proposition om tidsbegränsade bygglov för bostäder. Därmed finns det möjligheter för kommunerna att bevilja tidsbegränsade bygglov för bostäder, t.ex. utan föregående detaljplan, när det är lämpligt (prop. 2016/17: 137, bet. 2016/17:CU21, rskr. 2016/17:207). Sådana bostäder kommer att kunna användas av för asylsökande, av nyanlända som blir kommunmedlemmar liksom av övriga. Tiden som medges för en åtgärd bör vara oberoende av den tid under vilken föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet är i kraft. Om regeringen med stöd av bemyndigandet beslutar om föreskrifter som t.ex. innebär att det inte ska krävas bygglov för att vidta en tillfällig åtgärd, bör den tillåtna varaktigheten av åtgärden fastställas i föreskriften. Även om regeringens föreskrifter om undantag upphör att gälla bör åtgärden således kunna finnas kvar som regeringen har fastställt i föreskriften. Om en tidsbegränsad åtgärd som har vidtagits med stöd av en föreskrift om undantag finns kvar även efter att den tillåtna varaktigheten har löpt ut, ska åtgärden prövas mot de ordinarie bestämmelserna i . I detta ligger även att PBL:s sanktionssystem blir Lagrådet har ifrågasatt vad som händer när tiden enligt en föreskrift som har avsett undantag från kraven på t.ex. rivningslov och marklov har löpt ut. Situationen blir dock densamma som vid ett tidsbegränsat bygglov enligt 9 kap. 33 § PBL. Som Lagrådet varit inne på kan det av praktiska skäl bli svårare att kräva ett återställande av markåtgärder än att t.ex. en uppförd byggnad skaffas undan. Både byggåtgärder och markåtgärder ska dock, som anförs ovan, prövas mot PBL:s ordinarie bestämmelser när tiden har löpt ut. Någon särskild reglering av frågan behövs inte. För att skapa förutsebarhet för den som ska tillämpa föreskrifterna om undantag är det lämpligt att föreskrifterna utformas så att det blir tydligt hur länge de är tillämpliga. Därigenom kan byggherren förutse vilka krav som kommer att gälla vid prövningstillfället redan när denne överväger att vidta en åtgärd som annars t.ex. kräver bygglov. Föreskrifterna kan exempelvis utformas så att det inte kommer att behövas bygglov för att vidta en viss åtgärd som pågår , exempelvis . Det bör i sammanhanget påpekas att det inte finns någonting som hindrar att regeringen – om omständigheterna alltjämt är sådana att bemyndigandet kan tillämpas – beslutar om en ny föreskrift löper ut. För åtgärder som är av helt tillfällig karaktär, t.ex. ankomstboenden eller tältförläggningar, bör föreskrifterna normalt begränsa varaktigheten till väsentligt än de som lagtexten ger utrymme för. Vilka åtgärder bör kunna omfattas av en föreskrift om undantag? De åtgärder som regeringen bör kunna undanta från de ordinarie reglerna bör således omfatta sådana boenden som är nödvändiga för att asylsökande som kommit till ska kunna tas om hand. Åtgärderna bör bl.a. kunna omfatta tältförläggningar, tillfälliga anläggningsboenden (asylboenden) och liknande. Även sådana åtgärder som har ett nära samband med boendena bör omfattas, t.ex. undervisningslokaler, personalutrymmen, parkeringsplatser och transformatorstationer som behövs för driften av boendena. Därutöver bör regeringen ha möjlighet att från de ordinarie reglerna undanta sådana upplag och stödmurar m.m. som kan behövas för att etablera boendena, liksom nödvändiga rivnings- och markberedningsarbeten och liknande. Det bör finnas en restriktivitet i vilka undantag som får göras med stöd av det föreslagna bemyndigandet. Av detta följer att det särskilt bör framgå att de föreskrifter om undantag som regeringen får meddela ska vara proportionella. Detta utvecklas nedan. Hur ska åtgärderna få genomföras? I promemorian föreslås att föreskrifter om undantag i första hand ska avse ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk. Några remissinstanser kritiserar att det alls ska finnas möjlighet att föreskrifterna ska kunna omfatta nybyggnad av annat än enkla byggnadsverk. Det finns både för- och nackdelar med att bemyndigandet omfattar åtgärder som innebär nybyggnad. Åtgärder som avser om- och tillbyggnad av befintliga byggnader innebär vanligtvis att platsen har ansetts vara lämplig för bebyggelse vid en tidigare prövning, vilket normalt inte kan förutsättas när det är frågan om nybyggnad. Nybyggnad kan således i högre grad antas medföra konflikter med allmänna och enskilda intressen än vad som är fallet vid om- och tillbyggnad. Nybyggnad är normalt även förenat med en större kostnad än vad som normalt kan antas vara fallet för om- och tillbyggnad. Det är lämpligt att bemyndigandet gör det möjligt för regeringen att meddela föreskrifter om undantag för nybyggnad av tillfälliga tältförläggningar och andra tillfälliga enkla byggnader, t.ex. enklare byggmoduler, som i vissa fall kan vara nödvändiga för att boenden för asylsökande ska kunna anordnas . Ovan framgår att regeringen föreslår att den tillåtna varaktigheten av åtgärderna begränsas till och att bemyndigandet därmed inriktas på kortsiktiga åtgärder vid en extraordinär situation. En följd av detta blir att det inte kommer att finnas ekonomiska förutsättningar för myndigheter eller enskilda att med stöd av dessa föreskrifter uppföra mer varaktiga konstruktioner. Bemyndigandet bör därför inte ge utrymme för nybyggnation av annat än enkla byggnadsverk. Uttrycket ändring av en byggnad finns definierat i PBL och avser en eller flera åtgärder som ändrar en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde (1 kap. 4 § PBL). Definitionen omfattar både ombyggnad och tillbyggnad av byggnader, vilket gör uttrycket lämpligt att använda som utgångspunkt i detta sammanhang. Även termen byggnadsverk finns definierad i PBL och avser en byggnad eller annan anläggning (1 kap. 4 § PBL). Eftersom bemyndigandet även bör kunna omfatta föreskrifter om undantag som avser ändringar av andra anläggningar än byggnader, t.ex. stödmurar, plank och parkeringsplatser som kan behövas för att anordna boendena, är det lämpligt att i detta sammanhang använda uttrycket ändring av byggnadsverk. Uttrycket enkel byggnad används i PBL (10 kap. 14 § PBL). Det används för att precisera vilka byggnader som har en konstruktion som är så enkel att byggnaden kan flyttas med enkla åtgärder och som följaktligen medför att det inte finns något behov av tekniskt samråd. Ut- trycket enkla byggnadsverk avser således sådana enkla byggnader och anläggningar vars konstruktion är av så enkelt slag att de kan flyttas eller rivas med förhållandevis enkla åtgärder. Med beaktande av Lagrådets synpunkter bör det i författningstexten tydliggöras att föreskrifterna får avse åtgärder för ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk. Därigenom klargörs att föreskrifterna, utöver att direkt avse ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk, får omfatta bl.a. krav på tomter, rivningslov och marklov för att möjliggöra sådan ändring eller nybyggnad. Vilka undantag från PBL bör föreskrifterna kunna omfatta? Bemyndigandet kan antingen ges en generell utformning eller innehålla en uppräkning av vissa bestämmelser i . I promemorian övervägs ett mycket brett bemyndigande som skulle kunna utformas med 16 kap. 14 § PBL som förebild. Ett så pass brett bemyndigande bedöms som alltför långtgående, bl.a. med hänvisning till att den särskilda bestämmelsen i 15 kap. 6 § regeringsformen om krig och krigsfara låg till grund för det bemyndigandet. I lagrådsremissen utformades regeringens förslag med 2016/17:195 bemyndigandet som gäller för naturhändelser med synnerligen omfattande negativa effekter på miljön eller egendom i 16 kap. 13 § PBL som Det bemyndigandet är utformat med en övergripande hän- visning till de bestämmelser som undantag kan göras från. Lagrådet har ansett att det lagförslag som lämnades i lagrådsremissen var alltför brett utformat och har anfört att lagen bör ges en utformning i enlighet med vad regeringen närmare bedömer kommer att behöva un- Mot bakgrund av detta anser regeringen att det finns skäl att be- gränsa bemyndigandet jämfört med förslaget i lagrådsremissen. Främst är det bestämmelserna i 9 kap. PBL om bygglov, rivningslov och marklov som behöver kunna omfattas av föreskrifter om undantag. Erfarenheterna visar att det ibland uppstod frågor hos byggnadsnämnder m.fl. om hur kraven på bygglov ska förstås, t.ex. i vilka fall som det krävs lov för att använda ett befintligt flerbostadshus som asylboende eller att tillfälligt använda t.ex. en idrottshall som an- I vissa fall sattes det även i fråga om kravet på bygglov är motiverat, t.ex. när det handlar om att etablera en tält- förläggning på statlig mark där det är förhållandevis långt till närmaste Dessa erfarenheter talar för att regeringen bör kunna undanta vissa åtgärder från kraven på bygglov. Till skillnad från förslaget i lagrådsre- anser regeringen att bemyndigandet kan begränsas till att avse bygglovskravet, marklovskravet och rivningslovskravet. omfatta de krav som ska vara uppfyllda för att bygglov ska ges. behöver inte heller omfatta de processuella bestämmelserna kring bygg- De bestämmelser från vilka undantag bör kunna göras är därmed 9 kap. 2 och 10–13 §§ PBL. Därutöver gäller att ett antal bestämmelser i ska tillämpas oavsett om åtgärden är förenad med krav på bygglov eller inte. ler att en åtgärd som avser ett byggnadsverk, en tomt eller en allmän plats ska genomföras så att åtgärden inte strider mot den detaljplan eller de områdesbestämmelser som gäller för området (10 kap. 2 § PBL). brådskande situation kan det vara nödvändigt att vidta åtgärder på mark som är detaljplanelagd och då i strid med detaljplanen. vet tas bort behöver undantag göras även från denna bestämmelse. En annan tänkbar situation är att bemyndigandet utnyttjas på så sätt att bygglovskravet tas bort, men att en anmälningsskyldighet införs för att säkerställa att samtliga byggåtgärder kommer till kommunens kännedom. Det kan då finnas behov av att regeringen meddelar föreskrifter om att vissa åtgärder kan få påbörjas innan har beslutat om startbesked eller slutbesked (10 kap. 3 och 4 §§ PBL). Vidare gäller att byggnader ska utformas och placeras på visst sätt i förhållande till olika allmänna och enskilda intressen (2 kap. PBL). bestämmelser gäller i vissa avseenden oavsett om en byggnad kräver de- taljplan och bygglov eller inte. Den som påverkas av en åtgärd kan därför initiera ett tillsynsärende. Det är tänkbart att regeringen kan ha skäl för att meddela föreskrifter som innebär att kraven helt eller delvis inte be- höver vara uppfyllda. Det bör understrykas att regeringen har möjlighet att undanta delar av bestämmelser. Det kan särskilt bli aktuellt att göra så när det gäller bestämmelser med många olika typer av krav där vissa krav kan vara mindre lämpliga att undanta även för tillfälliga boenden, exempelvis 2 kap. 6 § 2 om skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafikolyckor och andra olyckshändelser. I denna del innebär dock förslaget att undantagsmöjligheterna begränsas till att avse de allmänna intressena. Regeringen anser att 2 kap. 6, 9 och 10 §§ behöver omfattas av bemyndigandet. I lagrådsremissen föreslås att även 8 kap. PBL ska omfattas av bemyndigandet. I sammanhanget kan det noteras att regeringen redan enligt gällande rätt har möjlighet att besluta att vissa krav på utformning och tekniska egenskaper inte behöver uppfyllas vid nybyggnad, ombyggnad eller annan ändring av en byggnad (16 kap. 2 § 5 PBL). En bestämmelse som inte omfattas av befintliga möjligheter till undantag är 8 kap. 9 § PBL om obebyggda tomter. Bestämmelsen ska i skälig utsträckning tillämpas även på bebyggda tomter (8 kap. 10 och 11 §§ PBL). Av bestämmelsen, som i viss utsträckning kan tillämpas oberoende av om en åtgärd är föremål för bygglovsprövning eller inte, följer bl.a. att en tomt ska ordnas så att det finns lämpligt utrymme för exempelvis friyta för parkering, lek och utevistelse. Det är troligt att även sådana krav behöver sättas åt sidan i en extraordinär situation. Den bestämmelsen bör, liksom 10–12 §§ som hänvisar dit, lämpligen omfattas av bemyndigandet. En lång rad remissinstanser argumenterar på detaljnivå för att bemyndigandet i olika delar bör inskränkas på annat sätt jämfört med promemorians förslag. Särskilt argumenterar de olika försvarsmyndigheterna för att kravet på bygglovsprövning inte kan tas bort eftersom det är genom den prövningen som mark- och vattenområden som är av betydelse för totalförsvaret skyddas mot åtgärder som motverkar intresset (jfr 2 kap. 2 § och 9 kap. 31 § PBL och 3 kap. 9 § ).