prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Utredningen föreslår att det i den nya lagen tydliggörs från vilken tid- punkt verkningar på grund av den negativa rättskraften kan uppkomma, dvs. när begränsningar i myndigheternas rätt att ändra sina egna beslut i normalfallet kan inträda. Genom en uttrycklig bestämmelse som klargör att en myndighet alltid kan ändra ett beslut före den tidpunkt då detta genom expediering eller på annat sätt gjorts tillgängligt för någon utom- stående skulle regleringen i och för sig kunna bidra till att skapa ökad kunskap främst bland enskilda om när myndigheternas obegränsade korrigeringsmöjligheter upphör. Någon tvekan om saken hos rätts- tillämparna synes nämligen inte finnas. Som Kammarkollegiet framhåller kan en sådan reglering emellertid ge det felaktiga intrycket att korrigeringsmöjligheterna finns enbart som en följd av den aktuella regleringen. En sådan effekt av den föreslagna bestämmelsen är inte önskvärd. Som Förvaltningsrätten i är inne på kan det också, för både myndigheter och enskilda, framstå som något missvisande att tala om rättelse av ett beslut i ett skede av förfarandet då myndighetens beslut ännu inte föreligger i färdigt och justerat skick. Regeringen konstaterar att frågan om i förfarandet som myndigheternas korrigeringsmöjligheter begränsas inte har gett upphov till några prak- tiska tillämpningsproblem. Den reglering som utredningen föreslår i nu aktuellt hänseende kan inte heller förväntas ha någon direkt inverkan på enskildas möjligheter att förstå förutsättningarna för myndigheternas korrigeringsmöjligheter. Mot den bakgrunden anser regeringen att över- vägande skäl talar mot att i den nya lagen införa en sådan bestämmelse av upplysningskaraktär som utredningen föreslår. 14.4.2Rättelse på grund av skrivfel eller liknande Regeringens förslag: Ett beslut som innehåller en uppenbar felaktig- het till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räknefel eller liknande förbiseende får rättas av den myndighet som har med- delat beslutet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot utredningens anser dock att det i bestämmelsen bör klar- göras att ändringar kan ske även om de är till nackdel för en enskild part. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande regleringen i 26 § FL om rättelse av skrivfel och liknande synes ha fyllt sitt ändamål väl. Enligt regeringens mening bör en reglering som i sak motsvarar den nuvarande tas in i den nya förvaltningslagen. Ett beslut – oavsett vilken typ det gäller – bör således kunna rättas om beslutet innehåller någon uppenbar felaktighet till följd av myndighetens eller någon annans skrivfel, räkne- fel eller liknande förbiseende. Bestämmelsen i den nya förvaltningslagen bör i likhet med motsvarande bestämmelse i nuvarande lag utformas som en fakultativ regel. Det innebär bl.a. att rättelse av bagatellartade fel, t.ex. stavningen av ett namn, i allmänhet kan underlåtas. bör myn- Prop. 2016/17:180 digheten regelmässigt utnyttja befogenheten att rätta ett fel när detta kan förutses ha någon praktisk betydelse för parten. Om parten uttryckligen begär att rättelse ska göras i dessa fall framstår det som naturligt att myn- digheten i normalfallet utnyttjar denna rättelsebefogenhet. Regeringen delar inte universitets uppfattning att det bör tydliggöras att rättelse får göras även om det är till nackdel för en enskild part. En rättelse enligt den nu aktuella bestämmelsen förutsätter i princip att rättelsen inte innebär någon saklig ändring av det tidigare beslutet. Det är i stället fråga om rent formella rättelser. Ett sådant tillägg som uni- versitetet föreslår riskerar därför att bli missvisande. En reglering som motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 26 § FL finns också i förvaltningsprocesslagen, och lagen om domstolsärenden. Regeringens förslag innebär att den praxis som har utvecklats vid rättstillämpningen på samtliga dessa områden kan ge fort- satt vägledning, bl.a. då det gäller att skilja ut rena förbiseendefel från andra typer av fel och att avgöra hur tydlig en felaktighet måste vara för att den ska anses uppenbar. I syfte att språkligt modernisera regleringen föreslår regeringen att uttrycket oriktighet som förekommer i den nuvarande bestämmelsen ersätts av uttrycket felaktighet. Någon ändring i sak är inte avsedd. 14.4.3Befogenheten att ändra ett beslut Regeringens förslag: En myndighet får ändra ett beslut som den har meddelat som första instans om den anser att beslutet är felaktigt på grund av att det har tillkommit nya omständigheter eller av någon annan anledning. Ett beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild part får ändras till den enskildes nackdel bara om 1.det framgår av beslutet eller de föreskrifter som det har grundats på att beslutet under vissa förutsättningar får återkallas, 2.tvingande säkerhetsskäl kräver att beslutet ändras , 3.felaktigheten beror på att parten har lämnat oriktiga eller vilse- ledande uppgifter. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Den stora majoriteten av remissinstanserna har inga invändningar mot utredningens förslag. Bland dem som ställer sig uttryckligen positiva till förslaget finns , Kriminal- vården, , Myndigheten för samhällskydd och bered- skap (MSB) och . MSB betonar dock att en kodifiering av gällande rätt bör motsvara vad som följer av praxis. Livsmedels- verket menar för sin del att det är oklart om regleringen är avsedd att vara uttömmande eller inte. Förvaltningsrätten i , MSB, (), i och menar att det av bestämmelserna uttryckligen bör framgå att ändring kan ske av gynnande beslut när besluten ändras i en för den enskilde positiv 2016/17:180 riktning. CSN anser därutöver att det uttryckligen av lagtexten borde framgå att med oriktiga och vilseledande uppgifter avses även att parten utelämnat relevanta fakta. Liknande synpunkter för även fram. , , kommun, kommun, kommun, och Kommuner och Landsting anser att det bör införas en generell möjlighet att återkalla gynnande förvaltningsbeslut vid väsentligt ändrade för- hållanden. Lantmäteriet anser att det i lagen uttryckligen bör anges att beslut i vissa fall inte kan ändras när hinder mot ny prövning föreligger på grund av att grundsatserna om res judicata enligt ska tillämpas. En analys av möjligheterna att återkalla gynnande beslut om den underliggande lagstiftningen ändras efterfrågas av . Universitet menar vidare att förslaget ger intryck av att uttömmande reglera när undantag från den negativa rättskraften för gynnande beslut kan göras och att förslaget i så fall innebär en förändring av gällande rätt. En sådan förändring kräver enligt ytterligare analys. är uttrycket ”till sin karaktär gynnande” oklart. ställer sig frågande till hur man ska bedöma situationer som kännetecknas av att ett beslut föregåtts av påtryckningar, tvång eller bestickning (jfr SOU 2006:2 gällande medborgarskap). efterfrågar också klargöranden av vad som ska gälla om en special- reglering finns men inte upptar alla de fall som omfattas av utredningens förslag och framhåller att det måste finnas utrymme för utveckling i praxis. Några remissinstanser för därutöver fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning. Skälen för regeringens förslag En enkelt utformad huvudregel om möjligheten att ändra egna beslut Frågan om att i lag mer ingående reglera myndigheternas möjligheter att själva ändra sina beslut övervägdes av . Utredningen lämnade också förslag på en uttömmande reglering (SOU 1983:73 s. 148–161). Förslaget genom- fördes dock inte. Det huvudsakliga skälet till det var att förslaget bedöm- des kunna medföra nackdelar från rättssäkerhetssynpunkt eftersom regleringen enligt departementschefen avsevärt vidgade myndigheternas befogenheter att ändra beslut till den enskildes nackdel (prop. Regeringen anser att det är av största vikt att regleringen om myndigheternas befogenheter att ändra egna beslut utformas så att enskildas berättigade intressen av förutsebarhet värnas. En reglering i lag får inte innebära att det sker en förskjutning av tyngdpunkten i den intresseavvägning som ska göras mellan, å ena sidan, enskildas intresse av att fattade beslut i vissa fall bör vara orubbliga och, å andra sidan, det allmännas intresse av att i vissa fall kunna ändra ett beslut om det i ett enskilt fall visar sig att det finns behov av det. Utgångspunkten bör vara att gällande rättsläge inte ska förändras genom regleringen i den nya Det är också angeläget att regleringen inte blir allt för invecklad och svåröverskådlig. I rättspraxis har rättskraftsfrågor vanligen prövats med utgångspunkt i skilda beslutstyper: avslagsbeslut, förelägganden och förbud, gynnande beslut etc. En reglering som bygger på att kodifiera praxis genom specifika lagbestämmelser för skilda beslutstyper framstår dock enligt regeringens mening som mindre lämplig. En sådan reglering riskerar bl.a. att ge upphov till gränsdragningsproblem och framstår som onödigt invecklad. Liksom utredningen anser regeringen att det finns anledning att i stället eftersträva en så enkel och heltäckande huvudregel som möj- ligt, som kan kompletteras med de undantag som bedöms nödvändiga för att skapa ett balanserat och väl avvägt regelverk. Regeringen delar alltså utredningens uppfattning att det i fråga om sak- liga ändringar av en myndighets egna beslut knappast finns någon anled- ning att behandla avslagsbeslut annorlunda än beslut om förelägganden, t.ex. i form av förbud, och liknande betungande beslut. Oavsett kategori- sering har besluten i praxis behandlats identiskt vad gäller möjligheterna att göra ändring. Det förhållandet att en ny ansökan om samma sak kan prövas på nytt och då leda till att ansökningen vid det senare tillfället beviljas, dvs. att innehållet i det tidigare beslutet om avslag i praktiken ändras i sak, får anses okontroversiellt. Att i stället tvinga en enskild att överklaga ett första beslut om avslag skulle för både den enskilde och det allmänna innebära tidsförlust och ökade kostnader. Ett sådant förfarande står också i motsats till regeringens allmänna strävan att tyngdpunkten i förfarandet ska förskjutas så långt nedåt som möjligt i instansordnings- kedjan med tyngdpunkt på första instans. På samma sätt måste beslut om förelägganden och förbud kunna ändras. Det gäller inte bara i de fall då ett ursprungligt fel kan påvisas utan också då förhållandena har ändrats på ett så avgörande sätt att beslutet blivit verkningslöst eller kan anses innebära det mest rationella sättet att lösa det problem som var anledningen till att beslutet meddelades. Det framstår i detta samman- hang som närmast självklart att en myndighet alltid måste kunna ändra sina beslut om förelägganden i en mildrande riktning. Men även beslut om ändringar i ett föreläggande som innebär skärpningar måste generellt accepteras, om förvaltningen ska kunna arbeta funktionellt och effektivt i enlighet med sitt uppdrag. Detta återspeglas även i praxis och doktrin. Enligt regeringens mening saknas det skäl att nu ändra denna ordning. Det bör dock i sammanhanget uppmärksammas att den begränsning i myndigheternas handlingsfrihet som proportionalitetsprincipen innebär (jfr avsnitt 7.1) bl.a. syftar till att minska risken för att en myndighets ingripanden av olika slag successivt skärps på ett sätt som går längre än vad som är motiverat med hänsyn till ändamålet med åtgärden. Av förvaltningslagens förarbeten framgår vidare att lagstiftaren tidigare bedömt att interna ställningstaganden från det allmännas sida – t.ex. beslut om vägbyggen, inköp, försäljningar och aktieteckning – inte bör vara bindande för framtiden (prop. 1985/86:80 s. 39–40). Detta har ansetts gälla även om beslutet innebär att enskilda personers förvänt- ningar kan komma att gå om intet. Om det har uppkommit civilrättsliga förpliktelser för det allmänna till följd av ett sådant beslut, kan den enskilde kräva kompensation på civilrättsliga grunder för den skada som uppkommit exempelvis till följd av ett avtalsbrott. Men eftersom det i 2016/17:180 dessa fall handlar om ett agerande från det allmännas sida i ett politiskt eller ekonomiskt sammanhang som styrs av en annan typ av lagstiftning än sådana offentligrättsliga normer som ger en enskild rätt till en viss förmån, bör beslutsfattandet i anslutning till sådana avtal eller ensidiga åtaganden inte påverkas av bedömningar i rättskraftsfrågor. När det gäller andra typer av beslut, som från rättskraftssynpunkt ännu inte har prövats i praxis, kan rättsläget inte sägas vara fullt klarlagt. Som utredningen påpekar torde emellertid flertalet av de beslut som fattas inom förvaltningen vara sådana att det finns ett påtagligt behov av flexibilitet och obundenhet vid tidigare ställningstaganden. Den intresse- avvägning som ska göras mellan myndigheternas behov av flexibilitet och enskildas intresse av orubblighet torde därför i typfallet – med undantag främst för beslut som till sin karaktär är gynnande för någon enskild – utfalla till det allmännas fördel. Enligt regeringens uppfattning framstår det mot den bakgrunden som både riskfritt från rättssäkerhets- synpunkt och rationellt ur praktisk synvinkel att i lagen ta in en enkel huvudregel som klargör att en myndighet får ändra ett beslut som den har fattat om den finner att beslutet är felaktigt. Utredningen anser att det inte bör ställas upp några särskilda krav i fråga om själva anledningen till att ett beslut ändras. Regeringen instäm- mer i den bedömningen. Skälet till att en ändring bedöms vara motiverad kan t.ex. vara att myndigheten i ett enskilt fall uppmärksammat ursprung- liga felaktigheter av saklig eller processuell natur. Men skälet kan också vara att det har tillkommit nya omständigheter som kastar nytt ljus över saken och som innebär att den bör bedömas på ett annat sätt . Något krav på att nya omständigheter framkommit som i det enskilda fallet motiverar ett nytt ställningstagande bör dock inte ställas upp. Som utredningen påpekar finns det också en risk för att en detaljerad uppräkning i lagtexten av olika tänkbara skäl för ändring leder till att tillämpningen i praktiken binds vid de särskilt angivna exemplen. Ett beslut bör alltså som regel kunna ändras så snart det av något skäl finns anledning att dra slutsatsen att beslutet är oriktigt. Regeringen ställer sig sammanfattningsvis bakom utredningens förslag att i den nya förvaltningslagen ta in en huvudregel som klargör att en ändring får göras om en myndighet på grund av att nya omständigheter har tillkommit eller av någon annan anledning finner att dess beslut är felaktigt. Tillämpningsområdet för denna reglering bör omfatta endast sådana beslut som fattas av en myndighet som första instans. I den utsträckning en förvaltningsmyndighet fattar ett beslut vid överprövning av en annan myndighets beslut liknar förfarandet i många avseenden det som gäller för överprövning i domstolarna. Domstolarna har ingen all- män befogenhet att ändra sina egna beslut i sak efter att besluten har meddelats. Någon sådan befogenhet bör inte heller regleras för förvalt- ningsmyndigheternas del när det gäller beslut som fattas vid överpröv- ning. En modifierad huvudregel för gynnande förvaltningsbeslut Som framgår ovan (avsnitt 14.1) får enligt fast praxis ett för en enskild part gynnande beslut i ett ärende som gäller rätt till en förmån av person- lig eller ekonomisk art inte utan vidare ändras på så sätt att myndigheten tar ifrån den enskilde förmånen genom ett senare beslut. För en närmare redogörelse för denna praxis, se SOU 2010:29 s. 564–566. Även på unionsrättens område har det genom rättspraxis utvecklats en allmän princip som innebär att den enskilde normalt bör kunna förvänta sig att beslutfattaren inte tar tillbaka vad denne har gett i ett beslut, dvs. att gynnande beslut har en viss grad av stabilitet. Denna unionsrättsliga princip om berättigade förväntningar torde ligga väl i linje med den svenska ordningen när det gäller gynnande besluts negativa rättskraft. Det är enligt regeringen angeläget att regleringen om myndigheternas befogenheter att ändra egna beslut utformas så att gällande ordning när det gäller gynnande besluts rättskraft bevaras. Det är därför nödvändigt att begränsa räckvidden av den ovan föreslagna huvudregeln för de gynnande besluten. Frågan är då vilka beslut som kan karaktäriseras som gynnande i aktuellt hänseende. De gynnande beslut som avses är sådana beslut som ger enskilda rätt till en förmån av något slag. Med anledning av Lagrådets synpunkter vill regeringen förtydliga att det t.ex. kan handla om beslut att bevilja ett sökt tillstånd (exempelvis ett bygglov) eller ett ekonomiskt bistånd (exempelvis en rätt till föräldrapenning). Ett beslut om betyg är ett annat exempel på beslut som i grunden kan sägas vara gynnande för den enskilde. Till gruppen gynnande beslut kan man också hänföra exempelvis ett beslut om att bevilja en begärd registrering (t.ex. rätt till ett varumärke eller patent). Ofta kan förmånen vara av personlig eller ekonomisk art men detta är inte avgörande för att en förmån ska karaktäriseras som gynnande. Det som är kännetecknande för ett gynnande beslut är att det i grunden innefattar en förmån som den enskilde har begärt eller annars har rätt till. Dessa beslut ska jämföras med sådana beslut som i grunden förpliktar den enskilde att handla eller avhålla sig från att handla på visst sätt och därför kan karaktäriseras som betungande. Ett beslut som ersätter ett sådant betungande beslut och som innebär att den enskilde blir mer förmånligt behandlad än tidigare, t.ex. genom att omfattningen av ett förpliktande föreläggande begränsas i enlighet med en begäran från den enskilde, kan i och för sig uppfattas som positivt ur den enskildes synvinkel. Detta förändrar dock inte beslutets i grunden ingripande karaktär. Ett sådant beslut kan för övrigt också skärpas på nytt, om omständigheterna kräver det. Det är med andra ord inte ett visst besluts verkningar för den enskilde som står i fokus, utan beslutets karaktär. För att avgränsa tillämpningsområdet för undantagsbestämmelsen förefaller det lämpligt, som utredningen föreslår, att i lagtexten ange att det ska vara fråga om sådana beslut som ”till sin karaktär är gynnande för någon enskild”. Till skillnad från anser regeringen att en sådan beskrivning blir tillräckligt tydlig för att klargöra bestämmelsens tillämpningsområde. Undantag från principen om gynnande besluts orubblighet Av redogörelsen för praxis i avsnitt 14.1 framgår att principen om gynnande besluts orubblighet inte gäller undantagslöst. Det finns situationer då den enskildes intresse av stabilitet måste vika för andra, motstående intressen. I den mån det är möjligt att formulera klara och generella normer utifrån praxis avseende dessa situationer, bör dessa 2016/17:180 normer komma till uttryck i den nya förvaltningslagen. utredningen anser regeringen att bestämmelserna i den nya lagen bör utformas så enkelt och lättillgängligt som möjligt. omfatta de allmängiltiga undantagsfallen. Frågor om behovet av undan- tag på grund av hänsynstaganden som kan vara motiverade enbart i snävt avgränsade fall bör lämpligen övervägas i speciallagstiftning och således inte resultera i en särskild reglering i den nya förvaltningslagen. Regeringen konstaterar inledningsvis att ett antal remissinstanser vänder sig mot utredningens bedömning att det saknas behov av att i lagtexten särskilt markera att en myndighet alltid kan ändra ett gynnande beslut i en för den enskilde positiv riktning. Förvaltningsrätten i , MSB, CSN, i och att det finns ett klart behov av att tydlig- Att en ändring av ett gynnande beslut, som innebär att en given förmån utvidgas och därmed blir än mer förmånlig för den enskilde, är tillåten enligt gällande ordning råder det inget tvivel om. Regeringen anser att det finns skäl att i lagtexten markera att de bestämmelser som reglerar tillåtna avsteg från orubblighetsprincipen bara tar sikte på ändringsbeslut som är till nackdel för den enskilde. sättet tydliggörs att någon ändring av gällande ordning inte är avsedd i Det innebär alltså att en ändring som görs i gynnande riktning följer den föreslagna huvudregeln. Det finns vidare i vissa fall ett behov av att kunna ändra gynnande beslut som kan sägas få negativa verkningar för den enskilde. dels i vissa situationer när viktiga allmänintressen måste ges företräde framför den enskildes intresse av orubblighet, dels i vissa situationer när den enskilde av olika anledningar inte rimligen bör kunna hävda några En första situation som bör omfattas av undantagsregleringen är sådana fall där tvingande säkerhetsskäl kräver att ett beslut ändras. eras undantaget av viktiga allmänna intressen. eller djurs liv och hälsa är exempel på omständigheter som traditionellt anses kunna motivera att en myndighet ändrar ett gynnande beslut. Omsorgen om egendom är ett ytterligare exempel på en omständighet som kan motivera en tillämpning av detta undantag. är att allvarliga störningar i form av bränder eller explosioner skulle upp- komma om beslutet inte ändras. För att inte onödigt styra rättstillämp- ningen bör lagtexten inte innehålla någon exemplifierande uppräkning av vad som avses med tvingande säkerhetsskäl. Däremot bör det i bestäm- melsen tydligt markeras att dessa säkerhetsskäl ska vara sådana att de kräver en omedelbar ändring. Sådana fall där det visserligen är nöd- vändigt att ett beslut ändras men att detta gäller på lång sikt bör inte omfattas av undantaget. Dessa kan i stället normalt sett åtgärdas genom en ändrad reglering. En andra situation som bör omfattas av undantagsregleringen är sådana fall där det från början har stått klart för den enskilde att myndigheten kan komma att ändra sitt beslut om myndigheten anser att det finns skäl Det är fallet t.ex. när det finns ett tydligt återkallelseförbehåll knutet till beslutet. Bestämmelser om sådana återkallelseförbehåll bör i första hand tas in i de föreskrifter som beslutet grundas på. skäl bör en upplysning om innehållet i dessa föreskrifter lämpligen tas in i beslutet i det enskilda ärendet. En särskild fråga är hur precisa före- skrifter om sådana återkallelseförbehåll rimligen måste vara för att upp- fylla rättssäkerhetens krav. Enligt regeringens mening bör det normalt sett krävas mer än att det endast allmänt eller indirekt anges att t.ex. gynnande beslut om beviljande av fortlöpande förmåner bör kunna ändras. Mot den bakgrunden ställer sig regeringen avvisande till förslaget från flera kommuner, Kommuner och Landsting och att införa en särskild bestämmelse som ger stöd för ändring av ett gynnande beslut vid ”väsentligt ändrade förhållanden”, t.ex. när förutsättningarna i efterhand ändras för beviljade förmåner som lämnas fortlöpande enligt ett beslut utan någon angiven tidsbegränsning. En generellt tillämplig undantagsbestämmelse av sådant slag skulle innebära att de nuvarande enligt praxis generella undantagsmöjligheterna ut- vidgades i betydande mån på ett sätt som kan ifrågasättas från rätts- säkerhetssynpunkt. Enligt regeringens uppfattning bör frågan om möjlig- heten att återkalla eller på annat sätt i en för den enskilde negativ riktning ändra ett tidigare beslut i dessa fall i stället vid behov lösas genom föreskrifter i specialförfattning. Något krav på att tillämpningsområdet för sådana föreskrifter måste vara begränsat till att avse varje enskild typ av förmån bör inte ställas upp. I normalfallet bör det räcka med en mera generell bestämmelse som avser hela eller delar av författningens tillämpningsområde. Av allmänna förvaltningsrättsliga principer följer också att ett åter- kallelseförbehåll i vissa fall kan tas in i ett förvaltningsbeslut. Ett sådant förfarande är visserligen mindre vanligt, men bestämmelserna i den nya förvaltningslagen bör inte utesluta en sådan möjlighet.