prop · H403200 · 2017-06-01 00:00:00 — utsträckning dessa uppgifter behövs för en liten miljökonsekvensbeskriv- ning måste dock avgöras från fall till fall och det är därför inte, enligt regeringens bedömning, möjligt att närmare precisera de formella kra- En bedömning av omfattningen måste naturligtvis göras utifrån de materiella krav som en verksamhetsutövare har att uppfylla för att till- stånd ska kunna meddelas för verksamheten. som har bevisbördan för att dessa krav är uppfyllda och det ligger därför i verksamhetsutövarens intresse att ta fram ett underlag som lever upp till Prop. 2016/17:200 beviskraven. Flera remissinstanser har framfört att förslaget i promemo- rian kommer medföra att i stort sett samma krav ställs oavsett om verk- samheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Det är regeringens ambition att skillnaden i kravnivå mellan en liten och en stor miljökonsekvensbeskrivning ska ge utslag i tillämpningen på så sätt att innehållet i en liten miljökonsekvensbeskrivning generellt sett ges en mer begränsad omfattning jämfört med en stor miljökonsekvensbeskriv- ning. Regeringen har därför för avsikt att noga följa utvecklingen av detta och vid behov utreda och föreslå ytterligare åtgärder. För verksamheter som inte kan antas medföra en betydande miljöpå- verkan bedömer regeringen att det saknas anledning att ställa krav på att prövningsmyndigheten i ett särskilt beslut eller i samband med målets avgörande ska uttala sig särskilt i frågan om miljökonsekvensbeskriv- ningen lever upp till de formella kraven, se avsnitt 10.1 och avsnitt 10.7.7. Det kan antas att kravet på ett formellt godkännande har bidragit till att överflödig information har inkluderats i miljökonsekvensbe- skrivningar i syfte att minska risken för att prövningsmyndigheten under- känner miljökonsekvensbeskrivningen. Borttagandet av krav på formellt godkännande bedöms kunna bidra till att innehållet i en liten miljökonse- kvensbeskrivning renodlas till det som behövs för att kunna bedöma de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas med- föra. Krav på innehåll i en liten miljökonsekvensbeskrivning i fråga om påverkan på Natura 2000-område Förslaget i promemorian innebär, precis som Kammarkollegiet har upp- märksammat, att det förenklade underlaget inte behöver innehålla de uppgifter som behövs för en s.k. Natura 2000-prövning enligt 7 kap. 28 b och 29 §§ . Promemorian innehåller ingen motivering i fråga om denna ändring i förhållande till vad som gäller enligt nuvarande be- stämmelser. Det nuvarande kravet på underlag i fråga om påverkan på s.k. Natura 2000-områden är nödvändigt för ett korrekt genomförande av det s.k. art- och habitatdirektivet (Rådets direktiv /43/EEG av om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) och kravet bör därför kvarstå. 11 Följdändringar i sektorslagstiftning Regeringens förslag: Bestämmelser i andra lagar om att 6 kap. ska tillämpas ska uppdateras med hänvisningar som är anpassade till det nya 6 kap. . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig är positiva till eller har inte några synpunkter på att hänvis- ningarna i sektorslagar till 6 kap. uppdateras. 2016/17:200 anser att hänvisningar från övriga lagar till 6 kap. även bör innehålla en hänvisning till den föreslagna syftes- bestämmelsen. bedömer att detta skulle underlätta för- ståelsen för regelverket och främja en ändamålsenlig tillämpning. anför att inga följdändringar i strålskydds- lagen (1988:220) föreslås vilket borde vara nödvändigt. Skälen för regeringens förslag: Det finns fortfarande skäl att i sek- torslagarna göra hänvisningar till 6 kap. så att samma regler i så stor utsträckning som möjligt tillämpas. Det ingår inte i nuvarande lagstift- ningsärende att ompröva de tidigare överväganden som gjorts i fråga om i vilken utsträckning hela eller i vart fall delar av 6 kap. ska tillämpas. Det innebär att ändringarna i sektorslagarna i huvudsak kommer att inne- bära att nuvarande hänvisningar uppdateras och anpassas till det nya regelverket. I avsnitt 12 redogörs för förslag till ändringar i väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, ellagen (1997:857), minerallagen (1991:45) och (2010:900). anser att hänvisningar från sektorslagarna till 6 kap. bör innehålla en hänvisning till syftesbestämmelsen. Det är givetvis av stor vikt att de miljöbedömningar som görs i samband med prövning enligt någon av sektorslagarna också bidrar till att syftet med miljöbedömningen uppnås. Regeringen bedömer dock att en uttrycklig hänvisning till syftesbestämmelsen i 6 kap. inte är nödvän- dig för att den ska anses tillämplig även vid prövning enligt någon av sektorslagarna. I flera sektorslagar finns en bestämmelse om att en miljökonsekvens- beskrivning ska ingå i en ansökan. Det finns fortfarande anledning att ha kvar sådana bestämmelser eftersom det inte finns någon bestämmelse i 6 kap. om vad en ansökan ska innehålla. I den mån ansökans innehåll regleras på förordningsnivå passar en sådan bestämmelse bäst i anslutning till bestämmelse i förordning. Regeringen har för avsikt att meddela föreskrift om ansökans innehåll i det avseendet i den mån det behövs. Som har anfört kan det finnas anledning att överväga om strålskyddslagen bör anpassas till det nya 6 kap. miljö- balken. I pågår en översyn av strålskyddslagen. Frågan kommer att behandlas i det ärendet. Lagrådet har angett att kopplingen mellan och sektors- lagarna är svår att överblicka och har i det avseendet hänvisat till Lag- rådets yttrande i prop. 1997/98:90 s. 500 f. Regeringen har tidigare be- mött Lagrådets synpunkt i detta avseende, se prop. 1997/98:90 s. 151. Lagrådets yttrande i detta lagstiftningsärende föranleder inte regeringen att göra en annan bedömning än den som då gjordes. 12 Andra ändringar i sektorslagar 12.1Väglagen, lagen om byggande av järnväg och ellagen Regeringens förslag: Om den som avser att bygga en väg eller en järnväg begär det, ska redovisa sin bedömning i frågan om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. redovisning ska inte vara bindande. Om en väg- eller järnvägsplan avser ett projekt som kan antas med- föra en betydande miljöpåverkan, ska en identifiering, beskrivning och samlad bedömning av miljöeffekterna göras när frågan om att fast- ställa planen avgörs. Detta ska göras med hänsyn till innehållet i mil- jökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram under hand- läggningen av ärendet. Regeringen ska inte längre ha ett normgivningsbemyndigande i ella- gen om att meddela föreskrifter om undantag från kravet på miljö- konsekvensbeskrivning för verksamheter vars miljöpåverkan kan an- tas vara mindre betydande. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som uttalar sig i fråga om ändringarna i väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg och ellagen (1997:857) är en övervägande majoritet positiva till eller har inte några synpunkter på förslagen som gäller dessa lagar. och anser att länsstyrelseprövning rö- rande betydande miljöpåverkan inte ska krävas i de fall verksamhets- utövaren, i det här fallet , anser att en betydande miljöpåver- kan kan antas eller i de fall frågan om betydande miljöpåverkan har reg- lerats i föreskrifter som regeringen har meddelat. och föreslår därför en ändring med den innebörden i väglagen respektive lagen om byggande av järnväg. bedömer att en sådan ändring skulle leda till avsevärda tidsbesparingar i många infra- strukturprojekt. anser att förslaget i 6 kap. om samråds- underlag, samrådsredogörelse och motiverat beslut om betydande miljö- påverkan bör gälla även vid planläggning av väg och järnväg. anser att det kan komma att uppstå otydligheter i vad som gäller, om det finns olikheter mellan regler och uttryck i och väglagen respektive lagen om byggande av järnväg. nämner som exempel att det i väglagen saknas en hänvisning till syftesbestäm- melsen i det nya 6 kap. . anser att syftesbestäm- melsen är en viktig grund för miljöbedömningen och det är viktigt att den även gäller för väg- och järnvägsprojekt. anser att det är för sent att identifiera och beskriva miljö- effekterna under fastställelseprövningen och därför anser att 2016/17:200 bestämmelsen om en motiverad slutsats endast bör innefatta krav på en samlad bedömning av miljöeffekterna. påpekar att en samrådsredogörelse alltid tas fram som ett underlag till väg- och järnvägsplanen. tolkning av är att den även fortsättningsvis kan omfatta alla frågor inklusive miljö. Skälen för regeringens förslag roll vid avgränsningen av en miljökonsekvensbeskrivning Av artikel 5.2 i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet framgår att den ansvariga myndigheten ska, om exploatören så begär, avge ett yttrande om hur omfattande och detaljerad den information ska vara som exploatören ska lämna i miljökonsekvensbeskrivningen. Av nuvarande 14 b § tredje stycket väglagen och 2 kap. 2 § tredje stycket lagen om byggande av järnväg följer att under sam- rådet ska verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den inriktning och omfattning som behövs för prövningen. Vad som avses med ordet in- riktning i nuvarande bestämmelse och hur inriktning skiljer sig från om- fattning i sammanhanget är inte helt tydligt med dagens bestämmelse. Det är angeläget att ta ställning till såväl vilka frågor som är relevanta ur miljösynpunkt som hur detaljerad informationen ska vara för att möjlig- göra både adekvat fokus och fördjupning. I syfte att få en reglering som bättre stämmer överens med direktivet bör ordet detaljeringsgrad använ- das i den svenska bestämmelsen. Ändringen är framförallt av språklig karaktär, någon ändring i sak är inte avsedd. För att tydligare genomföra artikel 5.2 i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet bör det vidare framgå av lagtexten att länsstyrel- sen på begäran ska lämna råd om miljökonsekvensbeskrivningens om- fattning och detaljeringsgrad. Även om en sådan begäran inte görs bör naturligtvis i enlighet med det som redan gäller verka för att miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för prövningen. ska kunna redovisa efterfrå- gade bedömningar både muntligen och skriftligen. Det följer av allmänna förvaltningsrättsliga krav att frågor ska besvaras . Att de råd som ger inte är bindande kan anses som själv- klart, men bör för tydlighetens skull ändå anges särskilt. Även om läns- styrelsens besked, när ett sådant har begärts, inte är bindande är det viktigt att har en aktiv roll i syfte att verka för att den som avser att bygga vägen eller järnvägen tar fram en miljökonsekvens- beskrivning som utgör ett bra beslutsunderlag. Det är dock alltid den som avser att bygga vägen eller järnvägen som ansvarar för miljökonsekvens- beskrivningens innehåll. En miljökonsekvensbeskrivning som inte upp- fyller kraven enligt 6 kap. kan inte, i ett senare skede av processen, godkännas av berörda länsstyrelser vid prövningen enligt 16 § tredje stycket eller 16 b § andra stycket väglagen. Miljökonsekvensbeskrivningens innehåll i fråga om vägprojekt En miljökonsekvensbeskrivning enligt 6 kap. ska enligt för- slaget innehålla bl.a. en redogörelse för de samråd som har skett och vad som har kommit fram i samråden, se avsnitt 10.7.5. pekat att en samrådsredogörelse alltid tas fram som ett underlag till väg- och järnvägsplanen. Detta följer av 16 a § tredje stycket 2 väglagen och 2 kap. 9 § tredje stycket 2 lagen om byggande av järnväg. En samråds- redogörelse som tas fram enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg ska bl.a. innefatta sådana uppgifter som krävs för att uppfylla kraven på en samrådsredogörelse enligt 6 kap. . Även om en sådan samrådsredogörelse inte uttalat fogas till miljökonsekvensbeskriv- ning i ett ärende så är det en del av det underlag som ska fogas till planen och kan därmed ses som en del av eller som ett komplement till miljö- konsekvensbeskrivningen. Motiverad slutsats om betydande miljöeffekter En central del i en miljöbedömning är framtagandet av en miljökonse- kvensbeskrivning. En miljökonsekvensbeskrivning ska bl.a. innehålla en identifiering, beskrivning och bedömning av de miljöeffekter som verk- samheten eller åtgärden kan antas medföra. Den som ska genomföra det enskilda projektet ansvarar för den information och den bedömning som framgår av miljökonsekvensbeskrivningen. Synpunkter på miljökonse- kvensbeskrivningens innehåll och de bedömningar som framgår av den kan framkomma i samband med att samråd sker i fråga om dess innehåll. Det är därför viktigt att den som prövar frågan om ett projekts tillåtlighet gör det med hänsyn till miljökonsekvensbeskrivningen och de synpunk- ter som kommit fram i fråga om dess innehåll. En bestämmelse om detta återfinns i artikel 8 i MKB-direktivet. Bestämmelsen genomförs bl.a. i 18 § tredje stycket väglagen och i 2 kap. 15 § lagen om byggande av järnväg. Av artikel iv och 8a.1 a i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet följer att ett beslut om att bevilja tillstånd ska inne- hålla en motiverad slutsats om projektets betydande miljöeffekter. Enligt praxis ska den behöriga miljömyndigheten genomföra det som följer av artikel 3 i MKB-direktivet, dvs. identifiera, beskriva och bedöma de direkta och indirekta betydande miljöeffekterna av ett projekt (se dom i mål kommissionen mot , C-50/09, EU:C:2011:109). Ändringsdirektivets krav på motiverad slut- sats i samband med att tillståndsfrågan avgörs ska ses i ljuset av EU- domstolens praxis i detta avseende och är på så vis en kodifiering av vad som redan gäller enligt domstolens praxis. I väglagen saknas en bestäm- melse som tydligt genomför skyldigheten för prövningsmyndigheten att identifiera, beskriva och bedöma miljöeffekterna. har invänt att det är för sent att identifiera och beskriva miljökonsekvenserna under fastställelseprövningen och att bestämmelsen om en motiverad slutsats endast bör innefatta krav på en samlad bedömning av miljöeffekterna. Regeringen understryker i det sammanhanget att en sådan identifiering och beskrivning även ska framgå av miljökonsekvensbeskrivningen och att roll i samband med fastställelseprövningen således är att, i ljuset av de synpunkter som inkommit och det som i övrigt fram- kommit under handläggningen, bedöma om den identifiering och besk- rivning som redan gjorts är alltjämt gångbar. Svenska förvaltningsmyndigheter har en skyldighet att motivera sina beslut utifrån de materiella bestämmelser som är tillämpliga i ärendet. Allmänna bestämmelser om krav på motivering av beslut finns i 20 § förvaltningslagen (1986:223). Om den materiella rätt som är tillämplig i ett ärende innebär att prövningsmyndigheten måste ta ställning till miljö- effekterna av ett visst projekt bör direktivets krav på motiverad slutsats vara uppfyllt. Vid prövning enligt väglagen eller lagen om byggande av järnväg tillämpas 2 4 kap. och 5 kap. 3 § . Andra bestäm- melser som är relevanta i sammanhanget och som ska tillämpas vid den aktuella prövningen är 13 och 14 §§ väglagen respektive 4 och 5 §§ la- gen om byggande av järnväg. Dessa bestämmelser innebär att en väg eller järnväg som byggs ska ges ett sådant läge och utformas så att ända- målet med vägen eller järnvägen uppnås med minsta intrång och olägen- het utan oskälig kostnad. Hänsyn ska tas till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärden. Vidare får en väg eller en järnväg inte byggas på ett sätt som motverkar syftet med områdesskyddsbestämmel- ser. har således att ta ställning till om de angivna miljökra- ven är uppfyllda när frågan om att fastställa vägplanen eller järnvägs- planen prövas. Beslutet i fråga om planen kan fastställas eller inte ska således bl.a. motiveras utifrån dessa krav. Direktivets krav på en motive- rad slutsats bör därför i stor utsträckning vara uppfyllt. För ett tydligt genomförande av direktivet bör det dock införas ett krav i väglagen och lagen om byggande av järnväg som motsvarar kravet om en motiverad slutsats i MKB-direktivet i dess lydelse enligt ändringsdirektivet. Det är viktigt att i sammanhanget understryka att en sådan slutsats även ska framgå av miljökonsekvensbeskrivningen och uppgift är således att ta ställning till om det som framgår av miljökonsekvensbe- skrivningen angående betydande miljöeffekter är korrekt eller om det finns anledning att göra en annan bedömning. Slutsatserna i detta av- seende ska redovisas i beslutet som rör fastställandet av planen. I 2 kap. 8 b § och § tredje stycket ellagen finns bemyndiganden för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från kravet på miljökon- sekvensbeskrivning för anläggningar vars miljöpåverkan kan antas bli mindre betydande. Motsvarande bemyndigande i enligt för- slaget återfinns i 6 kap. 21 § och innebär ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om att vissa slag av verksamheter och åtgärder inte ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Även sådana anläggningar som avses i ellagen innefattas i det som i 6 kap. kallas verksamheter och bemyndigandet är därför tillämpligt även i dessa fall. Det bedöms därför inte finnas ett behov av särskilda bemyndiganden i ellagen och bestämmelserna kan därför utgå. och har angett att de anser att ytterligare ändringar i väglagen och lagen om byggande av järnväg, utöver de som föreslås i promemorian, är önskvärda. Överväganden om ändringar, ut- över de som behövs för att genomföra ändringsdirektivet görs dock inte inom ramen för detta lagstiftningsärende. har anfört att förslaget i 6 kap. om samrådsunderlag, samrådsredogörelse och motiverat beslut om betydande miljöpåverkan bör gälla även vid planläggning av väg och järnväg. Bestämmelser med den innebörden Prop. 2016/17:200 finns eller föreslås i väglagen och i den mån bestämmelser i det avseen- det saknas för att genomföra krav i ändringsdirektivet har regeringen möjlighet att meddela föreskrifter om det. Regeringens förslag: Bestämmelserna i 6 kap. om spe- cifik miljöbedömning, information och samordning ska tillämpas i ärenden om beviljande av koncession enligt minerallagen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. geringens förslag skiljer sig från promemorians på så sätt att ett förenklat underlag (en liten miljökonsekvensbeskrivning enligt förslaget i proposi- tionen) aldrig kan bli aktuellt i samband med ärenden om beviljande av koncession och därmed krävs inte heller en undersökning i frågan om verksamheten kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som uttalar sig i fråga om ändringarna i minerallagen (1991:45) är en övervägande majoritet posi- tiva till eller har inte några synpunkter på förslagen som gäller den lagen. , Innovations- och kemiindustrierna, Skogsindu- strierna och Hamnar avstyrker förslaget och anser att det inte finns någon anledning att tynga koncessionsprövningen med ytterligare moment, särskilt med hänsyn till att ingen ny brytning kan komma till stånd utan tillstånd enligt . är positivt till förslaget att 6 kap. ska tillämpas fullt ut vid prövning av bearbetningskoncession men anser inte att det bör finnas en möjlighet för undantag från kraven på en prak- geologiska undersökning anser att en an- sökan om bearbetningskoncession alltid ska förenas med en miljökonse- kvensbeskrivning och att utgångspunkten bör vara att en verksamhet som förutsätter bearbetningskoncession alltid ska antas medföra en betydande , mineral- och metallproducenter i (Svemin) anser att det av förslaget behöver framgå att miljöbedömningen ska avgränsas till vad som är relevant för koncessionsärendet, dvs. prövningen av 3 och 4 kap. . Skälen för regeringens förslag: I 4 kap. 2 § minerallagen anges att i ärenden om beviljande av koncession ska en miljökonsekvensbeskriv- ning fogas till ansökan. Vidare anges att när det gäller förfarandet, kra- ven på miljökonsekvensbeskrivningar samt planer och planerings- underlag ska 6 kap. 3 och 7 §§, 8 § första stycket, 9, 10, 19 och 20 §§ Det är således inte alla förfarandebestämmelser som är tillämpliga i dessa ärenden. De bestämmelser som rör samråd som ska genomföras innan en miljökonsekvensbeskrivning ska tas fram är inte tillämpliga, och inte heller den bestämmelse som rör beslut i fråga om en verksamhet eller åtgärd kan antas medföra en bety- I förarbeten till bestämmelsen motiveras det be- gränsade tillämpningsområdet med att anläggningar för provbrytning och bearbetning ska tillståndsprövas även enligt balken och därför finns det 2016/17:200 inte skäl att ha samma utförliga regler om förfarandet i minerallagen (se prop. 1997/98:90 s. 217). I vilken utsträckning en sådan begränsad tillämpning av förfarandereglerna är förenlig med MKB-direktivet har inte tidigare behandlats i förarbeten till bestämmelserna i minerallagen. Inom ramen för prövningen enligt 3 och 4 kap. ställs olika intressen i många fall mot varandra. Prövning av frågor om markanvänd- ning är därför ofta komplexa och kräver i många fall ett omfattande underlag. Detta kan leda till omfattande skriftväxling och överklaganden av beslut. Som nämnts ovan är samrådsreglerna i 6 kap. inte tillämpliga i samband med ärenden om beviljande av koncession. På samma sätt som inom ramen för miljötillståndsprocessen kan ett väl ge- nomfört förarbete innan en ansökan ges in skapa goda förutsättningar för hög kvalitet i prövningen och ett bättre underlag som en tydlig process också underlättar för allmänheten att tillvarata sitt intresse av in- syn och delaktighet. Det är även viktigt att framhålla att ett väl genomfört samråd minskar risken för senare krav på kompletteringar och för över- klaganden. Oavsett MKB-direktivets eventuella tillämplighet för pröv- ning av beviljande av koncession talar därför dessa omständigheter för att bestämmelserna i 6 kap. om specifika miljöbedömningar ska tillämpas vid prövning av beviljande av koncession. Promemorian föreslår att ett förenklat underlag (liten miljökonsekvensbeskrivning enligt förslaget i propositionen) ska tas fram i ett ärende om beviljande av koncession enligt minerallagen om i en undersökning enligt det föreslagna 6 kap. kommer fram till att verksam- heten inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringen bedömer att de verksamheter som kan bli aktuella för en koncessionsan- sökan enligt minerallagen är av sådan karaktär att en betydande miljöpå- verkan alltid kan antas. Därför bör det inte öppnas upp för en möjlighet att ta fram en liten miljökonsekvensbeskrivning. Regeringens förslag: ändras så att de krav som ställs i planprocessen när det gäller samråd i fråga om översiktsplaner och detaljplaner uppfyller även kraven på samråd inom ramen för När det gäller samråd med andra myndigheter som på grund av sitt särskilda miljöansvar kan antas bli berörda av planen eller programmet, ska kommunen dock i fråga om statliga myndigheter enbart samråda med . Om kommunen bedömer att en sådan strategisk miljöbedömning som avses i inte ska göras, ska skälen för den bedöm- ningen anges i översiktsplanen eller, när det rör sig om en detaljplan, i Granskningstiden för ett detaljplaneförslag som avser en plan som kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska vara minst . Om planen omfattas av krav på strategisk miljöbedömning, ska kommunen i översiktsplanen respektive detaljplanens planbeskrivning redovisa bl.a. hur miljöaspekterna har integrerats i planen. detaljplaner där planområdet får tas i anspråk för vissa ändamål ska en identifiering, beskrivning och slutlig och samlad bedömning av miljö- effekterna med hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och det som har kommit fram i ärendet göras i planbeskrivningen. Regler om gränsöverskridande samråd om detaljplaner förs ut ur Promemorians förslag innehåller inte förslag till nya bestämmelser som anger hur bestämmelserna om undersökning och strategisk miljöbe- dömning ska tillämpas i planprocessen.