prop · H50318 · 2017-09-22 00:00:00 — inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd, att det införs bestämmelser om att ett visst material ska användas för att bedöma elevernas kunskapsutveckling, att personal med specialpedagogisk kompetens ska vara delaktig i stödarbetet och att stödinsatser behöver sättas in om det finns tecken på att det behövs. Materialet blir också ett stöd för förskollärare och lärare att göra likvärdiga bedömningar avseende sambandet mellan undervisningens utformning och elevernas kunskapsutveckling. Åtgärdsgarantin säkerställer att eleverna får tillgång till personal med specialpedagogisk kompetens … Regeringen kommer senare att närmare utveckla vad en åtgärdsgaranti ska innehålla (se avsnitt 6.2–6.4). anser att arbetet med åtgärdsgarantin i första hand bör hanteras av utbildade speciallärare i de fall som processen om särskilt stöd blir aktuell. Enligt skollagen är det förskolläraren eller läraren som är ansvarig för den undervisning han eller hon bedriver. Det finns dock skäl att redan här lyfta fram att ett centralt moment i utredningens förslag är att ansvarig förskollärare eller lärare ska vara skyldig att i vissa situationer samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Det övergripande syftet med förslaget är att försöka omdirigera specialpedagogiska resurser från de högre årskurserna till förskoleklassen och de lägre årskurserna. Flera remissinstanser, däribland , kommun och delar utredningens uppfattning om behovet av att försöka uppnå en sådan förskjutning och det finns enligt regeringen dubbla syften med en sådan förskjutning. För det första är syftet att användandet av personal med specialpedagogisk kompetens i förskoleklassen och de lägre årskurserna kan bidra till att stödinsatserna blir bättre utformade. För det andra kan personal med specialpedagogisk kompetens också bidra till att fler elever som har behov av stödinsatser uppmärksammas. Med hjälp av personal med specialpedagogisk kompetens kan ansvarig förskollärare eller lärare få stöd när det gäller att exempelvis avgöra om de behov som en elev har är sådana som tillgodoses inom ramen för den ordinarie undervisningen eller om eleven har ett behov av särskilda stödinsatser för att nå de kunskapskrav som ska uppnås. Avsikten är att på så sätt komma till rätta med de problem som Skolinspektionen har noterat i sina rapporter. efterlyser att det införs krav på att samtliga huvudmän ska ha kunskap om och tillgång till adekvata insatser. Förbundet framhåller även att avsaknaden av tidiga insatser beror på bristande mandat i lärares bedömning av nödvändiga åtgärder. Regeringen konstaterar att det enligt 2 kap. 8 § skollagen är huvudmannen som ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i bl.a. skollagen. Åtgärdsgarantin innebär bl.a. att det införs explicita bestämmelser i skollagen om att förskollärare och lärare behöver vidta vissa åtgärder i syfte att upptäcka vilka elever som behöver stöd för att kunna lära sig läsa, skriva och räkna. Det är dock huvudmannen som har det yttersta ansvaret för att åtgärdsgarantin förverkligas, dvs. att förskollärarna, lärarna och övrig personal ges förutsättningar att utföra sitt arbete och att eleverna får adekvata insatser när så behövs. I huvudmannens ansvar enligt 2 kap. 8 § skollagen för att utbildningen genomförs i enlighet med gällande regelverk ligger naturligtvis också att huvudmannen måste hålla sig informerad om regelverket. Ett införande av en åtgärdsgaranti i skollagen innebär således ett tydligare krav på huvudmannen och stärker lärarnas mandat när det gäller att sätta in adekvata stödinsatser i rätt tid. I likhet med anser regeringen vidare att det finns ett fortsatt behov av specialpedagogiska insatser även för elever i skolans senare år. För att bland annat öka antalet speciallärare och specialpedagoger satsar regeringen på förstärkningar i elevhälsan. Dessa förstärkningar beskrivs i avsnitt 6.3. … och därmed får mer likvärdiga förutsättningar för sin kunskapsutveckling … Det finns, som har poängterat, skäl att betona vikten av att tidigt identifiera elever i behov av stödinsatser och planera för dessa för att skapa en likvärdig utbildning. Målet för utbildningen på grundskolenivå är att den ska vara av hög och likvärdig kvalitet. En grundläggande princip är att alla elever ska få växa och utvecklas i skolan till att bli de individer de vill vara. Utan tidiga insatser kan skillnader som har sitt ursprung i skilda uppväxtförhållanden växa och leda till framtida ojämlikheter i möjligheter till arbete och inkomst, men även när det gäller möjligheten att delta aktivt i samhälls- och föreningsliv. Att elevernas socioekonomiska bakgrund har betydelse för deras skolresultat har även uppmärksammats i TIMSS 2015 och 2015. Det är därför enligt regeringen av vikt att genomföra förändringar i syfte att minska betydelsen av sådana skillnader och skapa en mer likvärdig skola. Utredningens förslag innebär att elever i olika skolor i olika delar av landet i högre grad får likvärdiga förutsättningar när det gäller bedömningen av när extra anpassningar eller särskilt stöd bör sättas in. Bestämmelserna kommer därutöver att få betydelse för planering och utvärdering av de stödinsatser som genomförs. Föräldraalliansen framhåller att åtgärdsgarantin är ett steg i rätt riktning i ambitionen att öka kvaliteten i den svenska skolan och att förslaget får en ökad betydelse för den grundläggande kunskapsinhämtningen. Även kommun framhåller likvärdighetsfaktorn som ett starkt motiv för förslaget, då just resultatskillnader utifrån kön samt socioekonomisk och etnisk bakgrund är en av de stora utmaningarna när det gäller att skapa en jämlik skola. … och det gör att det finns goda skäl för att införa en sådan garanti Införandet av den garanti som utredningen föreslår kommer ofrånkomligen att innebära en viss styrning av skolornas verksamhet. Detta måste ställas i förhållande till att garantin förväntas motverka negativa spiraler. Tidiga insatser kan dessutom medföra att eventuella negativa spiraler inte behöver bli lika omfattande vilket gagnar elevens kunskapsutveckling. Därtill kan sådana insatser även motverka en negativ utveckling i andra ämnen. På ett mer generellt plan kan tidiga insatser leda till att eleverna inte behöver uppleva misslyckanden i skolan och att de därmed får en i grunden positiv inställning till skolan och lärandet. Åtgärdsgarantin kan således bidra till att skapa goda förutsättningar för en likvärdighet i skolornas systematiska kvalitetsarbete med stödinsatser. Dessa förhållanden, i förening med att åtgärdsgarantin inte innebär en Prop. 2017/18:18 statlig styrning av hur stödet ska utformas, gör att det enligt regeringens bedömning framstår som proportionerligt att i skollagen införa en åtgärdsgaranti i förskoleklassen och i lågstadiet i , specialskolan och sameskolan. Ska åtgärdsgarantin utökas? Med anledning av att ett antal remissinstanser väckt frågan om att utöka åtgärdsgarantin till grundsärskolan och till att avse fler ämnen, finns det anledning att framhålla att utredningen inte har haft i uppdrag att utreda en mer omfattande åtgärdsgaranti än vad som föreslagits i betänkandet. Det saknas således beredningsunderlag att i det här sammanhanget överväga någon sådan utökning. Det förhållandet att det numera finns en skyldighet att använda bedömningsstöd i grundsärskolan kan dock tala för att åtgärdsgarantin framöver bör utökas till att även omfatta denna skolform. Även den omständigheten att en elev kommer att gå miste om åtgärdsgarantin om han eller hon efter förskoleklassen börjar i grundsärskolan, talar för att garantin framöver bör gälla i samtliga obligatoriska skolformer. Syftet med åtgärdsgarantin är att den ska garantera att alla elever tidigt får de stödinsatser som de behöver för att nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Det rör sig således om grundläggande ämnen som bedöms viktiga för att även kunna inhämta nödvändiga kunskaper i andra ämnen. Det finns en risk för att detta särskilda fokus urvattnas och syftet med åtgärdsgarantin motverkas om ytterligare ämnen inkluderas. Av den anledningen anser regeringen att det saknas skäl att utreda en utökning av åtgärdsgarantin till att omfatta ytterligare ämnen som vissa remissinstanser har föreslagit. 6.2Åtgärdsgarantin ska bestå av flera led, bl.a. särskilda analyser av elevernas kunskapsutveckling Regeringens förslag: Åtgärdsgarantin ska bestå av flera led. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om en skyldighet för huvudmän att använda nationella kartläggningsmaterial i förskoleklassen. Ansvarig förskollärare eller lärare ska vara skyldig att i förskoleklassen, årskurs 1 och 3 i och sameskolan respektive i årskurs 1 och 4 i specialskolan under vissa förutsättningar genomföra en särskild analys av elevens kunskapsutveckling. I förskoleklassen ska analysen göras utifrån användningen av nationella kartläggningsmaterial. I , specialskolan och sameskolan ska analysen ske med utgångspunkt i användningen av nationella bedömningsstöd i årskurs 1 och resultatet på nationella prov i årskurs 3 (årskurs 1 och 4 i specialskolan). En sådan analys ska göras om det finns en indikation på att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås i årskurs 1 och 3 (årskurs 1 och 4 i specialskolan) i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. Det ska inte behöva göras en analys om förutsättningarna för extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller för en anmälan till rektorn om utredning av elevens behov av särskilt stöd, redan är uppfyllda utifrån resultatet av en användning av nationella kartläggningsmaterial, nationella bedömningsstöd eller nationella prov. I stället ska det i ett sådant fall skyndsamt planeras extra anpassningar eller göras en anmälan till rektorn om att det behöver göras en utredning av om eleven behöver särskilt stöd. Sådana åtgärder ska också vidtas om en särskild analys av elevens kunskapsutveckling leder fram till bedömningen att eleven är i behov av extra anpassningar eller kan vara i behov av särskilt stöd. Resterande led i åtgärdsgarantin beskrivs i avsnitt 6.3 och 6.4. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att den särskilda analysen i årskurs 3 i och sameskolan samt årskurs 4 i specialskolan ska avse resultatet av användningen av ett nationellt bedömningsstöd. Vidare föreslår utredningen att skyldigheten att genomföra en kartläggning i förskoleklassen ska regleras direkt i skollagen. Utredningen lämnar inte något förslag om att det i vissa situationer ska vara möjligt att avstå från att göra en särskild analys av en elevs kunskapsutveckling. Slutligen föreslår utredningen en annan författningsteknisk lösning än regeringen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Det gäller bl.a. Specialpedagogiska skolmyndigheten, , kommun och kommun. Myndigheten för delaktighet tillstyrker utredningens förslag och framhåller att en tidig analys av elevens kunskapsutveckling och därefter en skyndsam planering av eventuella nödvändiga insatser skapar möjligheter till en mer likvärdig skola och bidrar till att förbättra förutsättningarna för eleven att nå kunskapskraven och ytterst sin fulla potential. har förtroende för den forskningsbakgrund som kartläggningens fokus utgår ifrån och är positiv till formalisering av analys kring kunskapsutveckling. bedömer att samma terminologi bör användas i de nya bestämmelserna om åtgärdsgarantin jämfört med de bestämmelser som redan finns avseende extra anpassningar och särskilt stöd (3 kap. 5 a § och 8 § skollagen). Utifrån hur Skolinspektionen tolkat förslagen är inte avsikten att det ska vara olika bedömningar, varför det för tydlighetens skull skulle kunna användas samma terminologi. Nationellt centrum för svenska som andraspråk (NC) och framhåller att det är viktigt att flerspråkiga elever kartläggs lika noga som andra elever . Vidare anser NC att det finns en risk att läs-, skriv- och matematiksvårigheter bland flerspråkiga elever upptäcks i senare årskurser eller inte upptäcks alls och att dessa elever då blir utan de anpassningar och det stöd som de har rätt till. framhåller att det, till skillnad från ämnet svenska, inte finns några kunskapskrav för årskurs 1 i ämnet matematik. Denna skillnad är märklig och i utredningen saknas det motivering för varför det inte behövs kunskapskrav i matematik. menar att avsaknaden av tydliga kunskapskrav gör att förskollärare, lärare, specialpedagoger och föräldrar får en svagare position, eftersom en skolledare helt enkelt kan hävda att han eller hon gör en annorlunda tolkning av vad elever borde kunna i årskurs 1. Det riskerar i sin tur leda till ett olikvärdigt system. instämmer i utredningens slutsats om vikten av tidiga insatser. Förbundet efterfrågar dock tid att diskutera och utveckla undervisningen med andra lärare och specialpedagoger, samt tillgång till insatser från huvudmannen, inte nya kartläggningsmaterial. står bakom förslaget att satsa på att identifiera barn i behov av extra stöd redan i förskoleklassen. Universitet menar dock att det finns risker med att testa och diagnosticera elever så tidigt som i förskoleklassen och årskurs 1, en uppfattning som också har omfattande stöd i forskningen. Om skolan ska fungera utjämnande är risken med tidiga tester och kartläggningar, enligt universitet, att elever av skolsystemet identifieras och själva identifierar sig som elever i behov av stöd. Linnéuniversitetet är tveksamt till att utredningens förslag leder till signifikant skillnad avseende stöd för elevers lärande och utveckling. Sett mot befintliga kunskapskrav, bedömningsstöd och nationella prov för årskurs 1 respektive 3, är det enligt oklart vad utredningens förslag om att eleverna ska genomgå obligatorisk kartläggning och genomföra bedömningsstöd kan tillföra för att främja barns lärande. , samt , och kommuner anser att åtgärdsgarantin förutsätter att förskoleklassen blir obligatorisk. saknar dels en analys av hur en kartläggning kan påverka yngre barn, dels en diskussion om för- och nackdelar med obligatorisk respektive frivillig användning av ett kartläggningsmaterial. Myndigheten är tveksam till att kartlägga elevers kunskaper redan i förskoleklassen då lagstiftaren har reglerat förskoleklassen som en frivillig skolform där läroplanens kursplaner och kunskapskrav inte gäller. Om kartläggning i förskoleklassen blir obligatorisk menar att den bör ta sikte på de kunskapskrav som kommer i senare skolformer. Vidare anser myndigheten att bedömningsstöden i årskurs 1 bör utvärderas innan ett införande av krav på kartläggning i förskoleklassen övervägs. I läroplanen beskrivs skolformens särart som innebär att framför allt undervisningen ska skilja sig från den i , sameskolan och specialskolan. I läroplanen framgår också att lärarens undervisning i förskoleklassen ska ge eleverna förutsättningar att utveckla ett antal förmågor, vilket enligt myndigheten innebär att kartläggning av elevernas utveckling i förskoleklassen är reglerad i lärarens pedagogiska uppdrag och då utifrån de förmågor som eleven ska utveckla. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med förslaget i rutan. Skolinspektionen, Specialpedagogiska skolmyndigheten och har inte några synpunkter på förslaget. har ändrat sitt tidigare ställningstagande och tillstyrker den del av förslaget som rör kartläggning av eleverna i förskoleklassen. införandet av begreppet indikation kan innebära att arbetet med stödinsatser kan försvåras utan att det gynnar eleverna. Myndigheten påpekar också att det inte finns något krav på analys om läraren väljer att ge extra anpassningar till en elev och menar att det kan få till följd att kravet på analys av de elever som läraren är mindre orolig för blir högre än kravet på analys för de elever som ges extra anpassningar därför att det direkt kan befaras att de inte kommer att nå kunskapskraven. , som vidhåller sina tidigare synpunkter, anser att den administrativa bördan kommer att öka till följd av åtgärdsgarantin. Förbundet anser att en kartläggning i ett ämne kan uppfattas som mindre belastande, men i kombination med ett stort antal andra uppgifter kan resultatet bli att lärare tvingas göra avkall på planering och utveckling av undervisningen. Skälen för regeringens förslag Regeringen föreslår i avsnitt 6.1 att det i skollagen ska införas en åtgärdsgaranti i förskoleklassen, , specialskolan och sameskolan. För att åtgärdsgarantin ska nå sitt syfte, att garantera att eleverna får de stödinsatser de är i behov av tidigt, är det enligt regeringen nödvändigt att regleringen innehåller ett antal moment som berörda aktörer ska följa för att garantera ett likvärdigt system. Åtgärdsgarantin bör ta sin utgångspunkt i nationella bedömningsstöd och nationella prov … görs bedömning av elevernas kunskapsutveckling i svenska, svenska som andraspråk och matematik med hjälp av obligatoriska bedömningsstöd och nationella prov i och sameskolans årskurs 1 och 3. I specialskolan görs dessa bedömningar i årskurs 1 och 4. Det rör sig om bedömningar som ska göras inom vissa angivna perioder och materialet är nationellt och likvärdigt utformat. Syftet med åtgärdsgarantin är bl.a. att skapa jämlika förutsättningar för elever att nå kunskapskraven och att en elevs rätt till stöd inte ska vara beroende av var eleven går i skola. Mot den bakgrunden framstår det enligt regeringen som rimligt att åtgärdsgarantin, i enlighet med utredningens förslag, i årskurs 1 tar sin utgångspunkt i resultatet av de bedömningar som görs med nationella bedömningsstöd. framhåller finns det i årskurs 1 inte några kunskapskrav i matematik. Förhållanden i denna del är därmed desamma som gäller i förskoleklassen. Avsaknaden av kunskapskrav innebär att ansvarig lärare vid bedömningen måste utgå från de kunskapskrav som kommer att gälla i en senare årskurs. har fått i uppdrag av regeringen att revidera bedömningsstöden i årskurs 1. Ett välutformat nationellt framtaget material kan vara ett komplement när det saknas kunskapskrav. Regeringen delar därför inte uppfattning om att avsaknaden av kunskapskrav riskerar att leda till ett godtyckligt och olikvärdigt system. Utredningen föreslår att åtgärdsgarantin även i årskurs 3 i och sameskolan samt årskurs 4 i specialskolan ska utgå från nationella bedömningsstöd. Förslaget ligger i denna del i linje med Utredningen om nationella provs förslag i betänkandet Likvärdigt, rättssäkert och effektivitet – ett nytt nationellt system för kunskapsbedömning (SOU 2016:25) om att de nationella proven i årskurs 3 ska ersättas med natio- Regeringen lämnar dock i propositionen ”Nationella prov – Rättvisa, likvärdiga, digitala” (prop. 2017/18:14) inte något sådant förslag och det innebär att eleverna i årskurs 3 (årskurs 4 i specialskolan) även fortsättningsvis kommer att genomföra de nationella prov som genomförs . Av den anledningen bör åtgärdsgarantin i dessa årskurser utgå från resultatet på de nationella proven. … och i förskoleklassen ska åtgärdsgarantin utgå från nationella kartläggningsmaterial Utredningen föreslår att det i skollagen ska införas en skyldighet att göra en kartläggning av elevernas språkliga medvetenhet och matematiska tänkande. ställer sig bakom förslaget att redan i förskoleklassen identifiera elever i behov av extra stödinsatser, men framhåller risken med att testa och diagnosticera yngre elever. Det kan enligt medföra att elever av skolsystemet identifieras och själva identifierar sig som elever i behov av stöd. Med anledning av denna synpunkt vill regeringen understryka vikten av att även de yngsta eleverna får de stödinsatser som de har behov av. Utredningen ger exempel på att det finns kommuner där förskollärare, lärare och personal med specialpedagogisk kompetens gör en kartläggning av både undervisningens utformning och elevernas kunskapsutveckling med stöd av olika material i förskoleklassen. Det saknas dock ett nationellt material för detta ändamål. framhåller att en kartläggning kan innebära att lärare tvingas göra avkall på planering och utveckling av undervisningen. Regeringen har förståelse för förbundets synpunkt men anser att skyldigheten att använda nationella kartläggningsmaterial i förskoleklassen innebär att förskollärare och lärare får ett nytt gemensamt verktyg att använda dels i kartläggningen av elevernas kunskapsutveckling, dels i utvecklingen av den egna undervisningen. Det finns också skillnader både inom och mellan skolor när det gäller lärares kompetens att göra bedömningar av elevernas kunskapsutveckling. Nationellt fastställda stöd för bedömning främjar det kollegiala arbetet genom att gemensamma begrepp och mallar används i bedömningen vilket i sin tur kan ge en högre kvalitet i bedömningarna (Promemoria En bättre skolstart för alla: bedömning och betyg för progression i lärandet, U2014/04873/S). Ett nationellt kartläggningsmaterial leder därför till ökad likvärdighet och säkerställer rätten för alla elever att tidigt få den ledning och stimulans som de behöver för att de ska kunna utvecklas så långt som möjligt. Som framhållits tidigare, behöver tidiga insatser inte vara lika omfattande jämfört med om de sätts in i ett senare skede. Tidiga insatser kan i fråga om grundläggande färdigheter, som exempelvis läsa och skriva, även motverka att eleven får svårigheter i andra ämnen. Det innebär att en kartläggning i förskoleklassen, i förening med väl avvägda insatser, kan motverka att eleven behöver uppleva av misslyckanden innan han eller hon får adekvat stöd. är det viktigt att kartläggningen i förskoleklassen utformas och genomförs på sådant sätt att den inte stigmatiserar eleven. Undervisningen i förskoleklassen förenar förskolans och skolans arbetssätt och pedagogik och bidrar till att skapa sammanhang och progression för eleverna i deras övergångar mellan förskola, skola och fritidshem (Förskoleklassen – ett kommentarmaterial till läroplanens tredje del, 2016). beaktas i samband med utformningen av kartläggningsmaterialen. rialen ska därtill utformas så att det fungerar som ett naturligt inslag i den Av betydelse i sammanhanget är även att åtgärdsgarantin ska medföra en skyldighet för ansvarig förskollärare eller lärare att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens (se vidare i avsnitt 6.3). Syftet med detta är att insatserna ska utformas på ett mer ändamålsenligt sätt och det kan förväntas medföra att de inte upp- fattas som lika stigmatiserande för eleven. Även är tveksamt till att redan i förskoleklassen kartlägga elevers kunskaper och saknar en analys av för- och nackdelar med obli- gatorisk respektive frivillig användning av ett kartläggningsmaterial. viktigt skäl för regeringens förslag om införandet av en åtgärdsgaranti är att den, genom att den medför ett krav på att samtliga ansvariga för- skollärare och lärare ska agera på ett likartat sätt, bidrar till en likvärdig Rätten till stöd ska inte vara beroende av i vilken skola en elev går eller var i landet en elev går i skolan. Ett system där en huvudman kan välja att använda ett kartläggningsmaterial skulle motverka detta syfte och av den anledningen framstår inte detta som ett lämpligt alternativ. garantin förutsätter att förskoleklassen blir obligatorisk. inte den uppfattningen. Enligt 3 kap. 3 § skollagen ska alla barn och ele- ver ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kun- na utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. till följd av en funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de kunskaps- krav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt mot- verka funktionsnedsättningens konsekvenser.