prop · H403183 · 2017-05-09 00:00:00 — Särskilt problematiskt är detta enligt Lagrådet med tanke på att det i anslutning till de båda bemyndigandena och andra bemyndiganden, liksom till grundläggande EU- reglering, kopplas en rad kraftfulla sanktionsregler. den bakgrunden att det är angeläget att fiskelagen, och framför allt sank- Prop. 2016/17:183 tionssystemet som är kopplat till de olika påbuds- och förbudsreglerna, blir föremål för en grundlig översyn. Regeringen håller med Lagrådet om att fiskelagen och övrig fiskelagstiftning behöver ses över. Regeringen har också i en proposition till aviserat en sådan översyn (prop. 2013/14:184 s. 28). När det gäller hur det föreslagna bemyndigandet och den befintliga 22 § förhåller sig till varandra kan det konstateras att de båda bemyndigandena tar sikte på olika förhållanden och – i vart fall delvis – har olika syften. Bemyndigandet i 22 § ger rätt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att lämna uppgifter om olika förhållanden som är av betydelse för tillämpningen av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Av förarbetena framgår att bemyndigandet avser en skyldighet att lämna uppgifter till myndigheter. Uppgifterna kontrolleras av myndigheterna och används bl.a. i den officiella statistiken och för att kontrollera fångstuttag för kvoterade fiskslag (prop. 1992/93:232 s. 56). 6Bemyndigandet att meddela föreskrifter om uppgiftsskyldighet förtydligas Regeringens förslag: Det förtydligas att även befälhavare på fiskefartyg omfattas av bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att lämna vissa uppgifter för den som har fiskelicens eller personlig fiskelicens eller för den som utan stöd av sådan licens fiskar för att sälja fångsten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Havs- och vattenmyndigheten, och Fiskares tillstyrker förslaget. Övriga remissinstanser har inget att invända mot förslaget eller har inte yttrat sig över det. Skälen för regeringens förslag: I 22 § fiskelagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att lämna vissa uppgifter för den som har fiskelicens eller personlig fiskelicens eller som utan stöd av sådan licens fiskar för att sälja fångsten. Uppgifterna får gälla fiskefartyg, fiskeredskap, fiskemetod, fångst, tid och plats för fångsten, omlastning, landning, försäljning och andra förhållanden som rör fisket och som är av betydelse för tillämpning av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I kontrollförordningen finns flera bestämmelser om skyldigheter för befälhavare att lämna olika uppgifter till flaggmedlemsstaten. Sådana bestämmelser finns bl.a. i artikel 14 om fiskeloggbok, i artikel 21 om omlastningsdeklaration och i artikel 23 om landningsdeklaration. Bestämmelserna behöver dock kompletteras med nationella Uppgifter om bl.a. fångst är nödvändiga för kontrollen av 2016/17:183 resursuttaget och för en hållbar förvaltning av bestånden. bygger nämligen på statistik och vetenskapliga råd som bl.a. tas fram utifrån fiskarnas uppgifter. Medlemsländerna är skyldiga att lämna in uppgifter om fisket till EU som använder informationen som underlag för fiskeriförvaltningen. Arbetet styrs av en rad EU-förordningar (Data Collection Framework, DCF). lämnar också uppgifter om fisket till vissa internationella organisationer, bl.a. (). En befälhavares uppgiftsskyldighet gäller oavsett om han eller hon har fiskelicens, personlig fiskelicens eller saknar licens. är den som har en sådan licens också befälhavare. Det finns dock cirka 300 befälhavare i som inte har någon licens. Mot den bakgrunden bör 22 § fiskelagen ändras så att det tydligt framgår att även befälhavare omfattas av bemyndigandet. 7 Straff och sanktionsavgifter 7.1 Utgångspunkter för val av sanktion Enligt artikel 89 i kontrollförordningen är medlemsstaterna skyldiga att se till att lämpliga åtgärder, inbegripet administrativa åtgärder eller straffrättsliga förfaranden i enlighet med nationell rätt, systematiskt vid- tas mot fysiska eller juridiska personer som misstänks ha överträtt någon av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken. som föreskrivs ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. För aktörer som omfattas av GFP-lagen kan överträdelser av bestäm- melser om vägning av fångst medföra straffansvar enligt 11 §. delser av bestämmelser om uppgiftsskyldighet och märkningskrav om- fattas enligt 10 a § GFP-lagen av systemet med sanktionsavgifter. samheter som t.ex. vägning som sker ombord på fiskefartyg och fiskar- ens rapportering av fångst faller dock utanför GFP-lagens tillämpnings- För dessa verksamheter är fiskelagen tillämplig. innehåller inte några sanktioner för överträdelser av bestämmelser om vägning av fångst eller av åtgärder i syfte att säkerställa spårbarhet av Detta innebär att överträdelser av dessa bestämmelser som begås av befälhavare eller innehavare av fiskelicens eller personlig fiskelicens inte kan beivras. Denna diskrepans mellan lagarna är inte till- Därför bör överträdelser av de nämnda bestämmelserna sanktioneras även enligt fiskelagen. När det gäller valet mellan olika sanktioner kan det generellt konsta- teras att kriminalisering inte är det enda och inte heller alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. straff är administrativa sanktionsavgifter. frågan om när sanktionsavgifter bör användas i förarbetena till bestäm- melsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 21–26). De riktlinjer som regeringen ställde upp har behandlats av justitieutskottet och antagits av (bet. 1981/82:JuU53, 1981/82:328). Regeringen angav i det sammanhanget att sanktions- avgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storle- Prop. 2016/17:183 ken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Vidare uttalade regeringen att sanktionsavgifter kan ersätta straff när det är fråga om regler som är utformade på ett sådant sätt att det inte finns utrymme för skönsmässiga bedömningar av om en överträdelse skett och då överträdelsen i sig inte förutsätter uppsåt eller oaktsamhet (prop. 1981/82:142 s. 24 f.). Motsatsvis följer att ett system med sanktionsavgifter bara bör omfatta sådana överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera utan någon mer ingående utredning. 7.2Överträdelser av föreskrifter om vägning bör kriminaliseras Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot föreskrifter om vägning i 23 a § 1 fiskelagen ska dömas till böter. Om gärningen är ringa ska den inte medföra ansvar. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: motsätter sig inte förslaget men anser att fängelse bör ingå i straffskalan. Havs- och vattenmyndigheten anser att överträdelser av föreskrifter om vägning ska omfattas av sanktionsavgiftssystemet i stället för att kriminaliseras. Fiskares ifrågasätter bedömningen att möjligheten att inte döma till ansvar i ringa fall ska tillämpas restriktivt. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 5 i kontrollförordningen är medlemsländerna skyldiga att ha ett effektivt system för kontroll och tillsyn av fisket. En effektiv kontroll är en förutsättning för ett långsiktigt hållbart fiske vilket är ett av målen med den gemensamma fiskeripolitiken. Bestämmelser om vägning är viktiga instrument för tillsynen av fisket. Överträdelser av dessa regler leder till en försämrad kontroll av uttagen av fisk vilket kan innebära att mer fisk fångas än den som redovisas och avräknas på den tilldelade kvoten. Detta kan leda till skada på de fiskbestånd som berörs. Regeringen anser därför att det finns anledning att se allvarligt på överträdelser av föreskrifter om vägning. Havs- och vattenmyndigheten har bedömt att överträdelser av föreskrifter om vägning är lätta att konstatera och följer standardiserade metoder och att de därför bör omfattas av systemet med sanktionsavgifter. Regeringen har tidigare, i fråga om andra aktörer än yrkesfiskare, gjort en annan bedömning och uttalat att överträdelser av regler om vägning kan antas kräva ingående utredning och bevisning, vilket innebär att det inte är lämpligt att beivra dessa med sanktionsavgift (prop. 2015/16:118 s. 20). Samma bedömning bör gälla för överträdelser av regler om vägning som faller inom fiskelagens tillämpningsområde. Mot den bakgrunden och med beaktande av att överträdelser av bestämmelser om vägning i förlängningen kan hota fiskbestånden, anser regeringen, till skillnad från 2016/17:183 Havs- och vattenmyndigheten, att det finns skäl att straffbelägga dessa överträdelser i fiskelagen. För straffansvar för brott mot bestämmelser i fiskelagen eller mot föreskrifter meddelade med stöd av bemyndiganden i den lagen krävs att handlandet har varit uppsåtligt eller oaktsamt. Dessa subjektiva rekvisit bör gälla även för den nu föreslagna straffbestämmelsen. När det gäller straffskalan för det föreslagna brottet har förordat att den utöver böter ska innehålla fängelse i högst . Det kan konstateras att de flesta brott mot bestämmelser i fiskelagen eller mot föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen är straffbelagda med böter eller fängelse i högst . Fängelse ingår även i straffskalan i straffbestämmelsen i 11 § GFP-lagen. Den bestämmelsen är emellertid generellt utformad och inte enbart tillämplig på överträdelser av föreskrifter om vägning. Fängelse har, enligt vad som är känt, aldrig dömts ut för brott mot fiskelagen. Regeringens samlade bedömning är att överträdelser av reglerna om vägning i regel får antas vara av sådan karaktär att böter måste anses vara en tillräckligt ingripande och avskräckande påföljd. Den omständigheten att straffskalan endast innehåller böter utesluter inte en nyanserad bedömning av brotten. Allvarligare överträdelser, som t.ex. systematiska gärningar och överträdelser som består i att stora mängder fisk helt undantas vägning, bör leda till kännbara bötesstraff. Andra överträdelser, som t.ex. består i att felaktiga uppgifter av mindre betydelse vid enstaka tillfällen förs in i en vägningsjournal, bör däremot betraktas som mindre allvarliga och medföra lägre bötesbelopp. För de flesta straffbestämmelser i fiskelagen föreskrivs ansvarsfrihet för ringa fall. Även när det gäller det nu föreslagna straffstadgandet bör ringa överträdelser undantas från det straffbara området. Vid bedömningen av om en överträdelse ska betraktas som ringa måste gärningen sättas i relation till det intresse som regeln syftar till att skydda. En överträdelse kan anses vara ringa i objektivt hänseende endast om avvikelsen från den norm som gällt enligt föreskrifterna varit obetydlig. En sammantagen bedömning måste alltid göras för att fastställa om en viss överträdelse är att anse som ringa och därför ska falla utanför det straffbara området. Havs- och vattenmyndigheten har befarat att överträdelser av föreskrifter om vägning kan komma att betraktas som mindre allvarliga och därför inte kommer att leda till åtal. Fiskares har däremot gjort gällande att det finns risk för att effekterna av överträdelserna kommer att överskattas i rättstillämpningen och har uttryckt en oro över att ringa brott kan komma att leda till kännbara böter. Mot bakgrund av krav på att medlemsstaterna ska ha effektiva sanktionssystem för överträdelser av bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken, och med beaktande av de direkta konsekvenser som överträdelser av bestämmelserna om vägning kan ha för fiskbestånden, anser regeringen att möjligheten att inte döma till ansvar i ringa fall bör tillämpas restriktivt. Utrymmet att bedöma gärningar som kan befaras medföra skada på fiskbestånden eller som kan antas försvåra kontrollmyndigheternas datainsamling och kontroll av fisket som ringa bör i princip vara obefintligt. 7.3Överträdelser av föreskrifter om spårbarhet bör leda till sanktionsavgift Regeringens förslag: Bemyndigandet i fiskelagen för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgift för den som bedriver fiske med stöd av fiskelicens, personlig fiskelicens eller som annars bedriver fiske i näringsverksamhet, ska utökas till att även avse överträdelser av föreskrifter om märkning av och information om partier av fiskeriprodukter samt om dokumentation av uppgifter i syfte att säkerställa produkternas spårbarhet. Det förtydligas att även befälhavare på fiskefartyg ska omfattas av bemyndigandet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Havs- och vattenmyndigheten instämmer i förslaget och anser att det föreslagna bemyndigandet är lämpligt formulerat. samtycker till förslaget. ser positivt på att utöka möjligheten att använda sanktionsavgifter inom livsmedelsområdet. Myndigheten påpekar dock att det enligt gällande rätt inte är möjligt att beivra en överträdelse av livsmedelslagstiftningen med sanktionsavgift och att det är problematiskt att åsidosättande av samma skyldighet kan leda till olika sanktioner beroende på om fiskelagstiftningen eller livsmedelslagstiftningen tillämpas. Övriga remissinstanser har inget att invända mot förslaget eller har inte yttrat sig över det. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om märkning av och information om partier av fiskeriprodukter och om dokumentation av uppgifter om fångst och leverantörer syftar till att säkerställa partiernas spårbarhet i alla led. Överträdelser av sådana bestämmelser utgör inte till sin art de mest allvarliga överträdelserna på fiskets område och medför inte i sig någon direkt skada på fiskbestånden. I GFP-lagen har överträdelser av bestämmelser om uppgiftsskyldighet och märkningskrav överförts från det straffrättsliga området till ett system med sanktionsavgifter genom lagändringar som trädde i kraft . I förarbetena till de ändringarna uttalade regeringen att överträdelser av bestämmelser om märkning är lätta att konstatera utan någon ingående utredning och att överträdelser av sådana bestämmelser lämpar sig bättre för sanktionsavgift än för straff (prop. 2015/16:118 s. 20). Detta bör även gälla val av sanktion för överträdelser av föreskrifter som är meddelade med stöd av 23 a § 2–4 fiskelagen. har lyft fram att det enligt gällande rätt inte finns någon möjlighet att beivra överträdelser av livsmedelslagstiftningen med sanktionsavgift och att det ur rättssäkerhetssynpunkt kan vara problematiskt att ett åsidosättande av en skyldighet kan leda till olika sanktioner beroende på vilket regelverk som tillämpas. Regeringen instämmer i bedömningen att liknande krav i så stor utsträckning som möjligt bör leda till samma typ av sanktion. Som nämnts ovan har också överträdelser av föreskrifter om märkning och uppgiftsskyldighet för andra aktörer än fiskare förts över från det straffrättsliga systemet till ett system med sanktionsavgifter. Som har konstaterat bereds 2016/17:183 frågan om sanktioner inom livsmedelsområdet inom Rege- Regeringen anser sammantaget att regeringens bemyndigande att med- dela föreskrifter om sanktionsavgifter i 50 a § fiskelagen bör utökas till att även omfatta överträdelser av föreskrifter i syfte att säkerställa spår- barhet av fiskeriprodukter som är meddelade med stöd av det nya bemyn- Enligt 50 a § fiskelagen ska avgiftens storlek framgå av regeringens Avgiften ska uppgå till och högst När regeringen bestämmer avgiftens storlek för olika typer av överträdelser ska den ta hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. överträdelsens allvar avsågs enligt förarbetena till fiskelagens sanktions- avgiftsbestämmelse överträdelsens omfattning eller den risk för skada på fiskbestånden som överträdelsen medför. Betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser kopplades till bestämmelsen som sådan och intresset som den avser att reglera (prop. 2007/08:108 s. 26). ser av regler om skyldigheter som syftar till att säkerställa spårbarhet av fiskeriprodukter har typiskt sett inte någon direkt inverkan på fiskbestån- den eftersom dessa regler har andra skyddsintressen än t.ex. regler för Kraven på spårbarhet syftar främst till att komplettera bestämmelserna i unionens livsmedelslagstiftning och att skydda konsu- Överträdelser av sådana bestämmelser innebär att konsumenternas och andra aktörers intresse av korrekt information om fiskeriprodukterna åsidosätts om befälhavaren inte lämnar korrekta upp- gifter om fångsten. Ofta kan det antas vara fråga om en omedveten för- Detta talar för att avgifterna generellt bör vara låga. typ av mindre allvarliga överträdelser bör avgifterna uppgå till mellan I vissa fall kan felaktiga uppgifter om fångsten emellertid medföra en betydande konkurrensfördel i förhållande till andra aktörer, t.ex. om en produkt uppges vara av en annan fiskart än vad som faktiskt är fallet. Sådana överträdelser kan ha mer allvarliga konkurrenssnedvridande effekter och bör betraktas som förhållandevis allvarliga och leda till högre avgifter. Även överträdelser av systematisk karaktär bör leda till högre avgifter. De föreskrifter om sanktionsavgift som regeringen får meddela med stöd av det befintliga bemyndigandet i 50 a § fiskelagen gäller för den som bedriver fiske med stöd av fiskelicens eller personlig fiskelicens eller som annars bedriver fiske i näringsverksamhet. En sådan aktör ska betala en sanktionsavgift om han eller hon bryter mot någon av de före- skrifter eller EU-förordningar som avses i 40 § första eller andra styck- I 40 § första stycket hänvisas till föreskrifter meddelade med stöd av 19 §, 20 § första stycket eller 21–23 §§. I 40 § andra stycket hänvisas till vissa skyldigheter som regleras i EU:s förordningar om den I dessa föreskrifter och förordningar anges flera skyldigheter som gäller för befälhavare, bl.a. anmälnings- och upp- giftsskyldigheter (se t.ex. artikel 14, 21 och 23 i kontrollförordningen samt 6, 6 a och 7–8 kap i föreskrifter (FIFS 2004:25) om resurstillträde och kontroll på fiskets område). lade med stöd av det nya bemyndigandet i 23 a § 2–4 fiskelagen kan innehålla skyldigheter för befälhavare. oavsett om han eller hon har fiskelicens, personlig fiskelicens eller sak- Prop. 2016/17:183 nar licens. Som redogjorts för ovan finns det ett antal befälhavare i som inte har någon licens. Mot den bakgrunden bör 50 a § fiskelagen ändras så att det tydligt framgår av paragrafen att även befälhavare omfattas av bemyndigandet. ska omfattas av det nationella Regeringens förslag: Bestämmelserna i fiskelagen om att en inne- havare av en fiskelicens eller en befälhavare på ett fiskefartyg ska till- delas prickar vid vissa allvarliga överträdelser ska även tillämpas på allvarliga överträdelser av landningsskyldigheten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Havs- och vattenmyndigheten uppger att de före- slagna ändringarna är nödvändiga och anser att formuleringarna är lämp- samtycker till förslaget. inget att invända mot förslaget eller har inte yttrat sig över det. Skälen för regeringens förslag: Genom införs successivt en skyldighet att landa i princip all fångst av fisk inom vissa områden. Enligt artikel 15 i grundförordningen ska alla fång- ster av arter som omfattas av fångstbegränsningar i de fisken och geogra- fiska områden som anges i den artikeln tas ombord och behållas ombord på fiskefartygen, registreras, landas och i tillämpliga fall räknas av från Syftet är bl.a. att hindra att mer fisk fångas än den som redo- visas och avräknas på den tilldelade kvoten. Enligt artikel 92 i kontrollförordningen ska medlemsstaterna tillämpa ett pricksystem för vissa allvarliga överträdelser av bestämmelserna i den Pricksystemet innebär att en innehavare av en fiskelicens eller en befälhavare på ett fiskefartyg som har gjort sig skyldig till en allvarlig överträdelse ska tilldelas prickar. havare av en fiskelicens har nått upp till ett fastställt antal prickar ska fiskelicensen automatiskt dras in (artikel 92.3 i kontrollförordningen res- pektive artikel 129 i genomförandeförordningen). Medlemsstaterna är vidare enligt kontrollförordningen skyldiga att inrätta ett pricksystem även för befälhavaren på ett fiskefartyg. Pricksystemet ska enligt artikel 92.1 i grundförordningen tillämpas för sådana allvarliga överträdelser som avses i artikel 42.1 a i rådets förord- ning (EG) nr 1005/2008 av om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1936/2001 och (EG) nr 601/2004 samt om upphäva- nde av förordningarna (EG) nr 1093/94 och (EG) nr 1447/1999 (IUU- Artikel 42.1 a hänvisar i sin tur till de verksamheter som utgör s.k. IUU-fiske, dvs. olagligt, orapporterat och oreglerat fiske, enligt 2016/17:183 artikel 3 i samma förordning. I artikel 90.1 i kontrollförordningen anges ytterligare verksamheter som, utöver dem som anges i artikel 42 i IUU- förordningen, ska betraktas som allvarliga överträdelser. Närmare regler om pricksystemet har införts i fiskelagen. första stycket 1 a fiskelagen ska pricksystemet tillämpas om en inne- havare av en fiskelicens eller någon i den verksamhet som fiskelicensen avser har fällts till ansvar för ett brott enligt 37–41 §§ fiskelagen eller Av 52 § första stycket 1 b och c fiskelagen framgår att pricksystemet även ska tillämpas vid överträdelser som lett till sank- tionsavgift enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 50 a § fiske- lagen och vid brott eller överträdelse i en annan medlemsstat inom EU enligt underrättelse från en behörig myndighet i den medlemsstaten. Ytterligare förutsättningar för tilldelning av prickar är att brottet eller överträdelsen är av det slag som anges i artikel 3.1 i IUU-förordningen (52 § första stycket 2 fiskelagen) och i det enskilda fallet är av allvarlig art enligt artikel 3.2 i IUU-förordningen (52 § första stycket 3 fiske- Vidare krävs att brottet eller överträdelsen har skett i samband med eller i anslutning till fiske i havet eller hänger samman med sådant fiske, 52 § första stycket 4 fiskelagen. Av 53 § fiskelagen framgår att en befälhavare ska tilldelas prickar under samma förutsättningar som en innehavare av en fiskelicens. befälhavare som har tilldelats ett visst antal prickar ska enligt 54 § fiske- lagen meddelas förbud mot att verka som befälhavare på Genom artikel 7.14 och 7.15 i och rådets förord- ning (EU) nr 2015/812 av om ändring av rådets förord- ningar (EG) nr 850/98, (EG) nr 2187/2005, (EG) nr 1967/2006, (EG) nr 1098/2007, (EG) nr 254/2002, (EG) nr 2347/2002 och (EG) nr 1224/ 2009, samt och rådets förordningar (EU) nr 1379/ 2013 och (EU) nr 1380/2013, vad gäller landningsskyldigheten, och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1434/98 (omnibusförord- ningen) har ändringar införts i artikel 90.1 c och 92.1 i kontrollförord- Enligt den nya lydelsen av artikel 90.1 c ska överträdelser av landningsskyldigheten i artikel 15 i grundförordningen betraktas som all- Ändringen i artikel 92.1 innebär att de pricksystem som med- lemsstaterna ska tillämpa för allvarliga överträdelser enligt artikel 42.1 a i IUU-förordningen också ska tillämpas för överträdelser av landnings- skyldigheten enligt artikel 90.1 c i kontrollförordningen. innebär alltså att överträdelser av landningsskyldigheten ska betraktas som allvarliga och att de ska omfattas av de nationella pricksystemen. Ändringarna ska tillämpas . En överträdelse av landningsskyldigheten faller inte in under uppräk- ningen av de typer av brott och överträdelser som anges i artikel 3.1 Det betyder att en sådan överträdelse inte kan anses