prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Att tillståndsprövningen till betydande del styrs av de s.k. riktlinjerna och praxis har sin grund i de särskilda förutsättningar som gäller på om- I samband med ISP:s inrättande konstaterade den dåvarande rege- ringen att de närmare principerna för prövningen också i fortsättningen bör utvecklas genom praxis och inte genom lagstiftning. de utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska intressena är mångskiftande och att möjligheterna att förutse och på ett smidigt sätt reglera de olika situationer som kan komma upp i tillämpningen är begränsade. dåvarande regeringen uttalade vidare att regeringens riktlinjer inte heller är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regerings- formen, dvs. föreskrifter som ska meddelas av genom lag eller av regeringen genom förordning (prop. 1995/96:31 s. 23 f.). kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt och bedömningsgrunderna i inte ansetts föranleda författningsändringar. Kriterierna och bedömningsgrunderna beaktas parallellt med riktlinjerna vid den tillståndsprövning som sker inom de i 1 § krigsmateriellagen angivna ramarna (prop. 2010/11:112 s. 98 och prop. 2013/14:190 s. 24). Regeringen ser ingen anledning att avvika från de principer för styr- ning av tillståndsprövningen som har gällt på krigs- I likhet med kommitténs övergripande bedömning anser regeringen alltså att den nuvarande ordningen, där principerna för tillståndsprövningen inte anges i författning, även fortsättningsvis bör Regeringen delar det synsätt som har kommit till uttryck i samband med tidigare lagstiftning, att ett beslut huruvida tillstånd ska medges eller inte bör utgå från ett politiskt ställningstagande och inte utgöra en Besluten bör även fortsättningsvis grunda sig på utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska överväganden. har ytterst ansvaret för och måste vid behov kunna styra praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvars- Regeringens övergripande ansvar för utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiken innebär också att den i enskilda ärenden ytterst måste ha möjlighet att, under konstitutionellt ansvar, kunna fatta beslut som avviker från etablerad praxis. Detta kan t.ex. bli aktuellt om det krävs för att värna vitala nationella säkerhetsintressen. inte möjligt för regeringen att medge tillstånd som strider mot ett Att lagens bestämmelser om förutsättningarna för tillstånd behåller en övergripande karaktär är viktigt för att tillståndsprövningen även fort- sättningsvis ska vara en politisk fråga och inte en fråga för domstolar att ta ställning till. Tillstånd lämnas endast om det ligger i intresse utifrån försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska överväganden. ande ordning innebär att det inte föreligger en rätt för en enskild aktör att få tillstånd under vissa villkor. Det tas således ingen hänsyn till omständigheter som rör den enskilde och dennes eventuella behov av till- Om tillståndsprövningen i stället skulle ske utifrån vissa i lagen mer preciserade villkor, kunde det medföra att regelverket anses inne- hålla sådana civila rättigheter som avses i artikel 6 i Europeiska kon- ventionen angående skydd för de mänskliga rättig- heterna och de grundläggande friheterna () och som kan bli föremål för domstolsprövning. En enskild aktör skulle i så fall kunna hävda att det enligt den nationella rätten finns en rättighet att få tillstånd om villkoren är uppfyllda och begära att få ett avslag på en till- ståndsansökan prövad av domstol. Så skedde i målet Ankarcrona mot (beslut av , mål nr 35178/97) där en företagare som hade fått avslag på sin tillståndsansökan klagade till Europadom- Domstolen fann att eftersom regelverket baserar sig på försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska faktorer och ingen hänsyn tas till omstän- digheter som rör den enskilde, finns det inte någon egentlig rättighet som är erkänd i den nationella rätten. Domstolen ansåg därför att det inte rörde sig om en civil rättighet i mening och således fanns det inte heller någon rätt till domstolsprövning. visade därför klagomålet. Synen på vad som betraktas som en civil rättighet har därefter utvidgats i rättspraxis och i flera fall har sådana rättigheter ansetts kunna göras gällande även på sådana områden där regleringen lämnar ett stort utrymme för skönsmässiga bedömningar (se t.ex. Högsta förvaltningsdomstolens dom av i mål nr 3784-15 och där angivna rättsfall). Även mot denna bakgrund anser regeringen att det är viktigt att nuvarande struktur behålls. Kommittén föreslår att den nuvarande krigsmateriellagen ersätts av en helt ny lag. Förslaget avstyrks av ISP, som i stället lämnar ett eget förslag till en ny lag. Enligt regeringen skulle en lagteknisk översyn och om- arbetning visserligen kunna vara av visst värde men behovet framstår inte som överhängande. Det viktiga är vilket materiellt innehåll lag- stiftningen ska ha och inte hur den utformas lagtekniskt. lagstiftningen som föreslås i denna proposition är heller inte sådana att de påverkar lagstiftningens struktur på något ingripande sätt. ringens mening kan dessa ändringar lämpligen göras inom ramen för den Regeringen föreslår mot denna bakgrund inte någon ny lag. anser att det bör övervägas om det är möjligt att åt- minstone på ett övergripande plan definiera krigsmateriel och tekniskt bistånd i lagtexten. I 1 § första stycket krigsmateriellagen finns en allmän föreskrift om att lagen gäller dels materiel som är utformad för militärt bruk och som enligt regeringens föreskrifter utgör krigsmateriel, dels tekniskt stöd avseende krigsmateriel som enligt regeringens föreskrifter utgör tekniskt bistånd. Förteckningen över vad som klassas som krigs- materiel och tekniskt bistånd finns i bilagan till krigsmaterielförord- Den svenska krigsmaterielförteckningen överensstämmer med EU:s gemensamma militära förteckning. gen i enlighet med de förändringar som görs inom EU. innehåller f.n. 22 huvudgrupper avseende t.ex. olika typer av fordon, fartyg, kemiska eller biologiska agens, energetiska material och teknik. Dessa är i sin tur uppdelade i undergrupper. också tre nationella tillägg och en angivelse av vilka materiel och tek- niskt bistånd som klassas som krigsmateriel för strid respektive övrig Det är alltså fråga om en rad vitt skilda materiel, utrustningar, farkoster och kemiska beteckningar m.m. som kan utgöra krigsmateriel. 2017/18:23 kompliceras ytterligare genom att tekniskt bistånd tar sikte på både tekniska uppgifter, t.ex. ritningskopior, modeller, formler m.m., och tek- nisk assistans som t.ex. kan ges i form av utbildning, instruktioner eller arbetsmetoder. Vad som förs in i förteckningen varierar också bl.a. i takt med den tekniska utvecklingen på området. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte är möjligt att i lagen införa en sådan definition av krigsmateriel och tekniskt bistånd som efter- lyser. 5.2Regleringen av ramarna för tillståndsprövningen Regeringens förslag: Det ska framgå av krigsmateriellagen att ett till- stånd får lämnas endast om det inte strider mot internation- ella förpliktelser. Regeringens bedömning: I övrigt bör det inte göras några änd- ringar i krigsmateriellagens reglering av ramarna för tillståndspröv- ningen. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Kommittén föreslår en bestämmelse om att all tillverk- ning, tillhandahållande, utförsel, utbildning och annan verksamhet rörande krigsmateriel och lämnande av tekniskt bistånd är otillåten, om inte tillstånd beviljas enligt krigsmateriellagen eller annat föreskrivs i lagen. Kommittén föreslår också en ny bestämmelse som anger att till- ståndsprövningen ska baseras på en samlad bedömning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive mot att tillstånd beviljas, förutom när de internationella förpliktelserna medför att tillstånd inte får lämnas. Det föreslås även att det vid tillstånds- prövningen vad gäller utförsel och annan utlandssamverkan ska fästas särskilt avseende på den mottagande statens demokratiska status, dess respekt för mänskliga fri- och rättigheter och i vad mån staten befinner sig i en väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en sådan. Remissinstanserna: vid och Röda korset ser positivt på förslagen. vid universitet påpekar även att termen ”internationella förpliktelser” inte bara omfattar de avtal m.m. som specifikt omfattar krigsmateriel, utan även ett flertal andra konventions- eller sedvanerättsliga regler. Röda korset framhåller att kravet på respekt för den humanitära rätten bör tydliggöras och lämnar ett förslag till lagtext där ett kriterium gäl- lande respekten för den humanitära rätten finns med. Några remissinstanser, t.ex. ISP, (), Säkerhets- och försvarsföretagen (SOFF) och Kungliga krigsvetenskaps- ställer sig tveksamma till eller avstyrker förslagen. ISP och SOFF ifrågasätter behovet av en bestämmelse som föreskriver att all verksamhet är otillåten om inte tillstånd ges enligt lagen och pekar på några olika tillämpnings- och gränsdragningsproblem med förslaget. och ser inget behov av en sär- skild bestämmelse om att tillstånd inte får meddelas i strid med internat- ionella förpliktelser eftersom detta redan framgår med nuvarande regel- Prop. 2017/18:23 verk. FMV, ISP och SOFF anför att om vissa aspekter i tillståndspröv- ningen lyfts upp i lag riskerar detta att leda till otydlighet i förhållande till övriga aspekter som ska beaktas enligt riktlinjerna. Dessa remiss- instanser påpekar också att nuvarande struktur mellan riktlinjer och lag skulle frångås om förslagen genomfördes. ISP ser heller inget behov att i lagen ange att det ska ske en samlad bedömning då detta redan står klart med nuvarande reglering. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utgångspunkter för regeringens ställningstagande Tillstånd enligt krigsmateriellagen får lämnas endast om det finns säker- hets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik (1 § andra stycket krigsmateriellagen). I lagtexten anges inte närmare vilka omständigheter som ska beaktas vid tillståndspröv- ningen eller hur dessa ska vägas mot varandra. I föregående avsnitt har regeringen gjort bedömningen att huvuddragen i denna reglering bör bestå. Liksom bör alltså krigsmateriellagen ange de allmänna förutsättningarna för att tillstånd ska kunna lämnas medan de närmare principerna och kriterierna för själva tillståndsprövningen framgår av regeringens riktlinjer, regeringens och ISP:s praxis samt av internation- ella förpliktelser. Det är således med dessa utgångspunkter som rege- ringen nedan tar ställning till kommitténs förslag om hur lagregleringen av tillståndsprövningen bör utformas. Det behövs ingen ny bestämmelse om att verksamhet rörande krigsmateriel är otillåten om inte tillstånd lämnats enligt lagen Kommittén föreslår en ny bestämmelse där det anges att all tillverkning, tillhandahållande, utförsel, utbildning och annan verksamhet rörande krigsmateriel och lämnande av tekniskt bistånd är otillåten, om inte till- stånd beviljas enligt krigsmateriellagen eller annat föreskrivs i lagen. Syftet med förslaget är att förtydliga det otillåtna i att utöva tillstånds- pliktig verksamhet utan att ett sådant tillstånd föreligger. ISP och SOFF avstyrker förslaget och pekar på olika problem som kan uppkomma som en följd av den föreslagna utformningen av lagtexten. Exempelvis på- pekar ISP att förslaget kan leda till osäkerhet i förhållande till annan lagstiftning som också reglerar viss verksamhet med krigsmateriel, t.ex. vapenlagen (1996:67) och lagen (2010:1011) om brandfarliga och explo- siva varor (LBE). Som framgått är krigsmateriellagen en förbudslagstiftning. Verksamhet rörande krigsmateriel är förbjuden utan tillstånd och överträdelser av tillståndskraven är straffsanktionerade. Regeringen ser inget behov av att ytterligare betona dessa förhållanden i lagen. Till detta kommer, som ISP och SOFF påpekar, att kommitténs förslag skulle riskera att leda till oönskade tillämpnings- och gränsdragningsproblem. En föreskrift som innebär att all verksamhet rörande krigsmateriel är förbjuden, om inte tillstånd ges enligt krigsmateriellagen eller annat föreskrivs i lagen, skulle t.ex. kunna medföra att tillståndsplikt som regleras i vapenlagen eller LBE också behövde regleras i krigsmateriellagen, antingen genom 2017/18:23 hänvisning eller direkt i lagen. En sådan ordning framstår inte som moti- verad. Regeringen anser därför att kommitténs förslag inte bör följas i denna del. Att ett tillstånd inte får meddelas i strid med internationella förpliktelser bör förtydligas i lagen Som framgått får tillstånd enligt krigsmateriellagen inte lämnas om det skulle strida mot utrikespolitik. Kommittén föreslår att det in- förs ytterligare ett villkor om att tillståndsbeslut inte får meddelas i strid med internationella förpliktelser. Enligt kommittén innebär förslaget ett förtydligande av vad som redan gäller. Att ett tillstånd enligt krigsmateriellagen inte får meddelas i strid med internationella förpliktelser följer av att tillstånd inte får meddelas, om det skulle strida mot utrikespolitik. Vidare fram- går det av regeringens riktlinjer att tillstånd inte ska beviljas, om det skulle strida mot en internationell överenskommelse som biträtt, mot ett beslut av eller mot folkrättsliga regler om ex- port från neutral stat under krig, de s.k. ovillkorliga hindren. I praktiken innebär detta att undantag inte medges från lagens förbud i berörda delar (prop. 1991/92:174 s. 41 och 49 samt prop. 2013/14:190 s. 25). De överenskommelser som främst avses är EU:s gemensamma stånd- punkt, och åtaganden om icke-spridning av massförstörelsevapen inom exportkontrollregimerna, men även andra internationella överenskommelser om förbud och inskränkningar i an- vändandet av vissa typer av konventionella vapen. Genom praxisutveckling utgör inte bara beslut av , utan även beslut av EU eller om t.ex. vapenembargon ett ovillkor- ligt hinder mot export. Vid bedömningen kan det även bli aktuellt att beakta andra relevanta internationella förpliktelser som är bundet av, men som inte direkt reglerar exportkontrollen på krigsmateriel- området. Det kan t.ex. handla om , konventionerna om de mänskliga rättigheterna och förpliktelser som följer av sedvanerätt. Skyldigheten att vid tillståndsprövningen följa de internationella för- pliktelserna preciseras ytterligare genom praxis och genom de uttalanden som gjorts i senare års lagstiftningsärenden, senast i samband med tillträ- det av (prop. 2013/14:190 s. 25). Som ISP och konstaterar står det således redan av nuvarande regelverk klart att det inte kan komma i fråga att bevilja ett tillstånd i strid med internationella förpliktelser. Regeringen anser emellertid, i likhet med kommittén och Juridiska fakul- teten vid , att det finns ett värde i att detta åter- speglas på ett tydligare sätt i lagstiftningen. På så sätt tydliggörs och framhålls betydelsen av de internationella regelverken vid tillståndspröv- ningen. Genom en sådan bestämmelse kommer också Röda korsets önskemål om en lagreglering av respekten för den humanitära rätten att omhändertas, eftersom både EU:s gemensamma ståndpunkt och innehåller kriterier om den humanitära rätten. Det finns inte behov av att i lagtext föreskriva att det ska ske en samlad bedömning vid tillståndsprövningen Kommittén föreslår att det i en ny bestämmelse ska föreskrivas att till- ståndsprövningen ska baseras på en samlad bedömning av de säkerhets-, försvars- och utrikespolitiska skäl som talar för respektive emot att till- stånd beviljas, förutom när de internationella förpliktelserna medför att tillstånd inte får lämnas. Som kommittén konstaterar gäller detta vid tillståndsprövningsprocessen. Att tillståndsprövningen ska gå till på det sättet framgår av regeringens riktlinjer och etablerad praxis. Dessutom föreslår regeringen ett förtydligande i fråga om internationella förpliktelser. I likhet med vad ISP påpekar anser regeringen därför att det inte finns behov av den föreslagna bestämmelsen. Förslaget att i lagen ta in vissa av de utrikespolitiska kriterierna bör inte genomföras Kommittén föreslår vidare att de utrikespolitiska kriterierna gällande demokratisk status, mänskliga rättigheter och väpnad konflikt ska tas in i lagen i klarläggande och informativt syfte. Enligt förslaget ska det vid tillståndsprövningen avseende utförsel och annan utlandssamverkan fästas särskilt avseende vid den mottagande statens demokratiska status, statens respekt för mänskliga fri- och rättigheter och om staten befinner sig i en väpnad konflikt eller riskerar att hamna i en sådan. Enligt kom- mittén förändras inte exportkontrollregelverkets struktur av ett sådant förtydligande. Såsom redogjorts för ovan i avsnitt 5.1 anser regeringen att det finns goda skäl att behålla den nuvarande strukturen på ramverket där krigs- materiellagen anger den allmänna inriktningen, medan de mer specifika kriterierna som ska beaktas vid prövningen läggs fast i praxis och i rege- ringens riktlinjer. Regeringen har i detta avsnitt också ställt sig bakom den bedömning som tidigare gjorts om att dessa riktlinjer inte är avsedda att utgöra sådana föreskrifter som avses i 8 kap. regeringsformen. Till skillnad från kommittén anser regeringen att en lagreglering av det slag som kommittén föreslår när det gäller kriterierna demokratisk status, mänskliga rättigheter och väpnad konflikt skulle förändra ramverkets struktur på ett sätt som inte stämmer med de utgångspunkter som bör gälla. I det sammanhanget finns det anledning att särskilt beakta det som har anförts i avsnitt 5.1 om att ett beslut om huruvida tillstånd ska med- ges eller inte bör utgå från ett politiskt ställningstagande och inte utgöra en juridisk normtillämpning. Regeringen har, som framhållits i det avsnittet, ytterst ansvaret för och måste vid behov kunna styra praxis på området och anpassa den till växlande utrikes-, säkerhets- och försvars- politiska krav. En utveckling där tillståndsprövningen utvecklas till en juridisk normtillämpning och där frågor om tillstånd i ökad utsträckning underställs domstol vore ur det perspektivet inte önskvärd. Enligt regeringens mening bör mot denna bakgrund de olika delarna av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken inte utvecklas närmare i lagen utan även fortsättningsvis preciseras i regeringens riktlinjer och i praxis. Det sagda innebär inte att regeringen inte fäster stor vikt vid de faktorer som lyfts fram i kommitténs lagförslag. Tvärtom anser regeringen att dessa faktorer bör tillmätas stor betydelse och att brister i fråga om 2017/18:23 exempelvis mänskliga rättigheter och demokratisk status i högre utsträckning än bör leda till att en ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet rörande krigsmateriel avslås (se vidare avsnitt 6.2 och 6.3). Att sådana faktorer ska beaktas följer av den grundläggande bestäm- melsen att tillstånd inte får meddelas, om det strider mot utrikespolitiken och preciseras ytterligare genom riktlinjerna och praxis. Mot utredningens förslag talar vidare att det även finns andra aspekter inom utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken som har en likartad bety- delse vid tillståndsprövningen och som man, om man följde kommitténs förslag, skulle behöva överväga att ta in i lagtexten. Det gäller t.ex. risken för avledning eller hur en tidigare otillåten vidareexport av krigs- materiel ska beaktas, eller att det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande ska ges betydelse. Man skulle även behöva precisera kommitténs förslag med ett undantag i fråga om beaktandet av risken för väpnad konflikt när det gäller övrig krigsmateriel. En sådan utveckling med ett ökat antal tillståndskriterier i lagen skulle riskera att minska ut- rymmet för regeringen att styra praxis för krigsmaterieltillstånd och därmed att ta sitt övergripande ansvar på området. Det kan också leda till tveksamheter hur faktorer som ryms inom de övergripande politik- områdena, men som inte kommer till uttryck i särskilda kriterier, ska beaktas. I likhet med bl.a. ISP, FMV och SOFF anser därför regeringen att kommitténs förslag inte bör följas i denna del. Detsamma gäller be- träffande Röda korsets förslag om ett separat tillståndskriterium i lagen om den humanitära rätten. Att det inte kan komma ifråga att bevilja ett tillstånd i strid med internationella förpliktelser såsom den humanitära rätten har behandlats ovan i avsnittet gällande internationella för- pliktelser. Den lagreglering som föreslås där i fråga om de internationella förpliktelserna innefattar också vad Röda korset efterfrågar i denna del. Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att införa särskilda bestämmelser i krigsmateriellagen om preliminära bedömningar (förhandsbesked) eller om hur handläggningen vid ska gå till. Kommitténs förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- ning. Kommittén lämnar förslag till olika bestämmelser om hur hand- läggningen av ett ärende hos () ska gå till, t.ex. att en ansökan ska ges in skriftligen, att en sökande ska kunna föreläggas att komplettera sin ansökan om den är ofullständig och att ISP ska kunna avvisa ansökan om kompletteringen inte sker. Vidare föreslår kommittén att det i krigsmateriellagen ska införas en särskild bestämmelse om förhandsbesked, som föreslås benämnas ”preliminär bedömning”. Remissinstanserna: ISP avstyrker förslagen gällande hur handlägg- ningen bör gå till med hänvisning till att det redan finns regler kring detta i förvaltningslagen (1986:223) som myndigheten är skyldig att följa. SOFF, och m.fl. vänder sig mot kommitténs beskriv- Prop. 2017/18:23 ning att det skulle råda oklarhet gällande vad förhandsbeskeden innebär. Dessa remissinstanser anser att nuvarande system är tydligt och fungerar bra. Förslaget om en lagreglering av förhandsbeskeden avstyrks därför. Skälen för regeringens bedömning: Kommittén föreslår att ett flertal bestämmelser ska införas i krigsmateriellagen som ska reglera hur hand- läggningen av ärenden ska gå till vid ISP. Bland annat föreslår kom- mittén bestämmelser om att en ansökan ska vara skriftlig, att ISP kan uppmana en sökande att komplettera sin ansökan om den är ofullständig och att ISP ska avvisa en sådan ansökan om komplettering inte kommer in. Vidare föreslås en bestämmelse om att information och underrättelser ska lämnas skriftligen samt en informationsbestämmelse om förhands- beskeden. Regler om hur ett ärende ska handläggas hos förvaltningsmyndigheter såsom ISP finns i förvaltningslagen och i de tillhörande förvaltnings- rättsliga principerna som utvecklats genom praxis. Där framgår bl.a. i vilken utsträckning uppgifter får lämnas muntligen i stället för skriftligen och vilken skyldighet myndigheterna har att ett ärende blir tillräckligt utrett. Det finns således motsvarande regler om handlägg- ningen som ISP tillämpar. Regeringen delar därför ISP:s bedömning att det inte finns något behov av att också i krigsmateriellagen föra in mot- svarande bestämmelser. En ordning med vad som på exportkontrollområdet har benämnts för- handsbesked har funnits . Ordningen innebär att ISP efter ansö- kan ger en skriftlig preliminär bedömning om möjligheten till export till ett visst land. Det besked som lämnas är inte bindande och ges alltid med en reservation om att slutlig ställning i ärendet tas i samband med att en ansökan om utförseltillstånd prövas. Dessa preliminära bedömningar fyller en viktig funktion i exportkontrollen eftersom de möjliggör en tidig indikation till sökanden så att eventuella utrikespolitiska förvecklingar kan undvikas, i de fall där det finns en negativ prognos för tillstånd. De gör också att försvarsindustrin kan undvika att lägga resurser på export- projekt där det är sannolikt att tillstånd inte skulle beviljas. Ett företag kan alltså ansöka hos ISP om att få en preliminär bedöm- ning av möjligheten till export. En sådan ansökan handläggs på samma sätt som andra ärenden enligt krigsmateriellagen.