prop · H40391 · 2017-02-07 00:00:00 — De föreslagna bestämmelserna för gemensamt tillgängliga uppgifter har till syfte att reglera sådan behandling som sker i för verksamheten gemensamma uppgiftssamlingar. Syftet med ändamåls- bestämmelsen om diarieföring är inte att möjliggöra behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten i sig. Det är i stället fråga om en särreglering som tar sikte på sådan behandling av personuppgifter som inte ryms i de primära ändamålen men som ändå måste kunna utföra, dels för att hantera inkommande handlingar, dels för att tillgodose tryckfrihetsförordningens krav på att allmänheten ska ha tillgång till allmänna handlingar. Flera av de bestämmelser som föreslås gälla vid behandling av gemensamt tillgäng- liga uppgifter, som t.ex. särskilda upplysningar och sökbegränsningar, är inte lämpade att reglera behandling av personuppgifter i diarier m.m. I likhet med de överväganden som har gjorts för del bör i de fall som personuppgifter enbart behandlas med stöd av nu aktuell bestämmelse om diarieföring inte reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter vara tillämpliga (jfr prop. 2009/10:85 s. 113). I polisdatalagen finns det en uttrycklig bestämmelse om detta (3 kap. 1 § andra stycket). För att uppnå tydlighet bedömer regeringen det vara lämpligt att i den nya lagen ta in en uttrycklig bestämmelse. Därför föreslås en bestämmel- se om att bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter inte ska gälla när personuppgifter behandlas med stöd av bestämmelsen om diarieföring m.m. I promemorian föreslås också att bestämmelserna om gemensamt tillgängliga uppgifter inte heller ska gälla när sådana uppgifter som behövs för handläggningen av ärenden som rör internationellt samarbete Prop. 2016/17:91 behandlas i ett internationellt register, men det har inte föreslagits några särskilda regler för det internationella registret. Regeringen bedömer att det inte finns skäl att införa en bestämmelse om att reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter inte ska gälla vid sådan behandling. I avsnitt 14.2.4 föreslås att uppgifter som behövs för att fullgöra interna- åtaganden ska få göras gemensamt tillgängliga, om det krävs för att den aktuella förpliktelsen ska kunna fullgöras. Vid sådan behandling kommer således reglerna om gemensamt tillgängliga uppgifter att gälla. Förslaget genomförs genom 3 kap. 1 § i den nya lagen. 14.2De uppgifter som får göras gemensamt tillgängliga I detta avsnitt behandlas vilka personuppgifter som ska få göras gemensamt tillgängliga. Då nu gällande tullbrottsdatalag inte har någon reglering om gemensamt tillgängliga uppgifter har den en annan uppbyggnad än den föreslagna nya lagen. aktuella förslag till bestämmelser om vilka uppgifter som ska få göras gemensamt tillgäng- liga följer systematiken i de lagar som har en reglering om gemensamt tillgängliga uppgifter. 14.2.1Uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet Regeringens förslag: Uppgifter som kan antas ha samband med miss- tänkt brottslig verksamhet ska få göras gemensamt tillgängliga, om den misstänkta verksamheten –innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver, eller –sker systematiskt. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Kriminalvården noterar att tullbrottsdatalagen inte på samma detaljnivå som Kriminalvårdens regelverk, t.ex. 3 § förordningen (2001:682) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården, reglerar vilka uppgifter som får behandlas. vården anser att det finns en risk för att uppgifter som registreras med stöd av tullbrottsdatalagen saknar lagstöd för behandling av Kriminal- Kriminalvården ser ett behov av en anpassning av de lagar och bestämmelser som reglerar Kriminalvårdens behandling av person- Datainspektionen anger att promemorians val att dra gränsen vid brott för vilka är föreskrivet fängelse eller däröver trots att samma effekt hade uppnåtts om gränsen hade dragits vid brott för vilka är föreskrivet fängelse eller däröver, inte har några omedelbara integritetskonsekvenser men kan leda till otillbörliga integritets- 2016/17:91 intrång, vilket inte berörs i promemorian. Det aktuella förslaget avser behandling av personuppgifter i underrättelseverksamhet. Med hänsyn till den känsliga personuppgiftsbehandling som det är fråga om i dessa fall och de långa lagringstider som det kan bli fråga om bör det närmare belysas vilka konkreta behov har av att kunna behandla uppgifter av nu aktuellt slag. Vilka är de brott som får mandat att behandla i och med förslaget om att sänka kravet på att straffet för brottet ska vara fängelse och vilka brott kan det bli fråga om att behandla med stöd av hänvisningen till systematisk brottslighet? Vilka konkreta problem kan uppkomma om en sådan behandling inte får ske? Vilka effektiviseringsvinster är det som förutses? De konkreta vinster som förslaget förväntas medföra måste också vägas mot de förluster i integritetshänseende som förslaget kan komma att ge upphov till. I övrigt yttrar sig ingen remissinstans särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag Den brottsliga verksamheten måste vara av allvarligt slag Enligt den nuvarande tullbrottsdatalagen får uppgifter som kan hänföras till en person behandlas för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet om uppgifterna ger anledning att anta att sådan brottslig verksamhet utövats eller kan komma att utövas som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller som innefattar andra brott, om verksamheten sker systematiskt, och uppgifterna gör att personen skäligen kan misstänkas för att utöva eller komma att utöva sådan verksamhet (12 § första stycket 1). Det kan här noteras att bestämmelsen inte handlar om vad som får ingå i tullbrottsdatabasen, utan om möjligheten till behandling av uppgifter. Om förutsättningarna i bestämmelsen är uppfyllda, får dock enligt 19 § uppgifter som i den paragrafen räknas upp, behandlas i tullbrottsdatabasen. Enligt polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen, som till skillnad från tullbrottsdatalagen har en reglering om gemensamt tillgängliga uppgifter, får uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet som antingen innefattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver eller sker systematiskt, göras gemensamt tillgängliga. Regleringen i den nuvarande tullbrottsdatalagen har skapat tillämp- ningssvårigheter för brottsbekämpande verksamhet. Kravet på misstanke om brott för vilket är föreskrivet fängelse , vilket av har tolkats så att minimistraffet för det misstänkta brottet ska vara fängelse , har i praktiken gjort att bara misstankar om grov narkotikasmuggling har kunnat behandlas i under- rättelseverksamheten. I annat fall krävs det att misstanken avser att brott utförs systematiskt. Den utformning som den nuvarande tullbrotts- datalagen har hindrar enligt utnyttjandet av modern teknik i en stor del av brottsbekämpande verksamhet och har kommit att försvåra arbete. Den har även försvårat samverkan med andra myndigheter, då regelverken hos de brottsbekämpande myndigheterna skiljer sig åt. Enligt den lagstiftning som föregick den nuvarande tullbrottsdatalagen (2 § lagen [2001:85] om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet) avsågs med allvarlig brottslighet verk- samhet som innefattar brott för vilka är föreskrivet fängelse eller däröver och som enligt lag eller förordning har befogenhet att ingripa mot, vilket enligt uppfattning omfattar fler brott än den nuvarande tullbrottsdatalagen. Det kan finnas skäl att ifrågasätta om en ändring i detta avseende var lagstiftarens avsikt när den nuvarande tullbrottsdatalagen infördes (prop. 2004/05:164 s. 71 f.). I samband med införandet av polisdatalagen kom regeringen, efter ingående överväganden om huruvida gränsen för vad som ska anses som allvarlig brottslighet skulle sättas vid ett eller fängelse, fram till ett annat resultat än det som gäller enligt den nuvarande tullbrotts- datalagen. Det påpekades det faktum att, ju mindre allvarlig brottslig verksamhet det är fråga om, desto mindre är som regel behovet av att sprida uppgifter, och att det är polisen som ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till den personal som behöver dem för att kunna utföra sina arbetsuppgifter (prop. 2009/10:85 s. 132 f.). Mot- svarande överväganden gjordes för del (prop. 2011/12:45 s. 114 f.). De överväganden som gjordes i dessa lagstiftnings- ärenden har till största delen även bäring på brottsbekäm- pande verksamhet. Regeringen anser mot bakgrund av ovanstående att en utvidgning av möjligheterna för att i underrättelseverksam- heten behandla brottsmisstankar bör göras. För en effektiv brottsbekämpande verksamhet är det nödvändigt att i underrättelseverksamheten kan behandla personuppgifter om misstankar om brott och som har ett lägre minimistraff än fängelse . En sådan ändring innebär att merparten av de brott som omfattas av befogenheter, t.ex. tullbrott och smugglingsbrott, både grova brott och brott av normalgraden, omfattas av bestämmelsen. Även brotten olovlig förflyttning av punktskattepliktiga varor och olovlig befattning med punktskattepliktiga varor enligt 5 kap. 1 § och 1 a § lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter kommer att omfattas av bestämmelsen. Datainspektionen anser att det bör närmare belysas vilka konkreta behov har av att kunna behandla uppgifter av nu aktuellt slag, vilka de brott som får mandat att behandla i och med förslaget om att sänka kravet på att straffet för brottet ska vara fängelse är, vilka brott det kan bli fråga om att behandla med stöd av hän- visningen till systematisk brottslighet, vilka konkreta problem som kan uppkomma om en sådan behandling inte får ske och vilka effektivi- seringsvinster det är som förutses. Utöver vad som har nämnts ovan kan följande förtydliganden angå- ende lagstiftningsbehovet ges. Genom att ange gränsen till eller däröver får möjlighet att göra uppgifter om misstankar om brott gemensamt tillgängliga även om de inte sker systematiskt. Detta avser bl.a. tullbrott och smugglingsbrott som inte är grova samt narko- tikasmuggling som inte är grov eller synnerligen grov, liksom olovlig befattning med smuggelgods av normalgraden och grovt brott. Detta kan ibland även vara en förutsättning för att kunna se samband och upptäcka att viss brottslig verksamhet bedrivs systematiskt. Om fler uppgifter kan 2016/17:91 göras gemensamt tillgängliga skapas förutsättningar för att stärka brotts- misstankarna i enskilda ärenden och upptäcka fler kopplingar mellan olika ärenden. Detta bidrar i sin tur till en effektivare brottsbekämpning. Vad gäller Datainspektionens begäran om närmare exemplifiering avseende systematisk brottslighet, vill regeringen erinra om att sådan behandling ingår redan i dagens reglering och att det här alltså inte är fråga om några ändringar. I författningskommentaren återfinns dock några exempel. I likhet med vad som gäller enligt polisdatalagen och kustbevaknings- datalagen föreslår regeringen således att i sin brottsbekämpan- de verksamhet ska få göra uppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet, om den misstänkta verksamheten inne- fattar brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver, eller sker systematiskt, gemensamt tillgängliga. Personuppgifter som kan antas ha samband med den brottsliga verksamheten får göras gemensamt tillgängliga En annan fråga är vilka personuppgifter i fråga om den misstänkta brottsliga verksamheten som ska få göras gemensamt tillgängliga. Enligt den nuvarande tullbrottsdatalagen finns det inget hinder mot att ta in uppgifter om de personer som själva misstänks för brottslig verk- samhet i tullbrottsdatabasen. Det är också tillåtet att behandla person- uppgifter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet om de avser en person som utan att vara skäligen misstänkt kan antas ha samband med brottslig verksamhet. Vissa indirekta personuppgifter, t.ex. uppgifter om transportmedel, som kan ha samband med brottslig verk- samhet får också behandlas för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet (19 §). Uppgifter som avser en person som inte är skäligen misstänkt får dock bara behandlas i ett ärende som rör viss preciserad brottslig verksamhet, och bara de personer som arbetar med ärendet får ha direkt tillgång till uppgifterna (12 § första stycket 2 jämfört med andra stycket). Enligt polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen gäller inte motsva- rande begränsningar. Begränsningarna som gäller för del har kommit att på ett otillfredsställande sätt begränsa möjligheter att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. Det är inte ovanligt att samma personer, ibland i olika roller, är inblandade i flera olika brotts- liga aktiviteter som pågår i skilda delar av landet vid en och samma tidpunkt. Om endast den som arbetar med ärendet ges tillgång till det ärende där en viss personuppgift förekommer, försvåras möjligheten att upptäcka samband mellan olika brottsliga aktiviteter. Sådana samband kan innebära att omfattningen av en brottslig verksamhet visar sig vara större än vad som förefaller vara fallet om olika ärenden ses för sig. Det kan vidare utgöra grunden för en brottsmisstanke mot en person som inledningsvis inte uppnått tillräcklig misstankenivå, men som bedömts ha samband med brottslig verksamhet i flera utredningar om likartad brottslig verksamhet. Att inte få behandla sådana uppgifter gemensamt försvårar dessutom möjligheten till samverkan med andra brottsbe- kämpande myndigheter på motsvarande sätt. Det försvårar också för att länka samman olika kriminella grupperingar och se den brottsliga verksamheten i dess helhet. Risken finns därmed att allvaret i brottsligheten inte uppdagas. Motsvarande överväganden som har gjorts för polisens del vad gäller arbetsformer kan därför göras avseende brottsbekämpande verksamhet. Mot denna bakgrund bedömer regeringen det som nöd- vändigt att får behandla uppgifter om personer som kan ha samband med brottslig verksamhet gemensamt. Datainspektionen saknar överväganden kring om förslagen kan leda till otillbörliga integritetsintrång. Som anges i promemorian vill regeringen betona att de risker för intrång i den personliga integriteten som en utökad tillgång till uppgifter om personer som inte är misstänkta men som har samband med brottslig verksamhet innebära kan motverkas genom bl.a. begränsningar i möjligheten att genom sökning få fram vissa uppgifter, se avsnitt 14.4. Dessutom bör det avseende gemensamt till- gängliga uppgifter alltid framgå om personen är misstänkt eller inte samt för vilket närmare ändamål som behandlingen sker, se samma avsnitt. Av stor betydelse är även den föreslagna allmänna bestämmelsen om att endast de personer som behöver uppgifterna i sitt arbete får ges tillgång till dem, se avsnitt 9.5. Regeringen finner således att det finns tillräckliga skyddsbarriärer för otillbörliga integritetsintrång. Vad så gäller uppgifter om misstänkta personer är det enligt rege- ringens mening, i likhet med vad som gäller enligt den nuvarande tullbrottsdatalagen, polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen, natur- ligt att uppgifter om de personer som själva misstänks för brottslig verksamhet och indirekta personuppgifter om t.ex. transportmedel även fortsättningsvis får göras gemensamt tillgängliga i brottsbe- kämpande verksamhet. Detsamma gäller även uppgifter om personer som inte själva kan misstänkas för brott, t.ex. personer som är anhöriga till misstänkta, ägare till fordon som används eller andra som har samröre med misstänkta som kan vara av intresse i underrättelsearbetet. I likhet med vad som gäller enligt polisdatalagen och kustbevakningsdatalagen bör i sin brottsbekämpande verksamhet därför få göra gemen- samt tillgängliga alla slags personuppgifter som kan antas ha samband med misstänkt brottslig verksamhet, dvs. även uppgifter om personer som inte är misstänkta för något brott. Kriminalvårdens behandling av personuppgifter Kriminalvården noterar att tullbrottsdatalagen inte på samma detaljnivå som Kriminalvårdens regelverk reglerar vilka uppgifter som får behandlas och anser att det finns en risk för att uppgifter som registreras med stöd av tullbrottsdatalagen saknar lagstöd för behandling av Kriminalvården. Kriminalvården ser ett behov av en anpassning av de lagar och bestämmelser som reglerar Kriminalvårdens behandling av personuppgifter. Regeringen vill erinra om att det är aktuell myndighets registerförfatt- ning som styr möjligheten till behandling av personuppgifter. Kriminal- vården får således behandla uppgifter i den omfattning detta regleras i lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom Kriminal- vården och därmed sammanhörande reglering. Regeringen avser inte i detta lagstiftningsärende att se över bestämmelser som gäller Kriminal- vårdens behandling av personuppgifter. Regeringen föreslår således att personuppgifter som kan antas ha sam- band med misstänkt brottslig verksamhet, om den misstänkta verksam- heten innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver, eller sker systematiskt ska få göras gemensamt tillgängliga. Förslaget genomförs genom 3 kap. 2 § första stycket 1 i den nya lagen. 14.2.2Uppgifter som behövs för övervakningen av vissa personer Regeringens förslag: Uppgifter som behövs för övervakningen av en person ska få göras gemensamt tillgängliga, om han eller hon –kan antas komma att begå brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver, och –är allvarligt kriminellt belastad. Tillgången till uppgifterna ska begränsas till särskilt angivna tjänste- män som har till uppgift att arbeta med övervakningen. Information om att en person är föremål för övervakning ska dock få göras tillgängliga för andra. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Datainspektionen anser att förslaget med mycket små begränsningar medger behandling av personuppgifter avseende personer utan koppling till misstänkt brottslig verksamhet, som exem- pelvis uppgifter om släktingar och vänner. Vad som faktiskt utgör ett behov utvecklas inte närmare i promemorian. Risken är därför påtaglig att enskilda bedömningar blir avgörande. Det innebär i sin tur en risk för otillbörliga integritetsintrång. I det fortsatta lagstiftningsärendet bör det analyseras när det aktuella rekvisitet kan anses uppfyllt, gärna med exemplifieringar. I övrigt yttrar sig ingen remissinstans särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: I polisdatalagen har det införts en bestämmelse som ger möjlighet att vid övervakningen av vissa personer göra uppgifter gemensamt tillgängliga även när alla förutsättningar som anges i den föregående punkten inte är uppfyllda. Uppgifter som behövs för övervakningen av en person får göras gemen- samt tillgängliga, om personen kan antas komma att begå brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver och dessutom redan är allvarligt kriminellt belastad eller kan antas utgöra ett hot mot andras personliga säkerhet (3 kap. 2 § första stycket 2). Det har ansetts befogat att polisen, under vissa förutsättningar, genom behandling av personuppgifter får möjlighet att utöva särskild kontroll över personer som redan är allvarligt kriminellt belastade eller som har visat sig vara särskilt farliga för andra personers säkerhet. En sådan övervakning har ansetts utgöra ett betydelsefullt inslag i polisens samlade insatser för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. De uppgifter som finns i misstanke- och belastningsregistren ger inte all den information som behövs för en ändamålsenlig övervakning och registren innehåller inte heller de analysverktyg som kan krävas för att övervakningen ska bli effektiv. Inom polisen förekom redan före den nuvarande polisdatalagen övervakning av detta slag inom ramen för särskilda undersökningar (prop. 2009/10:85 s. 136 f.). Vad som avses med övervakning är sådan behandling av personuppgifter i form av lagring, bearbetning och analys som sker i särskilda uppgiftssamlingar för att utöva kontroll över vissa personer som uppfattas som särskilt brottsbenägna eller farliga, men mot vilka det för tillfället inte finns några konkreta misstankar om brottslig verksamhet. har i uppdrag att lagföra eller på annat sätt skada eller försvåra möjligheterna för de grövsta kriminella att utöva sin brottsliga verksamhet. I genomförandet av detta uppdrag inriktar sin underrättelseverksamhet mot att övervaka s.k. målpersoner/strategiska personer och deras närmaste medarbetare, s.k. inre kretsar, som det är känt ägnar sig åt kriminell verksamhet. Dessa målpersoners kontaktnät kartläggs och brottsinsatser riktas in där de förutses ha störst verkan. Det finns därför anledning att överväga om motsvarande reglering som gäller för bör gälla även i brottsbekäm- pande verksamhet. arbetsmetod kräver tillgång till omfattan- de information, även om personer i målpersonens kontaktnät som själva inte är misstänkta för brottslig verksamhet, t.ex. uppgifter om personer som målpersonen besöker regelbundet, ofta anlitade företagare, åter- kommande adresser och registreringsnummer på fordon som målper- sonen använder osv. Det kan ta att samla den information som krävs för att möjliggöra en kartläggning av en målperson och avgöra om denna är intressant att inrikta brottsinsatser mot eller inte. När det gäller övervakningen av sådana målpersoner sker ett nära samarbete med polisen som inte sällan kartlägger samma personer i sin verksamhet. Uppgiftssamlingar av detta slag är av stor betydelse för att långsiktigt ska kunna bedriva ett effektivt brottsbekämpande arbete inom sitt område. Utan tillgång till sådana uppgiftssamlingar skulle det vara svårt att bemästra den brottslighet som förekommer i kriminella nätverk inom området för brottsbekämpande verksamhet. Flera av de personer som tror sig veta livnär sig på allvarlig brottslighet sysslar ofta med olika former av smuggling, däribland narkotikasmuggling, liksom omfattande cigarettsmuggling och grova tullbrott. Som nämnts ovan samverkar ofta med polisen mot sådana strategiska målpersoner, vilket förutsätter att regelverken för myndigheterna är utformade på ett sätt så att detta är möjligt. För att effektivt ska kunna bekämpa allvarliga brott på sitt område föreslår därför regeringen en bestämmelse som möjliggör att uppgifter om övervakning av vissa allvarligt kriminellt belastade personer kan göras gemensamt tillgängliga. Som en första förutsättning bör krävas, i likhet med vad som gäller för polisdatalagen, att uppgifterna behövs för övervakningen av en person. Det måste således finnas ett behov av uppgifterna för övervakningen, vilket avser den brottsbekämpande verksamhet som bedriver. För att det integritetsintrång som den behandlingen av personuppgifter kan ge upphov till inte ska bli mer långtgående än nödvändigt bör enligt regeringens mening möjligheten till behandling av personuppgifter för övervakning inskränkas till uppgifter om och kring de personer som uppfattas som särskilt brottsaktiva. Som en förutsättning bör därför gälla att personen kan antas komma att begå brott av mera allvarligt slag. en person tidigare är dömd för sådana brott bör alltså inte vara tillräckligt, även om bedömningen av om en person kan antas komma att begå brott i första hand får göras på grund av tidigare domar. av mera allvarligt slag bör, liksom i polisdatalagen, avses brott med fängelse i straffskalan. Därutöver bör det krävas att personen redan är allvarligt kriminellt belastad. belastningen behöver inte nödvändigtvis avse sådan brottslighet som har att ingripa mot utan kan avse andra slags allvarliga brott som är relevanta att ta hänsyn till, t.ex. narkotikabrott eller vapenbrott av Vad gäller straffvärdet kan ett riktmärke vara att brottsligheten bedömts ha ett straffvärde fängelse.