prop · H403116 · 2017-02-28 00:00:00 — Därutöver bör strategin beakta 2016/17:116 världsarvens betydelse för målen i FN:s Agenda 2030 samt för politik för global utveckling och tydliggöra de roller som Riksantikva- rieämbetet, och andra berörda aktörer har i detta arbete. Regeringen bedömer att bör ges i uppdrag att utarbeta en sådan strategi i samarbete med berörda myndigheter och övriga aktörer. 7 Självständiga och angelägna museer I det följande beskrivs en förnyad och mer principiellt inriktad musei- politik. Utgångspunkten är att museerna som fria kunskapsinstitutioner har en central roll att spela i samhällslivet. I linje med regeringens över- gripande prioriteringar syftar åtgärderna till att skapa bättre förutsätt- ningar för museerna att bygga upp kunskap om, gestalta och kommuni- cera det gemensamma kulturarvet på sätt som är angelägna för alla. Av- sikten är att stärka museerna som offentliga arenor för upplevelser och fördjupade samtal om angelägna frågor (avsnitt 7.1). För att skapa ett stabilt ramverk för fortsatt utveckling i denna riktning föreslås i det föl- jande att det införs en särskild museilag (7.2). Vidare föreslås en ändring i regelverket om s.k. fyndfördelat arkeologiskt material (7.3). 7.1Museipolitik för fria kunskapsinstitutioner Som framhålls i museiutredningen (SOU 2015:89, s. 254 ff.) har de of- fentliga museerna varit föremål för många olika förväntningar. Vissa frågor har återkommande problematiserats, t.ex. bristande samver- kan inom sektorn. Utvecklingen har i många fall lett till en bredare tolkning av museernas uppgifter, där förmedling och relation- en till publiken satts tydligare i centrum än tidigare, som vår- den av samlingar och den aktiva kunskapsuppbyggnaden fortsätter vara lika viktiga som . De höga förväntningarna på museerna visar på en medvetenhet om museernas inneboende potential att bidra positivt på flera områden och att de är en kraft att räkna med i samhället. I linje med regeringens prioritering om ett kulturarv som är angeläget för alla är det centralt att utvecklingen kan fortsätta mot öppnare institut- ioner, som också har förutsättningar att driva på samhälls-utvecklingen utifrån sina ansvarsområden. För att detta ska kunna ske är det museernas ställning som kunskapsinstitutioner som måste stärkas och vidareutveck- las. Ingen tjänar på att det grundläggande kunskaps-uppdraget ställs åt sidan. Snarare är det för att museerna som institutioner har visat sig ha en förmåga att förmedla komplex kunskap på ett både tillgängligt och för- djupande sätt som de har blivit framgångsrika i det moderna samhället. De offentliga museerna är allas museer Alla ska känna att det kulturarv som museerna förvaltar tillhör dem. att alla ska få tillgång till det gemensamma kulturarvet har regeringen bl.a. återinfört fri entré på vissa statliga museer. I detta syfte har anslaget till de centrala museerna tillförts . Avsikten är att så många som möjligt ska kunna ta del av det gemensamt Prop. 2016/17:116 finansierade kulturarvet och få tillgång till kunskap och upplevelser. Fri entré-reformen är en viktig del i att utveckla en museipolitik som betonar att de offentliga museerna är allas museer. Alla ska kunna hitta något som är angeläget och alla ska kunna känna ett ägarskap för det gemensamt förvaltade kulturarv som finns vid museerna. För att nå detta mål är ett viktigt första steg att sänka trösklarna till institutionerna, men museerna måste också fortsätta att utveckla själva verksamheten. Det enda sättet att verkligen bli angelägen är att skapa högkvalitativ verk- samhet som kan bygga broar till det förflutna, presentera relevanta per- spektiv och skänka nya upplevelser och insikter. Självständiga museer för angelägna samtal Våra gemensamma museer har en särskild potential att förmedla angelä- gen kunskap till breda grupper i samhället. Genom sin stora räckvidd har museerna också en särskild potential att realisera många av kulturarvets värden och bidra till olika historiebruk. Museerna fungerar som arenor för samtal där olika perspektiv på det förflutna och samtiden kan mötas. Som publika arenor har museerna också kommit att bli ifrågasatta av politiska krafter som t.ex. vill be- stämma hur historien ska skildras. Politisk styrning av hur museerna skildrar historien eller vilken konst som ska visas är dock något som med kraft måste motverkas. Museernas självständiga ställning som fria kun- skapsinstitutioner är avgörande för att de på ett effektivt sätt ska kunna bidra till att vidga och fördjupa det offentliga samtalet (jfr avsnitt 5.4). I stället för att, som ofta under tidigare epoker, manifestera olika maktan- språk måste ett samtida museum kunna granska, kritisera och utmana den som har makten för dagen. Detta gäller oavsett om inriktningen är kul- turhistorisk eller om det handlar om ett konstmuseum inriktat på det nyskapande. För att museerna ska få förutsättningar att, utifrån sin kompetens och inriktning, fortsätta att utveckla verksamheterna i önskvärd riktning, bedömer regeringen att museisektorn behöver tydligare och mer lång- siktiga ramar att verka inom. I detta syfte föreslås i det följande en sär- skild museilag (se nedan 7.2). Syftet är bl.a. att slå fast att museerna i det allmänna museiväsendet i viktiga delar av sin verksamhet måste stå fria från politiska avgöranden samt att reglera hur museerna ska sam-verka nationellt. Stabila ramar kan ge institutionerna en större säkerhet om vilket mandat de har från det allmänna och därmed mod och kraft att utveckla sin verksamhet och aktivt bidra till samhällsdebatten. Regeringens förslag: En museilag införs. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till att en museilag införs eller har inte några invändningar mot det. mistyrningsverket ställer sig positivt till en lag som syftar till bättre sam- och Svenska ICOM ställer sig positiva till en lag och framför bl.a. att det kan stärka museiprofessionen och museernas oberoende ställning som kunskapsinstitutioner. Flera landsting och kommuner, och i princip alla kommunala museer som yttrat sig, stödjer utredningens förslag. kommuner och landsting avstyrker emellertid förslaget med hänvisning bl.a. till att en lag inte står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § regeringsformen. Några statliga museimyndigheter ifrågasätter beho- vet av en lag och bl.a. Statskontoret ifrågasätter lagens verknings-grad eftersom den bl.a. inte innehåller några sanktionsmöjligheter. Bland annat och avstyrker förslaget och förespråkar i stället att nationella mål införs för museipoli- tiken. Skälen för regeringens förslag Som beskrivits ovan (avsnitt 7.1) representerar landets museer stora möjligheter. De erbjuder värdefulla upplevelser av konst och kultur och de kan i sin verksamhet effektivt bidra till att ge perspektiv på viktiga samhällsutmaningar. För att dessa värden ska kunna realiseras behövs en kunskapsorienterad, frimodig och kreativ museisektor. Museerna har tidigare ibland blivit styrda i enskildheter och med utgångspunkt i den rådande tidsandan. I dagens polariserade samhällsklimat har detta lett till en befogad oro för att politiska avvägningar framöver i än högre grad ska komma att läggas till grund för verksamheternas innehåll och vilka per- spektiv som ska vara rådande. För att motverka denna utveckling är det viktigt att befästa museernas självständiga ställning och att tydligare lyfta fram att de ska vara fria kunskapsinstitutioner med uppdrag att vidga och fördjupa det offentliga samtalet. Det är också viktigt att tydligare markera att musei- professionerna både har mandat och ansvar för att utveckla verksam- heterna. Denna inriktning ligger i linje med regeringens förvaltningspoli- tik generellt och behovet av att utveckla en tillitsbaserad styrning med förtroende för professionernas verksamhetsnära kunskap och erfarenhet. Den politiska styrningen behöver bli tydligare beträffande de principiella utgångspunkterna för museernas verksamhet, men behövs en mer långsiktig och övergripande inriktning. Detaljstyrning bör undvikas och museerna bör, av både praktiska och principiella skäl, stå fria från försök att från politiskt håll styra innehållet i t.ex. den publika verksam- heten. Bland annat mot denna bakgrund finns det behov av att införa en sär- skild museilag. I en sådan lag kan ett gemensamt ramverk för de all- männa museerna utformas där museernas mest grundläggande uppgifter regleras och där det slås fast att avgörande frågor i den kon- kreta verksamheten bör hanteras av professionen själv. En lag innebär inte att riskerna för att museerna används i ideologiska syften, eller för att torgföra en politiserad historiesyn, helt försvinner. Regeringen bedö- mer dock att riskerna på detta sätt kan minskas. I de fall kontroverser om den politiska styrningen ändå uppstår är en särskild lagreglering av cen- trala uppgifter av stort värde då den tydliggör vilka hänsyn som ska vägas mot varandra. Att en lag på kulturområdet kan fylla detta syfte har inte minst visats av hur den nya bibliotekslagen (2013:801) kommit att användas. Till skillnad från bl.a. och bedömer regeringen att en museilag ger ökad tydlighet jämfört med nationella museipolitiska mål. En lagreglering av museernas cen- trala uppgifter innebär ett stabilare och mer långsiktigt regelverk som inte lätt kan ändras. Just detta är önskvärt när det handlar om att etablera ett generellt ramverk för institutioner som i hög grad ska vara självstän- diga och våga utmana och ta risker i sin verksamhet. Ett exempel på en sådan gemensam principiell fråga som bör regleras på ett stabilt och långsiktigt vis är att museernas uppdrag innefattar ett reflekterande och kritiskt förhållningssätt till sitt verksamhetsområde samt öppenhet för olika berättelser och perspektiv. Flera av de föreslagna bestämmelserna gäller även kommuner och landsting. Det handlar bl.a. om undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen i kommunallagen. En sådan reglering kan regeringen inte inom ramen för sin kompetens besluta utan det kräver reglering i lag. Det krävs även lagstiftning för att lösa vissa frågor av mer teknisk art, t.ex. för att tydliggöra vad som gäller för myndighetsmuseernas sam- lingsförvaltning och för att möjliggöra för dessa museer att överlåta stat- lig egendom till andra museer som gåva. Det bör tydliggöras att utgångs- punkten här är att det är de anställda vid museerna som har mandatet att förvalta de gemensamt ägda samlingarna. Viss utökad rådighet över samlingarna behövs för att detta ska kunna ske, men framför allt behövs större tydlighet än kring att detta ansvar faktiskt åligger profession- en. Förhållandet till kommuner och landsting I 14 kap. 3 § regeringsformen anges att en inskränkning i den kom- munala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. En lagstiftning som ställer upp krav för en verksamhet minskar generellt sett kommunernas möjligheter att själva göra prioriteringar i sin verksamhet. Förslaget om att införa en bestämmelse om att huvudmän ska säker- ställa att museerna har ett bestämmande inflytande över verksamhetens innehåll påverkar kommunernas och landstingens möjlighet att bestämma över sin verksamhet. Avsikten med bestämmelsen är att säkerställa att de delar av verksamheten som bör stå fria från ideologisk påverkan också får göra det. Syftet är bl.a. att förhindra att kommunala beslutsfattare bestämmer om frågor som t.ex. vilken typ av utställning som får visas eller vilken historiesyn som ska prägla verksamheten. Bestämmelsen avser inte museernas grundläggande uppdrag, dvs. vilket ämnesområde museet ska verka inom och inte heller den ekonomiska, organisatoriska eller administrativa förvaltningen. Kommunerna beslutar även fortsatt i vilken utsträckning de ska bedriva museiverksamhet. Den inskränkning i det kommunala självstyret som bestämmelsen innebär bedöms som god- tagbar mot bakgrund av syftet med bestämmelsen. Det är viktigt att mu- seerna kritiskt kan granska samhället och lyfta fram kunskap som är av betydelse. 2016/17:116 Även andra bestämmelser i lagen påverkar kommunernas självstyre i viss mån. Bestämmelserna är dock genomgående formulerade som upp- maningar att beakta vissa förhållningssätt i verksamheten och åtföljs inte av särskilda sanktionsmöjligheter. Bestämmelsen om att kommunerna avgiftsfritt ska kunna låna ut föremål ur sina samlingar till museer som är belägna utanför kommungränsen innebär att det görs ett undantag från den så kallade lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Enligt lokaliseringsprincipen saknar kommunerna befogen- het att ägna sig åt angelägenheter som inte har anknytning till kommu- nens område eller medlemmar. Den föreslagna bestämmelsen syftar till att ge kommunerna befogenhet att utan anknytning till kommunens om- råde eller till dess medlemmar avgiftsfritt ställa föremål till förfogande för museer utanför kommunens område. Den föreslagna lagen får sammantaget anses innebära begränsade ef- fekter för det kommunala självstyret eller, som i fallet med lokaliserings- principen (12 §), tvärtom ge utökade möjligheter för själv-ständiga kommunala beslut. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att den inskränkning i kommunernas självstyre som lagförslaget innebär måste anses godtagbar. De föreslagna bestämmelserna främjar viktiga allmän- intressen och bedöms motivera den inskränkning av kommunernas och landstingens självbestämmanderätt som blir följden av införandet. Rege- ringen anser inte, som kommuner och landsting, att lagen står i strid med den s.k. proportionalitetsprincipen i 14 kap. 3 § regeringsfor- men. Några remissinstanser, bl.a. Statskontoret, har påpekat att den föreslagna lagen inte innehåller några sanktionsmöjligheter och har av det skälet ifrågasatt dess verkningsgrad. I förslaget saknas anvisningar för överkla- gande. Lagen är dock utformad som en ramlag med övergripande princi- per och riktlinjer för det allmänna museiväsendet. Lagen ställer upp skyldigheter för det allmänna att uppfylla vissa krav i sin museiverksam- het. Lagen är däremot inte utformad så att den ger den enskilde möjlighet att kräva en rättighet av ett visst slag. En enskild har enligt 10 kap. 8 § kommunallagen (1991:900) möjlighet att begära laglighetsprövning av ett beslut som en kommun eller ett landsting har tagit, exempelvis beträffande dess museiverksamhet. För det fall det beslut som fattats inte har tillkommit i laga ordning, hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller lands- tinget, det organ som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter eller beslutet strider mot lag eller annan författning ska beslutet upphä- vas. Kommunala beslut som innebär att museiverksamheten styrs på ett sådant sätt att lagens krav inte uppfylls kan alltså angripas på detta sätt. Regeringens uppfattning är mot denna bakgrund att det inte finns skäl att föreslå en reglering i museilagen som ger den enskilde möjlighet att få en prövning av frågan om en museihuvudman uppfyller sina skyldigheter enligt lagen. Regeringens förslag: Lagen ska omfatta det allmänna museiväsendet. Det allmänna museiväsendet består av statliga museer, regionala mu- seer, kommunala museer och museer i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än ledamöter är utsedda av det allmänna. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens men med en delvis annan formulering. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. , och framhåller att det är rimligt att ideella museer och sådana som endast delvis finansieras med offentliga medel inte omfattas av lagen. Bland annat Livrustkammaren och med Stiftelsen , Svenska ICOM och Region påpekar att den av utredningen valda definitionen av övrigt offentligt styrda museer medför att exempelvis och vissa andra institutioner inte skulle komma att omfattas. anser att utgångspunkten för lagen bör vara vilken verksamhet som bedrivs snarare än huvudmanna- skapet och finansieringen. föreslår att ett museum ska räknas till det allmänna museiväsendet om det är offentligt styrt eller har offentlig finansiering. Skälen för regeringens förslag Museerna utgör centrala kunskapsinstitutioner i vårt samhälle som i hög utsträckning finansieras och drivs av det allmänna. Alla offentligt styrda museer har vissa gemensamma förpliktelser och utgångspunkter. De delar bl.a. förutsättningen att de verkar inom ramen för uppdrag som, direkt eller indirekt, är politiskt beslutade. De kan också alla betraktas som del av ett gemensamt museiväsende. Ur ett medborgarperspektiv är det t.ex. mindre viktigt vilken institution som förvaltar gemensamt ägda samlingar. Medborgarna kan ställa legitima krav på sådant som sam- verkan för resurseffektivitet och tillgänglighet. Lagen bör, i likhet med vad utredningen föreslagit, bl.a. av dessa skäl omfatta de museer som ingår i det allmänna museiväsendet, dvs. de mu- seer som har en tillhörighet till det allmänna (stat, kommun och lands- ting). Det allmänna museiväsendet omfattar statliga museer, regionala museer och kommunala museer. Dessa museer bedrivs av stat, kommun eller landsting, som även har ett bestämmande inflytande över verksam- heten. Även i de museer i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än ledamöter är utsedda av stat, kommun eller landsting, har det allmänna ett sådant inflytande att dessa museer bör omfattas av det allmänna museiväsendet. Lagen bör däremot inte omfatta sådana verksamheter som är att be- trakta som fristående från det allmänna, t.ex. kommersiella eller ideella museiverksamheter. Som flera remissinstanser, bl.a. och , framhåller är det en rimlig utgångspunkt att museer som drivs fristående från det allmänna inte omfattas av lagen. 2016/17:116 Dessa museer måste ha frihet att själva välja såväl målsättningar för, som arbetsmetoder i, verksamheten. Avgränsning mot fristående aktörer och mindre museer Det kan diskuteras huruvida lagen borde gälla för alla museer som till övervägande del är finansierade med offentliga medel. Det kan tyckas rimligt att det allmänna, oavsett driftsform eller hur ledningen utses, kan ställa krav på verksamheten om den finansieras på det sättet. Att, som t.ex. föreslår, låta lagen omfatta alla mu- seer som till finansieras av det allmänna skulle få till följd att lagen skulle komma att omfatta en stor mängd aktörer som inte bör omfattas. Museisektorn består av många små verksamheter, som åtminstone får huvuddelen av sina intäkter från det allmänna. Förutom att dessa verksamheter ofta är små, och därför inte kan förvän- tas kunna uppfylla de krav som ställs i lagen, skulle en reglering som tar sin utgångspunkt i finansieringen få andra oönskade konsekvenser. Fram- för allt skulle en enskild institution, beroende på mottagna verksamhets- bidrag, omväxlande kunna falla under en tillämpning av bestämmelserna. Vidare skulle en sådan reglering kunna ge incitament att antingen öka eller minska andelen offentlig finansiering. Det bör således inte räcka med att ta emot bidrag från det allmänna för att omfattas av den före- slagna regleringen, utan det måste enligt regeringens mening finnas en mer varaktig relation av bestämmande inflytande från det allmännas sida för att ett museum ska omfattas av de krav på verksamheten som lagen ställer upp. Det allmänna museiväsendet bör mot denna bakgrund avgränsas till att omfatta institutioner vars verksamheter kan anses vara offentligt styrda. Det innebär att det i huvudsak är verksamheter av en viss storlek som kommer att omfattas av lagen. Förslaget utesluter i och med detta mindre museiverksamheter som är att betrakta som en del av den ideella sektorn. Lagrådet har föreslagit att rubriken till de inledande bestämmelserna ska benämnas ”Allmänt”. Regeringen anser dock att rubriken bör vara ”Inledande bestämmelser”. Vad som avses med ett museum i lagen Regeringens förslag: Med museum avses i lagen en institution som är öppen för allmänheten och som förvärvar, bevarar, undersöker, för- medlar och ställer ut materiella och immateriella vittnesbörd om män- niskan och människans omvärld. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen har föreslagit att ett museum i lagens mening ska förstås som en institution som bedriver utställningsverksamhet som är öppen för all- mänheten och som har avlönad personal. Remissinstanserna: Många remissinstanser, bl.a. seer, , och Riksutställningar, avstyrker utredningens förslag och menar att ett museum bör beskrivas på det sätt som () gör i sina Framför allt påpekas att arbete med samlingar är helt centralt i museiverksamhet. Bland annat lyfter fram den museidefinition som föreslogs av museiutredningen på 1990- talet. Skälen för regeringens förslag: Lagens avgränsning av vad som av- ses med ett museum kan komma att få inflytande över hur begreppet museum förstås i samhället i stort. Bland annat mot denna bakgrund bör beskrivningen vara heltäckande och utgå från de uppfattningar som är gängse i museisektorn. Ett sätt att göra det är att, i linje med vad många av remissinstanserna föreslagit, använda delar av ICOM:s definition av museum. Det är den definitionen som används i museisektorn och den ligger även till grund för andra beskrivningar av museiverksamhet i internationella sammanhang, t.ex. hos . ICOM beskriver ett mu- seum som en permanent institution utan vinstintresse som tjänar sam- hället och dess utveckling, som är öppen för allmänheten, som förvärvar, bevarar, undersöker, förmedlar och ställer ut – i studiesyfte, för utbild- ning och förnöjelse – materiella och immateriella vittnesbörd om männi- skan och hennes omvärld. I ICOM:s definition ingår alltså både beskri- vande delar och sådana som snarare rör museernas ändamål. De delar som är relevanta här är de som beskriver museernas faktiska verksamhet. Museernas ändamål regleras på annat håll i lagen (se nedan 7.2.3). Med museum bör i lagens mening avses en institution som är öppen för allmänheten, som förvärvar, bevarar, undersöker, förmedlar och ställer ut. Institutionen kan utgöra en självständig organisation eller vara en del av en större organisation som även har andra uppgifter. Beskrivningen av ett museum utgår från samlingarnas centrala roll i museiarbetet och att museer på olika vägar förvärvar objekt som sedan bevaras för samtid och eftervärld. Det kunskapssökande som inryms i all museiverksamhet besk- rivs med uttrycket undersöker. Det ska dock inte uppfattas som något krav på forskning eller andra mer avancerade former av kunskapsupp- byggnad som återfinns vid större museer. Vidare slår definitionen fast att ett museums verksamhet innefattar förmedling till en publik, bl.a. genom bruk av utställningsmediet. Den föreslagna bestämmelsen har utformats på ett sådant sätt att samt- liga angivna förutsättningar behöver vara uppfyllda för att en institution ska betraktas som ett museum. Med andra ord krävs det någon form av öppen, publik verksamhet som innefattar förmedling. Det krävs också ett arbete med samlingar av något slag som bl.a. förvärvas och bevaras. Själva samlingsområdet beskrivs dock i allmänna termer i den föreslagna bestämmelsen som alla – både materiella och immateriella – vittnesbörd om människan och människans omvärld. Ett skäl att utgå från denna formulering är just att den är generell och inte förutsätter någon avgräns- ning eller rum. Museernas verksamhetsområden kan vara av olika slag, konst-, natur- eller kulturhistoria, och de objekt de hanterar kan vara av kulturarvskaraktär eller helt samtida. Ett museum kan också förvärva och bevara immateriella vittnesbörd och behöver inte ha fysiska föremål i sina samlingar. Bestämmelsens utformning innebär att institutioner som arbetar med renodlad utställningsverksamhet inte kommer att omfattas av lagen.