prop · H403132 · 2017-03-06 00:00:00 — En marknadsföringsåtgärd som inte uppfyller kraven ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen anses vara otillbörlig mot konsumenter. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag saknar i lagtexten ett förbud mot de ekonomiska erbjudanden som anges i artikel 13.2 i tobaksproduktdirektivet liksom ett uttryckligt förbud att hänvisa till doft som anges i artikel 13.1 c. Remissinstanserna: påpekar att utredningens förslag saknar förbudet att styckförpackningar och eventuell ytterförpackning till e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte får antyda ekonomiska fördelar genom att innehålla tryckta kuponger, erbjudanden om rabatt, gratis- utdelning, två varor till priset av en eller liknande erbjudanden men finner att detta endast torde vara ett förbiseende. Kemikalieinspektionen menar att för de delar i förslaget som rör märkning och förpackningar gäller den grundläggande förordningen (EG) nr 1272/2008 om klassi- ficering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP) parallellt. i län stöder utredningens förslag om för- bud av märkning på e-cigaretter och påfyllningsbehållare med syfte att försköna produkten. Skälen för regeringens förslag: Styckförpackningar och eventuella ytterförpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare omfattas också av bestämmelserna om produktpresentation i artikel 13 i tobaks- produktdirektivet. Artikel 20.4 b ii innebär att merparten av de bestäm- melser i artikel 13 om produktpresentation som gäller för tobaksvaror även ska gälla för e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Eftersom tobaks- produktdirektivet inte innehåller något förbud mot att smaksätta e-ciga- retter omfattas dessa produkter inte av förbudet mot att hänvisa till smak- tillsatser i artikel 13. Vidare är det, till skillnad mot vad som gäller för tobaksvaror, tillåtet att på e-cigaretter ange nikotinhalt eftersom detta är ett krav enligt tobaksproduktdirektivets artikel 20.4 b i. Bestämmelserna syftar till att skydda människors hälsa och säkerhet. De begränsar dock näringsidkarens möjlighet att fritt bestämma vad som ska stå på den tryckta förpackningen. Bestämmelser som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll kan komma i konflikt med TF:s förbud mot hindrande åtgärder. Det har emellertid ansetts möjligt att begränsa användandet av 2016/17:132 texter på tobaksförpackningar inom ramen för det undantag för kom- mersiell marknadsföring som växt fram i praxis (prop. s. 54). På samma sätt bör det vara möjligt att göra detta beträffande de nu Ett förbud bör därför införas mot att på märkningen till förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare, och på produkterna, antyda att en viss sådan produkt är mindre skadlig än andra sådana produkter. enlighet med vad tobaksproduktdirektivet föreskriver bör också ett för- bud mot att på märkningen lämna information om halten av tjära eller kolmonoxid i e-cigarett eller påfyllningsbehållare införas. inte sker någon förbränning av organiskt material vid användning av e- cigaretter framstår det som oklart om några sådana produkter avger tjära Det kan därför diskuteras hur relevant ett förbud mot att lämna information om halten av dessa ämnen egentligen är. produktdirektivet gör dock ingen åtskillnad mellan tobaksvaror och e-cigaretter i detta avseende. För att genomföra direktivets bestämmelse fullt ut bör därför förbudet omfatta även dessa ämnen. I enlighet med vad som anges i direktivets bestämmelse bör märk- ningen vidare inte få likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. heller bör märkningen få antyda att en viss e-cigarett eller påfyllnings- behållare har miljöfördelar, eller hänvisa till doft eller tillsatser, utom vad Utredningens förslag saknar emellertid ett uttryck- ligt förbud mot att hänvisa till doft. Regeringen anser att det i lagtexten bör tydliggöras att hänvisning till doft är förbjuden då det överens- stämmer med hur artikeln har genomförts vad gäller tobaksprodukter (se prop. 2015/16:82, s. 44). Enligt artikel 13.1 a i tobaksproduktdirektivet får märkningen av en tobaksvara eller märkningen av själva tobaksvaran inte heller innehålla inslag som marknadsför varan eller uppmuntrar till konsumtion genom att skapa felaktig uppfattning om varans egenskaper, hälsoeffekter, risker I likhet med vad som redan konstaterats i samband med genomförandet av artikel 13 1 a för tobaksprodukter (prop 2015/16:82, s.43) står regleringen väl i överensstämmelse med bestämmelserna i marknadsföringslagen (2008:486) om förbud mot vilseledande mark- Som påpekats av saknar utredningens lagförslag förbudet enligt artikel 13.2 i tobaksproduktdirektivet som följer av artikel 20.4 b punkt ii om att styckförpackningar och eventuell ytterförpackning till e-cigaretter och påfyllningsbehållare inte får antyda ekonomiska för- delar genom att innehålla tryckta kuponger, erbjudanden om rabatt, gratisutdelning, två varor till priset av en eller liknande erbjudanden. utredningen har redogjort för bestämmelsen men inte behandlat den i lagförslaget torde det endast vara ett förbiseende att förbudet inte finns med i lagtexten. För att genomföra direktivet korrekt bör därför förbudet föras in i lagen. Kemikalieinspektionen har framfört att delar i förslaget som rör märk- ning och förpackningar gäller den grundläggande förordningen (EG) nr 1272/2008 om klassificering, märkning och förpackning av ämnen och blandningar (CLP) parallellt. Kemikalieinspektionen menar att utred- ningens förslag till genomförande av tobaksproduktdirektivet beskriver ett flertal områden för reglering som också CLP behandlar, till exempel regler om barnskyddande förslutning, förpackningens utformning och Prop. 2016/17:132 olika hälsovarningar. Kemikalieinspektionen bedömer dock att dubbel- regleringen beror på en brist i direktivet och inte i utredningens betänk- ande. Frågan om myndigheters behov av samordning behandlas under avsnitt 6.4 om tillsyn. I likhet med vad som gäller enligt tobakslagen bör en marknadsförings- åtgärd som inte uppfyller kraven i fråga om produktpresentation vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486) anses vara otillbörlig mot konsumenter. Regeringens förslag: Förpackningar till e-cigaretter och påfyllnings- behållare ska förses med en hälsovarning. Tillverkare och importörer av e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska ansvara för att förpackningar till sådana produkter förses med en Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om hälsovarningarnas utformning. Om en förpackning till en e-cigarett eller en påfyllningsbehållare saknar hälsovarning, får produkten inte tillhandahållas konsumenter Detsamma gäller om hälsovarningen inte uppfyller de föreskrifter om utformningen av varningen som har meddelats. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår, till skillnad från regeringen, att bemyndigandet om att meddela föreskrifter om hälsovarningarnas utformning inte ska kunna delegeras till myndighet. Remissinstanserna: i , i , i län och Vape har framfört synpunkter på placeringen och utformningen av hälsovarningarna. styrelsen i , i län och läns landsting tillstyrker utredarens förslag om att förpackningar till e- cigaretter och påfyllningsbehållare ska förses med hälsovarningar. Skälen för regeringens förslag: Tobaksproduktdirektivet kräver att e- cigaretter och påfyllningsbehållare ska förses med en av följande två hälsovarningar: ”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket Den rekommenderas inte för icke-rökare” eller ”Denna produkt innehåller nikotin som är ett mycket beroendefram- kallande ämne.” Som nämnts i avsnitt 5.6 kan en skyldighet att förse förpackningar till e-cigaretter och påfyllningsbehållare med viss text komma i konflikt med TF. I enlighet med vad som där redovisats kan dock ett påbud om text med visst innehåll tolereras från tryckfrihetsrättslig synpunkt om det inte rör sig om texter av uttryckligen åsiktspåverkande eller opinionsbildande I tidigare lagstiftningssammanhang (se prop. 1975/76:49 s. 12 f. och 22 samt Lagrådets yttrande i prop. 2001/02:162 s. 53 f.) har det ut- talats att det finns ett visst utrymme att i vanlig lag föreskriva att en skrift ska förses med varningstexter. När det gäller påbud om att förse en för- packning med varningstext måste texten ges ett konkret innehåll med 2016/17:132 upplysningar om vilka risker bruket medför. Det ska således vara fråga om saklig information som bygger på resultaten av forskningen på om- När det gäller de två alternativa hälsovarningar som tobaksprodukt- direktivet föreskriver för e-cigaretter och påfyllningsbehållare, kan det konstateras att det är fråga om varningstexter med konkret och saklig information som bygger på relevant forskning. Att nikotin är ett mycket beroendeframkallande och giftigt ämne torde vara allmänt vedertaget och är belagt i ett flertal studier. Ett påbud om att förpackningar till e-cigaret- ter ska förses med varning om att produkten innehåller nikotin som är mycket beroendeframkallande, bedöms därför vara förenligt med TF:s Både nikotinberoende och nikotinabstinens räknas vidare som sjukdom och finns med i de internationella klassifikationssystemen för sjukdomar (DSM-IV och ICD-10). Ett normalt användande av e-cigaretter kan leda till nikotinberoende och nikotinabstinens, i synnerhet för personer som inte röker eller brukar annan tobak. Även den längre varningstexten med innebörden att produkten inte rekommenderas för icke-rökare får därmed anses vara saklig och bygga på forskning och bedöms därför vara för- enlig med TF. Eftersom TF sålunda inte hindrar ett krav på att e-ciga- retter och påfyllningsbehållare ska förses med hälsovarning, bör ett sådant krav införas. Hälsovarningarna kan lämpligen regleras på motsvarande sätt som hälsovarningar på tobaksförpackningar (se 9, 10 och 11 §§ tobakslagen). Det bör sålunda vara tillverkare och importörer som ansvarar för att för- packningarna förses med hälsovarningar. Direktivet innehåller också närmare föreskrifter om hälsovarningens utseende på förpackningarna. Hälsovarningen ska återges på de två stör- sta ytorna på styckförpackningen och eventuella ytterförpackningar, samt täcka av ytorna på styckförpackningen och eventuell ytterför- Den ska vidare vara tryckt med typsnittet Helvetica med fet stil i svart på vit bakgrund och ska täcka största möjliga andel av den yta som har reserverats för varningen. Hälsovarningen ska vara i centrum på den reserverade ytan, och på rätblocksformade förpackningar och even- tuella ytterförpackningar ska den vara parallell med styckförpackningens eller ytterförpackningens sidokant. Texten med hälsovarning ska också vara parallell med huvudtexten på den yta som reserverats för varningen. i , i , Läns- styrelsen i län och Vape har framfört synpunkter om var på produkten som hälsovarningarna bör finnas. De menar att det kan fin- nas anledning att i vissa fall placera hälsovarningen på själva produkten, till exempel vid avsaknad av ytterförpackning. mare utformning kan lämpligen regleras i förordning och myndighetsfö- Utredningens förslag saknar möjlighet för regeringen att vida- redelegera föreskriftsrätt till myndighet, vilket vore lämpligt t.ex. för att reglera vad som gäller i de fall det saknas en ytterförpackning. enligt regeringens bedömning, därför ett behov av att införa ett bemyn- digande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att få meddela närmare föreskrifter om hälsovarningarnas utformning. E-cigaretter och påfyllningsbehållare bör inte i näringsverksamhet få tillhandahållas konsumenter på marknaden om produkternas förpack- ningar saknar hälsovarningar, eller om varningarna inte uppfyller de Prop. 2016/17:132 föreskrifter om deras utformning som har meddelats. ska införas i lagen, och som framgår i avsnitt 6.6 ska en överträdelse av detta vara straffbart om det har begåtts med uppsåt. Regeringens förslag: En näringsidkare ska inte få marknadsföra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter 1. inom informationssamhällets tjänster, eller 2. i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio- och tv-lagen (2010:696). Marknadsföring som endast består i att tillhandahålla e-cigaretter och påfyllningsbehållare för försäljning ska dock vara tillåten. Förbudet ska inte heller gälla marknadsföring i överföringar eller tekniska upptagningar på vilka yttrandefrihetsgrundlagen är tillämplig. I sådana överföringar eller tekniska upptagningar ska det i stället vara förbjudet att marknadsföra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare genom användning av kommersiella annonser. En näringsidkare som marknadsför e-cigaretter eller påfyllnings- behållare till konsumenter ska inte få använda kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfri- hetsförordningen är tillämplig. En marknadsföringsåtgärd som strider mot förbuden ovan ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen anses vara otillbörlig mot konsumenter. En marknadsföringsåtgärd som strider mot marknadsföringsförbudet i ljudradiosändningar, tv-sändningar eller beställ-tv som omfattas av radio- och tv-lagen eller förbudet mot kommersiella annonser i periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter på vilka tryckfrihetsförordningen är tillämplig ska kunna med- föra marknadsstörningsavgift enligt 29–36 §§ marknadsföringslagen. Leverantörer av medietjänster får inte sända filmer, tv-serier, sport- program och program med lätt underhållning där det förekommer pro- duktplacering av e-cigaretter eller påfyllningsbehållare. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag att förbjuda marknadsföring i informationssam- hällets tjänster omfattar även ett passivt tillhandahållande av produkterna Remissinstanserna: menar att utredningens förslag är mer långtgående än tobaksproduktdirektivet avseende förbud mot marknadsföring av e-cigaretter på internet. Myndigheten ställer sig vida- re tveksam till om förhållandet mellan den mycket restriktiva hållningen till marknadsföring på internet och hållningen till övriga marknads- föringskanaler och andra begränsningar är ändamålsenligt. myndigheten, i och i län tillstyrker utredarens förslag. menar även att i syfte att uppnå en hög skyddsnivå för folkhälsan bör ha ett restriktivt förhållningssätt även till marknadsföring på försäljningsställen och att detta bör utredas vidare. Skälen för regeringens förslag Tobaksproduktdirektivet innehåller i artikel 20.5 a, b och e omfattande bestämmelser om restriktioner av reklam för e-cigaretter och påfyllnings- behållare. Bestämmelserna motsvarar i stort de bestämmelser om förbud mot reklam eller sponsring av tobaksvaror som gäller enligt tobaksrek- lamdirektivet (2003/33/EG av om tillnärmning av med- lemsstaternas lagar och andra författningar om reklam för och sponsring till förmån för tobaksvaror) och artikel 9.1 d i AV-direktivet, Europa- parlamentets och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktiv om audiovisuella medietjänster). I tobaksproduktdirektivets ingress framhålls att e-cigaretter kan ut- vecklas till en inkörsport till nikotinberoende och resultera i traditionell tobakskonsumtion, eftersom de efterliknar och normaliserar rökning. Vidare anges att utgångspunkten för bestämmelserna är en hög skydds- nivå för folkhälsan. Mot denna bakgrund förbjuder direktivet kommersiella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. Förbudet gäller kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjänster, i pressen och andra tryckta publikationer och i radion. Förbudet gäller dock varken för publikationer som är av- sedda uteslutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln med e-cigaretter och påfyllningsbehållare eller för publikationer som trycks och publiceras i tredjeländer och inte huvudsakligen är avsedda för unionsmarknaden (artikel 20.5 a och b). Bestämmelsen i artikel 20.5 e innebär också ett förbud mot sponsring och produktplacering i audiovisuella medietjänster enligt AV-direktivet. Frågan om sponsring redovisas i avsnitt 5.11. Är marknadsföringsförbudet förenligt med TF och YGL? Reklam publiceras ofta i sådana medier som omfattas av TF eller YGL. En viktig fråga är om direktivets bestämmelser om reklamrestriktioner för e-cigaretter och påfyllningsbehållare är förenliga med dessa grund- lagar. Enligt 1 kap. 9 § TF gäller – utan hinder av TF – vad som i lag är stadgat om förbud mot kommersiell annons som meddelats till skydd för hälsa eller miljö enligt förpliktelse som följer av anslutning till Euro- peiska gemenskaperna (9 § 3). Motsvarande undantag för förbud mot sådan marknadsföring i andra framställningar än tryckta skrifter finns i 1 kap. 12 § första stycket YGL. I andra stycket av bestämmelsen i YGL möjliggörs även förbud mot övrig kommersiell reklam i radio- och TV- program samt i sådana överföringar som omfattas av den s.k. databas- regeln (se 1 kap. 1 § 3 stycket och 1 kap. 9 § YGL). Undantaget i 1 kap. 9 § 3 TF trädde i kraft (prop. 1993/94:114, SFS 1994:1376). Bakgrunden till ändringen var att Grund- lagsutredningen (SOU 1993:14) hade funnit att rätten till reklam i några EG-direktiv begränsades till skydd för hälsa eller miljö. I propositionen framhölls bl.a. att reklamen inte tillhör tryckfrihetens egentliga kärnom- råde och att undantag från det generella skyddet för tryckfriheten redan har gjorts i fråga om alkohol och tobak. Regeringen ansåg därför att det borde ges möjlighet att inskränka rätten till kommersiell reklam till skydd för hälsa eller miljö (a. prop. s. 28 f.). I författningskommentaren klargjordes att bestämmelsen syftade till att ”undanröja varje tveksamhet om huruvida föreskrifter av angiven art i ett EG-direktiv kan genomföras i svensk lagstiftning” (a. prop. s. 33). Bestämmelserna om marknadsföringsrestriktioner för e-cigaretter och påfyllningsbehållare i tobaksproduktdirektivet har meddelats till skydd för människors hälsa. Direktivets bestämmelser i detta avseende bör där- för omfattas av undantagen i 1 kap. 9 § 3 TF och 1 kap. 12 § första stycket YGL. Undantagsbestämmelsen i TF omfattar emellertid endast kommersiella annonser, medan direktivets reglering förbjuder kommer- siella meddelanden vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare. De typer av kommersiella meddelanden som enligt tobaksprodukt- direktivet är förbjudna beträffande e-cigaretter och påfyllningsbehållare motsvarar den reklam som enligt tobaksreklamdirektivet och AV-direk- tivet är förbjuden beträffande tobaksvaror. Frågan om förhållandet mellan begreppen reklam och kommersiell annons har tidigare diskute- rats i samband med genomförandet av det tidigare tobaksreklamdirek- tivet (se prop. 1999/2000:111 som kom att återkallas) och det nuvarande tobaksreklamdirektivet (se prop. 2004/05:118). Det konstaterades då att tobaksreklamdirektivets reklambegrepp är vidare än begreppet kommer- siell annons. Begreppet kommersiell annons är alltså snävare än tobaks- produktdirektivets begrepp kommersiella meddelanden, vilket innebär att det inte går att förbjuda alla sådana meddelanden i grundlagsskyddade medier. Det kan emellertid konstateras att en väsentlig del av den reklam som förekommer i medier som omfattas av TF eller yttrandefrihetsgrund- lagen (YGL) torde falla in under begreppet kommersiell annons. Till detta kommer att inte all marknadsföring omfattas av TF och YGL, efter- som marknadsföringen över huvud taget inte sker med hjälp av sådana medier som dessa grundlagar skyddar. Det är endast i undantagsfall som regleringen skulle kunna komma i konflikt med grundlagsbestämmel- serna. När det gäller det tidigare tobaksreklamdirektivet bedömde regeringen att en grundlagsändring inte var nödvändig (prop. 1999/2000:111 s. 28 f.). Skälen för det var att direktivet i ingressen innehåller en avsiktsför- , som utgör en integrerad del av de enskilda bestämmelserna i direktivet, med innebörden att det inte är avsett att inkräkta på den grund- läggande yttrandefriheten. Regeringen vidhöll detta i det lagstiftnings- ärende som följde (prop. 2004/05:118 s. 25). Även tobaksproduktdirektivet innehåller en avsiktsförklaring, där det bl.a. nämns att direktivet är avsett att värna alla grundläggande rättig- heter, som får anses motsvara den ovan nämnda avsiktsförklaringen i tobaksreklamdirektivet (se skäl 59 i ingressen till tobaksproduktdirek- tivet). I likhet med den bedömning som regeringen gjort i förhållande till tobaksreklamdirektivet bör någon grundlagsändring inte vara nödvändig för att tobaksproduktdirektivets bestämmelser om restriktioner av reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare ska kunna genomföras i svensk rätt. 2016/17:132 Den närmare utformningen av marknadsföringsförbudet Artikel 20.5 a i tobaksproduktdirektivet innebär att medlemsstaterna ska se till att kommersiella meddelanden inom informationssamhällets tjän- ster, i pressen och andra tryckta publikationer, vars syfte eller direkta eller indirekta effekt är att främja e-cigaretter och påfyllningsbehållare är förbjudna. Bestämmelsen gör dock undantag för publikationer avsedda uteslutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln med e- cigaretter och påfyllningsbehållare och för publikationer som trycks och publiceras i tredjeländer, när dessa publikationer inte huvudsakligen är avsedda för unionsmarknaden. Begreppet kommersiella meddelanden motsvarar det som i tobaks- reklamdirektivet benämns reklam. Tobaksreklamdirektivets och AV- direktivets bestämmelser om förbud mot tobaksreklam har bl.a. genom- förts i 14 § tobakslagen, varvid begreppet marknadsföring har använts i stället för begreppet reklam. Även undantaget för publikationer avsedda uteslutande för personer som är yrkesverksamma inom handeln m.m. finns för tobaksreklam enligt tobaksreklamdirektivet. Detta undantag har i tobakslagen genomförts genom att marknadsföringsförbudet begränsats till marknadsföring till konsumenter. Tobaksproduktdirektivets bestäm- melser om kommersiella meddelanden för e-cigaretter och påfyllnings- behållare bör genomföras på motsvarande sätt, vilket innebär att det bör vara förbjudet att marknadsföra e-cigaretter eller påfyllningsbehållare till konsumenter i de angivna medierna. Tobaksproduktdirektivets förbud mot kommersiella meddelanden i informationssamhällets tjänster innebär att reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare är förbjuden bl.a. på internet och i beställ-tv. Be- greppet informationssamhällets tjänster kan uppfattas som otydligt men används i annan lagstiftning, se t.ex. lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster. För att fånga upp de medier som avses i direktivet och för att så nära som möjligt anknyta till direktivtexten bör därför uttrycket behållas vid genomförandet av bestämmelsen. Direktivets förbud mot reklam i pressen och andra tryckta publika- tioner ger ett visst utrymme för tolkning beträffande vilka publikationer som ska omfattas av förbudet. Direktivet innehåller inte några bestäm- melser om förbud mot reklam på försäljningsställen, t.ex. i form av bro- schyrer eller affischer. Det framstår därför som rimligt att förbudet mot reklam för e-cigaretter och påfyllningsbehållare i pressen och andra tryckta publikationer omfattar periodiska skrifter eller andra jämförbara skrifter. Det ska alltså vara fråga om skrifter som en tidning, tidskrift eller någon annan sådan tryckt skrift som är avsedd att ges ut enligt en utgivningsplan under en bestämd titel, samt löpsedlar och bilagor som hör till skriften.