prop · H403108 · 2017-02-14 00:00:00 — Liknande synpunkter framförs av , som anser att höjda repressionsnivåer måste föregås av betydligt mer djupgående analyser i fråga om proportionalitet, ändamålsenlighet, nödvändighet och effektivitet. Inte heller anser att argumenten för en skärpning av straffen för allvarliga våldsbrott är övertygande och framhåller som sin viktigaste invändning att det i betänkandet inte beskrivits hur tingsrätternas straffmätningspraxis avseende vålds- och förmögenhetsbrott har utvecklats i ett något längre perspektiv. Skälen för regeringens bedömning Reformen har haft viss effekt … Av avsnitt 4.1.2 har framgått att det i första hand åberopade skälet straffmätningsreform var att samhällsutvecklingen sedd över hade inneburit att de allvarliga våldsbrotten måste ses som betydligt allvarligare än tidigare och som mer klandervärda än vissa andra brottstyper. För regeringen står det klart att ingenting i de allra senare årens samhällsutveckling föranleder någon annan bedömning i detta hänseende. Detta innebär att uppsåtlig allvarligare våldsanvändning och uppsåtligt allvarligare hot och med sådant våld eller hot jämställt handlande ska mötas av en kraftigare reaktion än vad som var fallet före reformen. Att en sådan strängare syn inte kan återspeglas i något annat än straffnivån för de aktuella brottstyperna är då tydligt. I frågan om denna ambition har uppnåtts genom lagstiftningsåtgärder – som i denna del alltså syftade till att generellt höja straffnivån för allvarliga våldsbrott – kan då noteras att Brottsförebyggande rådets utvärdering och Högsta domstolens praxis får anses visa att reformen på så sätt haft genomslag i rättstillämpningen att den lett till i varierande grad höjda straffnivåer för allvarliga fall av misshandel och för mord och dråp. När det gäller allvarliga våldsbrott i övrigt är det emellertid svårt att dra några säkra slutsatser i den vägen. Av det sagda följer därmed att det finns tillräckligt underlag för att dra slutsatsen att straffmätningsreformen har haft viss effekt, men att det inte är visat att den lett till den generella höjning av straffen för allvarliga våldsbrott som eftersträvades. Det är visserligen ingen okänd företeelse att det ibland kan ta innan ny praxis etableras efter en lagändring. Utredningen har för sin del anfört att den tid som gått sedan 2010 års reform kan anses relativt kort och att det därför kunde finnas skäl att ytterligare någon tid följa rättsutvecklingen. För regeringen framstår emellertid inte ens de som hade förflutit vid tiden för betänkandet och utvärderingen som en orimligt för att bedöma utfallet. Som framgått av avsnitt 4.2.1 har förflutit utan att någon nämnvärd fördröjd effekt av reformen kunnat påvisas. Mot denna bakgrund saknas anledning att tro att ytterligare generella höjningar av straffnivåerna skulle vara att påräkna. Det finns således inte anledning att av utvärderingsskäl låta lagstiftningsåtgärder anstå. Inte heller andra skäl talar emot att sådana åtgärder nu vidtas för att säkerställa att syftet med reform bättre förverkligas. … men behöver förstärkas Som framgått av avsnitt 4.2.2 har den lagstiftningsmetod som kom till användning vid reform blivit föremål för kritik i olika avseenden. Så har det både före – bl.a. genom Lagrådet – och efter ikraftträdandet gjorts gällande att ett lämpligare sätt att uppnå den eftersträvade straffnivåhöjningen hade varit att ändra straffskalorna för de brottstyper som avsågs med reformen. Som skäl för kritiken har då ofta anförts att det är genom just straffskalorna som lagstiftaren ger till känna sin uppfattning om hur allvarlig en viss brottstyp är i förhållande till andra. Regeringen har förståelse för denna kritik och kan för sin del peka på Prop. 2016/17:108 den omständigheten att förändrade straffskalor naturligtvis på ett direkt sätt skulle ha påverkat utgångspunkten för domstolarnas bedömning av straffvärdet i enskilda fall. Till detta kommer att straffskaleändringar i systematiskt hänseende hade varit enklare att hantera i rättstillämpningen än förändrade generella utgångspunkter för att bestämma straffvärde. Av skäl som har med straffrättskipningens stabilitet att göra kan det emellertid inte nu komma i fråga att överge reform. Vad som återstår är därför att genom punktvisa insatser förstärka effekten av den. Sådana förstärkande insatser bör bestå i att straffskalorna skärps för vissa av de brottstyper som avsågs med reform. För just dessa brottstyper blir då följden att straffmätningen kommer att ta sin utgångspunkt i ett högre abstrakt straffvärde som det vid bestämmandet av det konkreta straffvärdet även fortsättningsvis – i enlighet med vad som följer av ändring av 29 kap. 1 § andra stycket – särskilt ska beaktas om gärningen har utgjort ett allvarligt angrepp på någons liv eller hälsa eller trygghet till person. En isolerad sådan efterföljande ändring av straffskalan för brottstyper som avsågs med reform har för övrigt också tidigare förekommit, då för att markera en skärpt syn på brotten grov fridskränkning och grov kvinnofridskränkning (se prop. 2012/13:108). I avsnitt 5.1–5.3 gör regeringen allmänna och detaljerade överväganden om hur och i vilken omfattning straffskaleändringar bör göras. Dessa ändringars förhållande till reform och vissa andra konsekvenser behandlas sedan i avsnitt 5.4.1 och 5.4.2. 5En skärpning av straffskalorna för vissa allvarliga våldsbrott 5.1Hur straffskalorna ska skärpas Regeringens bedömning: Minimistraffen bör höjas för vissa brottstyper. Vid denna höjning bör även andra nivåer för minimistraff kunna komma till användning än vad som varit brukligt i . Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna yttrar sig inte sär- skilt över det tänkta sättet att åstadkomma en höjd straffnivå. Mera allmänt anser att en ändring av straffskalor är lagtekniskt mer ändamålsenligt än de lagändringar som gjordes genom reform. anser för sin del att det finns påtagliga nackdelar med skärpta minimistraff, bl.a. på så sätt att domstolarna kan komma att anse en större del av brotten hänförliga till straffskalans botten och att en differentiering av straffmätningen därmed motverkas. Skälen för regeringens bedömning Ska ändringarna avse straffminimum eller straffmaximum? Som framgått av bl.a. avsnitt 4.1.1 är det genom angivande av straffskalor som lagstiftaren ger uttryck för olika brottstypers abstrakta straffvärden. Inom en sådan straffskala – i spannet mellan dess minimum och maximum – ska därmed i princip alla tänkbara gärningstyper som faller inom det aktuella tillämpningsområdet kunna inordnas. När en straffskala ska skärpas kunde det därför synas som att detta skulle kunna åstadkommas genom en höjning av maximum lika väl som av minimum. Emellertid har höjningar av straffmaximum erfarenhetsmässigt ytterligt begränsad effekt på straffmätningspraxis. En långt viktigare hållpunkt för straffvärdebedömningen är i stället straffskalans minimum, och detta redan av det skälet att det största antalet brott som begås är av en – relativt sett inom sin brottstyp – mindre allvarlig form. Ingen tvekan kan därför råda om att det lämpligaste sättet att åstadkomma en generellt förhöjd straffnivå för vissa av de brott som avsågs med reform är att höja respektive straffminimum för dessa brott. Regeringen avser därför att gå den vägen. Mot varje tanke på höjning av minimistraff kan visserligen rent allmänt anföras att en sådan åtgärd kan riskera att leda till att straffmätningen koncentreras till den nedersta delen av straffskalan. ger uttryck för sådana farhågor i detta fall och anser att en sådan utveckling skulle strida mot intentionerna med reform. Att något sådant inte behöver befaras framgår emellertid redan av det som sagts i avsnitt 4.3, nämligen att de punktvisa insatser som regeringen nu gör för att förstärka effekten av reformen lämnar ändringar i 29 kap. helt intakta. Att höjda minimistraff för vissa brottstyper naturligtvis på ett direkt sätt kommer att påverka utgångspunkten för domstolarnas bedömning av straffvärdet i enskilda fall förtar alltså inte på något sätt verkan av lagstiftningsåtgärder för att öka differentieringen och spännvidden i straffmätningen. Till detta kommer att en viktig faktor vid bedömningen av vilken risk det finns för en straffmätning koncentrerad till straffskalans nedersta del är storleken av de steg med vilka minimistraffen höjs, där en kraftigare höjning – sedd för sig – kunde antas medföra större sådan risk än en lindrigare. Som framgår i det följande anser regeringen att höjningar i mindre steg än vad traditionellt medgett ska kunna komma till användning. Med vilka steg bör straffminimum höjas? I fråga om sättet för angivande av straffminimum och straffmaximum i enskilda straffbestämmelser innebär nuvarande struktur följande. Minimi- och maximistraff anges i hela års fängelse, utom på nivåer under ett års fängelse. På straffnivåer om två års fängelse och däröver används endast jämna tal för att ange antal års fängelse, varvid fängelse utgör det högsta föreskrivna straffet för brott som inte har livstids fängelse i straffskalan. På straffnivåer under ett års fängelse föreskrevs fram antingen allmänt fängelseminimum – som är 14 dagars fängelse – eller sex månaders fängelse som lägsta straff i straffskalorna. Genom lagändringar som trädde i kraft anges emellertid numera i 4 kap. 4 a § nio månaders fängelse som lägsta straff för grov fridskränkning respektive grov kvinnofridskränkning. Som skäl för den senare nivån anfördes den berörda brottstypens särskilda karaktär av konkurrensreglering (se prop. 2012/13:108). Regeringen känner sig för sin del inte av formella skäl bunden vid den struktur som i detta hänseende präglat . Skälen för en sådan bundenhet är vidare så mycket mindre, eftersom det måste ifrågasättas om de nivåer för minimistraff som tidigare tillämpats ger lagstiftaren tillräckligt utrymme för att på ett alltigenom nyanserat sätt ange hur allvarlig en viss brottstyp ska anses vara i förhållande till andra. Som utredningen framhåller skulle nämligen nya sådana nivåer öka förutsättningarna att kunna förändra straffskalorna utan att komma i konflikt med proportionalitets- och ekvivalensprinciperna. Och till detta kommer alltså att det i ett fall finns en ny och mot tidigare tradition brytande nivå för minimistraff, låt vara att det vid införandet åberopades för den aktuella brottstypen specifika skäl. För regeringen utgör detta sammantaget tillräckligt vägande skäl för att i större utsträckning än göra avsteg från de nivåer för minimistraff som traditionellt har tillämpats. Andra sådana nivåer – t.ex. fängelse och fängelse och – ska därför kunna komma till användning. Frågan är då hur stora höjningarna av respektive minimistraff rent allmänt bör vara, med beaktande av det ytterligare utrymme som tillskapats för ett nyanserat bestämmande av olika brottstypers abstrakta straffvärde. I denna del anser utredningen att storleken på höjningarna dels ska sättas i relation till den befintliga straffskalan och inte ske i alltför stora steg, dels inte motsvara mer än hälften av det befintliga minimistraffet. Vidare bör skillnaderna mellan det abstrakta straffvärdet för olika brottstyper framträda tydligt i straffskalornas struktur, varför minimistraffet för en viss brottstyp inte bör ligga alltför nära minimistraffet för den närmast allvarligare brottstypen. Regeringen ansluter sig till dessa utgångspunkter. Mot denna bakgrund bör de höjningar av minimistraffen som kan komma i fråga vara för brott vars nuvarande minimistraff är sex månaders fängelse, för brott vars nuvarande minimistraff är fängelse, för brott vars nuvarande minimistraff är eller däröver samt om nuvarande minimistraff är fängelse eller däröver. När det övervägs vilken höjning som kan komma i fråga för respektive enskild brottstyp måste det givetvis också göras en jämförelse med straffskalan för andra brottstyper på motsvarande nivå, detta för att säkerställa att kraven på proportionalitet och ekvivalens i tillräcklig grad upprätthålls i straffsystemet. Sådana överväganden görs i avsnitt 5.3. 2016/17:108 5.2 Vilka brottstyper bör omfattas av över- Regeringens bedömning: De fortsatta övervägandena bör avse straffskalorna för dråp, grov misshandel, misshandel som är att anse som synnerligen grov, rån, grovt rån, grov utpressning, grovt olaga tvång, grovt olaga hot och könsstympning av kvinnor. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det är en brist att inte alla brottstyper som kan anses ingå i begreppet allvarliga våldsbrott ses över i ett sammanhang. Skälen för regeringens bedömning: Som framgått av avsnitt 4.1.2 tog straffmätningsreform sikte på gärningar som består i eller innefattar uppsåtlig allvarligare våldsanvändning, uppsåtligt allvarligare hot eller med sådant våld eller hot jämställt handlande, direkt riktat mot en annan person och med ett straffvärde motsvarande sex månaders fängelse eller mer. Av samma avsnitt har framgått vilka brott som mera precist ansågs innefattade i denna kategori. Regeringen ansluter sig till den innebörd av begreppet allvarliga våldsbrott som etablerades genom straffmätningsreformen. De straffnivåhöjningar som föreslås ska därför ta sikte på sådana brottstyper. Av skäl som utvecklas i det följande är det emellertid varken möjligt, lämpligt eller nödvändigt att i detta lagstiftningsärende föreslå ändringar beträffande samtliga brottstyper som avsågs med reform. De brottstyper där behovet av skärpningar i första hand bör övervägas är enligt regeringen dråp, grov misshandel, misshandel som är att anse som synnerligen grov (fortsättningsvis kallat synnerligen grov misshandel), rån, grovt rån och grov utpressning. Dessa brottstyper innefattar sådan allvarligare våldsanvändning eller sådana allvarligare hot riktade mot enskildas fysiska integritet där intresset av en höjd straffnivå kan anses särskilt påtagligt. Till kärnområdet för de allvarliga våldsbrotten kan vidare hänföras grovt olaga tvång och grovt olaga hot, som båda innefattar sådana angrepp på enskildas fysiska integritet att intresset av en höjd straffnivå kan göra sig särskilt gällande. Detsamma får anses gälla brott mot lagen om förbud mot könsstympning av kvinnor, som i princip alltid uppfyller kriterierna för mycket allvarlig misshandel. I fråga om var och en av de nu nämnda brottstyperna återkommer regeringen med närmare överväganden i avsnitt 5.3. För övriga brottstyper som får anses hänförliga till kategorin allvarliga våldsbrott saknas emellertid tillräckliga skäl att nu överväga förändrade straffskalor. Som kommer att framgå i det följande grundas denna slutsats på sådant som brottstypernas konstruktion, straffskalornas nuvarande nivå och vilka översyner av brotten som varit aktuella . När det gäller straffskalan för mord är då till en början att konstatera att denna ändrades så sent som , då det längsta tidsbestämda straffet höjdes från fängelse till . pågår ytterligare en översyn som syftar till att uppnå en straffnivåhöjning för brottstypen. Några överväganden ska därför inte göras i detta sammanhang. Även brottstyperna människohandel och olaga förföljelse är av intresse i detta sammanhang. För människohandel gäller att regleringen infördes genom lagändringar som trädde 2002 och att utformningen och omfattningen av straffansvaret varit föremål för ändringar . Till detta kommer att en av regeringen tillkallad särskild utredare haft i uppdrag att göra en översyn av bl.a. straffskalan för människohandelsbrottet (SOU 2016:70). Av detta skäl ska straffskalan för människohandel inte uppmärksammas i denna proposition. Straffansvaret för olaga förföljelse infördes genom bestämmelser som trädde 2011 och fråga är således om en relativt ny reglering. Något behov av att se över brottstypens konstruktion eller straffskala har inte framkommit. Till detta kommer att brottstypen innefattar kränkningar som inte i sig behöver utgöra ren våldsutövning eller hot om våld. En översyn av straffskalan i detta sammanhang är därför inte påkallad. Inte heller är den motiverad utifrån något sakligt samband med de allvarliga våldsbrott som i det föregående valts ut för den nu aktuella översynen. Brottstyperna människorov och olaga frihetsberövande har straffskalor som varit oförändrade sedan infördes. I båda fallen har redan normalgraden av brottstypen en hög straffnivå. Så löper straffskalan för människorov från fängelse till fängelse , och även livstid är föreskrivet. För olaga frihetsberövande är straffet fängelse i lägst och högst . Bara om brotten är mindre grova gäller andra, lägre straffskalor. Redan straffansvarets och straffskalornas utformning visar därmed på allvaret i denna brottslighet. En måttlig höjning av minimistraffen för vissa andra allvarliga våldsbrott rubbar därför inte proportionaliteten i förhållande till människorov och olaga frihetsberövande på ett sådant sätt att straffskalorna för dessa senare brottstyper behöver ses över. För sexualbrotten gäller naturligtvis att de kan vara att betrakta som allvarliga våldsbrott, för det fall att de innefattar våld eller hot om våld eller handlande som kan jämställas med sådant våld eller hot. Emellertid är de föremål för översyn i särskild ordning – jfr SOU 2016:60 – och bör redan av detta skäl inte omfattas av övervägandena i denna proposition. Till detta kommer att regleringen av sexualbrotten reformerats så sent som och . Därvid har bl.a. det straffbara området för våldtäkt vidgats, vilket i sig är att se som en straffskärpning för de gärningar som har hänförts till brottstyper med lägre straffskala. Slutligen finns bland de allvarliga våldsbrotten brottstyper som omfattar eller kan omfatta våld och hot mot personer, men vars skyddsobjekt också är samhälleliga intressen i en vidare bemärkelse. Det gäller kapning och flygplatssabotage, våldsamt upplopp och myteri, våld eller hot mot tjänsteman och övergrepp i rättssak, terroristbrott enligt lagen (2003:148) om straff för terroristbrott samt givetvis brottstyperna i lagen (2014:406) om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser. När våld eller hot om våld ingår som moment i sådan brottslighet får det emellertid förutsättas att det vid straffvärdebedömningen – såvida straffvärdet inte redan på grund av kränkningen av det berörda samhälleliga intresset närmar sig maximistraffet – sker ett beaktande av både allvaret i våldet eller hotet mot den enskilde och det allmänna in- 2016/17:108 tresse som trätts för när. Som utvecklas närmare i avsnitt 5.4.2 är det då naturligt att en strängare syn på t.ex. misshandel och olaga hot får genomslag också vid straffmätningen av dessa andra allvarliga brott (såvida inte det tillgripna våldet är så allvarligt att det bör dömas i brottskonkurrens för både t.ex. synnerligen grov misshandel och det andra brottet). Även normalgraderna av de nu diskuterade brottstyperna har så vida straffskalor att ett sådant straffmätningsutrymme får anses finnas. Intresset av att åstadkomma en höjd straffnivå för våld och hot om våld leder mot denna bakgrund inte till att straffskalorna för de aktuella brottstyperna behöver ses över. Regeringens bedömning: Straffskalan för dråp bör inte ändras. Utredningens förslag innebär att minimistraffet för dråp höjs från fäng- else till fängelse . Remissinstanserna: För de flesta av remissinstanserna är utredningens Dock anser att den straffskala med ett spann som skulle bli följden av utredningens förslag ger ett alltför snävt utrymme för straffmätning. Enligt tingsrätten är det vidare inget som hindrar att straffskalan för dråp lämnas oförändrad även vid ett genomförande av utredningens övriga förslag om höjt straffminimum för Även menar att straffskalan för dråp ris- kerar att bli alltför snäv för att möjliggöra en differentierad straffmätning. Vidare anser – med hänvisning till den vid ti- den för remissvaret företagna skärpningen av straffet för mord – att ytterligare ändringar i regleringen av brott som rör uppsåtligt dödande bör anstå till dess att det funnits möjlighet att beakta effekterna av Skälen för regeringens bedömning: När det gäller den straffrättsliga regleringen av uppsåtligt dödande bör till en början följande noteras. Att uppsåtligen beröva en annan människa livet utgör dråp eller mord. Straffskalan för dråp har alltsedan införande varit fängelse i lägst sex och högst . För mord föreskrivis antingen ett tidsbestämt straff – lägst tio och högst – eller fängelse på livstid. som en enhet sträcker sig således den totala straffskalan för uppsåtligt dödande från fängelse till livstids fängelse. Som skäl för att på detta sätt tala om en ”total straffskala” har anförts att straffskalekon- struktionen vid dråp och mord på så sätt skiljer sig från vad som gäller för andra fall av gradindelade brott att det inte finns någon överlappning mellan de olika graderna av uppsåtligt dödande. Utgångspunkten är att den som gör sig skyldig till uppsåtligt dödande ska dömas för mord. För att gärningen ska vara att bedöma som dråp krävs att brottet är att anse som mindre grovt, vilket innebär att omstän- digheterna sammantagna ska vara sådana att de framstår som klart för- Med beaktande av straffmätningsreform har Högsta domstolen slagit fast att utgångspunkten för bedömningen av straffvärdet för dråp bör vara fängelse (NJA 2013 s. 376, omnämnt i avsnitt 4.2.1). uttalades att fängelse borde tillämpas bara i de fall där omständigheterna är mycket förmildrande, medan minimistraffet för mord – – borde reserveras för fall där den samlade bedömningen av de omständigheter som ska påverka straffet leder till att dessa är förmildrande (men inte så förmildrande att ett fängelsestraff understigande ska dömas ut och gärningen därmed bedömas som dråp). När utredningen för sin del föreslår att minimistraffet för dråp ska höjas till – och straffskalan för brottet därmed få ett spann om bara – hänvisas bl.a. till vad som därefter skulle vara den totala straffskalan för dråp och mord. En sådan straffskala löpande från åtta till fängelse och därutöver fängelse på livstid är enligt utredningen tillräcklig för att möjliggöra en differentierad straffmätning. Vidare framhåller utredningen att den lämnar ett förslag om särskild straffskala för dråp under förmildrande omständigheter, som skulle medföra att straffminimum för dråp kunde underskridas i betydande mån. För den händelse att det förslaget inte skulle leda till lagstiftning, erinras slutligen om möjligheten att under alla förhållanden underskrida straffminimum för dråp med stöd av strafflindringsgrunder i 29 kap. 3 § . I likhet med utredningen anser regeringen att det saknas skäl att frångå den nuvarande straffskalekonstruktionen vid uppsåtligt dödande. Straffskalorna för dråp och mord bör således även fortsättningsvis sakna överlappning och därmed ligga kant i kant. Inte heller finns det anledning att med frångående av bestämmelsen i 26 kap. 1 § om allmänt straffmaximum höja maximistraffet för dråp till en nivå överstigande . Något utrymme att lagstiftningsvägen bota den brist som ligger i att utredningens förslag leder till en mycket snäv straffskala finns således inte. Inte heller fäster regeringen samma betydelse som utredningen vid frågan om vad som kan anses vara den totala straffskalan för uppsåtligt dödande. I stället är det viktigare att säkerställa att det även framgent finns möjlighet till en differentierad straffmätning för de fall av uppsåtligt dödande som kan anses mindre grova. En sådan ambition skulle uppenbarligen motverkas av att straffskalan för dråp fortsättningsvis gavs en spännvidd om två i stället . Dessutom är det så – som framgått av avsnitt 3 – att regeringen inte går vidare med utredningens förslag om en särskild straffskala för dråp under förmildrande omständigheter.