prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — En inledande muntlig kontakt kan i sådana fall underlätta för både den enskilde och myndigheten att avgöra vilket underlag som behövs för att myndigheten ska kunna fatta ett materiellt riktigt beslut i ärendet. 25 § Innan en myndighet fattar ett beslut i ett ärende ska den, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Myndigheten får dock avstå från sådan kommunikation, om 1.ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande, 2.det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet, eller 3.ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Underrättelse får ske genom delgivning. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Paragrafen, som i huvudsak har utformats enligt Lagrådets förslag, reglerar krav på kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett ärende. Paragrafen motsvarar delvis 17 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 12.3. Av första stycket första meningen följer att en myndighet – innan den fattar ett beslut i ett ärende – ska, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Huvudregeln i första meningen innebär att en myndighet måste kommunicera beslutsunderlaget med den som är part – dvs. underrätta parten om allt material av betydelse för ett beslut och ge parten tillfälle att yttra sig över detta – innan den fattar beslut i ett ärende. Huvudregeln är tillämplig i alla slags ärenden där någon är part och inbegriper alla beslut som kan aktualiseras inom ramen för handläggningen av ett ärende. Kravet på kommunikation omfattar enbart sådant material som utgör underlag för beslutet, inte varje uppgift som har tillförts ärendet Sådant material som helt saknar relevans för ett beslut i ett ärende omfattas inte av kravet på kommunikation. Med material av betydelse avses sådana omständigheter eller uppgifter som påverkar myndighetens ställningstagande i den fråga som beslutet gäller. Det kan handla om t.ex. uppgifter i utredningar eller remissyttranden som talar till fördel eller nackdel för parten i ärendet. Det är alltså inte ett förslag till beslut som ska kommuniceras. Uttrycket material tar inte enbart sikte på handlingar utan avser också annat utredningsmaterial, t.ex. föremål som parten ges möjlighet att personligen undersöka. Hur lång svarsfrist som kan anses lämplig får avgöras utifrån bl.a. ärendetyp och materialets omfattning och komplexitet. Parten ska ges skäligt rådrum för sina överväganden. Begränsningsregeln i första meningen tar sikte på att undvika onödig kommunikation. Regeln, som innebär att kommunikation inte behöver ske om det är uppenbart obehövligt, ska tolkas snävt och är tillämplig enbart i sådana fall där behovet av kommunikation – sett objektivt ur den enskildes perspektiv – är mindre framträdande eller helt saknas. Det måste alltså stå klart för myndigheten att åtgärden att underrätta och ge parten tillfälle att yttra sig är uppenbart obehövlig i den meningen att den inte kan tillföra något i det aktuella ärendet. Ett tänkbart exempel kan i många fall vara kommunikation av handlingar med den som får fullt bifall i ett ansökningsärende där det inte finns någon motpart. Det kan också vara fråga om s.k. förfarandebeslut eller olika åtgärder av mer eller mindre teknisk karaktär som en myndighet vidtar och som ibland utgör beslut. Det kan t.ex. handla om anstånd, att byta handläggare eller att inhämta ett utlåtande av någon sakkunnig. Andra tänkbara exempel kan vara beslut om remiss eller beslut som avser hantering av bristfälliga framställningar. Det kan i många fall också vara uppenbart obehövligt att kommunicera uppgifter som har lämnats av parten själv. Närmare praxis om när det är uppenbart obehövligt med kommunikation enligt huvudregeln får utvecklas i rättstillämpningen. Praxis om tillämpningen av den undantagsbestämmelse om uppenbart obehövlig kommunikation som fanns i 17 § första stycket 1 FL kan dock ge viss vägledning. I första stycket 1–3 finns undantag från huvudregeln om obligatorisk kommunikation. I likhet med huvudregeln inbegriper tillämpnings- området för undantagsbestämmelserna alla beslut som kan aktualiseras i ett ärende. Enligt första stycket 1 får myndigheten avstå från kommunikation enligt huvudregeln om ärendet gäller anställning av någon och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande. Det gäller alltså inte något krav på obligatorisk kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett anställningsärende. Undantagsregeln är däremot inte tillämplig om en fråga om att anställa en person är föremål för prövning i högre instans efter överklagande, t.ex. i . Av första stycket 2 följer att myndigheten får avstå från kommunikation enligt huvudregeln om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet. Undantagsregeln innebär att kravet på obligatorisk kommunikation inte måste följas om en myndighet som hanterar frågor om t.ex. hälsoskydd, brandskydd eller allmän ordning eller säkerhet exempelvis ställs inför en situation där det gäller att avvärja en akut fara för liv, hälsa eller egendom. Ett annat tänkbart exempel kan vara att syftet med en inspektion eller liknande 2016/17:180 åtgärd inom ramen för en myndighets tillsynsverksamhet förfelas om det blir känt i förväg att åtgärden övervägs (jfr t.ex. JO 2008/09 s. 300). Enligt första stycket 3 får myndigheten avstå från kommunikation enligt huvudregeln om ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas . Det gäller alltså inte något krav på obligatorisk kommunikation innan en myndighet fattar beslut i ett Undantagsregeln tar sikte på enbart mycket ange- lägna åtgärder, som objektivt sett inte får försenas av den anledningen att myndigheten först måste se till att kommunikation sker. är därför inte tillämplig om risken för försening är kopplad till myndighetens resursplanering eller arbetsbörda, dvs. om syftet med att avstå från en kommuniceringsåtgärd är att t.ex. undvika att myndighetens Det ska alltså typiskt sett vara fråga om situationer där beslutet i och för sig skulle kunna genomföras , men då med påtagligt minskad eller utebliven effekt. Det är tänkbart att bl.a. vissa brådskande beslut om ingripande till skydd för liv, hälsa eller egendom som omfattas av undantagsregeln för beslut som annars kan bli avsevärt svårare även kan omfattas av punkten, jfr ovan om första Närmare praxis om undantagsregelns tillämplighet på t.ex. brådskande interimistiska beslut som annars riskerar att bli avsevärt svårare att genomföra eller där något allmänt eller enskilt intresse kräver att besluten meddelas får utvecklas i rättstillämpningen. tillämpning av undantagsregeln utesluter inte att frågan om kommunikation av det aktuella materialet kan komma att aktualiseras på nytt i ärendet. Av andra stycket första meningen följer att myndigheten bestämmer hur underrättelse ska ske. Bestämmelsen innebär att det är myndigheten som bestämmer vilket tillvägagångssätt som ska användas för att under- rätta parten om allt material av betydelse för beslutet och för att ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över detta. genomföras såväl muntligt som skriftligt. Ett typiskt exempel är att myndigheten kommunicerar handlingar genom att skicka kopior av handlingarna till parten. Bestämmelsen hindrar dock inte att parten får del av materialet t.ex. genom ett telefonsamtal, i samband med ett besök hos myndigheten eller vid syn eller besiktning som myndigheten utför. Förfarandet kan alltså – beroende på omständigheterna – ske helt form- Myndighetens val av underrättelseform kan dock inte göras helt skönsmässigt utan måste ske med beaktande av det allmänna kravet på service och de allmänna utgångspunkterna för handläggningen, jfr författningskommentaren till 6 och 9 §§. Det innebär bl.a. att myndig- heten måste beakta tillgänglighetsaspekter, exempelvis om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig muntlig eller skriftlig information. Myndigheten måste också välja den underrättelseform som med beaktande av partens intressen i det enskilda fallet är enklast och ger det snabbaste resultatet. innebära att skriftlig form vid kommunicering behövs om materialet är så omfattande och komplicerat att parten behöver hjälp av någon sakkunnig för att kunna lämna ett passande svar. I andra stycket andra meningen anges att underrättelse får ske genom Det innebär att myndigheten kan använda sig av delgivning enligt delgivningslagen för att säkerställa att parten fått del av materialet. Tredje stycket reglerar begränsningar i kravet på obligatorisk kom- Prop. 2016/17:180 munikation till följd av sekretess. Enligt bestämmelsen gäller under- rättelseskyldigheten med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. Kopplingen till den s.k. kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL innebär bl.a. att formerna för underrättelse begränsas om det är av synnerlig vikt av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse att sekretessen inte röjs. 26 § En myndighet kan inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 23 § begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (remiss). Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det göras , om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som lämpligare. Det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast ska ha kommit in till myndigheten. Paragrafen reglerar användningen av remiss i handläggningen. Para- grafen motsvarar delvis 13 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 12.4. I första stycket finns en upplysningsbestämmelse om att en myndighet inom ramen för sitt utredningsansvar enligt 23 § kan begära ett yttrande från en annan myndighet eller från någon enskild (remiss). Myndighetens befogenhet att använda remiss i handläggningen följer alltså redan av utredningsansvaret, vilket inbegriper att skaffa information från andra myndigheter eller från enskilda – dvs. såväl fysiska som juridiska personer – för att se till att ett ärende blir tillräckligt utrett. Behovet av remiss avgörs således av utredningsläget i ärendet. Bestämmelsen markerar att remissförfarandet är ett viktigt inslag i handläggningen. Syftet med en remiss kan variera. Det kan vara fråga om att få upplys- ningar om faktiska förhållanden som myndigheten ännu inte känner till eller att få synpunkter på befintligt material. Myndigheten kan också genom remissen tillgodogöra sig speciell sakkunskap som remiss- instansen har, t.ex. i sin egenskap av regeringens expertmyndighet på ett visst område. Remiss kan även användas för att t.ex. kontrollera riktig- heten av uppgifter som en part har lämnat. Om en myndighet behöver inhämta yttranden från flera ska det enligt andra stycket göras , om inte ett annat tillvägagångssätt framstår som lämpligare. Bestämmelsen anger den s.k. solfjädermetoden som huvudregel, vilket innebär att remissen skickas ut vid ett och samma tillfälle och att svarstiden är densamma för alla som får remissen. Möjligheten att använda sig av s.k. remissmöten, dvs. sammanträden där samtliga remissinstanser kan delta och få framföra sina synpunkter, är också ett förfarande som ryms inom huvudregeln. Ett exempel på när det kan framstå som lämpligare att i stället använda ett tillvägagångssätt som avviker från huvudregeln kan vara att den som ska svara på remissen behöver ha tillgång till någon annan remissinstans upplysningar eller synpunkter för att kunna lämna ett relevant svar till myndigheten. Av tredje stycket följer att det ska framgå av remissen vad yttrandet ska avse och när det senast ska ha kommit in till myndigheten. Bestämmelsen innebär att det måste framgå av remissen vilken typ av information som remissinstansen är tänkt att bidra med. 2016/17:180 stå klart för remissinstansen hur den har på sig att svara. Om tiden för svar inte kan hållas och anstånd begärs, får den myndighet som har skickat ut remissen ta ställning till om den ska kräva ett svar inom utsatt tid, bevilja uppskov eller avgöra ärendet i befintligt skick utan tillgång till det efterfrågade svaret. Kravet på precision innebär också att en myndighet inte annat än i mycket speciella undantagsfall kan använda sig av en s.k. blank remiss, som inte innehåller någon uttrycklig informa- tion om vad som förväntas av remissorganet eller om när remissen ska besvaras. Ett sådant förfarande förutsätter att både avsändaren och mot- tagaren av remissen redan på förhand har kommit överens om, eller på annat sätt har klart för sig, vad yttrandet ska avse och vilken tidsram som gäller. Myndigheternas allmänna samverkansskyldighet gentemot varan- dra enligt lagen innebär bl.a. att en myndighet ska svara på en remiss från en annan myndighet, jfr författningskommentaren till 8 §. För att privat- rättsliga subjekt ska vara skyldiga att svara på en remiss krävs det särskilt författningsstöd. I andra fall kan de enbart erbjudas att yttra sig. 27 § En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem. Paragrafen reglerar krav på dokumentation av uppgifter. Paragrafen mot- svarar delvis 15 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 12.5. Rubriken närmast före paragrafen har utformats enligt Lagrådets synpunkter. Av första meningen följer att en myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det kan t.ex. vara fråga om information som någon ger muntligt eller som skaffas fram genom undersökningar eller besiktningar av personer, föremål, fastigheter eller miljöer. Bestämmelsen är tillämplig i alla slags ärenden och avser alla beslut som kan aktualiseras inom ramen för handläggningen av ett ärende. Det innebär att dokumentationsskyldigheten alltså gäller för bland annat s.k. förfarandebeslut, exempelvis ett tillfälligt beslut om en viss åtgärd. Däremot faller t.ex. sådana undervisningsåtgärder som inte gäller examination liksom annan s.k. faktisk förvaltningsverksamhet utanför bestämmelsens tillämpningsområde, eftersom sådan verksamhet inte avser handläggning av ärenden. Kravet på dokumentation ska inte tolkas alltför vidsträckt. Bestämmelsen ställer inte något krav på att det som i det enskilda fallet ska dokumenteras måste återges i detalj. Det ställs inte heller något krav på att en särskild handling måste upprättas. Bestämmelsen hindrar således inte att uppgifter kan återges i samman- drag och genom en tjänsteanteckning på ett dagboksblad eller en befintlig handling i akten. Om det för myndigheten framstår som uppenbart att en uppgift som lämnas muntligt av en part eller någon annan kommer att sakna betydelse för ett beslut i ärendet behöver uppgiften inte dokumenteras. Kravet på att dokumentationen ska göras innebär att en myndighet inte kan dröja med att dokumentera inkommande uppgifter. Detta minskar risken för att det som återges blir Bestämmelsen bidrar till att säkerställa den enskildes rätt till fullständig partsinsyn och att myndigheten kan fullgöra sin kommunika- Prop. 2016/17:180 tionsskyldighet, jfr författningskommentaren till 10 och 25 §§. till allt material som har tillförts ett ärende är också en förutsättning för den prövning som en överinstans ska göra med anledning av ett över- klagande av ett beslut eller för sådan tillsyn som utövas av t.ex. Riks- dagens ombudsmän () och Justitiekanslern. Anteckningar av uppgifter som avser gången i ett ärende, t.ex. om olika handläggningsåtgärder, faller utanför tillämpningsområdet för bestämmelsen. När det gäller all- männa krav på dokumentation av sådana uppgifter är JO:s gransknings- uttalanden vägledande. I andra meningen anges att det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem. Bestämmelsen innebär att det alltid ska anges när den dokumentation som finns i ett ärende har utförts och vem som har 28 § Ett beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera gemensamt Vid den slutliga handläggningen kan föredragande och andra befattningshavare medverka utan att delta i avgörandet. När flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas, ska ordföranden presentera de olika förslag till beslut som har förts fram. presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. När de som deltar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen, meddelar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. beslutet, om inte omröstning begärs. I paragrafen, som har utformats enligt Lagrådets synpunkter, finns bestämmelser om förfarandet vid myndigheters beslutsfattande. Paragrafen motsvarar i huvudsak 18 § första stycket FL. finns i avsnitt 13.1. I första stycket finns bestämmelser om vilka som deltar i avgöranden eller medverkar vid handläggningen i samband med beslutsfattandet. bestämmelsen i första meningen framgår att ett beslut kan fattas av en befattningshavare ensam eller av flera gemensamt eller automatiserat. Bestämmelsen speglar förekomsten dels av den inom den moderna digitala förvaltningen ofta använda beslutsformen automatiserade beslut, dels av de två vanliga beslutsformerna i statliga myndigheter när enskilda befattningshavare deltar vid den slutliga handläggningen: den byrå- kratiska beslutsformen (enrådighetsmetoden) och den kollektiva besluts- formen (parlamentariska metoden). Med automatiserade beslut avses beslut som fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare på myndigheten tar någon aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda Genom bestämmelsen i andra meningen, som gäller för både den byråkratiska och den kollektiva beslutsformen, klargörs att det även kan finnas andra som medverkar vid handläggningen utan att själva delta i Med uttrycket medverka utan att delta i avgörandet markeras den skillnad i ställning som finns mellan den som är med och fattar och tar ansvar för det fattade beslutet och den som endast deltar genom att exempelvis föredra ärendet eller upprätta ett beslutsförslag. 2016/17:180 slutliga handläggningen syftar på den handläggning som sker i omedel- bar anslutning till beslutsfattandet, t.ex. under ett beslutssammanträde. Handläggningsåtgärder i form av exempelvis registrerings- och expedieringsåtgärder som föregår eller vidtas efter beslutet omfattas inte. Av andra stycket följer att när flera ska fatta beslut gemensamt och de inte kan enas ska ordföranden presentera de olika förslag till beslut som har förts fram. Det framgår vidare att varje förslag ska presenteras så att det kan besvaras med antingen ja eller nej. Regleringen är utformad på ett sådant sätt att den förutsätter att beslut i dessa fall fattas vid ett sam- Paragrafen reglerar inte förfarandet när ledamöterna kan enas I ett sådant fall finns inget som hindrar att myndigheten väljer att tillämpa ett skriftligt beslutsförfarande (per capsulam). Lagrådet ifrågasätter att det är en nödvändig följd av regleringen i den aktuella och den följande paragrafen att alla beslutsfattare måste vara närvarande när ett beslut fattas. I paragraferna regleras inte närmare formerna för beslutsfattarnas deltagande. För att en överlägg- ning ska kunna genomföras på ett ändamålsenligt sätt, där ledamöterna får möjlighet att värdera varandras ståndpunkter och bemöta dem med egna argument, och för att ledamöterna – vid behov – ska ha möjlighet att effektivt ta del i en öppen omröstning, är det dock i praktiken en förutsättning för att det kollektiva beslutsfattandet ska kunna fungera på avsett vis att besluten fattas vid ett beslutssammanträde. vart fall om det inte redan på förhand i princip står klart vilket beslut myndigheten måste fatta och behov av överläggning och omröstning därför i stort sett saknas. Av bestämmelserna följer dock inte att alla beslutsfattare måste vara fysiskt närvarande i ett sammanträdesrum när Under förutsättning att hinder inte möter på grund av regler om sekretess eller behandling av personuppgifter eller av något annat skäl, ger bestämmelsen utrymme för en ordning som innebär att en eller flera ledamöter deltar på distans vid ett sammanträde. Bestämmelserna reglerar alltså endast vilken ordning som gäller för beslutsfattandet när det framkommer att ledamöterna har olika uppfatt- ning om hur ärendet ska avgöras, dvs. då det finns minst två skilda för- slag till avgörande att ta ställning till. Av bestämmelsen följer att ord- föranden då ska presentera de olika förslagen så att ledamöterna kan ta ställning till dessa genom att svara antingen ja eller nej. detta ska ske regleras inte närmare i paragrafen. Det kan därför ske Det ställs inte något krav på dokumentation av hur ledamöterna i detta skede har ställt sig till de olika förslagen. I 30 § finns dock bestämmelser om rätt för en ledamot att reservera sig mot beslutet och få en avvikande mening antecknad. Av tredje stycket framgår hur beslut fattas i det kollektiva besluts- Av bestämmelsen i första meningen följer att när de som del- tar i avgörandet har fått ta ställning till förslagen meddelar ordföranden vad som enligt hans eller hennes uppfattning har beslutats. melsen innebär med andra ord att ordföranden, utifrån de ställnings- taganden som gjorts av ledamöterna under det föregående s.k. acklamationsförfarandet, ska redovisa vilket förslag som enligt hans eller hennes uppfattning har vunnit bland ledamöterna, dvs. samlat en majoritet av rösterna. Det framgår inte närmare av bestäm- melsen hur denna bedömning ska göras. bär dock att bedömningen normalt bör göras med utgångspunkt i hur en tänkt omröstning skulle komma att utfalla, om en sådan skulle begäras av någon av ledamöterna. Av bestämmelsen i andra meningen följer att ord- förandens uppfattning i fråga om vad som har beslutats blir myndig- hetens beslut om inte någon av ledamöterna begär att omröstning ska Regler om omröstning finns i 29 §. 29 § En omröstning ska genomföras öppet. Om det vid omröstningen finns fler än två förslag, ska man först avgöra vilket förslag som ska ställas mot det som ordföranden anser har beslutats. Omröstningen avgörs genom enkel majoritet. Om det blir lika röstetal har Varje ledamot som deltar i den slutliga handläggningen ska delta även i avgör- Ordföranden ska alltid rösta om det behövs för att ärendet ska kunna Andra ledamöter behöver dock inte rösta för mer än ett förslag. Paragrafen reglerar förfarandet vid omröstning. huvudsak 18 § andra och fjärde styckena FL och delvis 18 § tredje Övervägandena finns i avsnitt 13.1. Enligt första stycket första meningen ska en omröstning genomföras Det innebär att var och en av ledamöterna, inklusive ordföranden, öppet måste redovisa sin inställning till de förslag som omröstningen Av första stycket andra meningen följer att om det finns fler än två förslag ska man först avgöra vilket förslag som ska ställas mot det som ordföranden anser har beslutats. Av bestämmelsen följer att det förslag som ordföranden bedömt ha stöd av en majoritet av ledamöterna blir huvudförslag (huvudproposition) vid omröstningen. Om det bara finns två förslag ställs dessa alltså mot varandra. Om det i stället finns minst två andra förslag utöver huvudförslaget att ta ställning till, måste det först avgöras vilket av dessa andra förslag som ska vara det motförslag (kontraproposition) som vid den slutliga omröstningen ställs I paragrafen regleras inte uttryckligen hur man ska gå till väga för att avgöra vilket av de övriga förslagen som ska vara Enligt praxis tillämpas regelmässigt det ordinära acklama- tionsförfarandet i dessa fall. Bestämmelsen är utformad i syfte att möjlig-