prop · H403199 · 2017-06-01 00:00:00 — Den som har tillstånd att inneha eller driva en eller flera kärnkraftsreak- torer som inte permanent har ställts av (reaktorinnehavare) ska betala av- gifter och ställa säkerheter. De s.k. kärnavfallsavgifterna ska säkra finan- sieringen av bl.a. kostnader för att ta hand om använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall, för en säker avveckling och rivning av kärnkraft- verken och för den forskning och utveckling som har samband med det. Kärnavfallsavgifterna betalas in till myndigheten , som Kärnavfallsfonden och fondmedlens förvaltning Kärnavfallsfonden är en myndighet vars huvuduppgift är att förvalta av- giftsmedlen i en särskild fond, kärnavfallsfonden. en styrelse om högst sju ledamöter. valtningen inom de ramar som fastställer. Förvaltningen av avgiftsmedlen regleras i finansieringsförordningen. ceringsreglementet är begränsat till att medel ska placeras på ränte- bärande konto i , i skuldförbindelser utfärdade av sta- ten eller i skuldförbindelser utgivna enligt lagen (2003:1223) om utgiv- ning av säkerställda obligationer. Säkerheterna ska beräknas som finansieringsbelopp och kompletterings- Finansieringsbeloppet ska täcka skillnaden mellan de återstående kostnaderna för de restprodukter som har uppstått när beräkningen görs och de medel som har fonderats. 2016/17:199 en skälig uppskattning av de kostnader som kan uppkomma till följd av oplanerade händelser. Säkerheterna ska ställas till Kärnavfallsfonden och förvaltas av . Beräkning av kostnaderna och bestämmandet av avgifternas och säkerheternas storlek Reaktorinnehavarna ska beräkna kostnaderna för omhändertagande av använt kärnbränsle m.m. i samråd med varandra. Kostnadsberäkningarna ska lämnas till . Myndigheten ska lämna ett förslag på avgifter, finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp till regeringen. Regeringen fastställer därefter avgifter och belopp för säkerheterna för de tre nästkommande kalenderåren. Efter beslutet kvarstår prövningen av själva säkerheterna. Om regeringen begär det, ska yttra sig i frågan om säkerheterna är godtagbara innan beslut fattas. Tillståndshavare som inte är reaktorinnehavare Övriga tillståndshavare enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet som inte är reaktorinnehavare har motsvarande skyldigheter enligt finansieringslagstiftningen, med de huvudsakliga skillnaderna att de endast behöver ställa säkerhet för finansieringsbelopp, att beslut om deras kärnavfallsavgifter och säkerheter fattas av samt att tillståndshavarna beräknar relevanta kostnader och lämnar in kostnadsberäkningar var för sig i stället för i samråd med varandra. Skyldigheterna kvarstår till dess alla restprodukter är placerade i slutligt förvar Reaktorinnehavarnas och övriga tillståndhavares skyldighet att betala avgift och ställa säkerheter kvarstår till dess att alla restprodukter är placerade i slutligt förvar. Särskilda skyldigheter enligt den s.k. Studsvikslagen Reaktorinnehavare har dessutom en skyldighet enligt lagen (1988:1597) om finansiering av hantering av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) att betala en avgift till staten som ett kostnadsbidrag för slutlig hantering av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett samband med framväxten av det svenska kärnkraftsprogrammet. Avgiftens storlek, som är för varje levererad kilowattimme el som genereras vid respektive reaktorinnehavares anläggning, bestäms direkt i Studsvikslagen. Avgifterna enligt Studsvikslagen förvaltas, precis som kärnavfallsavgifterna, av Kärnavfallsfonden. beslutar om den närmare användningen av avgiftsmedlen. Studsvikslagen upphör att gälla vid utgången av 2017. gav regeringen i uppdrag att i samråd med genomföra en översyn av finansieringsförordningen och i uppdrag att i samråd med och Kärnavfallsfonden göra en översyn av finansieringslagen. Uppdragen redovisades 2013 (se avsnitt 3 Ärendet och dess beredning). Bakgrunden till uppdragen var att sedan lagen och förordningen trätt i kraft har myndigheterna uppmärksammat regeringen på ett antal oklarheter och problem med det nuvarande finansieringssystemet. Syftet med uppdragen var framför allt att förtydliga principerna för beräkning av kärnavfallsavgifter och förvaltning av medlen i Kärnavfallsfonden och att förändra bestämmelserna om säkerheternas användning i syfte att förbättra den finansiella säkerheten för staten. En tydligare reglering av avgiftsberäkningen Regeringens förslag: De grundläggande principerna för hur kärnav- fallsavgifterna ska beräknas anges i finansieringslagen. gifterna ska vid varje omräkningstillfälle bestämmas så att det diskon- terade värdet av tillståndshavarens förväntade inbetalningar tillsam- mans med behållningen i tillståndshavarens andel i kärnavfallsfonden blir lika stort som det diskonterade värdet av tillståndshavarens grund- kostnader och merkostnader. Det diskonterade värdet av förväntade inbetalningar, grundkostnader och merkostnader ska beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade avkastningen i kärn- De förväntade inbetalningarna ska som huvudregel för en tillståndshavare med en kärnteknisk anläggning i drift göras under anläggningens återstående driftstid och för en tillståndshavare utan en kärnteknisk anläggning i drift göras . väl återstående driftstid som tidsperiod bestäms genom föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen be- Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter på de angivna principerna eller på att de anges i lag. , , , E.ON Kärnkraft , , , AB SVAFO, Svensk Energi och Miljörörelsens kärnavfallssekretariat (Milkas) tillstyrker att grunderna för avgiftsberäkningen anges i finansieringslagen. Skälen för regeringens förslag: Finansieringslagen innehåller inte några närmare bestämmelser om hur avgifternas storlek ska beräknas. Mot bakgrund av den centrala betydelse som kärnavfallsavgifterna har för finansieringssystemet finns det ett behov av att etablera en grundlägg- ande princip för hur kärnavfallsavgifterna ska beräknas. 2016/17:199 Hur kärnavfallsavgiften ska beräknas bör framgå av finansieringslagen (se förslaget till 7 §). Liksom tidigare ska kärnavfallsavgiften bestämmas individuellt för varje tillståndshavare så att nuvärdet av de förväntade avgiftsinbetalningarna tillsammans med behållningen i tillståndshavarens andel i kärnavfallsfonden motsvarar nuvärdet av de förväntade utbetalningarna för kommande grund- och merkostnader. Med grundkostnad avses i lagen de årliga förväntade kostnaderna för åtgärder och verksamheter som avses i 4 § 1–3. Det är kostnader som är hänförliga direkt till den verksamhet som tillståndshavaren bedriver. Med merkostnad avses de årliga förväntade kostnaderna för åtgärder och verksamheter som avses i 4 § 4–9. Det är kostnader som är indirekt hänförliga till tillståndshavarens verksamhet, såsom kostnader för prövning, tillsyn och information (se vidare avsnitt 5.10). Systemet för att finansiera omhändertagandet av kärntekniska restprodukter kännetecknas av att kostnader (utbetalningar) och intäkter (inbetalningar) uppstår . För att kunna få ett svar på frågan om hur stora resurser som måste sättas åt sidan för att kostnaderna ska kunna täckas när de uppstår måste intäkter och kostnader som uppstår vägas samman. De måste diskonteras. Det är naturligt att göra detta så att samtliga kostnader och intäkter uttrycks i dagens penningvärde, dvs. så att det s.k. nuvärdet av kostnaderna bestäms. Därmed går det också att jämföra kostnaderna och intäkterna med värdet på kärnavfallsfonden. Valet av diskonteringsränta vid nuvärdesberäkningarna i finansieringssystemet kräver noggranna överväganden. Utgångspunkten är att tillståndshavarnas avsättningar ska vara så stora att de belopp som sätts av till kärnavfallsfonden tillsammans med fondens avkastning räcker för att finansiera de framtida förväntade kostnaderna. Hur stora belopp som behöver sättas av för att finansiera en given kostnad beror på vilken avkastning som det sparade kapitalet kan generera. Den diskonteringsränta som används för att beräkna nuvärdet på kostnaderna bör därför vara lika stor som kärnavfallsfondens förväntade avkastning. Om diskonteringsräntor används som är högre än fondens förväntade avkastning kommer kärnavfallsavgifterna att sättas för lågt och de inbetalade avgifterna, tillsammans med kärnavfallsfondens avkastning, kommer inte att räcka för att finansiera de framtida förväntade kostnaderna. För att undvika att kostnaderna blir större än tillgångarna i finansieringssystemet bör nuvärdet av kommande inbetalningar och kostnader med andra ord beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade avkastningen i kärnavfallsfonden. Närmare bestämmelser om hur en sådan diskonteringsränta ska bestämmas bör anges i föreskrifter meddelade av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. De förväntade inbetalningarna för en tillståndshavare med en anläggning i drift ska bestämmas utifrån anläggningens återstående driftstid. Om det finns särskilda skäl bör de förväntade inbetalningarna få avse inbetalningar under en längre eller (7 § andra stycket 1). När en tillståndshavare enbart har anläggningar som är permanent avstängda ska inbetalningarna i stället bestämmas utifrån en bestämd tidsperiod, närmare fastslagen av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer (7 § andra stycket 2). Regeringens förslag: Orden finansieringsbelopp och kompletterings- belopp förklaras i finansieringslagen. ar en oförutsedd utveckling såväl på kostnadssidan som på tillgångs- Kompletteringsbeloppet tar därför hänsyn även till osäkerheter som rör framtida avgiftsintäkter och fondmedlens avkastning. beräkning av finansierings- och kompletteringsbelopp ska nuvärdet av grund- och merkostnaderna beräknas med en diskonteringsränta som motsvarar den förväntade avkastningen i kärnavfallsfonden. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , , Miljörörelsens kärnavfallssekretariat (Milkas) och kommun tillstyrker försla- get om ett breddat kompletteringsbelopp. lan är positiv till förslaget på hur säkerheter ska beräknas och anser det viktigt att förslaget genomförs, inte minst om placeringsmöjligheterna för kärnavfallsfondens medel utökas. att det är viktigt att förslaget om ett breddat kompletteringsbelopp ses i relation till om placeringsmöjligheterna utökas och att det är viktigt att de föreslagna åtgärderna ses som en helhet där det inte är möjligt att undan- dra vissa delar. , , Eon Kärnkraft AB, , , AB SVAFO, Svensk Kärn- bränslehantering AB (SKB) och motsätter sig att kom- pletteringsbeloppet breddas, med hänvisning till att några bärande skäl för en sådan ändring inte har angetts i rapporten och att det saknas behov av utökade krav på säkerheter. och , vars yttrande även ställer sig bakom, anser även att ”hög sannolikhet” är för oprecist och ger alltför stort tolkningsutrymme för att vara godtagbart i en bestämmelse som ska ligga till grund för myndighetsutövning mot enskilda. missinstanser har inte framfört några invändningar mot förslagen. Skälen för regeringens förslag: Definitioner eller ordförklaringar av uttrycken finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp finns för närva- rande i finansieringsförordningen. Eftersom begreppen har central bety- delse för finansieringssystemet lagstiftningen utformas så att orden och förklaringarna av dem tas in i lagen (se förslaget till 5 b och 5 c §§). Utgångspunkten för finansieringen av omhändertagandet av restpro- dukter är att kärnkraftsindustrin – inte skattebetalarna – ska stå för kost- Det är därför också tillståndshavarna som ska stå för den huvud- sakliga risken för en oväntad och ogynnsam utveckling av såväl de där- med förknippade kostnaderna som de tillgångar som avsätts genom fi- Säkerheter för finansieringsbelopp och kom- pletteringsbelopp syftar till att säkra tillgångar, så att staten inte ska be- höva betala kostnaderna för omhändertagandet av restprodukter. Kompletteringsbeloppet beräknas dock enbart med hänsyn till en osäker utveckling av kostnaderna för avveckling och rivning av anlägg- ningarna, för hantering och slutförvaring av restprodukter och för den forsknings- och utvecklingsverksamhet som behövs för att kunna göra 2016/17:199 det. Säkerheten för kompletteringsbeloppet fungerar således enbart som en säkerhet för oförutsedd utveckling på kostnadssidan, men inte för en oförutsedd utveckling av tillgångarna i systemet. Vissa av de risker som ofrånkomligen följer med tillståndshavarnas finansieringsansvar förbises därmed. Kompletteringsbeloppet bör därför breddas så att det även beräknas med hänsyn till en oförutsedd utveckling på tillgångssidan, dvs. med hänsyn till osäkerheter om framtida avgiftsintäkter och fondmedlens avkastning. Sammantaget bör säkerheten för kompletteringsbeloppet tillsammans med säkerheten för finansieringsbeloppet göra att reaktorinnehavaren med hög sannolikhet kan fullgöra de skyldigheter som följer av finansieringslagen, även om inga ytterligare kärnavfallsavgifter betalas och inga ytterligare säkerheter ställs. Då staten bär sistahandsansvaret i systemet kan detta också uttryckas som att kompletteringsbeloppet syftar till att säkerställa att risken är låg för att staten ska behöva betala för det som är reaktorinnehavarnas ansvar. I remissvaren anförs att uttrycket ”med hög sannolikhet” ger alltför stort tolkningsutrymme för att vara godtagbart i en bestämmelse som ska ligga till grund för myndighetsutövning mot enskilda. Formuleringen ger visserligen ett visst tolkningsutrymme, men det utrymmet är dock i sammanhanget inte så stort att definitionen saknar innebörd eller betydelse för vägledning (se vidare författningskommentaren till 9 §). Då både finansieringsbelopp och kompletteringsbelopp ska beräknas utifrån grund- och merkostnader som kan ligga långt fram i tiden måste kostnaderna nuvärdesberäknas. För att undvika att kostnaderna blir större än tillgångarna i systemet bör, på samma sätt som vid beräkning av kärnavfallsavgifterna, de återstående kostnaderna nuvärdesberäknas med en diskonteringsränta som är baserad på fondens förväntade avkastning. En sådan bestämmelse föreslås därför i 9 § andra stycket. 5.3Tillståndshavares och reaktorinnehavares skyldighet att ställa säkerheter Regeringens förslag: I finansieringslagen avses med ”tillståndshavare” den som enligt lagen om kärnteknisk verksamhet har tillstånd till en kärnteknisk verksamhet som ger eller har gett upphov till restprodukter. Med ”reaktorinnehavare” avses den som har tillstånd att inneha eller driva en eller flera kärnkraftsreaktorer som inte permanent har stängts av före . Till följd av den nya innebörden kommer tillståndshavare till reaktorer som stängts av permanent bli skyldiga att ställa säkerhet för kompletteringsbelopp. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: (), och motsätter sig förslaget till ändrad definition av reaktorinnehavare. , AB SVAFO, och ställer sig bakom SKB:s yttrande. Skälen för regeringens förslag: Alla tillståndshavare är skyldiga att ställa säkerhet för finansieringsbelopp. De tillståndshavare som är reaktorinnehavare är skyldiga att också ställa säkerhet för kompletteringsbelopp. Som reaktorinnehavare räknas dock enligt nuvarande lagstiftning endast de som har tillstånd till reaktorer i drift och inte de vars reaktorer är permanent avstängda. Innehavare av reaktorer som är permanent avstängda räknas i stället som s.k. övriga tillståndshavare. Någon principiell skillnad mellan tillståndshavare till reaktorer som är i drift respektive permanent avstängda är svår att se. Kärnavfallsavgiften ska visserligen betalas på något olika sätt för de två grupperna, men det saknas principiella skäl att i övrigt skilja på tillståndshavare till permanent avstängda reaktorer från tillståndshavare till reaktorer i drift. Tillståndshavare till permanent avstängda reaktorer skiljer sig däremot från andra s.k. övriga tillståndshavare (tillståndshavare till annan kärnteknisk verksamhet än drift och innehav av reaktorer), både genom verksamheternas omfattning och genom den stora mängd avfall som tillståndshavaren har ansvar för. De förväntade kostnader som är förknippade med de skyldigheter som finns för en permanent avstängd reaktor är således betydligt större än de kostnader som är förknippade med övrig kärnteknisk verksamhet. Statens risk är därmed också större (jfr prop. 2005/06:183 s. 29). Det som i finansieringslagen avses med reaktorinnehavare bör därför omfatta även de tillståndshavare som har enbart permanent avstängda reaktorer. Sådana tillståndshavare kommer därmed också bli skyldiga att ställa säkerhet för kompletteringsbelopp. En förklaring av uttrycket tillståndshavare bör införas i finansieringslagen. Med tillståndshavare avses den som enligt lagen om kärnteknisk verksamhet har tillstånd till en kärnteknisk verksamhet som ger eller har gett upphov till restprodukter. Förändringen kommer, såsom påpekas i den remitterade rapporten, att omfatta tillståndshavaren till kärnkraftverk vars två reaktorer togs ur drift 1999 och 2005. Det kommer också omfatta framtida tillståndshavare som enbart har permanent avstängda reaktorer. De remissinstanser som motsätter sig en definition av reaktorinnehavare som inkluderar permanent avstängda reaktorer (och därmed en utvidgad skyldighet att ställa säkerhet för kompletteringsbelopp för dessa reaktorer) har hänvisat till de två stängda reaktorerna i . De reaktorerna var också de enda permanent avstängda reaktorerna när rapporten skrevs och när remissinstanserna yttrade sig. De skäl som anförs är sammanfattningsvis att reaktorer redan är på väg att avvecklas och rivas, att eftersom kostnaderna i stora delar kommer att uppstå i närtid är osäkerheterna små och att det därför inte finns skäl att utöka kravet på säkerheter. Behovet av säkerhet för kompletteringsbelopp kan inte sägas vara mindre för permanent avstängda reaktorer än för reaktorer i drift. Tillståndshavare till permanent avställda reaktorer har ett finansiellt ansvar som sträcker sig långt fram i tiden efter det att anläggningen har stängts av. Som redan nämnts har de tillståndshavarna ansvar för en stor mängd avfall. När en reaktor stängs av måste dessutom osäkerheten om kommande betalningar av kärnavfallsavgifter anses öka, vilket utgör ytterligare skäl för att dessa tillståndshavare ska ställa säkerhet för kompletteringsbelopp. Att tillståndshavare till permanent avstängda reaktorer ska ställa säkerhet för kompletteringsbelopp är i ljuset av detta fullt rimligt. Det finns dock ett undantag i sammanhanget – tillståndshavaren för kärnkraftvärmeverk i . Anläggningen ägs gemensamt av AB SVAFO och , som också är tillståndshavare till anlägg- 2016/17:199 ningen enligt lagen om kärnteknisk verksamhet. Reaktorn togs i drift 1963 och stängdes permanent 1974. Verksamheten vid denna kärnkraftsreaktor har varit av avsevärt mycket mindre omfattning än vid övriga reaktorer. Avvecklingskostnaden är också mycket lägre. Genom införandet av lagen (1988:1597) om finansiering av hantering av visst radioaktivt avfall m.m. (Studsvikslagen) avsågs dessutom hälften av kostnaden placeras på reaktorinnehavarna (prop. 1988/89:37 s. 6). kärnkraftvärmeverk skiljer sig således från övriga kärnkraftsreaktorer i flera avseenden. Det som i finansieringslagen avses med reaktorinnehavare bör därför innehålla en begränsning, så att kretsen utgörs av de som har tillstånd för anläggningar som inte permanent har stängts av före . Tillståndshavaren för bör även fortsättningsvis räknas som en s.k. övrig tillståndshavare och inte som en reaktorinnehavare. När får säkerheter tas i anspråk? Regeringens förslag: Ställda säkerheter får tas i anspråk redan när det kan förväntas att fonderade medel inte kommer att räcka för att säker- ställa finansieringen av de kostnader som tillståndshavaren ska finan- siera med kärnavfallsavgift, förutsatt att tillståndshavaren inte betalar beslutade kärnavfallsavgifter eller vidtar de åtgärder som i övrigt be- hövs för att säkerställa finansieringen. inte vara förbrukade innan säkerheterna får tas i anspråk. får dock inte tas i anspråk i större omfattning än vad som behövs för att säkerställa finansieringen av tillståndshavarens kostnader. om att ta säkerheter i anspråk fattas av regeringen. Rapportens förslag överensstämmer med regeringens i den del som avser att förtydliga att ställda säkerheter får tas i anspråk redan när det kan antas att fonderade medel inte kommer att räcka för att säkerställa fi- nansieringen av det som tillståndshavaren ska finansiera. håller inga förslag om i vilken omfattning säkerheterna bör få tas i an- språk eller om vem som bör besluta om att ta säkerheter i anspråk. Remissinstanserna: och tillstyrker för- () stödjer också förslaget, men anser att det tydligt bör framgå att säkerheten inte bör kunna tas i anspråk så länge en tillståndshavare fullgör sina skyldigheter. att en säkerhet bör får tas i anspråk endast i den utsträckning som behövs för att säkerställa finansieringen av tillståndshavarens kostnader, att det bör förtydligas att det belopp som tas i anspråk ska tillföras den aktuelle tillståndshavarens andel av kärnavfallsfonden och att endast regeringen bör kunna besluta i frågan. , AB SVAFO, och Forsmarks instämmer i SKB:s yttrande. ker att det tydliggörs att säkerheter kan tas i anspråk redan innan fond- medlen är förbrukade och anser att det bör vara regeringen som beslutar i Övriga remissinstanser har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Enligt finansieringslagens nuvarande lydelse (15 §) får de säkerheter som tillståndshavaren har ställt användas för att täcka kostnaderna om de inbetalade kärnavfallsavgifterna inte är Formuleringen tillkom efter att Lagrådet lämnat synpunkten att det bör göras en klar skillnad mellan de inbetalade avgifterna, som fortlöpande kan användas, och de ställda säkerheterna, som inte ska tas i anspråk förrän det finns behov av att använda dem för att undvika att staten drabbas av skada (se prop. 2005/06:183 s. 74). I författningskommentaren till nuvarande 15 § angavs att det av den justerade formuleringen framgår tydligt att det inte är möjligt att ta säkerheterna i anspråk förrän avgiftsmedlen är slut (a. prop. s. 44, se även s. 31). anges i 27 § finansieringsförordningen att ska anmäla till regeringen att ställda säkerheter bör tas i anspråk redan när det kan antas att fonderade medel inte räcker för att täcka de kostnader enligt 4 § finansieringslagen som omfattas av säkerheterna (och den avgiftsskyldige tillståndshavaren inte vidtar de åtgärder eller tillskjuter de medel som behövs). Detta har sammantaget lett till en osäkerhet i frågan om när säkerheterna egentligen får tas i anspråk. Är det när det kan antas att fonderade medel inte räcker för att täcka de kostnader som omfattas av säkerheterna? Eller är det först när fondmedlen har förbrukats? Syftet med säkerheterna är att minska risken för att staten får betala de kostnader som kärnkraftsindustrin ska ansvara för. Om säkerheterna får tas i anspråk och tillföras fonden först när övriga fondmedel faktiskt är förbrukade ökar dock statens risk jämfört med om de kan tas i anspråk redan när det kan antas att fondmedlen inte kommer vara tillräckliga. Pris- och löneutveckling för de kostnader som följer av tillståndshavarnas skyldigheter urholkar värdet på säkerheterna. Det uppstår även en osäkerhet om den som ställt säkerheten kan infria sina åtaganden. Frågan har också betydelse för beräkningen av säkerhetsbeloppen. Om säkerheterna kan tas i anspråk först när fondmedlen har förbrukats blir beloppen högre än om de kan tas i anspråk redan när det kan antas att fonderade medel inte kommer räcka för att täcka kostnaderna. Det är två förhållanden som gör att säkerheterna kommer att bli mycket höga. Det första förhållandet sammanhänger med att säkerheten uttrycks i nominella termer.