prop · H403151 · 2017-03-20 00:00:00 — att åtgärden inte aktualiserar någon av ingripandegrunderna, bör innebära att har avgjort frågan slutligt. bör därför vara förhindrad att ta upp frågan i ett senare samråd eller i granskningen, och åtgärden bör inte kunna läggas till grund för överprövning eller upphävande efter planens antagande. I fall där har gett ett planeringsbesked avseende en viss ingripandegrund bör dock frågan vara slutligt avgjord enbart när det gäller den åtgärd och den ingripandegrund som beskedet avser. Om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till vad planeringsbeskedet avser, bör dock överprövning eller upphävande kunna ske, trots att planeringsbesked har getts. Så bör t.ex. vara fallet om det i en senare framtagen miljökonsekvensbeskrivning kommer fram uppgifter som föranleder grund för ingripande med hänvisning till de frågor som planeringsbeskedet avser. pel är om nya fakta eller ny lagstiftning har kommit fram, eller om omgivningen till det område som detaljplaneringen avser har förändrats på ett sådant sätt att besked inte kan anses vara aktuellt. De senare situationerna bör dock vara mycket ovanliga och främst kunna uppstå om det har gått avsevärd tid mellan planeringsbeskedet och antagandebeslutet. Som nämnts ovan bör en förutsättning för att överprövning ska få ske trots att ett planeringsbesked har getts vara att åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt. Varje förändring bör alltså inte frånta planeringsbeskedet dess bindande verkan. Om , till följd av sådana ändringar, anser att ett planeringsbesked inte längre hindrar att de frågor som omfattas av beskedet läggs till grund för överprövning eller upphävande, bör den meddela kommunen detta. I de fall har förenat ett planeringsbesked med villkor för att en ingripandegrund inte ska aktualiseras bör bedöma om kommunen har iakttagit villkoren i den antagna detaljplanen. Om bedömningen är att villkoren inte har iakttagits, bör planeringsbeskedet inte utgöra något hinder för att överpröva och upphäva detaljplanen. Ett för kommunen negativt planeringsbesked bör i regel leda till att genom överprövning upphäver ett eventuellt senare beslut från kommunen om att anta detaljplanen. Detta gäller under förutsättning att varken planen eller planeringsförutsättningarna har ändrats. Någon sådan skyldighet bör dock inte införas i lagen. Några remissinstanser påpekar att termen planeringsbesked är mindre lämplig eftersom den kan förväxlas med planbesked (5 kap. 2–5 §§). menar att termen planeringsbesked, trots risken för sammanblandning, framstår som enklast och mest tilltalande. Regeringen delar utredningens bedömning och anser att termen planeringsbesked framstår som lämplig. Leder planeringsbeskedet till en effektivare planprocess? Många remissinstanser anför att införandet av planeringsbesked inte kommer att förkorta planprocessen, utan snarare leda till att tiden fram till antagen detaljplan förlängs. Några remissinstanser befarar också att , när det är svårt eller omöjligt att i ett tidigt skede ta ställning till enskilda frågor med hänsyn till ingripandegrunderna på ett slutgiltigt sätt, kommer att ge negativa eller villkorade besked för att inte binda sig. Det framförs även att planeringsbesked kan leda till att tekniskt underlag tas fram i ett allt för tidigt skede i processen, vilket bl.a. kan leda till låsningar till vissa planbestämmelser och till utformningar som minskar kommunens flexibilitet när planen tas fram. Som regeringen konstaterar ovan bör planeringsbeskedet ses som en möjlighet att i ett tidigt skede av planprocessen avgöra vissa grundläggande förutsättningar för detaljplaneringen. Genom en begäran om planeringsbesked kan kommunen i olika skeden av planarbetet slutligt stämma av sitt förslag i vissa strategiska frågor mot statens krav för att inte riskera s.k. förgävesplanering eller att arbetet bedrivs med fel utgångspunkter. Tidiga ställningstaganden i de frågor staten ytterst råder över leder till ett effektivare planförfarande, till fördel för såväl kommun som byggherre. 2016/17:151 Processen kan enligt regeringens mening således bli mer effektiv. Planeringsbesked kommer sannolikt att användas i liten utsträckning så länge samarbetet mellan kommun och länsstyrelse fungerar väl. En kommun kan dock ha behov av att få ett bindande besked beträffande en eller flera ingripandegrunder i ett tidigt skede, trots att samarbetet med fungerar bra. Kommunen kan själv bedöma i vilka situationer ett planeringsbesked kan förväntas leda till en effektivare planprocess. Regeringen vill, liksom i och kommun, framhålla vikten av att möjligheten att begära planeringsbesked används med sparsamhet och förbehålls situationer då stor osäkerhet råder om planeringsförutsättningarna men där det är möjligt för , på det underlag som finns, att ta slutlig ställning i frågan om en eller flera ingripandegrunder. Om det saknas behov av ett planeringsbesked eller om detta riskerar att förlänga processen i onödan, är det rimligt att utgå från att en kommun inte kommer att begära ett sådant besked. Vidare bör det framhållas att en kommun alltid kan välja att inte följa ett villkor som ställts i ett planeringsbesked eller att fortsätta planarbetet trots att lämnat ett negativt planeringsbesked. Ett negativt besked eller ett besked med villkor ska motiveras av och kan i sig innebära viktig information för kommunen. Regeringen anser därför att fördelarna med möjligheten att begära ett planeringsbesked överväger en eventuell risk för att ett planeringsbesked kan leda till minskad flexibilitet när det gäller planens utformning eller att ett arbete med att ta fram en detaljplan onödigtvis läggs ned. Bestämmelserna finns i 5 kap. 10 a–10 f §§, 11 kap. 10 a §, 13 kap. 5 a, 6, 10 a och 16 §§ PBL. Tidsfrist för beslut efter Regeringens förslag: Det ska införas en tidsfrist för beslut att upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser efter över- Tidsfristen ska gälla från det att har fattat sitt beslut om överprövning. Om är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter, ska tiden få förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag (SOU 2015:109 s. 186 f.) men utredningen föreslår att tidsfristen ska få överskridas om är nödvändig på grund av utredningen i ärendet. Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till utredningens förslag, bl.a. , , Statens fastighets- 2016/17:151 verk, Statskontoret, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , och (riksförbundet). () framhåller att det är bra med en tidsfrist eftersom långa handläggningstider kan leda till att planerade bostadsbyggnadsprojekt fördröjs onödigt . Byggindustrier anser att förslaget är välavvägt och bra samt att den föreslagna tidsfristens längd är fullt rimlig med tanke på att det som ska prövas avser enskilda och väl avgränsade frågeställningar. i anser att beslut i allmänhet bör kunna fattas för delbeslut om prövning. Även andra länsstyrelser anser att tidsfristen är rimlig. i anför i sammanhanget att bör kunna påräknas i anslutning till semesterperioder vilket ofta sammanfaller med de kommunfullmäktigesammanträden som har flest antaganden. i anser att det blir tydligare om tidsfristen regleras i lag, även om regeringen har möjlighet att styra handläggningstider genom inriktningsmål i regleringsbrev medan (Mark- och ), på samma grund, framhåller att det är tillräckligt att fristerna regleras genom regleringsbrev. Även kommunerna är i huvudsak positiva till förslaget, bl.a. tillstyrker , , , , , , Sala kommun och kommun förslaget. Även Kommuner och Landsting tillstyrker förslaget. kommun anser att det bör framgå av lagtexten hur lång en förlängning av tiden maximalt får vara. Myndigheten för delaktighet avstyrker förslaget utan att närmare ange skälen för detta. Fastighetsägarna tillstyrker förslaget, men anser det vara en brist att utredningen inte föreslår att koppla sanktioner till tidsfristen. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser När en kommun har beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska kommunen skicka ett meddelande om detta till (5 kap. 29, 38 och 39 §§ PBL). har fått detta meddelande ska besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte (11 kap. 10 § första stycket). Om kommunens beslut kan antas stå i konflikt med de s.k. ingripande- grunderna, ska överpröva beslutet. Prövningen tar sikte på om ett riksintresse inte tillgodoses, regleringen av sådana frågor om an- vändningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, en miljökvalitetsnorm inte följs, strand- skydd upphävs i strid med gällande bestämmelser eller att en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion (11 kap. 10 § andra stycket). Om finner att beslutet har en sådan innebörd som anges i någon av ingripandegrunderna, ska upphäva kommunens beslut i dess helhet (11 kap. 11 §). Att beslutet överprövas innebär såle- des att myndigheten överväger om kommunens beslut ska upphävas. Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller för ett visst geografiskt område besluta att prövning av kommunala beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser även ska tillämpas i fråga om beslut om lov eller förhandsbesked (11 kap. 12 §). Denna möjlighet har bl.a. använts för att säkerställa att får kännedom om sådana lov och förhandsbesked i anslutning till vissa militära anläggningar som kan medföra att ett område som är av riksintresse för totalförsvaret inte tillgodoses. beslut om överprövning får inte överklagas (13 kap. 4 §). Om beslutar att helt eller i en viss del upphäva kommunens beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked, får detta beslut överklagas till regeringen (13 kap. 5 §). Som framgått av redogörelsen ovan ska besluta om överprövning ska ske från det att har fått kännedom om kommunens beslut. Om beslutar att överprövning ska ske, finns ingen tidsgräns för när ska avgöra ärendet i sak, dvs. om kommunens beslut ska upphävas eller inte. Antalet detaljplaner som överprövas är begränsat. överprövade länsstyrelserna 34 detaljplaner, vilket motsvarar av det totala antalet antagna detaljplaner . Även har antalet överprövade detaljplaner varit av denna storleksordning. upphävde länsstyrelserna helt eller delvis 15 detaljplaner inom ramen för den statliga tillsynen. Det motsvarar av det totala antalet antagna detaljplaner 2015. Andelen har legat stabilt . har undersökt handläggningstiderna för överprövning vid 13 länsstyrelser med anledning av att några kommuner under utredningen lyft fram problem med handläggningstiderna för dessa ärenden (SOU 2015:109 s. 179). Totalt undersöktes 90 ärenden. Den längsta noterade handläggningstiden var – statistiken omfattar dock inte ärenden som fortfarande var öppna vid undersökningstillfället. I fyra ärenden var handläggningstiden . Enligt utredningen varierar handläggningstiderna stort och i vissa ärenden har handläggningstiden endast varit någon eller . Totalt har 66 ärenden en handläggningstid som överstiger . Mot denna bakgrund föreslog utredningen en tidsfrist för prövning i sak. Tidsfristen bör enligt utredningen räknas från det att har fattat sitt beslut om överprövning, men bör kunna överskridas om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet. Det kan även noteras att antalet överprövade beslut om lov eller förhandsbesked är ännu färre. fick länsstyrelserna in 13 kommunala beslut, var antalet 33 stycken. Länsstyrelserna beslutade att pröva tre av dessa beslut, men inga beslut resulterade i helt eller delvis upphävande. Detta kan jämföras med 2014 då länsstyrelserna beslutade att pröva tre beslut varav ett beslut upphävdes. En tidsfrist bör införas för beslut efter överprövning Även om det är ett begränsat antal detaljplaner som överprövas kan långa handläggningstider leda till att angelägna projekt kan bli liggande i väntan på att ska fatta sitt beslut. 2016/17:151 I förarbetena till den äldre (1987:10) övervägdes en tidsfrist för prövning i sak. Departementschefen konstaterade emellertid att motiven för en sådan tidsfrist inte kunde anses vara så starka att de uppvägde olägenheterna med den ganska otympliga reglering som då skulle behövas i lagen. Enligt departementschefen borde man kunna utgå från att i de få ärenden som kan antas bli överprövade som regel inte ska behöva ägna än högst några månader åt prövningen (prop. 1985/86:1 s. 347 f.). undersökning visar att den genomsnittliga handläggningstiden för prövning i sak var , dvs. och , men att enskilda ärenden kan ta väsentligt än så. föreslår en reglering som är förhållandevis enkel. Med denna ändring skulle tidsfristen även vara tillämplig i de fall enligt 11 kap. 12 § PBL beslutar att bestämmelserna om överprövning ska tillämpas i fråga om beslut om lov eller förhandsbesked. Regeringen anser att det är angeläget att de ärenden där har beslutat om överprövning avgörs så snabbt och effektivt som möjligt, utan att snabbheten i sig får negativa konsekvenser för noggrannheten i prövningen. För att säkerställa effektiviteten anser regeringen att en tidsfrist bör införas för den prövning som sker i sak efter det att har fattat beslut om överprövning. Som framgår av remissutfallet finns ett starkt stöd bland remissinstanserna för detta. Några remissinstanser har förordat att tidsfristen införs som ett inriktningsmål i länsstyrelsernas regleringsbrev. anger de finansiella förutsättningarna för verksamheten samt i förekommande fall tillkommande mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Ett regleringsbrev är dock inte en lämplig form för att reglera frågor som är avsedda att gälla tills vidare. Eftersom treveckorsfristen för när beslut om överprövning ska ske regleras i PBL anser regeringen att det är lämpligt att även tidsfristen för prövning i sak regleras i lagen. Den slutliga prövningen bör ske , men tiden bör vid behov kunna överskridas Regeringen anser att tidsfristen bör vara , räknat från den dag då har beslutat om överprövning. Denna tid bör vara tillräcklig för att ska kunna avgöra frågan, bl.a. eftersom redan är insatt i ärendet genom sin medverkan i samråd och granskning. Det förekommer att handläggningen av överprövningsärenden drar ut , bl.a. för att önskar kompletterande underlag från kommunen för att klarlägga att den tänkta bebyggelsen kan godtas, t.ex. från risksynpunkt. Om inte hinner handlägga ärendet finns det, om fristen är absolut, en risk för att myndigheten upphäver kommunens beslut eftersom möjligheten att ingripa mot beslutet annars går förlorad. Det skulle i så fall leda till en fördröjning av planprocessen, snarare än en effektivisering. I dessa fall kan det även finnas ett kommunalt intresse av att avvaktar med det slutliga beslutet. Av den anledningen anser regeringen, i likhet med utred- ningen och flera remissinstanser, att det bör finnas en möjlighet för läns- styrelsen att överskrida tidsfristen i vissa fall. Enligt regeringen bör denna möjlighet finnas om det är nödvändigt med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Exempelvis kan detta vara fallet när ärendet förutsätter omfattande samverkan med andra myndigheter eller då kommunen behöver ta fram kompletterande underlag för att visa att det inte finns grund för att ingripa. Några remissinstanser anser att det bör slås fast vilken förlängning som maximalt kan tillåtas. Regeringen delar inte denna uppfattning. Utgångspunkten bör vara att prövning i sak ska ske men att , vid behov, ska kunna överskridas om är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Vanligtvis kommer det då att vara fråga om att behöver ett kompletterande underlag från kommunen. En bortre tidsgräns skulle därmed kunna missgynna kommunen i de fall där det tar tid att få fram ett underlag som visar att beslutet är lämpligt i förhållande till ingripandegrunderna. Enligt regeringens uppfattning bör det normalt inte komma ifråga att tidsfristen överskrids annat än om det inte ligger i kommunens intresse att utredningsarbetet förlängs ytterligare. Möjligheten att överskrida tidsfristen bör således användas restriktivt. Tyst medgivande och andra möjliga sanktioner Utredningen har övervägt om tidsfristen bör kopplas till någon form av sanktion, t.ex. att har försuttit sin chans att upphäva kommunens beslut om detta inte görs från beslutet om överprövning. En sådan ordning skulle kunna liknas vid ett tyst medgivande. Utredningen anser dock att en sådan ordning inte är lämplig. Utredningen drar bl.a. paralleller till ett annat förslag där Lagrådet menade att kraven på ordning och reda i arbete föranleder att man av handlingarna i ärendet bör kunna utläsa när ett beslut har fattats och vem som är ansvarig för beslutet och att en ordning med tyst medgivande således inte lämplig. Utredningen har inte heller kunnat finna någon annan lämplig sanktion i syfte att säkerställa att håller den utsatta tiden. Regeringen delar utredningens bedömning att det inte är lämpligt att införa bestämmelser som innebär att ska ha försuttit sin chans om tidsfristen överskrids. Även om det inte införs någon sanktion anser regeringen att det finns skäl att anta att en tidsfrist kommer att få betydelse för handläggningstiden och att länsstyrelserna får förutsättas hålla sig inom den angivna tiden. Bestämmelsen finns i 11 kap. 11 § PBL. 2016/17:151 6 nämnden kan anta fler detaljplaner Regeringens förslag: En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige ska få uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Ett sådant uppdrag ska inte få delegeras. förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår att kommunfullmäktige ska anta detaljplaner som innebär betydande ekonomiska åtaganden för kommunen, men att övriga planer kan delegeras till kommunstyrelsen eller (SOU 2013:34 s. 319 f.). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna är positiva eller har inga invändningar mot förslaget att ska ha möjlighet att anta detaljplaner i fler fall, bl.a. (Mark- och ), (mark- och miljödomstolen), (mark- och miljödomstolen), Lantmäteriet och flera länsstyrelser. Bland andra , , , och kommuner tillstyrker förslaget. menar att förslaget sparar tid i planprocessen när kommunerna själva får avgöra rätt av olika planer. Stöder förslaget gör även och i tillstyrker också förslaget som enligt bl.a. innebär att roll som expertnämnd tydliggörs i frågor om utformning, gestaltning och omgivningspåverkan. Statskontoret tillstyrker visserligen förslaget, men menar att det behövs en tydlig definition av vad som menas med stora ekonomiska åtaganden för att undvika tolkningssvårigheter. Även flera länsstyrelser, bl.a. i och i län, anser att det bör preciseras vad som avses med ekonomiska åtaganden. anser att utredningens förslag föranleder vissa principiella betänkligheter ur medborgar- och inflytandeperspektiv. Kommunfullmäktige är direktvalt, till skillnad från de kommunala nämnderna som är tillsatta av kommunfullmäktige. De kommunala nämnderna är vanligen slutna för allmänheten medan kommunfullmäktiges överläggningar är öppna. Enligt kan omdaningen av kulturmiljöer, trafiksystem och annan statlig eller regional infrastruktur eller uppförandet av stora privata byggnadskomplex mycket väl vara frikopplade från kommunens ekonomiska åtaganden men vara av avgörande vikt för kommuninvånarnas tillgänglighet, samspel och trivsel. Även anser att det politiska ansvaret för planeringen ligger på folkets valda ombud. Kommunstyrelsens och nämndernas arbete sker i slutna rum som allmänheten inte har tillträde till. Samfundet anser att delegation från kommunfullmäktige inte kan sägas vara en betungande del i planeringsarbetet och att förslaget inte kan anses vara av så stor betydelse att det motiverar att kommunfullmäktiges beslutanderätt tas bort. menar att det finns en risk för att man koncentrerar för stor makt till en liten grupp personer och avstyrker därför förslaget. Flera länsstyrelser, bl.a. i och Länssty- relsen i , menar att gällande ordning, där har befogenhet att anta detaljplaner som följer kommunens aktuella över- siktsplan, är angelägen att behålla. Enligt länsstyrelserna är hänvisningen till översiktsplanen viktig för att öka planens betydelse. Skälen för regeringens förslag Bakgrund och gällande bestämmelser En detaljplan ska som huvudregel antas av kommunfullmäktige, men full- mäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse (jfr 5 kap. 27 § PBL). Samma regler gäller för antagande av områdesbestämmelser. Den interna kommunala processen utgör en väsentlig del av tiden för det totala planarbetet, och en fråga som diskuterades redan då den äldre (1987:10), förkortad ÄPBL, infördes är om fler plan- förslag skulle kunna antas av eller kommunstyrelsen. ansåg i sitt betänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess att kommunen i högre grad själv bör kunna avgöra hur planärenden ska antas. Utredningen föreslog då att kommunfullmäk- tige ska anta detaljplaner som innebär betydande ekonomiska åtaganden för kommunen, men att eller kommunstyrelsen ska kunna anta alla andra detaljplaner (jfr SOU 2013:34 s. 134 och s. 319 f.). Kommunernas interna organisation regleras i flera lagar. till regeringsformen framgår att kommunfullmäktiges beslutskompetens i huvudsak gäller beslut av mera grundläggande natur eller av mera gene- rell räckvidd (prop. 1973:90 s. 231). I förarbetena betonas också att det ska vara fråga om avgöranden där det politiska momentet allmänt sett är Detta uttrycks i 3 kap. 9 § kommunallagen (1991:900), förkortad KL, på så sätt att fullmäktige ska besluta i ärenden av princi- piell beskaffenhet eller annars av större vikt. också i lagrådsremissen En ny kommunallag som beslutades I PBL används i stället uttrycket inte är av stor vikt eller har princi- piell betydelse (5 kap. 27 § och 12 kap. 6 §). Uttrycken används i KL respektive PBL för att särskilja vilka ärenden som är förbehållna kommun- fullmäktige och vilka ärenden som kan delegeras till en enskild nämnd, respektive vilka ärenden som kan delegeras från till en enskild nämndledamot eller tjänsteman m.fl. ansåg att förarbetena till regeringsfor- men, KL och PBL är motstridiga, bl.a. till följd av att det har skett föränd- ringar i KL som inte har följts upp av motsvarande ändringar i PBL. praxis har, enligt utredningen, bidragit till att kommunfullmäktiges möjlig- heter att delegera beslutanderätten enligt PBL till eller kommunstyrelsen inte motsvarar det utrymme som regeringsformen och KL Mot denna bakgrund föreslog utredningen en ändring i PBL för att fler ärenden ska kunna antas av och kommunstyrelsen. Detta bör enligt utredningen leda till kortare handläggningstider hos kom- munen (jfr SOU 2013:34 s. 319 f.). I propositionen En enklare planprocess (prop. 2013/14:126) föreslogs två ändringar i PBL som innebar en anpassning av PBL till det område som får delegeras enligt KL. Enligt förslaget i propositionen skulle en detaljplan således normalt antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige skulle få uppdra åt kommunstyrelsen eller att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Vidare skulle ett delegationsuppdrag enligt KL inte få omfatta befogenhet att avgöra ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.