prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Det skulle t.ex. kunna gälla föreskrifter om undantag från begränsningen till myndighetens verksamhetsområde eller om krav på att samverkan i en viss situation ska ske med andra än myndigheter. För det andra bör bestämmelsen ge en klar indikation om att sam- verkansskyldigheten inte enbart tar sikte på att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möjligt utan också är avsedd att underlätta för den enskilde i kontakterna med myndigheterna. Myndig- heterna bör därför åläggas att i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själva inhämta upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Till skillnad från den liknande bestämmelse som finns i nuvarande 7 § FL bör den nya regeln gälla generellt och inte bara då det är fråga om formlig ärendehandläggning. Ett exempel på sådan hjälp kan vara att en myndighet besvarar en fråga genom att använda information 2016/17:180 som den på lämpligt sätt har inhämtat för ändamålet från någon annan myndighet, t.ex. genom ett enkelt telefonsamtal med en tjänsteman eller genom att besöka den andra myndighetens webbplats. Datainspektionens uppfattning att en sådan utvidgning av samverkansskyldigheten kan vara alltför långtgående för myndigheterna utan anser tvärtom att förändringen är helt i linje med det medborgar- perspektiv som genomgående bör prägla den nya förvaltningslagen. Genom att begränsa skyldigheten att hjälpa enskilda genom samverkan med andra myndigheter så att den enbart gäller i den utsträckning som är rimlig ges också myndigheterna ett nödvändigt handlingsutrymme. myndighet bör således alltid överväga alternativet att själv begära information av andra myndigheter, men måste ibland kunna avstå från detta på grund av att andra hänsyn måste prioriteras. uppmärksammar kan en ansträngd arbetssituation eller annan brist på tillgängliga resurser hos myndigheten vara ett sådant skäl. Regeringen anser inte att detta innebär någon risk för tolkningssvårig- heter till nackdel för enskilda av det slag som dessa myndigheter befarar. Några remissinstanser, bl.a. , Datainspektionen, Kammarkollegiet, och , för fram synpunkter i fråga om den lagtekniska utformningen. De anser att den del av regleringen som tar sikte på samverkan mellan myndigheter för att hjälpa enskilda i ett visst fall i stället bör placeras i anslutning till bestäm- melserna om serviceskyldighet. Regeringen föredrar dock utredningens förslag till reglering, eftersom den på ett tydligare sätt än enligt nuvar- ande bestämmelser i förvaltningslagen markerar för myndigheterna när samverkan ska ske. Det bör framhållas att samverkansskyldigheten enligt förvaltningslagen inte innebär någon sådan uppgiftsskyldighet som enligt 10 kap. 28 § OSL bryter sekretessen mellan myndigheter. lagen inte några bestämmelser som reglerar frågan om behandling av Innan en samverkande myndighet lämnar uppgifter till en annan myndighet måste den beakta de begränsningar i informations- utbytet som följer av nationell och EU-rättslig lagstiftning om behandling av personuppgifter, t.ex. personuppgiftslagen (1998:204) och efter bl.a. och rådets förord- ning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän Myndigheten måste också förvissa sig om att informationsutbytet är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om sekretess (jfr JO 2006/07 s. 270). anför att det är oklart i vilken utsträckning som bestämmelsen om samverkan är tillämplig i fråga om sådant samarbete mellan myndigheter som gäller frågor om t.ex. inköp av it-tjänster och Vidare anser E-delegationen att ett krav på sam- verkan med andra än myndigheter i syfte att ta till vara bl.a. företagens förutsättningar bör ingå i en ny förvaltningslag. verka handlar i grunden om att myndigheterna till nytta för samhälls- medborgarna – både generellt och i enskilda fall – ska hjälpa varandra genom att bistå med den särskilda sakkunskap och kompetens som de var och en i egenskap av expertmyndighet har inom ett visst verksamhets- Om en myndighet i sitt arbete med att utveckla den egna Prop. 2016/17:180 verksamheten ber en annan myndighet att bistå med kunskap och erfarenheter från en motsvarande process, bör den andra myndigheten alltså vara skyldig att ställa upp och samverka givet att den kan avsätta resurser för ändamålet. Sådant samarbete som och E-delegationen lyfter fram är av delvis annan karaktär och faller i stället inom tillämpningsområdet för 6 § andra stycket myndighetsförordningen. Enligt den bestämmelsen ska en förvaltningsmyndighet under regeringen verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. De allmänna bestämmelserna om samverkan i den nya förvaltningslagen är inte avsedda att påverka tillämpningsområdet för bestämmelserna om samarbete i myndighetsförordningen. medlemskap i unionen och andra internationella åtaganden medför bl.a. att förvaltningsmyndigheterna i vissa fall är skyl- diga att samverka med utländska förvaltningsmyndigheter. Enligt bör detta framgå av den nya förvaltningslagen. Föreskrifter om sådan samverkansskyldighet finns bl.a. i specialförfattningar och i de olika förordningarna med myndighetsinstruktion. Regeringen anser inte att det finns något behov av en allmän upplysningsbestämmelse om detta i förvaltningslagen. 8Allmänna krav på handläggningen av ärenden Regeringens förslag: Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna har inte någon invändning mot utredningens förslag. Justitiekanslern anser att förslaget på ett bra sätt ger uttryck för huvudregeln om skrift- lighet, där muntliga inslag kan ingå. Några remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Kammarrätten i , i , , och Energimarknadsinspek- tionen, har synpunkter på bestämmelsernas närmare utformning. Riks- dagens ombudsmän () framhåller att rättssäkerhet är något som ska prägla rättstillämpningen som helhet och att preciseringen till den enskildes rättssäkerhet kan leda till missuppfattningar om detta. Förvalt- ningsrätten i anser att bestämmelsen uttryckligen bör omfatta också det allmännas rättssäkerhet. Förvaltningsrätten i anför att bestämmelserna om muntlig handläggning och muntliga uppgifter bör 2016/17:180 samordnas och att regleringen lämpligen görs i bestämmelsen om muntliga uppgifter. Även är inne på samma linje. anser att det i bestämmelsen även bör anges att hand- läggningen ska syfta till innehållsmässigt (materiellt) korrekta beslut. föreslår ett tillägg till lagtexten om att hänsyn också ska tas till miljömässiga intressen. Skälen för regeringens förslag Varje ärende där någon enskild är part ska enligt 7 § första meningen FL handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten Bestämmelsen ger uttryck för ett grundläggande kännetecken för svensk förvaltning nämligen det okomplicerade, förhållandevis snabba och kostnadseffektiva förfarandet, inbegripet själva beslutsfattan- markeras att effektivitetssynpunkter inte får vara ensamt avgörande utan att de alltid måste balanseras mot berättigade krav på De utgångspunkter för handläggningen som därmed slås fast utgör grunden för de allmänna krav på handläggningen av ärenden som även den nya förvaltningslagen bör ge uttryck för. slår därför i likhet med utredningen att det i lagen tas in en bestämmelse som i huvudsak motsvarar regleringen i 7 § första meningen FL, med Trots att bestämmelsen i första hand tar sikte på ärenden där någon enskild är part finns det inte någon anledning att begränsa tillämpnings- området till att gälla endast sådana ärenden. bör de grundläggande reglerna för ärendehanteringen inte kunna frångås i Kraven på enkelhet bör bedömas i ljuset av vad som Den regel som regeringen föreslår medger en sådan flexibilitet i tillämpningen att hänsyn också kan tas till särskilda förhållanden, t.ex. när det gäller det kommunala beslutsfattandet. Att ärendena ska handläggas enkelt och snabbt beskriver på ett adekvat sätt vad som innefattas i kravet på effektivitet. En sådan handläggning är till fördel för både den enskilde och det allmänna. Däremot är det inte lika givet att särskilt markera kostnadsaspekten i en lag vars primära fokus är grundläggande rättssäkerhetsgarantier. bör dock det nuvarande kravet på ett billigt förfarande tolkas i vid mening och avse kostnaderna för såväl det allmänna som den enskilde. Med en sådan innebörd syftar också detta krav till att stärka den enskildes ställning vid ärendehandläggningen. Det bör därför gälla även När det gäller den lagtekniska utformningen anser reger- ingen, i likhet med och , att uttrycket kostnadseffektivt bör användas i stället för det av utredningen föreslagna ordet ekonomiskt, eftersom det på ett tydligare sätt beskriver det syfte som handläggningen ska tillgodose. Enligt 7 § FL får en rationell handläggning inte leda till att säkerheten Innebörden av detta förklaras inte närmare i förarbetena. utredningen är dock en rimlig tolkning att effektivitetssynpunkter inte får dominera handläggningen i sådan grad att myndigheten åsidosätter andra regler för förfarandet som ställer krav på opartiskhet, utredning, kom- munikation, motivering etc. och att beslutet till följd av detta kan komma att fattas på bristfälligt eller felaktigt underlag. Syftet med den nuvarande bestämmelsen skulle alltså vara att balansera intresset av en effektiv handläggning mot den enskildes möjligheter att ta till vara sina intressen i ett rättsligt förfarande, dvs. i samband med handläggningen av ärenden. Utredningen föreslår därför att det i den nya lagen uttryckligen ska anges att det är den enskildes rättssäkerhet som inte får eftersättas. JO invänder mot en sådan precisering och framhåller att rättssäkerhet är något som ska prägla rättstillämpningen som helhet. Enligt JO kan utredningens förslag leda till missuppfattningen att det viktigaste är att den enskilde som part i ett ärende får sina intressen tillgodosedda, vilket skulle innebära en alltför snäv avgränsning av de olika rättssäkerhets- aspekter som alltid måste beaktas. Förvaltningsrätten i anser att bestämmelsen uttryckligen bör omfatta också det allmännas rätts- säkerhet. Ett grundläggande syfte med såväl den nuvarande förvaltningslagen och dess föregångare som den nya förvaltningslag som regeringen nu föreslår är att värna den enskildes rättssäkerhet. Enligt förarbetena till förvaltningslag inbegriper detta bl.a. ett krav på myndigheterna att handlägga sina ärenden opartiskt, omsorgsfullt och enhetligt för att säkerställa att såväl förfarandet som besluten är korrekta i formell juridisk mening (jfr prop. 1985/86:80 s. 13). Utredningens förslag bör i linje med detta därför uppfattas så att det är den enskildes rättssäkerhet i vid bemärkelse som avses. Som JO påpekar kan det dock vara lämpligt med en mera öppet formulerad bestämmelse för att undvika risken för onödiga missförstånd kring detta. En utformning som tar sikte på rättssäkerheten utan närmare precisering stämmer också bättre överens med bestämmelsens tillämpningsområde, som inte är begränsat till att avse endast ärenden där någon enskild är part. Utredningens förslag bör därför justeras i enlighet med detta. efterfrågar en uttrycklig bestämmelse om att hand- läggningen ska syfta till materiellt korrekta beslut. Detta är dock en själv- klar del av det krav på rättssäkerhet som enligt förslaget inte får efter- sättas och behöver enligt regeringens mening därför inte regleras särskilt. Som påpekar är det viktigt att myndigheterna integrerar miljöhänsyn i sin verksamhet. Allmänna föreskrifter som tar sikte på detta finns redan i förordningen (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter och förordningen (2009:893) om energieffektiva åtgärder för myndigheter. Frågan hör naturligen hemma i nämnda förordningar och bör därför inte regleras i förvaltningslagen. Regeringen anser att de grundläggande utgångspunkterna för ärendehan- teringen också bör innefatta en allmän bestämmelse om handläggningens form. Den nuvarande förvaltningslagen bygger på förutsättningen att förfarandet normalt är skriftligt, men innehåller inte någon bestämmelse som på ett samlat sätt ger uttryck för detta. Att skriftlighet ska vara huvudregel även enligt den nya förvaltnings- lagen är givet från effektivitetssynpunkt. Som uppmärksam- mar förutsätter också de rättssäkerhetsgarantier som lagen ger uttryck för 2016/17:180 att vad som förekommer i ett ärende finns dokumenterat på ett sådant sätt att det kan hanteras och kontrolleras. I tidigare lagstiftningsärenden på området har det också genomgående rått enighet om att muntliga inslag aldrig kan bli något mera än ett komplement till ett i grunden skriftligt Med en uttrycklig huvudregel om skriftlighet kan myndigheterna inte åberopa bekvämlighetsskäl för att tillämpa ett mera informellt förfarande och enskilda kan inte ställa krav på att handläggningen i deras ärenden ska vara genomgående muntlig. Som utredningen och Post- och tele- styrelsen framhåller är det naturligtvis mycket viktigt att man kan ta till vara de fördelar som en muntlig handläggning i många fall Förvaltningslagen spänner över ett vidsträckt spektrum av Ärenden av mer okomplicerat slag kan i många fall med fördel helt eller delvis hanteras muntligt utan att effektiviteten och rättssäkerhetens krav eftersätts. Det gäller t.ex. i fråga om ärenden om s.k. nödbistånd inom och ärenden om utlämnande på stället av allmän handling. Även i mycket betydelsefulla ärenden, som i grun- den måste handläggas enligt en striktare och mera formaliserad ordning, finns ofta ett utrymme för muntliga inslag. också vara ett viktigt komplement i ärenden som rör t.ex. barn och unga. Det måste alltså finnas en öppning för muntlighet i det annars skriftliga I likhet med vad som gäller enligt nuvarande ordning bör den enskilde ges ett visst inflytande över valet av handläggningsform i ett ärende. Eftersom det rör sig om en allmän bestämmelse om handläggningens form som ska vara tillämplig såväl när ett ärende inleds, bereds och avgörs som när beslutet i ärendet verkställs, bör det dock vara myndigheten som beslutar om i vilken utsträckning muntliga inslag ska förekomma i det annars skriftliga förfarandet. Som utredningen, med instämmande av Justitiekanslern, konstaterar framstår det som mest ändamålsenligt att införa en befogenhetsregel som begränsar myndigheternas bedömningsutrymme i detta sammanhang genom en hänvisning till lämplighetsöverväganden. därför att myndigheten får besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig om det inte är olämpligt. Till skillnad från Kammar- rätten i , i och Energimarknads- inspektionen anser regeringen att utredningens lagtextförslag tillräckligt tydligt betonar att hänsyn ska tas till den enskildes önskemål, men att det är myndigheten som har det yttersta ansvaret för valet av handlägg- Även om bestämmelsen alltså innebär en möjlighet, men inte någon skyldighet, att frångå huvudregeln om skriftligt förfarande, måste myn- digheten på ett objektivt sätt alltid kunna motivera varför den inte bifaller en enskilds begäran om att få använda muntlig form i det ena eller andra Regeln utgör också ett hinder mot att myndigheten på eget initiativ beslutar om ett muntligt förfarande som varken har stöd i författ- ning eller är till fördel för den enskilde (jfr JO:s granskningsuttalande om en utlandsmyndighets möjligheter att kräva muntlig handläggning, beslut , dnr 4542-2007). Allmänna krav på skriftlig dokumentation gäller givetvis även i de fall som en myndighet utnyttjar möjligheten att använda muntliga inslag i ett ärende, jfr avsnitten 12.2 och 12.5. Regeringen delar inte Prop. 2016/17:180 uppfattning att den valda utformningen av huvudregeln om handlägg- ningens form kan leda till missuppfattningar om detta. Kammarrätten i efterfrågar en motsvarighet till bestäm- melsen i 14 § andra stycket FL om att myndigheten särskilt ska beakta att muntlig handläggning kan underlätta för enskilda att ha med den att göra. Enligt regeringens mening utgör detta emellertid en naturlig del av de överväganden kring tillgänglighetsaspekter som en myndighet ska göra inom ramen för sin serviceskyldighet, exempelvis i kontakter med barn eller unga, eller om någon enskild till följd av en funktionsnedsättning har svårigheter att tillgodogöra sig skriftlig information (jfr avsnitt 7.2) Detta behöver därför inte regleras särskilt. Utöver en allmän bestämmelse om handläggningens form bör den nya förvaltningslagen även innehålla bestämmelser om den enskildes rätt att lämna uppgifter muntligt under utredningsfasen av ett ärende. Förvalt- ningsrätten i och anser att de kompletter- ande bestämmelserna bör tas in i samma paragraf som huvudregeln. Det framstår dock som lämpligare att följa utredningens förslag och reglera rätten att lämna uppgifter muntligt tillsammans med övriga bestämmelser om ärendenas beredning. Regeringen återkommer till detta i avsnitt 12.2. Regeringens förslag: Den som är part i ett ärende ska ha rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter ska dock gälla med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Högskole- verket, , och Post- och tele- styrelsen, tillstyrker förslaget eller har inte någon invändning mot det. och anser att uttrycket uppgift är lämp- ligare än ordet material för att beteckna det som en part har rätt att ta del av i ett ärende. Enligt Kammarrätten i är den föreslagna para- grafen om partsinsyn svårtolkad i förhållande till den s.k. kollisions- bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL. i delar utredningens bedömningar i fråga om partsinsyn, men anser att man bör överväga att införa en legaldefinition av begreppet part. i och Kammarrätten i efterfrå- gar en översyn av vissa frågor om partsinsyn som tar sikte på regleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Enligt bör lagstiftning också övervägas när det gäller frågan om huruvida partsinsynen innebär att en part har rätt att också kunna få en kopia av det material som har tillförts ett ärende. Kammarrätten förespråkar även att frågan om parts- insyn, i det fortsatta lagstiftningsarbetet samordnas med arbetet med att ta om hand betänkande Partsinsyn enligt rättegångs- balken (SOU 2010:14). Skälen för regeringens förslag Partsinsyn enligt nuvarande reglering I den nuvarande förvaltningslagen finns bestämmelser som på två olika sätt tillförsäkrar en part insyn i ärendet. Regleringen i 16 § FL förutsätter att parten aktivt begär att få ta del av det som har tillförts ärendet, s.k. partsinsyn, medan 17 § FL ålägger myndigheten att på eget initiativ kommunicera relevant material med parten. I detta avsnitt behandlas frågan om partsinsyn. Kommunikationsregeln behandlas i avsnitt 12.3. Det finns också bestämmelser som reglerar den kollision som kan upp- komma mellan rätten till partsinsyn och sekretessintressen. Den centrala regeln om detta finns i 10 kap. 3 § OSL, som 16 § FL hänvisar till. En liknande ordning i fråga om partsinsyn gäller enligt 43 § FPL för förfarandet i allmän förvaltningsdomstol. Behovet och placeringen av en regel om partsinsyn Ett av förvaltningslagens övergripande syften är att den ska värna enskildas rättssäkerhet. Av central betydelse för att uppnå detta mål är att en part i ett ärende i princip ges tillgång till allt material som ligger till grund för beslutet i ärendet. En sådan rätt till insyn har tillämpats inom svensk förvaltningsrätt och har även erkänts av EU- domstolen som en allmän EU-rättslig princip. Principen om partsinsyn har av ansetts så central att den utgör en allmän rättsgrundsats, som i princip gäller oberoende av särskilt författningsstöd. Rätt till partsinsyn har ansetts föreligga även i ärenden som enligt 32 § FL faller utanför lagens tillämp- ningsområde och då 16 § FL alltså inte varit tillämplig (RÅ 1994 ref. 79 och RÅ 2001 ref. 27). Även den nya förvaltningslagen bör innehålla uttryckliga bestämmelser om partsinsyn. I den nuvarande lagen har regleringen om partsinsyn och kommunikation placerats i var sin paragraf under en gemensam rubrik om parters rätt att få del av uppgifter. Som utredningen pekar på är det dock fråga om två skilda institut med delvis olikartade funktioner och tillämpningsområden. Regeringen gör därför följande överväganden när det gäller frågan om placeringen av bestämmelserna om partsinsyn i den nya lagen. Partsinsynen ska ge parten möjlighet att skaffa sig en fullständig insyn i allt material som finns i ärendet. Parten ska under handläggningens alla stadier ha möjlighet att skaffa sig sådan kunskap om vad som tillförts ärendet i sak att han eller hon kan bemöta vad som talar mot honom eller henne. Partsinsynen kan också användas för att kontrollera att handlägg- ningen sker på ett korrekt sätt – t.ex. att inget relevant material saknas i akten, att myndigheten iakttagit sin kommunikationsskyldighet och att utredningen bedrivits så snabbt och effektivt som möjligt. Om avgör- andet i ärendet går parten emot, utgör möjligheten till fullständig insyn en förutsättning för att han eller hon ska kunna bedöma om det lönar sig att överklaga. Om det finns ett beaktansvärt behov av uppgifter i ett avslutat ärende, kan partsinsynen enligt rättspraxis tas i anspråk även på ett senare stadium (se t.ex. RÅ 1995 ref. 28 och RÅ 2001 ref. 27). Kommunikationsbestämmelsen, som har sin största betydelse i samband med ärendenas beredning, förutsätter i stället att myndigheten ser till att den enskilde dels informeras om tillkommande material, dels bereds tillfälle att framföra sina synpunkter på materialet. En part ska alltså inte tvingas att utnyttja möjligheten till partsinsyn för att försäkra sig om att myndighetens beslut baseras på ett underlag som han eller hon känt till och har kunnat bemöta. Kommunikationsskyldigheten är dock inte lika omfattande som partsinsynen. Om allt material som är föremål för partsinsyn också skulle kommuniceras, skulle reglerna om partsinsyn sakna självständig betydelse. En viktig skillnad är att kommunikations- skyldigheten vid sidan av sin rättssäkerhetsfunktion också utgör ett grundläggande utredningsverktyg. Genom kommunikationsskyldigheten sker nämligen ett fortlöpande utbyte av information och argument mellan dem som medverkar i ärendet. Som utredningen och anför bör man i den nya lagen markera att reglerna om partsinsyn och kommunikation har olika funktioner och tydligare lyfta fram deras respektive betydelse. Detta åstadkoms lämpligen genom att de i lagtexten skiljs från varandra. Eftersom partsinsynen gäller och under vissa förutsättningar även efter ärendets avslutande, anser regeringen att den bör regleras tillsammans med de bestämmelser i lagen som gäller allmänna krav på handläggningen av ärenden. Någon legaldefinition av begreppet part bör inte införas Liksom förvaltningslag innehåller den nu gällande förvalt- ningslagen varken någon särskild eller närmare definition av vad som avses med uttrycket part i lagen. Enligt i bör man dock överväga att införa en legaldefinition av begreppet part. När det gäller t.ex. partsinsyn (16 §), rätt att lämna uppgifter muntligt (14 §), rätt att bli kommunicerad (17 §) och rätt att bli underrättad om beslut (21 §) anges i förvaltningslagen att dessa rättigheter avser den som är sökande, klagande eller annan part. Med sökande avses den som hos en myndighet ansöker om en åtgärd som är reglerad i den offentligrättsliga lagstiftningen. En klagande är den som överklagar ett förvaltningsbeslut.