prop · H403173 · 2017-04-26 00:00:00 — Det följer dels av att inte har någon färdigutvecklad modell för riskklassificering, vilket innebär att det inte kan förutses vilka uppgifter som kan vara relevanta. Därutöver kan behovet av uppgifter förändras . I lagen bör dock framgå att uppgifterna måste vara nödvändiga för att tillsynsmyndigheten ska kunna bedriva en riskbaserad tillsyn. I kravet på nödvändighet ligger dels en bedömning av relevansen hos de begärda uppgifterna, men också ett krav på myndigheten att göra en bedömning av proportionaliten i begäran. Nyttan med att få in uppgiften får således vägas mot de kostnader och andra olägenheter som det innebär för verksamhets- utövaren att ta fram och överlämna uppgifterna. Detta måste således beaktas när föreskrifterna utformas och tillämpas. Sammanfattningsvis anser regeringen således att det bör föras in ett bemyndigande i penningtvättslagen enligt vilket regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna föreskriva om skyldigheter för kreditinstitut och finansiella institut att lämna uppgifter om sin verksamhet, sina kunder och andra förhållanden som är nödvändiga för att tillsynsmyndigheten ska bedöma den risk som kan förknippas med de verksamhetsutövare som står under tillsyn. 12.9.3Tillgång till uppgifter i belastningsregistret Regeringens bedömning: Fjärde penningtvättsdirektivets krav på att behöriga myndigheter i kriminalregistret ska kunna kontrollera om en berörd person har en relevant fällande dom mot sig bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Lotteriinspektionen framhåller att det krävs en ändring i förordningen (1999:1134) om belastningsregister för att myndigheten ska kunna göra de lämplighetsprövningar som krävs. 2016/17:173 Skälen för regeringens bedömning: Behöriga myndigheter, dvs. myndigheter som utövar tillsyn över att penningtvättslagen följs, ska se till att personer i verksamhetsutövares ledning eller dess verkliga huvudmän är lämpade (artikel 47.2 i direktivet). Avseende revisorer, oberoende jurister och fastighetsmäklare ska behöriga myndigheter se till att den som har en ledande befattning i eller är verklig huvudman bakom verksamhetsutövare inte dömts för brott inom relevanta områden (artikel 47.3). Som framgår av tidigare avsnitt följer krav på sådan lämplighets- prövning av gällande rätt avseende flertalet verksamhetsutövare. I de fall krav på sådan prövning inte följer av gällande rätt föreslår regeringen att bestämmelser om lämplighetsprövning bör införas i syfte att genomföra fjärde penningtvättsdirektivet (jfr bl.a. avsnitt 12.8). I direktivet ställs vidare krav på att medlemsstaterna ska se till att behöriga myndigheter i enlighet med sin nationella rätt kontrollerar huruvida det i kriminalregistret finns uppgift om att den berörda personen har en relevant fällande dom mot sig (artikel 62.2). För att genomföra direktivet i detta avseende krävs således att tillsynsmyndigheterna har tillgång till belastningsregistret i sådan utsträckning att de kan kontrollera om personer som är föremål för en lämplighetsprövning har dömts för brott inom relevanta områden. Direktivet ställer dock inte krav på att tillgång ska föreligga även till misstankeregistret. Alla myndigheter som bedriver tillsyn över efterlevnaden av penningtvättslagen har rätt att få ut vissa uppgifter från belastningsregistret med stöd av bestämmelser i förordningen (1999:1134) om belastningsregister. Avseende vissa tillsynsmyndigheter, däribland Lotteriinspektionen, bör tillgången till uppgifter från belastningsregistret ses över för att säkerställa en lämplighetsprövning som är förenlig med artikel 62.2 i fjärde penningtvättsdirektivet. 12.9.4Utökad underrättelseskyldighet till , och Regeringens bedömning: Den utökade skyldigheten för Finans- inspektionen att underrätta , och som följer av fjärde penningtvättsdirektivet bör regleras genom föreskrifter på förord- ningsnivå. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 62.1 i fjärde penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att deras behöriga myndigheter informerar de europeiska tillsynsmyndigheterna om alla administrativa sanktioner och åtgärder som i enlighet med artiklarna 58 och 59 påförs kreditinstitut och finansiella institut, inbegripet eventuella överklaganden med anledning av dessa samt resultatet därav. Den aktuella direktivsbestämmelsen omfattar endast . utökade underrättelseskyldigheten som artikeln innebär bör regleras i Prop. 2016/17:173 föreskrifter som meddelas av regeringen. I och rådets direktiv /60/EG av om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt och finansiering av terrorism (tredje penningtvätts- direktivet) uppställs krav på medlemsstaterna att se till att fysiska och juridiska personer som omfattas av direktivet kan hållas ansvariga för överträdelser av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Medlemsstaterna ska också i enlighet med sin nationella lagstiftning se till att lämpliga administrativa åtgärder kan vidtas eller administrativa sanktioner tillämpas mot kreditinstitut och finansiella av de nationella bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet. Även i förhållande till dessa aktörer ska medlemsstaterna se till att åtgärderna eller sanktionerna är effektiva, proportionerliga och avskräckande. Den närmare utformningen av ingripandeåtgärder i penningtvättsregelverket var enligt direktiv en fråga för varje medlemsstat att avgöra. Även enligt fjärde penningtvättsdirektivet ska medlemsstaterna se till att verksamhetsutövare kan hållas ansvariga för överträdelser av de nationella bestämmelser som införts för att genomföra direktivet (artikel 58). Fjärde penningtvättsdirektivet innebär dock, till skillnad mot regleringen i tredje penningtvättsdirektivet, ett krav på att medlems- staterna i sin nationella lagstiftning inför regler som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att besluta om vissa angivna disciplin- åtgärder. De åtgärder som enligt direktivet nu aktualiseras är att en verksamhetsutövare ska kunna bli föremål för ett offentligt meddelande, en anmodan om att upphöra med sitt agerande och återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering, om verksamhetsutövaren är föremål för en auktorisation. Juridiska personer ska kunna ställas till svars för överträdelser som begås till deras förmån av vissa utpekade personer (artiklarna 59.2 a–c, 60.5 och 60.6). Av direktivet följer även krav på att tillsynsmyndigheten ska ha möjlighet att ingripa mot verksamhetsutövare genom sanktionsavgifter och krav på att vissa fysiska personer ska kunna hållas ansvariga för en juridisk persons överträdelser genom ett tillfälligt förbud att utöva vissa funktioner samt genom sanktionsavgifter. Direktivet reglerar vidare den nivån på högsta sanktionsavgiften samt vilka omständigheter som ska beaktas när de behöriga myndigheterna fastställer typen av och nivån på administrativa sanktioner (artiklarna 58.3, 59.2 d, 59.3 och 60.4). I artikel 60 finns bestämmelser om hur ett offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder ska ske. 2016/17:173 För vissa av de verksamhetsutövare som omfattas av penningtvätts- regelverket finns redan en sanktionsregim i den rörelselag som reglerar dess verksamhet som i stort lever upp till direktivets krav. För vissa andra verksamhetsutövare innebär kraven i direktivet en betydande förändring i de förutsättningar under vilken verksamheten bedrivs. För vissa verksamhetsutövare innebär fjärde penningtvättsdirektivet att de sanktioner som direktivet föreskriver blir generellt tillämpliga, medan det för andra innebär att en särreglering för överträdelser av penningtvätts- regleringen skapas. Fjärde penningtvättsdirektivet utgör en minimiregering vad gäller sanktioner mot verksamhetsutövare. Detta innebär att medlemsstaterna, i den nationella lagstiftningen, kan gå utöver de i direktivet uppräknade sanktionerna och förutsättningarna samt tillämpningsområdet för dessa. I de följande avsnitten redogörs för de förslag som syftar till att genomföra den sanktionsregim som direktivet kräver för de olika verksamhets- utövare som omfattas av skyldigheterna i penningtvättslagen. 13.2Administrativa sanktioner eller straffrättsliga påföljder Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa bestäm- melser om straffansvar för överträdelser av de bestämmelser som i svensk rätt genomför fjärde penningtvättsdirektivet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Fjärde penningtvättsdirektivets bestämmelser om sanktioner är inte avsedda att påverka tillämpningen av straffrättsliga påföljder i medlemsstaterna (artikel 58.2). Om en medlemsstat väljer att inte införa administrativa sanktioner utan i stället använda straffrättsliga påföljder, ska medlemsstaterna meddela kommissionen de relevanta straffrättsliga bestämmelserna. Regeringen konstaterar att en sanktionsregim som motsvarar den som finns i direktivet har genomförts i flera lagar som rör finansiell verksamhet. I de tidigare lagstiftningsärendena, som rört bl.a. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2004:46) om värdepappersfonder, har regeringen bedömt att det saknas skäl att införa bestämmelser om straffansvar för överträdelser av de bestämmelser som genomfört de aktuella direktiven (jfr bl.a. prop. 2015/16:170 s. 84–86). Regeringen anser att det saknas skäl att göra en annan bedömning inom ramen för detta lagstiftningsärende. Sanktionerna för överträdelser av de bestämmelser som genomför direktivet bör således vara av administrativt slag. 13.3Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot överträdelser av penningtvättslagen enligt gällande rätt Regeringens bedömning: Kraven i artikel 59.2 a–c i direktivet är i förhållande till ingripandemöjligheter uppfyllda i gällande rätt. Enligt de kraven ska en verksamhetsutövare kunna bli föremål för ett offentligt meddelande vari den fysiska eller juridiska personen liksom överträdelsens karaktär anges, en anmodan om att den fysiska eller juridiska personen ska upphöra med sitt agerande och inte upprepa detta, och återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering, om verksamhetsutövaren är föremål för en auktorisation. Det krävs inga särskilda lagstiftningsåtgärder för att genomföra direktivets krav att juridiska personer ska kunna ställas till svars för överträdelser som begås till deras förmån av vissa utpekade personer. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningens förslag och bedömning avviker från regeringens bedömning genom att utredningens förslag innehåller en bestämmelse som uttryckligen anger att ska kunna ingripa när ett åsidosättande av skyldigheterna enligt penningtvättslagen har åstadkommits genom att en person i ledande ställning antingen själv har överträtt en bestämmelse till förmån för det finansiella institutet eller brustit i tillsyn och kontroll av underställd personal på ett sådant sätt att den underställde kunnat begå överträdelsen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anser att den föreslagna regleringen avseende möjligheten att ingripa mot den juridiska personen vid ledningspersons eller underställd persons överträdelse av penningtvättsregelverket är överflödig. Skälen för regeringens bedömning: Enligt fjärde penningtvätts- direktivet ska medlemsstaterna se till att verksamhetsutövarna kan hållas ansvariga om de överträder bestämmelser som införts för att genomföra direktivet (artikel 58). Direktivet innehåller de administrativa sanktioner och åtgärder som åtminstone ska kunna bli aktuella för överträdelser gällande åtgärder för kundkännedom, rapportering av misstänkta transaktioner, registerhållning och interna kontroller. Dessa administrativa sanktioner omfattar möjlighet att anmoda den fysiska eller juridiska personen att upphöra med sitt agerande och inte upprepa det, återkallande eller tillfällig indragning av auktorisering om en ansvarig enhet är föremål för en auktorisation. Verksamhetsutövare ska också kunna bli föremål för ett offentligt meddelande vari den fysiska eller juridiska personen liksom överträdelsens karaktär anges (artikel 59.2 a– c). Regeringen konstaterar att enligt gällande rätt kan ingripa mot kreditinstitut och finansiella av penningtvättslagen på sätt som överensstämmer med kraven i artikel 59.2 a–c. Dessa artiklar kräver således inte några ytterligare genomförande- åtgärder i svensk rätt. 2016/17:173 Av direktivet följer vidare att medlemsstaterna ska se till att juridiska personer kan ställas till svars för de överträdelser som avses i artikel 59.1 och som begås till deras förmån av någon som agerar antingen enskilt eller som en del av den juridiska personens organisation och som har en ledande ställning i denna (artikel 60.5). Medlemsstaterna ska också se till att juridiska personer kan ställas till ansvar när brister i den tillsyn eller kontroll som ska utföras av en sådan person har gjort det möjligt för en person som är underställd den juridiska personen att till dennes förmån begå överträdelser enligt artikel 59.1 (artikel 60.6). För att ingripa mot en juridisk person för överträdelser av penningtvättsregelverket krävs inte att det fastställs att en person i ledande ställning har medverkat till överträdelsen genom aktiv handling eller bristande tillsyn över underställd personal. Liksom bedömer regeringen därför att de krav som anges i artikel 60.5 och 60.6 i direktivet tillgodoses utan särskild reglering med motsvarande innehåll. Regeringens bedömning: Skyldigheten att offentliggöra beslut i enlighet med artikel 60 i penningtvättsdirektivet bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. I utredningens förslag regleras frågan om offentliggörande av beslut i lag avseende vissa verksamhetsutövare. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. påpekar att en fakultativ reglering av publiceringsskyldigheten, som föreslås i bl.a. anmälningslagen, inte fullt ut uppfyller direktivets krav. Skälen för regeringens bedömning: Fjärde penningtvättsdirektivet innehåller bestämmelser om offentliggörande, på de behöriga myndig- heternas officiella webbplats, av sanktioner eller åtgärder till följd av överträdelser av de nationella bestämmelser som införlivat direktivet (artikel 60.1–60.3). Direktivet har som utgångspunkt att offentliggörande ska ske, men tillåter under vissa förutsättningar att besluten offentliggörs anonymiserat, att offentliggörandet skjuts upp eller att offentliggörandet För att genomföra direktivet fullt ut krävs således, vilket påpekas av Justitiekanslern, att det införs tvingande bestämmelser om offentliggörande som riktar sig till myndigheterna. Vid genomförandet av och rådets direktiv 2013/36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG (kapitaltäckningsdirektivet) hade regeringen att förhålla sig till motsvarande regler om offentliggörande. Regeringen konstaterade då att det föreligger en presumtion för att uppgifter om åtgärder eller sanktioner får offentliggöras, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs 2013/14:228 s. 233 f.). I det då aktuella direktivet förutsattes offentliggörande, men det tilläts att besluten offentliggjordes anonymiserat, bl.a. om ett offentliggörande skulle utgöra en Prop. 2016/17:173 oproportionerlig åtgärd eller bedömas orsaka en oproportionell skada för Regeringen gjorde därför bedömningen att bestämmelserna om sekretess i verksamhet, som finns i 30 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, inte utgör hinder mot att publicera besluten på det sätt som föreskrivs i direktivet. Enligt regeringens uppfattning bör samma bedömning göras i fråga om nu aktuella myndigheters offentliggörande av beslut om ingripanden och sanktioner som meddelas med stöd av penningtvättslagen och de övriga lagar som genomför direktivet. Detta följer av att direktivet gör det möjligt för myndigheterna att bedöma om ett offentliggörande är proportionerlig och vid behov göra sådana offentliggöranden på anonym grund. Det finns därför inte någon konflikt mellan bestämmelser om sekretess i OSL och direktivets krav på offentliggörande av beslut. Kravet på offentliggörande av beslut om ingripanden och sanktioner som beslutas för enskilda och ett offentliggörande av besluten på myndighetens webbplats kommer vidare att utgöra en behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. Artikel 60 i direktivet innehåller dock, genom möjligheten att i vissa fall publicera besluten anonymt, mekanismer för att tillgodose skyddet för personuppgifter. Om det ändå anses föreligga skäl för att offentliggöra personuppgifter, ställs krav på att uppgifterna inte behålls på myndighetens webbplats än vad som är förenligt med dataskyddsdirektivet (artikel 60.3). Även frågan om personuppgiftslagen utgör ett hinder för att offentliggöra beslut på det sätt som anges i fjärde penningtvättsdirektivet var föremål för överväganden i samband med genomförandet av motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet (se a. prop. s. 233). Regeringen konstaterade då att det i personuppgiftslagen anges att avvikande bestämmelser i en annan lag eller förordning har företräde framför personuppgiftslagen och att det alltså inte är nödvändigt att frågan regleras i lag. Samma bedömning bör göras i det nu aktuella lagstiftningsärendet. I tidigare lagstiftningsärenden har bedömts att bestämmelser om publicering av beslut bör förekomma i förordning (jfr samma prop. s. 233 f.). Det saknas skäl att göra någon annan bedömning i detta lagstiftningsärende. 13.5Lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet 13.5.1Föreläggande om att upphöra med verksamheten Regeringens förslag: ska kunna förelägga ett finansiellt institut som är registrerat enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet att upphöra med verksamheten vid allvarliga, upprepade eller systematiska överträdelser av penning- tvättslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. 2016/17:173 Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Som framgår i avsnitt 13.3 bedömer regeringen att befintlig reglering i anmälningslagen uppfyller kraven i artikel 59.2 a–c i fjärde penningtvättsdirektivet. Enligt gällande rätt får förelägga ett finansiellt institut som har anmält sin verksamhet att göra rättelse om institutet bl.a. överträder en bestämmelse i penningtvättslagen eller i föreskrift som har meddelats med stöd av den lagen. Om rättelse inte görs, får inspektionen förelägga institutet att upphöra med verksamheten. Enligt gällande rätt krävs inte att en överträdelse är allvarlig, upprepad eller systematisk för att ska kunna utfärda ett föreläggande om att en verksamhetsutövare ska upphöra med verksamheten. Som framgår i avsnitten 13.5.2–13.5.4 föreslår regeringen att verksamhetsutövare som omfattas av anmälningslagen ska kunna bli föremål för beslut om bl.a. sanktionsavgifter. Sanktionskatalogen i anmälningslagen kommer således att utökas, vilket gör det möjligt för att ingripa på ett sätt som står i proportion till överträdelsens allvarlighet. I syfte att ytterligare tydliggöra sanktionssystemets proportionalitet bör förutsättningarna för att ingripa med beslut som ålägger en verksamhetsutövare att upphöra med verksamheten ändras. Sådana beslut, som får anses vara mycket ingripande, bör i fortsättningen förbehållas överträdelser som är allvarliga, upprepade eller systematiska. 13.5.2Sanktionsavgifter mot juridiska personer Regeringens förslag: ska kunna ingripa mot ett finansiellt institut som är registrerat enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet som är en juridisk person genom beslut om sanktionsavgift vid överträdelser av lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen. Sanktionsavgiften ska uppgå till lägst och högst fastställas till det högsta av av det finansiella institutets omsättning eller, i förekommande fall, motsvarande omsättning på koncernnivå, närmast föregående räkenskapsår, 2.två gånger den vinst som det finansiella institutet gjort till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3.ett belopp i kronor motsvarande . Avgiften ska tillfalla staten. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska ingripande genom sanktionsavgift få ske även när tillsynsmyndigheten ingriper mot en överträdelse genom ett föreläggande. I utredningens förslag anges inte heller att det är motsvarande omsättning på koncernnivå som ska ligga till grund för vad som avses med koncernens omsättning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förlaget eller har inget att invända mot det. anför att det behövs ett förtydligande av hur koncernens omsättning ska räknas fram. Det bör vidare förtydligas att överträdelsen måste ha begåtts av det institut som är föremål för beslutet om sanktionsavgift. Inspektionen anser också att det bör framgå tydligt vilka överträdelser som ska kunna medföra beslut om sanktionsavgift. Förvaltningsrätten i anför att det är oklart i vilka fall ingripande ska göras genom sanktionsavgift och i vilka fall det ska göras genom vitesföreläggande och att förhållandet mellan sanktionsavgift och vite bör förtydligas. Förvaltningsrätten anför vidare att det från legalitetssynpunkt är angeläget att gränsen för det område där sanktionsavgifter kan komma i fråga tydliggörs. Skälen för regeringens förslag: Fjärde penningtvättsdirektivet inne- håller de administrativa sanktioner och åtgärder som åtminstone ska kunna bli aktuella för överträdelser av bestämmelser om åtgärder för kundkännedom, rapportering av misstänkta transaktioner, registerhåll- ning och interna kontroller. Dessa administrativa sanktioner omfattar sanktionsavgifter mot verksamhetsutövare (artikel 59). Anmälningslagen innehåller inga bestämmelser om sanktionsavgifter och behöver därför kompletteras för att uppfylla direktivets krav i detta avseende. En första fråga är om ingripandemöjligheten ska begränsas till sådana överträdelser som anges i artikel 59.1, dvs. överträdelser av de bestämmelser i penningtvättslagen som avser åtgärder för kundkänne- dom, rapportering av misstänkta transaktioner, registerhållning och interna kontroller. Regeringen konstaterar att det enligt gällande rätt är möjligt för att ingripa mot alla överträdelser av penningtvättslagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Enligt regeringens bedömning saknas skäl att avvika från den ordning som följer av gällande rätt. En reglering med sådant innehåll innebär, vilket efterfrågar, att det tydligt framgår vilka överträdelser som omfattas av sanktionsbestämmelsen. De verksamhetsutövare som omfattas av anmälningslagen utgör finansiella institut enligt direktivets definition (artikel 3.2).