prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — Oklar ansvarsfördelning mellan och polisen för kontroll av in- och utpassering från kan ha bidragit till detta. Vittnesmålen är samstämmiga om att förhållandena vid var ansträngda. Mässhallen var inte avsedd för boende, men i brist på alternativa boenden kom migranter att vistas där än planerat. har dock inte funnit skäl att ifrågasätta bedömning att det saknades bättre boendealternativ. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Mottagandet av ensamkommande asylsökande barn är i huvudsak en uppgift som faller utanför denna granskning. noterar dock att kommuner försattes i situationer där de inte längre kunde följa gällande statliga regelverk. Detta avser även regler som syftar till skydd av liv, hälsa och rättssäkerhet. MSB tillhandahöll på olika sätt stödresurser till i enlighet med sin instruktion. Det kan dock noteras att generellt upplevde sig ha en större nytta av relativt konkreta insatser i stabsarbetet medan rådgivning och observation inte alltid uppfattades som lika ändamålsenligt. bedömer att MSB har fullföljt sitt uppdrag att bistå med underlag och information. MSB:s lägesbilder användes i hög utsträckning och fick stor spridning inom . Materialet togs fram under tidspress, och finner inte skäl att rikta kritik mot MSB för de enstaka brister i underlaget som andra myndigheter uppmärksammat. De berörda myndigheterna bedrev en omfattande samverkan med varandra och med andra aktörer. Dock hade man olika uppfattningar om syfte och inriktning med insatserna. Grundläggande oklarheter tycks finnas om tolkningen av ansvarsprincipen: en del myndigheter har fokuserat på att klara av sin egen kärnverksamhet, medan andra har betonat samverkan för bredare mål. signalerade tidigt behovet av stöd för att hantera situationen, men förefaller inte ha varit beredd på att fullt ut utnyttja de resurser som andra aktörer ställde till förfogande. bedömer att prioritering av de egna kärnuppgifterna är förståelig givet omständigheterna, men skedde på bekostnad av ansvarsprincipens krav på samverkan för gemensamma mål. kan dock inte bedöma om ett annat agerande hade kunnat väsentligt förändra utfallen av situationen. Det är svårt för som utomstående att värdera uppgifterna om friktioner mellan myndigheterna. I ett ansträngt läge kan viss friktion uppstå och kommunikationen brista. Detta behöver inte innebära några allvarliga men för den faktiska hanteringen av situationen. Flera av de intervjuade har också framhållit att samverkan förbättrades successivt. 80 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Hur agerade regeringen och ? I detta kapitel besvaras granskningsfrågan om hur regeringens styrning har underlättat för och övriga aktörer att klara sina uppdrag. Bedömningsgrunden utgår från Regeringsformen som anger att regeringen styr riket samt instruktionen för och därtill utfärdade riktlinjer för krishanteringsförmåga.269 Regeringens ansvar vad gäller beredskap för och hantering av kriser framgår av kapitel 2.1.5. Med utgångspunkt i vad som sägs i Regeringsformen samt ansvarsprincipen och närhetsprincipen har bedömt det som rimligt att följande krav kan ställas på regeringen och i hanteringen av situationen: Regeringen och bör ha xtidigt skaffat sig relevant och tillräckligt underlag xagerat på basis av underlaget och sett till att , MSB och andra berörda aktörer fått tillräckliga förutsättningar, samt xföljt ansvarsprincipen och närhetsprincipen. har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet.270 Därför granskas regeringen och samlat. Det skriftliga material som har ställt till förfogande är omfattande. Det skriftliga materialet har kompletterats med intervjuer. Trots det har det i vissa delar varit svårt att följa resonemang och händelseförlopp. Det beror till stor del på att muntliga kontakter inom samt kontakter med andra myndigheter dokumenterats sparsamt. Det avser bl.a. hur diskussioner förts om lämpliga åtgärder, vilka frågor som berörts i informella kontakter mellan , myndigheter och andra berörda aktörer, samt vilka avvägningar som gjorts mellan olika handlingsalternativ. 269Se 1 kap 6 § och 12 kap 1 § regeringsformen. 270Förordningen (1996:1515) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G 5.1Har regeringen tidigt skaffat sig relevant och tillräckligt underlag? 5.1.1Informationen från myndigheterna till var svårtolkad Ansvarsprincipen innebär att en myndighet bör informera regeringen om myndighetens ordinarie resurser inte räcker till för att hantera en situation. Regeringens uppdrag att styra riket förutsätter dock också att regeringen och på eget initiativ söker information om väsentliga förhållanden. får från veckovisa sammanställningar över antalet asylsökande. Redan i samband med att myndigheten lämnade sin prognos framförde att det fanns tecken på att den kunde slå fel. Även om antalet asylsökande började öka var det enligt svårt att bedöma hur mycket prognosen skulle överskridas. Det berodde bl.a. på hur andra EU-länder skulle reagera. Det gick inte heller att bedöma om det höga inflödet var en tillfällig topp eller skulle bli mer varaktigt.271 fick regeringen successivt information om en allt mer allvarlig situation. Initialt uppmärksammade rapporteringen främst situationen i andra länder i . lämnade en skrivelse till regeringen om ensamkommande barn. Statsrådet besökte för att informera sig om läget, men har inte fått information om huruvida skrivelsen och mötet medförde några ytterligare åtgärder.272 nåddes regeringen av allt mer information om att situationen var på väg att bli extraordinär. Företrädare för ledning uppger att myndighetsledningen tidigt tog kontakt med för att diskutera situationen. I samtalen tog myndigheten upp svårigheten att hitta boende till de asylsökande samt hur flyktingströmmarna påverkade samhället och ekonomin i stort.273 började kansliet för krishantering på distribuera information om mediebilden rörande flyktingsituationen. Från lämnade dagliga lägesrapporter till , och från togs flyktingsituationen upp i MSB:s veckovisa lägesbilder. Initialt fokuserade rapporterna på förhållanden i . 271Intervju med , . , veckostatistik över antalet asylsökande 2015. 272Information från , johansson-besoker-ankomstboende-i-malmo/. 273Intervju med ledning, . 82 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N hölls också ett möte på utrikesministerns initiativ med myndigheter samt tjänstemän på och Försvarsdepartementet, med fokus på internationella förhållanden och flyktingsituationen i . Av lägesbilderna från MSB framgår att ansvariga myndigheter bedömdes ha förmåga att hantera dåvarande antal asylsökande - även om situationen beskrevs som ansträngd. Det ansträngda läget gällde i huvudsak registrering av asylsökande och tillgång på boenden. Att statssekreterargruppen för strategisk samordning (GSS) började mötas regelbundet indikerar att arbetet i intensifierades. begärde i e-post till länsstyrelserna svar på vilka åtgärder som genomförs eller planeras i länet med anledning av flyktingsituationen.274 Från kompletterades MSB:s veckovisa lägesbilder med dagliga lägesrapporter. började kansliet för krishantering göra dagliga e-post- utskick med samlad lägesinformation till statsråd, statssekreterare, expeditionschefer samt berörda tjänstemän inom . Utskicken innehöll förutom en samlad bedömning av kansliet för krishantering och information om det fortsatta arbetet inom även aktuella avrapporteringar från myndigheter. I utskicken gjordes också en kort sammanfattning av bilden i media. Ett separat utskick med mer omfattande s.k. mediebilder gjordes också . Även lägesbilderna som MSB gjorde distribuerades inom . skaffade således information om situationen genom många olika källor. Den ovan nämnda skrivelsen från är den tidigaste signal som har funnit om att situationen var på väg att bli extraordinär. Det går dock inte att bedöma hur informationen hanterades i . Det är i sig inte ovanligt att kommuner uppmärksammar regeringen på förhållanden som på olika sätt är ansträngda eller problematiska, bl.a. rörande mottagande av flyktingar och ensamkommande barn. T.ex. hade uppmärksammat regeringen om en ohållbar situation vid mottagande av ensamkommande barn.275 5.1.2 Blandade signaler blev successivt mer allvarliga skiftade huvudfokus i myndigheternas rapportering från förhållanden i till en allt mer ansträngd situation i . I MSB:s nationella lägesbilder sammanfattades underlag från ett stort antal myndigheter och andra källor. bedömde att situationen med ett högt antal asylsökande skulle komma att fortsätta under de kommande sex till tolv månaderna. 274Medie- och lägesbilder från Ju/KH –, MSB:s nationella lägesbilder – . 275Kommunstyrelsen i skriver till regeringen: Situationen med de ensamkommande flyktingbarnen är ohållbar. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G signalerade MSB om behov av att utreda eventuella förenklingar i hanteringen när det gäller plan- och bygglagen.276 Även uppmärksammade problematik i tillämpningen av lagen om offentlig upphandling. Avsaknaden av ett tydligt budskap gällande förhållningssättet till de migranter som inte legaliserat sin vistelse uppmärksammades också.277 höll regeringen presskonferens där läget beskrevs som ”den svåraste flyktingsituationen i modern tid”. län hade då meddelat MSB att man inte ansåg sig kunna hantera antalet asylsökande på ett tillfredsställande sätt. MSB uppmärksammade om att de hårdast belastade länen behövde förstärkning främst avseende registrering av asylsökande, kvalificerad personal och tillgång till boenden. rapporterade MSB om betydande utmaningar för värnandet av målen för samhällets säkerhet främst med avseende på liv och hälsa samt samhällets funktionalitet.278 Detta var första gången någonsin som MSB under en händelse varnade för risker för att inte kunna upprätthålla målen för säkerhet.279 fick allt fler signaler om att vissa län inte tillfredställande kunde hantera situationen. Hårdast belastade var , samt . bedömde MSB att flera kommuner måste avlastas för att undvika att fler ensamkommande barn avvek och att mottagningssystemet havererade. Länsstyrelserna beskrev att kommunerna fick allt svårare att hitta tak över huvudet för barnen. Hanteringen av boende, socialtjänst, hälso- och sjukvård samt skolgång, liksom tillgång till gode män angavs som akuta utmaningar. Flera kommuner angav att de inte klarade flyktingmottagningen med nuvarande regelsystem. Först runt mitten av oktober var alltså signalerna från alla statliga aktörer samstämmiga om en allvarlig problematik som krävde omedelbara och kraftfulla åtgärder.280 5.2Har regeringen agerat på basis av dessa underlag och sett till att myndigheterna fick tillräckliga förutsättningar att hantera situationen? Redan vid det första mötet med expeditionscheferna diskuterades ”Möjliga regeringsbeslut (redan beslutade och/eller kommande) samt andra åtgärder 276MSB:s nationella lägesbild . 277Migrationsverket Skrivelse till regeringen om interimistiska beslut vid upphandling, dnr Fi2015/04505/UR. 278MSB:s nationella lägesbilder och . 279Intervju med MSB, . 280MSB:s nationella lägesbild . 84 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N från regeringen och/eller RK:s sida och eventuella utestående frågor” med anledning av situationen.281 Det inleddes också underhandskontakter mellan departementen och berörda myndigheter redan under första halvan av september, men dokumentationen över dessa är begränsad. I mitten av månaden tillsattes ett antal arbetsgrupper, bl.a. med uppdrag att inventera tillgången på statlig mark och bestämmelserna i samt att analysera möjligt huvudmannaskap för upprättande av tillfälliga asylboenden i statlig regi.282 I hade diskussionen i expeditionschefskretsen preciserats till att gälla ett antal konkreta beslutsförslag. 5.2.1 Ett stort antal regeringsbeslut fattades – men flera hade sen verkan Regeringen fattade en rad beslut , med början . har till lämnat en förteckning som omfattar 65 beslut som anknyter till höstens flyktingsituation. Flera av besluten avser dock utredningar och kartläggningar med lång beredningstid och hade därför inte direkt påverkan på hanteringen . I förteckningen ingår inga beslut med författningsändringar som kunde underlätta myndigheternas hantering för asylsökande som vistas i landet.283 Ett exempel på beslut med sen verkan är lagförslaget om interimistiska beslut vid överprövning av upphandlingar, som beskrivs i avsnitt 4.1.4. Ändringarna i upphandlingsregelverket med anledning av propositionen trädde i kraft först den 1 juni 2016.284 Regeringen fattade också fyra separata beslut med syfte att ta fram asylboenden vid sidan av reguljära uppdrag att ordna boenden.285 Som framgår tidigare, riktades dessa till myndigheter som normalt inte bedriver verksamhet med anläggningsboenden, och ledde endast till blygsamma resultat i form av faktiska boenden. Enligt uppgift till förde regeringen vissa samtal om situationen med oppositionspartierna i . 281Regeringskansliet, Dagordning för expeditionschefsmöte . Arbetsmaterial, ej diariefört. 282Regeringskansliet : Förslag till tillhandahållanden av tillfälliga asylboenden i statlig regi /16. Arbetsmaterial, ej diariefört. 283Regeringskansliet SIRF: Promemoria med fattade regeringsbeslut med anledning av flyktingsituationen . Arbetsmaterial, ej diariefört. 2015/16:129 Interimistiska beslut vid överprövning av upphandlingar, Lag om ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (SFS 2016:389) 285Uppdrag till länsstyrelserna att inventera förekomsten av befintliga platser för tillfälliga asylboenden , Uppdrag till att uppföra och förvalta tillfälliga asylboenden samt till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att vidta åtgärder för att uppföra tillfälliga asylboenden, och uppdrag till samordnare för dialog med kommuner om tillfälliga asylboenden i form av tält i statlig regi. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G möttes regeringen, och allianspartierna i syfte att nå en överenskommelse om flyktingpolitiken.286 Samtalen mynnade ut i en överenskommelse mellan regeringen och Allianspartierna . Överenskommelsen innebar bl.a. att tillfälliga uppehållstillstånd skulle bli huvudregeln för asylsökande, att försörjningskraven vid anhöriginvandring skulle skärpas, och att alla kommuner skulle ta emot flyktingar. Personer som fått avvisningsbeslut skulle också skickas hem snabbare för att fler boendeplatser skulle bli tillgängliga. Överenskommelsen innefattade även en rad mer långsiktiga frågor rörande etablering för nyanlända. Enligt senare uppgift från diskuterades även återinförande av gränskontroller, men partierna kom gemensamt överens om att inte inkludera frågan i överenskommelsen.287 På regeringens förslag fattade också beslut om ändringsbudget där ytterligare medel tillfördes flyktingmottagandet.288 förordade i en skrivelse till att gränskontroller skulle återinföras.289 Rikspolischefen konstaterade att rekvisiten för gränskontroller var uppfyllda, men ur polisiär synvinkel begärde han inte att gränskontroller skulle införas.290 Regeringen beslutade ändå om att gränskontroll vid inre gräns skulle införas, med ikraftträdande . I började antalet asylsökande minska.291 Första lagändringen med anledning av flyktingsituationen trädde i kraft . Lagen innebär att regeringen får utfärda föreskrifter om identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg till från en annan stat.292 5.3Har regeringen följt ansvars- och närhetsprincipen i sitt agerande? anger till att i sin hantering följt ansvarsprincipen.293 Som framgått tidigare av granskningen, har dock brister i dokumentationen gjort att det inte gått att utreda vilka av de åtgärdsförslag som diskuterades, som hade kommit till på initiativ av ansvariga myndigheter och departement, och vilka som kommit till på andra sätt genom initiativ från politiker, 286Konstitutionsutskottets betänkande 2015/16:KU20. 287Överenskomna insatser med anledning av flyktingkrisen. 2015/16:2, bet. 2015/16:FiU11, rskr. 2015/16:19-25. förordar införande av gränskontroll, skrivelse till , dnr 1.1.2-2015-75130. 290Justitiedepartementet, tjänsteanteckning . 291Migrationsverket: veckostatistik över antalet asylsökande. 292Lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet. 293Intervju med företrädare för , . 86 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N centrala samordningsfunktioner eller icke-sakansvariga myndigheter och departement. Därmed kan inte bedöma i vilken grad regeringen följt ansvars- och närhetsprincipen i sin hantering av situationen. Utöver frågor som rör upprättande av asylboenden, har inte heller presenterat för eller några beskrivningar eller bedömningar av alternativa sätt att hantera de frågor som diskuterades. Därmed går det inte att fullt ut värdera ändamålsenligheten i de beslut som regeringen kom att fatta i syfte att hantera situationen. Som framgår inhämtade regeringen information från ett stort antal källor, som bl.a. sammanfattades i MSB:s lägesbilder. Informationen distribuerades brett till berörda i . Inhämtning och distribution av information ökade snabbt från den . bedömer att regeringen och till dessa delar fullföljt sitt uppdrag. Av det tillgängliga skriftliga materialet framgår att läget var ansträngt, men inte om någon myndighet då hade begärt att regeringen agerade förutom genom att utreda vissa lagstiftningsfrågor. På grund av bristande dokumentation har inte uttömmande lyckats utreda om, när eller på vilket sätt Mi- grationsverket och andra myndigheter började signalera behovet av stödjande åtgärder från regeringens sida. vill härvid erinra om att understrukit vikten av en omsorgsfull dokumentation av berednings- och beslutsunderlag som en förutsättning för en efterföljande kontroll och för att uppnå den öppenhet och spårbarhet som eftersträvas.294 Förutom den skriftliga rapporteringen har företrädare för nämnt omfattande informella kontakter mellan myndigheter, regeringen och . Utöver bristerna i dokumentationen, finner inget anmärkningsvärt i att regeringen, och myndigheterna i den snabbt eskalerande situationen hade omfattande kontakter även genom informella kanaler. gav de källor som granskningen haft tillgång till en entydig bild av behovet av snabba och kraftfulla åtgärder från regeringens sida. Regeringen fattade ett stort antal beslut som på olika sätt syftade till att hantera situationen. Som framgått efterlyste dock myndigheter en nationell inriktning för hur situationen skulle hanteras. Först i samband med regeringens migrationspolitiska överenskommelse med oppositionen uttryckte regeringen en sådan inriktning. Efter överenskommelsen och beslutet om gränskontroller minskade antalet asylsökande relativt snabbt. 294 Se bl.a. bet. 2009/10:KU10 och bet. 2014/15:KU10. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Fyra separata regeringsbeslut syftade till att ta fram asylboenden vid sidan av Mi- grationsverkets reguljära uppdrag att ordna boende. Mot bakgrund av den akuta situationen ter det sig rimligt att regeringen agerade för att på olika sätt försöka avlasta boendefrågan. innebar besluten avsteg från ansvarsprincipen. Besluten ledde dessutom endast till blygsamma resultat i form av faktiska boenden, trots att de innebar ett väsentligt merarbete för de inblandade myndigheterna. Det kan också noteras att flera av besluten som regeringen fattade handlade om olika kartläggningar och utredningar. Det medförde att många av åtgärderna hade liten verkan på den akuta fasen. samlade bedömning är att regeringen och följde förberedda rutiner och tillämpade en övad organisation för krishantering. har dock inte fått uppgifter om att det fanns någon analys av vilka situationer som kunde uppkomma till följd av ett stort inflöde av asylsökande. Därför hade man inte heller analyserat vilka åtgärder som kunde förväntas vara effektiva eller vilka hinder som kunde uppstå för genomförandet av dessa. Detta togs i stället fram efter hand , i en redan akut situation. Det kan ha bidragit till att vissa av regeringens åtgärder fick mindre effekt, och att andra dröjde till efter att den akuta situationen hade gått över. I granskningen har framkommit att ett flertal författningar upplevts av myndigheter som hinder för en ändamålsenlig hantering av situationen . En fråga som har väckts är om det finns behov av nya eller utvidgade författningsbestämmelser som träder i kraft i krissituationer för att underlätta hanteringen av dem. Även om sådana bestämmelser kan vara ändamålsenliga i en extraordinär situation, behöver för- och nackdelarna jämfört med befintlig lagstiftning vägas noga. lämnar därför inga bedömningar i frågan. 88 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Appelqvist, M och Tollefsen Altamirano, A (1998), ”Svensk flyktingpolitisk utveckling ”, i En ny flyktningspolitikk i , , . Boin A (2005). Att utforma effektiva krishanteringsstrukturer. En diskussion av kända fällor, mönsterlösningar och kritiska parametrar i utformningen. Bilaga i och – granskning och förslag. Expertrapporter års katastrofkommission. Boin A (2009). The New World of Crises and : Implications for Policymaking and Research, i Review of , vol. 26, no 4. Boin A och t (2010). Organising for : , i , vol. 69, no 4. Boin A och Bynander F (2014). Explaining Success and Failure in Crisis Coordination i Geografiska Annaler: Series A, Physical Geography. , M och van der Meiden, S (2016). ”Allt starkare polarisering och allt lägre flyktingmotstånd”, i , , Solevid, (red) Ekvilibrium. McConnell A (2011). A framework for evaluating crisis management, i Policy and Society 30, 63–76. Wadensjö E (2012). Underlagsrapport 5 till , , . Utredningsrapporter och övrigt myndighetsmaterial Svensk finanspolitik, Finanspolitiska rådets rapport . Inspektionen för vård och omsorg (). Inget krav på eget rum för ensamkommande barn, publicerad på webbsidan . , inkomna anmälningar enligt rörande ensamkommande barn 2015- 09-01-2016-01-31. Beslut , dnr 8.7.3-36 990/2015. Beslut , dnr 8.7.3-36150/2015-15. Beslut , dnr 8.7.1-9400/2016-1. , Skrivelse till 2015-12- 31 Konsekvenser av den kraftiga ökningen av antalet ensamkommande barn, dnr 10.4–38110/2015. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G (2007). Indikatorer på krisberedskapsförmåga - Slutredovisning av uppdrag i regleringsbrev för . , Kommunstyrelsen i skriver till regeringen: ”Situationen med de ensamkommande flyktingbarnen är ohållbar”. Alltid redo – en plan för hur ska kunna möta variationer i inflödet av asylansökningar. Operativ beredskapsplan, . Operativ beredskapsplan, . Operativ beredskapsplan, . Verksamhets- och utgiftsprognos, . Protokoll , I/SC 1/2015. Verksamhets- och utgiftsprognos, . beredskapsplanering vid kraftig ökning av asylsökande, protokoll . Operativa chefens uppdrag om närvaro och synlighet, stabsläge, dnr A-73/2015. , Operativa chefens administrativa beslut om optimering av boendesystemet, stabsläge, dnr A-72/2015. , Strategisk beredskapsplanering. , Rev , Rev .