prop · H403198 · 2017-07-03 00:00:00 — Vid verksamheten hos en driftmyndighet som utför behandlingar för en beställarmyndighets räkning förekommer inte någon handläggning av de ärenden som uppgifterna rör. Uppgifterna hanteras helt automatiserat i komplexa informationssystem och materialet är normalt direkt tillgängligt hos beställarmyndigheten. Hos den senare myndigheten finns kompe- tens och rutiner för att bedöma de frågor om offentlighet och sekretess som aktualiseras till följd av behandlingen. Insynsintresset får anses tillgodosett genom att uppgifterna finns åtkomliga hos beställarmyndigheten. Vid teknisk bearbetning eller lagring i anslutning till digitala tjänster som tillhandahålls av myndigheter är det enskildas handlingar som berörs. När det gäller sådan privat information, som ofta sammanställs som ett led i framtagandet av handling som sedermera ska ges in till myndigheten, som hanteras av myndigheten uteslutande för den enskildes räkning, anser regeringen att det i stort helt saknas insynsintresse i de handlingar som lagras. Vid bedömningen av behovet av sekretess i fråga om uppgifter som finns tillgängliga hos en myndighet enbart för teknisk bearbetning eller lagring för någon annans räkning ska mot denna bakgrund den enskildes intresse av att uppgifterna skyddas mot röjande och nyttjande från myndighetens personal främst vägas mot intresset av yttrandefrihet hos personalen. De offentliga tjänstemännens grundlagsskyddade intresse av yttrandefrihet när det gäller uppgifter av det aktuella slaget torde generellt sett vara förhållandevis begränsat. För att enskilda ska känna sig trygga med att använda tjänster av det aktuella slaget krävs att sekretessen är absolut. Vid en samlad bedömning får behovet av den aktuella sekretessbestämmelsen anses väga tyngre än motstående intressen, främst intresset av yttrandefrihet. Begränsningen av yttrande- och informationsfriheten är inte av sådan karaktär att den träffar kärnan i dessa rättigheter. För att säkerställa att digitala tjänster ska kunna tillhandahållas enskilda på ett sätt som tillgodoser berättigade intressen av skydd för personliga och ekonomiska förhållanden är en begränsning av yttrande- och informationsfriheten som följer av en absolut tystnadsplikt i dessa fall inte heller mer långtgående än vad som behövs med hänsyn till regleringens ändamål (jfr 2 kap. 21 § RF). Mot denna bakgrund föreslås att tillämpningsområdet för regleringen i 40 kap. 5 § OSL utvidgas till att omfatta alla uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som en myndighet behandlar endast som ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Enligt 40 kap. 8 § OSL gäller att den tystnadsplikt som följer av 5 § samma kapitel inskränker rätten enligt 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ YGL att meddela och offentliggöra uppgifter. Enligt förarbetena till sekretesslagen bör som grundprincip gälla att stor återhållsamhet alltid iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska göras i ett särskilt fall. Det anges vidare att den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Det bör också beaktas om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning. I det förra fallet bör rätten att meddela och offentliggöra uppgifter normalt sett inskränkas, medan Prop. 2016/17:198 denna rätt normalt sett bör ha företräde när det är fråga om uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). Som framgått ovan får insynsintresset i fråga om uppgifter om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet som avser teknisk lagring eller bearbetning för annans räkning anses vara i det närmaste obefintligt. framstår behovet av skydd för de uppgifter som en enskild har sparat i det egna utrymmet som stort. Vid en samlad bedömning bedömer regeringen att den föreslagna regleringen även bör inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 6.2Överföring av sekretess vid utkontraktering till annan myndighet Regeringens förslag: När en myndighet i sin verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för en annan myndighets räkning får uppgifter som hos den senare myndigheten är sekretessreglerade av hänsyn till ett allmänt intresse, ska sekretessbestämmelsen även tillämpas hos den mottagande myndigheten. E-delegationens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser som har yttrat sig tillstyrker förslaget. och anser att de förslag som delegationen lämnat skapar bättre förutsättningar för utkontraktering av it-drift till en annan myndighet. Enligt kommun framstår den föreslagna regleringen som nödvändig för att uppgifter som omfattas av sekretess av hänsyn till ett allmänt intresse ska skyddas när en myndighet utkontrakterar sin it-drift till en annan myndighet. anser att det möjligen ännu tydligare bör klargöras vilka konsekvenser den föreslagna regleringen får i förhållande till bestämmelserna om forskningssekretess i 24 kap. 1 och 2 §§ OSL. Flera remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, Statens servicecenter och kommun, framhåller att en bestämmelse om överföring av sekretess i vissa fall kan ge ett otillräckligt skydd och förespråkar en bestämmelse med absolut sekretess för varje uppgift i verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring, i enlighet med det mer långtgående alternativ, som delegationen övervägt (se avsnitt 6.1). anser att det, för att myndigheterna ska kunna utkontraktera sin it-drift, är viktigt att samma sekretess gäller hos driftmyndigheten som hos beställarmyndigheten. Enligt framstår det dock som främmande att det vid driftmyndigheten ska göras komplexa bedömningar av om tystnadsplikt gäller för uppgifter som beställarmyndigheten har mer kompetens och rutiner att bedöma. 2016/17:198 Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny reglering Vid utkontraktering av it-drift omfattas ofta alla eller stora delar av myndighetens verksamhetssystem. System av detta slag kan innehålla uppgifter av mycket känslig beskaffenhet som hos beställarmyndigheten omfattas av sekretess till skydd för ett allmänt intresse. Vissa sekretessbestämmelser till skydd för ett allmänt intresse är utformade så att de ska tillämpas oavsett hos vilken myndighet eller verksamhet uppgifterna förekommer. Sådana primära sekretessbestämmelser finns i t.ex. 15 kap. 1 och 2 §§ OSL (utrikessekretessen och försvarssekretessen). I andra bestämmelser av detta slag har sekretessens räckvidd begränsats till en viss myndighet eller en viss verksamhet. Som exempel kan nämnas att sekretess i det internationella samarbetet enligt 15 kap. 1 a § OSL bara gäller hos den myndighet som har fått eller inhämtat uppgiften från ett utländskt organ. Om uppgiften därefter lämnas till en annan myndighet gäller sekretessbestämmelsen inte hos den mottagande myndigheten. Att bestämmelsens räckvidd har begränsats på detta sätt beror enligt förarbetena på att det , såvitt framkommit, inte finns något samarbete som förutsätter en vidarebefordran av uppgifter inom landet, där uppgifterna inte redan genom befintliga sekretessbestämmelser ges ett tillräckligt sekretesskydd hos mottagaren (prop. 2012/13:192 s. 30). Vid utkontraktering av it-drift kan det emellertid, som framgått ovan, förekomma att uppgifter blir tekniskt tillgängliga för driftmyndigheten. Det kan i samband med en utkontraktering vidare vara mycket svårt att särskilja och behålla de delar av verksamhetsstödet där känsliga uppgifter förekommer i egen regi. Det saknas bestämmelser som gör sekretessregleringen vid beställarmyndigheten tillämplig vid driftmyndigheten. Detta medför att det finns en risk för bristande sekretesskydd i de fall då sekretessbestämmelsen som tillämpas hos beställarmyndigheten endast gäller hos denna myndighet eller i viss verksamhet. Den ökade myndighetssamverkan inom it-driftområdet, både i fråga om drift av it-system och tjänster som elektroniska arkiv, innebär att det finns behov av en kompletterande bestämmelse om överföring av sekretess för uppgifter som är sekretessreglerade av hänsyn till ett allmänt intresse. Vid tillkomsten av de allmänna bestämmelserna om överföring av sekretess i 11 kap. OSL torde man inte kunnat förutse att utvecklingen skulle kunna leda till den myndighetssamverkan på it-området som betraktas som närmast självklar (jfr avsnitt 5.3). Utvecklingen av myndigheternas samverkan har redan föranlett en särskild bestämmelse i 11 kap. 4 § OSL, enligt vilken sekretess som gäller hos en myndighet överförs till en mottagande myndighet, om den mottagande myndigheten ges elektronisk tillgång till en upptagning för automatiserad behandling hos en utlämnande myndighet och denna upptagning är sekretessreglerad hos den utlämnande myndigheten. Genom denna bestämmelse om överföring av sekretess hindras att uppgifter i en upptagning som är sekretessreglerad hos värdmyndigheten (den myndighet vars uppgifter blir tillgängliga) blir offentliga hos den mottagande myndigheten (den myndighet som ges direktåtkomst). En regel om absolut sekretess för uppgift i verksamhet för enbart Prop. 2016/17:198 teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon annans räkning skulle, Arbetsförmedlingen, Statens servicecenter och kommun framhållit, bli enkel att tillämpa, eftersom varje uppgift som behandlas inom ramen för den typen av verksamhet skulle omfattas. En befattningshavare skulle därmed inte behöva göra någon bedömning av om uppgifterna i verksamheten var av sådan beskaffenhet att den var sekretessreglerad och om t.ex. ett skaderekvisit var uppfyllt i det enskilda fallet. Regeringen bedömer dock att konsekvenserna av en sådan bestämmelse skulle bli svåra att överblicka och anser, i likhet med delegationen, att det inte är klarlagt att regleringen är förenlig med bestämmelserna i om inskränkningar i yttrandefriheten. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, i likhet med bl.a. kommun, att det finns behov av en reglering, som när en myndighet i sin verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för en annan myndighets räkning får uppgifter som hos den senare myndigheten är sekretessreglerade av hänsyn till ett allmänt intresse, gör sekretessbestämmelsen tillämplig hos den mottagande myndigheten. Den aktuella regleringen skulle endast innebära att samma sekretesskydd skulle gälla vid driftmyndigheten som hos den myndighet för vars räkning teknisk bearbetning eller lagring skett. Uppgifterna ska inte användas i den mottagande myndighetens förvaltningsverksamhet utan i princip endast vara tillgängliga för den myndighetens driftspersonal. Mot denna bakgrund får intresset av den aktuella sekretessbestämmelsen anses väga tyngre än insynsintresset. Regeringen föreslår därför att det införs en ny bestämmelse om överföring av sekretess, som innebär att om en myndighet i verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för en annan myndighets räkning får en uppgift som hos den senare myndigheten är sekretessreglerad av hänsyn till ett allmänt intresse, blir sekretessbestämmelsen tillämplig även hos den mottagande myndigheten. Den nya sekretessbestämmelsen kommer gälla uppgifter som är sekretessreglerade av hänsyn till ett allmänt intresse, medan forskningssekretessen i 24 kap. 1 och 2 §§ skyddar uppgifter om enskilds personliga och ekonomiska förhållanden. Förslaget bedöms därför inte komma att påverka tillämpningen av regleringen om forskningssekretess, vilket uttryckt oro för. Regeringens bedömning: Behovet av skydd för enskilda i samband med hjälptjänster motiverar inte ett införande av några särskilda bestämmelser om sekretess. E-delegationens förslag: Delegationen har förslagit att det införs en bestämmelse om sekretess i en myndighets verksamhet för att tillhanda- hålla service genom en hjälptjänst för användarens egna utrymme, för 2016/17:198 uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen före- slås ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt förslaget, bl.a. , Statens service- center och kommun. hetens samverkan med påtagligt förenklas om en sådan bestämmelse som delegationen föreslagit infördes. skulle regleringen också innebära stora effektivitetsvinster för de aktörer som samverkar inom tjänsten Min pension. Justitiekanslern () anser dock att det kan finnas behov av att förtydliga vilka uppgifter be- stämmelsen är avsedd att tillämpas på. Skälen för regeringens bedömning: En myndighets tillhandahållande av hjälptjänster till enskilda har en annan karaktär än den digitala tjänst som hjälptjänsten avser. De handlingar som kan uppstå i samband med tillhandahållandet av en hjälptjänst förvaras inte endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. hållandet av en hjälptjänst kan innefatta moment av teknisk bearbetning eller lagring kan det inte enbart anses utgöra sådan verksamhet. Så länge muntliga samtal inte spelas in, och hjälptjänsten inte heller tillhandhålls genom en chatt, uppkommer inte några allmänna handlingar hos den myndighet som tillhandahåller hjälptjänsten. chattar och skärmdelning kan dock allmänna handlingar tänkas uppstå Av 2 kap. 6 § RF följer att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. En hjälptjänst bör därför inte utformas så att den leder till kartläggning av enskildes personliga förhållanden eller andra oönskade intrång i enskildas personliga integritet. het får vidare enligt 7 § föreskrifter och allmänna råd om gallring av handlingar av tillfällig eller ringa betydelse (RA-FS 1991:6; ändrad genom RA-FS 1997:6) gallra handlingar som är av tillfällig eller ringa betydelse för myndighetens verksamhet, under förutsättning att allmänhetens rätt till insyn inte åsidosätts och att handlingarna bedöms sakna värde för rättskipning, förvaltning och forskning. tillgängliggörs för myndighetens befattningshavare i samband med en hjälptjänst torde normalt endast vara av betydelse för myndighetens verksamhet som samtalet eller sessionen pågår. lingar som kan uppstå i samband med detta bör därmed oftast kunna Sammantaget bedöms därför möjligheterna att, med åberopande av reglerna om handlingsoffentlighet, få tillgång till uppgifter som har getts in eller gjorts tillgängliga vid användningen av en hjälptjänst vara Någon allmän regel om tystnadsplikt finns inte för personal i en I många fall då myndigheter tillhandahåller hjälptjänster till enskilda torde dock någon form av sekretessreglering av uppgifterna redan vara tillämplig. Exempelvis gäller sekretess enligt 27 kap. 1 § OSL i verksamhet som avser bestämmande av skatt eller fast- ställande av underlag för bestämmande av skatt eller som avser fastig- hetstaxering för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska De uppgifter som en enskild delar med sig av till Skatte- Prop. 2016/17:198 verket vid användning av digitala tjänster inom skatteområdet torde åtminstone i de flesta fall omfattas av denna sekretess. I den utsträckning det finns hjälptjänster där uppgifter om enskilda som inte omfattas av sekretess behandlas bör en särskild reglering för dessa tjänster övervägas. Vidare skulle införandet av en sekretessbestämmelse vid tillhandahållande av en hjälptjänst kunna medföra svåra gränsdragningar gentemot den verksamhet som utövas till följd av myndighetens allmänna service- och informationsskyldighet. I verksamhet av det senare slaget skulle alltjämt som huvudregel inte någon sekretess gälla. framhållit kan digitalisering av förvaltningen leda till ökade risker för den personliga integriteten och det är viktigt att myndigheter utformar sina digitala tjänster på ett sätt som minimerar dessa risker (SOU 2016:41). Myndigheter som tillhandahåller hjälptjänster bör därför vidta åtgärder som hindrar myndighetens personal och andra att missbruka information, t.ex. genom behörighetsstyrning, säkerhetsloggar och tekniska skyddsåtgärder. Därmed får uppgifterna ett skydd mot missbruk, även om ingen straffsanktionerad tystnadsplikt föreligger. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, till skillnad från bl.a. , Statens servicecenter och kommun, att det inte har framkommit tillräckliga skäl för att införa en sekretessreglering av det slag som delegationen föreslagit. Regeringens bedömning: Behovet av skydd för enskilda i samband med presentationstjänster motiverar inte en generell bestämmelse om sekretess för sådana tjänster. E-delegationens förslag: Delegationen har föreslagit att det införs en bestämmelse om sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet för att presentera en samman- ställning för en enskild av uppgifter som helt eller delvis har hämtats in från annan, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. och kommun, tillstyrker förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. Datainspektionen och , ifrågasätter dock om delegationens förslag om en bestämmelse med ett rakt skaderekvisit medför ett tillräckligt skydd för de aktuella uppgifterna. JK anser att det saknas en närmare redogörelse för om den föreslagna bestämmelsen ger ett tillräckligt skydd i de fall presentationstjänsterna behandlar uppgifter som omfattas av absolut sekretess. Vidare efterfrågar en analys av vad en tillämpning av bestämmelsen innebär för de presentationstjänster som myndigheter redan nu tillhandahåller och hur regleringen förhåller sig till andra sekretessbestämmelser. Skälen för regeringens bedömning: Syftet med en presentationstjänst är att den enskilde på ett enkelt sätt ska kunna ta del av samlad in- 2016/17:198 formation på ett ställe i stället för att behöva vända sig till olika aktörer. Handlingar som uppstår i samband med tillhandahållandet av en sådan tjänst torde sällan anses förvarade endast som led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annans räkning. Uppgifter som samlas in och sammanställs av myndigheter i presentationstjänster kan därför utgöra del av allmänna handlingar. Den kartläggning som framtagandet av en sammanställning, som sker inom ramen för en presentationstjänst, medför kan innebära risker för den personliga integriteten. Sannolikt skulle användare uppleva sig bli kartlagda på det område där en presentationstjänst används, om materialet inte skyddades av sekretess. En enskild, som i och för sig har behov av att enkelt få en överblick över sina ärenden, kan i en sådan situation antas avstå från att använda en presentationstjänst. Även handlingar som uppstår i samband med tillhandahållandet av en presentationstjänst torde dock i enlighet med vad som anförts i avsnitt 6.3 kunna gallras efter att tjänsten tillhandahållits. Enligt delegationen kan det dock inte uteslutas att en presentationstjänst behöver vara utformad så att insamlade handlingar bevaras, för att kunna presenteras på nytt för samma användare av tjänsten och omedelbar gallring kan då inte ske om tjänsten ska fungera. Det kan inte heller uteslutas att situationer kan uppstå då handlingarna av andra skäl inte kan eller bör gallras. För att kunna ta ställning till behovet av en sekretessbestämmelse behöver det stå klart vilka uppgifter som bestämmelsen ska skydda. Som JK framhållit krävs det också en analys av vilka befintliga sekretessbestämmelser som skulle kunna aktualiseras och varför dessa inte ger ett tillräckligt skydd för uppgifterna. En sekretessbestämmelse för presentationstjänster av det slag som delegationen föreslagit skulle omfatta alla uppgifter som hanteras inom ramen för en sådan tjänst. Den information som behandlas inom ramen för en presentationstjänst kan, i den verksamhet där den hämtats, omfattas av alltifrån absolut sekretess till ingen sekretess alls. I vissa fall kan det vara fråga om uppgifter som omfattas av sekretess i den verksamhet där de hämtas, men där det är oklart om sekretessen skulle gälla för uppgifterna även i en presentationstjänst. Som bl.a. Datainspektionen och anfört kan det även ifrågasättas om förslaget i tillräcklig mån skyddar känsliga uppgifter i en presentationstjänst, t.ex. sådana uppgifter som hos den myndighet från vilka de hämtats omfattas av absolut sekretess. Redan av detta skäl framstår en generell bestämmelse om sekretess för presentationstjänster som mindre lämplig. Vidare bör presentationstjänster ofta kunna utformas så att myndighetens hantering av uppgifterna sker i form teknisk bearbetning eller lagring för användarens räkning. Användaren kan därmed få en sammanställning av information i en digital tjänst, utan att myndigheten kan ta del av den. I dessa fall skulle också uppgifterna i sammanställningen omfattas av den reglering som föreslagits i avsnitt 6.1. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, till skillnad från bl.a. och kommun, att det inte finns tillräckligt starka skäl för att införa en generell sekretessbestämmelse av det slag som delegationen föreslagit. Regeringens förslag: De föreslagna ändringarna ska träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att lagändringarna träder i kraft , vilket bedöms vara . Regeringens bedömning: Förslagen i denna lagrådsremiss bedöms öka de enskildas integritetsskydd, liksom deras möjlighet att få service av myndigheterna. Vidare underlättas myndighetssamverkan kring itdrift, vilket möjliggör en effektivare offentlig förvaltning. Skälen för regeringens bedömning: Digitaliseringen möjliggör nya processer, former och sätt att erbjuda service och välfärdstjänster till privatpersoner och företag, men innebär också nya möjligheter till att organisera och förvalta de offentliga verksamheterna. Digitaliseringen medför dock även andra risker än den traditionella pappersförvaltningen, bl.a. till följd av de stora datamängder som behandlas. Förslagen i denna lagrådsremiss stärker skyddet för den personliga integriteten i samband med användningen av digitala tjänster. Vidare bidrar förslagen till att skapa en enklare vardag för privatpersoner och företag samt en effektivare offentlig förvaltning, genom att myndigheterna får in ansökningar m.m. på ett strukturerat och effektivt sätt där uppgifterna i högre grad än annars blir korrekta. Förslagen medför i sig inte några kostnadsökningar för staten, kommuner eller landsting. De förslag som möjliggör utkontraktering till en annan myndighet kan tvärtom förväntas föra med sig besparingar för det allmänna, eftersom dagens avancerade it-miljöer förutsätter komplexa it-system och i vissa delar behöver skötas av tekniker som har spetskompetens. Det är resurskrävande för myndigheter att själva ha sådan kompetens. Den potentiella nyttan av myndighetssamverkan för att kunna ta tillvara bl.a. expertkompetens på it-området är därför betydande. I det enskilda fallet behöver dock nyttan av att samverka kring t.ex. it-drift vägas mot de säkerhetsrisker som är förknippade med detta. 2016/17:198 9 Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) 11 kap. 4 a § Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 6.2. I paragrafen anges att när en myndighet i sin verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för en annan myndighets räkning får en uppgift som hos den senare myndigheten är sekretessreglerad av hänsyn till ett allmänt intresse, ska sekretessbestämmelsen även tillämpas hos den mottagande myndigheten.