prop · H403144 · 2017-03-17 00:00:00 — Enligt 1 kap. 5 § får regeringen därför, i den utsträckning det på grund av rådande särskilda förhållanden är nödvändigt för att stärka försvarsberedskapen, meddela föreskrifter för totalförsvaret som avviker från , dock inte inom något sådant ämnesområde som föreskrifter måste meddelas i lag för. Regeringen har vidare exempelvis bemyndigats att meddela särskilda föreskrifter om hälso- och sjukvården bland annat i krig (se 33 § hälso- och sjukvårdslagen [1982:763] och 6 kap. 1 § 2 i den nya hälso- och sjukvårdslagen [2017:30]). Vidare kan det starka skydd för djur som är motiverat under fredstid behöva frångås vid krig och liknande förhållanden, då försvaret av kan kräva åtgärder som under normala förhållanden inte bör vara tillåtna. Likaså kan det vara nödvändigt att bedriva sjukvård trots att det råder sådana bristfälliga förhållanden som normalt skulle föranleda en tillsynsmyndighet att förbjuda verksamheten. Det kan också tänkas bli aktuellt att ställa skärpta krav på viss verksamhet under höjd beredskap och då ytterst i krig. Som Försvarsmakten påtalar bör det således vara skillnad på hur tillsyn och kontroll utövas i fredstid jämfört med under höjd beredskap. Det gäller inte bara försvarsinspektören för hälsa och miljö utan även övriga tillsyns- och kontrollmyndigheter. Hur detta närmare ska göras bör avgöras i det enskilda fallet utifrån gällande speciallagstiftning, de rådande förhållandena och vad som är möjligt och lämpligt. I slutändan är det regeringen, i de fall beslut i tillsynsärenden får överklagas dit, som får göra denna avvägning. Någon författningsreglering av frågan bör inte införas. Det kan dock finnas anledning att exempelvis inom ramen för myndigheternas arbete med totalförsvarsplanering närmare analysera frågan om tillsyn och kontroll vid höjd beredskap. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nu gällande bestämmelserna om överklagande ska däremot fortfarande gälla för beslut som har meddelats före ikraftträdandet. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock att ikraftträdande sker och bedömer att det saknas behov av övergångsbestämmelser. Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt i dessa frågor. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna bör kunna träda i kraft . Därmed ges det för nödvändiga förberedelser, bland annat för tillsynsfunktionen att tillgodogöra 2016/17:144 sig den ytterligare kunskap som kan behövas med anledning av de tillkommande uppgifter som funktionen föreslås få. Tillsynsfunktionen bör ta emot alla ärenden rörande tillsyn och kontroll av hälso- och sjukvård (även anmälningar enligt lex ), smittskydd, livsmedel samt foder och animaliska biprodukter som kommit in till nuvarande tillsyns- och kontrollmyndigheter före ikraftträdandet men som ännu inte avgjorts. För denna ordning behövs ingen särskild bestämmelse. Förslagen om att beslut enligt djurskyddslagen (1988:534) och lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter ska få överklagas till regeringen i stället för till allmän förvaltningsdomstol bör inte medföra att regeringen ska ta över pågående överklagandeärenden från domstolarna. Inte heller bör regeringen ta över ärenden som avser överklaganden av beslut som har meddelats före ikraftträdandet men där överklagandet ges in efter ikraftträdandedagen. Det finns därmed behov av övergångsbestämmelser om att äldre föreskrifter för överklagande fortfarande ska gälla beslut som har meddelats före . Regeringens bedömning: De ekonomiska konsekvenserna av försla- gen för regeringen, , tillsynsfunktionen, Försvars- makten och blir marginella och ryms inom de Förslagen bedöms inte påverka kommuner, lands- ting, enskilda, sysselsättning eller jämställdhet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt i dessa delar. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser av förslaget om tillsynsfunktionens benämning Förslaget att generalläkaren ska byta namn till försvarsinspektören för hälsa och miljö medför att benämningen på ett tydligare och bättre sätt speglar tillsyns- och kontrolluppdraget. Förslaget kommer att föranleda visst administrativt merarbete för Försvarsmakten och tillsynsfunktionen bland annat i form av ändring i styrdokument och mallar. finnas behov av informationsspridning, såväl externt som internt, så att tillsynsfunktionens nya benämning blir känd. dock bli marginella. Utredningen, som konstaterar att Försvarsmakten är van att hantera organisationsförändringar och att huvuddelen av det administrativa merarbetet kan utföras effektivt med hjälp av IT-stöd, uppskattar att de sammantagna kostnadsökningarna för Försvarsmaktens del främst för arbetet med anledning av namnändringen sammantaget förväntas uppgå till högst engångsvis. mer att kostnaderna ryms inom Försvarsmaktens och tillsynsfunktionens Regeringen delar den bedömningen. Konsekvenser av förslaget om att Försvarsmakten ska omfattas av den offentliga kontrollen av djurskyddet och att beslut enligt lagen ska få Förslaget om att djur som används inom Försvarsmakten ska omfattas av den offentliga kontrollen av djurskyddet och om rätt till ingripande- möjligheter för kontrollmyndigheten leder inte till nämnvärt ökad arbets- belastning för tillsynsfunktionens del. tillsyn över djurskyddet. Genom förslaget om utvidgade ingripande- möjligheter bör tillsynen och kontrollen bli mer effektiv, varför förslaget inte förväntas leda till några ökade kostnader för tillsynsfunktionen utan kan snarare leda till besparingar. Övriga bestämmelser i djurskyddslagen (1988:534) som föreslås bli tillämpliga leder inte heller till några märk- bara kostnadsökningar för tillsynsfunktionen. bär inte förslaget några kännbara kostnadsökningar. Eftersom djur som används inom Försvarsmakten inte omfattas av offentlig kontroll enligt djurskyddslagen medför förslaget inga konse- kvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna i fråga om att beslut i kontrollärendena ska få överklagas till regeringen. komma att påverka regeringen och . förväntas bli aktuellt med förelägganden eller förbud annat än vid något enstaka tillfälle uppskattas också att antalet överklaganden blir mycket För de allmänna förvaltningsdomstolarnas del innebär förslaget däremot en viss lättnad då även andra beslut enligt djurskyddslagen än beslut i kontrollärenden framöver får överklagas till regeringen i stället för till domstol. Mot bakgrund av ovanstående bedömer regeringen att de ekonomiska konsekvenserna av förslaget blir marginella för regeringen, domstolar, , tillsynsfunktionen och Försvarsmakten och att eventu- ella kostnadsökningar därmed ryms inom de befintliga ramarna. Konsekvenser av förslaget om att beslut om foder och animaliska bipro- dukter får överklagas till regeringen Förslaget om att beslut i ärenden om foder och animaliska biprodukter ska få överklagas till regeringen innebär att de allmänna förvaltnings- domstolarna kan få en något lägre ärendetillströmning. ärendeökning kan bli aktuell för regeringen och som därvid får en ny typ av överklagandeärende att handlägga. dock inte bli fråga om någon märkbar förändring. därmed att de ekonomiska konsekvenserna av förslaget blir marginella. Konsekvenser av förslaget om att tillsynsfunktionens tillsyn över hälso- och sjukvården och smittskyddet utvidgas till att även avse Försvarets bedriver hälso- och sjukvård vid en verksamhet där ett fåtal anställda utgör hälso- och sjukvårdspersonal. jar hälso- och sjukvård som bedrivs i Försvars- maktens försvarshälsas organisation. Förslaget om att försvarsinspektö- ren för hälsa och miljös tillsyn över hälso- och sjukvården och smitt- skyddet även ska avse innebär därmed inga nämnvärda kostnadsökningar för tillsynsfunktionen eftersom denna re- 2016/17:144 dan , genom sin tillsyn av försvarshälsan, till stor del redan utövar den föreslagna tillsynen. För del bedöms förslagen inte ge några ekonomiska konsekvenser. Förslagen får inte heller någon ekonomisk påverkan på Inspektionen för vård och omsorg eftersom myndigheten i praktiken inte utövar någon tillsyn över . Konsekvenser för kommuner och landsting Förslagen bedöms inte påverka kommuner och landsting. Övergripande om konsekvenser med anledning av de samlade förslagen om tillsynen Förslagen i denna lagrådsremiss, som ger de övergripande förutsättningarna för tillsynsfunktionen, bedöms medföra enbart marginella ekonomiska konsekvenser. I förlängningen är dock avsikten att konkretisera förslagen genom förordningsändringar. Enligt utredningen leder i stort sett samtliga förslag till endast mindre kostnadsökningar för tillsynsfunktionen. Om tillsynsfunktionen ska kunna behålla samma motiverade ambitionsnivå för tillsynen och kontrollen som bedömer utredningen att det fordras sammantaget ytterligare en halv till en årsarbetskraft. Utredningen föreslår att tillsynsfunktionens ökade kostnader finansieras via Försvarsmaktens anslag. Andra statliga myndigheter, kommuner eller företag bedöms inte påverkas annat än ytterst marginellt. Förslagen bedöms inte påverka sysselsättningen eller jämställdheten. Regeringen delar utredningens bedömning. De ökade kostnader som kan förväntas uppkomma genom de förslag som regeringen avser att lämna på förordningsnivå bedöms rymmas inom befintliga ramar. 14.1Förslaget till lag om ändring i strålskyddslagen Ändringar görs i tredje och fjärde styckena som en konsekvens av förslaget om att tillsynsfunktionen ska byta benämning från generalläkaren till försvarsinspektören för hälsa och miljö. Det innebär ingen ändring i sak. Skälen för ändringen redogörs närmare för i avsnitt 6. Därutöver görs språkliga ändringar i samtliga stycken. 14.2Förslaget till lag om ändring i djurskyddslagen (1988:534) Ändringarna innebär att delar av den offentliga kontrollen enligt djurskyddslagen (1988:534) kommer att omfatta djur som används inom Försvarsmakten och att försvarsinspektören för hälsa och miljö vid sin kontroll ska ha rätt till vissa av lagens ingripandemöjligheter. Paragrafen ska därmed inte längre göra undantag från bestämmelserna om kontrollmyndigheter (24 § första stycket), möjligheten att meddela förelägganden och förbud (26 § första stycket) och rätten till upplysningar, tillträde m.m. (27 § första och tredje styckena). Dessa bestämmelser ska därmed framöver gälla i fråga om de djur som används inom Försvarsmakten. Undantag ska däremot även i fortsättningen göras i fråga om samordnande myndighet och kontrollmyndighetens rådgivning till enskilda (24 a §), kontrollmyndighetens skyldighet att verka för att överträdelser beivras (24 b §), föreskrifter om offentlig kontroll och kontrollorganens rapporteringsskyldighet till den samordnande kontrollmyndigheten (25 §), föreskrifter om avgifter för den offentliga kontrollen (25 b § första stycket 1), kontrollmyndighetens rätt att förena förelägganden med vite eller besluta om rättelse (26 § andra och tredje styckena) samt rätten att begära hjälp av (27 a §). Den tillträdes- och upplysningsrätt m.m. som i 27 § andra stycket ges till EU:s institutioner och inspektörer och experter som utsetts av institutionerna ska också, med hänsyn till att försvaret är en nationell angelägenhet, även i fortsättningen vara undantagen i fråga om Försvarsmakten. Detsamma gäller bestämmelsen i 24 § andra stycket om tillgång till djurskyddsutbildad personal. Skälen för ändringarna redogörs närmare för i avsnitt 8.2. I femte stycket föreslås ett tillägg som innebär att sådana beslut i ett enskilt fall enligt djurskyddslagen som räknas upp i första stycket och som gäller Försvarsmakten överklagas till regeringen. Detta utgör ett undantag från det som annars gäller enligt första stycket om överklagande till allmän förvaltningsdomstol. Bestämmelsen har justerats till följd av Lagrådets synpunkt, se avsnitt 8.3. Övergångsbestämmelsen innebär att domstolarna inte ska överlämna pågående ärenden om överklagande av beslut enligt djurskyddslagen till regeringen. Inte heller ska regeringen ta över ärenden som avser överklaganden av beslut som har meddelats före ikraftträdandet men där överklagandet ges in efter ikraftträdandedagen. Skälen för ändringen redogörs närmare för i avsnitt 8.3 och avsnitt 12. Därutöver görs en språklig ändring i samma stycke. 2016/17:144 14.3 Förslaget till lag om ändring i 9 kap. 8 § I tredje stycket föreslås en ändring som en konsekvens av förslaget om att tillsynsfunktionen ska byta benämning från generalläkaren till försvarsinspektören för hälsa och miljö. Det innebär ingen ändring i sak. Skälen för ändringen redogörs närmare för i avsnitt 6. Därutöver görs språkliga ändringar i samtliga stycken. 11 kap. 9 b § Ändring med anledning av namnbytet görs i andra stycket. Se vidare under 9 kap. 8 §. Därutöver görs språkliga ändringar i första och andra styckena. 18 kap. 1 § Ändringen avser punkten 2 och är en konsekvens av förslaget om namnbyte. Se vidare under 9 kap. 8 §. 26 kap. 3 § I första stycket föreslås en ändring som en konsekvens av förslaget om namnbyte. Se vidare under 9 kap. 8 §. Därutöver görs en språklig ändring i samma stycke. 14.4Förslaget till lag om ändring i smittskyddslagen (2004:168) 9 kap. 1 § I första stycket föreslås en upplysning om att det i ett andra stycke finns undantag från bestämmelsen om att Inspektionen för vård och omsorg har tillsynen över smittskyddet i landet. Därutöver görs språkliga ändringar. Av andra stycket, som är nytt, framgår det att försvarsinspektören för hälsa och miljö har tillsynen över smittskyddet inom Försvarsmakten och . Att omfattas av tillsynsfunktionens ansvar är en utvidgning av vad som gäller . Vidare förs det i stycket in en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om denna tillsyn med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Skälen för ändringarna redogörs närmare för i avsnitt 10.1. 9 kap. 4 § Ändringen avser andra stycket och innebär att bemyndigandet för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela vissa föreskrifter om undantag från smittskyddslagens tillämpning på Försvarsmakten, utsträcks till att även omfatta tillämpningen på . Skälen för ändringen redogörs närmare för i avsnitt 10.2. Därutöver görs språkliga ändringar i samma stycke. Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:805) Prop. om foder och animaliska biprodukter Bestämmelsen i tredje stycket, som är ny, innebär att beslut av en statlig förvaltningsmyndighet som gäller Försvarsmakten eller överklagas till regeringen. Bestämmelsen har justerats till följd av Lagrådets synpunkt, se avsnitt 7.2. Övergångsbestämmelsen innebär att domstolarna inte ska överlämna pågående ärenden om överklagande till regeringen. Inte heller ska regeringen ta över ärenden som avser överklaganden av beslut som har meddelats före ikraftträdandet men där överklagandet ges in efter ikraftträdandedagen. Beslut som gäller en privat verksamhetsutövare får emellertid liksom överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Skälen för ändringen redogörs närmare för i avsnitt 7.2 och avsnitt 12. Därutöver görs språkliga ändringar i första stycket. 14.6Förslaget till lag om ändring i lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa I andra stycket föreslås en ändring som en konsekvens av förslaget om att tillsynsfunktionen ska byta benämning från generalläkaren till försvarsinspektören för hälsa och miljö. Det innebär ingen ändring i sak. Skälen för ändringen redogörs närmare för i avsnitt 6. Därutöver görs en språklig ändring i samma stycke. 14.7Förslaget till lag om ändring i patientsäkerhetslagen (2010:659) 3 kap. 5 § Bestämmelsen i tredje stycket, som är ny, upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela föreskrifter om lex Maria-anmälningar från vårdgivare inom Försvarsmakten och . ges dessa anmälningar in till Inspektionen för vård och omsorg. Av- sikten är att i förordning reglera att anmälningarna och tillhörande utredningar om allvarlig vårdskada ska ges in till försvarsinspektören för hälsa och miljö. Skälen för ändringen redogörs närmare för i avsnitt 9.2. I första stycket läggs en upplysning till om att det, till följd av bestämmelsen i tredje stycket, kan finnas undantag från regeln om att anmälningarna ges in till Inspektionen för vård och omsorg. 7 kap. 1 § Ändringen avser andra stycket och innebär att det ska framgå av lagen att försvarsinspektören för hälsa och miljö har tillsynen över hälso- och sjukvården inom Försvarsmakten och . Att omfattas av tillsynsfunktionens ansvar är en utvidgning av vad som gäller . Inspektörens ansvar ska däremot inte omfatta tillsynen över hälso- och sjukvårdspersonalen, vilken alltjämt kommer att utövas av Inspektionen för vård och omsorg med stöd av övriga bestämmelser i kapitlet. I samma stycke förs även in en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om denna tillsyn med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen. Skälen för ändringarna redogörs närmare för i avsnitt 9.1. Sammanfattning av betänkandet Tillsyn och kontroll på hälso- och miljöområdet inom försvaret (SOU 2015:79) Tillsyns- och kontrollfunktionen bör även fortsättningsvis vara organisatoriskt inordnad i Försvarsmakten Försvarsmakten särskiljer sig från andra förvaltningsmyndigheter i väsentliga avseenden. Försvarsmakten ska upprätthålla och utveckla ett militärt försvar. Grunden för detta ska vara förmågan till väpnad strid (1 § förordningen [2007:1266] med instruktion för Försvarsmakten). Försvarsområdet är vidare stort med ett årligt anslag på . Dessutom utgör försvaret en komplex verksamhet som omgärdas av sekretess, vilket bland annat skapar svårighet med transparensen. Det har ansetts att tillsynen och kontrollen över denna speciella och unika verksamhet bäst utövas av en funktion inom Försvarsmakten som besitter både god kunskap om Försvarsmaktens verksamhet och ett gott fackkunnande (prop. 1992/93:100, bil. 5, s. 27 ff.). När tillsyns- och kontrollfunktionen, som i generalläkarfunktionens fall, är en del av organisationen i vilken verksamhetsutövaren ingår har den inte den annars naturliga självständigheten från kontrollobjektet (Försvarsmakten). Försvarsmakten har bland annat möjlighet till styrning av tillsynsfunktionen genom tilldelningen av ekonomiska, personella och förvaltningsmässiga resurser, vilket gör att självständigheten kan ifrågasättas. För att göra en övergripande förändring av hur en mycket väl fungerande tillsyn och kontroll är organiserad krävs starka skäl. Några sådana skäl har inte utredningen funnit. Utredningen anser att det med hänsyn till Försvarsmaktens särart, nationella betydelse och behov av sekretesskydd inte är lämpligt att överföra generalläkarens tillsyn och kontroll till civila tillsynsmyndigheter. Försvarsmaktens unika karaktär och särskilda behov motiverar en tillsyn och kontroll som jämfört med andra områden i samhället kan framstå som något mer frekvent och som delvis avviker från den riskbedömning som görs för samhället i övrigt. De rådande ansvarsförhållandena synes inte endast vara de mest effektiva och resurssnåla för Försvarsmakten, utan också för övriga delar av det allmänna. Effektivitetsvinsterna med att vara ställd under tillsyn och kontroll av en enda tillsyns- och kontrollfunktion, som dessutom är speciellt insatt i förekommande problem, i stället för att vara ställd under tillsyn och kontroll av flera olika myndigheter, för vilka Försvarsmakten utgör en mycket liten del av tillsyns- och kontrollobjekten, är uppenbara. Det mest ändamålsenliga och rationella är därför att tillsyns- och kontrollfunktionen fortsatt är organisatoriskt inordnad i Försvarsmakten. En förutsättning för en sådan lösning är dock att åtgärder vidtas så att tillsynen och kontrollen får en ökad självständighet mot kontrollobjektet (Försvarsmakten). Utredningen föreslår att tillsynsfunktionen inte längre ska benämnas generalläkaren. Utredningen anser att benämningen är missvisande ur flera aspekter. Framförallt speglar benämningen inte att det är fråga om tillsyn och kontroll. Tyngdpunkten i generalläkarens tillsynsarbete ligger även på miljöområdet. Benämningen för dock närmast tankarna till att generalläkaren är den högste verksamhetsansvarige för militär sjukvård. Vidare signalerar graden general att befattningen inte är civil utan styrs av Försvarsmakten och därmed inte är självständig. Utredningen föreslår att tillsynsfunktionen i stället ska benämnas försvarsinspektören för hälsa och miljö. Den benämningen speglar på ett bättre sätt tillsynsfunktionens uppdrag. Förslag till åtgärder för att öka tillsynsfunktionens självständighet gentemot Försvarsmakten När tillsyns- och kontrollfunktionen är en del av organisationen i vilken verksamhetsutövaren också ingår, står behovet av ökade resurser i direkt intressekonflikt med motsvarande behov för den operativa verksamheten. Trovärdighets- och självständighetsproblemet skulle kunna lösas om tillsynsfunktionen blev en egen myndighet med finansiering genom anslag eller genom avgifter. Direktiven hindrar dock utredningen från att föreslå något sådant. Inom ramen för nuvarande ordning kan dock en i förhållande till Försvarsmakten ökad ekonomisk självständighet åstadkommas om regeringen och (Försvarsdepartementet) tog en mer aktiv del i beslutet att finansiera funktionens verksamhet än vad som är fallet. Utredningen har i detta sammanhang övervägt om tillsynsfunktionen borde tilldelas medel via en särskild anslagspost. Regeringens strävan mot att minska antalet anslagsposter inom Försvarsmakten talar dock mot detta alternativ. Om ett sådant förslag förs fram kommer sannolikt samma ordning att förespråkas inom andra tillsynsfunktioner inom Försvarsmakten. Utredningen föreslår i stället att tillsynsfunktionen i Försvarsmaktens regleringsbrev tilldelas medel för kostnader för löner och för tillsyns- och kontrollverksamheten. Genom att låta lönekostnaderna ingå häri ges försvarsinspektören för hälsa och miljö ett ökat utrymme för att mer självständigt kunna planera sina personalresurser. Tillsynsfunktionens behov av medel bör framgå av Försvarsmaktens budgetunderlag, som i denna del bör bygga på uppgifter från tillsynsfunktionen. Inför budgetregleringen bör en dialog om saken föras mellan (Försvarsdepartementet), Försvarsmakten och inspektören. Tillsynsfunktionens del av kostnaderna för lokaler och gemensamma stödfunktioner bör behandlas på samma sätt som och inte specificeras. En annan ordning skulle leda till avsevärda administrativa svårigheter för såväl Försvarsmakten som för tillsynsfunktionen. Frågan om tillsynsfunktionens självständighet och oberoende är central i utredningens direktiv. är det regeringen som efter förslag från Försvarsmakten beslutar om placering på befattning som generalläkare. Att den som är föremål för tillsyn har ett stort inflytande över vem som ska utöva tillsynen är Även om tillsynsobjektet är noga med att respek- tera tillsynsorganets integritet, kan man aldrig komma i från att en ord- ning med nominering från Försvarsmaktens sida kan komma att ifråga- sättas och därmed sätta trovärdigheten i tillsynen i fara. vidare konstatera att verksamheten inom Försvarsmakten kommer att öka Försvarsmaktens behov av att bland annat genom övnings- verksamhet öka sin operativa förmåga kan i större utsträckning än komma i konflikt med andra intressen, som tillsynsfunktionen har att be- vaka, t.ex. miljön. Utvecklingen kan komma att leda till behov av än mer frekvent tillsyn och därmed typiskt sett till fler fall där Försvarsmakten och tillsynsfunktionen har olika meningar. Den accentuerar behovet av en större självständighet för tillsynsfunktionen. om att en ordning där regeringen beslutar om anställning av försvars- inspektören för hälsa och miljö utan något förslag från Försvarsmakten innebär att vissa förvaltningspolitiska principer rubbas.