prop · H403144 · 2017-03-17 00:00:00 — Funktionen uppvisar således likheter med en myndighet. Det faktum att den ingår i myndigheten gör dock att det verkar rimligare och att det bättre passar in i organisationen att ge tillsynsmandatet till en särskild tjänsteman på sätt som man gjort historiskt inom såväl Försvarsmakten som inom vissa myndigheter på transportområdet, där chefen för 2016/17:144 respektive luftfartsinspektionen fick ett författningsreglerat ansvar. Funktionen bör ha en benämning som leder tankarna till tillsyn och kontroll och på ett bättre sätt speglar de olika tillsyns- och kontrollområdena. Att använda benämningen miljöinspektör som kommun föreslår är inte lämpligt då ordalydelsen enbart avspeglar tillsynsfunktionens ansvar på miljöområdet. påtalar att namnbytet kan skapa förvirring genom att den föreslagna benämningen kan tolkas som att sjukvårdsverksamheten är mer perifer än vad förbundet anser att den bör vara. I formuleringen hälsa och miljö ryms dock hälso- och sjukvård för människor och djur, tandvård, smittskydd, miljö- och hälsoskydd samt livsmedelssäkerhet. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att generalläkaren ska byta benämning till försvarsinspektören för hälsa och miljö. Den förändrade benämningen är inte på något sätt avsedd att påverka funktionens ställning i negativ riktning, utan försvarsinspektören ska ha den motsvarande starka ställning som generalläkaren har . Namnbytet medför att alla författningar som omnämner generalläkaren behöver ändras. I fråga om lagar handlar det om 30 § strålskyddslagen (1988:220), 9 kap. 8 §, 11 kap. 9 b §, 18 kap. 1 § och 26 kap. 3 § samt 16 § lagen (2006:1570) om skydd mot internationella hot mot människors hälsa. Regeringen föreslår därför att generalläkaren byts ut till försvarsinspektören för hälsa och miljö i dessa bestämmelser. Om Försvarsmakten framöver ska använda benämningen generalläkaren för en annan tjänsteman är det viktigt att myndigheten först säkerställer att information om den förändrade användningen kommuniceras på ett tydligt sätt för att undvika missförstånd. 7 Överklagande av beslut enligt lagen om foder och animaliska biprodukter 7.1 Offentlig kontroll av foder, animaliska biprodukter och primärproduktion Bestämmelserna i lagen (2006:805) om foder och animaliska biprodukter och förordningen (2006:814) om foder och animaliska biprodukter är komplement till , se tillkännagivande (2014:787) om de EU-bestämmelser som kompletteras av lagen (2006:805) om foder och Animaliska biprodukter definieras i artikel 3 i och rådets förordning (EG) nr 1069/2009 av om hälso- bestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002 (förordningen om animaliska biprodukter) som hela kroppar eller delar av kroppar från djur, produkter av anima- liskt ursprung eller andra produkter som fås från djur och inte är avsedda som livsmedel, inbegripet ägg, embryon och sperma. Exempel på animaliska biprodukter är döda djur och biprodukter från slaktade djur. Även matavfall, ull, fjädrar, äggskal, naturgödsel och kommersiellt fångad fisk omfattas. De animaliska biprodukterna delas in i olika riskkategorier. Beroende på kategori kan de sedan användas för många olika ändamål. I många fall ställs krav på att materialet ska bearbetas eller bortskaffas, men i vissa fall kan de animaliska biprodukterna användas precis som de är, exempelvis som foder till hundar och pälsdjur, eller för spridning på mark om det rör sig om t.ex. naturgödsel. Primärproduktion omfattar produktion av jordbruksprodukter, särskilt odling, skörd, mjölkning, uppfödning av djur (före slakt) eller fiske som enbart resulterar i produkter som inte genomgår någon hantering efter det att de har skördats, insamlats eller fångats, med undantag av enkel fysisk behandling, se artikel 3 f i och rådets förordning (EG) nr 183/2005 av om fastställande av krav för foderhygien. Kontrollmyndigheternas befogenheter framgår av 21–27 §§ lagen om foder och animaliska biprodukter. Dessa bestämmelser reglerar rätten till upplysningar och tillträde, möjligheten att meddela förelägganden och förbud, vite, särskilda ingripanden, rättelse och hjälp av . Enligt 12 § lagen om foder och animaliska biprodukter utövas den offentliga kontrollen av , länsstyrelserna, andra statliga myndigheter och kommunerna i enlighet med vad regeringen bestämmer. har det övergripande ansvaret för foderkontrollen och kontrollen över animaliska biprodukter (11 och 16 §§ förordningen om foder och animaliska biprodukter). Länsstyrelserna kontrollerar primärproduktionen av foder, dvs. lantbrukarna (12 a §). Enligt 11 § andra stycket förordningen om foder och animaliska biprodukter får överlämna kontrolluppgifter till länsstyrelserna och . Till följd av ett sådant överlämnande ansvarar länsstyrelserna även för kontrollen när det gäller insamling, omlastning och transport av sådana animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är matavfall (3 kap. 1 § andra stycket föreskrifter och allmänna råd om offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter, SJVFS 2007:21). Enligt 12 § förordningen om foder och animaliska biprodukter är kommunerna behöriga myndigheter att utöva kontroll över nedgrävning av animaliska biprodukter, utlämnande och transport av matavfall, kompostering av matavfall när den inte görs i en av godkänd komposteringsanläggning, förvaring av animaliska biprodukter i primärproduktionen, förbränningsanläggningar som förbränner animaliska biprodukter i primärproduktionen, användning av organiska gödningsmedel och hantering av naturgödsel i primärproduktionen. Av 13 § förordningen om foder och animaliska biprodukter följer att ansvaret för kontroll av hantering och utlämnande av animaliska biprodukter och därav framställda produkter vid verksamheter som hanterar livsmedel ligger på den myndighet som ansvarar för livsmedelskontrollen vid anläggningen. Det är antingen kommunen eller . Eftersom ingen annan myndighet har det utpekade ansvaret för kontrollen av primärproduktion, foder och animaliska biprodukter inom 2016/17:144 Försvarsmakten ingår denna kontroll i , , länsstyrelsernas och kommunernas kontrollansvar. Denna kontroll synes dock utövas i begränsad omfattning. I praktiken kontrollerar generalläkaren till viss del foder och animaliska biprodukter som en del av djurskyddskontrollen respektive livsmedelskontrollen. Vid hamnar och flygplatser samt på fartyg som hanterar matavfall från tredjeland, dvs. utanför EU, informerar generalläkaren om gällande krav utifrån EU-förordningen om animaliska biprodukter. Tillsynsfunktionens kontrollansvar när det gäller verksamheter med djur omfattar Försvarsmaktens häst- och hundhållning (ett häststall och 25 hundgårdar) samt slakt under överlevnadsutbildningar och försöksdjursverksamhet. Eftersom de hästar som används av Försvarsmakten inte är livsmedelsproducerande djur är myndigheten som utfordrar dessa inte att anses som foderföretagare. Försvarsmakten står dock likväl under kontroll enligt foderlagstiftningen. Inom Försvarsmaktens försöksdjurshantering är griskroppar en animalisk biprodukt. Djurkropparna samlas in av transportföretag registrerade för ändamålet och förbränning sker på godkänd anläggning. Om Försvarsmakten ska använda animaliska biprodukter i försök krävs tillstånd från . Inom Försvarsmakten förekommer också en liten del animaliska biprodukter i form av gödsel, hovmaterial och liknande vilket genereras av hästarna. Den vanligaste animaliska biprodukten inom Försvarsmakten torde emellertid vara det matavfall som alstras vid livsmedelshanteringen. Till det kommer en liten del avfall från före detta livsmedel (matavfall är sådant som varit på tallriken, medan före detta livsmedel inte har varit det). Avfallet ska hållas separerat från livsmedlen och återvinnas på rätt sätt. Hantering av animaliska biprodukter inom Försvarsmakten förekommer alltså såväl i restauranger som under fältförhållanden och i djurhållningen. Någon primärproduktion förekommer inte inom Försvarsmakten. Utredningens förslag om kontrollen av foder och animaliska biprodukter Utredningen konstaterar att det är viktigt, framförallt för att hindra smittspridning men även för kretsloppet, att det sker en regelbunden och riskbaserad kontroll. Vidare hänger kontrollen av animaliska biprodukter samman med kontrollen av livsmedel på ett sådant sätt att det mest ändamålsenliga och rationella enligt utredningen är att försvarsinspektören för hälsa och miljö får ett utpekat kontrollansvar över animaliska biprodukter. Samma skäl gör sig även gällande på foderområdet. Tillsynsfunktionens djurskyddskontroll kan inte ersätta foderkontrollen. Även om någon primärproduktion inte förekommer inom Försvarsmakten kan det inte uteslutas att det kan uppstå behov av sådan produktion. Utredningen föreslår därför att den föreslagna kontrollen även ska avse primärproduktion. Enligt utredningens mening bör försvarsinspektören för hälsa och miljös kontrollansvar även omfatta kontrollen av insamling, uppsamling, omlastning och transport av andra animaliska biprodukter än matavfall. har enligt 11 § förordningen om foder och animaliska biprodukter överlämnat denna kontroll till länsstyrelserna. verket bör därför även få lämna över sådan kontrolluppgift till försvars- Prop. 2016/17:144 inspektören för hälsa och miljö. bör som en konsekvens av förslaget även göra nödvändiga ändringar i myndighetens föreskrifter om offentlig kontroll av foder och animaliska biprodukter (SJVFS 2007:21). Som en konsekvens av det utpekade kontrollansvaret bör, enligt utredningen, försvarsinspektören för hälsa och miljö även bli behörig myndighet enligt och rådets förorordning (EG) nr 1069/2009 av om hälsobestämmelser för animaliska biprodukter och därav framställda produkter som inte är avsedda att användas som livsmedel och om upphävande av förordning (EG) nr 1774/2002. Med det följer en skyldighet att bland annat registrera och godkänna anläggningar på ett visst angivet sätt. Enligt utredningen bör försvarsinspektören för hälsa och miljös kontroll på området omfatta verksamheter som bedrivs inom Försvarsmakten och av eller för respektive myndighet. Även privata verksamhetsutövare omfattas således av kontrollen. För att åstadkomma rättelse bör inspektören, enligt utredningen, få rätt att meddela förelägganden och förbud samt ges rätt till tillträde och upplysningar m.m. enligt 21 och 23 §§ lagen om foder och animaliska biprodukter. Inspektören bör dock inte vid kontroll av en statlig myndighets verksamhet ha möjlighet att förelägga vid vite, ta hand om vara, besluta om rättelse på kontrollobjektets bekostnad eller begära hjälp av enligt 24–27 §§. I likhet med i fråga om livsmedelslagstiftningen bör inspektören dock ha möjlighet att tillgripa sådana sanktioner när det gäller kontrollen av de privata verksamhetsutövarna inom Försvarsmakten och . De remissinstanser som har uttalat sig över utredningens förslag i denna del är positiva till förslagen. Utredningens förslag utgörs huvudsakligen av ändringar på förordningsnivå. I det följande behandlas det förslag som förutsätter lagändring. 7.2Beslut som gäller Försvarsmakten och ska överklagas till regeringen Regeringens förslag: Beslut enligt lagen om foder och animaliska biprodukter som gäller Försvarsmakten eller ska överklagas till regeringen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har uttalat sig i denna del. Skälen för regeringens förslag: Enligt 32 § lagen (2006:805) om fo- der och animaliska biprodukter får beslut av eller av en annan statlig förvaltningsmyndighet enligt denna lag samt enligt föreskrifter och EU-bestämmelser på området överklagas till allmän förvaltningsdomstol. 2016/17:144 Utredningen föreslår att försvarsinspektören för hälsa och miljö ska överta den offentliga kontrollen av foder och animaliska biprodukter och att kontrollbesluten bör kunna överklagas. I frågan om vilken instans som ska pröva överklagandet konstaterar utredningen följande. Målsättningen har varit att regeringen i minsta möjliga utsträckning ska handlägga ärenden som inte kräver ett ställningstagande av regeringen som politiskt organ (se bland annat prop. 1983/84:120). Som allmän princip gäller att tvist mellan statliga myndigheter överklagas till regeringen (jfr bland annat 6 kap. 8 § fjärde stycket offentlighets- och sekretesslagen [2009:400] om utlämnande av allmän handling). Denna befogenhet har setts som ett naturligt utflöde av regeringens direktivrätt gentemot underlydande myndighet. Tillsynsfunktionen är i detta sammanhang att anse som statlig myndighet. Utredningen föreslår därför att inspektörens beslut i kontrollärende mot statlig myndighet får överklagas till regeringen. Att lösa tvister mellan statliga myndigheter kan ibland innebära att en svår och känslig avvägning måste ske. Vid denna avvägning träder mera sällan de rent rättsliga aspekterna i förgrunden. När det däremot gäller beslut mot enskilda förhåller det sig oftast tvärtom. I de fallen är det de rättsliga aspekterna som är i förgrunden. Inspektörens beslut i kontrollärende som riktar sig mot andra än statlig myndighet bör därför överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen instämmer i att det, trots den ovan nämnda målsättningen, finns goda skäl att låta regeringen pröva beslut enligt lagen om foder och animaliska biprodukter som riktar sig mot Försvarsmakten eller . Dessa myndigheters verksamhet är av speciellt slag och i förhållande till Försvarsmakten är det fråga om en typ av myndighetsintern tvist när oenighet uppstår mellan tillsynsfunktionen och kontrollobjektet. I synnerhet vid höjd beredskap är det angeläget att den slutliga avdömningen görs av regeringen. En motsvarande ordning gäller också för överklagande av generalläkarens beslut på miljöområdet, jfr 18 kap. 1 § 2 . En sådan bestämmelse bör därför föras in i lagen om foder och animaliska biprodukter. Lagrådet anser att uttrycket ”som riktar sig mot” i lagrådsremissens förslag är mindre lämpligt eftersom det är oklart vad det innebär. Lagrådet förordar att den föreslagna bestämmelsen i stället bör knyta an till reglerna om överklagande i förvaltningslagen och den terminologi som används där. Orden ”som riktar sig mot Försvarsmakten” bör enligt Lagrådet således ersättas med ”som gått Försvarsmakten emot”. Eftersom den aktuella meningen inte är avsedd att reglera beslutens överklagbarhet, utan enbart utgör en forumregel, väljer regeringen att beakta Lagrådets synpunkt genom att bland annat formulera om ”som riktar sig mot Försvarsmakten eller ” till ”som gäller Försvarsmakten eller ”. Se vidare avsnitt 8.3 i fråga om överklagande av beslut enligt djurskyddslagen. Ökade möjligheter att ingripa enligt djur- Prop. 8.1Offentlig kontroll av djurskyddet Enligt 24 § första stycket djurskyddslagen (1988:534) utövar länsstyrelserna och andra statliga myndigheter, i enlighet med vad regeringen bestämmer, den offentliga kontrollen av efterlevnaden av lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG- bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EG-bestämmelserna. ska enligt andra stycket i samma bestämmelse ha tillgång till djurskyddsutbildad personal i den omfattning som behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Av 24 a § följer att regeringen utser en samordnande kontrollmyndighet som vid behov lämnar råd och hjälp samt att kontrollmyndigheterna bland annat genom rådgivning ska underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter. ska vidare, enligt 24 b §, verka för att överträdelser beivras. I 25 och 25 b §§ finns bestämmelser om föreskrifter om kontrollen och avgifter. Rätten att meddela förelägganden eller förbud enligt 26 § första stycket djurskyddslagen innebär att kontrollmyndigheten får meddela de förelägganden och förbud som behövs för att lagen, de föreskrifter och beslut som har meddelats med stöd av lagen, de EG-bestämmelser som kompletteras av lagen och de beslut som har meddelats med stöd av EG- bestämmelserna ska följas. Av andra stycket följer att förelägganden och förbud får förenas med vite. Enligt tredje stycket får kontrollmyndigheten besluta att rättelse ska ske på bekostnad av den som inte följt lagstiftning eller beslut på området. Rätten till tillträde och upplysningar m.m. i 27 § första och andra styckena djurskyddslagen innebär att kontrollmyndigheten och EG:s institutioner i den utsträckning som behövs för kontrollen har rätt att på begäran få upplysningar, ta del av handlingar, få tillträde till områden, anläggningar, byggnader, lokaler och andra utrymmen där djur hålls eller som berör djurhållningen samt där besiktiga djuren, göra undersökningar och ta prover. Den som är föremål för offentlig kontroll ska enligt tredje stycket i samma bestämmelse tillhandahålla den hjälp som behövs för att kontrollen ska kunna genomföras. Enligt 27 a § ska lämna den hjälp som behövs för utövandet av den offentliga kontrollen eller verkställighet av beslut. 28 § djurskyddslagen innehåller undantag för djur som används inom Försvarsmakten: för dessa gäller inte bestämmelserna i 24–25 §§, 25 b § första stycket 1 och 26–27 a §§. Enligt 59–60 a §§ djurskyddsförordningen (1988:539) är länsstyrelserna, eller i vissa fall och , behöriga myndigheter att utöva kontrollen över den civila verksamheten. 2016/17:144 8.2 Djur som används inom Försvarsmakten ska omfattas av delar av den offentliga kontrollen Regeringens förslag: Djur som används inom Försvarsmakten ska omfattas av vissa av djurskyddslagens bestämmelser om offentlig Tillsynsfunktionen ska därmed bland annat ha möjlighet att meddela förelägganden och förbud samt ha rätt till upplysningar och Den nuvarande uppräkningen av vilka bestämmelser i djur- skyddslagen som inte gäller för djur som används inom Försvars- makten ska därmed inskränkas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dessutom att djurskyddslagens (1988:534) bestäm- melser om samordning av kontrollmyndigheter och vägledning m.m. till dessa myndigheter och till enskilda samt om att kontrollmyndigheten ska verka för att överträdelser beivras (24 a och 24 b §§) och om föreskrifter (25 §) ska bli tillämpliga vid offentlig kontroll av djurskyddet inom Utredningen föreslår också att formuleringen ”djur som används inom Försvarsmakten” ska ändras till ”djur som Försvarsmakten Remissinstanserna: och Veterinärer i tillstyrker utredningens förslag. Generalläkaren tillstyrker förslaget att djur som används inom Försvarsmakten inte längre ska vara undantagna från djurskyddslagens bestämmelser om offentlig kontroll. läkaren anser dock att undantagsbestämmelsen ska inskränkas ytterligare på så sätt att även hänvisningen till 24 § andra stycket stryks. läkaren avstyrker förslaget om att formuleringen ”djur som används inom Försvarsmakten” ska ändras till ”djur som Försvarsmakten hanterar”. i anser att det är positivt att det inom djur- skyddsområdet blir tydligare genom att generalläkaren får meddela före- i stödjer utredarens för- slag att djurskyddskontrollen av Försvarsmaktens djur ska utföras av Enligt minimerar förslaget problema- tiken kring säkerhetsklassning och offentlighets- och sekretessregler, samt ger en viss möjlighet att ställa krav på åtgärder i de fall brister upp- Djurskyddet anser inte att tillsynsfunktionen för djurskyddet inom försvaret fortsatt ska ligga under Försvarsmakten. Djurens Rätt avstår från att yttra sig. Övriga remissinstanser uttalar sig inte om förslagen i denna del. Skälen för regeringens förslag: Generalläkarens mandat i fråga om djurskydd framgår av 21 § förordningen (2007:1266) med instruktion för De verksamheter med djur som ingår i generalläkarens uppdrag omfattar Försvarsmaktens häst- och hundhållning (bland annat minhundar), försöksdjursverksamhet och slakt under överlevnadsutbild- Eftersom djur som används inom Försvarsmakten genom 28 § djur- skyddslagen undantas från lagens bestämmelser om offentlig kontroll, saknar generalläkaren ett uttryckligt författningsstöd för att besluta om ingripanden mot verksamhetsutövaren i fall då djurhållningen inte be- drivs i enlighet med djurskyddslagens bestämmelser. grundas enligt förarbetena till djurskyddslagen på säkerhetsskäl, då det inte ansågs lämpligt att en hälsovårdsnämnd skulle ha rätt att ingripa mot en militär myndighet eller att utomstående skulle ha rätt till tillträde till militära stallar (prop. 1987/88:93 s. 67 och prop. 1944:43 s. 62). Undantaget gäller emellertid enbart kontrollen. De materiella reglerna i djurskyddslagen gäller alltså även för djur som används inom Försvarsmakten. Djurhållningen inom Försvarsmakten omfattas således av djurskyddslagens krav. Djurskyddet anser att trots de förändringar som utredningen föreslår i själva tillsynsfunktionen, så kan inte djurskyddet för försvarets djur anses vara säkert om en myndighet utövar sin egen tillsyn. Av de alternativ som listas i utredningen anser organisationen att länsstyrelserna är lämpliga att sköta tillsynen inom djurskyddsområdet, under förutsättning att berörda länsstyrelser tilldelas utökade medel för denna tillsyn. Organisationen bedömer att , med sin kompetens inom djurskydds- och tillsynsområdet, kan göra en oberoende tillsyn av försvarets djur och därmed säkra deras välfärd på ett mer tillförlitligt sätt än generalläkarfunktionen. Liksom utredningen anser regeringen att det finns behov av offentlig kontroll av djurskyddet inom Försvarsmakten och att generalläkaren är väl lämpad att utöva den kontrollen. Fördelarna med att låta uppgiften i fråga om djurskyddet ligga kvar på tillsynsfunktionen överväger nackdelarna med att flytta över ansvaret till länsstyrelserna och de andra kontrollmyndigheterna. Detta gäller bland annat i fråga om Försvarsmaktens behov av sekretesskydd för sin verksamhet och omfattningen av den djurskyddskontroll som kan förväntas utövas i fråga om Försvarsmaktens djurhållning i och utomlands. Om kontrollen utövas av tillsynsfunktionen och inte av de civila kontrollmyndigheterna, utgör de säkerhetsskäl som motiverade nuvarande undantag från kontrollbestämmelserna inte hinder mot en offentlig kontroll av djurskyddet inom Försvarsmakten. Enligt utredningen bör tillsynsfunktionens kontroll enbart omfatta Försvarsmaktens egen hantering av djur. Eventuella privata verksamhetsutövare ska således inte omfattas av kontrollen. Utredningen föreslår därför att formuleringen ”djur som används inom Försvarsmakten” i 28 § ändras till ”djur som Försvarsmakten hanterar”. Enligt generalläkaren har det inte rått några oklarheter om innebörd eller avgränsningar av begreppet ”djur som används inom Försvarsmakten”. Generalläkaren ifrågasätter om den föreslagna lydelsen ger tillsynsfunktionen mandat att fortsätta att utföra djurskyddskontroller av hemvärnssoldaternas privata hundar som ofta används under militära övningar. Detta behöver enligt generalläkaren klargöras. Eftersom civila kontrollmyndigheter normalt inte har tillträde på området under militära övningar skulle alternativet vara att dessa hundar står helt utanför djurskyddskontrollen när de används inom Försvarsmakten. Regeringen anser att den nuvarande formuleringen ”djur som används inom Försvarsmakten” är väl avvägd. Den förändrade formulering som utredningen föreslår skulle medföra ytterligare en inskränkning av det nuvarande undantaget i fråga om Försvarsmakten och att ordinarie kontrollregler därmed skulle bli tillämpliga på de privatägda djur (till exempel hundar och hästar) som används inom Försvarsmakten. 2016/17:144 civila kontrollmyndigheterna skulle således ansvara för den kontrollen. En sådan ordning är varken effektiv eller lämplig. Som generalläkaren påtalar riskerar också privatägda djur som används i militär verksamhet att i praktiken stå utan kontroll enligt djurskyddslagen.