prop · H50349 · 2017-12-05 00:00:00 — Om lagstiftaren utnyttjar en delegationsbestämmelse för att inskränka tryckfriheten är det ingen tvekan om att en sådan begränsning ”följer av” tryckfrihetsförordningen. Regeringen anser sammanfattningsvis att kommitténs förslag till ändringar i portalparagrafen och instruktionen bör genomföras i sin helhet. Två frågor som berör rättsläget Kommitténs översyn av lagtexten har i två fall aktualiserat frågan om det finns skäl att göra vissa förändringar som kan sägas ändra rättsläget något. Det ena fallet avser vilket skydd för tryck- och yttrandefriheten som ska gälla för andra än svenska medborgare. Kommittén föreslår i denna del att tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen samordnas med hur fri- och rättighetsregleringen har utformats i 2 kap. regeringsformen (prop. 2009/10:80 s. 148–149). Förslaget innebär att det i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen anges att skyddet för tryckfriheten riktar sig till var och en och inte, som enligt dagens ordning, till svenska medborgare. I särskilda bestämmelser i respektive grundlag föreslås att för andra än svenska medborgare får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om tryck- respektive yttrandefriheten. Förslaget innebär bl.a. att bestämmelserna i tillämpningslagen, om att även andra än svenska medborgare får vara utgivare för periodiska skrifter (2 kap. 6 §), radioprogram (3 kap. 29 §) och tekniska upptagningar (4 kap. 3 §) kan upphävas. Dessa bestämmelser behövs inte eftersom motsvarande följer redan av grund- lagstexten. Förslaget innebär även att ordet utlänning ersätts med andra än svenska medborgare i tillämpningslagen (jfr 2 kap. 25 § RF). vid menar att för det fall lagstiftaren väljer att utnyttja möjligheten att i lag begränsa utländska medborgares rätt att få ta del av allmänna handlingar skulle det i praktiken innebära att myndigheterna är tvungna att begära att den som vill ta del av en allmän handling styrker att han eller hon är svensk med- borgare, vilket skulle strida mot anonymitetsrätten i 2 kap. 14 § tredje stycket TF. gör liknande invändningar. Regeringen konstaterar att den rätt att ta del av allmänna handlingar som finns i 2 kap. 1 § TF uttryckligen tillkommer svenska medborgare. Den farhåga som de båda remissinstanserna ger uttryck för torde därmed kunna aktualiseras även i förhållande till nu gällande lagstiftning. Förslaget innebär alltså ingen förändring i förhållande till vad som gäller . En annan sak är att en inskränkning i handlingsoffentligheten i förhållande till utländska medborgare, liksom , skulle behöva vägas mot andra principer i 2 kap. TF, såsom anonymitetsrätten. Enligt regeringen finns det goda skäl för att i huvudsak genomföra Det innebär att bestämmelser som uttryckligen riktar sig till svenska medborgare bör ändras till att ange var och en som I de fall grundlagsskyddet enligt nuvarande lydelse omfattar både svenska medborgare och svenska juridiska personer (nuvarande 4 kap. 1 §, 5 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF samt 3 kap. 1 och 8 §§ YGL) bör dock anges att skyddet tillkommer varje fysisk och juridisk person och inte, som kommittén föreslår, var och en. Lagrådet godtar att regleringen ändras på detta sätt men anser att det bör föreskrivas uttryckligen i grundlagarna om tryckfriheten och yttrandefriheten ska tillkomma även juridiska personer. konstaterar att vissa rättigheter som rör tryckfriheten uttryckligen och i särskilda bestämmelser tillerkänns även juridiska Det gäller t.ex. rätten enligt 4 kap. 1 § TF att själv eller med biträde av andra genom tryckpress framställa tryckalster och rätten enligt 6 kap. 1 § TF att till salu hålla, försända eller annars sprida tryckta Därutöver har vissa bestämmelser som enligt sin nuvarande ordalydelse endast gäller för svenska medborgare utvidgats genom rättspraxis till att även omfatta juridiska personer. Det gäller exempelvis i fråga om rätten enligt 2 kap. TF att ta del av allmänna handlingar (se RÅ 2003 ref. 3). Den praxis som har utvidgat regleringens tillämpning på ett sådant sätt att juridiska personer till en viss del eller fullt ut omfattas får enligt regeringen förutsättas gälla även efter de språkliga och redaktionella ändringar som föreslås i tryckfrihetsförordningen och Det finns enligt regeringen inte skäl att göra särskilda ändringar i syfte att kodifiera praxis i de bestämmelser som avser exempelvis tryck- och yttrandefrihetens syfte eller tillgången till Lagrådet anser även att de delegationsbestämmelser som föreslås i 14 kap. 5 § TF och 12 kap. 3 § YGL, som innebär att särskilda begränsningar får göras genom lag i fråga om tryck- och yttrandefriheten och när det gäller allmänna handlingars offentlighet för andra än svenska medborgare och svenska juridiska personer, med den angivna utgångspunkten att rättigheterna gäller för var och en (fysiska personer) Regeringen delar inte den uppfattningen. till att det finns bestämmelser som uttryckligen tillerkänner juridiska personer rättigheter som rör tryckfriheten och yttrandefriheten, anser regeringen att delegationsbestämmelsernas utformning tillgodoser de krav på klarhet och tydlighet som kan ställas på en generell reglering av I fråga om utländska medborgares och utländska juridiska personers rätt att äga periodiska skrifter som trycks i föreslår kommittén att den bestämmelse i tillämpningslagen som anger vilka utländska fysiska och juridiska personer som får vara ägare ska upphävas. remissinstans invänder mot detta. Förslaget innebär dock enligt regeringen mening en väsentlig ändring i förhållande till gällande rätt. Av nuvarande ordning följer att enbart sådana utlänningar som är medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller har sin hemvist i och sådana utländska juridiska personer som har etablerats inom EES-området och har sitt säte, huvudkontor eller huvudsakliga verksamhetsställe inom detta område får äga en periodisk skrift som trycks i landet. Några egentliga skäl för och konsekvenserna av att ta bort dessa begränsningar redovisas inte av kommittén. Utan en närmare analys av konsekvenserna av en sådan förändring bör någon ändring i sak i detta hänseende inte göras. Bestämmelsen, som har betydelse för ett effektivt ansvarsutkrävande, bör därför även fortsättningsvis ha en motsvarighet i tillämpningslagen. Det bör alltså finnas regler i tillämpningslagen som i viss mån begränsar utländska fysiska och juridiska personers rätt att äga periodiska skrifter. Med hänsyn till de ändringar som görs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bör dock bestämmelsen utformas på ett något annat sätt än . Det andra fallet som aktualiserar en materiell förändring är den skillnad som finns i lagtexten mellan 3 kap. 3 § första stycket TF om tystnadsplikt avseende bl.a. anonyma meddelare och motsvarande bestämmelse i 2 kap. 3 § första stycket YGL. Enligt 3 kap. 3 § TF är tillämpningsområdet för tystnadsplikten mycket brett och omfattar alla som har tagit befattning med tillkomsten eller utgivningen av en tryckt skrift eller med en framställning som har varit avsedd att föras in i en sådan skrift (t.ex. redaktionsmedlemmar). Även andra som är verksamma på ett massmedieföretag (bl.a. receptionspersonal, datatekniker eller vaktmästare) kan enligt bestämmelsens ordalydelse omfattas av tystnadsplikt om de får kännedom om identiteten på en hemlig källa. Motsvarande bestämmelse i 2 kap. 3 § YGL omfattar enligt ordalydelsen enbart de som har tagit befattning med framställningen. Av förarbetena till yttrandefrihetsgrundlagen går det inte att utläsa att skillnaden mellan de två regelverken skulle grunda sig på ett medvetet ställningstagande från lagstiftarens sida (se prop. 1990/91:64 s. 114.). Som kommittén konstaterar har det inte framkommit något som skulle motivera en skillnad i regleringen. Bestämmelsen om tystnadsplikt i yttrandefrihetsgrundlagen bör därför ändras så att den stämmer överens med vad som anges i tryckfrihetsförordningen. Vissa bestämmelser bör flyttas till lag I kommitténs uppdrag att göra en språklig och strukturell översyn av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen har ingått att även överväga om detaljbestämmelser i grundlagarna bör flyttas till vanlig lag. Kommittén föreslår att vissa detaljbestämmelser om utgivning av periodisk skrift i 5 kap. TF flyttas till tillämpningslagen, närmare bestämt regleringen av olika handläggningsfrågor som rör utgivningsbevis (5 kap. 5 § fjärde stycket tredje meningen och femte stycket andra och tredje meningarna och sjätte stycket, 5 kap. 6 § andra stycket och 5 kap. 8 § andra stycket TF). I lagrådsremissen följde regeringen kommitténs förslag. Lagrådet anser att vissa av de angivna bestämmelserna inte kan anses utgöra regler av rent formell karaktär och att de därmed bör finnas kvar i tryckfrihetsförordningen. Det gäller i fråga om bestämmelsen i 5 kap. 5 § fjärde stycket tredje meningen TF om att beslut om att ett utgivningsbevis ska anses förfallet vid tioårsperiodens utgång meddelas av den myndighet som avses i 4 §. Det gäller även bestämmelsen i 5 kap. 5 § sjätte stycket om att ett bevis, om en ansökan om förnyelse har gjorts 2017/18:49 i rätt tid, fortsätter att gälla till dess att beslutet med anledning av ansökan har fått laga kraft. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att dessa bestämmelser har en sådan betydelse för säkerställandet av att tryck- och yttrandefriheten i periodiska skrifter kan utnyttjas på ett effektivt sätt och för grundlagsskyddets omfattning att de bör finnas kvar i tryckfrihetsförordningen. I övrigt instämmer regeringen i kommitténs bedömning att de bestämmelser som är mer av detaljkaraktär kan flyttas till lag utan att det påverkar skyddet för tryckfriheten. Utöver de bestämmelser som kommittén föreslår ska flyttas till tillämpningslagen anser Lagrådet att vissa bestämmelser om beslag bör flyttas dit. Enligt regeringen har emellertid dessa bestämmelser ett sådant samband med tryckfrihetsförordningens exklusiva tillämpningsområde att de även fortsättningsvis bör finnas i grundlag. Andra lagstiftningsärenden om ändringar i tryckfrihetsförordningen Regeringen har i propositionen Ett starkt straffrättsligt skydd för den personliga integriteten (prop. 2016/17:222) bl.a. lämnat förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningens bestämmelser om olaga hot och förolämpning. Regeringen har efter beslut även inhämtat Lagrådets yttrande över bl.a. förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningens bestämmelse om hets mot folkgrupp (lagråds- remissen Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner). Om dessa förslag genomförs kommer ändringar att behöva göras i förslagen som lämnas i denna proposition och som rör motsvarande bestämmelser i 7 kap. TF (jfr 8 kap. 15 § regeringsformen). 5Det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln Regeringens bedömning: Det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln bör inte utvidgas till ytterligare publiceringar i data- baser. Redaktionsbegreppet i databasregeln bör behållas. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland , , , och , delar bedömningen att det automatiska grundlagsskyddet enligt databasregeln inte bör att det bör övervägas att generellt göra grundlagsskyddet för beroende av utgivningsbevis. redaktionsbegreppet anser , Tidningsutgivarna och Tidskrifter att det borde gå att hitta en lagteknisk lösning som inte gör det automatiska grundlagsskyddet för databaser beroende av hur har invändningar mot grundlagarnas Prop. 2017/18:49 redaktionsbegrepp. Övriga remissinstanser som yttrar sig i denna del har inget att erinra mot bedömningen. Skälen för regeringens bedömning I 1 kap. 9 § YGL finns den s.k. databasregeln. Den ger under vissa förut- sättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållan- den till allmänheten ur databaser. För vissa aktörer gäller grundlags- skyddet automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. De som omfattas av det automatiska grundlagsskyddet är i första hand redaktioner för periodiska skrifter och redaktioner för tv- och radioprogram. Även massmedieföretag, som t.ex. bokförlag som ger ut tryckta böcker och skivbolag som ger ut tekniska upptagningar, omfattas. Justitiekanslern har i ett beslut (dnr 4037-17-3.2) bedömt att databasregeln kan omfatta även databaser med webbsändningar som drivs av enskilda. Andra aktörer som publicerar sig på internet har möjlighet att hos Myndigheten för press, radio och tv ansöka om utgivningsbevis och på så sätt få ett s.k. frivilligt grundlagsskydd (1 kap. 9 § andra stycket YGL och 3 kap. 19 § tillämpningslagen). Det kan t.ex. vara fråga om bloggar i liten skala och tidningar som bara publiceras på internet. Kraven för utgivningsbevis är av formellt slag. Någon prövning av de tänkta yttrandenas innehåll eller av verksamhetens karaktär görs inte. Den tekniska utvecklingen erbjuder nya plattformar för kommunikation Publiceringar på internet utgör en allt viktigare informationskälla. Även om det fortfarande finns starka kopplingar mellan traditionella medier och massmedial verksamhet på internet innebär den tekniska utvecklingen att yttranden i allt större utsträckning sker utan att data- baserna har en sådan koppling. Medborgarna tar också allt mer del av information via internet medan användningen av traditionell tv, radio och dagstidningar minskar. Denna utveckling kommer sannolikt att fortsätta. Som kommittén framhåller talar det förhållandet att internet- publiceringar utgör en allt viktigare informationskälla, ofta utan koppling till traditionella medier, för att det automatiska grundlagsskyddet borde utvidgas till andra aktörer som publicerar i databaser än dem som även ger ut yttranden i en annan form. Internetpubliceringar skulle med en sådan ordning få ett självständigt skydd. En utvidgning av grundlagsskyddet måste emellertid kunna förenas med de grundprinciper som bär upp tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Detta gäller inte minst den särskilda ansvars- ordningen och reglerna om meddelarfrihet. Ett automatiskt grundlags- skydd bör därför som utgångspunkt inte gälla för databaser där inne- havaren inte har något intresse av grundlagsskydd och inte heller är villig att fullgöra de förpliktelser som följer med detta. Om grundlagarna är tillämpliga ska bestämmelser i övriga delar av rättsordningen inte tilläm- pas, om inte grundlagarna ger uttryckligt stöd för det. grundlagarnas exklusivitet får sägas förutsätta att det i princip inte ska 2017/18:49 finnas någon gråzon mellan systemet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och övriga delar av rättsordningen. Kommittén överväger grundlagsskydd för publiceringar som liknar den verksamhet som de traditionella mediebolagen bedriver . Det kan t.ex. avse lokaltidningar och facktidningar som bara finns på webben, dvs. vad som kan kallas professionellt bedriven medieverksamhet. Som kommittén konstaterar skulle dock en avgränsning för den typen av verksamhet från andra databaspubliceringar möta stora svårigheter. Det riskerar i sin tur en oklarhet i fråga om grundlagens tillämpningsområde som skulle kunna vara till men för både dem som driver verksamheten och eventuella meddelare. En påtaglig risk med en sådan utvidgning är också att aktörer som saknar intresse av grundlagsskydd kommer att omfattas av sådant skydd. Regeringen delar mot denna bakgrund kommitténs bedömning att det saknas förutsättningar att utvidga det automatiska grund- lagsskyddet för databasverksamhet. Publiceringar på internet som saknar automatiskt grundlagsskydd bör i stället, liksom , kunna skyddas genom att utgivningsbevis söks och beviljas för data- basen. Till skillnad från vid anser inte regeringen att det finns skäl att överväga att göra grundlagsskyddet för samtliga internetpubliceringar beroende av utgivningsbevis. Enligt databasregeln får databaser automatiskt grundlagsskydd om de tillhandahålls bl.a. av en redaktion för en periodisk skrift eller för ett radioprogram. Bland annat har påtalat att massmedieföretag ibland väljer att organisera sin verksamhet på ett sätt som kan göra det svårt att definiera vad som är en redaktion och vilken redaktion det är som råder över innehållet i en viss databas (se SOU 2012:55 Del 1 s. 365). Någon definition av redaktionsbegreppet finns inte i lagtexten. har dock tolkat redaktionsbegreppet brett och uttalat att det inte kan ges någon annan eller vidare innebörd än att det innefattar de personer som har hand om ordnandet och utgivningen av tryckta skrifter. Enligt domstolen bör inriktningen på de tryckta skrif- terna sakna betydelse för bedömningen av om det ska föreligga en redaktion i databasregelns mening (RÅ 2003 ref. 30). I tidigare lagstiftningsärenden har regeringen uttalat att det är fråga om en redaktion även när ett traditionellt massmedieföretag förlägger sin databasverksamhet till en särskild juridisk person. En förutsättning är dock att massmedieföretaget fortfarande kan anses vara den som till- handahåller allmänheten upplysningarna. Det bör vara de sakliga för- hållandena och inte de formella omständigheterna som är avgörande och prövningen får göras på grundval av samtliga omständigheter i varje enskilt fall. Regeringen har också uttalat att ledning får sökas i allmänna principer för räckvidden av offentligrättslig lagstiftning (prop. 2001/02:74 s. 46–47). Den beskrivna tolkningen av redaktionsbegreppet har bekräftats av (NJA 2007 s. 309). Regeringen kan, liksom kommittén, konstatera att redaktionsbegreppet Prop. 2017/18:49 i databasregeln inte är helt klart definierat och att det ger visst utrymme Ett annat begrepp eller en utmönstring av uttrycket redaktion skulle dock sannolikt ge upphov till liknande frågeställningar kring det automatiska grundlagsskyddets omfattning som redaktions- begreppet föranleder. Eftersom situationen har lösts i praxis på ett tillfredsställande sätt anser regeringen, i likhet med kommittén, att redaktionsbegreppet i databasregeln bör behållas. 6Grundlagsskydd för print on demand, e-böcker och ljudböcker Den medieform som ett innehåll ges ut i avgör vilka grundlagsregler som blir tillämpliga. Av detta följer att samma innehåll kan ha grundlags- skydd enligt olika regler beroende på i vilken form det ges ut. Nuvarande ordning innebär att det i första hand är utgivaren för en databas som ansvarar för innehållet i print on demand, en e-bok eller en ljudbok och ansvaret är knutet till själva databasen och inte det enskilda exemplaret (1 kap. 9 § och 6 kap. 1 § YGL) medan det är författaren som svarar för samma innehåll när det ges ut i en tryckt skrift (8 kap. 5 § TF). Att det föreligger ett sådant splittrat ansvar för samma innehåll har av bokbranschen framhållits som ett problem. Det angivna är ett exempel på att grundlagarna är teknikberoende. Detta medför ett behov av att med hänsyn till den tekniska utvecklingen kontinuerligt överväga om grundlagsskyddet i förhållande till nya medie- former är ändamålsenligt. I fråga om bl.a. print on demand riktade 2001 ett tillkänna- givande till regeringen om behovet av en översyn av bl.a. databasregeln med hänsyn till framtida användning av ny teknik (bet. 2001/02:KU21). 6.1.1 Print on demand Print on demand, även kallat beställningstryck, innebär att tekniska upp- tagningar, skrifter eller bilder framställs på begäran genom överföring av innehåll ur en databas. Vid framställning av skrifter används som regel kopiatorer eller skrivare med en mycket hög kapacitet och resultatet blir ofta likt en skrift som har framställts i tryckpress. varierar dock och det förekommer att print on demand-exemplaren också framställs genom tryckpress. Antalet exemplar som framställs vid varje Det kan handla om allt från ett enstaka exemplar till en upplaga med ett större antal exemplar. Användningen av tekniken skiljer sig också åt inom olika områden. Den största användningen finns på bokområdet medan print on demand inte är lika vanligt förekommande på musik-, film- och bildområdet. Tekniken används också vid tryck på t.ex. Det kan vara t.ex. traditionella bokförlag eller skivbolag som 2017/18:49 driver databaserna varifrån print on demand framställs. Det kan också vara aktörer som inte driver någon annan verksamhet. Automatiskt grundlagsskydd för den databas som print on demand- exemplaren framställs från finns reglerat i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL. Enligt bestämmelsen har ett företag för yrkesmässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihetsförordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar skydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen för innehåll som tillhandahålls allmänheten ur en databas genom framställning av en teknisk upptagning, en skrift eller en bild. För att skydd enligt grundlagen ska gälla ställs också krav på att tillhandahållandet sker på särskild begäran och att innehållet i databasen kan ändras endast av den som driver verksamheten. För andra aktörer än dem som träffas av bestämmelsen i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL kan s.k. frivilligt grundlagsskydd fås efter ansökan och beviljande av utgivningsbevis (1 kap. 9 § andra stycket YGL). En förutsättning för att utgivningsbevis ska beviljas är att bara den som driver verksamheten kan ändra innehållet i databasen. Regleringen innebär att grundlagsskyddet omfattar själva databas- verksamheten som skriften i fråga framställs från. De enskilda exemplaren har dock normalt sett inte grundlagsskydd (se närmare av- snitt 6.2.2). För det fall print on demand-exemplar framställs i ett antal som utgör en upplaga kan dock exemplaren omfattas av grundlagsskydd enligt den s.k. stencilregeln i 1 kap. 5 § TF. En förutsättning är att utgiv- ningsbevis gäller för exemplaren eller att de är försedda med en beteck- ning som utvisar att de är mångfaldigade och att det i anslutning till be- teckningen finns tydliga uppgifter om vem som har mångfaldigat exemplaren och om ort och år för mångfaldigandet. E-böcker och ljudböcker är digitaliserade versioner av tryckta böcker eller böcker som publiceras enbart i det digitala formatet. Ljudböcker är böcker som återges som talat ljud, medan e-böcker kan vara textböcker som läses på t.ex. en datorskärm, en surfplatta eller i mobiltelefonen. E- böcker och ljudböcker utgörs av filer i en databas och kan distribueras som nedladdningsbara eller strömmande filer till läsarna. Ljudböcker kan också ges ut på fysiska databärare, t.ex. på cd-skivor. Enligt företrädare för bokbranschen kommer de allra flesta nya svenska böcker ut som e-böcker som den tryckta boken (se bet. s. 288). Detta gäller i allt högre grad också böcker som översatts till svenska. Liksom för print on demand har e-böcker och ljudböcker under vissa förutsättningar automatiskt grundlagsskydd enligt den s.k. databasregeln. Databasens e- och ljudboksfiler kan nämligen utgöra sådana överföringar till allmänheten på särskild begäran som avses i 1 kap. 9 § första stycket 1 YGL. Dessa överföringar omfattas av automatiskt grundlagsskydd om någon av aktörerna som anges i bestämmelsens första stycke tillhandahåller tjänsten. Närmast till hands när det gäller e- böcker och ljudböcker är sådana företag som benämns ”företag för yrkes- mässig framställning av tryckta eller därmed enligt tryckfrihets- förordningen jämställda skrifter eller av tekniska upptagningar”, t.ex. bokförlag eller tryckerier. En ytterligare förutsättning för grund- Prop. 2017/18:49 lagsskyddet är, som nämns ovan, att det bara är den som driver verksamheten som ska kunna ändra innehållet i databasen. Grundlagsskydd för databasinnehåll i form av e-böcker och ljudböcker kan, liksom för print on demand, också fås efter ansökan och beviljande av utgivningsbevis (s.k. frivilligt grundlagsskydd). I likhet med enstaka exemplar som framställs genom print on demand saknar e-böcker och ljudböcker som konsumeras i form av enstaka ned- laddningsbara eller strömmande filer grundlagsskydd.