prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Omfattningen och formerna för en sådan analys blir beroende av förhållandena i det enskilda ärendet. Detsamma gäller vilket underlag som behövs och vilka källor som myndigheten bör an- vända sig av. I den nämnda användarguiden för EU:s gemensamma ståndpunkt finns en förteckning över lämpliga datakällor rörande eko- nomiska, sociala, politiska och militära förhållanden, som tillhandahålls av internationella organisationer eller akademiska institutioner. Liksom tidigare bör ISP inför samråd med EKR kunna begära underlag från . I den landbedömning som lämnar bör även förhållanden som kan antas vara av betydelse ur ett rättighets- och hållbarhetsperspektiv tas upp. Några remissinstanser, bl.a. Parlamentarikerforum, föreslår att ISP när det gäller analys av mottagarlandet och dess kontext bör ta hjälp av expertis från t.ex. Regeringen ställer sig i grunden positiv till detta. Det finns inte skäl att göra beaktandet av hållbarhetsaspekten till ett ovillkorligt hinder i tillståndsprövningen Några remissinstanser, t.ex. Concord , Socialdemokrater för tro och solidaritet och , menar att politiken för global utveckling ska vara en styrande utgångspunkt för regleringen av krigsmaterielexport. Det innebär att den mottagande statens vilja och förmåga att prioritera fattigdomsbekämpning inte enbart ska beaktas, utan det ska utgöra ett avgörande villkor för tillståndsprövningen. Enligt regeringen är en bärande utgångspunkt i politiken för global utveckling att en mer aktiv och medveten avvägning ska göras mellan olika politikområden för en bättre samstämmighet. Såsom uttalades utvecklingspolitiska proposition kan några generella riktlinjer knappast formuleras för att lösa de målkonflikter som uppstår mellan olika politikområden (prop. 2002/03:122 s. 33). I stället bör det inom ramen för en helhetsbedömning beaktas om den tilltänkta exporten allvarligt motverkar en rättvis och hållbar utveckling i den mottagande staten. Detta får anses ligga väl i linje med den strävan som politiken för global utveckling ger uttryck för. Det skapar goda förut- sättningar för att tillvarata och göra en lämplig avvägning mellan olika försvars-, säkerhets- och utrikespolitiska intressen i det enskilda ärendet, inbegripet de intressen som finns för en hållbar utveckling i mottagar- landet. Regeringens bedömning: Om det inte finns ett ovillkorligt hinder, bör det finnas en presumtion för att tillstånd ges till utförsel av reserv- delar till krigsmateriel som har exporterats eller överförts med tillstånd. Detsamma bör gälla beträffande leveranser av speciell am- munition till tidigare levererad krigsmateriel och andra leveranser som har ett direkt samband med tidigare levererad krigsmateriel. Följdleveranser bör även fortsättningsvis bedömas från fall till fall enligt de angivna förutsättningarna. bör höras i ärenden där en bedömning behövs av om en utförsel ska ses som en följdleverans och tidigare praxis inte ger tillräcklig vägledning. Rådet bör även höras om situationen i den mottagande staten har försämrats avsevärt, i ljuset av att leveranser har beviljats och den presumtion som råder för följdlever- anser. Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Remissinstanserna: , och välkomnar att följdleveransbegreppet görs snävare men menar att bör avbryta alla leveranser, om situa- tionen i mottagarlandet kraftigt försämras. internationella centrum befarar att utrikespolitiska anseende kan skadas, om leveranser fortsätter i en sådan situation. även att det bör finnas en bortre tidsgräns för vad som kan anses utgöra en följdleverans. Flertalet myndigheter, kommuner och näringslivsföreträdare är kritiska till kommitténs förslag. ISP, , , SOFF samt avstyrker förslaget i dess helhet och pekar på behovet av långsiktighet vid handeln med försvarsmateriel, då mottagaren ofta gör ett stort ekonomiskt åtagande och materielen kan ha upp till livslängd, med höga krav på leveranssäkerhet. SOFF menar att det är rimligt att samma krav som den svenska försvarsmakten ställer på för- sörjningstrygghet, vidmakthållande och uppgraderingar av system också bör beaktas vid export av försvarsmateriel. Dessa remissinstanser menar att kommitténs förslag riskerar att försämra försvarsindustrins konkur- renssituation, om köparländer i högre utsträckning väljer bort som säljarland. GKN Aerospace påpekar att inskränkningar i leveranser av reservdelar kan få konsekvenser för flygsäkerheten. ISP invänder mot kommitténs beskrivning att följdleveransbegreppet har tenderat att ”glida i betydelse över tiden” och menar att en stabil praxis i detta avseende har upprätthållits under . Myndigheten kritiserar även att kommittén inte redovisar någon egentlig konsekvens- analys rörande förslaget. Skälen för regeringens bedömning Behovet av särskilda bedömningsgrunder för följdleveranser Kommittén förordar att särskilda kriterier om följdleveranser även fort- sättningsvis ska gälla för att försvarsindustrin ska kunna verka på den internationella marknaden. På så sätt tydliggörs den svenska exportkon- trollpolitikens syn på leveranssäkerhet. När en försvarsmakt anskaffar materiel är en viktig faktor möjligheten att få stöd från tillverkaren för att vidmakthålla utrustningen under dess planerade livslängd samt att vid behov kunna livstidsförlänga systemet eller uppgradera det för att möta den tekniska utvecklingen. Köparen behöver också säkerställa tillgången till reservdelar, ammunition och andra förbrukningsartiklar. Dessa aspekter ökar i betydelse ju mer tek- niskt avancerat systemet är. Det sökta stödet kan oftast bara erhållas från den ursprungliga leverantören, eftersom reservdelar, mjukvara och underhållssystem är specifika för det anskaffade systemet. Graden av standardisering mellan konkurrerande materielsystem är låg. I vissa fall är tillgången till riktiga reservdelar också en säkerhetsfråga. Långsiktig leveranssäkerhet åstadkoms i allmänhet både genom ut- fästelser från leverantören och genom någon form av utfästelse från leverantörslandet. Det senare behövs eftersom reservdelar, ammunition och tekniskt bistånd som regel kräver utförseltillstånd. För att svensk för- svarsindustri ska komma ifråga vid utländska försvarsupphandlingar är det därför viktigt att statsmakterna gör troligt att mottagarens behov av långsiktiga relationer med sin leverantör kan uppfyllas. Vissa producentländer använder sig främst av långsiktiga försvars- och säkerhetsavtal för att ge sin försvarsmaterielexport en kontinuitet och stabilitet. Andra länder utfärdar främst starka regeringsgarantier om fort- satta leveranser av exporterade system. Mot bakgrund av vår restriktiva inställning till krigsmaterielexport har i stället valt att i de prin- ciper och riktlinjer som styr exportkontrollen av krigsmateriel inkludera Prop. 2017/18:23 en positiv presumtion för tillstånd när det gäller s.k. följdleveranser, men inte någon ovillkorlig garanti. har ett sådant hänsynstagande funnits med i regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport (se prop. 1971:146 s. 19 f.). Denna ansats har sedan behållits genom successiva uppdateringar av de svenska riktlinjerna (se prop. 1981/82:196 s. 7 och prop. 1991/92:174 s. 56–59). Även i utredningen om följdleveranser som tillsattes för att granska den praxis som hade utvecklats på följd- leveransområdet (SOU 1999:38) bekräftades vikten av en sådan ansats. Samma slutsats drogs vid den allmänna översyn av regelverket som ge- nomfördes av den s.k. (SOU 2005:9). Avgörande för frågan om följdleveransaspekten behöver beaktas i ett utförselärende är inte bara den ursprungliga leveransen och den aktuella materielens art, utan även hur andra omständigheter värderas inom ramen för en helhetsbedömning. Exempelvis behöver någon bedömning av följdleveransaspekter inte göras, om mottagarlandet fortfarande uppfyller kraven för att vara mottagare av nya leveranser av liknande materiel. En sådan bedömning är också överflödig, om en leverans till mottagarlandet skulle stå i strid med internationella förpliktelser, t.ex. ett beslut av eller ett rådsbeslut av EU. En annat tänkbart fall när en bedömning av följdleveransaspekten får anses överflödig är om det har konstateras att mottagarlandet trots åtagande gentemot den har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel. I en sådan situation kommer landet i princip inte i fråga som mottagare av materiel från så länge omständigheterna kvar- står. Därmed får även den positiva presumtionen för tillstånd avseende följdleveranser anses bruten. Eftersom ett uteblivet stöd till ett tidigare exporterat system är en kännbar påföljd, är det ett effektivt incitament för mottagarlandet att avstå från, eller att komma tillrätta med problem som lett till, en olovlig vidareexport. Följdleveransbegreppets utveckling över tiden I sin granskning av följdleveransbegreppet uppehåller sig kommittén vid utvecklingen av praxis när det gäller situationer där ett mottagarland har bedömts ha legitima förväntningar på stöd från den svenska leverantören. Denna utveckling har delvis haft sin grund i förändrade förhållanden för försvarsindustrin. Ett exempel är att ny materiel av ekonomiska skäl ofta utvecklas i samarbete mellan flera länders försvarsindustri. Därmed har leveranssäkerhet blivit allt viktigare när svenska kompo- nenter eller delsystem ingår i ett större system som utvecklas av ett utländskt försvarsindustriföretag. Det har även blivit vanligare att försvarsmakter av ekonomiska skäl sprider ut sin anskaffning i stället för att upphandla alla system vid ett och samma tillfälle. När det handlar om tekniskt avancerade system gör köparlandet då ett systemval som medför betydande tekniska och eko- nomiska svårigheter, om man senare tvingas byta materielsystem. I dessa situationer kan mottagaren ha en legitim förväntan på fortsatta leveranser till dess den planerade kapaciteten uppnås. Det kan då finnas en följd- leveransaspekt som bör beaktas i tillståndsärendet. Principen om följdleverans innebär en presumtion för tillstånd men ingen automatisk skyldighet för att lämna ett sådant Regeringen ställer sig bakom kommitténs slutsats att en presumtion för tillstånd även fortsättningsvis bör gälla för följdleveranser, men att en prövning alltid behöver ske i det enskilda fallet. Någon automatisk skyl- dighet att bevilja sådana leveranser finns alltså inte. Regeringen fäster här principiell vikt vid huvudregeln i den svenska exportkontrollen, att prövning ska ske genom en helhetsbedömning av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter i det enskilda fallet. Det finns ingen anledning att frångå denna princip i följdleveranssamman- hang. De försvarspolitiska skälen för att värna försvarsindustrins möjlig- het att verka på exportmarknaden är viktiga, men behöver i det enskilda fallet också vägas mot sådana andra utrikes- och säkerhetspolitiska aspekter som bör beaktas vid bedömningen. Regeringen delar kommitténs bedömning att tolkningen av begreppet följdleverans bör vara restriktiv för att legitimera en fortsatt positiv pre- sumtion för sådana leveranser. Därför ställer sig regeringen i huvudsak bakom kommitténs förslag till precisering av följdleveransbegreppet. Följdleveranser bör som kommittén föreslår omfatta reservdelar till tidi- gare levererad krigsmateriel, speciell ammunition till tidigare levererad krigsmateriel, samt andra leveranser som har ett direkt samband med tidigare beviljade tillstånd. Vad beträffar ammunition konstrueras vapensystem för ammu- nition som är särskilt anpassad för systemet eller som tillför systemet som helhet ett mervärde. Sådan ammunition är nödvändig för att motta- garen ska kunna använda systemet på det sätt som är avsett och bör där- för betraktas som ”speciell”. I linje med detta instämmer regeringen även i kommitténs slutsats att robotar vars avskjutningsanordning inte är av engångskaraktär bör likställas med speciell ammunition. kan en motsatt trend noteras, nämligen att viss ammunition standardiseras för att öka graden av interoperabilitet mellan olika länders försvarsmakter. Det är regeringens mening att ammunition inte bör betraktas som ”speciell”, om mottagarens specifika behov kan fyllas med internationellt tillgänglig standardammunition. En svensk leverantör kan mycket väl tillhandahålla standardammunition till ett tidigare levererat system, men motiven bakom följdleveransbegreppet talar för att sådana leveranser bör prövas utan den positiva presumtion som råder vid följdleveranser. Vad avser begreppet ”direkt samband med en tidigare levererad krigs- materiel” är behovet av en bedömning från fall till fall stort. I detta sam- manhang bör det bl.a. beaktas om det föreligger ett s.k. systemberoende hos mottagaren eller om det i övrigt föreligger en rimlig förväntan från mottagarlandets sida att kunna vidmakthålla, uppdatera eller komplettera den redan anskaffade materielen eller förmågan. Regeringen delar kom- mitténs bedömning att både underhållsutrustning och uppgraderings- satser kan inrymmas i följdleveransbegreppet, beroende på omständig- heterna i det enskilda fallet. Samma sak bör gälla tillståndspliktiga tjänster, såsom utbildning och tekniskt stöd, som är av betydelse för mottagarens möjlighet att använda den redan anskaffade materielen. gäller att tillstånd för följdleveranser endast kan komma i fråga i de fall då det finns ett tidigare tillstånd i botten. Denna princip kommer inte till uttryck i det som kommittén föreslår och uttalar i fråga om följd- leveranser. Enligt regeringens mening är det emellertid angeläget att detta ska gälla även framöver. Det bör nämligen stå klart att några följd- leveransresonemang inte kan göras gällande för materiel som har kommit i mottagarens ägo utan ett uttryckligt svenskt tillstånd. riktlinje uttrycks detta genom lokutionen ”tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel”. Vissa remissinstanser, bl.a. , , och internationella center, föreslår att det införs en generell tidsgräns för hur länge en följdleverans kan bli aktuell. Regeringen delar här kommitténs bedömning att det av praktiska skäl inte är möjligt att ange någon generell bortre tidsgräns. Olika typer av materiel har olika teknisk och ekonomisk livslängd. Eftersom syftet med följdleveransbegreppet är att skapa det förtroende som behövs för att svensk industri ska kunna verka på den internationella marknaden, bör det i stället vara materielens faktiska livslängd som är styrande. Så länge mottagaren använder materielen kan det finnas en berättigad förväntan om stöd från leverantören. EKR:s roll i tillämpningen och utvecklingen av praxis för följdleveranser EKR ska enligt gällande ordning bistå ISP:s generaldirektör vid tillämpning av regeringens principer och riktlinjer för krigsmateriel- export i de enskilda ärenden som föredras i rådet. EKR bidrar på så vis till att säkerställa att tillståndgivningen löpande står i samklang med svensk försvars-, säkerhets- och utrikespolitik samt att den sker på ett enhetligt sätt. EKR medverkar därigenom också till att praxis görs mer fyllig och detaljerad, när det som regeringen har uttalat i förarbeten och etablerad praxis tillämpas på nya ärenden. Denna stegvisa utveckling av praxis är värdefull för ISP och ökar kvaliteten i tillståndsprövningen. När det gäller principiellt viktiga ändringar av etablerad praxis eller frågeställningar som inte har berörts av regeringen i dess riktlinjer eller besvarats i praxis, så ska sådana ärenden enligt 1 a § andra stycket krigsmateriellagen överlämnas till regeringen för avgörande. Det kan handla om vägledande beslut för tillståndsprövningen mer generellt eller ett förändrat synsätt som avses bli styrande för tillståndsgivningen t.ex. i en viss region i världen. Det är enligt regeringen naturligt att EKR bistår med uttolkningen av hur följdleveransbegreppet ska tillämpas i praktiken. EKR bör bland annat rådfrågas i ärenden där en bedömning behöver göras huruvida en viss utförsel ska betraktas som en följdleverans eller inte och etablerad praxis inte ger tillräcklig vägledning. EKR ska även rådfrågas innan ett överlämnande sker till regeringen (11 § förordning med instruktion för ). Regeringen instämmer även i kommitténs rekommendation att EKR normalt bör rådfrågas, om situationen i den mottagande staten har för- sämrats avsevärt i förhållande till det senaste tillfälle då en följdleverans beviljades eller i förhållande till situationen vid den ursprungliga expor- ten. Som regeringen har understrukit bör det i varje ärende som 2017/18:23 innefattar ett följdleveransmoment göras en helhetsbedömning av de konkreta omständigheterna i det specifika fallet. De variationer som tillståndsmyndigheten och EKR ställs inför på följdleveransområdet är betydande. Frågorna kan inte bedömas på samma sätt som ny export, eftersom det finns en förhistoria i form av tidigare svenska beslut och en positiv presumtion för tillstånd som också behöver beaktas. En tredje situation där samråd med EKR och överlämnande av ärenden till regeringen kan bli aktuellt är när svenska staten har åtagit sig leve- ranssäkerhetsgarantier gentemot en mottagande stat. Exemplen på stat- liga leveransgarantier till mottagare av svensk krigsmateriel är relativt få och avser situationer där ett långsiktigt försvarsmaterielsamarbete etableras på basis av omfattande leveranser från svensk sida. Den ekonomiska och strategiska investeringen från mottagarlandets sida är i dessa situationer betydande. Regeringen delar kommitténs slutsats att brytandet av ett sådant åtagande utgör ett beslut av sådan principiell betydelse och större vikt att ärendet bör prövas av regeringen, efter det att EKR rådfrågats. Inför ett sådant beslut torde det även vara påkallat att samråda med . Effekterna av ändrade bedömningsgrunder Flera remissinstanser har framfört oro för att de förändringar när det gäller följdleveranser som kommittén bedömer bör göras, och som rege- ringen i allt väsentligt ställer sig bakom, kan komma att allvarligt för- sämra försvarsindustrins villkor och konkurrenssituation. Även om kommittén inte redovisar en utförlig konsekvensanalys av sitt förslag är regeringen tveksam till dessa remissinstansers bedömning, av flera skäl. Enligt utredningens direktiv (dir 2012:50) ska de förändringar som kommittén föreslår inte få retroaktiv verkan. Detta ligger väl i linje med de skäl som regeringen anför för principen om följdleveranser, nämligen en strävan efter balans mellan de mottagande ländernas berättigade för- väntningar på leveranssäkerhet och det svenska intresset av att vidmakt- hålla en strikt exportkontroll. Nuvarande ordning bör därför fortsatt tillämpas vid prövningen av följdleveranser avseende export som redan har godkänts. De skärpningar som regeringen bedömer bör ske, förväntas därmed få sin största påverkan först på . De antas inte heller påtagligt påverka exporten till den grupp av mottagarländer med stabilt goda utrikes- och inrikespolitiska förhållanden till vilket merparten av den svenska krigsmaterielexporten går. Den omsorgsfulla prövningen som ska ske av mottagarländer i sam- band med en första leverans syftar till att minska riskerna för drastiska omvärderingar längre fram. Regeringens förslag i övriga delar av denna proposition strävar i samma riktning. Därutöver medför den svenska försvarsindustrins med tiden allt starkare fokusering på teknologiskt avancerade system också att exportens koncentration till länder med sådana stabila politiska förhållanden i hög grad består. Regeringens sammantagna bedömning är med andra ord att de nu akt- uella förändringarna inte kommer att försämra villkoren för berörd indu- stri på det sätt flera remissinstanser ger uttryck för. Regeringens bedömning: Förutsättningarna för ett fortsatt svenskt deltagande i internationella försvarsmaterielsamarbeten bör säkras inom ramen för en nyanserad helhetsbedömning i det enskilda fallet. Kontroll bör utövas i fler situationer än de nuvarande riktlinjerna ger uttryck för. Deltagande i internationella materielsamarbeten på försvarsområdet är av väsentlig försvars- och säkerhetspolitisk betydelse. Samarbetet med de nordiska länderna och de länder som är parter i sexnationers- avtalet, liksom samarbetet inom EU samt med och vissa andra etablerade samarbetsländer bedöms vara av störst intresse. När det gäller avtal med en utländsk part om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel bör tillståndsbedömningen utgå från de grundläggande bedömningar som gäller för utlandssamverkan. Utförsel till samarbetslandet som följer av avtalet bör medges, om inte ett ovillkorligt hinder uppstår. Utförsel från ett samarbetsland till tredjeland enligt avtalet bör prövas genom en sammanvägning av det svenska intresset av samarbetet, intresset av en ansvarsfull exportkon- troll samt det svenska bidragets betydelse för materielen eller sam- arbetet. Liksom tidigare bör, när det gäller mer omfattande och för viktigare utlandssamverkan på krigsmaterielområdet, en regerings- överenskommelse träffas mellan och samverkanslandet. Innan överenskommelser av detta slag ingås, bör höras. Kommitténs bedömning: Kommittén redogör för praxisutveckling men redovisar ingen egen bedömning i denna del. Remissinstanserna: Några myndigheter och kommuner, bl.a. För- svarsexportmyndigheten, FMV och kommun, samt flera för- svarsindustriföretag och näringslivsorganisationer, bl.a. , och , anser att ett kriterium om den demokratiska statusen i den mottagande staten samt skärpningar vad gäller respekten för mänskliga rättigheter, motverkar den internationella harmoniseringen på exportkontrollområdet. Dessa remissinstanser menar att möjligheter att delta i internationella försvarsmaterielsamarbeten m.m. riskerar att påverkas negativt av förslagen. Remissinstanserna ser bl.a. en risk att väljs bort vid samarbeten om utveckling eller produktion av krigsmateriel, att försvarsindustriföretag med verksamhet i flera länder väljer bort när det gäller lokalisering av forskning och utveckling samt att svenska företag riskerar att väljas bort som komponentleverantörer, för att undvika att slutprodukten kommer att omfattas av de striktare svenska exportreglerna. Skälen för regeringens bedömning Den försvars- och säkerhetspolitiska betydelsen av internationellt försvarsmaterielsamarbete har det skett en ökad internationell efterfrågan på gränsöverskridande materielutvecklingssamarbeten, eftersom krympande nationella försvarsanslag har gjort det ekonomiskt svårt för enskilda länder att ensamt utveckla nya materielsystem. Regeringen och har i olika sammanhang lyft fram det säker- hetspolitiskt önskvärda av långsiktiga internationella materielsamarbeten, med bl.a. , , , , , , , , , , , , och . Regeringen delar kommitténs uppfattning att deltagandet i internation- ella materielsamarbeten, under rätt förutsättningar, ger en bety- dande utväxling i form av teknisk kompetens. Genom internationella försvarsindustriella samarbeten ges möjlighet att behålla inhemsk teknisk och industriell bas inom ett begränsat antal prioriterade områden, på ett sätt som inte skulle ha varit ekonomiskt eller tekniskt möjligt enbart på nationell grund. Därutöver bidrar internationellt materielsamarbete till att ytterligare förstärka den försvars- och säker- hetspolitiska relationen. Sådana samarbeten har därigenom blivit centrala för försvars- och säkerhetspolitiska inriktning på försvars- materielområdet. Den säkerhetspolitiska utvecklingen förstärker i grunden detta intresse, även om utvecklingen också har inneburit ett behov av att prioritera åtgärder som snabbt bidrar till att stärka Försvarsmaktens operativa förmåga. Bibehållandet av goda förutsätt- ningar för svenskt deltagande i internationella materielsamarbeten på försvarsområdet är därför enligt regeringens mening av väsentlig försvars- och säkerhetspolitiskt betydelse för vårt land. Förändrad praxis för exportkontrollen vid internationella materielsamarbeten