prop · H403179 · 2017-04-19 00:00:00 — Flera av dessa förslag bedömer regeringen behöver utredas vidare och kommer därmed inte vara en del av denna konsekvensanalys. I detta avsnitt redogörs endast konsekvenser av de föreslagna lagförslagen i denna proposition. Först beskrivs av förslagen och eventuella alternativ för respektive lagförslag. Därefter presenteras konsekvenserna för respektive förslag för berörda aktörer. Kort beskrivning av den föreslagna regleringen med utgångspunkt i förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning Propositionen innehåller lagförslag gällande fyra frågor. Den första frågan är förslag till en förlängning av elcertifikatssystemet och nytt mål till 2030. Den andra frågan hanterar hur den ökade efterfrågan ska fördelas, det vill säga kvotkurvans utformning. Den tredje frågan är förslag till förändringar av kvotkurvan, så kallad flytt av kvotkurvan och hantering av tekniska justeringar. Den fjärde frågan gäller ändringar i kvotplikten för dem som endast levererar el till laddstationer för fordon. Förlängning av elcertifikatssystemet och nytt mål 2030 De svenska regeringspartierna kom överens med Mode- raterna, och om en ramöverenskommel- se för energipolitiken. Enligt överenskommelsen ska elcertifikatssyste- met förlängas och utökas med nya elcertifikat till 2030. har föreslagit hur systemet vid en förlängning och utökning bör utformas. Förslaget innebär en sömlös övergång som för- enklat innebär en fortsatt gemensam elcertifikatsmarknad mellan och och att svenska och norska elcertifikat har fortsatt samma status och kommer kunna omsättas på samma sätt fram till dess att systemet avslutas . Regeringen instämmer med att en förlängning och utökning av elcertifikatssystemet innebär att det sker inom den gemen- samma elcertifikatsmarknaden med . Enligt artikel 2 i avtalet med kan införa ett nytt mål efter 2020 på den gemensamma elcertifikatsmarknaden efter samråd med om bland annat effekter och under förutsättning att ändringar inte ger orimliga konsekvenser för och norska marknadsaktörer. En svensk ambitionshöjning skulle även kunna tänkas ske genom ett nytt elcertifikatssystem för 18 tera- wattimmar till 2030. Den gemensamma elcertifikatsmarknaden med skulle då ske parallellt och avslutas enligt gällande avtal. ingen bedömer det dock som ett sämre alternativ. Framför allt då en helt ny marknad för handel med elcertifikat måste etableras vilket innebär två olika marknadspriser på elcertifikat. Utöver ökade kostnader för två parallella system kommer det nya systemet initialt ha låg likviditet vilket begränsar marknadens effektivitet. En förlängning av det befintliga systemet, så som förslaget är utformat, ger i stället de omvända effekterna, det vill säga lägre kostnader för systemet och bidrar till en högre effektivitet. Övriga förslag som remissinstanser har framfört, exempelvis ett auktionsbaserat stödsystem, anses inte ligga i linje med energiöverenskommelsen och bedöms därför inte vara ett alternativ. Om ingen förlängning kommer till stånd, innebär det att energiöverenskommelsen inte genomförs. konstaterar i sitt remissvar att trots en ensidig svensk finansiering av det nya målet kan det innebära att den tillkommande produktionen hamnar i . saknar en diskussion över effekterna av – och det eftersträvansvärda i – att finansierar förnybar elproduktion i . En förlängning av systemet innebär en fortsatt gemensam elcertifikatsmarknad med . En grundprincip för systemets funktion är att det är marknaden som avgör vart den nya elproduktionen förläggs utefter lägsta kostnader och platser med bäst förutsättningar. I finns också en stoppregel som gör att inga nya anläggningar kan godkännas efter 2021. Utformning av kvotkurvan efter 2020 Lagförslaget innebär att efterfrågan på elcertifikat ska öka linjärt fram till . Detta innebär att den princip som använts om att utforma kvoterna för de enskilde åren med utgångspunkt i en linjär upptrappning kvarstår – att upptrappningen av efterfrågan bör vara linjär. Slutligen föreslås att efterfrågan för det nya målet påbörjas då möjligheten för nya norska anläggningar att få elcertifikat upphör. Förslaget innebär även fortsättningsvis en tilldelningsperiod upp till vilket betyder att systemet förlängs och att det kommer finnas en efterfrågan på elcertifikat fram till och med . Kvotkurvans utformning har dock egentligen bara en indikativ betydelse för utbyggnaden, eftersom kvoterna bara styr efterfrågan av elcertifikat medan produktionen i teorin har en viss flexibilitet i och med möjligheten att spara elcertifikat. Det finns oändligt många alternativa utformningar av kvotkurvan. En- ligt bör dock den årliga utbyggnaden ligga mellan 1 och för att inte helt stanna av utbyggnaden av förnybar elproduktion och inte ske i för hög takt. Vidare anser myndigheten att kvotkurvan inte heller bör vara för komplicerad. Myndigheten har i sin analys, delredovisning 2, utgått från tre huvudalternativ; linjär utbyggnad, framtung utbyggnad (tyngdpunkten för utbyggnaden sker tidigt) eller baktung utbyggnad (tyngdpunkten för utbyggnaden sker sent). En framtung kvotkurva kan ge incitament för en tidig utbyggnad av ny förnybar elproduktion, medan en baktung kvotkurva kan ge incitament till att senarelägga investeringarna till slutet av perioden och närmare 2030. I ett scenario med en baktung kvotkurva, men att större andel av utbyggnaden ändå sker tidigt på grund av andra drivkrafter, innebär ini- tialt en obalans på marknaden mellan utbud och efterfrågan av elcertifikat vilket skulle kunna innebära lägre priser på elcertifikat och lägre intäkter för elcertifikatberättigad elproduktion. Förslaget om flytt av kvotkurvan innebär att de kvoter som ska användas för beräkning av kvotplikten ska fastställas i förordning, till skillnad från dagens ordning där dessa fastställs i lagen. Kvoterna ska beräknas genom att summera så kallade grundtermer med justeringstermer. Förslaget innebär att det antal terawattimmar som ligger till grund för beräkning av grundtermer fastställs i lagen. Grundtermer beräknas genom att dividera de terawattimmar som finns i lagen med den kvotpliktiga elanvändningen . Justeringstermer beräknas genom att dividera avvikelser för beräkningsåret med den prognostiserade kvotpliktiga elanvändningen . Förslaget gällande flytt av kvotkurvan och hantering av tekniska justeringar syftar till att skapa snabbare och tydligare processer för så kallade tekniska justeringar av kvoter för beräkning av kvotplikten. Förslaget innebär också en ökad tydlighet för aktörerna på elcertifikatsmarknaden om hur och när dessa justeringar ska göras och fördelas. För att mål och finansieringsåtaganden ska nås måste avvikelser som beräknas fördelas ut framåt i tiden. De som huvudsakligen berörs av förslaget är producenter av förnybar el och elleverantörer. Alternativet är att behålla systemet så som det ser ut och ha kvar kvoterna i lagen. Ändring av kvotplikten för vissa leveranser av el Förslaget innehåller en ändrad definition av ”elleverantör” vilket innebär ett undantag gällande kvotplikten för bland annat vissa elleverantörer som endast levererar el till laddstationer för fordon. Denna del syftar till att förenkla den administrativa bördan för sådana elleverantörer och därmed underlätta utbyggnaden av laddinfrastruktur för fordon. Förslaget innebär också en förenkling för exempelvis elproducenter som levererar el yrkesmässigt till kunder, grannar och koncernbolag på ett nät som inte omfattas av koncessionsplikt (internt elnät) eller för bostadsrättsföreningar och fastighetsägare som levererar el till sina hyresgäster. Förslaget innebär att dessa elleverantörer, som bedöms vara mellan 50 och 60 företag, kan bli avregistrerade och den elleverantör som levererar el till uttagspunkten i anslutning till det koncessionspliktiga elnätet får hantera hela kvotplikten i stället. Förslaget innebär därmed inte någon förändring i fråga om kvotpliktig elanvändning utan endast att hanteringen av kvotplikten flyttas till ett tidigare försäljningsled. Den nya bestämmelse som föreslås gällande produktion och leverans av el i interna nät syftar till att de aktörer som omfattas av kvotplikt även ska omfattas framöver eftersom det inte finns något tidigare led där kvotplikten skulle kunna hanteras för denna el. Detta mot bakgrund av att syftet med förslaget inte är att el ska undantas från kvotplikt utan endast att kvotplikten ska flyttas. Det blir dock en liten skillnad gentemot dagens reglering genom gränsen på förs in i lagen. De som producerar och yrkesmässigt levererar el understigande denna gräns kommer inte längre att vara kvotpliktiga. Syftet är att minska den administrativa bördan även för producenter som yrkesmässigt levererar Prop. 2016/17:179 el i nät som inte omfattas av koncessionsplikt. En alternativ metod för att förenkla den administrativa bördan för de aktuella elleverantörerna skulle kunna vara att vid beräkning vid kvotplikt inte beakta den el som leveraras till laddstationer för fordon. Det skulle dock innebära ökade kostnader för övriga kvotpliktiga elanvändare. Det är också troligt att den administrativa bördan för övriga elleverantörer skulle öka. är tillsynsmyndighet enligt lagen (2011:1200) om elcertifikat. Förslagen innebär ingen stor förändring i de arbetsuppgifter som myndigheten redan har med anledning av elcertifikatssystemet. Däremot innebär ett nytt mål till 2030 en förlängning av det ansvar och uppgifter som myndigheten har för systemet. Förlängning av elcertifikatssystemet och nytt mål 2030 Antalet ansökningar till om godkännande av elcertifikatsberättigade anläggningar kommer att öka som en konsekvens av att systemet förlängas och utökas med nya elcertifikat till 2030. Vidare kommer förslaget att innebära genomförande av fler kontrollstationer som innebär vissa uppgifter för myndigheten, dessa bedöms dock rymmas inom myndighetens befintliga ekonomiska ramar. Utformning av kvotkurvan efter 2020 Förslaget bedöms endast ha liten eller ingen påverkan för . För Energimyndigheten innebär förslaget inte några nya omfattande arbetsuppgifter. Det är dock angeläget med en tydlig kommunikation till marknadsaktörerna om aktuella kvoter för kvotpliktig elanvändning och hur framtida tekniska justeringar ska beräknas. Det bedöms dock att inga ytterliga medel behöver tillföras för detta ändamål. Att kvotplikten, genom tekniska justeringar, ska justeras minst vart annat år innebär i praktiken tätare kontrollstationer och därmed uppdrag till myndigheten. kommer processen att förenklas genom att processen framöver blir mer förutsägbar med förslaget och det kommer tydliggöras hur de tekniska justeringarna ska beräknas. Myndigheten följer även, , upp de uppgifter som behövs för att de ska kunna beräkna och föreslå nya kvoter, som förslaget innebär. Ändring av kvotplikten för vissa leveranser av el Förslaget om ändringar i kvotplikten för vissa leveranser av el, bland annat elleverantörer som endast levererar el till laddstationer för fordon innebär en förenkling för administrativa arbete. Effekter för producenter av el Producenter utan elcertifikatsberättigad elproduktion påverkas enbart av ändringar i elpriset och producenter av förnybar el inom elcertifikatssystemet får intäkter dels från försäljningen av, dels från försäljningen av elcertifikat. I finns det mellan 5 100 och 5 200 producenter baserat på Energimyndighetens anläggningsregister för elcertifikat och ursprungsgarantier, varav cirka 150 kan betraktas som stora eller mellanstora företag (med en total produktion som överstiger ) och cirka 5 000 företag kan betraktas som små företag (med total produktion upp till och med ). Förslaget innebär höjd efterfrågan på elcertifikat och ytterligare utbyggnad av den förnybara elproduktionen. Mer förnybar elproduktion innebär med största sannolikhet en ökad mängd variabel elproduktion, såsom vindkraft, vars produktion mer styrs av väder än efterfrågan på el. Dessa anläggningar kännetecknas även av mycket låga rörliga kostnader vid produktion vilket innebär att de oftast producerar oavsett elpris och därmed kan ge upphov till låga elpriser när produktionen är hög trots att efterfrågan på el är låg. Utbyggnaden av förnybar el påverkar därmed marknadspriset på el både genomsnittligt och hur det varierar över året. Vid en samhällsekonomisk bedömning kan ett lägre elpris, på grund av högre ambition i elcertifikatssystemet, betraktas som en kostnad för systemet i form av intäktsbortfall för de icke-certifikatberättigade elproducenterna, ett så kallat producentunderskott. Teoretiskt blir producentunderskottet vid antagande om högre nivå för framtida elpriser större än vid låga elpriser, men blir intäkterna högre vilket gör intäktsbortfallet mindre kännbart. För att uppskatta påverkan har gjort en simulering i elmarknadsmodellen , som presenterades i delredovisning 2. Vid en simulering behöver ett antal antaganden göras. Exempelvis behöver en bild skapas av hur kommande elsystem och elanvändning kommer se ut , samt vilka nivåer bränslepriserna och utsläppsrätter inom EU:s handelssystem (CO2) kommer att ha. Med antaganden om en hög elanvändning och höga nivåer på bränslepriser och utsläppsrättar, förutsätts att framtida elpriser kommer vara på en högre nivå jämfört med antaganden om låg elanvändning och låga nivåer på bränslepriser och utsläppsrätter. Vid modelleringen av de 18 nya terawattimmar antog att utgörs av vind och resterande av biokraft. I jämförelse gjordes också ett scenario utan utbyggnad för att se vilken inverkan det nya målet uppskattas få på elpriset. Resultatet visar att en höjd ambitionsnivå och förlängning av elcertifikatssystemet kan innebära ett elpris som är lägre jämfört mot om ingen utbyggnad sker. Däremot visades att det genomsnittliga elpriset i princip är opåverkat fram , givet de antaganden som gjordes vid simuleringen. Utformning av kvotkurvan efter 2020 Skillnaden mellan olika utformningar av kvotkurvan (baktung, linjär eller framtung kvotkurva) har liten påverkan på elpriset (0,5–1,) för det nya målet. En framtung kvotkurva bedöms dock påverka elpriset i störst utsträckning eftersom denna ger incitament till tidiga investeringar och mer elproduktion i systemet . har gjort bedömningen i sin delredovisning 2, att produktionskostnaden för de flesta kraftslag i ligger över rådande elpris och det är inte troligt att elpriset når sådana nivåer att någon elproduktion kommer att kunna byggas utanför elcertifikatssystemet. Det innebär att det är ambitionen för elcertifikatssystemet, och hur dess regelverk fungerar, tillsammans med eventuell nedläggning av befintlig produktion som avgör hur elproduktionen kommer att se ut . har gjort bedömningen att landbaserad vindkraft kommer att vara dominerande och prissättande för elcertifikat även . Det betyder att kostnadsutvecklingen för ny landbaserad vindkraft utveckling kommer att vara styrande för vilka intäkter som försäljningen av elcertifikat kommer ge upphov till, för alla producenter av förnybar el inom elcertifikatssystemet. Förslaget innebär att tekniska justeringar av faktiska och prognostiserade avvikelser fortsättningsvis ska hanteras på förordningsnivå, vilket bedöms innebära en snabbare process och minskad osäkerhet på marknaden om vilka kvoter som ska gälla. Vidare kommer kvotplikten, genom tekniska justeringar, justeras minst vart annat år. Det innebär en snabbare hantering av obalanser i elcertifikatssystemet som kan uppstå till följd av avvikelser mot tidigare bedömning av bland annat kvotpliktig elanvändning. Avvikelser som avser åren innan det år som de nya kvoterna ska gälla från ska normalt läggas på det nästkommande året eller de två nästkommande åren. Även detta leder till en snabbare hantering av obalanser jämfört mot tidigare och det förslag som har lämnat i sin rapport för kontrollstation 2017. Avvikelserna får dock vid behov fördelas även på tre eller . Avvikelserna ska enligt förslaget fördelas jämnt över åren de läggs ut på. Förslaget innebär också ett förtydligande av uppsatta mål för utbyggnaden av ny förnybar elproduktion inom elcertifikatssystemet och hur efterfrågan på elcertifikat ska fördelas över tiden. Ändring av kvotplikten för vissa leveranser av el Förslaget bedöms inte innebära några ändringar för producenter av el. Däremot kommer det att tydliggörs vad som gäller vid produktion och kvotpliktig elanvändning i ett internt nät. Elleverantör är den som yrkesmässigt levererar el. Det finns cirka 190 registrerade elleverantörer i , varav cirka 35–45 kan betraktas som 2016/17:179 stora eller mellanstora företag (kvotpliktig elanvändning större än ) och cirka 145–155 företag kan betraktas som små företag (kvotpliktig elanvändning mindre än ). För en elleverantör innebär kvotplikten att måste inneha en viss mängd elcertifikat i förhållande till den el som fakturerats. Elleverantören tar i sin tur ut en kostnad, av sina elkunder, för elcertifikaten via elräkningen. Elleverantörens kostnad för elcertifikat varierar beroende på kostnad vid inköpet av elcertifikat, vad årets kvot är samt vilken typ av elavtal som elkunden har. Förlängning av elcertifikatssystemet, nytt mål 2030 Konsekvensen av ett nytt mål till 2030 för elleverantörer är att kvotplikten, dvs. andelen elcertifikat per såld elmängd, kommer att vara mellan en fjärdedel och en tredjedel . Likviditeten på elcertifikatsmarknaden förväntas därmed öka. I övrigt bedöms en förlängning av systemet inte innebära några större skillnader för elleverantörer. En förlängning innebär dock att elleverantörer kommer vara kvotpliktiga till. Utformning av kvotkurvan efter 2020 Kvotkurvans utformning bedöms inte få några andra konsekvenser för elleverantörer än att den visar vilken kvot som ska uppfyllas . Förslaget innebär en snabbare process och minskad osäkerhet på marknaden om vilka kvoter som ska gälla, vilket bedöms vara positivt för elleverantörena. Förslaget innebär också ett förtydligande av uppsatta mål för utbyggnaden av ny förnybar elproduktion inom elcertifikatssystemet och hur efterfrågan (kvotpliktig elanvändning) på elcertifikat ska fördelas över tiden. Lagförslaget innehåller även bestämmelser för att inte orsaka att tidigare obalanser finns med i systemet . De så kallade avvikelser, som i huvudsak beror på ändrade faktiska förhållanden men till viss del även på nya prognoser för det eller de år statistik saknas, föreslås fördelas ut över jämfört mot tidigare. Några remisinstanser har i sina remissvar framfört att det kan försvåra möjligheten för elhandlarna att erbjuda flerårliga fastprisavtal om nya kvoter börjar gälla för nära i tiden. innebär lagförslaget, flytt av kvotkurva, ett förtydligande hur avvikelser ska beräknas och fördelas. Vidare kommer kontinuerligt att redovisa dessa uppgifter som ligger till grund till eventuella justeringar av kvoterna. Med denna transparens för framtida beräkningar av kvoter bedöms inte lagförslaget påverka möjligheten att erbjuda fastprisavtal i någon större utsträckning. Lagförslaget bedöms sammantaget inte medföra några utökade administrativa kostnader för elleverantörer. Ändring av kvotplikten för vissa leveranser av el Förslaget som syftar till att underlätta för vissa elleverantörer, bland annat de som endast levererar el till laddstationer för fordon, medför en förenkling för vissa elleverantörer och minskade administrativa kostnader eftersom de elleverantörer som kommer att omfattas av förändringen inte längre kommer att vara skyldiga att rapportera kvotpliktig elanvändning och uppfylla kvotplikten. Förslaget innebär också en förenkling för den elleverantör som levererar el till uttagspunkten i och med att denna inte längre behöver göra något avdrag i sin rapportering till för den el som elanvändaren efter uttagspunkten levererar yrkesmässigt i exempelvis en laddstation. Förslaget innebär höjda kvoter för kvotpliktig elanvändning i . De kvotpliktiga elanvändarna påverkas av ändrade kvoter, förändringar i elcertifikatspris och förändringar i elpris. Den sammanvägda effekten för de kvotpliktaga elanvändarna är därmed summan av dessa tre delar. Vidare tillkommer en svårberäknad kostnad för förstärkningar av elsystemet på grund av en ökad andel elproduktion med specifika egenskaper i det svenska elsystemet. har gjort en grov uppskattning av denna kostnad och uppges motsvara runt 1 till . gör i sin rapport, delredovisning 2, en sammantagen bedömning att den genomsnittliga kostnaden för en elanvändare som betalar för elcertifikat blir relativt oförändrad eller gå ner vid införande av nytt mål jämfört med om det inte införs. Bedömningen har gjorts med antagande om att stödkostnaden (skillnaden mellan produktionskostnad och elpris, se avsnitt Utformning av kvotkurvan efter 2020) kommer vara lägre jämfört med en elanvändares minskade kostnad för el då den nya produktionen kommer pressa priset nedåt på den nordiska elmarknaden. För elanvändare som inte är kvotpliktiga, dvs. som inte betalar för elcertifikat, exempelvis industrier, bedöms förslaget innebära minskade kostnader för el. Utformning av kvotkurvan efter 2020 Skillnaden mellan olika utformningar av kvotkurvan (baktung, linjär eller framtung kvotkurva) har liten påverkan på elpriset (0,5–1,). En framtung kvotkurva bedöms dock påverka elpriset i störst utsträckning eftersom denna ger incitament till tidiga investeringar och mer elproduktion i systemet . I ett scenario med ett utökat utbud av elproduktion och oförändrad efterfrågan sjunker sannolikt priset på el. Stödkostnaden bedöms däremot bli högst vid en framtung kvotkurva och lägst med en baktung. Begreppet stödkostnad kan användas för att bedöma effekter vid val av olika kvotkurvor. Stödkostnad definieras som kostnad för under alla år det utbetalas, dvs. vad kostnaden totalt blir för elanvändaren (exklusive ränta och administrationskostnad). Stödkostnaden kan förenklat beskrivas som skillnaden mellan 2016/17:179 elpris och produktionskostnad multiplicerat med och . Beräkningar för detta ska dock göras med försiktighet då elpriset och produktionskostnaden förväntas ändra sig fram . Exempelvis får det stora skillnader beroende på om ett högt elpris eller om ett lågt elpris antas. En linjär kvotkurva beräknas utifrån antaganden om högt respektive lågt elpris innebära en stödkostnad . Omräknat till en trolig genomsnittlig kostnad (dividerat med kvotpliktig elanvändning –2045) för elkunderna uppskattas denna kostnad bli mellan 0,6 och . Kostnaden kommer dock skilja sig och för att beskriva en mer heltäckande bild återges fördelningen av kostnaden över åren, inklusive kostnad för den gamla produktionen till 2020-målet, presenterad i figur 14.1. Sjunkande elcertifikatspriser avspeglas i att priserna stabiliseras på en lägre nivå fram trots stigande kvoter. Figur 14.1 Uppskattad kostnad för elkunder från den gamla kvoten och för den nya ambitionshöjningen med linjär utbyggnad Den historiska genomsnittliga kostnaden för elcertifikat för svenska elkunder har sedan systemet infördes varierat mellan 1,5 och . Figuren visar att den beräknade genomsnittliga kostnaden för elcertifikat, i huvudsak, kommer hålla sig inom samma nivåer som . Den ökade kostnaden för elcertifikat (0,6–2,) och ökade kostnader för investeringar i elsystemet (1–), ska ställas i relation till att elpriset förmodas bli lägre (3–) vid en utbyggnad av förnybar el. För en elkund som betalar elcertifikat innebär ambitionshöjningen en i princip oförändrad kostnad medan elkunder som inte betalar för elcertifikat, exempelvis industrier, får en lägre kostnad för el. Elanvändare som inte själva hanterar sin kvotplikt bedöms inte beröras av förslaget. För elhandlare som själva hanterar hela eller en del av sin kvotplikt innebär förslaget minskad osäkerhet om vilka kvoter som ska gälla. Ändring av kvotplikten för vissa leveranser av el Förslaget kan innebära bland annat att fler laddstationer byggs på platser som annars inte hade kommit tillstånd. Utbyggnaden av mer variabel elproduktion förändrar elsystemet.