prop · H403164 · 2017-04-06 00:00:00 — Det har även framkommit att säkerhetseffekterna är svåra att bedöma och att de i vissa fall är så små att de är försumbara. Trots detta antas ofta i kalkylerna att säkerheten kommer att öka till följd av den planerade investeringen. Däremot beräknas nyttan från de säkerhetshöjande åtgärderna på olika sätt. De inblandade myndigheterna är medvetna om denna brist, och det bör finnas goda möjligheter att efterhand skapa mer enhetliga riktlinjer. •Riksrevisionen ser ett behov av att i ASEK ställa krav på fler typer av känslighetsanalyser för farledsinvesteringar. Granskningen har visat att det finns osäkerhet dels i prognoser och antaganden, dels i de kalkylverktyg som används. Att ytterligare en investering krävs i hamn och farleder efter enbart tyder dessutom på att det exempelvis borde göras känslighetsanalyser även av ekonomisk livslängd. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R Beslut om investeringar i farleder ska utgå från samhällsekonomisk effektivitet. Men utöver samhällsekonomisk lönsamhet påverkas investeringsbesluten i praktiken även andra faktorer. I detta kapitel besvaras delfråga 3, alltså om underlagen om samhällsekonomisk lönsamhet tydligt påverkar på de investeringar i farleder som beslutas. 5.1 och regeringens ställningstaganden Som tidigare nämnts är en central utgångspunkt att bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet ska påverka de investeringar som också genomförs. När det gäller beslut om att genomföra investeringar har och regeringen under senare tagit ställning i flera principiella frågor, vilka redovisas nedan. Regeringen fattar besluten om att investeringar ska genomföras En grundläggande princip i nuvarande planeringssystem är att regeringen fattar beslut om vilka investeringar som slutligen ska genomföras.42 Besluten fattas på förslag av . Regeringen får förslag på projekt som ska starta inom 1–(s.k. genomförandeprogram), samt förslag på projekt som planeras att starta inom 4–(s.k. planeringsprogram). För att regeringen bättre ska kunna ta ställning till förslag remitteras dessa till Trafikanalys, som främst ska granska samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar och planeringsunderlag. Samhällsekonomisk nytta är en viktig utgångspunkt De beslut som tas om att investeringar ska genomföras ska ske med utgångspunkt från resultatet av de samhällsekonomiska bedömningarna. Att den politiska processen i slutändan kan leda till att prioriteringar även genomförs på andra grunder än rent samhällsekonomiska är en del av systemet och den demokratiska processen. Totalt sett ska dock bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt påverka vilka investeringar som faktiskt genomförs. Dessutom innebär principen om trafikslagsövergripande planering att farledsinvesteringar inte systematiskt gynnas eller missgynnas i förhållande till investeringar i andra trafikslag.43 och regeringen har uttalat att medfinansiering av statlig transportinfrastruktur från kommuner, landsting och företag kan vara ett bra sätt att åstadkomma effektiva transportlösningar.44 Här framhålls att de transportpolitiska målen 2011/12:118, s. 73, bet. 2011/12TU13, rskr. 2011/12:257. 2012/13:25, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 2012/13:25, s. 47, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N bör vara utgångspunkten för prioritering av objekt, oberoende av om det förekommer medfinansiering eller inte. Medfinansieringen ska dock vara frivillig och som huvudregel bör initiativet komma från den medfinansierande parten. Förskottering av medel för tidigareläggning av projekt som är prioriterade i långsiktsplanerna ska vara möjlig. Medfinansiering bör främst avse tillägg eller andra förbättringar i förhållande till grundutföranden som finansieras av statliga anslag. Medfinansiering av grundutföranden ska motiveras tydligt. I remisshanteringen av nämnda proposition 2012/13:25 var det många remissinstanser som kommenterade frågan om medfinansiering, och bl.a. många kommuner och landsting vara positiva till möjligheten. Även t.ex. ansåg att medfinansiering kan vara värdeskapande. Andra remissinstanser var däremot negativa och pekade på risken att ”någon köper sig före i kön”. Till dessa hörde bl.a. Statskontoret, Trafikanalys och Transportstyrelsen. Trafikanalys pekade på att risken minskar med transparenta underlag i planeringsprocessen. Kommuner och Landsting (SKL) framhöll att värdet med medfinansiering är en ökad möjlighet att påverka utformningen av investeringen. Den samlade bedömningen i propositionen var att medfinansiering ska ses som något i grunden positivt, eftersom nyttor bedöms med utgångspunkt från samhällets samlade betalningsvilja anses medfinansiering indikera samhällsekonomisk nytta på ett sätt som kompletterar andra bedömningsmetoder. framhölls att medfinansiering inte ska innebära avsteg från de mål som gäller för transportpolitiken, och att det är angeläget att säkerställa att medfinansiering varken är eller uppfattas vara ett sätt att ”köpa sig före i kön”. I propositionen redovisas ett antal typfall där medfinansiering kan ses som positivt. Kännetecknande för typfallen är att medfinansiären betalar för en standard utöver den som bedömer som rimlig, utan att de grundläggande prioriteringarna ändras.45 Förarbetena ger alltså en tydlig vägledning om hur och regeringen ser på medfinansiering. I en annan del av propositionen, där den ekonomiska ramen för investeringar i transportinfrastruktur för perioden –2025 sätts, redovisas dock en uppgift som kan uppfattas stå i motsats till vad som ovan sägs.46 Under rubriken ”4.2 Åtgärder som omfattas av den ekonomiska ramen för utveckling av transportsystemet” framgår att medlen får användas för ”investeringar i statliga järnvägar och vägar, trimningsåtgärder och statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., medfinansiering till stora och strategiska åtgärder i ham- 2012/13:25, sid 47-57, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 2012/13:25, sid 31. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R nar, farleder och slussar samt räntor och amorteringar för investeringar som finansieras med lån”. Denna text skulle kunna tolkas som att investeringar i farleder förutsätter medfinansiering. I de kontakter haft med har framkommit att det också är så som tolkat denna fråga. Det framgår dock av avsnittet under rubriken ”5.2.1 Medfinansiering genom bidrag från kommuner, landsting och företag” (sidorna 4757) att sådan medfinansiering kan ske men är frivillig och inte ska ses som ett krav för att en investering ska genomföras. Det är enligt denna del av förarbetena, inte texten rörande den ekonomiska ramen som är den viktiga för att tolka och regeringens intentioner vad gäller med finansiering. Noterbart är att i texten rörande den ekonomiska planen benämns den statliga investeringsinsatsen som medfinansiering. I övriga delar av propositionen är det andra finansiärer, exempelvis kommuner och privata aktörer, som benämns medfinansiärer och svarar för medfinansiering. presenterade regeringen en ny infrastrukturproposition.47 Till skillnad års proposition innehåller den inte några motsägelser rörande medfinansiering. Här tydliggörs att det är statens ansvar att via anslag finansiera investeringsåtgärder fram till hamnområdesgränsen. Det bör enligt regeringen även fortsättningsvis finnas möjlighet till medfinansiering från andra aktörer i farledsinvesteringar, på samma sätt som kan ske inom andra trafikslag. Det ska dock inte vara något krav. Synen på avgiftsfinansiering av investeringar Det finns en diskussion om konkurrensneutralitet mellan trafikslag vad gäller avgiftssättning, och den diskussionen påverkar även frågan om effektiviteten i transportinvesteringar. När det gäller brukaravgifter för att finansiera investeringar redovisas en principiell syn i propositionen Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem.48 Här framhålls att denna typ av brukaravgifter förutsätter en alternativ finansieringskälla, företrädesvis lån i . Därmed ställs också särskilda krav i enlighet med budgetlagen.49 Det innebär bl.a. att sådan finansiering ska godkännas av och beslutas av regeringen. Vidare krävs konsekvensbeskrivningar. 2016/17:21, sid 72-73 Investering - innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling. 2012/13:25, sid. 57-61, bet. 2012/13:TU2, rskr. 2012/13:119. 497 kap. i Budgetlagen (2011:203). 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Avgifter av detta slag är ovanliga i , men har använts för att finansiera t.ex. och . Regeringen anser däremot inte att de farledsavgifter som tar ut tillhör denna kategori, eftersom investeringar i farleder ska anslagsfinansieras på samma sätt som investeringar i övriga trafikslag (se avsnitt 2.3.2). Eftersom modellen med trafikslagsövergripande planering är relativt ny, och få farledsinvesteringar har genomförts enligt denna modell, är det naturligt att det inte gjorts särskilt många studier om effektiviteten i genomförandet. Det finns en studie av KTH som belyser frågan om i vilken grad samhällsekonomisk lönsamhet spelar roll för infrastrukturbeslut. Studien är avgränsad till väginvesteringar, men har ändå slutsatser av mer generellt intresse. Det finns även undersökningar som belyser den s.k. medfinansieringsgradens betydelse för effektiviteten, samt trafikavgifternas inverkan på konkurrensneutraliteten mellan trafikslag. Ingen utvärdering har dock haft fokus på den fråga som ställer, dvs. om bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt påverkar vilka investeringar i farleder som också i slutändan genomförs. 5.2.1Hur den samhällsekonomiska bedömningen påverkar investeringsbesluten Frågan om hur starkt sambandet är mellan samhällsekonomisk lönsamhet i de enskilda projekt och de investeringar som verkligen genomförs har undersökts av m.fl. (2015). I deras rapport redovisades en undersökning av i vilken grad samhällsekonomisk lönsamhet påverkade valet av investeringsprojekt i och . Lönsamheten mättes som nettonuvärdeskvoten (NNK). Undersökningen i gällde den näst senaste planeringsperioden –2021. Undersökningen gällde enbart vägprojekt, men resultatet är intressant även för beslut inom andra trafikslag. Resultatet av studien var att den bedömda samhällsekonomiska lönsamheten tydligt påverkade infrastrukturbesluten i . Det gällde prioriteringar, medan samhällsekonomisk lönsamhet inte påverkade de förändringar som därefter gjordes av den politiska nivån. Totalt pekade regeringen ut investeringar för 70 mdkr, vilket genererade 77 mdkr i kalkylerade nyttor. Hade regeringen i stället valt de investeringar som skulle ha gett högst kalkylerad nytta per krona hade samma budget kunnat generera 119 mdkr i nyttor, alltså 42 mdkr mer. Studien visade också att i påverkades beslutsfattandet inte alls av bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R Graden av medfinansiering från andra aktörer än staten skulle kunna påverka statens beslutsfattande om investeringar. En investering med lägre bedömd samhällsekonomisk lönsamhet skulle i slutändan kunna prioriteras före sådana med högre lönsamhet, givet att en lösning med hög medfinansiering har förhandlats fram i det förstnämnda fallet. I en tidigare granskningsrapport från har detta lyfts fram som ett problem (2011). Granskningen visade att satsningen på medfinansiering lett till att utrymmet för investeringar i infrastruktur hade ökat, men att staten hade förväntat sig att denna ökning skulle ha varit större än det faktiskt blev. Vidare framgår av rapporten att både regeringen och de båda dåvarande trafikverken i underlagsdokument tydligt angett att medfinansiering skulle kunna påverka prioriteringen av objekt i åtgärdsplaneringen. Detta fick då till följd att mindre lönsamma projekt med stor medfinansieringsgrad konkurrerade ut mer lönsamma åtgärder med låg medfinansieringsgrad. Statskontorets tidigare nämnda myndighetanalys (Statskontoret 2013) visar att det i viss mån råder delade meningar mellan regeringen och om vilka delar av verksamhet som bör finansieras med anslag respektive täckas med avgifter från sjöfarten och med hur mycket. Detta förklarar enligt Statskontoret tidigare avgiftsutveckling och att hade finansiella problem. Statskontoret föreslog därför att regeringen skulle fastslå tydligare principer och/eller preciseringar för anslagstilldelning, än vad som varit fallet. Med hänsyn till de olika uppfattningar som regeringen och syntes ha om gränsdragningen mellan avgifts- och anslagsfinansierad verksamhet, fanns också enligt Statskontoret skäl för regeringen att tydligare kommunicera vad vinstmålet innebär. Som tidigare nämnts tar ut farledsavgifter, och indirekt skulle avgifterna kunna påverka prioriteringen mellan olika investeringar. Om avgiftssättningen skiljer sig påtagligt åt mellan olika trafikslag kan det förväntas påverka efterfrågan på transporter och därmed rubba konkurrensneutraliteten mellan trafikslagen. Enligt en underlagsrapport till s.k. kapacitetsutredning finns konkurrens mellan trafikslagen, men den är inte så stor (2012). Varje transportslag såsom väg, järnväg, flyg och båt har sina komparativa fördelar och konkurrerar bara i viss utsträckning om frakt. uppfattning är att möjligheterna för transportköpare att byta fraktsätt ofta överskattas, eftersom en stor del av godstransporterna är låsta till ett visst fraktsätt beroende på typ av gods, geografi, avstånd och befintlig infrastruktur. Sjöfarten anses ha en stor fördel när det gäller 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N transporter av bulkgods på längre sträckor, medan lastbilar, flygfrakt och järnväg på samma sätt har särskilda nischade fördelar som gör att konkurrensen mellan trafikslagen begränsas. En stor andel av sjöfrakten bedömdes därför vara fredad från konkurrens från andra transportsätt. Denna bedömning överensstämmer också med vad Trafikanalys kom fram till i det s.k. godsuppdraget från regeringen (Trafikanalys 2016b). En grundläggande fråga är om de olika trafikslagen täcker de externa kostnader som drabbar tredje part, exempelvis utsläpp och buller. Detta mäts med den s.k. internaliseringsgraden, vilken beräknas som kvoten mellan avgiftsuttaget och den totala genomsnittliga samhällsekonomiska marginalkostnaden. Om kvoten är lägre än 1 kan det ur effektivitetssynpunkt finnas skäl att höja avgifter eller skatter, och det omvända gäller för värden som överstiger 1. Att internaliseringsgraden är så lika som möjlig anses grundläggande för konkurrensneutralitet mellan olika trafikslag. Trafikanalys har ett uppdrag att analysera transportsektorns samhällsekonomiska kostnader i relation till skatte- och avgiftsuttag. I en rapport visades att godstransporter med fartyg är nära att täcka sina totala samhällsekonomiska marginalkostnader. Internaliseringsgraden för fartyg är i genomsnitt högre än exempelvis för järnväg och godstransporter på vägar, men lägre än för flygtrafik (Trafikanalys 2016a). I sin avgiftsstrategi menar att kostnadsbelastningen för transportköparna är på väg mot en konkurrensneutral situation. Dels i och med att avgifter också tas ut för transporter på väg och järnväg, dels eftersom investeringar i farleder har börjat finansieras via anslag (Statskontoret, 2013). nämner också att regeringens inriktning är att de s.k. externa effekterna ska internaliseras fullt ut. I avgiftsstrategin framhålls att verkets roll är att agera så att ändringar i kostnadsbelastning och internaliseringstakt inte medför försämrade konkurrensvillkor för sjöfarten. Sammanfattningsvis finns många analyser av olika internaliseringsgrader och hur skillnader påverkar konkurrensneutraliteten mellan olika trafikslag. Det saknas dock direkt kunskap om huruvida dessa skillnader också påverkar investeringsbesluten. 5.2.5 Trafikanalys uppföljning av målen Trafikanalys har ett utpekat ansvar att löpande följa upp de transportpolitiska målen (se exempelvis Trafikanalys 2015a). Funktionsmålet och hänsynsmålet har brutits ner till ett ganska stort antal preciseringar av måluppfyllelse, och varje precisering undersöks relativt ingående. Vissa preciseringar är av absolut karaktär, medan andra är mer relativa och visar tendenserna . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R Det övergripande kravet om att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv transportförsörjning bör enligt Trafikanalys i första hand tolkas genom de två delmålen och dess preciseringar. görs en närmare analys av det särskilda kravet på effektivitet. Analysen riktas främst in på frågan om s.k. internaliseringsgrad inom de olika trafikslagen, dvs. i vilken grad transportörerna bär sina egna kostnader. Däremot gör Trafikanalys i detta sammanhang ingen värdering av kvaliteten på de samhällsekonomiska analyser som används som underlag inför investeringsbeslut. I detta avsnitt redovisas iakttagelser rörande frågan om huruvida bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt har påverkat de faktiska investeringsbesluten. 5.3.1Påverkar bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet investeringarna i farleder? En central utgångspunkt är att samhällsekonomisk lönsamhet tydligt ska påverka vilka investeringar som också genomförs. Analysen försvåras av att det finns få farledsprojekt som är genomförda eller beslutade enligt den nya planeringsmodellen. En mer kvantitativ analys liknande den som genomfördes av m.fl. rörande väginvesteringar (se avsnitt 5.2.1) är därför inte möjlig. Ett annat sätt att undersöka frågan är att sammanställda de projekt som genomförts eller beslutats, och jämföra dessa med projekt där samhällsekonomiska analyser gjorts utan att projekten kvalificerat sig för den nationella transportplanen. Tabell 1 Nytta, kostnad och nettonuvärdeskvot (NNK) för projekt som genomförts eller gått vidare till nationell transportplan. Tabellen visar de nyttor och kostnader i det huvudsakliga scenariet. Värdena anges i prisnivån för respektive projekts startår. Projekt som gått vidare till nationell plan 2006 (alternativ A, ) 2009 (scenario 1, ) 2013 (scenario UATV-PiTV, ) Källor: VBB VIAK 1999, 2006, 2009, 2013. I tabell 1 redovisas de projekt som genomförts eller beslutats och kvalificerat sig till den nationella transportplanen. Projekten har genomgående bedömts vara samhällsekonomiskt lönsamma. framgår av analyserna i kapitel 4 att särskilt kalkylen i har brister som kan ha lett till för höga NNK- värden. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 2 Nytta, kostnad och nettonuvärdeskvot (NNK) för projekt som inte gått vidare till nationell transportplan. Tabellen visar de nyttor och kostnader i det huvudsakliga scenariet. Värdena anges i prisnivån för respektive projekts startår. Projekt som ännu inte finns i nationell plan 2014 (scenario 3, ) 2015 (scenario 2, ) (huvudanalys, ) Horstensleden (huvudanalys, ) Källa: Respektive projekts ÅVS. I tabell 2 redovisas de projekt där samhällsekonomiska kalkyler genomförts, men där projekten inte kvalificerat sig till den nationella planen. Antalet exempel är för få för att några generella slutsatser ska kunna dras, men även detta begränsade material antyder att bedömningen av samhällsekonomisk lönsamhet inte haft någon tydlig påverkan på beslutsfattandet. I tre av de fyra fallen i tabell 2 finns rimliga förklaringar till detta. är ett projekt som är ganska nytt och NNK-beräkningen är . har gått in i planeringsprocessen och har inte ifrågasatts på allvar. Mycket talar för att detta projekt kommer att kvalificera sig till nästa nationella plan 2018- 2029. Projektet är ett än nyare projekt. Att ses som ett nedprioriterat projekt kan hänga samman med att den närbelägna inte öppnades. I denna analys återstår Horstensleden, där stötesten var medfinansieringskravet. iakttagelser i denna fråga redovisas under separat rubrik 5.2.2 nedan. Den sammantagna bilden av jämförelsen mellan de projekt som gått vidare till nationella transportplanen och de som inte gått vidare är att det ännu inte går att se om bedömd samhällsekonomisk lönsamhet påverkar investeringsbesluten. Eftersom antalet farledsprojekt förväntas öka påtagligt kommer det troligen gå att göra en mer tillförlitlig analys . 5.3.2 Medfinansieringens betydelse för investeringsbesluten Som framgår av och regeringens ställningstaganden (se avsnitt 5.1) kan infrastrukturprojekt medfinansieras från exempelvis kommuner, men det är inget krav. Huvudregeln är dessutom att initiativ till medfinansiering ska komma från den medfinansierande parten. Likväl har det, efter att propositionen 2012/13:25 godkänts av , funnits en överenskommelse mellan om att sjöfartsrelaterade R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R investeringar ska vara medfinansierade. Detta framgår tydligast i förslag till nationell plan för transportsystemet (2014b, sid 73): ”Inom ramen för det samlade trafikslagsövergripande ansvar har för den långsiktiga planeringen av de fyra trafikslagen, har och gemensamt formulerat en grundläggande princip rörande finansiering av sjöfartsåtgärder i den nationella planen. I planen ska det för investeringar i farleder och slussar finnas en delfinansieringskälla, statsanslaget ska alltså utgöra av den totala finansieringen” Detta står enligt i strid med den princip som och regeringen formulerade i propositionen. Detta var också den reella orsaken till att inte kom med i den nationella planen 20142025, trots att detta projekt är det samhällsekonomiskt mest lönsamma av alla projekt som bedömts. Principen att det alltid ska finnas medfinansiering i farledsprojekt gäller inte för vägar och järnvägar. För att trafikslagsövergripande planering ska få genomslag behöver enligt villkoren för medfinansiering likställas mellan olika transportslag. En ytterligare en aspekt som påverkat investeringsbeslut är att staten ska finansiera säkerhetshöjande insatser medan exempelvis kommuner ska finansiera kapacitetshöjande insatser. Detta är ytterligare en implicit princip som tycks skapa låsningar. Vid intervjuerna har inte någon aktör kunnat redovisa ett skäl till denna fördelningsmodell, och dessutom är det svårt att kostnadsmässigt göra denna åtskillnad i kalkylen. Modellen framstår därför inte som effektiv. Ett farledsprojekt kan även omfatta en sträckning in i ett hamnområde som ägs av en kommun eller ett företag. Med en trafikslagsövergripande utgångspunkt är det effektivt att se ett sådant projekt som ett, inte som två projekt. Enligt bör då huvudprincipen vara att hamnägaren står för alla kostnader som inträffar i hamnområdet, medan staten står för kostnaden i den allmänna farleden, där har ett förvaltningsansvar. Härutöver kan det också vara möjligt för hamnägaren att bidra med medfinansiering i det statliga åtagandet, men det bör då ske i enlighet med de riktlinjer som och regeringen formulerat (se avsnitt 5.1). 5.3.3 Frågan om avgiftssättning och internaliseringsgrad Inom ramen för granskningen har också frågan ställts om huruvida avgiftsnivåer och internaliseringsgrad, åtminstone indirekt, kan påverka bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet. har inte genomfört några egna beräkningar i denna fråga, men som komplement har intervjuat representanter för de olika aktörerna. Ingen av dessa hävdar att det finns någon påtaglig direkt effekt, och alla håller med om att de olika trafikslagen är ”nischade” på så sätt att utbytesbarheten mellan dem 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N