prop · H50341 · 2017-11-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:41 Regeringen överlämnar denna proposition till . Den ökade digitaliseringen av samhället har inneburit ändrade kommunikationsmönster. Detta har gjort postmarknaden till en marknad i förändring, karakteriserad av kontinuerligt minskande brevvolymer. Åtgärder behöver vidtas för att se till att det fortsatt kommer att finnas en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet i hela landet. I denna proposition föreslås därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om på vilket sätt den samhällsomfattande posttjänstens krav på utdelning av postförsändelser ska fullgöras. Vidare föreslås att den som tillhandahåller en posttjänst ska lämna vissa uppgifter om sin ekonomi och verksamhet till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det gäller uppgifter som är nödvändiga för uppföljning av utvecklingen på postområdet och för bevakning av att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och av att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045) ......................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Brev- och paketmarknaderna.............................................. Behov av framtida åtgärder .............................................. Utdelning av postförsändelser......................................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av betänkandet Till sista utposten (SOU 2016:54) ................................................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045). 2Förslag till lag om ändring i postlagen (2010:1045) Härigenom föreskrivs att 3 kap. 1 och 5 §§ postlagen (2010:1045) ska ha följande lydelse. Den samhällsomfattande posttjänsten ska uppfylla kraven att 1.det varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som tillståndsmyndigheten bedömer utgör skäl för undantag, ska göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser, 2.expeditions- och inlämningsställena ska ligga så tätt att användarnas behov beaktas, 3.de bestämmelser om befordringstider efterlevs, som meddelats av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer, 4.det ska vara möjligt att försäkra postförsändelser och att få kvitto från mottagaren på att en postförsändelse har tagits emot, 5.enstaka postförsändelser ska befordras till enhetliga priser, och 6.villkoren för tjänsten ska vara allmänt tillgängliga. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten och om krav på befordringstider. Undantag från första stycket 1 ska meddelas Europeiska kommissionen och de nationella tillsynsmyndigheterna inom Europeiska unionen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.vilka tjänster som ska ingå i den samhällsomfattande posttjänsten, 2.på vilket sätt kravet enligt första stycket 1 på utdelning av postförsändelser ska fullgöras, och 3.krav på befordringstider. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska fortlöpande följa utvecklingen på postområdet, samt bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Den som tillhandahåller posttjänster ska på begäran lämna sådana uppgifter om sin ekonomi och verksamhet som är nödvändiga för uppföljningen och bevakningen Prop. 2017/18:41 enligt första stycket. Denna lag träder i kraft . 2017/18:41 3 Ärendet och dess beredning Målet för postsektorn är att det ska finnas en posttjänst av god kvalitet i hela landet som uppfyller de krav som anges i postlagen (2010:1045) (prop. 2014/15:1, utg.omr. 22, bet. 2014/15:TU1, rskr. 2014/15:86). Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppgift att se över postlagstiftningen för att bedöma om den motsvarar rådande och framtida behov i ett digitaliserat samhälle och utifrån detta föreslå förändringar (dir. 2015:87). Utredningen antog namnet postlagsutredning. Utredningen har lämnat delbetänkandet Som ett brev på posten – Postbefordran och pristak i ett digitaliserat samhälle (SOU 2016:27) och slutbetänkandet Till sista utposten – En översyn av postlagstiftningen i ett digitaliserat samhälle (SOU 2016:54). Utredningen gör i slutbetänkandet en kartläggning och samhällsekonomisk analys av postmarknaden och digitaliseringens effekter på denna. Vidare föreslår utredningen ändringar i postlagen (2010:1045). En sammanfattning av slutbetänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remitterats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i (dnr N2016/05511/D). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter, se avsnitt 6 och författningskommentaren. Inom Europeiska unionen regleras posttjänster i och rådets direktiv /67/EG av om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteteten på tjänsterna (postdirektivet). Direktivet har ändrats , senast genom direktiv /6/EG. Syftet med postdirektivet är att stegvis harmonisera Europeiska unionens inre marknad för posttjänster och att säkerställa en samhällsomfattande posttjänst som uppfyller vissa kvalitetskrav. I postdirektivet finns det bestämmelser om –villkor som styr tillhandahållande av posttjänster, –tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänster, –finansiering av samhällsomfattande posttjänster, –avgiftsprinciper och insyn i redovisningen för tillhandahållande av samhällsomfattande posttjänster, – fastställande av kvalitetsnormer för tillhandahållandet av samhälls- Prop. 2017/18:41 omfattande posttjänster och inrättande av system för att säkerställa att dessa normer följs, –harmonisering av tekniska standarder, och –inrättande av oberoende nationella tillsynsmyndigheter. I postlagen (2010:1045) finns det bestämmelser om postverksamhet och samhällsomfattande posttjänst. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser som genomför postdirektivet. Enligt lagen ska det finnas en samhällsomfattande posttjänst, dvs. en posttjänst som finns i hela landet, som är av god kvalitet och som innebär att alla användare kan ta emot postförsändelser och till rimliga priser kan avlämna sådana försändelser för befordran. Med postförsändelser avses adresserade försändelser som väger högst och som överlämnas i den slutliga form i vilken de ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Detta innebär att den samhällsomfattande posttjänsten avser både brev och paket. Enligt 2 kap. 1 § krävs det tillstånd för att bedriva postverksamhet. Med postverksamhet avses regelbunden insamling, sortering, transport och utdelning av brev mot betalning. Termen brev omfattar adresserade försändelser som är inneslutna i kuvert eller annat omslag och som väger högst samt vykort, brevkort och liknande försändelser. Detta innebär att tillståndskravet inte omfattar befordran av paket. Frågor om tillstånd prövas av (). Tillstånd ska beviljas endast om sökanden kan antas komma att bedriva postverksamhet så att den tillgodoser rimliga krav på tillförlitlighet och så att skyddet för användarnas behov och mottagarnas personliga integritet upprätthålls. Ett tillstånd får enligt 2 kap. 4 § förenas med vissa villkor, bl.a. om skyldighet för en tillståndshavare att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten enligt 3 kap. 1 § och på ett visst sätt fullgöra vad som anges där. Med stöd av den bestämmelsen har PTS utsett (Postnord) att tillhandahålla hela den samhällsomfattande posttjänsten. Det nuvarande tillståndsvillkoret gäller till och med . Kraven på den samhällsomfattande posttjänsten framgår av 3 kap. 1 §. Ett av dessa krav är att det varje arbetsdag och minst , utom under omständigheter eller geografiska förhållanden som tillståndsmyndigheten bedömer utgör skäl för undantag, ska göras minst en insamling och minst en utdelning av postförsändelser (första stycket 1). Denna bestämmelse grundar sig på artikel 3.3 i postdirektivet. Där anges också att överlämnandet ska ske vid varje fysisk eller juridisk persons bostad respektive lokaler eller, i undantagsfall, under villkor som den nationella regleringsmyndigheten bestämmer, vid lämpliga anläggningar. I övrigt saknas det föreskrifter om utdelning av postförsändelser. Sådana postanordningar som postlådor av olika slag och brevinkast ingår inte i den reglerade postala infrastrukturen utan är knutna till post- Det har förutsatts att postmottagarna vill få sin post utdelad 2017/18:41 och därför möjliggör för tillståndshavare att kunna dela ut posten. innebär detta att postmottagarnas anordningar för överlämnande av post måste vara godkända av tillståndshavarna både när det gäller utformning och placering. I annat fall kan postmottagaren komma att hänvisas till att hämta sina postförsändelser på ett anvisat utlämningsställe. För att utdelning av postförsändelser ska kunna genomföras i praktiken till rimliga kostnader krävs dock att tillståndshavare och postmottagare samarbetar. Vid behov av ändringar i utdelningsrutinerna är avsikten att parterna ska kunna komma överens om vilka åtgärder som ska vidtas och när de lämpligen kan genomföras. I normalfallet uppnås också samförståndslösningar. En tillståndshavare måste dock med nödvändighet standardisera sin utdelning. Individuella önskemål om hur utdelning ska ske kan därför inte alltid tillgodoses. När det gäller den samhällsomfattande posttjänsten har PTS utfärdat allmänna råd om utdelning av post vid tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänst (PTSFS 2008:6). I de allmänna råden görs en skillnad mellan utdelning i tätort och utdelning utanför tätort. De allmänna råden innehåller sammanfattningsvis följande. I villaområden bör försändelser delas ut i postlådor utmed brevbärarens färdväg i lådsamlingar eller vid respektive fastighets tomtgräns. I flerfamiljshus bör försändelser som huvudregel delas ut i en fastighetsbox inomhus i entréplan eller utomhus. I flerfamiljshus där det inte installerats fastighetsboxar bör försändelser delas ut i brevinkast i lägenhetsdörrar. Utanför tätorter bör post delas ut i postlådor, som vanligtvis placeras i lådsamlingar, utmed brevbärarens färdväg. Postoperatören bör dela ut försändelser till postmottagare som bor mindre än in på en sidoväg från brevbärarens huvudväg i en lådsamling vid huvudvägen. Postoperatören bör dela ut försändelser längs sidovägen om det finns minst två postmottagare som är stadigvarande bosatta eller verksamma per kilometer sidoväg. Postoperatören får anvisa var lådsamlingen ska placeras och planerar och bestämmer brevbärarens färdväg. I de allmänna råden anges också att förändringar i utdelningstjänsten förutsätter att postoperatören upplyser postmottagarna och andra berörda parter om planerade förändringar. Slutligen anges att värdeförmedling, dvs. in- och utlämning av rekommenderade försändelser och paket samt försäljning av frimärken, bör tillhandahållas vid postoperatörens serviceställen. Om serviceställe saknas inom rimligt avstånd, bör värdeförmedling tillhandahållas på visst sätt i anslutning till den ordinarie postutdelningen. Enligt 3 kap. 5 § postlagen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer fortlöpande följa utvecklingen på postområdet samt bevaka att posttjänsterna svarar mot samhällets behov och att en väl fungerande samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet finns tillgänglig för alla användare. Regeringen har överlåtit åt PTS att utföra dessa uppgifter. Den svenska brevmarknaden har varit öppen för konkurrens då det dåvarande ensamrätt att befordra brev avskaffades. har cirka 30 företag tillstånd att bedriva postverksamhet. Trots detta kännetecknas den svenska brevmarknaden fortfarande av förhållandevis svag konkurrens. Postnord har en särställning på brevmarknaden med en marknadsandel som uppgår till av de utdelade breven och av omsättningen. Denna särställning har historiska orsaker men beror också bl.a. på att PTS har utsett Postnord att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten. De konkurrerande postföretagens samlade marknadsandel har dock ökat . Den näst största operatören är (), vars marknadsandel uppgår till av de utdelade breven och av omsättningen. Tredje störst är MTD Morgontidig distribution KB (MTD), med en marknadsandel på av de utdelade breven och av omsättningen. Övriga tillståndshavare är förhållandevis små och bedriver sin verksamhet lokalt. De har en sammanlagd marknadsandel på av de utdelade breven och av omsättningen. är det endast Postnord som erbjuder rikstäckande brevdistribution. når av alla postmottagare. Genom ett nytt samdistributionsavtal mellan och har de tillsammans möjlighet att nå av hushållen. Paketmarknaden definieras vanligtvis utifrån försändelsernas vikt, där försändelser under brukas kallas lättgods eller styckegods medan tyngre försändelser än så brukas kallas tunggods eller partigods. Det som kännetecknar paket är att de är spårbara och därmed kan följas av mottagaren eller avsändaren under distributionen. Mindre varor som t.ex. hemelektronik, skönhetsprodukter och böcker befordras ofta som brevförsändelser, s.k. varubrev. Detta gör att gränsen mellan brev- och paketmarknaden inte är helt tydlig. I takt med att kunder vill ha snabbare leveranser av varor direkt till hemmet eller till sitt verksamhetsställe blir även gränsdragningen mellan traditionell paketdistribution och bud- och kurirbefordran mer otydlig. Den svenska paketmarknaden har alltid varit i princip oreglerad. I och med att Postnord har utsetts att tillhandahålla den samhällsomfattande posttjänsten är företaget det enda på paketmarknaden som omfattas av PTS tillsyn enligt postlagen. Detta gäller dock endast postförsändelser som väger högst . finns det fyra paketdistributörer som delvis ägnar sig åt utdelning till hushåll och som har ett distributionsnät som liknar Postnords: (Schenker), DHL Freight () AB (DHL), och (Bussgods). distribuerade Postnord av antalet paketförsändelser som väger 0–, medan Schenker, DHL, och Bussgods distribuerade ca 18, 14, vardera. har även UPS byggt upp ett servicenät för paketförsändelser. 2017/18:41 Härutöver finns det även ett antal företag som bedriver bud- och kurirverksamhet, dvs. hämtning av försändelser hos avsändare för transport av försändelsen från avsändare till mottagare. Större sådana företag på den svenska marknaden är Jetpak, TNT och Fedex. Den svenska postmarknaden befinner sig under ett stort förändringstryck. Detta har flera orsaker. Volymerna på brevmarknaden är minskande. befordrades ca 2,3 miljarder brev. Detta var ca 160 miljoner färre än 2014. Antalet har därmed minskat sedan . En starkt bidragande orsak till de minskande brevvolymerna är de förändrade kommunikationsmönster som digitaliseringen av informationsflödet i samhället för med sig. Elektroniska kommunikationsmedel, t.ex. e-post, applikationer i sociala medier, elektroniska utdelningstjänster och andra elektroniska tjänster, blir alltmer lättillgängliga och används mer och mer. Genom att gå över till elektronisk kommunikation kan det offentliga, företag och privatpersoner göra stora kostnadsbesparingar som informationsöverföringen går snabbare. Den pågående utvecklingen skapar särskilda utmaningar för utdelning av postförsändelser i gles- och landsbygd. Volymminskningarna innebär minskande intäkter för dem som bedriver postverksamhet. De måste därför kontinuerligt se över och rationalisera sina verksamheter. Den geografiska tillgängligheten är fortfarande i huvudsak oförändrad även om Postnord har gjort mindre anpassningar av utdelningsnätet. I takt med fortsatt fallande volymer och med bibehållen utdelningsfrekvens är det dock främst den geografiska tillgängligheten som kan komma att påverkas, t.ex. genom att lantbrevbäringen förändras. Denna påverkan blir allt större med fortsatt digitalisering. Till detta kommer demografiska förändringar i gles- och landsbygdsområden, vilka leder till att antalet hushåll längs med lantbrevbärarlinjer blir färre. I förlängningen kan befolkningsunderlaget på vissa håll bli så litet att rationell lantbrevbäring blir svår att upprätthålla. För att möta utvecklingen har såväl Postnord som vidtagit flera olika åtgärder för att ytterligare effektivisera distributionen av brev och paket. Det rör sig bl.a. om ökad automatisering av brevsortering, samordning av brev- och paketflöden och avtal om samdistribution av t.ex. brev och tidningar. De förändringar som dessa tillståndshavare har tvingats göra på har medfört betydande utmaningar när det gäller att behålla en hög kvalitet i utdelningsledet. I vissa fall har det lett till kvalitetsproblem med efterföljande klagomål från postmottagare. Trenden med minskande brevvolymer kan förväntas bestå . Det står klart att utvecklingen gör att de som bedriver postverksamhet även fortsatt har behov av att rationalisera sina verksamheter. När det gäller paket ökar volymerna stadigt. Från att tidigare ha utgjort en liten del av postmarknaden har befordran av varor ökat i och med den ökade e-handeln. ningsvis 121 miljoner paketförsändelser med en vikt upp till . 2017/18:41 let paket med en vikt över ökade 2009–2015 med till 97 miljoner. E-handel spelar en viktig roll i gles- och landsbygd där övrigt kommersiellt utbud kan vara begränsat. Det råder kraftig tillväxt på e-handels- området, vilket medför ökande volymer av paket och varubrev. Det har i sin tur lett till att paketdistributörer, som DHL och Schenker, utvecklat ombudsnät och tjänster riktade mot konsumenter. Även har börjat erbjuda utdelning av mindre varupaket till bostäder. Sammanfattningsvis ökar utmaningarna när det gäller framtida brevutdelning, framför allt i glesbygd, även om problemet i viss mån kan komma att begränsas av fortsatt ökande e-handel och den ökning av varubrev och paket som blir följden av denna. Regeringen föreslår därför ändringar av postlagen, se avsnitt 6 och 7. 5.3Behov av framtida åtgärder Den svenska samhällsutvecklingen påverkas starkt av digitaliseringen. De ändrade kommunikationsmönster som användningen av ny teknik medför förändrar förutsättningar och villkor för människor, företag och offentliga institutioner. Denna omställning påverkar samhället i grunden och processen kan inte antas avstanna inom överskådlig framtid. Det gör att även förutsättningarna på postmarknaden kommer att fortsätta förändras i snabb takt. Detta kan leda till att även förutsättningarna för att tillhandahålla en samhällsomfattande posttjänst kan komma att påverkas. Enligt regeringens bedömning är situationen på postmarknaden sådan att det i övrigt kan komma att finnas behov av att på nytt se över postlagstiftningen för att säkerställa att det långsiktigt kommer att finnas en samhällsomfattande posttjänst av god kvalitet i hela landet. Regeringen avser att följa utvecklingen nära och återkomma i lämpligt sammanhang. 6 Utdelning av postförsändelser Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om på vilket sätt den samhällsomfattande posttjänstens krav på utdelning av postförsändelser ska fullgöras. Bestämmelsen om att undantag från kravet på att meddela Europeiska kommissionen och övriga nationella tillsynsmyndigheter inom Europeiska unionen om undantag från kravet på insamling och utdelning av post minst ska upphävas. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bland dem PTS, , , i , flertalet kommuner, Kommuner och Landsting, Service- och kommunikationsfacket, , 2017/18:41 mail och tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. PTS påpekar att en föreskriftsrätt vore ett värdefullt komplement till möjligheterna att styra utdelning av postförsändelser i tillståndsvillkor eller genom utveckling av de allmänna råden. anför att det är viktigt att samhällsuppdraget förtydligas. i anser att ett förtydligande av samhällsuppdraget bör innefatta en tydlig miniminivå för postservicen i glesbygd. anser att ett tydliggörande av den samhällsomfattande posttjänstens innehåll inte får innebära försämringar i postservicen på landsbygden. kommun och lämnar liknande synpunkter. är kritiskt till förslaget och anser, i likhet med kommun och Infrastruktur i , att de förtydliganden av samhällsuppdraget som behövs bör beslutas på politisk nivå. Postnord avstyrker förslaget och anser att det är mer ändamålsenligt att PTS utvecklar och anpassar de allmänna råden efter de behov som finns och i dialog med Postnord, alternativt att eventuella bindande krav anges i tillståndsvillkor. Även Region , allmännyttiga bostadsföretag, Fastighetsägarna , och avstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Som framgått av avsnitt 5.2 förändrar den pågående digitaliseringen av samhället förutsättningarna för att bedriva postverksamhet. Det gäller inte minst i gles- och landsbygd där förändringarna kan leda till utmaningar när det gäller att upprätthålla postservicen. Pålitliga brev- och paketleveranser har stor betydelse för människors möjligheter att kunna bo, leva och verka på landsbygden. Även marginella försämringar av postservicen riskerar att försämra förutsättningarna att bedriva näringsverksamhet. Trenden med minskande brevvolymer kan förväntas bestå, vilket för med sig krav på dem som bedriver postverksamhet att fortsätta att effektivisera sina verksamheter. ställer den ökade e-handeln större krav på en väl fungerande distribution av paket till både företag och privatpersoner. Utdelningen står för en stor del av den totala distributionskostnaden. För att möta de sjunkande volymerna och de höga fasta kostnaderna krävs sannolikt framtida effektiviseringar även i utdelningsledet. Målet för postsektorn är att det ska finnas en posttjänst i hela landet som är av god kvalitet och som innebär att alla användare stadigvarande kan ta emot brev och andra adresserade försändelser som väger högst . Det är därför, som vissa remissinstanser har påpekat, viktigt att förändringstrycket på postmarknaden inte kommer att medföra alltför stor påverkan på postservicen i gles- och landsbygd. Som utredningen konstaterar kan den nuvarande ordningen där utdelningen av postförsändelser vägleds av PTS allmänna råd fungera väl så länge det råder balans mellan användarnas grundläggande behov och den service som den som tillhandahåller den samhällsomfattande posttjänsten erbjuder. Regeringen instämmer också i utredningens bedömning att det i ett läge där utvecklingen lett till att det inte längre finns någon samsyn bör vara möjligt att på ett bindande sätt slå fast vad den samhällsomfattande posttjänsten innebär. Detta bör kunna ske på ett såväl flexibelt som kraftfullt sätt efter vad som bedöms nödvändigt mot bakgrund av de skiftande förutsättningarna i landet och behovet av anpassning i det enskilda fallet. Som Postnord påpekar är det möjligt att i tillståndsvillkor ange på vilket sätt den samhällsomfattande posttjänsten ska fullgöras. Tillståndsvillkoren är dock tidsbegränsade och meddelas normalt för ett eller i taget. Syftet med detta är att skapa viss flexibilitet för att kunna anpassa villkoren till exempelvis den tekniska utvecklingen, ändringar i kundernas önskemål och beteende samt marknadsutvecklingen (se prop.