prop · H5037 · 2017-09-26 00:00:00 — har också tagit ställning till frågan om huruvida en kommun kan åläggas skadeståndsskyldighet vid överträdelser av konventionens rättigheter och funnit att så är fallet (se rättsfallet NJA 2009 s. 463). (Se vidare avsnitt 6.2.) I ett par avgöranden har fått ta ställning till i vilken instans en talan om skadestånd som delvis grundas på ska föras (se rättsfallen NJA 2009 s. 873 och NJA 2010 s. 363). Förhållandena kan vara komplicerade, eftersom det i skadeståndslagen finns särskilda bestämmelser som reglerar i vilken instans en talan ska väckas. Dessa bestämmelser gäller dock inte en talan som grundas direkt på . Om bestämmelserna tolkas strikt, kan det leda till att en talan behöver föras i två olika instanser . Detta problem kan ha betydelse för om en prövning av en konventionsöverträdelse i ett skadeståndsmål i ett visst fall ska anses vara ett effektivt rättsmedel enligt konventionens krav. (Se vidare avsnitt 8.) har också behandlat vilken betydelse det har för skadeståndsfrågan att en enskild inte har överklagat ett felaktigt myndighetsbeslut för att på så sätt få rättelse (se rättsfallet NJA 2013 s. 842). ansåg bl.a. att en enskilds agerande är en omständighet som får beaktas vid bedömningen av allvaret i en överträdelse. (Se vidare avsnitt 6.4.) har även uttalat sig om skadeståndets storlek vid konventionsöverträdelser och bl.a. konstaterat att de svenska ersättningsnivåerna inte generellt sett är för låga ur ett konventionsrättsligt perspektiv (se rättsfallet NJA 2012 s. 211 I), att ersättningen vid överträdelser av rättigheter inte bör fjärmas alltför mycket från vad som gäller när skadestånd annars döms ut enligt skadeståndslagen i jämförbara fall (se bl.a. rättsfallet NJA 2007 s. 584) och att rätt till ersättning som huvudregel förutsätter att skadan är av viss storlek (se rättsfallen NJA 2012 s. 211 I och NJA 2013 s. 842). (Se vidare avsnitt 6.4.) När det slutligen gäller fördelning av rättegångskostnader har konstaterat att den saken kan vara av betydelse för bedömningen av om skadestånd utgör ett effektivt rättsmedel och att det i vissa fall kan finnas behov av att tolka regler om kostnadsfördelning fördragskonformt (se rättsfallen NJA 2010 s. 363 och NJA 2012 s. 211 II). (Se vidare avsnitt 7.) Avgöranden från som gäller I ett avgörande som gäller långsam handläggning gick igenom den praxis som då hade utvecklats av och Justitiekanslern (mot , no. 14628/08, ). kom fram till att det i genom denna praxis finns ett tillgängligt och effektivt rättsmedel i fråga om klagomål vid långsam handläggning i form av en rätt till skadestånd. Klaganden var därför skyldig att uttömma detta nationella rättsmedel Prop. 2017/18:7 innan talan kunde föras vid . I ett senare avgörande från 2012 fann att den i praxis utvecklade rätten till skadestånd vid överträdelser av rättigheter utgör ett effektivt rättsmedel även vid andra konventionsöverträdelser än långsam handläggning (mot , no. 60437/08, , p 52). har därefter i ett antal fall refererat till den i svensk rättpraxis utvecklade rätten till skadestånd (se t.ex. Marinkovic mot , no. 43570/10, och mot , no. 9542/11, ). Det står alltså klart att det finns ett effektivt rättsmedel i i enlighet med artikel 13 i form av möjligheten att genom att kräva skadestånd få till stånd en prövning och, vid behov, få ekonomisk gottgörelse för överträdelser av rättigheter. Prövningsordning för skadeståndskrav mot staten Den som anser sig ha ett krav på skadestånd mot någon får som utgångspunkt väcka talan om detta i allmän domstol. Om domstolen ogillar kravet, kan den skadelidande överklaga domen till högre instans. Enligt vad som framgår ovan finns det i ett i praxis etablerat effektivt rättsmedel i form av en rätt till skadestånd vid överträdelser av . Det krävs dock inte att den enskilde väcker talan vid domstol för att ett sådant skadestånd ska komma i fråga. Enligt förordningen (1995:1301) om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten kan en skadelidande få ett sådant skadeståndskrav prövat inom ramen för statens frivilliga skadereglering. Med det avses skadereglering som företrädelsevis sker hos Justitiekanslern, men som även i viss omfattning kan förekomma hos andra myndigheter. Enligt förordningen kan den enskilde i ett formlöst och kostnadsfritt förfarande vända sig direkt till en myndighet och få ett besked i frågan om huruvida staten är skadeståndsskyldig. Det är ett särskilt snabbt och effektivt sätt att komma i åtnjutande av det rättsmedel som rätten till skadestånd innebär. Vid ett negativt besked har den enskilde kvar möjligheten att vända sig till domstol för att få saken prövad. Justitiekanslerns inställning är inte bindande för domstolarna eller för den enskilde. Handläggningen vid Justitiekanslern bidrar emellertid till att klarlägga de aktuella omständigheterna och ger den enskilde bättre förutsättningar att bedöma sin processuella ställning. Justitiekanslerns handläggning kan alltså underlätta den fortsatta processen för den enskilde, även om han eller hon inte beviljas ersättning direkt. Om den enskilde önskar det, kan han eller hon vända sig direkt till domstolarna utan att först framställa ett krav till Justitiekanslern. 2017/18:7 5 Regeringens förslag: I skadeståndslagen ska det införas en ny bestämmelse om det allmännas skadeståndsansvar vid överträdelser av rättigheter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta av de remissinstanser som har valt att yttra sig över förslaget tillstyrker det, bl.a. ombudsmän, , , , , , , , , och för mänskliga rättigheter och humanitär rätt. Vissa andra remissinstanser lämnar förslaget utan invändning och endast ett begränsat antal remissinstanser för fram invändningar. avstyrker förslaget och anser att det inte är nödvändigt att lagreglera frågan. Tingsrätten anför bl.a. att lagstiftning inte erbjuder samma flexibilitet som en rättsutveckling i praxis och att det förhållandet att detta rättsmedel ska komma till användning i sista hand betonas bättre genom att inte lagreglera. vid ifrågasätter behovet av en särskild lagreglering och menar att rättsutvecklingen kan komma att begränsas genom en sådan lagfäst regel. pekar vidare på att de rättigheter som skyddas av även skyddas av EU:s rättighetsstadga och att det är oklart vilket genomslag denna har i svensk skadeståndsrätt. Skälen för regeringens förslag Effektiva rättsmedel på nationell nivå och dess tilläggsprotokoll bildar ett kraftfullt och betydelsefullt ramverk på området för mänskliga rättigheter för alla medlemsstater. Genom praxis har innehåll preciserats på ett sätt som inneburit att dess aktualitet och relevans successivt förstärkts. Även vid svenska domstolar och andra myndigheter är ständigt aktuell. Få andra folkrättsliga instrument har fått ett sådant praktiskt genomslag i den svenska rättstillämpningen som . Strävan efter att på bästa sätt tillförsäkra enskilda deras rättigheter är ett ständigt pågående arbete och något som står i fokus för regeringen. Rätten till effektiva rättsmedel på nationell nivå är av betydelse för såväl enskilda som . Den som har fått sina rättigheter åsidosatta ska så snabbt som möjligt få upprättelse genom att det allmänna tar ansvar för det inträffade. För den enskilde är det lättare, snabbare och mindre kostsamt att få rättelse inför det egna landets myndigheter än att väcka talan vid . Om inte tillhandahåller effektiva rättsmedel, kvarstår endast möjligheten att klaga till för en enskild som vill få till stånd en prövning av en påstådd konventionsöverträdelse. Det finns därför enligt regeringens bedömning starka skäl för att se till att det finns tydliga och tillräckliga nationella rättsmedel. Genom praxis står det klart att konventionsstaterna kan tillhandahålla nationella rättsmedel på flera olika sätt. Konventionsstaterna har getts handlingsfrihet att utforma sådana och det finns utrymme att beakta de värderingar, rättstraditioner och konstitutionella principer som ligger till grund för varje lands politiska och juridiska system vid utformningen av rättsmedlen. har emellertid uppställt vissa principer för hur man ska bedöma vad som är ett effektivt rättsmedel. Dessa principer innebär i huvudsak följande: 1)Rättsmedlet ska vara tillgängligt och praktiskt möjligt för den enskilde att använda och erbjuda reella möjligheter till prövning av den aktuella frågan. 2)Rättsmedlet ska vara ägnat att leda till rättelse och ge rimliga utsikter till framgång. Ett rättsmedel måste alltså inte garantera framgång för att det ska betraktas som effektivt. 3)Det prövande organets befogenheter och de rättssäkerhetsgarantier som gäller vid förfarandet inför det prövande organet ska vidare vara tillräckliga. Något krav på att prövningen måste ske av en domstol finns inte. Administrativa rättsmedel kan alltså vara tillräckliga för att uppfylla konventionens krav. 4)Prövningen ska leda till beslut i rimlig tid och beslutet ska fattas medan det fortfarande kan få en praktisk effekt. 5)Slutligen måste det beslut som prövningen utmynnar i vara verkställbart. Det är viktigt att säkerställa att en enskild alltid har tillgång till nationella rättsmedel som uppfyller kriterierna ovan, om han eller hon på rimliga grunder kan göra gällande en överträdelse av sina rättigheter enligt konventionen. Det bör finnas en särskild lagstiftning om skadestånd vid överträdelser av rättigheter Även om det finns flera sätt att komma till rätta med en konventionsöverträdelse, kan skadestånd eller annan ekonomisk ersättning i vissa fall vara det bästa, eller det enda, sättet. Det framstår som svårt att åstadkomma ett generellt tillämpligt rättsmedel som kan användas vid konventionsöverträdelser på något annat sätt än genom att ge tillgång till ett kompensatoriskt rättsmedel. I svensk rätt finns det normalt goda möjligheter att få ersättning vid olika tänkbara överträdelser av rättigheter. Utöver möjligheten till skadestånd enligt skadeståndslagens bestämmelser om det allmännas ansvar kan exempelvis överträdelser av diskrimineringsförbudet ge ersättning enligt diskrimineringslagen. Vid vissa överträdelser av rätten till respekt för privatliv kan skadestånd komma i fråga enligt personuppgiftsregleringen eller kameraövervakningslagen (2013:460). Det finns emellertid situationer där kräver att ett effektivt rättsmedel ska finnas tillgängligt, men för vilka det i inte finns något lagfäst sådant. Skadeståndslagen utesluter dock inte att det kan finnas en rätt till skadestånd även vid sidan av lagens regler. Saken har därför lösts i domstolspraxis. praxis utvecklat det allmännas skadeståndsrättsliga ansvar vid överträdel- ser av rättigheter på ett sätt som sedermera har Kärnan i rätten till ett effektivt rättsmedel är möjligheten för den en- skilde att få ett påstående om konventionsbrott prövat inför en nationell myndighet och den därtill hörande möjligheten att få en överträdelse Det måste med andra ord göras en tillfredsställande pröv- ning av om det faktiska innehållet i en konventionsrättighet har över- Genom en skadeståndsregel som tydligt ansluter till Europakon- ventionen ges den som anser sig ha blivit utsatt för en överträdelse av de konventionsgrundade rättigheterna goda möjligheter att få denna sak För att tydliggöra rättsläget för enskilda som drabbas av konven- tionsöverträdelser bör det därför övervägas att i skadeståndslagen införa en särskild bestämmelse om skadeståndsskyldighet för det allmänna vid Till skillnad från tings- rätt och vid ser reger- ingen inte att en särskild lagreglering innebär en risk för inlåsnings- effekter eller att rättsutvecklingen på detta område hämmas. ståndslagen bygger i stora delar på rättspraxis och allmänna principer och ger en flexibilitet som innebär att den kan tillämpas på nya problem- ställningar och samhällsfenomen. En ny regel i den lagen skulle utformas på ett sätt som bygger vidare på dessa principer och som tillåter att rättsläget i fråga om skadestånd och även fortsätt- ningsvis kan vara dynamiskt. Lagrådet ifrågasätter emellertid behovet och lämpligheten av lagstift- ning när den föreslagna regeln med nödvändighet måste vara relativt allmänt hållen och menar att skäl kan anföras för att rättsbildningen på området även fortsättningsvis i sin helhet bör anförtros domstolarna. Enligt regeringen finns det dock principiella, praktiska och systematiska skäl för att införa en lagregel. I förarbetena till lagen om inkorporering av förut- sätts att det i första hand är lagstiftaren som löpande ska se till att svensk rätt stämmer överens med konventionen. Det framhålls i det samman- hanget att det är en uppgift för lagstiftaren att bedöma vilka förändringar av den inhemska rätten som kan vara påkallade (prop. s. 36). Enligt det traditionella svenska synsättet krävs det stöd i lag för att ideellt skadestånd ska komma i fråga. stånd dock dömas ut utan lagstöd vid överträdelser av Europakonven- Det är en otillfredsställande ordning och det är svårt att finna några skäl till varför en sådan ordning ska tillåtas att bestå. Regeringen anser att det är angeläget att enskildas rättigheter och deras möjligheter att hävda dessa uppmärksammas och synliggörs. männa har en skyldighet att tillförsäkra enskilda effektiva rättsmedel vid konventionsöverträdelser och uppfyller detta bl.a. genom möjligheten att En enskild som söker efter kunskap om detta finner dock inga svar i lagstiftningen. För att bilda sig en uppfattning om rätts- läget måste den enskilde i stället läsa ett stort antal rättsfall och ur dessa försöka skapa sig en uppfattning om förutsättningarna för skadestånd i förutsätter att nationella rättsmedel ska vara Prop. 2017/18:7 tillgängliga, effektiva och möjliga att använda. Även om det inte enligt praxis krävs att rätten till skadestånd regleras i lag, är det regeringens uppfattning att en uttrycklig lagstiftning bättre uppfyller kraven på effektivitet och förutsebarhet. Även en allmänt hållen regel är tydligare för enskilda än ingen regel alls. Genom att införa en lagregel understryker lagstiftaren också betydelsen av den grundläggande rättighet som artikel 13 i ger uttryck för. Värdet av detta ska inte underskattas. Det ligger dessutom i sakens natur att skadeståndslagens bestämmelser är relativt allmänt hållna och detta har i sig inte utgjort skäl mot lagstiftning på området (se t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 2000/01:68 s. 115 f.). Att bestämmelserna är allmänt hållna möjliggör att lagstiftningen kan följa med samhällsutveckligen och tillämpas på de olika situationer som kan uppkomma. Genom en lagregel ges enskilda ett tydligt besked om att det finns en möjlighet att få frågan om en konventionsöverträdelse prövad inom ramen för en skadeståndsprocess och att det kan finnas en rätt till skadestånd vid en konstaterad konventionsöverträdelse. Det gör det lättare för en enskild att ta ställning till om han eller hon vill vidta åtgärder mot det allmänna med anledning av en upplevd överträdelse. vid påpekar att det saknas en motsvarande reglering i fråga om det allmännas ansvar vid överträdelser av och menar att samspelet mellan och bör beaktas. Lagrådet ser tydliga beröringspunkter mellan de regelsystemen och skadestånd vid kränkningar av regeringsformens bestämmelser och beklagar att en gemensam behandling inte har kommit till stånd. Regeringen anser dock att detta inte ger anledning att avstå från att nu reglera den aktuella och praktiskt viktiga frågan om skadestånd vid överträdelser av . Sammanfattningsvis bör det enligt regeringens bedömning införas en särskild bestämmelse i svensk rätt som ger enskilda en möjlighet att få skadestånd av det allmänna på grund av att rättigheter enligt har åsidosatts. Detta överensstämmer med den uppfattning som har gett regeringen till känna (bet. 2015/16:KU15, punkt 14, rskr. 2015/16:192). Som har framhållit kan en konventionsstat som inför ett kompensatoriskt rättsmedel ges en bredare bedömningsmarginal när det gäller valet av tillvägagångsätt för att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel. Den föreslagna bestämmelsen kan därför med fördel inordnas i det svenska skadeståndsrättsliga systemet och följa allmänna skadeståndsrättsliga principer och regler. Den nya bestämmelsen syftar till att säkerställa att det i svensk lagstiftning finns tillgång till ett effektivt rättsmedel som ger möjlighet till gottgörelse i form av skadestånd vid överträdelser av rättigheter. Lagstiftningen bör utformas så att den är tillräckligt flexibel för att kunna följa med i dynamiska rättsutveckling. Ansvarsgrunden – överträdelser av Regeringens förslag: Skadestånd ska utges vid överträdelser av rättigheter i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. , , och , tillstyr- ker utredningens förslag eller har ingen invändning mot det. ringskassan anser att bara uppenbara överträdelser av Europakonven- tionens rättigheter bör medföra skadeståndsansvar för staten. rättvisa menar att om det uppställs krav på enskilda att de måste över- klaga avgöranden som är i strid med för att skade- stånd ska komma i fråga, ställs det i praktiken större krav på kunskap hos enskilda än vad domstolen eller myndigheten i fråga har uppvisat. anser att en enskild, i en process där en över- trädelse har inträffat, bara ska behöva överklaga ett beslut, om skadan därigenom kan läkas. är dessutom av uppfattningen att det – i syfte att begränsa antalet instanser som en enskild kan behöva vända sig till – bör övervägas om det i större utsträckning ska kunna beslutas om ekonomisk kompensation redan i den process där över- Kammarrätten i konstaterar att det kan vara problematiskt att överträdelser av konventionen kan uppstå såväl i för- valtningsdomstol som i allmän domstol, men att skadeståndsfrågorna bara kan prövas i allmän domstol. Ett par remissinstanser, bl.a. Förvalt- ningsrätten i , invänder mot utredningens slutsats att det genom en förtursförklaring går att komma till rätta med en överträdelse. visa menar att det ansvarsgrundande momentet i den föreslagna bestäm- melsen bör benämnas kränkningar, inte överträdelser, av Europakon- Några remissinstanser, bl.a. , Kammarrätten i och vid Stock- holms universitet, anser att rekvisitet nödvändigt kan behöva förtydligas. undrar vad det innebär för möjligheten att få ersättning att en elev anser att en rättighet som skyddas av skollagen har överträtts, medan Barn- och elevombudet anser att det inte finns till- räckliga skäl att inleda en skadeståndstalan. Skälen för regeringens förslag Skadestånd ska gottgöra överträdelser av Den rätt till skadestånd vid överträdelser av rättig- heter som har utvecklats i svensk rättspraxis, och som föreslås bli kodifierad genom lagstiftning, har sin grund i konventionens krav på varje konventionsstat att tillhandahålla effektiva rättsmedel i fråga om överträdelser av de rättigheter som finns i konventionen. Enligt regeringens bedömning är det därför naturligt att ansvarsgrunden för den nu föreslagna skadeståndsbestämmelsen utgörs av överträdelser av rättigheter. Det är också i linje med utredningens förslag. vid och menar att lagtexten bör ges en sådan utformning att det ansvarsgrundande momentet i stället benämns kränkningar av rättigheter. Även Lagrådet anser att ordet kränkning bör användas och menar att ordet överträdelse leder tankarna till att det är den person som tillagts en rättighet som har överträtt den. Lagrådet pekar på att ordet kränkning används i konventionen och menar att språkbruket i nationell domstolspraxis är sådant att det är det begreppet som används. Enligt regeringen riskerar en sådan terminologi som bl.a. Lagrådet förespråkar att skapa förvirring, eftersom termen kränkning redan används i skadeståndslagen. Den som kränker någon annan genom brott är skyldig att utge ersättning till den skadelidande (2 kap. 3 § skadeståndslagen). Sådan ersättning benämns kränkningsersättning. Om den nu föreslagna bestämmelsen också skulle använda termen kränkning, riskerar det att leda till att de två ersättningsformerna blandas ihop. Andra bestämmelser i lagen skulle behöva ses över för att tydliggöra om det med begreppet kränkning åsyftas en kränkning vid brott, en kränkning av eller möjligen bägge dessa företeelser. Därutöver konstaterar regeringen att det i svensk rättspraxis är vanligt att termen överträdelse används i fråga om åsidosättanden av konventionens rättigheter. I bl.a. rättsfallet NJA 2012 s. 211 I och II används ordet överträdelse i rättsfallets referatrubrik. Detsamma gäller t.ex. i fråga om rättsfallen NJA 2009 s. 463, NJA 2011 s. 411 och NJA 2012 s. 1038. Den av Lagrådet ifrågasatta terminologin förekommer även i Högsta domstolens domskäl, se bl.a. rättsfallet NJA 2007 s. 584, NJA 2015 s. 663 p. 7 och NJA 2015 s. 899 (skiljaktig mening). Regeringen anser därför att lagtexten bör utformas så att det är överträdelser av den skadelidandes rättigheter enligt som kan berättiga till ersättning. närmare innehåll klargörs i första hand av konventionens och tilläggsprotokollens texter. Detta är tämligen självklart, och att tolka konventionens rättigheter är något som svenska domstolar och andra myndigheter ofta ställs inför. Det är exempelvis inte ovanligt att artikel 6 i aktualiseras i samband med frågor om rätten till muntlig förhandling eller vid invändningar om långsam handläggning. går det inte att bortse från att det kan vara svårt att avgöra hur konventionen ska förstås i olika sammanhang. Rättsordningen måste vara förutsebar för enskilda och för det allmänna. Det ställer krav på svenska domstolar att göra balanserade tolkningar av . Ett av de avgörande skälen för att införliva konventionen i svensk rätt var nämligen att på området för mänskliga rättigheter skapa rättslikhet mellan och på så sätt ytterligare markera den värdegemenskap som råder (prop. 1993/94:117 s. 34 och bet. 1993/94:KU24). I den utsträckning har klargjort hur en fråga ska bedömas, bör svenska domstolar därför naturligtvis vara lojala med den tolkningen. En alltför divergerande tolkning av konventionen i de olika medlemsstaterna främjar knappast en sådan 2017/18:7 rättslikhet som eftersträvade och riskerar att leda till bristande förutsebarhet. framgår det av praxis att konventionsstaterna ofta har en bedömningsmarginal i förhållande till bestämmelserna i . Det ska ses i ljuset av att nationella domstolar och andra myndigheter normalt är bättre lämpade än att bedöma ett mål utifrån nationella behov och förhållanden (se prop. 2015/16:18 s. 13). I praktiken är det svårt att se att konventionen kan få ett fullständigt genomslag i medlemsstaterna, om de nationella domstolarna inte ges en möjlighet att på egen hand tolka konventionen. Det är orimligt att vänta sig att kan ge vägledande uttalanden i fråga om alla de situationer som kan uppkomma. Enligt regeringens bedömning är det självklart att det vid en sådan tolkning ska säkerställas att rättighetsskyddet i lever upp till konventionens krav. Regeringen delar alltså inte uppfattning att lagstiftningen bör utformas så att bara uppenbara överträdelser av rättigheter medför skadeståndsansvar för staten. Det bör finnas utrymme för domstolarna att utifrån en svensk rättssystematisk kontext tolka konventionens rättigheter på sådant sätt att konventionens syften uppnås på ett lämpligt sätt utifrån svenska förhållanden. Andra rättsmedel ska vara primära Som framgår av avsnitt 4 uppställer inte något allmänt krav på att nationella effektiva rättsmedel ska innebära en rätt till skadestånd för den som utsatts för en konventionsöverträdelse. Det som krävs är att konventionsstaterna tillhandahåller ett effektivt rättsmedel i någon form. Andra typer av rättsmedel än kompensatoriska kan i flera fall vara mer effektiva för att komma till rätta med konventionsöverträdelser, t.ex. genom att de är preventiva eller aktualiseras i direkt anslutning till en överträdelse.