prop · H40379 · 2017-01-24 00:00:00 — Stöden skulle hjälpa företagen förbi dödens dal, det vill säga den fas då företagen har kommit igenom den initiala utvecklingsfasen och behöver kapital för att växa, men är i för tidig fas för att privata finansiärer ska vara villiga att satsa kapital. Även dessa stöd skulle ge ett signalvärde till marknaden. Även IPF har ett mål om att bidra med ett signalvärde för stödmottagarens framtida finansiering (stämpeleffekt). Ett annat mål med stödet är tillväxt för det stödmottagande företaget samt att företaget ska komma in på nya marknader och öka antalet anställda. Stödet ska dessutom bidra till att företaget skapar värdefulla immateriella tillgångar. Samtliga stöd förväntas generera mer kapital från privata finansiärer. och menar i sin utvärdering att ”Vinn ger företagen en 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kvalitetsstämpel och signalvärde som gör det lättare för dem att attrahera kunder, kapital och talang än för dem som inte fått Vinn ” (2012, s. 40). Stödet (den ekonomiska ersättningen) anses inte vara den mest avgörande orsaken till den eventuella framgången. Snarare är det ”stämpeln” från som antas ge företaget en skjuts. Även m.fl. (2010) noterar en sådan ”kvalitetsstämpel” som ett resultat av Vinn och Forska & Väx i en intervjuundersökning med företagare som har tagit del av stödet. Samma kvalitetsstämpel nämns i en annan intervjuundersökning av Vinn , gjord av och (2009). Resultaten rimmar väl med intervjupersonernas svar på frågan vad som är målet med stöden. De intervjuade handläggarna och programansvariga på lyfter fram stämpeln (signalvärdet) som ett viktigt mål med stöden. Även och , som har genomfört utvärderingen av Vinn , understryker att den viktigaste effekten av stödet är att de valda företagen får en kvalitetsstämpel som gör dem intressanta för andra finansiärer att satsa på. Konkreta och förenklade mål program har främst utvärderats av forskare på uppdrag av myndigheten. Utvärderingarna av program är också mer forskningsinriktade jämfört med övriga myndigheters mer processinriktade utvärderingar. Dessutom har Tillväxtanalys genomfört en effektutvärdering av Vinn och Forska & Väx vars resultat vi återkommer till i kapitel 5. I denna utvärdering diskuteras även andra frågor än effekter av stöden. Tillväxtanalys konstaterar att målen med Vinn och Forska & Väx behöver konkretiseras för att eventuella effekter ska kunna mätas. I en utvärdering av Vinn lyfter också m.fl. (2010) fram behovet av en ökad långsiktighet i offentliga stödprogram och ett mer utvecklat samarbete mellan offentliga aktörer samt mer och samlad information om stöden till potentiella stödsökande. Vinn fokuserar möjligheten för nystartade företag att växa och att skapa signalvärde som ger möjlighet för företaget att attrahera privat kapital (kvalitetsstämpel). Tillväxten, menar , kan ske hos stödmottagaren eller ett annat företag som tar över projektet. Även Forska & Väx syftar till att skapa tillväxt för stödmottagaren samt att skapa nytta i ett vidare perspektiv genom den produkt eller tjänst inom vilken innovationen sker. I syftet nämns också signalvärdet samt att stödet ska komplettera avsaknaden av tillräcklig privat finansiering. Innovationsprojekt i företag (IPF) slutligen, ska ge ett signalvärde samt främja tillväxt och hjälpa till med att skapa värdefulla immateriella tillgångar. Målen för de tre programmen är snarlika, men för IPF är de något svårare att följa upp och mäta än föregångarna, på grund av tillägget av skapandet av immateriella tillgångar. närmar sig målen för IPF det övergripande motivet för statliga stöd om ökad tillväxt i samhällsekonomin genom FoU. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E formulerar målen för sina program som att de ska bidra till att framställa och omsätta kunskap till kommersialiseringsbara produkter. I fokus för stöden är FoU medan tillväxt i företagen också är en förväntad effekt. Målen är kopplade till övergripande energipolitiska mål om ökad resurs- och kostnadseffektivitet i samhället. Programmen ska bidra till att sprida och implementera kunskap inom området. Målen för program är något tydligare. är de flertaliga och därmed svåra att följa upp. Bränsleprogrammet har en rad mål som är mer eller mindre mätbara. Programmet syftar bland annat till att utveckla, sprida och implementera kunskap och teknik samt att nå effektmål som är kopplade till de övergripande energipolitiska målen. I programbeskrivningen för Bränsleprogrammet anges att omställningen av energisystemen kan användas för att skapa ökad tillväxt och stärkt konkurrenskraft (). Industriprogrammet syftar till att bidra till regeringens energipolitiska mål om att stärka den svenska industrins konkurrenskraft. Syftet med detta program är bland annat att utveckla och sprida kunskap till den svenska industrin, att effektivisera energianvändningen samt att skapa möjligheter som stärker den svenska industrins konkurrenskraft (Faugert 2014a). Tillväxt är otydligare formulerat i Bränsle- och Industriprogrammen jämfört med Affärsutvecklingsstödet som primärt syftar till att skapa tillväxt så att omställningen av energisystemet enligt de energipolitiska målen uppnås. Kopplingen mellan omställningen av energisystemet och tillväxt finns således i samtliga av granskade program men kan göras på lite olika sätt. Målet för Affärsutvecklingsstödet är sammanfattningsvis att påskynda företagstillväxt och därmed nå en snabbare spridning av innovationer inom energiområdet (). Prioriteringar av stödmottagare görs i relation till dessa mål. Intervjupersoner på lyfter också fram den tidigare nämnda stämpeln som ett syfte med deras Affärsutvecklingsstöd. I en utvärdering () framkommer att även stödmottagare anser att stödet fungerar som en kvalitetsstämpel för att finna ytterligare kapital. Brist på tydliga och uppföljningsbara mål Konsultbyrån Faugert (2014a, 2014b, 2015) har på uppdrag utvärderat både Industriprogrammet och Bränsleprogrammet. Brist på tydliga och uppföljningsbara mål är ett återkommande tema i utvärderingar av programmen och den främsta kritiken i utvärderingarna av Industriprogrammet. Faugert skriver att ”Programmets målformuleringar befinner sig på olika nivåer av konkretion. Några är oprecisa, och börjar med exempelvis ’stärka samverkan’ eller ’stimulera utveckling’, medan andra är exakta, exempelvis; ’minst fem branschöverskridande projekt genomförs’. Det sistnämnda exemplet liknar mer en indikator än ett mål.” (Faugert 2014a, s. 27) 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Faugert menar att syfte, mål och framgångskriterier är goda redskap för att styra en aktivitet men att det inte finns något egenvärde i att använda så många mål som möjligt. Faugert efterfrågar mål som är uppföljnings- och utvärderingsbara, meningsfulla utifrån verksamhetens inriktning och förankrade hos deltagarna. Målen bör också, enligt Faugert, eftersträva att mäta effekter och inte endast omedelbara programresultat24 samt stå i proportion till verksamhetens tillgängliga resurser. Inom Bränsleprogrammet har det genomförts en halvtids- och en slututvärdering. Halvtidsutvärderingen riktar kritik mot för brister i hur ansökningar bereds. Delvis, menar , kan kritiken härledas till otydligt motiverade avslag, medan en del av kritiken kan härledas till att de ”intressen och kompetenser som representeras i programråden påverkar allokeringen av forskningsmedel” (Faugert 2014b, s. 24). I slututvärderingen av Bränsleprogrammet återkommer den kritik som framförs mot Industriprogrammet om att mängden mål inte behöver vara en tillgång och att målen bör vara realistiska och nåbara. Faugert skriver: ”finns en alltför omfattande flora av mål; både effektmål och tidsbestämda mål för programperioden. Mål på flera olika nivåer och som saknar fullgod koppling till varandra blir svåra att styra med och att följa upp” (Faugert 2014b, s. 53). Målen med program är att öka stödmottagarens konkurrenskraft. stöd Produktutvecklingscheckar syftar till att påskynda och öka kvaliteten på utvecklingsprocesser för varor och tjänster och därmed bidra till hållbar tillväxt i företagen. Miljödriven tillväxt har ett liknande mål om hållbar tillväxt, att stärka konkurrenskraften, utveckla affärer och öka försäljningen. Syftet med programmet är att bidra till ökad tillväxt för små och medelstora företag som säljer färdigutvecklade miljöanpassade varor och tjänster. Tillväxt är ett tydligare formulerat mål i program jämfört med övriga två myndigheter. Målen handlar om omsättningsförändring, förädlingsvärdesförändring och sysselförändring för företagen. program har liksom program följts upp och utvärderats av konsultbyråer. (2012) ger liknande rekommendationer för stöd, som getts till program Vinn , av m.fl. (2009). Konsultfirman anser att bör förlänga programperioderna för att skapa mer kontinuitet, hålla fönstret för ansökningar öppet över samt samordna utlysningarna med andra av program. handläggare påpekar att det förekommer flera kortsiktiga program som brister i kontinuitet och sammanhållning då program avslutas och ersätts av nya. anser representanter från både och 24 I kapitel 6 förs en mer utvecklad diskussion om resultat respektive effekter av stöden. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E att antalet program med kortsiktiga insatser har blivit färre till förmån för ett mer långsiktigt tänkande. program har också följts upp i försök att mäta resultat. De genomförda uppföljningarna är emellertid inte att likna vid effektutvärderingar. uppger dock att de med hjälp av SCB har definierat kontrollgrupper för att kunna genomföra uppföljningar av programmen som kommer att genomföras som effektutvärderingar.25 Målen för de åtta programmen är formulerade på olika sätt. Vissa målformuleringar är detaljerade medan andra mål är mer övergripande. Målen är mer eller mindre avgränsade och mätbara. Ofta har programmen flera olika mål på olika nivåer. De tre myndigheterna, och deras program, delar i grunden ett gemensamt mål om att skapa tillväxt. program strävar efter att stödja forskning så att den omsätts till kommersialiserbara produkter. program strävar efter detsamma men med ledordet innovation snarare än forskning. program fokuserar mer explicit på att stödja kommersialiseringsfasen och de stödmottagande företagens tillväxt. Såväl som program tar sin ansats i att de ska kompensera för marknadsmisslyckanden.26 Målen för stöd är svårare att finna motiv till om man utgår från nationalekonomisk teori om motiv till statliga företagsstöd. Att bli beviljad stöd är en kvalitetsstämpel Ett resultat av beviljat företagsstöd, som lyfts fram i många utvärderingar, är att stöden fungerar som en kvalitetsstämpel som i sin tur kan hjälpa företaget att finna ytterligare kapital till verksamheten. Denna ”stämpeleffekt” bör betraktas som en följd av att bli beviljad statligt stöd, snarare än ett mål. Otydliga mål leder till svårigheter att göra uppföljningar och målformuleringar saknar tydliga distinktioner och avgränsningar, vilket gör programmen svåra att följa upp. Bland annat blir det upp till utvärderaren att avgöra vilka mål som utvärderingen ska genomföras emot, vilket vi återkommer till i kapitel 6. Problem som dessa skulle kunna undvikas med 26Se kapitel 1.3 Motiv till statliga stöd. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tydligare formulerade mål. Vidare behöver tillväxt definieras, vilken tillväxt som avses och hur den uppstår samt, inte minst, hur och när den ska mätas. Målen behöver bli uppföljningsbara Den kritik som berör otydliga målformuleringar är så generell att den borde kunna tas till vara då program startas eller omformuleras. Kritik av målformuleringar inom exempelvis ett av program skulle kunna användas till att förbättra målen inom ett annat av myndighetens program. Det är sammanfattningsvis betydelsefullt att de mål som formuleras är uppföljningsbara och speglar det myndigheten önskar uppnå med respektive stöd. Målen behöver därför formuleras utifrån de syften stöden har. Det är i sammanhanget viktigt för stödgivande myndighet att tänka på om stöden främst ska kompensera för spridningseffekter, överbrygga ofullständiga kapitalmarknader eller skapa tillväxt hos stödmottagaren. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E 4Myndigheternas processer för tilldelning av stöd I följande kapitel presenteras myndigheternas processer för att bevilja stöd. Vi beskriver hur urvalsprocessen av stödmottagare går till, ansökningarnas kvalitet samt hur beslut fattas. I kapitlet besvaras denna revisionsfråga: Hur fungerar myndigheternas processer vad gäller tilldelning av stöd? 4.1 Hur myndigheterna väljer stödmottagare har genomfört en deltagande observation av program Innovationsprojekt i företag (IPF). Vi följde programmet inom ett delområde, Samhällsbyggnad, med cirka 30 ansökningar. Vi läste ansökningshandlingar, observerade processen i form av berednings- och beslutsmöten samt intervjuade sökande av stöd, handläggare och externa bedömare.27 Anledningen till att vi valde att följa urvals- och beslutsprocessen med hjälp av deltagande observation kompletterat med intervjuer var att vi ville ta del av hur beslut fattas och hur diskussioner förs snarare än hur detta återberättas. ville vi ta vara på mötesdeltagarnas erfarenheter och skapa oss en djupare förståelse av processen. Nedan redovisar vi även hur vi uppfattar att motsvarande processer fungerar inom och utan att ha haft möjlighet att undersöka dem på motsvarande sätt. utlyste IPF-stöd i två omgångar vilket resulterade i totalt 1 440 ansökningar. Ansökningarna delas in i två grupper. Första gruppen innehåller företag som är max och söker stöd om högst . Den andra gruppen är öppen för alla företag och där kan företaget söka stöd om . Inom båda grupperna sker en första sållning inom då de ansökningar som inte uppfyller formkraven eller uppenbart saknar tillräcklig information för att bedömas sorteras bort. Därefter skickas resterande ansökningar ut för bedömning till minst tre bedömare som utifrån sin kompetens betygsätter de ansökningar de blivit tilldelade. Under höstens bedömningsomgång genomfördes därefter 14 rankningsmöten, varav vi medverkade vid ett. De ansökningar som tas upp på ett rankningsmöte har 27Deltagande observation var en metod som vi en bit in i granskningen valde som ett lämpligt sätt att undersöka urvalsprocessen. ville inte ha oss närvarande i samband med beredning eller beslut. Däremot erbjöd oss att följa deras process. Motsvarande process fanns inte tillgänglig att följa på . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N betygsatts av bedömare som har relevant kompetens inom den aktuella branschen eller området. Delområdesansvariga på läser samtliga ansökningar inom sitt område. Vid rankningsmötena görs först en bedömning av om en ansökan får ges bidrag, det s.k. relevans-kriteriet (stimulanseffekt och nyhetsvärde (läs: ny idé)). Därefter rangordnas ansökningarna efter hur väl de uppfyller kriterierna potential, genomförbarhet samt team. Varje ansökan föredras av en extern bedömare och diskuteras därefter på rankningsmötet. Efter mötet genomförs intervjuer med de projekt som har rankats högst. Den andra gruppen, enligt ovan, intervjuas alltid på medan den första gruppen företrädesvis intervjuas per telefon. Intervjuerna genomförs av personal med utgångspunkt i de frågor som har diskuterats på rankningsmötet där de externa bedömarna medverkar. De senare medverkar inte vid intervjun. Avslutningsvis genomförs ett beslutsmöte där de projekt som föreslås konkurrera om utlysningens budget diskuteras. beslutade att sammanlagt dela ut till 209 företag. Myndigheter ska bevilja företagsstöd till projekt som kan förväntas bli stimulerade av eller genomföras betydligt snabbare med hjälp av stödet. Ett av de grundläggande motiven till statligt stöd till innovationer i tidiga faser är att stödet ska betalas ut innan privata finansiärer finner det lönsamt att satsa medel. Vissa idéer kan dock bedömas vara så potentiellt lukrativa av en privat aktör redan i en tidig fas att de kan förväntas genomföras utan statligt kapital. Frågan är då om och hur dessa projekt väljs bort. De genomförda observationerna visar inte på något tydligt sätt om projekt som skulle kunnat få privat finansiering ändå finansieras av staten. Det är en ambition hos myndigheterna – och det övervägs – att inte besluta om statliga medel till de projekt som anses ha likviditet att genomföra projekten på egen hand eller som antas kunna finna privat kapital. Alternativ finansiering diskuteras under rankningsmötet och övervägs med bakgrund i de erfarenheter som finns samlade om relevanta teknikområden, om branscher och om företagen som söker medel. Under mötet tydliggörs också att olika ledamöter värderar projektförslag på olika sätt. Som observatörer märker vi att processen i stor utsträckning bygger på bedömningsgruppens och beslutsfattarens befintliga kunskaper. Att relevant kompetens är samlad vid inläsning och bedömning av projektansökningar och vid möten avgör med stor sannolikhet om de mest relevanta projekten erhåller stöd. Den största risken med processen borde följaktligen vara att personer med bristfällig kompetens medverkar i den. Och självklart kan inte kunskap om alla tekniker och företag i branschen finnas samlad i rummet, vilket kan påverka bedömningen. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E En ansvarig handläggare på beskriver det som att valet av projekt görs genom att gruppen väger ihop den samlade kunskapen om teknik, bransch och företag. Syftet med företagsstöden är att myndigheten ska välja de projekt som har högst ”nyhetsvärde” (läs: ny idé) och som befinner sig i så tidiga utvecklingsfaser att privata finansiärer inte vågar satsa. Lyckas myndigheten i sitt val är avsikten att satsningen ska leda till hög lönsamhet hos den som tagit emot stödet. När vi frågar om stöden ska gå till det bästa tänkbara projektet (med större potential att ordna privat finansiering) eller det näst bästa (som med mindre sannolikhet finner en privat finansiär) får vi inte några tydliga svar av handläggarna inom programmen. Intervjupersonerna menar att det är de bäst lämpade potentiella stödmottagarna som ska erhålla stöd, utan att riktigt kunna sätta fingret på hur de som kan förväntas finna privat kapital undantas. En intervjuperson från förtydligar svaret på vår fråga genom att förklara att programmens syfte avgör vilka projekt som ska stödjas. Och programmens syfte varierar gör även rankningen av ansökningarna det. affärsutvecklingsstöd är ett stöd som enligt handläggare inom myndigheten riktar sig till de projekt som har störst potential, som det ska inbegripa ett risktagande. En extern bedömare i ett av övriga program utvecklar frågan om valet av de bäst lämpade ansökningarna med att berätta att bedömarnas roll handlar om att avgöra om projekt kan förväntas genomföras och om de kan bli tillräckligt lönsamma. Utöver detta, menar bedömaren, ska projektet även bedömas utifrån hur lönsamt projektet antas bli för . Den externa bedömaren bekräftar bilden av handläggarnas svårigheter att peka ut ett säkert sätt att undvika att stödja de ansökningar som kan förväntas finna privat kapital. Intervjupersonerna bär med sig tankesättet att inte stödja projekt som antas kunna finna annan finansiering. tydliggör bedömaren för oss att stöden som betalas ut av är av mer generell natur, och att det sker en avvägning huruvida stödet kan antas ha spridningseffekt. Om kunskapen som vinns i projekten antas vara av större nytta för samhället än projektägaren, har det mindre betydelse om projektägaren egentligen hade kunnat finansiera projektet på egen hand. IPF bygger liksom andra stöd till innovationer på att projektet är unikt. En fråga som diskuteras under våra observationer och intervjuer är hur säkerställer att det är unika projekt som får statliga stöd. Även denna fråga är svår för handläggarna att besvara. Visserligen kan de kontrollera att det inte finns sökta patent för snarlika lösningar men det kan ändå bedrivas eller planeras liknande projekt någon annanstans. Som observatörer fann vi även här att bedömningen utgår från den samlade gruppens kompetens och erfarenheter. Vi bevittnade ett exempel på en sådan situation, där en av deltagarna kände till historiken i ett företag som sökte stöd, 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vilket i detta fall blev till nackdel för projektet (projektägaren kallades inte till intervju).28 Det vi vill lyfta fram med exemplet är frågan om vad som händer i de fall där denna bakgrundskunskap om ett specifikt projekt eller företag inte finns. Information som denna är svår att få fram varför den med stor sannolikhet inte kommer upp under bedömningsarbetet. Detta kan komma att gynna en okänd projektägare framför en känd (och i andra fall kan det självklart bli precis tvärtom). Det finns en risk att en strukturerad, icke personberoende, bakgrundskontroll får stå tillbaka för de erfarenheter som finns i rummet. Denna beskrivning tydliggör också vad vi utifrån observationer och intervjuer förstår om strukturen på bedömningsmötena. Den person som medverkar i egenskap av expert inom ett specifikt område kan svårligen ifrågasättas av övriga ledamöter inom området. Detta får till följd att om extern bedömare A anser att företag X inte bör få stöd på grund av Y så är det svårt för bedömare B, med mindre expertis inom den specifika frågan, att ifrågasätta A. Risken är då att A:s utsaga får stå oemotsagd och att beslutet tar den väg som A önskar, trots att B:s invändning kan ha varit nog så riktig. kan inte bedöma om det beskrivna problemet är generellt. Vi kan endast lyfta fram att vår samlade bild är att problemet finns. En av externa bedömare ger dock vägledning och en rimlig beskrivning av hur det kan gå till, då denne menar att klimatet i det programråd (motsvarande bedömningsgrupp) som bedömaren medverkar i har förändrats efter hand. De intensiva diskussionerna som präglade de första årens arbete blev enligt bedömaren färre . Orsaken till detta var något oklar enligt bedömaren, men hon ansåg att det antingen berodde på att gruppen har nått konsensus, eller att ledamöterna har blivit ”trötta” och skulle behöva bytas ut. Bedömningsstrukturen inom såväl som program bygger på att de olika externa bedömarna representerar olika kunskapsområden och ska komplettera varandra och därmed mer sällan kan diskutera frågor utifrån en gemensam kunskapsgrund. Härmed befarar vi att det finns risk för att den som har mindre kunskap inom en specifik fråga drar sig tillbaka eftersom diskussionens utgång redan på förhand betraktas som given. 28I detta fall kände en av de externa bedömarna till att projektägaren tidigare hade sökt, och fått, stöd för ett snarlikt projekt, utan att det hade hänt särskilt mycket under de år som hade gått. Detta är dels ett tecken på att bedömarnas kunskap om ett område är mycket central (övriga externa bedömare kände inte till bakgrunden), dels tydliggör exemplet att bakgrund kan gynna respektive missgynna konkurrerande projekt. R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A S T Ö D T I L L I N N O V A T I O N O C H F Ö R E T A G A N D E Likheter och skillnader mellan myndigheterna beslutsprocess skiljer sig från och . Stöd som beviljas inom programmet Produktutvecklingscheckar förankras av regionalt genom ett så kallat partnerskap. Det innebär att beslut fattas av , på rekommendation av den regionala partnern, exempelvis eller .