prop · H40330 · 2017-01-10 00:00:00 — Därigenom säkerställs enligt promemorian anhörigas möjlighet till insyn. Flera remissinstanser har synpunkter på promemorians förslag. Kommuner och Landsting menar att en privat granskning av fullmaktshavarens verksamhet är tillräcklig. kommun och Föreningen anser att förslaget inte fyller någon funktion. Även regeringen är skeptisk till förslaget. Det framstår inte som ändamålsenligt att ge överförmyndaren i uppgift att endast förvara handlingarna åt andra. En sådan ordning medför en ny uppgift för överförmyndaren och därmed sammanhängande administration och kostnader. Som utvecklas nedan ska överförmyndaren inte ha en löpande tillsyn över framtidsfullmakterna. Som och kommuner påtalar riskerar dock förslaget att skapa en förväntan om att redovisningen granskas av överförmyndaren. Dessutom innebär förslaget att fullmaktsgivarens närmaste krets saknar insyn om fullmaktsgivaren inte bestämmer att redovisning ska lämnas till överförmyndaren. Regeringen anser därför att det inte finns skäl att införa bestämmelser om att överförmyndaren ska kunna förvara fullmaktshavarens redovisning. För att möjliggöra insyn i fullmaktshavarens verksamhet i de situationer då en granskare inte har utsetts föreslår regeringen i stället att fullmaktsgivarens make eller sambo och närmaste släktingar ska få begära redovisning av uppdraget direkt av fullmaktshavaren. Fullmaktsgivarens närmaste krets kan därmed vid behov få insyn i fullmaktshavarens verksamhet. Härigenom kan det undvikas att det uppstår situationer då fullmaktshavaren är den ende som har insyn i fullmaktsförhållandet. Det skulle kunna leda till onödig misstänksamhet från personer i fullmaktsgivarens närhet men också locka till missbruk av fullmakten. Avsikten är inte att den närmaste släkten ska få rollen som aktiva granskare i de fall som någon sådan inte har utsetts av fullmaktsgivaren. Förslaget ger dem däremot ett verktyg för att vid behov få tillgång till information om fullmaktsförhållandet. Härigenom skapas förutsättningar för en transparent verksamhet utan att den för den skull blir offentlig. Genom att utse en granskare kan fullmaktsgivaren dessutom begränsa kretsen av personer som har möjlighet att få insyn. En sådan ordning överensstämmer enligt regeringens mening med framtidsfullmakternas privaträttsliga karaktär. Eftersom det inte handlar om ett uppdrag att granska förvaltningen finns det enligt regeringens mening inte ett behov av att begära regelbunden redovisning av uppdraget. Möjligheten att begära redovisning bör tvärtom tillämpas med försiktighet. bör fullmaktsgivarens närmaste krets kunna få tillräcklig information genom samtal med fullmaktshavaren. Förslaget syftar till att säkerställa en laglig rätt till insyn om en sådan inte kan uppnås på något annat sätt. Att begära redovisning bör enligt regeringens mening tas till som en sista utväg. Mot denna bakgrund bör det vara tillräckligt att fullmaktshavaren behöver redovisa uppdraget högst en gång . Överförmyndaren ska inte ha regelbunden kontroll… Även om en privat granskning av fullmaktshavarens verksamhet ska prägla ordningen med framtidsfullmakter måste det från samhällets sida finnas möjligheter till insyn och att vid behov kunna ingripa i fullmaktsförhållandet. Varken utredningen eller promemorian föreslår att överförmyndaren ska ha löpande tillsyn över framtidsfullmakter. föreslår däremot att framtidsfullmakter bör följa samma regler om redovisning och granskning som godmanskap gör. Detta överensstämmer inte med den privaträttsliga inriktning som regeringen anser ska gälla för framtidsfullmakter. Fullmaktsgivaren måste i det enskilda fallet ta ställning till om han eller hon tycker att det finns behov av mera löpande kontroll och då utse en granskare att sköta den uppgiften. Enligt regeringens mening finns det inte behov av att därutöver även låta överförmyndaren utföra regelbunden kontroll av tillämpningen av framtidsfullmakter. En sådan ordning skulle medföra nya arbetsuppgifter och kostnadsökningar för överförmyndarna som inte är motiverade. För att den ska bli verksam behöver det dessutom införas någon form av registrering eller tillkännagivande av framtidsfullmakter, så att överförmyndaren känner till vilka fullmakter som finns och om de har trätt i kraft. En sådan ordning är inte lämplig (se avsnitt 5.4). Mot denna bakgrund anser regeringen att bärande skäl talar mot att inrätta en ordning som innebär att fullmaktshavare ska redovisa sin verksamhet och ställas under löpande tillsyn på motsvarande sätt som gode män. …men vid behov kunna begära redovisning och upplysningar Både utredningen och promemorian föreslår ett alternativ till regelbunden granskning av överförmyndaren. Förslaget innebär att fullmaktshavaren ska vara skyldig att lämna de upplysningar om fullmaktsförhållandet och vidtagna åtgärder som överförmyndaren begär och på överförmyndarens begäran lämna redovisning för sitt uppdrag. Som framgår ovan är det regeringens utgångspunkt att det förtroendefulla förhållandet mellan fullmaktsgivaren och fullmaktshavaren medför att behovet av insyn i och kontroll av fullmaktshavarens verksamhet är begränsat. Om det finns anledning att misstänka att fullmaktshavarens behov av stöd och hjälp inte tillgodoses genom framtidsfullmakten, är det dock viktigt att samhället kan utreda om behovet behöver tillgodoses genom anordnande av godmanskap eller förvaltarskap (se också nedan om förbud för fullmaktshavaren att bruka fullmakten). Det kan exempelvis framkomma uppgifter som tyder på att fullmaktshavaren inte förmår att ta till vara den enskildes behov eller att fullmaktshavaren utnyttjar fullmakten för egen skull. Oavsett vad fullmaktsgivaren har beslutat i fråga om redovisningsskyldighet föreslår därför regeringen att en fullmaktshavare bör vara skyldig att under vissa förhållanden redogöra för sin förvaltning för överförmyndaren. Överförmyndarens skyldighet att bl.a. utreda frågor om godmanskap och förvaltarskap underlättas därmed (se 11 kap. 16 och 17 a §§ ). Överförmyndaren ansvarar för granskning när det gäller gode mäns och förvaltares verksamhet och bör därför vara väl skickad att vid behov bedöma en fullmaktshavares redovisning. Dessutom är det till över- förmyndaren man vänder sig om man vill få utrett om en person är i behov av ett godmanskap eller förvaltarskap. Enligt regeringens bedömning är det därför lämpligt att överförmyndaren kan hantera en eventuell granskning av fullmaktshavarens verksamhet inom ramen för sitt ansvar för att se till att enskildas behov av ställföreträdare tillgodoses. Överförmyndarens behov av redogörelse har särskilt bäring på situationer då det framkommer uppgifter som medför att överförmyndaren behöver överväga om fullmaktsgivarens behov av stöd och hjälp tillgodoses inom ramen för fullmaktsförhållandet. Sådana uppgifter torde i förekommande fall ofta lämnas av personer som finns i den enskildes närhet. Ett exempel är att fullmaktsgivarens barn uppmärksammar att fullmaktsgivaren inte får nödvändig omsorg, t.ex. hemtjänst. Ett annat exempel är om en granskare upplyser överförmyndaren om att begärd redovisning har uteblivit eller är otillfredsställande. Men misstänkta brister i utförandet av fullmaktsuppdraget och direkta oegentligheter kan naturligtvis även uppmärksammas av andra personer som kommer i kontakt med fullmaktsgivaren, t.ex. vårdpersonal eller närstående till den enskilde. Vidare har socialnämnden särskilt i uppgift att anmäla till överförmyndaren om den finner att god man eller förvaltare bör förordnas för någon (se 5 kap. 3 § socialtjänstförordningen [2001:937]). Ett föreläggande till fullmaktshavaren bör inte bara kunna ta sikte på en rent ekonomisk redovisning av fullmaktshavarens förvaltning. Även upplysningar i övrigt om fullmaktsförhållandet bör få omfattas, om de kan vara av betydelse för att bedöma om en god man eller förvaltare behöver utses i stället för fullmaktshavaren eller om denne ska förbjudas att bruka fullmakten (se om det senare fallet nedan). Överförmyndaren måste därför i det enskilda fallet bedöma vilka uppgifter som är nödvändiga för att avgöra om den enskildes hjälpbehov behöver tillgodoses på något annat sätt än genom framtidsfullmakten. Regeringen föreslår därför att fullmaktshavaren ska vara skyldig att lämna de upplysningar om fullmaktsförhållandet och vidtagna åtgärder som överförmyndaren begär och på överförmyndarens begäran lämna redovisning för sitt uppdrag. Av naturliga skäl finns i många fall inte någon aktuell redovisning eller sammanställning av t.ex. räkenskaper att tillgå när överförmyndaren begär in detta. Ett föreläggande av överförmyndaren bör därför i normalfallet inte vara förenat med en alltför kort svarstid. Om överförmyndaren inte får någon respons från fullmaktshavaren, kan överförmyndaren gå vidare med utredningen om anordnande av godmanskap eller förvaltarskap. Om den enskildes angelägenheter kräver omedelbar vård eller om ett dröjsmål uppenbarligen skulle medföra fara för den enskildes person eller egendom, finns det möjlighet att hos rätten interimistiskt ansöka om anordnande av ett legalt ställföreträdarskap (11 kap. 18 § ). Fullmaktshavaren bör emellertid först ges tillfälle att yttra sig, om det är möjligt. Att fullmaktshavaren underlåter att efterkomma ett föreläggande från överförmyndaren bör normalt inte ensamt få läggas till grund för ett beslut om anordnande av godmanskap eller förvaltarskap men kan, beroende på omständigheterna, givetvis ha betydelse vid bedömningen av behovet av ett sådant ställföreträdarskap. Med hänsyn till detta finns det inte anledning att, som berör, införa en rätt för överförmyndaren att förena ett föreläggande att komma in med en redogörelse för förvaltningen med vite. 2016/17:30 Det finns inte heller behov av att ställa upp särskilda riktlinjer för överförmyndarens granskning av fullmaktshavarens redogörelse. Överförmyndaren bör normalt kunna anlägga samma perspektiv som vid granskning av gode mäns förvaltning. Därmed kan också överförmyndaren, om det bedöms lämpligt, efterfråga kompletterande material eller yttranden eller i det enskilda fallet nöja sig med en förenklad form av redovisning. Eftersom överförmyndarens begäran om redovisning och upplysningar är ett led i utredningen av om det finns behov av att anordna godmanskap eller förvaltarskap och då det inte kan förenas med några sanktioner, bör begäran inte få överklagas. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att fullmaktshavaren ska vara skyldig att lämna den redovisning för sitt uppdrag och de upplysningar om fullmaktsförhållandet och vidtagna åtgärder som överförmyndaren begär. Regeringen bedömer ovan att framtidsfullmakternas särdrag innebär att det kan finnas en viss risk för att fullmaktshavaren missbrukar sin ställning och att det därför är rimligt att fullmaktshavarens handlande i viss utsträckning kan bli föremål för insyn och ingripande från samhällets sida. Som följer av regeringens förslag i avsnitt 5.8 innebär anordnandet av ett godmanskap eller förvaltarskap att framtidsfullmakten blir utan verkan. Fullmaktshavaren förlorar därmed sin behörighet enligt fullmakten. Det finns dock anledning att överväga om ytterligare ingripandemöjligheter behövs. Som behandlas ovan anser regeringen att det i första hand bör vara fullmaktsgivaren som ska bestämma i vilken utsträckning fullmaktsförhållandet ska vara föremål för insyn. Om fullmaktsgivaren har utsett någon att kontrollera fullmaktshavarens verksamhet, övertar denna person i praktiken fullmaktsgivarens granskande roll. I promemorian föreslås att en sådan person ska ha motsvarande möjlighet att ingripa i fullmaktsförhållandet som fullmaktsgivaren. Det skulle innebära en rätt att på fullmaktsgivarens vägnar återkalla fullmakten. Eftersom granskningsfunktionen syftar till att upptäcka eventuella missförhållanden framstår detta i och för sig som en naturlig och ändamålsenlig lösning. Som Justitiekanslern och vid anför kan det dock ifrågasättas om det är rimligt att den som utses att granska fullmaktshavarens förvaltning generellt ska ha så vida befogenheter att rubba det som fullmaktsgivaren har bestämt. En så ingripande åtgärd som att återkalla framtidsfullmakten torde komma i fråga endast i sällsynta undantagsfall och bör i regel föregås av en utredning och ett dokumenterat avgörande som kan överprövas. Detta talar enligt regeringens mening med styrka för att inte låta en granskare ha en laglig rätt att ingripa i fullmaktsförhållandet. Regeringen anser, i linje med vad som anförs och mot bakgrund av övervägandena om redovisning av fullmaktshavarens verksamhet, att ett ingripande i fullmaktsförhållandet på det sätt som är föremål för bedömning bör ligga på överförmyndaren. Enligt regeringens mening finns det dock inte några skäl att hindra fullmaktsgivaren från att i framtidsfullmakten ange att granskaren ska ha rätt att återkalla framtidsfullmakten. förordnande bör alltså gälla och att möjligheten står fullmaktsgivaren till buds bör framgå av lagen. I promemorian föreslås också att det ska vara möjligt för överförmyndaren och en eventuell granskare att besluta att fullmaktshavaren inte får bruka fullmakten. Regeringen gör följande överväganden i den frågan. I de allra flesta fall kommer godmanskap eller förvaltarskap att utgöra de enda tänkbara alternativen till fullmaktsförhållandets fortlevnad. Som förutses i promemorian kan det dock komma att uppstå situationer där det utifrån regler inte är möjligt att skilja en fullmaktshavare från uppdraget. Behovsprövningen vid anordnande av godmanskap är beroende av om det finns andra, mindre ingripande alternativ som kan tillgodose den enskildes hjälpbehov. En sådan prövning skulle i det enskilda fallet kunna visa att fullmaktsgivarens behov kan tillgodoses på ett annat sätt än genom ett godmanskap och att förutsättningar för ett godmanskap därmed inte är uppfyllda. Det kan t.ex. tänkas att en framtidsfullmakt innefattar subsidiära förordnanden, dvs. en anvisning om att någon annan ska inträda i den initialt utpekade fullmaktshavarens ställe om denne inte kan fullgöra uppdraget. Mot denna bakgrund är det lämpligt att det, vid sidan om anordnande av godmanskap eller förvaltarskap, finns en möjlighet för överförmyndaren att skilja fullmaktshavaren från uppdraget om denne gör sig skyldig till missbruk eller allvarlig försummelse vid utövandet av uppdraget eller av någon annan orsak visar sig oförmögen att fullgöra uppdraget. En motsvarande möjlighet finns när det gäller gode män och förvaltare (11 kap. 20 § ). Som Lagrådet framhåller bör överförmyndaren även i dessa fall ha möjlighet att inhämta redovisning och upplysningar från fullmaktshavaren. Om endast en fullmaktshavare är utsedd att ha hand om fullmaktsgivarens angelägenheter – och framtidsfullmakten inte heller innehåller några subsidiära förordnanden – kommer ett beslut om förbud att bruka framtidsfullmakten att få till följd att fullmakten blir utan verkan. Enligt regeringens mening framstår det inte som rimligt att en granskare ska kunna förbjuda en fullmaktshavare att bruka fullmakten. En granskare får i stället vända sig till överförmyndaren, om det framkommer uppgifter som kan föranleda ett beslut om att förbjuda fullmaktshavaren att bruka fullmakten. I promemorian föreslås även att överförmyndarens möjlighet att ingripa i fullmaktsförhållandet bör vara mera begränsad i de fall en granskare har utsetts. I sådana fall skulle det krävas särskilda skäl för att överförmyndaren ska få besluta att fullmaktshavaren inte längre får bruka fullmakten. Som Justitiekanslern framhåller vore det dock olyckligt om överförmyndaren inte skulle kunna ingripa vid t.ex. allvarlig försummelse eller uppenbar oförmåga från fullmaktshavarens sida, på grund av att det saknas särskilda skäl. Den utsatta situation som fullmaktsgivaren befinner sig i när fullmakten har trätt i kraft gör det särskilt viktigt att överförmyndaren kan ingripa i fullmaktsförhållandet. Regeringen anser därför att överförmyndarens möjligheter att agera inte bör vara beroende av om fullmaktsgivaren har utsett en granskare eller inte. vid på och lyfter fram behovet av att ge överförmyndaren möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut om att fullmakten inte längre 2016/17:30 får brukas. Regeringen föreslår ovan att ett beslut om godmanskap eller förvaltarskap ska medföra att framtidsfullmakten blir utan verkan i de avseenden som det legala ställföreträdarskapet avser. Ett interimistiskt beslut om godmanskap eller förvaltarskap kan fattas av rätten (11 kap. 18 § ). Med hänsyn till detta saknas det enligt regeringens mening skäl att därutöver införa en möjlighet att fatta ett interimistiskt beslut om att fullmakten inte längre får brukas. Däremot är det rimligt att ett beslut om att framtidsfullmakten inte längre får brukas gäller , dvs. trots att beslutet inte har fått laga kraft. Den föreslagna ingripandemöjligheten uppvisar påtagliga likheter med överförmyndarens möjlighet att besluta om entledigande av gode män och förvaltare som gör sig skyldiga till exempelvis missbruk eller försummelse vid utövandet av uppdraget (se 11 kap. 20 § ). Sådana beslut får överklagas till tingsrätten. Enligt regeringen bör även ett beslut om att förbjuda fullmaktshavaren att bruka framtidsfullmakten få överklagas. 5.10Vanliga fullmakters verkan om fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen Regeringens förslag: När en framtidsfullmakt har trätt i kraft ska fullmaktshavaren ha rätt att återkalla andra fullmakter än framtidsfullmakter som fullmaktsgivaren har utfärdat. Regeringens bedömning: Det finns inte tillräckliga skäl att reglera vanliga fullmakters verkan i händelse av att fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag eller bedömning. Utredningen föreslår inte någon rätt för fullmaktshavaren att återkalla vanliga fullmakter. Däremot föreslår utredningen att en fullmakt enligt avtalslagen i princip ska förlora sin verkan om fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen. Fullmakter och andra medgivanden för bl.a. periodiskt återkommande betalningar eller insättningar av den enskildes medel ska dock fortsätta att vara giltiga även efter det att fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar eller invänder inte mot förslaget. och påtalar att den föreslagna bestämmelsen får till följd att det blir omöjligt för bankerna att hantera vanliga fullmakter eftersom bankerna i samtliga fall kommer att behöva undersöka fullmaktgivarens beslutsförmåga. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag eller bedömning men med utredningens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar förslaget, däribland , vid , , , , och kommuner, Kommuner och Landsting och Föreningen . Några remissinstanser, bl.a. på och Svenska Bankföre- ningen, avstyrker förslaget och menar att det riskerar att dels försämra tredje mans förtroende för fullmakter i allmänhet, dels leda till att äldre personer i större utsträckning än behöver god man. Dessa båda remissinstanser godtar dock att vanliga fullmakter förlorar sin verkan när en framtidsfullmakt träder i kraft. förordar att konsekvenserna av förslaget utreds ytterligare innan några ändringar genomförs. påpekar vikten av att myndigheten får kännedom om vilken fullmakt som gäller. Skälen för regeringens förslag och bedömning: En framtidsfullmakt föreslås träda i kraft när fullmaktsgivaren på grund av sjukdom, psykisk störning, försvagat hälsotillstånd eller liknande förhållande varaktigt och i huvudsak saknar förmåga att ha hand om de angelägenheter fullmakten avser (se avsnitt 5.1). Det är oklart vilken verkan en vanlig fullmakt har när fullmaktsgivaren på detta sätt blir beslutsoförmögen. I praxis och den rättsliga litteraturen finns uttalanden som talar för att en vanlig fullmakt saknar verkan i en sådan situation men det finns också uttalanden som talar i motsatt riktning (se bl.a. , Ställföreträdare för vuxna – Kamrer eller handledare?, 2005, s. 84 f. med där gjorda hänvisningar). Någon grundligare analys av rättsläget har inte gjorts vare sig av utredningen eller i promemorian. Av utredningen och i promemorian föreslås dock, närmast av systematiska skäl, att avtalslagen kompletteras med en bestämmelse som slår fast att en vanlig fullmakt i princip förlorar sin verkan när fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen. Förslagen anknyter till vad som gäller om en fullmaktsgivare får en förvaltare (22 § avtalslagen). Av framgår att den som får förvaltare förordnad för sig till stora delar förlorar sin rättsliga handlingsförmåga (11 kap. 9 § ). Rättshandlingsförmågan upphör emellertid inte automatiskt i alla avseenden. Den som får förvaltare kan t.ex. ingå avtal om tjänst och får förfoga över vad han eller hon förvärvar genom eget arbete efter förvaltarförordnandet (11 kap. 8 § ). Till utredningens och promemorians förslag finns inte kopplat några regler som anger i vilka avseenden en enskilds rättshandlingsförmåga inskränks i händelse av att personen blir beslutsoförmögen. Förslagen förefaller i stället vila på förutsättningen att den som förlorar sin beslutsförmåga också förlorar sin förmåga att rättshandla. Emellertid anges inte några klara gränser för vilka rättshandlingar en beslutsoförmögen person, och därmed dennes fullmaktshavare, ska få vidta. Vissa paralleller synes dock kunna dras till den redovisade regleringen i . Utredningens och promemorians förslag får mot denna bakgrund anses vara avsett att innebära att det som gäller för den som får förvaltare förordnad för sig, i princip även ska gälla för den som har utfärdat en fullmakt – men inte en framtidsfullmakt – och som förlorar sin beslutsförmåga. Förslagen har fått en del remisskritik, bl.a. från och vid på . Kritiken grundas i allt väsentligt på att tilltron till vanliga fullmakter riskerar att minska. Eftersom förslagen leder till att en vanlig fullmakt i stor utsträckning blir verkningslös om fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen menar man att bl.a. bankerna inte kommer att kunna agera i god tro och förlita sig på att en tidigare kontrollerad fullmakt gäller. Detta kan i sin tur leda till att godmanskap måste anordnas i större utsträckning än , för att säkerställa att särskilt äldre personers angelägenheter kan skötas utan vanliga fullmakter. att konsekvenserna av förslaget är svårbedömda. Å andra sidan väl- komnas förslagen av flera remissinstanser, bl.a. den vid och Kommuner och Landsting. I och gäller att vanliga fullmakter fortsätter att gälla även om fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen. gäller däremot att en vanlig fullmakt i princip förlorar sin verkan när fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen. Ett av syftena med regeringens förslag att införa framtidsfullmakter är att skapa en tydlig och välfungerande ordning kring rättshandlingar för personer som inte längre har kvar sin beslutsförmåga. emellertid inte automatiskt att vanliga fullmakter måste upphöra att gälla om fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen, eller att det ens är lämpligt att så sker. Det förhållandet att det råder oklarhet om vanliga fullmakters verkan när fullmaktsgivaren blir beslutsoförmögen har inte någon avgörande betydelse för framtidsfullmakternas vidkommande. om framtidsfullmakter syftar till att skapa en enkel men ändå rättssäker ordning som kompenserar för att fullmaktsgivaren på grund av sin beslutsoförmåga kan instruera och kontrollera fullmakts- Därför uppställs vissa formkrav för upprättande av Vidare föreslås en möjlighet till rättslig prövning av ikraftträdandet och vissa möjligheter till insyn i fullmaktshavarens Några motsvarande regler till skydd för fullmaktsgivaren finns inte beträffande vanliga fullmakter. Dessutom ska en framtids- fullmakt få tillämpas både för personliga och ekonomiska frågor. Framtidsfullmakterna kompletterar så till vida reglerna om vanliga full- makter i avtalslagen. Enligt regeringens mening finns det ett påtagligt behov av regler om framtidsfullmakter, helt oavsett vilken verkan en