prop · H403163 · 2017-03-21 00:00:00 — Bestämmelserna om arbetsrättsliga villkor kommer att påverka cirka en tredjedel av antalet upphandlingar, dvs. Det är osäkert om en ökad användning av särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor kommer att öka kostnaderna för upphandlande myndigheter och enheter. Kostnaderna för domstolarna bedöms rymmas inom befintliga anslag. Påverkan på de små företagen, särskilt dem utan kollektivavtal, har genom utformningen av förslagen minimerats. Den svenska arbetsmarknadsmodellen påverkas inte negativt av förslagen. Inskränkningen i den kommunala självstyrelsen är proportionerlig. Bedömningen av Utredningen om upphandling och villkor enligt kollektivtal: Överensstämmer endast Regeringens ändringar av förslagen påverkar konsekvenserna till följd av tillämpas endast inom det direktivstyrda området gör att effekten begränsas bl.a. för små företag. Kommuner och Landsting (SKL), och kommun anför att förslagen innebär merkostnader, för t.ex. personal, kravställande och uppföljning medan bedömer att den långsiktiga effekten torde bli att myndigheten behöver lägga färre resurser på viss avtalsförvaltning. dess utökade uppdrag kommer att kräva stora resurser i form av bl.a. personal med delvis annan kompetens. sig kostnader som inte ryms inom det ordinarie uppdraget och ett ökat Det senare ser även , SKL och kommun samt även , om inte får meddela föreskrifter. fram att arbetet med att upprätthålla aktualiteten i de arbetsrättsliga villkoren och vilka branscher som är riskbranscher kommer att kräva , och Företagarna pekar på svårigheterna för små företag att delta i upphandlingar, särskilt företag anser att utredningen har beaktat de små företagens möjligheter att delta. Offentliga Inköpare () anför att upphandlande myndigheter arbetar med att underlätta för de små och medelstora företagen att lämna anbud. utvecklar att utredningen har behandlat frågan om avtalsuppföljning bristfälligt. påverka eller kullkasta den svenska arbetsmarknadsmodellen. pekar på att förslagen kan i praktiken uppfattas fastställa avtalsvillkor för arbetsmarknadens parter. myndighet utfärdar föreskrifter anser vara en principiell och långtgående förändring för modellen. uppdrag begränsas till att ge stöd om kollektivavtalsinnehåll för det fall villkor enligt kollektivavtal ska eller får ställas som följs åt med en skyldighet för att samråda med arbetsmarknadens parter. den kommunala självstyrelsen är enligt för grund. SKL anser att den av utredningen föreslagna lösningen är väl avvägd även vid en proportionalitetsavvägning mot självstyret. anser dock att inskränkningen är otillåten eftersom det krävs ytterligare resurser och att en statlig myndighet inte ska formulera de krav en kommun ska ställa i sina upphandlingar. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer endast delvis med regeringens (se ovan). Remissinstanserna: anser att små, medelstora och nystartade företag som inte har kollektivavtal kommer att få svårare att delta i upphandlingar och att krångliga och kostsamma krav kan göra att leverantörer väljer bort offentlig upphandling. inte går att bortse från att framför allt de leverantörer som inte är bundna av kollektivavtal kommer att få merarbete. mindre leverantörer kan enligt verket komma att bli omfattande och dessa leverantörers vilja att delta i upphandlingar kan påverkas negativt. förordar utredningens förslag när det gäller anbudsgivare som inte är anslutna till något kollektivavtal. anser att det är oklart vad konsekvenserna blir av att en leverantör, för att kunna lämna anbud, måste följa högre ställda villkor inom t.ex. arbetstidsområdet än de krav som följer av arbetstidslagen trots att leverantören inte är bunden av kollektivavtal. Företagarna pekar på att av alla företag är små företag och av dessa saknar kollektivavtal eller hängavtal. anför att förslaget diskriminerar företag som inte av alla egenföretagare lämnar anbud i offentlig upphandling och av de företag som har mellan en till tio anställda. Det är anmärkningsvärt att dessa företags situation inte alls analyseras i utkastet till lagrådsremiss. minskar mikro- och småföretagens möjligheter att delta i offentliga upphandlingar, vilket kommer att försämra konkurrensen på den offentliga marknaden och leda till högre priser. anför att även om det har gjorts vissa förändringar i förhållande till utredningen är verket kritiskt till hur förslaget kommer att anser att det är bra att remissen betonar vikten av att parterna på arbetsmarknaden involveras i framtagandet av villkoren. (LO) är lagförslaget utformat så att det ligger väl i linje med den Företagarna anser att den föreslagna modellen är främmande för det svenska arbetsrättsliga systemet. Näringsliv anser att förslaget är ett angrepp på den svenska modellen. ser som bärare av drygt 140 kollektivavtal med stor oro på det ingrepp i den svenska modellen som förslagen innebär. Skälen för regeringens bedömning Förslagen tydliggör hur villkor kan ställas på ett sätt som är förenligt både med upphandlingslagstiftningen och med utstationeringslagen samt hur detta kan ske inom ramen för den svenska arbetsmarknadsmodellen. I och med detta bedömer regeringen att det finns goda förutsättningar även för att upphandlande myndigheter och enheter i större utsträckning kommer att utnyttja den frivilliga möjligheten att ställa kollektivavtalsvillkor i offentlig upphandling. Enbart frivillighet har dock inte ansetts tillräckligt. Syftet med förslagen är att säkerställa att den leverantör som vinner kontraktet ska erbjuda sina arbetstagare skäliga anställningsvillkor och att konkurrens inte ska ske med undermåliga anställningsvillkor. Så kallad social dumpning ska härmed undvikas. När det gäller varor och tjänster som produceras utanför gränser är syftet att det säkerställs att offentliga medel inte används till att köpa produkter eller tjänster som framställs av arbetskraft i strid med de grundläggande villkor som följer av åtta kärnkonventioner. De förslag som lämnas i denna proposition utgör en mindre del av genomförandet av upphandlingsdirektiven (prop. 2015/16:195, bet. 2016/17:FiU7, rskr. 2016/17:66). I jämförelse med det samlade förslaget till genomförande torde detta förslag endast ha en mindre påverkan på upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. Detta gäller särskilt då förslagen har begränsats till att omfatta endast de upphandlingar som styrs av upphandlingsdirektiven. Att reglerna görs tillämpliga enbart över tröskelvärdena innebär att ungefär två av tre, av de drygt 18 000 upphandlingar som genomförs, inte kommer att omfattas av förslagen. Kostnader och andra konsekvenser för myndigheter, enheter och domstolar Det är enligt utredningen oklart om en ökad användning av särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor kommer att öka kostnaderna för upphandlande myndigheter och enheter. Kvalitetskrav leder enligt utredningen till ökade kostnader. Arbete med särskilda villkor för fullgörande av kontrakt genererar dock typiskt sett mindre arbete än andra skeden i upphandlingsprocessen. Regeringen föreslår, till skillnad från utredningen, inte att ska få meddela föreskrifter om när det är behövligt att ställa villkor eller innehållet i villkoren. Det innebär att ansvaret för upphandlande myndigheter och enheter för dessa frågor blir större än med utredningens förslag. Detta behöver dock inte leda till att de får sämre förutsättningar att ställa upp särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor. får nämligen i avsaknad av föreskriftsrätten en friare roll att ge vägledning och mer utförliga råd än den skulle haft när villkoren förutsätter bindande föreskrifter. Vägledningarna och råden förväntas därför bli mer utförliga och nyanserade än vad bindande föreskrifter kan vara. Det förväntas underlätta arbetet för de upphandlande myndigheterna och enheterna. Även leverantörerna kommer därigenom att kunna veta vad som kan förväntas gälla. Den ventil som regeringen föreslår som innebär att om det inte går att bestämma ett villkor behöver det inte ställas, innebär att risken för att arbetsrättsliga tvister uppstår i upphandlingsmål har minskat. Det får med hänsyn till dessa omständigheter antas att måltillströmningen inte blir särskilt stor även om det finns en risk att en ökad användning av arbetsrättsliga hänsyn kan medföra fler mål om överprövning. Det är dock svårt att uppskatta i vilken utsträckning en ökad måltillströmning är att vänta. För genomförandet av de nya direktiven bedömde att en ökning av antalet överprövningar kunde uppskattas till en procent för offentlig upphandling och upphandling inom försörjningssektorerna. Verket uppskattade en mindre numerär ökning till följd av den nya lagen om koncessioner. Regeringen fann dock i propositionen Nytt regelverk om upphandling att kostnaderna inte kommer att öka till följd av de nya lagarna om upphandling och om upphandling inom försörjningssektorerna. Inte heller tillkomsten av lagen om upphandling av koncessioner, bedömde regeringen, skulle medföra annat än marginella kostnadsökningar som kommer att rymmas inom befintliga anslag. Regeringen avsåg däremot att noggrant följa frågan och ansåg att det i samband med en utvärdering av den nya regleringen kan vara lämpligt att titta närmare på om regleringen lett till fler överprövningar i domstol (prop. 2015/16:195 del 2 s. 924). Med hänsyn till regeringens bedömning i den tidigare propositionen och till att de förslag som lämnas här är begränsade kompletteringar till de tidigare förslagen, gör regeringen inte någon annan bedömning och avser att även beträffande dessa förslag följa frågan på samma sätt. Kostnader och andra konsekvenser för företag De leverantörer som är bundna av centrala kollektivavtal kommer inte att belastas av ökade kostnader. Detsamma gäller de som inte är bundna av kollektivavtal men som redan tillämpar lag- eller kollektivavtalsenliga villkor. Några remissinstanser anser att utredningens förslag kommer att bli betungande för leverantörer utan kollektivavtal eftersom de ska avgöra frågor om sådana avtal, särskilt de små och medelstora. Regeringen instämmer dock med att utredningens förslag, som regeringens bygger på, särskilt har tagit hänsyn till och beaktat påverkan för de små företagen. Om de företagen uppfyller villkoren som ställs i upphandlingen krävs inga åtgärder från deras sida. Det bör leda till att de inte kommer att avstå från att lämna anbud, med minskad konkurrens som följd, i den utsträckning som och befarar. De företag som inte tillämpar minst de lägsta förmånerna kan dock komma att avstå från att lämna anbud eller drabbas av kostnadsökningar för att de anställda ska uppnå de villkorsnivåer som krävs för att företaget ska kunna lämna anbud. Det får enligt regeringens mening emellertid anses acceptabelt, eftersom syftet med förslagen är att offentlig upphandling inte ska ske från leverantörer som inte tillerkänner sina arbetstagare skäliga arbetsvillkor, dvs. sådana villkor som minst ska tillförsäkras arbetstagare i enligt de lagar och kollektivavtal som Att förslagen har begränsats till att omfatta de direktivstyrda upphandlingarna bedöms ha särskild positiv effekt för små företags deltagande i upphandlingar. Drygt tre fjärdedelar av anbudsgivarna är mikroföretag eller små företag. De står tillsammans för drygt hälften av de kontrakt som tecknas. Med utgångspunkt i att sådana företag i högre grad lägger anbud på mindre kontrakt innebär det därför en regellättnad för dem att regler under trösklarna inte införs. antalet upphandlingar utgörs av anläggningsarbeten (ca 7 400), förväntas det få effekter för många små och medelstora företag att reglerna inte görs tillämpliga under tröskelvärdena. Många små och medelstora företag sysselsätts också i hotell-, restaurang- och detaljhandeln, där högst antal anbudsgivare per upphandling finns. Att reglerna endast görs tillämpliga över tröskelvärdena innebär att bestämmelserna inte skulle bli aktuella i flertalet av de upphandlingar som små och medelstora leverantörer deltar i. Regeringen konstaterar vidare att avsikten inte är att regleringen ska medföra några negativa konsekvenser, t.ex. för sådana mikro- och småföretag där det inte föreligger något reellt tvåpartsförhållande mellan arbetsgivaren och arbetstagaren, och bedömer inte heller att reglerna kommer att få det. Regeringen avser dock att särskilt följa upp denna fråga för att säkerställa att tillämpningen inte får oönskade konsekvenser för denna typ av leverantörer. Skulle det oförmodat visa sig att tillämpningen av reglerna får några sådana följder, avser regeringen att utan dröjsmål vidta åtgärder i syfte att ändra på detta förhållande. Det har under lagstiftningsarbetet befarats att svenska företags konkurrensförmåga skulle påverkas negativt av förslagen genom att det i en enskild upphandling skulle kunna ställas lägre krav på leverantörer som utför arbetet med hjälp av utstationerad arbetskraft än andra En leverantör har redan med befintlig arbetsrätt möjlighet att välja mellan att använda sig av utstationerad personal eller inte för att t.ex. pressa sina lönekostnader. Detta följer dock av och det sätt på vilket tolkat utstationeringsdirektivet, se t.ex. Rüffert, C-346/06, EU:C:2008:189. Som förslagen är utformade kommer dock de obligatoriska villkoren att bestämmas till den lägsta nivå som följer av utstationeringsdirektivet. Myndigheter och enheter får inte ställa längre gående krav på anbudsgivare som utför det arbete som avses i upphandlingen med utstationerad arbetskraft än vad som följer av utstationeringslagens hårda kärna. Ökade kostnader kan i viss mån också antas uppkomma till följd av uppföljning av ställda villkor. I de skyldigheter som följer med att vara arbetsgivare ingår dock att kontrollera och följa upp bl.a. lönekostnader, arbetstider och semestersaldon. Den ökade administrativa belastningen för sådan kontroll ska därför inte överdrivas. För en leverantör som anlitar underleverantörer kan också förslagen beträffande skyldigheten för leverantören att säkerställa att underleverantörer också följer de arbetsrättsliga kontraktsvillkoren innebära att kostnader ökar för uppföljning. Detta bör leda till att leverantörer ökar noggrannheten när underleverantörer anlitas, så att dessa är seriösa och verkligen kan antas uppfylla villkoren. De villkor som föreslås vara obligatoriska kan inte heller anses vara alltför komplicerade att kontrollera. En arbetsgivare måste redan hålla reda på dessa uppgifter och det bör därför inte vara alltför betungande för en leverantör att också kontrollera att villkoren uppfylls. Det kan dock konstateras att hanteringen kan bli mer krävande ju längre leverantörskedjor som förekommer. Att ställa arbetsrättsliga minimivillkor för vad som ska gälla beträffande lön, semester och arbetstid för arbete som utförs inom ramen för offentlig upphandling syftar till att tillförsäkra arbetstagare skäliga arbetsvillkor och motverka social dumpning. Detta kan naturligtvis leda till att leverantörer förbättrar arbetstagares arbetsvillkor, om de vill kunna lämna anbud i en upphandling. Förslaget innebär att leverantörer t.ex. minst måste betala arbetstagarna som sysselsätts i upphandlingen en viss lön. Tillämpar leverantören inte villkor enligt något kollektivavtal kan det innebära att lönen måste höjas till den lägsta nivå som anges i kontraktsvillkoren vid utförandet av kontraktet. Att kollektivavtalsvillkor uppställs i upphandlingskontrakt får ses som ett komplement till de existerande system som finns för att säkerställa skäliga arbetsvillkor. Det är regeringens bedömning att förslagen får anses stärka rätten till skäliga anställningsvillkor. Förslagen bidrar till att arbete i kontrakt inom offentlig upphandling i högre utsträckning kommer att ske under skäliga arbetsförhållanden. När det gäller arbete som utförs utanför gränser kan det antas att det faktum att krav ställs på att villkor enligt grundläggande kärnkonventioner ska följas faktiskt får till följd att villkoren förbättras. Svenska myndigheter och enheter kan genom sin köpkraft ha stor möjlighet att påverka företag att följa dessa grundläggande regler. Detta förutsätter också att myndigheter kontinuerligt följer upp att villkoren iakttas och vidtar åtgärder om så inte är fallet. Den svenska arbetsmarknadsmodellen innebär att det är arbetsmarknadens parter som både bestämmer villkoren för vad som ska gälla på arbetsmarknaden och övervakar att dessa följs. Ramen för regelverket finns i lag men det är i flera delar möjligt att avvika från dessa regler i kollektivavtal. Modellen säkerställer att arbetstagares villkor hålls på en rimlig nivå genom att arbetsgivare som inte betalar skäliga villkor kan utsättas för stridsåtgärder, t.ex. strejk, och på det sättet förmås teckna kollektivavtal vilket i sin tur ger arbetstagarna skäliga villkor. På det sättet regleras att arbetstagare får skäliga villkor utan statens inblandning. Att ge myndigheter skyldighet att i kontraktsvillkor i en offentlig upphandling reglera vilka rättigheter som minst ska tillförsäkras de arbetstagare som utför uppdraget kommer att utgöra ett komplement till den ordning som gäller för att säkerställa arbetstagares villkor. Det är en rimlig målsättning att statliga medel inte ska användas till att köpa tjänster eller produkter där arbetstagare inte tillförsäkras skäliga arbetsvillkor. Att det offentliga via särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor i offentlig upphandling på detta sätt reglerar arbetstagarnas villkor får dock, mot bakgrund av hur den svenska modellen fungerar, anses vara något nytt. I praktiken är det dock inte nytt eftersom arbetsrättsliga villkor redan förekommer. När villkoren på det sätt som föreslås, hämtas ur kollektivavtal blir dessa villkor tillämpliga även för de arbetstagare som arbetar hos arbetsgivare som inte är bundna av kollektivavtal. Att inte ska få meddela föreskrifter om när det är behövligt att ställa villkor eller innehållet i villkoren leder enligt regeringens mening till mindre normerande påverkan, särskilt i förhållande till arbetsmarknadens parter. Förslagen påverkar inte arbetsmarknadens parters ansvar för vilka villkor som gäller på arbetsmarknaden. Förslagen utgår ifrån de avtal som träffas av arbetsmarknadens parter och erkänner kollektivavtalens ställning. Samråd ska också ske med parterna. Det kommer att ta resurser i anspråk hos parterna. Regeringen gör dock bedömningen att förslagen kan stärka den svenska arbetsmarknadsmodellen genom parternas delaktighet. Sammantaget bedömer regeringen att förslagen inte påverkar den svenska arbetsmarknadsmodellen negativt. Upphandlingslagstiftningen reglerar redan hur kommuner och landsting ska agera när de anskaffar varor, tjänster och byggentreprenader. Området är således specialreglerat även utan det som föreslås. Det som tillkommer med förslagen är att upphandlande myndigheter och enheter i vissa fall måste ange särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor. Att ålägga dem att ställa särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor minskar kommunernas och landstingens möjligheter att själva välja vad de vill reglera i upphandlingskontraktet. Det kan därför anses innebära en inskränkning i deras bestämmanderätt eftersom detta inte har varit en skyldighet utan enbart en möjlighet för dem. Frågan är om den inskränkningen är godtagbar och inte går utöver det som enligt 14 kap. 3 § regeringsformen är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem. Regeringen, i likhet med bl.a. SKL, instämmer i utredningens bedömning att möjligheten att ställa arbetsrättsliga villkor inte utnyttjas i tillräcklig utsträckning och att en frivillighet inte är tillräcklig. I förhållande till utredningens förslag innebär regeringens förslag att kommunernas och landstingens ansvar som upphandlare i grunden inte ändras eftersom beslutanderätten inte flyttas över till . I så måtto innebär regeringens förslag en förstärkning av det kommunala självstyret i förhållande till utredningens förslag, som enligt SKL redan i sig är godtagbart i förhållande till självstyret. ökar ansvarstagandet med regeringens förslag för kommuner och landsting för att de arbetstagare som fullgör upphandlingskontrakt gör det under skäliga arbetsvillkor, både när det gäller antalet obligatoriska villkor och fastställandet av villkoren. Det ökade resursbehovet som den ändringen innebär för upphandlande myndigheter och enheter bör enligt regeringens bedömning vägas upp av friare roll att ge vägledning och råd. Regeringen anser därför sammanfattningsvis att inskränkningen i det kommunala självstyret som förslagen medför är proportionerlig. Regeringen delar utredningens bedömning att jämställdheten mellan kvinnor och män inte påverkas av förslagen. Den personliga integriteten påverkas i så måtto att information om arbetstagares villkor kommer att komma upphandlande myndigheter och enheter till del. Regeringen delar dock utredningens bedömning att den hanteringen är förenlig med personuppgiftslagen (1998:204). Förslagens förhållande till har analyserats särskilt vad avser framför allt de direktivartiklar som genomförs, de upphandlingsrättsliga principerna och utstationeringsdirektiven. Förslagen är som utredningen riktigt konstaterar ett genomförande av de aktuella direktivbestämmelserna med en för svenska förhållanden anpassad lösning som är nödvändig för att säkerställa att det arbete som utförs i offentlig upphandling utförs med skäliga anställningsvillkor och i överensstämmelse med grundläggande konventioner. 8.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling Ändringarna i 1 kap. 7 §, 2 kap. 8 §, 8 kap. 13 §, 14 kap. 2 § och 16 kap. 7 § är endast språkliga och redaktionella. 2 § En upphandlande myndighet ska, om det är behövligt, kräva att leverantören ska fullgöra kontraktet enligt angivna villkor om lön, semester och arbetstid som arbetstagarna som ska utföra arbetet enligt kontraktet minst ska tillförsäkras. Myndigheten ska också kräva att leverantören ska säkerställa att dennes underleverantörer som direkt medverkar till att fullgöra kontraktet uppfyller de villkor som har ställts enligt första stycket. Paragrafen reglerar i vilka fall det ska ställas särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt. Paragrafen genomför artiklarna 18.2 och 71.1 i LOU-direktivet. Den saknar motsvarighet . Paragrafen har utformats i linje med Lagrådets synpunkter. Övervägandena finns i avsnitten 4.1, 4.2, 4.5 och 4.6. I första stycket återfinns huvudregeln i vilka fall det ska vara en skyldighet för den upphandlande myndigheten att ställa särskilda Villkoren ska ställas när det är behövligt. Bedömningen av behövligheten ska vara en helhetsbedömning vid vilken myndigheten kan beakta såväl erfarenheter från tidigare upphandlingar som uppgifter från branschorganisationer, arbetsmarknadens parter eller från andra aktörer. Behovet ska avse risken för oskäliga arbetsvillkor, dvs. risken för att anställningsvillkoren avviker från en godtagbar nivå, och ska därför ske utifrån arbetstagarnas perspektiv. Bedömningen är emellertid myndig- hetens och utgör en del av bestämningen av kontraktsföremålet, dvs. det som ska anskaffas. Det är således myndighetens ansvar och rätt att beskriva vad den vill anskaffa. Villkoren liksom kraven i övrigt på kontraktsföremålet måste dock vara kopplade till det i den mening som avses i 16 kap. 2 §, se 17 kap. 1 § andra stycket, och vara proportionella. En betydelsefull omständighet att beakta vid bedömningen är vilken bransch upphandlingen avser.