prop · H403175 · 2017-04-06 00:00:00 — socialförsäkringen, Delegationen för unga till arbete, kommun, , kommun, , Lunds kommun, kommun, kommun, kommun, i (LO), för etniska organisationer i , Svenska , Svenska Röda , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, och vid Prop. 2016/17:175 universitet. Flera remissinstanser har dock synpunkter på delar av och kommun anser att det finns risk att pågående arbete med etablering av nyanlända påverkas negativt med återkommande förändringar i regelverket. () anser inte att regelverken bör harmoniseras i den utsträckning som det föreslås. TCO anser också att det bör övervägas om en ny ansvarsfördelning inom etableringsuppdraget vore lämplig. Flera remissinstanser, däribland TCO, kommun och Kommuner och Landsting (SKL), efterfrågar mer information om hur långtgående harmoniseringen på förordningsnivå ska göras. SKL anser att fördelarna med en ökad samordning av regelverken för nyanlända och övriga arbetssökande måste vägas mot behovet av ett varaktigt och förutsebart regelverk. Kvinnolobby ser en risk med att myndigheternas behov av effektivisering ligger till grund för de föreslagna ändringarna, snarare än nyanländas etablering. anser att det finns en risk att nyanländas särskilda behov i det nya regelverket kommer att uppmärksammas i mindre utsträckning än . Flera remissinstanser, däribland i , kommun och , har synpunkter på att rätten till etableringsplan upphör och ersätts med anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. SKL anser att rätten till en etableringsplan ska finnas kvar eller i vart fall att det inte ska göras en arbetsmarknadspolitisk bedömning innan en anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. Delegationen för unga till arbete har synpunkter på innehållet i och genomförandet av individuella handlingsplaner. kommun anser att Arbetsförmedlingens utökade handlingsutrymme kan få oönskade effekter för både kommunerna och den enskilde. TCO efterlyser en djupare analys om varför nyanlända ska omfattas av ett annat åtgärdssystem än det som gäller . Både i och Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen framhåller behovet av att nyanlända får information om vilka krav som ställs på dem. har synpunkter på hur beslut om avstängning bör kunna verkställas. Inspektionen för socialförsäkringen anser att måste ges tillräckliga förutsättningar om myndigheten ska ta över hanteringen av etableringsersättningen. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen påtalar vikten av en tydlig gränsdragning mellan deras och Inspektionen för socialförsäkringens olika tillsynsuppdrag. Ett flertal remissinstanser, däribland , , Arbetsförmedlingen, LO, TCO, , i , , Delegationen för unga till arbete, , för etniska organisationer i , Kvinnolobby, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Trygghetsfonden och i , har synpunkter på hur det nya regelverket på förordningsnivå bör utformas och har även lämnat förslag på hur etableringen för nyanlända kan förbättras. Skälen för regeringens bedömning Behov av ökad harmonisering med regelverket för övriga arbetssökande Det grundläggande syftet med etableringsuppdraget är att åstadkomma en snabbare etablering i arbets- och samhällslivet för nyanlända invandrare, bl.a. genom att sätta arbete i centrum för insatserna. För att uppnå syftet med etableringsuppdraget är det enligt regeringens uppfattning viktigt att de aktörer som ansvarar för och är delaktiga i etableringsuppdraget har ett ändamålsenligt regelverk att förhålla sig till. Regelverket bör vara flexibelt för att insatser ska kunna anpassas till individens behov. Regelverket bör även utan alltför långa ledtider kunna anpassas efter ändrade förutsättningar. En effektiv arbetsmarknadsetablering förutsätter vidare att myndigheter och andra aktörer kan fokusera på sina kärnuppgifter utan onödig administration. Såsom framgår av avsnitt 4 bedöms det nuvarande regelverket i vissa avseenden som svårt att tillämpa, mindre effektivt och onödigt arbetskrävande att administrera. Regelverket skiljer sig också på viktiga punkter från det regelverk som styr övriga delar av arbetsmarknadspolitiken, vilket skapar onödiga barriärer och leder till onödig ineffektivitet för berörda myndigheter. Enligt regeringens uppfattning finns förutsättningar för att uppnå en effektivare arbetsmarknadsetablering för nyanlända genom ett mer ändamålsenligt och effektivt regelverk, som har större likheter med det regelverk som styr insatser för övriga arbetssökande. Regeringen delar kommuns och kommuns uppfattning att det finns anledning att vara försiktig med större reformer av nyanländas etablering eftersom förutsägbarhet och stabilitet är viktiga framgångsfaktorer för en effektiv etablering. Vid förändringar i regelverket måste därför, som SKL påpekar, behovet av förutsägbarhet och stabilitet vägas mot de fördelar som kan vinnas med en förändring. Det finns flera väsentliga skillnader mellan det regelverk som styr nyanländas arbetsmarknadsetablering och regelverket som styr insatser för övriga arbetssökande. En av dessa skillnader är att etableringsinsatserna i stor utsträckning regleras i lag, till skillnad från övrig arbetsmarknadspolitik som huvudsakligen regleras i förordning. Lagregleringen i sig begränsar regeringens möjligheter att snabbt anpassa regelverket efter ändrade förutsättningar, främst för att lagändringar tar att genomföra än förordningsändringar. En annan väsentlig skillnad är att den nyanlände har en rätt att få en etableringsplan med etableringsinsatser upprättad. Det finns också bestämmelser om att etableringsplanen ska upprättas tillsammans med den nyanlände, vilket kan uppfattas som att det ska råda konsensus mellan Arbetsförmedlingen och den nyanlände om etableringsplanens innehåll och omfattning. Detta skiljer sig från den ordning som gäller för övriga arbetssökande, som efter en arbetsmarknadspolitisk bedömning ska anvisas till insatser eller program. Rättighetslagstiftningen har också bl.a. inneburit att Arbetsförmedlingen har haft svårt att ändra redan beslutade etableringsplaner efter nya förutsättningar. De nyanländas lagstadgade rättighet till etableringsplan enligt nuvarande regelverk begränsar därmed Arbetsförmedlingens möjligheter att, utifrån sin kunskap och erfarenhet om lämpliga etableringsinsatser, anpassa insatserna efter den nyanländes behov. En annan skillnad är att Arbetsförmedlingen handlägger etableringsersättning för nyanlända som deltar i etableringsinsatser, medan handlägger aktivitetsstöd och utveckningsersättning för övriga programdeltagare. Därtill saknas det proportionerliga åtgärdsregler för nyanlända som deltar i etableringsinsatser, trots att forskning och erfarenhet visar att sanktionsregler inom en arbetslöshetsförsäkring leder till att arbetslösa snabbare går från arbetslöshet till arbete. Därutöver finns flera skillnader mellan regelverkens mer administrativa bestämmelser, t.ex. bestämmelserna om anspråk på ersättning, samordning med andra förmåner, innehållande av ersättning samt omprövning och överklagande. Enligt regeringens uppfattning skulle ett mer enhetligt regelverk med färre särlösningar kunna bidra till en enklare och effektivare handläggning med mindre onödig administration för myndigheter och kommuner. På så vis frigörs, som bl.a. Statskontoret och Svenska ESF- rådet har påpekat, mer tid för Arbetsförmedlingen att ägna sig åt sitt kärnuppdrag. TCO anser att en harmonisering mellan regelverken ska begränsas, t.ex. genom att enbart flytta över administrationen av etableringsersättningen från Arbetsförmedlingen till . kommun och TCO efterfrågar information och resonemang kring hur långtgående harmoniseringen på förordningsnivå kommer vara. SKL anser att det utan sådan information är svårt att ta ställning till vissa förslag. En harmonisering bör enligt regeringens uppfattning göras i den mån det inte finns skäl för särreglering och utan att den i grunden ändrar förutsättningarna för tillämpande aktörer i etableringsuppdraget. Regeringen konstaterar att den närmare utformningen av det nya regelverket kommer att bestämmas under det fortsatta förordningsarbetet. Hur långt regelverken kommer att harmoniseras på detaljnivå avgörs därför först då de förordningar som kommer att vara styrande för etableringsuppdraget beslutas. I det följande gör regeringen emellertid en bedömning av hur harmoniseringen bör genomföras på en mer övergripande nivå. Kvinnolobby ser en risk för att myndigheternas effektivisering skulle vara ett syfte i sig för att genomföra reformen. Regeringen konstaterar att huvudsyftet med reformen är att få till stånd en mer effektiv etablering för nyanlända och att ett sätt att nå dit är att se över om regelverket för tillämpande myndigheter kan förbättras i några avseenden. I de fall regelförändringar kan bidra till minskad administration hos framför allt Arbetsförmedlingen frigörs tid för Arbetsförmedlingen att ägna sig åt sitt kärnuppdrag. Detta kan i sin tur förväntas få positiva effekter för nyanländas etablering. En anpassning av regelverket för etableringsuppdraget till det regelverk som gäller för övriga arbetssökande skulle även leda till att arbetssökande behandlas mer lika oavsett om de är nyanlända eller inte. ser en risk att enhetliga regler gör att nyanländas särskilda behov kommer att uppmärksammas i mindre utsträckning än och pekar på att nyanlända är ovana vid det svenska förvaltningssystemet, saknar kunskaper i det svenska språket och har svårare att hantera blanketter och aktivitetsrapporter. Regeringen håller med om att många nyanlända kan ha särskilda behov i dessa avseenden, 2016/17:175 men delar inte bedömningen att en harmonisering av regelverket skulle begränsa möjligheterna att uppmärksamma och ta omhand nyanländas behov. Tvärtom anser regeringen, i likhet med bl.a. LO och TCO, att ett mer enhetligt regelverk ökar legitimiteten för systemet och att förändringarna därför är angelägna utifrån ett likabehandlingsperspektiv. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns starka skäl för att i större utsträckning harmonisera regelverket för nyanlända invandrares etablering med regelverket för övriga arbetssökande, både genom att i ökad utsträckning reglera etableringsuppdraget på förordningsnivå och genom att göra regelverket för etableringsinsatser och individersättningar mera likt det regelverk som gäller för övriga arbetssökande. TCO anser att det bör övervägas om det även bör ske en förändring i det statliga ansvaret för etableringsinsatser. Regeringen anser att de bedömningar som gjordes i det avseendet i samband med etableringsuppdragets tillkomst i huvudsak fortsatt är giltiga. Att staten alltjämt bör ha kvar ett ansvar för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet har även stöd av etablering – är statens insatser effektiva? (RiR 2015:17). I linje med detta resonemang bör kommunerna ha kvar sin centrala och viktiga roll för nyanlända invandrares etablering, t.ex. genom ansvaret för bostadsförsörjning, vuxenutbildning och samhällsorientering. I rapporten betonas också behovet av stabila verksamhetsförutsättningar för kommuner och myndigheter och avråder från genomgripande förändring av etableringsuppdraget. Detta utesluter dock inte mindre justeringar om de kan bidra till en ökad flexibilitet och effektivitet eller en minskad administration inom uppdraget. Etableringsuppdraget bör i större utsträckning regleras på förordningsnivå Som framgår ovan innebär lagregleringen i sig en begränsning för regeringens möjligheter att vid behov snabbt kunna göra nödvändiga justeringar i regelverket vid ändrade förutsättningar. Om etableringsregelverket i större utsträckning regleras i förordning, på motsvarande sätt som regelverket för övriga arbetssökande, skulle det öka möjligheterna att vid behov göra sådana anpassningar. En sådan förändring skulle enligt regeringen sannolikt leda till en effektivare etablering. Även det faktum att Arbetsförmedlingen har att förhålla sig till två olika regelverk beroende på om insatserna avser nyanlända eller övriga arbetssökande påverkar effektiviteten i myndighetens verksamhet. Mot den bakgrunden anser regeringen att det regelverk som styr etableringsuppdraget i större utsträckning bör regleras på förordningsnivå. Så som har påtalat och som även några remissinstanser, bl.a. SKL, påpekar bör en viktig utgångspunkt för förändringar i etableringsuppdraget vara att kommuner och myndigheter ska ha långsiktiga och stabila verksamhetsförutsättningar. Det innebär att genomgripande förändring av etableringsuppdraget bör undvikas. I avsnitt 6 lämnas förslag på vilka bestämmelser som bör vara meddelade genom lag respektive förordning. Där finns även de överväganden som har gjorts i detta avseende. I huvudsak bör endast bestämmelser om ansvariga myndigheter och målgruppsbestämmelser för vilka som omfattas av ansvaret vara meddelade genom lag. Bestämmelser om etableringsinsatsernas innehåll och omfattning liksom bestämmelser om ersättning för deltagande i insatser bör regleras i förordning. Den kommande regleringen på förordningsnivå bör utmynna i en ny förordning om ett nytt arbetsmarknadspolitiskt etableringsprogram och i en ny förordning om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser. Rätten till etableringsplan bör ersättas av en anvisning till arbetsmarknadspolitiskt program Som framgår ovan har utformningen av regelverket, genom att den nyanlände har rätt att få en etableringsplan upprättad, vållat vissa problem för Arbetsförmedlingen vid utformningen av den nyanländes etableringsinsatser. Det är otydligt vad det egentligen innebär att etableringsplanen utgör en rättighet för en nyanländ. Den nyanlände har rätt att få en etableringsplan . Etableringsplanen ska omfatta vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning, samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Enligt förarbetena ska tiden för planens genomförande emellertid vara så kort som möjligt, eftersom korta planer förstärker incitamenten för den nyanlände att snabbt etablera sig på arbetsmarknaden (prop. 2009/10:60 s. 69). Det finns alltså inte någon rätt att få en plan som sträcker sig , eftersom insatserna i en etableringsplan ska ges utifrån behov. Hur lång eller kort en etableringsplan ska vara eller vad planen ska innehålla, utöver de obligatoriska momenten, bestäms av Arbetsförmedlingen tillsammans med den nyanlände och andra berörda aktörer. Förutom att den nyanlände har rätt att ta del av vuxenutbildning i svenska för invandrare och samhällsorientering utgörs rätten till aktiviteter för att underlätta och påskynda etableringen i arbetslivet endast en rätt att få sådana insatser. Rättigheten innebär därmed inte en rätt till någon särskild typ av insatser. Planrättigheten innebär alltså endast en rätt att få en sådan plan upprättad. Vidare har rättighetslagstiftningen inneburit praktiska svårigheter för Arbetsförmedlingen, vilket i förlängningen leder till onödig administration och risk för att individens etablering påverkas negativt. Arbetsförmedlingen har bl.a. haft svårt att ändra redan beslutade etableringsplaner efter nya förutsättningar. Det har fått till följd att Arbetsförmedlingen i vissa fall tvingats att administrera tomma eller delvis tomma etableringsplaner, t.ex. då en nyanländ haft en längre tids sjukfrånvaro eller föräldraledighet. Även det faktum att en etableringsplan ska upprättas tillsammans med den nyanlände har lett till praktiska svårigheter för Arbetsförmedlingen, då detta kan uppfattas som att det ska råda konsensus mellan Arbetsförmedlingen och den nyanlände om etableringsplanens innehåll och omfattning. Det har fått till följd att relevanta och viktiga insatser i vissa fall inte har kunnat genomföras då den nyanlände har motsatt sig sådana insatser som Arbetsförmedlingen har bedömt som lämpliga och relevanta. rättighetsbaserad lagstiftning är otillfredsställande. Mot bakgrund av de brister som finns kring den nuvarande individrättigheten och dess potentiellt negativa påverkan på förutsättningarna för nyanländas etablering anser regeringen att nyanlända i stället, liksom övriga arbetssökande, ska anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program. remissinsatser, bland dem i , kommun, och , har synpunkter på att rätten till en etableringsplan tas bort. det att skiftet från rättighet till anvisning skulle kunna innebära en otydlighet kring vilken övergripande skyldighet det offentliga har gentemot individen avseende etableringsinsatser. anser regeringen att innebörden av individrättigheten inte är tydlig . Lagstiftningens konstruktion riskerar snarare att få negativa konsekvenser för den enskilde, i form av en mindre effektiv etablering. Enligt regeringens uppfattning ökar förutsättningarna för att kunna ge nyanlända relevanta insatser i större utsträckning om rättigheten till plan Som har påpekat kommer en viktig framgångsfaktor för en god etablering vara att etableringsinsatserna inom programmet tillgodoser den enskildes behov i tillräcklig grad. Regeringen anser att en anpassning till det regelverk som gäller övriga arbetssökande skapar bättre förutsättningar för att utforma och anpassa etableringsinsatserna, i syfte att kunna tillgodose individens behov. kommun anser att det finns en osäkerhet i vad det innebär att individrättigheten försvinner, eftersom det inte är klarlagt inom vilken tid SKL anser inte att det ska göras arbetsmarknadspolitisk bedömning innan en anvisning till ett program med etableringsinsatser, bl.a. eftersom det framstår som motsägelsefullt att en lämplighetsbedömning ska göras som i princip alla inom målgruppen ska anvisas. Vidare pekar SKL på att det inte heller kan uteslutas att den arbetsmarknadspolitiska bedömningen förändras över tid, eftersom förändringar vad gäller kompetens och utbildningsbakgrund hos målgruppen och förändringar i arbetsmarknadspolitiken i sig kan Enligt regeringens mening är det viktigt att etableringsinsatser för nyanlända påbörjas efter beviljat uppehållstillstånd. Arbetsförmedlingen pröva om en anvisning ska ske så snart en nyanländ har mottagits i en kommun och omfattas av målgruppen. ske utifrån syftet med det nya programmet, dvs. utifrån om en anvisning är lämplig för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i både arbets- och samhällslivet. I förarbetena till lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, nedan kallad etableringslagen, angavs att insatserna inom etableringen bör utformas så att de är tillgängliga för personer med olika specifika behov, exempelvis personer med funktionsnedsättning, och att hälsofrågor bör uppmärksammas inom ramen för etableringen (prop. 2009/10:60 s. 68 f.). Enligt regeringens mening bör nyanlända också fortsättningsvis kunna erbjudas ett brett utbud av insatser och Arbetsförmedlingen förväntas målgruppen kommer att anvisas till det nya programmet, kan det i undantagsfall redan vid anvisningstillfället visa sig att den nyanlände av olika anledningar inte kan tillgodogöra sig de insatser som Arbetsförmedlingen kan erbjuda inom ramen för programmet, dvs. att en anvisning inte skulle gynna individens etablering i arbets- och samhällslivet. I dessa fall bör därför ingen anvisning till programmet göras. Den närmare regleringen för arbetsmarknadspolitiska bedömningar och anvisningar kommer att finnas på förordningsnivå. Lämnade synpunkter kommer därför att beaktas i det fortsatta förordningsarbetet. Individuella handlingsplaner och aktivitetsrapporter I och med att rätten till etableringsplan föreslås tas bort och att nyanlända i stället ska anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt etableringsprogram försvinner etableringsplanen i sin nuvarande utformning. Behovet av en individuell handlingsplan för den nyanländes planering av insatser kommer givetvis att vara central även . Den ordning som gäller för övriga arbetssökande bör gälla även för denna målgrupp. Ett viktigt skäl till att Arbetsförmedlingen bör upprätta en individuell handlingsplan för nyanlända, som för övriga arbetssökande, är att detta skapar förutsättningar för långsiktighet och flexibilitet i Arbetsförmedlingens och individens planering av insatser. kan en etableringsplan, med vissa undantag, omfatta högst 24 månader. Om den nyanlände kvarstår som sökande hos Arbetsförmedlingen efter tiden i etableringsuppdraget upprättas en individuell handlingsplan. Detta innebär att det saknas en sammanhållen och långsiktig planering för nyanlända som har behov av längre tids insatser än 24 månader för att kunna få ett arbete. Etableringsplanens längd är vidare ofta kopplad till längden på det beviljade uppehållstillståndet, vilket innebär att Arbetsförmedlingen inte fattar längre planbeslut än längden på uppehållstillståndet. har påpekat att handlingsplanerna måste kunna sträcka sig längre än tiden för uppehållstillståndet för att kunna genomföra flera av dagens s.k. snabbspår. Som anförs ovan anser regeringen att det är viktigt att de individuella handlingsplanerna utgår från individens behov av insatser för att komma i arbete eller studier. Om den nyanlände redan vid inträdet i det nya etableringsprogrammet ges en individuell handlingsplan skulle planeringen av insatser kunna utgå från den nyanländes behov av insatser för sin arbetsmarknadsetablering snarare än från längden på uppehållstillståndet. Det innebär att planeringen vid behov skulle kunna sträcka sig längre än beviljat uppehållstillstånd eller längre än dagens maximala tid . har påpekat skulle en sådan mer långsiktig planering underlätta eventuella övergångar från etableringsprogrammet till andra program. Utöver att en individuell handlingsplan är mer flexibel än den nuvarande etableringsplanen borde en anpassning till den befintliga begreppsstrukturen inom arbetsmarknadspolitiken också kunna leda till en mer enhetlig tillämpning, oavsett om det handlar om nyanlända eller andra arbetssökande. Regeringens sammantagna bedömning är därför att nyanlända i det nya regelverket bör få en individuell handlingsplan upprättad. Arbetsförmedlingen bör också i större utsträckning än kunna bestämma över innehållet i de insatser som den nyanlände ska ta del av för sin arbetsmarknadsetablering. Arbetsförmedlingen ska kunna upprätta en individuell handlingsplan för nyanlända på samma sätt som för övriga arbetssökande. Arbetsförmedlingen för nyanlända, liksom för övriga arbetssökande, ska kunna bestämma över planernas omfattning och innehåll även om den nyanlände har en annan uppfattning i detta avseende. unga till arbete anser att det bör förtydligas att insatserna som erbjuds den nyanlände inom ramen för den individuella handlingsplanen behöver ha en mycket bred ansats både vad avser innehåll och genomförande. Regeringens uppfattning är att det nya regelverket bör göras så flexibelt som möjligt i syfte att kunna erbjuda nyanlända de insatser som han eller hon, utifrån sina förutsättningar, har behov av för att etablera sig i arbets- Regeringen konstaterar att den närmare regleringen om etableringsinsatsernas innehåll och omfattning kommer att meddelas Lämnade synpunkter kommer därför att beaktas i det kommun anser att tillämpningen av det ökade handlingsutrymmet för Arbetsförmedlingen att utforma insatser utifrån individens behov kan komma att få effekter på såväl kommunens verksamhet som för den nyanlände. Enligt kommunen skulle det exempelvis kunna innebära ökat antal avbrott i svenskundervisning, vilket kan få negativa effekter på språkinlärningen för den nyanlände. Vidare skulle det enligt kommunen kunna medföra svårigheter i faktisk planering av verksamhet om allt fler elever går in och ut ur Regeringen anser inte att det ökade handlingsutrymmet kan förväntas få de effekter som kommunen beskriver. arbetar målmedvetet för att förbättra förutsättningarna för samarbete mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna generellt, och inte minst i fråga om nyanlända. Flera aktörer, däribland kommunerna, har centrala roller i de nyanländas etablering, och en väl fungerande samverkan