prop · H403160 · 2017-05-10 00:00:00 — I samtliga EKR-ärenden som beslutades har ISP gått på EKR:s linje. Det finns i övrigt ingen dokumentation som visar hur ISP värderat det som framkommit vid samrådet och hur ISP har resonerat för att komma fram till ett beslut. ISP har uppgett att de dokumenterar anledningen i de fall ISP inte ansluter sig till EKR- majoritetens ställningstagande. Detta inträffade dock inte under det studerade året.86 I GD-ärendena går det oftast att följa resonemanget och förstå varför ett visst beslut fattats. I ärenden där det finns en tydlig praxis framgår det inte alltid hur en bedömning har gjorts av att det inte har skett förändringar som skulle föranleda en ändring av praxis. I det här kapitlet har dokumentationen i krigsmaterielärenden behandlats. Det är en av de aspekter som granskningen har fokuserat på och som är viktig för att exportkontrollen ska bedrivas på ett effektivt sätt. Genomgången av dokumentationen i ärenden visar att det i regel framgår av dokumentationen vilka aspekter som varit viktiga för ISP:s beslut. I många ärenden saknas dock dokumenterade explicita bedömningar av vissa enskilda aspekter och det framgår inte alltid hur relevanta aspekter vägts samman till ett slutgiltigt beslut. Enligt det svenska regelverket ska säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för export av krigsmateriel vägas mot eventuella utrikespolitiska hinder. I de granskade ärendena är motivet till export av krigsmateriel främst försvarspolitisk nytta, och en bedömning av detta finns i regel alltid dokumenterad i mer komplexa ärenden. En beskrivning av relevanta utrikespolitiska aspekter finns i regel i dokumentationen i ärendena men det saknas ofta explicita bedömningar, t.ex. av om kränkningar av mänskliga rättigheter ska karaktäriseras som grova och omfattande. Hur de olika aspekterna vägts samman i en totalbedömning framgår i regel av ärenden som föredragits för GD. I ärenden som varit föremål för samråd i EKR framgår i regel inte hur ISP mot bakgrund av samrådet kommit fram till ett beslut, men i samtliga ärenden har ISP beslutat i enlighet med EKR:s ställningstagande. Vidare behandlas kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt (ovillkorliga hinder) inte systematiskt i dokumentationen, utan de tas endast upp i de ärenden där ISP har ansett att de är relevanta. Enligt ISP är bakgrunden till detta att bedömningen enligt de svenska riktlinjerna oftast blir striktare och att materiel som exporteras från ofta inte är relevant för dessa kriterier. Enligt kan det dock vara svårt att i efterhand veta att en bedömning gjorts att ett visst kriterium inte är relevant i ett visst ärende om det inte dokumenteras. ISP:s synpunkter på rapportutkast, . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kriterierna i ATT överlappar i många hänseenden med de svenska riktlinjerna och kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt. Eftersom det inte har utretts hur regelverken förhåller sig till varandra har det inte varit möjligt att inom ramen för den här granskningen gå in specifikt på kriterierna i ATT i någon större utsträckning. Det finns dock några aspekter som endast finns i ATT, och dessa omnämns inte i dokumentationen i ärendena. Det är utifrån dokumentationen oklart vilken påverkan ATT har haft på tillståndsgivningen. ISP har beslutat att endast ta fram föredragningspromemorior för ärenden av rutinkaraktär om det finns särskilda skäl till det, och i stället lägga mer resurser på mer komplexa ärenden. För de mottagarländer som är aktuella i rutinärenden framgår det av de svenska riktlinjerna och praxis att utrikespolitiska hinder inte föreligger samt att samverkan får anses vara i linje med säkerhetspolitik. ISP har uppgett att en självständig tillståndsprövning ändå görs i varje enskilt fall. har inte kunnat bedöma om så är fallet, eftersom det inte finns någon dokumentation av de överväganden eller bedömningar som gjorts i de rutinärenden som ingick i granskningen. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L , United Nations 2013. och rådets direktiv /43/EG av om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införandet av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition. Förordning (1992:1303) om krigsmateriel. Förordning (2010:1101) med instruktion för . Förordning (2013:707) om kontroll av vissa skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition. Förvaltningslag (1986:223). Lag (1992:1300) om krigsmateriel. Rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP av om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. Betänkande 2002/03:UU9. Betänkande 2009/10:KU. Regeringens budgetproposition (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 5). Regeringens proposition 1991/92:174 med förslag till lag om krigsmateriel (prop. 1991/92:174, bet. 1992/93 :UU1). Regeringens proposition, Ny myndighet för kontroll över krigsmateriel och andra strategiskt känsliga produkter (prop. 1995/96:31, bet. 1995/96:UU3). Regeringens proposition, Gemensamt ansvar – politik för global utveckling (prop. 2002/03:122, bet. 2003/04:UU3, rskr. 2003/04:112). Regeringens proposition, tillträde till (prop. 2013/14:190, bet. 2013/14:UU8, rskr. 2013/14:313). 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringens skrivelse 2015/16:114, Strategisk exportkontroll 2015 – krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden (skr. 2015/16:114). SOU 2005:9, KRUT-Reformerat regelverk för handel med försvarsmateriel, Slutbetänkande av KRigsmateriel UTredningen. SOU 2014:83, Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet, Delbetänkande av krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX. SOU 2015:72, Skärpt exportkontroll av krigsmateriel, Slutbetänkande av krigsmaterielexportöversynskommittén, KEX. Europeiska unionens råd (2015), Användarguide för rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/Gusp om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel, . (2010), Arbetsordning, bilaga 7, Riktlinjer för upprättande av föredragspromemoria, dnr 2010-1.2-0014. (2011), Verksamhet 2011. (2013a), Verksamhet 2013. (2013b), Policy beträffande mutor och jäv, dnr 2013-1.2-0016. (2014), tillträde till , 2014- 06-12 (Hämtad: ). (2015a), Verksamhet 2015. (2015b), Yttrande – Betänkandet SOU 2015:72 Skärpt exportkontroll av krigsmateriel, dnr 2015-7.5.2-0003, . (2015c), Årsredovisning 2015, dnr 2016-1.2- 0012, . (2015d), arbetsordning, dnr 2015-1.2-0010, . (2015e), Yttrande – Betänkandet SOU 2014:83 Sanktionsväxling – effektivare sanktioner på exportkontrollområdet, dnr 2015-7.5.2-0003, . (2015f), ISP – Representationspolicy, dnr 2015-1.2-0007. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L (2016a), Beslut om delegering, dnr 2016-1.2- 0004, . (2016b), Specifikation till bilaga 1 i budgetunderlaget 2017–2019, dnr 2016-9.6-0002. (2012), Revisionspromemoria – Löpande granskning vid , dnr 32-2012-0618, . (2013), Statliga myndigheters skydd mot korruption, RiR 2013:2. (2015), Minnesnoteringar från granskning av ISP 2014, dnr 32- 2014-0716, . (2016), Minnesnoteringar från granskning av ISP 2015, dnr 3.1.2.2015-0598, . Statskontoret (2015), Myndigheternas arbete för att förebygga och upptäcka korruption, 2015:23. (2013), tillträde till vapenhandelsfördraget (ATT), Ds 2013:74. (2016), Ang. frågor till UD om exportkontrollen av krigsmateriel, dnr UD2016/10620/RS, . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har valt att definiera populationen som samtliga ärenden avseende export av krigsmateriel för försäljning som beslutades . De ärendetyper som omfattas är förhandsbesked, anbudsunderrättelser och utförseltillstånd. Valet av tidsperiod har gjorts mot bakgrund av att ISP har arbetat kontinuerligt med att förbättra dokumentationen och att det därför är mest relevant att välja en period så nära i tiden som möjligt. Valet av beslutade ärenden har haft syftet att undvika att ta med ärenden som inte är avslutade och eventuellt inte kompletta. bad ISP att få ta del av en lista över samtliga ärenden avseende export av krigsmateriel som beslutats . ISP ombads att markera vilka ärenden som gått till samråd i () och vilka övriga ärenden som föredragits för ISP:s generaldirektör (). Syftet med det var att möjliggöra en indelning av ärendena i tre kategorier, nämligen ärenden som varit föremål för samråd i EKR (EKR-ärenden), övriga ärenden som föredragits för GD (GD-ärenden) och rutinärenden. För att ta fram de ärenden som föredragits för GD utgick ISP till allra största delen från föredragningslistor från veckovisa föredragningar och veckorapporter för anbudsunderrättelser. Utöver detta finns ärenden som föredragits vid extrainsatta dragningar och därmed inte finns med på föredragningslistorna. ISP har markerat även dessa ärenden som GD-ärenden. För ärenden som rörde utförseltillstånd finns utförselavsikt angiven. De ärenden i listan som rörde annan utförselavsikt än försäljning, t.ex. demonstration, avveckling, förstörande prov och utställningsändamål togs bort ur listan. I nästa steg delades listan in i tre delar (strata) i enlighet med de tre kategorierna. valde att granska samtliga EKR-ärenden och för de andra två kategorierna gjorde ett obundet slumpmässigt urval. För att urvalet ska vara tillförlitligt bör antalet ärenden per kategori vara minst 30, och urvalets andel av populationen bör helst vara . I tabellen nedan visas det totala antalet ärenden i respektive kategori, antalet ärenden som ingår i urval, samt urvalets andel av populationen. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L Tabell 1 Urval av ärenden Andel av populationen (%) *Det totala antalet ärenden var 14, men tre av ärendena var så nära relaterade att valde att räkna dem som ett ärende. kontrollerade hur ärendena i urvalet (för GD-ärenden och rutinärenden) förhöll sig till populationen när det gäller andelen bifall, avslag och avskrivningar. För GD-ärendena var andelen avslag och avskrivningar ungefär dubbelt så hög i urvalet som i populationen, men fortfarande en relativt liten andel. För rutinärendena stämde andelen avslag och avskrivningar i urvalet väl med populationen. Fördelningen mellan ärenden som rör krigsmateriel för strid (KS) respektive övrig krigsmateriel (ÖK) överensstämde relativt väl med populationen. I kategorin GD- ärenden stämde fördelningen väl med populationen. I kategorin rutinärenden var KS något underrepresenterat (i urvalet var andelen KS , och i populationen ). Bedömning av dokumentation i ärenden I genomgången av ärendena noterade inledningsvis vilka typer av dokument som finns i ärendeakterna. Noteringar gjordes även av hur omfattande t.ex. föredragningspromemoriorna är och om de är upplagda enligt någon gemensam struktur. I granskningen av ärenden har undersökt i vilken utsträckning de aspekter som ingår i regelverken på området berörs i dokumentationen i ärenden. I en elektronisk bilaga till denna rapport finns en sammanställning där det framgår vilka aspekter som enligt de gällande regelverken bör beaktas i tillståndsgivningen. Av sammanställningen framgår även vilken fråga har ställt för varje aspekt vid granskningen av ärendena. Fokus i granskningen har främst varit på de viktigaste aspekterna i tillståndsgivningen enligt det svenska regelverket och de så kallade ovillkorliga hindren i EU:s gemensamma ståndpunkt. I den elektroniska bilagan har de frågor som fokuserat på i granskningen markerats med fet stil. Några av frågorna som ställt vid genomgången av ärenden handlar om huruvida någonting finns med i ärendeakten, t.ex. om det finns ett slutanvändarintyg. I de fallen har noterat om det finns i ärendeakten eller inte. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De flesta aspekter som bör beaktas i tillståndsgivningen kräver dock att en bedömning görs innan beslut fattas i ärendet. har undersökt om det uttryckligen framgår av dokumentationen i ärendena att en bedömning av aspekten har gjorts. Exempel på (hypotetiska) formuleringar som enligt skulle vara uttryckliga bedömningar är: •”Risken för väpnad konflikt bedöms som låg.” •”Omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer inte i landet.” •”Kriterium 2 i den gemensamma ståndpunkten kan inte anses vara uppfyllt.” har även tittat på om det uttryckligen framgår av dokumentationen att en viss aspekt inte har ansetts vara relevant i ärendet. I de ärenden där det inte framgår av dokumentationen varför det inte finns en dokumenterad bedömning av vissa aspekter har frågor ställts till ISP om förklaringen till detta. har även noterat om det finns information och resonemang i dokumentationen som berör de olika aspekterna, utan att en uttrycklig bedömning görs. Det kan t.ex. vara en beskrivning av vilken typ av kränkningar av mänskliga rättigheter som förekommer i landet eller det allmänna säkerhetspolitiska läget i regionen. Slutligen har noterat vilka underlag ISP har använt, t.ex. landpromemorior från UD, underrättelseinformation eller öppna källor. Kompletterande frågor har även ställts till ISP när det gäller vilka metoder och rutiner som har använts för att göra bedömningar av de olika aspekterna. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L Riktlinjer för krigsmaterielexport och annan utlandssamverkan Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller till annan samverkan med någon i utlandet avseende krigsmateriel, bör medges endast om sådan utförsel eller samverkan 1.bedöms erforderlig för att tillgodose det svenska försvarets behov av materiel eller kunnande eller i övrigt är säkerhetspolitiskt önskvärd, samt 2.inte står i strid med principerna och målen för utrikespolitik. Vid prövningen av ett tillståndsärende ankommer det på regeringen att göra en totalbedömning av alla för ärendet betydelsefulla omständigheter med utgångspunkt från de angivna grundläggande principerna. Utrikespolitiska hinder föreligger inte i fråga om samverkan med eller export till de nordiska länderna och de traditionellt neutrala länderna i och länderna inom den Europeiska Gemenskapen. Samverkan med dessa länder får i princip anses stå i överensstämmelse med säkerhetspolitik. Tillstånd får endast avse stat, statlig myndighet eller av staten auktoriserad mottagare; vidare bör vid utförsel av materiel ett slutanvändarintyg eller ett intyg om egen tillverkning (bearbetningsintyg) föreligga. En stat som trots åtagande gentemot den har tillåtit eller underlåtit att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel skall i princip inte komma i fråga som mottagare av sådan materiel från så länge omständigheterna kvarstår. Tillstånd till utförsel eller annan utlandssamverkan enligt krigsmateriellagen skall inte beviljas om det skulle strida mot internationell överenskommelse som har biträtt, mot beslut av eller mot folkrättsliga regler om export från neutral stat under krig (ovillkorliga hinder). Tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel, bör inte lämnas om det avser stat där omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. Respekt för mänskliga rättigheter är ett centralt villkor för att tillstånd skall beviljas. Tillstånd till utförsel av krigsmateriel för strid, eller till annan utlandssamverkan som avser krigsmateriel för strid eller övrig krigsmateriel, bör inte beviljas om det avser stat som befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, oavsett om krigsförklaring har avgetts eller ej, stat som är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller stat som har inre väpnade oroligheter. 60 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tillstånd bör ges till utförsel av materiel som klassificerats som övrig krigsmateriel, förutsatt att mottagarlandet inte befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller har inre väpnade oroligheter, eller det i landet förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter och om inte ovillkorligt hinder möter. Ett meddelat tillstånd till utförsel bör återkallas, förutom vid ovillkorliga exporthinder, om den mottagande staten kommer i väpnad konflikt med annan stat eller får inre väpnade oroligheter. Undantagsvis bör, i de två senare fallen, återkallande av tillstånd kunna underlåtas om det är förenligt med de folkrättsliga reglerna och med principerna och målen för utrikespolitik. Tillstånd bör ges till utförsel av reservdelar till tidigare, med vederbörligt tillstånd exporterad krigsmateriel, om inte ovillkorligt hinder möter. Detsamma bör gälla andra leveranser, t.ex. av ammunition, som har samband med tidigare utförsel eller där det annars vore oskäligt att inte ge tillstånd. Vad särskilt angår avtal med utländsk part om gemensam utveckling eller tillverkning av krigsmateriel skall tillståndsbedömningen utgå från de angivna grundläggande kriterierna. Utförsel till samarbetslandet, som följer av avtalet, bör medges om inte ovillkorligt hinder uppstår. Om ett samarbetsavtal med utländsk part förutsätter export från samarbetslandet till tredje land bör fråga om sådan export, i den mån slutprodukten i fråga har en övervägande svensk identitet, bedömas i enlighet med riktlinjerna för sådan export från . Beträffande materiel som har övervägande utländsk identitet bör export från samarbetslandet till tredje land medges inom ramen för samarbetslandets exportregler. Föreligger ett starkt svenskt försvarspolitiskt intresse av att samarbetet kommer till stånd, och det är en förutsättning från samarbetspartnerns sida att viss utförsel får ske från samarbetslandet kan efter omständigheterna export till tredje land även i övrigt medges inom ramen för samarbetslandets exportregler. När det gäller mer omfattande och för viktigare utlandssamverkan på krigsmaterielområdet bör en regeringsöverenskommelse träffas mellan och samverkanslandet. Innan överenskommelser av detta slag ingås, bör utrikesnämnden höras. 1991/92:174, s. SOU 2005:9, Bilaga 2 R I K S R E V I S I O N E N Exportkontrollen av krigsmateriel ska säkerställa att export endast sker till länder som är acceptabla ur ett svenskt perspektiv och att uppfyller sina internationella åtaganden på området. har granskat om exportkontrollen bedrivs på ett effektivt sätt och fungerar som det är tänkt. Granskningen har inriktats på några aspekter som är viktiga för att exportkontrollen ska bedrivas effektivt, till exempel dokumenterade rutiner och dokumentation i ärenden. Det har inte ingått i granskningen att pröva riktigheten i besluten eller bedöma exportkontrollens effekter. Granskningen visar att (), som genomför exportkontrollen, förefaller ha ett fungerande arbetssätt. I regel framgår det även av dokumentationen i ärenden vilka aspekter som varit viktiga för myndighetens beslut. Däremot saknas till stor del skriftliga rutiner för handläggningen av krigsmaterielärenden, och dokumentationen i enskilda ärenden är enligt bedömning inte alltid tillräcklig. Det medför risker när det gäller kvalitet och kontinuitet i besluten, framför allt eftersom ISP är en liten myndighet och därmed beroende av kompetensen hos ett fåtal nyckelpersoner. Granskningen visar även att regeringen inte i tillräcklig utsträckning tydliggjort hur regelverken på området ska tillämpas. anser att ISP bör förbättra sina rutiner och sin dokumentation. Regeringen bör se till att det utreds hur regelverken på området förhåller sig till varandra. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , Baylan, Bucht, , , Ygeman, A , , , Bah Kuhnke, Strandhäll, , , , , Föredragande: statsrådet . Regeringen beslutar skrivelse om exportkontrollen av krigsmateriel