prop · H50321 · 2017-10-04 00:00:00 — Sysselsättningsgraden, och därmed antalet avgiftsbetalare inom olika grupper, har en avgörande betydelse för systemets finansiella ställning.79 Om antalet personer som har inkomst och betalar avgifter växer blir resultatet att avgiftsnettot, buffertfonden och balanstalet ökar. Pensionerna och de förvärvsarbetandes intjänade pensionsrätter skrivs dessutom upp med förändringen av genomsnittsinkomsten (inkomstindex).80 framskrivningar i basscenariot och i det pessimistiska scenariot bygger på ett antagande att andelen sysselsatta inom olika grupper antas vara oförändrad . Det optimistiska scenariot i följer i stället SCB:s sysselsättningsprognos huvudalternativ med sysselsättningsökningar för äldre, kvinnor och utrikes födda. Antagandet om sysselsättning är behäftat med en relativt stor osäkerhet givet den kraftiga flyktinginvandringen 2015. Denna osäkerhet bör belysas och analyseras utifrån alternativa sysselsättningsantaganden.81 Ytterligare ett antagande som är förknippat med risker för framtida obalanser i pensionssystemet är att det antas ett oförändrat pensionsbeteende under hela 78IAA, International Standard of Actuarial Practice 2, Financial Analysis of Programs, 2013. 79Antalet avgiftsbetalare bestäms av antalet personer i förvärvsaktiv ålder och andelen av dessa som har förvärvsinkomst eller annan pensionsgrundande och avgiftsbelagd inkomst. Utvecklingen av antalet personer i förvärvsaktiv ålder beror främst på nettoinvandringens storlek och födelsetalen. 80Inkomstindex alternativt balansindex de år balanseringen är aktiverad. 81I framskrivningsmodellen bygger andelen sysselsatta bland utrikes födda på observerade uppgifter för startåret; följer andelen sysselsatta framskrivningar i SCB:s sysselsättningsprognos. SCB:s prognos bygger i sin tur på en relativt grov indelning av populationen utan hänsyn till historiska skillnader i sysselsättningsstatus mellan arbetskraftsinvandrare och invandrare med flyktingstatus. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N prognosperioden i samtliga framskrivningsscenarier. Detta antagande ska ställas i relation till den kraftiga ökningen av antalet äldre som förväntas ske . Det saknas därmed en tillräcklig redovisning av hur ett ändrat pensionsbeteende påverkar systemets finansiella utveckling när det gäller avgiftsnettot, fondstyrkan och balanstalet. Antagandet om pensionsålder innebär att individernas årliga pensioner minskar, givet ökningen av återstående medellivslängd i basscenariot och det optimistiska scenariot, eftersom pensionsbehållningarna fördelas över fler år. I redogörs för s.k. livslängdseffekt och alternativ pensionsålder, dvs. den pensionsålder som krävs för att pensionsnivån inte ska minska till följd av livslängdsökningen. Enligt beräkningar behöver cirka två tredjedelar av den totala ökningen av livslängden läggas till arbetslivet för att få samma pensionsnivå för framtida pensionärer som för dagens pensionärer. anser att redovisningen av pensionssystemets framtida finansiella utveckling bör kompletteras med en analys av hur ett förändrat pensionsbeteende inverkar på resultatet. 4.6.2Redovisning av effekter av kraftiga variationer i makroekonomiska förlopp Den ekonomiska krisen illustrerade att pensionssystemet är känsligt för kraftiga variationer på det makroekonomiska planet. Balanseringen aktiverades och har varit aktiverad . Kraftiga konjunktursvängningar gör att risken för att balanseringen aktiveras enskilda år är betydligt större än vad statiska redovisningar visar. framskrivningar i är statiskt utförda, dvs. det saknas en redovisning av hur risken för balansering och längden på balanseringsperioderna, på både kort och lång sikt, påverkas av verklighetstrogna konjunkturförlopp. Under intervjuer med har det framkommit att myndigheten vill förbättra funktionaliteten i stresstester. Stresstester med hjälp av framskrivningsmodellen har exempelvis genomförts i andra sammanhang.82 Myndigheten har dock valt att inte redovisa resultatet av de olika faktorernas påverkan på resultatet i just . 4.6.3 Underlag för utvärdering av pensionernas framtida utveckling , och Europeiska kommissionen betonar alla betydelsen av pensionsnivåernas tillräcklighet vid bedömning av pensionssystemets finansiella hållbarhet. Enligt samtliga dessa bedömare bör fokus vid hållbarhetsanalysen 82 Se prop. 2014/15:125, En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? läggas både på systemets förmåga att finansiera sina långsiktiga åtaganden och på pensionssystemets förmåga att leverera tillräckliga pensioner till dagens och morgondagens pensionärer. Även i riktlinjer för aktuariell redovisning av pensionssystem av PAYG-typ betonas vikten av att i samband med hållbarhetsberäkningar redogöra för prognoser över förmånsnivåer för både dagens och morgondagens förmånstagare.83 På det sättet skapas bättre förutsättningar för beslutsfattare att initiera de reformer som är nödvändiga för att garantera systemets sociala och politiska hållbarhet. I budgetpropositionen ligger fokus i resultatredovisningen av pensionssystemet på både systemets finansiella hållbarhet och pensionernas tillräcklighet. Pensionernas tillräcklighet analyseras utifrån den ekonomiska situationen för dagens pensionärer. I det avseendet utgör framskrivningar i ett viktigt komplement till redovisningen, givet att även framtida pensionärers ekonomiska situation ingår i analysen. Enligt kriterium för utvärdering av pensionssystem ska analysen bl.a. omfatta utvärdering av risker för relativ fattigdom bland framtida pensionärer.84 I det inledande kapitlet till senaste Pensions at a Glance (2015) varnas för att medlemsländernas primära fokus på finansiell hållbarhet har kommit att ställa allt högre krav på ökat förvärvsarbete bland de försäkrade i syfte att uppnå tillräckliga pensioner. Det uppmärksammas också att andelen pensionärer som lever i relativ fattigdom kan komma att öka i flera . Eftersom riskerna i det autonoma pensionssystemet bärs av de försäkrade utgör redovisningen i en viktig redogörelse för hur systemets finansiella hållbarhet påverkar pensionsnivåer för dagens och morgondagens pensionärer. bedömer att de redovisade underlagen inte kan anses vara tillräckliga för att några generella slutsatser ska kunna dras om hur framtida pensionsnivåer för olika grupper påverkas av de antaganden som görs i framskrivningsscenarierna avseende demografisk och ekonomisk utveckling. I de beräkningar som baseras på en sammanställning av de individuella pensionsprognoserna i det s.k. kuvertet bortses från balanstalets prognosticerade utveckling, vilket är ett hinder för förståelsen av hur den automatiska balanseringsmekanismen inverkar på pensionsnivåerna på . Prognoser över balanstalets framtida utveckling utgör i stället input för de stiliserade typfallsberäkningarna. En svaghet med typfallsberäkningar är dock att de bortser från den faktiska variationen i mikrodata; det går alltså inte att utifrån underlaget analysera utvecklingen av pensionsnivåer för olika grupper av individer. En annan begränsning är att det saknas tillräckligt med underlag för att redogöra för pensionärernas framtida ekonomiska standard i relation till den ekonomiska 83IAA, International Standard of Actuarial Practice 2, Financial Analysis of Programs, 2013. 84OECD, Pensions at a Glance 2009, s. 85. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N standarden hos den förvärvsaktiva befolkningen. För att kunna relatera en persons eller en grupps inkomst till inkomsten för den övriga befolkningen brukar måttet relativ fattigdom (risken för låg ekonomisk standard) användas. Personer som löper risk för att ha en låg ekonomisk standard antas inte ha tillräckliga inkomster för att kunna leva på en nivå som anses godtagbar i samhället.85 Enligt framskrivningar riskerar den relativa fattigdomen bland kvinnor att öka framöver. Denna utveckling bör följas upp och analyseras i samband med redovisningen av pensionssystemet.86 Även i den översyn av pensionssystemet som gjordes i en rapport från Expertgruppen för studier i offentligt ekonomi () 2013 konstateras att pensionssystemet är finansiellt hållbart men att systemet på lång sikt kan komma att uppfattas som otillräckligt.87 Det är viktigt att ha i åtanke att hänsyn måste tas till samtliga förmåner, både offentliga och privata som betalas ut efter pensioneringen, för att pensionsförmånernas tillräcklighet ska kunna analyseras. I den internationella litteraturen om utvärdering av pensionernas tillräcklighet brukar framhållas att ett lands pensionssystem omfattar mer än det offentliga åtagandet och att det samlade pensionslandskapet består av såväl offentliga som privata pensionsrättigheter.88 Som det bl.a. poängteras i budgetpropositionen utgör avtalspensioner en viktig del av den disponibla inkomsten för svenska pensionärer; i omfattas av de anställda av avtalspensioner som i det närmaste kan betraktas som obligatoriska pensionsförsäkringar. Redovisningen av pensionsnivåer i fokuserar dock enbart på den inkomstrelaterade89 delen av de offentliga åtagandena. Varken grundskydd i form av garantipension och bostadsförmåner eller avtalspensioner ingår i redovisningen. Detta innebär i sin tur att det inte går att analysera pensionsnivåernas tillräcklighet utifrån de redovisade resultaten. I basscenariot i rapports faller den genomsnittliga ersättningsgraden, dvs. den inkomstrelaterade allmänna pensionen som andel av slutlönen, från strax för individer som går i pension till för årskullen som föddes . I det pessimistiska scenariot faller ersättningsgraden för födda till . De låga ersättningsgraderna är i mångt och mycket ett resultat av den antagna 65-åriga pensionsåldern 85Den vanligaste definitionen av relativ fattigdom är andelen som har en inkomst efter skatt som understiger av landets medianinkomst. Genom att använda måttet kan man se hur olika grupper förhåller sig till varandra avseende risk för låg ekonomisk standard. Även om den absoluta fattigdomen minskar för alla kan den relativa fattigdomen öka för vissa grupper. 86OECD, Pensions at a Glance 2015. 87Barr, The pension system in , 2013:7. 88OECD, Pensions at a Glance 2015. 89Det offentliga åtagandet i form av garantipension, äldrestöd och bostadstillägg för pensionärer är exkluderade från redovisningen i . R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? och bör enligt ses som en illustration av vad som händer om pensionsåldern inte höjs i takt med förändringar av medellivslängden. vill uppmärksamma att ett av huvudsyftena med pensionsframskrivningar är att illustrera effekterna av ett självreglerande pensionssystem på pensionsinkomster för dagens och morgondagens pensionärer. Det faktum att relativt låga kompensationsgrader redovisas, som ingen analys presenteras av huruvida denna utveckling kan anses vara förknippad med risker för ökad ekonomisk utsatthet för morgondagens äldre, riskerar att inverka negativt på förtroendet för pensionssystemet. redovisas relevant information om systemens tillräcklighet för pensionärer framför allt via bidrag till och uppföljningar av medlemsländernas pensionssystem.90 bedömer att redovisningen i framgent bör kompletteras med en redogörelse av hur den samlade disponibla inkomsten för dagens och morgondagens pensionärer påverkas av den prognostiserade utvecklingen av pensionssystemets finansiella ställning. framhåller att varken garantipension, bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd kan beräknas i modellen ; för detta hade det behövts en mikrobaserad modell eftersom förmånerna kräver mer individuella uppgifter. har dock en förhoppning att kunna utveckla sin modell i riktning mot att den blir mer individanpassad. Enligt skulle en mer individbaserad modell även skapa större möjligheter att göra analyser av den framtida relativa ekonomiska standarden bland pensionärer. 4.6.4 Påverkan på offentliga finanser Målet om hållbara offentliga finanser är tätt sammankopplat med målet om ett långsiktigt hållbart pensionssystem. Ett hållbart pensionssystem kan definieras som att de regler som bestämmer systemets inkomster och utgifter kan fortsätta att tillämpas på lång sikt utan att de ger upphov till växande offentliga utgifter. Nedan ges några exempel på hur pensionssystemet direkt eller indirekt påverkar de offentliga finanserna. För det första kan den prognostiserade utvecklingen av pensionssystemets finansiella ställning påverka de offentliga utgifterna i termer av inkomstprövade förmåner till pensionärer. Framtida balansering skulle innebära lägre pensionsuppräkning och därmed större offentliga utgifter för inkomstprövade förmåner till pensionärer. Ett annat exempel är offentligfinansiella effekter av de underrespektive överskott som ackumuleras i pensionssystemet i de olika framskrivningsscenarierna. Pensions at a Glance, EU:s Ageing Report samt bidrag till databas . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N redovisas en s.k. fondstyrka, vilket är ett mått på pensionssystemets förmåga att finansiera sina åtaganden. Fondstyrkan visar hur många års pensionsutbetalningar som fonden kan finansiera utan framtida avgiftstillskott. I framskrivningskapitlets pessimistiska scenario förväntas den s.k. fondstyrkan bli negativ mellan 2050 och 2090.91 Framskrivningen visar därmed att buffertfonden riskerar vara uttömd, dvs. att systemet inte klarar av att betala sina åtaganden givet ogynnsamma demografiska och ekonomiska förhållanden. Vad en negativ fondstyrka får för konsekvenser för de offentliga finanserna framgår däremot inte av redovisningen. I framför allt det optimistiska scenariot, men även i basscenariot, ackumuleras stora överskott i pensionssystemet. I det optimistiska scenariot växer fondstyrkan från dagens pensionsutbetalningar (motsvarande ett fondvärde på ) till utbetalningar (motsvarande penningvärde).92 Problematiken medAuerbachackumuleringoch av(2006stora överskott i det svenska pensionssystemets diskuteras i ),93 där forskarna ifrågasätter det faktum att inte har en regel för fördelning av stora överskott i buffertfonden. Forskarnas simuleringar pekar på en risk för en onödig begränsning av välfärden på grund av ett för högt offentligt sparande. Oavsett om framskrivningsantaganden är de mest sannolika bör resultaten kommenteras i termer av möjlig påverkan på offentligt sparande. 4.7Implementering av internationella standarder för aktuariell redovisning anser att redovisningen i är förenlig med de tillämpbara kriterierna för aktuariell redovisning. bör vissa delar av redovisningen förstärkas i syfte att öka redovisningens transparens samt relevans för beslutsfattarna. De iakttagelser som redovisats i föregående avsnitt, och där överväganden utgör bedömningsgrunden vid revision, ligger i linje med IAA:s generella rekommendationer för aktuariell redovisning. En av de saker som gör den svenska redovisningen unik jämfört med internationell praxis är att det saknas prognosinslag; inkomstpensionens tillgångar och skulder värderas i stort sett endast utifrån verifierbara händelser och transaktioner som föreligger vid värderingstillfället.94 Avsaknaden av prognosinslag innebär att aktuariella 91Pensionsmyndigheten , , s. 54. 93Auerbach A J och R , in a Stochastic Context: and Stability, 2006. 94Att exempelvis avgiftsinkomsterna normalt förändras i takt med den ekonomiska tillväxten beaktas inte i beräkningen av avgiftstillgången. Att pensionsutgifterna, bl.a. genom indexering, förändras beaktas inte heller i värderingen av pensionsskulden. Principen att värdera tillgångar och R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? rekommendationer med fokus på prognosmetoder och redovisningen kring dessa inte är applicerbara på den balansräkning som redovisas i , avsnitt 2 och 8.95 Framför allt är det de generella rekommendationerna om redovisning av pensionssystem som kan tillämpas på den svenska redovisningen. Enligt Standard of Actuarial Practice bör alla beräkningsförutsättningar bakom en aktuariell rapport vara klart och tydligt redovisade samt tillgängliga för kontroll av oberoende experter. Givet omfattningen av framskrivningsmodell och mängden indata, parametrar och kod är framskrivningsmodellen att se som ett komplext verktyg som förutsätter en grundläggande förståelse för både programmering och pensionssystemets grunder. En stor fördel med förvaltningen av framskrivningsmodellen är att den finns fritt tillgänglig att ladda ned från . Dessutom finns all kod, alla parametrar och alla ingångsvärden för de tre framskrivningsscenarierna tillgängliga i modellen. tar fram en utvecklingsplan för framskrivningsmodellen. har det dock funnits begränsade resurser för utveckling, och därför har många aktiviteter inte kunnat genomföras utan de har återkommit upprepade år på aktivitetslistan. förhoppning är att man i fortsättningen ska kunna avsätta större resurser för vidareutveckling av modellen. innehåller aktivitetsplanen bl.a. en utveckling av framskrivningsmodellen med nya variabler för att bättre kunna hantera flyktingsituationen. Det finns även ambitioner att automatisera validering av in- och utdata samt förbättra dokumentationen av regelsystem. pågår ett omfattande samarbetsprojekt mellan ISSA97 och ILO98 om riktlinjer för aktuariell redovisning för socialförsäkringssystem – Actuarial Work for . Syftet med riktlinjerna är att de ska utgöra ett komplement till ISAP2 vad gäller rekommendationer för god praxis inom försäkringsteknisk redovisning för socialförsäkringssystem. medverkar i ISSA:s statistik- och aktuariekommitté och har i den egenskapen fått lämna synpunkter på utformningen av Guidelines for actuarial work. välkomnar ambitioner att integrera ISSA:s och aktuariella rekommendationer i den svenska redovisningen i . skulder utan beaktande har sin grund i att systemets finansiella ställning uteslutande bestäms av förhållandet mellan tillgångar och skulder, dvs. 95Dessa rekommendationer kan dock tillämpas på de långsiktsberäkningar som redovisas i , avsnitt 8. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Actuarial Affairs Division (2015). Actuarial Affairs of the . Pension Bu- reau, , Labor, and Welfare, . Auerbach A J och (2006). in a Stochastic Context: and Stability. NBER Working Paper No. Barr N (2013). The pension system in (2013:7). Barr N och (2008) Reforming Pensions, Principles and Policy Choices, Ox- ford University Press. 2010/11:SfU1. Boado-Penas m.fl. (2010). Aggregate or growth accounting models, micro-simulation models, general equilibrium models and indirect models. An- nual Report , D.C. U.S Government Printing Office. Chloń-Domińczak A, D och E Palmer (2013). ”The First Countries – Taking Stock Ten Plus Years Down the Road” i Holzmann R, E Palmer och D Robalino (red. ): NDC Pension Schemes: Progress and Frontiers in a Changing Pension World Volume 1: Lessons and Issues in Implementation, . Ett reformerat Pensionssystem – Bakgrund, principer och skiss. Reformerat pensionssystem – lag om inkomstgrundad ålderspension. Inkomstgrundad ålderspension – finansiella frågor m.m. Automatisk balansering av ålderspensionssystemet – regler för avsteg från inkomstindexering inom ålderspensionssystemets fördelningsdel. En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna. Europeiska kommissionen (2009). The 2009 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the EU-27 Member States (2008–2060), European Economy 2/2009. Europeiska kommissionen (2012). The 2012 Ageing Report: Economic and budgetary projections for the 27 EU Member States (2010–2060), European Economy 2/2012. Europeiska kommissionen (2015). The 2015 Ageing Report, Economic and budgetary projections for the 28 EU Member States (2013–2060). European Economy 3/2015. Government Actuaries Department (2015). Government Actuary’s as of 2010. Her Majesty’s Stationary Office. Holzmann R, E Palmer och D Robalino (2012) (red.). Nonfinancial Defined Contribution Pension Schemes in a Changing Pension World. Volume 2: Gender, Politics, and Financial Stability, , D.C. R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? (2013). International Standard of Actuarial Practice 2, Financial Analysis of Programs. , (1998). Internal guidelines for the actuarial analysis of a national social security pension scheme. Financial and (FACTS), Department, International Labour Office, . (2015). Hållbarhetsrapport för de offentliga finanserna 2016. (2009). Pensions at a Glance 2009: in Countries, . (2013). Pensions at a Glance 2013: in Countries, . (2015). Pensions at a Glance 2015, indicators, . Office of the Chief Actuary (2015). 27th Actuarial Report of the Pension Plan. Office of the Superintendent of . (2015). (2016). Asylinvandringens ekonomiska effekter på pensionssystemet. och (2014) Hållbara beräkningar – en om att bedöma den offentliga sektorns finansiella hållbarhet (2014:6). Proposition 1993/94:250. Reformering av det allmänna pensionssystemet. 1993/94:SfU24, rskr. 1993/94:439. Proposition 1997/98:151. Inkomstgrundad ålderspension, bet. 1997/98:SfU13, rskr. 1997/98:315. Proposition 2000/01:70. Automatisk balansering av ålderspensionssystemet, bet. 2000/01:SfU13, rskr. 2000/01:210. Proposition 2006/07:1. Proposition 2006/07:100. ekonomiska vårproposition, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220. Proposition 2008/09:219. Utjämnat värde för buffertfonden vid beräkning av balanstalet, bet. 2009/10:SfU6, rskr. 2009/10:5. Proposition 2014/15:125. En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna, bet. 2015/16:SfU6, rskr.2015/16:32. Proposition 2015/16:1. Proposition 2016/17:1. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Automatisk balansering av ålderspensionssystemet –redo- visning av regeringens beräkningsuppdrag (RFV Analyserar 2000:1). Regeringens analys av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (RiR 2007:21). Risku I, J Appelqvist, M Sankala, H Sihvonen, H Tikanmäki och R (2014). Statutory pensions in – long-term projections – 2013. Sakamoto J (2005). ’s Pension Reform. Social Protection Paper 0541, . (2013). ”A Decade of Actuarial Accounting for the NDC Scheme in : Quantifying Change in the Financial Position of a PAYG Pension Plan” i Holzmann R, E Palmer och D Robalino (red. ), NDC Pension Schemes: Progress and Frontiers in a Changing Pension World Volume 2 – Gender, Politics and Financial Stability, . Sysselsättningsprognos 2013 (SCB 2013:1). , M Boado-Penas och O (2008). Automatic Balance Mechanism and Pay-As-You-Go Pensions system, Papers on Risk and Insurance: Is- sues and Practice 33 (4). R I K S R E V I S I O N E N P E N S I O N S S Y S T E M E T S Å R S R E D O V I S N I N G – T Y D L I G , T I L L R Ä C K L I G O C H T R A N S P A R E N T ? Den svenska redovisningen ur ett internationellt perspektiv Den svenska redovisningsmetoden av balanstalet är unik och skiljer sig på flera punkter från de klassiska modellerna för hur en aktuariell balansräkning för pensionssystem av PAYG-typ normalt99upprättas . Som framgår av (2013) har den svenska redovisningsmetoden i stället100 stora likheter med klassiska resultat- och balansräkningar som brukar upprättas av försäkringsbolag som förvaltar fonderat pensionskapital.