prop · H50318 · 2017-09-22 00:00:00 — Förskoleklassen, fritidshemmet och skolan ska samverka för att stödja elevernas utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv. Inför övergångar ska de berörda skolformerna och fritidshemmet utbyta kunskaper, erfarenheter och information om innehållet i utbildningen för att skapa sammanhang, kontinuitet och progression i elevernas utveckling och lärande. Läraren ska bl.a. vid övergångar särskilt uppmärksamma elever som är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd (förordningen om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet, förordningen om läroplan för specialskolan samt för förskolklassen och fritidshemmet i vissa fall och förordningen om läroplan för sameskolan samt för förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall). Om det kan befaras att en elev inte kommer nå de kunskapskrav som minst ska uppnås är skolpersonalen skyldig att sätta in stödåtgärder. … och en sådan stödåtgärd är extra anpassningar… Om det inom ramen för undervisningen eller genom resultatet på ett nationellt prov, uppgifter från lärare, övrig skolpersonal, en elev eller en elevs vårdnadshavare eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a § skollagen). Extra anpassningar kan vara att hjälpa en elev med att planera och strukturera sina studier. Vidare kan extra anpassningar göras med hjälp av ett särskilt schema över skoldagen, extra tydliga instruktioner eller stöd för att sätta igång arbetet. Även hjälp med att förstå texter, att förklara ett ämnesområde på ett annat sätt än tidigare eller extra färdighetsträning inom ramen för den ordinarie undervisningen som exempelvis lästräning, är att anse som stöd i form av extra anpassningar. Till dessa stödåtgärder hör även enstaka specialpedagogiska insatser , särskilda läromedel eller utrustning i form av t.ex. tidsstöd samt digital teknik med anpassade programvaror (prop. 2013/14:160 s. 21). I allmänna råd anges att insatser i form av extra anpassningar ska skrivas in i utvecklingsplanen i de årskurser där elever får skriftliga individuella utvecklingsplaner (, Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, s. 31). … och om extra anpassningar inte är tillräckliga ska eleven få särskilt stöd … Om det, trots att eleven har getts stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. 2017/18:18 ska se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Samråd ska genomföras med elevhälsan, om det inte är uppenbart obehövligt. Om en utredning visar att en elev är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges sådant stöd. Det sagda gäller inte om en elevs stödbehov bedöms kunna tillgodoses genom en åtgärd till stöd för nyanlända och andra elever vars kunskaper har bedömts enligt 3 kap. 12 c § skollagen (3 kap. 8 § skollagen). För en elev i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Om det finns särskilda skäl får ett beslut om åtgärdsprogram innebära att särskilt stöd ska ges enskilt eller i en annan undervisningsgrupp (särskild undervisningsgrupp) än den som eleven normalt tillhör. Om det särskilda stödet inte i rimlig grad kan anpassas efter elevens behov och förutsättningar får ett beslut om särskilt stöd innebära avvikelser från den timplan samt de ämnen och mål som annars gäller för utbildningen (anpassad studiegång). Rektorn ansvarar för att en elev med anpassad studiegång får en utbildning som så långt det är möjligt är likvärdig med övrig utbildning i den aktuella skolformen (3 kap. 10–12 §§ skollagen). har utformat allmänna råd om arbetet med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram och av dessa framgår bl.a. att utredningen av en elevs behov av särskilt stöd kan bestå av två delar. Först görs en kartläggning av elevens svårigheter på individ-, grupp- och skolnivå. Därefter görs en pedagogisk bedömning av elevens eventuella behov av särskilt stöd. Tyngdpunkten i analysen ska ligga på hur skolan utformar och anpassar lärmiljöerna inom verksamheten, undervisningens innehåll och metoderna för att skapa förutsättningar för den enskilda eleven. Vidare betonas vikten av att skolpersonalen är uppmärksam på att de åtgärder som sätts in verkligen ger resultat. Ansvarig personal ska var och en kontinuerligt arbeta med att följa upp de insatta åtgärderna. Genom en analys och helhetsbedömning görs sedan en gemensam utvärdering av hur åtgärderna har fungerat. Att processen följs är väsentligt eftersom det förekommer att samma åtgärder kan pågå mycket länge, även om det inte syns något resultat (, Arbete med extra anpassningar, särskilt stöd och åtgärdsprogram, s. 30 f.). Som nämnts ovan kan särskilt stöd omfatta bl.a. placering i särskild undervisningsgrupp, enskild undervisning eller anpassad studiegång. Det kan även innebära att en elev får en assistent (elevassistent). Det rör sig således om insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen. Även insatsernas omfattning och varaktighet måste beaktas. En- staka specialpedagogiska insatser kan, som ovan nämnts, vara att betrakta som stöd i form av extra anpassningar medan mer omfattande eller regelbundna specialpedagogiska insatser utgör särskilt stöd (prop. 2013/14:160 s. 21). … och det ska utformas ett åtgärdsprogram Ett åtgärdsprogram ska utarbetas för en elev som ska ges särskilt stöd. Av åtgärdsprogrammet ska behovet av särskilt stöd och hur det ska tillgodoses framgå. Av programmet ska det också framgå när åtgärderna ska följas upp och utvärderas och vem som är ansvarig för uppföljningen respektive utvärderingen. Eleven och elevens vårdnadshavare ska ges möjlighet att delta när ett åtgärdsprogram utarbetas. Åtgärdsprogrammet beslutas av rektorn. Om beslutet innebär att särskilt stöd ska ges i en annan elevgrupp eller enskilt eller i form av anpassad studiegång får rektorn inte överlåta sin beslutanderätt till någon annan. Om en utredning visar att eleven inte behöver särskilt stöd, ska rektorn eller den som rektorn har överlåtit beslutanderätten till i stället besluta att ett åtgärdsprogram inte ska utarbetas (3 kap. 8 § skollagen). Det är viktigt att de konkreta åtgärder som planeras med anledning av det identifierade behovet av särskilt stöd anges i åtgärdsprogrammet. Om en elev har behov av regelbundna specialpedagogiska insatser i ett visst ämne kan det t.ex. anges att eleven ska undervisas av en speciallärare i det ämnet, hur många timmar det ska ske samt om denna undervisning ska ske utöver ordinarie undervisning i det aktuella ämnet eller i stället för den ordinarie undervisningen. Att såväl behovet av särskilt stöd som de konkreta åtgärder som ska vidtas anges i åtgärdsprogrammet är viktigt då åtgärdsprogrammet är ett redskap för lärare, rektorer och annan skolpersonal i arbetet med att stödja eleven så att han eller hon kan nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Dessutom är det viktigt för att eleven och vårdnadshavarna ska kunna ta ställning till om de är nöjda med de åtgärder som planeras eller om de vill överklaga beslutet om åtgärdsprogram. Det är även viktigt för att beslutet och dess effekter ska kunna följas upp och utvärderas (prop. 2013/14:160 s. 29). Möjlighet att överklaga beslut om stödåtgärder Rektorns beslut om åtgärdsprogram, särskilt stöd enskilt eller i en särskild undervisningsgrupp och anpassad studiegång kan överklagas till . Vid prövning av ett sådant överklagande ska nämnden antingen fastställa eller upphäva det överklagade beslutet. Om det överklagade beslutet upphävs ska ärendet, om det behövs, visas åter till rektorn för ny prövning (28 kap. 16 § skollagen). Elevhälsan ska bl.a. omfatta specialpedagogiska insatser För elever i bl.a. förskoleklassen, , sameskolan och specialskolan ska det finnas elevhälsa. Elevhälsan ska omfatta medicinska, psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser. Elevhälsan ska främst vara förebyggande och hälsofrämjande. Elevernas utveckling mot utbildningens mål ska stödjas. För medicinska, psykologiska och psykosociala insatser ska det finnas tillgång till skolläkare, skolsköterska, psykolog och kurator. Vidare ska det finnas tillgång till personal med sådan kompetens att elevernas behov av specialpedagogiska insatser kan tillgodoses. Elevhälsans mål är att skapa en så positiv lärandesituation som möjligt för eleven. Personal med specialpedagogisk kompetens kan utifrån de uppgifter som finns om elevens hälsa, sociala situation m.m. bedöma och 2017/18:18 planera hur elevens problem bäst kan mötas i undervisningen. Syftet med en samlad elevhälsa är bl.a. att den ska resultera i beslut om specialpedagogiska åtgärder för eleven. Tillgången till specialpedagogisk kompetens behöver dock inte enbart syfta på personer med specialpedagogutbildning. Det kan också innefatta t.ex. speciallärare eller en skolledare med särskilt ansvar för specialpedagogiska insatser på skolan (prop. 2009/10:165 s. 278). En stor del av dem som arbetar inom elevhälsans specialpedagogiska insats är dock, enligt statistik, specialpedagoger och speciallärare. Utbildning till speciallärare eller specialpedagog Speciallärarprogrammet omfattar 90 högskolepoäng vilket motsvarar 1,5 års studier på heltid. För att kunna söka till programmet krävs att sökanden har en grundlärar-, ämneslärar-, yrkeslärar- eller förskollärarexamen eller motsvarande äldre examen. Vidare krävs att sökanden efter tidigare avlagd examen har yrkeserfarenhet av lärartjänstgöring som omfattar minst halvtid. Motsvarande krav ställs på sökanden till specialpedagogprogrammet, som även det omfattar 90 högskolepoäng. Speciallärarprogrammet ges med fem inriktningar mot språk-, läs- och skrivutveckling, matematikutveckling, dövhet eller hörselskada, synskada och utvecklingsstörning. Utbildningen syftar till att lärare ska fördjupa sina kunskaper inom något av dessa områden och på så sätt få redskap för att analysera elevers utvecklingsmöjligheter och anpassa arbetssätt mot deras behov. En speciallärare ska även arbeta förebyggande med att undanröja hinder, utveckla arbetet med stödinsatser och ge stöd i arbetet för elever i behov av särskilt stöd. Utbildningen leder fram till en speciallärarexamen på avancerad nivå. Specialpedagogprogrammet syftar till att ge fördjupad kunskap om det pedagogiska arbetet för att skapa goda lärmiljöer. Specialpedagoger har ett övergripande ansvar för det specialpedagogiska arbetet i en verksamhet. Det innebär att specialpedagogen arbetar med skolutveckling, uppföljning och utvärdering samt fungerar som en kvalificerad samtalspartner och rådgivare i pedagogiska frågor. Syftet är att utveckla det pedagogiska arbetet för att skapa goda lärmiljöer och ge stöd och hjälp åt de barn och elever som är i särskilt behov av det. 6En åtgärdsgaranti ska införas för att ge eleverna rätt stöd tidigt 6.1Det ska införas en åtgärdsgaranti i förskoleklassen och i lågstadiet Regeringens förslag: Det ska införas en åtgärdsgaranti i förskoleklassen och i lågstadiet i , specialskolan och sameskolan. Syftet med åtgärdsgarantin är att elever som har behov av stöd tidigt ska få de stödinsatser som behövs för att de ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik i årskurs 1 och 3 i och sameskolan samt i årskurs 1 och 4 i specialskolan. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Myndigheten för delaktighet, , , , , , , , och kommuner, , och . framhåller att ett systematiskt arbete i de tidiga årskurserna för att upptäcka och ge adekvat stöd till de elever som är i farozonen, är den viktigaste faktorn för att kunna garantera en likvärdig utbildning för varje enskild elev. Förslaget om en åtgärdsgaranti är enligt kommunen välkommet eftersom fokus är att ge skolan och lärarna bättre förutsättningar för tidig upptäckt och snabba insatser i stället för det fixering vid krav på ökad dokumentation och tidiga betyg. Föräldraalliansen ställer sig bakom förslaget om en åtgärdsgaranti och välkomnar en mer ingående styrning av skolans arbetssätt och att staten därigenom tar ett större ansvar. Vidare anser förbundet att åtgärdsgarantin är ett steg i rätt riktning i ambitionen att öka kvaliteten i den svenska skolan och att förslaget kan motverka den ”vänta-och-se- attityd” som finns . Även Handikappförbunden och , hörselskadade barn och med grav språkstörning (DHB) framhåller att ”vänta-och-se-attityden” får ett förödande resultat och att den negativa spiralen måste brytas . kommun delar utredningens uppfattning att det är av största vikt att identifiera och ge stöd till elever som har svårigheter i den tidiga läs-, skriv och matematikinlärningen, för att minska risken för problem längre fram . Idéburna skolors riksförbund framhåller att tidiga insatser kan förhindra att svårigheter förvärras då misslyckanden ofta ger negativa spiraler. , kommun och ställer sig positiva till att utredningen föreslår att specialpedagogiska åtgärder huvudsakligen ska styras mot de tidiga skolåren, och att planering och utredning av svårigheter ska utföras av personal med specialpedagogisk kompetens. Sameskolstyrelsen anser att tidiga insatser är nödvändiga för att garantera elevernas lärande. En åtgärdsgaranti i läsning, skrivning och matematik rör enligt Sameskolstyrelsen inte enbart dessa ämnen utan får också ett genomslag på övriga ämnen. framhåller att misslyckanden i läsning spiller över på andra ämnen då läsförmåga krävs för att inhämta andra ämneskunskaper och anser att en strategi med relevanta stödinsatser tidigt är en rättighet för eleven. kommun ser likvärdighetsfaktorn som ett starkt motiv för satsningen då just resultatskillnader utifrån kön samt socioekonomisk och etnisk bakgrund är en av de stora utmaningarna i kommunen. , Specialpedagogiska skolmyndigheten, och Skol- väsendets överklagandenämnd anser att åtgärdsgarantin även bör gälla elever i grundsärskolan. () och Same- skolstyrelsen ser även ett behov av att åtgärdsgarantin införs för samiska. DO anser att åtgärdsgarantin även bör omfatta övriga nationella minoritetsspråk och teckenspråk. framhåller att det finns bestämmelser om att särskilt stöd skyndsamt ska sättas in vid behov och menar att en förändring av skollagen inte är nödvändig. Bland de remissinstanser som avstyrker eller är i huvudsak negativa till förslaget finns bl.a. , Statskontoret, Kommuner och Landsting (SKL) och . avstyrker förslaget och menar att gällande lagstiftning är tydligt formulerad vad gäller skolans skyldighet att skyndsamt sätta in det stöd som eleverna behöver. De föreslagna bestämmelserna skulle, en- ligt , skapa en komplicerad dubbelreglering av arbetet med Bestämmelserna skulle också innebära att skolans personal blir mer detaljstyrd och får lägga mer tid på administration. delar dock utredningens bedömning att elever som riskerar att inte nå kunskapskraven behöver upptäckas tidigt och få det stöd de behöver. Även Statskontoret avstyrker förslaget. Myndigheten befarar att en åtgärdsgaranti kommer att leda till att fokus riktas mot processen och inte på innehållet i undervisningen och stödåtgärderna. att det utifrån materialet i betänkandet är svårt att bedöma om ”vänta- och-se-attityden” är ett stort generellt problem och vad som i så fall är orsakerna till det. Statskontoret konstaterar att förslaget inte ligger i linje med regeringens tillitsreform. Även SKL anser att förslaget, genom att reglera själva arbetsprocessen och det professionella utövandet i skolan, stämmer illa överens med ambitionen att skapa en mer tillitsfull och mindre detaljerad styrning av välfärdstjänsterna. Ett införande av åt- gärdsgarantin skulle innebära att det i lag regleras hur själva arbetet i skolan ska gå till och det är ett avsteg från den grundläggande principen att författningar ska ange vad det är som ska göras och att de professio- nella förfogar över hur det ska göras. Statskontoret och SKL anser dock att intentionen med en åtgärdsgaranti är god, dvs. att i grunden säkra att alla elever får det stöd som de behöver för att utvecklas mot och nå avstyrker förslaget om en åtgärdsgaranti men instämmer med utredningen om vikten av att elever i behov av stöd ska få det. Förbundet anser dock att gällande lagstiftning är tydlig. Som nämnts i avsnitt 3 har ett antal myndigheter och organisationer beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss, vars förslag överensstämmer med förslaget i rutan. gogiska skolmyndigheten och har inte några synpunkter på förslaget. slaget och påpekar att de länge drivit frågan att åtgärder måste sättas in Förbundet avstyrker dock att läraren ska vara huvudansvarig när processen om särskilt stöd blir aktuell. och vidhåller sina tidigare ståndpunkter när det gäller införandet av en åtgärdsgaranti. styrker dock den del av förslaget som rör kartläggning av eleverna i Prop. 2017/18:18 förskoleklass (se vidare avsnitt 6.2). tidiga insatser är viktiga men anser att förekomsten av tidiga insatser förhindras dels av bristen på mandat i lärares bedömning av nödvändiga åtgärder, dels av tillgången till adekvata individuella anpassningar och åtgärder. Förbundet anser att det i lagrådsremissen kvarstår ett omfattande ansvar för lärare och skola att se till att insatser sätts in, inte för huvudmannen att se till att alla behov kan tillgodoses. För att påvisa huvudmannens ansvar efterlyser istället krav på att samtliga huvudmän ska ha kunskap om och tillgång till adekvata insatser. Skälen för regeringens förslag Det finns brister i arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd … Som nämnts tidigare innehåller 3 kap. skollagen bestämmelser som ska garantera att eleverna får det stöd de har behov av. Det kan röra sig om allt från enklare stödinsatser, exempelvis extra tydliga instruktioner, som ryms inom ramen för extra anpassningar, till mer omfattande åtgärdsprogram inom ramen för särskilt stöd. Ett antal remissinstanser, däribland , och , framhåller att de nuvarande bestämmelserna är tydliga i fråga om skolans skyldighet att skyndsamt sätta in det stöd som elever är i behov av. Det behövs därför enligt dessa remissinstanser inte någon ytterligare reglering och den åtgärdsgaranti som utredningen föreslår skulle därmed vara onödig. Mot denna ståndpunkt talar Skolinspektionens rapporter om extra anpassningar och särskilt stöd. Även om många skolor har väl fungerande rutiner avseende arbetet med extra anpassningar och särskilt stöd visar rapporterna att det även finns många skolor som brister i arbetet med stödinsatser. I sin årsrapport har myndigheten konstaterat att det i av de granskade grundskolorna fanns brister i elevernas tillgång till extra anpassningar och särskilt stöd. Framför allt återfinns bristerna när det gäller att skyndsamt utreda och tillhandahålla det särskilda stöd eleven behöver. Vidare har det konstaterats brister i samverkan mellan elevhälsan och övrig skolpersonal. I en tematisk analys konstaterar Skolinspektionen att av de grundskoleenheter som granskades uppvisade brister i att skyndsamt ge stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen. Slutligen har myndigheten presenterat en kvalitetsgranskningsrapport om skolans arbete med extra anpassningar som visar på ett liknande resultat. Rapporten pekar på att den enskilt viktigaste faktorn för elevers studieresultat är lärarens kompetens och erfarenhet. Lärare som har goda kunskaper om eleven och har en bred undervisningsrepertoar utifrån elevers olika förutsättningar och behov har bättre förutsättningar att stödja och motivera eleverna (arbete med extra anpassningar – Kvalitetsgranskningsrapport, dnr 2015:2217). Det kan dock konstateras att det i många av de granskade fallen råder en osäkerhet bland lärarna om vad extra anpassningar kan vara och hur de kan utföras med god kvalitet. Av statistik från framgår dessutom att andelen elever med åtgärdsprogram är störst i årskurs 9. 2017/18:18 … vilket kan leda till negativa spiraler Det ovan redovisade talar för att vissa skolor avvaktar med att sätta in stödinsatser och när de väl sätts in, är elevernas behov så pass omfattande att det inte är tillräckligt att de får stöd genom extra anpassningar. Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti (U 2015:04) benämner detta som en ”vänta-och-se-attityd” och menar att den kan leda till en spiral av skolmisslyckanden som förvärrar elevernas svårigheter. Förmåga att läsa, skriva och räkna utgör grundläggande kunskaper som alla elever behöver tillgodogöra sig för att även kunna lyckas nå kunskapskraven i övriga skolämnen. I likhet med Sameskolstyrelsen och anser regeringen därför att det är av central betydelse att eleverna tidigt får adekvat stöd i syfte att motverka en negativ utveckling i grundläggande ämnen, som svenska, svenska som andraspråk och matematik. Om en elev inte får rätt stöd i exempelvis läsning riskerar det att även föra med sig inlärningssvårigheter i andra ämnen. Statskontoret menar att det utifrån materialet i betänkandet är svårt att bedöma om ”vänta-och-se-attityden” är ett stort generellt problem och vad som i så fall är orsakerna till det. Ett antal remissinstanser, däribland Föräldraalliansen , och , framhåller att denna attityd är en realitet. Vidare talar enligt regeringen det förhållandet att en majoritet av åtgärdsprogrammen upprättas för elever i de högre årskurserna för att vissa skolor avvaktar med att sätta in stödinsatser. Utredningen har med sitt förslag om åtgärdsgarantin velat komma till rätta med ”vänta-och-se-attityden”. Garantin är en metod som syftar till att genom ett antal steg säkerställa att elever i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd får rätt stöd i rätt tid. Regeringen delar utredningens bedömning av värdet av att elever i behov av stöd får tidiga insatser av god kvalitet. Tidiga insatser behöver inte bli lika omfattande, jämfört med om de sätts in senare under elevens skoltid, och de behov av stödinsatser som en elev har behöver därmed inte bli lika stigmatiserande. Det kan konstateras att det stora flertalet av remissinstanserna som har yttrat sig i denna del inte har någon avvikande uppfattning. Vidare understryker skolkommission (U 2015:03) att införandet av en åtgärdsgaranti är ett steg i rätt riktning när det gäller att tidigt upptäcka de elever som är i behov av extra anpassningar och särskilt stöd. Som framgått ovan är dock vissa remissinstanser, däribland , Statskontoret och SKL, negativa till utredningens förslag om att en åtgärdsgaranti ska regleras i skollagen. Regeringen har förståelse för den mer allmänna synpunkten om att de professionella aktörerna måste ges ett betydande inflytande över hur arbetet i skolan ska bedrivas. Regeringen delar Statskontorets och SKL:s uppfattning om en tillitsfull styrning där professionens arbete i skolan ska värdesättas. Det är i första hand förskollärare, lärare och personal med specialpedagogisk kompetens som har bäst förutsättningar att avgöra vad för typ av stödinsatser som en elev har behov av. Förslagen innehåller således inte några nya bestämmelser som styr hur stödinsatserna ska utformas. Däremot innebär förslagen, i likhet med nuvarande bestämmelser om bedömningsstöd, nationella prov, extra anpassningar