prop · H403162 · 2017-04-05 00:00:00 — får ta ut avgifter för prövningen av olika slag av Det gäller prövning av ärenden både enligt lagen om värde- pappersmarknaden och enligt MiFIR. Prövning av ärenden för tillstånd för exempelvis undantag från transparensreglerna och uppskjutet offent- liggörande regleras nämligen direkt i MiFIR (se t.ex. artiklarna 4, 7, 8, 11 Reglerna i MiFID II om sanktioner vid överträdelser skiljer sig väsentligt från motsvarande regler i MiFID I. Det grundläggande kravet i båda direktiven är visserligen att medlemsstaterna ska sörja för att effektiva, proportionerliga och avskräckande administrativa sanktioner och åtgärder kan vidtas vid överträdelser (artikel 70.1 i MiFID II, jfr artikel 51.1 i MiFID I). MiFID II innehåller dock betydligt mer detaljerade regler än MiFID I. MiFID II innebär bl.a. att administrativa sanktioner och åtgärder ska kunna tillämpas åtminstone vid överträdelser av de regler i direktivet och MiFIR som anges i en överträdelsekatalog och vid vissa andra ageranden (artikel 70.3–70.5). Vidare anges vissa administrativa sanktioner och åtgärder som åtminstone ska kunna tillämpas vid överträdelser, bl.a. sanktionsavgifter (artikel 70.6). Enligt MiFID II (artikel 70.2) ska ett företags överträdelse i vissa fall också kunna medföra sanktioner och åtgärder mot personer i dess ledningsorgan eller andra ansvariga fysiska och juridiska personer. Förändringarna i förhållande till MiFID I föranleder ett flertal över- väganden om lagändringar. Därutöver föranleder utredningens förslag överväganden om vissa andra ändringar som rör reglerna om ingripande i lagen om värdepappersmarknaden. I avsnitt 14.2 behandlas frågan om ändringar i ordningen för ingrip- anden mot företag med tillstånd enligt lagen om värdepappersmarknaden. Därefter, i avsnitt 14.3, behandlas frågor om utökade ingripandebefogen- heter i olika avseenden, bl.a. när det gäller de administrativa sanktioner och åtgärder som ska kunna vidtas och ingripanden mot fysiska personer för ett företags överträdelse. I avsnitt 14.4 behandlas frågor om straff- rättslig reglering som ett alternativ till administrativa sanktioner och åt- gärder. Frågor om förfarandet vid ingripande, bl.a. när det gäller ord- ningen för beslut om sanktioner och åtgärder, tas upp i avsnitt 14.5. I avsnitt 14.6 behandlas slutligen frågor om preskription och om betalningssäkring av sanktionsavgifter. Ordningen för ingripande mot företag för Regeringens bedömning: Den nuvarande ordningen i lagen om värdepappersmarknaden i fråga om ingripanden mot företag vid överträdelser bör behållas. Utredningens förslag avviker från regeringens bedömning. ningens förslag innebär att de nuvarande allmänna bestämmelserna om ingripande mot överträdelser ersätts med särskilda bestämmelser som gäller för varje slag av tillståndspliktigt företag. slag införs det i lagen om värdepappersmarknaden en uppräkning av de bestämmelser i den lagen och de artiklar i MiFIR som om de överträds av 2016/17:162 ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller en svensk leverantör av datarapporteringstjänster kan medföra ingripande mot företaget. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. framhåller vikten av att i det fortsatta arbetet ta ett samlat grepp om sanktionsfrågorna, så att det skapas ett enhetligt och konsekvent sanktionssystem. behövas ett klarläggande om vad som gäller om någon över- träder flera olika regelverk. införa en överträdelsekatalog för juridiska personer och förespråkar att nuvarande ordning i lagen om värdepappersmarknaden behålls för såväl företag som fysiska personer i likhet med den som gäller enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse. påpekar också att lag- stiftaren har tagit ställning till frågan om en överträdelsekatalog och funnit att det finns skäl för en sådan när det gäller fysiska personer men inte när det gäller företag. Skälen för regeringens bedömning: Som framgår i avsnitt 14.1 finns det i MiFID II (artikel 70.3) en uppräkning av regler i direktivet och MiFIR för vilka en överträdelse ska kunna föranleda administrativa åt- gärder och sanktioner. Vidare anges att vissa ageranden ska anses utgöra en överträdelse av direktivet eller förordningen (artikel 70.4 och 70.5). Till övervägande del avser de överträdelser som räknas upp i MiFID II regler som tar sikte på företag som tillhandahåller investeringstjänster eller utför investeringsverksamhet, driver en reglerad marknad eller tillhanda- Uppräkningen av överträdelser omfattar de skyldigheter som företagen har enligt MiFID II och MiFIR, såsom krav på organisationen av verksamheten, kundskyddsregler och informations- och rapporteringsskyldighet, samt sådana särskilda villkor som ställs upp för viss typ av verksamhet, exempelvis algoritmisk handel. Vissa överträdelser enligt MiFID II, t.ex. att driva verksamhet utan den auktorisation som krävs eller att åsidosätta underrättelseskyldighet vid förvärv eller avyttringar av kvalificerat innehav i ett värdepappersföretag (artikel 70.3 a iii och 70.4), är dock sådana som ska kunna föranleda ingripande mot alla fysiska och juridiska personer. vid sådana överträdelser behandlas i avsnitt 14.3.5. Enligt lagen om värdepappersmarknaden kan ingripa (dvs. besluta om sanktioner och andra åtgärder) mot ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller en svensk clearingorganisation som har åsidosatt sina skyldigheter enligt den lagen, andra författningar som reglerar företagets verksamhet, företagets bolagsordning, stadgar, regle- mente eller interna instruktioner som har sin grund i en författning som reglerar företagets verksamhet (25 kap. 1 §). ingripa mot sådana företag i vissa särskilda fall (25 kap. 3–5 §§). hållande till utländska företag som hör hemma utanför EES och som driver värdepappersrörelse från en filial i och utländska företag som från filial i driver en reglerad marknad eller clearingverk- samhet kan ingripa om företaget åsidosätter sina skyldigheter enligt lagen om värdepappersmarknaden eller andra författ- ningar som reglerar företagets verksamhet i (25 kap. 15 § och 16 § första stycket). Enligt regeringens bedömning innebär gällande bestämmelser om in- gripande i lagen om värdepappersmarknaden att ingripande kan göras vid de överträdelser som räknas upp i MiFID II (artikel 70.3–70.5). Som utredningen anger kan det inte för ett korrekt genomförande av direktivet i svensk rätt krävas att den nuvarande huvudsakligen generella utform- ningen av bestämmelserna om ingripande i lagen överges och att de olika regelöverträdelserna i stället räknas upp på samma sätt som i direktivet. Utredningen föreslår emellertid att den nuvarande ordningen i lagen med en generell bestämmelse som anger när ett ingripande kan komma i fråga kompletteras med en överträdelsekatalog för varje typ av tillstånds- pliktigt företag. Även i kapitaltäckningsdirektivet finns en uppräkning av överträdelser som ska kunna föranleda administrativa sanktioner och åtgärder. Vid genomförandet i svensk rätt av det direktivet gjorde regeringen bedöm- ningen att det för kreditinstitut och värdepappersbolag saknas behov av att i lag räkna upp vilka överträdelser som ska leda till sanktioner (prop. 2013/14:228 s. 231 f.). Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra reg- lerna i svensk rätt ansågs i stället vara att får tillgång till samtliga sanktioner, och möjlighet att besluta om sanktioner för samt- liga överträdelser som anges i kapitaltäckningsdirektivet (artiklarna 66 och 67). Ett sådant genomförande bedömdes vara mer i linje med både den nuvarande ordningen enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden och uppfattningen att Finans- inspektionens ingripandemöjligheter gentemot finansiella företag som utgångspunkt bör utformas enhetligt, om inte särskilda skäl talar mot det. har således tillgång till samtliga sanktioner i kapital- täckningsdirektivet, och möjlighet att i varje enskilt fall välja vilken av dessa sanktioner som ska tillgripas vid en överträdelse av reglerna som gäller för det finansiella företaget i fråga. Regeringen anser att det som anfördes vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet gör sig gällande även i fråga om genom- förandet av MiFID II. Enligt regeringens uppfattning bör därför, i enlig- het med det som anför, den nuvarande ordningen i lagen om värdepappersmarknaden behållas med en generell bestämmelse om ingripande. Det bör därför inte införas någon uppräkning i lagen av överträdelser som ska kunna föranleda ingripande mot respektive före- tagstyp. framför att det bör tas ett samlat grepp om sanktions- frågorna och att det bl.a. kan behövas ett klargörande om vad som gäller om någon överträder olika regelverk. Enligt regeringens upp- fattning kan det inte uteslutas att det enligt gällande regelverk på finans- marknadsområdet kan uppkomma en situation där en aktörs agerande utgör en överträdelse enligt fler än ett regelverk. Det är således en fråga som måste hanteras av berörda myndigheter (när det gäller dubbelpröv- ningsförbudet, se vidare avsnitt 14.3.4). Frågan om en eventuell samlad reglering av sanktionsfrågorna på finansmarknadsområdet är emellertid inte en fråga som bör hanteras i det förevarande lagstiftningsärendet. 2016/17:162 14.3 Som anges i avsnitten 14.1 och 14.2 finns det i MiFID II såväl en detalje- rad reglering i fråga om vilka överträdelser som ska kunna föranleda sanktioner eller åtgärder som en detaljerad reglering av de sanktioner och åtgärder som ska kunna vidtas. Detta föranleder överväganden om lag- ändringar med avseende på när ett ingripande kan göras och vilka sank- tioner och åtgärder som kan vidtas. I avsnitt 14.3.2 görs överväganden i detta avseende när det gäller ingripanden mot företag med tillstånd enligt lagen om värdepappers- marknaden. Vissa frågor om ingripanden mot svenska leverantörer av datarapporteringstjänster, som utgör en ny typ av tillståndspliktigt företag enligt MiFID II, behandlas i avsnitt 14.3.3. I avsnitt 14.3.4 finns över- väganden när det gäller de nya reglerna om ingripande mot ansvariga fysiska personer på grund av ett företags överträdelse. Beträffande ingripande i vissa särskilda fall – verksamhet som drivs utan tillstånd, överträdelser av positionslimiter och åsidosättande av regler om förvärv eller avyttringar av kvalificerade innehav – finns överväganden i avsnitt 14.3.5. I avsnitt 14.3.6 behandlas vissa frågor om ingripanden mot utländska företag. Överväganden när det gäller omständigheter som ska beaktas vid beslut om sanktioner och åtgärder finns i avsnitt 14.3.7. Frågor om sanktionsavgifter och deras storlek behandlas särskilt i avsnitt 14.3.8. Slutligen behandlas i avsnitt 14.3.9 frågan om offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder. 14.3.2Ingripanden mot företag med tillstånd enligt lagen om värdepappersmarknaden Regeringens förslag: ska kunna besluta om sanktionsavgift för ett svenskt värdepappersinstitut, en börs, en svensk leverantör av datarapporteringstjänster, ett företag som hör hemma utanför EES och som driver värdepappersrörelse från filial i eller en svensk clearingorganisation, om företagets tillstånd återkallas för att företaget fått det genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt. ska kunna ingripa mot en börs när dess styrelse som helhet inte uppfyller kraven på tillräcklig kunskap och erfarenhet. Regeringens bedömning: De övriga administrativa sanktioner och åtgärder mot företag som anges i MiFID II ryms inom gällande rätt. Den nuvarande ordningen för ingripande genom anmärkning, var- ning och sanktionsavgift bör behållas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska varning inte enbart utgöra ett alternativ till återkallelse av tillstånd, sanktionen anmärkning slopas och sanktionsavgift ska kunna beslutas även utan samband med Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag och bedömning MiFID II innehåller, till skillnad från MiFID I, detaljerade regler om att vissa administrativa sanktioner och åtgärder som ska kunna vidtas vid en överträdelse (artikel 70.6). Liksom enligt MiFID I ska sanktionerna och åtgärderna vara effektiva, proportionerliga och avskräckande (artikel 70.1 i MiFID II). Eftersom MiFID II innehåller regler om verksamhet som drivs av leverantörer av datarapporteringstjänster, omfattar reglerna om administrativa sanktioner och åtgärder även sådana företag. Som framgår ovan (avsnitt 13.3) innehåller MiFID II (artikel 69.2) även detaljerade regler om tillsynsbefogenheter, bl.a. när det gäller korrige- rande åtgärder som ska kunna vidtas. I detta avsnitt behandlas frågor om huruvida MiFID II innebär att det i svensk rätt bör införas några nya möjligheter till administrativa sank- tioner eller åtgärder mot företag som är tillståndspliktiga enligt lagen om värdepappersmarknaden, dvs. , börser, svenska clearingorganisationer, utländska företag som hör hemma utan- för EES och som driver värdepappersrörelse från filial i och utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad eller clearingverksamhet från filial i . Frågorna omfattar även leveran- törer av datarapporteringstjänster, som är en ny typ av tillståndspliktigt företag. Ingripanden mot sådana företag behandlas dock särskilt även i avsnitt 14.3.3. I förevarande avsnitt behandlas även frågan om den nuvar- ande ordningen för ingripande mot tillståndspliktiga företag genom an- märkning, varning och sanktionsavgift bör ändras. Krav på att agerandet upphör Enligt MiFID II ska den behöriga myndigheten ha möjlighet att meddela ett föreläggande enligt vilket det krävs att en fysisk eller juridisk person upphör med sitt agerande och inte upprepar detta agerande (artikel 70.6 b). har enligt lagen om värdepappersmarknaden befogenhet att meddela ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller en svensk clearingorganisation föreläggande, förenat med vite, om att begränsa rörelsen i något avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen samt med- dela förbud att verkställa beslut (25 kap. 1 § andra stycket). Enligt gällande rätt har således möjlighet att före- lägga ett företag att upphöra med ett agerande. Vidare gäller att om ett företags tillstånd återkallas (se vidare nedan), kan kombinera beslutet om återkallelse med ett förbud om att fortsätta rörelsen (25 kap. 6 § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). Den som utan att vara berättigad till det driver tillståndspliktig verksam- het ska föreläggas att upphöra med verksamheten (25 kap. 17 §). Enligt regeringens bedömning uppfyller nuvaran- de möjligheter att kräva att ett visst agerande upphör och inte upprepas kraven i MiFID II (se även prop. 2013/14:228 s. 234). Det finns därför inte behov av någon lagstiftningsåtgärd i detta avseende. Indragning eller återkallelse av tillstånd MiFID II kräver att en tillfällig indragning eller återkallelse av auktori- sation kan ske vid överträdelser som görs av ett värdepappersföretag, en marknadsoperatör som auktoriserats att driva en handelsplattform eller reglerad marknad och en leverantör av datarapporteringstjänster (artikel 70.6 c). Indragning eller återkallelse ska enligt direktivet kunna ske enligt vissa angivna regler. I direktivet hänvisas i denna del till reglerna om återkallelse av aukto- risation i vissa situationer för värdepappersföretag (artikel 8) och tredje- landsföretag som tillhandahåller investeringstjänster eller utför investe- ringsverksamhet genom en filial i unionen (artikel 43). Det finns dock inte några hänvisningar till motsvarande regler om återkallelse av till- stånd för marknadsoperatörer (artikel 44.5) och leverantörer av data- rapporteringstjänster (artikel 62). Med avseende på leverantörer av data- rapporteringstjänster finns det i stället en hänvisning till regler om organisatoriska krav för CTP-leverantörer (artikel 65). Enligt regeringens uppfattning får direktivet i denna del, trots det sätt på vilket det är utfor- mat, förstås som att en överträdelse ska kunna föranleda indragning eller återkallelse av auktorisation i enlighet med de regler som gäller för den aktuella verksamheten (artiklarna 8, 43, 44.5 och 62). De nämnda reglerna om när auktorisation får återkallas har i direktivet i princip samma utformning oavsett vilken verksamhet de av- ser. Den behöriga myndigheten får återkalla auktorisationen om företaget inte utnyttjat den , uttryckligen avstått från den eller inte bedrivit sådan verksamhet som auktorsationen avser under de före- gående sex månaderna (artiklarna 8 a, 43 a, 44.5 a och 62 a). för återkallelse är också att företaget har fått auktorisationen genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt (artiklarna 8 b, 43 b, 44.5 b och 62 b), inte längre uppfyller de villkor på vilka auktori- sationen beviljades (artiklarna 8 c, 43 c, 44.5 c och 62 c) eller allvarligt och systematiskt har brutit mot de bestämmelser som antagits enligt direktivet eller MiFIR (artiklarna 8 d, 43 d, 44.5 d och 62 d). I reglerna – med undantag för de beträffande leverantörer av datarapporterings- tjänster – anges vidare att auktorisationen får återkallas om företaget om- fattas av något i nationell rätt angivet fall, utanför direktivets tillämp- ningsområde, som leder till återkallelse. För värdepappersföretag och marknadsoperatörer som driver en regle- rad marknad har de nämnda reglerna om när auktorisation får åter- kallas motsvarigheter i MiFID I (artiklarna 8 och 36.5). De reglerna har genomförts i svensk rätt i motsvarande bestämmelser i lagen om värde- pappersmarknaden om återkallelse av tillstånd i vissa fall (se 25 kap. 5 § första stycket 1–4). Regeringen ansåg vid genomförandet av MiFID I dock att det inte var nödvändigt att i lag ta in en särskild bestämmelse om att tillståndet ska återkallas om förutsättningarna för tillståndet inte läng- re uppfylls (se artikel 8 c i MiFID I och jfr t.ex. artikel 8 c i MiFID II). I stället ansågs de möjligheter till ingripande som har enligt andra regler vara tillräckliga (se prop. 2006/07:115 s. 502). Enligt den generella bestämmelsen om ingripanden i lagen om värde- pappersmarknaden (25 kap. 1 §) kan tillståndet för ett svenskt värde- pappersinstitut, en börs eller en svensk clearingorganisation återkallas vid allvarliga överträdelser. Denna bestämmelse ansågs vid genomföran- det av MiFID I tillgodose möjligheten att återkalla ett företags tillstånd vid allvarliga och systematiska överträdelser (se samma prop. Beträffande kravet i MiFID II (artikel 70.6 c) att den behöriga myn- digheten ska ha befogenhet att tillfälligt dra in ett tillstånd finns det inte någon direkt motsvarighet i MiFID I (jfr dock artikel ) eller i lagen om värdepappersmarknaden. Enligt regeringens bedömning innebär det kravet i MiFID II endast att det ska finnas möjlighet att antingen återkalla eller tillfälligt dra in ett företags tillstånd. Direktivet kräver således inte att en möjlighet att tillfälligt dra in ett tillstånd införs utöver möjligheten till återkallelse av tillstånd. Som utredningen anger har en möjlighet att ingripa genom tillfällig indragning av tillstånd varit föremål för överväganden i samband med genomförandet av MiFID I (se samma prop. s. 506 f.). Det påpekades i det sammanhanget bl.a. att Finans- inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser har möjligheten att före- lägga ett företag att begränsa sin rörelse i något avseende och på så sätt kan förelägga ett företag att t.ex. inte ingå nya kundavtal (enligt den generella bestämmelsen om ingripanden i 25 kap. 1 §). Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att de gällande bestäm- melserna i lagen om värdepappersmarknaden om återkallelse av ett före- tags tillstånd uppfyller kraven i MiFID II. Det finns därför inte behov av någon lagstiftningsåtgärd i detta avseende. I avsnitten 14.3.3 och 14.3.6 föreslås att möjligheterna till ingripande genom återkallelse av tillstånd ska gälla även beträffande leverantörer av datarapporteringstjänster och vissa utländska företag som hör hemma utanför EES. Reglerna i MiFID II om återkallelse av tillstånd för en börs och svensk leverantör av datarapporteringstjänster behandlas även avsnitten 7.4.2 och 7.15.3. Förbud att vara medlem eller deltagare på reglerade marknader eller MTF-plattformar eller kund hos Ett värdepappersföretag ska enligt MiFID II kunna meddelas ett tillfälligt förbud att vara medlem eller deltagare på reglerade marknader eller MTF-plattformar eller kund hos (artikel 70.6 e). Regeln saknar direkt motsvarighet i lagen om värdepappersmarknaden. Som framgår ovan har regeringen tidigare, i fråga om tillfällig indragning av tillstånd, hänvisat till möjligheten för att ingripa enligt den generella bestämmelsen i den lagen (25 kap. 1 §) genom att förelägga ett företag att begränsa rörelsen i något avseende. Detsamma kan anföras när det gäller ett tillfälligt förbud i nu aktuellt avseende. Enligt regeringens uppfattning krävs det därför inte någon lagstiftnings- åtgärd för att genomföra direktivet i denna del. MiFID II innehåller regler om att sanktionsavgift ska kunna beslutas för juridiska och fysiska personer vid en överträdelse (artikel 70.6 f–h). När det gäller juridiska personer finns i lagen om värdepappersmark- naden bestämmelser enligt vilka ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller en svensk clearingorganisation som har meddelats en anmärkning eller varning även kan påföras sanktionsavgift (25 kap. 8 §). Enligt regeringens uppfattning uppfyller gällande svensk rätt kravet i direktivet att sanktionsavgift ska kunna beslutas mot juridiska personer. Reglerna i direktivet om fastställande av sanktionsavgift behandlas i avsnitt 14.3.8. Sanktioner och åtgärder för företag som fått sitt tillstånd genom att lämna falska uppgifter Som framgår ovan ska ett företags tillstånd kunna återkallas om företaget fått det genom falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt (artiklarna 8 b, 43 b, 44.5 b och 62 b i MiFID II). Enligt överträdelsekatalogen i MiFID II har ett värdepappersföretag eller en marknadsoperatör som driver en reglerad marknad i så fall gjort sig skyldig till en överträdelse (artikel 70.3 a i och xxiv). Enligt direktivet kan det således, utöver åter- kallelse av företagets auktorisation, komma i fråga att besluta om andra administrativa sanktioner och åtgärder. Enligt regeringens uppfattning är sanktionsavgift den sanktion som kan komma i fråga utöver en åter- kallelse av företagets tillstånd. I lagen om värdepappersmarknaden finns det inte någon möjlig- het att kombinera återkallelse av tillstånd med sanktionsavgift (jfr 25 kap. 8 §). För att uppfylla kravet i direktivet bör få besluta om sanktionsavgift även när ett företags tillstånd återkallas på den grunden att det fått tillståndet genom falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt (25 kap. 5 första stycket 1). I överträdelsekatalogen i direktivet (artikel 70.3 a) ingår inte reglerna om återkallelse av tillstånd på den nu aktuella grunden för en leverantör av datarapporteringstjänster eller ett tredjelandsföretag som tillhanda- håller investeringstjänster eller utför investeringsverksamhet genom filial (artiklarna 43 b och 62 b). Enligt regeringens uppfattning finns det inte något sakligt skäl för att behandla dessa typer av företag annorlunda än värdepappersbolag och börser. bör därför få kombi- nera återkallelse av tillstånd på den nu aktuella grunden med sanktions- avgift även när det gäller leverantörer av datarapporteringstjänster och utländska företag som hör hemma utanför EES och som driver värde- pappersrörelse från filial i . Ingripande vid brister hos styrelse eller verkställande direktör