prop · H50364 · 2017-12-19 00:00:00 — ningar på så sätt att det är fråga om mycket få och ”enkla” kriterier för att Inget av kriterierna innehåller något mått av skön, till skill- nad från tidigare fall. Kammarkollegiet kommer endast att pröva om den sökande fått ändrad könstillhörighet fastställd under den aktuella tids- perioden eller inte. Mot bakgrund av vad som anförts i avsnitt 5.5.3 får det antas att i princip alla som är berättigade till ersättning också kommer att kunna Det torde därför endast i undantagsfall bli aktuellt att avslå en Det skulle mot denna bakgrund kunna ifrågasättas om det är motiverat att förvaltningsdomstolarna tas i anspråk för dessa ärenden, då det typiskt sett inte finns något behov av domstolskontroll. Förvaltningslagen ger den beslutande myndigheten möjlighet att om- pröva sitt beslut. Det torde därför bli ytterst sällan som myndighetens Det kan dock inte uteslutas att så kommer att ske i I huvudsak torde det i de fallen vara fråga om att överklaga beslut som gäller ärendehanteringen i något avseende. kommer att vara fastlagt i lagen och kan inte bli föremål för prövning i Sammanfattningsvis görs bedömningen att en ordning där besluten inte får överklagas inte är förenlig med artikel 6.1 i Europa- Regeringen föreslår därför att Kammarkollegiets beslut ska kunna Prop. 2017/18:64 överklagas i sedvanlig ordning och prövas i enlighet med reglerna i förvaltningsprocesslagen (1971:291). Det bör finnas krav på prövnings- tillstånd vid överklagande till kammarrätten. Regeringens förslag: En ny sekretessbestämmelse ska föras in i offentlighets- och sekretesslagen. Sekretess ska gälla i verksamhet enligt den nya lagen om statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. För uppgift i en allmän handling ska sekretess gälla i högst . Den tystnadsplikt som följer av den nya bestämmelsen ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I den nya lagen om statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall ska det införas en upplysningsbestämmelse som hänvisar till den föreslagna sekretessbestämmelsen. Regeringens bedömning: Den personuppgiftsbehandling som följer av den nya lagen stämmer överens med de krav som gäller enligt personuppgiftslagen till och med och därefter enligt EU:s dataskyddsförordning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Frågan om förslagets konsekvenser för den personliga integriteten berörs inte i promemorian. Remissinstanserna: , bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL) instämmer i vikten av att ansökningarna handläggs under sekretess. Datainspektionen ser positivt på förslaget till en ny sekretessbestämmelse med ett omvänt skaderekvisit. Datainspektionen konstaterar att förslagets genomförande kommer att innebära behandling av personuppgifter. Förslagets konsekvenser för den personliga integriteten behöver därför behandlas då en sådan analys saknas i promemorian. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt 21 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, gäller sekretess för uppgift som rör en enskilds hälsa och sexualliv, som t.ex. uppgifter om könsbyte, om det måste antas att den enskilde eller någon närstående till denne kommer att lida betydande men om uppgiften röjs. Bestämmelsen är en s.k. primär sekretessbestämmelse (se 3 kap. 1 § samma lag) vars räckvidd inte har begränsats. 2017/18:64 den kan tillämpas på uppgiften oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet som uppgiften förekommer. Bestämmelsen är utformad med en särskilt stark presumtion för offentlighet. Sekretessen gäller inte för uppgifter som tas in i ett beslut. Det innebär att uppgifter som tas in i ett beslut, som enligt andra regler ska vara offentliga, kommer att fortsätta vara offentliga. Uppgifter om hälsa och sexualliv kan även skyddas av andra sekretessbestämmelser. Som exempel kan nämnas 25 kap. 1 § OSL. Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Denna sekretess gäller inom hälso- och sjukvården men även bland annat vid fastställande av könstillhörighet. Den är således tillämplig vid Rättsliga rådets verksamhet. Presumtionen är för sekretess. När det gäller verksamhet som avser folkbokföringen gäller enligt 22 kap. 1 § OSL sekretess för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det av särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Folkbokföringsuppgifter är normalt offentliga. Det raka skaderekvisit som föreskrivs innebär att typiskt sett ömtåliga uppgifter, som t.ex. uppgift om ändrad könstillhörighet, kan ges sekretesskydd se Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen [2016, Zeteo], kommentaren till 22 kap. 1 §). I 11 kap. OSL finns bestämmelser om överföring av sekretess. Får en arkivmyndighet för arkivering från en annan myndighet en uppgift som är sekretessreglerad där, blir sekretessbestämmelsen tillämplig på uppgiften även hos arkivmyndigheten (11 kap. 6 §). Detta innebär att 25 kap. 1 § är tillämplig även hos , på uppgifter i de handlingar som lämnats för arkivering till (se om dessa handlingar i avsnitt 5.5.3). Som föreslagits i avsnitt 5.5.3 bör den enskilde ges möjlighet att lämna samtycke till att Kammarkollegiet hämtar in de uppgifter som behövs för prövningen av ärendet. På så sätt kommer inte de ovan nämna sekretessreglerna att innebära något hinder för den beslutande myndigheten att få ut de handlingar som behövs från , eller arkivmyndigheterna. Behovet av en ny sekretessregel När det gäller Kammarkollegiets egen verksamhet, dvs. hanteringen av ersättningsärendena enligt den nu föreslagna lagen, så kommer det där att förekomma uppgifter av känslig personlig karaktär. Det är främst själva uppgiften att en person har ändrat könstillhörighet som är känslig. Några närmare uppgifter om själva steriliseringsingreppet eller om hälsoförhållanden i övrigt kommer inte att behöva lämnas med hänsyn till de kriterier som föreslås gälla för rätt till ersättning. Redan det förhållandet att en person fått ändrad könstillhörighet fastställd är dock en uppgift av sådan karaktär att den bör skyddas av sekretess. Sådant skydd finns ju för uppgiften i de verksamheter som regelmässigt har att hantera dem, t.ex. hälso- och sjukvården och folkbokföringen. Den tidigare nämnda regeln i 21 kap. 1 § OSL kommer att vara tillämplig vid den beslutande myndig- Bestämmelsen innebär dock en presumtion för offentlighet, vilket är ett svagare skydd än uppgiften har inom hälso- och Prop. 2017/18:64 sjukvården (jfr 25 kap. 1 § samma lag, där presumtionen är för sekre- Enligt 21 kap. 1 § andra stycket 3 OSL gäller inte sekretessen för uppgifter som tas in i ett beslut. Det innebär att en uppgift som tas in i ett beslut, som enligt andra bestämmelser i lagen ska vara offentlig, kommer att fortsätta vara offentlig. Detta medför att 21 kap. 1 § inte kommer att kunna tillämpas på de uppgifter som förs in i den beslutande myndighetens beslut. Däremot är bestämmelsen tillämplig när uppgifterna i övrigt förekommer i den beslutande myndighetens verksamhet. Om Kammarkollegiets beslut om ersättning blir offentliga, skulle enskilda personers namn avslöjas och det skulle bli känt att de ändrat könstillhörighet. Enligt regeringens mening framstår det mot denna bakgrund som lämpligast att en ny regel införs i OSL om sekretess i verksamhet enligt den föreslagna lagen. Även Kammarkollegiets beslut bör vara sekretessbelagda. Regeringen anser det också lämpligt att ta in en upplysningsbestämmelse i den föreslagna lagen om statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall som hänvisar till den nya sekretessbestämmelsen. Likaså bör, på samma sätt som inom hälso- och sjukvården och , den s.k. meddelarfriheten inte omfatta uppgift om enskildas hälsotillstånd eller personliga förhållanden i dessa ersättningsärenden. I och med att en särskild sekretessregel införs för verksamhet enligt den föreslagna lagen, så kommer de uppgifter som överlämnas med den enskildes samtycke från , Rättsliga rådet och arkivmyndigheterna att skyddas även sedan de överlämnas till Kammarkollegiet. I den mån överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut i ett sådant ärende eller en sådan verksamhet prövas av förvaltningsdomstol i en eller flera instanser, blir sekretessbestämmelsen i princip direkt tillämplig hos dessa domstolar (se 43 kap. 1 § OSL). För förhandlingssekretess hos förvaltningsdomstolarna krävs endast att det hos domstolen gäller sekretess för de uppgifter som kan antas bli framlagda vid förhandlingen (5 kap. 1 § och 16 § förvaltningsprocesslagen). Huvudregeln är att sekretessregleringen för uppgifter i ett mål eller ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgifterna tas in i en dom eller ett annat beslut i samma mål eller ärende (se 43 kap. 8 § OSL). Domstolen har emellertid möjlighet att förordna att sekretessregleringen för vissa uppgifter ska fortsätta gälla, trots att uppgifterna tas in i dom eller annat beslut. Grundläggande bestämmelser till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen, förkortad RF. Den offentliga makten ska utövas med respekt för den enskilda människans frihet och det allmänna ska värna den enskildes privatliv (1 kap. 2 § RF). Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § RF). kan begränsas genom lag. Sådana begränsningar får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 20 och 21 §§ RF). Personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL, har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter (1 § PUL). och rådets direktiv /46/EG av 1995 om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskydds- direktivet) i svensk rätt. antogs och rådets förordning (EU) 2016/679 om skydd för fysiska personer med avseende på behand- ling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). och ersätter då dataskyddsdirektivet och PUL. kommer att gälla direkt som lag i alla medlemsstater men ger i vissa sär- skilt utpekade avseenden utrymme för kompletterande nationella bestäm- melser av olika slag. har i betänkandet Ny data- skyddslag, kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (SOU 2017:39) lämnat förslag på viss nationell reglering som på ett generellt plan ska komplettera dataskyddsförordningen. sådana kompletterande bestämmelser som kommer att behövas med anledning av EU:s dataskyddsförordning bereds vidare inom Rege- Eftersom dataskyddsförordningen kommer att börja gälla efter det att nu aktuellt lagförslag träder i kraft bör, såsom Datainspektionen påpekar i sitt remissvar, förordningens bestämmelser beaktas vid analy- sen av vilka konsekvenser som förslaget innebär för den personliga inte- Datainspektionen konstaterar att det behöver genomföras en ut- förlig integritetsanalys samt identifiering av risker och åtgärder som kan Datainspektionen framhåller vidare att det enligt data- skyddsförordningen måste finnas en rättslig grund för personuppgifts- behandlingen och ett undantag från huvudregeln om förbud mot behand- ling av särskilda kategorier av personuppgifter, dvs. gifter enligt artiklarna 6 respektive 9 i dataskyddsförordningen. För att Kammarkollegiet ska kunna handlägga ärenden och pröva rätten till ersättning enligt den nya lagen krävs att myndigheten har tillgång till uppgifter som kan utgöra underlag för detta. avsnitt 5.5.3. ingår i handläggningen att bedöma uppgifter som framgår av beslut eller underrättelse om personnummerbyte eller Rättsliga rådets (eller dess föregångare) beslut om ändrad För de personer som har fått en sådan underrättelse eller beslut efter kan det även bli aktuellt för myndigheten att ta del av personernas – till Rättsliga rådet – tidigare ingivna ansökan om fastställelse av ändrad könstillhörighet. Utöver uppgifter om tidpunkter för ansökningar och beslut så är det i huvudsak personuppgifter i form av nuvarande och tidigare namn och personnummer som förekommer. Några närmare uppgifter om själva steriliseringsingreppet eller andra hälsoförhållanden kommer inte att behöva lämnas. Det rör sig följakt- ligen inte om personuppgiftsbehandling av någon större omfattning. Regeringen bedömer att det främst är själva uppgiften att en person har ändrat könstillhörighet som torde vare en sådan känslig personuppgift som avses i 13 § PUL och särskild kategori av personuppgift enligt artikel 9 dataskyddsförordningen. Enligt 13 § PUL avses med sådana personuppgifter bl.a. uppgifter om hälsa och sexualliv och enligt artikel 9 dataskyddsförordningen bl.a. uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. Utgångspunkten enligt både PUL (13 §) och dataskyddsförordningen (artikel 9.1) är att behandling av känsliga personuppgifter är förbjuden. Att sekretess gäller för uppgifterna behandlas ovan. För att Kammarkollegiet ska få behandla känsliga personuppgifter krävs rättsligt stöd för behandlingen. Trots förbudet i 13 § PUL är det tillåtet att under vissa förutsättningar behandla känsliga personuppgifter (15– 19 §§ PUL), exempelvis om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandling eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna (15 § PUL). Det är vidare enligt 16 § första stycket c PUL tillåtet att behandla känsliga personuppgifter om det är nödvändigt för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas, göras gällande eller försvaras. Att en person har en sådan egenskap som avses med definitionen av känsliga personuppgifter kan vara en förutsättning för att denne ska ha rätt till en förmån. I sådana fall får uppgifter om den rättsligt relevanta egenskapen behandlas. (Se och , Personuppgiftslagen En kommentar, fjärde upplagan s. 302). Regeringen bedömer att den behandling av känsliga personuppgifter som blir nödvändig med anledning av den nya lagen kan ske med stöd av 16 § första stycket c PUL. Personuppgiftsbehandlingen enligt EU:s dataskyddsförordning Bestämmelser om laglig behandling av personuppgifter finns i artikel 6 i dataskyddsförordningen. Behandling av personuppgifter är laglig endast om och i den mån åtminstone ett av villkoren i artikeln är uppfyllt, dvs. behandlingen kan ske endast om det finns en rättslig grund för personuppgiftsbehandlingen enligt artikeln. I artikel 6.1 c och e finns bestämmelser som kan komma i fråga som rättsliga grunder för behandling av personuppgifter när den ansvariga myndigheten ska fullgöra sina uppgifter enligt den nya lagen. Enligt bestämmelserna ska behandlingen antingen vara nödvändig för att fullgöra en rättslig förpliktelse som åvilar den personuppgiftsansvarige (6.1 c) eller nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning (6.1 e). När det gäller båda dessa rättsliga grunder följer dessutom av artikel 6.3 första stycket att grunden för behandling ska fastställas i enlighet med unionsrätten eller en medlemsstats nationella rätt som den personuppgiftsansvarige omfattas av. Regeringen gör bedömningen att den rättsliga grunden för Kammarkollegiets behandling av personuppgifter enligt den nya lagen i första hand torde kunna utgöras av artikel 6.1 e, dvs. behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse eller som ett led i den 2017/18:64 personuppgiftsansvariges myndighetsutövning. Uttrycket ”allmänt intresse” är ett unionsrättsligt begrepp och enligt förefaller det med hänsyn till svensk förvaltningstradition rimligt att anta att alla uppgifter som utförs av statliga myndigheter i syfte att fylla ett uttryckligt uppdrag av riksdag eller regering är av allmänt intresse (se SOU 2017:39 s. 122 och 124). Kammarkollegiets tillämpning av den nya lagen innebär enligt regeringens bedömning både utförande av uppgifter av allmänt intresse och myndighetsutövning. Enligt artikel 6.3 första stycket i dataskyddsförordningen krävs också att den rättsliga grunden ska vara fastställd genom unionsrätten eller nationell rätt. Det kan nämnas att det i betänkande föreslås en bestämmelse som förtydligar att en uppgift av allmänt intresse liksom myndighetsutövning utgör rättslig grund för behandling av personuppgifter endast om uppgiften eller myndighetsutövningen är fastställd i enlighet med unionsrätten eller den nationella rätten (a. SOU s.108 f.). Regeringens bedömning är att kravet på att den rättsliga grunden för den personuppgiftsbehandling som blir aktuell vid tillämpningen av den föreslagna lagen om statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall kommer att vara fastställd genom den lagen. Behandling av särskilda kategorier av personuppgifter, s.k. känsliga personuppgifter, är förbjuden enligt artikel 9.1 som bl.a. räknar upp uppgifter om hälsa eller uppgifter om en fysisk persons sexualliv eller sexuella läggning. För att känsliga personuppgifter ska få behandlas måste något av undantagen i artikel 9.2 från förbudet vara tillämpligt. I artikel 9.2 f anges bl.a. att förbudet inte ska tillämpas om personuppgiftsbehandlingen är nödvändig för att fastställa, göra gällande eller försvara rättsliga anspråk. För att Kammarkollegiet ska kunna ta ställning till den enskildes ansökan om ersättning är den behandling av känsliga personuppgifter som beskrivits ovan en förutsättning. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att det finns stöd i dataskyddsförordningen för den personuppgiftsbehandling som kan bli aktuell vid tillämpning av den föreslagna lagen. Regeringens förslag: Den nya lagen och lagändringarna föreslås träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans kommenterar specifikt detta Skälen för regeringens förslag: Den som ansökte om fastställande av ändrad könstillhörighet och då var kommer att vara 2018. Den som ansökte kommer att vara . Det kan därför antas att en del av dem som kan vara berättigade till ersättning har hög ålder. Om de berörda personerna ska få möjlighet att tillgodogöra sig ersättningen bör den nya lagen och lagändringarna träda i kraft så snart Prop. 2017/18:64 som möjligt. Lagen föreslås därför träda i kraft . 6.1.1Uppskattade kostnader för ersättningen till de ersättningsberättigade enligt den nu föreslagna lagen Den totala kostnaden för den ersättning som kan komma att betalas ut enligt den nu föreslagna lagen om statlig ersättning till personer som har fått ändrad könstillhörighet fastställd i vissa fall är beroende av hur många som kommer att ansöka om ersättning och få sin ansökan bifallen. Det är inte möjligt att på förhand med exakthet fastställa hur många som faktiskt kommer att få ersättning utbetald. En uppskattning måste göras utifrån vissa antaganden. Antaganden måste göras om 1.hur många som ansökt om och beviljats fastställande av ändrad könstillhörighet under den i den nu föreslagna lagen stipulerade perioden, 2.hur många av dem som är 2018 då lagen föreslås träda i kraft och 3.hur många av dem som kommer att ansöka om ersättning och få sin ansökan bifallen. Den uppskattning som görs bygger främst på underlag som inhämtats från , se ovan, samt erfarenheter från och . När det gäller det första antagandet (1) så finns ett relativt gott underlag i form av statistik från . Utifrån denna kan kretsen uppskattas till som mest ca 960 personer. När det gäller de andra antagandena (2 och 3) är förutsättningarna för att göra uppskattningar inte lika goda. I detta sammanhang är det också avgörande hur många som faktiskt kommer att nås av information om ersättningen. Mot bakgrund av den osäkerhet som råder när det gäller att göra olika uppskattningar har en gradering gjorts utifrån sannolikheten i utfallet låg, mellan och hög (jämför tabell nedan). soner som ändrat köns- ning av den aktuella lag- Beräknat antal som är i 1 varav andel som söker ersättning (avrundat) Det finns inte några exakta uppgifter om hur många av de ansökningar om fastställande av ändrad könstillhörighet som kom in till som faktiskt bifölls. En uppskattning ger att det rör sig om mellan 900 och 960 stycken. Prognoserna om antalet som är i livet är dock behäftade med betydande osäkerheter eftersom de varierar stort beroende på risker att avlida, åldern på personerna och hur många som ansökt om att få ändrad könstillhörighet fastställd respektive år. Det osäkra underlaget återspeglas i de tre antagandena. Det är även svårt att med någon mer exakthet bedöma hur många av de ersättningsberättigade som kan nås av information om den nu föreslagna lagen, och som också kommer att ansöka om ersättning. Med hänsyn till att den ersättningsberättigade kretsen totalt sett är en relativt liten grupp torde dock de flesta kunna nås av information. Vidare kan antas att de i den nu föreslagna lagen angivna kriterierna för ersättning och den föreslagna hanteringen av ärendena bidrar till att de flesta ersättningsberättigade kommer att ansöka om ersättning. De olika antagandena beträffande hur många ansökningar som kommer att bifallas bygger på tanken att det torde vara endast i undantagsfall som ansökningar inte kommer att bifallas. Det kan dock inte uteslutas att så kommer att ske i något fall. Därför bygger alla de tre antagandena på att av ansökningarna kommer att bifallas. Det bedöms mest sannolikt att det verkliga antalet beviljade ansökningar om ersättning kommer att hamna någonstans i det övre spannet av intervallet, mellan 500 och 600. Med en ersättning om vardera så kommer den totala kostnaden för ersättningen att bli mellan och . Ansökningarna torde hinna avgöras inom i vart fall . kostnaden för själva ersättningen kan utifrån det beräknas enligt följande: 6.1.2Uppskattade kostnader för administrering av ersättningen I denna proposition föreslås att ärendena om ersättning ska hanteras av Kammarkollegiet. Förslagen bedöms få direkta ekonomiska konsekvenser för Kammarkollegiet då det innebär en utökad omfattning av myndighetens verksamhet. Samråd har skett med Kammarkollegiet beträffande bland annat den uppskattade kostnaden för att hantera ärendena och därmed sammanhängande frågor såsom förberedelser m.m. Kostnaderna för förberedelser inför uppdraget, inklusive kommunikationsinsatser och it-förberedelser, beräknas till ca . Kostnaden för handläggning av ärendena beräknas till ca /år. Den löpande administrativa kostnaden beräknas till ca /år. Samtliga ärenden bör som ovan nämnts hinna avgöras inom i vart fall . Under dessa förhållanden blir den totala kostnaden för hanteringen av ärendena . Som tidigare nämnts föreslås det att beslut enligt den föreslagna lagen ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det bedöms dock bli ytterst få beslut som överklagas. Det blir därför fråga om en endast marginell ökning av måltillströmningen till de allmänna förvaltningsdomstolarna, som bör kunna hanteras inom befintliga anslag. Den grupp som närmast berörs av den nu föreslagna lagstiftningen är givetvis de ersättningsberättigade personerna.