prop · H403193 · 2017-05-23 00:00:00 — Bil , SPBI, Transportföretagen och Bussföre- tag anser att förslagen riskerar att leda till en dubbel reglering med dubbla avgifter, dubbel rapportering och fördubblad administrativ börda och därför bör samordnas med det förslag om reduktionsplikt eller kvot- plikt för bensin och diesel som bereds i ett annat lagstiftningsärende. Regeringen delar uppfattningen att förslag som har många berörings- punkter bör samordnas så långt det är möjligt. syftar till att uppfylla krav som följer av tilläggsdirektivet och ILUC- Prop. 2016/17:193 direktivet. Det finns inte något rättsligt utrymme att vänta med att gen- omföra direktiven med hänvisning till att det pågår andra lagstiftningsarbeten vars utgång inte är klar. Naturligtvis är det inte önskvärt med en dubbel reglering. Förslaget i denna proposition handlar om att drivmedelsleverantörer ska minska de växthusgasutsläpp som drivmedlen orsakar senast . Därefter kommer EU:s krav på utsläppsminskningar sannolikt inte längre att hanteras i bränslekvalitetsdirektivet utan i direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (förnybartdirektivet) som omarbetas . Det pågående nationella arbetet med ett långsiktigt styrmedel för biodrivmedel syftar till att minska växthusgasutsläppen från transportsektorn. Ett förslag med anledning av det arbetet kommer att presenteras för . Det kommande förslaget om ett långsiktigt styrmedel för biodrivmedel och förslaget i denna proposition kommer att samverka med varandra. 7Möjlighet att vidta åtgärder tillsammans Regeringens förslag: Drivmedelsleverantören får tillgodoräkna sig åtgärder som vidtas i samarbete med andra drivmedelsleverantörer, om samarbetet redovisas i utsläppsrapporten. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: SVEBIO noterar att genom möjligheten till sam- verkan mellan leverantörer finns också möjligheten att utnyttja reduk- tioner från högblandade bränslen. SPBI anser att det sannolikt finns skill- nader mellan större och mindre aktörer i deras möjligheter att uppfylla kraven beroende på vilka produkter som de säljer. Skälen för regeringens förslag: Av artikel 7a.4 i bränslekvalitets- direktivet framgår att en grupp drivmedelsleverantörer ska kunna välja att uppfylla minskningskraven i artikel 7a.2 gemensamt. erna väljer att uppfylla kraven gemensamt ska de anses vara en leveran- Artikel 3.3 i tilläggsdirektivet slår fast att en medlemsstat ska se till att en grupp leverantörer som valt att betraktas som en leverantör upp- fyller sina skyldigheter att minska utsläppen i enlighet med minsknings- Minskningskravet genomförs i svensk rätt med 21 § drivmedels- lagen (2011:319). Artikel 7a.4 genomförs i svensk rätt med nuvarande 10 § drivmedelsförordningen (2011:346) som anger att om leverantören har vidtagit åtgärder för att minska utsläpp av växthusgaser eller om le- verantören avser att vidta åtgärder tillsammans med andra leverantörer ska detta anges i rapporteringen. Möjligheten för en drivmedelsleverantör att vidta åtgärder för att min- ska utsläpp av växthusgaser tillsammans med andra drivmedelsleveran- törer bör lyftas upp till lagen och anges i anslutning till minskningskravet och förutsätta att samarbetet redovisas i utsläppsrapporten. Eventuella skillnader mellan stora och små aktörer och deras möjlighe- ter att uppfylla kraven kan jämnas ut dels genom möjligheten till samrap- 2016/17:193 portering, dels genom att har möjlighet att meddela föreskrifter om beräkningsmetoder, jfr 22 § 9 drivmedelslagen i den föreslagna lydelsen, 13 § drivmedelsförordningen och artikel 3.4 i tilläggsdirektivet. Av direktivet framgår att medlemsstaterna i fråga om bränsleleverantörer som är små eller medelstora företag ska tillämpa den förenklade metod som fastställs i bilaga I till direktivet. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur koldioxidekvivalenter ska beräknas, dvs. vilken mängd dikväveoxid eller metan som medför en lika stor klimatpåverkan som koldioxid, och föreskrifter om hur åtgär- der får tillgodoräknas som minskning av utsläpp och hur minskning av utsläpp ska beräknas. Promemorians förslag stämmer delvis överens med regeringens. memorian innehåller inget förslag till bemyndigande för beräkning av Remissinstanserna: Energigas och förutsät- ter att kommande föreskrifter utformas i samråd med branschens företrä- Energigas betonar också att de kommande föreskrifterna blir avgörande för hur företagen kommer att påverkas av bestämmelserna. Skälen för regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om hur koldioxidekvi- valenter ska beräknas, dvs. om vilken mängd dikväveoxid eller metan som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av koldioxid. dana beräkningsvärden eller omvandlingsvärden kan ändras på grund av vetenskaplig och teknisk utveckling. Det är därför lämpligt att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer i föreskrifter kan ange omvandlingstalet mellan de olika gaserna. Ett nytt bemyndigande bör införas i lagen som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om den mängd dikväve- oxid eller metan som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av koldioxid, dvs. hur koldioxidekvivalenterna ska beräknas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt drivmedelslagens nuvarande lydelse meddela föreskrifter om åtgärder som ska vidtas enligt 21 § drivmedelslagen, dvs. åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser. Bemyndigandet bör omfatta hur en minskning Metoder för beräkningarna anges i tilläggsdirektivet och har en sådan teknisk detaljkaraktär att föreskrifterna lämpligen tas in i Bemyndigandet bör, utöver beräkningsmetoder, även omfatta hur åt- gärder får tillgodoräknas som minskning av utsläpp. Ett exempel på en minskningsåtgärd som får vidtas kan vara att drivmedelsleverantörers leveranser av biodrivmedel till luftfart kan räknas som en åtgärd för att minska utsläppen av växthusgaser. möjlighet att meddela föreskrifter om hur rapportering ska ske, vilket också omfattar hur rapportering som rör biodrivmedel till luftfart ska Prop. 2016/17:193 göras. Syftet med bemyndigandet i 22 § 9 är att regeringen ska kunna införa restriktioner i fråga om vilka slags åtgärder som kan godtas och hur åtgärder ska får tillgodoräknas. Sammanfattningsvis bör bemyndigandet därför formuleras så att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur åtgärder får tillgodoräknas som minskning av utsläpp och hur minskning av utsläpp ska beräknas. Regeringens förslag: En drivmedelsleverantör som inte har lämnat en utsläppsrapport i rätt tid ska betala en förseningsavgift med 1 000 kro- Drivmedelsleverantören får befrias från förseningsavgiften om förseningen är ursäktlig med hänsyn till omständigheter i det enskilda fallet eller om det annars finns synnerliga skäl. Promemorians förslag stämmer överens med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , Gröna Bilister och Transportstyrelsen ifrågasätter om inte nivån på förseningsavgiften är för låg för att kunna utgöra en kännbar sanktion för de drivmedels- leverantörer som är sena med sina rapporter. Skälen för regeringens förslag: En drivmedelsleverantör ska enligt förslaget till 20 § drivmedelslagen (2011:319) och drivmedelsförordnin- gen (2011:346) lämna in en utsläppsrapport till tillsynsmyndigheten (). Det är av avgörande be- tydelse att utsläppsrapporten lämnas i rätt tid för att kunna uppfylla syftet med de aktuella bestämmelserna i lagen och förordningen. kan i sin egenskap av tillsynsmyndighet besluta om vitesföreläggande mot en drivmedelsleverantör, som i strid med la- gen låter bli att ge in en utsläppsrapport. Myndigheten kommer dock i praktiken att behöva avvakta tidsfristens utgång – året efter det kalenderår som utsläppsrapporten avser – innan den beslutar om ett sådant föreläggande, eftersom det är först därefter som det är möjligt att konstatera om drivmedelsleverantören har fullgjort skyldigheten eller För att systemet ska fungera så effektivt som möjligt bör lagen kom- pletteras med särskilda bestämmelser om en förseningsavgift som ska tas ut, efter beslut av tillsynsmyndigheten, av den drivmedelsleverantör som inte kommer in med en utsläppsrapport i rätt tid. Genom att koppla en uttrycklig sanktion till ett försenat eller uteblivet inlämnande av en ut- släppsrapport markeras också direkt i lagen tydligt vikten av att tidsfris- Förseningsavgiften bör vara ekonomiskt kännbar för att ha avsedd För att möjliggöra en enkel och effektiv tillämpning bör den dock vara schablonmässigt bestämd och inte differentierad eller ars individuellt anpassad. Av samma skäl bör avgiftens storlek framgå direkt av lagen. Nivån bör alltså vara tillräckligt hög för att vara kännbar 2016/17:193 för en större aktör, utan att avgiften därigenom framstår som oproportionerlig för en mindre aktör. I promemorian föreslås att förseningsavgiften bör vara . Några remissinstanser och Lagrådet anser att avgiften på grund av den föreslagna storleken inte fyller den avsedda funktionen. Avgiftsnivån är jämförbar med en förseningsavgift som finns i lagen (2011:1200) om elcertifikat och den har varit ändamålsenlig. Den föreslagna avgiftsnivån bör därför anses lämplig för sitt ändamål. Förseningsavgiften bör tas ut oavsett anledning till förseningen. Det bör emellertid vara möjligt för att i vissa fall kunna befria drivmedelsleverantören helt från avgiften, t.ex. om förseningen beror på en omständighet som leverantören inte har kunnat råda över, eller om det annars finns synnerliga skäl. Det bör överlämnas till rättstillämpningen att utveckla närmare praxis kring detta. Med anledning av Lagrådets fråga om hur förseningsavgiften är avsedd att förhålla sig till bestämmelserna om vite kan följande sägas. Av- sikten med bestämmelserna om förseningsavgift är att se till att leverantörerna ger in rapporterna i rätt tid. Det innebär att någon förseningsavgift inte ska tas ut om en rapport lämnats i rätt tid, även om rapporten skulle vara ofullständig eller innehålla formella brister eller brister av materiellt slag. Sådan brister får i stället hanteras inom ramen för tillsynsförfarandet. I en sådan situation kan ett beslut om föreläggande, eventuellt förenat med vite, ofta vara ett användbart påtryckningsmedel för att framtvinga rättelse. Förseningsavgiften bör tillfalla staten. Detta bör framgå av lagen. En anslutande fråga är vad som bör gälla om en drivmedelsleverantör inte fullgör sin skyldighet enligt drivmedelslagen, trots att en förseningsavgift har tagits ut. En tänkbar ordning vore att ta ut ytterligare en förseningsavgift. Om den allmänpreventiva effekt som den föreslagna förseningsavgift är avsedd att ha inte uppnås i ett visst fall, är det dock osäkert om ytterligare förseningsavgifter skulle leda till önskvärt resultat. En sådan andra förseningsavgift skulle i och för sig kunna vara förhöjd, men skulle i likhet med den första förseningsavgiften behöva vara på förhand schablonmässigt bestämd eftersom dess storlek i sådant fall bör framgå direkt av lagen. För dessa situationer anser regeringen att möjligheten för tillsynsmyndigheten att rikta ett individuellt anpassat och därmed påtagligt kännbart vitesföreläggande mot den berörda drivmedelsleverantören framstår som ett mera lämpligt och mer ändamålsenligt alternativ. Viteshotet kan i ett sådant läge vara mer effektivt, eftersom vitet till skillnad från en storleksmässigt förutbestämd förseningsavgift kan bestämmas till ett belopp som är tillräckligt högt för att bryta en leverantörs motstånd mot att fullgöra sin rapporteringsskyldighet. Den föreslagna konstruktionen innebär att beslut om vitesföreläggande och beslut om förseningsavgift kommer att utgöra två skilda former av ingripanden som tar sikte på olika situationer. Det finns därför inte någon risk för att komma i konflikt med ”förbudet mot dubbelbestraffning” dvs. rätten enligt artikel 4 i det sjunde tilläggsprotokollet till , som gäller som lag, att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma gärning. Regeringens förslag: Den som levererat drivmedel som överstiger koldioxid eller koldioxidekvivalenter per megajoule ska betala en utsläpsavgift med per kilo koldioxid eller koldi- oxidekvivalenter som överstiger den angivna mängden. leverentören får helt eller delvis befrias från avgiften, om det finns Avgiften tillfaller staten. Promemorians förslag stämmer i sak överens med regeringens. Remissinstanserna: Förvaltningsrättens i påpekar att det inte framgår närmare av skälen hur storleken på avgiften är motiverad i förhållande till bränslekvalitetsdirektivets och tilläggsdirektivets krav. , Transportföretagen och anser att den före- slagna nivån per kilo är alldeles för hög ur ett samhällsekono- miskt perspektiv och jämfört med koldioxidskatten för drivmedel som är och ser gärna att avgiften är så hög att den endast tillämpas i nödfall. Gröna Bilister anser att den föreslagna avgiften på per kilo är rimlig men föreslår att det ska stå koldioxidekvivalenter i stället för kol- anser att införandet av en utsläppsavgift, pro- portionerlig mot antalet kilo koldioxid som överstiger den tillåtna mäng- den utsläpp, ger tydlighet i regelverket och bättre möjligheter för att minska utsläppen enligt bränslekvalitetsdirektivets krav. sekretariatet för uppföljning av arbetet med fossiloberoende fordons- flotta (2030-Sekretariatet) menar att sanktioner är nödvändiga men skul- le vilja se en ”bonus”-del som de aktörer som överträffar målen kan till- Skälen för regeringens förslag: Det finns en bestämmelse i 25 § driv- medelslagen (2011:319) om straff för den som bryter mot förbudet i 16 § drivmedelslagen att sälja bensin eller dieselbränsle som inte uppfyller Därutöver finns inga andra bestämmelser om ansvar. innebär att inga andra överträdelser av bestämmelser i drivmedelslagen Målet för utsläppsminskningen gäller de drivmedel som har levererats. Rapporteringen av hur mycket drivmedel som har levererats görs för ett helt kalenderår i en utsläppsrapport som ges in i april året efter det kalen- derår som rapporteringen avser. Enligt lagförslaget ska utsläppsminsk- ningsmålet ha nåtts senast i fråga om de drivmedel som levererats under 2020 och de åtgärder som behövs för att nå det målet måste ha vidtagits Eventuella åtgärder för sådant samarbete med andra drivmedelsleverantörer som kan behövas för att nå målet måste ha alltså ha vidtagits senast vid utgången av 2020. handla om att vid slutet av året ordna de samarbeten – t.ex. i form av att köpa eller sälja utsläppsutrymme – som möjliggör en gemensam rappor- tering där summan av de rapporterande drivmedelsleverantörernas leve- rerade drivmedel uppfyller utsläppsmålet. 2016/17:193 Varken bränslekvalitetsdirektivet eller tilläggsdirektivet anger något om vilka styrmedel medlemsstaterna ska använda för att förmå drivmedelsleverantörerna att nå målet. Dock krävs effektiva, proportionerliga och avskräckande påföljder. Det är först i den utsläppsrapport som ska ges in – och som avser de drivmedel som levererats – som det kommer att kunna bedömas hur väl drivmedelsleverantörerna lyckats med att nå målet. En utsläppsavgift som tas ut för de utsläpp som överskrider målvärdet kan fungera väl som ett styrmedel för att förmå drivmedelsleverantörerna att nå målet. En sådan avgift fyller också funktionen att vara en effektiv, proportionerlig och avskräckande påföljd. I och med att minskningskravet i 21 § drivmedelslagen har preciserats är det möjligt att införa en sådan avgift. Avgiften bör vara per kilogram koldioxid eller koldioxidekvivalenter som släppts ut för mycket i förhållande till målet. Nivån på utsläppsavgiften är avsedd att verka avskräckande, dvs. det ska vara en kännbar konsekvens av att målet inte nås. ska nivån minimera risken för att det blir mer förmånligt för en drivmedelsleverantör att betala en utsläppsavgift i stället för att vidta åtgärder för att minska utsläppen. Avgiftens storlek bedöms utgöra ett tillräckligt incitament för berörda aktörer att uppfylla målet. En sådan bestämmelse bör därför införas i drivmedelslagen. Drivmedelsleverantören bör helt eller delvis kunna befrias från avgiften om det finns synnerliga skäl. Utsläppsmålet är en minskning , dvs. att de utsläpp av växthusgaser som de levererade drivmedlen ger upphov till ska uppgå till högst av koldioxid per megajoule bränsle. Det innebär att de drivmedelsleverantörer som inte redan har klarat målet behöver vidta de åtgärder som behövs för att minska sina utsläpp av växthusgaser för att nå utsläppsmålet. Naturligtvis kan en bonus, som 2030-sekretariatet anfört, fungera som incitament för att överträffa målen. kan en sådan reglering leda till verkningar som påverkar konkurrensen mellan företag. Inom ramen för detta ärende, som avser ett författningstekniskt genomförande av tilläggsdirektivet och ILUC-direktivet, finns det inte tillräckligt underlag för att föreslå någon sådan särskild bonus. Möjligheten till samrapportering kan dock ge liknande fördelar för dem som gör mer än vad som behövs för att nå målet. De drivmedelsleverantörer som klarar målet med marginal kan mot ersättning ingå avtal om samrapportering med andra leverantörer som har ett underskott och därigenom tillgodogöra sig ett eventuellt överskott. 11 Prövning och betalning av avgifter Regeringens förslag: prövar frågor om avgifter. En förseningsavgift eller utsläppsavgift ska betalas från det att myndighetens beslut att ta ut avgiften fick laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas i rätt tid, ska avgiftsbeslutet verkställas och den obetalda avgiften lämnas till indrivning. Avgiften ska falla bort om beslutet inte har verkställts från det att beslutet att ta ut den fick laga kraft. Promemorians förslag: Transportstyrelsen prövar frågor om avgifter. Eftersom det är som är tillsynsmyndighet, innebär regeringens förslag att det är som också ska pröva frågor om avgifter. I övrigt stämmer promemorians förslag i sak överens med regeringens. Remissinstanserna: och anser att det bör vara som prövar frågor om avgifter. Transportstyrelsen anser att det inte framgår klart vilken av myndigheterna som har ansvar för vad. Skälen för regeringens förslag: Det bör vara den myndighet som har tillsynsansvaret som också prövar frågor om förseningsavgifter och utsläppsavgifter. har uppgiften att vara tillsynsmyndighet. När det gäller betalning av förseningsavgift eller utsläppsavgift ska avgifterna betalas efter det att beslutet om att ta ut avgiften fick laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas inom , får den verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser och ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Avgiften ska falla bort om verkställighet inte har skett från det att beslutet att ta ut den fick laga kraft. Alkylatbensin och kravet på Regeringens bedömning: Alkylatbensin bör inte undantas från kravet Promemorians bedömning: Promemorian innehåller ingen bedöm- ning i denna fråga. Remissinstanserna: SPBI anser följande. för alkylat, SS 15 54 61, någon inblandning av oxygenater, t.ex. etanol. Det finns inte heller förnybara syntetiska bensinvolymer som kan användas då deras sammansättning är sådan att de inte kan uppfylla 2016/17:193 miljöklasskraven i 5 § drivmedelslagen (2011:319). Det gör att den som bara säljer alkylatbensin inte ens har en teoretisk möjlighet att uppfylla kravet på 6 procents utsläppsminskning. Det innebär att det direkt faller ut en sanktionsavgift för dessa volymer. En dyr produkt med liten och begränsad användning blir ännu dyrare. Alkylatbensin bör därför undantas från kravet på utsläppsminskning. Skälen för regeringens bedömning: Det finns inget utrymme enligt det bakomliggande EU-direktivet att undanta en viss typ av drivmedelsleverantörer från kravet på utsläppsminskning. Alkylatbensin kan därför inte undantas. Det som SPBI anför gäller eventuellt aktörer som bara säljer alkylatbensin. Det är fråga om mycket små volymer. Sådana aktörer har möjlighet att samrapportera med andra och därigenom uppfylla kravet. Lagstiftningen ger alltså ett utrymme för att även en sådan aktör ska kunna klara kravet. 13 Utsläppsminskningar i tidigare led Regeringens bedömning: bör få meddela föreskrifter om utsläppsminskningar i tidigare led. Promemorians bedömning: Promemorian innehåller ingen bedömning i denna fråga. Remissinstanserna: SPBI anser att det för måluppfyllelsen är tillåtet att räkna med utsläppsminskningar i tidigare led (UER – Upstream Emission Reductions) som uppstått efter och att det bör säkerställas att även de svenska aktörerna får möjlighet att använda den flexibilitet som tilläggsdirektivet ger. Skälen för regeringens bedömning: Bemyndigandet i den föreslagna lydelsen av 22 § 9 drivmedelslagen (2011:319) innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om åtgärder som får vidtas för eller får tillgodoräknas som minskning av utsläpp och hur minskningen ska beräknas. Regeringen kan delegera till att meddela föreskrifter om detta. 14 Ökad användning av biodrivmedel Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon gräns för det största bidraget från biodrivmedel. Promemorians bedömning: Promemorian innehåller ingen bedömning i denna fråga. Remissinstanserna: Gröna Bilister konstaterar att promemorian inte berör frågan om möjligheten i ILUC-direktivet att sätta en gräns för det största bidraget från biodrivmedel som tillåts för att uppfylla målet om SPBI pekar på att det finns en möjlighet i arti- kel 1.2 b i ILUC-direktivet att införa begränsningar för hur mycket grö- Prop. 2016/17:193 debaserat som får räknas med i måluppfyllnaden av artikel 7a i bränsle- Gröna Bilister och SPBI utgår från att inte har för avsikt att införa en sådan övre gräns. Skälen för regeringens bedömning: Det är viktigt från miljösynpunkt att alla biodrivmedel, oavsett råvara, tillverkas på ett hållbart sätt. bör därför ingen övre gräns för biodrivmedel sättas. 15 Klimatpåverkan från el Regeringens bedömning: bör få meddela föreskrifter om klimatpåverkan från el. Promemorians bedömning: Promemorian innehåller ingen bedömning i denna fråga. Remissinstanserna: Gröna Bilister pekar på att promemorian inte berör hur försäljning av el kan användas som ett sätt att minska klimatpåverkan. De anser att det måste preciseras eftersom de metoder som anges i bilaga I till tilläggsdirektivet är diffust beskrivna, och eftersom el kommer att få allt större betydelse som drivmedel. Skälen för regeringens bedömning: Bemyndigandet i den föreslagna lydelsen av 22 § 9 drivmedelslagen (2011:319) innebär att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om åtgärder som får vidtas för eller får tillgodoräknas som minskning av utsläpp och hur minskningen ska beräknas. Regeringen kan delegera till att meddela föreskrifter om detta. Regeringens förslag: Ändringarna träder i kraft . Bestämmelsen om vilka uppgifter som ska ingå i en utsläppsrapport och bestämmelsen om förseningsavgift för sent inlämnad utsläppsrap- port ska tillämpas första gången i fråga om den rapportering som avser ska tillämpas i fråga om drivmedel som har levere- Promemorians förslag stämmer delvis överens med regeringens. memorian innehåller inget förslag till övergångsbestämmelser. Remissinstanserna har inte yttrat sig över tidpunkten för ikraftträdan- I sitt yttrande hänvisar 2030-sekretariatet till det arbete som pågår inom EU med att revidera förnybartdirektivet och bränslekvalitetsdirek- Vidare anför 2030-sekretariatet att medlemsstaterna verkar välja olika tolkningar av direktivet och att få stater genomför direktivet redan 2016/17:193 .