prop · H403218 · 2017-08-30 00:00:00 — Slutligen ska en verkställande stat alltid kunna tillhandahålla uppgifter om abonne- mang för ett visst telefonnummer eller en viss IP-adress (punkt e). Regler om att abonnemangsuppgifter ska lämnas ut till bl.a. åklagare vid 2016/17:218 misstanke om brott finns i 6 kap. 22 § första stycket 2 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. 8.4Hinder mot erkännande och verkställighet Regeringens förslag: I huvudsak ska de vägransgrunder som åter- finns i artikel 11 i direktivet om en europeisk utredningsorder föras in i den nya lagen. Bestämmelserna ska i de flesta fallen utformas som obligatoriska vägransgrunder. Regeringens bedömning: Det behövs i lag ingen uttrycklig vägransgrund hänförlig till de svenska grundlagarna, unionsrättens bestämmelser om skydd för grundläggande fri- och rättigheter eller om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Den omständigheten att svensk lagstiftning inte föreskriver samma typ av skatter eller avgifter eller inte innehåller samma slags be- stämmelser om skatter, avgifter, tullar och valutatransaktioner i jäm- förelse med lagstiftningen i den utfärdande medlemsstaten, bör inte utgöra skäl för att vägra erkännande av en europeisk utredningsorder. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser invänder inte mot pro- memorians förslag och bedömning. , Juridiska fakultets- nämnden vid , och Civil Rights Defenders ifrågasätter bedömningen i promemorian att det inte är nödvändigt att införa någon uttrycklig vägransgrund med stöd av artikel 11.1 f eller avseende om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). vid anser vidare att en vägransgrund med stöd av skäl 39 (om politisk förföljelse m.m.) bör föras in. anför att det bör införas en uttrycklig vägransgrund hänförlig till de svenska grundlagarna samt att det från principiella utgångspunkter kan ifrågasättas att en annan medlemsstat ska kunna begära verkställighet av en åtgärd inom ramen för ett rättsligt för- farande som inte förekommer i vår svenska rättsordning. När det gäller frågan om huruvida vägransgrunderna ska vara obligatoriska eller fakul- tativa, anser och Civil Rights Defenders att samtliga vägransgrunder ska vara obligatoriska, medan Juridiska fakul- tetsnämnden vid anser att det bör övervägas om några av de vägransgrunder som förs in i den nya lagen ska vara fakulta- tiva. , , och vid anser att det bör tydliggöras hur långt utredningsskyldigheten sträcker sig vid prövningen av om en vägransgrund föreligger. Skälen för regeringens förslag och bedömning Vägransgrunderna i artikel 11.1 Vägransgrunderna i artikel 11 innebär för en verkställande stat att den kan beakta vissa, men inte samtliga, grundläggande förutsättningar som gäller för en viss åtgärd i den staten. Direktivet ger också utrymme för att beträffande vissa åtgärder i stor utsträckning kunna beakta de förutsätt- ningar som gäller för ett liknande inhemskt ärende (se t.ex. artikel 30.5). Att det däremot inte finns en generell möjlighet att vid en prövning av om utredningsordern ska erkännas tillämpa samtliga sådana förutsätt- ningar för åtgärden, återspeglar direktivets syfte att skapa och utveckla ett effektivt samarbete mellan medlemsstaternas myndigheter vid utred- ning och beivrandet av brott. Vid bedömningen av vilka förutsättningar och vägransgrunder som ska föras in i lagen bör dessa omständigheter Som anförs i avsnitt 8.2 anser regeringen att de villkor en medlemsstat enligt direktivet kan ställa upp för att erkänna och verkställa en utred- ningsorder för en viss åtgärd, i stor utsträckning bör föras in i den nya Detta mot bakgrund av att dessa åtgärder ofta rör hemliga tvångs- medel eller andra ingripande åtgärder. I avsnitt 8.3.1–8.3.6 föreslås också, för flera utredningsåtgärder, att särskilda förutsättningar ska gälla för att erkänna och verkställa utredningsordern. hemliga tvångsmedel krävas att den gärning som utredningsordern avser motsvarar ett brott enligt svensk lag och att de krav som gäller enligt 27 kap. för att vidta en motsvarande åtgärd ska vara När det sedan gäller vägransgrunderna som återfinns i artikel 11 är regeringens utgångspunkt att dessa, dock med vissa undantag, bör införas i den nya lagen som skäl för att inte erkänna och verkställa en utred- Vägransgrunderna i artikel 11.1 a–f får tillämpas oavsett vilken typ av åtgärd som utredningsordern avser. Huvudparten av dessa vägransgrun- der är sådana som återfinns i andra EU-rättsakter som reglerar straffrätts- Enligt punkterna g och h i artikel 11.1 kan erkännande och verkställighet av en utredningsorder i vissa fall vägras om det inte föreligger dubbel straffbarhet, respektive när den gärning som avses i ut- redningsordern inte når upp till de strafftrösklar som gäller i den verk- ställande staten för den åtgärd som avses. Dessa två vägransgrunder är dock inte tillämpliga för åtgärder som avses i artikel 10.2, t.ex. förhör (punkt c) eller åtgärder som inte anses vara en tvångsåtgärd enligt den verkställande statens lagstiftning (punkt d). Obligatoriska eller fakultativa vägransgrunder Vägransgrunderna i alla de EU-rättsakter som rör det straffrättsliga sam- arbetet är i regel utformade som fakultativa vägransgrunder. även för direktivet om en europeisk utredningsorder. om en europeisk arresteringsorder innehåller obligatoriska vägransgrun- der vid sidan av de fakultativa. När har genomfört motsvarande vägransgrunder i andra EU-rättsakter har de utformats som obligatoriska, utan något utrymme för rättstillämparen att göra avsteg i det en- skilda fallet, se t.ex. 3 kap. 5 § lagen (2005:500) om erkännande och 2016/17:218 verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut (lagen om verkställighet av frysningsbeslut) och 3 kap. 11 § lagen (2009:1427) om erkännande och verkställighet av bötesstraff inom Europeiska unionen. För att undvika resultat där en obligatorisk tillämpning av vägransgrun- derna motverkar rambeslutets övergripande syfte har det emellertid, vid genomförandet av vissa EU-rättsakter, införts en regel som innebär en möjlighet att göra avsteg från de obligatoriska vägransgrunderna, se t.ex. 3 kap. 5 § lagen (2015:485) om erkännande och uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder inom Europeiska unionen (lagen om uppföljning av beslut om övervakningsåtgärder). och Civil Rights Defenders anser att samtliga vägransgrunder ska vara obligatoriska, medan Juridiska fakultetsnämn- den vid menar att det finns flera fördelar med att låta några vägransgrunder i den nya lagen vara fakultativa. Det gäller enligt fakultetsnämnden bl.a. vägransgrunderna om förbud mot dubbel- bestraffning (ne bis in idem) och om kravet på dubbel straffbarhet. Ut- gångspunkten i fakultetsnämndens resonemang är att fakultativa vägrans- grunder ökar möjligheten att vägra när det får anses befogat (t.ex. om det finns en dom som har meddelats i en annan stat och den åtgärd som ska vidtas är en ingripande tvångsåtgärd), i stället för att alltid vägra även om åtgärden får anses vara rimlig i det enskilda fallet. Regeringen delar fakultetsnämndens synpunkt att obligatoriska väg- ransgrunder i vissa avseenden kan bli onödigt skarpa. Även om en viss vägransgrund är tillämplig, kan omständigheter i det enskilda fallet med styrka tala för att en viss åtgärd ändå bör tillåtas. Att enbart använda sig av obligatoriska vägransgrunder kan i sig leda till, vilket fakultets- nämnden påpekar, att vägransgrundernas tillämpningsområde snävas in eller att lagstiftaren väljer att avstå från att införa vägransgrunden, trots att det kan finnas situationer då det skulle vara befogat att vägra bistånd. Regeringen anser således på de skäl som anförs av fakultetsnämnden att vissa av vägransgrunderna bör utformas som fakultativa vägransgrunder. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 8.4.3. Hinder på grund av grundlagarna Gärningar som omfattas och skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kan endast lagföras i den ordning och omfatt- ning som föreskrivs i dessa grundlagar. Om erkännande och verkställig- het i av en europeisk utredningsorder skulle komma i konflikt med bestämmelserna i dessa svenska grundlagar, bör erkännande och verkställighet vägras. Ett uttryckligt stöd för en sådan vägran finns i artikel 11.1 a. Vid genomförandet av andra EU-rättsakter, i vilka regeringen har be- dömt att erkännande och verkställighet kan vägras med stöd av svenska grundlagar, såsom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund- lagen, har det inte bedömts vara nödvändigt att införa någon särskild bestämmelse om det i lag (se t.ex. prop. 2010/11:43 s. 83–85 och prop. 2014/15:116 s. 64). Det huvudsakliga argumentet för detta har varit att lagstiftningen inte bör tyngas av sådana hänvisningar och att grundlags- bestämmelser, med hänsyn till sin särställning, ska tillämpas oavsett vad som anges i lag. Enligt regeringens uppfattning saknas det anledning att vid genomförande av nu aktuellt direktiv, trots vad advokatsam- fund anför, göra en annan bedömning. Någon uttrycklig vägransgrund med hänvisning till grundlagarna bör, i enlighet med bedömningen i promemorian, således inte införas i den nya lagen. Uppkommer det en fråga om huruvida den gärning som utrednings- ordern grundas på omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrande- frihetsgrundlagen bör, i de fall åklagare är behörig myndighet, ärendet handläggas av Justitiekanslern. I de fall domstol ansvarar för handlägg- ningen av ärendet bör samråd ske med Justitiekanslern. Denna samråds- skyldighet kan regleras i förordning. Hinder på grund av artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna Erkännande och verkställighet av en utredningsorder får enligt artikel 11.1 f vägras om det finns goda skäl att anta att verkställandet av den ut- redningsåtgärd som angetts i utredningsordern skulle vara oförenligt med den verkställande statens skyldigheter enligt artikel 6 i Fördraget om Europeiska unionen () och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan). Av artikel 6 i framgår bl.a. att unionen ska respektera de grundläggande rättigheterna så som de garanteras i . I EU-stadgan finns regler som i huvudsak motsvarar de i . Bestämmelsen i artikel 11.1 f har införts för att förtydliga dels att direktivet inte har någon inverkan på skyldigheten att respektera de grundläggande rättig- heterna och rättsprinciperna som anges i ovan nämnda rättsakter, dels att presumtionen om andra medlemsstaters respekt för de grundläggande rättigheterna i vissa fall kan brytas (skäl 18 och 19; se även artikel 1.4). Av skäl 39 i direktivet följer vidare att en medlemsstat kan vägra att erkänna och verkställa en utredningsorder om det finns saklig grund för att anta att utredningsordern har utfärdats för att lagföra eller straffa en person på grund av dennes kön, ras eller etniska ursprung, religion, sexuella läggning, nationalitet, språk eller politiska uppfattning eller att denna persons ställning kan skadas av något av dessa skäl. Motsvarande föreskrifter finns i flera andra EU-rättsakter om det straff- rättsliga samarbetet som grundar sig på principen om ömsesidigt erkänn- ande. Vid genomförandet av rambeslutet om en europeisk arresterings- order blev bedömningen att det i lag behövdes en uttrycklig hänvisning till , trots dess ställning som lag i , eftersom det i ärenden om överlämnande finns anledning att hos tillämparen in- skärpa vikten av att vid prövningen beakta (prop. 2003/04:7 s. 74). Vid genomförandet av andra rambeslut har däremot bedömningen gjorts att någon särskild erinran om tillämplighet inte behövs (se t.ex. prop. 2004/05:115 s. 50 f., prop. 2008/09:218 s. 58–60 och prop. 2014/15:29 s. 108 f.). Bedömningen i promemorian är att det inte behövs någon särskild be- stämmelse i lag för att domstol eller åklagare ska vägra erkännande och verkställighet av en utredningsorder, om en verkställighet skulle komma i konflikt med de rättigheter som artikel 11.1 f och skälen 18, 19 och 39 avser att skydda. vid , och Civil Rights Defenders är av motsatt upp- 2016/17:218 fattning. Regeringen delar de synpunkter som förs fram av remissin- stanserna när det gäller betydelsen av att, vid tillämpningen av den nya lagen, iaktta och upprätthålla de grundläggande fri- och rättigheter som kommer till uttryck i bl.a. . Detta gäller förstås även tillämpningen av annan lag som i något avseende inskränker enskildas grundläggande fri- och rättigheter. Däremot anser regeringen, i likhet med den bedömning som görs i promemorian, att det i den nya lagen inte bör införas en uttrycklig vägransgrund hänförlig till bl.a. Europakonven- tionens grundläggande fri- och rättigheter. Dessa rättigheter ska alltid be- aktas vid tillämpningen av svensk lag. Ett införande av en sådan vägrans- grund skulle också kunna leda till en viss otydlighet eftersom det i annan motsvarande lagstiftning inte uttryckligen anges att dessa rättigheter ska iakttas. Andra förfaranden än straffrättsliga förfaranden Av artikel 11.1 c framgår att ett erkännande och en verkställighet får vägras om utredningsordern har utfärdats inom ramen för ett förfarande som avses i artikel 4 b och c och utredningsåtgärden inte skulle vara tillåten enligt den verkställande statens lagstiftning i ett liknande in- hemskt ärende. De typer av förfaranden som anges i artikel 4 b och c förekommer inte i den svenska rättsordningen. Någon särskild vägransgrund enligt artikel 11.1 c bör därför inte införas, vilket också är den bedömning som görs i promemorian. anser dock att det från princi- utgångspunkter kan ifrågasättas att en utredningsorder som ut- färdas inom ramen för ett förfarande som saknar motsvarighet i ska kunna erkännas här. Samfundet konstaterar att lydelsen av direktivet inte möjliggör att erkännande vägras av den anledningen. Principen om ömsesidigt erkännande bygger på att medlemsstaternas olikheter ska accepteras. Vissa medlemsstater använder sig av ett något annorlunda förfarande beträffande vissa typer av mindre allvarliga över- trädelser. Regeringen anser det vara rimligt att bistå även i dessa förfar- anden trots avsaknaden av ett motsvarande förfarande i svensk rätt. På motsvarande sätt är andra medlemsstater enligt nämnda princip t.ex. skyldiga att verkställa bötesstraff som baserar sig på en ordningsbot som har utfärdats av , trots att dessa stater inte har en ord- ning enligt vilken en polisiär myndighet kan besluta om böter. Vidare menar regeringen att de förutsättningar som kan ställas upp för att vidta en viss åtgärd samt de vägransgrunder som kan tillämpas, är tillräckliga för att undvika stötande resultat. Sammanfattningsvis bör grundprincipen i artikel 9.1 om erkännande och verkställighet av en utredningsorder gälla även i nu aktuella förfaranden. Om en utredningsorder avser brott som rör skatter, avgifter, tullar eller valutatransaktioner (s.k. fiskaliska brott) får erkännande och verkställig- het inte vägras med hänvisning till att den verkställande statens lag- stiftning inte föreskriver samma typ av skatter eller avgifter eller inte innehåller samma slags bestämmelser om skatter, avgifter, tullar och valutatransaktioner som den utfärdande medlemsstatens lagstiftning. 2016/17:218 Detta följer av artikel 11.3. I samband med tillträde till det andra tilläggsprotokollet till utlämningskonvention (SÖ 1979:13), vilket i artikel 2 innehåller en liknande bestämmelse, ansågs det krav på dubbel straffbarhet som in- fördes vara förenligt med protokollets bestämmelse om fiskaliska brott. Detta motiverades med att det krav på dubbel straffbarhet som ställs upp i svensk lagstiftning inte förutsätter att gärningen ska falla direkt under någon brottsbeskrivning i svensk lag. Det är i stället tillräckligt att själva gärningstypen är kriminaliserad i , vilket i lag återges som ett krav på att gärningen ska motsvara brott enligt svensk lag (se prop. 1978/79:80 s. 11 f.). De bestämmelser som anger ett krav på dubbel straffbarhet i den nu föreslagna lagen vilar på samma grunder som tidigare bestämmelser om dubbel straffbarhet, dvs. att den gärning som anges i utredningsordern ska motsvara ett brott enligt svensk lag. Som anförs i promemorian bör den nya lagens bestämmelser medge erkännande och verkställighet utan hinder av att svensk lagstiftning inte innehåller samma slags bestämmel- ser om skatter och andra avgifter, tullar och valutatransaktioner som lagstiftningen i den utfärdande medlemsstaten. Det behövs därför inte någon särskild bestämmelse i anledning av artikel 11.3. Flera remissinstanser efterfrågar förtydliganden om hur långt åklagarens och domstolens utredningsskyldighet sträcker sig beträffande de vägrans- grunder som förs in i den nya lagen. anser även att det av lag bör framgå hur omfattande prövningen ska vara. Många av de vägransgrunder som föreslås återfinns i andra lagar som genomför olika EU-rättsakter om det straffrättsliga samarbetet. Inte i någon av dessa finns uttryckliga bestämmelser i lag om hur omfattande utredningsskyldigheten ska vara. Regeringen ser inte heller någon anled- ning att i den nya lagen som genomför direktivet införa en sådan be- stämmelse. Förutom svårigheten att formulera en regel som lämpar sig för alla de åtgärder och vägransgrunder som kommer att omfattas av lagen, finns det också risk för att en sådan bestämmelse inte skulle tillämpas enhetligt. En sådan regel fyller då inte någon funktion. Utredningsskyldigheten bör anpassas efter vilken prövning som ska ske. I avsnitt 8.3 föreslås att för vissa utredningsåtgärder ska särskilda förutsättningar vara uppfyllda för att utredningsordern ska erkännas och verkställas. I dessa fall måste den åklagare eller domstol som handlägger ärendet förvissa sig om att villkoren är uppfyllda. I annat fall får inte utredningsordern erkännas och verkställas. Vid prövningen av om någon vägransgrund föreligger får utrednings- behovet anpassas efter omständigheterna i det enskilda fallet. Om det inte finns några indikationer på att en vägransgrund är tillämplig, behöver åklagare eller domstol inte heller närmare utreda frågan. Det får också antas att den som drabbas av en åtgärd eller den misstänkte eller tilltala- de, eventuellt via en försvarare, lyfter fram omständigheter som en åkla- gare eller domstol behöver titta närmare på, t.ex. om det finns en medde- lad dom avseende samma gärning och samma person. 2016/17:218 sig mot en person som omfattas av de föreslagna reglerna om immunitet och privilegier, t.ex. när bestämmelserna i 36 kap. 5 och 5 a §§ rätte- gångsbalken kan aktualiseras (se avsnitt 8.4.2), bör förstås extra vaksam- het iakttas och åklagaren eller domstolen får i dessa fall närmare utreda förutsättningarna för att erkänna och verkställa utredningsordern. Som remissinstanserna rätteligen påpekar kommer det att vara svårt att för beslut om erkännande och verkställighet ha all väsent- lig information tillgänglig. Relevanta omständigheter kan mycket väl framkomma efter det att beslut har meddelats om att erkänna och verk- ställa utredningsordern, t.ex. att förhör ska hållas med någon som har tystnadsplikt eller att det finns risk för att verkställigheten riskerar att röja känsliga uppgifter som rör underrättelseverksamhet. Eftersom rege- ringen föreslår att ett beslut om att erkänna och verkställa en utred- ningsorder (se avsnitt 8.8) ska kunna upphävas, t.ex. om det framkommer omständigheter som innebär att utredningsordern inte får verkställas, finns förutsättningar att på ett senare stadium beakta omständigheter som, om de hade varit kända från början, skulle ha föranlett ett avslag. Regeringens förslag: En utredningsorder ska inte erkännas och verk- ställas om –det skulle strida mot bestämmelser om immunitet och privilegier eller om skydd för uppgifter som avses i 36 kap. 5 och 5 a §§ rätte- gångsbalken, –den avser beslag av en skriftlig handling eller ett skriftligt medde- lande och det enligt 27 kap. 2 § finns hinder mot att ta handlingen eller meddelandet i beslag, –det skulle medföra fara för säkerhet, äventyra enskilda personers säkerhet eller medföra risk för röjande av uppgifter som rör underrättelseverksamhet, eller –den gärning som utredningsordern avser har begåtts utanför den andra statens territorium och helt eller delvis i , och gär- ningen inte motsvarar ett brott enligt svensk lag. En utredningsorder ska inte heller erkännas och verkställas om utredningsåtgärden inte motsvarar en åtgärd som en utredningsorder ska kunna omfatta enligt den föreslagna lagen. En utredningsorder får i dessa fall inte vägras om en annan åtgärd kan vidtas som ger mot- svarande resultat som den åtgärd som avses i utredningsordern. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att samtliga vägransgrunder ska vara obligatoriska. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser godtar eller invänder inte mot förslagen. anser att bestämmelsen om att en annan åtgärd ska vidtas i stället för den begärda är oklar och efterfrågar förtydliganden i vilka fall en vägran kan bli aktuell. Säkerhetspolisen anser att i stället för begreppet rikets säkerhet bör benämningen säkerhet användas. Säkerhetspolisen påtalar vidare att det är av vikt att vägransgrunden angående uppgifter i underrättelseverksamhet även om- fattar en risk för röjande av uppgifter som avses i 18 kap. 5–7 §§ offent- lighets- och sekretesslagen (2009:400). 2016/17:218 att det måste vara möjligt att vägra verkställighet av en utredningsorder som avser husrannsakan eller beslag på ett advokatkontor, med hänvis- ning till skyddet för det förtroliga förhållandet mellan advokat och klient och advokatens lagstadgade tystnadsplikt. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 11.1 a i direktivet får erkännande och verkställighet av en utredningsorder vägras om det i den verkställande staten finns regler om immunitet eller privilegier som gör det omöjligt att verkställa ordern. Detsamma gäller om en verkställighet inte är möjlig på grund av regler om fastställande och begränsning av straffrättsligt ansvar som hänför sig till tryckfrihet och yttrandefrihet i andra medier. Rörande möjligheterna att vägra erkännande och verkställighet med hänsyn till tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen hänvisas till avsnitt 8.4.1. Det finns ett flertal bestämmelser om immunitet och privilegier i svensk rätt. Bestämmelserna finns i huvudsak i regeringsformen och innebär normalt att den som har en viss status inte kan hållas straffrätts- ligt ansvarig för vissa typer av gärningar. Det gäller t.ex. riksdagsleda- möter och statsråd (se 4 kap. 12 § och 13 kap. 3 § regeringsformen). För vissa personer gäller en mer generell straffrättslig immunitet, t.ex. för statschefen och utländska diplomater (se 5 kap. 8 § regeringsformen och lagen [1976:661] om immunitet och privilegier i vissa fall). Även andra former av immunitet finns (se 2 kap. 7 § och lagen [1985:988] om immunitet för vissa vittnen m.fl.). Vid genomförande av tidigare EU-rättsakter på det straffrättsliga om- rådet, t.ex. rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och rådets rambeslut /214/RIF av om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på bötesstraff (rambeslutet om verkställighet av bötesstraff) har det bedömts att en vägransgrund behövs för de situationer då ett erkännande och en verkställighet inte skulle vara förenligt med de bestämmelser om immunitet och privilegier som anges ovan. Det saknas anledning att göra en annan bedömning vid genom- förandet av nu aktuellt direktiv. En vägransgrund avseende immunitet och privilegier bör därför införas i lagen. Artikel 11.5 i direktivet förutsätter att i de fall immunitet eller privi- legier föreligger, ska de åtgärder vidtas som finns tillgängliga i den verk- ställande staten för att upphäva immuniteten.