prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — CSN menar att den föreslagna regleringen omöjlig- gör ändring av ett beslut i skärpande riktning i sådana fall då det först i samband med ett överklagande kommer fram att sökanden har vilselett beslutsmyndigheten. CSN pekar på att förslaget innebär att beslutsmyn- digheten inte kommer att ha befogenhet att ändra beslutet sedan över- klagandet lämnats över till överinstansen och att överinstansen måste hålla sig inom ramen för klagandens yrkanden. ifrågasätter den begränsning som utredningens förslag innebär. Det är enligt regeringens uppfattning viktigt att klaganden kan få sin sak prövad i den högre instansen inom rimlig tid. Som framgår av förarbetena till 27 § FL får förfarandet för omprövning av ett beslut inte leda till att det slutliga avgörandet dröjer längre än nödvändigt. Det får inte heller bli krångligare eller dyrare för den enskilde (prop. 1985/86:80 s. 77). För att motverka en onödig fördröjning med överlämnandet av handlingarna vid ett överklagande har JO uttalat att, om beslutet inte genast ändras enligt klagandens begäran, överlämnandet i normalfallet bör ske inom (se t.ex. JO 1995/96 s. 314 och JO 2006/07 s. 312). I brådskande fall kan det givetvis vara nödvändigt att hantera ett överklagande mycket snabbare än så och ibland så tidigt som som det kommer in. JO:s anvisning tjänar dock som en god generell riktpunkt för hur hanteringen av ett överklagande som längst bör få ta. Om beslutsmyndigheten med anledning av ett överklagande gör en omfattande och ingående omprövning av hela ärendet finns det en uppenbar risk för att överlämnandet till överinstansen kan komma att för- dröjas oskäligt . JO har vid skilda tillfällen kritiserat myndigheterna för den blockering av överinstansens prövning som skett till följd av att myndigheterna tycks ha missuppfattat vilka befogenheter och skyldig- heter de har i samband med omprövningen. Det förekommer t.ex. att myndigheterna har gett sig in på en prövning av de förutsättningar för sakprövning av ett överklagande som enbart överinstansen har att ta ställning till, exempelvis frågan om ett beslut är överklagbart eller inte (JO 1991/92 s. 316 och JO 2004/05 s. 373). Regeringen bedömer att det finns en risk för att den begränsning som föreslås i fråga om möjligheterna att fatta ett nytt beslut när saken är föremål för överprövning, dvs. sedan överklagandet och övriga hand- lingar har överlämnats till den högre instansen, kan leda till att besluts- myndigheten i större utsträckning än ser ett angeläget behov av att i samband med rättidsprövningen göra en mer genomgripande och full- ständigt förnyad prövning av den sak som överklagandet gäller. Det kan leda till att överklagandet fastnar i första instans oskäligt och att enskilda till följd av det drabbas av rättsförluster. Genom att ändrings- möjligheten begränsas till att avse de fall som omfattas av bestäm- melserna om obligatorisk ändring minimeras denna risk. Med anledning av de invändningar som CSN för fram om förutsätt- ningarna för beslutsmyndigheten att efter ett överklagande ändra ett beslut i en för den enskilde skärpande riktning, vill regeringen peka på att det enligt nuvarande praxis finns utrymme att, utan hinder av ett besluts negativa rättskraft, fatta ett nytt beslut som ändrar ett tidigare beslut som har blivit felaktigt på grund av att en part lämnat felaktiga uppgifter i en ansökan om detta förhållande inte kunnat beaktas vid en överprövning. Enligt regeringens förslag kommer detta att framgå uttryckligen av den nya förvaltningslagen (se avsnitt 14.4.3). Regeringen anser mot den beskrivna bakgrunden att utredningens för- slag som helhet är väl motiverat och bör genomföras. 2016/17:180 14.4.6 Underrättelse till part i samband med rättelse och Regeringens bedömning: Den nya lagens allmänna bestämmelser om kommunikation bör tillämpas i förfarandet när en myndighet beslutar om rättelse eller ändring av ett tidigare beslut. melse om kommunikation eller upplysning om skyldigheten att under- rätta part om ett beslut i dessa fall bör inte tas in i lagen. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningen föreslår att det i lagen ska tas in en särskild bestäm- melse om kommunikation med part innan en myndighet beslutar om rättelse eller ändring av ett tidigare beslut, om sådan kommunikation inte är uppenbart obehövlig. Utredningen föreslår vidare att det i lagen ska tas in en upplysning om att det i lagen finns bestämmelser om att en part alltid ska underrättas om ett beslut om rättelse eller ändring om det inte är uppenbart obehövligt. Remissinstanserna: Utredningens förslag tillstyrks av Post- och tele- Några remissinstanser, däribland , geologiska undersökning och (), anser att bestämmelsen innebär en onödig dubbelreglering eftersom det finns en generell bestämmelse om kommunikation vid ärendehandläggningen som kan tillämpas i dessa fall. CSN anser också att bestämmelsen skapar risk för betydligt ökad administration som inte vägs upp av den enskildes behov av att hållas kontinuerligt informerad. dubbelregleringen skapar en otydlighet kring vad som ska gälla i fråga Förvaltningsrätten i föreslår att kommunikationsskyldigheten ska begränsas till fall då en korrigering sker på någon annan grund än ett uppenbart skriv- eller räknefel. Liknande synpunkter för även geologiska undersökning fram. CSN anser att kommunikation inte bör ske i fler fall än eftersom det enligt myndigheten saknas behov av kommunikation i andra fall. Kammarrätten i anser att myndig- heterna bör ha möjlighet att avstå från kommunikation med en part redan om åtgärden bedöms vara obehövlig. efterfrågar ett klargörande av vad som ska gälla i förfarandet som föregår korrigeringen när det gäller t.ex. myndighetens utredningsansvar och vad som ska gälla i fråga om motivering av beslut m.m. Transportstyrelsen menar att det bör övervägas att i bestämmelsen ta in ett undantag från kravet på kommunikation för de fall då ett beslut måste fattas för att människors liv eller hälsa inte ska Kriminalvården framhåller ett behov av att i vissa fall kunna avstå från att kommunicera material som omfattas av sträng sekretess. Skälen för regeringens bedömning Kommunikation vid rättelse och ändring Enligt gällande ordning ställs krav på kommunikation med den som är part innan en rättelse av skrivfel och liknande sker, om ärendet rör myndighetsutövning mot någon enskild och åtgärden inte bedöms som (26 § andra meningen FL). kommuniceringskrav finns inte i bestämmelsen om ändring av beslut i 27 § FL. I förarbetena betonas att de föreskrifter som i allmänhet gäller om parters rätt att ta del av uppgifter, underrättelse om beslut osv. gäller i dessa fall (prop. 1985/86:80 s. 79). Av förarbetena framgår också att det har ansetts överflödigt att i lagen ta in en särskild bestämmelse om kommunikation för dessa fall. En kommuniceringsåtgärd kan enligt bestämmelsen i 17 § FL underlåtas bl.a. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärden av någon annan anledning är uppenbart obehövlig. Eftersom det ofta torde vara parten själv som fäster myndighetens uppmärksamhet på ett fel och en ändring enligt 27 § FL ska göras bara om ändringen inte är till nackdel för någon enskild part får en myndighet enligt gällande ordning i normalfallet avstå från kommunikation när en sådan ändring beslutas. Utredningen föreslår att det i den nya lagen ska tas in en särskild bestämmelse om kommunikation som ska vara tillämplig i förfarandet i samband med rättelse och ändring. Enligt förslaget ges myndigheterna möjlighet att avstå från att ge den som är part tillfälle att yttra sig innan beslut om rättelse eller ändring fattas endast om åtgärden är uppenbart obehövlig. Kammarrätten i vänder sig mot detta och anser att det föreslagna uppenbarhetsrekvisitet bör utgå. och menar att den allmänna bestämmelsen om kommunikation skulle kunna tillämpas även i dessa fall. Förvaltningsrätten i och geologiska undersökning anser att det inte borde ställas krav på kommunikation i samband med rättelse. Enligt regeringens uppfattning är det från principiella utgångspunkter angeläget att den enskilde regelmässigt hålls informerad om allt som sker i ett ärende som rör henne eller honom. Eftersom kommunicering av sådant material som kan komma att läggas till grund för ett beslut om rättelse eller ändring generellt bidrar till att upprätthålla rättssäkerheten är det inte lämpligt att, som Förvaltningsrätten i föreslår, inte ställa krav på kommunicering i samband med rättelse. Som flera remissinstanser pekar på är det möjligt att, som , låta den allmänna regleringen om kommunikation vara tillämplig i förfaran- det vid ändring av ett tidigare beslut. Det främsta mervärdet med att införa en särskild bestämmelse om kommunikation vid ändring torde ligga i att en sådan reglering kan göra myndigheterna mer uppmärk- samma på att kommunikation som regel ska ske i dessa fall. Det är viktigt att en eventuell sådan bestämmelse inte ger upphov till oklarheter om hur den förhåller sig till den allmänna regleringen om kommunikation. Regeringen kan konstatera att den av utredningen före- slagna kommunikationsbestämmelsen vid ändring och rättelse inte ger utrymme för att göra avsteg från kravet på kommunikation i samma utsträckning som enligt den generella regleringen (jfr avsnitt 12.3.4). Med utredningens förslag kan en myndighet vid prövningen av om det finns förutsättning att rätta eller ändra ett beslut inte avstå från kommunikation på den grunden att ett väsentligt allmänt eller enskilt intresse kräver att beslutet meddelas eller om det finns risk för att verkställigheten av beslutet annars avsevärt försvåras. Något behov av undantag på dessa grunder torde i och för sig knappast före- ligga i rättelsefallen. Som Transportstyrelsen är inne på kan det dock inte uteslutas att det i ändringsfallen emellanåt kan vara nödvändigt att 2016/17:180 myndigheten agerar , t.ex. när ett beslut inte kan avvaktas på grund av att det föreligger en överhängande fara för människors liv eller hälsa. Enligt regeringens uppfattning bör den nya lagen liksom den nuvarande ge utrymme för myndigheterna att låta bli att lämna en part möjlighet att yttra sig vid en ändring av ett tidigare beslut på liknande grunder som vid handläggningen inför det ursprungliga beslutet. Som Kriminalvården påpekar bör dock en dubblering av förfarandebestäm- melserna undvikas. Liksom bör regleringen utformas så att den generella regleringen är tillämplig även i ändringsfallen. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Av samma anledning saknas bärkraftiga skäl för att i den nya lagen ta in en särskild bestäm- melse om kommunikation vid rättelse. Regeringen bedömer alltså att de föreskrifter som föreslås gälla i förfarandet i allmänhet när det gäller kommunikation bör tillämpas också när en myndighet överväger att rätta eller ändra ett tidigare fattat beslut. I fråga om förutsättningarna för kommunikation vid rättelse innebär detta en viss skärpning i förhållande till dagens ordning. Till skillnad från Kammarrätten i ställer sig regeringen dock bakom utred- ningens bedömning att ett uppenbarhetskrav bör gälla även i dessa fall vid bedömningen av om en kommuniceringsåtgärd är obehövlig. Utredningen föreslår att det i paragrafen om kommunikation vid ändring och rättelse ska tas in en upplysning om bestämmelsen om underrättelse om ett beslut (avsnitt 13.5) för att uppmärksamma att den bestämmelsen gäller även ett beslut som ersätter ett tidigare beslut. I linje med de överväganden som görs ovan i fråga om behovet av särreglering av kommunikationsskyldigheten vid rättelse och ändring anser regeringen att det inte heller finns skäl att komplettera regleringen i lagen med en upplysning om skyldigheten att underrätta part om ett beslut i dessa fall. Med anledning av synpunkter vill regeringen framhålla att lagens bestämmelser om myndighetens utredningsansvar, partsinsyn och motiveringskrav m.m. också ska tillämpas i dessa fall. Det finns dock enligt regeringen inget behov av att ge uttryck för detta genom en särskild upplysningsbestämmelse i den nya lagen. Till vilken myndighet ska ett beslut Den tidigare gällande principen om att förvaltningsbeslut kunde överklagas till närmast högre myndighet och i sista hand till regeringen, tidigare Konungen, övergavs definitivt genom den forumregel som 1998 infördes i 22 a § första stycket FL. Bestämmelserna innebär att allmän förvaltningsdomstol, med förvaltningsrätt som första instans, är rätt forum för överklagande av sådana beslut. Om det finns avvikande Prop. 2016/17:180 bestämmelser i någon annan lag eller i en förordning har dessa dock före- träde (3 § första stycket FL). I den proposition som låg till grund för reformen framhölls bl.a. att paragrafen anvisar en behörig domstol om en rätt till domstolsprövning skulle finnas enligt eller och en sådan rätt inte är förutsedd i lagstiftningen. Som ett ytterligare motiv angavs behovet av att begränsa risken för negativa kompetenskonflikter mellan de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 1997/98:101 s. 57–59). Det är fråga om en forumregel vilket innebär att den inte reglerar förut- sättningarna för att ett visst beslut ska få överklagas, dvs. om beslutet ska vara angripbart. Bestämmelsen anvisar enbart rätt instansordning, för det fall ett beslut är överklagbart enligt bestämmelser i specialförfattning eller enligt de allmänna förvaltningsrättsliga principer som har kommit till uttryck i praxis. Det är i första hand förvaltningsrätten som i det enskilda fallet ansvarar för att pröva frågan om ett visst beslut är överklagbart. Från den nuvarande forumregelns tillämpningsområde undantas över- klagande av beslut i anställningsärenden och beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 FL, dvs. beslut att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. RF. I propositionen motiverades detta med att sådana beslut inte lämpar sig för domstolsprövning och att det typiskt sett saknas behov av domstolskontroll i den typen av ärenden (prop. 1997/98:101 s. 62, jfr prop. 2005/06:56 s. 18–19). I 22 a § andra stycket FL finns bestämmelser om att det krävs pröv- ningstillstånd vid överklagande till kammarrätten i sådana fall då över- klagandet har skett med stöd av forumregeln i förvaltningslagen. Mot- svarande bestämmelser är mycket vanligt förekommande i speciallag- stiftningen. Sådan lagstiftning innehåller typiskt sett särskilda överklag- andebestämmelser som ger uttryck för de nu redovisade huvudreglerna och reglerar även frågan om rätt att överklaga (jfr prop. 1997/98:101 s. 61). 15.1.2Beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol Regeringens förslag: Beslut överklagas till allmän förvaltningsdom- stol. Det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrät- ten. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utred- ningen föreslår inte någon motsvarighet till den nuvarande regleringen i 22 a § andra stycket FL om krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. Riks- dagens ombudsmän (), , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, , Högskole- verket, , , 2016/17:180 och , tillstyrker utredningens förslag eller läm- nar det utan invändning. Några remissinstanser, bl.a. Försvarsmakten och i Stock- holms län, anser i likhet med utredningen att frågan om bl.a. forum för överklagande av beslut i anställningsärenden är oklar och bör utredas Flera remissinstanser, bl.a. , , , , Statskontoret, , svenska kraftnät och , invänder mot utredningens ställningstag- ande att inte föreslå någon motsvarighet till den nuvarande regleringen i 22 a § FL om undantag för beslut i anställningsärenden. Skälen för regeringens förslag: Den nuvarande huvudregeln i 22 a § första stycket FL om att allmän förvaltningsdomstol är rätt forum för överklagande av förvaltningsbeslut bör komma till uttryck även i den nya I förhållande till gällande rätt finns det dock anledning att överväga det närmare tillämpningsområdet för den nya forumbestäm- Något undantag för beslut att meddela föreskrifter som avses i 8 kap. RF, s.k. normbeslut, bör inte införas i forumbestämmelsen, eftersom regeringen föreslår ett överklagandeförbud för sådana beslut (se avsnitten 15.2.2 och 15.2.4). Nuvarande reglering i 22 a § första stycket FL innehåller ett uttryckligt undantag för beslut i anställningsärenden. Enligt 21 § anställningsförord- ningen överklagas sådana beslut av myndigheter under regeringen till En högskolas beslut att anställa någon annan än en doktorand överklagas dock till för högskolan (12 kap. 2 § högskoleförordningen). Vidare finns det bestäm- melser i 7 § lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter som innebär att riksdagsorgans beslut i anställningsärenden överklagas till Utredningen anser att den nya förvaltningslagen inte bör innehålla någon motsvarighet till det nuvarande undantaget i 22 a § första stycket FL. Enligt utredningen och några av remiss- instanserna, bl.a. Försvarsmakten och i , finns det oklarheter i fråga om Statens överklagandenämnds status som överprövningsorgan i förhållande till de krav på domstolsprövning som följer av artikel 6.1 i och av . Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Domstolsver- ket, , , , Statskonto- ret, , och , invänder mot utredningens ställningstagande i denna del och anser att även den nya förvaltningslagens forumbestämmelse bör innehålla ett uttryckligt undantag för beslut i anställningsärenden. Regeringen anser att både och Överklag- har en sådan organisation och sammansätt- ning att nämndernas verksamhet måste anses förenlig med Europa- konventionens krav i fråga om domstolsprövning i den utsträckning som verksamheten innefattar prövningar som faller inom tillämpningsområdet för artikel 6.1 i konventionen. Regeringen gör motsvarande bedömning i Den nuvarande ordningen för överklagande av beslut i anställningsärenden som avses i högskoleförordningen är enligt regeringens mening även i övrigt den Prop. 2016/17:180 mest lämpliga och bör därför behållas. Det kan däremot diskuteras om det finns ett behov av en uttrycklig bestämmelse i förvaltningslagen som markerar att det gäller särskilda forumbestämmelser för överklagande av beslut i anställningsärenden. Eftersom regeringen föreslår att avvikande föreskrifter i en annan lag eller förordning ska ha företräde framför förvaltningslagen, kommer de särskilda forumbestämmelserna för anställningsärenden på det statliga området att gälla även fortsättningsvis och oberoende av om det införs en undantagsregel i den nya lagen (jfr avsnitt 5.7). En kommuns beslut i ett anställningsärende kan angripas genom laglig- hetsprövning enligt kommunallagen, jfr bl.a. AD 1985 nr 129. Det innebär att bestämmelserna i 22 a § FL inte gäller för sådana ärenden (31 § FL). I avsnitt 5.3 behandlar regeringen förslaget att införa ett motsvarande undantag i den nya förvaltningslagen. Enligt regeringens mening finns det alltså i praktiken inte något behov av att komplettera den nya lagens forumbestämmelse med ett uttryckligt undantag för beslut i anställningsärenden. Något sådant undantag bör därför inte tas in i lagen. Föreskrifter om rättegången i allmän förvaltningsdomstol bör enligt utredningen meddelas samlat i förvaltningsprocesslagen och inte tas in i en allmän förfarandelag som tar sikte på handläggningen hos förvalt- ningsmyndigheter. Utredningen föreslår därför inte någon motsvarighet till bestämmelserna i 22 a § andra stycket FL om krav på prövningstill- stånd i kammarrätt. Som utredningen påpekar finns det skäl som talar för att placera en sådan bestämmelse i förvaltningsprocesslagen i stället för förvaltningslagen. bör det beaktas att den nuvarande regler- ingen har störst betydelse för överklaganden av beslut som grundar sig på föreskrifter i förordning. Eftersom bestämmelser om rättegången kräver lagform innebär vedertagen lagstiftningsteknik nämligen att man i för- ordningar tar in en bestämmelse som upplyser om de allmänna bestäm- melserna om instansordningen vid överklagande i 22 a § FL (jfr 11 kap. 2§ RF). En placering i förvaltningsprocesslagen av den allmänna bestämmelsen om krav på prövningstillstånd i kammarrätt skulle innebära ett avsteg från nuvarande lagstiftningsteknik att av tydlighetsskäl ta in regler om krav på prövningstillstånd i anslutning till den tillämpliga överklagande- bestämmelsen (jfr prop. 1997/98:101 s. 61–62). Överväganden om sådana avvikelser bör, enligt regeringens uppfattning, lämpligen göras samlat för all lagstiftning där krav på prövningstillstånd i kammarrätt förekommer och inte enbart i fråga om viss reglering, t.ex. den nya förvaltningslagen. Det är dock inte aktuellt att göra en sådan översyn inom ramen för detta lagstiftningsärende. Den nuvarande ordningen bör därför behållas. Regeringen föreslår därför att forumregeln i den nya för- valtningslagen kompletteras med en bestämmelse som innebär att det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten, om överklagandet har gjorts till allmän förvaltningsdomstol med stöd av forumbestämmelsen. 2016/17:180 15.2 Vilka beslut får överklagas? Beslut som har en påvisbar effekt kan överklagas Frågan om besluts överklagbarhet berörs i stort sett inte i den nuvarande förvaltningslagen. Bestämmelserna i 22 a § första stycket FL, om att beslut överklagas hos allmän förvaltningsdomstol ger som framgår av föregående avsnitt enbart besked om rätt forum, dvs. vilken myndighet som ska pröva ett överklagande. De svarar inte på frågan om vilka beslut som är överklagbara (jfr dock 9 § tredje stycket, 12 § fjärde stycket och 30 § FL). Med uttrycket beslut avses alltså i bestämmelsen överklagbara beslut. I 22 § FL – som anger att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot – har motsvarande begränsning kommit till direkt uttryck i lagtexten. Som ytterligare förut- sättning för rätt att överklaga anges nämligen att beslutet kan överklagas. Eftersom det inte finns någon generell lagstiftning om förvaltnings- besluts överklagbarhet tillämpas allmänna förvaltningsrättsliga principer för att avgöra om ett visst beslut får överklagas, förutsatt att frågan inte har reglerats genom särskilda föreskrifter på det aktuella sakområdet. De allmänna bestämmelserna om forum och rätt att överklaga i 22 och 22 a §§ FL måste alltså ses tillsammans med sådan praxis. Syftet med överklagandeinstitutet är att ge den som på ett visst sätt påverkas av ett beslut en möjlighet att få beslutet upphävt eller ändrat för att på så sätt undvika de oönskade verkningar som beslutet annars skulle innebära. Som utredningen pekar på bör ett överklagande i vissa fall dock prövas i sak trots att eventuell verkställighet av beslutet inte kan återgå eller någon ändring inte är möjlig med hänsyn till senare inträffade omständigheter (se t.ex. RÅ 1986 ref. 150, RÅ 1991 ref. 58, RÅ 1996 ref. 8, RÅ 1997 ref. 68 och RÅ 1999 ref. 26). Sammanfattningsvis kan man enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer överklaga beslut som har en påvisbar effekt, men inte beslut som enbart i mycket begränsad utsträckning kan påverka någons faktiska situation. Funktionen hos ett förvaltningsbeslut är typiskt sett att påverka faktiska Det innebär att avgörandet i ett ärende ofta har sådana rättsverkningar som enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer med- för att beslutet anses överklagbart. Om ett beslut kan verkställas med särskilda tvångsmedel, som garanterar att den önskade effekten uppnås, är beslutet följaktligen överklagbart. Detsamma gäller för beslut som får positiv rättskraft och som alltså direkt kan läggas till grund för senare beslut med påvisbara effekter. Förekomsten av rättsverkningar i egentlig mening är, som utredningen understryker, dock inte någon nödvändig förutsättning för att ett beslut ska vara överklagbart.