prop · H50322 · 2017-11-01 00:00:00 — De angivna begränsningarna vid kreditgivning gäller för kreditgivarnas samlade utlåning . Kreditgivarna har rätt att göra undantag för viss andel av utlåningen. De verktyg för makrotillsyn som bör kunna införas enligt förslaget – i form av föreskrifter – bör mot den bakgrunden utgöra olika slag av begränsningar i fråga om kreditgivning till hushåll och företag. Det gäller framför allt olika slag av begränsningar av hur stora lån och ränteutgifter som kredittagare kan anses klara av i förhållande till sina ekonomiska förutsättningar. De angivna begränsningarna vid kreditgivning bör kunna gälla för individuella lån eller kreditgivarnas samlade utlåning . De bör dock ta sikte enbart på nya krediter och inte påverka redan ingångna kreditavtal. I fråga om konsumentkrediter behöver och rådets direktiv /48/EG av om konsumentkreditavtal och om upphävande av rådets direktiv /102/EEG samt bolånedirektivet – som har genomförts i svensk rätt genom t.ex. konsumentkreditlagen (2010:1846) – beaktas. Ett brett urval av verktyg för makrotillsyn innebär ökad samhällsekonomisk effektivitet genom att det verktyg som är mest lämpligt kan tillgripas. Med ett mer begränsat urval av verktyg för makrotillsyn finns en risk att de verktyg som kan användas inte är tillräckliga eller lämpliga. Mot den bakgrunden saknas enligt regeringens uppfattning skäl att – såsom riksbank, Kammarrätten i och föreslår – avgränsa förslaget till att omfatta endast vissa i lag uppräknade begränsningar vid kreditgivningen. Det finns skäl att följa upp hur väl de verktyg för makrotillsyn som aktualiseras enligt förslaget uppfyller sitt syfte. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför följa upp frågan inom ramen för en utvärdering. Uppföljning och utvärdering bör ske först när ett enskilt verktyg för makrotillsyn har tillämpats att det finns ett tillräckligt bedömningsunderlag. Företagarna anser att företagskrediter ska undantas. anser att bostadskrediter där kreditfordran ska betalas först i samband med att den egendom som utgör säkerhet överlåts med anledning av att låntagaren uppnår en viss ålder eller på grund av låntagarens sviktande hälsa eller död (4 § fjärde stycket konsumentkreditlagen) ska undantas. Det kan enligt regeringens uppfattning finnas skäl att göra undantag från begränsningarna vid kreditgivning i fråga om vissa kredittagare eller krediter. får det förutsättas att ett sådant undantag ska kunna motiveras av sakliga skäl. I det ligger också att ett undantag inte bör motverka syftet med kravet på att företag ska driva sin verksamhet på sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. 2017/18:22 I sammanhanget bör framhållas att regeringen förutsätter att kommer att beakta sådana bostadskrediter som avses i 4 § fjärde stycket konsumentkreditlagen när inspektionen meddelar föreskrifter om kravet på att företag ska driva sin verksamhet på sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden så att lämnandet av dessa krediter inte omöjliggörs (jfr prop. 2015/16:197 s. 94). De krediter som avses är sådana som till skillnad från en vanlig bostadskredit är uppbyggda så att konsumenten inte betalar amorteringar eller räntor löpande (se samma prop. s. 250). De aktuella krediterna har särdrag som måste beaktas i sammanhanget. Även om syftet med förslaget är att kreditinstitut och sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen inte ska bidra till finansiella obalanser på kreditmarknaden, bör kravet att iaktta ett verktyg för makrotillsyn i det enskilda fallet inte vara beroende av om en sådan obalans redan har uppstått och resulterat i allvarliga risker för den makroekonomiska och finansiella stabiliteten. anser att det är oklart om förslaget kan kopplas till hela portföljen hos varje enskild kreditgivare. Regeringen konstaterar att förslaget, till skillnad från amorteringskravet, inte innebär några begränsningar mot att koppla de verktyg för makrotillsyn som kan aktualiseras inom ramen för förslaget till varje enskild kreditgivares portfölj. Övergripande bestämmelser om kreditinstituts rörelse finns i 6 kap. LBF. Det är fråga om rambestämmelser vars närmare innebörd i regel framgår av mer detaljerade bestämmelser i andra kapitel samma lag eller i andra författningar. Bestämmelserna är utformade som handlingsregler för kreditinstituten. har tillsyn över att bestämmelserna följs. Om inspektionen finner att ett institut inte följer bestämmelserna, kan den ingripa med sanktioner. Bestämmelserna utgör alltså självständiga grunder för ingripande (se prop. 2002/03:139 s. 530 f.). finns det i 16 kap. 1 § 4 LBF ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka åtgärder som ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla kraven i 6 kap. LBF. Vidare har enligt 5 kap. 2 § 5 FBF bemyndigats av regeringen att meddela föreskrifter om dessa frågor. Bestämmelser om verksamhet med bostadskrediter finns i 4 kap. bolånelagen. Bestämmelserna är, såvitt nu är av intresse, utformade som handlingsregler för sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen. Om finner att en sådan kreditgivare inte följer bestämmelserna, kan den ingripa med sanktioner. Bestämmelserna utgör alltså självständiga grunder för ingripande. finns det i 7 kap. 1 § 5–11 bolånelagen ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka åtgärder som sådana kreditgivare ska vidta för att uppfylla kraven i 4 kap. Vidare har enligt 12 § 5–11 förordningen (2016:1033) om verksamhet med bostadskrediter bemyndigats av regeringen att meddela föreskrifter om dessa frågor. Mot den angivna bakgrunden bör förslagen tas in i bestämmelser i 6 kap. LBF och 4 kap. bolånelagen. Föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes meddelas enligt 8 kap. 2 § första stycket 1 regeringsformen (RF) genom lag. I bestämmelsens första stycke anges det primära lagområdet i sex olika punkter, dvs. en uppräkning av olika ämnen inom ett område vilket normgivningskompetensen i första hand ska ligga hos och utövas genom lagstiftning. Genom den första punkten förs hela den civilrättsliga regleringen till det primära lagområdet. Det innebär att delegering i princip är utesluten med undantag för vad som föreskrivs i 8 kap. 4 § RF om moratorium (anstånd med att fullgöra förpliktelse). Delegering är däremot enligt 8 kap. 3 § RF i stor utsträckning möjlig i ämnen som faller under 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 RF. För att grundlagsenligheten av en bestämmelse inte ska behöva ifrågasättas är det viktigt att kunna avgöra om viss reglering hör till det obligatoriska lagområdet eller inte. Av särskild betydelse är gränsen mellan civilrätt och offentlig rätt. En vedertagen metod som tillämpas vid gränsdragningen av om ett regelsystem är att hänföra till antingen 8 kap. 2 § första stycket 1 eller 2 RF är att jämföra de inledande formuleringarna i de båda punkterna. Första punkten talar om ”enskild” och andra punkten om ”det allmänna”. Enligt uttalanden i doktrinen kan med utgångspunkt i dessa formuleringar den slutsatsen dras att en rättsregel som kan åberopas av en enskild mot en annan enskild är civilrättslig, medan en regel som kan åberopas endast av eller mot en representant för det allmänna är offentligrättslig (, Normgivningsmakten enligt regeringsform, tredje upplagan 1999, s. 174). Avgörande för om en regel kategoriseras som civilrättslig eller offentligrättslig blir med denna metod vilken rättsföljd eller sanktion som är direkt knuten till rättsregeln. Om en regel är sanktionerad med t.ex. straff eller av att en tillsynsmyndighet kan gripa in med förbud är regeln offentligrättslig. Till föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes bör räknas sådana föreskrifter som en enskild person med framgång kan direkt åberopa mot andra enskilda i domstol och som kan leda till att enskilda förpliktas att erlägga exempelvis skadestånd (se t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 2015/16:89 s. 30 f.). Det räcker inte att regeln ålägger en enskild vissa förpliktelser, vilkas fullgörande indirekt har betydelse för andra enskilda (, a.a., s. 71 och 174). Föreskrifter om kravet på att företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden kommer, liksom amorteringskravet i 6 kap. 3 b § LBF, enligt förslaget att rikta sig till kreditinstitut och sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen, trots att kravet som sådant kan få ekonomiska konsekvenser också för enskilda kredittagare. Om ett kreditinstitut eller en kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen underlåter att tillämpa föreskrifterna, kan ingripa mot företaget. Den direkta rättsföljden av ett ingripande skulle emellertid inte bli att kreditavtalet mellan företaget och den enskilde blir ogiltigt eller att endera parten har rätt att rikta krav på skadestånd mot den andre. Mot den bakgrunden anser regeringen – till skillnad från Kammarrätten i , och – att de föreskrifter om kravet på att företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden som föreslås är av offentligrättslig art. Det innebär att delegering av föreskriftsrätt är möjlig. Den mer detaljerade regleringen av kravet på att företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden bör, liksom i fråga om amorteringskravet i 6 kap. 3 b § LBF, ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. En sådan ordning följer även systematiken i övriga lagar på finansmarknadsområdet, där föreskriftsrätt i stor utsträckning är delegerad till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det huvudsakliga skälet till denna form av lagstiftningsteknik är att det ofta är fråga om detaljerade och tekniskt komplicerade bestämmelser. Sannolikheten är ofta stor för att regelverket återkommande behöver ändras för att hållas aktuellt samt följa utvecklingen på kreditmarknaden. Eftersom regeringen inte utan stöd i bemyndigande från får meddela föreskrifter på det aktuella området, bör regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer () bemyndigas att meddela föreskrifter om kravet på att företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. En förvaltningsmyndighet ska enligt 2 § förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter, innan den beslutar om föreskrifter, inhämta regeringens medgivande om föreskrifterna vid tillämpningen kan få sådana effekter på kostnader för staten, kommuner eller landsting som inte är oväsentliga. Syftet med den bestämmelsen är huvudsakligen att ge regeringen överblick och kontroll över vilka konsekvenser som myndigheters föreskrifter ger upphov till, allt i ett led att förstärka regeringens möjligheter att bevaka eventuella ekonomiska effekter av statliga myndigheters föreskrifter i syfte att en samlad budgetbehandling ska kunna ske i regeringen och . Det ligger i sakens natur att verktyg för makrotillsyn (föreskrifter) som kan komma att införas inom ramen för förslaget behöver vara väl avvägda i fråga om såväl utformning som tidpunkt för införande. Sådana verktyg är – liksom verktyg för makrotillsyn som kan införas enligt amorteringskravet i 6 kap. 3 b § LBF – kraftfulla instrument med stor potentiell påverkan på såväl den enskildes ekonomi som svensk ekonomi och de offentliga finanserna. Detta sett tillsammans med att syftet med förslaget är att berörda företag inte ska driva verksamheten på ett sådant sätt att företaget bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden, som i sin tur kan medföra betydande makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker, gör att regeringen, till skillnad från Företagarna, anser att det – såsom i fråga om amorteringskravet i 6 kap. 3 b § LBF (se 5 kap. 2 a § FBF) – finns skäl för regeringen att vid en delegering till av rätten att meddela föreskrifter införa ett krav på att inspektionen ska inhämta regeringens medgivande innan före- Prop. 2017/18:22 skrifterna beslutas. Att regeringens medgivande inhämtas är viktigt, eftersom det innebär en förstärkt möjlighet till demokratiskt ansvarsutkrävande. förslag till föreskrifter ska åtföljas av en konsekvensutredning där de närmare effekterna av föreskrifterna beskrivs (se avsnitt 7). Ett krav på inhämtande av regeringens medgivande kan utformas med den angivna förordningen som förebild. Ett amorteringskrav ska tillämpas av sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt Regeringens förslag: Sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen och som till konsumenter lämnar krediter som är förenade med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt, eller som är förenade med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet, ska tillämpa återbetalningsvillkor som är förenliga med en sund amorteringskultur och motverkar alltför hög skuldsättning hos hushållen (amorteringskrav). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om amorteringskravet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att krediter som avses i 4 § fjärde stycket konsumentkreditlagen ska undantas från förslaget. riksförbund anser att förslaget ska kopplas till hela portföljen hos varje Skälen för regeringens förslag: Amorteringskravet i 6 kap. 3 b § LBF – som trädde i kraft – innebär att kreditinstitut som lämnar bolån till enskilda personer ska tillämpa återbetalningsvillkor som är förenliga med en sund amorteringskultur och motverkar alltför hög skuldsättning hos hushåll. Ett amorteringskrav bör – i likhet med det krav på att inte bidra till finansiella obalanser på kreditmarknaden som föreslås i avsnitt 5.2 – tillämpas också av kreditgivare som driver verksamhet enligt bolåne- Om sådana kreditgivare inte omfattas av förslaget, kan dessa företag vid kreditgivning lämna krediter under andra förutsättningar än de som gäller för kreditinstitut som driver verksamhet enligt LBF. kan i sin tur medföra dels ökade makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker i form av en urholkad amorteringskultur, dels sned- vridning av konkurrensen på kreditmarknaden. Ett sådant amorteringskrav bör följa de principer som gäller i fråga om amorteringskravet i 6 kap. 3 b § LBF (se prop. 2015/16:89 s. 11–19). innebär t.ex. att innan beslutar föreskrifter om ett amorteringskrav för sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen bör regeringens medgivande att besluta föreskrifterna 2017/18:22 inhämtas. Regeringen anser i enlighet med det också att det saknas skäl att – som föreslår – koppla kravet till hela portföljen hos varje enskild kreditgivare (se samma prop. 13–15). anser att bostadskrediter där kreditfordran ska betalas först i samband med att den egendom som utgör säkerhet överlåts med anledning av att låntagaren uppnår en viss ålder eller på grund av låntagarens sviktande hälsa eller död (4 § fjärde stycket konsumentkreditlagen) ska undantas också från detta krav. Det kan finnas skäl att göra undantag från amorteringskravet i vissa fall (se samma prop. s. 18 f.). Eventuella undantag bör dock kunna motiveras av sakliga skäl och bör inte motverka syftet med amorteringskravet. I fråga om de krediter som avses i 4 § fjärde stycket konsumentkreditlagen – och som kan lämnas till äldre personer mot säkerhet i en bostad som de redan äger – gäller dock att dessa inte kan amorteras (se prop. 2015/16:197 s. 68 och 114). Regeringen förutsätter därför att kommer att beakta sådana bostadskrediter som avses i 4 § fjärde stycket konsumentkreditlagen när inspektionen meddelar föreskrifter om amorteringskravet så att dessa krediter inte omöjliggörs (se avsnitt 5.2). Erkännande av utländska krav Regeringens förslag: Krav som ställs upp i en offentlig reglering i ett annat land inom EES och som motsvarar amorteringskravet eller kravet på att företag inte ska driva sin verksamhet på ett sätt som gör att de bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden får erkännas När ett sådant krav har erkänts gäller det för den verksamhet som ett svenskt kreditinstitut driver i det landet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om erkännande av utländska krav. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i anser att förslaget inte ska gälla krav som ställs upp i utländska föreskrifter på lägre nivå än lag. inspektionen anser att det av förslaget uttryckligen bör framgå att det är begränsat till svenska företags verksamhet utomlands. Skälen för regeringens förslag: får driva verk- samhet i andra länder inom EES antingen genom filial eller genom att från erbjuda och tillhandahålla tjänster utan att etablera filial (se 5 kap. LBF). Motsvarande gäller för verksamhet i som drivs av utländska kreditinstitut som hör hemma i andra länder inom EES (se 4 kap. LBF). som driver verksamhet i värdlandet antingen genom filial eller genom att från hemlandet erbjuda och tillhandahålla tjänster utan att etablera filial ska som utgångspunkt tillämpa föreskrifter som gäller i förutsätts alla aktörer som är verksamma i utländska kreditinstitut som driver verksamhet antingen genom filial i eller genom att från hemlandet erbjuda och tillhandahålla tjänster utan att etablera filial – tillämpa svenska föreskrifter som har utfärdats till skydd för insättare, konsumenter och betalningssystemet som sådant (se 1 kap. 2 § LBF och t.ex. prop. 2002/03:139 s. 510). När det gäller verksamhet med kreditgivning som avser bostadskrediter till konsumenter krävs tillstånd för en annan utländsk kreditgivare än ett utländskt kreditinstitut att driva verksamhet genom filial i (2 kap. 7 § bolånelagen) och en annan svensk kreditgivare än ett svenskt kreditinstitut att driva verksamhet genom filial i utlandet (2 kap. 6 § samma lag). Rörelsereglerna i bolånelagen är tillämpliga på sådana (svenska och utländska) kreditgivare som driver verksamhet enligt den lagen (1 kap. 3 § bolånelagen); vissa av rörelsereglerna i bolånelagen är dessutom tillämpliga på (svenska och utländska) kreditinstitut (1 kap. 2 § samma lag). Företag som tillhandahåller tjänster som träffas av och rådets direktiv /31/EG av om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden (e-handelsdirektivet) – som i svensk rätt har genomförts i lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster, se prop. 2001/02:15 – förutsätts som utgångspunkt tillämpa hemlandets föreskrifter. Det gäller inte t.ex. ”avtalsförpliktelser vid konsumentavtal”. Det nuvarande amorteringskravet och det föreslagna kravet på att företag ska driva sin verksamhet på sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden kan ha ett konsumentskyddande syfte. Det innebär som utgångspunkt att också utländska kreditinstitut kan träffas av kraven (se 1 kap. 2 § LBF och prop. 2002/03:139 s. 510). Motsvarande gäller utländska kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen (se 1 kap. 3 § bolånelagen och prop. 2015/16:197 s. 151–155). Det innebär sammanfattningsvis att det inte kan uteslutas att svenska företag som driver verksamhet i utlandet enligt rörelseregler och, i förekommande fall, regler som genomför e-handelsdirektivet i värdlandet förutsätts tillämpa utländska krav som motsvarar amorteringskravet eller kravet på att företag ska driva verksamheten på sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden i vissa fall. kan – som utövar tillsyn över svenska företags verksamhet i utlandet – inte ingripa mot svenska företag som inte iakttar utländska krav som motsvarar amorteringskravet eller kravet på att företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. Till det kommer att svenska företags verksamhet på utländska kreditmarknader kan medföra makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker i utlandet. Vid sidan av verktyg för makrotillsyn som kan användas enligt kapitaltäckningsregelverket är lagstiftningen inte harmoniserad inom EU på det nu aktuella området. Det innebär att bara kan erkänna utländska verktyg för makrotillsyn som regleras i kapitaltäckningsregelverket. Mot den bakgrunden har ESRB tagit fram rekommendationer och beslut, ESRB:s rekommendation om notifiering och erkännande av makrotillsynsåtgärder (ESRB/2015/2) och ESRB:s beslut om hur 2017/18:22 processen för hanteringen av sådana notifieringar bör gå till (ESRB/2015/4) vilar på en frivillig reciprocitetsprincip. Mottagarna av en rekommendation kan vara t.ex. en eller flera specifika medlemsstater eller behöriga myndigheter. Rekommendationerna är inte rättsligt bindande men efter utfärdandet ska mottagaren redogöra för hur den följer eller tänker följa denna rekommendation. Om mottagaren inte följer eller inte avser att följa rekommendationen, ska den informera ESRB och ange skälen för det. Mot den bakgrunden bör krav som ställs upp i en offentlig reglering i ett annat land inom EES och som motsvarar amorteringskravet eller kravet på att företag ska driva sin verksamhet på sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden kunna erkännas i . Såsom föreslår bör det av förslaget uttryckligen framgå att det är begränsat till svenska företags verksamhet utomlands. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om erkännande av utländska krav. Utländska krav påverkar i första hand ekonomin och offentliga finanser i det land som har ställt upp kraven. Till skillnad från föreskrifter som meddelas om amorteringskravet eller kravet på att företag ska driva sin verksamhet på sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden saknas det därför skäl för regeringen att vid en delegering till av rätten att meddela föreskrifter om erkännande av utländska krav införa ett krav på att inspektionen ska inhämta regeringens medgivande innan föreskrifterna beslutas. Förslaget träffar och sådana svenska kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen och som driver verksamhet i ett annat land inom EES antingen genom filial eller genom att från erbjuda och tillhandahålla tjänster utan att etablera filial och som enligt rörelseregler och, i förekommande fall, regler som genomför e- handelsdirektivet i det landet förutsätts iaktta utländska krav som motsvarar amorteringskravet eller kravet på att de ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. En föreskrift om erkännande av utländska krav som motsvarar amorteringskravet eller kravet på att företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden innebär att enligt 15 kap. LBF eller 6 kap. bolånelagen kan ingripa mot ett svenskt företag som driver verksamhet i ett annat land inom EES antingen genom en filial eller genom att från erbjuda och tillhandahålla tjänster utan att etablera en filial och som inte uppfyller det utländska kravet. Regeringen anser att det saknas skäl att – såsom Kammarrätten i föreslår – begränsa förslaget till utländska krav som ställs upp på lagnivå. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna ska tillämpas på krediter som lämnas efter ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.