prop · H403176 · 2017-04-06 00:00:00 — (2014) påtalar att (sä- songsarbetarna undantagna) var femte arbetskraftsinvandrare är en indisk dataspe- cialist som kommer till . Även behovet av att rekrytera från tredje land till arbeten utan höga kompetenskrav, men som av olika skäl uppfattas som oattraktiva av den inhemska arbetskraften, har framhållits (2014 s. 14). och (2015) beskriver en tredjedel av arbetskraftsinvandrarna som högkvalificerad; (2014) talar om hälften, säsongsarbetarna oräknade. Flera rapporter lyfter fram att politiken måste utgå från att det råder internationell konkurrens om högkompetent arbetskraft, där inte nödvändigtvis framstår som en attraktiv destination (2012, samt Lifvendahl m.fl. 2014 och Bevelander m.fl. 2014 i två studier för Fores). Arbetsförmedlingens, Migrations- verkets och Svenska institutets utredning (Arbetsförmedlingen 2012) uppmärksam- mar i en analys av systemet att myndighetsarbetet främst är inriktat på tillstånds- processen medan ökad rekrytering från tredje land också kan kräva marknadsföring och matchningshjälp. Arbetsförmedlingens uppföljande enkätundersökning med privata arbetsgivare visar att bristande språkkunskaper och svårigheten att hitta arbetskraft utomlands med kompetens som arbetsgivaren kan tolka utgör viktiga hinder, särskilt för mindre företag (Arbetsförmedlingen 2013). och (2014) menar att de högkvalificerade invandrarna oftast stannar ganska korta peri- oder, och beskriver hur deras val att stanna påverkas av svårigheter med språk, svå- righeter med att komma in i det svenska samhället, den livskvalitet som det svenska 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N arbetslivet innebär och de sociala och ekonomiska möjligheter som livet i det förra hemlandet erbjuder. Eftersom invandringen av högkvalificerad arbetskraft generellt har ökat , liksom andelen tredje-landsmedborgare i gruppen ”professionella”38, drar Euro- pean (EMN 2013) slutsatsen att reformen varit till nytta för svensk arbetsmarknad. (2016b) visar att de företag som anställer arbetskraftsinvandrare är större, yngre, mer exportinriktade, mer produktiva och mer snabbväxande än andra jämförbara företag. I rapporten argumenterar man även för att detta är en effekt av rekryteringarna av arbetskraftsinvandrare. Ytterli- gare en rapport från (2016c) visar att arbetskraftsinvandrarna genererar betydande skatteintäkter till statskassan. Vid sidan av de studier som behandlar arbetskraftsinvandringssystemet specifikt finns många som handlar om vilken roll invandrad arbetskraft har på svensk arbets- marknad och i näringslivet. Här finns både studier som på kort sikt visar på negativa men begränsade effekter på lönerna för grupper som konkurrerar med den invand- rade arbetskraften (2015) och studier som visar på att invandrad arbetskraft gynnar handel med andra länder (2015b, samt Hatzigeorgiou och Lodefalk 2015). visar t.ex. kartläggning av internationell ekonomisk konkurrenskraft (2016 s. 26, 332) att position för- sämras av att det råder stor brist på t.ex. ingenjörer och industrirelevant forskar- kompetens. 2.4.2 Studier av missbruk och icke avsett bruk I påtalades ett behov av att följa upp om regler och villkor följs när arbetstagarna väl är på plats. Flera studier av missbruk och icke avsett bruk har gjorts därefter. Framför allt har de resulterat i beskrivningar av vilka typer av miss- bruk och icke avsett bruk av systemet som förekommer. En typ av rapporter handlar om att det förekommer betalning i samband med ar- betstillståndsärenden. Betalning för ett arbetserbjudande kan ske till en förmedlare i arbetstagarens hemland, till arbetsgivaren i eller till ett ombud i . Det som arbetstagaren betalar för kan vara ett arbete, och/eller en flykt- eller flytt- möjlighet. Det har hänt att arbetstagare med tillstånd försvunnit till en okänd till- varo, kanske i något annat EU-land. I andra fall söker personer tillstånd på ett arbet- serbjudande som inte är menat att leda till ett arbete, och sedan söker asyl. I ytterli- gare en sorts fall har människor trott sig ha betalat för ett arbetstillfälle, som sedan inte funnits (Vogiazidez och 2014, och 2013 i en studie från tankesmedjan utmaning, BRÅ 2015, m.fl. 2015). 38 Enligt (International Labour Office) klassificering, se EMN 2013 s. 19. R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? Ytterligare en typ av problem gäller löner och villkor för dem som kommer i arbete. Här finns det beskrivningar såväl av fall när den lön som ges inte når upp till för- sörjningskravet, som fall där kravet på villkor i nivå med kollektivavtal eller praxis inte uppnås. Det tycks förekomma att arbetstagare betalar delar av sin egen lön, för att en villkorsenlig lön ska kunna registreras (BRÅ 2015, 2015, Vogiazides och 2014, HRF 2012, se även LO 2013). betonas det att de problem som finns inte behöver ses som specifika problem i arbetskraftsinvandringssystemet. Snarare, framhåller t.ex. (2012), kan vi anta att arbetsgivare som försöker undanhålla skatt eller på andra sätt bryta mot lagar och regler för att vinna konkurrensfördelar ser ytterligare möjlig- heter i arbetskraftsinvandringssystemet att rekrytera arbetskraft som inte klagar på för låga löner eller på att villkor och arbetslivsregler inte uppfylls. BRÅ (2015) be- skriver ett spektrum mellan arbetsgivare som griper enstaka tillfällen i flykten, och arbetsgivare som har närmare kontakter med organiserad brottslig verksamhet i syfte att tjäna pengar.39 Det finns rapporter om organisatörer som inte själva är ar- betsgivare men som förmedlar arbetstagare till olika företag mot en del i den summa som betalats för ett arbetserbjudande (Voigiazides & 2014). I många av dessa rapporter beskrivs arbetstagarna som utsatta till följd av ekono- miska och säkerhetsmässiga förhållanden i sina hemländer (se t.ex. 2015 om migration från ). Det finns också beskrivningar av missbruk och icke avsett bruk som faller utanför den problembeskrivningen. Till exempel har relativt välbe- ställda personer kommit till som arbetstagare för vad som verkar vara helt fiktiva arbeten, konstruerade i syfte att ge permanent uppehållsrätt i . Här antas arbetstagaren ha stått för hela finansieringen av såväl sin egen lön som sociala avgifter, som olika ombud som hjälpt till att organisera uppläggen också har fått betalt (LO 2013, jfr 2016b).40 I Människohandelsut- redningens slutbetänkande dras slutsatsen att arbetskraftsexploatering före- kommer samt att rättsläget för exploaterad arbetskraft är oklart och skyddet svagt.41 Försök att mer systematiskt kvantifiera problemen med missbruk av arbetskraftsin- vandringssystemet är mer sällsynta. (2013a) kvantifierar fall av avslöjat missbruk av systemet i bär- och skogsbranscherna , och finner att det är mycket ovanligt. (2014 s. 47) drar slutsatsen att av de arbets- kraftsinvandrare som kom 2009, och var registrerade som kvarvarande i landet 39Ekobrottsmyndigheten och bedömer mer allmänt att den organiserade brottsligheten i ökad utsträckning kopplas till näringsverksamhet och att näringsverksamhetens tilltagande internat- ionalisering på både på arbetstagarsidan och arbetsgivarsidan försvårar brottsbekämpning och skat- tekontroll (, 2015, intern riskanalys i sammanfattning). 40LO (2013) sammanfattar medierapporteringen kring ett antal uppmärksammade fall. 41SOU 2016:70 Ett starkt straffrättsligt skydd mot människohandel och annat utnyttjande av utsatta personer. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2011, hade en årsinkomst som understeg kravet för arbetstillstånd, dvs. Förekomsten av utnyttjande av arbetskraftsinvandrare inom bärbranschen har stu- derats av ett flertal forskare och i perioder också diskuterats flitigt i medier. Efter det mycket dåliga , då många thailändska bärplockare hamnade i en svår ekonomisk situation, inleddes ett arbete för att ”sanera branschen” och för- bättra villkoren för plockarna. Sedan kravet på grundlön och vissa förändringar av tillämpningen av regelverket kring arbetskraftsinvandring infördes och 2011 är flera bedömares uppfattning att bärbranschen numera fungerar bättre, även om problem kvarstår. Bland kvarstående problem nämns förekomsten av dubbla avtal och alltför långa arbetspass (se t.ex. Wingborg 2014, 2013 och 2015 samt Woolfson m.fl. 2012). 2.4.3 Studier av processen () har, efter klagomål på handläggningstider och svårig- heter att komma i kontakt med , granskat verkets handläggning, bl.a. vid en aktgranskning av 100 ärenden (JO 2014a, 2014b, 2014c). JO kriti- serade 2014 myndigheten i båda dessa avseenden. JO informerade sig 2015 om åt- gärdsarbetet, som då bedömdes ha potential utan att ännu helt ha nått målet (JO 2015). Även andra har lyft fram problem med långa väntetider (2012, 2015 och 2016b, 2015a, 2014, han- delskammare 2014, Bevelander m.fl. 2014). Även fackets roll i prövningsprocessen har ifrågasatts, bl.a. för att det försenar handläggningen (2013a, 2015a, Timbro 2016). har också själv genomfört studier som haft som syfte att förbättra arbetstillståndsprocessen och främja arbetskraftsinvandring, bl.a. i samband med projektet väg in i samarbete med Arbetsförmedlingen och tankesmedjan . Projektet visade bl.a. att trots att har ett av världens mest öppna arbetskratsinvandringssystem är det inte alltid känt bland migranter. Svenska myn- digheter kan därför behöva utveckla sina kommunikationskanaler för att bättre nå ut med information till potentiella migranter. I projektet drogs också slutsatsen att bristen på information bidrar till att skapa en marknad för olika slags mellanhänder – ibland oseriösa sådana, som sätter ett högt pris på information och tjänster (Nord- lund och 2013). Timbro (2016) har undersökt uppmärksammade utvisningsbeslut i arbetstillstånd- särenden som prövats i domstol. Timbros slutsats är att en stelbent regeltillämp- ning och otydlighet i kraven på lönen leder till rättsosäkerhet för individerna och bristande måluppfyllelse. (2016) undersökning av 450 över- klagade utvisningsbeslut –2016 visar att en dryg tredjedel av de överklagade besluten gällde att försörjningskravet inte uppfyllts, och en knapp femtedel vardera R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? att annonskravet inte uppfyllts, respektive att lön- och/eller försäkringsvillkoren inte uppfyllts. Calleman (2015) har specifikt studerat möjligheterna att söka arbetstillstånd för per- soner som fått avslag på sin asylansökan. Hon har bl.a. ställt frågor om på vilka grunder ansökningar om arbetstillstånd avslås eller beviljas, samt om tillämp- ningen av regelverket är rättssäker/förutsebar för de sökande. Studien bygger bl.a. på en granskning av de 484 ansökningar om spårbyte som kom in till Migrations- verket 2013. Callemans slutsats är att utrymmet för godtycke är relativt stort, inte minst i bedömningen av vad som ska utgöra en godtagbar lön i förhållande till kol- lektivavtal. och (2015 s. 164) noterar förekomsten av s.k. informella spårbytare, dvs. personer som fått avslag på ansökan om spårbyte eller inte kunnat använda den möjligheten, men som rest ut i landet och sökt ett vanligt arbetstill- stånd. I deras undersökning av restaurang- och städbranscherna i är de informella spårbytarna dubbelt så många som de formella spårbytarna från asylsy- stemet. 2.5 Motstående bilder av systemet Arbetsgivarna och deras intresseorganisationer (och några fackförbund) uttrycker starkt stöd för det rådande systemet som innebär att arbetsgivarna själva avgör när en rekrytering från tredje land behövs (se bl.a. Svensk Näringsliv 2012, 2014, Ingenjörer 2014, TCO 2010). LO-fack har uttryckt större skepsis mot reformen, även om man inte längre kräver en återgång till en myndighetsprövning av behovet.42 Arbetsmarknadens parter har analyserat reformen utifrån sina skilda utgångspunkter. När LO-fack å ena sidan och å den andra sidan beskriver systemet, framträder antingen bilden av ett system med omfattande fusk och liten samhällsnytta eller bilden av ett för seriösa arbetsgivare oundgängligt sy- stem, där missbruket är marginellt och problemen handlar om att få till stånd en för arbetsgivarna fungerande tillståndsprocess. Även den övriga litteraturen anläg- ger i hög utsträckning ett perspektiv som handlar antingen om problem med miss- bruk och utnyttjande eller om värdet av systemet för seriösa arbetsgivare och för samhällsekonomin. Det finns därför behov av ett samlat grepp, med utgångspunkten att reformen sam- tidigt kan vara oundgänglig för arbetsgivare och arbetsmarknad, och missbrukas för oönskade syften. Att försöka kvantifiera och sammanväga nytta och problem blir med en sådan ansats det väsentliga. 42 LO 2013 (Fusk och utnyttjande – om avregleringen av arbetskraftsinvandringen, : LO). 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 Delundersökningar, metodval och data Granskningens fyra delfrågor motsvaras av fyra delundersökningar, vilka beskrivs nedan. En mer detaljerad beskrivning av olika metodvägval finns i bilaga 3 (elektro- nisk bilaga). 3.1 Vilka är arbetstagarna och arbetsgivarna i systemet? För att följa upp arbetskraftsinvandringssystemets bidrag till arbetsmarknaden gör vi en beskrivande analys av arbetskraftsinvandringens utveckling, både de arbets- kraftsinvandrare som kommer och de arbetsgivare som använder systemet (kap 4). Vi utgår från ärendedatabas.43 Den innehåller, förutom uppgifter om typ av tillstånd, även uppgift om t.ex. yrke och arbetsgivare. Uppgifter om de sökande och deras ärenden har matchats med inkomstuppgifter m.m. från Statist- iska Centralbyråns (SCB:s) databaser , , RAKS och STATIV. För de arbetsgivare som förekommer i ansökningarna har vi fått uppgifter från företags- tabellen i SCB:s databas , om t.ex. branschtillhörighet, ekonomi, storlek och kompetensnivå i personalstyrkan. Även för arbetsgivare som inte rekryterat arbets- kraftsinvandrare har vi motsvarande uppgifter. Detta ger oss möjlighet att under- söka vad som kännetecknar de företag och arbetsgivare som använder systemet jäm- fört med dem som inte gör det. När reformen genomfördes fanns en tanke att systemet skulle avhjälpa brist i yrken där kompetens var särskilt svår att hitta inom landets (eller EU:s) gränser.44 Riksda- gens bedömning var att arbetskraftsinvandringen skulle begränsas till situationer där rätt kompetens inte fanns inom landet, och att risken för undanträngning var liten. Vi beskriver därför till vilka yrken som arbetskraftsinvandrarna kommer, och vilka kvalifikationsnivåer45 det gäller. Vi karaktäriserar också arbetskraftsinvand- ringen med hjälp av begreppen ”bristyrken” och ”överskottsyrken”.46 Av praktiska skäl använder vi Arbetsförmedlingens uppskattningar av brist och överskott, som 43Analysen inkluderar inte gästforskare, nyföretagare, idrotts- och kulturutövare eller internationellt utbyte (s.k. övriga arbetsmarknadsärenden). 2008/09:SfU3, s. 10, 16. 45När det gäller yrkenas indelning efter kvalifikationsnivå (hög-/låg-/medelkvalificerade yrken) har Riks- revisionen utgått från kvalifikationsnivåer enligt SSYK2012 (Standard för svensk yrkesklassificering). För närmare beskrivning se bilaga 3. 46Riksrevisionen anser inte att alla rekryteringar från tredje land till ett överskottsyrke därmed skulle kunna ersättas med inhemska. Utifrån målet att systemet ska motverka brist på arbetskraft kan det dock på aggregerad nivå anses vara viktigare att det fungerar för yrken där konkurrensen typiskt sett är liten, än för yrken där den typiskt sett är stor om varje arbete. R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? utgår från arbetsförmedlarnas uppskattningar av konkurrensen om olika sorters ar- beten (Arbetsförmedlingen 2015a).47 Frågan om målet att motverka brist uppfylls har inget enkelt ja eller nej-svar, eftersom riksdagsbeslutet är oprecist i fråga om vad förflyttningen av behovsbedömningen till arbetsgivarna närmare bestämt förväntades leda till, utöver en ganska vagt formulerad förväntan om fler personer, med kompetens som inte står att finna i Sverige.48 utgår från att arbetskraftsinvandringssystemet ska möjliggöra cirkulär migration, dvs. periodvisa vistelser i , såväl som permanent uppehållstill- stånd för arbetskraftsinvandrare. har också velat ge möjlighet till spår- byte från asylsystemet för dem som hunnit etablera sig på ett arbete i . Därför följer upp hur möjligheten till permanent uppe- hållstillstånd och spårbyte utnyttjas, och hur tillståndstiderna i övrigt ser ut. Eftersom möjligheten att ta med sig sin familj setts som viktig för att locka arbets- kraftsinvandrare till följer vi också upp hur vanligt det är. har , i beredningen av beslutet om ökade kontrollmöjlig- heter, uppmärksammat det starka beroendeförhållande som kan finnas mellan ar- betstagare från tredje land och deras arbetsgivare, och den risk det innebär för att arbetstagare utnyttjas. Därför följer även upp arbetskraftsinvand- ringen med avseende på faktorer som kan påverka styrkan i det beroendeförhål- lande som arbetstagaren befinner sig i. Ursprung i ett land från vilket många söker sig av flyktingskäl och arbete i ett yrke där det råder stor konkurrens om jobben ökar sannolikheten för att arbetstagaren är i en beroendeställning, där behovet av att sä- kerställa att villkoren upprätthålls är särskilt stort. Trots att bärplockarna utgör den största gruppen utomeuropeiska arbetskraftsin- vandrare som kommer till kommer vi till stor del att utelämna dem från vår analys. Just på grund av att de är så många tenderar uppgifterna om dem och deras på flera sätt i jämförelse med andra arbetskraftsinvandrare särskilda omständig- heter att färga resultaten, som bärbranschen redan är mer granskad än andra. 3.2 Motverkas oönskat bruk och missbruk? Frågan om i vilken utsträckning det förekommer oönskat bruk och missbruk av systemet är av naturliga skäl svår att besvara. I kapitel 5 ställer vi tre frågor som med varierande säkerhetsgrad kan ge indikationer på om det förekommer. Också här utgår vi från ovan beskrivna registerdata. 47Det finns en s.k. bristlista som med Arbetsförmedlingens hjälp håller aktuell, där de yrken specificeras där arbetsmarknadsläget är sådant att ansökan kan göras inifrån landet, enligt 5 kap 1 § utlänningsförordningen. 48Granskningen möjliggör således inte slutsatser om vilken skillnad dagens arbetskraftsinvandringssy- stem gör på arbetsmarknaden, jämfört med om det utformats på annat sätt (eller inte funnits). 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den första frågan är: kommer de som får arbetstillstånd till ett arbete? Bakgrunden är att tidigare forskning förefaller ha klarlagt att så inte alltid har skett (se kapitel 2.4.2). Det återstår att klarlägga om det är ett omfattande problem. står, liksom tidigare granskare, inför avsevärda metodutmaningar när svaret på en sådan fråga ska sökas. För att få en uppfattning av om det finns skäl att misstänka att det är vanligt att ett tillstånd inte leder till arbete gör vi en bedömning av a) hur många arbetskraftsinvandrare som vi kan se spår av i svenska register på ett sätt som indikerar att de är i arbete, b) hur många vi ser spår av som visar att de inte är i arbete, och c) hur många vi inte ser spår av, utan att de mer uppenbara förklaring- arna till detta föreligger. Den andra frågan om oönskat bruk och missbruk är: uppfyller arbetstagarnas månadslöner kravet att de ska tjäna ? Här kan vi med större säkerhet bedöma om arbetskraftsinvandrarnas registrerade inkomster understiger gränsen, och hur antal och andel har förändrats. Vi undersöker också i vilka yrken det är mer vanligt med inkomster som understiger försörjningsgränsen. Den tredje frågan som kan kopplas till oönskat bruk och missbruk är: vilken typ av arbetsgivare kan kopplas till arbetstagare som inte kommer i arbete eller som inte får en månadsinkomst på ? Vid samtliga undersökningar som avser att belysa missbruk och oönskat bruk undersöks särskilt om de kontrollskärp- ningar som genomförts, framför allt den särskilda branschkontrollen som infördes , åtföljts av förändringar i t.ex. ansökningsmönster och inkomstnivåer. I fråga om de sammanvägda slutsatser om oönskat bruk och missbruk vi kan dra bör det uppmärksammas att vissa typer av missbruk som tidigare analyser och forskning rapporterat om inte alls kan fångas in av vår analys. Det finns t.ex. rap- porter om att en annan lön rapporteras in än den som i praktiken betalas ut, eftersom parterna vet att vad som rapporteras in får konsekvenser för möjligheten att fortsätta anställningsförhållandet. Det finns också rapporter om att arbetserbju- danden kostar pengar, från 20 000 till (Vogiazides & 2014, och 2013). Vi kan inte heller uttala oss om ifall lönevillkoret uppfyllts. Vår analys av registerdata ger en pusselbit i beskrivningen av hur systemet fungerar, och den får värderas utifrån en medvetenhet om vad vi inte kan undersöka med dess hjälp. 3.3 Goda förutsättningar för arbetsgivarna? I undersökningen av om reformen ger arbetsgivarna goda möjligheter att anställa arbetskraft från tredje land (kapitel 6) har vi valt ut ett par faktorer att undersöka: väntetider i tillståndsprövningen samt begriplighet och förutsebarhet. Det är fak- torer som vi bedömer som helt centrala för ett välfungerande system. I analysen av väntetider utgår vi från ärendedatabas, från vilken vi fått uppgif- ter om alla beslutade arbetskraftsinvandringsärenden R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? I analysen av tillståndsprövnings-processen utgår vi även från policydokument samt intervjuer med företrädare för på olika nivåer. Krav på förutsebarhet kan hämtas från regeringsformens krav på likabehandling och objektivitet.49 Krav på rimliga väntetider och begriplighet följer av förvaltnings- lagens allmänna krav på handläggning av ärenden.50 Utlänningsförordningen slår även fast att ett arbetstillståndsärende ska avgöras senast från det att ansökan lämnades in, om det inte finns särskilda skäl eller om ansökan be- höver kompletteras.51 Vårt material visar inte om en inlämnad ansökan har behövt kompletteras eller ej, och vi har inte heller möjlighet att bedöma om det finns särskilda skäl för en längre handläggningstid. Vi kan därför inte bedöma om upp-fyller för- ordningens krav i enskilda ärenden. Utifrån reformens syften finns det emellertid skäl att förvänta sig att handläggning normalt sett ska gå betydligt fortare än den av förordningen stadgade maxtiden. Före reformen avgjordes av ärendena och det fanns förväntningar på att reformen skulle innebära snabbare handläggning. gör därför en bedömning av om handlägg- ningen generellt och i olika grupper av ärenden kan sägas svara mot förväntning- arna i reformen och regelverkets anda i fråga om skyndsamhet och likabehandling. Hänsyn tas till svårigheter i handläggningen av vissa ärendetyper som skulle kunna utgöra särskilda skäl i utlänningsförordningens mening. 3.4God kontroll och snabb handläggning? I granskningen ställs frågan om det finns förutsättningar för att myndighet- ernas handläggning kan vara både skyndsam och minimera oönskat bruk, missbruk och utnyttjande. För att beskriva hur tillståndsprövning och kontrollprocesser är or- ganiserade, vid och genom samarbeten med andra myndigheter, används flera typer av material: de registeruppgifter vi har om ärenden, intervjuer med tjänstemän och handläggare på olika nivåer, studier av handläggarmanualer och policydokument m.m.