prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Den nya förvaltningslagen bör, liksom den nuvarande, sträcka ut tillämpningsområdet för bestämmelserna om partsjäv och intressejäv till att omfatta också sådana fall då det inte är handläggaren själv utan någon närstående till honom eller henne som berörs av ärendet på det ovan beskrivna sättet. De nya bestämmelserna om s.k. närståendejäv bör dock ges en utformning som är mera anpassad till nutida samlevnadsförhåll- anden. Regeringen anser att detta lämpligen och enklast görs genom att man avstår från att i lagtexten särskilt ange vissa släktskapsförhållanden som i förhållande till handläggaren så att säga automatiskt ska betecknas som närståendejäv och aktualisera en tillämpning av bestämmelsen. En sådan utformning innebär en något mera förutsättningslös bedömning vid tillämpningen jämfört med vad som gäller enligt nuvarande bestäm- melser. Till skillnad från bedömer regeringen inte att en sådan modernisering riskerar att leda till tillämpningsproblem eller annars få någon större praktisk betydelse i sak. 2016/17:180 Ställföreträdarjäv och ombudsjäv Bestämmelserna om jäv i den nya förvaltningslagen bör även innehålla motsvarigheter till förvaltningslagens bestämmelser om s.k. ställföre- trädarjäv och ombudsjäv. De skäl som regeringen ovan anför i fråga om partsjäv och intressejäv (med anslutande närståendejäv) är i lika hög grad relevanta när det gäller någon som är ställföreträdare för den som är part i ett ärende eller för någon annan som kan antas bli påverkad av ett beslut i en inte oväsentlig utsträckning. Bestämmelsen i fråga om sådant jäv bör följaktligen utformas på motsvarande sätt. Enligt 11 § FL gäller olika regler beroende på om handläggaren är ställföreträdare eller ombud för eller betalt biträde åt någon som agerar i ett ärende. Jävsformen ställföreträdarjäv inkluderar också ett närstående- jäv. När det gäller ombudsjäv inbegriper nuvarande bestämmelser inte något närståendejäv utan bestämmelserna tar enbart sikte på sådana fall då handläggaren själv uppträder som ombud. En handläggare blir alltså jävig om någon som är närstående till handläggaren uppträder i ärendet som ställföreträdare för ett bolag, men inte om samma person som advokat företräder samma bolag med stöd av en generalfullmakt. Frågan om huruvida jäv ska anses föreligga i de senare närståendefallen får enligt gällande rätt i stället avgöras med tillämpning av den s.k. general- klausulen i 11 § första stycket 5 FL. Utredningen föreslår en förenkling i förhållande till gällande rätt som innebär att bestämmelserna i den nya lagen om ombudsjäv och ställföre- trädarjäv synkroniseras och att regleringen utvidgas något, bl.a. så att båda situationerna inkluderar ett närståendejäv. I sak innebär förslaget också att även den som har varit ställföreträdare blir jävig samt att ombudsjävet inte längre begränsas till den sakfråga som det aktuella ärendet avser. Ingen remissinstans invänder mot en sådan synkronisering och utvidgning. Regeringen anser att bestämmelserna om ombudsjäv och ställföreträdarjäv därför lämpligen bör utformas enligt den modell som föreslås ovan i fråga om partsjäv och intressejäv. Det bör alltså direkt av lagtexten framgå att jäv föreligger om handläggaren själv eller någon närstående till honom eller henne representerar, eller har representerat, någon som är part i ärendet eller som kan antas i en inte oväsentlig utsträckning påverkas av beslutet i ärendet. När det gäller s.k. biträdesjäv vid sådant biträde som lämnas mot ersättning instämmer regeringen i utredningens bedömning att någon motsvarighet till den nuvarande regeln i förvaltningslagen inte bör tas in i den nya förvaltningslagen. Ett obetalt engagemang för någons sak som grundas på ideella skäl kan i minst lika hög grad ge upphov till tvivel om handläggarens förmåga att vara opartisk. Någon särskild jävsregel för detta fall finns emellertid inte i det nuvarande systemet, utan situationen omfattas av generalklausulen. I stället för att även införa en särskild jävsregel som tar sikte på ett biträdes ideella engagemang för någons sak, bör samtliga frågor om biträdesjäv lösas inom ramen för den generalklausul som regeringen behandlar nedan i detta avsnitt. Till skill- nad från anser regeringen inte att en sådan lösning riskerar att leda till tillämpningsproblem Den som hos en högre myndighet tar del i handläggningen av ett ärende som gäller frågor som han eller hon har kommit i kontakt med som handläggare hos en underordnad myndighet, kan enligt 11 § första stycket 3 FL drabbas av s.k. tvåinstansjäv. Syftet med denna jävsgrund är att utesluta att den som ska handlägga ärendet i överinstansen redan har skapat sig en uppfattning om hur frågorna ska hanteras och därför har svårt för att agera förutsättningslöst och objektivt. Regeringen anser att nuvarande bestämmelser om tvåinstansjäv bör föras över till den nya förvaltningslagen med vissa justeringar. Utredningen föreslår i förenklingssyfte att den nya lagen inte i sak bör särskilt referera till institutet underställning, dvs. när en myndighet ger in sitt beslut till en annan myndighet för att den andra myndigheten ska pröva det, eftersom detta institut numera är i stort sett avskaffat. Frågor om jäv i en underställningssituation bör enligt utredningen i stället prövas med tillämpning av generalklausulen. Förvaltningsrätten i invänder mot detta och anför att det bör framgå av lagtexten att tillämpningsområdet för tvåinstansjäv omfattar även sådana ärenden i överinstansen som inleds efter underställning. Regeringen anser i likhet med utredningen att det finns skäl att förenkla regleringen, som – utöver underställning – tar sikte på sådana ärenden i överinstansen som inleds genom ett överklagande eller på grund av tillsyn över en annan myndighet. Som Förvaltningsrätten i är inne på bör detta dock inte ske genom en ändring i sak av tillämpningsområdet i förhållande till den nuvarande bestämmelsen. Utredningen framhåller att grundidén med nuvarande reglering är att förhindra att någon genom att medverka i den slutliga handläggningen av ett ärende hos en annan myndighet redan har tagit ställning till frågor som myndigheten ska överpröva. Regeringen föreslår att lagtexten utformas på ett sätt som tydligt ger uttryck för detta. En sådan lösning tillgodoser behovet av förenkling som det inte råder någon tvekan om att de situationer som anges i nuvarande bestämmelse omfattas av den nya regleringen. Enligt gällande ordning är det handläggarens tidigare deltagande i den slutliga handläggningen av ett ärende inom en annan myndighet ”som rör saken” i det aktuella ärendet, som är den jävsgrundande omständigheten. Denna bestämning har medfört tillämpningsproblem, t.ex. när det gäller frågor om ”sakens identitet” och andra liknande frågor av mer processu- ell karaktär. För att undvika motsvarande tillämpningsproblem i fram- tiden anser regeringen att det från förvaltningsrättsliga utgångspunkter är lämpligare att använda det något mindre snäva ordet ”fråga” då man beskriver vad handläggaren sysslar med i de båda instanserna. Bestäm- melsen bör därför utformas i enlighet med detta. Som i uppmärksammar finns det situa- tioner som i sak liknar tvåinstansjäv, men som kan uppkomma vid hand- läggningen i en och samma instans. Det gäller t.ex. frågor om rättelse av beslut och vid handläggning av ärenden som har ett visst sakligt samband med varandra. Frågor om jäv i dessa fall får prövas enligt den s.k. generalklausulen, som regeringen behandlar nedan. 2016/17:180 Generalklausulen Även den nya förvaltningslagen bör innehålla en s.k. generalklausul, dvs. en bestämmelse som fångar upp sådana situationer som inte direkt omfattas av de ovan behandlade jävsgrunderna, men där det finns någon annan särskild omständighet som gör att handläggarens opartiskhet ändå med fog kan ifrågasättas (s.k. delikatessjäv). I propositionen till förvaltningslag nämndes några exempel på fall som bör bedömas enligt den generalklausul som finns i 11 § första stycket 5 FL. De exempel som nämndes var att någon är uppenbar vän eller ovän med den som är part, ekonomiskt beroende av en part eller intressent eller är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning (prop. 1971:30 del 2 s. 343 och 356). Den nuvarande generalklausulen fyller sitt syfte väl och har inte medfört några kända tillämpningsproblem. Regeringen föreslår därför att den nuvarande regleringen i sak förs över oförändrad till den nya lagen. När kan myndigheten bortse från jäv? Frågor om jäv bör kunna aktualiseras enbart i de fall som en handläggare har en åtminstone teoretisk möjlighet att handla subjektivt och partiskt. Det finns därför behov av en bestämmelse som gör det möjligt för en myndighet att i vissa fall bortse från jäv. Den nuvarande bestämmelsen i 11 § andra stycket FL om bortseende från jäv, som uttryckligen ska tillämpas mycket restriktivt, tar sikte på sådana fall där handläggaren saknar varje möjlighet att låta sig påverkas av några ovidkommande omständigheter. I propositionen till förvaltningslag nämndes bl.a. hand- läggarens befattning med rena serviceärenden som exempel på sådana fall. Andra fall som nämndes var sådana registreringsärenden och ären- den om löneutbetalning som är helt rutinartade och inte kräver några överväganden av den arten att fråga kan uppkomma om partiskhet eller opartiskhet (prop. 1971:30 del 2 s. 343–344, 350–351 och 356–357). Den nuvarande bestämmelsen om bortseende från jäv har i praktiken fungerat bra. Regeringen anser i likhet med utredningen att motsvarande bestämmelse i den nya lagen därför bör utformas på samma sätt. Regeringens förslag: Den som är jävig får inte ta del i handlägg- ningen av ärendet och inte heller närvara när ärendet avgörs. Han eller hon får dock utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt. Den som känner till en omständighet som kan antas göra honom eller henne jävig ska anmäla detta till myndigheten. En myndighet ska pröva en jävsfråga . Den som jävet gäller får ta del i prövningen av jävsfrågan endast om det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt. Utredningens förslag överensstämmer i sak i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , och , tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invänd- ning. framhåller att domstolarna numera är organiser- ade i större enheter och att det förmodligen är synnerligen ovanligt att den som jävsfrågan gäller också måste delta i prövningen av denna fråga. Enligt tingsrätten bör man därför överväga att avstå från att reglera frågan. Kammarrätten i ifrågasätter om utredningens förslag i fråga om utförande av sådana uppgifter som måste fullgöras för att und- vika ”olägligt dröjsmål” i handläggningen, speglar den restriktiva tillämpning som utredningen har avsett. i för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestäm- melsernas närmare utformning. Skälen för regeringens förslag Obehörighet och närvaroförbud för den som är jävig Den självklara konsekvensen av jäv är att den som är jävig inte får ta del i handläggningen av det aktuella ärendet. Denna huvudregel bör komma till uttryck i den nya förvaltningslagen. Enligt 12 § första stycket andra meningen FL får den som är jävig dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov. Den nuvarande regleringen innehåller alltså en ventil som tar sikte på sådana fall där någon annan inte inom rimlig tid kan ersätta den som jävet gäller. I en sådan situation kan den jäviga handläggaren formellt vidta alla åtgärder som hand- läggningen kräver, inbegripet att slutföra ärendet och fatta beslut i detta. Att befogenheterna gjorts så omfattande har i propositionen till förvaltningslag motiverats med att vissa beslut inom förvaltningen, exempelvis på ordnings- och säkerhetsområdet, kan behöva fattas så snabbt att ersättarens ankomst inte kan avvaktas (prop. 1971:30 del 2 s. 344 och 357). Enligt regeringens mening är det rimligt att det finns en bestämmelse som kan hindra att handläggningen av ett angeläget ärende helt blockeras till följd av en uppkommen jävssituation. Även den nya förvaltnings- lagen bör därför innehålla en bestämmelse om en sådan ventil. Man bör dock kunna utgå från att myndigheterna har en sådan organisation och bemanning att en tillämpning av ventilen inte aktualiseras annat än i sällsynta undantagsfall. Som Kammarrätten i är inne på bör ventilen också utformas så att det tydligt framgår att den är avsedd att tillämpas mycket restriktivt. Regeringen föreslår därför att det i lagtexten anges att det handlar om att utföra sådana uppgifter som inte någon annan kan utföra utan att handläggningen försenas avsevärt. I propositionen till förvaltningslag behandlades frågan om hur man bör göra om flera personer ska delta i handläggningen av ett ärende och någon av dem visar sig vara jävig. Det anfördes att det är naturligt att den som är jävig i ett sådant fall lämnar sammanträdeslokalen. Departe- mentschefen ansåg dock att det inte behövdes någon uttrycklig bestäm- melse om detta (prop. 1971:30 del 2 s. 357). ett sådant förhållningssätt från den jäviges sida inte alltid upprätthålls och anser att det bör införas en uttrycklig bestämmelse i den nya lagen om att den som är jävig inte får närvara när ärendet avgörs. Regeringen delar denna uppfattning och föreslår att lagtexten utformas i enlighet med detta. En särskild situation som bör uppmärksammas är att den jävige ibland känner till vissa objektiva fakta som kan vara av betydelse i ärendet. Om myndigheten anser att den behöver ha tillgång till uppgifterna måste dessa kunna lämnas muntligen. Den jävige uppträder då närmast i egenskap av sakkunnig och ska naturligtvis lämna sammanträdeslokalen så snart uppgifterna har förts fram. Bestämmelsens utformning bör inte hindra ett sådant förfarande. Till skillnad från i anser regeringen inte att det finns anledning att överväga en utformning av lagtexten som ligger närmare nuvarande reglering i 12 § första stycket FL. En anmälan om jäv ska göras De omständigheter som kan grunda jäv är av naturliga skäl ofta inte kända av någon annan än den som jävet gäller. Följaktligen måste det i första hand vara den jävige själv som ska uppmärksamma myndigheten på detta genom att göra en anmälan. Regeringen föreslår därför att det i den nya förvaltningslagen tas in en bestämmelse som motsvarar vad som gäller enligt i 12 § andra stycket FL. I ett avseende bör dock den nya regleringen innebära en viss skärpning. Det är angeläget att en anmälan om omständigheter som kan antas grun- da jäv görs så fort som möjligt. Det bör därför i förvaltningslagen införas ett krav på att en anmälan av en jävsfråga ska göras . Om en jävsfråga har aktualiserats utan att den som jävet gäller på eget initiativ har lämnat handläggningen och bytts ut mot någon annan hand- läggare, ska myndigheten enligt nuvarande bestämmelser i 12 § tredje stycket FL besluta i jävsfrågan. Utredningen föreslår att detsam- ma ska gälla enligt den nya förvaltningslagen. Som i Got- lands län är inne på – och i linje med vad som anförs ovan om att en anmälan om jäv bör göras – anser regeringen emellertid att alla frågor om jäv bör prövas , dvs. oavsett anled- ningen till att en sådan fråga har aktualiserats hos myndigheten. Det finns dock inte skäl att i lagen närmare ange i vilka fall som en sådan prövning bör leda fram till ett särskilt beslut. Bestämmelsen bör utformas i enlighet med detta. Vidare innebär bestämmelserna i 12 § tredje stycket FL om verkan av jäv att handläggaren får delta i prövningen av jävsfrågan endast om det krävs för att myndigheten ska vara beslutsför och någon ersättare inte kan kallas in utan att prövningen försenas avsevärt. uppmärksammar att det särskilt inom större myndigheter är ovanligt att den som jävsfrågan gäller också måste delta i prövningen av denna fråga. Tingsrätten ifrågasätter därför behovet av en sådan reglering. Med hän- syn till att förvaltningslagen innehåller allmänna bestämmelser om för- farandet, som ska tillämpas inom de flesta delarna av förvaltningen – och även av små myndigheter – anser regeringen dock att en motsvarighet till Prop. 2016/17:180 nuvarande bestämmelse bör finns med i den nya lagen. bör därför utformas i enlighet med detta. Någon motsvarighet till nuvarande förbud mot att överklaga beslut i jävsfrågor bör däremot inte införas i den nya lagen. Som regeringen utvecklar i avsnitt 15.2.4 bör sådana beslut tvärtom kunna överklagas. 9 Åtgärder mot långsam handläggning Rätten till rättsmedel och domstolsprövning inom skälig tid Enligt artikel 13 i , som gäller som svensk lag (se avsnitt 5.8), ska var och en vars i konventionen angivna fri- och rättigheter har kränkts ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Administrativa rättsmedel kan vara tillräckliga men för att ett rättsmedel ska vara effektivt i konventionens mening krävs att den nationella regleringen medger reella möjligheter till prövning av den konventionsfråga som berörs i ett klagomål, att den enskilde har praktiska möjligheter att utnyttja rättsmedlet och att gottgörelse kan lämnas vid en eventuell konventionskränkning (H. , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, Juridik 5 uppl. 2015, s. 539). Av artikel 6.1 i följer vidare att var och en ska vara berättigad till en rättvis och offentlig rättegång inom skälig tid inför en oavhängig och opartisk domstol som upprättats enligt lag vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot henne eller honom för brott. I artikeln regleras alltså dels den grundläggande rätten till domstolsprövning i vissa situationer, dels rätten till en sådan prövning inom skälig tid. Även unionsrätten innehåller grundläggande bestämmelser om rätt till domstolsprövning och ett effektivt rättsmedel. Enligt artikel 47 i EU:s rättighetsstadga har var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol, med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln. Var och en har vidare rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag (se även avsnitt 5.8). Av 2 kap. 11 § andra stycket RF följer att en rättegång ska genomföras rättvist och inom skälig tid. I förarbetena till bestämmelsen uttalas att innebörden av uttrycket skälig tid framgår av praxis från både svenska domstolar och och att regleringen i grundlag inte syftade till att åstadkomma någon ändring av gällande rättsläge (prop. 2009/10:80 s. 161). Någon absolut rätt till domstolsprövning av frågor av visst slag följer dock inte av grundlag på samma sätt som enligt Europa- konventionen. Rätten till en rättegång inom skälig tid enligt artikel 6.1 i Europa- konventionen uppkommer först när det föreligger en reell och seriös tvist 2016/17:180 om en civil rättighet eller skyldighet (mot , Serie A nr 27 s. 33 f., § 98, ; Morscher mot , nr 54039/00, § 38, ; Nowicky mot , nr 34983/02, § 47, Rätten till domstolsprövning föreligger även när någon anklagats för ett brott på ett så tydligt sätt att det påverkar dennes situation. är nödvändigt att ett förvaltningsbeslut fattas innan ett mål inleds i en domstol är den avgörande tidpunkten för beräkning av den tid förfarandet tagit vanligen den dag då förvaltningsmyndigheten fattar ett avslags- beslut i förvaltningsärendet (se t.ex. mot , nr 47473/99, § 59, ). Sluttidpunkten för beräkning av fristen är den tidpunkt då det finns ett domstolsavgörande som har fått laga kraft. Rätten till domstolsprövning inom skälig tid aktualiseras alltså normalt inte förrän myndigheten har meddelat ett överklagbart beslut. läggande rätten till domstolsprövning av en civil rättighet eller skyldighet måste dock också garanteras på ett effektivt sätt. Om rätten till domstols- prövning blir illusorisk på grund av att en myndighet dröjer med att fatta beslut så länge att den enskilde i praktiken mister rätten till domstols- prövning, trots att det enligt nationella författningar finns en principiell möjlighet att överklaga beslutet, kan en kränkning av artikel 6.1 i Den enskilde ska enligt artikel 13 i också ha tillgång till ett effektivt rättsmedel vid Artikel 13 sträcker sig dock inte så långt att konventionsparterna är skyldiga att tillhandahålla en möjlighet för enskilda att få frågan om den grundläggande rätten till domstolsprövning har kränkts prövad i den ordning som anges i artikel 13, se Kudla mot , nr 30210/96, § 151, . (Se även t.ex. A m.fl. mot [GC], nr 3455/05, § 135, . lex specialis, se SOU 2010:87 s. 170 med hänvisningar samt P. van Dijk, , A. van Rijn & L. Zwaak, Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Intersentia 4 uppl. 1017–1021). Konventionsparternas åtagande att säkerställa åtnjutandet av de grundläggande fri- och rättigheterna inom sina respektive jurisdiktioner (artikel 1) och den enskilda klagorätten enligt (artikel 34) utgår från principen om subsidiaritet. på tanken att staten ska ha en möjlighet att dels förhindra att en konventionskränkning inträffar, dels gottgöra den enskilde för en konventionskränkning som redan har inträffat. Frågan om gottgörelse ska kunna prövas nationellt innan ett klagomål prövas av (se t.ex. Selmouni mot [GC], nr 25803/94, § 74, ). Kravet på uttömmande av inhemska rättsmedel enligt artikel 35.1 i innebär vidare i normalfallet att enskilda åtminstone måste ha tagit upp och i sakligt hänseende argumenterat i fråga om en konventionskränkning inför en nationell myndighet som kan erbjuda gottgörelse, om en sådan finns, för att klagomålet i inte På motsvarande sätt syftar artikel 13 till att ge enskilda en möjlighet att få gottgörelse för en konventionskränkning i den egna staten innan de är tvungna att gå till en internationell domstol i samma Det ligger därför väl i linje med konventionsregleringens syfte att konventionsstaterna ser till att det finns rättsmedel både för att i möjligaste mån förhindra att en kränkning av rätten till domstolsprövning uppkommer och för att ge gottgörelse (”just satisfaction” enligt artikel 41 Prop. 2016/17:180 i konventionen) när en kränkning väl har skett. I praxis rörande långsam handläggning i nationella domstolar betonas värdet av preventiva rättsmedel som kan användas för att påskynda ett förfarande och därmed leda till att en kränkning undviks. Domstolen ser positivt på att sådana rättsmedel införs vid sidan av sådana kompensatoriska rättsmedel som kan användas i efterhand för att ge gottgörelse vid uppkomna kränkningar (se t.ex. Scordino mot (nr 1) [GC], nr 36813/97, § 183, ; Chocchiarella mot [GC], nr 64886/01, § 74, ; Sürmeli mot [GC], nr 75529/01, § 100, ). Mot bakgrund av denna praxis antog 2010 en rekommendation som uppmanar konventionsparterna att vidta åtgärder för att se till att förfaranden som omfattas av artikel 6 avslutas inom skälig tid (CM/Rec [2010]3 of the Committee om Ministers to member states on effective remedies for excessive length of proceedings). ombudsmän () har i uppdrag att granska att statliga och kommunala myndigheter och andra som har ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning följer de författningar som styr deras arbete. Tillsynen omfattar inte alla offentliga organ. Den omfattar t.ex. inte regeringen och vissa myndigheter under . Den omfattar inte heller ledamöter eller ledamöterna i kommunala beslutande församlingar. JO:s tillsyn bedrivs bl.a. genom prövning av klagomål från enskilda och inriktas särskilt mot författningar som berör enskildas rättigheter och skyldigheter i förhållande till myndigheter och andra som har anförtrotts uppgifter som innefattar myndighetsutövning. JO kan även inleda tillsyn på eget initiativ, exempelvis efter inspektioner som genomförs på myndigheter.