prop · H403118 · 2017-03-17 00:00:00 — 128Intervju : huvudkontor och sambandsman hos polisen ; se e-post för exempel på rapportering. 129Intervju : regional ledning Sydväst . R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S upp dess effekter på övrig verksamhet.130 region har följt upp arbetet med migrantsituationen genom en utvärderingsenkät som skickades till samtliga medarbetare. Resultaten från den ligger till grund för en ändring i beredskapsplaneringen.131 konstaterar att det i stort har saknats en kontinuerlig och systematisk uppföljning av eventuella undanträngningseffekter som har uppstått av att personal har omfördelats till att arbeta med de tillfälliga gränskontrollerna. Detta har dels försvårat för myndigheterna att göra eventuella justeringar för att minska eller styra negativa effekter. Dels har det lett till brister i beslutsunderlaget som regeringen och beslutsfattare inom de operativa myndigheterna har haft tillgång till. Samtliga berörda operativa myndigheter har däremot i efterhand utvärderat insatsen. ser positivt på detta eftersom det möjliggör att lärdomar dras som kan förbättra myndigheternas arbete. 6.4Uppföljning av hotet som ska avvärjas och gränskontrollernas effekter på det Regeringen har enligt uppgift inte gjort någon egen uppföljning av det allvarliga hotet mot allmän ordning och inre säkerhet som de tillfälliga gränskontrollerna skulle avvärja. Inför besluten om förlängning har det aktuella läget muntligen stämts av med och Migrationsverket.132 Det har också funnits löpande avstämningar med Polismyndigheten.133 MSB har sammanställt nationella lägesbilder avseende hela migrantsituationen, som regelbundet har rapporterats till . Dessa har mer karaktär av att ge en bild av det aktuella läget än att fungera som en utvärdering av hotbilden.134 130Intervju : ledning gränsskydd . 131Intervju : regional ledning Syd . 132Intervju Justitiedepartement: polisenheten . 133Synpunkter från och faktagranskning av rapporten. anger i faktagranskningen att uppföljning inte har fokuserat på effekter av gränskontrollerna, men att minskningen av antalet asylsökande efter att gränskontrollerna återinfördes torde kunna härledas till kontrollerna. Detta har underförstått varit en del av bedömningen vid besluten om förlängning. framhåller vidare att uppföljning av hotet bland annat har skett i regelbundna samlade lägesbilder. har gått igenom de lägesbilder som togs fram . Dessa ger en bild av det allmänna läget, utvecklingen av antalet asylsökande, myndigheternas och arbete samt nationell och internationell medierapportering. Att det föreligger ett sådant hot som krävs för tillfälliga gränskontroller nämndes enbart i samband med beslutet att återinföra gränskontroller, men inte i samband med besluten om förlängning. Hotet konkretiseras inte mer än i beslutet att återinföra gränskontroller. 134Intervju MSB: analytiker . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inom har det aktuella läget och problembilden främst följts upp genom nationella lägesbilder samt regelbundna möten mellan nationella kommenderingsstab och regionerna.135 Även på stabsorienteringar med , , och har aktuella händelser diskuterats.136 I de mötesanteckningar och lägesbilder som har tagit del av diskuteras inte huruvida det föreligger ett allvarligt hot enligt kodex om Schengengränserna eller hur det påverkas av gränskontrollerna. har ansett att ansvaret för en sådan bedömning ligger hos regeringen, som har beslutat om tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. Enligt uppgift har Po- lismyndigheten inte blivit tillfrågad av regeringen om huruvida kraven för tillfälliga gränskontroller vid inre gräns är uppfyllda, även om löpande kontakter har förekommit för att följa det allmänna läget.137 Den operativa personalen vid gränskontrollerna har, på uppdrag av , fört statistik över exempelvis antal asylärenden som har överlämnats till , direktavvisade, frivilligt återvändande m.m. Uppgifterna har sammanställts dygnsvis av polisinsatschefen, som har rapporterat dem vidare till respektive regional kommenderingsstab för . De har i sin tur rapporterat dem vidare till och i viss utsträckning till respektive regionledning. Statistiken har på sammanställts av gränspolissektionen och har varit en av källorna till de nationella lägesbilderna som kontinuerligt tagit fram under insatsen.138 Det har under granskningen inte framkommit något som tyder på att statistiken har använts till att utvärdera insatsens ändamålsenlighet eller dimensionering eller att den har rapporterats vidare till eller efterfrågats av regeringen som underlag till besluten om förlängning av gränskontrollerna.139 konstaterar att det inte har gjorts någon systematisk uppföljning av huruvida det fortsatt föreligger ett sådant allvarligt hot som avses i kodex om Schengengränserna eller av gränskontrollernas effekter på hotet. Detta utgör enligt en brist i det underlag som regeringen hade tillgång till inför sina beslut om förlängning av de tillfälliga gränskontrollerna. För har detta också begränsat möjligheten att säkerställa att kontrollerna utförs på ett ändamålsenligt sätt. 135Polismyndigheten, Interna mötesanteckningar från regionmöten inom . 136Polismyndigheten, Interna mötesanteckningar från stabsorientering inom . 137Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab ; e-post ; synpunkter vid faktagranskningen av rapporten. 138Intervjuer : insatschef och operativ personal region , regionledning Syd , gränspolissektion och operativ personal region , gränspolissektion och kommenderingsstab . Kvalitén i den insamlade statistiken är inte säkerställd och den kan innehålla brister. 139Regeringen har bl.a. rapporterat antalet kontroller och antalet påträffade asylsökande till . Rapporterna faller inte inom tidsavgränsningen för granskning. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S bedömer att uppföljningen inte har varit tillräcklig för att fungera som ett fullgott beslutsunderlag för förlängning av de tillfälliga gränskontrollerna eller för justeringar i urval av förstärkningspersonal eller utformningen av kontrollerna. Myndigheterna har följt upp förändringar i flöden av migranter samt vissa kostnader. De har däremot inte på ett systematiskt sätt följt upp om kraven för tillfälliga gränskontroller vid inre gräns är uppfyllda eller de tillfälliga gränskontrollernas effekter, vare sig på hotet som ska avvärjas eller på de operativa myndigheternas övriga verksamhet. Avsaknaden av dessa aspekter i uppföljningen gör det enligt svårt för beslutsfattare att •göra välavvägda bedömningar av behovet och nyttan av gränskontroller, •göra välavvägda bedömningar av vilka verksamhetsgrenar förstärkande resurser bör hämtas från för att effektivt minimera negativa undanträngningseffekter på övrig verksamhet, •vid behov planera om kontrollernas lokalisering och utformning, •dra lärdomar från arbetet under arbetets gång. borde enligt bedömning ha tillsett att det fanns en betryggande uppföljning av insatsen för att kunna genomföra eventuella justeringar av den. Även regeringen borde, som beslutsfattare, ha tagit ett större ansvar för att säkerställa att det funnits fullgoda beslutsunderlag och tillräcklig uppföljning av insatsen. Bristerna i regeringens underlag gör att det i viss mån framstår som oklart vad besluten har grundats på. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Detta kapitel behandlar övergripande observationer och reflektioner vid granskningen. Redogörelsen börjar med en genomgång av ett antal brister av mer genomgående karaktär. Härefter behandlas det faktum att gränskontrollerna i det stora hela har genomförts på ett ändamålsenligt sätt. Kapitlet avslutas med ett framåtblickande avsnitt med förslag på åtgärder för att effektivisera ett eventuellt framtida återinförande av gränskontroller. 7.1 Övergripande iakttagelser avseende bristerna En övergripande observation vid granskningen är att regeringen inte har vidtagit åtgärder för att säkerställa kontrollernas genomförande och resultat. Granskningen visar att regeringens beslut medger flera olika tolkningar av syftet med att införa gränskontrollerna, och regeringen konkretiserade varken det allvarliga hot som skulle avvärjas eller hur tillfälliga gränskontroller skulle bidra till det. Beslutet gav därför inte någon egentlig vägledning vid genomförande av gränskontrollerna. Regeringen har inte heller tillsett att den har fått en tillfredsställande rapportering av de tillfälliga gränskontrollernas funktion och resultat inför besluten om förlängning. Ingenting i granskningen tyder på att regeringen hade någon närmare kännedom om hur kontrollerna genomfördes.140 har inte något underlag för att bedöma de eventuella överväganden och motiv som låg bakom regeringens handlande i denna del. Att regeringen beslutade om återinförande och förlängning utan ordentlig styrning och uppföljning av gränskontrollerna medförde dock stora risker.141 Detta särskilt som det har handlat om en större polisinsats i en för redan ansträngd situation, tilllämpningen av en restriktiv undantagsregel, och att gränskontroller kan få stora konsekvenser för enskilda personer. Kontrollerna riskerade såväl att inte vara tillräckliga (och därför inte på ett adekvat sätt avhjälpa hotet som föranledde dem), som att vara alltför omfattande (och därmed överskrida vad som var absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet och därmed strida mot kodexen om Schengengränserna). 140Riksrevisionens underlag pekar däremot på att regeringen har haft en tillfredsställande och kontinuerlig rapportering om migrantsituationen i stort. 141Noterbart är också att inte bara avstod från att begära att gränskontroller skulle införas, utan också motsatte sig detta. Ordningen, som regleras i utlänningsförordningen, där den ansvariga myndigheten framställer om återinförda gränskontroller frångicks alltså av regeringen. R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S 7.1.2 Brister i ledning och kommunikation inom Granskningen har visat att det inom i flera avseenden har förekommit en långtgående delegering av beslut. Delegeringen har gällt tillämpningen av relevanta artiklar i kodex om Schengengränserna, kontrollernas praktiska genomförande, ansvar för uppföljning och insamling av statistik, samt grunder för urval av förstärkningspersonal. har också noterat att den nationella kommenderingsstaben inom inte har haft vetskap om hur de tillfälliga gränskontrollerna har utformats. Exempelvis ska resenärer enligt information till allmänheten kontrolleras slumpmässigt eller när det finns en konkret anledning.142 Denna bild framförde även företrädare för till Riksrevisionen.143 I realiteten har, som nämnts i avsnitt 0, samtliga resenärer kontrollerats. Vidare har det förekommit otydligheter i kommunikationen mellan den regionala och nationella nivån som bland annat har inneburit att regionerna har uppfattat instruktioner på olika sätt. Exempelvis har regionerna olika uppfattningar om huruvida information om undanträngningseffekter har efterfrågats av eller ej.144 Flera regioner har heller inte svarat på uppdrag från om exempelvis inventering av förmåga att återinföra gränskontroller.145 Den bristande ledningen har inneburit otydligheter för polisregionerna och den operativa personalen vid gränskontrollerna. Enligt borde nationella ledning, med stöd av gränspolissektionen på , ha tagit ett större ansvar, i synnerhet för utformningen av de tillfälliga gränskontrollerna.146 Denna typ av brister i ledning och kommunikation riskerar att leda till att insatsen inte genomförs på ett ändamålsenligt och rättssäkert sätt. Om den bristande styrningen leder till att gränskontrollerna oavsiktligt genomförs med olika ambitionsnivå vid olika gränskontrollplatser, utan att detta uppmärksammas, kan det även leda till oönskade förändringar i resmönster. De som vill undvika kontroll kan då välja att resa in i landet via en gränskontrollplats med en lägre ambitionsnivå. Detta skulle kunna medföra att gränskontrollerna som helhet inte blir ändamålsenliga.147 142Artikel på : Polisen utför gränskontroller i Syd och Väst. Hämtad ; intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . 143Intervju : gränspolissektion och kommenderingsstab . gav dock en annan bild som stämmer överens med iakttagelser vid de tillfälliga gränskontrollerna samt de uppgifter som har lämnats från polisregionerna. 144Riksrevisionens enkät till polisregionerna. 145Samtal med : gränspolissektion . 146Noa har ett processanasvar för gränskontrollfrågor. Se även avsnitt 2.4. 147Det har inte framkommit något som tyder på större förändringar i resmönster. noterade att rederiernas identitetskontroller vid påstigning på färjor från från ökade trycket på , samt att ett mindre antal migranter efter gränskontrollernas återinförande anlände via . Annars minskade antalet migranter i Syd och Väst parallellt. (lägesrapporter från 2015-11-27, och ) 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7.1.3 Bristerna förstärker varandra De brister som har identifierat förstärker ofta varandra. De negativa effekterna av den bristande utvärderingen av personaldimensioneringen blir exempelvis större av avsaknaden av ett systematiskt arbete för att minimera negativa undanträngningseffekter på övrig verksamhet. Bristerna i uppföljning av insatsen försvårar justeringar i utformningen av de tillfälliga gränskontrollerna och kontinuerligt lärande av erfarenheterna. Det riskerar att leda till att effektivisering av genomförandet inte genomförs trots att detta skulle vara både möjligt och motiverat. En bättre beredskap, inklusive rutiner för urval och planering av personal, hade även kunnat hålla de initialt högre kostnaderna för förstärkningspersonalen nere samt minska osäkerheten av de otydliga besluten. ser även bristen på kompetens inom gränskontrollarbete bland den operativa personalen som särskilt problematisk när utformningen av gränskontrollerna till stor del delegerades till den operativa personalen. När denna saknar adekvat kunskap om den rättsliga regleringen finns det en betydande risk för att gränskontrollerna blir för omfattande, för begränsade eller i övrigt genomförs på ett felaktigt sätt. 7.2 Ett ändamålsenligt operativt genomförande konstaterar att i stort har genomfört gränskontrollerna på ett ändamålsenligt sätt utifrån syftet som myndigheten angav för dem. Detta beror till stor del på det arbete som bedrivits regionalt och, framför allt, lokalt vid gränskontrollplatserna. Granskningen visar att regionerna Väst och Syd, och den operativa personalen vid gränskontrollerna, har tagit ett stort ansvar för att upprätta ändamålsenliga gränskontroller utifrån de lokala förutsättningarna. I region , som har haft ett begränsat inflöde av migranter, tycks gränspolisens delaktighet i kontrollernas uppbyggnad ha för ett fullgott genomförande. I region har flödet av resande varit mycket stort. Trots ett otydligt uppdrag och bristande kunskap om och erfarenhet av gränskontrollarbete, har man vidtagit i huvudsak rätt åtgärder för att i den akuta situationen genomföra ändamålsenliga gränskontroller. Som det tycks tack vare personal med generell erfarenhet av ingripandeverksamhet, och i tillräckligt antal. Däremot har man i regionen inte övervägt om utformningen skulle justeras när antalet migranter som anlände minskade. En- ligt borde detta ha gjorts för att säkerställa ändamålsenlighet genom hela insatsen. 7.3 Åtgärder för en effektivare hantering konstaterar att de tillfälliga gränskontrollerna vid inre gräns hade kunnat upprättas på ett effektivare sätt. De brister som har identifierat vad gäller otydlig ledning och instruktioner, bristande beredskap, otillräcklig R I K S R E V I S I O N E N U P P R Ä T T A N D E T A V T I L L F Ä L L I G A G R Ä N S K O N T R O L L E R V I D I N R E G R Ä N S uppföljning samt outnyttjade möjligheter till biträde, har på olika sätt bidragit till detta. Vid granskningen har också uppmärksammat några åtgärder som skulle förbättra förmågan att upprätta tillfälliga gränskontroller vid inre gräns mer effektivt och med högre kvalitet: •Regeringen bör se över utlänningslagens och utlänningsförordningens bestämmelser i syfte att förtydliga ansvarsfördelningen mellan och vid överlämning av asylärenden. •Polismyndigheten bör ha en plan för hur potentiella kontrollplatser för tillfälliga gränskontroller vid behov kan anpassas för att möjliggöra effektiva gränskontroller. Detta gäller inte minst förutsättningarna för kontroller vid platser med stora flöden av resande. bör även säkerställa att nödvändig teknisk utrustning finns tillgänglig eller snabbt kan införskaffas samt kan användas vid kontrollplatserna. •Polismyndigheten bör uppdatera och förtydliga de befintliga beredskapsplanerna för tillfälliga gränskontroller vid inre gräns, samt ta fram en nationell plan och en plan för region . Planerna bör bland annat innehålla en komplett resursinventering, instruktioner för när icke-polisiär personal kan och bör övervägas, tydliga kommunikationskanaler, rutiner för uppföljning, och en tydlig ansvarsfördelning, inklusive ansvar för att ta fram preciseringar avseende syfte, lokalisering, utformning och arbetsrutiner. Vad planerna som ett minimum ska innehålla bör specificeras av i uppdraget till polisregionerna.148 Myndigheten bör även uppdatera rutinerna för särskilda händelser så att de stämmer med organisation och titelstruktur. •Polismyndigheten bör ta fram principer för urval av förstärkningspersonal som tar hänsyn till både kortare och längre insatser. Eftersom urvalet kan behöva anpassas till det aktuella läget kan rutiner för detta sannolikt inte detaljera alla steg i urvalsprocessen. Däremot kan de ge vägledning i vilka principer som ska styra, såsom efterfrågad kompetens, påverkan på övrig verksamhet etc., och hur dessa ska bedömas. •Polismyndigheten bör genomföra en bredare utbildningsinsats inom myndigheten avseende utlänningsrätt som en grund för både inre utlänningskontroller och eventuell förstärkning i tillfälliga gränskontroller. 148 Detta var otydligt i det tidigare uppdraget. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N m.fl. (2015), Bara skog som brinner? Utvärdering av krishanteringen under skogsbranden i . FHS/Crismart, . Boin A. och ‘t . (2010), Organising for : Lessons from Research. Deverell, E. (2010), Flexibility and Rigidity in at . 12:5, 679-700. Drennan L. m.fl. (2015), Risk and crisis management in the public sector. (2011), Success? A framework for evaluating crisis management. Policy and Society 30 (2011). Roux-Dufort, C. och Vidaillet, B. (2003), The Difficulties of Improvising in a Crisis Situation. International Studies of Management and Organisation, vol. ‘t , P., Boin A. (2001), “Between Crisis and Normalcy: The Long Shadow of Post-Crisis Politics”, i , U., Boin, A., Comfort, L. (eds.) Managing Crises: Threats, Dilemmas, Opportunities. SOU 2005:104, och –granskning och förslag. R I K S R E V I S I O N E N UPPRÄTTANDET AV TILLFÄLLIGA GRÄNSKONTROLLER VID INRE GRÄNS har granskat om upprättade de tillfälliga gränskontrollerna vid inre gräns som återinfördes på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Granskningen har visat att instruktionerna för hur de tillfälliga gränskontrollerna skulle genomföras och deras syfte har varit otydliga. Både regeringens beslut att återinföra gränskontroller, och därmed uppdraget till , och polisens interna beslut och instruktioner har varit otydliga. Styrningen och uppföljningen av insatsen har generellt varit bristfällig. Regeringen borde enligt som beslutsfattare ha tagit ett större ansvar för gränskontrollernas utformning och för att säkerställa att de fick önskad effekt. Granskningen har även visat på brister i beredskap för att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. Sammantaget bedömer att de tillfälliga gränskontrollerna upprättades på ett ändamålsenligt sätt. Däremot hade de kunnat upprättas på ett effektivare sätt. nybrogatan 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsrådet , ordförande, och statsråden , Y , M , Baylan, Bucht, , , , Hellmark , Ygeman, A , , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , Regeringen beslutar skrivelse om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns