prop · H50354 · 2017-11-27 00:00:00 — Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2016. PTS-ER-2016:17, s. 23–24. 26 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T Diagram 1 Aktörernas andelar av investeringarna i fast och mobil bredbandsinfrastruktur 2014 Anm. * Investeringar i gemensamma nätbolag är fördelade enligt ägarandelar för respektive ägarbolag. Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2016. 3.1.2 Majoriteten av stadsnäten ägs av kommuner Stadsnät är ett begrepp som avser bredbandsnät som är lokalt etablerade, vanligen inom en kommun. Definitionen av stadsnät är till viss del otydlig; oftast används begreppet i de fall en nätägare tillhandahåller någon typ av grossisttjänst som i sin tur kan användas för att leverera tv, telefoni och internet till konsumenter. Stadsnät har funnits i och anses av många vara en av anledningarna till att har en så pass väl utbyggd bredbandsinfrastruktur.45 Enligt finns det 180 stadsnät i , som har etablerat sig i 220 av 290 kommuner. Stadsnäten ägs till av kommuner i olika förvaltningsformer, endast ett fåtal ägs av privata bolag (se diagram 2). 45Se exempelvis Mölleryd, B. (2015), “Development of and the Role of ”, Science, Technology and Industry Policy Papers, No. 26, , . R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? Diagram 2 Stadsnätens ägarform 3.2Bredbandstillgången i är god men det finns skillnader inom landet () har följt it-infrastrukturens utveckling och utför myndigheten en bredbandskartläggning.47 När regeringen presenterade sin första bredbandsstrategi 2009 fick PTS i uppdrag att följa upp hur utvecklingen ser ut i förhållande till regeringens mål. Regeringens nya bredbandsstrategi publicerades , vilket gör att det ännu inte finns en uppföljning i förhållande till de nya målen.48 Definition av tillgång till bredband49 Tillgång till bredband definieras i PTS bredbandskartläggning som att ett internetabonnemang och utan särskilda kostnader, kan beställas till adressen för ett hushåll eller ett arbetsställe. Till särskilda kostnader räknas kostnader utöver vad som normalt debiteras slutkunder vid försäljning av internetabonnemang, det vill säga utöver abonnemangs-, anslutnings-, uppsägningsavgifter, samt mindre kostnader i syfte att förbättra bithastigheten. 46Artikel från , “stadsnät”, hämtad , . PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i . PTS-ER-2017:7, s. 22. 48Ibid, s. 9. 49Artikel hämtad från PTS Bredbandskartan, ”Definitioner”, hämtad , Om-bredbandskartan/Definitioner/. 28 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T Definition av tillgång till bredband med faktisk hastighet50 Faktisk hastighet är den hastighet en slutanvändare kan förvänta sig i praktiken när den använder sin internetanslutning från hushållet eller arbetsplatsen. Begreppet kan sättas i relation till teoretisk hastighet som är den maxhastighet som endast kan uppnås i extremt gynnsamma fall. Som ett mått på faktisk överföringshastighet används i PTS kartläggning den hastighet ett internetabonnemang ger i genomsnitt enligt Bredbandskollen. 3.2.1 Tillgången till bredband med snabb överföringshastighet ökar hade av hushållen tillgång till bredband med snabb överföringshastighet (om lägst /s). Året innan hade av hushållen tillgång till samma hastighet. För arbetsställena har ökningen gått från . Bredbandstillgången för hushållen har ökat med årligen.51 Diagram 3 Tillgång till fast bredband om minst /s (faktisk hastighet), 2016. Källa: PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning . 50Artikel hämtad från PTS Bredbandskartan, ”Definitioner”, hämtad , Om-bredbandskartan/Definitioner/. 51Vid jämförelse 2010–2014, 2015–2016. PTS har gjort en förändring i statistiken som gör att det inte går att jämföra 2010–2016 eftersom åren 2007–2014 avser befolkning och arbetsställen, medan 2015 och framåt avser hushåll och arbetsställen. Källa: PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? 3.2.2Få saknar tillgång till internet men miniminivån är för låg för dagens behov Lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation fastställer ett ansvar för staten att säkerställa tillgången till funktionellt tillträde till internet, det vill säga en miniminivå för internetaccess.52 Det funktionella tillträdet har bestämts till en nivå om lägst /s.53 Om ett stadigvarande hushåll eller fast verksamhetsställe saknar tillträde till miniminivån, utser PTS den operatör som bedöms lämplig att tillhandahålla anslutningar. Om det med hänsyn till kostnaderna skulle vara oskäligt betungande för den utsedda operatören att säkerställa anslutningarna, ska staten tillhandahålla anslutningarna.54 PTS började sin nuvarande form av bredbandskartläggning . Det året saknade 7 100 hushåll och arbetsställen ett funktionellt tillträde till internet. Vid bredbandskartläggningen var det däremot färre än 90 hushåll och arbetsställen som inte hade tillgång till en internetuppkoppling om lägst /s. PTS bedömer att förändringen beror dels på förbättrad täckning av det mobila bredbandet, dels på demografiska förändringar.55 aviserade regeringen att den kommer se över miniminivån eftersom den är ”för låg för att vara praktiskt användbar för vardagslivets behov”.56 PTS fick i uppdrag av regeringen att utreda funktionellt tillträde till internet.57 redovisade PTS sitt uppdrag och rekommenderade en höjning av nivån till /s.58 3.2.3 Tillgången till bredband varierar Det finns skillnader inom när det gäller vilka som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet (om lägst /s). Skillnader finns mellan olika län, kommuner och framför allt mellan tätort och landsbygd. Det beror på olika faktorer, bland annat på historiska och strategiska val i kommunerna, de skilda förutsättningarna på marknaden och tillgången till bredbandsstöd. En anledning till de skilda förutsättningarna är att små kommuner med stor andel glesbygd inte erbjuder samma lönsamma affär för marknadsaktörer, jämfört med större och mer tätbefolkade kommuner.59 De regionala bredbandskoordinatorerna poängterar dessutom vikten av kommunalt engagemang för att driva bredbandsutbyggnaden 52Funktionellt tillträde till stadigvarande bostäder och fasta verksamhetsställen. 5329 a § förordningen (2003:396) om elektroniska kommunikationer. 54E-post från PTS, . PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i . PTS-ER-2017:7, s. 22. 56Regeringens pressmeddelande , ”PTS ska se över garanterad tillgång till Internet”. Uppdrag om att se över funktionellt tillträde till internet. N2017/01417/D. Översyn av nivån för funktionellt tillträde till internet. 59Intervju vid , . 30 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T För vissa kommuner har eldsjälar haft nyckelroller i utvecklingen mot en god bredbandstäckning.60 Skillnader i tillgång till bredband mellan län och kommuner är det län där högst andel av hushållen har tillgång till bredband om lägst /s, nämligen . Hushållen i har lägst tillgång: . Tillgången till bredband med snabb överföringshastighet skiljer sig alltså mellan och . Det finns även skillnader i bredbandstillgång mellan kommuner. är den kommun i där högst andel av hushållen har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet: . och är två andra kommuner som har många hushåll anslutna. Som jämförelse är det av hushållen i kommun som har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet. Tillgången till snabbt bredband skiljer sig mellan stad och landsbygd Det finns dessutom skillnader på tillgången till bredband om lägst /s mellan stad och landsbygd. På nationell nivå var tillgången till bredband med snabb överföringshastighet i tätort 2016 , medan tillgången utanför tätort var (se diagram 4). har den högsta andelen av hushåll utanför tätort med tillgång till bredband med snabb överföringshastighet, . är det län där näst flest har tillgång till bredband med den hastigheten utanför tätort, . har den lägsta andelen hushåll med tillgång till bredband med snabb överföringshastighet – har bredband om lägst /s utanför tätort. 60Sammanställning av intervjuer med bredbandskoordinatorer. Intervjuer genomförda november– . R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? Diagram 4 Hushållens tillgång till bredband om minst /s (faktisk hastighet), 2016 Hushåll utanför tät- och småort Hushåll i tät- och småort Källa: PTS bredbandskartläggning . 3.2.4 Bredband via olika tekniker Regeringen och PTS definierar bredband som en ”anslutning till internet via en accessteknik vilken levererar faktisk överföringshastighet nedströms om minst /s i genomsnitt”. Begreppet bredband är inte teknikbundet, utan syftar på tekniker med snabb överföringshastighet, det kan till exempel vara trådbundet eller via mobilnäten. Den utbyggnad som sker gäller huvudsakligen de mobila näten samt trådbundet bredband i form av fiber. Bredband via kopparnätet är den teknik som ger flest hushåll och arbetsställen tillgång till bredband, både i tätort och på landsbygd. Det sker dock ett teknikskifte på marknaden från koppar till fiber. Ett problem är dock att nedläggningen av kopparnätet huvudsakligen inte samordnas med fiberutbyggnaden, vilket gör att teknikskiftet påverkar landsbygdens tillgång till trådbundet bredband. PTS mobiltäcknings- och bredbandskartläggning 2016. En geografisk översikt av tillgången till bredband och mobiltelefoni i . PTS-ER-2017:7, s. 13, 23–28. 32 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T Teknikskiftet påverkar landsbygdens tillgång till fast bredband Det svenska bredbandsnätet genomgår ett teknikskifte, där det kopparbaserade nätet är på väg att ersättas av fiber eller mobil teknik. , som äger merparten av det kopparbaserade nätet, har arbetat med att ersätta det med andra tekniker . 62 Enligt Telias planer kommer förändringarna att påverka cirka 10 000 kunder per halvår, från 2016 och framåt.63 är det svårt att veta hur den totala bredbandstillgången påverkas av avvecklingen av kopparnätet eftersom det teknikskifte som påverkar bredbandstillgången, och inte enbart telefoni, påbörjades först . Däremot påverkas landsbygdens tillgång till fast bredband av att kopparnätet huvudsakligen ersätts av mobila lösningar. Det är framför allt telestationer på landsbygden som läggs ner, vilket gör de boende oroliga för att de mobila lösningarna inte är tillräckliga för deras behov. De är också osäkra på om den mobila telefonin och mobila bredbandet är tillräckligt driftsäkert.64 Vidare anser vissa att framförhållningen är för kort eftersom det är svårt att söka medel ur bredbandsstöden med så kort varsel. Dessutom är det kort om tid för kommunala stadsnät att eventuellt lägga om utbyggnadsplanerna.65 Dock är det så att på landsbygden kan en mobil lösning ge mer kapacitet än dagens kopparaccess för vissa användare.66 I våra intervjuer framkommer det att anser att teknikskiftet är naturligt och nödvändigt att genomföra eftersom kopparnätet i berörda områden inte lever upp till de krav som ställs på driftsäkerhet. Telias planer publiceras 12–18 månader i förväg och alla kunder blir erbjudna mobila lösningar med en hög hastighet (/s). menar dessutom att det i praktiken inte vore möjligt att samordna kopparnedläggningen med fiberutbyggnaden eftersom fiberutbyggnaden involverar ett hundratal aktörer . Därtill är det inte önskvärt bland marknadsaktörer att delge varandra sina utbyggnadsplaner.67 3.3 PTS beräknar att regeringens mål till 2020 inte uppfylls I PTS prognos för bredbandsutbyggnad, beräknas 91–av hushållen och företagen få en internetaccess om lägst /s till 2020. 62PTS hemsida, ”Telias teknikskifte 2009–2015”, hämtad , . Tillgång till telefoni och grundläggande internet. PTS-ER- 2016:27, s. 24. 64Intervju med bredbandskoordinator för , intervju vid kommun , intervju med bredbandskoordinator för . 65Intervju med bredbandskoordinator för , intervju med bredbandskoordinator för . 66E-post från , . 67Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? att investeringsnivåerna är på en fortsatt hög nivå.68 Enligt prognosen kommer därmed regeringens mål i strategin inte att uppnås, det vill säga att av alla hushåll och företag har tillgång till bredband om minst /s. Vid våra intervjuer har det framkommit att det finns ytterligare utmaningar som kan hindra att målen uppfylls. Måluppfyllelsen påverkas bland annat av att de privata marknadsaktörerna beräknar att bygga ut i samma takt i ett–till, räknat . Det antas därmed att den höga utbyggnadstakt som har varit på marknaden kommer att avmattas inom en nära framtid.69 Bredbandsmålet är också beroende av att konkurrensen på marknaden fungerar, och att de stödpengar som delas ut går till de områden som inte är intressanta att bygga bredband i av kommersiella skäl. Eftersom bredbandsmarknaden uppges ”sätta sig” till 2020, menar marknadsaktörerna att det är viktigt att minimera det som hindrar utbyggnaden. Framför allt kommer det vara svårt att nå de sista procenten av hushållen eftersom de ofta finns på platser som det är kostsamt att bygga bredband i.70 Enligt prognoser från och kommer ungefär en halv miljon människor utanför landets tätorter att få tillgång till bredband genom stödet i landsbygdsprogrammet. Det innebär att det är cirka 350 000 personer i landsbygderna som fortfarande inte har tillgång till bredband med snabb överföringshastighet vid 2020. Av dessa beräknas uppskattningsvis bo i mycket glesa landsbygder.71 3.4Huvudregeln är att operatörerna är ansvariga för bredbandsnäten Den andra delen av målet om bredband i världsklass är tillgången till robusta nät. Robusthet är ett brett begrepp som på en övergripande nivå avser förmågan att motstå störningar och avbrott samt förmågan att minimera konsekvenserna om de ändå inträffar.72 Begreppet robusthet indikerar dock inte vad som är en ”tillräckligt” hög nivå av robusthet utan det beror på användarnas behov. Till exempel kräver förbindelser 68PTS gör prognoser enligt två investeringsnivåer. De siffror som redovisas ovan är utifrån den investeringsnivå som PTS anser som mest trolig. Uppföljning av regeringens bredbandsstrategi 2017. 69Merparten av försäljningen i outbyggda områden kommer troligen att ske under de närmsta 1–2 åren. Byggnation av sålda accesser sker oftast men kan i vissa fall dröja upp . Därefter går marknaden troligen in i en ny fas med förtätning i de områden där kunder valt att avstå i första säljvågen. Källa: E-post från IP-Only, . 70Exempelvis intervju vid , , intervju vid IP-Only, , intervju vid , , intervju vid Com Hem, . För landsbygder – en sammanhållen politik för arbete, hållbar tillväxt och välfärd. Slutbetänkande av , s. 104. Strategi för robust elektronisk kommunikation 2012–2014. 34 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T som omfattar många användare en högre nivå av robusthet jämfört med förbindelser som omfattar ett fåtal användare.73 3.4.1 Robusthetsarbetet drivs av konkurrens, lagstiftning och föreskrifter Ansvaret för robustheten i nät och tjänster ligger som huvudregel hos respektive aktör. Robusthetsarbetet drivs av konkurrens, lagstiftning och föreskrifter.74 I lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) finns grundläggande krav på driftsäkerhet, men eftersom lagen är teknikneutral ställs inte krav på hur operatörerna ska bygga för att uppnå driftsäkerheten.75 Det finns däremot krav på att aktörer är skyldiga att rapportera störningar och avbrott av betydande omfattning till (), som är tillsynsmyndighet med föreskriftsrätt på området.76 PTS beslutade bland annat om nya krav för ökad driftsäkerhet.77 PTS förfogar därutöver över ett årligt anslag om till insatser för driftsäker och tillgänglig elektronisk kommunikation. Anslaget används bland annat för att stärka näten, framtagande av branschstandarder och drift av hemsidan ledningskollen.se.78 Investeringar i robusthet utöver den grundläggande nivån sker därför på kommersiella grunder och drivs utifrån användarnas behov och betalningsvilja. Det kan ske till exempel genom att slutkunder eller verksamheter efterfrågar en hög nivå av driftsäkerhet. Det kan också drivas fram av att operatörerna inte vill vara sämre än sina konkurrenter eller att operatörerna själva sätter värde i att hålla en hög nivå av robusthet. Det finns dock en risk för att operatörerna väljer att inte genomföra större satsningar än vad som motiveras av deras affärsmässiga bedömningar på grund av låg efterfrågan. Det finns även en risk för att information om inträffade driftsproblem och störningar inte delas mellan olika aktörer, eftersom detta riskerar att påverka företagens varumärken negativt.79 Antal rapporterade störningar till PTS Operatörer är skyldiga att rapportera avbrott och störningar av betydande omfattning till PTS . 80 Skyldigheten omfattar de som tillhandahåller ett så kallat 73E-post från , . Risk- och sårbarhetsanalys för sektorn elektronisk kommunikation. PTS-ER-2014:28, s. 12. 75Intervju vid PTS, . 76Se 5 kap. 6 a–d §§ LEK. 77Se PTS föreskrifter, (PTSFS 2012:2) och (PTSFS 2015:2). 78Intervju vid PTS, . Utmaningar för att uppnå robusthet. 3–10. 80Se 5 kap. 6 c § LEK samt PTS föreskrifter (PTSFS 2012:2). R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? allmänt kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster.81 Antalet rapporterade störningar var 33 stycken , en minskning innan då 51 incidenter inrapporterades.82 PTS uppger att skillnaden mellan åren främst beror på antalet stormar.83 Avbrotten och störningarna beror huvudsakligen på konfigurations- och andra handhavandefel samt fel i hård- och mjukvara. Endast en mindre andel orsakas av överbelastningsattacker.84 PTS har tagit fram en branschstandard för robusta fibernät PTS har i samverkan med marknadsaktörerna utarbetat en branschstandard för robusta fibernät, Robust fiber, . saknades en gemensam standard för hur fibernät bör förläggas. Det har lett till en variation i hur nät har anlagts och vilken kvalitet de håller. Variationen gäller exempelvis förläggningsdjup, märkning, val av kanalisation och förläggningstekniker.85 Den nya branschstandarden utgår från en miniminivå och de största operatörerna har ställt sig bakom den, även om det inte är ett krav att operatörer bygger utifrån den nya standarden.86 Det faktum att det nu finns en branschstandard är alltså ingen garanti för att det inte kommer att finnas variation i hur näten byggs även . 3.5 Svårt att bedöma robustheten Bilden är splittrad rörande den faktiska robustheten i näten. Flera personer som vi har intervjuat menar att de inte har upplevt några problem med dålig kvalitet eller låg tillgänglighet i internetaccessen. Andra säger att det är svårt att uttala sig och att det inte finns möjligheter att kontrollera robusthet i bredbandsnät. 87 Det finns också aktörer som upplever bristfällig säkerhet88 och robusthet89. säger ytterligare andra aktörer att det har varit låg kvalitet på näten men att medvetenheten om att det är viktigt med god kvalitet ökar med tiden90. Det är svårt att på ett tillförlitligt sätt uttala sig om de faktiska förhållandena i bredbandsnäten. Det är enbart de som drabbas av bristande internetaccess eller som tillhandahåller bredbandsinfrastrukturen som kan veta huruvida det föreligger 81Allmänt kommunikationsnät är ett elektroniskt kommunikationsnät som helt eller huvudsakligen används för att tillhandahålla allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster och som stödjer informationsöverföring mellan nätanslutningspunkter (se 1 kap. 7 § LEK). 82E-post från PTS, . 83Budgetpropositionen (prop. 2016/17:1, utg.omr. 22), s. 105. 2016-års risk- och sårbarhetsanalys för PTS och dess ansvarsområden. Dnr 16-4837, s. 34. 85Artikel på hemsidan Robust fiber, ”Vad är robust fiber?”, hämtat , . 86Intervju vid PTS, . 87Till exempel sammanställning av intervjuer med bredbandskoordinatorer. Intervjuer genomförda november–. 88Intervju vid MSB, . 89Intervju vid , , intervju vid Com Hem, , intervju vid SUNET, . 90Intervju vid , . 36 R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T problem med robusthet, förutom vid de stora driftstörningarna som rapporteras till PTS. Även vid de stora driftstörningarna som rapporteras kan det vara problematiskt att dra korrekta slutsatser. En svaghet gällande robusthet i fibernätet kan exempelvis kompenseras i andra delar av bredbandsinfrastrukturen, till exempel i transmissionsnätet. En robust och motståndskraftig internetaccess kan göra att brister i fibernät och transmission inte märks. Därför kan en problematisk internetaccess innebära brister i flera nivåer i värdekedjan (för beskrivning av värdekedjan, se 4.1). Det gör det svårt att veta vad den faktiska orsaken är.91 PTS utför en risk- och sårbarhetsanalys av sektorn för elektronisk kommunikation. I risk- och sårbarhetsanalysen identifieras och värderas de hot som kan få nationella konsekvenser. I riskanalysen konstateras att bränder i vissa försörjningstunnlar, långvariga nationella elavbrott och tillgänglighetsattacker är de tre största riskerna. Fel och brister i hantering, programvara och hårdvara samt avbrott i förbindelser kan leda till allvarliga avbrott men bedöms vara låga risker. Avgränsningen till att endast analysera händelser som får nationella konsekvenser gör att riskbedömningar inte genomförs för händelser med lokala och regionala avbrott eller där ett mindre antal abonnenters personliga integritet påverkas negativt. Om antalet eller omfattningen lokala och regionala avbrott skulle öka från dagens nivåer, skulle det kunna uppstå negativ påverkan på nationell nivå. 3.5.1 Ojämn fördelning av robusta nät granskning visar att det finns risk för ojämn fördelning av robusta fibernät. Den bristande robustheten gör sig framför allt gällande på lokal nivå och i accessnät – något som påverkar en mindre andel av befolkningen – och som därmed inte hanteras i PTS risk- och sårbarhetsanalys. Bristande dokumentation av fibernät Flera av de personer vi har intervjuat har framfört att bristande dokumentation av fibernät är ett problem på bredbandsmarknaden.93 Avsaknaden av dokumentation gäller framförallt de äldre näten, mindre stadsnät och fiberföreningar.94 Den bristande dokumentationen leder bland annat till avgrävningar av ledningar. PTS menar att en vanlig orsak till avgrävningar dessutom är att den som gräver inte använder de verktyg som finns eller inte efterfrågar markering av kablar innan grävarbeten.95 PTS har i samarbete med och tagit fram webbtjänsten för aktörer som planerar grävarbeten eller som äger befintliga 91E-post från vid Netnod, . risk- och sårbarhetsanalys för PTS och dess ansvarsområden. Dnr 16-4837, s. 4, 35–36. 93Exempelvis intervju vid Rala Infratech, , intervju med vid Netnod, , intervju vid IP-Only, . Utmaningar för att uppnå robusthet. , s. 12. 95E-post från PTS, . R I K S R E V I S I O N E N B R E D B A N D I V Ä R L D S K L A S S ? Syftet med webbtjänsten är att förmedla information om var ledningar och annan nedgrävd infrastruktur finns, skydda ledningar mot avgrävningar samt förenkla och samordna grävarbeten. Bristande kvalitet i stödfinansierade nät Vid de intervjuer som vi har genomfört framhålls bristande kvalitet i fiberföreningars nät som en tydlig riskfaktor. Fiberföreningar är ideella föreningar som gemensamt har beslutat att bygga och sköta driften av ett fibernät. De fiberföreningar som finns har ofta fått bredbandsstöd från landsbygdsprogrammet.96 Det finns över tusen fiberföreningar i som har möjliggjort internetaccess via bredband till uppskattningsvis 150 000 hushåll.97