prop · H40374 · 2017-01-13 00:00:00 — Enligt skapar den valda modellen, som bygger på faktiska historiska kostnader, problem vid stora investeringar som inte kostnadsförs direkt. har därför föreslagit en alternativ modell som bygger på prognoser. PTS har dock ansett att FDC-modellen med prognosticerade kostnader inte är ändamålsenlig60 och man har därför hållit fast vid den 56Intervju med , . 57Intervju med SR, . 58PTS beslut med dnr 04-13521, 05-8674, 04-6953, 05-8675, 04-6954 och 05-8677. 59PTS beslut med dnr 11-9384, 12-170. 60Enligt PTS skulle en FDC-reglering som bygger på prognoser vara oförutsägbar och otydlig för kunderna. Det skulle dessutom vara förenat med stora svårigheter att utöva tillsyn och tvistlösning i fråga om ett pris som bygger på en prognos. Uppgift från PTS i faktagranskning av rapporten, . R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P PTS påpekar att också i en sådan modell får i slutändan betalt för sina kostnader och att kortsiktiga kassaflödeseffekter kan hanteras mellan och kunderna (särskilt SR och SVT).61 Utöver den utdragna diskussionen om periodiseringar bedrivs också en process i förvaltningsrätten om storleken på avkastningen på kapitalinvesteringen, den s.k. WACC:en. Medan PTS senast beräknade den relevanta räntan till menar att den i stället borde ligga mellan 11 och 12,7 procent.62 Skillnaden i beräkning beror mest på hur risken i företagets verksamhet ska bedömas. Enligt PTS gör det faktum att ägare staten i praktiken sätter villkoren för kunderna att affärsrisken är låg.63 gör en annan bedömning och har överklagat beslutet till förvaltningsrätten. Enligt bolaget innebär skillnaden i beräkning av WACC en skillnad på för det årliga resultatet.64 har med hjälp av PTS genomfört en enkätstudie bland övriga EU- länder samt och för att undersöka konkurrenssituationen på motsvarande marknader runt om i . De flesta jämförbara länder i har en situation som liknar , i bemärkelsen att det finns ett rikstäckande marknät. I många länder har dock marknäten en mindre central ställning jämfört med andra distributionsformer. I vissa tätbefolkade länder når exempelvis kabel-tv i stort sett hela befolkningen. Kraven på public service-bolagen att nå befolkningen genom sändningar i just marknät är också mer långtgående i än i de flesta andra länder. I vissa länder tycks det också finnas en verklig konkurrens i upphandlingssituationen av marknätet även om det bara finns en operatör åt gången. Ett sådant exempel är . Många europeiska länder reglerar liksom marknätsmarknaderna. Regleringarna är dock olika långtgående, beroende på hur allvarliga konkurrensproblemen anses vara. , som både använder tillträdesreglering och prisreglering, hör till de länder med mest långtgående reglering. Sannolikt hänger det samman med marknätens fortfarande relativt centrala funktion i . Regleringsmyndigheter i många andra länder lyfter exempelvis fram s.k. plattformskonkurrens, dvs. konkurrens från andra distributionsformer, som ett motiv till att regleringen inte behöver vara så stark. I gör sändningstillståndens krav på marknätstäckning 61Intervju med PTS, ; intervju med , . 62PTS, dnr 14-5674, Föreläggande enligt 7 kap. 5 § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK). 63Intervju med PTS, . 64Intervju med , . 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att PTS bedömer att plattformskonkurrensen har relativt liten betydelse för behovet av prisreglering. utgör något av ett europeiskt undantag vad gäller konkurrenssituationen i marknäten. Förutom att några regioner har sina egna marknät konkurrerar också två marknät för tv (som drivs av bolagen ) på två olika frekvensband (UHF och VHF) i större delen av . Konkurrensen är dock inte fullständig, utan i glesbefolkade områden delar de bägge bolagen mastinfrastruktur. De finländska konkurrensmyndigheterna har bedömt att den nyare aktören (DNA) utövar ett visst konkurrenstryck men inte mer än att den marknadsledande aktören (Di- gita) fortfarande behöver prisregleras för att kunderna inte ska riskera att behöva betala överpriser. En skillnad jämfört med är att bolagen har valts ut genom en s.k. skönhetstävling, dvs. inte genom upphandling, och att aktivt arbetat för att uppnå konkurrens mellan olika marknätsoperatörer. 3.3.1Revisionsfråga 3: Är statens reglering, uppföljning och kontroll av marknaderna för marksänd radio och tv effektiv? Den styrning och det regelverk som omgärdar marknätsmarknaderna är anpassade för att hantera verksamhet på marknader med fungerande konkurrens eller med tillfälliga konkurrensproblem. Marknaden för marknät är dock annorlunda. Redan när tillstånden att sända i marknät fördelas är det känt att kommer att utföra sändningstjänsterna. Monopolen på marknätsmarknaderna är alltså statiska som en följd av de sändningsvillkor som staten bestämt. Stora delar av kedjan av administrativa processer som tillståndsgivning, offentlig upphandling och prisreglering, inklusive överklagande, får därför karaktären av formaliteter, där det i praktiken är känt redan från början att kommer att leverera utsändningstjänsterna. Den enda utestående frågan är vilket pris kunder behöver betala, vilket i sig i stort sett är ett nollsummespel mellan offentliga aktörer. bedömer att den nuvarande regleringen är suboptimal för att hantera denna relativt enkla fråga och konstaterar att Europeiska kommissionen öppnat för andra sätt att lösa frågan, t.ex. aktiv ägarstyrning eller lagstiftning. Redan i samband med att dagens regelverk infördes påpekade PTS för regeringen att det fanns problem med att använda marknadslogik på den speciella situation av monopol som skapats av staten som marknätsmarknaderna utgjorde. De flesta av de problem som PTS påtalade kvarstår dock , och regeringen har inte vidtagit några åtgärder för att komma tillrätta med dem. bedömer att den prisreglering som PTS infört fungerar på kort sikt i bemärkelsen att priserna hålls nere. Ingenting har heller framkommit i granskningen som tyder på annat än att uppföljningen och kontrollen av prisregleringen R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P Däremot innebär har den kostnadsbaserade modell för prisreglering som valts att incitament till effektiviseringar tagits bort, vilket i längden sannolikt leder till högre priser för kunder. 3.3.2Revisionsfråga 4: Är monopol inom marksänd radio och tv motiverade? bedömer att de rikstäckande marknäten, med nuvarande tekniska och regulatoriska förutsättningar, är att betrakta som naturliga monopol i nationalekonomisk bemärkelse. Det är alltså ekonomiskt det mest effektiva sättet att bedriva dessa verksamheter i monopol, så länge de negativa följder som generellt följer med monopolsituationer hanteras. Det råder konsensus om att det är orealistiskt att vänta sig att skulle få verklig konkurrens på de aktuella marknaderna så länge nuvarande villkor gäller för täckningsgrad och robusthet. I de upphandlingar som gjorts har heller inga andra anbudsgivare levt upp till kraven. Situationen är likartad i andra europeiska länder, i bemärkelsen att det i de flesta länder bara finns en marknätsoperatör. I , där myndigheterna har arbetat aktivt för att skapa konkurrens, har behovet av prisreglering kvarstått trots att det finns flera marknätsoperatörer. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 bolagsstyrning och verksamhet I kapitlet redovisas iakttagelser som rör verksamhet samt regeringens styrning av bolaget. Kapitlet utgår från följande revisionsfrågor: xKlarar Teracomkoncernen att skapa värde för ägaren utan att missköta samhällsuppdraget eller missbruka sin monopolställning? xHar regeringen gett Teracomkoncernen förutsättningar att på ett ansvarsfullt sätt förvalta sina monopol och skapa långsiktigt värde? utgår från det faktum att är ett av de statliga bolag som ska både skapa värde och ha ett samhällsuppdrag, där värdeskapande på kort sikt enklast mäts med lönsamhet. Över är vinsternas tillväxt en bestämmande faktor för vilket värde ett bolag skapar. utgår också från att samhällsuppdraget inte ska påverkas negativt av övriga mål. För regeringens styrning av bolaget är generellt sett riktlinjebeslut om statligt ägande vägledande. Enligt det ska regeringen i sin förvaltning aktivt följa bolagens utveckling och vidta de åtgärder som behövs för att bolagen ska uppfylla kraven på effektivitet, avkastning och strukturanpassning. utgår också från att regeringen bör ta aktiv ställning i frågor som är viktiga för bolagets styrning och vid behov utmana ledning och styrelse i strategiska frågor. I granskningen utgår också från att välkända risker för att statliga bolag får fördelar på konkurrensutsatta marknader ska hanteras av ägaren. En grund är skrivningar om hur offentliga aktörer bör agera på konkurrensutsatta marknader: ”När offentliga aktörer agerar på konkurrentmarknader får det inte ske på ett sådant sätt att det privata företaget hämmas otillbörligt”65. Nationalekonomisk forskning pekar i synnerhet på olika negativa effekter av en s.k. mjuk budgetrestriktion. 4.1Teracom har både ekonomiska mål och samhällsuppdrag hör till de statligt ägda bolag som har både ekonomiska mål och ett samhällsuppdrag (även kallat uppdragsmål).66 65Riksdagens beslut med anledning av propositionen Genomförande av transparensdirektivet: prop. 2004/05:140, bet. 2004/05:NU16, rskr. 2004/05:297. 66Se Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2014, s. 95. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P De viktigaste ekonomiska målen uttrycks i avkastning på eget kapital och i kapitalstruktur (soliditet). har Teracomkoncernen uppvisat god lönsamhet jämfört med målen (se tabell 2). Koncernens soliditet har legat över ägarens riktmärke på 30 procents soliditet och har visat en ökande trend . Skillnaden mellan den nuvarande soliditeten () och den lägsta som skulle uppfylla målet () motsvarar . Med andra ord skulle kunna dela ut till ägaren och fortfarande leva upp till soliditetsmålet. Tabell 2 Ekonomiska mål och resultat skatt (mnkr) Soliditet (%) kapital (%) Statliga bolags avkastningsmål sätts generellt för att ge bolagen samma förutsättningar som privatägda bolag med motsvarande verksamhet. Teracomkoncernens avkastningsmål, vilket är på eget kapital, är utformat efter marknätsverksamheten och Boxers verksamhet.67 Eftersom avkastningsmålet gäller på koncernnivå omfattar det dock i praktiken också den övriga verksamhet som bedriver inom exempelvis telekomområdet. Teracomkoncernens samhällsuppdrag finns formulerat i bolagsordningen för dotterbolaget . Uppdraget består i att på marknadsmässiga och neutrala villkor tillhandahålla infrastruktur som motsvarar efterfrågan från de radio- och tvbolag som enligt sina sändningstillstånd ska sända i marknät. I praktiken innebär det att ska tillhandahålla marknät som kan nå av hushållen, för att public service-bolagen ska kunna uppnå de krav som är satta för dem.68 Övriga dotterbolag inom (Boxer i och samt i ) omfattas däremot inte av samhällsuppdraget. Det är också värt 67Intervju med , . 68För övriga programbolag gäller ett täckningskrav på av befolkningen. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att notera att inte heller hela AB:s verksamhet omfattas av samhällsuppdraget. Knappt en tredjedel av AB:s omsättning kommer direkt från driften av marknäten, vilket är kärnan i samhällsuppdraget. Ytterligare ungefär en tredjedel av omsättningen kommer från programbolagen som sänder betal-tv i marknätet, via Boxer och härrör därmed indirekt från samhällsuppdraget.69 Övrig omsättning kommer från olika telekom- och servicetjänster, som inte är relaterade till uttalade samhällsuppdrag. Vissa av dessa tjänster kan visserligen vara viktiga för samhället (som exempelvis driften av , MSB:s kommunikationssystem för samhällsviktig verksamhet), men de utförs av på kommersiell basis.70 Omsättning 2014, olika verksamhetsgrenars omsättning och andel av koncernens omsättning omsättning (%) därav marknäten och annan intäkter från Boxer) därav reglerad verksamhet, fri-tv och radio i marknät därav public service (Sveri- ges Radio och Tele- Källa: bearbetning av uppgifter i årsredovisning 2014, samt i dokumentet ”Kostnadsredovisning (Tillsyn 2015) av reglerade tjänster” där redovisar marknätets kostnader för Post– och . 69Boxer som bolag omfattas alltså inte av AB:s samhällsuppdrag. Däremot är Boxer beroende av att uppfyller sitt samhällsuppdrag och tillhandahåller utsändningstjänster för de tvkanaler som Boxer distribuerar. 70I sammanhanget kan noteras, att potentiella roll i ett mer aktivt användande av statligt ägd bredbandsinfrastruktur behandlats i en aktuell statlig utredning (SOU 2016:1, Statens bredbandsinfrastruktur som resurs). Utredningen bedömer att det är svårt för ägaren att formellt styra i frågor som rör bredbandsverksamheten. Anledningen är att bredbandsverksamheten är en alltför liten del av bolagets samlade verksamhet för att exempelvis kunna skrivas in i samhällsuppdraget. Däremot föreslår utredningen att regeringen i den informella styrningen, som överläggningar och samtal med bolagsledningen, bör understryka vikten av att agera för att bidra till en effektivare hantering av statens bredbandsinfrastruktur och till att de politiska målen uppnås. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P 4.2Teracom har haft ambitionen att växa kraftigt utomlands Som beskrevs i kapitel 2 bidrog Boxers expansion till att kom ur sin ekonomiska kris, och inledde ledning en internationell expansion genom att förvärva bolag med liknande verksamhet som och Boxer i andra europeiska länder. Ledningen identifierade särskilt marknäten i de nordiska grannländerna samt i som lämpliga uppköpskandidater. Ett grundläggande skäl, särskilt i de första affärer som övervägde, var att man ville nyttja erfarenheterna av att digitalisera och införa betal-tv i på andra geografiska marknader. Efterhand tillkom motivet att realisera vertikala och horisontella synergier. Med vertikala synergier avsågs synergier mellan marknätsoperatörer (exempelvis ) och betal-tv-bolagen (exempelvis Boxer), medan horisontella synergier avsåg synergier mellan bolag med likartad verksamhet men på olika marknader (exempelvis mellan marknätsoperatörer i respektive ). I en konsultrapport beställd av beräknas vertikal och horisontell integration inom innebära synergier motsvarande ett rörelseresultat (EBIT) som är högre än om verksamheterna bedrivs var och en för sig.71 Med andra ord skulle den internationella expansionen leda till lägre kostnader för Te- racoms verksamhet i . Målen med expansionen var bl.a. att fördubbla omsättningen och kraftigt öka antalet slutkunder (se tabell 4). I startade verksamheten i Boxer A/S 2008. Verksamheten har dock inte utvecklats som förväntade sig utan har genererat betydande förluster.72 Det kan även noteras att denna investering inte varit föremål för beredning på , till skillnad från de investeringar som bestått av förvärv av existerande bolag. förvärvade även den danska marknätsoperatören , som bytt namn till /S. Enligt planerna vid köpet skulle mätbara synergier på ett värde på realiseras 71Brev från statssekreterare till styrelsen i inför planerat företagsförvärv i . 72Intervju med , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N genom köpet, bl.a. genom en större engångseffekt, skatteeffekter samt vissa operationella synergier.73 De flesta synergier från köpet av BDS har realiserats, och Te- racoms bedömning är att de totala synergierna blivit uppemot dubbelt så stora som beräknat.74 I vann 2008 en licens för att bedriva marknät. Trots relativt långtgående planer på en lansering av betal-tv i lämnade dock bolaget tillbaka licensen innan den började användas.75 gav en enig styrelse ledningen mandat att lägga ett indikativt bud på marknätsoperatör. Motivet till ett eventuellt förvärv var bl.a. att den bulgariska verksamheten skulle bidra till Teracomkoncernens tillväxt och att skulle kunna bidra i digitaliseringen av det bulgariska tv-nätet.76 Det exakta fortsatta händelseförloppet framgår inte av protokoll eller av akter för , men det framgår att affären inte blev av.77 förhandlade också om att förvärva marknätsoperatör.78 Som grundläggande skäl i underlaget till beslutet om att lägga bud på bolaget angavs ”betydande operationella synergier” mellan och det slovakiska bolaget. beräknades de finansiella synergierna till . Dessutom underströks bl.a. att Teracomnärvaro i skulle underlätta en potentiell expansion i ytterligare fyra länder i Central- och Östeuropa.79 I processen uttalade sig den tjänsteman från som då satt i och betonade att en eventuell affär skulle kräva förankring hos ägaren. Styrelsen beslutade att lägga bud på det slovakiska bolaget. 80 Den exakta utvecklingen därefter framgår inte av styrelseprotokollen eller av akter men det kan konstateras att affären inte blev av. I förvärvade 2009 betal-tv-verksamheten . Totalt investerade i bolaget, inklusive kapitallån och aktieägartillskott. såldes bolaget för , vilket innebär att gjorde en förlust på ca 375 miljoner kronor.81 Ledningen konstaterade inför försäljningen att tre viktiga antaganden som gjordes vid köpet – att antalet abonnenter 73Styrelseprotokoll 2012, § 94 och § 104; intervju med , . Engångseffekten handlade om ett åtagande som Boxer hade gentemot tillståndsgivaren att lansera sändningar i en ny teknik – en teknik som dock visat sig vara överflödig. När ägde både marknätsoperatören och Boxer kunde en omförhandling ske som höll nere kostnaderna för åtagandet. 74Intervju med , . 75Styrelseprotokoll 2008, § 85; Teracomkoncernens årsredovisning 2009. 76Styrelseprotokoll med underlag 2008, § 118 och § 132. 77Styrelseprotokoll 2008, § 141. 78Styrelseprotokoll 2009, § 139. 79Underlag till styrelseprotokoll 2009, § 165. 80Styrelseprotokoll 2009, § 132 och § 165. 81Beräknat med ett förenklat antagande om en genomsnittlig eurokurs på . R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P skulle öka kraftigt, att flera gratiskanaler skulle övergå till betal-tv och att avhoppet av kunder (s.k. churn) skulle minska kraftigt – inte visat sig hålla.82 förhandlade också om att förvärva den dominerande marknätsoperatören i . Affären stöddes tydligt av ägare genom ett statssekreterarbrev till men blev i slutändan inte verklighet.83 Den planerade och genomförda internationella expansionen var del av en tydligt formulerad strategi hos ledningen vilken också hade förankrats hos ägaren. Det kan dock konstateras att bolaget inte lyckades förverkliga strategin (se tabell 4 nedan). Dels nådde inte den omfattning på omsättning och internationell närvaro som ledningen satt upp för perioden –2015. Dels realiserades bara en liten del av de synergier som låg till grund för strategin. Totalt sett har utlandssatsningen i stället inneburit förluster , där särskilt Boxer i har bidragit till förlusten; den enda investering som bidragit positivt är köpet av marknäten i Danmark.84 Tabell 4 mål jämfört med utfall Intäkter (mdkr) EBIT (%) (”network reach”, (+ ) * (miljoner kunder) Antal länder med betal- Källa: Styrelseprotokoll med strategisk plan för perioden –2015. 82Styrelseprotokoll 2013, § 20. 83Fi2012/3373, pm daterat . 84Den totala siffran utgörs av förlusterna för Boxer i och i samt värdet på synergierna mellan och /S. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3Teracom vill sälja Boxer och växa inom telekommunikationer förändrades strategi bort från en utlandsexpansionen driven av jakt på synergier inom marknäts- och betal-tv-verksamhet. Bolagets ledning gjorde i stället bedömningen att de två huvudaffärerna (marknät och betal-tv) visserligen var lönsamma men att de hade begränsad livslängd. Som beskrevs i kapitel 2.3 utmanas marknäten av andra distributionsformer, och utvecklingen av mediemarknaden gör enligt ledning att det är svårt att hålla fast vid en affärsmodell som Boxers, där en distributionsplattform (marknätet) är så dominant. Efter att ha utvärderat olika alternativ för Boxer beslutade därför styrelsen 2015 att försöka sälja Boxer. tillkännagav Teracomledningen att den planerar att sälja Boxer i till Com Hem, vilket är ett privat bolag som bl.a. säljer bredbands- och kabel-tv- abonnemang. Köpeskillingen är , och enligt ledning är det avgörande skälet till försäljningen ”bedömningen att Boxer har bäst möjligheter att utvecklas positivt med Com Hem, som genom försäljningen frigör resurser till utvecklingen av nätverksamheten”.85 Köparen Com Hem betonar särskilt att Boxers kunder till stor del finns i villor som snart kommer att få tillgång till bredband via fiber.86 Med andra ord bygger affären på att den trend som innebär att allt fler ser betal-tv på andra sätt än via marknätet kommer att fortsätta. För att affären ska bli av krävs ett godkännande av den och av . koncernledning ser större utvecklingsmöjligheter i den verksamhet inom (och /S) som snarare hör till telekommarknaden än till radio- och tv-marknaden. bedriver verksamhet som har med telekomområdet att göra men med en tydlig koppling till marknäten. Det omsättningsmässigt största av dessa områden är s.k. inplaceringar, där andra bolag hyr plats för utrustning i . Det handlar särskilt om mobiltelefonoperatörer som låter placera sändare i masterna. säljer också servicetjänster åt andra nätägare, där servicepersonal servar andra kommunikationsnät. vill ytterligare satsa på telekomrelaterad verksamhet. Följande är några exempel som bolaget lyfte fram i sin ägardialog med i februari 2015:87 85Pressmeddelande från , . 86Pressmeddelande från Com Hem, . 87Presentation från ägardialog, , dnr N2015/60/SB. R I K S R E V I S I O N E N T E R A C O M O C H M A R K N Ä T E N – M E D I E P O L I T I K , M O N O P O L O C H K R I S B E R E D S K A P Idén går ut på att utveckla ett bolag för att äga och förvalta mobiltelefonmaster i Sverige.88 Tanken är att mobiloperatörerna skulle kunna koncentrera sig på sin kärnverksamhet som som neutral operatör kan utvinna synergier ur infrastrukturen för mobiltelefoni. Detta ska jämföras med situationen , då mobilbolagen är hänvisade till att samarbeta med sina konkurrenter i infrastrukturfrågor. tanke är att bolaget ska erbjuda trådlöst bredband, sär- skilt i glesbygd, via existerande infrastruktur och delvis via marknätet. Nära sammanknippad med Airfibre-idén är verksamheten som kommunikationsoperatör på bredbandsmarknaden, där redan är aktivt.89 driver (ett telekommunikat- ionsnät för samhällsviktiga funktioner som polis, ambulanser och räddningstjänst) åt Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). Utifrån dessa erfarenheter vill driva ett slags samhällsnät med mobila bredbandstjänster för viktiga samhällsfunktioner. Frågan hänger samman med användningen av det s.k. 700-bandet, där bolaget har argumenterat för att en del av frekvensutrymmet ska användas just för samhällstjänster.90 En faktor i nyorientering är telekomverksamhetens relativt höga intjäning, jämfört med särskilt marknätssändningarna för fri-tv och radio. Betal-tv-verk- samheten inom uppvisar visserligen en högre lönsamhet än telekomverksamheten; det rör sig dock i huvudsak om interna transaktioner med systerbolaget , vilket kan påverka jämförelsen.