prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Enligt talar effektivitetskäl för att bl.a. beslut om jäv ska få överklagas enbart i samband med det slutliga beslutet i ett ärende, om inte beslutsmyndigheten bestämmer annat. Ingen av övriga remissinstanser kommenterar utredningens förslag och bedöm- ning i denna del särskilt. Skälen för regeringens bedömning Bör vissa typer av beslut frånkännas överklagbarhet? Den allmänna bestämmelse om förvaltningsbesluts överklagbarhet som regeringen föreslår ska införas i den nya förvaltningslagen har till följd av sin generella karaktär ett mycket brett tillämpningsområde (se avsnitt 15.2.2). Det bör därför övervägas om det finns särskilda skäl att begränsa möjligheten att överklaga vissa beslut, trots att besluten uppfyller kriterierna i den föreslagna bestämmelsen. Som utgångspunkt bör gälla att behovet av sådana bestämmelser om undantag i den nya lagen bör övervägas bara i fråga om beslutstyper som kan förekomma generellt i flera olika sammanhang inom den offentliga förvaltningen. Rör det sig i stället om en mer specifik beslutstyp på ett visst rättsområde bör frågan om undantag i stället övervägas inom ramen för den materiella regleringen på det aktuella sakområdet. En grundläggande förutsättning för att ett överklagandeförbud ska kunna införas är att ett sådant förbud är förenligt med den rätt till domstolsprövning av en enskilds civila rättigheter eller skyldigheter som följer av eller det krav på domstolskontroll som I detta lagstiftningsärende behandlar regeringen frågan om behovet av generella undantagsbestämmelser när det gäller Prop. 2016/17:180 s.k. normbeslut, jävsbeslut och vissa beslut om avvisning. också ställning till hur s.k. partsbesked bör behandlas i fråga om överklagbarhet. Med normbeslut avses vanligen beslut om föreskrifter enligt 8 kap. RF. Utmärkande för sådana beslut är att de har utformats på ett allmängiltigt sätt så att de formellt får verkningar för en obestämd krets av adressater. Ett beslut om föreskrifter som avses i 8 kap. RF medför normalt påtagliga verkningar för de som berörs av ett sådant beslut. Den nuvarande förvaltningslagens bestämmelser om motivering (20 § första stycket 5 FL) och om utgångspunkten för överklagandetidens beräkning (23 § tredje stycket FL) förutsätter att s.k. normbeslut är överklagbara. Till skillnad från vad som allmänt gäller för förvaltningsbeslut, torde det dock behövas särskilda bestämmelser som preciserar kretsen av de som har rätt att överklaga för att ett sådant överklagande ska kunna prövas i sak. Beslut av en statlig förvaltningsmyndighet under regeringen i ett ärende om meddelande av föreskrifter som avses i 8 kap. RF, dvs. efter ett särskilt normgivningsbemyndigande från regeringen, får dock som huvudregel inte överklagas (1 och 30 §§ myndighetsförordningen). Ett normbeslut syftar typiskt sett till att vara normerande, dvs. påverka handlingsmönstret, hos en obestämd krets av adressater (allmänheten). Sådana beslut kan därför normalt antas påverka någons situation på ett inte obetydligt sätt. Ett sådant beslut omfattas därför av tillämpnings- området för den allmänna bestämmelse om besluts överklagbarhet som föreslås tas in i den nya förvaltningslagen. Eftersom regeringen föreslår att avvikande föreskrifter i en annan lag eller förordning ska ha företräde framför förvaltningslagen, kommer överklagandeförbudet i myndighets- förordningen emellertid fortsätta att gälla oberoende av om det införs en undantagsregel i den nya lagen (jfr avsnitt 5.7). Det förekommer också normbeslut där verkningarna typiskt sett uppkommer bara för en snävare personkrets utan att beslutet därför förlorar sin karaktär av allmängiltig norm. Normbeslut som riktar sig till allmänheten är enligt svensk rättstradition som huvudregel inte överklag- bara. Det sammanhänger bl.a. med att sådana beslut till sin karaktär avviker från det individorienterade system som utmärker förvaltnings- förfarandet. Förvaltningsbeslut anger i stället mera konkret vilka besluten riktar sig till och syftet är att ge rättsskydd åt dem som träffas av effekterna av ett beslut i ett enskilt fall. Om en viss typ av normbeslut påverkar enbart ett mindre antal enskilda och alltså ligger nära ett individuellt förvaltningsbeslut, kan det ibland finnas skäl att överväga om dessa normbeslut bör kunna överklagas. Som utredningen pekar på är det tänkbart att sådana frågor skulle kunna uppkomma i fråga om exempelvis viss reglering avseende begränsade markområden eller vissa bestämmelser om hantering av varor, som produceras av ett fåtal näringsidkare. Utredningen föreslår att det i den nya förvaltningslagen ska införas en uttrycklig bestämmelse om att beslut om föreskrifter som avses i 8 kap. RF inte får överklagas. Tillämpningsområdet för den allmänna bestäm- 2016/17:180 melse om överklagbarhet som regeringen föreslår är emellertid redan begränsat till att omfatta enbart förvaltningsbeslut, dvs. beslut i enskilda fall (se avsnitt 15.2.2). Detta följer av att man med uttrycket ”beslut” i en överklagandebestämmelse enligt fast lagstiftningspraxis avser förvalt- ningsbeslut, om inte något annat anges i bestämmelsen, jfr Gröna boken, Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1) s. 78. Regleringen, som uttömmande anger vilka beslut som får överklagas, får generell verkan inom den offentliga förvaltningen och kommer således att gälla oberoende av om normbeslutet fattas av en myndighet eller av en statlig myndighet under regeringen eller . Även om man skulle anse att beslut om föreskrifter omfattas av tillämpningsområdet för den allmänna bestämmelsen om överklagbarhet saknas det, enligt regeringens uppfattning, en rätt att överklaga sådana beslut. Det beror på att ett normbeslut är generellt och därför inte kan anses angå någon på ett sådant sätt att han eller hon har rätt att överklaga det (jfr avsnitt 15.3.2). Till skillnad från utredningen anser regeringen därför att det inte är nödvändigt att i den nya lagen ta in en särskild bestämmelse om över- klagandeförbud för normbeslut. Förslaget innebär inte någon begränsning i fråga om möjligheten att i specialförfattning ta in bestämmelser som avviker från förvaltningslagen och som innebär att vissa angivna normbeslut får överklagas av en viss krets som har rätt att överklaga. Det kan gälla sådana normbeslut som står de individuella avgörandena nära eller som av någon annan särskild anledning bör kunna överklagas (se t.ex. 26 § tobakslagen [1993:581], som innebär att tillverkare och vissa importörer av tobaksvaror får över- klaga beslut om föreskrifter om varningstexter och innehållsdeklaration på förpackningar till tobaksvaror som har meddelat). Det kan i sammanhanget tilläggas att de bestämmelser om en myndig- hets korrigering av egna beslut som regeringen föreslår ska tas in i den nya förvaltningslagen är tillämpliga även i fråga om normbeslut (jfr avsnitt 14). När det gäller förvaltningsmyndigheter som grundar sin normgivningskompetens på bemyndiganden från regeringen, finns också möjlighet att göra en framställning till regeringen för den som anser att en sådan myndighet har använt sin delegerade normgivningsmakt på ett felaktigt sätt. Regeringen kan då ingripa mot föreskrifter som har fått ett oönskat eller felaktigt innehåll. Till skillnad från vad som gäller inom förvaltningsprocessen får ett för- valtningsbeslut i en jävsfråga enligt 12 § fjärde stycket FL inte överkla- gas särskilt (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 357). Med hänsyn till det grund- läggande rättssäkerhetsintresse som en enskild har att få sin sak prövad av ett organ som har en sammansättning av opartiska personer kan lämpligheten av en sådan ordning ifrågasättas. Som utredningen pekar på bör den som får avslag på en jävsinvändning omgående kunna få denna fråga bedömd i högre instans. Det finns även processekonomiska skäl som talar för en ändrad ordning. Om den högre instansen, efter över- klagande i huvudsaken, kommer fram till att ärendet har avgjorts av jäviga personer måste hela ärendet tas om från början. Enligt finns det en risk för att jävsinvändningar görs i syfte att avsiktligt fördröja förfarandet och att avslag på dessa överkla- gas. Denna risk får dock anses vara begränsad, eftersom beslutsmyndig- heten inte är helt förhindrad att fortsätta med handläggningen av huvud- ärendet i avvaktan på att jävsfrågan slutligt prövats i högre instans. Det framstår som rimligt att en myndighet i ett sådant fall generellt bör ha utrymme att agera utifrån en bedömning av sannolikheten för att den högre instansen kan komma till ett annat slut i denna fråga. Detta utrymme bör dessutom vara något vidare i fråga om brådskande åtgärder än i fråga om sådana åtgärder som tills vidare kan anstå. Regeringen delar därför inte Lunds universitets uppfattning att ett beslut i en jävsfråga som regel bör kunna överklagas endast i samband med överklagandet av det slutliga beslutet i ärendet. Sammantaget anser regeringen alltså att övervägande skäl talar emot att föra över det nuvarande överklagandeförbudet för beslut i jävsfrågor till den nya förvaltningslagen. Ett sådant förbud bör därför inte införas. Det innebär att beslut om jäv kommer att följa den huvudregel om besluts överklagbarhet som regeringen föreslår (se avsnitt 15.2.2). Vissa beslut om avvisning I 30 § FL finns en bestämmelse som innebär ett förbud mot att i mer än en instans överklaga ett avvisningsbeslut som grundas på att överklagan- det har kommit in . Ett sådant avvisningsbeslut har verkningar som motiverar att det kan överklagas. I detta sammanhang aktualiseras därför enbart en instansordningsfråga, dvs. frågan om i hur många instan- ser en prövning bör kunna ske. I enlighet med huvudregeln om domstolsprövning av förvaltnings- beslut överklagas det stora flertalet beslut till allmän förvaltningsdomstol (jfr prop. 1997/98:101 s. 48–59). Det innebär att motsvarande begräns- ningsregel i 33 § fjärde stycket FPL blir tillämplig. Enligt utredningen finns det därför inte något behov av en sådan reglering i den nya förvalt- ningslagen. MSB invänder mot utredningens bedömning och pekar på några exempel från sitt eget verksamhetsområde där en förvaltningsmyn- dighet är första överklagandeinstans för en annan förvaltningsmyndighets beslut. En utgångspunkt för förvaltningslagen är att den i sin egenskap av allmän förfarandelag bör reserveras för generella bestämmelser som är tillämpliga för en övervägande del av den offentliga förvaltningen. Inom förvaltningsförfarandet förekommer numera avvikelser från huvudregeln om domstolsprövning av förvaltningsbeslut i mycket begränsad utsträck- ning. Det framstår inte heller som sannolikt att behovet av sådana avvik- elser kommer att öka. Regeringen anser att det därför inte är motiverat att i den nya förvaltningslagen införa en bestämmelse som begränsar möjlig- heten att i mer en instans överklaga avvisningsbeslut som grundas på att överklagandet har kommit in . Det saknas anledning att i detta lagstiftningsärende ta ställning till om sådana bestämmelser i stället bör införas i speciallagstiftning där regler- ingen i 30 § FL är tillämplig. Den frågan får vid behov övervägas särskilt. 2016/17:180 Införandet av allmänna bestämmelser om besluts överklagbarhet inne- bär också att det inte finns något behov av en motsvarighet till de nuvar- ande särskilda bestämmelserna om att ett beslut att avvisa ett ombud eller biträde får överklagas (9 § tredje stycket FL). Sådana beslut kommer att kunna överklagas med stöd av huvudregeln i den nya förvaltningslagen. Med partsbesked avses sådana beslut där myndigheterna redovisar sina ställningstaganden i tvister av civilrättslig natur. Det kan gälla uttalanden där en myndighet framställer ett krav mot en enskild eller avvisar ett krav från någon motpart, t.ex. beslut att kräva betalning för en inte utsökningsbar fordran, att avslå en begäran om anstånd med betalning, att vägra att betala skadestånd etc. Gemensamt för besluten är att de inte slutligt löser tvisten mellan det allmänna och den enskilde. Om tvistlös- ningen sker i allmän domstol får myndighetens ståndpunkt principiellt inte större betydelse än motpartens när målet prövas. Partsbeskedet läggs inte per automatik till grund för avgörandet (dvs. det får inte positiv rättskraft) och utgör inte heller grund för en överprövning i ett tvistemål i allmän domstol. Enligt gällande rätt får partsbesked inte överklagas. Denna ordning bör bestå. Genom rättspraxis står det klart att ett partsbesked inte uppfyller kriterierna för att ett sådant beslut ska anses överklagbart. Enligt reger- ingens mening har partsbesked inte heller de effekter som krävs för att de ska omfattas av den nu föreslagna huvudregeln om förvaltningsbesluts överklagbarhet. Det behövs därför inte något särskilt undantag för denna beslutstyp i den nya förvaltningslagen. Som utredningen framhåller bör det observeras att beteckningen av ett visst beslut inte är avgörande för frågan om beslutet är överklagbart (jfr RÅ 2004 ref. 8). Om en myndighet t.ex. utformar ett partsbesked på ett sådant sätt att det ger intryck av att vara ett bindande beslut om föreläggande eller förbud, trots att det rör sig om en tvist som endast kan avgöras av allmän domstol, har myndigheten överskridit sina befogen- heter. Ett sådant beslut bör kunna vara överklagbart enligt den föreslagna huvudregeln. Det ska alltså inte gå att kringgå bestämmelserna genom att hävda att det i själva verket är fråga om ett felaktigt formulerat parts- besked. Vem får överklaga ett beslut? Det finns ett krav på saklegitimation För rätt att överklaga enligt 22 § FL krävs dels att det beslut som angrips angår den som klagar, dels att beslutet går denne emot. kravet på saklegitimation tar sikte på enskildas rätt att överklaga, dvs. såväl fysiska personer som privaträttsliga juridiska personer, t.ex. aktie- bolag och ideella föreningar. Förutsättningarna för rätt att överklaga enligt förvaltningsförfarandet motsvarar vad som gäller enligt förvaltningsprocessen (33 § andra stycket FPL). har i sak samma innebörd som den föreskrift om rätt att överklaga som fanns förvaltningslag (prop. 1971:30 del 2 s. 398–399 och 592 1985/86:80 s. 72). Det finns därför en omfattande och Prop. 2016/17:180 utvecklad rättspraxis i fråga om deras tillämpning. Frågan om en myndighet kan överklaga en annan myndighets beslut besvaras inte i den nuvarande förvaltningslagen och regleras endast del- vis genom bestämmelser i specialförfattningar. Vad som är gällande rätt följer i stället närmast uteslutande av rättspraxis. De i praxis utvecklade riktlinjerna innebär bl.a. att man som regel måste skilja mellan statliga och kommunala organ. Både statliga och kommunala organ anses dock kunna uppträda som enskilda när de inte fullgör en offentligrättsligt reg- lerad uppgift utan agerar som företrädare för ett rent privaträttsligt intresse. Så kan vara fallet om en myndighet uppträder i sin egenskap av t.ex. fastighetsägare eller arbetsgivare. En utförlig genomgång av Högsta förvaltningsdomstolens avgöranden när det gäller frågan om rätt att överklaga finns i utredningens betänk- ande (SOU 2010:29 s. 645–658). Enskildas rätt att överklaga Regeringens förslag: Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. utredningens förslag får en enskild vars situation i väsentlig mån kan antas påverkas av ett beslut överklaga detta, om hans eller hennes intresse kunnat beaktas vid beslutets meddelande. också att det införs uttryckliga bestämmelser om kommunala organs och statliga myndigheters rätt att överklaga och om deras fullföljdsrätt. Remissinstanserna: Remissutfallet i denna del är blandat. remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , i Got- lands län och , tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Flera remissinstanser, bl.a. Kammar- rätten i , Kammarrätten i , , Myndig- heten för samhällsskydd och beredskap, , , , , geologiska undersökning, och , är dock kritiska till att utred- ningens förslag i fråga om rätt för enskilda att överklaga inte innebär något krav på beslutet ska ha gått den enskilde emot och flera av dem avstyrker därför förslaget. Skälen för regeringens förslag: Förvaltningslagens bestämmelse om rätt för enskilda att överklaga infördes ursprungligen förvalt- ningslag för att kodifiera den praxis som då fanns kring denna fråga. propositionen som föregick den lagen anfördes att syftet med en allmän regel om rätt att överklaga främst borde vara att klargöra att det finns ett krav på saklegitimation vid överklagande. Den närmare bestämningen av kretsen av personer som uppfyller kravet fick liksom tidigare avgöras i rättstillämpningen (prop. 1971:30 del 2 s. 398–399). Utredningen anser att den utveckling som skett i praxis sedan bestäm- melsen om rätt att överklaga infördes bör komma till tydligt uttryck i den Enligt utredningen kan senare praxis tolkas som att har lagt större vikt vid beslutets verk- 2016/17:180 ningar i förhållande till det intresse som klaganden representerar (se t.ex. RÅ 1994 ref. 30, RÅ 1994 ref. 82 och RÅ 2006 ref. 9). märksammar också att prövningen av det nuvarande kravet enligt 22 § FL att beslutet måste ha gått den enskilde emot är mindre framträdande i Enligt utredningen finns det därför inte tillräckliga skäl att ställa upp ett sådant krav för rätt att överklaga i den nya lagen. denna bakgrund föreslår utredningen en bestämmelse om rätt att överklaga som innebär att den som berörs av beslutets verkningar på ett visst sätt ska ha en möjlighet att överklaga detta. innehåller också ett krav på att klagandens intresse i saken måste vara av sådan art att beslutsmyndigheten hade kunnat ta hänsyn till det. Remissutfallet i denna fråga är blandat och delvis negativt. remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , , Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap, , Högskole- verket, , , geologiska under- sökning, och , är kritiska till att utred- ningens förslag inte innebär något krav på att beslutet ska ha gått den enskilde emot och flera av dem avstyrker därför förslaget. i framhåller särskilt att ett sådant krav gäller inom förvalt- ningsprocessen och att utredningens förslag därför innebär att pröv- ningen av frågan om rätt att överklaga när ett beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol inte blir densamma i förvaltningsrätt som i Regeringen anser att även den nya förvaltningslagen bör innehålla en uttrycklig och grundläggande bestämmelse om enskildas rätt att över- klaga som klargör att det finns ett krav på saklegitimation. analys av den praxis som har utvecklats kring tillämpningen av den nuvarande bestämmelsen i 22 § FL visar att det i och för sig kan finnas skäl att överväga en delvis annan utformning av den nya bestämmelsen (se även HFD 2015 ref. 73). För att undvika sådana konsekvenser i rätts- tillämpningen som Kammarrätten i pekar på är det mycket viktigt att regleringen utformas så att de allmänna förutsättning- arna för rätt att överklaga inom eller mellan förvaltningsförfarandet och förvaltningsprocessen inte skiljer sig åt i sak (jfr avsnitt 15.3.1). finns dock inte något beredningsunderlag i ärendet för att kunna göra motsvarande överväganden i fråga om de bestämmelser om rätt att överklaga som finns i specialförfattningar och i 33 § andra stycket FPL. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Sedd tillsammans med rättspraxis ger nuvarande bestämmelse i 22 § FL uttryck för gällande krav på saklegitimation på ett sätt som, enligt regeringens uppfattning, bör kunna godtas även tills vidare. vad flera av de kritiska remissinstanserna förordar framstår det därför som lämpligast att utforma bestämmelsen i den nya lagen om rätt att överklaga så att den motsvarar det sakliga innehållet i 22 § FL. omfattande rättspraxis som finns kring nuvarande reglering kan på så sätt både vara fortsatt vägledande och utvecklas vidare. Utredningen föreslår också att den nya förvaltningslagen, till skillnad från nuvarande lag, ska innehålla allmänna bestämmelser om kommunala organs och statliga myndigheters rätt att överklaga och om deras Regeringen kan se klara fördelar med att lagreglera detta. Det ställningstagande som regeringen gör när det gäller utredningens förslag i fråga om enskildas rätt att överklaga är dock relevant också när Prop. 2016/17:180 gäller dessa frågor. Behovet av att samlat kunna göra motsvarande över- väganden när det gäller specialförfattningar och förvaltningsprocessen, i syfte att säkerställa en enhetlig reglering, talar därför emot att i detta ärende föreslå bestämmelser i förvaltningslagen som tar sikte på myndigheters rätt att överklaga. Utredningens förslag om detta bör därför inte genomföras. 15.4Överklagandet och tiden för överklagande Begärd ändring ska anges skriftligen Regeringens förslag: Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre instans som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska dock ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (beslutsmyndigheten). I överklagandet ska den som överklagar ange det beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. Det upplyses om att det i 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna har inga invändningar mot förslaget. framhåller dock att en- skilda privatpersoner kan ha svårt att förstå skillnaden mellan uttrycken ”ställs till” och ”ges in till” och att regleringen språkligt och strukturellt bör göras tydligare. Liknande synpunkter förs även fram av Lunds och beredskap (MSB) anser att det inte är rimligt att kräva av enskilda att de ska veta i vilken domstol och domkrets ett överklagande ska göras. Enligt MSB bör det vara tillräckligt att det av en handling går att utläsa att det handlar om ett överklagande. Kammarrätten i anser att det inte bör krävas att ett överklagande ställs till överinstansen. och Kammarkollegiet menar att det, i stället för genom en hänvisning till förvaltningsprocesslagen, direkt bör framgå av förvaltningslagen vilka formkrav som ställs vid överklagande till en Kammarkollegiet anser dessutom att samma krav bör ställas vid överklagande till en annan förvaltningsmyndighet. Skälen för regeringens förslag: Enligt gällande ordning överklagas förvaltningsbeslut skriftligt (23 § första stycket FL). innehållet i ett överklagande som ska prövas av en högre förvaltnings- myndighet krävs inte mera än att klaganden ska ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som han eller hon begär. fråga om ett överklagande från en enskild till allmän förvaltningsdomstol sträcker sig kraven något längre. I dessa fall följer nämligen av bestämmelserna i 3 § FPL att ett överklagande ska innehålla uppgift om bl.a. klagandens personnummer eller organisationsnummer, postadress, e-postadress, telefonnummer och andra förhållanden som är av betydelse för delgivning med honom eller henne. Motsvarande uppgifter ska i 2016/17:180 förekommande fall också lämnas om en ställföreträdare eller ett ombud liksom om en enskild motpart. I 4 § FPL anges vidare att klaganden – förutom det beslut som överklagas – ska ange sitt yrkande och de omständigheter som åberopas till stöd för detta. paragrafen följer också att klaganden bör uppge de bevis som han eller hon vill åberopa och lämna uppgift om vad som är avsett att styrkas med varje särskilt bevis. Kravet på skriftlighet bör enligt regeringens uppfattning även fortsätt- ningsvis gälla vid överklagande enligt förvaltningslagen. kravet utesluter inte att klaganden använder elektroniska eller andra tekniska medel för informationsöverföring, t.ex. e-post. I likhet med utredningen anser regeringen vidare att det i den nya lagen inte bör tas in något krav på egenhändigt undertecknande av ett över- ställs ett sådant krav inte heller upp vid överklagande