prop · H403176 · 2017-04-06 00:00:00 — E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? arbetsgivare, och därför har tillräckligt många ansökningar för att kvalificera sig till certifiering. fanns det runt 25 direktcertifierade organisationer, inklusive certifierade ombud, och flera hundra undercertifierade arbetsgivare kopplade till de certifierade ombuden (2015 e-postkommunikation). Att en kort handläggningstid kan utlovas bygger på att ansökan är komplett. Prövningen är fort- farande individuell och utgår från samma krav som andra ärenden. 6.3.1 Rapporterade problem med certifieringssystemet Det pågår en översyn om certifieringssystemet behövs, eller om det behöver omfor- mas. kan inga nya arbetsgivare ansöka om att få bli certifierade. argument har varit att systemet spelat ut sin roll ef- tersom en komplett ansökan utanför certifieringssystemet, i och med den nya elektroniska ansökningsprocessen, går lika fort som ett ärende i certifieringssyste- met.152 Flera aktörer upplever dock certifieringen som ett bra stöd för företag som anställer många arbetskraftsinvandrare och har behov av en snabb tillståndsprocess (2015a s. 5, intervju med , intervju med Tek- nikföretagen ). Andra är kritiska och ser certifieringssystemet som ett sätt för vissa företag att ”smita förbi kön” eftersom det finns en garanterad handläggningstid inom certifie- ringssystemet. De stora arbetsgivarna, som har många egna ansökningar, kan göra det utan att betala för det, medan de små måste betala för den möjligheten.153 Det uppges kosta att anlita ett certifierat ombud. Det har också framhållits att certifierade ombud inte accepterar alla företag som kunder, av omsorg om sin certifiering (2015a).154 Det kan drabba seriösa arbetsgivare från branscher där det finns problem med oseriösa företag. Även JO uppmärksammade certifieringen, utifrån en oro att certifierade ärenden prioriteras framför andra likvärdiga ärenden, dvs. sådana där ansökan är komplett. JO drog då slutsatsen att även om skillnaden i handläggningstid mellan ärenden som är kopplade till certifierade företag och andra liknande ärenden relativt sett var stor, var handläggningstiden i båda grupperna mycket kort i antal dagar, varför det inte fanns anledning att rikta kritik mot systemet på den grunden (JO 2014a).155 Sedan JO granskade frågan har väntetiderna i tillståndsprövningen ökat. 153Intervju med Ingenjörer , intervju med . 154Den arbetsgivare som vid mer än enstaka tillfällen levererar ansökningar som inte uppfyller villkoren mister sin certifiering, VCI 3/2012 s. 3. Det finns dock ingen formell spärr som hindrar företag i kontrollbranscher från att använda certifieringssystemet. 155JO betonade dock att handläggningen av vissa grupper av ansökningar inte får prioriteras på bekost- nad av handläggningstiden för andra grupper, om det inte kan motiveras med objektivt godtagbara skäl (JO 2014a). 86 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har därför undersökt skillnaden i handläggningstid för yrkesgrup- per inom IT/data mellan ansökningar som är kopplade till certifierade företag och företag som inte är det. 6.3.2 Skillnader i handläggningstider i och utanför certifieringssystemet Att det finns olika handläggningsprocesser för olika ärendetyper, och därmed olika ”köer”, behöver inte vara ett problem i sig. Skillnaderna i handläggningstider mel- lan dessa köer bör dock kunna hänföras till tidsåtgången för de olika moment som krävs för att handlägga ärendena. Det är rimligt att det tar för en ofull- ständig ansökan i en typ av ärende där myndigheten beslutat att det krävs mer kon- troll, än för en fullständig ansökan utanför kontrollbranscherna. Viss skillnad mel- lan liknande ärenden i och utanför certifieringssystemet kan också vara acceptabel med hänvisning till att det krävs ett ytterligare handläggningsmoment när verket ska kontrollera att ansökningen är fullständig och bestämma i vilket ”spår” den ska handläggas (jfr. JO 2014a om skillnader i handläggningstider mellan webbansök- ningar och pappersansökningar). Vi ser inte i vårt material om ärenden är kompletta eller ej. Men genom att vi jämför IT-ärenden med avseende på medianhandläggningstid, dvs. den tidsgräns inom vil- ken hälften av ärendena av, kommer den mer tidskrävande hälften av ären- dena – som tar på grund av kompletteringar och utredningar – i liten grad påverka jämförelsen. Att vi enbart tittar på beviljade ansökningar innebär också att många fall med svåra utredningslägen sorteras bort. Vi noterar att medianhandläggningstiden för förstagångsärenden både inom och utanför certifieringssystemet följdes åt på en mycket låg nivå, medan skillnaderna i antal dagar ökade under påföljande år (se diagram 14). var skillnaden i väntetid (median) mellan ett icke-certifierat för- längningsärende och ett certifierat. hade skillnaden växt – näs- tan – utan att det finns skäl att tro att det är själva handläggningen som tar allt i grupp. Även om väntetiden för ansökningar kopplade till certifi- erade arbetsgivare och ombud också ökade 2015 finns en risk att andra grupper får ”betala” i väntetid för att certifierade arbetsgivare ska kunna hanteras snabbt, ef- tersom certifieringen innebär att utlovat en handläggning vid kompletta ansökningar.156 kunde inte Migrationsver- ket hålla den utfästelsen, men handläggningstiderna för ärenden från certifierade företag var fortfarande korta (intervju ). 156 VCI 3/2012. R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? Diagram 14 Handläggningstider (median) för beviljade ansökningar för IT-specialister, upp- delad på förstagångs- och förlängningsansökningar och ärendekategorier (om ansökan läm- nats in via certifieringssystemet eller via ordinarie systemet) Källa: ärendedatabas(2016), egna bearbetningar 6.3.3 Användning av ombud, i och utanför certifieringssystemet Att det finns certifierade ombud innebär en möjlighet för arbetsgivare som inte själva rekryterar tillräckligt många från tredje land för att själva kunna certifieras att både få praktisk hjälp med ansökningen och ta del av den tidsgaranti som certifie- ringssystemet erbjuder. Användandet av ombud har ökat mycket (se bilaga 2, tabell 21). var ett certifierat ombud inblandat i av alla arbetstillståndsärenden. I många ärenden, framför allt i kontrollbranscher, används dock ombud som inte är certifierade. Ett skäl för att använda icke-certifierade ombud kan vara att certifie- rade ombud inte åtar sig ärenden i alla branscher, eller att certifierade ombud upp- fattas som för dyra, men att arbetsgivare eller arbetstagare ändå har behov av hjälp med ansökningsproceduren. En av poängerna för arbetsgivaren att anlita ett certifierat ombud är att en kort hand- läggningstid garanteras. uppgick medianhandläggningstiden för alla bevil- jade arbetskraftsinvandringsärenden , och motsvarande siffra för beviljade ärenden med ett inblandat ombud var . Men den kortare me- dianhandläggningstiden gäller bara för certifierat ombud. I en jämförelse av hand- läggningstiderna för ansökningar där det finns ett ocertifierat ombud och ansök- ningar där inget ombud är inblandat, är skillnaderna i handläggningstider små. 88 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ansökningar via certifierade ombud har lika hög beviljandegrad () som ansökningar kopplade till arbetsgivare som själva är certifierade. Däremot är beviljandegraden betydligt lägre för ansökningar med icke-certifierade ombud. Dessa har i många ärendekategorier till och med lägre beviljandegrad än ansök- ningar utan något ombud (se bilaga 2, tabell 22). För företag i kontrollbranscher verkar ombuden således inte fylla samma funktion som re-locationföretagen fyller för arbetsgivare utanför kontrollbranscherna: att genom att erbjuda kunskap om villkor och ansökningsregler säkerställa att ansökan behandlas snabbt och fyller kra- ven för beviljande. 6.4 Begriplig och förutsebar tillståndsprövning? Ansökande arbetstagare och arbetsgivare behöver ett begripligt och användarvänligt ansökningssystem där det är lätt att ansöka på rätt sätt, och där information om regler, tillståndsprocessen och ärendehanteringen finns att tillgå. har arbetat med flera reformer för att förbättra kontakten med ar- betsgivare och arbetstagare under ansökningsproceduren. slutförde digitaliseringen av sin ärendehantering. Webb-ansökningssyste- met guidar ansökaren steg för steg genom processen och ska göra det svårt att göra fel. är de flesta ansökningarna elektroniska (det fåtal som lämnas in i pappersform på utlandsmyndigheter skannas in för att kunna hanteras elektro- niskt).157 Andra underlättande åtgärder är Min Sida på webbplats, som infördes , och den integrerade kundtjänsten, som infördes . På Min sida kan sökanden bl.a. följa sitt eget ärende, och den integrerade kundtjänsten innebär att när man ringer till får man direkt prata med en handläggare som kan föra ärendet framåt och hålla ordning på alla kontak- ter som tagits (intervju med , årsre- dovisning 2013 s. 95). Andelen kompletta ansökningar kan ses som ett mått på om ansökningssystemet är begripligt. Sådana uppgifter finns dock bara för elektroniska ansökningar. Elektroniska ansökningar är utformade för att öka andelen kompletta an- sökningar. Problemen med ofullständiga ansökningar kan därför antas vara mindre där än bland pappersansökningar. Andelen kompletta elektroniska ansökningar fördubblades 2013–2015, från till (2015b s. 81, 2014 s. 117–118 och 2013 s. 91 och 94). Den utvecklingen tyder på att det blivit mycket lättare att göra rätt, som ofullständiga ansökningar fortsätter att vara ett betydande problem. gällde dock av de fattade beslu- ten elektroniska ansökningar eftersom det elektroniska ansökningssystemet inte var fullt utbyggt och eftersom ett betydande antal beslut fattades i äldre ärenden där andelen pap- persansökningar var större(2015b s. 81). R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? Olika kontor och olika handläggare ska behandla lika ärenden lika, och lika ärenden ska behandlas lika , om regelverket och omständigheterna är detsamma. Det är en fråga om rättvisa men har också implikationer för ärendehan- teringens förutsebarhet. Här gör vi två iakttagelser. För det första beskriver handläggare på att det finns ett inte obe- tydligt utrymme för bedömningar i handläggningen där handläggaren kan vara mer och mindre grundlig. I vilken utsträckning utredning sker beror då på den enskilde handläggarens vilja, kompetens och möjlighet utifrån de tidsramar som ges. Er- farna handläggare ser tecken på att ett företags ekonomi och tidigare historik i ar- betskraftsinvandringssystemet kan behöva utredas mer grundligt, tecken som mindre erfarna handläggare inte alltid ser (intervjuer ). Det är skillnader som även kan urskiljas i det 50-tal akter vi har undersökt. Sådana skillnader är inte bara problematiska för att de försämrar förutsebarheten i syste- met, utan också ur ett likabehandlingsperspektiv. Vid sidan av sådana mycket person- och situationsbundna variationer i kontrollen framstår det, för det andra, som om det också finns en förändring mot höjda krav över åren.158 Även om kontrollen rent formellt har förändrats – 2012 och 2014 – har kontrollen i praktiken utvecklats mer succesivt allteftersom identifierat olika problem och anpassat sina rutiner efter dem. Rättspraxis har också fått återverkan på kontrollen.159 ledning har därutöver reagerat på politiska styrsignaler, där behovet av kortare handläggnings- tider och utökad kontroll har betonats olika , vilket påverkat hur arbetet or- ganiserats. har handläggarna upplevt att kontrollen inte får ta tid, för att handläggningstiderna ska hållas nere för nytillkomna ärenden (intervjuer Migrat- ionsverket ).160 6.5 Hitta arbetskraft i tredje land För att arbetsgivare ska kunna lösa sin brist på arbetskraft genom rekrytering i tredje land behöver de kunna hitta arbetskraft i tredje land att rekrytera. Systemet är utformat för att arbetsgivare som identifierat en potentiellt intressant kandidat till ett arbete där bristen på yrkeskompetensen är stor, ska kunna träffa denne först, och sedan bestämma sig för att erbjuda ett arbete. Arbetssökande i dessa yrken kan 158Skillnader märks t.ex. i bedömningen av permanenta uppehållstillstånd där tidigare bara försörj- ningskravet beaktades, som utan lön kunde accepteras (2016b s. 54) medan det tillståndsgrundande erbjudandet nu ska ha uppnåtts alla månader (inter- vjuer och remissvar på denna rapport ). 159Domstolsavgöranden med konsekvenser för bedömningen är t.ex. Migrationsöverdomstolens dom MIG 2015:11, 2015:6 och 2016:10. 160När vi i avsnitt undersöker hur sannolikheten att få avslag påverkas av olika faktorer som rör ansö- kan och karaktären på arbetsgivaren, så är den faktor som starkast påverkar sannolikheten för avslag ifall beslutet fattades före eller efter 2012, särskilt för vissa branscher (bilaga 2, tabell 26). 90 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N därför resa in på visum, för att sedan ansöka om arbetstillstånd på plats i landet (5 kap. 18 § och 6 kap. 4 § utlänningslagen). Det finns dock inga givna marknads- platser dit den arbetsgivare kan vända sig som inte kan lösa sitt behov av arbetskraft i eller i närområdet (Arbetsförmedlingen 2012). Det är också få som använ- der möjligheten att först träffa en potentiell arbetstagare som rest in på visum. Un- der 100 arbetstagare får sitt tillstånd på detta sätt.161 har mycket få främjandeinsatser gjorts inom ramen för arbetskraftsinvand- ringssystemet. Många rapporter påpekar att är ett litet land som kan ha svårt att locka till sig efterfrågad arbetskraft i konkurrens med andra länder (se t.ex. Be- m.fl. 2014 och Lifvendahl m.fl. (2014) , 2012 och 2013). Det främjande arbete som förekommit har i stort sett begränsats till att m.fl. fick i uppdrag att utveckla webbplatsen Working in . I användarundersökningar har relevanta annonser och matchningsverktyg efterfrå- gats (intervju ). Att så många som av de arbetsgivare som använder systemet har ut- ländsk bakgrund, och att det är vanligare med rekryteringar från tredje land i den gruppen än bland dem som saknar utländsk bakgrund (se avsnitt 4.5.7) tyder på att personliga nätverk i andra länder, eller mer generellt erfarenhet av in- ternationella kontakter, är mycket viktiga faktorer för förmågan att rekrytera. Före- tag med stort behov av utlandsrekryteringar, som saknar sådana kontaktvägar, får i stället bygga upp egna kontaktnät från grunden om de har resurser till det (intervju med företag ). måste hitta andra sätt. Tillståndsprocessen ska vara förutsebar, begriplig och framför allt rimligt snabb. När systemet var nytt var handläggningstiderna också korta. har de mer tidskrävande förlängningsärendena tillkommit, kontrollen utökats – och handlägg- ningstiderna succesivt blivit längre. Problemen med långa handläggningstider för- värrades och på grund av flyktingtillströmningen som drog resurser från arbetstillståndshanteringen. Men även innan dessa effekter slog igenom är vår bedömning att tillståndstiderna i vissa ärendekategorier varit ett problem. Utöver maxtidangivelsen 4 månader för en fullständig ansökan där inga komplette- ringar behövs, finns inget uttalat mål för vad som är en rimlig handläggningstid. Men det är rimligt att tänka sig att ett ärende normalt ska hanteras än maxtiden, och snabbare än vad som var fallet när reformen genomfördes för att 161Genomsnitt 2009–2015 (ärendedatabas 2016). Avslagsfrekvensen är hög i denna kategori: av ansökningarna har beviljats. R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? Vi konstaterar att för ett positivt beslut till stä- dare (mediantid ), utöver den tid som produktionen av m.m. tar, är en lång tid.162 , vilket vår registerstudie inte täcker, var beräk- nad tid för ett förstagångsbeslut i en kontrollbransch enligt webbplats. bedömde självt att verket inte alltid levde upp till kravet på skyndsam handläggning (2015a s. 80). Problemen kan inte enbart härledas till omprioriteringar till följd av ett ökat antal flyktingar i systemet. Också i den mån flyktingtillströmningen är förklaringen behöver dess följdverkningar hanteras. ”Vanliga” ärenden där kompletteringar krävts och inkommit hade legat när handläggningen återupp- togs.163 Att skillnaden mellan olika ärendekategoriers handläggningstider blivit större än vad som är uppenbart motiverat av ärendenas karaktär gäller inte bara kontrollbran- scher jämfört med andra branscher. Exempelvis har vi sett ökande skillnader mellan IT-ärenden i och utanför certifieringssystemet. Certifieringssystemet och särskiljandet av branscher med ett större kontrollbehov har inneburit att handläggningstiderna kunnat hållas nere för kate- gorier av arbetsgivare där erfarenheten visat att kontroll- och kompletteringsbeho- ven är relativt små, och handläggningen därför kräver färre aktiva timmar. och ökade dock även handläggningstiderna för dessa ären- den. Arbetskraftsinvandringssystemet, såsom det ser ut , klarar i flera ärende- kategorier inte av att hantera tillståndsärenden . De skillnader som finns mellan olika ärendekategorier är för stora. Tillståndsprocessen fungerar dåligt för alltför många enskilda arbetsgivare och deras arbetstagare. Det finns dessutom indikationer på att regelverket inte alltid tillämpats lika, och mellan handläggare. Att både regeringen och utvecklat sin syn på vilken typ av kontroller som behövs kan visserligen vara befogat. Att Migrations- domstolens avgöranden succesivt påverkar kontrollprocessen är nödvändigt. Det är emellertid en utmaning för att tydliggöra för arbetsgivare, arbets- tagare och ombud vad som krävs när ny lagpraxis tillkommer och nya överväganden görs. Om bedömningar och kontrollnivåer i likartade ärenden skiftar mellan olika handläggare är det olyckligt ur ett likvärdighetsperspektiv. Att det interna arbetet i utformas med sikte på att minimera detta är viktigt. Vi återkom- mer till frågan i kapitel 7. 162Jfr ingenjörer , som talar om en rimlig maxtid . Andra talar om att max 1 månad för ”enkla” och kompletta ärenden och max 2 månader för ärenden med större utred- ningsbehov vore rimligt (2015). 163När komplettering krävs finns en standardfrist för inkomna handlingar. Att skillnaderna mellan kompletta ärenden och ärenden där någon komplettering krävts blivit så stora kan bero på att det finns ett förordningskrav för kompletta ärenden, men inte för andra. 92 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 7 Välfungerande kontroll ? 7.1 Kapitlets syfte och innehåll Det här kapitlet handlar om hur kontroll av villkoren fungerar, och i viss mån om andra myndigheters bidrag till kontrollen av regelverket. Syftet är att granska vad som närmare bestämt fungerar och inte fungerar i kontrollen, och vad som närmare bestämt tar tid. På grundval av denna kunskap ska sedan möjligheten att både åtgärda problemen med långa handläggningstider och behovet av att bibehålla eller förbättra kontrollen, bedömas. Därför är det av särskilt intresse att undersöka om det finns enskilda moment som tar mycket tid utan att fungera särskilt bra, och om kontrollmoment inte fungerar bra på grund av hur kontroll- verktygen är utformade. Eftersom vi inte kunnat mäta uppfyllandet av t.ex. lönevillkoret så kan vi inte un- dersöka kontrollen av just det villkoret i relation till hur det uppfyllts . För samtliga kontrollmoment för vi dock en diskussion om vad kontrollen kan uppnå för direkta effekter, givet hur verktygen är utformade och givet förutsättningarna. Om det är så att effekten av kontrollen främst är preventiv och indirekt kan vi också anta att uppfyllandet av olika villkor samvarierar. Materialet för detta kapitel utgörs av ärendedatabas och olika SCB-register164, intervjuer med tjänstemän på olika nivåer i , ob- servationer på , i Migrationsärenden och olika policydokument. Dessutom har vi granskat 46 akter i tillståndsärenden som var aktuella . Akterna har valts strategiskt för att bidra kvalitativt till vår förståelse av handläggningen i olika ärendetyper (se vidare bilaga 3 Metod- bilaga). 7.2Migrationsverkets kontroller – förutsättningar och verktyg Myndigheterna ska säkerställa att lagens krav uppfylls och verka för att använd- ningen av systemet svarar mot dess syfte. Det görs bl.a. genom kontroll av de villkor som ska uppfyllas för att tillstånd ska beviljas. Kontrollen kan för det första verka direkt, genom att försök till villkorsöverträdelser upptäcks och förhindras. Kontroll kan också verka preventivt, så att den som annars skulle använda systemet på oöns- kat sätt avskräcks. Den preventiva effekten bygger på att den direkta kontrollen upp- fattas som någorlunda effektiv. 164Se kapitel 5 och 6. I analysen av de arbetsgivare som kan kopplas till avslag är bortfallet mindre än i analysen av arbetsgivarna i kapitel 4.5, eftersom vi inte behöver relatera uppgifterna till arbetstagare med personnummer. De övriga begränsningarna som beskrivs i föregående kapitel kvarstår. R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? Tabell 9 Kontrollmoment som () utför vid olika kontrollstationer Kontroll behövs ej vid elektronisk ansökan, i (Kontroll att erbj. kontroll att erbj. mer från behörig fö- plats: kontroll om det angetts att så skett, kan avser en an- vid behov kontroll av att det faktiskt skett Kontroll att den er- stånd, samt kon- tande finns, annars Lön i nivå m. MV bedömer i enlig- het med fackets be- gång, samt histo- kelse, se nedan) kelse, se ne- Lön i nivå m. Forts. på nästa s. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N M O ME NT Kontroll att det upp- skydd och övr. villkor i nivå m. branscher, vid behov branscher, vid be- hov övriga: betal- förmåga, historik tidi- skäl att misstänka att den sökande vistas i Kontroll av att vigsel- (gäller bara an- bevis, dokument som visar samboskap, fö- delsebevis, ev. övr. Kontroll i MBR och Källa: (2016a), intervjuer: 150511, UD 150506. Anm.: PUT: permanent uppehållstillstånd, MBR: Misstanke- och belastningsregistret, SIS: Schengen information system. *Anhörig till arbetstagare ses som en reguljär anknytning enligt 5 kap. 3 och 3a §§ UtlL först vid ansökan om permanent uppehållstillstånd. **() tar biometri för produktion av, och lämnar ut, . UM kan i princip bistå med viss utredning (görs sällan). Den kontroll som sammantaget sker i arbetskraftsinvandringssystemet är summan av de kontrollinsatser som görs av myndigheterna, framför allt . För bästa effekt bör således vart och ett av kontrollmomenten vara utformade så att de har förutsättningar för att nå sitt särskilda syfte, som alla de olika kon- trollmomenten ska fungera tillsammans och täcka det kontrollbehov som finns. R I K S R E V I S I O N E N E T T V Ä L F U N G E R A N D E S Y S T E M F Ö R A R B E T S K R A F T S I N V A N D R I N G ? I det här avsnittet går vi först igenom de olika kontrollmomenten var för sig. Mi- grationsverket sköter de flesta, men i några moment, som rör hanteringen av s.k. , har en roll. Kontrollmomenten sammanfattas i tabell 9. Den sammanfattar de kontroller som gör, så som det be- skrivs i handböcker och intervjuer med handläggare.165 Särskild uppmärksamhet ägnas de kontroller som är specifika för arbetskraftsin- vandringssystemet, och som går utöver kontroll av mindre betydande formkrav (som att personen som ansöker måste ha ett pass med viss giltighetstid).