prop · H403175 · 2017-04-06 00:00:00 — Det innebär bl.a. att bestämmelser som anger att beslut av en förvaltningsmyndighet får överklagas till allmän förvaltningsdomstol inte kan tas in i en förordning. Det är emellertid möjligt att i en förordning ta in en hänvisning till den allmänna bestämmelsen om överklagande i 22 a § förvaltningslagen (1986:223) och därigenom upplysa om att beslut som fattas enligt förordningen överklagas i den ordning som redan gäller enligt förvaltningslagen. I etableringslagen måste därmed, utifrån ett normgivningsperspektiv, bestämmelserna om kommunernas skyldighet att se till att nyanlända erbjuds samhällsorientering (5 §) och uppgiftsskyldighet för anordnare av aktiviteter för nyanlända (16 §) meddelas genom lag eller ha stöd i lag. Bestämmelserna om tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända (14 §) och överklagandebestämmelser (17 §) kräver lagform. Bestämmelser som kan meddelas med stöd av regeringens restkompetens Av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen framgår att regeringen får meddela föreskrifter som enligt grundlag inte ska meddelas av , den s.k. restkompetensen. Vad som enligt grundlag ska meddelas i lag framgår bl.a. av 8 kap. 2 § regeringsformen. I bestämmelsen stadgas att föreskrifter om förhållandet mellan enskilda och det allmänna ska meddelas i lag under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Etableringslagens bestämmelser om målgrupp, etableringsinsatser och etableringsersättning är inte betungande föreskrifter för enskilda. Det primära syftet med dessa regler är att erbjuda nyanlända etableringsinsatser för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet. Reglerna är inte tvingande för nyanlända då de kan välja att inte ta del av insatserna. Reglerna är alltså gynnande för enskilda. Att nyanlända kan förlora möjligheten att ta del av insatser eller tvingas betala tillbaka utbetald ersättning tar inte bort regleringens gynnande karaktär. Inte heller etableringslagens bestämmelser om ansvariga myndigheter är föreskrifter som enligt regeringsformen ska meddelas genom lag. Ur ett normgivningsperspektiv kan därmed bestämmelserna i etableringslagen om målgrupp (2–2 b §§), ansvariga myndigheter (3– 4 §§), etableringsinsatser (6–10 §§) och ersättning till nyanlända (15 §) med stöd av regeringens restkompetens meddelas genom förordning. 2016/17:175 Bestämmelser som bör meddelas i en ny lag Som framgår ovan måste vissa bestämmelser i etableringslagen, ur ett normgivningsperspektiv, meddelas genom lag eller ha stöd i lag medan andra bestämmelser kan meddelas genom förordning. Lagrådet anser att – om ambitionen är att regelverken för nyanlända och övriga arbetssökande ska harmoniseras – samtliga de bestämmelser som kan meddelas genom förordning också bör göra det. Regeringen kan konstatera att det inte endast är regeringsformens regler om normgivning som avgör vilka bestämmelser som bör meddelas i lag respektive i förordning. När det gäller utformningen av ett nytt regelverk inom etableringsuppdraget finns det flera faktorer att ta hänsyn till vid bedömningen av om bestämmelser ska meddelas genom lag respektive förordning. Bland annat bör hänsyn tas till det resultat som kan förväntas komma av att meddela bestämmelser i lag respektive förordning. Regeringen anser därför att det kan finnas skäl att i ett nytt regelverk meddela vissa bestämmelser i lag trots att det inte är nödvändigt ur ett grundlagsperspektiv. Syftet med att reglera insatser genom förordning i stället för genom lag är inte att förändra den grundläggande strukturen och den ansvarsfördelning som genomfördes då etableringslagen trädde i kraft . Det innebär att staten alltjämt bör ha ett samordnande och övergripande ansvar för att underlätta och påskynda nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Den flexibilitet som kan behövas för andra bestämmelser, t.ex. insatsernas innehåll och omfattning, gäller alltså inte för bestämmelser om ansvar och samordning för etableringsinsatser. För det övergripande ansvaret för etablering av nyanlända i arbets- och samhällslivet väger behovet av långsiktighet och stabilitet över behovet av ökad flexibilitet, inte minst för kommunernas verksamhetsplanering. Bestämmelser om hur det statliga ansvaret är fördelat mellan myndigheter bör därför finnas kvar i lag i det nya regelverket. När det gäller den rättsliga regleringen av målgruppen för det statliga ansvaret kan först konstateras att dessa regler ur ett normgivningsperspektiv inte behöver meddelas i lag. Bortsett från detta finns det enligt regeringens uppfattning för- och nackdelar med en lagreglering. I etableringslagen finns målgruppsbestämmelser utifrån den nyanländes uppehållstillståndsgrund. Det finns även kompletterande målgruppsbestämmelser om vilka nyanlända i målgruppen som inte har rätt till en etableringsplan eller när planen ska upphöra att gälla. Exempelvis har nyanlända som har förvärvsarbete på heltid, går i gymnasieskola eller saknar prestationsförmåga inte rätt att få någon etableringsplan, trots att de i och för sig tillhör de nyanlända som omfattas av målgruppen för etableringslagen. Vidare upphör en etableringsplan att gälla när en nyanländ påbörjar en utbildning på högskola eller har haft ett arbete på heltid . SKL anser att kompletterande målgruppsbestämmelser inklusive den maximala tid som en nyanländ kan erbjudas insatser i det nya etableringsprogrammet bör finnas i lag. Motivet är att förändringar i sådana bestämmelser bör föregås av en lagstiftningsprocess och att en lagreglering innebär att det finns förarbeten att tillgå om det uppstår tolkningssvårigheter. dessutom behovet av flexibilitet gällande frågor om målgrupp och längd i programmet eftersom det enligt organisationen kan tillgodoses genom att tiden i programmet görs flexibel. Härtill pekar SKL på att regelverket blir tydligare och mer förutsägbart för enskilda, kommuner och andra myndigheter om målgruppen i sin helhet finns angiven i lag och inte delas upp mellan lag och förordning såsom föreslås i promemorian. Regeringen delar SKL:s uppfattning att det är viktigt att väga fördelarna med flexibilitet genom ett förordningsstyrt regelverk mot den förutsebarhet som lagreglering innebär. Även om det kan finnas behov för regeringen att relativt snabbt ändra målgruppen anser regeringen att målgruppen, utifrån uppehållstillståndsgrund, för det statliga ansvaret för vissa nyanlända bör meddelas i lag. Detta framför allt eftersom för snabba förändringar av målgruppen kan leda till att myndigheternas och kommunernas långsiktiga planering påverkas negativt. Däremot bör regelverket ha en större flexibilitet när det gäller t.ex. mer behovsbaserade målgruppsbestämmelser. Bland annat bör det finnas utrymme för regeringen att på förordningsnivå besluta om bestämmelser som reglerar när nyanlända kan anses vara så pass etablerade att etableringsinsatser är motiverade, t.ex. då nyanlända påbörjat ett arbete eller studier som inte kan fås inom ramen för etableringsuppdraget. Mer flexibla bestämmelser i lag tillgodoser inte fullt ut behovet av flexibilitet i detta avseende, eftersom det inte på förhand går att förutse alla situationer då det är motiverat med etableringsinsatser. Genom att ange vilka nyanlända, utifrån uppehållstillståndsgrund, som ska ingå i målgruppen för det nya etableringsprogrammet i lag och de närmare förutsättningarna som ska gälla för att dessa nyanlända ska erbjudas etableringsinsatser i programmet i förordning, anser regeringen att en lämplig avvägning mellan förutsebarhet och flexibilitet uppnås. Mot bakgrund av det ovan anförda anser regeringen att målgruppsbestämmelser utifrån uppehållstillståndsgrund bör meddelas i lag och att kompletterande målgruppsbestämmelser bör meddelas i förordning. Som framgår ovan måste bestämmelserna i etableringslagen om uppgiftsskyldighet för anordnare och kommunernas skyldighet att erbjuda samhällsorientering meddelas i lag eller ha stöd i lag om de ska finnas med i ett nytt regelverk, medan bestämmelsen om tystnadsplikt för privata anordnare kräver lagform. Det finns behov av bestämmelser om tystnadsplikt för privata anordnare och kommuners skyldighet att erbjuda nyanlända samhällsorientering även i ett nytt regelverk. Sådana bestämmelser ska därför även fortsättningsvis finnas i lag. Arbetsförmedlingen anser inte att det bör finnas bestämmelser om uppgiftsskyldighet för anordnare i det nya regelverket, bl.a. med motiveringen att en uppgiftsskyldighet för anordnare av etableringsinsatser skulle innebära att regelverken skiljer sig åt i detta avseende mellan nyanlända och övriga arbetssökande. Skillnader i reglerna mellan nyanlända och andra arbetssökande skulle enligt Arbetsförmedlingen göra det svårt för de anordnare som arbetar med både nyanlända och andra programdeltagare. Arbetsförmedlingen menar också att uppgiftsrapporteringen för övriga programdeltagare redan fungerar tillfredställande , vilket i ett nytt regelverk även skulle gälla nyanlända. Därtill anser Arbetsförmedlingen att den föreslagna harmoniseringen skyldiga att på heder och samvete intyga riktigheten i lämnade uppgifter och anmäla ändrade förhållanden. Med beaktande av Arbets- förmedlingens synpunkter om att en uppgiftsskyldighet för anordnare skulle kunna försvåra för anordnare som arbetar med både nyanlända och andra programdeltagare samt att regelverket för övriga programdeltagare fungerar även utan sådan särskild skyldighet, anser regeringen att en bestämmelse om anordnares uppgiftsskyldighet motsvarande den som finns i etableringslagen inte bör finnas i det nya regelverket. även i linje med den harmonisering av regelverken som föreslås. Regeringen avser dock följa utvecklingen och vid behov se över för etniska organisationer i anser att det i det nya regelverket bör finnas en bestämmelse i lag motsvarande den som finns i etableringslagen om att nyanlända har rätt att få en individuell handlingsplan, alternativt att nyanlända har rätt att delta i ett arbetsmarknadspolitiskt etableringsprogram vars innehåll regleras i en Enligt samarbetsorganisationen skulle det vara en stark signal om välkomnande, att personen ses som en resurs och att samhället satsar på de personer som är i behov av skydd. att de problem som finns kring rätten till etableringsplan beror på att det i etableringslagen finns bestämmelser om vilka insatser som ska ingå i etableringsplanen och om längden på etableringsplanen. framgår av avsnitt 5 anser regeringen att rätten till etableringsplan bör ersättas med anvisning till ett arbetsmarknadspolitiskt program. anledning är att det finns brister med den nuvarande rättighets- Det har bl.a. visat sig att regleringen inneburit att Arbetsförmedlingen haft svårt att ändra redan beslutade etableringsplaner efter nya förutsättningar. Det har fått till följd att Arbetsförmedlingen i vissa fall tvingats att administrera tomma eller delvis tomma etableringsplaner, t.ex. då en nyanländ haft en längre tids sjukfrånvaro uppfattning, främst på själva konstruktionen med en rättighet till etableringsplan, snarare än på att obligatoriska insatser och längden på planen anges i etableringslagen. Signalvärdet av lagreglering, som för etniska organisationer i understryker, väger enligt regeringen inte upp fördelarna med att harmonisera regelverket i detta avseende. Det finns därför inte tillräckliga skäl att ha en sådan rättighetsreglering i det nya regelverket som samarbetsorganisationen föreslår. Mot bakgrund av det ovan anförda bör bestämmelser om hur det statliga ansvaret ska fördelas mellan myndigheter, målgrupps- bestämmelser för det statliga ansvaret, kommuners skyldighet att erbjuda samhällsorientering och tystnadsplikt för privata anordnare regleras i lag även i det nya regelverket. Då syftet med sådana bestämmelser som föreslås bli kvar i lag, till skillnad från bestämmelserna i etableringslagen, i huvudsak är att reglera det statliga ansvaret för etableringsinsatser, är det enligt regeringen mest ändamålsenligt att bestämmelserna meddelas i en helt ny lag. Den nya lagen bör dock inte Etableringslagens bestämmelse om den kommunala skyldigheten bör i stället flyttas till lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare (se avsnitt 7). Sammanfattningsvis bör den nya lagen alltså innehålla bestämmelser om det statliga ansvaret för etableringsinsatser och hur ansvaret är fördelat mellan olika myndigheter. Lagen bör även innehålla målgruppsbestämmelser, dvs. vilka nyanlända som utifrån uppehållstillståndsgrund omfattas av det statliga ansvaret. Därutöver bör lagen innehålla bestämmelser om tystnadsplikt för privata anordnare. Enligt Lagrådets mening är det, för det fall en ny lag ska införas, bättre att utforma lagen så att de huvudsakliga dragen i författningsregleringen går att utläsa i lagen. Lagrådet pekar på att detta är vanligt förekommande i gynnande lagstiftning, t.ex. i regelverket om assistansersättning (51 kap. socialförsäkringsbalken) och nuvarande etableringslag. Lagrådet har även synpunkter på hur vissa sådana lagbestämmelser skulle kunna utformas, såsom att de nyanlända invandrare som omfattas av lagen ska erbjudas etableringsinsatser. Regeringen anser dock inte att bestämmelser om etableringsinsatsernas innehåll och omfattning, ersättning och kompletterande målgruppsbestämmelser bör finnas i den nya lagen, utan att sådana bestämmelser av skäl som anges nedan bör meddelas i förordning. Den nya lagen bör däremot innehålla upplysningsbestämmelser som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela sådana föreskrifter. Som Lagrådet anför behövs inte någon inledande bestämmelse i den nya lagen som förklarar syftet med och innehållet i lagen. En sådan bestämmelse bör därför inte införas. Lagrådet har även synpunkter på vad den nya lagen bör ha för namn. Regeringen anser att namnet på den nya lagen bör vara ”Lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare”, eftersom det namnet på ett lämpligt sätt ringar in vad lagen reglerar. Med anledning av den nya lagen bör etableringslagen upphöra att gälla. Vidare bör en lag om ändring i etableringslagen som ska träda i kraft utgå. I efterföljande avsnitt lämnar regeringen förslag på hur bestämmelserna närmare bör utformas i en ny lag och skälen till dessa förslag. Bestämmelser som bör meddelas genom förordning Som framgår ovan bör kompletterande målgruppsbestämmelser meddelas genom förordning, bl.a. för att regeringen ska ha en ökad flexibilitet att besluta om sådana bestämmelser. Vad gäller bestämmelser om etableringsinsatser och ersättning till nyanlända innebär dagens reglering i lag en skillnad i förhållande till övrig arbetsmarknadspolitik, som i princip uteslutande regleras på förordningsnivå. Om insatserna i stället skulle regleras på förordningsnivå ökar möjligheterna för regeringen att meddela föreskrifter som kan visa sig vara nödvändiga och ändamålsenliga betydligt snabbare än om sådana ändringar måste behandlas av . Regelverket blir därmed mer flexibelt. Genom att meddela föreskrifter om insatser och ersättning för nyanlända på förordningsnivå 2016/17:175 ökar även förutsättningarna för att samordna regler för etableringsinsatser och ersättning med insatser och ersättning för övriga arbetssökande, bl.a. avseende åtgärdsregelverket som bör gälla för nyanlända. Detta leder till en mer enhetlig hantering av arbetsmarknadspolitiska insatser oavsett vem mottagaren av insatserna är. Regler om etableringsinsatsernas omfattning och innehåll samt om ersättning till nyanlända bör därför också meddelas genom förordning. gäller att beslut om rätt till etableringsplan, etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Även beslut om att en etableringsplan ska upphöra att gälla då en nyanländ avvisar ett erbjudet lämpligt arbete kan enligt samma bestämmelse i etableringslagen överklagas. De bestämmelser som regeringen föreslår ska finnas i en ny lag reglerar inte vilka slags beslut rörande förmåner eller skyldigheter för enskilda som myndigheterna kommer att kunna fatta. Därmed finns inget behov av att i lag ta in bestämmelser om besluts överklagbarhet eller om instansordningen vid överklagande. Bestämmelser som upplyser om vilken instansordning som gäller vid överklagande bör i stället meddelas i förordning. Regeringens förslag: Staten genom Arbetsförmedlingen ska ha ansvar för att vissa nyanlända invandrare erbjuds insatser som syftar till att underlätta och påskynda deras etablering i arbets- och samhällslivet (etableringsinsatser). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om –de förutsättningar som ska gälla för att vissa nyanlända invandrare ska erbjudas etableringsinsatser, och –etableringsinsatsernas innehåll och omfattning. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: i , i , och tillstyrker eller är positiva till förslaget. TCO ifrågasätter om Arbetsförmedlingen bör behålla det ansvar som myndigheten har . i och i föreslår att det i lagstiftningen tydliggörs att utformningen av handlingsplanerna bör ske i nära dialog med den nyanlände. Flera remissinstanser, bland dem TCO, , i och i efterlyser förslag om socialt stöd. har synpunkter på hur omfattande regeringens föreskriftsätt bör vara. Flera remissinsatanser, såsom Arbetsförmedlingen, SKL, och kommun, har synpunkter på hur regeringen bör utforma kompletterande målgruppsbestämmelser på förordningsnivå. Skälen för regeringens förslag Arbetsförmedlingen som ansvarig myndighet Som framgår av avsnitt 4 reformerades mottagandet av nyanlända invandrare genom att etableringslagen infördes. Reformen innebar att staten tog över det samordnande ansvaret från kommunerna för introduktionen av målgruppen genom att Arbetsförmedlingen fick ansvar för samordningen av insatser. Staten tog också över ansvaret för de nyanländas försörjning . I förarbetena till etableringslagen angav regeringen att det fanns behov av att staten skulle ta ett väsentligt större ansvar för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. En viktig anledning till detta var enligt förarbetena att ansvarsfördelningen för introduktionen för nyanlända tidigare hade varit otydlig i flera avseenden. Kommunerna hade uppfattats som ensamt ansvariga för introduktionen av nyanlända vilket lett till att andra myndigheter och aktörer inte hade tagit lika allvarligt på sina uppgifter och sitt ansvar. Lokala politiska beslut och hur kommunen hade valt att organisera introduktionsverksamheten hade påverkat vilken introduktion individen fick del av. Därtill hade det kommunalekonomiska perspektivet ofta försvårat samarbetet över kommungränserna och bidragit till att den nyanländes behov inte alltid hade satts främst. Detta sammantaget hade enligt förarbetena försvårat en likvärdig, nationellt enhetlig verksamhet för de nyanlända. Regeringen ansåg att Arbetsförmedlingen borde ha en central roll och ett huvudansvar eftersom arbetsmarknadsetablering stod i fokus. Detta innebar också att nyanlända skulle ges samma ingångar till arbetslivet som övriga arbetssökande (prop. 2009/10:60 s. 39 och 49). TCO anser inte att det är självklart att Arbetsförmedlingen bör ha kvar hela det ansvar som myndigheten har . Regeringen anser att samma motiv som angavs tidigare till att staten, genom Arbetsförmedlingen, ska ha ansvar för etablering av nyanlända invandrare i arbets- och samhällslivet, gäller även . som ansvarig myndighet förtydligas att arbete är den främsta vägen in i det svenska samhället och att nyanlända ges samma ingångar till arbetslivet som övriga arbetssökande. Arbetsförmedlingen bör därför ha kvar sitt särskilda ansvar för insatser som syftar till att etablera nyanlända invandrare för etablering i arbets- och samhällslivet. Att nyanlända i det nya harmoniserade regelverket bör anvisas till ett arbetsmarknadspolitiskt program innebär att de ska erbjudas att delta i etableringsprogrammet (se avsnitt 5). Eftersom den nyanlände som omfattas av målgruppen ska erbjudas etableringsinsatser bör det tydliggöras att Arbetsförmedlingens ansvar för etableringsinsatserna innebär ett ansvar att erbjuda nyanlända sådana insatser. i och i poängterar att förslaget om att rätten till etableringsplan försvinner innebär att Arbetsförmedlingen får stort inflytande över vilka insatser som den nyanlände får del av, vilket kommer ställa höga krav på de handläggare som arbetar med målgruppen. i och i föreslår därför att det i lagstiftningen tydliggörs att utformningen av handlingsplanerna bör ske i 2016/17:175 nära dialog med den nyanlände. i menar också att det i lag ska stå att den nyanländes åsikt ska beaktas. Precis som för övriga arbetssökande innebär det faktum att Arbetsförmedlingen kommer anvisa nyanlända till ett arbetsmarknadspolitiskt program att Arbetsförmedlingen får ett stort inflytande över vilka insatser som erbjuds. I övrig arbetsmarknadspolitik finns regler kring anvisning och utformning av handlingsplaner i förordning. Regeringen anser inte att det i detta avseende finns anledning till särreglering för nyanlända som deltar i ett arbetsmarknadspolitiskt program. Närmare bestämmelser om anvisning och utformande av handlingsplaner bör därför regleras i förordning. Regeringen kommer att beakta synpunkterna i det fortsatta förordningsarbetet. Ett antal remissinstanser, bland dem TCO, , i och i , anser att det i promemorian saknas förslag om socialt stöd och pekar på att nyanländas behov av socialt stöd i sin etablering är större än för andra arbetssökande. i menar att när etableringslotsarna togs bort tydliggjordes inte var detta ansvar därefter skulle ligga. anser därför att det finns en risk att det sociala stödet som nyanlända får del av varierar beroende på kommuners och andra aktörers prioriteringar och engagemang. Regeringen instämmer i att nyanlända invandrare som regel har större behov av socialt stöd i sin etablering än övriga arbetssökande. Att stödja och vägleda enskilda i frågor av social och praktisk karaktär är i grunden ett kommunalt ansvar. Enligt 3 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska socialnämnden bl.a. svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. Varje kommun är härtill skyldig att se till att nyanlända erbjuds samhällsorientering. Alla myndigheter har också enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223) en serviceskyldighet som innebär att myndigheten ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Arbetsförmedlingens ansvar i detta avseende ligger i att Arbetsförmedlingen ansvarar för nyanländas etablering i samhälls- och arbetslivet genom att erbjuda och samordna etableringsinsatser samt genom att vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Som framgår ovan bör den föreslagna lagen varken innehålla några bestämmelser om vilka förutsättningar som ska gälla för att vissa nyanlända invandrare ska erbjudas etableringsinsatser, s.k. kompletterande målgruppsbestämmelser, eller bestämmelser om etableringsinsatsernas innehåll och omfattning, utan sådana bestämmelser bör meddelas genom förordning. Den nya lagen bör därför i stället innehålla upplysningsbestämmelser som anger att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela sådana föreskrifter. Som Lagrådet anför måste regleringarna i 8 kap. 8 § och 18 § regeringsformen (den formella lagkraftens princip) beaktas, vilket innebär att regeringen inte genom en förordning kan föreskriva ett förfarande som skulle komma i strid med en lag (prop. 1975:8 s. 44).