prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Enligt uppgift från Dalaflyget gällande Mora-Siljans flygplats flög 6 823 resenärer inrikes och 89 resenärer utrikes . flög 3 903 avresande resenärer inrikes och totalt hade Mora-Siljans flygplats 7 426 årspassagerare. Med samma beräkningsgrund som i utredningen innebär det ungefär en dubblering av antalet minskade resenärer om man utgår års siffror. Görs det en skattning av statistik så innebär det i princip en tredubbling av antalet minskade resenärer i motsats till utredningens 100 stycken. Flera, bl.a. Föreningen och Airport, för fram att utredningens konsekvensbedömningar är oprecisa och sällan förankrade i vedertagna internationella beräkningsmodeller. Vidare att utredningen har inkluderat höghöjdseffekter i sina beräkningar genom att använda en uppräkningsfaktor på ett sätt som inte är vetenskapligt robust och som inte speglar höghöjdseffekterna korrekt. Att utredningen inte behandlar de olika typerna av klimatpåverkande utsläpp separat innebär att dess beräkningar är missvisande och att utredningen sannolikt överskattar förslagets effekt. SAS noterar att de utsläppsberäkningar som anförs baseras på flygplanstyper, utsläppsdata och beläggningsgrader som företaget inte känner igen från de data som det reviderar och distribuerar till . för fram att det är en brist i konsekvensanalysen att effekterna på handelsföretagen inte beaktas. anser att en noggrann analys måste göras av de sammanlagda samhälls- ekonomiska effekterna av alla aktuella skatte- höjningar på transporter. för fram att ingenting i utredningen beskriver överflyttningen till bilar i form av olyckstal med skadade och dödade i biltrafiken. Flera, bl.a. och Föreningen , hänvisar till en rapport av konsultföretaget som anger att flygskatten väntas leda till en minskning av antalet passagerare med 0,7–1,2 miljoner, till att 3 700– 7 000 arbetstillfällen försvinner och till en nettoförlust för BNP på 4– . kommun och m.fl. hänvisar till uträkningar gjorda av som anger att antalet inrikesresenärer kommer att minska med 0,8– 1,2 miljoner om flygskatten införs. Följande remissinstanser har en inställning till förslaget som varken kan kategoriseras som ett tillstyrkande eller ett avstyrkande. Riks- revisionen, , , , , i , i , i län, i , Statskontoret, , , P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 universitet, KTH, , , , , Transportstyrelsen, Trafikanalys, , , , , , läns landsting, kommun, , kommun, , kommun, , kommun, för miljö, areella näringar och samhällsbyggande, , Business Region, , Kommuner och Landsting, , Tankesmedjan , , i , , och . Nedan följer de synpunkter som dessa för fram gällande behovet av styrning och val av styrmedel. Klimateffekt, samordning med andra styrmedel m.m. Av de som inte tar ställning till om förslaget bör införas för flera, t.ex. Statskontoret och , fram att en skatt på flygresor är ett ineffektivt styrmedel eftersom det endast ger incitament för vissa typer av åtgärder och eftersom det inte finns någon koppling mellan den skatt som ett flygbolag ska betala och de utsläpp det orsakar. Exempelvis Konsument- verket anser att det hade varit en fördel om en eventuell skatt var baserad på t.ex. den specifika flygningens miljöpåverkan, det enskilda flygbolagets samlade miljöpåverkan eller på klimatpåverkan från bränslet som används. Flera, bl.a. , och Transportstyrelsen, för fram att det är tveksamt om skatten kommer att ha någon effekt på flyg som omfattas av EU ETS. Trafikanalys och Kommuner och Landsting, anser att skatten bör kompletteras med t.ex. insatser för att främja ny teknik och nya bränslen. i påpekar att det är en brist i utredningen att flygskatten inte jämförs med andra tänkbara styrmedel som exempelvis kvotplikt för biodrivmedel i flygbränslet, slopade/sänkta flygplatsavgifter för flygplan som använder viss andel biodrivmedel eller använder sig av s.k. gröna inflygningar, obligatorisk klimat- deklaration etc. Det förs fram, bl.a. av och Trafikanalys, att internationella styrmedel kan vara effektivare P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 och att föredra. bör vara drivande och verka för t.ex. reformering av EU ETS eller förändringar av energiskattedirektivet. Riks- revisionens bedömning är att betänkandet i flera delar inte utgör ett fullgott underlag för att fatta beslut om en svensk klimatrelaterad skatt på flyg. Transportstyrelsen rekommenderar att analysen av modeller för uttag av flygskatt i andra medlemstater kompletteras med mer djupgående analyser. Statens väg- och transport- att det är olyckligt att regeringen avgränsade uppdraget till en skatt på flygresor. Flertalet av de som inte tar ställning till om förslaget bör införas, t.ex. i , kommun och , framhåller att förslaget riskerar att få negativa effekter för bl.a. tillgängligheten och negativa regionalpolitiska konsekvenser. understryker att det är viktigt att det görs en bedömning av en flygskatts effekter på uppfyllelsen av miljökvalitetsmål och tillväxtmål för landets alla delar. Vad särskilt gäller de regionala transportplanerna för fram att det är varje enskild planupprättares ansvar att fördela mellan de olika transportslagen och att det inte finns något krav på att viss del ska avsättas till flygplatser. Transportstyrelsen anser att det finns en risk att införandet av en skatt på flygresor negativt kommer att inverka på målsättningen att attrahera fler flyglinjer till . Bland andra och kommun framhåller risken att flygbolag förlägger startpunkten för långresor till grannländer och det ökade incitament skatten medför att resa från i stället för . Transportstyrelsen för även fram att en skatt på flygresor proportionellt påverkar inrikes luftfart mer än utrikes. att idrotten har som mål att hålla avgifterna låga för att säkerställa att så många som möjligt kan delta i verksamheten. sker miljontals idrottsrelaterade resor till och från träningar och tävlingar. På många håll är transporter en förutsättning för att kunna delta i seriespel eftersom utbudet på lag är begränsat i den egna regionen. föreslår att uppföljning av en framtida implementering av skatten inkluderas i förslaget. föreslår att en eventuell lag tidsbegränsas till att gälla under exempelvis . Flera av de remissinstanser som inte tar ställning till om förslaget bör införas framhåller att det, om skatten ändå införs, är viktigt vad intäkterna används till och att de borde öronmärkas för andra klimatinsatser. Exempel på sådana remissinstanser är , och Business Region. Konsekvensanalysen och de beräkningar som ligger till grund för förslaget finner att konsekvensutredningen uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. finner dock att redovisningen avseende behov av speciella informationsinsatser är bristfällig. för fram att utredningen inte har klargjort vilken effekt skatten kan väntas få på flygets samlade höghöjdseffekter. saknar även en diskussion kring vad ökningen i flygresandet kan antas betyda för efterfrågans priskänslighet. Flygskattens främsta effekt blir att aktiviteter flyttar från en sektor med låga marginal- kostnader för utsläppsminskingar (EU ETS) till en sektor med höga marginalkostnader (den svenska icke-handlande sektorn). Härmed fördyras den svenska klimatpolitiken. för fram att utan en tydligare precisering av utsläppsrätternas användning finns en risk att skatten kommer att ha ännu mindre klimateffekter än vad som visats. Vidare att skattens påverkan på efterfrågan är osäker på grund av oklara priselasticitetberäkningar. saknar en djupare riskanalys för flygföretagen och för hur den svenska flyginfra- strukturen fungerar. Transportstyrelsen hade önskat en beskrivning av hur flygskatten slår mot olika inkomstgrupper i samhället. Jämförelsen i andra satsen under avsnitt 11.3 på s. 184 i betänkandet är felaktig eftersom den sägs omfatta totalt antal avresande passagerare, såväl inrikes som utrikes. Vidare borde konse- kvenserna för buss- respektive tågföretag som trafikerar flygplatsen tydliggöras. Transport- styrelsen saknar en utförlig konsekvensanalys av skattens effekter på företagens ekonomi. Transportstyrelsen efterlyser en diskussion som även tar hänsyn till trender och prognoser för att på så sätt möjliggöra en icke-statisk analys. Om en skatt på flygresor leder till färre avgångar kommer detta indirekt påverka även flygfrakten. Detta kan i sin tur få negativa följder för såväl medborgare som näringsliv, varför detta bör utredas närmare. Transportstyrelsen saknar en mer utförlig konsekvensbeskrivning av hur en skatt på flygresor påverkar tillgängligheten på regionala flygplatser. Även i avsnittet som behandlar konsekvenser för saknas en djupare analys. Transportstyrelsen efterlyser en bedömning av vilka kostnader som beräknas följa av en mer omfattande upp- handling av flyglinjer. På samma sätt bör kostnader för minskad sysselsättning värderas. Bland andra och framhåller att det är viktigt att konsekvenserna för landets alla delar behandlas i tillräcklig utsträckning. Statens väg- och transportforsknings- att det faktum att en så stor andel av de utsläppsreduktioner som skatten bl.a. syftar till påverkas av handelssystemet hade motiverat en noggrannare analys av hur denna påverkan ser ut under olika antaganden om handelssystemet. Business Region anför att utredningen inte har gjort någon analys kring hur en minskad tillströmning av besökare påverkar förutsättningarna för nya jobb i besöksnäringsbranschen. Utredningen har inte heller utrett hur en sämre flygtillgänglighet påverkar andra samhällsområden som t.ex. hamnverksamhet. Detsamma gäller även för konferenser och möten. Statskontoret delar utredningens uppfattning att myndighetsavgiften bör avskaffas. Naturvårds- verket delar inte utredningens slutsats att myndighetsavgiften bör avskaffas som en följd av att den föreslagna passagerarskatten införs. De två styrmedlen har skilda syften och passagerarskatten ändrar inget i sak gällande myndighetsavgiften. Transportstyrelsen anser att verksamhet som inte finansieras av direkta avgifter ska finansieras av skattemedel. För att möjliggöra en sådan förändring krävs att anslagsposten för skattefinansierad verksamhet ökas med som anslagsposten för avgiftsbelagd verksamhet minskas med motsvarande belopp. En konsekvens av en sådan förändring blir att myndighetsavgiften kan avskaffas. Svenska Flygbranschen, Svenska Flygbranschen P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Helikoptersektionen, , , och tillstyrker förslaget att avskaffa myndighetsavgiften för att ändra den till en flygsäkerhetsavgift. AOPA anser att även flygpassagerare ska vara med och betala för delar av Transportstyrelsens verksamhet. Skälen för regeringens förslag och bedömning Den globala uppvärmningen fortsätter, och forskning visar att den till största delen kan knytas till människans aktiviteter. Enligt FN:s klimatpanel är människans påverkan på klimatsystemet tydlig. De scenarier som används för att bedöma framtida klimatför- ändringar visar på en fortsatt uppvärmning och förändringar i alla delar av klimatsystemet till följd av ökade växthusgashalter. Flygets andel av den totala antropogena klimatpåverkan på global nivå har uppskattats till 2005. Osäkerheten är dock stor och påverkan bedöms med 90 procents sanno- likhet ligga i intervallet 2–. Flygandet har ökat mycket kraftigt och har de globala utsläppen av koldioxid från luftfart ökat från ca till 2005. Om inga åtgärder vidtas kan klimat- påverkan från flyget enligt olika scenarier komma att öka med 1,9–4,5 gånger . Enligt det avtal som slöts under i ska den globala temperaturökningen hållas väl och man ska sträva efter att begränsa den till samt successivt skärpa sina åtaganden. Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpå- verkan, vilket är utformat i enlighet med om klimatförändringar, kallad klimatkonventionen, innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. och andra rika länder har enligt klimatkonventionen ett särskilt ansvar för att ta ledningen i klimatarbetet så att det globala målet kan nås. Regeringen tillsatte utredningen om skatt på flygresor för att se över hur en sådan skatt kan utformas så att flygets klimatpåverkan kan minska i linje med miljömål. Genom en skatt på flygresor kan flyget i högre utsträckning bära sina egna klimatkostnader. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 föreslår en svensk punktskatt som baseras på passagerare i likhet med de flygskatter som finns i bl.a. och . Klimateffekter, samordning med andra styrmedel m.m. Ett stort antal remissinstanser anser att den effekt som förslaget om en skatt på flygresor beräknas innebära för klimatet är alltför begränsad och att en flygskatt därför inte bör införas. Flera är tveksamma till den effekt en svensk flygskatt kan förväntas ha på flyg som omfattas av EU ETS eftersom effekten endast blir att motsvarande utsläppsutrymme görs tillgängligt för andra aktörer. Det förs även fram att förslaget kan ha en motverkande effekt i den mening att utsläpp flyttar från flyg till exempelvis bil. Ett stort antal remissinstanser anser att regeringen i stället bör satsa på andra typer av styrmedel eller framhåller att skatten inte ger något incitament att arbeta mot ökad energieffektivitet eller en utfasning av fossila bränslen. Regeringen anser, trots vad som anförts av flera remissinstanser, att en skatt på flygresor är ett första steg i rätt riktning för att minska flygets klimatpåverkan. Att en sådan skatt införs har också ett signalvärde och kan innebära att fler länder följer efter. Lagrådet anför att som lagrådsremissen utformats är det ofta mycket svårt att få en klar uppfattning om vilka närmare skäl regeringen har för de avvägningar som görs. Enligt Lagrådets mening skulle det vara till betydande fördel för den fortsatta lagstiftningsprocessen om förslagen omformades så att regeringens förslag och analys framträder på ett tydligare sätt. Regeringen anser att ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer och flyget står för stora klimatutsläpp. Regeringen har därför varit tydlig med sin ambition att införa en skatt på flygresor för att minska flygets klimatpåverkan. Regeringen anser att flyg- branschen har skattefördelar som det är svårt att motivera ur klimatsynpunkt. Utrikesflyget är mervärdesskattebefriat och både det och inrikesflyget undantas från bränslebeskattning. De som tar bilen, motorcykel eller lastbilen betalar för sina utsläpp, men flyget slipper. är flyget en av de värsta klimatbovarna, men till skillnad från andra transportslag betalar det inte bränsleskatt och andra miljöskatter. Klimatet kan inte vänta. miljön måste bromsas. Regeringen anser därför att en skatt på flygresor ska införas och att den kan bidra till att minska flygets klimatpåverkan. har sagt ja till regeringens förslag om ett klimatpolitiskt ramverk för . Det klimatpolitiska arbetet bör utgå från ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål som fastställer. Målet ska vara att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Efter det ska negativa utsläpp uppnås. har också sagt ja till ett etappmål för utsläpp av växthusgaser till 2030 och 2040 och ett etappmål för utsläpp från inrikes transporter. Regeringen anser att en skatt på flygresor kan bidra till att uppnå de mål som , genom att säga ja till regeringens för- slag om ett klimatpolitiskt ramverk, har satt upp. Hur stora effekterna av en skatt på flygresor kan tänkas bli avseende flygets klimatpåverkan är svårt att uppskatta eftersom det är svårt att med precision i förväg säga vilka resor som kommer att utebli. Som vissa remissinstanser har fört fram finns det en risk för att utsläpp flyttar från flyg till bil. Det gäller framför allt för kortare flygsträckor. Att skatten inte beräknas ha en större effekt än vad som redovisats i utredningen beror bl.a. på att skattenivåerna föreslås ligga på sådana nivåer att de, enligt utredningen, medför en begränsad risk för undvikande beteenden. Sådant undvikande beteende kan antingen ske genom att avresan sker från en utländsk flygplats nära i ett land som inte har flygskatt eller genom att resenärer väljer att köpa en flygbiljett till en utländsk flygplats i ett land som inte har flygskatt och därifrån köper en separat biljett till en destination utanför landet. I det senare fallet undviker resenärerna att betala den högre skatten för längre flygresor. Dylika anpassningar innebär som regel en merkostnad för resenären i form av längre restid och besvärligare bagage- hantering, och de är olämpliga i ett transport- politiskt perspektiv. Det kan också innebära att resenärer väljer längre resvägar och fler delresor med ökad klimatpåverkan som följd, vilket i så fall motverkar skattens syfte. För att begränsa risken för undvikande beteende, och för att skatten inte ska få stora regionala konsekvenser, finns det enligt utredningens mening skäl för att föreslå en skatt utan sekundära negativa effekter. En skatt på flygbränsle skulle kunna ha en större effekt än den nu föreslagna skatten på flygresor men en sådan skatt är, på grund av internationell rätt, inte möjlig att införa. När det gäller EU ETS måste verksamhetsutövare och flyg- operatörer köpa utsläppsrätter om deras utsläpp är större än deras tilldelning. Med de åtgärder som har förhandlats fram i översynen av handelsdirektivet väntas priserna på utsläpps- rätter öka. Vad gäller frågan om det i stället borde satsas på andra styrmedel anser regeringen att den ena lösningen inte utesluter den andra. Det är nödvändigt att arbeta på bred front för att bl.a. klimatmålen i ska uppnås. Regeringen ska fortsätta att arbeta för en skärpning av EU ETS och prioriteten är att minska det totala utsläppsutrymmet inom EU ETS. Det globala klimatstyrmedel som beslutade om välkomnas av regeringen och är något att bygga vidare på. Även andra förslag som förs fram av remissinstanserna är intressanta att analysera närmare. Regeringen anser emellertid inte att något av det som förs fram är hinder mot att även införa en skatt på flygresor. Vad gäller frågan om skatten borde styra mot t.ex. ökad användning av biobränsle anför utredningen att ett undantag eller liknande kan vara en möjlighet att utveckla skatten . Regeringen anser att en sådan inriktning är intressant. Som anges i avsnitt 6.21.7 är det dock inte självklart hur en sådan utformning skulle se ut och det behöver även säkerställas att en sådan reglering inte strider mot gällande statligt stöd. Det är dock en fråga som regeringen avser att analysera närmare med ambitionen att återkomma till. Regeringen vill uppmuntra användandet av biobränslen inom flyget. Därför tillsätter regeringen en utredning för att analysera om det behövs styrmedel för att öka andelen förnybara bränslen. Regeringen gör även en satsning på utveckling och forskning av biobränsle för flyg. Därför föreslår regeringen att anslås 2018, anslås 2019 och anslås 2020 (se utgiftsområde 24). Regeringen föreslår mot bakgrund av ovanstående att det införs en skatt på flygresor samt att det i lagen föreskrivs att skatten ska betalas till staten. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Förslagets konsekvenser och om behovet av kompenserande regionalt stöd Flertalet remissinstanser pekar på de negativa konsekvenser som de bedömer att förslaget kommer att innebära för just dem. Bland dessa återfinns såväl kommuner, landsting och läns- styrelser som mindre och större företag. De negativa effekter som pekas på gäller bl.a. tillgängligheten, sysselsättningen och närings- livets konkurrenskraft. Särskilt besöksnäringen pekas ut som ett område där remissinstanserna förväntar sig negativa effekter. Vidare framhålls att skatten går emot det transportpolitiska funktionsmålet, det regionalpolitiska målet om utvecklingskraft i alla delar av landet, den svenska exportstrategin, den svenska flyg- strategin och regeringens övergripande mål om att ska ha EU:s lägsta arbetslöshet. Även risken att införandet av en skatt på flygresor negativt kommer att inverka på målsättningen att attrahera fler flyglinjer till framhålls. Utredningen bedömer att skatten endast kommer att ha en mindre effekt på syssel- sättningen. Även effekterna på konkurrenskraft bedöms bli begränsade. Vidare väntas den största delen av reduktionen i efterfrågan på flygresor ske där tillgången till alternativa färdsätt är god. Av det skälet bedömer utredningen att det är det sannolikt att skatten inte påverkar tillgängligheten till glesbygd i någon större utsträckning under förutsättning att nuvarande utbud av flyglinjer finns kvar. Vissa remissinstanser för fram att staten bör kompensera genom t.ex. ökat statligt stöd till regionala flygplatser eller genom att garantera att ett eventuellt minskat resande inte får ligga till grund för ett minskat flygutbud i kommande upphandlingar. Regeringen ser behov av väl fungerande kommunikationer i hela landet, framför allt där alternativa färdsätt saknas. För att säkerställa att flygskatten inte innebär ökade driftunderskott vid icke-statliga flygplatser i tillförs ytterligare medel för detta ändamål. tillförs ca och för åren därefter (utg.omr. 22 avsnitt 3.7.6). De statliga bidragen till icke- statliga flygplatser är betydelsefulla för finansieringen av driften av dessa flygplatser. Stödet ska ses som ett komplement till flyg- platsernas egen finansiering genom rörelse- intäkter och fortsatta behov av effektiviseringar. P R O P . 2 0 1 7 / 1 8 : 1 Långsiktigt hållbara förutsättningar för statligt stöd till icke-statliga flygplatser ska eftersträvas som ökade möjligheter till effektivisering och användande av ny teknik bör kunna minska behoven av offentliga stöd till flygplatser. Att kompensera myndigheter för att deras tjänsteresor blir dyrare är dock inte aktuellt. Ansvaret för driften och finansieringen av de tio statliga flygplatserna i det nationella basutbudet, bland andra Airport på , ligger inom ramen för Swedavia AB:s uppdrag. Flygskatten kan innebära att utdelning från blir lägre. Flera remissinstanser pekar på risken för överflyttning till närliggande flygplatser i andra länder och vissa anser att den aktuella regionen bör kompenseras för en eventuell överflyttning av flygtrafik. Utredningen bedömer att man kan räkna med viss överflyttning av passagerare till gränsnära flygplatser i grannländer, främst i . Denna effekt bedöms bli liten eftersom utbudet av flygresor skiljer sig åt mellan exempelvis /och /. Konkurrensen och viss överflyttning av passagerare kan dock öka på vissa flyglinjer som är gemensamma för flygplatserna. Vad särskilt gäller flygföretagen förs fram att de riskerar att behöva lägga ned vissa flyglinjer, att de avvaktar med att göra nyinvesteringar i mer klimatsmart teknik och att deras verksamhet kommer att påverkas negativt i allmänhet. Det förs fram att förslaget slår hårdast mot inrikesflyget, eftersom det inte har möjlighet att flytta sina flyglinjer, och mot lågprissegmentet samt att privata infrastrukturresurser och deras trafikering kommer att påverkas mer än kommunala och statliga flygplatser. Utredningen bedömer att skatten i stor utsträckning sannolikt kommer att läggas till biljettpriset. Effekterna bedöms dock komma att se olika ut för olika flygföretag. Givet att lågprisföretagens biljetter är billigare än de övriga flygföretagens kommer en skatt att, i procentuella termer, höja priset mer för lågprisföretagen. Det kan tänkas att färre passagerare då kommer att välja lågprisföretagen framför övriga aktörer. Regeringen instämmer i dessa bedömningar. Att detta skulle leda till att behöver läggas ned, vilket förs fram som en risk av vissa remissinstanser, bedömer regeringen inte som sannolikt. Vissa remissinstanser för fram att en uppföljning av en framtida implementering av skatten bör inkluderas i förslaget alternativt att en eventuell lag tidsbegränsas. Detta för att effekterna av en skatt på flygresor tycks svårbedömda och för att det inom kan ha tillkommit globala styrmedel som gör att en nationell lag blir överflödig eller behöver ändras till sitt innehåll.