prop · H403100 · 2017-04-18 00:00:00 — En relativt stabil utveckling av de offentliga inkomsterna som andel av BNP, tillsammans med att de offentliga utgifterna ökar i en långsammare takt, gör att det primära finansiella sparandet förstärks gradvis efter ca 2035 så att det uppgår till av BNP 2100, vilket är en förstärkning med av BNP jämfört med . Orsaken till den gradvis växande skillnaden mellan det finansiella sparandet och det primära finansiella sparandet i diagram 10.19 är den med tiden allt större avkastningen på de växande finansiella netto- tillgångarna. Den höga nivån på det primära sparandet bidrar till en kraftig minskning av den konsoliderade bruttoskulden (se diagram 10.20). Denna skuld beräknas uppgå till av BNP 2020. Det starka sparandet i den offentliga sektorn gör att skulden fortsätter att minska som andel av BNP till omkring 2050, då den är helt avvecklad. Tillsammans med snabbt växande finansiella tillgångar medför detta att den offentliga sektorns kapital- inkomster ökar kraftigt. Den starka finansiella utvecklingen gör att även det finansiella sparandet, som inkluderar kapitalinkomster, börjar öka snabbt som andel av BNP från ca 2060, så att det uppgår till av BNP 2100 (se diagram 10.19). P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Diagram 10.19 Finansiellt sparande vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. Det är viktigt att inte tolka den beskrivna utvecklingen som en prognos över den faktiska utvecklingen. Det är i själva verket uteslutet att dagens regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna inte skulle ändras om överskott av den storlek som visas i diagram 10.19 verkligen uppstod. Diagram 10.20 Offentliga sektorns finansiella netto- tillgångar och konsoliderade bruttoskuld vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar Finanspolitiken kan försvagas utan att bli ohållbar givet de använda beräkningsförutsättningarna Hållbarhetsindikatorn S1 uppgår som tidigare angetts till -3,av BNP, beräknad . Det stora negativa S1-värdet visar att en finanspolitik som ger ett finansiellt sparande motsvarande av BNP 2020 kan hantera den därefter förväntade demografiskt betingade sparandeförsämringen utan att bruttoskulden växer på ett ohållbart sätt. Skuldkvoten kommer tvärtom att sjunka och gå under den lägre gräns om P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 av BNP då regeringen enligt förslag ska lämna en skrivelse till som redogör för varför avvikelsen från skuldankaret uppkommit, och hur denna ska hanteras. Hållbarhetsindikatorn S2 är -1,av BNP. Strikt tolkat betyder det att det finansiella sparandet kan försvagas permanent av BNP 2018 utan att nettoskulden växer okontrollerat som andel av BNP på lång sikt. Finanspolitiken förefaller därmed kunna försvagas bedömd även på detta sätt. Det faktum att indikatorvärdet bygger på antaganden om utvecklingen under en mycket gör dock att S2 värdet inte kan tolkas som att det finns ett reformutrymme . Indikatorvärdets förändring vid alternativa antaganden ger dock en indikation på vilka faktorer som stärker finanspolitikens hållbarhet och vilka som försämrar den (se avsnitt 10.3). Det scenario som redovisades i avsnitt 10.2 bygger på vissa antaganden (detta scenario benämns som referensscenariot nedan). För att belysa vilka faktorer som är viktiga och mindre viktiga för det offentliga sparandets utveckling, och därigenom kunna göra en mer utvecklad bedömning av finanspolitikens hållbarhet, redo- visas några alternativa scenarier i detta avsnitt. Först behandlas faktorer som förstärker det finansiella sparandet och sedan faktorer som försvagar det. Allmänt kan sägas att fler arbetade timmar i näringslivet stärker skatteinkomsterna utan att de offentliga utgifterna ökar, vilket påverkar hållbarheten positivt, medan färre arbetstimmar eller ökade utgifter för ett mer ambitiöst offentligt åtagande leder till en försämring. Denna slutsats lyfts även fram långtidsutredning (Se fördjupningsrutan Regeringens syn Långtidsutredning). Om utträdet från arbetsmarknaden senareläggs blir det lättare att finansiera välfärden Morgondagens äldre kan sannolikt se fram emot en betydligt som pensionärer än tidigare generationer. Både åldern för utträde från arbetsmarknaden och den förväntade medellivslängden har ökat , men utträdesåldern har ökat i långsammare takt än medellivslängden, särskilt för män (se tabell 10.2). Utträdesåldern låg 2015 på i genomsnitt, medan den förväntade återstående medellivslängden var ca . Både utträdesåldern och sysselsättningsgraden åren före utträdet är höga i vid en internationell jämförelse. Bland europeiska länder med jämförbar data är det land som har den högsta utträdesåldern. Även om arbetsmarknadsstatistiken visar att det har blivit vanligare att arbeta även efter , så faller sysselsättningsgraden snabbt efter detta levnadsår. Uppfattningen att är en naturlig pensionsålder verkar således vara relativt svårpåverkad, trots möjligheten till senare pensionering i det nya pensionssystemet. Tabell 10.4 Utträdesålder och återstående medellivslängd Förväntad medellivslängd vid 65 Källor: och . Flera faktorer talar för att utträdesåldern kan fortsätta att stiga framöver. Ett bättre hälso- tillstånd har i kombination med att allt färre har fysiskt krävande arbeten förbättrat förutsätt- ningarna för att fortsätta arbeta längre upp i åldrarna. Vidare är utbildningsnivån högre än tidigare, och personer med högre utbildning lämnar vanligtvis arbetsmarknaden senare än de utan högre utbildning. Det finns även ekonom- iska drivkrafter i pensionssystemet som verkar för att senarelägga utträdet från arbets- marknaden eftersom ålderspensionens storlek är baserad på medellivslängden vid pensioneringen. Regeringens syn på 2015 års publiceras med ungefär tre till mellanrum. Utredningens huvud- betänkande utarbetas av tjänstemän i . Tjänstemänen väljer de ämnen och de metoder som de bedömer bäst svarar mot utredningens syfte. Regeringen beslutar inte om direktiv för utredningen. Syftet med är att den ska vara ett underlag för utformningen av den ekonomiska politiken och den ekonomisk- politiska debatten genom analyser av utmaningar och möjligheter för den svenska ekonomin på lång sikt. omfattar, förutom huvudbetänkandet (SOU 2015:104), nio bilagor. Huvudbetänkandet har remissbehandlats. I denna fördjupningsruta beskrivs kortfattat innehållet i huvudbetänkandet, några av utred- ningens slutsatser och remissinstansernas huvudsakliga synpunkter. Fyra framtidstrender ställer krav på en anpassningsbar ekonomi I ekonomin sker en ständig omvandling. Nya varor och tjänster ersätter gamla, och nya arbeten tillkommer medan andra försvinner. Ett antal trender kan förväntas prägla omvandlingen och utvecklingen av ekonomin . Utredningen lyfter särskilt fram följande fyra utvecklingstrender –den tekniska utvecklingen, –den fortsatta internationaliseringen, –den demografiska förändringen, samt –klimatförändringar och klimatåtaganden. De fyra utvecklingstrenderna förväntas påverka produktiviteten och därigenom tillväxten, vilket innebär både utmaningar och möjligheter för arbetsmarknaden och de offentligt finansierade välfärdssystemen. En annan viktig drivkraft för strukturomvandling är förändrade efterfråge- mönster när inkomsterna stiger. De genomsnittliga inkomsterna i fördubblas till 2060 I basscenario förväntas det totala antalet arbetade timmar i ekonomin öka med 2015–2060. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Produktiviteten i hela ekonomin antas öka med i genomsnitt . Den förväntade ökningen av antalet arbetade timmar leder, i kombination med den antagna produktivitetsutvecklingen i scenariot, till att BNP ökar med 2015–2060. beräknas BNP per capita öka med i genomsnitt . Detta innebär att den reala inkomsten mätt som BNP per capita mer än fördubblas . Produktivitetstillväxten sjunker, men har relativt goda förutsättningar har produktiviteten utvecklats svagt i många länder. Det råder delade meningar om vad den sjunkande produktivitets- tillväxttakten i världen beror på och hur den kommer att utvecklas . Långtids- utredningen lyfter fram ett antal faktorer som viktiga för produktiviteten, däribland en hög tillit mellan människor. präglas av en hög grad av social tillit, vilket är mycket värdefullt. Den svenska offentliga förvaltningen håller som regel god kvalitet. För att upprätthålla denna kvalitet måste tendenser till korruption stävjas och allmänhetens förtroende värnas när t.ex. efterfrågan på välfärdstjänster ökar framöver. Utredningen ser inga tecken på att digitalisering och robotisering har gjort att strukturomvandlingen i ekonomin skett snabbare . Enligt utredningens beräkningar förefaller strukturomvandlings- takten, dvs. den takt i vilken arbeten skapas och försvinner, ha varit relativt stabil i , trots den omvandling av arbets- marknaden som jobbpolariseringen har inneburit. Däremot krävs att ekonomin – och inte minst arbetsmarknaden – på såväl kort som lång sikt, har en god anpassningsförmåga för att omvandlingstrycket inte ska riskera att leda till högre strukturell arbetslöshet. Stor variation i humankapitalet Enligt har överlag en befolkning med en hög kunskapsnivå. är det en förhållandevis stor andel av befolkningen som har en mycket låg kunskaps- nivå. En låg kunskapsnivå är vanligare hos den äldre delen av befolkningen. Det är också betydligt vanligare att kunskapsnivån är lägre bland utrikes födda än bland inrikes födda. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 gäller i synnerhet personer från vanliga invandringsregioner som och . Utredningen gör därför bedömningen att det i många fall kan krävas relativt om- fattande kompletterande utbildningsinsatser för att personer från dessa grupper ska komma i sysselsättning på den svenska arbetsmarknaden. Bättre offentliga välfärdssystem kräver mer arbete Det finns flera faktorer som gör att efterfrågan på såväl välfärdstjänster som socialförsäkringar sannolikt kommer att öka , bl.a. en åldrande befolkning, stigande inkomster och en teknisk utveckling som kan påverka behand- lingsmöjligheter inom vården och omsorgen. Enligt skulle en höjd ambitionsnivå i välfärden leda till stora underskott i de offentliga finanserna , givet dagens sysselsättningsgrad och skattenivåer. För att kunna upprätthålla och utveckla de offentliga välfärdssystemen krävs förändringar. Utredningen gör bedömningen att den största potentialen finns i att öka antalet arbetade timmar i ekonomin. På kort sikt kan skattehöjningar användas som komplement. Men på lång sikt bedöms möjligheterna att finansiera en utveckling av de offentliga välfärds- systemen med höjda skatter vara begränsade. Fördelning blir en framtida utmaning Andelen äldre med låg ekonomisk standard – då den disponibla inkomsten understiger av medianinkomsten i samhället – kommer med nuvarande regler att öka . kommer enligt beräkningar som gjorts åt av de kvinnliga pensionärerna ha en låg ekonomisk standard, vilket ska jämföras med . Eftersom basen i det svenska pensions- systemet är arbetsinkomster intjänade i kommer många utrikes födda som kommit till i vuxen ålder att vara hänvisade till de inkomstprövade stöden. Mycket talar alltså för att skillnaderna i materiellt välstånd mellan yrkesverksamma och pensionärer kommer att bli större. – en inriktningsagenda för framtiden lämnar inte några konkreta policyförslag på detaljnivå. I stället presenteras en inriktningsagenda för framtiden, med en önskvärd riktning för utformningen av kommande konkreta policyförslag. Inriktnings- agendans första del tar fasta på vad som krävs för att få samhällets samlade resurser att växa . En ökande produktivitet är nyckeln till ett växande välstånd. Utredningen pekar ut två viktiga uppgifter för de offentliga systemen –att utforma generella regelverk som främjar ekonomins anpassningsförmåga, och –att värna en god offentlig förvaltning som bidrar till en hög tillit i samhället. Inriktningsagendans andra del tar fasta på vad som krävs för att säkra att en tillräckligt stor del av de samlade framtida resurserna kan användas för ett offentligt välfärdsåtagande i linje med befolkningens efterfrågan. Utredningen be- dömer att det är nödvändigt att öka antalet arbetade timmar för att det ska bli långsiktigt möjligt att säkra morgondagens välfärd, eftersom skattehöjningar och omprioriteringar inte kommer att vara tillräckliga för att upprätt- hålla och utveckla välfärdssystemen på lång sikt. För att antalet arbetade timmar ska öka krävs framför allt insatser för att förse individer med goda färdigheter, eftersom dessa färdigheter är centrala både för att komma in på och för att kunna stanna på arbetsmarknaden. Ett alternativ till omprioritering inom det offentligt finansierade utbudet av välfärdstjänster är att låta fler välfärdstjänster finansieras privat. En sådan omprioritering kan dock komma att öka klyftorna i samhället. Många remissinstanser ställer sig positiva till den inriktningsagenda som utredningen presenterar. Några synpunkter som återkommer i remissvaren är att antalet arbetade timmar måste öka väsentligt och att det behövs fler analyser av den ökande polariseringen, exempelvis gällande stad/land, ung/gammal, i arbete/utan arbete. Ett antal remissinstanser efterfrågar både ökad effektivitet och höjd ambitionsnivå i miljö- och klimatpolitiken. Många ställer sig även frågande till att de ny- och reinvesteringar i transport- systemen som utredningen utgått ifrån skulle vara tillräckliga. Om tidpunkten för pension inte senareläggs innebär det att den genomsnittliga ålders- pensionen kommer att öka långsammare än de förvärvsaktivas inkomster, eftersom pensionen blir lägre när medellivslängden ökar och de intjänade pensionsrättigheterna måste fördelas på fler pensionsår. En sådan utveckling kan öka de offentliga utgifterna inom andra områden, exempelvis om fler pensionärer blir berättigade till garantipension och bostadstillägg för pensionärer. Låga pensioner kan vidare leda till krav på kompensation, t.ex. i form av generösare pensionsregler eller sänkt skatt. Det är därför angeläget att det skapas goda förutsättningar för ett längre arbetsliv. Diagram 10.21 Primärt finansiellt sparande vid högre utträdesålder Källor: och egna beräkningar. Om utträdesåldern ökar i proportion till den förväntade återstående medellivslängden vid , som förväntas öka med ca för män och ca för kvinnor , och med ytterligare ca till 2050, ökar arbetskraftsutbudet med 2030 och med 2050 jämfört med referens- scenariot. Utträdesåldern har då antagits öka med två tredjedels år som den återstående medellivslängden vid ökar. I beräkningen innebär det att antalet arbetade timmar är högre 2030 och högre 2050 än i referensscenariot, där arbetskraftsdeltagandet är oförändrat. BNP och de offentliga skatteinkomsterna ökar därmed i en snabbare takt, men också kostnaderna för arbetslöshets- och sjukförsäkringen och förtids- pension ökar i proportion till det högre arbetskraftsutbudet. Jämfört med referensscenariot förstärker detta det primära offentliga sparandet och därmed finanspolitikens hållbarhet påtagligt (se P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 S1 indikatorn förbättras med av BNP till -3,8 och S2-indikatorn förbättras av BNP till -3,3. Scenariot visar att ett längre arbetsliv är mycket viktigt för den långsiktiga finansieringen av välfärden. Snabbare etablering av utrikes födda Även om anknytningen till arbetsmarknaden bland utrikes födda har ökat är den fortfarande väsentligt svagare än för inrikes födda. Sysselsättningsgraden uppgick till bland de utrikes födda i åldern 15–, jämfört med bland de inrikes födda. var arbetslösheten bland utrikes födda , jämfört med bland inrikes födda. Anknytningen till arbetsmarknaden skiljer sig även åt mellan olika grupper av utrikes födda, t.ex. är asylsökande födda utanför arbetslösa i högre grad än övriga utrikes födda. Andra viktiga faktorer är vistelsetid i och utbildningsnivå. Generellt sett har utlandsfödda kvinnor ett lägre arbetskraftsdeltagande än utlandsfödda män. En snabbare etablering på arbetsmarkanden av nyanlända förbättrar finanspolitikens hållbarhet genom ökade skatteintäkter och minskade utgifter för bl.a. ekonomiskt bistånd, bostads- bidrag och arbetsmarknadsstöd. För att bedöma effekten av en snabbare etablering av nyanlända antas att skillnaden i sysselsättningsgrad mellan utrikes födda och personer födda i minskar med hälften . Därmed ökar antalet arbetade timmar i ekonomin med jämfört med oförändrat beteende i referens- scenariot. Detta gör att det primära finansiella sparandet blir så mycket högre att den demografiskt betingade försämringen av sparandet i det närmaste utraderas (se diagram 10.22), samt att S1 och S2 förbättras av BNP. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Diagram 10.22 Primärt finansiellt sparande vid en snabbare etablering Källor: och egna beräkningar. Befolkningens hälsa och de äldres funktions- förmåga har förbättrats . Förekomsten av flera stora folksjukdomar har minskat i en given åldersgrupp, som en mindre andel i åldersgruppen anger att de har sjukdomar eller besvär som hindrar deras dagliga liv. En fortsatt förbättring av hälsan innebär sannolikt betydande positiva effekter på de offentliga finanserna. Kostnaderna för vård och omsorg ökar med åldern. Den genomsnittliga årliga kostnaden för vård och omsorg uppgick till per person i åldern 35–, till ca per person i åldern 70–och till ca per person i åldern , se diagram 10.14. En minskad risk för insjuknande, särskilt bland de äldre, skulle därför avsevärt reducera kostnaderna för vård och omsorg. Detta är centralt för finanspolitikens hållbarhet, inte minst när andelen äldre i befolkningen ökar. Genom att minska ojämlikheten i hälso- tillstånd, förbättra livsvillkor och identifiera riskgrupper, kan livsstil och levnadsvanor påverkas, och risken för ohälsa och sjukdom minskas. I den utsträckning som en förbättrad hälsa även innebär ökad livslängd kan det dock medföra att fler personer uppnår åldrar där förekomsten av vissa vårdkrävande sjukdomar, t.ex. demens, är stor. Detta skulle i så fall minska den positiva effekten på de offentliga finanserna. Diagram 10.23 Primärt finansiellt sparande vid förbättrad hälsa Källor: och egna beräkningar. För att bedöma hur ett förbättrat hälsotillstånd påverkar hållbarheten antas de åldersspecifika kostnaderna för sjukvård och äldreomsorg för personer successivt skjutas uppåt i åldrarna i takt med den förväntade återstående medellivslängden . ökad medellivslängd innebär med andra ord ett relativt sett friskare år. Det innebär att de åldersspecifika kostnaderna sjukvård och äldreomsorg förskjuts uppåt i åldrarna med ca till 2030, med ca till 2050 och , jämfört med . Vård- och omsorgsbehovet för en 80-åring 2100 antas då i det närmaste vara detsamma som för en 72-åring 2015. Denna förskjutning gör att det primära finansiella sparandet blir högre (se diagram 10.23), och förbättrar S1 och S2 av BNP. Produktivitetens betydelse för hållbarheten En högre produktivitet i näringslivet innebär att det samlade välståndet i samhället ökar. Det gör att löneinkomsterna, och därmed även skatte- inkomsterna, ökar, vilket stärker de offentliga finanserna. Det finns dock även faktorer som verkar i motsatt riktning, och som är i det närmaste lika stora. Löneutvecklingen i den offentliga sektorn följer utvecklingen i näringslivet, vilket ökar de offentliga utgifterna. Till detta kommer att de offentliga transfereringarna per individ på lång sikt antas följa löneutvecklingen, vilket också ökar utgifterna. En produktivitetsökning i närings- livet bidrar visserligen till lägre kostnader på de insatsvaror som används i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna, men eftersom dessa utgör en betydligt mindre kostnadsandel än personalkostnaderna i så gott som alla verksamheter förbättras de offentliga finanserna endast i liten utsträckning. En högre produktivitet i näringslivet förbättrar därmed det offentliga sparandet endast i begränsad utsträckning. En produktivitetsökning i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna har däremot större betydelse för finanspolitikens hållbarhet om den resulterar i lägre utgifter när en högre produk- tion kan åstadkommas med samma resurser, eller samma produktion med mindre resurser. Det finns stora skillnader mellan olika landsting i hur mycket vård som produceras i förhållande till kostnaderna, även när skillnader i vård- behoven beaktas. har uppskattat att kostnaderna för hälso- och sjukvård i skulle kunna minska med av BNP om effektiviteten var lika hög som i de mest produktiva . I en liknande beräkning för utbildningssektorn bedömde att kostnaderna skulle kunna minska med av BNP. I en känslighetskalkyl antas att arbets- produktiviteten i produktionen av de skatte- finansierade välfärdstjänsterna ökar kontinuerligt . Det innebär att samma volym skattefinansierade välfärdstjänster som i referensscenariot kan produceras med ca 15 000 färre sysselsatta i offentlig sektor 2030, och med ca 51 000 färre sysselsatta 2050. Eftersom det totala antalet sysselsatta är detsamma i de två scenarierna innebär detta att antalet sysselsatta i näringslivet kan öka i motsvarande utsträckning, vilket gör att BNP blir 2030 och 2050 i detta scenario än i referensscenariot. Detta förbättrar S1 med av BNP och S2 av BNP. Flera faktorer kan öka de offentliga utgifterna Beräkningarna ovan tyder på att finanspolitikens hållbarhet förbättras om arbetskraftsutbudet ökar, hälsoläget förbättras eller om de skatte- finansierade tjänsterna kan produceras med en mindre resursinsats. Men det finns andra möjliga utvecklingar som kan sätta de offentliga finanserna under press. Utgifterna kan öka på grund av att befolkningen åldras eller på grund P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 av att priset på de skattefinansierade tjänsterna ökar snabbare än den allmänna prisutvecklingen (Baumols lag). Andra faktorer som kan öka utgifterna är ökade sjukskrivningstal eller en högre efterfrågan på de skattefinansierade välfärdstjänsterna när BNP ökar. Utöver dessa kostnadsdrivande faktorer kan utgifterna även komma att öka till följd av exempelvis den medicinsk-tekniska utvecklingen. De offentliga inkomsterna kan också påverkas negativt om andelen förvärvsaktiva i befolkningen minskar eller om medelarbetstiden sjunker, till följd av att efterfrågan på fritid ökar när BNP stiger. Alla framtida beteendeförändringar bör dock inte föranleda förändringar av finanspolitiken . En fråga som behandlats i avsnitt 10.2 är i vilken utsträckning som det är rimligt att öka det offentliga sparandet för att framtida generationer förväntas vilja ha fler eller bättre välfärdstjänster eller mer fritid. Frågan om vilka framtida problem som ska lämnas till morgondagens beslutsfattare att hantera, och vilka som kräver åtgärder , är ytterst en fördelningspolitisk fråga. En ökad efterfrågan på välfärdstjänster innebär inte nödvändigtvis att tjänsterna måste finansieras med skatter. En privat finansierad välfärdssektor har vuxit fram och stigande inkomster har ökat möjligheterna för den enskilde att själv betala för vissa välfärdstjänster. Dessa möjligheter begränsas dock av att inkomsterna inte är jämnt fördelade i befolkningen. I tillhandahålls välfärdstjänster som vård, omsorg och utbildning därför i stor utsträckning via den offentliga sektorn till låga eller inga kostnader för brukaren. På detta sätt säkerställs att välfärdstjänsterna kan utnyttjas efter behov och inte efter betalningsförmåga. Dessutom är den samhällsekonomiska nyttan av välfärdstjänster ibland större än nyttan för den enskilde individen då de ger upphov till s.k. positiva externa effekter. Utbildning, sjukvård och barnomsorg är exempel på tjänster som i många fall inte enbart är till nytta för brukarna, utan även för samhället i stort. Vikten av en jämn fördelning av välfärdstjänsterna och före- komsten av positiva externa effekter talar för att produktionen av välfärdstjänsterna till stor del bör finansieras med skatter även framöver. En högre efterfrågan på välfärdstjänster utgör en potentiell utmaning för framtidens finans- politik.