prop · H50346 · 2017-12-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2017/18:46 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort och de rekommendationer som myndigheten lämnat i rapporten till SCB:s registerdata – en fråga om prioriteringar (RiR 2017:14). Regeringen instämmer i bedömning att det finns brister i tillgängligheten till () registerdata. SCB och har dock vidtagit åtgärder för att förbättra tillgängligheten. Först sedan dessa åtgärder utvärderats bör behovet av ytterligare åtgärder övervägas. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat tillgängligheten till (SCB:s) registerdata i syfte att undersöka vad regeringen och myndigheten kan göra för att säkerställa en god tillgänglighet med bibehållet skydd för enskildas integritet. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten till SCB:s registerdata – en fråga om prioriteringar (RiR 2017:14), se bilaga. överlämnade till regeringen . konstaterar i sin rapport att det finns brister i tillgängligheten till SCB:s registerdata. Om den nuvarande situationen ska förändras behöver myndigheten prioritera arbetet med att effektivisera handläggningen av registerdata. För att SCB ska ha möjlighet att göra nödvändiga förändringar krävs enligt att regeringen ger myndigheten bättre förutsättningar. Enligt innebär en god tillgänglighet att registerdata är tillgänglig för beställarna inom rimlig tid, till rimlig kostnad och att de data som erhålls ska kunna användas för egna bearbetningar. Av enkätundersökning till beställarna framgår att det finns problem med tillgängligheten till registerdata. Leveranstiderna uppfattas som det största tillgänglighetsproblemet. Beställarna är dock generellt sett nöjda med handläggarna på SCB, som uppfattas som professionella och serviceinriktade. genomgång av SCB:s utlämnandeprocess visar att en modernisering av det administrativa stödet och ett ökat juridiskt stöd till handläggarna skulle kunna effektivisera arbetet med registerdataärenden. Med en effektivare utlämnandeprocess skulle handläggningstiderna kunna kortas och tillgängligheten till myndighetens registerdata förbättras. Enligt analys utgör det ekonomiska målet för SCB:s registeruppdragsverksamhet, myndighetens instruktion och gällande lagstiftning begränsningar för tillgängligheten till myndighetens registerdata. Det finns enligt ingen enkel lösning på problemet, men genom en ökad och långsiktig finansiering från regeringens sida skulle SCB ges förutsättningar att skapa bättre tillgänglighet till myndighetens registerdata. konstaterar avslutningsvis att regelverken som gäller registerdata är komplexa och att regeringen inte har lämnat några förslag till några övergripande förändringar av lagstiftningen. rekommenderar regeringen att se över principen om full kostnadstäckning när det gäller avgifterna för registerdata. bör enligt myndigheten som utgångspunkt endast täcka de direkta kost- naderna för administration och handläggning av beställningarna. sådan förändring skulle innebära att SCB gavs likartade förutsättningar som andra statistikansvariga myndigheter att prissätta registerdata. rekommenderar vidare regeringen att överväga hur resultatet av arbete med att förbättra tillgängligheten till registerdata för forskningsändamål ska utvecklas och förvaltas i ett Rådet har bl.a. utvecklat ett metadataverktyg med in- formation om vilken typ av data som finns i de olika registren. användning av detta verktyg skulle kunna medföra betydande effektivi- seringsvinster för såväl forskarsamhället som de registerhållande 3 Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer SCB:s huvudsakliga uppgift är att utveckla, framställa och sprida statlig statistik. I mån av resurser ska myndigheten åta sig uppdrag, som exempelvis att tillgängliggöra registerdata för forsknings- och statistikändamål. SCB:s registerdata är en viktig resurs för många samhällsaktörer som framställer statistik och bedriver forskning. Regeringen välkomnar därför granskning av tillgängligheten till data av detta slag. Att förbättra tillgängligheten till officiell statistik och registerdata är en utmaning för SCB, statistikansvariga myndigheter och andra registerhållare. Nyttan av en förbättrad tillgänglighet måste vägas mot skyddet för enskildas intressen och intresset av att säkerställa den framtida insamlingen av uppgifter. Arbetet med registerdatabeställningar har varit en liten del av SCB:s verksamhet, men inkomsterna från dessa utgör av myndighetens uppdragsintäkter. Registren utgör grunden för den officiella statistiken, men registerdata kan också användas till att besvara forskningsfrågor, utvärdera reformer och regleringar samt för att göra simuleringar av utfallet av framtida reformer. Regeringen instämmer i den kritik som riktar mot tillgängligheten till SCB:s registerdata. Regeringen delar även bedömning att arbetet med registerdatabeställningar är kunskapsintensivt och komplext. Arbetet kräver flera olika kompetenser: ämneskunskap, registerkunskap, processkunskap och juridisk kunskap. krävs fungerande administrativa och juridiska stödfunktioner. Regeringen har som ambition att både tillgängliggöra de omfattande svenska registren och värna den personliga integriteten. Målet för den avgiftsfinansierade verksamheten är att, genom att utföra uppdrag utifrån olika användares behov, öka möjligheterna att utnyttja det statistiska materialet och den statistiska kompetensen som finns inom myndigheten. Regeringen har tillsatt ett antal utredningar på området som på olika sätt berör integritetsfrågor, bl.a. mot bakgrund av den pågående harmoniseringen av lagstiftningen inom EU. Utredningarna behandlar också frågor som rör reglering av registerdata. Exempelvis ska den pågående (U 2016:04) utreda behandlingen av personuppgifter för forskningsändamål och föreslå långsiktiga regleringar av forskningsdatabaser med anledning av EU:s nya dataskyddsförordning. Regeringen har också i SCB:s regleringsbrev angett att den statistiska informationen inom myndigheten ska göras mer tillgänglig och användbar och att myndigheten ska återrapportera vidtagna åtgärder för att öka tillgängligheten av statistiskt material för forskningsändamål. SCB konstaterar i myndighetens årsredovisning att tillgängligheten till statistiken har förbättrats inom en rad områden. Myndigheten har vidare beslutat att vidta ett antal åtgärder för att korta handläggningstiderna för mikrodatauppdrag samt för att uppnå en enhetlig och transparent prissättning. identifierade i delbetänkandet Registerdata för forskning (SOU 2012:36) tre övergripande områden där förbättringar av tillgängligheten behövs: samordning av dokumentation och information, samordning av den rättsliga prövningen och samordning av den praktiska datahanteringen. I sitt slutbetänkande Vad är officiell statistik? En översyn av statistiksystemet och SCB (SOU 2012:83) konstaterar utredningen att tillgängligheten till statistiken varierar beroende på användare och användningsområde. Behoven framstår enligt utredningen som väl tillgodosedda för användare som i huvudsak använder statistiken i informativt syfte eller för att på basis av de summerade sammanställningar som presenteras på myndigheternas hemsidor göra analyser som kräver mer begränsad bearbetning av det statistiska materialet. Störst problem med tillgängligheten har de användare, t.ex. forskare, som har behov av att själva bearbeta bakomliggande datamaterial (mikrodata). Regeringen har, mot bakgrund av förslagen från , gett i uppdrag att förbättra tillgängligheten till register och underlätta användningen av registeruppgifter i forskning. avsatte för verksamheten 2017 och ska fortlöpande redovisa hur uppdraget fortskrider. Rådet för en kontinuerlig dialog med främst SCB och om hur tillgängligheten till register för forskningsändamål kan förbättras. I motsats till vad antyder i sin rapport är regeringens uppdrag till långsiktigt. I uppdraget ingår bl.a. utveckling av en portal för registerforskare, , och utveckling av ett metadataverktyg som ger information om vilken typ av data som finns i de olika registren. Verktyget kan användas som stöd för forskare vid beställningar av data och bedöms kunna effektivisera processen för utlämning av data. Flera registerförande myndigheter, bl.a. SCB och , har påbörjat pilotförsök med att ansluta sina register till verktyget, som dock är en prototyp under utveckling. Hur den långsiktiga förvaltningen och 2017/18:46 driften av verktyget ska utformas är ännu inte klart. Regeringen bedömer att en utvecklad samverkan mellan kan förbättra tillgängligheten till registerdata. Regeringen anser, i likhet med , att full kostnadstäckning i SCB:s uppdragsverksamhet bör gälla även i fortsättningen. ansåg vidare att det finns utrymme för förbättringar från SCB:s sida för att öka transparensen i prissättningen genom en mer aktiv kunddialog och tydligare information om hur priserna sätts. Regeringen instämmer i denna bedömning. Regeringen har inte genomfört förslag att införa en reglering i SCB:s instruktion om att myndigheten ska bistå forskningen med data. Regeringen anser att förslaget riskerar att leda till oklarheter i form av olika förväntningar från beställarna av registerdata respektive SCB som leverantör av data. Det framstår som ett bättre alternativ att låta SCB och , inom sina respektive ansvarsområden, fördjupa sitt samarbete för att förbättra tillgängligheten. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer I enlighet med vad som anförts i avsnitt 3 har regeringen vidtagit flera åtgärder i syfte att förbättra tillgången till svenska offentliga register, bl.a. genom uppdrag till SCB och . Först sedan effekterna av de åtgärder som myndigheterna vidtagit har utvärderats är regeringen beredd att överväga ytterligare åtgärder för att förbättra tillgängligheten till registerdata. Med detta anser regeringen att är slutbehandlad. Tillgänglighet till SCB:s registerdata – en fråga om prioriteringar är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-443-8 rir 2017:14 omslagets originalfoto: crevis – stock.adobe.com tryck: interntryckeri, 2017 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 5 - 3 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 7 2 7 R I R 2 0 1 7 : 1 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Tillgänglighet till SCB:s registerdata – en fråga om prioriteringar har granskat tillgängligheten till registerdata. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisorerna samt enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statistiksystemet och den ökade efterfrågan Beställarnas uppfattning om tillgänglighet Problembilden utifrån SCB:s tidigare undersökningar Beställarna och deras beställningar Handläggarna, kommunikation och transparens Beställningens omfattning och användbarhet och ansvaret för registerforskningen R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Till rapporten finns ytterligare en bilaga att ladda ned från . Denna kan även begäras ut från ärendets akt genom registraturen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N (SCB:s) huvudsakliga uppgift är att utveckla, framställa och sprida statlig statistik. SCB ska också åta sig uppdrag åt andra myndigheter och uppdragsgivare, i mån av resurser, och då prioritera uppdrag som rör officiell statistik. Ett sådant uppdrag är att tillgängliggöra registerdata för forsknings- och statistikändamål. En god tillgänglighet till SCB:s registerdata är en förutsättning för att forskare och myndigheter ska kunna beskriva och analysera samhällsförändringar och i olika grupper. SCB har en dubbel roll när det kommer till att tillgängliggöra registerdata. Å ena sidan ska myndigheten via sin uppdragsverksamhet bidra till den nytta som kan åstadkommas genom ett effektivt utnyttjande av registerdata, å andra sidan ska den skydda enskildas intressen och trygga den framtida insamlingen av uppgifter. SCB har fått kritik för bristande tillgänglighet till sina registerdata i såväl statliga utredningar som av beställare. har SCB vidtagit åtgärder för att förbättra tillgängligheten. Granskningens syfte, frågeställningar och genomförande Granskningens syfte är att ge en aktuell bild av tillgängligheten till SCB:s registerdata och att undersöka vad regeringen och SCB kan göra för att säkerställa en god tillgänglighet med bibehållet skydd för enskildas integritet. Följande frågor har varit vägledande för granskningen: •I vilken omfattning finns det problem med tillgängligheten till SCB:s registerdata? •Kan SCB organisera utlämnandeprocessen på ett sätt som förbättrar tillgängligheten till myndighetens registerdata? •Kan regeringen genom att förändra sin styrning ge SCB bättre förutsättningar att skapa god tillgänglighet till myndighetens registerdata? Flera olika metoder har använts för att besvara granskningsfrågorna. För att få en aktuell och representativ bild av beställarnas uppfattning om tillgängligheten till SCB:s registerdata skickades det ut en enkät. Granskningen bygger också på en analys av intervjuer med beställare av registerdata, tjänstemän på SCB, personer i SCB:s ledning, och tjänstemän på () som arbetar med myndighetens uppdrag avseende registerforskning. Tjänstemän på har svarat på skriftliga frågor. Regleringsbrev, budgetpropositioner, statliga utredningar, SCB:s interna utredningar m.m. har också analyserats inom ramen för granskningen. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Granskningen visar att det finns brister i tillgängligheten till SCB:s registerdata. Om den nuvarande situationen ska förändras, behöver SCB prioritera arbetet med att effektivisera handläggningen av beställningar av registerdata. För att myndigheten ska ha möjlighet att göra nödvändiga förändringar, krävs att regeringen ger SCB bättre förutsättningar. Det finns brister i tillgänglighet till SCB:s registerdata Enligt innebär en god tillgänglighet att registerdata är tillgänglig för beställarna inom rimlig tid, till rimlig kostnad och att de data som erhålls ska kunna användas för egna bearbetningar. Enkäten till beställarna visar att det finns problem med tillgänglighet till registerdata. Leveranstiderna uppfattas som det största tillgänglighetsproblemet. Beställarna är generellt sett nöjda med handläggarna som uppfattas som professionella och serviceinriktade. Cirka hälften av alla beställare uppfattar att det tar orimligt att få beställda registerdata levererade, och hälften av dem förstår inte varför det tar så . De långa leveranstiderna medför även begränsningar för beställarna att genomföra sina planerade analyser. Många beställare efterlyser en mer transparent utlämnandeprocess där de löpande kan få information om vad som händer och när de kan förvänta sig att ett visst moment i processen är avklarat. När det gäller SCB:s prissättning är det stora problemet att det är svårt att förstå hur prissättningen går till. Åtta av tio beställare förstår inte fullt ut SCB:s prissättning. innehåller offerterna bara totalkostnaden som varken specificeras eller förklaras. Det är därför svårt för beställarna att veta vad de betalar för. Enkätresultatet visar även att beställarnas förståelse för SCB:s prissättning har betydelse för deras syn på beställningens pris. Fyra av tio beställare har fått sina beställningar modifierade och många menar att det får som konsekvens att arbetet och analysen blir lidande. Att en beställning modifieras innebär att beställningen ändras genom att en eller flera variabler tas bort eller grupperas på en mer generell nivå än vad beställaren först efterfrågat. Modifieringar görs om beställningen t.ex. innehåller känsliga uppgifter som av integritetsskäl inte kan lämnas ut. Granskningen visar att beställarna har svårt att förstå SCB:s sekretessprövningsprocess och de modifieringar som görs av beställningarna innan leverans. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Ökat stöd till handläggarna kan förbättra tillgängligheten till SCB:s registerdata genomgång av SCB:s utlämnandeprocess visar att en modernisering av det administrativa stödet och ett ökat juridiskt stöd till handläggarna skulle kunna effektivisera arbetet med registerdataärenden. Med en effektivare utlämnandeprocess skulle handläggningstiderna kunna kortas och tillgängligheten till SCB:s registerdata förbättras. I behov av administrativt och juridiskt stöd Handläggarna saknar ett sammanhållet administrativt system som stöd för utlämnandeprocessen. Ett sådant system har varit ett önskemål från handläggarna, men har av olika anledningar aldrig realiserats. Ett sammanhållet administrativt stödsystem skulle behövas för att jämka samman de olika momenten i beredningen, göra det möjligt att följa ärendet genom hela processen och minska den administrativa bördan för handläggarna. finns det skilda system för diarie-, ärende- och sekretesshantering. Handläggarna menar att myndigheten inte kan uppnå ökad tillgänglighet till SCB:s registerdata om tillgången till juridiskt stöd inte förbättras. De juridiska frågorna i utlämnandeärenden är ofta komplexa och det finns behov av att kunna stämma av skadeprövningsfrågor löpande med myndighetens jurister. Handläggarna är över lag nöjda med kvaliteten på svaren från , men man bedömer att det tar . Handläggarna kan dessutom inte få reda på när juristerna ska titta på ärendet. Eftersom handläggarna då inte heller kan tala om hur lång väntetiden beräknas bli kan det leda till ansträngda relationer med beställarna. Tydligare styrning skulle kunna öka tillgängligheten till SCB:s registerdata analys visar att det ekonomiska målet för SCB:s registeruppdragsverksamhet, myndighetens instruktion samt gällande lagstiftning begränsar tillgängligheten till myndighetens registerdata. Det finns ingen enkel lösning på problemen, men genom ökad och långsiktig finansiering från regeringens sida skulle SCB ges förutsättningar att skapa bättre tillgänglighet till sina registerdata. Regelverken som omger registerdata är komplexa och bidrar till att utlämnandeprocessen tar och kan uppfattas som godtycklig. Regeringen har inte föreslagit några övergripande förändringar av lagstiftningen som kunnat överväga. En orsak är att det är flera olika lagar som reglerar hur känsliga personuppgifter får hanteras för forsknings- eller statistikändamål. Osäkerheten kring den nya europeiska dataskyddsförordningen kan också ha bidragit till att det har varit svårt att komma med några förslag som skulle kunna lösa upp en del av otydligheterna i dagens regelverk. R I K S R E V I S I O N E N T I L L G Ä N G L I G H E T T I L L S C B : S R E G I S T E R D A T A – E N F R Å G A O M P R I O R I T E R I N G A R Att bistå forskare och andra med registerdata är enligt SCB:s instruktion inte någon prioriterad uppgift. Att frågor om registerdata kommer i andra hand på SCB begränsar tillgängligheten. Regeringen har gett VR i uppdrag att förbättra tillgängligheten och underlätta användandet av registerdata i forskning. De satsningar som VR har utvecklat inom ramen för sitt uppdrag behöver vidareutvecklas och långsiktigt förvaltas för att nå sin fulla potential. Ett pris värt att betala Det är dyrare att beställa registerdata från SCB jämfört med att beställa data från andra statistikansvariga myndigheter. Dessutom har SCB svårt att hantera prissättningen och dess uppdragsverksamhet har genererat systematiska överskott . Detta har påpekats upprepade gånger i såväl olika interna översyner som i externa rapporter och utredningar. () har också utrett möjligheterna till ett byte av SCB:s ekonomiska mål i en underlagsrapport till . Regeringen har i de senaste forskningspolitiska propositionerna framhållit vikten av att öka den registerbaserade forskningen och användandet av de svenska registren. I syfte att uppnå denna målsättning anser att regeringen bör överväga följande åtgärder: •Regeringen bör se över principen om full kostnadstäckning gällande avgifterna för registerdata. Avgifterna bör ha som utgångspunkt att bara täcka de direkta kostnaderna för administration och handläggning av beställningarna. En sådan åtgärd har tidigare utretts av ESV och skulle innebära att SCB får likartade förutsättningar som andra statistikansvariga myndigheter vad gäller prissättning. Regeringen bör därför kompensera SCB genom ökade anslag, vilket även skulle möjliggöra för SCB att ge ökad prioritet till registerdatauppdragen. •Regeringen bör överväga hur man långsiktigt vill att resultatet av VR:s arbete med att förbättra tillgängligheten till registeruppgifter för forskningsändamål ska utvecklas och förvaltas. Inom ramen för detta regeringsuppdrag har VR bl.a. utvecklat ett metadataverktyg med information om vilken typ av data som finns i de olika registren. Ett ökat användande av detta verktyg skulle kunna medföra betydande effektiviseringsvinster för såväl forskarsamhället som de registerhållande myndigheterna. •SCB bör prioritera arbetet med att effektivisera handläggningen av beställningar av registerdata och säkerställa transparens i avgiftsuttagen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Bakgrund och motiv (SCB:s) huvudsakliga uppgift är att utveckla, framställa och sprida statlig statistik. I mån av resurser ska SCB också åta sig uppdrag åt andra myndigheter, universitet och högskolor, samt det privata näringslivet. Ett sådant uppdrag är att tillgängliggöra registerdata för forsknings- och statistikändamål. Det utgör en femtedel av SCB:s uppdragsverksamhet.1 Vad gäller denna del av uppdragsverksamheten bedömer () att det saknas en marknad för statistiska bearbetningar och uttag av uppgifter ur register och att SCB därför har en monopolliknande ställning.2 Myndigheten ska dock sälja sina tjänster och produkter och ta betalt så att avgifterna helt täcker verksamhetens kostnader enligt principen om full kostnadstäckning. Det som här kallas registerdata skiljer sig från det vi i dagligt tal kallar ”statistik”, dvs. aggregerad data om populationer och klasser.