prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — I detta kapitel har vi redovisat om berörda myndigheter uppfyllde de grundläggande krav som ställs på beredskap inom varje myndighets ansvarsområde när flyktingsituationen eskalerade . övergripande bedömning är att det fanns flera brister i beredskapen och därmed var myndigheterna i flera avseenden inte tillräckligt förberedda för hanteringen för flyktingsituationen. Den beredskap som fanns var heller inte alltid tillräckligt anpassad för den typ av kris som flyktingsituationen utgjorde. hade arbetat för att utveckla sin beredskap för ett stort antal asylsökande men arbetet hade till stora delar skett inom den egna organisationen. hade således vid ingången liten erfarenhet av att öva och agera tillsammans med andra inom krisberedskapssystemet. 175Svar på kompletterande frågor till RK KH, Ju-dep, . 176E-post från RK KH, Ju-dep, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G De flesta myndigheter hade en förberedd organisation men den var inte alltid anpassad till flyktingsituationens omfattning, längd och komplexitet. förberedda krisorganisation var mer utformad för en snabb händelse och avvecklades därför . Arbetet fortsatte därefter i en särskild ledningsstab som kompletterades med en operativ ledningsstab. I den operativa ledningsstaben ingick stöd från MSB och Försvarsmakten. Enligt tog det för denna stab att fungera effektivt. MSB anser att staben utvecklades men att vissa utmaningar kvarstod under hela flyktingsituationen. En mycket central och kritisk fråga för beredskapen för mottagande av asylsökande rör boendekapaciteten. höjde ambitionen i sin beredskapsplan upp till 16 000 asylsökande . bedömer dock att planen inte innehöll åtgärder som i verkligheten kunde förväntas leda till en så hög boendekapacitet på så . Det berodde inte minst på att boendekapaciteten begränsades av faktorer som låg utanför kontroll, som till exempel upphandlingsregelverk. Länsstyrelserna hade olika uppfattning om i vilken grad flyktingsituationen skulle hanteras som en kris och därför valde inte alla att aktivera sin förberedda krisorganisation utan hanterade i stället situationen inom den ordinarie verksamheten eller med annan typ av projektorganisation. Detta påverkade troligen samverkan med övriga aktörer negativt. Även de granskade myndigheternas övningsverksamhet har enligt brister. Ingen av de berörda myndigheterna hade övat mot ett scenario med många asylsökande. De flesta övningarna har dessutom varit inriktade på snabba händelser och mer sällan mot scenarier med ett långsamt upptrappat och utdraget skeende som höstens flyktingsituation. hade inte övat med andra aktörer och många länsstyrelser uppger att de övat sällan. Myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) ska bidra till att utveckla krisberedskapen både inom den egna myndigheten och på samhällsnivå. hade dock inte tagit fram någon RSA. Länsstyrelsernas RSA har flera brister och används i liten utsträckning för att utveckla det egna länets beredskap. MSB har i sina nationella riskanalyser inte bedömt att en flyktingström till utgör en allvarlig risk, trots att antalet flyktingar till legat på mycket höga nivåer allt och varit en stor utmaning för att hantera. Bedömningen att flyktingströmmar inte utgör en allvarlig risk har även lett till att myndigheten bedömde att inte behövde ingå bland de myndigheter i krisberedskapsförordningens bilaga som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen. 62 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Hur hanterade myndigheterna flyktingsituationen? I detta kapitel redovisar vi först våra iakttagelser vad gäller granskningsfrågan om har klarat sitt uppdrag och om MSB har stött detta arbete. Bedömningsgrund för denna fråga utgår från ansvarsprincipen. Denna princip innebär att myndigheterna förväntas ansvara för den verksamhet de har under normala förhållanden. Ansvarsprincipen anger vidare att myndigheterna ska samverka med varandra och andra aktörer och se till helheten. I avsnitt 4.2 bedömer om , länsstyrelserna och övriga aktörer har samverkat enligt ansvarsprincipen och om MSB stött denna samordning utifrån de bedömningsnormer som redovisas i kapitel 2. 4.1Har fullgjort sina instruktionsreglerade uppdrag? är förvaltningsmyndighet för bl.a. för frågor som rör mottagande av asylsökande. 178 Det innebär att ska fullgöra de uppgifter som stadgas enligt utlänningslagstiftningen och lagstiftningen om mottagande av asylsökande m.fl. I uppdraget ingår även analys- och utvecklingsverksamhet och samverkan med andra aktörer. 4.1.1Migrationsverket prioriterade registrering och mottagande av asylsökande kom att definiera sina överordnade prioriteringar som att ordna en första förenklad registrering och ett första boende för personer som sökt asyl. Denna prioritering ledde till nedprioriteringar av annan verksamhet. Den förenklade registreringen innebar att endast den allra nödvändigaste informationen (fotografi, fingeravtryck, ta emot en ansökan) togs upp. Frågor om asylskäl, resvägar, anhöriga m.m. togs upp senare i asylprövningsprocessen.179 Flera företrädare för menar att den omorganisation som myndigheten genomförde var en förutsättning för att myndigheten skulle klara mottagandet av alla asylsökande . 180 Indelningen i regioner anges ha 178Förordningen (2007:996) med instruktion för , 1–2 §§. 179Migrationsverket Operativa chefens uppdrag om tillfällig standard ansökningsförfarande, stabsläge dnr A-74/2015. Operativa chefens administrativa beslut om prioritering och resurssättning, stabsläge dnr A-75/2015. Intervju med chef för region , , , intervju med biträdande operativ chef vid , , . 180Intervju stab , regionchef, region , 2016 04-22. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G gjort det lättare att snabbt flytta om resurser inom regionen. Detta kan, som framgår av bilaga 1, jämföras med flyktingsituationen 1992 då regionala organisation ansågs ha underlättat hanteringen. var inte färdigbemannad , och omfattande rekryteringar pågick som flyktingsituationen blev allt mer ansträngd.181 Företrädare för länsstyrelserna menar också att pågående omorganisation kan ha medverkat till bristande kommunikation inom myndigheten.182 4.1.2 klarade i huvudsak registreringen ansvarar för gränskontroll och inre utlänningskontroll. Det innebär att bl.a. att polisen har rätt att kontrollera att en utlänning har rätt att vistas i landet.183 Om personen i samband med kontrollen uttrycker önskemål att ansöka om asyl ska polisen överlämna personen till och tillerkännas rättigheter och skyldigheter enligt bland annat asylprocedurdirektivet och mottagandedirektivet. Då personen registrerats som asylsökande omfattas denne av Lagen om mottagande av asylsökande, vilket innebär bland annat en rätt till bistånd och erbjudande om plats på förläggning.184 arbete har således stor betydelse för att identifiera personer som kan antas vilja söka asyl i landet. författningsreglerade skyldighet att uppsöka, informera eller ge stöd åt presumtiva asylsökande innan registrering är begränsad. rapporterades vissa oklarheter i vilken myndighet som ansvarade för att personer som inte registrerat sin vistelse i landet gjorde det. uppger att initialt prioriterade andra frågor men menar att oklarheterna löste sig relativt snabbt. 185 inledde nationella operativa avdelning () en nationell särskild händelse för flyktingmottagandet. beslutade senare om att höja ambitionen avseende inre utlänningskontroller. Minderåriga skulle prioriteras då dessa utgjorde en sårbar grupp. Gränspolissektionen tog fram informationsmaterial riktat till migranter om villkoren för att vistas lagligen i samt om rätten till att söka asyl. Mellan och genomfördes totalt 11 685 inre utlänningskontroller.186 kom från 181Intervju med regionchef, region , . 182Intervju med företrädare för länsstyrelserna, . 183RPSFS 2011:4 FAP 273-1, föreskrifter och allmänna råd om Polisens inre utlänningskontroll. 184Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. : Ansvarsfördelning mellan Mi- grationsverket och för personer som inte vill ansöka om asyl eller legalisera sin vistelse i , PM/rättsutredning med dnr 1.3.4-2015-79660. : När påbörjas handläggningen av en asylansökan, PM/rättsutredning med dnr 1.3.4-2015-79649. 185Intervju med biträdande operativ chef, , , intervju med ledning, . 186Information från Polisen, av-granspolisarbetet-i-Alma/. 64 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sin sida att ha personal på plats vid ankomstpunkter till landet i syfte att informera om möjligheterna att söka asyl.187 Frivilligorganisationer menar dock att myndigheterna inte alltid var närvarande på ankomstpunkterna, vilket medförde att det endast var frivilliga som tog emot migranter.188 registrerade asylsökande under hela händelseförloppet , och kunde snabbt öka volymerna i verksamheten. Trots detta och det förenklade registreringsförfarandet kom ändå köer att uppstå. angav myndigheten att antalet oregistrerade personer var uppe i närmare 3 000.189 Väntetiden för registrering kunde uppgå till . Vid kontor i fick asylsökande vänta utomhus i tält för att registrera sina asylansökningar.190 Väntan på registrering innebar risker särskilt för sökande som var minderåriga utan vårdnadshavare. Upprepade gånger rapporterades om ensamkommande barn som avvek eller sågs följa med okända personer innan de registrerades. I granskningen har inga siffror över omfattningen framkommit, men MSB uppmärksammade att ”många” ensamkommande barn och unga vuxna ”försvinner” innan eller efter registrering, eller hamnar utanför systemet.191 var emellertid registreringskapaciteten i balans med antalet inkomna personer som avsåg söka asyl.192 kom således ett stort antal människor att vistas i utan att ha kontrollerats eller registrerats som asylsökande i omedelbar anslutning till gränspassagen. Det finns ingen statistik över det exakta antalet, eller hur långa de oregistrerade vistelserna kunde bli. Situationen komplicerades av att ett stort antal personer inte heller avsåg att söka asyl i , utan ville passera landet på väg till eller . 4.1.3 Oklart ansvar för nödhjälp till oregistrerade Bortsett från väntetider för själva registreringen, uppstod också frågor om ansvarsförhållanden för nödhjälp till oregistrerade migranter. Kommuner uppmärksammade att personer som inte omfattas av rätten till något statligt bistånd kunde hamna i akuta nödlägen utan mat, pengar eller boende. SKL har i en rättsutredning bedömt att kommuner i sådana fall kan ha rätt att ordna tillfälliga boenden för att hjälpa nödställda personer som inte har sökt asyl.193 Någon strikt skyldighet för kommuner att erbjuda sådant stöd finns dock inte. 187Migrationsverket Operativa chefens uppdrag om närvaro och synlighet, stabsläge Dnr A- 73/2015. 188Intervju med Refugees Welcome i , , intervju med samhällspolitisk rådgivare på Röda Korset, . 189Lägesbild från RK/KKC . 190Intervju med ledning, . 191MSB Nationell lägesbild . 192Migrationsverkets årsredovisning 2015, s 14, 19. 193Kommunernas ansvar för boende och stöd till asylsökande, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Som framgått av det förra avsnittet kom alltså ett okänt antal människor att vistas i landet oregistrerade. Ingen offentlig aktör hade ett tydligt utpekat ansvar för akut nödhjälp för dessa. Därigenom uppstod risker för krisberedskapsmålen om liv, hälsa och rättssäkerhet. I den mån kontroll över vilka personer som vistas i landet ses som en del av rikets suveränitet, uppstod i mindre utsträckning risker även för detta av samhällets mål. Det är i sig förståeligt att det offentligas ansvar är begränsat för personer som inte gett sig till känna och som eventuellt inte har rätt att vistas i landet. Detta står dock i viss kontrast mot MSB:s bedömning att skyddsvärdet liv och hälsa omfattar alla människor som uppehåller sig i Sverige.194 Frivilligorganisationernas insatser inriktade mot mottagning av och information till oregistrerade har sannolikt haft betydelse för att minska riskerna för liv och hälsa för dessa. Att enskilda personer och ideella krafter bedriver verksamhet där det saknas ett tydligt offentligt åtagande är också normalt sett oproblematiskt. Däremot bör myndigheters ansvar att upprätthålla offentliga regelverk inte överlåtas till frivillig verksamhet. Det är därför bekymmersamt ur ett rättssäkerhetsperspektiv att myndigheter brustit i sin kapacitet att ta emot, registrera och ge väsentligt rättslig information till berörda. 4.1.4 Tillgång på boenden skapade ett kapacitetstak Asylsökande som inte själva ordnar bostad har rätt till logi på en förläggning i regi. Undantagna från detta är ensamkommande barn, som ska erbjudas boende av en kommun. får driva förläggningar själv eller uppdra åt andra att göra det.195 har till framhållit att boendefrågan har varit en mycket svår uppgift att lösa för myndigheten. Dels har den generella bostadsbristen skapat problem, dels har upphandlingsregelverket försvårat för myndigheten att snabbt skaffa fram boenden. Även utgjorde anskaffande av boenden, vid sidan av registrering av asylansökningar, det allt överskuggande problemet som myndigheten hade att hantera. har också till lyft upp problem med genomströmningen mellan boendeformer som en försvårande omständighet . För att myndigheten ska kunna ha hög mottagningskapacitet måste det finnas en genomströmning från ankomstboende under registreringsfasen vidare till nästa boende och slutligen till etablering i kommunerna efter beviljat uppehållstillstånd. Genomströmningen från ankomstboendena hade stannat upp eftersom det inte fanns boendeplatser att tillgå i de senare 194MSB 2014: Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar. 1952-3 §§ Lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 196Intervju med ledning, . 66 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Såväl kommunala evakueringsboenden som beredskapsplatser hos statliga myndigheter togs i bruk för att hantera behovet av ankomstboenden. Myndigheten undersökte också möjligheten att använda fartyg eller tält.197 beslutade också att på olika sätt förtäta och sänka kvalitetskraven som ställs i anläggningsboenden.198 Under större delen av hösten kunde erbjuda ankomstboenden till registrerade asylsökande, men angav myndigheten att man inte längre kunde garantera tak över huvudet för alla. Situationen löstes enligt myndigheten bl.a. genom att asylsökande fick sova i receptioner och kontorslokaler, och genom aktiverandet av över 8 000 kommunala evakueringsplatser.199 rapporterades att ett 30-tal personer sov utanför vid i . i erbjöd möjlighet till övernattning . Därefter kunde , efter hemställan från MSB, förmedla evakueringsboenden.200 anger att totalt 232 personer inte kunde erbjudas boenden under hösten.201 Frivilligorganisationer menar dock att bristen på ankomstboenden i realiteten uppstod tidigare, och att organisationer ordnat akuta boenden under hela hösten.202 Regelverken för upphandling begränsade möjligheter att anskaffa boenden framförde till att det fanns ett behov av ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Bakgrunden var att ett hundratal upphandlingar som genomfört av boenden med hänvisning till synnerlig brådska hade överprövats och att domstolarna i överprövningsmålen fattat interimistiska beslut. De interimistiska besluten innebar att inte fått tillgång till de upphandlade boendena medan frågan prövades. Myndigheten konstaterar i skrivelsen att de interimistiska besluten ”väsentligen har försvårat för myndighetens möjligheter att fullgöra sitt uppdrag att tillhandahålla boenden och mat till asylsökande”. framhåller i skrivelsen att det vid nämnda förhållanden inte borde vara möjligt för domstolarna 197Intervju med ledning, . 198Migrationsverket , Operativa chefens administrativa beslut om optimering av boendesystemet, stabsläge, dnr A-72/2015. 199MSB Nationell lägesbild och och . 200Intervju med krisledare, region , . 201Skriftlig information från , . 202Intervju med Refugees Welcome i , , intervju med samhällspolitisk rådgivare på Röda Korset, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G att fatta interimistiska beslut. 203 Regeringen gav i uppdrag att underlätta upphandling i syfte att skapa förutsättningar för boende. Av redovisningen framgick bl.a. att flyktingsituationen kunde utgöra en synnerligen brådskande omständighet, vilket enligt lagstiftningen medger ett i flera avseenden förenklat förfarande vid upphandlingen. Även om ett direktupphandlat avtal är otillåtet ska det inte alltid ogiltigförklaras, om det finns tvingande skäl av allmänintresse som gör att det måste bestå. noterar i sin rapport att de ökade behoven med anledning av flyktingsituationen även kan avse upphandling av exempelvis måltider, bäddar, sängkläder, hygienartiklar, social omsorg, hälso- och sjukvård, väktartjänster, bemanningstjänster samt tolktjänster.204 menar dock att redovisning kom för sent för att väsentligt hinna underlätta upphandling av boenden under hösten.205 remitterade regeringen en promemoria med förslag på lagändringar rörande interimistiska beslut vid överprövning av upphandlingar. Förslagen innebar att domstolarna vid beslut om interimistiska beslut ska ta hänsyn till användarnas intresse, allmänintresset och övriga berörda intressen. I promemorian hänvisade regeringen till bl.a. flyktingsituationen. beslutade regeringen om en proposition med detta innehåll.206 Regeringen och andra myndigheter försökte stödja med anskaffande av boenden Granskningen visar att både regeringen och flera myndigheter bedrev en intensiv verksamhet för att stödja med att ordna fram boenden. Verksamheterna kom att bestå av inventering av tillgängliga befintliga boenden och undersökning av möjligheterna att skapa nya. Resultaten måste dock betecknas som magra. tog generaldirektör en första kontakt med MSB för att diskutera hjälp med att ordna platser för boende. Frågan var också uppe till diskussion på en samverkanskonferens mellan berörda myndigheter.207 gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att göra en inventering av befintliga lokaler och anläggningar inom respektive län som kunde användas för tillfälliga asylboenden.208 Inventeringen gav vid en första 203Migrationsverket, 2015- 09- 21, Framställan till om behov av ändring i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (), dnr 1.1.2-2015-53377. 204Upphandlingsmyndigheten, Vägledning med anledning av flyktingsituationen, UHM/2015-111-1. 205Intervju med ledning, . 2015/16:129 Interimistiska beslut vid överprövning av upphandlingar. 207Intervju med företrädare för , . 208Regeringskansliet, Uppdrag till länsstyrelserna att inventera förekomsten av befintliga platser för tillfälliga asylboenden, dnr Ju2015/07537/SIM. 68 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N anblick ett gott resultat i form av mer än 60 000 möjliga boendeplatser. bedömde dock att en stor del av dessa redan var tagna i anspråk eller inte tillgängliga i praktiken. , länsstyrelserna, MSB och kommunerna kartlade också boenden parallellt, vilket belastade systemet och ledde till att samma lokaler rapporterades in flera gånger.209 Länsstyrelserna uppger också att uppdraget kan ha legat utanför det gängse geografiska områdesansvaret.210 Även Kriminalvården, Försvarsmakten och kartlade samtliga sina förläggningsplatser. Bedömningen var dock att ingen kunde lämnas till Mi- grationsverket utan att negativa konsekvenser skulle uppstå för verksamheten för Försvarsmakten. Försvarsmakten erbjöd dock att disponera befintliga förläggningar vid tre eller fyra övningsfält.211 anger vidare att man erbjudit plats på cirka 3 000 tillgängliga boenden i kyrkans lokaler.212 började även undersöka förutsättningarna för att bygga tillfälliga ankomstboenden i statlig regi. Man bedömde att uppgiften inte rymdes inom befintliga uppdrag eller kapacitetsramar för någon enskild myndighet.213 fick MSB i uppdrag att stödja med att uppföra och förvalta asylboenden.214 Uppdraget ledde slutligen till att man ordnade cirka 200 platser i tältboenden samt ett drygt hundratal platser i MSB:s befintliga anläggningar.215 Dessa tältplatser är de enda nybyggnationerna i statlig regi som kommit till kännedom. bedömde MSB och att behovet av 50 000 boenden inte kunde mötas upp. Som orsaker angavs bl.a. svårigheten att hitta lämpligt statligt ägd mark och bestämmelserna i samt lagen om offentlig upphandling.216 menar att myndigheten själv, med hjälp av kommunerna, ordnade fram 52 000 boenden som uppdraget pågick.217 MSB skulle också upprätta en ankomstcentral i . Ambitionen var att centralen skulle kunna färdigställas , men den blev klar först . 209Intervju med ledning, , intervju med SKL, . 210Intervju med länsstyrelserna, . 211Lägesinformation från RK/KKC, . 212Intervju med företrädare för . 213Minnesanteckningar från genomläsning av intern PM ”: Förslag till tillhandahållanden av tillfälliga asylboenden i statlig regi /16.” Arbetsmaterial, ej diariefört. 214Regeringen: Uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap att vidta åtgärder för att upprätta tillfälliga asylboenden, dnr Ju2015/07558/SSK. 215Intervju med stab, , intervju med operativ chef, , . 216MSB Nationell lägesbild . 217Intervju med stab, , intervju med operativ chef, , . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G menar att MSB kan ha underskattat i vilken grad bygglovs- och brandskyddsregler m.m. försvårar denna typ av verksamheter i Sverige.218 I gjordes bedömningen att ett statligt uppförande av flyktingboenden inte kunde vara i drift i någon större skala förrän . Det berodde främst på ledtider för leveranser och bygglovshantering. Det kommunala plan- och byggmonopolet enligt bedömdes också innebära att kommuner kunde stoppa statlig byggverksamhet. Tillgången till lämplig mark angavs som ytterligare en potentiell flaskhalsar för verksamheten. Kravet på bygglov angavs gälla även tältläger eller liknande tillfälliga anläggningar. 219 De undantagsregler i lagen där staten kan frånta kommunerna det s.k. planmonopolet avser krigssituationer och naturhändelser, och var således inte tillämpliga på höstens situation.220 remitterade en promemoria med förslag på liknande möjligheter för regeringen i en situation då tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt omfattande.221 I bedömdes vidare att det skulle vara tidskrävande att upprätta en organisation och göra nödvändiga upphandlingar vid uppstart av verksamheten.222 Därtill kunde kostnaderna för upprättande av nybyggda tillfälliga boenden även i enkla former bli betydligt högre än priset vid sedvanliga upphandlingar.223 Under krigen i fanns viss kapacitet hos Försvarsmakten att bistå med förläggningsplatser även vid civila kriser. Stora delar av dessa har dock avvecklats och var därmed inte tillgängliga hösten 2015.224 4.1.5Kapaciteten för identitetskontroll, registrering och mottagande brast när gränskontrollerna infördes ansvarar för kontroll av personer vid gränspassage enligt kodexen om Schengengränserna. En person som avser söka asyl i landet ska av polisen lämnas över till för registrering av ansökan. får under högst hålla kvar personen för utredning.225 Om dennes identitet 218Intervju med MSB , intervju med företrädare för , .