prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — Några remissinstanser, bl.a. ombudsmän, , och , efterfrågar klargöranden av hur de sanktioner som föreslås kan kombine- ras mot bakgrund av förbud mot dubbelbestraff- ning. Skälen för regeringens bedömning Vitesförelägganden behöver inte användas i större utsträckning Enligt PDA-lagen har tillsynsmyndigheten (ISP eller Strålsäkerhetsmyn- digheten) möjlighet att i vissa fall förelägga en uppgiftsskyldig att full- göra sin skyldighet vid äventyr av vite. Det gäller beträffande skyldighet- erna att lämna in en avgiftsdeklaration och verksamhetsdeklaration enligt 12 och 13 §§ och skyldigheten enligt EU:s PDA-förordning att lämna underrättelse om första användandet av ett generellt tillstånd (24 och 24 a §§). I krigsmateriellagen ges däremot inte någon möjlighet att med- dela vitesförelägganden. Som framgått i avsnitt 10.1 finns i båda lagarna tillgång till straffsanktioner och administrativa sanktioner i form av återkallelse eller förbud. Det föreslås även att sanktionsavgift ska införas i krigsmateriellagen. Vidare finns det i både krigsmateriellagen och PDA-lagen bestämmelser som ger tillsynsmyndigheterna rätt att på begäran ta del av de upplysningar och handlingar som behövs för kon- trollen av dem som står under tillsyn (20 § krigsmateriellagen och 14 och 16 §§ PDA-lagen). Bestämmelserna ger även tillsynsmyndigheterna rätt till tillträde till lokaler och möjlighet att få biträde av andra myndigheter, t.ex. Kommittén anser att det finns behov av ytterligare sanktionsmöjlig- heter, bl.a. genom en ökad användning av vite. Man anför att ett föreläg- gande som inte kan förenas med en tydlig sanktion riskerar att inte få den effekt som annars skulle ha blivit fallet. Enligt kommitténs uppfattning finns det inte något behov av att ISP och ska kunna välja att inte förena ett föreläggande med vite. En ordning med en generell möjlighet till föreläggande som alltid förenas med vite skapar enligt kommittén en tydlighet och förutsebarhet. ISP och anser dock att det inte bör vara obligatoriskt att förena ett föreläggande med vite och ser problem med en sådan lösning. ISP ser överhuvudtaget inte behov av ytterligare lagstöd för att kunna meddela förelägganden, oavsett om dessa förenas med vite eller inte. Enligt vad ISP anför begär myndigheten tusentals kom- pletteringar och såvitt myndigheten känner till har det inte hänt att det berörda företaget har vägrat att följa en begäran. Att de berörda tillsyns- myndigheterna inte ser behov av ändringen talar starkt emot förslaget. Det gäller särskilt som vite är en sanktion som har ansetts vara att jäm- ställa med straff i mening och som det därför finns anledning att använda med viss försiktighet och med beaktande av krav på rättssäkerhet. Mot den bakgrunden anser regeringen att kommitténs förslag inte bör följas. En möjlighet till varning bör inte införas Det förekommer i annan lagstiftning att tillsynsmyndigheten vid överträ- delser har möjlighet att meddela en varning i stället för att återkalla till- ståndet eller licensen, om varning kan anses vara en tillräcklig åtgärd (se t.ex. 56 § fiskelagen). Kommitténs förslag om möjlighet till varning bygger på samma synsätt. Återkallelse (eller förbud) anses som en mycket ingripande åtgärd som inte lämpar sig för mindre allvarliga över- trädelser. Genom att det meddelas en varning är avsikten att tillstånds- havaren ska uppmärksammas på att tillståndet kan komma att återkallas vid en ytterligare mindre allvarlig förseelse som begås inom , enligt förslaget . ISP och ser inte heller i detta fall något behov av den föreslagna ändringen. Myndigheterna befarar att ett sådant system skulle vara alltför resurskrävande för dem att hantera i förhål- lande till dess troliga nytta. Inte heller regeringen anser att det finns behov av en möjlighet till varning. De föreslagna sanktionsavgifterna och de övriga sanktionsmöjligheter som tillsynsmyndigheterna har tillgång till får anses tillräckliga för att avhålla från och beivra även mindre all- varliga överträdelser. 2017/18:23 Frågan om dubbla förfaranden I avsnitt 10.2 behandlas den rätt att inte bli lagförd eller straffad två gånger beträffande samma sak som framgår av artikel 4 i Europakon- ventionens tilläggsprotokoll 7. Där berörs också frågan om det är möjligt att kombinera en sanktionsavgift med återkallelse eller förbud. I tillägg till vad som anges i avsnitt 10.2 vill regeringen framhålla att möjligheten till återkallelse enligt 11 § PDA-lagen får, på motsvarande sätt som åter- kallelse enligt krigsmateriellagen, anses vara en åtgärd som i första hand syftar till att förhindra att verksamhet riskerar att komma i konflikt med lagens övergripande syfte (se bl.a. äldre förarbeten till motsvarande be- stämmelse i lagen [1991:341] om strategiska produkter, prop. 1990/91:97 s. 43). Återkallelse har således inte i första hand ett repressivt syfte. Som framgår ovan bedömer regeringen att det inte utgör ett straff i Europa- konventionens mening. Därmed är också detta förfarande förenligt med artikel 4 i tilläggsprotokoll 7. Dubbelprövningsförbudet innebär också att samma gärning inte ska kunna föranleda både straff och vite. I 12 och 13 §§ PDA-lagen före- skrivs en skyldighet för vissa aktörer att lämna avgifts- respektive verk- samhetsdeklaration. Den som inte i rätt tid lämnar sådan deklaration kan föreläggas att göra detta vid vite (24 § PDA-lagen). Regeringen och ISP har med stöd av lagen meddelat närmare föreskrifter om hur deklara- tionsskyldigheten ska uppfyllas. Enligt regeringens förslag i avsnitt 10.4 kan den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en kontroll- eller ordningsföreskrift som meddelats med stöd av lagen alltjämt dömas till en straffrättslig påföljd. För att tyddliggöra att straffbestämmelsen inte är tillämplig i fall där vite tas ut bör detta anges i lagen. Vitesbestämmelsen i 24 a § PDA-lagen är utformad så att underlåten- heten att lämna underrättelse om sitt första användande av ett generellt tillstånd inte också kan föranleda straff. Regeringens förslag: Överträdelser av en kontroll- eller ordnings- bestämmelse som har meddelats med stöd av krigsmateriellagen eller PDA-lagen ska inte kunna föranleda fängelse utan endast böter. Regeringens bedömning: En överträdelse av ett villkor i ett till- stånd bör liksom kunna föranleda böter eller fängelse. Kommitténs förslag överensstämmer inte med regeringens förslag och bedömning. Kommittén anser att vissa blankettstraffstadganden i PDA- lagen och krigsmateriellagen behöver åtgärdas och att detta ska ske dels genom att straffsanktionen i vissa fall ersätts med sanktionsavgift, dels genom att den utfyllande föreskriften ska meddelas av regeringen i stället för av myndighet i fall när fängelse ingår i straffskalan. Remissinstanserna: anför att både krigs- materiellagen och PDA-lagen innehåller blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan som fylls ut genom föreskrifter meddelade av en myndighet. Man förordar att dessa otillåtna blankettstraffstadgaden åtgärdas på så sätt att regeringen, i stället för en myndighet, meddelar ifrågasätter om utformningen av Prop. 2017/18:23 straffbestämmelserna i den av kommittén föreslagna lagen om kontroll av krigsmateriel och tekniskt bistånd beaktar de begränsningar för användningen av blankettstraffstadganden som finns i regeringsformen. ifrågasätter om kommitténs förslag att regeringen ska meddela utfyllande föreskrifter i stället för myndighet innebär att de straffbara handlingarna förtydligas. Tingsrätten efterfrågar en ytterligare analys av om kravet på uppsåt eller oaktsamhet omfattar även innehållet i de utfyllande föreskrifterna. Skälen för regeringens förslag Blankettstraffstadganden är tillåtna under vissa förutsättningar Föreskrifter om brott och rättsverkan av brott ska som huvudregel med- delas genom lag, se 8 kap. 2 § första stycket regeringsformen. kan dock ge regeringen ett bemyndigande att meddela föreskrifter på detta område, så länge föreskrifterna inte avser annan rättsverkan av brott än böter (8 kap. 3 § första stycket 1). I 8 kap. 3 § andra stycket lämnas en möjlighet för att i lag föreskriva även annan rättsverkan av brott än böter för en överträdelse som efter bemyndigande preciseras genom föreskrift som regeringen meddelar. Föreskrifter i lag om straff eller annan rättsverkan för överträdelse av handlingsregler som ges i förordning eller myndighetsföreskrifter brukar benämnas blankettstraff- stadganden. Frågan om under vilka förutsättningar blankettstraffstadgande är tillåtet har prövats av . I rättsfallet NJA 2005 s. 33 fann dom- stolen att fängelse inte får ingå i straffskalan, om stadgandet fylls ut så att den gärning som straffbeläggs helt eller i det väsentliga anges i myndig- hetsföreskrifter. Även Lagrådet har behandlat frågan om vilka förutsättningar som bör gälla för blankett- straffstadgande (se t.ex. prop. 2011/12:109 s. 73 f. och 2012/13:96 s. 139 f.). Enligt Lagrådet talar goda skäl för att det förbud enligt reger- ingsformen mot utfyllnad av blankettstraffstadganden med fängelse i straffskalan som lagt till grund för sina avgöranden endast omfattar fall där den norm som det hänvisas till ska uppfattas som en del av själva straffbestämmelsen. Detta innebär att det i och för sig inte skulle finnas något hinder mot att ha en straffbestämmelse med fäng- else i straffskalan för överträdelser av föreskrifter som utfärdats av en myndighet, så länge som det står klart att kravet på uppsåt (eller oakt- samhet) gäller i förhållande till förekomsten av och innehållet i den över- trädda föreskriften. Regeringen har i några lagstiftningsärenden ansett att det, även med beaktande av vad Lagrådet anfört, funnits anledning att undanröja den tvekan som kan uppstå vid tillämpningen om ett blankettstraffstadgande med fängelse i straffskalan är tillåtet eller inte (se t.ex. prop. 2012/13:96 s. 51 f. och 2014/15:91 s. 95–97). Den som bryter mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse bör inte kunna dömas till ett fängelsestraff I 27 § första stycket 4 krigsmateriellagen föreskrivs straff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter ett villkor eller bryter mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse som har meddelats med stöd av lagen. Påföljden är böter eller fängelse . Samma straff föreskrivs för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter ett krav eller villkor som har meddelats med stöd av artikel 9.2 i EU:s PDA-förordning eller som bryter mot kontroll- eller ordningsföreskrifter som har meddelats med stöd av PDA-lagen (22 § första stycket 2 PDA- lagen). Med krav och villkor avses sådana villkor för tillståndet som uppställs i det enskilda fallet och som alltså enbart riktas mot tillstånds- havaren. De kontroll- och ordningsbestämmelser som avses utgör dock föreskrifter. Eftersom fängelse ingår i straffskalan aktualiseras därmed frågan om bestämmelserna i denna del utgör tillåtna blankettstraffstad- ganden eller inte. Till krigsmateriellagen och PDA-lagen finns ett antal kompletterande myndighetsföreskrifter vilka kan betecknas som kontroll- eller ordnings- bestämmelser. Föreskrifterna är över lag av sådan detaljkaraktär som lämpar sig mindre väl för föreskrifter genom en förordning. När det gäl- ler krigsmateriellagen har meddelat närmare föreskrifter om bl.a. när och hur en anmälan om utförsel av krigsmateriel ska ske. I fråga om PDA-lagen har meddelat motsvarande föreskrifter gäl- lande anmälningar vid export och utförsel av produkter med dubbla an- vändningsområden. Som kommittén konstaterar fyller nu nämnda före- skrifter ut straffbestämmelserna i 27 § första stycket 4 krigsmateriellagen och 22 § första stycket 2 PDA-lagen. Den som underlåter att anmäla utförsel eller export i enlighet med vad som anges i myndigheternas föreskrifter kan således dömas till böter eller fängelse. Med utgångspunkt i Lagrådets ovan nämnda yttranden skulle de ifrågavarande blankettstraffstadgandena kunna anses förenliga med rege- ringsformen, under förutsättning att det står klart att myndigheternas föreskrifter inte ska uppfattas som en del av straffbestämmelsen utan att det för ansvar också krävs uppsåt eller oaktsamhet i förhållande till exi- stensen av eller innehållet i föreskrifterna. Enligt regeringens uppfattning står det emellertid inte klart att blankettstraffstadgandena är att uppfatta på det sättet. Regeringen har i avsnitt 10.1 bedömt att straffbestämmelserna i 27 § första stycket 4 krigsmateriellagen och 22 § första stycket 2 PDA-lagen inte bör ersättas av bestämmelser om sanktionsavgift. Överträdelser av sådana villkor som det är fråga om, t.ex. villkor om var tillverkning av krigsmateriel får äga rum, kan vara så allvarliga att de bör kunna föran- leda fängelsestraff. Straffbestämmelserna bör därför vara kvar till den del de avser åsidosättande av villkor eller krav. Även överträdelser av kontroll- och ordningsbestämmelser kan vara av så allvarlig karaktär att ett straff bör kunna komma i fråga. Enligt rege- ringens uppfattning är det dock i dessa fall tillräckligt med ett bötesstraff. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot en kontroll- eller ordningsföreskrift som har meddelats med stöd av krigsmateriellagen eller PDA-lagen bör således kunna dömas till böter, men däremot inte till På samma sätt som gäller bör en ringa gärning inte med- föra ansvar. Regeringen återkommer i författningskommentaren till frå- gan om krav på uppsåt i förhållande till de utfyllande reglernas existens och innehåll. Kommitténs övriga förslag avser inte blankettstraffstadganden Kommittén anser att det även i vissa andra fall är fråga om blankett- straffstadganden som behöver åtgärdas. Kommittén anser bl.a. att de föreskrifter som ISP har meddelat om ansökan om exporttillstånd för produkter med dubbla användningsområden och om ansökan om tillstånd för förmedlingstjänster gällande sådana produkter (TFS 2000:25 och TFS 2009:14) innehåller ordningsbestämmelser som är straffbelagda enligt 22 § första stycket 2 PDA-lagen. Detsamma gäller enligt kom- mitténs uppfattning de föreskrifter som har meddelat om kontroll av kärnämne m.m. (SSMFS 2008:3). nämnda föreskrifter anger dock endast vad en ansökan om tillstånd ska innehålla och vilken blankett som ska användas vid ansökan. Att sökanden inte följer det som anges i föreskrifterna kan föranleda ett kompletterings- föreläggande från tillsynsmyndighetens eller eventuellt ett avslag på ansökan. Däremot blir det inte aktuellt med en straffpåföljd. En annan sak är att lämnandet av oriktiga uppgifter i en ansökan kan bestraffas enligt 22 § första stycket 1 PDA-lagen. Kommittén ifrågasätter vidare om de föreskrifter som ISP har meddelat gällande generella tillstånd (TFS 2012:7, 2012:8, 2012:9, 2012:10 och 2012:11) fyller ut straffbestämmelsen i 27 § första stycket 4 krigs- materiellagen på ett otillåtet sätt. Ett generellt tillstånd innebär att en leverantör direkt, utan att ansöka om tillstånd, inom EES kan föra ut sådan krigsmateriel eller lämna sådant tekniskt bistånd som specificeras i tillståndet (2, 6 a och 6 b §§ krigsmateriellagen). Ett generellt tillstånd är således ett normbeslut som riktar sig till samtliga leverantörer som uppfyller de villkor som anges i tillståndet. Den som använder sig av ett generellt tillstånd utan att ha rätt till det eller använder det på ett felaktigt sätt kan straffas för olovlig utförsel enligt lagen om straff för smuggling. Någon tillämpning av straffbestämmelsen i 27 § första stycket 4 krigs- materiellagen blir dock inte aktuell. Slutligen anser kommittén att det finns osäkerhet om de föreskrifter som har meddelat om anmälningsskyldighet vid införsel och återutförsel av skjutvapen och ammunition (TFS 2003:17, numera TFS 2016:23) fyller ut straffbestämmelsen i 27 § första stycket 4 krigs- materiellagen på ett otillåtet sätt. Skyldigheten att anmäla utförsel till framgår emellertid inte av krigsmateriellagen utan av 4 § andra stycket lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen och av de allmänna bestämmelserna om export i och rådet förordning (EU) nr 952/2013 av om fastställande av en tull- kodex för unionen samt av tullagstiftningen i övrigt. Anmälningsskyldig- heten är således inte meddelad med stöd av krigsmateriellagen, vilket krävs för att straffansvar enligt 27 § första stycket 4 krigsmateriellagen ska kunna bli aktuellt. 2017/18:23 10.5 Regeringens förslag: Det ska införas en bestämmelse som upplyser om att regeringen kan meddela närmare föreskrifter om skyldigheten för den som första gången avser att använda ett generellt tillstånd att underrätta ISP om det. Regeringens bedömning: Tidpunkten för när den som har tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till en mot- tagare i ett annat land inom EES ska lämna uppgift till mottagaren om bl.a. villkoren för slutanvändning bör inte preciseras i lagen. Det bör inte heller i lagen anges att uppgiften ska lämnas i samband med ansökan, när det gäller skyldigheten att lämna uppgift till ISP om att vissa villkor i ett överföringstillstånd har iakttagits. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Kommittén föreslår att det av lagen ska framgå att skyl- digheten att lämna uppgift om bl.a. villkoren för slutanvändning till en mottagare i ett annat land inom EES ska fullgöras innan utförseln sker eller det tekniskt biståndet lämnas. Beträffande skyldigheten för den som ansöker om tillstånd till utförsel av krigsmateriel, eller lämnande av tek- niskt bistånd, till ett land utanför EES, under vissa omständigheter lämna uppgift till ISP om att villkor i överföringstillståndet har iakttagits, före- slår kommittén att det i lagen ska framgå att uppgiften ska lämnas i sam- band med ansökan. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i dessa frågor. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Kommittén föreslår att det i krigsmateriellagen ska ske förtydliganden av vissa uppgiftsskyl- digheter. Det gäller bl.a. skyldigheten för den som har tillstånd till utför- sel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till en viss mot- tagare i ett annat land inom EES att lämna uppgift till mottagaren om bl.a. de villkor för slutanvändning utanför EES som gäller för tillståndet (15 a §). Den som låter bli att fullgöra sin uppgiftsskyldighet riskerar att påföras en sanktionsavgift enligt vad som föreslås. Kommittén anser att det bör förtydligas att uppgifterna ska lämnas skriftligen innan utförseln sker eller det tekniska biståndet lämnas. Ett sådant förtydligande i lagen kan dock i vissa fall medföra problem. Som kommittén anför bör som huvudregel uppgiftsskyldigheten vara uppfylld innan utförseln sker eller det tekniska biståndet lämnas. Det kan dock finnas situationer när upp- giftsskyldigheten ska fullgöras . Så kan t.ex. vara fallet om krigsmateriel har förts ut till ett annat land i marknadsförings- syfte (med erforderligt tillstånd) och det därefter meddelas tillstånd till utförsel för försäljning av materielen. I ett sådant fall, där utförsel redan skett, behöver det finnas utrymme för att uppgiftsskyldigheten fullgörs . Enligt regeringens uppfattning är det lämpligare att föreskrifter om när uppgiftsskyldigheten ska vara uppfylld meddelas av regeringen med stöd av det befintliga bemyndigandet i 15 a §. Det ger större möjlighet till mer detaljerade föreskrifter som beaktar olika situa- tioner än vad som är fallet om bestämmelser tas in i lagen. Kommittén föreslår vidare att det ska framgå att det finns en komplet- Prop. 2017/18:23 terande föreskrift i krigsmaterielförordningen som anger när uppgifts- skyldigheten i 20 b § ska fullgöras. Enligt sistnämnda paragraf ska den som första gången avser att använda ett generellt tillstånd underrätta ISP om det. Av 21 a § krigsmaterielförordningen framgår att underrättelsen ska lämnas senast före det att det generella tillståndet an- vänds första gången. Regeringen delar uppfattningen att det i lagen bör upplysas om att det finns kompletterande föreskrifter. Slutligen föreslås ett förtydligande beträffande skyldigheten för den som ansöker om tillstånd till utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett land utanför EES att i vissa fall lämna uppgift till ISP om att begränsande villkor i överföringstillståndet har iakttagits (20 c §). Enligt förslaget ska det framgå att uppgiften ska lämnas i sam- band med tillståndsansökan. Regeringen delar inte kommitténs uppfatt- ning att det finns behov av ett sådant tillägg. Det framgår redan av lagen att ”den som ansöker om tillstånd” ska lämna dessa uppgifter till ISP. 10.6Nationella exporttillstånd för PDA ska kunna förenas med villkor Regeringens förslag: Nationella exporttillstånd som meddelas med stöd av EU:s PDA-förordning ska i det enskilda fallet kunna förenas med de krav eller villkor som behövs för exportkontrollen. Regeringens bedömning: Ett beslut att förena ett tillstånd med villkor bör inte kunna överklagas. Kommitténs förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens för- slag och bedömning. Utredningen föreslår att tillstånd ska kunna förenas med villkor eller kontroll- och ordningsbestämmelser. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna invänder mot för- slaget. och tillstyrker att det i PDA-lagen införs en möjlighet att förena ett tillstånd med villkor. Kammarrätten i anser att ett beslut om att förena ett tillstånd med villkor bör kunna få överklagas till domstol. Skälen för regeringens förslag och bedömning Generella och nationella exporttillstånd Genom artikel 9.1 i EU:s PDA-förordning inrättas unionens generella exporttillstånd, vilket är ett tillstånd för export av produkter med dubbla användningsområden till vissa destinationsländer. Det är tillgängligt för alla exportörer som uppfyller de villkor för användning som anges i till- ståndet. Från att det inledningsvis endast fanns ett generellt exporttill- stånd finns det sex generella exporttillstånd. För all annan export av sådana produkter som kräver tillstånd har medlemsstaterna enligt artikel 9.2. i förordningen möjlighet att besluta om s.k. nationella exporttillstånd i form av ett individuellt, globalt eller generellt tillstånd. Dessa beviljas av de nationella behöriga myndigheterna. 2017/18:23 Enligt 6 § PDA-lagen får regeringen eller den myndighet som rege- ringen bestämmer meddela föreskrifter som kompletterar bestämmel- serna om nationella exporttillstånd i PDA-förordningen. När det gäller unionens generella exporttillstånd får föreskrifter om rapporteringskrav och andra upplysningar meddelas. Sådana föreskrifter finns i förord- ningen om kontroll av produkter med dubbla användningsområden och av tekniskt bistånd. Regeringen har i sin tur bemyndigat ISP, Strålsäker- hetsmyndigheten och att meddela närmare föreskrifter, bl.a. om vilka uppgifter som vissa ansökningar ska innehålla. Nationella exporttillstånd bör i det enskilda fallet kunna förenas med villkor för exportkontrollen I krigsmateriellagen anges att vissa tillstånd får förenas med villkor. I PDA-lagen finns inte motsvarande möjlighet. Kommittén föreslår att det i PDA-lagen ska införas en möjlighet att förena ett tillstånd enligt lagen med villkor, t.ex. avseende krav på rutiner för exporttillstånd. Man pekar på att motsvarande möjlighet finns enligt krigsmateriellagen och anser att det inte finns något bärande skäl till varför en sådan möjlighet inte skulle finnas i PDA-lagen. Kommittén anser att förslaget bl.a. skulle ha den fördelen att det går att ställa extra krav på en tillståndshavare som har begått överträdelser. Enligt kommitténs uppfattning talar bl.a. artikel 9.2 i EU:s PDA-förordning för att nationella exporttillstånd ska kunna förenas med villkor.