prop · H403208 · 2017-06-20 00:00:00 — 2016/17:208 Sekretessbestämmelsens placering Med beaktande av verksamhetens karaktär är det svårt att placera bestämmelsen under någon av de befintliga samlande rubrikerna i offentlighets- och sekretesslagens femte avdelning. Det är därför mest lämpligt att placera bestämmelsen i 40 kap. OSL, som behandlar sekretess till skydd för enskild hos övriga myndigheter och i övriga verksamheter. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter En följd av att och dess organisatoriska delar i verksamhet som bedrivs enligt begravningslagen ska jämställas med myndigheter i offentlighets- och sekretesslagens mening (2 kap. 4 § OSL och bilagan till lagen) är att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter gäller enligt 13 kap. 2 § OSL. För del gäller rätten att meddela och offentliggöra uppgifter på samma sätt som hos alla andra myndigheter om inte rätten är inskränkt enligt lag, se avsnitt 4.7. Som framgår av avsnitt 4.7 ska stor återhållsamhet iakttas när man överväger om en inskränkning ska göras i rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Faktorer att beakta vid sådana överväganden är t.ex. vilken styrka sekretessen har, om uppgiften har lämnats i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 del A s. 111–112). Den föreslagna sekretessen i begravningsverksamhet kommer att omfatta uppgifter av känslig natur, t.ex. uppgifter om enskildas hälsa. Sekretess för sådana uppgifter inskränker ofta rätten att meddela och offentliggöra uppgifter om de förekommer i hälso- och sjukvården eller . Mot bakgrund av det inslag av tvistlösning som förekommer i begravningsverksamheten som bl.a. Tidningsutgivarna och Utgivarna påpekat, väger dock intresset av en bibehållen rätt att meddela och offentliggöra uppgifter tyngre än i hälso- och sjukvården eller . Sekretessen för uppgifter i begravningsverksamhet bör därför inte inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. 13 Handlingsoffentlighet hos enskilda organ 13.1Ändringar i bilagan till offentlighets- och sekretsslagen Regeringens förslag: Handlingsoffentlighet ska gälla i all verksamhet hos Hälsohögskolan i . Detta bolag ska därför föras in i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Hänvisningarna till andra bolag som ägs av ska, liksom namnet på stiftelsen, uppdateras. Hänvisningarna i bilagan till i , ideell förening, Stiftelsen , och Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. Skälen för regeringens förslag Offentlighetsprincipen hos privata organ Som framgår av 2 kap. 4 § OSL ska vad som föreskrivs i tryckfrihets- förordningen om vars och ens rätt att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar även gälla hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. I lagens bilaga anges också i vilken verksamhet hos de angivna organen som handlingsoffentligheten Vid tillämpning av offentlighets- och sekretesslagen ska organen i fråga jämställas med myndigheter. Stiftelsen och till stiftelsen knutna bolag driver utbildning, forskning, forskarutbildning och uppdragsverksamhet genom flera av stiftelsen . Stiftelsens relation till staten bygger bl.a. på avtal. Stiftelsen har också fått tillstånd att utfärda vissa examina enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Det innebär bl.a. att högskolan är skyldig att medverka i uppföljningar och utvärderingar av utbildningen. Genom en ändring av den då gällande att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet ska gälla också handlingar hos de s.k. stiftelsehögskolorna, bl.a. Stiftelsen och de till stiftelsen knutna bolagen (prop. 1996/97:142, 1997/98:KU2, 1997/98:17). I bilagan till OSL anges såväl Stiftelsen som ett antal bolag som drivs av stiftelsen. De bolag som nämns är i aktiebolag, , Ingenjörshögskolan i aktiebolag och i aktiebolag. Ett bolag som drivs av stiftelsen saknas dock, nämligen Hälsohögskolan i . I promemorian föreslås att Hälsohögskolan i ska läggas till i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen anser att det finns samma insynsintresse i detta bolags verksamhet som i de övriga verksamheter under Stiftelsen som finns upptagna i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Även Hälsohögskolan i bör därför föras in i bilagan. Hänvisningarna i bilagan till stiftelsen och de olika bolag som stiftelsen driver bör vidare ändras så att stiftelsen och stiftelsens bolag benämns med korrekta namn. 2016/17:208 Organ som har avvecklats bör tas bort från bilagan I bilagan till offentlighets- och sekretesslagen anges ett antal organ, vars verksamhet har upphört eller flyttats över till andra organ. Det gäller bl.a. , som finns angiven i bilagan såvitt avser prövning av vissa anställnings- och arbetsvillkor m.m. slogs samman med Klarspråksgruppen i och , och bildade en ny avdelning, , inom myndigheten och folkminnen. i , ideell förening, bildades av staten samt dåvarande och , numera Kommuner och Landsting, . Föreningen är intagen i bilagan avseende hela dess verksamhet. Föreningen avvecklades dock och de kvarvarande handlingarna från föreningen har överlämnats till . Även finns intagen i bilagan avseende all dess verksamhet. Stiftelsens ändamål var att främja ett vitalt kulturliv genom att ge bidrag till långsiktiga och nyskapande kulturprojekt. Stiftelsen bildades i anslutning till att löntagarfonderna upplöstes. Stiftelsen delade ut medel sista gången och därefter har stiftelsens verksamhet avvecklats. De kvarvarande handlingarna har överlämnats till . och allergiforskning () bildades och har haft som ändamål att genom forskningsfinansiering förbättra människors hälsa och livsvillkor. I bilagan till offentlighets- och sekretesslagen är stiftelsen intagen under den felaktiga benämningen eller allergiforskning. Verksamheten i stiftelsen är avvecklad. De kvarvarande handlingarna har överlämnats till . Eftersom , i , ideell förening, Stiftelsen och och allergiforskning har avvecklats bör de tas bort från bilagan. Organ som inte längre bör tas upp i bilagan (numera ) finns intagen i bilagan avseende verksamhet med prövning av anställnings- och arbetsvillkor och andra frågor som rör statligt reglerad anställning hos stiftelsen (SFS 1992:318). Eftersom det inte längre finns någon statligt reglerad anställning hos stiftelsen och då stiftelsen sedan ett beslut inte tilldelas något statligt bidrag utan själv finansierar sin verksamhet genom forskningsbidrag och försäljning av publikationer m.m. bör stiftelsen tas bort från bilagan. Korrigeringar i offentlighets- och 14.1Sekretessgenombrott vid överprövning av beslut eller åtgärd Regeringens förslag: Terminologin förtydligas i den sekretessbrytande bestämmelsen, som bl.a. handlar om sekretessgenombrott i samband med överklagande, så att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning eller överprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. Skälen för regeringens förslag: Det finns inte någon allmän befogenhet för myndigheter att lämna sekretessbelagda uppgifter till överordnade myndigheter. Ofta kan dock ett skaderekvisit inte anses uppfyllt när det är fråga om sådant utlämnande. Det finns också ett flertal sekretessbrytande bestämmelser som möjliggör att en myndighet lämnar annars sekretessbelagda uppgifter till en överordnad myndighet eller en tillsynsmyndighet (jfr 10 kap. 15–18 och 28 §§ OSL). Enligt 10 kap. 16 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer. Bestämmelsen har förts över från dåvarande 14 kap. 2 § första stycket 2 sekretesslagen. Av förarbetena framgår att bestämmelsen är avsedd att tillämpas i samband med överklagande, underställning eller därför att den överordnade myndigheten har befogenhet att på eget initiativ göra en förnyad prövning av den underordnade myndighetens avgörande (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 324–325). Bestämmelsen är också tillämplig vid omprövning inom en myndighet, om omprövningsverksamheten och beslutsverksamheten är så självständiga i förhållande till varandra att de är att betrakta som skilda verksamhetsgrenar i offentlighets- och sekretesslagens mening (se 8 kap. 2 § OSL). Begreppet omprövning brukar normalt användas för sådana åtgärder som en myndighet kan vidta för att ändra sitt eget beslut (jfr 27 § förvaltningslagen [1986:223]). Bestämmelsen i 10 kap. 16 § OSL tar dock inte enbart sikte på ett sådant förfarande. Bestämmelsen i 10 kap. 16 § OSL bör därför förtydligas. I lagtexten bör rekvisitet ”eller överprövning” läggas till. ändringen tydliggörs att bestämmelsen är avsedd att tillämpas även i samband med överklagande, underställning eller därför att den överordnade myndigheten har befogenhet att på eget initiativ göra en förnyad prövning av den underordnade myndighetens avgörande. Det innebär att annars sekretessbelagda uppgifter får lämnas från en myndighet till en annan om uppgifterna behövs hos den mottagande myndig- 2016/17:208 heten antingen för omprövning eller för överprövning av den andra myndighetens beslut eller åtgärd. Regeringens förslag: Två sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som gäller för upphävs eftersom den verksamhet som behövde sekretesskydd inte bedrivs av myndigheten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: avvecklades med anledning av att förhandsgranskning av film avsedd att visas offentligt för vuxna avskaffades och ersattes av en åldersprövning av filmer som ska visas för barn (prop. 2009/10:228, bet. 2010/11:KrU2, rskr. 2010/11:61). Åldersprövning utförs av enligt lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. I lagstiftningsärendet ändrades den paragraf i offentlighets- och sekretesslagen som gällde granskningsärenden avseende film (30 kap. 19 § OSL). Av förbiseende ändrades dock inte två paragrafer där sekretess hos reglerades (18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § OSL). I det omfattande lagstiftningsarbetet inför den nya organisationen för polisen ändrades till endast med motiveringen att det var den korrekta myndighetsbeteckningen (prop. 2013/14:110 s. 641 och 643). Enligt den numera upphävda lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram hade bl.a. till uppgift att granska och godkänna framställningar i film eller videogram innan sådana fick visas offentligt. Biografbyrån skulle vidare utöva tillsyn över lagen samt över straffbestämmelserna om olaga våldsskildring respektive otillåten utlämning av teknisk upptagning i när det gäller rörliga bilder. Biografbyrån hade också en skyldighet att anmäla vad den bedömde som överträdelser av bestämmelserna till polis- eller åklagarmyndighet och pröva frågor om medgivande till åtal i fråga om otillåten utlämning av teknisk upptagning samt lämna yttrande när det gällde olaga våldsskildring. Som nämns ovan har avvecklats. Den myndighet som sköter åldersprövning av filmer som ska visas för barn , , har inga sådana uppgifter som anges 18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § OSL. De bestämmelser i dessa paragrafer som avser bör därför upphävas. Regeringens arbete med offentlighet och Regeringens bedömning: Offentlighetsprincipen och den yttrande- frihet som kommer till uttryck genom rätten att meddela och offentlig- göra uppgifter utgör grundläggande beståndsdelar i det svenska, Allmänhetens tillgång till allmänna handlingar och meddelarfriheten för anställda inom offentlig verksam- het måste värnas och bevakas. verkar aktivt för att de rätts- akter som beslutas och de avtal som sluts av EU:s institutioner, myndigheter och andra organ utformas på ett sätt som inte medför större inskränkningar i offentlighetsprincipen och offentliganställdas rätt att meddela och offentliggöra uppgifter än vad som kan motiveras av objektiva och sakliga skäl. Skälen för regeringens bedömning har gett regeringen till känna att regeringen bör redogöra för hur man avser att följa utvecklingen när det gäller inskränkningar i meddelarfriheten och sekretessbestämmelsernas utformning samt hur den svenska meddelarfriheten ska uppmärksammas i samband med förhandlingar om EU-rättsakter. följer även att regeringen bör redovisa noggranna överväganden i fråga om inskränkningar av meddelarfriheten och sekretessbestämmelsers utformning (rskr. 2012/13:77, se även bet. 2012/13:SkU8 punkt c och yttrande 2012/13:KUy3). Av medlemskap i följer att måste efterleva EU- rätten, bl.a. genom att genomföra direktiv och följa förordningar och internationella avtal och andra rättsakter som beslutas av unionens in- Många av dessa rättsakter innehåller bestämmelser om informationsutbyte mellan medlemsstaterna och i förhållande till EU:s institutioner, myndigheter och organ. Ofta regleras också hur nationella myndigheter ska hantera information som de får tillgång till med stöd av Sådana bestämmelser kan innehålla krav på tystnadsplikt, krav på godkännande av utlämnande stat för vidare spridning av uppgifter som utbyts med stöd av rättsakten och andra förutsättningar under vilka information får behandlas och lämnas ut. I förhandlingsarbetet i EU prioriterar regeringen arbetet med att verka för att den sekretessreglering som följer av unionens rättsakter inte medför större inskränkningar i offentlighetsprincipen och meddelar- friheten än vad som är motiverat med hänsyn till uppgifternas karaktär och med beaktande av allmänhetens och mediernas intresse av insyn. Ofta behöver ett omfattande arbete läggas ned på att förhandla den del av ett avtal, ett förhandlingsmandat eller en rättsakt som rör informations- utbyte och begränsningar av myndigheters möjligheter att lämna ut Detta arbete har i stor utsträckning varit framgångsrikt och i de allra flesta fall inneburit att de krav på sekretess som följer av unionsrätten i allt väsentligt har kunnat genomföras i nationell rätt i enlighet med de principer och enligt den systematik som den svenska offentlighets- och sekretessregleringen bygger på. Regeringens kollektiva ansvar i EU-samarbetet I princip alla regeringsärenden avgörs av regeringen vid ett regeringssammanträde. Det innebär att regeringen som kollektiv tar ett gemensamt ansvar för de beslut som fattas vid sammanträdet. Denna ordning grundar sig på uppfattningen att alla beslut av regeringen ska vara uttryck för värderingar som omfattas av regeringen i dess helhet. Genom samrådsförfaranden inom får alla statsråd möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar. Ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga departement. I samtliga frågor som rör EU, vilket inkluderar EU-rättsliga ärenden och ärenden om svenska lagar och förordningar med anknytning till , sker samråd med för samordning av EU-frågor. Det horisontella perspektivet som finns hos kansliet bidrar till en konsekvent hållning från regeringen i olika förhandlingsarbeten. Frågor som kan påverka svensk grundlagsreglering, som offentlighetsprincipen och rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, bereds också med grundlagsenhet, som ansvarar för tryckfrihetsförordningen och den svenska sekretesslagstiftningen. förhandlingar inom ramen för EU-samarbetet När Europeiska kommissionen presenterar ett förslag till lagstiftningsakt som ska förhandlas i Europeiska unionens råd och tar som regel fram en faktapromemoria som lämnas till . I promemorian lämnas en redogörelse för bl.a. förslagets innehåll och vilka effekter det kan förväntas få på svensk rätt. Ansvaret för att ta fram promemorian ligger på det departement som har sakansvaret för det område rättsakten rör. I arbetet med promemorian ska det också göras en inledande analys av vilka effekter förslaget kan komma att få på svensk grundlag och sekretesslagstiftning. Förhandlingar i rådet om kommissionens förslag till rättsakter inleds normalt i särskilda arbetsgrupper inom rådet. Inför rådsarbetsgruppernas förhandlingstillfällen tar ansvarigt departement fram en instruktion för den svenska förhandlingsdelegationens handlingslinje. Instruktioner tas fram även inför andra typer av förhandlingar inom unionssamarbetet och rent allmänt i för viktiga EU-frågor. I arbetet med instruktionen ska en analys av förslagets förenlighet med grundlagarna göras. Detta framgår bl.a. i 2014 och i Cirkulär 3, Riktlinjer för beredning av EU-frågor i . I arbetet ingår att analysera frågor som har bäring på sekretess eller tystnadsplikt, bl.a. i vilka situationer uppgifter som svenska myndigheter får tillgång till får lämnas ut, hur vissa uppgifter får användas och om en utländsk myndighet får bestämma hur en svensk myndighet ska besluta i särskilda fall. Inför varje förhandlingstillfälle görs alltså inom en analys av vilken påverkan förslaget kan få på den Prop. 2016/17:208 svenska offentlighetsprincipen och sekretessregleringen, inbegripet Regeringens inställning är att förhandlingsarbetet ska bedrivas i en öppenhetsvänlig riktning och bestämmelser som kan påverka svensk offentlighetsprincip och meddelarfrihet prioriteras i förhandlingarna. Varje förhandlingssituation är dock unik. Det ställer krav på att förhandlingsarbetet anpassas till den enskilda situationen. Regeringens utgångspunkt är att alltid ska agera konstruktivt i förhandlingsarbetet. Det innefattar ett aktivt arbete med att ta fram förslag på konkreta lösningar i de delar förslag från EU:s institutioner eller andra medlemsstater innebär problem i förhållande till exempelvis offentlighetsprincipen. Ofta blir det också aktuellt att bedriva olika former av påverkansarbete såväl på politisk nivå som på tjänstemannanivå och vidta informationsinsatser gentemot kommissionen, andra medlemsstater och . Vilket påverkansarbete som är mest ändamålsenligt bedöms från fall till fall. Påverkansarbetet bedrivs inom i huvudsak av det departement som är ansvarigt för förhandlingen, i nära samarbete med ständiga representation i Europeiska unionen. Regeringens arbete för allmänhetens rätt att få ta del av handlingar i EU Utöver det arbete som regeringen bedriver för att kunna behålla öppenheten i den svenska förvaltningen arbetar regeringen också aktivt och på flera plan för en ökad öppenhet inom EU. Under det svenska ordförandeskapet 2001 antogs och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar (öppenhetsförordningen). I öppenhetsförordningen regleras allmänhetens rätt att få ta del av handlingar som förvaras av EU:s institutioner. Utgångspunkten är, liksom enligt den svenska offentlighetsprincipen, öppenhet med vissa angivna undantag som ger utrymme att sekretessbelägga handlingar. Förordningen har bidragit väsentligt till ett öppnare EU. Det är av stor vikt att öppenhetsförordningens principer om största möjliga öppenhet i upprätthålls. Regeringen bevakar därför att förordningens regler beaktas vid utformningen av bestämmelser om sekretess i nya rättsakter och att öppenhetsförordningen i största möjliga utsträckning görs tillämplig på handlingar som finns hos EU- organ och byråer genom hänvisningar till förordningen i de särskilda EU- förordningar som gäller specifikt för dessa organ och byråer. Öppenhetsförordningen är av stor betydelse även i det förhandlingsarbete som specifikt rör EU-rättsakters inverkan på nationell sekretesslagstiftning. Möjligheten att hänvisa till öppenhetsförordningens utgångspunkt om offentlighet ökar förutsättningarna för att få genomslag för förslag som begränsar inskränkningar i offentlighetsprincipen. På motsvarande sätt skulle sannolikt en mer extensiv tolkning av öppenhetsförordningens sekretessundantag i förlängningen få negativa konsekvenser för svensk handlingsoffentlighet. Regeringen bevakar därför aktivt mål i EU:s domstolar som rör frågor om utlämnande av handlingar från EU:s institutioner och EU-organ och 2016/17:208 byråer. intervenerar ofta i den typen av mål för att få till stånd en öppenhetsvänlig tolkning av olika principfrågor. I rådets arbetsgrupp för informationsfrågor verkar också konsekvent för att rådets tillämpning av EU:s öppenhetsförordning ska leda till största möjliga transparens vid prövningen av frågor om utlämnande av rådets handlingar. Detta har även varit vår hållning i förhandlingsarbetet i fråga om en revidering av öppenhetsförordningen. Offentlighetsprincipen och den yttrandefrihet som kommer till uttryck genom rätten att meddela och offentliggöra uppgifter utgör grundläggande beståndsdelar i det svenska, demokratiska samhällsbygget. Genom tillgången till allmänna handlingar får allmänheten och massmedierna en allsidig och objektiv information om myndigheternas ärenden och verksamheten i stort. Allmänhetens tillgång till allmänna handlingar och meddelarfriheten för anställda inom offentlig verksamhet måste värnas och bevakas. verkar därför aktivt för att de rättsakter och avtal som beslutas och sluts av EU:s institutioner, myndigheter och andra organ utformas på ett sätt som inte medför större inskränkningar i offentlighetsprincipen och offentlighetsanställdas rätt att meddela och offentliggöra uppgifter än vad som kan motiveras av objektiva och sakliga skäl. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . För ärenden enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring ska 28 kap. 4 § OSL gälla i sin äldre lydelse. Det läggs till en punkt i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2014:633) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen innebärande att bestämmelserna i 18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § fortfarande gäller i sin äldre lydelse i fråga om uppgifter i verksamhet som har bedrivits av . Regeringens bedömning: Det behöver inte införas någon övergångsbestämmelse med anledning av att i , ideell förening, Stiftelsen , och allergiforskning, samt tas bort från bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens vad gäller övergångsbestämmelser men har ett tidigare ikraftträdandedatum. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget tillstyrker det eller har inte någon invändning mot det. Skälen för regeringens förslag och bedömning De föreslagna ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen bör träda i kraft . Det föreslås att detta sker . I avsnitt 2 föreslås att begreppet delpensionsförsäkring ska utmönstras ur 28 kap. 4 § OSL. Anledningen är att lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring upphörde att gälla vid utgången av och försäkringen i fråga har avskaffats. För arkivlagda ärenden bör dock sekretessbestämmelsen i sin nuvarande lydelse fortsätta att gälla. En övergångsbestämmelse av den innebörden föreslås därför. Som framgår av avsnitt 13 har och i , ideell förening, Stiftelsen samt och allergiforskning avvecklats. finns någon statligt reglerad anställning och stiftelsen har inte tilldelats något statligt bidrag. I avsnitt 13 föreslås därför att dessa organ ska utmönstras ur bilagan. Svenska språknämndens handlingar har överlämnats till avdelningen inom myndigheten och folkminnen och kan med stöd av tryckfrihetsförordningen begäras ut där. Familjemedicinska institutets handlingar, Stiftelsen handlingar och och allergiforsknings handlingar har överlämnats till . Detsamma gäller för on International Drug Monitorings handlingar. Det behöver därför inte införas någon övergångsbestämmelse med anledning av att de nämnda organen utmönstras ur bilagan.