prop · H403130 · 2017-05-30 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:130 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av AP-fondernas verksamhet . Skrivelsen överlämnas till . uppgick det samlade resultatet för Första–Fjärde och Sjätte (buffertfonderna) till efter kostnader. Det motsvarar en avkastning på , vilket är högre än den genomsnittliga avkastningen . Det samlade kapitalet i buffertfonderna uppgick till vid utgången av 2016. Utvecklingen på de finansiella marknaderna har stor betydelse för buffertfondernas avkastning. De senaste fem årens goda börsutveckling har gett ett starkt bidrag till resultatutvecklingen. Buffertfondernas genomsnittliga avkastning sedan nuvarande system infördes har varit . Det överstiger mer än väl inkomstindex som ökat . Buffertfonderna har därmed bidragit positivt till den långsiktiga finansieringen av det allmänna inkomstpensionssystemet, vilket var avsikten när det nuvarande AP-fondssystemet infördes . Inkomstindex ligger till grund för uppräkningen av skulden i inkomstpensionssystemet. 2016/17:130 Buffertfondernas redovisade avkastning jämfört med inkomstindex och totalt fondkapital (procent och miljarder kronor) Inkomstindex (%) Avkastning (%) Källa: bilaga 9 (grunddata från AP-fonderna) Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat, vilket innebär att inbetalda pensionsavgifter från dagens yrkesaktiva finansierar utbetalningarna till dagens pensionärer. större än inbetalningarna tas medel från buffertkapitalet och vid överskott förs medlen till buffertkapitalet. var det underskott i pensionsbetalningarna och därför överfördes sammanlagt 27 miljarder kronor från Första–Fjärde AP-fonderna till inkomstpensionssystemet. Buffertfonderna utgör en begränsad del av tillgångarna i inkomstpensionssystemet, men kan ändå påverka systemet i tider av kraftiga upp- eller nedgångar. Vid slut utgjorde kapitalet i buffertfonderna av tillgångarna i inkomstpensionssystemet, resterande utgjordes av avgiftstillgångar. pensionssystemet infördes utgjorde buffertkapitalet av tillgångarna i inkomstpensionssystemet. Första–Fjärde AP-fondernas avkastning överstiger i stort sett fondernas interna mål oavsett period. Det förklaras delvis av den övergripande tillgångsallokeringen med en fortsatt hög andel aktier. avkastning är i nivå med ett urval av utländska pensionsfonder med liknande uppdrag och storlek. Första–Fjärde AP-fonderna har anpassat sin övergripande tillgångsförvaltning på ett rimligt sätt inom givna Den ökade andelen alternativa tillgångar har genererat en god avkastning och kan förväntas bidra till en dämpande effekt på resultatnedgången vid en negativ utveckling på aktiemarknaden. stärka Första–Fjärde AP-fondernas förutsättningar att uppnå målet för inlett ett arbete med att ta fram förslag till ändrade placeringsregler och moderniserad styrning av hållbarhetsfrågor i Ambitionen är att de nya placeringsreglerna ska börja Sjätte uppdrag skiljer sig från de övriga buffertfonderna genom att fonden är stängd, dvs. Uppdraget för är att investera på riskkapitalmarknaden i onoterade företag. Det strategiskifte som fonden genomfört (ökade investeringar i mogna bolag) framstår som regeringen ser fortsatt positivt genomförandet av denna strategi. De senaste årens ökningar av förvaltningskostnaderna för Skr. 2016/17:130 buffertfonderna (Första‒Fjärde och Sjätte ) bröts 2016. Kostnaderna uppgick till , vilket var ca eller mindre än föregående år. En förklaring till att kostnaderna minskade 2016 är att en del kapital som tidigare förvaltats externt tagits hem för att förvaltas internt och att en del externa mandat omstrukturerats. 2016 minskade förvaltningskostnaderna som andel av det totala buffertkapitalet från jämfört med föregående år. En externt genomförd studie visar att Första– Fjärde AP-fonderna är kostnadseffektiva jämfört med ett urval utländska pensionsfonder med liknande uppdrag och storlek. För AP-fonderna, liksom för övrig verksamhet i offentlig regi, är det dock viktigt att ständigt arbeta för en hög kostnadseffektivitet. Sjunde AP-fonden har sin roll inom premiepensionssystemet. Förvalsalternativets (AP7 Såfa) genomsnittliga avkastning uppgick till , vilket kan jämföras för de privata fonderna i premiepensionssystemet. Förvalsalternativets genomsnittliga avkastning uppgår till , vilket kan jämföras för de privata fonderna i premiepensionssystemet. 2 AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet............................. Buffertfondernas samlade resultat................................................... Rollen som buffert för hantering av över- och Rollen som långsiktig finansiär........................................ Avkastning i jämförelse med utländska Tillgångsallokering och avkastning per tillgångsslag....... Utvecklingen på finansmarknaderna ................................ Buffertfondernas samlade kostnader............................................... Kostnadseffektivitet jämfört med utländska 5 Redovisning och utvärdering av respektive AP-fond...................... Hållbarhet och ägarstyrning ............................................. Översyn av placeringsreglerna ......................................... Process för prövning av sidouppdrag för Samarbete mellan AP-fonderna........................................ Sammanfattning från revision .......................................... Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna........ verksamhet i sammandrag ................................................ Utdrag ur årsredovisning för Första AP-fonden ............... Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden ............. Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden............. Utdrag ur årsredovisning för ............. Utdrag ur årsredovisning för .............. Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-fonden............ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen ska överlämna en redovisning av AP-fondernas verksamhet till . Som underlag ska AP-fonderna lämna årsredovisning och verksamhetsberättelse. I skrivelsen redovisas och analyseras fondkapitalet per fond och som helhet. Förvaltningen av fondkapitalet utvärderas både av regeringen och av extern expertis. Den nuvarande ordningen för AP-fonderna har gällt sedan reformeringen av det allmänna pensionssystemet 1999. AP-fonderna regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), förutom som regleras i lagen (2000:193) om Sjätte fonden. Avsnitt 2 innehåller en översiktlig beskrivning av AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet. Här redovisas Första–Fjärde och Sjätte fondernas betydelse för inkomstpensionssystemets finansiella ställning och Sjunde AP-fondens roll inom premiepensionssystemet. I avsnitt 3 redovisas buffertfondernas samlade resultat. Här beskrivs hur buffertfonderna sammantaget uppfyllt rollen som buffert för hantering av över- och underskott och rollen som långsiktig finansiär. Avsnittet innehåller även en redovisning av Första–Fjärde AP-fondernas avkastning i jämförelse med ett urval av utländska pensionsfonder samt de fyra fondernas samlade tillgångsallokering. Hur utvecklingen på finansmarknaderna påverkar AP-fondernas resultat beskrivs också. I avsnitt 4 redogörs för buffertfondernas samlade kostnader. Här redovisas både kostnadsutvecklingen och Första–Fjärde AP- fondernas kostnadseffektivitet jämfört med utländska pensionsfonder. Avsnitt 5 innehåller en redovisning och utvärdering av respektive AP- fond. Här finns uppgifter om respektive fonds resultat och kostnader samt beskrivningar av fondernas arbete med hållbarhet, risk och kontroll. Avsnitt 6 behandlar övriga förvaltningsfrågor såsom gemensamma hållbarhets- och ägarstyrningsfrågor, översyn av placeringsreglerna, process för prövning av sidouppdrag för styrelseledamöter, samarbete mellan AP-fonderna och en sammanfattning av revisionen. I bilaga 1 finns regeringens policy för styrning och utvärdering av AP- fonderna. I bilaga 2 finns Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler i sammandrag. Båda bilagorna är oförändrade sedan föregående år. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar finns i bilagorna 3–8. Årsredovisningarna finns i sin helhet på respektive fonds webbplats. Bilaga 9 innehåller en externt genomförd utvärdering av AP-fondernas verksamhet 2016. Den externa utvärderingen har genomförts av och innehåller utöver en grundläggande granskning även en särskild analys av AP-fondernas alternativa investeringar och fondernas kostnader. Den årliga revisionen har utförts av revisorer från . 2016/17:130 2 AP-fonderna och det allmänna Det svenska pensionssystemet består av tre delar: den statliga allmänna pensionen, tjänstepensionssystemet och privat pensionssparande. Tjänstepensionen bygger på överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare (ofta i form av kollektivavtal), medan privat pensionssparande är helt frivilligt. Denna skrivelse redogör för AP- fondernas roll och utveckling inom ramen för det allmänna pensionssystemet. Utformningen av det allmänna pensionssystem har sin bakgrund i den pensionsreform som genomfördes . Pensionsreformen var ett resultat av en bred partiuppgörelse mellan Socialdemokraterna och de fyra borgerliga partierna1. Reformen innebar att pensionssystemet gjordes självfinansierande (via avgifter) och att det infördes en funktion så att pensionerna automatiskt anpassas till den ekonomiska tillväxten, den s.k. automatiska balanseringen. Den avgiftsbaserade inkomst- och premiepensionen ersatte tidigare förmånsbestämda ATP och folkpension. För de som tjänat in pension tidigare inrättades övergångsregler (s.k. tilläggspension) och för de som haft låg eller ingen inkomst infördes garantipension. Garantipension är ett grundskydd som finansieras via statsbudgeten. Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat. Det innebär att inbetalda pensionsavgifter används för att finansiera samma års pensionsutbetalningar. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital som förvaltas av Första‒Fjärde AP-fonderna. är också en buffertfond, men denna fond är stängd. Sjunde AP-fonden har en särskild roll som icke-valsalternativ för premiepensionen, vilken också är en del av det allmänna pensionssystemet. Figur 2.1 Det allmänna pensionssystemet 1 medverkar även i pensionsgruppens arbete. Avgiften till det allmänna pensionssystemet uppgår till av pensionsgrundande inkomster, varav sätts av till inkomstpensionen och resterande till premiepensionen.2 Förutom lön räknas ersättning från social- och arbetslöshetsförsäkringar som inkomster. Även sjuk- och aktivitetsersättning tillgodoräknas liksom år med små barn (barnår) och studier.3 De individuella belopp som sätts av kallas pensionsrätt och bokas på ett personligt konto hos . På så sätt tillgodoräknas varje individ intjänade pensionsrätter över hela livet. Pensionsrätterna för inkomstpensionen räknas upp med en avkastning som beräknas med utgångspunkt från inkomstindex. Inkomstindex speglar den genomsnittliga inkomstutvecklingen i och denna beror i sin tur på den genomsnittliga inkomstutvecklingen och hur stor del av den arbetsföra befolkningen som arbetar. Uppräkningen av pensionen kan även påverkas av buffertkapitalets värdeutveckling och av demografiska faktorer genom det s.k. balanstalet. Buffertfonderna och det allmänna pensionssystemet Buffertkapitalet förvaltas av Första‒Fjärde och Sjätte . De kan därför sägas vara buffertfonder inom inkomstpensionssystemet. När det nuvarande pensionssystemet infördes , fördelades till vardera av Första–Fjärde AP-fonderna. För dessa fyra fonder etablerades ett gemensamt regelverk i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i vilken även regler avseende Sjunde AP-fonden ingår. Enligt lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god riskspridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. AP-fonderna ska, med förvaltade medel, svara för kostnaderna för sin verksamhet, för revision och för uppföljning av fondförvaltningen. Regeringen utser styrelserna i fonderna och ska utvärdera förvaltningen. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende. Av det skälet är fonderna ålagda att ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten, utan att göra avkall på det övergripande målet om hög avkastning. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. 2Det finns en gräns på 7,5 inkomstbasbelopp för hur stor del av pensionsgrundande inkomster som tillgodoräknas. 3Fram till 2010 tillgodoräknades pensionsgrundade belopp även vid plikttjänst. är också en del av buffertfondssystemet men regleras i en egen lag, lagen (2000:193) om . Fonden är stängd, vilket innebär att den inte har betalningsflöden gentemot pensionssystemet. Fondens uppdrag skiljer sig även från de andra buffertfonderna genom att medlen ska placeras på riskkapitalmarknaden. har sitt ursprung i Sjätte fondstyrelsen, vilken inrättades 1996. Namnbytet gjordes i samband med pensionsreformen. ingick dock inte i pensionsöverenskommelsen, vilket inneburit att fonden har verkat med väsentligen oförändrade förutsättningar . De tidigare gällande reglerna avseende Sjätte fondstyrelsen överfördes i princip oförändrade till den nu gällande lagen om . Fondens medel har i sin helhet genererats från de som tillsköts i samband med att den dåvarande Sjätte fondstyrelsen bildades . Buffertfondernas två olika roller Buffertfonderna har två olika roller inom inkomstpensionssystemet. Den ena rollen är att hantera de över- och underskott som uppstår när volymen inbetalda pensionsavgifter skiljer sig från utbetalda pensioner. När inbetalningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP-fonderna och när utbetalningarna är större än inbetalningarna tas medel från nämnda fonder. är också en buffertfond men har inga betalningsflöden gentemot pensionssystemet. Buffertfondernas andra roll är att generera avkastning till inkomst- pensionssystemets långsiktiga finansiering. Om buffertfonderna har högre avkastning än den genomsnittliga inkomstutvecklingen i bidrar fonderna positivt till pensionssystemets långsiktiga finansiering vilket minskar risken för att den s.k. automatiska balanseringen ska aktiveras. Inkomstpensionssystemets konstruktion gör att det finns en stark koppling mellan hur systemets tillgångar och skulder utvecklas. Om systemets tillgångar (avgiftstillgången och buffertkapitalet) är större än skulderna, räknas värdet på pensionsrätterna (pensionsskulden) upp med inkomstindex. Pensionsrätterna följer då den genomsnittliga inkomstutvecklingen i . Om skulderna däremot är större än tillgångarna, aktiveras balanseringen i systemet. Balanseringen innebär att pensionsskulden räknas upp i en långsammare takt, vilket gör att systemets finansiella ställning stärks. Balanseringen beräknas genom att systemets tillgångar divideras med dess skulder. Om balanstalet understiger 1,0000 är balanseringen negativ och pensionsrätterna räknas då upp i en långsammare takt till dess att systemet är i balans. Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder sammanställs i slutet av . I samband med detta fastställs balanstalet. Vid slut uppgick tillgångarna i inkomstpensionssystemet till , varav avgiftstillgången stod för och buffertfonderna för . Pensionsskulden uppgick vid samma tillfälle till (tabell 2.1). beräknades buffertfondens värde i balanstalet som medelvärdet av fondens marknadsvärde vid utgången av . Balanstalet , som baseras tillgångar och skulder, beräknas till 1,0395 och det dämpade balanstalet till 1,0132. Att balanstalet ökat från föregående fastställda balanstal beror på att avgiftstillgången stigit och att fondvärdet har ökat. Systemets balanstal är fastställt till 1,0201 och det dämpade balanstalet till 1,0067. Om de gamla beräkningsreglerna hade använts, hade balanstalet blivit 1,0357. De nya beräkningsreglerna minskar pensionernas volatilitet genom införandet av ett dämpat balanstal och ett mer aktuellt inkomstindex. Det dämpade balanstalet begränsar balanseringen till en tredjedel, vilket medför mindre svängningar av pensionsbeloppen.4 I tabell 2.1 redovisas årets och tidigare års resultat för inkomstpensionssystemet. Tabell 2.1 Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder (mdkr) 1 TILLGÅ NGAR OCH SKULDER BERÄ KNADE ENLIGT DE NYA BERÄ KNINGSREGLERNA. 2 FRÅ N 2008 TILL 2014 Ä R BALANSTALET BERÄ KNAT ENLIGT ANDRA BERÄ KNINGSREGLER. KÄ LLA: PENSIONSMYNDIGHETENS Å RSREDOVISNING FÖ R 2016, S. 121. 4 De nya reglerna för hur inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder ska beräknas beskrivs i detalj i prop. 2014/15:125 En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna. 2016/17:130 Som nämns ovan påverkas inkomstpensionssystemets resultat (balanstalet) av ett stort antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. På kort sikt har sysselsättningens utveckling störst betydelse. Buffertfondernas värdeutveckling har också betydelse, vilket i sin tur är kopplat till utvecklingen på kapitalmarknaderna. På lång sikt har även demografiska faktorer stor betydelse för utvecklingen i balanstalet. I figur 2.2 illustreras utvecklingen av tillgångar och skulder i inkomst- pensionssystemet. Avgiftstillgången utgör merparten av tillgångarna i systemet (vid slut). Längst ner i diagrammet fram- går att buffertfondernas andel av tillgångarna i systemet har ökat från vid slut till vid slut. Figur 2.2 Utveckling av tillgångar och skulder i inkomstpensionssystemet 5,45,6 ms av befolkningstillväxt, arbetskraftsdeltagande, ekonomisk tillväxt och löneökningstakt ms av antal pensionärer, genomsnittlig livslängd och löneökningstakt stalet = buffertfonderna plus framtida inbetalningar dividerat med framtida utbetalningar för inkomstpension. Balanstalet ligger till grund för pensionsutbetalningar n 2015 har sättet att beräkna balanstal ändrats, bland annat har ett dämpat balanstal införts som uppgick till 1,007 samt 1,013 äkningen för balanstal ändrades i proposition 2008/09:219 genom att värdet på buffertfonderna räknas som genomsnitt av . Uträkningen ändras igen i proposition 5:125 genom att ta bort tidigare införda utjämningar och införa ett dämpat balanstal som begränsar balanseringen till en tredjedel, vilket medför mindre svängningar av Källa: bilaga 9 (grunddata från och Premiepensionssystemet är fonderat. Inom systemet kan var och en själv välja hur av den pensionsgrundande inkomsten ska placeras. Det fanns vid slutet av 2016 närmare 840 fonder att välja mellan på Eftersom tillgångarna i systemet är fullt fonderade, påverkas behållningarna fullt ut av upp- och nedgångar i Premiepension kan antingen tas ut som traditionell försäkring eller som Traditionell försäkring innebär att pensionen beräknas som ett livsvarigt garanterat nominellt belopp och om förvaltningen går bra erhålls ett tilläggsbelopp. Den försäkrades fondandelar säljs och tar över investeringsansvaret. innebär att den försäkrade behåller sitt sparande i de valfria utbetalningarnas storlek om med utgångspunkt från Skr. 2016/17:130 fondandelarnas värde . Följande år säljs det antal fondandelar som krävs för att finansiera den beräknade premiepensionen. Om fondandelarnas värde ökar säljs färre andelar och om fondandelarnas värde minskar säljs fler andelar. Sjunde AP-fonden har som uppgift att förvalta premiepensionen åt de individer som inte själva valt förvaltare för sin premiepension. Medel placeras då i systemets förvalsalternativ, AP7 Såfa (Statens årskullsför- valtningsalternativ) där risken förändras med spararnas ålder. Det är även möjligt att välja någon av de fonder som Sjunde AP-fonden förvaltar. Sjunde AP-fonden regleras, liksom Första‒Fjärde AP-fonderna, i lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Målet för fondens uppdrag är således att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. I avsnitt 5.6 beskrivs Sjunde AP-fondens verksamhet och resultat mer utförligt. Vid utgången av 2016 hade premiepensionssystemet 7,2 miljoner pensionssparare och pensionärer. Det totala marknadsvärdet på premiepensionskapitalet (fondförsäkringen) uppgick till . uppgick den sammanlagda värdeutvecklingen för fondförsäkringen till . Det motsvarar en genomsnittlig tidsviktad avkastning på . Sedan starten är den genomsnittliga årliga avkastningen , mätt som tidsviktad avkastning.5 Sjunde AP-fonden är den enskilt största fondförvaltaren i premiepensionssystemet. Vid slut förvaltade Sjunde AP-fonden , varav Såfa utgjorde . hade den genomsnittliga Såfa-spararen en avkastning på , vilket kan jämföras med att de privata premiepensionsfonderna i genomsnitt gav en avkastning på . Risken (mätt som standardavvikelse under den senaste 24 månadersperioden) har för AP7 Såfa varit jämfört för de privata premiepensionsfonderna. Den högre risken i AP7 Såfa beror både på hävstången (se avsnitt 5.6) och på att andelen sparare är liten (vilket minskar andelen i AP7 Räntefond). I takt med att spararna i premiepensionssystemet blir äldre förväntas andelen i AP7 Räntefond att öka. Sjunde AP-fonden förvaltade av det totala premiepensionskapitalet, se figur 2.3. Av figuren framgår att Sjunde AP-fondens andel av det totala kapitalet har växt från 2010 till 2016. Ökningen beror dels på inflödet av nya sparare, dels på att utflödet till andra fonder minskat. Ökningen kommer även till viss del av Sjunde AP-fondens högre avkastning. 5 Tidsviktad årsavkastning visar årlig avkastning på en krona som satts in i början på perioden. Hänsyn har inte tagits till om kapitalets storlek förändrats . Utvecklingen av det totala kapitalet i ad N/A 1 ~850 valbara fonder per , 2 FK: förvaltningskostnader; 3 : 4 ; 5 ; 6 Kapital för aktiefond och räntefond i förhållande till kapital; 7 Kostnad för premiepensionssystemet exkl. AP7, efter rabatter, i förhållande till kapital Källa: bilaga 9 (grunddata från Sjunde AP-fonden, En utförlig beskrivning av det allmänna pensionssystemet finns i årsredovisning 2016. Buffertfonderna har två olika roller: att vara buffert för hantering av över- och underskott i inkomstpensionssystemet och att bidra till inkomstpensionssystemets långsiktiga finansiering. I detta avsnitt utvärderas hur buffertfonderna har uppfyllt de båda rollerna. 3.1Rollen som buffert för hantering av över- och underskott Regeringens bedömning: Första–Fjärde AP-fonderna har uppfyllt rollen som buffert genom att hantera löpande avgiftsmedel och utbetalningar för inkomstpensionssystemets räkning. Överskott i systemet har sparats i fonderna medan underskott har tagits från fonderna. Fonderna har haft den betalningsberedskap som behövts. Skälen för regeringens bedömning Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat. Det innebär att inbetalda pensionsavgifter används för att finansiera samma års pensionsutbetalningar. Första–Fjärde AP-fonderna har som uppgift att hantera skillnaden mellan de löpande pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna, medan är en sluten fond. Inkomstpensionssystemet har sedan start visat större underskott än överskott och Första–Fjärde AP-fonderna har sedan starten sammanlagt överfört till systemet (netto). Första– Fjärde AP-fonderna har uppfyllt rollen att hantera över- och underskott i inkomstpensionssystemet så som avsett. Nettoflödet mellan pensionssystemet och Första–Fjärde AP-fonderna