prop · H40381 · 2017-01-17 00:00:00 — Det har exempelvis kommit synpunkter från regionerna om att avståndet till rättsavdelningen har ökat sedan RKP togs bort. Ett annat problem är att vissa frågor som ställs via Pärlan är av för enkel karaktär, dvs. frågor som hade gått att finna svar på i den rättsliga vägledningen som finns på internet eller i intranätet. En förklaring till det kan vara att handläggarna inte hittar tillräckligt bra stöd inom regionen. Mot bakgrund av problemen har rättsavdelningen genomfört en översyn av hur det verksamhetsnära stödet kan utvecklas. Där föreslås att det ska inrättas en 80Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 3 vid , . Intervju nr 3 vid , . 81Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . Intervju nr 3 vid , . E-post från , . 82Intervju nr 2 vid , . E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M gemensam modell för stöd i handläggarnas närmiljö och en struktur med rättsliga representanter från regionerna som för dialog och diskussioner på rättsliga forum. beslutades att dessa förslag ska implementeras . Det har också inletts ett arbete för att förbättra hur informationsspridningen från rättsavdelningen sker.83 Vid frågor av rättslig karaktär där det finns risk att handläggare gör olika bedömningar tar rättsavdelningen fram s.k. rättsliga ställningstaganden. Det huvudsakliga syftet är att skapa enhetlighet i rättstillämpning, men myndigheten har också beslutat att ställningstagandena ska offentliggöras för att öka transparensen och bidra till att minska mängden fel. Enligt skrivanvisningarna för ställningstaganden ska det framgå att detta är åsikt, och inte en del av regelverket på skatteområdet.84 Detta är viktigt med tanke på att de rättsliga ställningstagandena i juridisk mening kan likställas med ett allmänt råd.85 Arbetet med att skriva ett ställningstagande utförs av en jurist på rättsavdelningen, med stöd från en arbetsgrupp med sakkunskap på området, och sedan är det sektionschefen som är beslutande. Detta är en enklare beslutsprocess jämfört med allmänna råd och föreskrifter där generaldirektören tar beslutet. En annan skillnad gentemot allmänna råd och föreskrifter är att dessa i princip alltid måste skickas ut på remiss, ett krav som inte finns för ställningstaganden. Det händer dock att även ställningstaganden går ut på remiss när det går att identifiera en lämplig krets med intressenter.86 publicerades 104 ställningstaganden, vilket är en ökning jämfört med och 2013 då antalen var 84 respektive 76. Framtagandet av ställningstaganden är föremål för en hård prioritering som bygger på hur många som påverkas och vad som får störst genomslag. Hur mycket tid som finns för att arbeta med ställningstaganden påverkas också av hur mycket rättsligt stöd som efterfrågas av verksamheten.87 4.3.3 Övriga verktyg för rättsligt stöd Rättsavdelningen arbetar även på andra sätt med stöd och styrning. Avdelningen är exempelvis involverad vid planeringen av nya insatser och ärendeflöden. 83Intervju nr 2 vid , . E-post från , . 84Intervju nr 2 vid , . (2006). styrsignaler – en ny blomma i regelrabatten. Skattenytt, s. 401 ff. 86Intervju nr 2 vid , . 87Skatteverket, 2016. Intervju nr 2 vid , . 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N varje insats och ärendeflöde en kontaktperson på rättsavdelningen. Rättsavdelningen sakgranskar också blanketter, information, broschyrer m.m.88 Ytterligare en viktig del i det rättsliga stödet till verksamheten är den nya webbplatsen kallad ”Rättslig vägledning” som färdigställdes , där all rättslig information finns samlad. tillhandahöll sin rättsliga information i ett 20-tal handböcker, vilka snabbt blev inaktuella till följd av nya ställningstaganden och förändrade regelverk. Den nya webbplatsen är tillgänglig för allmänheten och den har enligt gjort det lättare att exempelvis hitta rätt ställningstagande.89 Frågan som det här kapitlet avsåg att besvara var om har minimerat risken för felaktiga svar på företagens frågor. Det kan till att börja med konstateras att det finns en rad betydelsefulla delar i det här arbetet. När det gäller kvalitetssäkring så har precis infört en ny modell som skapar en mer strukturerad process och som möjliggör aggregering av resultaten för hela myndigheten. Vår bild är att det finns en positiv syn på den här förändringen i verksamheten, även om det finns en viss osäkerhet kopplad till att det är en ny modell. Mot bakgrund av vår revisionsfråga är kvalitetssäkringen av svar på frågor extra intressant. Eftersom detta är Skatteupplysningens huvudsakliga arbetsuppgift har den utformat sin kvalitetssäkring efter det och använder medlyssning. De frågor som besvaras av handläggarna inom insatser och ärendeflöden blir dock inte föremål för kvalitetssäkring. Flera sektionschefer påtalar att de ändå får en uppfattning om medarbetarnas bemötande genom att överhöra samtal. Den metoden ger dock inte någon uppfattning om huruvida frågeställaren får sitt informationsbehov tillgodosett. Även om övrig kvalitetssäkring bidrar till att säkerställa att handläggarna är kunniga inom sitt område så är förmågan att på ett pedagogiskt sätt förklara komplicerade regler över telefon en annan typ av färdighet. Det finns således en risk att sektionscheferna missar en relevant del i sin återkoppling till medarbetarna rörande kvalitet. De allvarliga problem som lyftes fram i kartläggning av momskompetensen illustrerar dels att momsen är ett svårhanterat område, dels vikten av att göra kontinuerliga bedömningar av kompetensbehoven. Vi har mött en positiv syn på den nya modellen för kompetensplanering ute i verksamheten och det finns helt klart fördelar med det sättet att arbeta. Detta utesluter dock inte att det 88Intervju nr 2 vid , . 89Intervju nr 2 vid , . R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M kan uppstå behov av större kartläggningar inom specifika områden. kartläggning kan ses som ett bra exempel på hur en sådan kartläggning kan utformas. En viktig fråga ur kompetenssynpunkt är svårigheten att rekrytera sektionschefer i flera regioner. Det är ett betydande problem, bl.a. med tanke på det stora ansvar som ligger på sektionscheferna vid kvalitetssäkring och kompetensplanering. Det är tillgången till rättsligt stöd som har föranlett mest diskussioner vid besöken på regionerna. Vår bild är att verksamheten har anpassat sig till borttagandet av RKP genom att handläggarna hittat andra vägar för att diskutera komplicerade frågor. Däremot upplevs det som ett problem att svaren från Pärlan inte tillgängliggörs för fler personer än frågeställaren och att det förekommer fall med långa svarstider. På flera sektioner sprids svaren för att undvika att samma fråga ställs . Från rättsavdelningen påtalas däremot att svar som avser unika fall inte är avsedda för spridning, men att svar av generell karaktär införs i den rättsliga vägledningen. Rättsavdelningen anser även att en del inkommande frågor är av för enkel karaktär. Snabb och effektiv kommunikation mellan rättsavdelningen och den handläggande verksamheten är viktig för att säkerställa kvaliteten i de besked som ges till skattebetalarna och för att minimera väntetiden. Det är också viktigt för att frigöra tid till arbetet med ställningstaganden. Det är därför positivt att det pågår ett arbete med att förbättra det verksamhetsnära stödet samt att förbättra hur informationsspridningen från rättsavdelningen sker. Den samlade bilden är att har väl utformade processer för att minimera risken för felaktiga svar på frågor. Men att det finns en förbättringspotential när det gäller möjligheterna till medlyssning och inom delar av det rättsliga stödet. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5 Signaler om förändringsbehov I detta kapitel behandlas den revisionsfråga som handlar om huruvida har en ändamålsenlig arbetsprocess för att fånga upp signaler om förenklings- och förändringsbehov och sedan vidta åtgärder.90 Att det finns en process för att tillvarata idéer som uppstår i verksamheten är viktigt för att det förebyggande arbetet ska fungera effektivt. Vi har genomfört intervjuer inom olika delar av för att belysa hur signaler hanteras och vilka typer av åtgärder som vidtas till följd av dem. Beroende på vilken typ av signaler det handlar om kan vidta olika typer av åtgärder. Exempel på åtgärder är att utveckla e-tjänster eller att ta fram rättsliga ställningstaganden. Nedan beskrivs ett par andra vanligt förekommande åtgärder. 5.1.1 Information och vägledning Om det uppmärksammas att ett fel är vanligt förekommande kan det vara en signal om att något i det informationsmaterial som tillhandahåller behöver förändras. Det kan också finnas ett behov av att nå ut till berörda företag på ett mer direkt sätt och då används en insats som kallas för information. Insatsen anordnar bl.a. informationsträffar för redovisningskonsulter och nya företag.91 Att genomföra informationsträffar kräver resurser och tar mycket tid, varför detta inte alltid är det mest effektiva verktyget. Om det handlar om en avgränsad fråga som rör en specifik typ av företag kan det vara bättre att ta kontakt med en branschorganisation och låta den sprida informationen vidare till sina medlemmar.92 5.1.2 Hemställan om regelförändring När ser ett behov av förändringar i skattelagstiftningen kan myndigheten skicka en hemställan om förslag på regelförändring till . kallades arbetet för ”regelförenkling”, men det ändrades till ”regelförändring” för att bredda den typ av frågor som kan bli föremål för en hemställan. I riktlinjer för regelförändringsarbetet anges fem tänkbara syften med en hemställan: förenkla för skattebetalarna, förebygga skattefusk, effektivisera Skatte- 90I kapitlet används även begreppet förbättringsmöjligheter. Det är ett något bredare begrepp som även innefattar förslag som inte direkt berör skattebetalarna, utan handlar om hur arbetet inom myndigheten kan förbättras. 91Intervju vid , . 92Intervju nr 1 vid , . R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M verkets kontrollmöjligheter, möjliggöra elektroniska lösningar samt rätta fel i lagstiftningen. Av riktlinjerna framgår också att regelförändring endast ska tillämpas när det inte går att avhjälpa problemet med åtgärder på lägre nivå, exempelvis genom rättsliga ställningstaganden eller förändrad information.93 Det finns ett stort intresse för regelförändringsfrågorna från ledning och har verksamheten gradvis förstärkts från 3–6 till 13–15 rutinerade medarbetare. skickades sex hemställan och 2014 var antalet 13. Det lägre antalet 2015 beror bl.a. på att flera utredningar det året var mer komplicerade.94 När ett behov av regelförändring identifieras är det första steget att fylla i en mall med sju frågor. Det handlar bl.a. om att beskriva problemet och motivera varför lagändring är den lämpligaste åtgärden. Det krävs dock inte att förslagsställaren levererar en färdig lösning. Både produktionsavdelningen och rättsavdelningen är involverade i kvalitetssäkringen av den ifyllda . Produktionsavdelningen avgör om förslaget är begripligt och hur det påverkar kontrollmöjligheterna. Rättsavdelningen bedömer om förslaget håller juridiskt. Efter kvalitetssäkringen förs förslaget upp på en lista som hanteras av en styrgrupp med representanter från båda avdelningarna. De förslag som styrgruppen ger högst prioritet föredras för ledningsgrupperna på respektive avdelning samt för verksledningen.95 Innan en hemställan tas fram sker informella kontakter med för att diskutera om det är lämpligt att går vidare med förslaget. Från sida anges att förslagen varken ska beröra politiskt känsliga frågor eller resultera i betydande förändringar av skatteuttaget. Arbetet med att utforma hemställan leds av en rättslig utredare med stöd av verksamhetsexperter. En representant från analysenheten deltar också för att hjälpa till med konsekvensanalysen och beräkningen av de offentligfinansiella effekterna.96 5.2 Signaler från insatserna Alla insatser har ett uppdrag att skicka signaler om det finns behov av exempelvis regelförändringar på det område som insatsen arbetar med. När en signal av det här slaget uppkommer lämnas den över till regionsamordnaren97 för insatsen, som sedan kan skicka den vidare till rikssamordnaren98. Rikssamordnaren bedömer om signalen kan hanteras inom insatsen, exempelvis genom att använda någon av de 93Intervju vid , . Riktlinje för regelförändringsarbete. 94Intervju nr 1 vid , . 95Intervju vid , . 96Intervju vid , . 97Vissa insatser har regionsamordnare som samordnar arbetet med insatsen inom specifika regioner. Se Intervju vid , . 98Varje insats har en rikssamordnare med uppgift att samordna arbetet som sker på de olika regionerna. Se Intervju vid , . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N informationskanaler till skattebetalarna som insatsen har. Om så inte är fallet skickas den vidare till uppdragsgivaren för insatsen som sitter på huvudkontoret, och vars uppgift det är att bedöma hur signalen ska behandlas och vilken som vore den effektivaste åtgärden. Det finns ingen instruktion för hur uppdragsgivaren ska göra den här bedömningen. Generellt ska dock andra åtgärder, såsom branschsamverkan och information, prövas innan det blir aktuellt med förslag om regelförändring.99 5.2.1 Synpunkter från uppdragsgivare Två uppdragsgivare för insatser inom beskattningsverksamheten har tillfrågats om hur de ser på processen för att hantera signaler. Båda beskriver att det finns ett behov av kulturförändring inom insatsverksamheten för att uppmuntra handläggarna, som i normalfallet är fokuserade på kontroll, att lämna signaler om förbättringsförslag. Det var länge sedan var en renodlad kontrollmyndighet, men det tankesättet finns fortfarande kvar hos många. Vissa insatser har dock kommit längre än andra. Om det inom insatsen finns en tydlig strävan efter att det ska bli mer rätt framöver uppstår en starkare drivkraft att komma på förbättringsförslag.100 Den ena uppdragsgivaren framhåller att avsaknaden av instruktioner medför att bedömningen av hur signalerna ska hanteras baseras på egna erfarenheter och kunskaper. Det personliga kontaktnätet är också viktigt eftersom uppdragsgivaren ofta behöver ta hjälp av kollegor eller någon som arbetar inom det berörda området för att få veta om problemet redan är känt och om det pågår någon typ av åtgärd. Den andra uppdragsgivaren uppger att det kan vara svårt att veta vad som är den bästa åtgärden för en viss signal, men betraktar inte avsaknaden av instruktioner som något stort problem. Det är en större utmaning att få handläggarna att bli kreativa och lämna förbättringsförslag.101 5.2.2 Synpunkter från sektionschefer Arbetet med signaler om förbättringsmöjligheter har diskuterats med de intervjuade sektionschefer vars medarbetare arbetar inom insatser. Samtliga chefer beskriver att de arbetar med förbättringsförslag på något sätt. Det förekommer exempelvis gruppdiskussioner och temadagar där förbättringsförslag tas upp. Flera chefer beskriver också att det är smidigt att skicka signalerna vidare till regionsamordnarna.102 99Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . 100Intervju nr 1 vid , . Intervju vid , . 101Intervju vid , . Intervju nr 1 vid , . 102Intervju vid , . Intervju nr 3 vid , . Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 3 vid , . R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M En av sektionscheferna påtalar att det kan vara svårt att komma med förbättringsförslag rörande arbetsuppgifter som ligger utanför sektionens normala uppdrag, exempelvis när sektionen noterar något vid deltagandet i kontorsstödet. I ett sådant fall är det svårt att veta vart förslaget ska skickas och om det redan har lyfts av andra. En annan sektionschef påtalar att det sker för lite återkoppling avseende lämnade förslag och att det uppstår en frustration hos medarbetarna när de inte får veta vad som händer med deras förslag. Synpunkten rörande återkoppling bekräftas i en av framtagen rapport om myndighetens utvecklingsarbete. Där konstateras bl.a. att bristande återkoppling, främst från produktionsavdelningen, fortfarande ses som ett hinder för förbättringsarbetet.103 5.3 Signaler från ärendeflöden Till skillnad från insatserna är indelningen i ärendeflöden en ny företeelse inom . Vid den förändring av styrstrukturer som detta föranlett har hanteringen av signaler om förbättringsmöjligheter beaktats. En skillnad mot insatserna är att ärendeflödena hanterar betydligt större ärendemängder och att det inte är möjligt att genom kontroll se till att det blir mer rätt framöver. För dessa beskattningsfrågor behövs oftast systemåtgärder i form av e-tjänster och förändrad lagstiftning.104 Inom ärendeflödena finns det inga regions- och rikssamordnare. Istället finns det inom respektive ärendeflöde en representant för varje region. Förbättringsförslag som inte kan hanteras inom regionen skickas till regionrepresentanten. Representanten presenterar förslaget i sin flödesgrupp (det finns en grupp för varje ärendeflöde) som består av samtliga regionrepresentanter och uppdragsgivaren för ärendeflödet. Flödesgrupperna träffas regelbundet för att diskutera förbättringsarbete, planering och detaljfrågor som uppstår i verksamheten. Regionrepresentanten har även ett ansvar att återkoppla vad som har hänt med förslagen som handläggarna har lämnat.105 Hur ett förbättringsförslag hanteras av flödesgruppen beror på förslagets karaktär. Handlar det om förändringar i något av IT-systemen eller i en e-tjänst sker en separat hantering eftersom IT-utveckling är svårt, kostsamt och tar tid. Förslaget placeras på en gemensam lista inom med förslag rörande IT-utveckling som bearbetas kontinuerligt för att bedöma hur högt olika förslag ska prioriteras. Förbättringsförslag som kräver regelförändring är också en relativt trög process och betraktas som ett sista alternativ när problemet inte går att lösa på något annat sätt. 103Intervju nr 3 vid , . Intervju nr 3 vid , . Uppföljning av intern styrning och kontroll (UISK) 2015:2 – utvecklingsarbete. 104Intervju nr 2 vid , . 105Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 2 vid , . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förslag som handlar om information, exempelvis att det står fel på webben, är betydligt enklare att hantera.106 5.3.1 Synpunkter från sektionschefer När vi intervjuade sektionschefer inom ärendeflödena beskrev de flesta arbetet med att få fram förbättringsförslag som en central del av verksamheten. Sektionscheferna på och östra regionen beskrev att de har möten där förslag från medarbetarna kan diskuteras och tas om hand. Som hjälp för detta används en förbättringstavla där de sätter upp och håller ordning på förslagen. En sektionschef på mittregionen poängterade att det ingår i alla medarbetares uppdrag att arbeta med förbättringar och fundera på hur saker kan göras annorlunda. På den sektionen har de därför utsett personer som ska ta hand om och inspirera till förbättringsförslag, så att frågan hålls vid liv.107 Sektionscheferna nämner att de får återkoppling på förbättringsförslagen som lämnas, men ett par påtalar att det fungerar sämre för förslag rörande IT-föränd- ringar.108 5.4 Signaler från Skatteupplysningen Skatteupplysningen tar emot ett mycket stort antal frågor från skattebetalare och utgör därför en viktig källa för information om var det behövs förbättringar. Kompetensstödet som hjälper den första linjen med komplicerade frågor är en källa till signaler av det här slaget. Skatteupplysningen samlar också in förbättringsförslag från den första linjen , då det inkommer många samtal rörande inkomstdeklarationen. hålls ett möte med representanter från bl.a. huvudkontoret för att gå igenom förslagen och diskutera hur de ska hanteras. Det publiceras information på intranätet om vilka förändringar som har genomförts.109 Medarbetare med förbättringsförslag inom Skatteupplysningen kan också hänvisas till brevlådan för klagomål och beröm på webbplatsen. En verksamhetsutvecklare inom Skatteupplysningen omhändertar synpunkter som kommer den vägen.110 Ytterligare en informationskälla inom Skatteupplysningen är den uppföljning som görs av inkommande telefonsamtal. I den första linjen används ett kontakthanteringssystem där det registreras vilket huvudområde och delområde som frågan 106Intervju nr 2 vid , . 107Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 3 vid , . Intervju nr 2 vid , . Intervju nr 2 vid , . 108Intervju nr 2 vid , . Intervju vid , . 109Intervju vid , . 110Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M avser samt övergripande information om vad samtalet gällde. Det finns också möjlighet att göra fördjupad uppföljning av samtal i samband med utvecklingsarbeten inom olika områden. Inom Skatteupplysningen används det här underlaget för planering och utbildning. Från huvudkontorets sida används materialet som underlag för olika utvecklingsinsatser i syfte att minska antalet samtal till Skatteupplysningen samt för att utvärdera vilka effekter som dessa insatser ger.111 Kontakthanteringssystemet infördes och används bara av Skatteupplysningen. Den här typen av uppföljning sker inte för de ärenderelaterade samtal som besvaras inom den handläggande verksamheten. Det finns en ambition att logga alla kundkontakter (oavsett var de sker), men det är en svår förändring att genomföra.112 Inom finns en utbredd uppfattning om att signaler om förenklings- och förändringsbehov är viktiga. Samtliga sektionschefer som vi intervjuat förefaller vara vana att diskutera hur de arbetar med förbättringsförslag. De genomförda intervjuerna visar att det finns skillnader mellan insats- och ärendeflödesverksamheten när det gäller hur aktivt respektive verksamhet arbetar för att uppmuntra förbättringsförslag och hur effektiv processen är för att omhänderta dem. Den nya styrstrukturen för ärendeflöden är väl utformad för att omhänderta förbättringsförslag och det finns ett starkt fokus på förbättringar hos de sektionschefer inom ärendeflöden som vi träffat. På insatssidan saknas däremot instruktioner för uppdragsgivarna som ska bedöma om, och i så fall vart, förbättringsförslag ska skickas vidare. Återkoppling rörande förslagen verkar också fungera något sämre i insatsverksamheten. En annan iakttagelse är att det finns skillnader när det gäller hur svårt det är att få olika typer av åtgärder genomförda. Det är inte konstigt att arbetet med regelförändring och e-tjänster är kostsamt och tar tid. Men om det breder ut sig en uppfattning om att det är svårt att lyckas få gehör för förslag, så finns det en risk att personalen avstår från att lämna dem. När det gäller Skatteupplysningen är det värt att i positiv bemärkelse framhålla det omfattande material som finns tillgängligt rörande innehållet i de samtal som besvaras av Skatteupplysningen. Detta kan både användas för att upptäcka förbättringspotentialer och för att utvärdera effekten av genomförda informationsåtgärder. 111Intervju nr 1 vid , . E-post från , . 112Intervju nr 1 vid , . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vårt övergripande intryck är att det finns en levande förbättringskultur inom som uppmuntrar signaler om förenklings- och förändringsbehov. Ärendeflödesverksamheten är väl anpassad för att ta hand om den här typen av signaler, men det finns förbättringsmöjligheter när det gäller insatsverksamheten. R I K S R E V I S I O N E N A T T H A N T E R A E T T K O M P L I C E R A T S K A T T E S Y S T E M 6 Regeringens arbete med förenkling