prop · H403160 · 2017-05-10 00:00:00 — Som nämnts ovan inriktas granskningen på ett antal aspekter som är viktiga för att exportkontrollen ska bedrivas på ett effektivt sätt, nämligen dokumenterade rutiner och arbetssätt, tillräcklig dokumentation, tillräcklig kompetens, tillgång till information, och skydd mot korruption. För att exportkontrollen ska bedrivas på ett effektivt sätt är det viktigt att ISP har dokumenterade rutiner som myndigheten följer i praktiken. årliga revision har tidigare framfört att ISP bör ha rutinbeskrivningar för handläggning av tillståndsärenden för att säkerställa att lagkrav följs, att alla handläggare arbetar och gör bedömningar på ett enhetligt sätt, och att samtliga steg i handläggningen genomförs och dokumenteras på ett tillfredsställande sätt. En grundtanke bakom förvaltningslagen (1986:223) är att den ska bidra till att myndigheterna får ett så korrekt underlag som möjligt för sina beslut och därmed till att besluten blir riktiga i sak (bet. 2009/10:KU, s. 23). Eftersom ISP:s tillståndsgivning är myndighetsutövning gentemot företagen finns det höga krav på dokumentation.8 Den praxis som () utvecklat genom ett antal beslut, visar vidare att kravet på dokumentation i ärenden ska ställas högre än vad som direkt framgår av förvaltningslagen. Dokumentationen ska återspegla alla sådana uppgifter som kan ligga till grund för ett beslut, inte bara uppgifter till grund för själva avgörandet. Dokumentationen ska således på ett korrekt sätt avspegla samtliga omständigheter som påverkat beslutet. Därutöver anses gälla en skyldighet att dokumentera även andra uppgifter än rena sakuppgifter, t.ex. information om gången i ärendets handläggning som helhet. Att dokumentationsskyldigheten uppfylls är en 7Utförselärenden som inte rör försäljning kan t.ex. vara ärenden som rör utförsel för demonstration eller reparation. 8Detta gäller inte så kallade förhandsbesked, eftersom det inte är bindande beslut. ISP och tidigare regeringen och KMI (före ) har dock ansett att de fall då myndigheten avger ett skriftligt förhandsbesked räknas som handläggning av ärenden enligt förvaltningslagen. Se: (2015b), s 44. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N förutsättning för att det ska finnas ett fullgott beslutsunderlag. Det är vidare en av förutsättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten.9 Det framgår även av ISP:s instruktion att myndigheten, på det sätt som myndigheten finner lämpligt, ska tydliggöra tillståndsbeslutens förenlighet med svenska och internationella regelverk.10 Enligt UD är syftet med bestämmelsen att säkerställa att beslutens förenlighet med gällande regelverk dokumenteras på lämpligt sätt (2016). Regelverkens utformning förklaras närmare i kapitel 2 och 3. En tillräckligt god dokumentation är dessutom viktig för det institutionella minnet. En tillräcklig dokumentation är enligt även viktig för myndighetens interna styrning och kontroll, t.ex. för att säkerställa kontinuitet i besluten. Det är enligt även viktigt att myndigheten har tillräcklig kompetens för att fullgöra sina uppgifter när det gäller tillståndsgivningen och att myndigheten säkerställer att den har tillgång till den information som behövs för att kunna bedöma varje ärende utifrån gällande regelverk. Slutligen bör ISP ha metoder och rutiner för att hantera risken för korruption inom myndigheten. bedömning är att behovet av skydd mot korruption inom ISP är stort, eftersom tillståndsgivning är ett område där det finns kända risker för korruption11 och eftersom det inom exportkontrollen på krigsmaterielområdet ofta handlar om stora affärer. har i en tidigare granskning tagit fram utgångspunkter för hur myndigheter bör skydda sig mot korruption (2013). Enligt den granskningen är det rimligt att alla myndigheter som skydd mot korruption har en riskanalys, förebyggande åtgärder och rutiner för rapportering och hantering av misstankar. Utgångspunkterna baseras främst på principer från . Även Statskontoret har granskat myndigheternas korruptionsförebyggande arbete, och använt sig av liknande bedömningsgrunder (Statskontoret 2015). En annan utgångspunkt i granskningen är att regeringen har ett övergripande ansvar för exportkontrollen av krigsmateriel och därför ska säkerställa att exportkontrollen fungerar såsom avsett (revisionsfråga 2). Det innebär konkret att regeringen ska ansvara för och styra utvecklingen av praxis genom att besluta i vissa ärenden som ISP ska överlämna till regeringen. Regeringen behöver även se till att vägledningen avseende tolkningen av regelverket ger ISP rimliga förutsättningar att tillämpa det i sin tillståndsgivning. Detta förklaras närmare i kapitel 2 och 3. JO 1976/77, s. 268, JO 1979/80, s. 334, JO 2005/06, s. 230, JO 2007/08, s. 261, JO 2007/08, s. 377, JO 2008/09, s. 264, JO:s remissyttrande , dnr 3239-2010, över förslaget till ny förvaltningslag (SOU 2010:29), samt JO 2014/15, s. 330. 101 a § förordningen (2010:1101) med instruktion för . 11Se 2013, s 41. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L För att svara på frågan om huruvida ISP:s exportkontroll bedrivs på ett effektivt sätt, i de dimensioner som beskrivits ovan, har , utöver studier av gällande lagstiftning och förarbeten samt utredningar på området, granskat ärenden som berör export av krigsmateriel, genomfört intervjuer med företrädare för myndigheten, samt studerat interna dokument såsom arbetsordning och rutiner. Syftet med granskningen av ärenden har varit att bedöma om dokumentationen är tillräcklig och gör det möjligt att förstå hur och på vilka grunder ISP har fattat beslut. Inledningsvis utarbetades en mall för ärendegranskningen där ett antal aspekter som bör beaktas i bedömningen av tillståndsärenden för krigsmateriel sammanställdes (se elektronisk bilaga). Sammantaget omfattar 28 aspekter som är härledda från ett eller flera av de gällande regelverken. I kvalitetssäkringssyfte diskuterades med två externa experter, , som båda har varit sekreterare i stämdes även av med ISP. En betydande majoritet av de ärenden som berör export av krigsmateriel är rutinärenden, medan ISP lägger huvuddelen av resurserna på de ärenden som kräver en mer ingående bedömning. I granskningen lades fokus i enlighet med detta på de ärenden som krävt en mer kvalificerad bedömning av ISP. Det är särskilt viktigt att dessa ärenden är väldokumenterade eftersom de även ligger till grund för kommande ärenden och därmed för utvecklingen av praxis. Totalt ingick 72 ärenden i granskningen. granskade dokumentationen i dessa ärenden och ställde även kompletterande frågor till myndigheten. Urvalet och metoden beskrivs närmare i kapitel 5, samt i bilaga 1. För att svara på frågan om regeringen har säkerställt att exportkontrollen av krigsmateriel fungerar såsom avsett har , utöver studier av gällande lagstiftning och förarbeten samt utredningar på området, genomfört intervjuer med bland annat UD och ISP och även ställt skriftliga frågor till UD. I kapitel 2 beskrivs hur exportkontrollen av krigsmateriel är organiserad och hur regelverken på området är utformade. Därefter behandlas regeringens övergripande ansvar för exportkontrollen i kapitel 3. I kapitel 4 behandlas av exportkontrollen, bland annat myndighetens rutiner, kompetens och skydd mot korruption, och slutligen behandlas ISP:s dokumentation i ärenden i kapitel 5. 12Under genomförandet av , och vid det tillfälle då genomförde kvalitetssäkringen, var tjänstledig från sin anställning på ISP. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Anledningen till att regeringens övergripande ansvar behandlas före ISP:s genomförande av exportkontrollen är att den valda strukturen ger möjlighet att förklara ramarna för ISP:s verksamhet innan den beskrivs. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L 2 Exportkontrollen av krigsmateriel 2.1 Exportkontrollens syfte och organisation Syftet med exportkontrollen finns inte explicit uttryckt i lagstiftningen, men kan sammanfattas som att ska uppfylla sina internationella åtaganden och att tillse att export av krigsmateriel inte sker till för oss oacceptabla länder och mottagare (skr. 2015/16:114).13 prövade regeringen alla tillståndsärenden enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel (krigsmateriellagen), men 1996 utpekades ISP som tillståndsmyndighet. Att exportkontrollen av krigsmateriel genomförs av en myndighet är ovanligt i ett internationellt perspektiv. I andra länder är det vanligtvis regeringen som beslutar i tillståndsfrågor som rör export av krigsmateriel (SOU 2015:72, s. 166). ISP är en enrådsmyndighet, vilket innebär att myndigheten leds av en generaldirektör (), och inte av en styrelse eller nämnd. Myndighetens beslut om tillstånd för export av krigsmateriel kan inte överklagas till domstol.14 I propositionen som föregick ISP:s bildande angavs att en given utgångspunkt var att regeringen fortsatt skulle ansvara för och styra utvecklingen av praxis genom att pröva vissa ärenden (prop. 1995/96:31). ISP ska överlämna ärenden till regeringen om ärendet har principiell betydelse eller annars är av särskild vikt. Regeringen får även meddela ytterligare föreskrifter om överlämnande av ärenden.15 Innan ISP överlämnar ett ärende till regeringen ska ISP:s GD samråda med EKR.16 EKR är ett parlamentariskt sammansatt rådgivande organ för exportkontrollfrågor som är knutet till ISP. I rådet kan ärenden angående export av krigsmateriel tas upp för samråd. Rådet ska också tillföra ISP sakkunskap och kontinuerlig inblick i relevanta utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor (prop. 1995/96:31). ISP ska i sin tur hålla rådet informerat om exportkontrollen. ISP:s GD är rådets ordförande. Övriga ledamöter utses av regeringen och består av riksdagsledamöter eller före detta riksdagsledamöter från samtliga riksdagspartier. Rådet har även tillgång till sakkunniga i utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska frågor i . Dessa är den statssekreterare som svarar för exportkontrollfrågor, ett utrikesråd, samt statssekreteraren på Försvarsdepartementet, eller den som någon av dem sätter i sitt ställe.17 Regeringen lämnar en skrivelse till om strategisk exportkontroll. Ett syfte med skrivelsen är att den ska utgöra underlag för en bredare diskussion 13Intervju vid UD, . 1423 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel. 151 a § lagen (1992:1300) om krigsmateriel. 1611 § förordningen (2010:1101) med instruktion för . 17Förordning (2010:1101) med instruktion för . 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I skrivelsen redogör regeringen för den svenska exportkontrollpolitiken när det gäller krigsmateriel och PDA. I skrivelsen presenteras även statistik över den export som förekommit under året.18 2.2.1 Svensk lagstiftning och riktlinjer Det svenska regelverket på området utgörs huvudsakligen av krigsmateriellagen, förordningen (1992:1303) om krigsmateriel (krigsmaterielförordningen) och regeringens riktlinjer för krigsmaterielexport. Enligt krigsmateriellagen krävs det tillstånd för tillverkning, tillhandahållande och utförsel av krigsmateriel och för att lämna tekniskt bistånd till någon utanför landet. Enligt 1 § i krigsmateriellagen får sådana tillstånd endast lämnas om det finns säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för det och det inte strider mot utrikespolitik. Denna bestämmelse infördes i lagen i och med att ISP bildades. ISP har även ansvaret för tillstånd för export av vissa civila skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition.19 Vissa av dessa produkter räknas som krigsmateriel.20 De skrivna riktlinjerna är kortfattade och återfinns i förarbetena till krigsmateriellagen (prop. 1991/92:174, s. 41–42). Riktlinjerna i sin helhet återfinns i bilaga 2. De innehåller närmare principer för tillståndsprövningen. Enligt riktlinjerna ska en totalbedömning göras där alla omständigheter som är relevanta för ett ärende ska vägas samman. Om det finns villkorliga hinder (”bör inte”) kan export i vissa fall ske ändå om de skäl som talar för en utförsel väger tyngre. Om det däremot finns ovillkorliga hinder (”ska inte”) ska utförsel inte ske. Bland annat ska utförsel inte beviljas om det strider mot internationella överenskommelser. Utförsel bör inte heller beviljas om det förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter i mottagarlandet. Vidare framgår att utförsel av krigsmateriel för strid (KS) inte bör beviljas om mottagarlandet befinner sig i väpnad konflikt med annan stat, är invecklad i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt eller har inre väpnade oroligheter. För övrig krigsmateriel (ÖK) gäller att tillstånd bör ges förutsatt att mottagarlandet inte befinner sig i väpnad konflikt eller har inre väpnade oroligheter, att det inte förekommer omfattande och grova kränkningar av mänskliga rättigheter i mottagarlandet och att det inte föreligger ovillkorliga hinder. 18Se t.ex. skr. 2015/16:114. 19Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 258/2012 av om genomförande av artikel 10 i FN:s protokoll om olaglig tillverkning av och handel med eldvapen, delar till eldvapen och ammunition, bifogat till konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (FN:s protokoll om skjutvapen), och om införandet av exporttillstånd, import- och transiteringsåtgärder för skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition; Förordning (2013:707) om kontroll av vissa skjutvapen, delar till skjutvapen och ammunition. 20Intervju vid ISP, . R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L Enligt riktlinjerna är alltså synen på när tillstånd för utförsel kan beviljas mer positiv för ÖK än för KS. Det framgår av de svenska riktlinjerna att det bör finnas ett slutanvändarintyg eller motsvarande vid utförsel av krigsmateriel, samt att mottagaren ska vara en stat, statlig myndighet eller av staten auktoriserad mottagare. Vidare ska tillstånd i princip inte beviljas för utförsel till en stat som inte har levt upp till åtaganden att förhindra vidareexport av svensk krigsmateriel så länge omständigheterna kvarstår. För så kallade följdleveranser anges att tillstånd bör ges för utförsel av reservdelar till tidigare med tillstånd exporterad krigsmateriel om det inte föreligger ovillkorliga hinder. Detsamma anges gälla för t.ex. ammunition som har samband med tidigare utförsel eller där det annars ”vore oskäligt att inte ge tillstånd”. Tolkningen av riktlinjerna har utvecklats genom förändrade omständigheter, t.ex. att gått med i EU, och förändringar i praxis. En ändring i tillämpningen är enligt ISP även att de villkorliga hindren numera inte behöver vara uppfyllda för att myndigheten ska kunna avslå en ansökan.21 Med ”riktlinjerna” avses vanligen de skrivna riktlinjerna inklusive den praxis som utvecklats. Bakgrunden är att riktlinjerna från början är att betrakta som en konsolidering av praxis. Utvecklingen har dock inte medfört att de skrivna riktlinjerna har ändrats. Praxis är främst dokumenterad i de beslut som fattats i enskilda ärenden. har även internationella åtaganden på exportkontrollområdet. Två viktiga åtaganden är EU:s gemensamma ståndpunkt och (ATT). EU:s gemensamma ståndpunkt antogs 2008, och är folkrättsligt bindande för medlemsstaterna.22 fanns motsvarande dokument i form av en uppförandekod som inte var bindande. ATT antogs av 2013 och ratificerades av 2014 (prop. 2013/14:190, bet. 2013/14:UU8, rskr. 2013/14:313).23 21Intervju vid ISP, . 22Rådets gemensamma ståndpunkt 2008/944/GUSP om fastställande av gemensamma regler för kontrollen av export av militär teknik och krigsmateriel. Det finns även ett EU-direktiv som syftar till att förenkla överföringen av krigsmateriel på den inre marknaden: och rådets direktiv /43/EG av om förenkling av villkoren för överföring av försvarsrelaterade produkter inom gemenskapen. 23Det finns vissa skillnader i vilka typer av materiel som omfattas av de olika regelverken. Den svenska krigsmaterielförteckningen finns i bilagan till krigsmaterielförordningen, och den stämmer i princip överens med EU:s gemensamma militära förteckning. Se t.ex. skr. 2015/16:114, s. 6. Den materiel som faller inom ATT:s tillämpningsområde anges i artikel 2 i fördraget, med ett förtydligande i Artikel 5.3. Se t.ex. prop. 2013/14:190, s 16–18. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N EU:s gemensamma ståndpunkt innehåller bland annat åtta kriterier som medlemsstaterna ska pröva ansökningar mot. Vissa av kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt utgör nya ovillkorliga hinder, utöver de som finns i de svenska riktlinjerna:24 Ovillkorliga hinder i EU:s gemensamma ståndpunkt Medlemsstaterna ska inte utfärda exportlicens om det föreligger uppenbar risk att den militära teknik eller den krigsmateriel som ska exporteras kan komma att användas för internt förtryck. Medlemsstaterna ska inte utfärda exportlicens om det föreligger uppenbar risk att den militära teknik eller den krigsmateriel som ska exporteras kan komma att användas vid allvarliga kränkningar av internationell humanitär rätt. Medlemsstaterna ska inte utfärda exportlicens för militär teknik eller krigsmateriel som skulle kunna utlösa eller förlänga väpnade konflikter eller förvärra existerande spänningar eller konflikter i det slutliga bestämmelselandet. Medlemsstaterna ska inte utfärda exportlicens om det finns en uppenbar risk för att den avsedda mottagaren skulle använda den militära teknik eller den krigsmateriel som ska exporteras på ett aggressivt sätt mot ett annat land eller hävda ett territoriellt krav med våld. De övriga kriterierna innehåller aspekter för medlemsstaterna att beakta i sin tillståndsgivning, men utgör inte några ovillkorliga hinder. Det handlar om förekomsten av allvarliga kränkningar av de mänskliga rättigheterna i mottagarlandet, medlemsstaternas och ”vänligt sinnade och allierade” länders försvars- och säkerhetsintressen, köparlandets uppträdande gentemot det internationella samfundet, risk för avledning (dvs. att materielen avleds till annat ändamål inom mottagarlandet eller återexporteras på oönskade villkor) och exportens effekter på en hållbar utveckling i mottagarlandet. Vissa av dessa kriterier innehåller aspekter som inte finns i de svenska riktlinjerna. Det handlar t.ex. om att en bedömning bör göras av risken för att materielen avleds, samt att exportens påverkan på en hållbar utveckling i mottagarlandet ska beaktas i tillståndsgivningen. När det gäller hållbar utveckling bör noteras att denna aspekt inte finns med i de svenska riktlinjerna, men att politik för global utveckling (PGU) ska genomsyra samtliga politikområden. Politiken går ut på att olika politikområden inte får motverka varandra (prop. 2002/03:122). 24Detta följer av att tillstånd inte ska beviljas om kriterierna är uppfyllda, och eftersom det framgår av de svenska riktlinjerna att tillstånd inte ska beviljas om det strider mot internationell överenskommelse som biträtt. EU:s gemensamma ståndpunkt kan anses vara en sådan internationell överenskommelse. Se: SOU 2015:72, s. 538–539 (bilaga 4). R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L även gett uttryck för en strävan att effekter av den svenska krigsmaterielexporten som är negativa för en hållbar global utveckling ska undvikas, och att aspekter som avser PGU vägs in i de bedömningar som görs när det gäller svensk krigsmaterielexport, exempelvis genom tillämpningen av kriterium åtta i EU:s gemensamma ståndpunkt (skr. 2015/16:114, s. 8). Av EU:s gemensamma ståndpunkt (artikel 4.1) framgår också att medlemsstaterna ska informera varandra om de ansökningar om exportlicenser som har avslagits i enlighet med kriterierna i ståndpunkten. Detta kallas avslagsunderrättelser (denials), och informationen samlas i en databas. Om det finns en avslagsunderrättelse för en i huvudsak identisk transaktion ska en medlemsstat som vill bevilja en licens först samråda med den eller de medlemsstater som avslog ansökan. (ATT) innehåller bedömningskriterier som ska tillämpas i exportkontrollen av krigsmateriel. Dessa återfinns främst i artikel 6 och 7 i fördraget. Kriterierna i ATT återfinns i stor utsträckning även i EU:s gemensamma ståndpunkt, men skrivningarna skiljer sig åt. Till exempel är en formulering i EU:s gemensamma ståndpunkt att exportlicens inte ska utfärdas om det föreligger ”uppenbar risk” att materiel som ska exporteras ”kan komma” att användas för internt förtryck. I ATT är motsvarande skrivning att en bedömning ska göras av om materielen ”skulle kunna” användas för att begå eller underlätta en allvarlig kränkning av internationell rätt om de mänskliga rättigheterna, och att statsparten efter att ha bedömt frågan och övervägt riskminimerande åtgärder inte får bevilja exporttillstånd om det föreligger en ”övervägande risk” för negativa följder. Dessa olika skrivningar medför att det inte är självklart i vilken utsträckning kriterierna i ATT är striktare än kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt och att ytterligare aspekter därmed ska beaktas i tillståndsgivningen. Några aspekter finns dock endast i ATT. Det handlar främst om att en statspart inte ska bevilja export om den har vetskap om att materielen skulle komma att användas för att begå bland annat folkmord eller brott mot mänskligheten. Risken för att materielen ska användas för att begå eller underlätta grovt könsbetingat våld eller grovt våld mot kvinnor och barn ska också beaktas (2014). 2.2.3 Tre olika regelverk Det finns alltså tre huvudsakliga regelverk som ska tillämpas i exportkontrollen. Regeringen har gjort bedömningen att det inte krävs några förändringar i den befintliga nationella lagstiftningen för att ska uppfylla ATT. Regeringen har dock förtydligat att ISP i sin tillståndsgivning bör beakta bedömningskriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt och ATT parallellt med de svenska riktlinjerna. EU:s gemensamma ståndpunkt och ATT påverkar inte möjligheter att tilllämpa en mer restriktiv nationell politik. Regeringen har också framhållit att det 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ”inte kan komma i fråga att vid tillståndsprövningen tillämpa den för en aktuell situation minst stränga skrivningen inom regelverket” utan att stöd i regelverket som helhet krävs för beviljande av tillstånd (prop. 2013/14:190 s. 26).25 Det finns ett antal skillnader mellan regelverken. En är att regelverken följer olika logik. Medan EU:s gemensamma ståndpunkt och ATT är utformade som checklistor med kriterier som ska beaktas i tillståndsgivningen innehåller de svenska riktlinjerna ett antal aspekter att beakta och väga samman i en totalbedömning. En annan skillnad är att ett mer materielspecifikt synsätt finns i både EU:s gemensamma ståndpunkt och ATT. Det ska t.ex. finnas risk att materielen i sig kommer att användas för att kränka mänskliga rättigheter för att det ska vara grund för avslag. De svenska riktlinjerna inriktar sig mer på den generella situationen i mottagarlandet. Den svenska lagstiftningen kräver också, till skillnad från EU:s gemensamma ståndpunkt och ATT, att det ska finnas skäl för en export för att tillstånd ska ges. 25 1a § förordningen (2010:1101) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L 3Regeringens övergripande ansvar för exportkontrollen I det här kapitlet behandlas regeringens övergripande ansvar för exportkontrollen.