prop · H403173 · 2017-04-26 00:00:00 — artiklarna 10–14 i förordningarna (EU) nr 1093/2010, (EU) nr 1094/2010 och (EU) nr 1095/2010. Regleringen i direktivet innebär att medlemsstaterna får välja om det ska finnas möjlighet att kräva att de utpekade verksamhetsutövarna ska utse en central kontaktpunkt i . Om en sådan möjlighet införs, ska dock beslut meddelas med tillämpning av de tekniska standarder som kommissionen ska anta enligt artikel 45.11 i direktivet. att det bör vara möjligt att besluta om en central kontaktpunkt och att beslut ska fattas av , som utövar tillsyn över de Som påpekar är utrymmet för att meddela föreskrifter om tillämpningen av förslaget begränsat. antas att det kommer att finnas visst utrymme att meddela kompletterande föreskrifter om den centrala kontaktpunktens funktioner och ansvar i vissa fall. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att meddela föreskrifter om den centrala kontaktpunktens organisation, kompetens, befogenheter, oberoende och funktion. 2016/17:173 11.2 Anmälningar av misstänkta överträdelser Skyldigheter för behöriga myndigheter Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt fjärde penningtvätts- direktivet att behöriga myndigheter ska inrätta effektiva och tillförlitliga mekanismer för att uppmuntra och ta emot anmälningar om överträdelser av penningtvättslagen bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Artikel 61.2 b–d i ställer krav på tillbörligt skydd för den som gör en anmälan om överträdelser och den som anmälan avser samt på behandlingen av personuppgifter, omfattas redan i gällande rätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning: Medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna etablerar effektiva och tillförlitliga mekanismer för att uppmuntra rapportering till de behöriga myndigheterna om potentiella eller faktiska överträdelser av de nationella bestämmelser varigenom detta direktiv införlivas (artikel 61.1 i fjärde penningtvätts- De mekanismer som avses i artikel 61.1 ska åtminstone omfatta vad som följer av artikel 61.2 a–e. I punkten a anges att det ska finnas särskilda förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem (artikel 61.2). I punkten b anges att det ska finns tillbörligt skydd för anställda eller personer i jämförbar ställning inom ansvariga enheter som anmäler överträdelser begångna I punkten c anges att det ska finnas tillbörligt skydd för den tilltalade personen. I punkten d framgår att det ska finnas skydd för personuppgifter avseende både den person som rapporterar en överträdelse och den fysiska person som påstås bära ansvaret för den, i enlighet med principerna i direktivet 95/46/EG. I punkten e anges att det ska finnas tydliga regler som under alla omständigheter ser till att konfidentialiteten för den person som anmäler överträdelser begångna inom den ansvariga enheten garanteras, såvida inte offentliggörande krävs i enlighet med nationell rätt i samband med ytterligare utredningar eller efterföljande rättsliga förfaranden. Artikel 61.1 och 61.2 ställer krav som till stora delar överensstämmer med artikel 71 i direktiv /36/EU (kapitaltäckningsdirektivet). genomförandet av det direktivet bedömde regeringen att kraven på procedurer för att uppmuntra och ta emot anmälningar om överträdelser 2013/14:228 s. 244). Motsvarande krav i direktivet (artikel 61.1 och 61.2 a) bör på samma sätt genomföras i förordning. Vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet bedömdes vidare att kravet på tillbörligt skydd för anställda eller personer i jämförbar ställning som anmält överträdelser är genomfört genom gällande rätt (samma prop. s. 246). skydd enligt 7 och 18 §§ lagen om anställningsskydd (1982:80) och den praxis som Arbetsdomstolen utvecklat. Regeringen finner inte skäl att här frångå den bedömning som då gjordes. I sammanhanget kan också Prop. 2016/17:173 nämnas lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden som trädde i kraft . Sammantaget bedömer regeringen således att artikel 61.2 b i direktivet inte bör kräva några ytterligare genomförandeåtgärder i svensk rätt. Även den tilltalade ska erhålla tillbörligt skydd (artikel 61.2 c). Med den tilltalade avses den person som påstås bära ansvar för en anmäld överträdelse. Detta skydd tillgodoses, enligt regeringens mening, vid en tillsynsmyndighets handläggning av reglerna i förvaltningslagen (1986:223). Motsvarande bedömning gjordes vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet (samma prop. s. 245). Inte heller artikel 61.2 c i direktivet bör kräva några ytterligare genomförandeåtgärder i svensk rätt. Även artikel 61.2 d i direktivet, som avser skydd av personuppgifter för den som rapporterar en överträdelse och den som påstås bära ansvaret för den, genomförs i gällande rätt genom personuppgiftslagen (1998:204). Regeringen anser således inte att det finns något skäl att frångå den bedömning som gjordes i samband med genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet (samma prop s. 247 f.). Regeringens förslag: En verksamhetsutövare ska tillhandahålla ändamålsenliga rapporteringssystem som gör det möjligt för anställda och uppdragstagare att internt göra anmälningar om överträdelser av bestämmelserna i penningtvättslagen eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Personuppgiftslagen ska gälla vid behandling av personuppgifter inom ramen för rapportering om misstänkta överträdelser av penning- tvättsregelverket Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de särskilda rapporteringssystem som verksamhetsutövare ska tillhandahålla. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. () tillstyrker förslaget men anser att det i lagen tydligt bör framgå att rapportering kan ske anonymt. Svensk Försäkring anser att det inte är lämpligt att rapportering till ska kunna ske anonymt. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska kräva att verksamhetsutövare inrättar lämpliga rutiner för att deras anställda eller personer i jämförbar ställning ska kunna rapportera överträdelser av penningtvättsregleringen internt genom en särskild, självständig och anonym kanal som står i proportion till verksamhetsutövarens typ och storlek (artikel 61.3 i fjärde penningtvättsdirektivet). Artikeln överens- stämmer till stor del med liknande krav i andra direktiv som avser finansiella och andra företag. Bestämmelser om rapporteringssystem har således förts in i bl.a. 6 kap. 2 a § lagen (2004:297) om bank- och 2016/17:173 finansieringsrörelse, förkortad LBF, och i 26 a § (2001:883). För flertalet av de penningtvättslagen saknas dock krav på system för rapportering om överträdelser. Nya bestämmelser om detta bör således införas. Artikel 61.3 i direktivet skiljer sig från de artiklar som ligger till grund för bestämmelserna i bl.a. LBF och revisorslagen genom att det anges att rapportering ska kunna ske genom en anonym kanal. anser att det i lagen bör framgå att rapportering ska ske anonymt. Enligt regeringens bedömning får det dock anses ligga i begreppet ändamålsenligt att det ska vara möjligt att göra en anonym intern rapport. Det saknas således skäl att ändra de bestämmelser om interna rapporteringssystem i gällande rätt som saknar ett sådant tydliggörande. En ny bestämmelse, efter förebild från 6 kap. 2 a § LBF, bör föras in i penningtvättslagen. Bestämmelsen blir tillämplig för de verksamhetsutövare som inte omfattas av något krav på rapporterings- system i rörelselagstiftningen. Svensk Försäkring anser att det inte är lämpligt att tillåta anonym rapportering till . Regeringen konstaterar att artikel 61 i direktivet, och de förslag som lämnas i detta avsnitt, endast avser rapportering om misstankar som avser verksamhetsutövarens över- trädelser av penningtvättsregelverket. Anmälningar om att verksamhets- utövares kunder kan misstänkas för penningtvätt eller finansiering av terrorism sker till med stöd av andra bestämmelser i direktivet och den föreslagna penningtvättslagen. Sådana rapporter ska inte kunna göras anonymt. Frågan om interna rapporteringssystems förenlighet med personupp- giftslagen har behandlats utförligt i tidigare lagstiftningsärenden, bl.a. i prop. 2013/14:228 s. 248–254 och prop. 2015/16:162 s. 134–139. Regeringen ansluter sig till vad som där anges. Vägledning om hur rapporterna bör hanteras ur ett personuppgiftsperspektiv finns i Datainspektionens föreskrifter (1998:3) om undantag från förbudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. och Datainspektionens vägledning för bolag ”Ansvaret för personuppgifter som hanteras i system för Whistleblowing”. En erinran om att personuppgiftslagen gäller vid behandling av personuppgifter inom ramen för rapportering om misstänkta överträdelser av penningtvättsregelverket bör föras in i penningtvättslagen. Enligt artikel 61.3 i direktivet ska det särskilda rapporteringsystemet stå i proportion till den berörda verksamhetsutövarens storlek och typ. Regeringen bedömer att detta bäst kan åstadkommas genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om de särskilda rapporteringssystem som verksamhets- utövare ska tillhandahålla. Genom att föreskrifter kan meddelas för i vart fall vissa kategorier av verksamhetsutövare kan hänsyn tas till de olikheter i fråga om storlek och art som krävs för att skapa en proportionerlig tillämpning. Skydd för anmälarens identitet Regeringens förslag: En uppgift i en intern anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse av en bestämmelse i penningtvättslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, får inte obehörigen röjas om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Ansvar enligt 20 kap. 3 § ska inte följa för dem som omfattas av tystnadsplikt enligt penningtvättslagen. Sekretess ska gälla i en statlig myndighets verksamhet som består i tillsyn över efterlevnaden av penningtvättslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Sekretessen ska gälla i högst . Tystnadsplikten som följer av den nya sekretessbestämmelsen ska ha företräde framför meddelarfriheten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Av artikel 61.2 e i fjärde penningtvättsdirektivet följer att det ska finnas tydliga regler som ser till att konfidentialiteten för den person som anmäler överträdelser begångna inom verksamhetsutövaren garanteras, såvida inte offentliggörande krävs i enlighet med nationell rätt i samband med ytterligare utredningar eller efterföljande rättsliga förfaranden. Artikeln har samma innehåll som artikel 71.2 d i direktiv /36/EU (kapitaltäckningsdirektivet). Kraven i kapitaltäckningsdirektivet genom- fördes genom att en bestämmelse om tystnadsplikt för uppgifter som lämnas internt hos verksamhetsutövaren infördes. Av 1 kap. 10 § första stycket LBF följer således att uppgift i en anmälan eller en utsaga om en misstänkt överträdelse inte får obehörigen röjas, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. I 1 kap. 10 § tredje stycket LBF anges att ansvar enligt 20 kap. 3 § inte ska följa för den som bryter mot förbudet i första stycket. Detta innebär att överträdelser av förbudet kan medföra administrativa sanktioner. Regeringen anser att artikel 61.2 e i direktivet bör genomföras genom att en bestämmelse av motsvarande innehåll tas in i den nya penningtvättslagen. Denna bestämmelse ska tillämpas av de verksamhetsutövare som inte omfattas av tystnadsplikt i respektive rörelselagstiftning. I syfte att framhålla att tystnadsplikt som följer av rörelselagstiftning ska gälla för vissa verksamhetsutövare bör lagtexten kompletteras med en bestämmelse av denna innebörd. Anmälningar som lämnas till en tillsynsmyndighet En anmälan som lämnas till en tillsynsmyndighet blir en allmän handling hos myndigheten. Uppgifterna i en sådan handling kan beläggas med 2016/17:173 sekretess i den omfattning som anges i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Artikel 71.2 d i kapitaltäckningsdirektivet har samma lydelse som artikel 61.2 e i fjärde penningtvättsdirektivet. kapitaltäckningsdirektivet fördes det in en ny bestämmelse, 30 kap. 4 b § OSL (prop. 2013/14:228 s. 254–259 och 320). gäller sekretess i en statlig myndighets verksamhet som avser tillsyn över bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkrings- väsendet för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. bestämmelsen innebär att det för sådan uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelser av penningtvättslagen inom bank- och kreditväsendet, värdepappersmarknaden eller försäkringsväsendet föreligger sekretess. Det finns dock ett flertal verksamhetsutövare som står under tillsyn och som inte omfattas av sekretessen enligt den nämnda paragrafen. Dit hör bl.a. finansiella institut som är registrerade enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet och de som bedriver verksamhet med tillstånd enligt lagen (2010:751) om betaltjänster och lagen (2011:755) om Därutöver saknas, med undantag , en motsvarande bestämmelse som gäller anmälningar till övriga myndigheter, dvs. Lotteriinspektionen och länsstyrelserna i , och Västra som bedriver tillsyn över penningtvättslagen. Bestämmelser som skyddar identiteten hos den som anmäler överträdelser av penningtvättslagen saknas således avseende flera av de verksamhetsutövare som omfattas av lagen. Ett skydd för anmälarens identitet kan uppnås på två sätt: antingen genom att föreskriva att den som anmäler ska uppge sitt namn men därefter erbjuda ett skydd för att anmälarens identitet inte röjs (sekretesskydd), eller genom att ställa krav på anonyma anmälningar. En arbetsgrupp inom EU, arbetsgruppen för skydd av enskilda personer i samband med behandlingen av personuppgifter (”artikel 29-gruppen”), har i sin rapport belyst bl.a. frågan om anonyma rapportörer i förhållande till dataskyddsdirektivets krav om en korrekt behandling av personuppgifter. att visselblåsarsystem som huvudregel ska behandla endast rapporter där anmälarnas namn framgår. Skyddet för enskilda bör i stället tillgodoses genom garantier om att identiteten kommer behandlas konfidentiellt och inte lämnas ut till tredje part. Gruppen framhåller att det i och för sig inte bör föreligga något förbud mot anonyma rapporter, men system bör inte marknadsföras såsom att detta är tillåtet samt att den som vill lämna sin anmälan anonymt bör göras medveten om att identiteten kan komma att röjas i ett senare skede av förfarandet. talar för att skydd för identitetsuppgifter bör genomföras genom bestämmelser om sekretess. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning än den som gjordes vid genomförandet av kapitaltäcknings- direktivet, nämligen att instämma i Artikel 29-gruppens slutsatser (samma prop. s. 255). Det skydd för identitetsuppgifter som fjärde penningtvättsdirektivet föreskriver för anmälaren bör därför genomföras genom en bestämmelse om sekretess. Sekretessens räckvidd och styrka Det skydd för identitetsuppgifter som fjärde penningtvättsdirektivet föreskriver för anmälaren bör, som nämnts ovan, genomföras genom en bestämmelse om sekretess. Skyldigheten att skydda identiteten är begränsad till den myndighet som tar emot anmälan. Sekretess bör därför gälla till skydd för sådana uppgifter som framkommer i en anmälan eller utsaga till tillsynsmyndigheten om en överträdelse av penningtvättslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen, och som på något sätt kan avslöja vem anmälaren är. Sekretessen bör alltså kunna omfatta även andra uppgifter än anmälarens namn, under förutsättning att uppgifterna kan avslöja vem personen är. Syftet med att införa ett visselblåsarsystem är att eventuella oegentlig- heter ska komma fram. För att uppnå ett effektivt och ändamålsenligt system är det därför angeläget att säkerställa att anmälarens identitet inte röjs. Vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet gjordes bedömningen att det inte är tillräckligt att tillförsäkra uppgifterna sekretess beroende på utfallet av en s.k. skadeprövning, där hänsyn tas till om ett utlämnande av uppgifterna kommer leda till att någon enskild lider skada eller men (prop. 2013/14:228 s. 257). Bestämmelsen i 30 kap. 4 b § första stycket OSL innehåller därför inget skaderekvisit utan sekretessen är absolut. Samma bedömning i fråga om sekretessens styrka gjordes vid genomförandet av och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av (marknadsmissbruksförordningen). Även 30 kap. 6 b § första stycket OSL föreskriver därför absolut sekretess för uppgift som kan avslöja anmälarens identitet (prop. 2016/17:22 s. 329 f.). Även när det gäller uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av penningtvättslagen är det angeläget att garantera ett starkt skydd för anmälarens identitet. Mot den bakgrunden bör det inte ställas upp något skaderekvisit. Det innebär att uppgifterna i fråga inte får lämnas ut ens om det står klart att anmälaren inte kommer lida men om uppgifterna röjs. I likhet med bestämmelserna i 30 kap. 4 b och 6 b §§ OSL bör sekretessen enligt den nya bestämmelsen som föreslås gälla i högst . Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker genom utlämnande av allmän handling, muntligt eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnads- plikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrande- frihetsgrundlagen har som regel företräde framför tystnadsplikten. Det kan således vara tillåtet att muntligen lämna en uppgift till media eller själv publicera uppgiften trots att uppgiften är belagd med sekretess och trots att det alltjämt föreligger förbud mot att lämna ut den handling där den sekretessbelagda uppgiften framgår. Bestämmelser om tystnadsplikt kan dock genom föreskrifter i OSL ges företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmel- serna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena (prop. 1979/80:2 Del A s. 104). Det finns således större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall (s. 111). har uttalat att som grundprincip bör stor återhållsamhet iakttas vid prövning av om undantag från meddelar- friheten ska göras i ett särskilt fall (se yttrande 2012/13:KU3y s. 5). Syftet med visselblåsarsystemet är att möjliggöra för samtlig personal hos ett företag, men även för utomstående, att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om allvarliga händelser med anknytning till överträdelser av penningtvättslagen. För att uppnå detta syfte är det enligt regeringens mening nödvändigt att garantera konfidentialiteten för anmälaren. Det krävs därför att tystnadsplikten ges företräde framför meddelarfriheten (jfr prop. 2013/14:228 s. 257 f. och prop. 2016/17:22 s. 330 f.). Förhållandet till andra bestämmelser om sekretess Den föreslagna sekretessbestämmelsen föreslås gälla i en statlig myndighets verksamhet som består i tillsyn över efterlevnaden av penningtvättslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Det innebär att det i verksamhet kan förekomma uppgifter i en anmälan eller utsaga om överträdelse av penningtvättslagen som omfattas av sekretess såväl enligt 30 kap. 4 b § OSL som enligt den nu föreslagna bestämmelsen. Eftersom sekretessen som följer av bestämmelserna har samma föremål, styrka och sekretesstid samt omfattas av undantag från meddelarfriheten m.m. uppstår emellertid inte någon tillämpnings- problematik till följd av den dubbla sekretessregleringen. När det gäller är situationen något annorlunda. Det följer av att det i 30 kap. 4 c § OSL finns en bestämmelse som innebär att sekretess gäller i en statlig myndighets verksamhet som består i tillsyn med avseende på auktoriserade och godkända revisorer, registrerade revisionsbolag och revisorer från tredje land för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelse av en bestämmelse som gäller för den som myndighetens verksamhet avser, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet och det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att anmälaren eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. Sekretessen som följer av den bestämmelsen är alltså inte absolut. Uppgift om anmälarens identitet får lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att anmälaren eller någon närstående till honom eller henne lider skada eller men. 30 kap. 4 c § OSL infördes för att genomföra artikel 30e 2 b i och rådets direktiv /56/EU om ändring av direktiv /43/EG om lagstadgad revision av årsredovisning, årsbokslut och koncernredovisning. Kraven på skydd av anmälarens identitet uttrycks där på ett annat sätt än i fjärde penningtvättsdirektivet. I revisorsdirektivet anges att medlemsstaterna ska se till att mekanismerna för rapportering av överträdelser åtminstone omfattar skydd av personuppgifter för den person som rapporterar den penningtvättsdirektivet att det ska finnas tydliga regler som under alla omständigheter ser till att konfidentialiteten för den person som anmäler överträdelser garanteras (artikel 61.2 e). Som framgår ovan anser regeringen att kraven i fjärde penningtvättsdirektivet motiverar att uppgifter som kan avslöja anmälarens identitet omfattas av absolut sekretess. Detta bör gälla även anmälningar som sker till . Följaktligen bör den nu föreslagna bestämmelsen tillämpas även i verksamhet, när anmälningar avser överträdelser av penningtvättslagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Någon undantagsregel som avser anmälningar till bör därför inte föras in. Om flera sekretessbestämmelser är tillämpliga på en uppgift hos en myndighet och en prövning i ett enskilt fall resulterar i att uppgiften ska lämnas ut enligt en eller flera bestämmelser som den är sekretessbelagd enligt en eller flera andra bestämmelser, ska enligt huvudregeln i 7 kap. 3 § OSL de senare bestämmelserna ha företräde. I ett sådant fall ska uppgiften således hemlighållas. Regler om tillsyn på området för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism finns i en rad olika författningar. Genom bemyndiganden i penningtvättslagen, penningtvättsförordningen samt lagar som reglerar vissa verksamhetsutövares verksamheter och till dessa anslutande förordningar ges vissa myndigheter behörighet att utfärda föreskrifter och utöva tillsyn gällande tillämpningen av regelverket rörande penningtvätt och finansiering av terrorism. Penningtvättslagens avsnitt om tillsyn omfattar de icke-finansiella verksamhetsutövare vars verksamhet, i de delar som omfattas av penningtvättsregelverket, inte regleras i en särskild rörelselag. I fråga om övriga verksamhetsutövare utövas tillsynen i enlighet med rörelselagar där frågorna om penningtvätt och finansiering av terrorism utgör en integrerad del.