prop · H40379 · 2017-01-24 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:79 om statliga stöd till Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat statliga stöd till innovation och företagande. Syftet med granskningen är att ta reda på om staten främjar innovationer och företagande på ett ändamålsenligt sätt genom utbetalning av stöd till företag. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och granskade myndigheter. I skrivelsen går regeringen igenom rapporten och redovisar sin bedömning av iakttagelser och rekommendationer samt redovisar vilka åtgärder som kommer att vidtas med anledning av dessa. 1 Ärendet och dess beredning .............................................................. Metod och ...................................................genomförande Har myndigheterna tydliga och uppföljningsbara mål för sina program? Hur fungerar myndigheternas processer vad gäller tilldelning av stöd? Ger stöden några mätbara effekter? Har regeringen överblick över stöden? 3 Regeringens bedömning ..................av Riksrevisonens iakttagelser Behov av förbättrade utvärderings - och Vilka data ska rapporteras? Kopplingen mellan programmål och Tid, spridning och kausalitet 4 Regeringens åtgärder med anledning av Statligt stöd till innovation och företagande RIR Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... Ärendet och dess beredning har granskat statliga stöd till innovation och företagande. Granskningen redovisas i rapporten till innovation och företagande (RiR 2016:22), se bilagan. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Enligt är det oklart om statligt stöd till företag bidrar till ökad tillväxt och är samhällsekonomiskt lönsamt. har därför granskat tre myndigheters arbete med företagsstöd samt om regeringen och myndigheterna har överblick över stöden och deras effekter. Då regeringen lyft fram små och medelstora företag som en grupp företag som är generellt viktiga för svensk tillväxt och som dessutom anses ha behov av statliga stödinsatser har granskningen avgränsats till stöd riktade till denna grupp. Granskningen har också avgränsats till stöd som riktas till arbete med innovationer. har valt att granska de myndigheter som betalar ut mest stöd till små och medelstora företag: Verket för innovationssystem (), () samt . har granskat de åtta program inom myndigheterna som utvärderats och myndigheterna själva identifierat som de program som bäst matchar avgränsningarna ovan. har undersökt om myndigheterna har tydliga och uppföljningsbara mål för sina program och hur myndigheternas processer fungerar vad gäller tilldelning av stöd. Vidare har undersökt om stöden har några mätbara effekter och om regeringen har överblick över stöden. har som underlag för granskningen genomfört dokumentstudier av propositioner, skrivelser, instruktioner, regleringsbrev och årsredovisningar. har också genomfört intervjuer med handläggare på , och samt med konsulter, forskare och stödsökande företag. har också genomfört intervjuer med myndighetshandläggare på Närings-, Miljö- och energirespektive och med handläggare på Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar (Tillväxtanalys). har även studerat ett urval av åtta program vid de tre myndigheterna. För att besvara frågan om huruvida myndigheterna har tydliga och uppföljningsbara mål för respektive program har analyserat målen för de åtta programmen utifrån de 2016/17:79 utvärderingar och uppföljningar som har gjorts och de intervjuer som har genomfört med ansvariga handläggare och programansvariga. För att besvara frågan om hur myndigheternas processer fungerar vad gäller tilldelning vid stöd har genomfört en deltagande observation av program Innovationsprojekt i företag. Den deltagande observationen har omfattat genomläsning av ansökningshandlingar, observationer av processen genom deltagande i berednings- och beslutsmöten och vid intervjuer med sökande av stöd. har även intervjuat handläggare, externa bedömare och företagare. För att besvara frågan om huruvida stöden har några mätbara effekter har gjort en genomgång av internationell litteratur samt tagit del av resultaten från de två program som både effektutvärderats och ingår i granskningen – Vinn samt Forska och Väx. För att besvara frågan om huruvida regeringen har överblick över stöden har främst intervjuat handläggare på myndigheterna samt samtalat med myndighetshandläggare på Närings-, Miljö och energirespektive . har också granskat om regelverket för de minimis-stöd, även kallade försumbara stöd, följs och om utbetalningarna går att följa upp. Tillväxtanalys har på uppdrag gjort en kvantitativ uppföljning av de minimisstöden med hjälp av mikrodatabasen över statligt stöd till näringslivet. har avgränsat granskningen till att främst beröra utgiftsområde 24 Näringsliv och utgiftsområde 21 Energi. Granskningen omfattar även affärsutvecklingscheckar som finansieras inom utgiftsområde 19 Regional tillväxt. Kostnaderna för att administrera programmen ingår inte i granskningen. Har myndigheterna tydliga och uppföljningsbara mål för sina program? konstaterar att målen för de åtta granskade programmen är av varierande kvalitet och identifierar fyra typer av problem med mål- Programmen har övergripande mål som enligt Riksre- visionen med svårighet kan mätas eller följas upp och det finns för många mål på olika nivåer. Vidare konstaterar att det finns mål som växer fram under programmens gång utan en tydlig kopp- ling till motiven för stödet och mål för tillväxt för enskilda stödmotta- anser att flertalet mål i de granskade programmen kan tolkas på olika sätt och att det därmed är svårt att följa upp stöden och effekterna av dem. anser vidare att det är viktigt att de mål som formuleras är uppföljningsbara och speglar det myndigheterna ska uppnå med respektive stöd dvs. spridningseffekter eller överbrygga ofullständiga kapitalmarknader. menar att de tre myndigheterna delar ett gemensamt och övergripande mål om tillväxt. olikheterna i myndigheternas olika uppdrag till att mål i enskilda Skr. 2016/17:79 program är formulerade utifrån mer specifika önskemål om förväntade Som exempel pekar på att vissa satsningar har tydligare koppling till så kallade marknadsmisslyckanden medan andra satsningar ska stärka stödmottagarens konkurrenskraft inom utpekade marknader. Sammantaget menar att de inte funnit någon sammanhängande och generell målstruktur som binder ihop de olika satsningarna, både inom och mellan myndigheter, utifrån det övergripande målet om tillväxt. Många målformuleringar saknar enligt dessutom tydliga distinktioner och avgränsningar, vilket i sin tur leder till svårigheter att följa upp satsningarna. 2.3.2Hur fungerar myndigheternas processer vad gäller tilldelning av stöd? konstaterar att de tre granskade myndigheterna, vilka bedöms via de åtta programmen, arbetar på olika sätt. Myndigheterna har enligt olika processer för att besluta om tilldelning av stöd, vilket i sin tur delvis beror på vad programmen avser att uppnå. Därför har också valt att inte försöka rangordna myndigheternas processer med avseende på kvalitet. pekar dock på några viktiga omständigheter i samband med beviljandet av stöd som myndigheterna bör beakta för att uppnå en väl fungerande beslutsprocess. lyfter särskilt fram: •Korrekt bild av stödsökare Frånvaron av gemensamt utvecklade metoder för att hantera tilldelningen av stöd gör det enligt svårt att bedöma effektiviteten i myndigheternas processer då de inte är fullt jämförbara. 2.3.3Ger stöden några mätbara effekter? De stöd som har granskat har följts upp, utvärderats och effektutvärderats av myndigheter och forskare. konstaterar att de genomförda effektutvärderingarna visar relativt samstämmigt på inga eller mycket begränsade statistiskt signifikanta effekter av stöden. konstaterar vidare att den tillväxt som stöden har som mål att skapa inte har verifierats i de två effektutvärderingar som har genomförts. menar att det inte betyder att stöden saknar andra positiva effekter för samhället, men anser att det borde ligga i regeringens och myndigheters intresse att visa att stöden har effekt. Denna bild bekräftas enligt bedömning av internationella studier av liknande stöd. En slutsats drar av detta är att så länge målen för programmen inte är utformade på ett ändamålsenligt sätt kommer det att vara svårt att följa upp stöden och deras effekter. liga mål medför enligt också att effektutvärderingar av 2016/17:79 stöden ifrågasätts då olika aktörer tolkar målen med, och resultaten av, stöden på olika sätt. anser, i linje med detta, att om det råder tydlighet i hur stöd ska utvärderas är det lättare att nå konsensus om huruvida stödet lever upp till förväntningarna eller inte. Därför är det som ser det viktigt att utvärderingar planeras i samband med att program planeras. 2.3.4Har regeringen överblick över stöden? konstaterar att hänvisar till Tillväxtanalys och respektive myndighet när det gäller kunskap om stöden. menar att Tillväxtanalys saknar lättillgängliga data som möjliggör sammanställning och överblick, och att de data som Tillväxtanalys samlar in inte alltid har den omfattning och kvalitet som krävs för att göra det möjligt att följa upp och analysera resultaten av programmen. bedömer att det saknas en samlad och övergripande bild av stödsystemets funktionssätt. bedömning är att regeringen inte har en tillräckligt samlad och tydlig bild av vare sig stöden eller deras effekter. Stöden utvärderas kontinuerligt av forskare och utredare, men den kritik som framförs tas enligt inte alltid till vara för lärande och utveckling. Vidare, menar , saknas användbara data på en övergripande nivå som gör att stöden går att följa upp på ett ändamålsenligt sätt, som målen för de enskilda programmen formuleras så att de är svåra att följa upp. Utan användbara data och uppföljningsbara mål är det som ser det svårt att utvärdera resultat av stöden. Trots brist på överblick över stöden och deras effekter menar att det kan vara så att stöden skapar nytta. Men för att öka tilltron till systemet och för att kunna styra insatserna dit där de gör mest nytta anser att systemet bör utvecklas. påpekar dock att det fragmenterade systemet samt de oklara effekterna av stöden inte innebär att myndigheter eller program inte kan fungera väl. anser dock att beslutsprocessen inom det program, (), som har studerat närmare – genom deltagande observation och uppföljande intervjuer – fungerar i stor utsträckning väl. riktar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör skapa förutsättningar för en bättre överblick över stöden till näringslivet och deras effekter. Regeringen bör utforma Tillväxtanalys uppdrag på ett mer ända- målsenligt sätt så att myndigheten kan bidra med mer systematisk kunskap om företagsstöd. riktar följande rekommendationer till , Skr. 2016/17:79 och : •De stödgivande myndigheterna bör formulera tydliga mål för sina program. Ett exempel: Om målen för ett visst stöd är ökad tillväxt i samhället är det av stor vikt att målet är tydligt definierat, avgränsat och uppföljningsbart. •De stödgivande myndigheterna bör planera utvärderingar av program redan i samband med att de gör upp planer för programmen. Detta innebär att mål, syfte, metod, data och val av variabler bör klargöras för utvärderaren innan programmen påbörjas. 3Regeringens bedömning av Riksrevisonens iakttagelser Regeringen instämmer delvis i iakttagelser. I granskningen uppmärksammas ett flertal svårigheter vad gäller utvärderingar och bedömningar av effekter av statligt stöd till innovationer inom små och medelstora företag. Statens stöd till innovation och företagande är ett viktigt näringspolitiskt område som syftar till att stärka näringslivets utvecklingsförmåga och i förlängningen svensk konkurrenskraft. Att ha en god överblick över hur medel används och vilka effekter insatser leder till, samt ha möjlighet att värdera var statens insatser bedöms göra störst nytta, är centralt för en god hantering av statens medel. En god överblick är dessutom viktigt i utvecklingsarbetet av nya näringspolitiska insatser. Regeringen instämmer delvis i problembeskrivning och övergripande iakttagelse, som är att den samlade överblicken över statens stöd till innovation och företagande och dess effekter behöver förbättras. Regeringen vill framhålla att kunskapen inom är god om de enskilda insatser som genomförs. Samtliga program som genomförs av , och redovisas t.ex. i respektive myndighets årsredovisning. Ett urval av program följs upp och utvärderas genom återkommande programspecifika och tematiska utvärderingar, vilka bland annat ligger till grund för granskning. Dessutom har löpande dialog med stödgivande myndigheter kring de satsningar som genomförs. Myndigheterna arbetar kontinuerligt med att utveckla sina insatser. instämmer regeringen i slutsats och rekommendation om att det behövs en bättre helhetsbild av stödens samlade effekter. Nedan kommenteras iakttagelser mer i detalj. 3.1.1Behov av förbättrade utvärderings- och analysmetoder Regeringen avser att följa rekommendation och bidra till att utveckla arbetet med utvärderingar och analysmetoder. 2016/17:79 Regeringen finner i inte någon utförligare diskussion om hur ett förbättringsarbete lämpligast bör genomföras. antyder dock att den samlade expertisen på området pekar på att bättre och fler data är särskilt angeläget samt att program bör ha tydligare koppling till den nationalekonomiska teoribildning som i huvudsak utgår från produktivitetsanalyser och teorier om marknadsmisslyckanden.1 Regeringen tolkar som att de övergripande teoretiska antaganden och därtill kopplade effektanalyser som används är önskvärda, men att dessa inte kommer till sin rätt i och med bristfälliga underlag. finner att de utvärderingar som genomförts för genomförda program visar på inga eller mycket begränsade statistiskt signifikanta effekter i förhållande till målen för programmen. Även de utvärderingar som använder kontrollgrupper, vilket är en etablerad metod för att utvärdera effekter, har svårigheter att påvisa effekter. Regeringen finner att granskning av de åtta programmen pekar ut ett flertal förhållanden som på olika sätt förklarar delar av svårigheterna med att mäta effekter. Det handlar dels om svårigheter kring dataunderlag och målformuleringar, dels om metodologiska problem och svaga effektlogiker. Nedan följer ett utförligare resonemang om dessa omständigheter samt regeringens syn på hur dessa svårigheter bör hanteras framöver. 3.1.2Vilka data ska rapporteras? Granskningen av Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) MISS-databas är, menar , ett exempel på hur bristfälliga dataunderlag skapar svårigheter för uppföljningen. Regeringen instämmer i detta generella påstående, men anser att drar alltför långtgående slutsatser av svårigheten att följa upp företagsstöd generellt, då databasen har begränsats till stöd som hanteras av , , , och i viss mån AB.2 Övriga stödgivande myndigheter och bolag rapporterar inte till Tillväxtanalys MISS-databas. Som exempel kan nämnas , liksom universitet och högskolor. granskning visar dock att det behövs ett klargörande av vilka data som ska ingå i databasen. Regeringen anser att granskning tydliggör den större frågan som rör att dataunderlag behöver vara anpassade till de utvärderingsmodeller och övergripande teoretiska antaganden som använts. Sammantaget instämmer regeringen i generella slutsats att relevanta dataunderlag är en förutsättning för utvärderingar, men vill förtydliga att dataunderlagens ändamålsenlighet i huvudsak bestäms av 1Begreppet produktivitetsanalyser används här som samlingsnamn för den nationalekonomiska teoritradition och metodutveckling som i huvudsak knyter begreppet effekter till produktivitetsförändringar. 2I effekter – Brister i informationen om statliga satsningar (RiR 2014:26) uppges att Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser efterfrågat data från Stiftelsen Industrifonden och Stiftelsen som valt att inte lämna ut data. teoretiska utgångspunkter och mål samt kopplingen till utvärderingsme- Skr. 2016/17:79 toderna, dvs. de frågor som ska besvaras. 3.1.3Kopplingen mellan programmål och övergripande mål menar att genomgången av programmålen visar på relativt stor variation i analysnivå och konkretion. Målen ligger nära respektive myndighets uppdrag, dvs. fokus på energiomställning för , innovation för och konkurrenskraft för . finns det enligt exempel på program som arbetar med flera mål på flera målnivåer . Det innebär att enskilda program kan redovisa hur aktiviteter inom programmet kopplar till enskilda mål, men att de sammantagna resultat som programmet uppnått svårligen kopplas till övergripande näringspolitiska mål, vilket i sin tur gör det svårt att genomföra önskvärda effektanalyser. menar därför att ett bättre arbete med att ta fram tydliga mål, dessutom i samverkan med utvärderande part, skulle öka effektiviteten av statens insatser. Regeringen delar uppfattning om behovet av tydliga och uppföljningsbara programmål. Regeringen anser dock inte att problemet kan lösas endast genom att enskilda programmål förtydligas av stödgivande myndigheter, utan även att ett förtydligande av näringspolitikens mål behövs för att det på så sätt ska bli mer vägledande för myndigheternas programmål och därmed också skapa en mer effektiv målstruktur för näringspolitiken. Regeringen konstaterar i detta sammanhang att verksamheten vid är en del av energipolitiken och inte näringspolitiken. Mot bakgrund av det nu sagda instämmer regeringen i rekommendation att program och deras data och mål i relevanta fall behöver kopplas till övergripande mål på ett bättre sätt. Regeringen bedömer det däremot inte som självklart att programmens utformning, processer för tilldelning av stöd, mål och data måste vara mer enhetliga mellan myndigheterna och deras uppdrag. Detta kan vara kontextberoende om det leder till högre effektivitet och bättre resultat av myndigheternas insatser. Regeringen anser därför att det behövs bättre metoder som dels ger möjlighet att få tydliga resultat från enskilda programinsatser men också möjlighet att lyfta enskilda programs resultat till en mer övergripande helhetsbild av statens samlade insatser för innovation och företagande. 3.1.4Tid, spridning och kausalitet uppmärksammar även problematiken kring när och hur förväntade effekter av innovationssatsningar kan och bör mätas.3 Riksre- 3 Detta diskuteras även i t.ex. , innovationer och ekonomisk tillväxt, SOU 2015:107, s. 16 och slutbetänkande Entreprenörskap i det tjugoförsta århundradet, SOU 2016:72, s. 294. 2016/17:79 visionen visar, via både svensk och internationell forskning, att det finns ett generellt problem kring mätbarhet av effekter. citerar en av de stödgivande myndigheterna som menar att ”FoU-investeringar generellt genererar ett ekonomiskt värde som överstiger kostnaderna för investeringarna. Dessa beräkningar bygger på förväntade samhällsekonomiska effekter av företagsstöd”. I praktiken innebär det att mätningar av vissa effekter inte genomförs utan bör accepteras utifrån antaganden. Regeringen anser det, med stöd i forskning, fullt rimligt att acceptera att effekter uppstår utan att dessa alltid går att fullständigt mäta. Regeringen anser dock att det ur ett utvärderings-, effektivitets- och lärandeperspektiv behövs ett utvecklingsarbete som ökar möjligheterna att analysera och förstå de förändringsprocesser som startar i samband med statliga insatser för innovation och företagande. Gängse metodik för att överkomma problemet med tid är att bestämma en bortre tidsgräns för när effekten förväntas ha inträffat. Regeringen menar att det här finns en motsättning mellan utvärderarens behov av funktionella utvärderingsmetoder visavi tidsperspektivet när faktiska effekter uppstår och kan utvärderas. En näraliggande problematik, som också uppmärksammas av , är frågan om var effekter uppstår. Önskvärd effekt kan uppstå utanför utvärderingens räckvidd. lyfter fram ett tankeexempel från som visar på svårigheterna att fånga stödens spridningseffekter. Exemplet är att ett nystartat innovativt företag som får stöd inom en satsning i nästa skede köps upp av ett annat företag, i vilket den önskade effekten uppstår, men att denna effekt därmed inte täcks in i utvärderingen för insatsen. Även de färdigheter, kompetenser, nätverk m.m. som individer skaffar sig inom ramen för ett projekt är svåra att täcka in i utvärderingar. Regeringen finner att det, utifrån problemen med när och var effekten äger rum, finns svårigheter i att följa innovationssatsningarnas orsakssamband i utvärderingsmetoderna.4 Utvärderingsmetodernas svårigheter att fånga orsakssamband kan illustreras av arbete, vars insatser i huvudsak görs för att ställa om rådande energisystem. Sådana omställningsprocesser är ofta ett mål i sig och kan svårligen formuleras och konkretiseras i utvärderingsplaner i förväg för enskilda program. Utifrån granskning kan regeringen konstatera att det inte är självklart hur effektutvärderingar bäst bör genomföras. lyfter fram effektutvärderingarnas betydelse kopplat till nationalekonomiska teorier om produktivitet trots att dessa generellt visar svaga, om inga, resultat. kan det inte uteslutas att detta inte är tillräckligt då effekter kan uppstå utöver de effekter som mäts. Detta problem är välkänt, inte bara i , och det pågår ständigt ett utvecklingsarbete för att nå bättre utvärderingsmetoder. 4 Detta uppmärksammas även i slutbetänkande Entreprenörskap i det tjugoförsta århundradet SOU 2016:72, s. 295. problem är att mäta förändring , kontextuella förutsättningar och Skr. 2016/17:79 spridningseffekter i samband med offentliga insatser.5 Regeringen menar att förbättrade utvärderingar kan skapa bättre förutsättningar för helhetsanalyser. Behovet av en helhetsbild lyfts fram i slutbetänkande Entreprenörskap i det tjugoförsta århundradet (SOU 2016:72) där det konstateras att systemet för att främja innovation och näringsliv är svåröverskådligt. De samlade iakttagelser som externa bedömare gör är att det saknas en samlad bild av de statliga programmen för främjandet av innovation och näringsliv.6 Regeringen anser därför att oklarheter kring arbetssätt, dvs. analysmodeller och utvärderingsmetoder, för att fastställa vilka effekter som uppstår genom statligt stöd för innovation och företagande behöver hanteras genom förbättrade och mer kvalificerade utvärderingsmetoder i syfte att stärka trovärdighet och effektivitet i regeringens insatser. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen anser att ett utvecklingsarbete behövs för att nå bättre översikt och effektivitet i statens stöd för innovation och företagande. Regeringen kan också konstatera att insatser för att främja innovation och företagande leder till att förändringsprocesser initieras vilka i sin tur inte till fullo låter sig analyseras och utvärderas i många effektanalyser. I regeringens bilaga till , , innovationer och tillväxt, diskuteras svårigheterna med att utifrån nationalekonomisk teori mäta innovation. Bland annat anges att: ”Innovationer är … ofta resultat av experimenterande, misslyckanden samt ”mutationer” mellan olika idéer, produkter och koncept. I synnerhet gäller detta evolutionära perspektiv nya, radikala innovationer, dvs. innovationer som ger upphov till fundamentala förändringar i aktiviteter och beteenden inom en organisation eller bransch.”7 Regeringen menar därför att det behövs fler metoder som gör det möjligt med mer omfattande analyser och utvärderingar av statliga insatsers effekter så att både produktivitet och insatsers kausalitet täcks in bättre än . saknas framför allt utvecklade analys- och utvärderingsmetoder för att skapa systematisk kunskap om 5Ett aktuellt exempel är European Commission, Support to SME’s, in ’s and SME Development, Final Report, Work Package 2, 2016, s. Ett annat exempel är Nesta, Impacts of innovations policy: synthesis and conclusion, 2013, s 43.