prop · H403164 · 2017-04-06 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:164 investeringar i allmänna farleder Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten i allmänna farleder (RiR 2016:30). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. De samhällsekonomiska analyserna.................................................. Regeringens åtgärder med anledning av om statliga investeringar i Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Ärendet och dess beredning har granskat statens insatser för att åstadkomma effektiva investeringar i statliga farleder. Granskningen redovisas i rapporten i allmänna farleder (RiR 2016:30), se bilagan. Syftet med granskning var att undersöka om det i praktiken är så att investeringsalternativ i farleder prövas på ett likvärdigt sätt som inom övriga trafikslag. överlämnade rapporten till regeringen . 2.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer Bedömningsgrunden för granskning av planeringsprocessen är att den planeringsprocess som är beslutad för farledsinvesteringar ska följas. konstaterar att planeringsprocessen bland annat innebär att den s.k. fyrstegsprincipen ska följas för alla investeringar. Vidare konstaterar att processen för investeringar ska ha en transparent utformning, där det tydligt går att följa de olika stegen i planeringsprocessen och vilka underlag olika beslut grundas på. noterar därtill att planeringsprocessen för farledsinvesteringar ska vara likvärdig med processen för övriga trafikslag, och att det ska finnas rimliga skäl för eventuella skillnader. Planeringsprocessen ska med andra ord som ser det säkerställa att det inte finns bättre eller sämre förutsättningar för en tänkbar farledsinvestering att bli genomförd jämfört med andra tänkbara transportinvesteringar. konstaterar att dagens planeringsprocess, som infördes , är betydligt mer sammanhållen än den tidigare, och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen. Processen får enligt också sammantaget ses som gedigen i den meningen att det görs grundliga studier av olika investeringsalternativ. studier som genomförts framstår enligt som ambitiösa och i de flesta fall väl genomarbetade. menar att de skill- nader som finns i processen mellan olika trafikslag är välmotiverade Sammantaget ger denna nya process enligt betydligt bättre förutsättningar för att förverkliga intentionerna om en trafikslags- En brist enligt är dock att många av utredningarna inte följt den av och regeringen beslutade fyrstegsprincipen, som ställer krav på en systematisk undersökning av andra alternativ till en 2016/17:164 investering, exempelvis att efterfrågan påverkas eller att befintligt transportnät utnyttjas effektivare. Fyrstegsprincipen följs bättre än tidigare, men konstaterar ändå att det även 2016 har presenterats åtgärdsvalsstudier där inte har följt denna princip. pekar på att detta särskilt gäller steg ett, där en analys ska ske huruvida efterfrågan kan styras och om transportbehoven kan minskas. konstaterar att dessa frågor dock är svåra att svara på, och här behövs enligt bättre riktlinjer för arbetet. noterar att planeringsprocessen med nödvändighet representerar en selektionsprocess där vissa projekt får gå vidare i processen och andra inte. konstaterar här att det saknas tydliga motiveringar till varför vissa projekt kvalificerar sig till den nationella transportplanen och andra inte. bedömning är att transparensen i selektionsprocessen behöver förbättras. konstaterar att den omständigheten att ett projekt kvalificerats till den nationella trafikslagsövergripande planen för transportsystemet inte innebär att det slutliga beslutet att genomföra investeringen är taget. Vidare noterar att dessa s.k. byggstartsbeslut ska fattas av regeringen på förslag av samt att projekt som finns i transportplanen kan bli upp- eller nedgraderade i denna process. Motiven till dessa prioriteringar är enligt svåra att följa för en utomstående. Även här behöver transparensen förbättras enligt . rekommenderar dels att säkerställa att alla åtgärdsvalstudier fortsättningsvis följer den s.k. fyrstegsprincipen, dels att säkerställa bättre transparens avseende de prioriteringar som görs i planeringsprocessen. konstaterar att det främst är i det svåra första steget enligt fyrstegsprincipen bristerna finns, och en konkret förbättringsåtgärd är enligt att utveckla riktlinjerna för detta steg så att analyserna blir mer enhetliga och systematiska. Vidare menar att det ska gå att förstå varför vissa projekt kommer med i den nationella planen och andra inte. Det ska också enligt gå att förstå varför vissa projekt prioriteras upp respektive ned vid de s.k. byggstartsbesluten. 2.2Regeringens bedömning av iakttagelser och regeringen har i olika sammanhang framhållit vikten av att åtgärder analyseras och prioriteras utifrån fyrstegsprincipen, dvs. att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis. Åtgärder enligt det första steget innebär åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Sådana åtgärder kan exempelvis avse skatter eller subventioner, vilket är något som och regeringen beslutar över. Ett exempel på åtgärd som kan genomföra är att samverka med andra aktörer och i det sammanhanget vidta åtgärder i syfte att nå de transportpolitiska målen. ska i sitt arbete ha ett trafikslagsövergripande synsätt. Regeringen anser att fyrstegsprincipen är ett viktigt verktyg i planerings- Skr. 2016/17:164 processen och är angelägen om att den tillämpas. Regeringen delar bedömning att det är viktigt med en transparent selektionsprocess. När det gäller de årliga byggstartsbesluten bedömer regeringen att transparensen ökat i och med respektive rapportering och förslag från , men att det finns behov av och förutsättningar att utveckla systemet ytterligare. 3 De samhällsekonomiska analyserna 3.1Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer De samhällekonomiska kalkylerna i fråga om sjöfartsinvesteringar ska enligt hålla en likvärdig kvalitet med kalkyler som gäller investeringsåtgärder i andra trafikslag, vilket som ser det innebär att de samhällsekonomiska bedömningarna ska göras med utgångspunkt i de transportpolitiska målen, att bedömningarna görs med god kvalitet och att resultatet på ett rättvisande sätt kan jämföras med bedömningar av andra investeringar. Kvaliteten på de samhällsekonomiska analyserna har enligt successivt blivit bättre . Att en central myndighet som nu har ansvaret för kvaliteten i kalkyler och analyser kan enligt ha bidragit till detta. noterar att det tidigare var som ansvarade för analyserna, och att det även var vanligt att kommuner och kommunala hamnbolag tog initiativ till samhällsekonomiska analyser som underlag för investeringsbeslut. noterar att det saknades standardiserade beräkningsverktyg för sjöfartsrelaterade kalkyler, men noterar att utgår från samma modellbeskrivning, dvs. samma beskrivning av hur analyser ska genomföras, för samtliga sjöfartskalkyler myndigheten tar fram för olika investeringar. har likväl funnit brister i dessa analyser. konstaterar att prognoserna över hur stora de anlöpande fartygen kommer att vara skiljer sig påtagligt åt mellan olika kalkyler, utan att det framgår varför. Det finns därmed enligt ett behov av att tydliggöra vilka riktlinjer som ska gälla för antaganden om den framtida fartygsflottan, särskilt eftersom dessa prognoser påverkar bedömningen av minskade transportkostnader, vilket i sin tur utgör den största nyttoposten i de samhällsekonomiska analyserna. lyfter vidare fram att det är en brist att det inte görs några känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd. Effekterna av säkerhetshöjande åtgärder är enligt en annan svårbedömd faktor, och det saknas som ser det även här interna riktlinjer för hur dessa effekter ska bedömas. konstaterar att nyttan av sådana åtgärder värderas väsentligt olika från fall till fall. 2016/17:164 En ytterligare brist är enligt att själva investeringsprojekten ibland avgränsas alltför snävt. har i granskningen funnit tre exempel där det saknas en kalkyl för hela projektet, dvs. alla de investeringar även i annan infrastruktur, som behöver genomföras för att nyttorna ska realiseras. Enligt räknas alla nyttor i projektet med, men inte alla de investeringskostnader som är nödvändiga för att nyttorna ska realiseras. noterar att de investeringskostnader som inte räknas in i stället förs till andra separata projekt. Risken är som ser det uppenbar att nyttor räknas dubbelt, medan kostnaderna fördelas på flera projekt. Projekten kommer då enligt att var för sig framstå som mer lönsamma än de sammantaget är. Som ser det är detta en kvalitetsbrist i sig, och det strider också enligt mot den nu gällande principen om att planering och investeringar ska göras utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv. rekommenderar att prioritera den fortsatta utvecklingen av analysmetoder för att beräkna samhällsnyttan med farledsinvesteringar. menar att behovet av att utveckla prognosmodeller för den framtida efterfrågan är särskilt stort. Även känslighetsanalyser av antaganden om ekonomisk livslängd bör enligt utvecklas. Ambitionen bör som ser det vara att analyserna ska vara likvärdiga och nå samma kvalitet som de beräkningar och analysmetoder som finns för vägar och järnvägar. Vidare rekommenderar att säkerställa i interna riktlinjer att projekt inte avgränsas för snävt vid beräkning av samhällsekonomisk lönsamhet. Utgångspunkten måste enligt vara att alla kostnader för investeringar som behöver genomföras för att nyttorna ska realiseras finns med i den samhällsekonomiska analysen. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser har i enlighet med myndighetens instruktion ett ansvar att dels utveckla, förvalta och tillämpa metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet, inklusive efterkalkylering och successiv kalkylering, dels att ta fram och tillhandahålla aktuella trafikprognoser. Regeringens bedömning är att utvecklingsarbetet behöver fortskrida avseende sjöfartsinvesteringar och prognoser över anlöpande fartyg. Regeringen delar till viss del mening att det kan finnas en risk i att nyttor dubbelräknas då flera investeringsprojekt ger samma eller motsvarande nyttor. I normalfallet ska det i beslutsunderlag för objekt inte förutsättas att andra icke beslutade åtgärder genomförs. Planering och investeringar ska göras utifrån ett trafikslagsövergripande perspektiv, men behöver inte det innebära att alla åtgärder som delvis ger samma nyttor alltid ska inrymmas inom ett och samma projekt. Det är därför viktigt att det framgår av de samhällsekonomiska besluts- underlagen för investeringsobjekt om det förekommer risk för dubbel- Skr. 2016/17:164 räkning av nyttor och om det finns några osäkerheter i beräkningarna av nyttor och kostnader. bedömningsgrund i granskningen är att den samhälls- ekonomiska lönsamheten tydligt ska påverka de investeringar som konstaterar att principen om trafikslags- övergripande planering innebär att farledsinvesteringar inte ska gynnas eller missgynnas i förhållande till investeringar i andra trafikslag. noterar att det ska finnas underlag för de beslut som fattas under processens gång och det ska gå att i efterhand följa upp om syftet med den trafikslagsövergripande processen och beslutsfattandet lyfter fram att enligt och regeringen bör samhällsekonomisk nytta vara en utgångspunkt när en investering ska genomföras, men det behöver nödvändigtvis inte vara den avgörande noterar att granskningen visar att de farleds- investeringar som bedömts vara samhällsekonomiskt lönsamma också Å andra sidan noterar att projekt som inte kvalificerat sig för den nationella transportplanen tycks ha varit ungefär lika samhällsekonomiskt lönsamma. Därför är det enligt svårt att säga om bedömningarna av samhällsekonomisk lönsamhet tydligt har påverkat investeringsbesluten. ytterligare försvårar bedömningen att farledsinvesteringarna är så få till antalet, och det finns enligt anledning att följa upp frågan i efterhand. De uppgifter som framkommit i granskningen visar att medfinansiering kan inverka negativt på hur bedömningar av samhällsekonomisk lönsam- het beaktas inför investeringsbeslut om farleder. det har det funnits ett slags outtalad princip om att farledsinvesteringar ska ha medfinansiering. Det har också enligt funnits en outtalad princip om att staten ska finansiera säkerhet medan kommunerna ska finansiera kapacitetshöjningar. under granskningens gång har offentliggjort en ny infrastruktur- proposition, Infrastruktur för framtiden – innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling (prop. 2016/17:21), där det tydligt uttalas att det inte ska finnas något krav på medfinansiering. att dessa klargöranden från regeringen fortsättningsvis följs av de inblandade myndigheterna kommer enligt denna princip rekommenderar Trafikanalys, inom ramen för myndig- roll att utvärdera och analysera effekter av åtgärder inom 2016/17:164 transportområdet, att överväga att med regelbundna mellanrum följa upp i vilken grad analyser av samhällsekonomisk lönsamhet beaktas vid investeringsbeslut om transportinfrastruktur. På så sätt skulle som ser det och regeringens mål om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara en viktig utgångspunkt för investeringsbesluten kunna följas upp. 4.2Regeringens bedömning av iakttagelser Det övergripande transportpolitiska mål som har slagit fast är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. I enlighet med vad lyfter fram bör därmed samhällsekonomisk nytta vara en utgångspunkt när en investering ska genomföras. Att de farledsinvesteringar som genomförts också varit samhällsekonomiskt lönsamma visar att det varit en prioriteringsgrund. finns det andra bedömningsgrunder att utgå från såsom uppfyllelse av det övergripande transportpolitiska målet samt av de jämbördiga funktions- och hänsynsmålen m.m. Inom den långsiktiga ekonomiska ram för utveckling av transportsystemet som beslutar om ska på regeringens uppdrag göra en samlad bedömning av vilka åtgärder som bör prioriteras och därmed få ingå i den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet. Prioriteringarna ska motiveras. Bedömningen ska ske utifrån de kriterier och krav riksdag och regering har beslutat om. Regeringen har konstaterat, vilket granskning bekräftar, att finansieringsprinciper för investeringar i allmänna farleder och slussar inte varit tillräckligt tydliga tidigare. I propositionen Infrastruktur för framtiden – Innovativa lösningar för stärkt konkurrenskraft och hållbar utveckling förtydligade regeringen att i likhet med investeringar i det nationella stamvägnätet i och det statliga järnvägsnätet bör investeringsåtgärder i allmänna farleder och slussar finansieras via den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet. Grundprincipen för investeringsåtgärder i allmänna farleder och slussar bör vara att staten ansvarar för finansiering av investeringsåtgärder fram till hamnområdesgränsen. Det ska även fortsättningsvis finnas möjlighet till medfinansiering från andra aktörer för investeringsåtgärder i den allmänna farleden. Det bör dock inte finnas något krav på sådan medfinansiering för den nivå på åtgärder som anses vara ett grundutförande. 5Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser har i sin rapport inte framfört några rekommendationer direkt till regeringen utan rekommendationerna är ställda till och Trafikanalys. Regeringen anser att rekommendationerna är relevanta och ställda till rätt part, även om i allra högsta grad är berörd av granskningen och särskilt av de rekommendationer som lämnats till . Regeringen har vidtagit och avser att vidta vissa åtgärder med anledning av , även om inga direkta rekommendationer har lämnats. Med detta anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Regeringen delar syn att det är viktigt med en transparent selektionsprocess och att transparensen i de s.k. byggstartsbesluten bör öka. Enligt regeringens uppdrag till att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet som beslutades (dnr N2017/02312/TIF m.fl.) ska redovisa ytterligare namngivna objekt (dvs. större investeringsprojekt) som övervägts för planförslaget men som ej ingår i förslaget, motsvarande en ökning av de ekonomiska medlen för namngivna objekt . På så vis får regeringen, inför beslut om fastställande av den nationella planen, ett förslag att ta ställning till inklusive underlag på de åtgärder som enligt prioriterades ner framför andra objekt utifrån de ekonomiska ramar som finns tillgängliga. Det finns förutsättningar för att systemet med de årliga byggstartsbesluten kan analyseras och utvecklas ytterligare. Regeringen avser att återkomma till i denna fråga i samband med fastställande av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsystemet för perioden –2029. Regeringen avser inte att vidta några ytterligare åtgärder när det gäller utveckling av samhällsekonomiska analyser och trafikprognoser kopplat till farledsinvesteringar, då utveckling av modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet redan ingår i uppdrag i enlighet med förordningen (2010:185) med instruktion för . Vad gäller risken för dubbelräkning gäller som nämnts att i normal- fallet ska det i beslutsunderlag för objekt inte förutsättas att andra icke 2016/17:164 beslutade åtgärder genomförs. Regeringen har i ovan nämnda uppdrag givit i uppdrag att om det i vissa fall finns särskilda skäl att förutsätta att en icke beslutad åtgärd genomförs så ska det tydligt anges att den samlade effektbedömningen bygger på ännu inte beslutade åtgärder, vilka dessa är, samt en indikation av hur den samhällsekonomiska lönsamheten förändras om dessa åtgärder inte kommer till stånd. Detta gäller för samtliga förslag på namngivna objekt oavsett trafikslag. I regeringens ovan nämnda uppdrag till att ta fram förslag till nationell trafikslagsövergripande plan för utveckling av transportsystemet och trafikslagsövergripande länsplaner för regional transportinfrastruktur framgår att de transportpolitiska målen, de transportpolitiska principerna, fyrstegsprincipen och ett trafikslagsövergripande synsätt ska vara utgångspunkten för och länens analyser och förslag till åtgärder. Regeringen har som nämnts vidtagit åtgärder för att förtydliga finansieringsprinciper för farledsinvesteringar i allmänna farleder och slussar. Dessa principer gäller inför framtagande av nästa nationella plan i enlighet med regeringens ovan nämnda uppdrag. Statliga investeringar i allmänna farleder är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-424-7 rir 2016:30 omslagets originalfoto: hanes tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 1 1 - 2 5 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 4 5 0 R I R 2 0 1 6 : 3 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Statliga investeringar i allmänna farleder har granskat statens insatser för att åstadkomma effektiva investeringar i allmänna farleder. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , och Trafikanalys. Företrädare för regeringen, , , Transportstyrelsen och Trafikanalys har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Ämnessakkunnig , ämnessakkunnig och enhetschefen har medverkat i den slutliga handläggningen. I arbetet med rapporten har även revisionsdirektör deltagit. , , Transportstyrelsen, Trafikanalys, . R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens inriktning och frågeställningar Den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur EU:s roll vid nationell planering av infrastruktur På finns en underlagsrapport att ladda ned. Rapporten har tagits fram av Statens väg och transportforskningsinstitut (VTI). Denna omfattas inte av den beslutade rapporten. En granskning av samhällsekonomiska kalkyler för farledsinvesteringar R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat statens insatser för att åstadkomma effektiva investeringar i allmänna farleder. Granskningens bakgrund och motiv investerar staten i ny infrastruktur inom de olika trafikslagen vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Beslut om investeringar tas fram inom ramen för en trafikslagsövergripande planering, vars bärande idé är att de mest effektiva transportlösningarna ska genomföras, oavsett trafikslag. Investeringar i vägar och järnvägar representerar huvuddelen av alla investeringar i infrastruktur, men farleder har blivit allt viktigare i takt med att nya och större fartyg byggs som kräver större utrymme i farlederna. Investeringar i infrastruktur finansieras med statliga anslag, men medfinansiering från kommuner och delfinansiering med EU-medel kan förekomma. är den myndighet som har ansvar för att hålla samman den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägstrafik, sjöfart och luftfart. Verket ansvarar för att i ett tidigt skede ta fram s.k. åtgärdsvalsstudier för alla investeringsprojekt, där alla fördelar och nackdelar med ett investeringsalternativ undersöks grundligt. Vidare tar verket fram de förslag till investeringar som riksdag och regering beslutar om i den s.k. nationella transportplanen. har även ansvar för att samhällsekonomiska analyser tas fram som underlag för dessa beslut. Trots denna planeringsprocess finns risken att farledsinvesteringar uppfattas som en marginell företeelse, jämfört med de stora investeringar som görs i vägar och järnvägar. Syftet med denna granskning är därför att undersöka om det i praktiken är så att investeringsalternativ i farleder prövas på ett likvärdigt sätt som inom övriga trafikslag. För att kunna besvara syftet har tre delfrågor formulerats: 1.Är planeringsprocessen för farledsinvesteringar transparent och likvärdig med processen för övriga trafikslag? 2.Håller de samhällsekonomiska analyserna för farledsinvesteringar samma kvalitet som analyserna av investeringar inom andra trafikslag? 3.Påverkar de samhällsekonomiska bedömningarna tydligt de investeringar i farleder som beslutas? R I K S R E V I S I O N E N S T A T L I G A I N V E S T E R I N G A R I A L L M Ä N N A F A R L E D E R redovisar resultatet av granskningen under tre rubriker, som motsvarar de tre revisionsfrågorna. Dagens planeringsprocess, som infördes , är betydligt mer sammanhållen än den tidigare, och mer konkurrensneutral mellan trafikslagen. Processen får också sammantaget ses som gedigen i den meningen att det görs grundliga studier av olika investeringsalternativ. De åtgärdsvalsstudier som genomförts framstår som ambitiösa och i de flesta fall väl genomarbetade.