prop · H50313 · 2017-09-28 00:00:00 — De metoder som har använts för att uppskatta tillstånd och kostnader är bland annat uppskalningar till nationell nivå som baseras på inventeringar i enskilda regioner samt indirekta uppskattningar genom analyser av tillståndsutvecklingen på vägytan. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R Sannolikt finns det ett betydande eftersläpande underhåll av vägkroppar och vägtrummor. bedömer dock att har bristande kunskap om flera viktiga parametrar som behövs för att uppskatta storlek och vilka vägsträckor som bör prioriteras för framtida underhåll. har inte redovisat dessa kunskapsbrister i underlagen till regeringen. Det innebär att även regeringens underlag för den långsiktiga ekonomiska planeringen i detta avseende är bristfälligt. Möjliggör planeringsprocessen effektiv prioritering och effektivt genomförande? utgångspunkt är att olika underhållsåtgärder måste kunna jämföras systematiskt och beslut fattas utifrån enhetliga och tydliga grunder för att ska kunna fatta beslut om insatser som är samhällsekonomiskt effektiva. En förutsägbar finansiering understödjer god resurshushållning och kostnadseffektiva lösningar. granskning av interna planeringsprocess avser att klarlägga om det finns rutiner, riktlinjer och mål som bidrar till ett systematiskt och enhetligt arbetssätt. underhållsstandard och i vilken utsträckning den har motiverats av samhällsekonomiska bedömningar är en viktig del i detta. Det är även den ekonomiska planeringen som har granskats utifrån om rutiner och planering för medelstilldelning ger förutsättningar för kostnadseffektiva entreprenader och för att de åtgärder som bäst behövs också är de som genomförs. Underhållsstandarden bör i större utsträckning bygga på verifierade effektsamband konstaterar att har infört arbetssätt och system som möjliggör en större systematik i planeringen. Utvecklingen går mot att i högre utsträckning använda objektiva mätdata som underlag och stöd vid prioriteringar av åtgärder. underhållsstandard anger gränsvärden för fyra tillståndsmått och är ett viktigt styrmedel för planering och prioritering av underhållsarbetet. konstaterar dock att standarden endast för ett av tillståndsmåtten () bygger på samhällsekonomiska analyser av kostnader och nyttor, och då endast delvis. I de tre andra fallen grundas standarden på erfarenhetsmässiga bedömningar som trafikantundersökningar, simuleringar och historiska jämförelser. Anledningen till att kvantitativa samhällsekonomiska analyser inte har använts i större utsträckning är att saknar verifierade effektsamband för de flesta kopplingar mellan vägens uppmätta skick och effekter för trafikanter och omgivning. I sammanhanget konstaterar att inga nya verifierade effektsamband tillkommit sedan granskning 2009 av dåvarande . har uppmärksammat effektsamband för vägunderhåll som ett möjligt utvecklingsområde, men inga projekt har ännu initierats. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Enligt skulle bättre kunskap om effektsamband öka möjligheten att göra samhällsekonomiskt grundade prioriteringar mellan olika underhållsåtgärder. Eftersom vägunderhållet innebär stora årliga kostnader för staten bedömer att det finns potentiella vinster att göra med fler belagda effektsamband, trots de kostnader som kan uppstå på kort sikt för utvecklingsarbetet. Variationer i medelstilldelning en utmaning för kostnadseffektiviteten konstaterar att variationer och osäkerhet i tilldelningen av medel för beläggningsunderhåll skapar utmaningar för effektiviteten i underhållsarbetet. Både svårighet att förutse hur stor del av anslagsposten drift och underhåll av vägar som kan användas för beläggningsunderhåll och eventuella justeringar av anslaget under pågående verksamhetsår bidrar till detta. När upphandlar beläggningsunderhållet utformas av budgeten som optioner. Distrikten ska vidare ha beredskap att upphandla åtgärder för över budget för de fall då ytterligare medel blir tillgängliga. Anledningen är att det behövs en buffert för att parera kostnader för vinterväghållning, stigande oljepriser och andra oförutsedda händelser. Beroende på hur kostnaderna inom anslagsposten för drift och underhåll utvecklas kan omprioritera medel under verksamhetsåret. Beläggningsunderhållet används då som en form av budgetregulator; finns extra medel kan fler arbeten genomföras, och krymper ramen kan planerade åtgärder skjutas upp. De medel som blir tillgängliga efter februari kan under samma verksamhetsår i regel endast användas för arbeten som ingår som optioner i existerande kontrakt med entreprenörer. Stora variationer i tillgängliga resurser innebär en risk för att beläggningsunderhållet inte blir så kostnadseffektivt som det skulle kunna vara. Om extra medel görs tillgängliga sent finns också en risk att de åtgärder som då är praktiskt genomförbara inte är de som har högst prioritet. Drygt en tredjedel av projektledarna för beläggningsunderhåll uppger att förändringar i tillgängliga resurser till mycket stor del påverkar möjligheten att göra kostnadseffektiva prioriteringar. Ansvariga i underhållsorganisationen såväl som inom styrnings- och analysfunktioner hos har framfört att detta sätt att fördela medel gör att verksamheten inte blir optimal ur effektivitetssynpunkt. har begränsade möjligheter att nyttja anslagskrediten för drift och underhåll av vägar. Den får endast användas för att hantera katastrofer och oförutsedda händelser, inte till planerade åtgärder. Anslagskrediten kan inte användas för att hantera vinterväghållning som på grund av väderförhållanden blivit dyrare än beräknat. Inte heller kan den användas för att planerade beläggningsarbeten blivit dyrare på grund av högre oljepriser eller för att tidigarelägga planerade arbeten om råvarupriserna är förmånliga. Den här begränsningen av hur anslagskrediten får användas framgår inte av regleringsbrevet utan följer av regeringens informella styrning. Vidare minskade regeringen anslagskredit från 2016. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R Regeringen skulle kunna godkänna att får använda anslagskrediten för att uppnå en högre flexibilitet i planeringen och därmed högre kostnadseffektivitet. riktar följande rekommendationer till regeringen och . •Regeringen bör se över möjligheter och villkor för anslagskredit för drift och underhåll av vägar. skulle då kunna ges möjlighet att använda anslagskrediten för att parera kostnadsvariationer som kan uppkomma på grund av externa faktorer som väder (vinterväghållning) och kraftiga förändringar av råvarupriser. Det skulle ge myndigheten bättre förutsättningar att prioritera utifrån kostnadseffektivitet samt att planera upphandlingar bättre och därigenom göra goda affärer. •Trafikverket bör förbättra metodiken för bedömningar av eftersläpande underhåll och tydligt redovisa brister i underlagen till regeringen. •Trafikverket bör påbörja arbetet med att implementera ytterligare effektsamband i arbetet med prioriteringen av underhållsåtgärder. Det skulle öka möjligheten att grunda dessa på samhällsekonomiska analyser. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ansvarar för skötseln av det statliga vägnätet. Övriga vägar sköts av kommunala eller enskilda väghållare. Drift och underhåll av belagda vägar är viktigt för vägarnas hållbarhet, men också för att resan ska vara bekväm och trafiksäker. Vägarnas tillstånd påverkas framför allt av trafikintensitet och väder. Personbilar står för den största delen av beläggningsslitaget medan tunga transporter står för den största delen av vägkroppens bestående nedbrytning (TRV 2016:053). Statens utgifter för transportpolitiken var 2015, varav 10,3 miljarder gick till drift och underhåll av vägar. Underhåll av belagda vägar uppgick till 3,4 miljarder . Att hålla våra vägar i gott skick handlar alltså om betydande värden. Den här granskningen fokuserar på om upprätthåller vägkapitalet på ett kostnadseffektivt sätt, om myndigheten har tillräcklig kunskap om vägnätets tillstånd för att kunna göra välavvägda bedömningar av underhållsåtgärder, samt om planeringsprocess möjliggör effektiv prioritering och genomförande av underhållsåtgärder. 1.1 Motiv till granskning bildades och övertog då verksamheterna inom och . har tidigare granskat dåvarande underhållsinsatser på statliga belagda vägar (RiR 2009:16). Den övergripande slutsatsen var att saknade tillräckliga och tillförlitliga underlag för att säkerställa ett effektivt underhåll. Den slutsatsen, tillsammans med att vägunderhållet kostar staten , motiverar denna granskning av underhåll av belagda vägar. Det har gjorts försök att utveckla metoder och modeller för att väghållare ska kunna planera ett vägunderhåll som är samhällsekonomiskt effektivt. Några intressanta studier har till exempel gjorts av m.fl. (2006) och norska Transportøkonomisk institutt (TØI 2014). Men eftersom arbetssätt, material, klimat och andra relevanta faktorer skiljer sig åt går det inte att direkt överföra resultaten mellan olika länder. Forskare på och konsultföretaget beskriver i en rapport (VTI 2011) hur de vidareutvecklat en vägunderhållsmodell, Highway Development and (HDM4), som från början utvecklats av . har kalibrerat metoden till svenska förhållanden och gjort en jämförelse av samhällsekonomisk effektivitet mellan scenarier med olika storlek på finansieringen. Studien presenteras i en promemoria från (2013). R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R Ett annat område som är relevant för denna granskning handlar om vilka faktorer som påverkar kostnaderna för underhåll av vägar. VTI (2014) behandlar frågan om kostnadsdrivare och kostnadssamband vid upphandlingar. redovisning av kostnader tas upp i en produktivitetsstudie från VTI (2012). VTI har även gjort studier som handlar om de olika tillståndsmått som används vid systematiska vägytemätningar, se till exempel VTI (2011) som ger en översyn av området och VTI (2015) som pekar på möjliga utvecklingsområden för framtiden. Forskare från vid KTH (och , 2015) och Flam m.fl. (2016) har publicerat rapporter där underhåll av vägar och järnvägar diskuteras. Enligt en rapport från (2015) går det inte att bedöma om resurserna till underhåll och reparationer är tillräckliga utifrån tillgängliga analyser och statistik. Existerande problem kan bero på en för liten budget, men också på att tilldelade resurser används ineffektivt. Även i Flam m.fl. (2016) anges att det inte finns stöd för att bedöma om underhållet är eftersatt. Granskningen utgår från tre övergripande frågeställningar som i sin tur bryts ner i ett antal delfrågor. 1.3.1 Upprätthålls vägkapitalet på ett effektivt sätt? syftar till att ge en bild av hur kostnaderna för vägunderhållet har utvecklats , med hänsyn till vägkapitalets tillstånd och trafikutvecklingen. Sammantaget ger detta en indikation på hur produktiviteten i vägunderhållet har utvecklats på en övergripande nivå, vilket också ger kontexten för den aktuella granskningen. Följande delfrågor har specificerats: •Vad har underhållet av belagda vägar kostat ? •Hur har vägnätets tillstånd utvecklats? •Hur har produktiviteten för belagda vägar utvecklats? 1.3.2 Är kunskapen om vägnätets tillstånd tillräcklig? För att kunna planera och prioritera rätt underhållsåtgärder i rätt tid måste ha god kunskap om vägnätets tillstånd. Tillståndet bedöms med hjälp av vägytemätningar som genererar data över olika tillståndsmått, men mätningarna måste också kompletteras med ytterligare information som inte går att mäta på samma sätt. tidigare granskning (RiR 2009:16) visade att saknade tillräckliga och tillförlitliga underlag för att styra underhållet av vägnätet. Det är därför motiverat att följa upp i vilken utsträckning tillståndsmåtten fångar upp de olika aspekter som krävs för att främja de transportpolitiska 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N målen i sin helhet samt vilken annan information som används för att komplettera vägytemätningarna. Det görs under delfrågorna: •Finns det relevanta tillståndsmått som samlas in men inte används? •Behövs ytterligare tillståndsmått eller en utvecklad metodik för mätningar? •Hur kompletteras vägytemätningarna med annan relevant information? En närliggande fråga gäller uppskattning av eftersläpande underhåll, som myndigheten i sitt inriktningsunderlag till regeringen för planeringsperioden –2029 uppskattat till . Att återta det eftersläpande underhållet skulle kräva väsentligt mycket större resurser än ramarna i den senast beslutade nationella planen. Den sista delfrågan lyder därför: • Är uppskattningarna av eftersläpande underhåll tillförlitliga? 1.3.3Möjliggör planeringsprocessen effektiv prioritering och effektivt genomförande av underhållsåtgärder? Planeringen av vägunderhåll har historiskt hanterats av projektledare med ett självständigt ansvar för en viss region, och beslut har då till stor del baserats på den enskilda projektledarens erfarenhet och tekniska kunskaper. Under den korta tid som har funnits, har myndigheten byggt upp och utvecklat en ny underhållsorganisation. är denna utformad enligt en centraliserad beställar- /utförarmodell. Granskningen fokuserar på om planeringsprocess främjar en effektiv planering och ett effektivt genomförande av underhållsåtgärder av det statliga belagda vägnätet. Det finns tre centrala delar i denna övergripande fråga: •Är underhållsstandard ändamålsenlig? •Finns rutiner som bidrar till ett effektivt arbetssätt? •Bedrivs den ekonomiska planeringen effektivt? Granskningen inriktas mot beläggningsunderhåll av det statliga vägnätet. Ytbeläggning är den största delen i detta, men även avvattning och den underliggande vägkroppens skick har betydelse för hur snabbt beläggningen slits och vilka åtgärder som ska prioriteras. Avvattning hanteras främst inom ramen för så kallade baskontrakt som även omfattar vinterväghållning, och enklare underhållsåtgärder. Beläggning och baskontrakt ingår i samma organisatoriska enhet som beläggningsunderhåll inom , men är separerade på projektledarnivå. granskning fokuserar på beläggningsområdet och berör endast baskontrakt i begränsad utsträckning. Hur upphandlingar och avtal med entreprenörer utformas och hur entreprenaderna genomförs har visserligen betydelse för effektiviteten i beläggningsunderhållet, men tas inte upp i den här granskningen. Frågorna är så komplexa att de inte ryms inom ramen för den här granskningens upplägg. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R Granskningen som helhet utgår från tre generella bedömningsgrunder: •Av 4–6 §§ väglagen (1971:948) framgår att staten är väghållare för allmänna vägar och att handhar väghållningen för statens räkning. Väghållning omfattar byggande av väg och drift av väg. Vidare framgår av 26 § att vägar ska hållas i ett för samfärdseln tillfredsställande skick genom underhåll, reparation och andra åtgärder. •Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257). Målet delas upp i ett funktionsmål som berör tillgänglighet och ett hänsynsmål som berör säkerhet, miljö och hälsa. Olika typer av brister och förslitningar i vägarna medför negativ påverkan på ett eller flera av de olika transportpolitiska delmålen, till exempel framkomlighet, miljöpåverkan och säkerhet. •Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet. Till varje granskningsfråga har mer specifika bedömningsgrunder formulerats. De utvecklas inledningsvis i respektive kapitel. Beskrivningen av metod följer granskningens frågeställningar. 1.6.1 Upprätthålls vägkapitalet på ett effektivt sätt? Analysen bygger på kvantitativa data om kostnader, vägnätets tillstånd, omfattning och trafikutveckling. Uppgifterna har hämtats från olika datasystem och från publicerade rapporter. De olika uppgifterna kombineras för att ge en indikation på hur produktiviteten i vägunderhållet utvecklats på nationell nivå. Studien av produktivitet kompletteras med en studie av effekter av underhållsåtgärder på vägobjektsnivå. Det innebär att den initiala effekten mäts och den framtida tillståndsutvecklingen skattas. 1.6.2 Är kunskapen om vägnätets tillstånd tillräcklig? styrdokument samt publicerade rapporter från och ger en grund för att besvara vilken kunskap har om vägnätets tillstånd. Informationen har kompletterats genom intervjuer med nyckelpersoner i organisation och en enkät riktad till projektledarna för beläggningsunderhåll inom . 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N För att granska uppskattning av eftersläpande underhåll har gått igenom vilka data och vilka antaganden uppskattningarna bygger på samt hur stor osäkerhet som följer av metodiken. 1.6.3Möjliggör planeringsprocessen effektiv prioritering och effektivt genomförande av underhållsåtgärder? Underlag för att bedöma planeringsprocess består av styrdokument och strategier, material som beskriver den årliga planeringscykeln och dess inriktningar, intervjuer med nyckelpersoner inom och enkäten till projektledare med ansvar för underhåll i sina respektive regioner. Enkäten syftade till att få kunskap om det praktiska arbetet, framför allt hur prioriteringar görs, om den kunskap som har utnyttjas väl i planeringsprocessen och vilken kunskap som eventuellt saknas, liksom om rutiner och IT-system är väl utformade sett till sitt syfte. underhållsstandard för belagda vägar anger målnivåer för fyra centrala tillståndsmått (TRV 2012:074) och har stor betydelse i planeringsprocessen. har därför gått igenom hur nivåerna för underhållsstandarden har tagits fram, bland annat hur stora inslag av samhällsekonomiska bedömningar som ligger bakom målnivåerna. har också granskat interna budgetprocess, och hur budgetvariationer och osäkerhet i kostnader och tilldelade medel mellan olika år påverkar effektiviteten i vägunderhållet. Analysen omfattar en jämförelse av planerad budget och faktiskt utfall, men bygger framför allt på kvalitativ information från intervjuer med medarbetare vid Trafikverkets controllerfunktion och underhållsorganisation, samt projektledarnas enkätsvar. Rapporten följer de tre övergripande granskningsfrågorna. Den första frågan om huruvida vägkapitalet upprätthålls på ett kostnadseffektivt sätt behandlas i kapitel 2. Därefter redogörs i kapitel 3 för om kunskap om vägnätets tillstånd är tillräcklig för att myndigheten ska kunna prioritera rätt åtgärder i rätt tid. Den tredje och sista frågan, om huruvida planeringsprocess främjar en effektiv prioritering och ett effektivt genomförande av underhållsåtgärder, behandlas i kapitel 4. samlade bedömning och rekommendationer redovisas i rapportens inledande avsnitt ”Sammanfattning och rekommendationer”. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R 2Upprätthålls vägkapitalet på ett effektivt sätt? Det övergripande målet för transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Underhåll av vägar ska leverera vägar med god funktionalitet för trafikanterna, bland annat framkomlighet och säkerhet, och upprätthålla det kapital som vägnätet utgör. I takt med att vägen slits förbrukas kapitalet, men genom underhållsåtgärder kan kvaliteten förbättras och kapitalet bibehållas.1 Enligt 1 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statlig verksamhet. Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. God hushållning innebär att onödiga utgifter undviks och att verksamheten bedrivs med hög produktivitet.2 Genom att följa hur vägkapitalet utvecklats , går det även att bedöma hur kvaliteten på vägnätet förändras och utvecklas. underhållsstandard anger målnivåer för fyra av de mått som används för att beskriva vägnätets tillstånd. Målnivåerna varierar beroende på skyltad hastighet och trafikmängd. Längre bakåt i tiden är det problematiskt att använda underhållsstandardens målnivåer som måttstock eftersom den då inte fanns. För att få hjälp att inhämta och bearbeta data från system har beställt en underlagsrapport från teknikkonsultföretaget . 3 Underlaget har gjort det möjligt att skapa långa jämförbara tidsserier över vägnätets tillstånd och analysera utvecklingen på ett sätt som tillför ny kunskap. Målet med vägunderhållet är inte att eftersträva ett perfekt skick på samtliga vägar eftersom kostnaden vid någon punkt överstiger nyttan av underhållsåtgärderna utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Det räcker därför inte att studera hur vägkapitalet och vägarnas kvalitet har utvecklats . Även kostnaderna för underhållet behöver vägas in. Uppgifter om utvecklingen av vägarnas tillstånd, kostnader för underhåll, trafikmängd, och vägnätets omfattning har i det här kapitlet använts för att ge en uppskattning av hur produktiviteten i vägunderhållet har förändrats . 1Till slut blir det dock nödvändigt med investeringsåtgärder för att återföra vägkapitalet till ursprunglig nivå. 1995/96:220, bet. 1996/97:KU3, rskr. 1996/97:27. 3Underlagsrapporten för granskning om underhåll av vägar (WSP, 2017) finns att ladda ner via webbplats. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.1 Vad har underhållet av belagda vägar kostat ? Den totala kostnaden för drift och underhåll av vägar var . Underhåll av belagda vägar är den största enskilda posten och uppgick då till 3,4 miljarder.4 Diagram 1 visar kostnadsutvecklingen för underhåll av belagda vägar . Diagrammet har kompletterats med en trendlinje (streckad). Kostnaderna anges prisnivå, justerat med driftindex för väg som tillämpas av Trafikverket.5 Diagram 1 Total årlig underhållskostnad belagd väg 1990–2015 (prisnivå med driftindex) Underhållskostnad (driftindex) Trend (underhållskostnad) Källa: bearbetning av figur 1 i WSP (2017). Som framgår av diagrammet har kostnaderna för underhållet av belagda vägar varierat kraftigt , men sett över hela tidsperioden –2015 har den årliga kostnaden vare sig ökat eller minskat, vilket illustreras av den streckade trendlinjen. 2.2 Hur har vägnätets tillstånd utvecklats? Mätningar av vägnätets tillstånd har genomförts regelbundet . Genomgående har parametrarna spårdjup och längsgående ojämnheter (International Roughness Index, ) mätts. har parametrar som kantdjup, textur med flera 2016/17:1, bet. 2016/17FiU1, rskr. 2016/17:49. 5Ofta används konsumentprisindex (KPI) för att beräkna nuvärdet av olika kostnader. KPI blir dock missvisande i det här sammanhanget eftersom det baseras på just konsumentpriser. Driftindex för väg tar hänsyn till kostnadsutvecklingen för branschspecifika insatsvaror och lämpar sig därför bättre för denna analys. R I K S R E V I S I O N E N T R A F I K V E R K E T S U N D E R H Å L L A V V Ä G A R samlar in och sammanställer uppgifter om tillståndet i tre olika system, som ligger till grund för beskrivningarna i detta avsnitt: •Den så kallade Kuben, som är ett system där på en övergripande nivå sammanställer och redovisar information om vägarnas tillstånd och kostnader för underhållet. •Data från Lastkajen, där öppna data om det statliga vägnätet är tillgängliga. Lastkajen innehåller till exempel en modell över vägnätet och information som beskriver egenskaperna för vägnätet. Data från Lastkajen har använts för åren 1995–2015.