prop · H40386 · 2017-01-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:86 En handräckningsbestämmelse i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att får rätt att begära handräckning från för att säkerställa att den som inte längre har rätt till bistånd i form av logi enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. lämnar sin plats vid anläggningsboendet. En handräckning ska endast få begäras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenhet att använda våld eller tvång behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl ......................................... Ärendet ..............................................................och dess beredning En handräckningsbestämmelse i lagen om mottagande av Behovet av att överväga förändringar Ikraftträdande ...................................- och övergångsbestämmelser Kostnader .................................................och andra konsekvenser Sammanfattning av utkast till lagrådsremiss Lagförslagen i utkast till lagrådsremiss Utdrag ur protokoll ......vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Regeringen har följande förslag till lagtext. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs att det i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska införas en ny paragraf, 12 a §, av följande lydelse. hjälp som behövs för att verkställa ett beslut enligt denna lag att en utlänning som inte längre har rätt till bistånd i form av logi ska lämna sin plats vid anläggnings- Hjälp enligt första stycket får 1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogen- heter enligt 10 eller 10 a § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller 2. det annars finns synnerliga skäl. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning trädde ändringar av rätten till bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., förkortat LMA, i kraft. Ändringarna innebär att vuxna personer utan barn som har ett av- eller utvisningsbeslut som har fått laga kraft och där en eventuell tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut inte längre har rätt till bistånd med stöd av LMA (prop. 2015/16:146). Under beredningen av lagstiftningsärendet framförde att det fanns behov av en ordning för att säkerställa att personer som inte längre har rätt till logi i anläggningsboenden lämnar sina platser vid boendet. Inom har därför ett utkast till lagrådsremiss utarbetats. Utkastet har remissbehandlats. En sammanfattning av utkastets innehåll finns i bilaga 1 och utkastets lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3 och en sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2016/05837/L7). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet anser sammanfattningsvis att det finns skäl att överväga alternativa handräckningsförfaranden framför förslaget om handräckning av . Lagrådets synpunkter behandlas och bemöts i avsnitt 4.1. 4En handräckningsbestämmelse i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. 4.1Behovet av att överväga förändringar Regeringens bedömning: Det finns ett behov av att säkerställa att den som inte längre har rätt till bistånd i form av logi lämnar sin plats vid anläggningsboendet. Utkastets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän (), , Kammarrätten i , Justitiekanslern, och , delar eller har inga större invändningar mot bedömningen. och ifrågasätter bedömningen och tar upp alternativet att förmår personer som inte längre har rätt till logi att avflytta genom försorg i enlighet med lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning, varvid i sin tur har möjlighet att begära stöd från polisen. Remissinstanserna anser att det saknas en relevant bakgrundsbeskrivning och motivering av skälen för att frångå upplyser att det bara är i undantagsfall som behöver stöd av en polisman vid avhysningar. Ett kompletterande alternativ är att ge möjlighet att verkställa besluten om upphörande av rätten till bistånd enligt LMA direkt enligt reglerna i 16 kap. utsökningsbalken. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar, kristna råd, och Röda korset ifrågasätter lämpligheten av beslut om upphörande av ersättning enligt LMA och tar upp situationen för dem vars rätt till ersättning upphör. kristna råd väcker också frågan om vad som händer när handräckningsuppdraget upphör. Skälen för regeringens bedömning Den som inte har rätt till logi måste kunna förmås lämna sin plats vid anläggningsboendet Rätten till bistånd upphör enligt 11 § första stycket LMA som huvudregel antingen när uppehållstillståndet ges eller när utlänningen lämnar landet. Genom ändringar i LMA som trädde i kraft , upphör dessutom rätten till bistånd i form av bl.a. logi för vuxna personer utan barn som har ett av- eller utvisningsbeslut som har fått laga kraft (prop. 2015/16:146, bet. 2015/16:FiU42, rskr. 2015/16:211). Flera remissinstanser tar upp frågan om det lämpliga i att rätten till bistånd enligt LMA upphör samt vad som händer med de enskilda efter att de förmåtts lämna anläggningsboendena. Genom antagande av regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. , har en ordning fastställts som innebär att rätten till bistånd enligt LMA upphör för vuxna utlänningar som inte bor tillsammans med barn, bl.a. när utlänningens av- eller utvisningsbeslut får laga kraft eller därefter. Frågan om det lämpliga i denna ordning och dess konsekvenser har beaktats i det lagstiftningsärendet. Det finns inte skäl att nu göra någon annan bedömning av hur regelverket bör vara utformat i det avseendet. Ett beslut av om att rätten till bistånd i form av logi upphör gäller enligt 22 § tredje stycket LMA . Det innebär att den boende är skyldig att lämna sin plats vid anläggningsboendet så snart ett sådant beslut har fattats och han eller hon har fått del av det. har informerat om att många av de personer som inte längre har rätt till bistånd inte självmant lämnar sina platser vid boendena. Det gäller framför allt dem som blivit av med sin rätt till bistånd till följd av att de har ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft. Det händer dock också att personer som inte längre har rätt till bistånd, eftersom de har fått uppehållstillstånd och har anvisats till en kommun, inte frivilligt lämnar boendet. Per har beslut om att rätten till bistånd enligt LMA har upphört fattats för 3 338 personer, varav 364 har överklagat beslutet och 49 har öppna överklagandeärenden. I 370 ärenden har ansökt om handräckning hos , varav 59 är avslutade. 31 ärenden har lämnats vidare från till allmän domstol efter bestridande. Vissa av de överlämnade ärendena har tagits upp av tingsrätten medan något har avvisats då tingsrätten bedömt att det funnits processhinder. Som anges i utkastet till lagrådsremiss är det inte rimligt att den enskilde kan välja om han eller hon ska följa ett beslut om att rätten till Samhället bör därför ha möjlighet att se till att ett beslut om att rätten till boende upphör följs, i sista hand med tvång. En sådan möjlighet är väsentlig för att platser ska kunna frigöras i anläggningsboende för nya asylsökande samt för att minska behovet av boendeplatser i mottagningssystemet och minska statens kostnader. Det finns således ett behov av att kunna se till att de personer som inte längre har rätt till bistånd i form av logi, lämnar sina platser vid anläggningsboendena. Frågan är då om det finns möjlighet att göra detta med stöd av befintliga regler eller om det finns ett behov av att komplettera regelverket. Problemet kan inte lösas på ett lämpligt sätt med befintliga regler Det förekommer att ansöker om handräckning enligt lagen (1990:746) om betalningsföreläggande och handräckning för att få ett beslut om att utlänningen ska avflytta. Ett sådant beslut kan verkställas av om den boende inte självmant lämnar sin plats vid anläggningsboendet. Några remissinstanser anser att det lämpligaste är att även fortsättningsvis hänvisa till denna ordning. Med hänsyn till att det finns ett behov av att snabbt kunna förmå en person att avflytta för att lämna plats för asylsökande som har rätt till logi, är dock ett sådant förfarande inte ett verkningsfullt alternativ. Det är fråga om ett beslut som innebär att en tidigare förmån upphör och beslutet enligt LMA gäller . Effektivitetsskäl talar för att beslutet också ska kunna verkställas . Förfarandet med handräckning enligt lagen om betalningsföreläggande och handräckning är inte anpassat för dessa situationer. Regeringen anser sammanfattningsvis att det inte bör ställas något krav på att det utöver själva beslutet om att rätten till logi upphör ska finnas en verkställbar exekutionstitel för att personen om det behövs ska kunna förmås att lämna boendet med tvång. Att ge möjlighet att verkställa besluten om upphörande av rätten till bistånd enligt LMA direkt skulle kunna vara ett alternativ i stället för att låta polisen sköta handräckningen. Att beslut på detta sätt skulle bli verkställbara skulle innebära ett snabbare förfarande än den nuvarande ordningen. En sådan verkställighet av skulle också, liksom vid annan verkställighet enligt utsökningsbalken, innebära att det finns regler och rutiner för förfarandet t.ex. när det gäller bortförande av den enskildes egendom, samt att polisens resurser inte skulle behöva utnyttjas annat än som en sista utväg. Handräckning direkt av polisen skapar dock förutsättningar för ett ännu snabbare förfarande och bidrar till att upprätthålla respekten för den genomförda ändringen i LMA om när rätten till bistånd upphör. I lagrådsremissen föreslogs att skulle handräckning när en utlänning ska lämna sitt boende. det lämnade förslaget om handräckning av rättssäkerhetssynpunkt och att det i lagstiftningsarbetet bör övervägas sådana alternativa förfaranden som tar sin utgångspunkt i normalt tillämpade procedurer när någon ska tvingas flytta från bostadslägenheter eller andra utrymmen. Den som förlorar sin rätt till bistånd i form av logi i ett anläggningsboende kan få saken prövad i ett domstolsförfarande. beslut om att rätten till bistånd upphör gäller innebär visserligen att utlänningen kan tvingas lämna boendet innan beslutet har fått laga kraft, men det innebär inte att domstolsprövningen av frågan om rätt till bistånd i form av logi därmed faller. Om domstolen kommer fram till att rätten till bistånd inte ska upphöra har utlänningen rätt att åter få en plats i ett anläggningsboende. Ett eventuellt verkställt beslut innebär alltså inte någon irreparabel skada för den enskilde (jfr avgöranden i mål Janosevic mot , nr 34619/97 och och Vulic mot , nr 36985/97). Den domstol som ska pröva ett överklagande av att rätten till bistånd upphör kan vidare besluta att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla (se närmare avsnitt 4.2). beslut om inhibition innebär alltså att utlänningens rätt till bistånd i form av logi fortfarande gäller och att beslutet tills vidare inte kan verkställas. Den enskilde har sammantaget tillgång till ett effektivt Regeringen anser därför att förslaget om handräckning av uppfyller de krav på rättssäkerhet som kan ställas. Som anförs i lagrådsremissen skulle ett alternativ till att låta polisen sköta handräckningen vara att ge möjlighet att verkställa besluten enligt reglerna i utsökningsbalken. finns bestämmelser om verkställighet av förpliktelser att avflytta. förpliktelsen gäller en tidigare ägare eller nyttjanderättshavare tillämpas bestämmelserna om avhysning (16 kap. 1 § utsökningsbalken). beskrivs i avsnitt 4.2 grundar sig rätten till logi i ett anläggningsboende dock inte på något civilrättsligt rättsförhållande, utan på ett beslut om Denna skillnad visar sig bl.a. på så sätt att rätten till bistånd i form av logi i ett anläggningsboende inte innebär en rätt vare sig till ett specifikt rum eller till ett specifikt anläggningsboende. bistånd i form av logi upphör har den enskilde inte någon rätt till Det är inte givet att ett beslut om upphörande av en rätt till bistånd kan anses innefatta en sådan förpliktelse som verkställs enligt bestämmelserna om avhysning. Vid verkställighet av andra förpliktelser att avflytta än avhysning tillämpas ett mer begränsat regelverk (16 kap. 11–12 a §§ utsökningsbalken). Regeringen ser inte några direkta fördelar med att använda det sistnämnda förfarandet i detta fall. konstaterades i lagrådsremissen finns det dessutom ett antal frågor som skulle behöva övervägas om ett alternativ, med direkt verkställighet av besluten om upphörande av rätten till bistånd enligt LMA, skulle införas. Det är inte möjligt att göra de övervägandena i det nu aktuella Skulle det senare komma fram att det finns behov av denna ytterligare möjlighet får frågan övervägas då. att även i andra sammanhang får handräckning av vid verkställighet av beslut, anser regeringen att det ligger närmast till hands att ska lämna handräckning Prop. 2016/17:86 om någon vägrar att lämna ett anläggningsboende. skapar förutsättningar för ett snabbare förfarande och bidrar till att upprätthålla respekten för den genomförda ändringen i LMA om när rätten till bistånd upphör. Det finns sammanfattningsvis sådana fördelar med att låta avlägsnande ske med hjälp av om den boende inte följer beslut att boendet ska lämnas att det förfarandet bör övervägas i första hand. För att ska ha en skyldighet eller ens en rätt att ge biträde åt andra myndigheter krävs dock antingen att handlandet har stöd i polislagen (1984:137) eller att det finns uttryckligt stöd i någon annan författning. Det finns ingen särskild bestämmelse i LMA som ger befogenhet att biträda vid verkställighet av olika beslut enligt lagen. Frågan är då om polislagen ger stöd för att ska kunna biträda . Om utlänningen stannar kvar trots en uppmaning att lämna detta kunna anses som olaga intrång 4 kap. 6 § andra stycket Enligt 13 § polislagen polisman avvisa eller avlägsna en person från ett utrymme om åtgärden behövs för att avvärja en straffbelagd handling. Av 10 § första stycket 3 och 4 samma lag följer att polismannen då får använda våld eller tvång om andra medel är otillräckliga och det med hänsyn till omständigheterna är försvarligt. Befogenheten att använda våld eller tvång enligt 10 § första stycket 4 är dock enligt paragrafens andra stycke begränsad till de fall då polismannen möts av motstånd. Det bör dock noteras att 13 § polislagen, till skillnad från exempelvis en uttrycklig handräckningsbestämmelse, inte innebär någon skyldighet för att ingripa. Bestämmelsen kan heller inte anses vara avsedd att användas för att möta sådana förutsebara och återkommande behov hos en myndighet som det är fråga om här, utan regeln är tänkt att ge en polisman befogenhet att ingripa i enskilda fall. Sammanfattningsvis ger polislagens bestämmelser därför inte ett ändamålsenligt och tillräckligt stöd för att med tvång kunna förmå personer att lämna ett anläggningsboende. Det finns därför ett behov av att ändra regelverket så att det finns en möjlighet för att få hjälp att med tvång förmå en person som inte frivilligt lämnar sin plats vid ett anläggningsboende att göra det. Regeringens förslag: Om begär det ska lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut om att en utlänning som inte längre har rätt till bistånd i form av logi ska lämna sin plats vid anläggningsboendet. Hjälp ska endast få begäras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter att använda våld eller tvång enligt polislagen behöver tillgripas, eller om det annars finns synnerliga skäl. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland hovrätt, Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern och , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. och avstyrker förslaget. ombudsmän () har inte några invändningar mot förslaget men anser att det, i syfte att undvika oklarheter vid tillämpningen och därmed risker ur rättssäkerhetssynpunkt, bör förtydligas vilken eller vilka punkter i 10 § polislagen som bedöms ge polisen befogenhet att använda våld eller tvång i samband med handräckningen. efterlyser ett resonemang angående vilket lagligt stöd de har för att ta sig in i ett anläggningsboende för att verkställa ett beslut om att rätten till boende upphör. ifrågasätter om punkt 2 i den föreslagna bestämmelsens andra stycke fyller någon funktion och framhåller att det i så fall vore önskvärt med något belysande exempel på när synnerliga skäl skulle kunna vara för handen. Även efterlyser en precisering av vad som avses med särskilda omständigheter och synnerliga skäl. Kammarrätten i påpekar att den föreslagna bestämmelsen hamnar under rubriken ”Rätt till bistånd” och invänder att den föreslagna handräckningsbestämmelsen egentligen inte reglerar rätten till bistånd. anför att möjligheterna till överprövning minskar genom den föreslagna ordningen och att den föreslagna ändringen innebär en avsevärd försämring av den enskildes ställning utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv, samt att förslaget kan strida mot folkrättsliga konventionsåtaganden. invänder också att förslaget om en ny handräckningsbestämmelse i LMA inte ligger i linje med vad regeringen aviserat i budgetpropositionen om att polisens arbetsuppgifter ska renodlas. påtalar att det är verket som avgör på vilken förläggning som inkvartering erbjuds och att rätten till logi således inte kan göras gällande vid en viss förläggning. Det är emellertid inte ovanligt att utlänningar som har rätt till bistånd enligt LMA vägrar att lämna ett visst anläggningsboende på grund av missnöje med den plats som erbjudits. Det bör övervägas om handräckningsbestämmelsen ska omfatta även dessa situationer, där rätten till bistånd i form av logi i och för sig kvarstår. önskar också ett förtydligande kring vilka befogenheter myndigheten har att hantera de enskildas tillhörigheter som har lämnats kvar på anläggningsboendet efter genomförd handräckning. Skälen för regeringens förslag Som framgår av avsnitt 4.1 finns det ett behov av att komplettera regelverket i syfte att se till att personer som inte längre har rätt till logi vid ett anläggningsboende lämnar sina platser vid boendet. Det framstår som mest lämpligt att göra detta genom att införa en särskild handräckningsbestämmelse i LMA, som innebär att får begära den hjälp av som behövs för att en person som inte längre har rätt till bistånd i form av logi ska lämna sin plats vid anläggningsboendet om han eller hon inte gör det frivilligt. Mot förslaget att införa en handräckningsbestämmelse har några Prop. 2016/17:86 remissinstanser invänt att överklagandemöjligheterna och därmed rätts- säkerheten begränsas samt att förslaget kan strida mot folkrättsliga konventionsåtaganden. För att en sådan begäran om handräckning som här föreslås ska bli aktuell krävs att ett beslut om att personen i fråga har förlorat rätten till logi enligt LMA har meddelats. Ett sådant beslut föregås antingen av att den enskilde har kommunplacerats, att en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut eller att ett beslut om av- eller utvisning, som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa, har fått laga kraft. Det sistnämnda beslutet kan överklagas och en tidsfrist för frivillig avresa kan förlängas under vissa förutsättningar. Beslutet om att rätten till bistånd upphör gäller , men det kan överklagas och det är möjligt för överinstansen att inhibera beslutet enligt 28 § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Då det finns ett beslut om att rätten till bistånd enligt LMA upphör, och beslutet inte är inhiberat, bör det inte finnas något utrymme för någon ytterligare prövning av själva frågan om personen i fråga har rätt att bo kvar. Rättssäkerheten tillgodoses på ett tillräckligt sätt genom de överklagandemöjligheter som finns och det krävs inga ytterligare möjligheter till överklagande för att krav på effektiva rättsmedel ska anses uppfyllda. Om rätten till bistånd enligt LMA har upphört har den enskilde inte heller i förhållande till anläggningsboendet någon sådan rätt till ett hem såsom den rätten kommer till uttryck i . Rätten till logi i anläggningsboendet grundar sig inte på något civilrättsligt rättsförhållande, utan på ett beslut om bistånd. Den enskilde har i dessa fall inte längre någon rätt till boendet när rätten till bistånd upphör. Den situation som lyfter fram, som rör personer som med bibehållen rätt till bistånd enligt LMA inte frivilligt flyttar från ett anläggningsboende till ett annat, har inte remissbehandlats. Situationen är principiellt annorlunda än den här aktuella, eftersom dessa personer inte har fått något överklagbart beslut som kan ligga till grund för ett handräckningsförfarande. Det saknas förutsättningar att behandla frågan i detta sammanhang. Bakgrunden till skyldighet att lämna handräckning är att en polisman i vissa fall har befogenhet att använda våld och tvång. Att bli utsatt för tvångsåtgärder utgör ett stort ingrepp i den personliga integriteten. Utgångspunkten bör därför i första hand vara att den som inte längre har rätt till logi på ett anläggningsboende uppmanas att frivilligt avflytta. Endast om en sådan uppmaning inte följs eller det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att utlänningen inte skulle komma att följa uppmaningen, bör möjligheten att avlägsna utlänningen med våld eller tvång komma i fråga. Även av resursskäl är det angeläget att motverka att resurser används för att verkställa andra myndigheters beslut i fall där en polismans särskilda kompetens och befogenhet att bruka våld inte är nödvändig. del påverkar ett handräckningsuppdrag den planerade verksamheten på ett negativt sätt, eftersom man måste omprioritera då begäran kommer in. Det förekommer t.ex. att såväl spaningspatruller som ordningspatruller måste avbryta pågående verksamhet för att utföra akuta handräckningar. För att säkerställa att handräckning begärs med återhållsamhet bör det, liksom i flera andra handräckningsbestämmelser, uttryckligen framgå av den nya bestämmelsen att handräckning endast får begäras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda våldsbefogenheter enligt polislagen behöver tillgripas eller om det annars finns synnerliga skäl (se t.ex. 16 kap. 4 a § socialtjänstlagen [2001:453] och 27 § livsmedelslagen [2006:804]). När det gäller den kategori som förlorar rätten till ersättning enligt LMA till följd av kommunplacering så ingår också barnfamiljer. utgångspunkt är att barn inte i onödan ska utsättas för tvångsåtgärder med inslag av våld och att barnets bästa i enlighet med särskilt ska beaktas. Det är därför av vikt att bestämmelsen tillämpas med särskild restriktivitet när det rör barnfamiljer. I första hand ska andra åtgärder vidtas i form av t.ex. information och motiverande samtal. en handräckning ändå måste ske ska tvångsåtgärder, när barn berörs, genomföras med särskild försiktighet och på ett barnanpassat sätt, med hänsyn till det enskilda barnets situation och erfarenheter. Några remissinstanser efterfrågar ett förtydligande av vad som avses med särskilda omständigheter respektive synnerliga skäl. enskilde har uttalat att han eller hon inte har för avsikt att frivilligt rätta