prop · H403175 · 2017-04-06 00:00:00 — Vissa remissinstanser, bland dem SKL och Delegationen för unga till arbete, anser att det även i nya lagen bör finnas en bestämmelse om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och andra aktörer såsom kommuner, landsting och regioner. arbetar målmedvetet för att förbättra förutsättningarna för samarbete mellan Arbetsförmedlingen och kommunerna generellt, inte minst i fråga Regeringen instämmer i att även andra aktörer än Arbetsförmedlingen, såsom kommunerna, har centrala roller i nyanländas Prop. 2016/17:175 etablering, och att en väl fungerande samverkan mellan inblandade aktörer kommer att vara lika central i det nya regelverket som den är . Det är även viktigt att det finns regler om samverkan mellan Arbetsförmedlingen och dessa aktörer. Liksom i regelverket för övriga arbetssökande anser regeringen dock att sådana bestämmelser bör regleras genom förordning. Någon anledning till att regleringen för nyanlända bör skilja sig åt i detta avseende finns inte enligt regeringen. Bestämmelser om att Arbetsförmedlingen ska samverka med andra aktörer bör därför inte finnas i den nya lagen. 6.5Främja samverkan mellan berörda aktörer Regeringens förslag: Länsstyrelserna ska främja samverkan om etableringsinsatser mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig särskilt tillstyrker eller är positiva till förslaget, bland dem i , i och i Västra Flera remissinsatser, bland dem TCO, och i , anser att anvarsfördelningen i etableringen i stort bör tydliggöras. Skälen för regeringens förslag: Länsstyrelserna fick i samband med införandet av etableringslagen i uppgift att främja samverkan mellan berörda aktörer inom etableringsuppdraget i länen. förarbetena till etableringslagen att länsstyrelsernas samverkande roll mellan myndigheter och andra som arbetar med nyanländas etablering borde bibehållas och förstärkas. Skälet till detta var bl.a. att den nya rollen som länsstyrelserna haft inneburit ett förbättrat flyktingmottagande med ett ökat inslag av samverkan och samarbete mellan flera aktörer i flera kommuner (prop. 2009/10:60 s. 56 f.). En effektiv arbetsmarknadsetablering av nyanlända invandrare kräver etableringsinsatser från flera olika aktörer. Som ett antal remissinstanser påpekar, bland dem SKL och i , blir det därmed också viktigt att berörda aktörer samverkar för att insatserna ska bli effektiva och leda till en snabb etablering av nyanlända i arbets- och Länsstyrelserna bör mot denna bakgrund ha kvar samma roll som de har enligt etableringslagen, dvs. att främja samverkan mellan berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. Ett antal remissinstanser, bland andra TCO, och i , efterfrågar en tydligare ansvarsfördelning mellan de olika aktörerna inom etableringen. pekar särskilt på ansvars- fördelningen mellan Arbetsförmedlingen och länsstyrelserna. det finns behov av att förtydliga de olika ansvarsområdena inom etableringsuppdraget, utöver vad som föreslås regleras i lag, anser regeringen att det närmare bör regleras i förordning. därför att beakta remissinstansernas synpunkter i det fortsatta 2016/17:175 6.6 Regeringens förslag: Den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända invandrare får inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , som är den enda remissinstans som yttrat sig särskilt i denna del, tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Tystnadsplikt eller handlingssekretess som begränsar yttrandefriheten i det allmännas verksamhet regleras i offentlighet- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt 2 kap. 1 § OSL gäller förbud att röja eller utnyttja sekretessbelagd uppgift för myndighet där uppgiften är sekretessbelagd samt för person som på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, eller på grund av tjänsteplikt eller som på annan liknande grund för det allmännas räkning deltar eller har deltagit i myndighetens verksamhet och då har fått kännedom om uppgiften. Bestämmelsen är bl.a. tillämplig i Arbetsförmedlingens och verksamhet. OSL innehåller emellertid inte några bestämmelser om tystnadsplikt i privat verksamhet, utan sådan tystnadsplikt regleras särskilt i enskilda lagar. Vid etableringslagens tillkomst infördes en tystnadsplikt för den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända att inte obehörigen röja vad han eller hon då har fått veta om enskildas personliga förhållanden. I förarbetena till lagen anfördes att bestämmelsen främst riktar sig till etableringslotsar, även om den också gäller andra anordnare av aktiviteter för nyanlända. Det ansågs inte tillfredsställande att uppgifter om enskildas personliga förhållanden helt saknade sekretesskydd hos privata aktörer som bedriver yrkesmässig verksamhet som avser insatser enligt etableringslagen (prop. 2009/10:60 s. 99). Även om tystnadsplikten inom etableringsuppdraget främst riktade sig till etableringslotsar gjordes alltså bedömningen att även andra privata aktörer skulle ha samma tystnadsplikt. Frågan är om det även bör finnas bestämmelser om tystnadsplikt för privata anordnare i den nya lagen. En sådan begränsning av yttrandefriheten som en tystnadsplikt innebär får aldrig, som Lagrådet erinrar om, gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (2 kap. 21 § regeringsformen). Som framgår ovan träffar tystnadsplikten som bl.a. gäller hos Arbetsförmedlingen och sådana uppgifter som är sekretessbelagda hos myndigheterna. Av 21 kap. 5 § OSL följer att sekretess gäller för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Bestämmelsen kompletteras av 28 kap. 12 a § OSL, som anger att sekretess gäller för uppgift om en enskilds personliga förhållanden när uppgiften förekommer i ärende om etableringsplan och i ärende om ersättning enligt etableringslagen, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon Prop. 2016/17:175 närstående till denne lider men. Även hos privata aktörer kan det förekomma uppgifter som skulle omfattas av sekretess om uppgifterna i stället förekom hos t.ex. Det kan exempelvis handla om uppgifter om psykisk ohälsa eller känsliga familjeförhållanden. Enligt regeringens mening är det viktigt att det finns ett skydd i syfte att förhindra röjande av sådana uppgifter. Det är vidare viktigt att nyanlända och allmänheten i övrigt har förtroende för all verksamhet som bedrivs inom etableringsområdet och att de känner sig trygga att lämna uppgifter som kan ha betydelse för etableringsinsatserna, oavsett om uppgifterna lämnas till en myndighet eller till en privat anordnare av sådana insatser. Regeringen anser därför att det är motiverat att i den nya lagen införa en tystnadsplikt för privata anordnare som bedriver yrkesmässig verksamhet för nyanlända, motsvarande den som finns i etableringslagen. Den begränsning av yttrandefriheten som en sådan bestämmelse innebär, går enligt regeringens uppfattning inte utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett den (jfr 2 kap. 21 § regeringsformen). Mot denna bakgrund bör den nya lagen innehålla en bestämmelse som anger att den som är eller har varit verksam inom en yrkesmässigt bedriven verksamhet för nyanlända invandrare inte obehörigen får röja vad han eller hon då har fått veta om enskildas personliga förhållanden. Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om ersättning till vissa nyanlända Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna Skälen för regeringens förslag: Som framgår ovan bör den nya lagen inte innehålla bestämmelser om ersättning till vissa nyanlända De olika ersättningarna till nyanlända som deltar i etableringsinsatser bör i stället regleras på förordningsnivå. lagen bör därför innehålla en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela föreskrifter om ersättning till nyanlända Som Lagrådet påpekar måste föreskrifter om ersättning i en förordning ha stöd i ett riksdagsbeslut om anslag för den verksamhet som det gäller. Till skillnad från Lagrådet anser regeringen dock inte att den föreslagna utformningen av upplysningsbestämmelsen, som följer Regerings- kansliets riktlinjer för författningsskrivning, innebär någon risk för miss- förstånd kring detta. Lagrådsremissens lagtextförslag bör därför kvarstå. Lagrådet anser även att det bör framgå vilka ersättningar som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om, eftersom det genom andra lagbestämmelser såsom inkomstskattelagen (1999:1229) indirekt kommer framgå att föreskrifts- 2016/17:175 rätten avser etableringsersättning, etableringstillägg och bostadsersättning (se avsnitt 2.5). Bestämmelsen är dock inte avsedd att vara begränsad till nämnda ersättningar. Med hänsyn till detta anser regeringen inte att bestämmelsen bör begränsas till att avse vissa angivna ersättningar. 7En samordnad lag om samhällsorientering 7.1Bestämmelser om samhällsorientering samlas i en lag Regeringens bedömning: Bestämmelsen om samhällsorientering som finns i lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare bör samordnas med bestämmelserna om samhällsorientering i lagen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig särskilt i denna del tillstyrker eller är positiva till förslaget, bland dem , , , kommun, akademikers centralorganisation (), () och Kvinnolobby. Skälen för regeringens bedömning: regleras kommunernas skyldighet att erbjuda nyanlända invandrare samhällsorientering i två olika lagar utifrån målgrupp, dels i lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, nedan kallad etableringslagen, dels i lagen (2013:157) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, nedan kallad samhällsorienteringslagen. Samhällsorienteringens innehåll och omfattning regleras emellertid i en för båda lagarna gemensam förordning. Vid införandet av samhällsorienteringslagen påpekade och (SKL) att det vore bättre att samla regelverket för samhällsorientering i samma lag för att tydliggöra att det rör sig om samma insatser med samma prioritet. Regeringen valde emellertid att behålla en ordning med regler om samhällsorientering i två lagar med motiveringen att samtliga etableringsinsatser som ska erbjudas för nyanlända som omfattas av etableringslagen bör regleras i den lagen. I och med att det i avsnitt 6 föreslås att etableringslagen ska upphävas och ersättas av en ny lag som i huvudsak endast innehåller bestämmelser om statens ansvar för etableringsinsatser, förlorar de skäl som regeringen tidigare anfört sin aktualitet. Den lösning som SKL förespråkade vid införandet av samhällsorienteringslagen, dvs. att reglera kommunernas ansvar för samhällsorienteringen i en gemensam lag oavsett målgrupp, framstår i stället som lämplig. Genom en sådan ordning tydliggörs att samhällsorientering har samma syfte och mål oavsett på vilken grund en nyanländ har beviljats uppehållstillstånd. Ett enhetligt regelverk för Prop. 2016/17:175 samhällsorienteringen bör kunna bidra till en tydlighet i förutsättningarna för kommunerna och även till en likabehandling av nyanlända. Reglerna om kommunernas ansvar för samhällsorientering bör samordnas i samhällsorienteringslagen. Nedan följer förslagen och skälen för den närmare regleringen. Målgruppen utökas i lagen om samhällsorientering för vissa nyanlända nyanlända invandrare ska, utöver dem som lagen omfattar , gälla för nyanlända invandrare som har fyllt 18 men inte , är folkbokförda i en kommun och har beviljats uppehållstillstånd enligt – 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen, – 12 kap. 18 § utlänningslagen, eller – 21 eller 22 kap. utlänningslagen. Lagen ska även utvidgas till att gälla nyanlända invandrare som har fyllt 18 men inte , är folkbokförda i en kommun och har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av ovan angivna bestämmelser i utlänningslagen. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: , och kommun instämmer i att målgruppen för samhällsorienteringslagen även bör omfatta de som är 18–. påpekar att de som har beviljats tillfälligt uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. utlänningslagen (2005:716) inte omfattas av den utökade målgruppen. Kvinnolobby anser att samhällsorientering bör omfatta alla nyanlända, oavsett ålder och om de har beviljats uppehållstillstånd. Övriga remissinstanser har inte yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag Enhetliga regler om samhällsorientering Som framgår ovan bör regler om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare samordnas i samhällsorienteringslagen. Det finns skillnader i det kommunala ansvaret mellan etableringslagen och samhälls- Den stora skillnaden är att etableringslagen i stort omfattar nyanlända invandrare som har beviljats uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller anhöriga till dessa och att samhälls- orienteringslagen i huvudsak omfattar anhöriginvandrare. skillnader är vilka ålderskategorier som omfattas av det kommunala ansvaret att erbjuda samhällsorientering och den kommunala skyldigheten träder in. Frågan är om dessa skillnader bör etableringslagen i någon del bör anpassas till kommunernas motsvarande ansvar enligt samhällsorienteringslagen. Utgångspunkten är att ett enhetligt regelverk som gäller för alla nyanlända invandrare blir tydligare såväl för tillämpande myndigheter och kommuner som för nyanlända. Kommunens ansvar för skyddsbehövande m.fl. och deras anhöriga Det är viktigt att nyanlända tar del av kunskap om och om vad det innebär att leva i det svenska samhället samt information om rättigheter och skyldigheter. Även om etableringslagen upphävs och ersätts av en ny lag som i princip bara reglerar det statliga ansvaret för etableringsinsatser, kommer nyanlända som omfattas av etableringsuppdraget ha ett behov av samhällsorientering för sin etablering i arbets- och samhällslivet. Därmed bör kommunens ansvar att erbjuda samhällsorientering enligt samhällsorienteringslagen utvidgas till att omfatta den målgrupp som framgår av etableringslagen, dvs. skyddsbehövande m.fl. och deras anhöriga. Det innebär att etableringslagens målgrupp med hänvisning till utlänningslagen bör föras in i samhällsorienteringslagen. har påpekat att personer som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen inte omfattas av samhällsorienteringslagens målgrupp. Som framgår av avsnitt 6.3 är det inte lämpligt att nu utvidga målgruppsbestämmelserna inom etableringen till att omfatta personer med uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen. Regeringen avser dock att vid behov återkomma med förslag om ändring i detta avseende. Kvinnolobbys synpunkt om att lagen bör utvidgas till att gälla alla nyanlända ryms inte inom ramen för detta lagstiftningsärende. Däremot anser regeringen att det, bl.a. med hänsyn till jämställdhetsaspekter, kan finnas anledning att återkomma i denna fråga. Vilken ålderskategori som kommunens ansvar gäller för omfattas som huvudregel endast nyanlända invandrare som har fyllt 20 men inte av målgruppen för etableringslagen. Nyanlända i åldern 18–omfattas också förutsatt att de saknar föräldrar i landet. Kommunerna har alltså ansvar att erbjuda dessa nyanlända invandrare samhällsorientering. Enligt samhällsorienteringslagen omfattas nyanlända som har fyllt 18 men inte av målgruppen. Frågan är därför om den ålderkategori som anges i etableringslagen ska gälla eller om åldern ska anpassas till den ålder som gäller enligt samhällsorienteringslagen. Som framgår ovan är det viktigt att nyanlända tar del av kunskap om och om vad det innebär att leva i det svenska samhället samt information om rättigheter och skyldigheter. Detta gäller inte minst unga nyanlända. Huvuddelen av de nyanlända invandrare som inte har fyllt har troligen behov av fortsatt kompletterande utbildning i grundskola eller gymnasieskola. De kan därför som huvudregel antas få sina behov av samhällsorientering tillräckligt tillgodosedda inom det reguljära utbildningssystemet. Det förhåller sig emellertid annorlunda för de ungdomar som har fyllt , men som av någon anledning inte går i gymnasieskola. För att säkerställa att ungdomar får behövlig samhällsorientering bör alla nyanlända i åldern 18–, som av någon anledning inte går i gymnasieskola, ingå i målgruppen för samhällsorientering. 2016/17:175 Detta bör gälla såväl ungdomar som saknar föräldrar i landet, som ungdomar som har föräldrar här i landet. Enligt etableringslagen måste en anhörig, för att omfattas av etableringslagens målgrupp, ha ansökt om uppehållstillstånd från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun. Vidare finns krav på att den person som den nyanlände har anknytning till inte får vara svensk medborgare för den nyanländes ansökan om uppehållstillstånd. Enligt samhällsorienteringslagen upphör kommunens skyldighet att erbjuda samhällsorientering efter det att den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun. Samhällsorienteringslagen gäller vidare inte nyanlända som är medborgare i ett land som är anslutet till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i . Kravet i etableringslagen att en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun, var till en början från kommunmottagandet. Tvåårsgränsen motiverades med att det bedömdes vara den tid som det normalt tar för en flykting att etablera sig och bli självförsörjande i (prop. 2009/10:60 s. 41 f.). höjdes tidsfristen till . Bakgrunden var att regeringen bedömde att det fanns situationer då tvåårsgränsen visat sig vara alltför snäv, eftersom det tagit för anhöriga att förenas med anknytningspersonen i . En längre tidsgräns skulle enligt regeringen även innebära att villkoren för kommunernas mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande blev mer förutsebara (prop. 2012/13:188 s. 8 f.). Kravet i etableringslagen på att anknytningspersonen inte får vara svensk medborgare infördes med motiveringen att utgångspunkten bör vara att svenska medborgare ska behandlas lika oavsett grunden för det svenska medborgarskapet, även i fråga om deras anhöriga som ansöker om uppehållstillstånd i . Vidare påpekades att anhöriga till svenska medborgare visserligen kan ha ett initialt behov av insatser, men att de genom sin anknytningsperson vanligen har tillgång till ett nätverk på ett annat sätt och därför inte har lika stort behov av stöd och insatser (prop. 2012/13:188 s. 11 f.). Samhällsorienteringslagens bestämmelse om att kommunens skyldighet att erbjuda samhällsorientering upphör efter det att den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun infördes bl.a. med hänvisning till att målsättningen med samhällsorientering är snabb etablering i samhälls- och arbetslivet och därför bör inledas efter folkbokföring, men att utrymme måste lämnas till de nyanlända som av olika skäl inte kan delta i anslutning till att de folkbokförts. En jämförelse gjordes också med etableringslagens regler, enligt vilka en etableringsplan vari samhällsorientering ingår ska upprättas efter en nyanländs folkbokföring och omfatta högst 24 månader (prop. 2012/13:63 s. 22 f.). Samhällsorienteringslagens bestämmelse om att den anhörige inte får vara medborgare i ett land som är anslutet till Europeiska ekonomiska 2016/17:175 samarbetsområdet eller infördes med motiveringen att sådana medborgare ofta har en högre sysselsättningsgrad och en lägre arbetslöshet än tredjelandsmedborgare. Det talade enligt regeringen för att dessa invandrare i allmänhet inte har sådana svårigheter att etablera sig i samhälls- och arbetslivet att de har behov av samhällsorientering. Regeringen bedömde med anledning av det att invandrare som är medborgare i eller ett land som är anslutet till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet inte tillhör dem som har störst behov och nytta av samhällsorientering och därför inte bör ingå målgruppen (prop. 2012/13:63 sida 15 f.). Nämnda regler i etableringslagen och samhällsorienteringslagen har i stort samma syfte, att begränsa målgrupperna så att insatser erbjuds dem som kan antas ha störst behov och nytta av insatserna. För att tydliggöra det kommunala ansvaret bör enhetliga regler gälla för alla nyanlända som föreslås omfattas av samhällsorienteringslagen. Bestämmelserna i samhällsorienteringslagen är utformade specifikt utifrån nyanländas behov av samhällsorientering, till skillnad från reglerna i etableringslagen som är utformade utifrån behovet av etableringsinsatser i stort. Regeringen anser också att bestämmelserna i samhällsorienteringslagen bättre kan uppnå syftet med att begränsa målgruppen till dem som kan antas ha störst behov och nytta av samhällsorientering. Mot denna bakgrund anser regeringen att begränsningarna i samhällsorienteringslagen, att kommunens skyldighet att erbjuda samhällsorientering upphör efter det att den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun och att lagen inte gäller nyanlända som är medborgare i ett land som är anslutet till Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller i , bör gälla för samtliga som föreslås omfattas av samhällsorienteringslagen. Bestämmelserna i etableringslagen, om att en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen togs emot i en kommun och att den person som den nyanlände har anknytning till inte får vara svensk medborgare för den nyanländes ansökan om uppehållstillstånd, bör därför inte överföras till samhällsorienteringslagen. När kommunens ansvar träder in Reglerna för när kommunernas ansvar träder in skiljer sig åt beroende på om den nyanlände tillhör målgruppen i etableringslagen eller samhällsorienteringslagen. Målgruppen i samhällsorienteringslagen bestäms utifrån när den nyanlände har folkbokförts i en kommun. Det finns ingen motsvarande bestämmelse i etableringslagen. I etableringslagen anges endast att varje kommun är skyldig att se till att nyanlända erbjuds samhällsorientering. Däremot framgår det av etableringslagen att den nyanlände har rätt att få en etableringsplan från det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. I syfte att tydliggöra det kommunala ansvaret bör enhetliga regler gälla för när det kommunala ansvaret för samhällsorienteringen träder in. Mot den bakgrunden bör endast nyanlända som har folkbokförts i en kommun omfattas av målgruppen för samhällsorienteringen. När samhällsorientering ska påbörjas och avslutas Enligt samhällsorienteringslagen ska samhällsorienteringen påbörjas efter det att den nyanlände har folkbokförts i kommunen. Av förordningen (2010:1138) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare framgår att den normalt ska vara avslutad efter det att den har påbörjats. Det finns ingen motsvarande bestämmelse i etableringslagen om när samhällsorienteringen ska påbörjas. Däremot framgår det av etableringslagen att den nyanlände har rätt att få en etableringsplan från det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. Av förordningen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare följer att samhällsorienteringen ska påbörjas efter det att en etableringsplan har upprättats.