prop · H403162 · 2017-04-05 00:00:00 — När det gäller ett värdepappersföretags tillhandahållande av investe- ringstjänster och utförande av investeringsverksamhet i en annan med- lemsstat finns det i MiFID II inte något uttryckligt krav på auktorisation eller godkännande. Hänvisningarna i denna del bör emellertid enligt regeringens uppfattning förstås som att det ska anses utgöra en överträd- else att tillhandahålla investeringstjänster eller utföra investeringsverk- samhet utan att ha uppfyllt de krav som ställs i fråga om underrättelser till den behöriga myndigheten (se artiklarna 34 och 35 och avsnitt 11.2). ska enligt lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 17 §) ingripa mot den som driver tillståndspliktig verksamhet enligt den lagen utan att vara berättigad till det. Ingripande får göras både mot juridiska personer, inklusive utländska företag, och fysiska personer. Om den som har tillstånd att driva viss verksamhet enligt lagen om värdepappersmarknaden åsidosätter sina skyldigheter gäller även den allmänna bestämmelsen om ingripande i den lagen (25 kap. 1 §). De berörda bestämmelserna om ingripande i lagen om värdepappers- marknaden bygger på strikt ansvar och kräver alltså inte att en över- trädelse har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Enligt regeringens uppfattning finns det inte skäl för att ändra denna ordning. kan enligt lagen om värdepappersmarknaden ingripa mot den som saknar tillstånd genom föreläggande mot den fysiska eller juridiska personen i fråga att upphöra med verksamheten eller, i fråga om den som utan tillstånd driver värdepappersrörelse, genom beslut om sanktionsavgift (25 kap. 17 §). Av de sanktioner och administrativa åtgärder som enligt MiFID II ska kunna följa på ett åsidosättande av tillståndsplikten är det – utöver den nuvarande möjligheten i lagen om värdepappersmarknaden att meddela den fysiska eller juridiska personen ett föreläggande att upphöra med verksamheten – bara sanktionsavgifter som kommer i fråga (artik- el 70.6 f–h). Någon möjlighet att besluta som sanktionsavgift finns enligt gällande svensk rätt inte när det gäller den som utan att vara berättigad till det driver annan tillståndspliktig verksamhet än värdepappersrörelse. För att genomföra direktivet bör få ingripa i ett så- dant fall även genom beslut om sanktionsavgift. Enligt regeringens upp- fattning är de övriga kraven i direktivet uppfyllda i gällande rätt. I lagen om värdepappersmarknaden finns även en nationell bestäm- melse om ingripande genom föreläggande mot den som använder sig av beteckningen börs utan att ha tillstånd att driva en reglerad marknad (25 kap. 17 §). Den kan tillämpas på exempelvis ett värdepappersinstitut med tillstånd att driva en MTF-plattform som kallar verksamheten börs. Regeringen anser att det är befogat att ha en sådan bestämmelse även i fortsättningen och att direktivet inte utgör något hinder mot att behålla den. Den bestämmelsen är nära besläktad med den om ingripande mot någon som driver tillståndspliktig verksamhet utan att vara berättigad till det. Möjligheterna till ingripande i dessa två situationer bör enligt regeringens uppfattning vara enhetliga och det därför införas en bestämmelse i lagen som ger möjlighet att besluta om sanktionsavgift även för den som använder beteckningen börs utan att ha tillstånd att driva reglerad marknad. Överträdelser av en positionslimit Som redogörs för i avsnitt 7.14.1 ska fastställa gränser – i form av kvantitativa trösklar – för hur stora positioner i råvaruderivat en fysisk eller juridisk person får ha , s.k. positionslimiter. I vissa fall, när samma derivatinstrument handlas på handelsplatser i olika länder inom EES, kan positionslimiter komma att fastställas av en behörig myndighet i ett annat land än . Positionslimiter som eller en behörig 2016/17:162 myndighet i ett annat land inom EES beslutar ska tillämpas även för andra än tillståndspliktiga företag, och enligt MiFID II (artikel 57.14) ska den behöriga myndigheten kunna ingripa med sanktioner mot den som överträder en sådan limit. För ett tillståndspliktigt företag omfattas en överträdelse av en posi- tionslimit av den generella bestämmelsen om ingripanden i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 §). När det gäller överträdelser av andra juridiska personer eller av fysiska personer är de sanktioner och administrativa åtgärder som kan bli aktuella enligt direktivet (artik- el 70.6 b och f– h) dels föreläggande för personen i fråga att upphöra med agerandet och inte upprepa detta, dels sanktionsavgifter. Finans- inspektionen bör därför få möjlighet att genom föreläggande eller sank- tionsavgift ingripa mot den fysiska eller juridiska person som överträtt en positionslimit. Enligt regeringens uppfattning bör bestämmelserna i lagen om värde- pappersmarknaden om ingripande mot den som överträtt en positions- limit bygga på strikt ansvar, i likhet med det som gäller vid ingripanden mot den som driver verksamhet utan tillstånd (25 kap. 17 §) eller åsido- sätter anmälningsskyldighet avseende förändringar i ett kvalificerat inne- hav (24 kap. 7–8 a §§). När det gäller frågan om subjektiva rekvisit som FAR tar upp anser regeringen inte att de skäl som motiverat ett krav på uppsåt eller grov oaktsamhet vid ingripanden mot fysiska personer på grund av ett företags överträdelse motiverar ett motsvarande krav vid ingripande mot en fysisk eller juridisk person som överträder en positionslimit som gäller för den personen. Åsidosättande av tillstånds- och underrättelseskyldighet vid förvärv eller avyttring av kvalificerade innehav Enligt MiFID II ska det betraktas som en överträdelse av direktivet att åsidosätta reglerna om underrättelseskyldighet för den som avser skaffa sig, öka, minska eller avyttra ett kvalificerat innehav i ett värdepappers- företag (artikel 70.3 a iii). De reglerna gäller för såväl fysiska som juridiska personer (artikel 11.1). De sanktioner som enligt direktivet ska kunna komma i fråga vid en överträdelse är dels föreläggande för den berörda personen att upphöra med agerandet och inte upprepa detta, dels sanktionsavgifter (artikel 70.6 b och f–h). Liksom enligt MiFID I (artikel 10.6) ska åtgärder även kunna vidtas för att komma till rätta med miss- förhållanden när underrättelseskyldigheten åsidosatts (artikel 11.4 i MiFID II). Sådana åtgärder får, i fråga om ägare i ett värdepappers- företag, bl.a. omfatta upphävande av den rösträtt som är knuten till aktier. Om ett innehav förvärvats trots att den behöriga myndigheten motsatt sig detta krävs antingen att rösträtterna för innehavet inte får utövas eller att avgivna röster ska vara ogiltiga eller förklars ogiltiga. får enligt lagen om värdepappersmarknaden (24 kap. 7–8 a §§) vidta åtgärder och påföra sanktioner om en ägare i ett värdepappersbolag har åsidosatt sin tillstånds- eller underrättelseskyl- dighet med avseende på förändringar i ett kvalificerat innehav. Finans- inspektionen får i så fall för det första besluta om förbud att utöva rösträtt och förelägga om avyttring (7 och 8 §§). Utredningen föreslår att ingrip- andemöjligheterna utvidgas till att omfatta meddelande av en varning, beslut om att en styrelseledamot eller en verkställande direktör i företaget inte längre får vara det, sanktionsavgift och beslut om återkallelse av till- stånd. Det har sedan utredningen lämnade sitt förslag införts en möjlighet för att även besluta om sanktionsavgift för en ägare i ett värdepappersbolag (8 a §). I övrigt är de ingripandemöjligheter som utredningen föreslår endast relevanta för tillståndspliktiga företag som åsidosatt tillstånds- eller anmälningsskyldighet när det gäller föränd- ringar i ett kvalificerat innehav i ett annat företag. I ett sådant fall kan ingripande dock göras enligt den allmänna bestämmelsen om ingripan- den i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 §). Enligt regeringens uppfattning innebär det att kraven i MiFID II när det gäller ingripande mot ägare i värdepappersbolag är uppfyllda i gällande svensk rätt. När det gäller börser ställer direktivet inte upp några krav om under- rättelser för den som ökar eller minskar sitt ägande i en marknads- operatör eller en reglerad marknad. Följaktligen finns det i direktivet inte heller några krav om sanktioner eller åtgärder i detta avseende. Direktivet innehåller dock regler om lämplighetsprövning av den som utövar ett betydande inflytande på förvaltningen av en reglerad marknad och om skyldighet för marknadsoperatören att bl.a. underrätta den behöriga myndigheten om ändringar i ägarförhållanden som leder till ändringar i sammansättningen av de som utövar ett betydande inflytande på den reglerade marknaden (artikel 46). I den svenska språkversionen av direktivet används såväl termen betydande inflytande som termen avsevärt inflytande. Någon skillnad framstår dock inte som avsedd. I den engelska språkversionen används enbart termen ”significant influence”. Direktivet innehåller inte några regler som rör ägare i en clearingorganisation. De nuvarande bestämmelserna om tillstånds- och underrättelseskyl- dighet i lagen om värdepappersmarknaden (24 kap.) gäller även förvärv, ökning, minskning och avyttring av kvalificerade innehav i en börs eller en svensk clearingorganisation. Befogenheterna för att besluta om förbud att utöva rösträtt och om föreläggande om avyttring gäller även vid åsidosättande av dessa tillstånds- eller underrättelse- skyldigheter (7 och 8 §§). Dock finns det inte någon möjlighet att påföra sanktionsavgift (jfr 8 a §). Om ägaren i fråga är ett tillstånds- pliktigt företag gäller emellertid även här den allmänna bestämmelsen om ingripanden (25 kap. 1 §). Regeringen anser att bestämmelserna om ingripande mot ägare i börser och clearingorganisationer i möjligaste mån bör vara enhetliga med de som gäller för ingripande mot ägare i värdepappersbolag (jfr prop. 2008/09:155 s. 102). Sanktionsavgift bör därför kunna påföras även för en överträdelse av bestämmelserna om underrättelseskyldighet för förvärv, ökning, minskning eller avyttring av kvalificerade innehav i en börs eller en svensk clearingorganisation. Som berörs i avsnitt 14.3.4 finns det för den som omfattas av tillstånds- eller underrättelseskyldighet i fråga om kvalificerade innehav i ett värde- pappersbolag ett undantag som innebär att personen inte i egenskap av styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem kan påföras en sanktion för att bolagets överträdelse att inte ha anmält förvärvet eller avyttringen till (25 kap. 1 a § andra stycket lagen om värdepappersmarknaden). Det undantaget, som har in- 2016/17:162 förts för att undvika en konflikt med rätten att inte belasta sig själv, bör enligt regeringens uppfattning gälla även avseende anmälningsskyldighet för kvalificerade innehav i en börs. 14.3.6Ingripanden mot utländska företag Regeringens förslag: Sanktionsavgift ska kunna beslutas för företag som hör hemma utanför EES och som efter tillstånd av Finansinspek- tionen driver värdepappersrörelse från filial i och utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad eller clearing- verksamhet från filial i . Bestämmelserna om återkallelse av tillstånd i vissa fall i lagen om värdepappersmarknaden ska tillämpas på filialtillståndet för företag som hör hemma utanför EES och som driver värdepappersrörelse från filial i . När det gäller utländska värdepappersföretag som hör hemma inom EES och driver verksamhet från filial i justeras uppräkningen i lagen av överträdelser som ska föranleda ingripande så att den om- fattar de bestämmelser där har tillsynsansvar. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska ingripande mot utländska värdepappers- företag som hör hemma inom EES och driver verksamhet från filial i kunna göras även vid överträdelser av bestämmelser om kunders finansiella instrument och medel och om förbud mot säkerhetsöver- låtelser i vissa fall. Enligt utredningens förslag ska ingripande mot så- dana företag dock inte kunna göras vid överträdelser av bestämmelser om krav för den som driver en handelsplats att offentliggöra information om kvalitet på utförande av transaktioner. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag Ingripande mot vissa utländska företag som driver verksamhet från filial Enligt MiFID II krävs att sanktioner och administrativa åtgärder, bl.a. sanktionsavgift, ska kunna tillämpas mot tredjelandsföretag som till- handahåller investeringstjänster eller utför investeringsverksamhet från en filial i en medlemsstat och överträder bestämmelser som gäller för verksamheten där (artikel 70, jfr artikel 41.2). får enligt lagen om värdepappersmarknaden in- gripa mot företag som hör hemma utanför EES och som efter tillstånd av driver värdepappersrörelse från filial i (25 kap. 15 §). Det innebär att de generella ingripandebefogenheterna mot svenska företag kan tillämpas även mot sådana företag (25 kap. 1 §). Som framgår i avsnitt 14.3.2 innebär dessa befogenheter, i förening med möjligheter att besluta om sanktionsavgift, att kravet i MiFID II på admi- nistrativa åtgärder och sanktioner är uppfyllda. någon möjlighet att besluta om sanktionsavgift för ett sådant företag. För att i svensk rätt genomföra MiFID II krävs det enligt regeringens Prop. 2016/17:162 uppfattning att sanktionsavgift kan beslutas för ett företag som hör hemma utanför EES (artikel 70.6 f och h). bör därför få ingripa mot sådana företag även genom beslut om sanktionsavgift. Direktivet innehåller även regler om återkallelse av ett tredjelands- företags tillstånd för filialverksamhet (artikel 43). Som redovisas i avsnitt 14.3.2 motsvarar dessa regler om återkallelse av tillstånd det som gäller för bl.a. värdepappersföretag och reglerade marknader (artiklarna 8 och 44.5). I detta avseende finns i gällande svensk rätt, utöver möjligheten att återkalla ett företags tillstånd enligt den generella bestämmelsen om ingripanden i lagen om värdepappersmarknaden, bestämmelser om åter- kallelse av tillstånd i vissa särskilda fall (se 25 kap. 5 § första stycket 1– 4). För att genomföra reglerna i direktivet om återkallelse att tillstånd för ett tredjelandsföretags filial bör dessa bestämmelser gälla även för ett sådant företags filial i . Enligt lagen om värdepappersmarknaden får också ingripa mot utländska företag – dvs. såväl företag som hör hemma inom EES som utanför EES – som har tillstånd att driva en reglerad marknad eller clearingverksamhet från filial i (25 kap. 16 § första stycket). Ingripanden mot sådana utländska företag omfattas inte av reglerna i MiFID II. Enligt regeringens bedömning finns det därför inte något hinder mot att behålla de nuvarande bestämmelserna om ingripande mot sådana företag (angående dessa, se prop. 2006/07:115 s. 511 f.). Reger- ingen anser att möjligheterna att ingripa mot ett sådant företag bör mot- svara de som gäller för ingripande mot ett företag som hör hemma utan- för EES och som driver värdepappersrörelse från filial i (jfr samma prop.). Det innebär att sanktionsavgift bör kunna påföras även sådana företag. bör därför få ingripa även mot ett sådant företag genom beslut om sanktionsavgift. Ingripande mot vissa utländska företag som hör hemma inom EES När det gäller utländska värdepappersföretag som hör hemma inom EES bygger MiFID II, liksom MiFID I, på principen om hemlandstillsyn, vilket innebär att huvudansvaret för tillsynen ligger hos den behöriga myndigheten i företagets hemland. För gränsöverskridande verksamhet inom EES innehåller dock MiFID II (artikel 86), precis som MiFID I (artikel 62), regler om försiktighetsåtgärder som värdlandet är skyldigt att vidta mot värdepappersföretag, reglerade marknader och handelsplatt- formar som är verksamma inom dess territorium (se prop. s.519 f.). Reglerna i MiFID II skiljer på den situationen att ett värdepappers- företag som har en filial i värdlandet överträder bestämmelser som an- tagits där i enlighet med regler i direktivet för vilka den behöriga myn- digheten i det landet tilldelas befogenheter (artikel 86.2) och situationen att värdepappersföretaget i annat fall inte uppfyller sina förpliktelser enligt bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet (artikel 86.1). De åtgärder som ska vidtas av den behöriga myndigheten i värdlandet skiljer sig åt beroende på vilken av dessa situationer som det är fråga om. 2016/17:162 Vidare gäller även enligt MiFID II att vissa åtgärder ska kunna vidtas i värdlandet för en reglerad marknad eller handelsplattform som hör hemma inom EES om en sådan verksamhet inte uppfyller sina förplikt- elser enligt bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet (artik- el 86.3). Som framgår ovan träffar dessa regler dock inte verksamhet som drivs från en filial i värdlandet. Reglerna i MiFID II om åtgärder som den behöriga myndigheten i värdlandet ska och får vidta vid överträdelser av utländska värdepappers- företag, reglerade marknader och handelsplattformar som hör hemma inom EES motsvarar dem i MiFID I (se vidare avsnitt 13.4.5). De regler- na i MiFID I (artikel 62) har i svensk rätt genomförts i framför allt bestämmelser om ingripanden i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 12 och 13 §§ samt 16 § andra stycket, se samma prop. 518– 521). Reglerna i direktivet om hänskjutande av ärenden till har dock tagits in i anslutning till tillsynsbestämmelserna i lagen (se 23 kap. 5 a § och prop. 2011/12:70 s. 59, se vidare avsnitt 13.4.2). I MiFID II har det i förhållande till MiFID I gjorts några ändringar när det gäller vilka regler i direktivet som den behöriga myndigheten i ett värdland ska utöva tillsyn över (se artiklarna 16.11 och 35.8 i MiFID II och artikel 32.7 i MiFID I). Därtill kommer att en del av de regler som finns i MiFID I nu finns i MiFIR. Förändringarna i MiFID II medför enligt regeringens uppfattning att uppräkningen av överträdelser i lagen om värdepappersmarknaden som kan föranleda ett ingripande bör justeras. För det första bör den justeras för att stämma överens med det som enligt MiFID II (artiklarna 16.11 och 35.8) gäller för den tillsyn som som behörig myndighet i värdlandet ska utöva över bestämmelser som genomför direktivet. Enligt regeringens uppfattning finns det därför inte skäl att, så som utredningen föreslår, ta in hänvisningar till bestämmelser om kunders finansiella instrument och medel och om förbud mot säkerhets- överlåtelser i vissa fall (nuvarande 8 kap. 34–36 §§ lagen om värdepap- persmarknaden och artikel 16.8–16.10 i MiFID II). Regeringen anser vidare att det, till skillnad mot det som utredningen föreslår, bör tas in en hänvisning till bestämmelser som genomför kravet i direktivet på den som driver en handelsplats att offentliggöra information om kvaliteten på utförande av transaktioner (artikel 27.3). Även om reglerna om försiktighetsåtgärder i MiFID II (artikel 86) en- dast hänvisar till bestämmelser som antagits i enlighet med direktivet bör de, enligt regeringens bedömning, förstås som att de tar sikte på samtliga bestämmelser där myndigheten i värdlandet har ett tillsynsansvar (dvs. tilldelas befogenheter). Det innebär att uppräkningen, utöver bestäm- melser som genomför direktivet, även bör omfatta de bestämmelser i där har tillsynsansvar (jfr artikel 35.8). 14.3.7 Omständigheter som ska vara styrande vid beslut Prop. 2016/17:162 om sanktioner och åtgärder Regeringens bedömning: Det krävs inte någon lagstiftningsåtgärd när det gäller de omständigheter som ska ligga till grund för valet av administrativ sanktion eller åtgärd. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: I MiFID II anges att alla rele- vanta omständigheter ska beaktas vid bestämmande av typ och nivå för en administrativ sanktion eller åtgärd (artikel 72.2). Detta gäller således såväl för valet av sanktion som för nivån på en sanktion, t.ex. en sank- tionsavgift (se vidare avsnitt 14.3.8). Omständigheter som, där det är lämpligt, bl.a. ska beaktas är överträdelsens allvarlighetsgrad och varak- tighet, graden av ansvar, finansiell ställning, omfattningen av erhållna vinster eller förluster som undvikits, förluster för tredjeparter, viljan att samarbeta med den behöriga myndigheten och tidigare överträdelser. Reglerna i MiFID II om de omständigheter som ska beaktas vid be- stämmande av administrativa sanktioner och åtgärder har motsvarigheter i kapitaltäckningsdirektivet (se artikel 70 i sistnämnda direktiv). Reglerna i kapitaltäckningsdirektivet har genomförts i svensk rätt i bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden (se 25 kap. 1 b, 1 c och 10 §§ samt prop. 2013/14:228 s. 237–242 och prop. 2014/15:57 s. 52–55). I lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 b, 1 c och 10 §§) finns det således bestämmelser om att de omständigheter som anges i MiFID II ska beaktas vid valet av sanktion och fastställande av sank- tionsavgift. Vidare finns bestämmelser om att i vissa fall får avstå från ett ingripande (25 kap. 1 b § andra stycket och 2 §). Enligt regeringens uppfattning innebär MiFID II i detta avseende inte någon förändring i förhållande till det som gäller enligt lagen om värdepappersmarknaden. Direktivet föranleder därför inte någon lagstift- ningsåtgärd i denna del. 14.3.8Särskilt om sanktionsavgifter och deras storlek Regeringens förslag: För juridiska personer ska det vara möjligt att som högst bestämma sanktionsavgiften till ett belopp som per i kronor motsvarade . Regeringens bedömning: Reglerna i MiFID II om storleken på sanktionsavgifter och de omständigheter som ska beaktas när stor- leken på avgiften fastställs föranleder i övrigt ingen lagstiftnings- åtgärd. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens bedömning. Utredningens förslag avviker dock från regeringens bedöm- ning genom att utredningen föreslår att högsta möjliga sanktionsavgift för fysiska personer ska kunna bestämmas till ett belopp som per den i kronor motsvarade . Utredningens förslag avviker vidare från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag görs det ingen ändring av hur den högsta sanktionsavgiften ska bestämmas för juridiska personer. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det högsta beloppet för en sank- tionsavgift bör anges i kronor i stället för i euro. Förvaltningsrätten i anger att det inte framgår om beloppsgränserna är alternativa eller kumulativa och föreslår därför att lagtexten förtydligas. Förvalt- ningsrätten anser också att det kan tänkas uppkomma situationer där ekonomisk fördel eller årsomsättning inte kan beräknas, varför det finns ett värde av att även ha med beloppsnivån om som grundregel i fråga om juridiska personer. Förvaltningsrätten i anser att utredningens uttalande om att sanktionsavgifter för fysiska per- soner i praktiken bör fastställas utifrån en nivå som är väsentligt lägre än den angivna beloppsnivån är alltför generellt och kan påverka rätts- tillämpningen i en icke önskvärd riktning. Förvaltningsrätten i , , och efterfrågar ytterligare vägledning, riktlinjer eller en utgångspunkt när det gäller sanktionsavgifter mot fysiska per- soner. , och framhåller vikten av att en fysisk persons ekonom- iska förhållanden beaktas. Finansförbudet framhåller även att en sanktion endast i undantagsfall ska kunna riktas mot en anställd och att om denne på grund av företagets rutiner, instruktioner eller praxis ansett sig för- hindrad att utlämna information ska vitesansvaret läggas på företaget. och anser att regeringens bedömning i tidigare lagstiftningsärende att dagsbots- systemet inte bör användas som utgångspunkt för bedömning av stor- leken på sanktionsavgifter varit förhastad.