prop · H50325 · 2017-10-04 00:00:00 — SGU och anser vidare att de övervakningsdata som finns över dricksvattenförekomster är otillräckliga. har även behandlat denna fråga och har föreslagit lagändringar för att öka kommunikationen och dialogen mellan vattenmyndigheter och vattenproducenter. Regeringen har vidare tillsatt en särskild utredare för att se över miljöövervakningen i syfte att få en tydligare ansvarsfördelning, en bättre användning av medlen och en bättre tillgänglighet till den insamlade miljöinformationen (dir. 2017:58). Utredaren ska lämna sitt betänkande . I 19 § 3 livsmedelslagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för en livsmedelsföretagare att utöva en efter verksamhetens art lämpad egenkontroll av verksamheten. Med stöd av den bestämmelsen har regeringen i 31 § 2 livsmedelsförordningen bemyndigat att meddela sådana föreskrifter. har med stöd av bemyndigandet i livsmedelsförordningen bl.a. meddelat föreskrifter om skyldighet för verksamhetsutövare att upprätta förslag till egenkontrollprogram och att utföra undersökningar av dricksvattnet. Vidare har verket meddelat föreskrifter om att undersökningarna ska omfatta minst de parametrar som anges för normal och utvidgad undersökning, för det fall kontrollmyndigheten inte beslutar annat. Att göra en bedömning av riskerna med verksamheten ingår i en verksamhetsutövares egenkontroll. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan därför med stöd av bemyndigandet i 19 § 3 även meddela föreskrifter om skyldighet för verksamhetsutövaren att göra en sådan riskbedömning som avses i ändringsdirektivet. För att det ska bli tydligt att riskbedömningen ska godkännas av kontrollmyndigheten bör det införas ett nytt bemyndigande i 19 § som ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten att inhämta kontrollmyndighetens godkännande av riskbedömningen. Det är, vilket också påtalats av kommun, inte självklart vilket uttryck som ska användas i bemyndigandet när det gäller av vad som ska inhämtas myndighetens godkännande. I ändringsdirektivet används uttrycket riskbedömning. Enligt direktivet ska en riskbedömning baseras på allmänna principer i internationella standarder, exempelvis standard EN 15975-2, Vattenförsörjning – säkerhet – riktlinjer för risk- och krishantering. En riskbedömning enligt standarden innehåller samma moment som en s.k. faroanalys, vilket är det uttryck som används för att beteckna den första av de s.k. HACCP-principerna. En faroanalys innebär att identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå. I en sådan analys ingår att göra en riskbedömning av farorna. Uttrycket riskbedömning definieras i artikel 3.11 EU:s livsmedelslag, som ett vetenskapligt baserat förfarande som består av fyra steg. Innehåll och utförande av en riskbedömning enligt standarden och en faroanalys innehåller dock fler steg än det vetenskapligt baserade förfarandet, som det är definierat i EU:s livsmedelslag. använder begreppet faroanalys för de moment som ingår i det som i ändringsdirektivet benämns riskbedömning. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att uttrycket faroanalys också bör användas i lagen. Som regeringen framhållit ovan får eventuella oklarheter när det gäller uttryckets innebörd klargöras i föreskrifter eller vägledning. Det nya bemyndigandet bör också avse en rätt att meddela föreskrifter om skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten att inhämta kontrollmyndighetens godkännande av det på faroanalysen baserade förslaget till egenkontrollprogram. I 19 § 1 livsmedelslagen finns ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om hur offentlig kontroll ska bedrivas. Med stöd av den bestämmelsen har regeringen genom 30 § livsmedelsförordningen bemyndigat att meddela sådana föreskrifter. har med stöd av bemyndigandet bl.a. meddelat föreskrifter om att kontrollmyndigheten ska fastställa eller fatta andra beslut om verksamhetsutövarens egenkontrollprogram. Med stöd av bemyndigandet kan föreskrifter meddelas om att kontrollmyndigheten ska godkänna de faroanalyser som ligger till grund för egenkontrollprogrammen. För att få utnyttja direktivets möjlighet till flexibilitet krävs att information som visar att en riskbedömning har gjorts och en sammanfattning av resultaten ska finnas tillgänglig. I är det den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten som har ansvaret för sin egenkontroll och för att informera om sin produkt och sin verksamhet. Som konstaterats ovan bör ansvaret för att utföra en faroanalys i enlighet med ansvarsförhållandena i övrig livsmedelslagstiftning ligga på verksamhetsutövaren. Det är därför naturligt att denne även ansvarar för att hålla information om att en faroanalys har gjorts och en sammanfattning av resultaten tillgänglig på det sätt som krävs enligt direktivet. I och med att verksamhetsutövaren har genomfört faroanalysen, är det denne som bäst känner till förutsättningarna för dricksvattenproduktionen och kan svara på frågor om faroanalysen. Vidare finns det krav på att verksamhetsutövarna ska tillhandahålla viss information. Exempelvis finns det krav på att den som producerar dricksvatten eller tillhandahåller det från en distributionsanläggning ska se till att dokumentation av faroanalysen alltid är aktuell. Några remissinstanser framhåller i detta sammanhang att det finns risker med att tillgängliggöra faroanalyser och riskbedömningar för kritiska försörjningssystem med hänsyn till sabotagerisken. Regeringen instämmer i detta, men konstaterar att det inte är ett krav att själva faroanalysen ska hållas tillgänglig, utan endast att det ska finnas information om den. Informationen ska finnas tillgänglig för den som av olika skäl vill ta del av faroanalysen. Skyldigheten att tillhandahålla information är alltså inte begränsad till någon speciell krets, såsom kontrollmyndigheter eller konsumenter. Den närmare avvägningen av vilka krav som ska ställas på verksamhetsutövarnas redovisning och tillgängliggörande får göras inom ramen för utformning av föreskrifter och vägledning. Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som behövs för att skydda människors liv eller hälsa eller annars för att tillgodose konsumentintresset finns i 6 § livsmedelslagen. Bestämmelsen innefattar även rätt att meddela beslut i det enskilda fallet. Bemyndigandet inrymmer i första punkten en möjlighet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter eller i det enskilda fallet besluta om förbud eller villkor för handhavande, införsel till landet eller utsläppande på marknaden av livsmedel. Med stöd av den bestämmelsen har regeringen genom 5 § 1 livsmedelsförordningen bemyndigat att meddela sådana föreskrifter om det behövs för att skydda människors liv eller hälsa. har med stöd av det bemyndigandet bl.a. meddelat föreskrifter om att den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten ska informera konsumenterna bl.a. om åtgärder som vidtas för att avhjälpa brister i dricksvattenkvaliteten samt hålla tillräckliga och Prop. 2017/18:25 aktuella uppgifter om kvaliteten på dricksvatten tillgängliga för konsu- Med stöd av 6 § 1 kan även regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela förskrifter om skyldighet för den som producerar eller tillhandahåller dricksvatten att hålla information om faroanalysen tillgänglig. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: Ändringen syftar till att genomföra ändringsdirektivet som ska börja tillämpas . Det är angeläget att lagändringen kan träda i kraft . Regeringen anser därför att lagändringen bör träda i kraft . 9.1Ett nytt system för flexibel undersökning av dricksvattenkvalitet Dricksvattendirektivet är till största delen genomfört i föreskrifter om dricksvatten (SLVFS 2001:30), de s.k. dricksvattenföreskrifterna. Genom en ändring av direktivet tas den tidigare möjligheten att göra undantag från de parametrar som ska undersökas och frekvenserna för undersökning bort. I stället införs en möjlighet för medlemstaterna att införa ett nytt flexibelt system för undersökning av dricksvattenkvalitet. Det nya systemet förutsätter att det utförs en riskbedömning. Medlemsstaterna ska vidare garantera att riskbedömningarna är godkända av deras relevanta myndighet och att information om att en riskbedömning har gjorts och en sammanfattning av resultaten finns tillgänglig. I ändringsdirektivet är det inte reglerat närmare vem som ska ha ansvaret för att utföra en riskbedömning och för att tillhandahålla information. Regeringen gör bedömningen att dessa uppgifter, i enlighet med ansvarsfördelningen i övrig livsmedelslagstiftning, bör ligga på verksamhetsutövaren. 9.2Vilka berörs av förslaget? Det förslag och bedömningar som redovisas här innebär främst konsekvenser för de producenter och tillhandahållare av dricksvatten som omfattas av dricksvattenföreskrifterna. Vidare berör förslagen sådana livsmedelsproducerande företag som använder dricksvatten som inte tillhandahålls av någon annan. Däremot omfattar förslaget inte företag som producerar förpackat dricksvatten och som använder dricksvatten som inte tillhandahålls av någon annan, eftersom vatten som tappas på flaskor eller behållare som är avsedda för försäljning inte längre regleras i bilaga II till dricksvattendirektivet (jfr skäl 8 till ändringsdirektivet). Förslaget kommer även att innebära konsekvenser för kontrollmyndigheterna, eftersom nya undersökningskrav införs. Detta avser främst de kommunala nämnder som utövar kontroll enligt livsmedelslagstiftningen, men även och generalläkaren är behöriga att utöva offentlig kontroll över vissa dricksvattenanläggningar. och länsstyrelserna har i det centrala respektive regionala samordningsansvaret ansvar att lämna stöd, råd och vägledning till kontrollmyndigheterna. Det nya regelverket kan även komma att innebära visst arbete för andra myndigheter, främst Havs- och vattenmyndigheten och SGU. Dricksvattendirektivet innehåller krav på undersökning av parametrar som det i många fall inte är nödvändigt att undersöka för att uppfylla kravet på att vattnet ska vara hälsosamt och rent. finns därför en flexibilitet i dricksvattenföreskrifterna som gör det möjligt att avvika från kraven på parametrar som ska undersökas och hur ofta de minst ska undersökas (undersökningsfrekvens) om vissa kriterier är uppfyllda. Genom ändringen av dricksvattendirektivet har denna möjlighet att minska kostnaderna för undersökning tagits bort. Medlemsstaterna ges i stället möjlighet att införa ett system som gör det möjligt att efter en riskbedömning avvika från fastställda krav på parametrar och frekvenser i direktivet. På så sätt kan egenkontrollprogrammen anpassas till riskerna i det enskilda fallet. Den nya möjligheten till flexibilitet kan, till skillnad från dagens reglering, innebära att en riskbedömning leder till att det krävs ytterligare undersökningar i form av fler parametrar eller högre frekvenser. En regel om att undersökningar av andra ämnen och mikroorganismer ska utföras om det finns anledning att misstänka att de kan förekomma i sådana halter att de kan utgöra en fara för människors hälsa finns dock även . Möjligheterna att göra undantag har skärpts i förhållande till dagens regler. Totalt sett har möjligheterna att göra undantag emellertid blivit större, eftersom möjligheten att minska frekvensen omfattar både grupp A-parametrar (normal undersökning) och grupp B-parametrar (utvidgad undersökning) och eftersom möjligheten att ta bort parametrar gäller både grupp A-parametrar och grupp B-parametrar. Om inte det nya systemet införs ska egenkontrollprogrammen utformas Prop. 2017/18:25 utifrån de fastställda parametrarna och frekvenserna. övarna kommer då att få utföra och betala samtliga analyser som ska göras enligt direktivets bestämmelser, trots att det i flera fall skulle vara möjligt att göra undantag från kraven på parametrar och frekvenser. Det kan innebära att verksamhetsutövarna får administrativa bördor och kostnader för undersökningar som det egentligen inte finns skäl att lägga på dem för att uppfylla kravet på att vattnet ska vara hälsosamt och rent. Eftersom dricksvattenanläggningarna skiljer sig mycket från varandra, är det svårt att närmare beräkna vad de kostnadsmässiga konsekvenserna kan bli för egenkontrollprogrammen. Förutsättningarna för att producera och tillhandahålla dricksvatten av god kvalitet skiljer sig kraftigt från plats till plats, exempelvis beroende på råvattnets kvalitet och ledningsnätets status. Kostnaderna för egenkontrollprogrammen ökar även ju större dricksvattenanläggningen är. ningarnas storlek är från mindre än till över Relativt sett är kostnaderna för egenkontrollprogrammen dock mer betungande för en liten anläggning. För att i viss mån ändå kunna relatera de kostnadsmässiga konsekvenserna av att ett flexibelt system för undersökningar införs kan följande exempel ge viss ledning. Cirkapriset för normal undersökning hos användare Cirkapriset för utvidgad undersökning hos användare exklusive radon och totalalfa- och betaaktivitet Cirkapris för utvidgad undersökning exklusive Priserna är exklusive moms En liten dricksvattenanaläggning som producerar >10–≤100 kubikmeter (motsvarar >50–≤500 personer) ska göra fyra normalundersökningar och en utvidgad undersökning . Kostnaden för detta (räknat på en tvåårsperiod och utslaget ) blir då . En större dricksvattenanläggning som producerar (motsvarar 25 000 personer) ska göra 25 normalundersökningar och tre utvidgade undersökningar . Kostnaden för detta blir . I exemplen ovan skulle efter en riskbedömning exempelvis analys av bekämpningsmedel kunna tas bort ur egenkontrollprogrammet, vilket är en ganska vanlig situation i . Det skulle innebära en minskad årskostnad om i exemplet med den lilla anläggningen. I exemplet med den stora anläggningen skulle det innebära en minskad årskostnad om . I exemplet har endast undersökningar av bekämpningsmedel tagits En riskbedömning kan även leda till att ytterligare parametrar kan 2017/18:25 tas bort eller att frekvensen kan minskas, vilket skulle innebära en ytterligare minskning av kostnaderna. Det nya systemet kommer att innebära möjlighet att ta bort fler parametrar ur egenkontrollprogrammet och en större möjlighet att minska frekvensen med vilka undersökningarna ska utföras jämfört med dagens system. Bedömningen är därför att det nya systemet kommer att innebära att den nuvarande flexibiliteten kan behållas och i vissa fall utökas. Om inte några undantag kan göras är de uppskattade analyskostnaderna för verksamhetsutövarna ungefär desamma enligt dagens regler och enligt de kommande reglerna. Skyldigheten att utföra en faroanalys och inhämtande av kontrollmyndighetens godkännande Ett krav för att få utnyttja ändringsdirektivets regler om flexibilitet är att det genomförs riskbedömningar. Enligt bedömningen bör detta krav läggas på verksamhetsutövaren som en del av egenkontrollen. Riskbedömningen ska baseras på de allmänna principerna om riskbedömning som anges i förhållande till internationella standarder, exempelvis standard EN 15975-2, Vattenförsörjning – säkerhet – riktlinjer för risk- och krishantering. En riskbedömning enligt standarden innehåller samma moment som en faroanalys, vilket är en del av HACCP-principerna. I den första principen beskrivs den s.k. faroanalysen, som innebär att identifiera de faror som måste förebyggas, elimineras eller reduceras till en acceptabel nivå. I denna analys ingår att göra en riskbedömning av farorna. rekommenderar alla dricksvattenproducenter att göra en faroanalys. Verket har inte några heltäckande uppgifter om vilka bedömningar dricksvattenproducenter gör, men utifrån vad som är känt utför alla större dricksvattenanläggningar en riskbedömning . När det gäller mindre anläggningar är det inte säkert att alla gör en riskbedömning. vatten rekommenderar alla sina medlemmar att göra en mikrobiologisk barriäranalys (MBA) för att analysera vilken barriärhöjd som behövs i beredningen. Som ett led i MBA utförs en mikrobiologisk faroanalys, men inte en kemisk faroanalys. Svenskt vatten har vidare tagit fram ett hållbarhetsindex, vilket är ett verktyg för de kommunala verksamhetsutövarna att analysera och förbättra sin verksamhet. I delen ”Hållbara tjänster för brukare” ingår ”hälsomässigt säkert vatten” där verksamhetsutövarna för att bli godkända ska ha gjort en förenklad MBA, där en mikrobiologisk faroanalys ingår. Svenskt vatten tar in uppgifter till hållbarhetsindex via en enkät till sina medlemmar. har 141 kommuner deltagit. Av dessa har gjort en mikrobiologisk faroanalys och har genomfört delar av den mikrobiologiska faroanalysen. Det finns cirka 1 900–2 000 kommunala vattenverk. Av dessa är cirka 500 större och 1 500 är små till medelstora. Kravet på faroanalys förväntas leda till en något ökad administrativ börda för verksamhetsutövarna. De kostnader som uppkommer vid utförandet av en faroanalys är personalkostnader. Det är svårt att närmare uppskatta tidsåtgången för utförandet av en faroanalys för en enskild Det kan initialt röra sig om allt Prop. 2017/18:25 och upp till ca en veckas arbete beroende på bland annat råvattnets kvalitet och verksamhetsutövarens kompetens. Faroanalysen kan vid behov behöva revideras. Den förväntade tidsåtgången bedöms då vara betydligt mindre. Kravet på att en faroanalys ska göras kommer inte innebära någon ändring i praktiken för de stora dricksvattenanläggningarna, eftersom de genomför en faroanalys . För de mindre dricksvattenanläggningarna kan förslaget komma att innebära ökat arbete med att utföra en faroanalys och därmed vissa ökade kostnader. Det är dock inte något omfattande arbete för en mindre dricksvattenproducent att göra en faroanalys. Förändringen kommer därför att resultera i något ökade administrativa kostnader för dessa verksamhetsutövare. Eftersom verksamhetsutövarna i det flesta fallen kommer att kunna ta bort parametrar från undersökningsprogrammen efter en faroanalys, förväntas faroanalysen i förlängningen leda till minskade kostnader och administrativ börda för verksamhetsutövarna. Kravet på att se till att faroanalysen och förslaget till egenkontrollprogram godkänns kommer inte att innebära någon större ändring i praktiken för de flesta verksamhetsutövarna. finns ett krav på att verksamhetsutövarnas undersökningsprogram för dricksvatten ska godkännas av kontrollmyndigheten. Skyldigheten att hålla information tillgänglig Enligt ändringsdirektivet är en ytterligare förutsättning för att medlemsstaterna ska få avvika från de inrättade kontrollprogrammen att information om att en riskbedömning har gjorts och en sammanfattning av resultaten finns tillgänglig. Bedömningen görs att verksamhetsutövaren, som är den som genomför faroanalysen, även bör ansvara för att hålla information om denna tillgänglig. finns det krav på att upprätta dokumentation om bl.a. faroanalysen om det bedöms som nödvändigt. Dokumentationen ska vara aktuell och bevaras . Ändringsdirektivets krav på att information om att en faroanalys har gjorts och en sammanfattning av resultatet ska finnas tillgänglig kommer att innebära att verksamhetsutövare som vill minska undersökningarna av dricksvattnet behöver upprätta information om att en faroanalys har gjorts samt en sammanfattning av resultaten. I vissa fall kan denna information finnas i kontrollmyndighetens beslut om egenkontrollprogram. Kravet att hålla informationen tillgänglig bedöms inte utgöra ett omfattande merarbete för verksamhetsutövarna, men kan komma att innebära en något ökad administrativ börda. De förväntade administrativa kostnaderna av förslaget bedöms vara av mindre omfattning. 2017/18:25 9.4 Konsekvenser för statliga myndigheter är ansvarigt för den offentliga kontrollen av dricksvatten på vissa av de livsmedelsanläggningar som har egen dricksvattenförsörjning och där ansvarar för den offentliga kontrollen av livsmedelsproduktionen. Inom Försvarsmakten är generalläkaren behörig myndighet att utöva offentlig kontroll då det gäller till exempel vattenverk och distributionsanläggningar för dricksvatten inom försvarets område. De föreskrifter som är tänkta att meddelas med stöd av det nya bemyndigandet kommer att innebära ett visst ökat arbete för och generalläkaren när det gäller att besluta om verksamhetsutövarnas faroanalyser. Myndigheternas ökade arbete finansieras med avgifter i den del det rör arbete med offentlig kontroll. Förslaget innebär att kontrollmyndigheterna ska godkänna verksamhetsutövarens faroanalys i samband med att de fastställer program för undersökning av dricksvattnet. Att göra en bedömning av faroanalysen ingår redan i dagens kontroll, men med de nya reglerna blir det tydligare att det alltid är en obligatorisk del av myndighetens offentliga kontroll. För och generalläkaren kan förslaget därför innebära att den tid som går åt till kontrollen av faroanalysen kan öka något. Ökningen är beroende av verksamhetens storlek och art. Eventuella kostnadsökningar bedöms kunna täckas med en avgiftsökning. Övrigt arbete kopplat till de förändrade reglerna finansieras med anslag, exempelvis kontrollvägledande arbete i egenskap av central kontrollmyndighet. De nya reglerna för undersökning av dricksvatten kommer att kräva att antar nya föreskrifter och utarbetar ändringar av vägledningen. Denna verksamhet bedöms dock utgöra reguljära regelmoderniseringar och faller inom myndighetens uppdrag. Reglerna kan även inledningsvis komma att ställa krav på ett utökat stöd och rådgivning från till de lokala kontrollmyndigheterna. Kontrollvägledning i form av stöd och råd till de lokala kontrollmyndigheterna bedöms vara en del av den centrala kontrollmyndighetens uppgift och kostnaderna anses rymmas inom befintliga ramar. De kommande reglerna kan även komma att innebära visst arbete för andra myndigheter, främst Havs- och vattenmyndigheten och SGU, när det gäller den del av faroanalysen som beaktar övervakningsprogrammen för vatten. Det eventuellt ökade arbetet rör vägledning och att svara på frågor inom dessa myndigheters ansvarsområden. Reglering av övervakningsprogram för vatten finns och innebär inget nytt i sak för dessa myndigheter. Arbetet för myndigheterna bedöms därför öka endast i liten utsträckning och endast medföra mindre kostnader. Eventuella kostnader som uppstår bedöms därmed kunna hanteras inom ramen för befintliga anslag. De föreskrifter som är tänkta att meddelas med stöd av det nya bemyndigandet kommer att innebära ett visst ökat arbete för kommunerna, när det gäller att besluta om verksamhetsutövarnas faroanalyser. Kommunernas ökade arbete finansieras med avgifter i den del det rör arbete med offentlig kontroll. Förslaget innebär att kommunerna ska godkänna verksamhetsutövarens faroanalys i samband med att de fastställer program för undersökning av dricksvattnet. Att göra en bedömning av faroanalysen ingår redan i dagens kontroll, men med de nya reglerna blir det tydligare att det alltid är en obligatorisk del av myndighetens offentliga kontroll. För vissa kommuner kan förslaget därför förväntas innebära att den tid som går åt till kontrollen av faroanalysen kan öka något. Ökningen är beroende av verksamhetens storlek och art. Eventuella kostnadsökningar bedöms kunna täckas med en avgiftsökning. Förslaget bedöms även kunna innebära ökade avgifter för kontrollen, eftersom kontrolltiden för vissa dricksvattenanläggningar kan behöva ökas på grund av kravet på faroanalys. Det är svårt att uppskatta omfattningen av en sådan ökning. Avgiften för olika myndigheter är olika, eftersom timtaxan i olika kommuner skiljer sig åt.