prop · H5031 · 2017-09-20 00:00:00 — Även i detta mål bedömde kammarrätten att omständigheter som hade samband med Försäk- slutat att den försäkrade inte var berättigad till ringskassans handläggning av ärendet inte kunde sjukpenning fr.o.m. , vilket ge rätt till sjukpenning. meddelade henne den 29 ärendet utifrån bestämmelserna i 27 kap. SFB I förvaltningsrätten yrkade den och fann att den försäkrade inte hade rätt till försäkrade att hon skulle få sjukpenning i vart sjukpenning för den aktuella tiden. fall fram till den tidpunkt då hon informerades att hon även hade gått miste om ersättning från ovetande om beslut inte kunnat anmäla sig som arbetsökande hos som stöd för handläggarna på myndigheten. till den försäkrades fördel och Dessa vägledningar finns också tillgängliga via Kammarrätten bedömde att den försäkrade skriver gällande regelverk och hur myndigheten inte kunde anses sakna arbetsförmåga under den anser att regelverket ska tillämpas. ifrågavarande perioden och att det därmed sak- finns metodavsnitt med mer praktiska rekom- nades förutsättningar för rätt till sjukpenning. Enligt kammarrätten saknades det lagliga förut- sättningar att beakta hand- Den vägledning som användes när kammar- läggning som grund för rätt till sjukpenning. rätterna meddelade sina domar var 2004:2 Sjuk- Den andra domen meddelades av Kammar- penning och samordnad rehabilitering. rätten i den 22 mars 2015.16 Denna anges följande på s. 328: dom avsåg en försäkrad som I ett pågående sjukpenningärende betalas ansökte om sjukpenning på fortsättningsnivån sjukpenning normalt ut för Som stöd för sin an- utredning, kommunicering och fram tills sökan skickade han in ett läkarintyg som avsåg beslutet är fattat. Det gäller när den försäkrade lämnar läkarintyg fortlöpande. informerade den försäkrade om att Denna uppfattning delades således inte av man avsåg att avslå ansökan om sjukpenning. Den försäkrade erbjöds att komma in successivt anpassat sin vägledning till att bättre med kompletterande synpunkter innan ärendet överensstämma med kammarrätternas bedöm- ringskassan att avslå ansökan. Den vägledning som används är 2015:1 framförde i kammarrätten att han ansåg sig vara Sjukpenning, rehabilitering och rehabiliterings- I denna konstateras att den enda rättsliga grunden för att genom ett slutligt beslut bevilja sjukpenning är att arbetsförmågan är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjuk- 15 Kammarrätten i dom i mål nr Däremot kan genom ett interimistiskt beslut bevilja sjukpenning om 16 Kammarrätten i dom i mål nr 1333-14. förutsättningarna som anges i 112 kap. 2 § SFB P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 0 är uppfyllda, dvs. det inte utan betydande dröjs- mål kan avgöras om den försäkrade har rätt till ersättning, den försäkrade sannolikt har rätt till ersättning och att det är av väsentlig betydelse för den försäkrade att få ersättning. I vägledning kommente- rar myndigheten vad som bör avses med be- tydande dröjsmål, sannolikhet och väsentlig betydelse: ”Bedömningen av vad som är ett betydande dröjsmål ska göras ur den försäkrades perspek- tiv. Den försäkrade är i regel beroende av sjuk- penningen för sin försörjning. Det innebär att betydande dröjsmål därför bör finnas när den försäkrade riskerar att stå utan ersättning och han eller hon därmed kan komma att få försörj- ningssvårigheter.” ”Sannolikt innebär att de skäl som talar för att den försäkrade har rätt till sjukpenning sammantaget ska framstå som något starkare än de skäl som talar för motsatsen. Det räcker inte med att den försäkrade tidigare haft en period med sjukpenning för att det ska vara sannolikt att den försäkrade har rätt till sjukpenning. Be- dömningen av sannolikheten ska bygga på det underlag som finns i ärendet vid den aktuella tidpunkten.” ”Om det har väsentlig betydelse för den för- säkrade att få sjukpenning måste utredas i varje enskilt ärende. I princip är det alltid av väsentlig betydelse om den försäkrade är beroende av sjukpenningen för sin försörjning. Det gäller särskilt om sjukpenningen har betalats ut löpan- de . Ju högre omfattning den försäkrade ansökt om och ju som hon eller han riskerar att stå utan ersättning, desto mer talar för att sjukpenningen har väsent- lig betydelse.” bedömning är att det inte är möjligt att genom ett interimistiskt beslut bevilja sjukpenning Försäkrings- kassan har informerat den försäkrade om ett negativt beslut och berett denne möjlighet att komma in med kompletterande material. Detta beror på att det i dessa fall inte kan anses sanno- likt att den försäkrade har rätt till den sökta förmånen. I metodavsnittet beskrivs också hur hand- läggaren bör förfara om den försäkrade sannolikt inte är berättigad till sjukpenning för ytterligare en period. ”När villkoren för rätt till sjukpenning är uppfyllda för den period som det finns ett läkarintyg för, men du bedömer att den försäk- rade sannolikt inte har rätt till sjukpenning för ytterligare en period, ska du informera henne eller honom om det. Informationen kan vara skriftlig eller muntlig beroende på omständig- heterna i ärendet. Syftet med informationen är att ge den för- säkrade en möjlighet att förbereda sig på att han eller hon sannolikt inte kan få sjukpenning för ytterligare en period. Det är viktigt att den försäkrade förstår att han eller hon sannolikt inte kan få sjukpenning för ytterligare en period, men att han eller hon behöver göra anspråk på sjukpenning för ytter- ligare en period för att få ett beslut som går att ompröva. Var tydlig så att den försäkrade inte uppfattar det som att du redan har fattat beslut om rätten till sjukpenning för en ny period.” Följande handläggningssätt rekommenderas när en ny bedömningsgrund ska tillämpas i reha- biliteringskedjan, t.ex. från dag 180 och 365 i sjukperioden: ”Utredningen inför en ny bedömningsgrund ska påbörjas i så god tid att den är klar när be- dömningsgrunden ändras. Vänta alltså inte på att den försäkrade lämnar in ett läkarintyg för en period som sträcker sig över den nya bedöm- ningsgrunden. Om du utifrån de uppgifter som finns be- dömer att den försäkrade inte har rätt till sjuk- penning utifrån den nya bedömningsgrunden ska du informera om det och innan bedömningsgrunden ändras. Det gäller oavsett om han eller hon har gjort anspråk på sjukpenning för en period som sträcker sig över den nya bedömningsgrunden eller inte. Men du kan inte fatta något beslut förrän det har kommit in ett sådant anspråk.” ska innan ett beslut som går den försäkrade emot fattas ge denne möjlig- het att ta del av beslutsunderlaget och även yttra sig över detta. Av metodstödet framgår också: ”Även när det inte finns uppgifter att kom- municera ska du informera den försäkrade om ett tänkt beslut som går honom eller henne helt eller delvis emot. Normalt ska den försäkrade också på samma sätt som vid en kommunicering få ta del av handlingarna i ärendet och ha på sig att lämna synpunkter. På det sättet minskar risken att beslutet fattas på ett ofullständigt eller missvisande underlag. Undantaget är om beslutet inte innehåller något bedömningsutrymme, t.ex. när den försäkrade har fått sjukpenning för tid efter ingången av den månad när han eller hon fyllt . Då kan du fatta beslut utan att först låta den försäkrade lämna synpunkter.” Vägledningen 2015:1 Sjukpenning, rehabilitering och rehabiliteringsersättning publicerades . I samband med publiceringen informerade sina handläggare om att väg- ledningen inte fullt ut kunde tillämpas. Ytter- ligare utvecklingsarbete behövde genomföras. Tills vidare skulle därför gälla: ”I en pågående sjukperiod betalar du normalt ut sjukpenning under tid för utredning, kom- municering och fram till beslut. Men det finns två undantag: –När det inte är troligt att den försäkrade har rätt till sjukpenning för ytterligare en period. –När ett anspråk kommer in sent.” Detta avsteg från vägledning 2015:1 upphörde att gälla . Sjukförsäkringen utgör en central del av våra gemensamma svenska trygghetssystem. Syftet med försäkringen är att ge ekonomisk trygghet till den som drabbas av sjukdom som sätter ned arbetsförmågan. Försäkringen ska också ge det stöd som de försäkrade behöver för att kunna återgå i arbete så snart det är möjligt. Försäk- ringskassan har som uppgift att fatta beslut i ersättningsärenden och samordna stödet till försäkrade. Det är viktigt att allmänheten har förtroende för försäkringen och för som handläggande myndighet. måste därför ha hög kvalitet i beslutsfattandet, som måste präglas av en hög grad av förutsebar- het och transparens. Det är viktigt att försäkrade har insyn i sina egna ärenden och kan ta tillvara sina rättigheter. förändrade Försäkrings- kassan sin tillämpning avseende när sjukpenning P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 0 kan beviljas och som följd av detta även sina handläggningsrutiner för ärenden om sjukpen- ning. Förändringen är en anpassning till två kammarrättsdomar och innebär att Försäkrings- kassan endast kan besluta att lämna sjukpenning för tid som det är visat att arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom. I praktiken inne- bär det att sjukpenning endast i begränsad om- fattning kan lämnas under utredningstid och inte alls under kommuniceringstid. Innan Försäk- ringskassan ändrade sin tillämpning så betalade man i normalfallen ut sjukpenning när en sjuk- period väl påbörjats under såväl utrednings- som kommuniceringstid. Under tid som rätten till sjukpenning utreds kan dock i vissa fall genom ett interimistiskt beslut bevilja sjukpenning i avvaktan på slutligt beslut. För att ett sådant interimistiskt beslut ska kunna fattas krävs dock att det kan komma att dröja innan slut- ligt beslut kan fattas, att det är sannolikt att den försäkrade är berättigad till ersättning och att ersättningen är av väsentlig betydelse för den försäkrade. Problem med den nya tillämpningen har förstärkt sin försäkringshandläggning. Detta har skapat förutsättningar för en mer rättssäker och effektiv handläggning. Sannolikheten för att rätt person får rätt ersättning har därigenom ökat. Detta är positivt. Ett viktigt steg i arbete har varit att se över om myndighetens tillämp- ning av försäkringen och handläggningsrutiner är förenliga med bestämmelserna i socialförsäk- ringsbalken och domstolspraxis. Genomgången har visat att handläggningsrutinerna i en del fall har utvecklats till att överbrygga brister i lag- stiftningen i stället för att följa denna och väg- ledande domar. I sådana situationer riskerar hanteringen av enskilda ärenden att bli olika från handläggare till handläggare. Tillämpningen blir därmed rättsosäker för individen. Genom förändringarna av vägledningar och metodstöd har tillämpningen blivit mer enhetlig och rättssäker. har det blivit tydligt att regelverket inte i alla situa- tioner ger individerna den trygghet som är syftet med sjukförsäkringen. Som ett exempel på detta kan nämnas att ett beslut om att neka sjukpen- ning retroaktivt från beslutstillfället kan få be- P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 0 tydande oförutsedda ekonomiska konsekvenser för individen. De brister i gällande lagstiftning som har upp- dagats genom den ändrade tillämpningen be- höver åtgärdas. Utgångspunkten bör vara att en individ som har haft sjukpenning och har ett nytt läkarintyg om fortsatt nedsatt arbetsförmåga i normalfallet inte ska behöva vara oviss om sin försörjning som För- säkringskassan tar ställning till ansökan om en ny period med sjukpenning. En av de domar som redovisas ovan (mål nr 1114–13) skulle kunna användas som illustration av dessa problem. Det är värt att framhålla att detta inte ska uppfattas som kritik mot hand- läggningen i det enskilda fallet och regeringen har heller inte insyn i alla omständigheter i ären- det. Enligt domen hade den försäkrade lämnat in ett läkarintyg –. fann dock att den för- säkrade inte var berättigad till sjukpenning fr.o.m. , vilket Försäkrings- kassan meddelade henne . Den försäkrade yrkade att hon skulle få sjuk- penning i vart fall till dess hon hade informerats om beslut. Hon pekade på att hon även hade gått miste om ersättning från arbetslöshetsförsäkringen, eftersom hon ovetande om beslut inte kunnat anmäla sig som arbetsökande hos Arbetsförmedlingen. Ovan beskrivs reglerna om när Försäkrings- kassan kan lämna sjukpenning i avvaktan på att ett ärende slutligt kan avgöras. En förutsättning för ett sådant beslut är att det är sannolikt att sjukpenning kommer att beviljas. Detta kan knappast anses vara uppfyllt om Försäkrings- kassan överväger att avslå en ansökan. När informerar den försäk- rade om att myndigheten överväger att neka sjukpenning kan den försäkrade ställas inför valet att återgå i arbete för att få lön eller att anmäla sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen för att få ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Om en försäkrad i stället hävdar sin rätt till sjukpenning och inte återupptar förvärvsarbete eller anmäler sig som arbetsökande, riskerar den försäkrade att bli helt utan lön eller ersättning för ytterligare dagar om fullföljer och fattar beslut om avslag, trots de invändningar en försäkrad kan ha. Att behöva göra sådana val innan ens ärendet är avgjort riskerar att undergräva tilltron till försäkringen. Det är heller inte bara att anmäla sig som ar- betsökande hos Arbetsförmedlingen. Arbetslös- hetsförsäkringen är också en försäkring med villkor som ska vara uppfyllda. En försäkrad som är sjuk och arbetsoförmögen upp- fyller inte dessa villkor. Ett annat problem som bör uppmärksammas är att en försäkrad som är arbetssökande kan förlora skyddet av sin SGI om han eller hon vare sig får sjukpenning eller är arbetssökande via Arbetsförmedlingen. Ytterligare ett problem är att beslutet om att inte bevilja sjukpenning kan komma som en överraskning för den försäkrade. De flesta försäkrade som får ett läkarintyg om nedsatt arbetsförmåga följer läkarens rekom- mendation och avstår från förvärvsarbete. Läkarens intyg är visserligen en förutsättning för att kunna få sjukpenning, men innebär ingen rätt till sådan. Läkarintyget är endast ett av flera underlag på vilka grundar sina beslut om sjukpenning. När fått in läkarintyg och anspråk på sjukpenning så kan myndigheten ha behov av viss utredningstid. Det kan t.ex. vara aktuellt att konsultera en försäkringsmedicinsk rådgivare. Det kan således ha förflutit relativt från det att läkarintyget utfärdades till dess att den försäkrade informeras om att rätten till sjukpenning ifrågasätts. Det kan vara svårt för en försäkrad att förutse om rätt till sjukpenning finns. Särskilt gäller detta när anspråken handlar om att förlänga en redan pågående sjukpenningperiod i samband med att bedömningsgrunderna i rehabiliterings- kedjan skiftar. Den rehabiliteringskedja som tillämpas vid bedömning av arbetsförmågan innehåller bestämda tidpunkter i sjukperioden där bedömningen av arbetsförmågan successivt vidgas från att endast avse den försäkrades för- måga att utföra sitt vanliga arbete till att gälla förmågan att utföra ett på arbetsmarknaden normalt förekommande arbete eller annat lämp- ligt arbete som är tillgängligt för den försäkrade. Det är i en sjukperiod där bedömningsgrunden förändras, särskilt från dag 180 och 365 som de flesta avslag i pågående sjukpenningperioder sker. Det är därför av stor betydelse att har en dialog med den försäkrade om de bedömningar som avser att göra vid de olika P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 0 Detta är viktigt för att öka de försäkrades trygghet och för att försäkrade ska vara beredda om nya bedömningsgrunder kan komma att leda till att sjukpenning inte längre lämnas. Regeringen ser mycket positivt på de delar av metodstöd där För- säkringskassan framhåller dialogen med den försäkrade om kommande prövningar. Regeringen bedömer dock att Försäkrings- kassans handläggare inte i alla lägen har, eller kommer att ha, förutsättningar att följa detta stöd. I dessa fall kan beslut komma som en överraskning för den försäkrade och utifrån den försäkrades perspektiv vara retroaktivt. I exemplet ovan rörde det sig eller ca i förlorad ersätt- ning för den retroaktiva perioden. och tillstyrker förslagen. Arbetsförmedlingen tillstyrker för- slagen och delger att många som skriver in sig på Arbetsförmedlingen i samband med att de nekats fortsatt sjukpenning inte förstår Försäk- ringskassans bedömning och beslut. anser vidare att begränsningen till pågående sjukfall är rimlig, men att reglerna för de som varit sjukfrånvarande i ett arbetsmark- nadspolitiskt program borde ses över. anser att förslagen ökar graden av transparens och förutsägbarhet i sjukförsäkringen, och tillstyrker därför förslagen. instämmer i att det finns behov av att åtgärda de brister i lagstiftningen som synliggjorts genom Försäk- ringskassans ändrade handläggningsrutiner, så att handläggningen av pågående sjukpenning- ärenden uppfattas som förutsebara, rättssäkra och legitima. 3.7.4Förslag om sjukpenning i avvaktan att det lämpligen bör framgå av lagtext att det är Regeringens förslag: Ett ärende om sjukpen- ning eller sjukpenning i särskilda fall ska inte få avgöras till den försäkrades nackdel utan att han eller hon har underrättats om innehållet i det kommande beslutet och fått tillfälle att yttra sig över det. Detta ska dock inte gälla om det är uppenbart att den försäkrade inte kan komma in med uppgifter som kan påverka avgörandet. ska få lämna sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall för tid till dess att ett ärende har slutligt avgjorts om den försäkrade begär sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall i anslutning till en sjukperiod som har pågått i minst , sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall har lämnats tidigare i sjukperioden och det saknas skäl som talar emot det. Den tid som en försäkrad får sjukpenning eller sjuk- penning i särskilda fall i avvaktan på slutligt be- slut med stöd av den nya bestämmelsen ska anses som sjukperiod enligt socialförsäkrings- balken. Promemorians förslag: Överensstämmer i stort med regeringens. Regeringen föreslår dock även att tid då den försäkrade får sjukpenning i väntan på slutligt beslut ska anses ingå i en sjuk- period. Remissinstanserna: Funktionsrätt , Kommuner och Landsting, Lärarnas ett slutligt beslut av som avses i de föreslagna bestämmelserna. TCO och är i huvudsak positiva till förslagen, men anser att möjligheten att lämna sjukpenning i avvaktan på slutligt beslut även ska finnas vid nya sjukperioder. Även () är i princip positivt till för- slagen, men anser att interimistiska beslut ska kunna fattas även när enbart sjuklön har lämnats. avstyrker förslaget och anför att den grundläggande tanken med sjuk- penningförsäkringen är att ge ersättning vid nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom och att det är viktigt att bibehålla denna tanke. Om förslaget ändå genomförs har ett antal förslag till förtydliganden. Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) avstyrker förslagen med motiveringen att det strider mot en grund- läggande förvaltningsrättslig princip att betala ut en förmån till en person som inte är berättigad till den. ISF avstyrker även förslaget att Försäk- ringskassan inte ska få avgöra ett ärende innan den försäkrade underrättats om innehållet i be- slutet och fått möjlighet att yttra sig över det. Skälen för regeringens förslag De förslag som lämnas syftar till att undanröja de problem som redovisas ovan. Förslaget att ett slutligt beslut som är till den försäkrades nackdel inte ska få fattas innan den försäkrade har under- rättats om det tilltänkta beslutet och även getts P R O P . 2 0 17 / 1 8: 1 U T G I F TS O M R Å D E 1 0 möjlighet att yttra sig över det ligger helt i linje med nuvarande metodstöd. Det innebär i sak ingen förändring. Förslaget ska dock ses tillsammans med arbetsgruppens övriga förslag. Det är viktigt att den försäkrade ges rimliga förutsättningar att ta del av förslag och even- tuellt konsultera sin läkare eller någon annan. Normalt bör därför den försäkrade kunna få på sig att komma in med ett ytt- rande räknat från när den försäkrade fick ta del av det föreslagna beslutet. Undantag bör göras för sådana beslut där det inte finns något be- dömningsutrymme. För att den försäkrade på ett meningsfullt sätt ska kunna yttra sig över beslutet kan det inte bara vara själva beslutet som den försäkrade underrättas om. Den försäkrade bör även få ta del av motivering till detta. Förslaget om ökad möjlighet att interimistiskt kunna bevilja sjukpenning eller sjukpenning i särskilda fall syftar till att undvika att försäkrade utan förvarning meddelas att avser att avslå en ansökan om sjukpenning från en tidigare tidpunkt än den dag då beskedet lämnas till den försäkrade. Därigenom kan den försäkrade undvika att helt gå miste om inkomst genom att återgå i arbete eller anmäla sig som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen och ansöka om ersättning från arbetslöshetsförsäk- ringen. Förslagen innebär att sjukpenning även kan lämnas som den försäkrade har fått på sig för att yttra sig över ett beslut. Detta är viktigt då ett beslut om att helt eller delvis neka en försäkrad ersättning är ett beslut av mycket stor betydelse för individen. Det är sannolikt att bedömningar av försäkrades arbetsförmåga i de flesta fall är korrekta utifrån de beslutsunderlag som Försäk- ringskassan har. Det är dock inte ovanligt att ändrar sin bedömning sedan kompletterande underlag har kommit från den försäkrade eller dennes läkare. Kvalitén i besluts- underlagen förbättras därigenom. Regeringen anser att rättsäkerheten stärks genom att den försäkrade har möjlighet att även få sjukpenning till dess att ett slutligt beslut fattas. Ett antal remissinstanser, exempelvis Försäk- ringskassan, har efterlyst ett förtydligande av vad som menas med slutligt beslut, om även sjuk- penning ska kunna lämnas interimistiskt med stöd av den nya bestämmelsen till dess att ett omprövningsärende har avgjorts. Förvaltnings- rätten i vill att det förtydligas att det är i avvaktan på ett slutligt beslut från Försäkrings- kassan som de nya bestämmelserna kan tillämpas. Syftet med de nya bestämmelserna är att för- hindra att försäkrade får retroaktivt verkande beslut som de inte kan förutse samt att ge dem rimligt rådrum för att kunna tillföra utredningen kompletterande uppgifter. Dessa syften kan, enligt regeringens uppfattning, anses vara upp- fyllda om sjukpenning lämnas under utred- ningstid och för tid till dess att den försäkrades begäran om ersättning besvarats genom ett slut- ligt beslut. Däremot bör inte tiden utsträckas till att även innefatta omprövningsförfarandet. och Inspektionen för socialförsäkringen anser att det strider mot för- säkringstanken respektive grundläggande för- valtningsrättsliga principer att ska ges möjlighet att lämna sjukpenning till en försäkrad som inte anses ha nedsatt arbetsför- måga på grund av sjukdom. Regeringen anser dock att det är viktigt att socialförsäkringen är förutsebar, transparent och rättsäker. Begreppet sjukperiod är centralt i sjukpen- ningförsäkringen. Det har bl.a. betydelse för när en nedsättning av arbetsförmågan ska styrkas med läkarintyg och hur sjukpenning ska beräk- nas och arbetsförmågans nedsättning bedömas. Bestämmelsen om sjukperiod finns i 27 kap. 26 § SFB. Av bestämmelsen framgår att en sjukperiod pågår så länge den försäkrades ar- betsförmåga i oavbruten följd är nedsatt med minst en fjärdedel på grund av sjukdom. Dess- utom ingår i sjukperioden tid under vilken den försäkrade får vissa ersättningar som inte förut- sätter att arbetsförmågan är nedsatt på grund av sjukdom. Det gäller ersättning för arbetsresor i stället för sjukpenning, s.k. förebyggande sjuk- penning eller rehabiliteringspenning. har påpekat att det behövs en förändring av begreppet sjukperiod om ar- betsgruppens förslag genomförs, så att den tid för vilken sjukpenning interimistiskt lämnas med stöd av den föreslagna 112 kap. 2 a § kommer att ingå i sjukperioden. Regeringen delar Försäk- ringskassans uppfattning. Begränsning till pågående sjukfall