prop · H5037 · 2017-09-26 00:00:00 — stånd vid överträdelser av följer principer som har utvecklats i svensk rättspraxis. Genom den lagstiftning som föreslås kodifieras denna praxis och rättsläget klargörs. Detta främjar skyddet för 2017/18:7 de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna i . Det blir tydligare för den enskilde att han eller hon kan uppställa krav på att det allmänna skyddar och upprätthåller de rättigheter som konventionen innehåller. Genom att i lag klargöra rättsläget skapas förutsättningar för en mer förutsebar och enhetlig rättstillämpning. Detta bör kunna leda till att vissa skadeståndsrättsliga tvister helt undviks. Det kan inte uteslutas att det initialt inleds processer som delvis syftar till att få ett klarläggande av bestämmelsernas närmare tillämpning. bör dock regleringen i sig inte innebära någon ökad belastning på rättsväsendet, vare sig för domstolarna eller för Justitiekanslern. För övrigt ska skadestånd enligt förslaget komma i fråga först när andra rättsmedel har varit otillräckliga. Även detta talar för att de nya skadeståndsbestämmelserna inte medför ökade kostnader för det allmänna i form av omfattande skadeståndskrav. Som framgår ovan klargör den föreslagna skadeståndsbestämmelsen att enskilda kan få påståenden om konventionsöverträdelser prövade av svensk domstol. Detta kan leda till att behovet av att vända sig till minskar. Enligt regeringens bedömning kommer det skadeståndsrättsliga ansvar som kan komma i fråga i flertalet fall att utkrävas av staten och inte av en kommun eller ett landsting. Det finns trots det anledning att tro att reglerna leder till en effektivare och rättssäkrare förvaltning även för de sistnämnda. Genom bestämmelsen tydliggörs vidare att det allmänna har ett skadeståndsrättsligt ansvar i förhållande till bl.a. de effektivitetskrav som följer av . Det bör enligt regeringens bedömning leda till en effektivare och rättssäkrare statsförvaltning, vilket i sin tur bör leda till effektivitetsvinster och minskade ersättningskrav riktade mot det allmänna. Bestämmelsen ger vidare incitament för det allmänna att agera på ett sätt som är förenligt med konventionens krav, exempelvis när det gäller att handlägga ärenden och fatta beslut inom rimliga tidsfrister. Beslutsfattare och andra ansvariga bör i större utsträckning ha anledning av att se till att verksamheten inom myndigheter och domstolar organiseras och bedrivs på ett effektivt och rättssäkert sätt. Ett upphävande av forumregeln innebär att fler mål formellt kan föras i tre instanser. Det är dock fråga om ett begränsat antal mål, och ändringen innebär vidare en förenkling av regelverket som kan medföra vissa kostnadsbesparingar, genom att flera mål mot staten kan handläggas i en och samma rättegång. För domstolar som helhet innebär förändringen ingen ökad belastning. Den av regeringen föreslagna bestämmelsen om rättegångskostnadernas fördelning avviker från huvudregeln i . har emellertid redan genom sin praxis infört en möjlighet i svensk rätt att avvika från den sedvanliga tolkningen av bestämmelser om rättegångskostnader i mål om skadestånd på grund av överträdelser av . Den nu föreslagna regeln, som endast ska tillämpas i undantagsfall, bör därför enligt regeringens mening inte medföra ökade kostnader för det allmänna. Vidare bör ändringarna i frihetsberövandelagen inte medföra kostnadsökningar för det allmänna. De aktuella skadorna måste antas vara säll- synta och staten bör redan bära ett skadeståndsrättsligt ansvar i de Prop. 2017/18:7 aktuella fallen. Regeringen bedömer alltså att förslagen kan antas leda till en effektivare och rättssäkrare statsförvaltning, vilket i sin tur bl.a. bör leda till effektivitetsvinster. Förslagen är vidare till fördel för enskilda och kan dessutom antas leda till en mer ändamålsenlig handläggning av skadeståndskrav mot staten. Sammantaget bedöms förslagen inte innebära ökade kostnader. Förslagen bedöms inte heller medföra några konsekvenser för jämställdheten eller miljön eller få några andra konsekvenser som bör redovisas. 12.1Förslaget till lag om ändring i skadeståndslagen (1972:207) Ändringarna i lagen innebär att det införs tre nya paragrafer, 3 kap. 4 §, 5 kap. 8 § och 6 kap. 7 §, att 6 kap. 3 § får en ny lydelse och att 3 kap. 10 § upphävs. Beträffande verkningarna av att 3 kap. 10 § upphävs hänvisas till avsnitt 8 och 10. 3 kap. Skadeståndsansvar för annans vållande och för det allmänna 4 § Staten eller en kommun ska ersätta 1. personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada och skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 §, om skadan uppkommit till följd av att den skadelidandes rättigheter enligt den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna har överträtts från statens eller kommunens sida, och 2. annan ideell skada som uppkommit till följd av en sådan rättighetsöverträdelse. Skadestånd enligt första stycket ska endast utges i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen. Paragrafen, som är ny, handlar om statens och kommunernas skadeståndsrättsliga ansvar gentemot fysiska och juridiska personer vid överträdelser av . Bakgrunden till paragrafen är att det alltid ska finnas tillgång till ett effektivt rättsmedel när detta krävs enligt konventionen och det inte erbjuds eller har erbjudits den skadelidande på annat vis. Övervägandena finns i avsnitt 5 och 6. Enligt paragrafen ligger skadeståndsansvaret vid överträdelser av på staten eller en kommun. Ansvarssubjekten är alltså desamma som i bestämmelsen om det allmännas ansvar för skada som vållas genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning (2 §) och som i bestämmelsen om det allmännas ansvar för skada som vållas av att en myndighet genom fel eller försummelse lämnar felaktiga upplysningar eller råd (3 §). Vad som sägs i paragrafen om en kommun gäller också ett landsting och ett kommunalförbund (1 § andra stycket). Av första punkten framgår att skadestånd enligt paragrafen omfattar de befintliga skadetyperna i lagen, dvs. personskada, sakskada, ren för- mögenhetsskada och skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 §. Det lagrummet anger att den som allvarligt kränker någon annan genom brott som innefattar ett angrepp mot dennes person, frihet, frid eller ära ska ersätta den skada som kränkningen innebär. är alltså fråga om kränkningsersättning. dömer ofta ut skadestånd avseende olika skadetyper i form av ett gemensamt belopp. Vidare kan det ideella skadestånd som dömer ut omfatta ersättning som närmast avser fysiskt och psykiskt lidande. En sådan skada hänförs i svensk rätt närmast till skadetypen personskada enligt 5 kap. 1 § första stycket 3. stolens förhållningssätt hindrar inte att de olika skadetyperna som ut- gångspunkt ska bestämmas på sedvanligt sätt i svensk rätt. yrkar ersättning enligt paragrafen måste alltså på vanligt sätt precisera och styrka de skador som han eller hon yrkar ersättning för. Skadestånd kan komma i fråga om en skada har uppkommit till följd av att den skadelidandes rättigheter enligt har över- Det ska alltså klart framgå att det är fråga om en rättighet som skyddas av , inklusive de tilläggsprotokoll som är Vidare ska rättigheten ha överträtts. den som kan komma i fråga är allt för skiftande för att det ska vara möj- ligt att lämna någon närmare vägledning. Vissa frågor kan dock belysas. Om det i en underliggande process har prövats om en överträdelse av rättigheter har inträffat, är den bedömningen inte bindande för domstolen vid en prövning enligt paragrafen. kan en myndighet anse att har överträtts och par- tiellt gottgöra den skadelidande genom en nedsättning av en sanktions- I ett skadeståndsmål där den skadelidande yrkar kompletterande ersättning får domstolen göra en självständig bedömning av den påstådda överträdelsen av konventionen. En annan sak är att myndighetens beslut i praktiken kan ha stor betydelse. Vid en bedömning av om har överträtts är natur- ligtvis praxis relevant och då inte minst mål som har avgjorts av domstolen i stor sammansättning (”Grand Chamber”) och Om det skulle uppstå tveksamheter om huruvida en lag är förenlig med konventionen, kan den saken ofta lösas genom att lagen tolkas konven- tionsenligt (se prop. 1993/94:117 s. 37 f.). Om det däremot står klart att en lag är konventionsstridig, kan fråga uppstå om i vilken utsträckning skadestånd kan utges. I svensk rätt gäller att skadestånd för ett felaktigt normbeslut som huvudregel får anses förutsätta att normbeslutet har föranlett konkreta myndighetsåtgärder eller beslut som riktats direkt gentemot enskilda med tillämpning av (se bl.a. rättsfallet NJA 2010 s. 8). Detta gäller även vid tillämpning av den nu aktuella bestäm- Artikel 13 i kräver inte effektiva rättsmedel för att åstadkomma en rent abstrakt prövning av en lags konventions- enlighet (se t.ex. rättsfallet A. m.fl. mot , [GC], no. 3455/05, , p. Enligt paragrafen kan skadestånd betalas när en konventionsrättighet har överträtts från statens eller en kommuns sida. ett konventionsrättsligt ansvar för överträdelsen. Bedömningen av om det är staten eller en kommun som ska ansvara för överträdelsen i ett visst fall görs dock normalt på samma sätt som vid en tillämpning av 2 §. Först och främst bär staten och kommunerna ansvar för överträdelser som uppstår i deras respektive egna verksamheter. Vid bedömningen kan t.ex. beaktas om en verksamhet regleras av statliga eller kommunala föreskrifter, om den finansieras av statliga eller kommunala medel och hur befattningshavare utses. Statens ansvar är mer vidsträckt än kommunernas, eftersom staten ansvarar för de lagar och förordningar som den kommunala verksamheten bygger på. Staten ansvarar vidare för tillsynen inom flera av dessa verksamheter. Om en konventionsöverträdelse inom det kommunala området kan härledas till felaktig lagstiftning eller bristande statlig tillsyn, kan staten alltså bli ansvarig. Uppkommer överträdelser genom beslut av kommunala nämnder eller begås de av kommunala befattningshavare, svarar normalt kommunen. Detsamma gäller i fråga om överträdelser som exempelvis uppkommit i kommunala skolor eller liknande verksamheter som kommunen ansvarar för. Kommunernas ansvar för konventionsöverträdelser omfattar i princip de verksamheter kommunerna svarar för enligt 2 §. Det kan uppstå situationer där en konventionsöverträdelse kan härledas till både och statlig verksamhet. Som exempel kan nämnas att en nämnd har hanterat ett ärende på ett konventionsstridigt sätt och att felet inte upptäcks och åtgärdas av de förvaltningsdomstolar som därefter prövar ärendet. I sådana fall behöver den enskilde som utgångspunkt inte stämma både kommunen och staten för att kunna få sin rätt tillgodosedd, om det är fråga om en och samma skada. Enligt 6 kap. 4 § gäller att om två eller flera ska ersätta samma skada, svarar de solidariskt för skadeståndet, i den mån inte annat följer av att begränsning gäller i den skadeståndsskyldighet som åvilar någon av dem. Skadeståndsansvaret enligt paragrafen avser överträdelser från det allmännas ”sida”. Det innebär bl.a. att staten eller en kommun kan bära ett skadeståndsrättsligt ansvar för konventionsstridiga handlingar även om handlingarna är utförda av privata subjekt. Sådana handlingar kan nämligen i vissa fall tillskrivas det allmänna. Regeln ska som utgångspunkt tillämpas i linje med 2 §. Staten eller en kommun svarar alltså i många fall för konventionsöverträdelser som uppstår vid delegerad myndighetsutövning. Man kan därutöver undantagsvis tänka sig fall där en överträdelse har så nära samband med den offentliga verksamheten att det allmänna rimligen bör svara för ett handlande av en anlitad medhjälpare, trots att någon delegerad myndighetsutövning inte har förekommit. Det är t.ex. tänkbart att ett sådant ansvar uppkommer i förhållande till ett barn som placeras i ett hem för vård eller boende enligt 6 kap. 1 § första stycket 2 socialtjänstlagen (2001:453) och som där får en i konventionen skyddad rättighet överträdd genom faktiskt handlande från personalens sida. Även om bestämmelsen inte förutsätter att en skada har uppkommit genom fel eller försummelse vid myndighetsutövning, torde några av förutsättningarna för att ett handlande ska anses utfört av det allmänna normalt ändå vara att en enskild som har orsakat en skada står under någon form av kontroll från det allmännas sida, att han eller hon har anförtrotts någon typ av uppgift och att den påstådda konventionsöverträdelsen har ett naturligt samband med utförandet av denna uppgift (se även resonemangen i rättsfallet NJA 2015 s. 899 p. Utrymmet för att skadeståndsrättsligt tillskriva det allmänna ett ansvar för handlingar utförda av enskilda är alltså särskilt begränsat utanför området för delegerad myndighetsutövning och bör i princip förutsätta tydlig praxis från . I anslutning till det ovan nämnda förtjänar det att framhållas att det ofta kan finnas möjligheter att få ersättning enligt andra bestämmelser direkt från ett privat subjekt som gjort sig skyldig till ett handlande som angriper de rättigheter som skyddas av . kan en skadelidande i vissa fall erhålla skadestånd från en privat skol- huvudman enligt skollagen (2010:800). (2008:567) tillämpas gentemot privata subjekt. Detta kan vara av be- tydelse bl.a. mot bakgrund av att det allmännas skyldigheter inte in- skränker sig till att avstå från att vidta skadliga handlingar gentemot Av konventionen kan dessutom följa ett ansvar för att skydda enskilda från olika typer av skadliga handlingar som andra än staten kan tänkas utsätta dem för, t.ex. genom att se till att det finns lämpliga regel- verk på plats. I sådana fall kan exempelvis möjligheten att rikta en civilrättslig talan på någon annan grund än förevarande paragraf mot en skadevållare medföra att staten inte har gjort sig skyldig till någon över- trädelse av konventionen. Staten har i ett sådant fall uppfyllt sina skyldigheter (se rättsfallet mot , [GC], no. 5786/08, 12 85) och skadestånd enligt paragrafen aktualiseras inte. I linje med detta framstår det som naturligt att ersättning i första hand krävs av den som har orsakat en skada, om rättssystemet erbjuder en Enligt andra punkten, som utformas med beaktande av Lagrådets syn- punkt, ersätts ”annan ideell skada” som uppkommer till följd av en De rättighetsöverträdelser som avses är desamma som i första punkten. Det ska alltså vara fråga om en överträdelse från staten eller en kommuns sida av den skadelidandes rättigheter enligt Med annan ideell skada avses skada som inte er- sätts som personskada, sakskada, ren förmögenhetsskada eller skada på grund av att någon kränks på sätt som anges i 2 kap. 3 §. tar sikte på den ideella skada som kan uppstå vid överträdelser av rättigheter, i den utsträckning skadan inte ersätts enligt första punkten. Bara för att det har förekommit en rättighetsöverträdelse är det inte säkert att det har uppkommit någon ”annan ideell skada”. punkten är i många fall att en konventionsöverträdelse gottgörs genom avhjälpande, vilket t.ex. kan ske genom att en ekonomisk skada gottgörs enligt första punkten (se även rättsfallet NJA 2013 s. 842 p. 57 och 60). Avgörande för om det föreligger en rätt till gottgörelse för annan ideell skada ska vidare vara hur allvarlig en överträdelse är (se även rättsfallet NJA 2013 s. 842 p. För vissa typfall har uttalat att det finns en presumtion för att en rättighetsöverträdelse förorsakar ideell En sådan presumtion föreligger t.ex. vid långsam handläggning enligt artikel 6 i konventionen (se rättsfallet NJA 2012 s. 211 I p. Förekomsten av en sådan presumtion ska beaktas vid tillämpning av Det ska dock också beaktas att det är fråga om just en Det kan t.ex. ifrågasättas om någon ideell skada har upp- kommit, om den som påstår sig ha lidit skadan väntar med att väcka talan om skadestånd. Om det finns skäl att i en sådan situation inte döma ut skadestånd för annan ideell skada, ska det motiveras. Vad gäller ideella skador ligger det i sakens natur att det är svårt att föra bevisning om skadans storlek. Det är ofrånkomligt att bedömningen måste ske efter skälighet. Det är inte heller så att mindre allvarliga ideella skador alltid ska ersättas genom skadestånd (se vidare kommentaren till 8 §). Av andra stycket framgår att skadestånd ska utges endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen, dvs. när det krävs att utger skadestånd för den aktuella skadan. Av särskild betydelse är att den enskildes rätt till effektiva rättsmedel inte i tillräcklig utsträckning tillgodoses på annat sätt. Bestämmelsen syftar till att ge rättstillämparen utrymme att göra rimliga helhetsbedömningar för att uppnå att uppfyller sina folkrättsliga förpliktelser att tillhandahålla effektiva rättsmedel som vikt fästs vid att andra rättsmedel ska ha företräde. I fråga om vissa konventionsrättigheter framgår, antingen uttryckligen i konventionstexten eller genom praxis, att möjligheten att föra en skadeståndstalan för att därigenom få en överträdelse gottgjord ska finnas med som ett effektivt rättsmedel. I fråga om exempelvis rätten till liv, artikel 2, har det i praxis fastslagits att – utöver skyldigheten att vidta ändamålsenliga åtgärder för att skydda liv – rätten till effektiva rättsmedel i princip ska omfatta en möjlighet till ersättning för skada (se rättsfallet NJA 2007 s. 891). Vid felaktiga frihetsberövanden ska den enskilde uttryckligen enligt artikel 5.5 vara berättigad till skadestånd. Om sådana krav inte redan tillgodoses i svensk rätt, kan det vara nödvändigt att skadestånd döms ut enligt paragrafen. I fråga om andra konventionsrättigheter kräver inte eller praxis uttryckligen att möjligheten till en skadeståndstalan för prövning och gottgörelse av en överträdelse ska finnas som ett effektivt rättsmedel. I stället gäller konventionens allmänna skyldighet för konventionsstaterna att tillhandahålla effektiva rättsmedel (artikel 13). Om redan har tillhandahållit ett eller flera effektiva rättsmedel, är det som regel inte nödvändigt med ytterligare ett rättsmedel i form av en skadeståndstalan enligt paragrafen (se t.ex. Arbetsdomstolens resonemang om effekten av preskription i rättsfallet AD 2017 nr 23). Andra rättsmedel som kan vara relevanta i sammanhanget är t.ex. straffnedsättning i ett brottmål eller nedsättning av en sanktionsavgift i ett administrativt förfarande. Som ett rättsmedel kan också anses att det har funnits en möjlighet att överklaga en dom eller ett beslut för att få en överträdelse undanröjd eller läkt. Att annan lagstiftning ger tillräckliga möjligheter till rättelse, avhjälpande eller gottgörelse innebär att kravet på tillhandahållande av rättsmedel är uppfyllt. En förutsättning för att t.ex. ett annat avhjälpande ska vara tillräckligt bör dock vara att de omständigheter som parten har fört fram och som konstituerar en konventionsöverträdelse kan sägas ha varit föremål för prövning (se rättsfallet Scordino mot [No. 1] [GC], no. 36813/97, , p 180 och 193–194, se även rättsfallet NJA 2012 s. 1038 I p. I sammanhanget ska det vidare framhållas att det i fråga om vissa konventionsöverträdelser står klart att det uppställs särskilda krav på Vad gäller pågående överträdelser är en utgångspunkt att ett effektivt rättsmedel ska innebära en möjlighet att få till stånd ett upphör- ande av överträdelsen (se t.ex. rättsfallen och Salehzade mot , no. 8610/11, , p. 72 och 73 och NJA 2013 s. 746 p. Vid allvarliga konventionsöverträdelser kan situa- tionen vara sådan att det först och främst krävs en utredning och att ansvariga personer ställs till svars (se t.ex. rättsfallet Egmez mot , no 30873/96, , p. Även om ett annat rättsmedel för prövning av överträdelsen har funnits tillgängligt, kan en överträdelse i vissa fall kräva ytterligare gottgörelse i form av skadestånd. Det kan t.ex. vara fallet om en överträdelse inte har kompenserats tillräckligt genom det andra rättsmedlet. lindring i ett brottmål är otillräcklig som kompensation för en rättighets- överträdelse i form av långsam handläggning, kan det föreligga en rätt till ytterligare kompensation genom skadestånd. I fråga om allvarligare konventionsöverträdelser kan det i många fall antas att en skadelidande inte fullt ut gottgörs genom att en gärning har utretts och att ansvariga personer har blivit föremål för disciplinära eller straffrättsliga åtgärder. Skadestånd kan i sådana fall dömas ut i den utsträckning det är nöd- vändigt för att den skadelidande ska anses ha blivit tillräckligt gottgjord genom rättsmedlen sammantaget (se även t.ex. rättsfallet NJA 2012 s. 1038 II p. 6–9). Om det finns flera olika potentiella effektiva rättsmedel som alltjämt är tillgängliga för den skadelidande, är det inte givet att konventionens krav på att tillhandahålla ett effektivt rättsmedel skulle leda till någon slutsats i fråga om vilket rättsmedel som har företräde framför andra. det att skadestånd ska utges endast i den utsträckning det är nödvändigt för att gottgöra överträdelsen ligger dock att rätten till skadestånd enligt paragrafen förutsätter att andra rättsmedel inte är tillgängliga, möjliga att använda eller tillräckligt effektiva. Betydelsen av de rättsmedel eller prövningsordningar som finns för specifika frågor får inte undermineras genom att det går att fritt välja att inte utnyttja dem och i stället kräva Huruvida det är nödvändigt att döma ut skadestånd enligt paragrafen ska avgöras utifrån en helhetsbedömning av omständigheterna i det en- Avhjälpande eller gottgörande på något annat sätt än genom ersättning är primära rättsmedel i förhållande till skadestånd (se även rättsfallen NJA 2012 s. 211 I p. 25 och NJA 2013 s. 842 p. punkten är att det ligger ett ansvar på den enskilde att vidta åtgärder för att hävda sin rätt. ska kraven på att den enskilde i första hand ska utnyttja eller ha utnyttjat andra möjligheter för att komma till rätta med konventionsöverträdelsen tillämpas med viss flexibilitet och utan överdriven formalism (jfr resonemang i fråga om ut- tömmande av nationella rättsmedel i t.ex. Sejdovic mot , [GC], no. 56581/00, ). Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan det vara så att den enskildes passivitet i förhållande till andra rättsmedel har förklarliga och försvarbara skäl. I vilka fall en enskild kan ges skadestånd trots att han eller hon inte har utnyttjat ett annat rätts- medel är en fråga för rättstillämpningen att avgöra, bl.a. mot bakgrund av praxis om uttömmande av nationella rättsmedel. Exakt vilka krav kan ställa i fråga om tillhandahållande och uttömmande av effektiva rättsmedel är inte möjligt att förutse. Detta kan behöva beaktas för att undvika att tillämpningen i det enskilda fallet riskerar att underkännas av genom att den domstolen tar upp ett klagomål och fäller till ansvar. Här kan lämnas några hållpunkter för bedömningen. Aspekter som kan vara av särskild betydelse vid bedömningen av om den enskildes underlåtenhet att ta i anspråk andra rättsmedel kan accepteras är bl.a. den enskildes förutsättningar att själv uppmärksamma en överträdelse och hävda sin rätt, hur allvarlig en överträdelse har varit och om en förlust av möjligheten till skadestånd skulle drabba den enskilde särskilt hårt. Exempelvis bör det undvikas att ett barn går miste om möjligheten till skadestånd av den anledningen att barnets vårdnadshavare har missat att ta till vara barnets rättigheter på något annat sätt. Om en enskild t.ex. utan godtagbar anledning har valt att inte överklaga en dom eller ett beslut där en överträdelse uppkommit eller har kunnat prövas, begränsar det däremot möjligheterna att få skadestånd. Samma sak gäller om den enskilde i ett sådant sammanhang inte ens har påtalat de omständigheter som skulle kunna medföra konventionsöverträdelse, om detta inte ändå borde ha stått klart för domstolen eller myndigheten (jfr t.ex. rättsfallet mot , no. 51454/11, ).