prop · H50329 · 2017-10-24 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:29 Lag om bistånd till enskilda efter evakueringar Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag om bistånd till enskilda efter evakueringar till . Lagen ska gälla när evakuerade ankommer till vid en konsulär katastrofinsats enligt lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. Syftet med lagen är att underlätta för den kommun i dit de evakuerade ankommer (ankomstkommunen) att ge stöd och hjälp till de evakuerade utifrån kommunens ansvar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). Att underlätta för kommunerna att göra nödvändiga insatser bidrar till ett effektivt mottagande av evakuerade i övergången från en konsulär katastrofinsats. Med stöd av lagen får en kommun, när den ger stöd och hjälp utifrån sitt ansvar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen, till evakuerade i samband med ankomsten till ge bistånd till enskilda utan föregående individuell prövning (nödvändigt bistånd). Ett sådant bistånd får inte förenas med villkor om återbetalning. Vidare får en kommun hjälpa en ankomstkommun som ger stöd och hjälp till evakuerade i samband med ankomsten till om ankomstkommunen begär sådan hjälp. En kommun som hjälper en ankomstkommun får även lämna nödvändigt bistånd enligt den föreslagna lagen. Därigenom kan evakuerades behov av stöd och hjälp vid ankomsten snabbare tillgodoses. Det föreslås vidare att en kommun ska ha rätt till ersättning av staten för skäliga kostnader som är direkt hänförliga till det stöd och den hjälp som de evakuerade har fått i samband med ankomsten till . Statens kostnader bör sedan fördelas mellan alla kommuner i efterhand. Lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om bistånd till enskilda efter evakueringar till Ärendet ..............................................................och dess beredning Bakgrund ...............................................................och gällande rätt Förslag till ny lag om bistånd till enskilda efter evakueringar Erfarenheter från tidigare evakueringar 5.2Ny lag om bistånd till enskilda efter evakueringar till 5.3Bistånd till enskilda och samverkan mellan Bistånd till enskilda ......................................... Samverkan mellan kommuner ......................... Ersättning till kommuner.................................................. Ersättning av staten ......................................... Fördelning av kostnaderna i efterhand ............ Sammanfattning av promemorian Mottagandet av nationella ...........evakueringar till (Ds 2016:43) Promemorians ............................lagförslag (Ds 2016:43) Förteckning .....................................över remissinstanser Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om bistånd till enskilda efter evakueringar till . 2Förslag till lag om bistånd till enskilda efter evakueringar till Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag gäller när evakuerade ankommer till vid en konsulär katastrofinsats enligt lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. 2 § Syftet med lagen är att underlätta för den kommun i dit de evakuerade ankommer (ankomstkommunen) att ge stöd och hjälp till de evakuerade utifrån kommunens ansvar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453). 3 § När en kommun ger stöd och hjälp utifrån sitt ansvar enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) till evakuerade i samband med ankomsten till , får kommunen ge bistånd till de evakuerade utan föregående individuell prövning (nödvändigt bistånd). Ett sådant nödvändigt bistånd får inte förenas med villkor om återbetalning. 4 § En kommun får hjälpa en ankomstkommun som ger stöd och hjälp till evakuerade i samband med ankomsten till , om ankomstkommunen begär sådan hjälp. En kommun som hjälper en ankomstkommun får även lämna nödvändigt bistånd enligt 3 §. 5 § En kommun har efter ansökan rätt till ersättning av staten för skäliga kostnader som är direkt hänförliga till det stöd och den hjälp som de evakuerade har fått i samband med ankomsten till . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om ersättningen. 6 § Beslut enligt 5 § denna lag får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning En utredare inom har haft i uppdrag att utreda hur ett eventuellt statligt ekonomiskt ansvar för vissa följder av evakueringar till bör avgränsas, hanteras och finansieras (dnr S2014/04755/FST). En promemoria – Mottagandet vid nationella evakueringar till (Ds 2016:43) – har utarbetats. Promemorians huvudsakliga innehåll framgår av bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remiss- (dnr S2016/07473/FST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har i huvudsak utformat bestämmelserna i enlighet med Lagrådets förslag. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnittet 5.2, 5.3 och 5.5 samt i författningskommentaren. 4 Bakgrund och gällande rätt 4.1 evakueringar och utredningar De två största händelserna som drabbat svenskar som vistats utomlands och föranlett evakuering till är flodvågskata- strofen i och Libanonkrisen . när en kraftig jordbävning ägde rum utanför . vågor som följde efter skalvet drabbade som känt ett mycket stort område i och även de många svenskar som vistades i regionen. erfarenheterna av katastrofen har främst beskrivits av katastrof- kommission (och – granskning och förslag SOU 2005:104) och i 91 (Flodvågska- tastrofen i Hemtransporter och det akuta mottagandet i ) som publicerades . utbröt krig i mellan och Hizbollah. Händelsen ledde till den mest omfattande evakuering av personer med hemvist i som någonsin genomförts. Totalt evakuerades mer än 8 400 personer till . av insatserna under Libanonkrisen (hantering av Libanonkrisen – redovisning, synpunkter, åtgärder och förslag, 2006). Kommunernas erfarenheter från evakueringen finns beskrivna i departe- mentspromemorian Ersättningssystem i samverkan – hantering av kom- munernas kostnader i samband med naturkatastrofer, m.m. (Ds 2007:51) och i 92 (Evakuering av svenskar från 2017/18:29 2006 Observatörsstudier i samband med kriget i ) som publicerade 2008. Flodvågskatastrofen i och Libanonkrisen aktualiserade frågan om vilket ansvar svenska staten har när det gäller att bistå svenskar som berörs av denna typ av händelser. Det befintliga konsulära regelverket var då inte avsett för eller tillämpligt vid hanteringen av större kris- och katastrofsituationer som kan nödvändiggöra mer omfattande åtgärder, som evakueringar, medicinska katastrofinsatser i annat land m.m. tillsatte därför regeringen en parlamentarisk kommitté för att utreda omfattningen av statens ansvar i förhållande till den enskilde, försäkringsbolag och researrangörer i samband med kris- och katastrofsituationer i utlandet som nödvändiggör insatser som går utöver det vanliga konsulära biståndet som regleras i lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd. Kommittén, som antog namnet Kommittén om statens ansvar vid katastrofer utomlands, lämnade betänkandet Konsulär katastrofinsats (SOU 2008:23). överlämnade regeringen propositionen Lag om konsulära katastrofinsatser (prop. 2009/10:98) till . antog lagförslaget (bet. 2009/10:UU20, rskr. 2009/10:250). trädde lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser i kraft. Ansvarsfördelningen mellan staten och den mottagande kommunen vid en evakuering har tidigare behandlats i departementspromemorian Ersättningssystem i samverkan – hantering av kommunernas kostnader i samband med naturkatastrofer m.m. (Ds 2007:51). Därefter har ansvarsfördelningen mellan kommunerna vid en evakuering behandlats i betänkandet Ingen får vara – tydligare ansvarsfördelning inom (SOU 2009:38). Utredningarnas förslag i dessa delar har emellertid inte lett till någon ändring av den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan staten och kommunerna eller mellan kommunerna. Enligt 1 § lagen om konsulära katastrofinsatser ska staten genomföra en konsulär katastrofinsats för att bistå enskilda när många människor med anknytning till drabbas vid en kris eller en katastrof utomlands och behoven av evakuering och andra åtgärder med hänsyn till händelsens karaktär, följder och omständigheterna i övrigt inte kan till- godoses på annat sätt och insatsen inte heller av något annat skäl möter Av 4 § samma lag framgår att det är regeringen som beslutar i fråga om en konsulär katastrofinsats ska genomföras. I förarbetena till den nämnda lagen anfördes bl.a. följande om vilka händelser som kan aktualisera en katastrofinsats. av så olika karaktär som naturkatastrofer, terrorism, krigstillstånd, tek- niska olyckor och smitta, men denna uppräkning behöver inte nödvän- digtvis vara uttömmande. Varje händelse är unik och har skilda kon- sekvenser och det är just konsekvenserna eller följderna av en specifik händelse som är avgörande för om staten ska ansvara för en katastrofin- Huvudsyftet med en katastrofinsats är att vidta åtgärder för att rädda enskildas liv och minska lidande. En konsulär katastrofinsats ska alltså som utgångspunkt vara humanitär (prop. 2009/10:98 s. 22 f.). Vidare framgår det av förarbetena att även om det inte är möjligt att förutsäga vilka åtgärder som kan komma att behöva vidtas vid en kris eller katastrof, är det troligt att den prioriterade åtgärden kommer att vara evakuering av skadade och oskadade från katastrofområdet liksom att, i förekommande fall, föra hem avlidna. Dessa åtgärder var centrala vid flodvågskatastrofen. Vid Libanonkrisen var den centrala åtgärden att evakuera människor ur en krigszon. En katastrofinsats är en extraordinär åtgärd där det kan antas att de som drabbats befinner sig i ett mycket utsatt läge oavsett om de är skadade eller inte. Vidare påpekade regeringen att det i en sådan situation är naturligt att en evakuering som utgångspunkt har som slutlig destination men att det emellertid inte kan uteslutas att en evakuering i undantagsfall kan ske till någon annan plats, t.ex. till ett grannland, om säkerhetsläget där medger en evakuering dit och de drabbade där kan få den hjälp de behöver (a. prop. s. 25 f.). Personkrets som kan omfattas av en konsulär katastrofinsats Enligt 3 § lagen om konsulära katastrofinsatser kan en konsulär katastrofinsats endast omfatta 2.svenska medborgares utländska familjemedlemmar, 3.i bosatta utlänningar, 4.medborgare i , , och samt deras familjemedlemmar, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med artikel 34 i den nordiska samarbetsöverenskommelsen mellan , , , och (SÖ 1962:14 och SÖ 1974:31), och 5.medborgare i länderna inom Europeiska unionen, i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har i förhållande till dessa länder i enlighet med EUF-fördraget. Av förarbetena till bestämmelsen framgår bl.a. följande. En konsulär katastrofinsats kommer att aktualiseras i extraordinära situationer och ha ett humanitärt syfte. En större personkrets ska därför kunna omfattas av en katastrofinsats än vad som är fallet när det handlar om annat konsulärt stöd. Svenska medborgare och svenska medborgares utländska familjemedlemmar ska således kunna omfattas oavsett om de bor i eller utomlands. Nordiska medborgare och EU-medborgare bör omfattas av en konsulär katastrofinsats i den utsträckning som följer av de konsulära skyldigheter som har beträffande dessa länder (prop. 2009/10:98 s. 51). bereds en ändring av personkretsen i lagen om konsulära katastrofinsatser avseende unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Detta med anledning av Europeiska unionens råds direktiv (EU) 2015/637 av om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt 2017/18:29 skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG. I 5 § första stycket lagen om konsulära katastrofinsatser anges att den som omfattas av en konsulär katastrofinsats är skyldig att ersätta staten för kostnader som uppstår när han eller hon transporterats eller fått hälso- och sjukvård. Av 6 § samma lag framgår att frågor om ersättning till staten prövas av den myndighet som regeringen bestämmer. Ersättningsskyldighet enligt 5 § får jämkas eller efterges om det finns särskilda skäl för det med hänsyn till den betalningsskyldiges personliga eller ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt enligt 7 § samma lag. I 10 § lagen om konsulära katastrofinsatser anges att bestämmelser om konsulärt ekonomiskt bistånd till enskilda utomlands finns i lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. I samma paragraf anges att ekonomiskt bistånd till enskilda som omfattas av en konsulär katastrofinsats i enlighet med lagen om konsulära katastrofinsatser inte omfattas av lagen om konsulärt ekonomiskt bistånd. Ansvarsfördelning mellan stat och kommun Lagen om konsulära katastrofinsatser behandlar inte ansvarsfördelningen mellan staten och den kommun och det landsting som kommer att ta emot dem som evakueras till i samband med en sådan katastrofinsats. Av förarbetena framgår att den enskildes ersättningsskyldighet för transportkostnader enligt lagen endast avser kostnaden för transporten till dess att den ankommer till . Den behandlar alltså inte eventuella transportkostnader inom och lagen behandlar följaktligen inte heller ansvarsfördelningen mellan staten och den mottagande kommunen (prop. 2009/10:98 s. 39). Kostnadsfördelningen mellan statliga myndigheter behandlas inte heller i lagen. Kommuner och landsting får själva ta hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska tas om hand enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. framgår av 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) respektive 2 kap. 1 och den nya kommunallagen (2017:725) som träder i kraft den Lagrummen ger bl.a. uttryck för den s.k. lokaliserings- principen som innebär att kommunala åtgärder ska ha anknytning till kommunens eller geografiska område eller deras medlem- mar för att anses som kompetensenliga. I kravet på allmänt intresse i samma lagrum ligger även en allmänt vedertagen grundsats när det gäller den kommunala kompetensen att en kommun inte utan stöd i lag eller författning får lämna understöd till Att understödja enskilda betraktas nämligen inte som en ”angelägenhet av allmänt intresse” (se t.ex. RÅ85 2:79 och RÅ 1991 ref. 64). Dessa kommunalrättsliga grundprinciper är generellt tillämpliga och för att göra undantag från dem krävs lagstöd (8 kap. 2 § första stycket 3 Sådant lagstöd finns inom specialreglerade områden, Prop. 2017/18:29 exempelvis ger socialtjänstlagen (2001:453) utrymme för en kommun att ge bistånd åt enskilda. Ansvaret i akuta situationer Enligt socialtjänstlagen svarar varje kommun för inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän (2 kap. 1 § första stycket). Bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan kommuner i fråga om stöd och hjälp finns i 2 a kap. socialtjänstlagen. dessa bestämmelser är att den kommun där den enskilde vistas (vistelse- kommunen) ansvarar för stödet och hjälpen (2 a kap. 1 §). Om den enskilde är bosatt i en annan kommun än vistelsekommunen, ansvarar emellertid bosättningskommunen för det stöd och den hjälp som den enskilde behöver enligt 2 a kap. 3 § socialtjänstlagen. ningskommun avses där 1) den kommun där den enskilde är stadig- varande bosatt, eller 2) om den enskilde är stadigvarande bosatt i en kommun men har sin starkaste anknytning till en annan kommun, den sistnämnda kommunen, eller 3) om den enskilde saknar stadigvarande bostad, den kommun till vilken han eller hon har sin starkaste anknyt- Av bestämmelserna om ansvarsfördelningen mellan kommunerna i 2 a kap. socialtjänstlagen framgår också att om det står klart att en annan kommun än vistelsekommunen ansvarar för stöd- och hjälpinsatser för en enskild, är vistelsekommunens ansvar begränsat till akuta situationer (2 a kap. 2 §). Begreppet akuta situationer har utvecklats i praxis i fråga om kommunernas yttersta ansvar (se t.ex. RÅ 1995 ref. 70, 1996 ref. 13 och 1996 not 53). Av förarbetena till socialtjänstlagen framgår att med be- greppet akuta situationer avses framför allt sådana situationer som upp- står oväntat eller oförutsett, men även andra fall kan förekomma då en enskild inte kan invänta insatser från en annan kommun eller annan hu- De insatser som kan bli aktuella är exempelvis hjälp att arran- gera en hemresa, logi och matpengar fram till avresan eller insatser i övrigt som den enskilde inte kan vänta med (prop. 2010/11:49 s. 37 och I en akut situation är det således vistelsekommunen som t.ex. ska pröva om den enskilde har rätt till bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen. I 3 kap. 1 § socialtjänstlagen anges de uppgifter som åvilar socialnämn- Till socialnämndens uppgifter hör bl.a. att genom uppsökande verksamhet och på annat sätt främja förutsätt- ningarna för goda levnadsförhållanden samt att svara för omsorg och service, upplysningar, råd, stöd och vård, ekonomisk hjälp och annat bistånd till familjer och enskilda som behöver det. I 4 kap. socialtjänstlagen finns bestämmelser om rätten till bistånd. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt (4 kap. 1 § första får härutöver ge bistånd om det finns skäl för 2017/18:29 det (4 kap. 2 §). Närmare villkor om försörjningsstöd finns i 3–6 §§. I 9 kap. socialtjänstlagen finns bestämmelser om återkrav m.m. Om någon genom oriktiga uppgifter eller genom underlåtenhet att lämna uppgifter eller på annat sätt förorsakat att ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § betalats ut obehörigen eller med för högt belopp, får socialnämnden återkräva vad som har betalats ut för mycket. Om någon i annat fall tagit emot sådant ekonomiskt bistånd obehörigen eller med för högt belopp och skäligen borde ha insett detta, får socialnämnden också återkräva vad som har betalats för mycket (9 kap. 1 §). I andra fall får socialnämnden återkräva bistånd som den enskilde har fått enligt 4 kap. 1 § endast om det har lämnats 1) som förskott på en förmån eller ersättning, 2) till den som är indragen i arbetskonflikt, eller 3) till den som på grund av förhållanden som han eller hon inte kunnat råda över hindrats från att förfoga över sina inkomster och tillgångar (9 kap. 2 § första stycket). Har ekonomisk hjälp lämnats i annat fall än som avses i 4 kap. 1 §, får socialnämnden återkräva hjälpen, om den har getts under villkor om återbetalning (9 kap. 2 § andra stycket). Ett beslut som avser ekonomisk hjälp som kan komma att återkrävas enligt 9 kap. 2 § ska vara skriftligt. Beslutet ska innehålla uppgifter om den eller de omständigheter som enligt denna paragraf utgör grund för återbetalningsplikten och beslutet ska delges den enskilde (9 kap. 2 § tredje stycket). Förslag till ny lag om bistånd till enskilda efter evakueringar till Erfarenheter från tidigare evakueringar Regeringens bedömning: Förutsättningarna för kommunerna att lämna evakuerade det stöd och den hjälp de behöver när de anländer till Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som svarat instämmer eller har inga invändningar mot att förutsättningarna för kommunerna att lämna evakuerade stöd och hjälp behöver förbättras. Skälen för regeringens bedömning: Lagen om konsulära katastrof- insatser behandlar inte statens ansvar efter ankomsten till och således inte heller ansvarsfördelningen mellan staten och den mottagande Det innebär att statens ansvar för att bistå enskilda vid en konsulär katastrofinsats med evakuering till upphör i och med att de evakuerade anländer till (prop. 2009/10:98 s. 39). Enligt 2 kap. 1 § socialtjänstlagen svarar varje kommun för social- tjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän enligt samma bestämmelse. Eftersom statens ansvar för att bistå de evakuerade upphör vid ankomsten till följer det således av socialtjänstlagen att det är kommunerna som har det yttersta ansvaret för att de evakuerade får det stöd och den hjälp som de behöver. Kommunerna ska också pröva förutsättningarna för att ge de evakuerade bistånd när de har anlänt till . Skulle de evakuerade vid ankomsten till vara i behov av omedelbar vård följer det av hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) att det är eller den kommun som ansvarar för hälso- och sjukvården inom det geografiska område till vilket evakueringen sker som ska erbjuda sådan vård. Under flodvågskatastrofen i transporterades totalt 20 000 svenska resenärer hem till fram till . Detta skedde dels genom charterföretagens ordinarie och inhyrda kapacitet och dels genom försorg. Den luftbro som svenska staten arrangerade via SAS omfattade drygt 20 flygningar till (, och ), varav två rena sjuktransporter. Omkring 2 000 resenärer evakuerades med hjälp av den statliga insatsen. Statens insats motsvarade av det totala antalet svenska resenärer som evakuerades från (SOU 2008:23 s. 60). Under Libanonkrisen evakuerades över 8 400 svenskar och andra personer från och mellan och (SOU 2008:23 s. 60). Evakueringen skedde via och och därefter vidare till (SOU 2008:23 s. 60). av de hemvändande som anlände till hade sin hemvist utanför och många av de evakuerade som landade på , och var vid ankomsten till i behov av praktisk eller ekonomisk hjälp för att ordna t.ex. hemresa, logi eller mat (92 s. 56 och , Krisberedskap inom område, Vägledning för planering, 2009, s. 123). Många saknade hemvist i eftersom de återvänt till och inte längre hade någon bostad i . i storflygplatskommunerna blev svårt belastade och ställdes på hårda prov (92 s. 36). Erfarenheterna från tidigare evakueringar visar att en av staten initierad evakuering till kan leda till att ett stort antal, kanske flera tusen, personer anländer till . Detta kan i sin tur leda till att den kommun dit de evakuerade först anländer bland annat kan komma att förorsakas kostnader för nödvändiga utlägg för att tillgodose de evakuerades behov av stöd och hjälp. Konsekvenserna av en sådan evakuering kan därmed bli stora för kommunen, särskilt om det gäller en liten kommun. Det troligaste scenariot vid en framtida evakuering är att en eller flera storflygplatskommuner kommer att få ta emot ett stort antal enskilda personer som kan komma att evakueras dit. tre största flygplatser ligger i , och kommuner. Det är därför troligt att en evakuering i första hand kommer att påverka dessa kommuner och de landsting där dessa flygplatser ligger. Det kan dock inte uteslutas att en evakuering även skulle kunna påverka kommuner och landsting inom vilka det finns en större hamn, som gränsar mot ett annat land eller som av någon annan 2017/18:29 anledning först kan komma att ta emot personer som anländer från utlandet i samband med en evakuering. Det kan uppstå situationer där det varken är rimligt eller möjligt att göra särskilt ingående behovsprövningar eller att lägga ned den tid det tar att administrera ärenden om ekonomiskt bistånd på ett sådant sätt som krävs enligt socialtjänstlagen för att biståndet ska kunna förenas med villkor om återbetalning.