prop · H50328 · 2017-10-19 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:28 Höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att beskattningen av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring höjs. Vid beräkningen av schablonintäkten för investeringssparkonto respektive skatteunderlaget för kapitalförsäkring ska kapitalunderlaget multipliceras med statslåneräntan ökad med en procentenhet. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel.................................... Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)........................................................................ Ärendet och dess beredning.............................................................. Bakgrund och gällande rätt............................................................... Förändrad beräkning av schablonavkastningen ................................ Förslaget till lag om ändring i lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel.................................. Förslaget till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)...................................................................... Sammanfattning av promemorian Höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i Förteckning över remissinstanserna................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel, 2.lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229). 2017/18:28 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel Härigenom föreskrivs att 3 d § lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel ska ha följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Skatteunderlaget är kapitalunderlaget enligt 3 a §, multiplicerat med den genomsnittliga statslåneräntan under kalenderåret närmast före ingången av beskattningsåret, om inte annat anges i andra eller tredje stycket. Skatteunderlaget är dock lägst av kapitalunderlaget. För skattskyldiga som avses i 2 § första stycket 1 och 2 ingår inte den del av kapitalunderlaget som ska tas med vid beräkning av skatteunderlag enligt andra eller tredje stycket. Skatteunderlag som avser kapi- Skatteunderlag som avser kapi- enligt 3 a §, som är hänförligt till enligt 3 a §, som är hänförligt till kapitalförsäkring, samt enligt 3 b kapitalförsäkring, samt enligt 3 b och 3 c §§, multiplicerat med stats- och 3 c §§, multiplicerat med stats- före beskattningsåret ökad med en laget är dock lägst av dock lägst av kapital- Andra stycket gäller även för skatteunderlag som avser sådant avtal om tjänstepension som är jämförbart med kapitalförsäkring. Skatteunderlaget avrundas nedåt till helt hundratal kronor. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelsen i 3 d § i den nya lydelsen tillämpas första gången för beskattningsår som börjar efter . 1 Senaste lydelse 2016:1237. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen Prop. (1999:1229)1 ska ha följande lydelse. Den som under kalenderåret har Den som under kalenderåret har för vilket ett kapitalunderlag ska för vilket ett kapitalunderlag ska 37–41 §§ beräknas enligt 37–41 §§ ska beräknas till kapitalunderlaget ska beräknas till kapitalunderlaget enligt 37–41 §§ multiplicerat med enligt 37–41 §§ multiplicerat med november närmast före det aktu- november närmast före det aktu- ella kalenderåret ökad med 0,75 ella kalenderåret ökad med en ska dock beräknas till lägst 1,25 ska dock beräknas till lägst 1,25 procent av kapitalunderlaget. procent av kapitalunderlaget. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelsen i 42 kap. 36 § i den nya lydelsen tillämpas första gången för beskattningsår som börjar efter . 1 Lagen omtryckt 2008:803. 2 Senaste lydelse 2015:775. Ärendet och dess beredning I budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, avsnitt 6.12) aviserar regeringen att den avser att återkomma med förslag om att höja beskatt- ningen av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring genom att schablonintäkten för investeringssparkonto respektive skatte- underlaget för kapitalförsäkring beräknas genom att kapitalunderlaget multipliceras med statslåneräntan ökad med en procentenhet i stället för Inom har promemorian Höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring tagits fram. Den innehåller det förslag som regeringen aviserade i budgetpropo- En sammanfattning av promemorians förslag finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Fi2017/ 03543/S1). I denna proposition behandlas promemorians förslag. Förslaget om höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande. 4 Bakgrund och gällande rätt infördes ett schablonbeskattat sparande för vissa direktägda finansiella instrument, benämnt investeringssparkonto. Utgångspunkten är att bara investeringstillgångar och kontanta medel får förvaras på ett investeringssparkonto. finansiella instrument som är upptagna till handel på en reglerad marknad eller en motsvarande marknad utanför Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, finansiella instrument som handlas på en handels- plattform samt andelar i en värdepappersfond eller en specialfond. Finansiella instrument som inte är investeringstillgångar är konto- Det gäller t.ex. finansiella instrument som har getts ut av företag som innehavaren har ett stort inflytande över och Kontofrämmande tillgångar får bara förvaras på ett investeringssparkonto i vissa situationer och då bara under en begränsad Avkastningen av sparande på investeringssparkonto är föremål för Det innebär att kontoinnehavaren inte ska redovisa kapitalvinster och annan avkastning på finansiella instrument och kontanta medel som förvaras på ett investeringssparkonto. ande sätt får kapitalförluster och utgifter på sådana tillgångar inte dras I stället ska kontoinnehavaren i inkomstslaget kapital ta upp en schablonmässigt beräknad intäkt. Denna intäkt baseras i huvudsak på marknadsvärdet på de tillgångar som förvaras på investeringssparkontot under det aktuella beskattningsåret och kontoinnehavarens egna inbetalningar till kontot (kapitalunderlag). Schablonintäkten beräknas genom att kapitalunderlaget multipliceras med statslåneräntan vid utgången av november närmast före det aktuella kalenderåret ökad , se 42 kap. 36 § inkomstskattelagen (1999:1229), förkortad IL. Schablonintäkten ska dock beräknas till lägst av kapitalunderlaget. Den beräknade schablonintäkten tas upp som en inkomst i inkomstslaget kapital och beskattas (inkomstskatt). Schablonavkastningen för sparande i kapitalförsäkring och avtal om tjänstepension som är jämförbart med kapitalförsäkring beräknas på motsvarande sätt. Skatteunderlaget beräknas sålunda genom att ett kapitalunderlag multipliceras med statslåneräntan vid utgången av november kalenderåret närmast före beskattningsåret ökad , se 3 d § andra och tredje stycket lagen (1990:661) om avkastningsskatt på pensionsmedel, förkortad AvpL. Skatteunderlaget är dock lägst av kapitalunderlaget. Avkastningen beskattas (avkastningsskatt). Beskattningen av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring vilar på förutsättningen att det ska råda skattemässig neutralitet i valet mellan sparformerna. 5 Förändrad beräkning av schablonavkastningen Regeringens förslag: Schablonintäkten för investeringssparkonto respektive skatteunderlaget för kapitalförsäkring ska beräknas genom att kapitalunderlaget multipliceras med statslåneräntan ökad med en procentenhet. De nya bestämmelserna ska träda i kraft och tillämpas första gången för beskattningsår som börjar efter . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Näringslivets Skattedelegation, till vars yttrande Föreningen ansluter sig, och Svensk Försäkring ifrågasätter vilka offentligfinansiella skäl som ligger bakom förslaget, med hänsyn till överskottet i de offentliga finanserna. Även () och efterlyser en tydligare motivering till förslaget. Ett antal remissinstanser, däribland Aktiespararna, , Näringslivets Skattedelegation, , och () framhåller vikten av stabila och förutsebara villkor för att främja ett långsiktigt sparande. Svensk Försäkring påtalar att investeringssparkonto och kapitalförsäkring lyftes fram som alternativ avdragsrätten för privat pensionssparande slopades. Skattedelegation framhåller, i likhet med och Svensk Försäkring, att förslaget ökar risken för att mindre riskfyllda placeringar, såsom räntesparande och sparande i andra lågavkastande tillgångar, kan komma att bli skattemässigt missgynnade i förhållande till den konventionella beskattningen. i (LO) ser inga motiv till att en viss sorts sparande ska vara skattemässigt gynnat och stödjer därför förslaget. Aktiespararna och Svenska Fondhandlare- föreningen har lämnat olika förslag om hur en övre gräns för schablonavkastningen inom sparformerna investeringssparkonto och kapitalförsäkring skulle kunna utformas. Svensk Försäkring anser att regeringen bör se över alternativa utformningar av ett skattesub- framhåller att det främst blir personer som saknar möjlighet till löneväxling – de med lägre inkomster – som drabbas av förslaget. Näringslivets Skattedelegation, och Svensk Försäkring anser att förslaget kommer att bli mest kännbart för personer med låg inkomst. endast får mindre ekonomiska konsekvenser för befintliga sparare. Näringslivets Skattedelegation och Svensk Försäkring efterfrågar en analys av hur de senaste årens sammantagna skattehöjningar på privat sparande har påverkat sparandet. beskrivning av vilka effekter som kan uppstå om någon reglering inte kommer till stånd, berörda företag utifrån antal och storlek, vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta och påverkan på konkurrensförhållanden. Svensk Försäkring har synpunkter på beredningen av förslaget och anser att remisstiden är väsentligt mycket kortare än den tid som krävs för att remissinstanserna ska ha möjlighet att analysera förslaget i acceptabel utsträckning. Skälen för regeringens förslag: Nivån på beskattningen av sparande på investeringssparkonto bestäms av produkten av skattesatsen och den schablonmässigt beräknade avkastningen. Statslåneräntan, dvs. den genomsnittliga räntan för alla utestående statspapper med minst fem års återstående löptid, avspeglar avkastningen på en (i det närmaste) riskfri investering. Riskfyllda tillgångar som förvaras på investeringssparkonto, t.ex. aktier, har dock en riskpremie utöver den riskfria räntan. sparande på investeringssparkonto i sådana tillgångar, även med tillägget på , är skattemässigt gynnat i förhållande till konven- Vid införandet av investeringssparkontot mot- svarade schablonavkastningen statslåneräntan. ningen av ett investeringssparkonto med tillgångar i främst aktier och fondandelar samt till viss del likvida medel bedömdes då uppgå till cirka Införandet av ett tillägg till statslåneräntan med 0,75 procent- enheter bedömdes innebära en höjning av den effek- Det motsvarar en skattesänkning med 6–jämfört med konventionell kapitalbeskattning. Det finns enligt regeringens bedömning, trots vad bl.a. Näringslivets Skattedelegation och Svensk Försäkring anför om de offentliga finanserna, offentligfinansiella skäl att höja schablonavkastningen på investeringssparkontot till statslåneräntan ökad med en procentenhet i stället för statslåneräntan ökad . De offentliga finanserna ska präglas av långsiktighet och förslaget innebär varaktigt ökade skatteintäkter. Till skillnad från vad bl.a. Aktiespararna, och anger i fråga om förslagets effekter anser regeringen att det även finns fördelningspolitiska skäl att höja schablonavkastningen. Förslagets effekter för den ekonomiska jämlikheten och den ekonomiska jämställdheten behandlas vidare i avsnitt 6. Mot nämnda bakgrund får motiven till förslaget, i motsats till vad ESV och anger, anses vara tydliga. Ett antal remissinstanser, däribland Aktiespararna, , Näringslivets Skattedelegation, , och framhåller vikten av stabila och förutsebara villkor för att främja ett långsiktigt sparande. Svensk Försäkring påtalar att investeringssparkonto och kapitalförsäkring lyftes fram som alternativ när avdragsrätten för privat pensionssparande slopades. Regeringen kan konstatera att hushållens sparande är rekordhögt, med nivåer som inte har överträffats . Att höja schablonavkastningen beräknas, med samma antaganden som vid införandet 2012 vad gäller riskfri ränta och riskpremie, innebära en höjning av den effektiva skattesatsen av sparande på investeringssparkonto med cirka en procentenhet till . Det innebär att sparande på investeringssparkonto också fortsättningsvis kommer att vara skattemässigt gynnat i förhållande till konventionell kapitalbeskattning. Regeringen delar mot denna bakgrund inte remissinstansernas oro för förslagets påverkan på hushållens långsiktiga sparande. medför förslaget att den skattemässiga neutraliteten mellan olika sparformer ökar, vilket enligt regeringens mening är positivt. Näringslivets Skattedelegation framhåller, i likhet med och Svensk Försäkring, att förslaget ökar risken för att mindre riskfyllda placeringar, såsom räntesparande och sparande i andra lågavkastande tillgångar, kan komma att bli skattemässigt missgynnade i förhållande till den konventionella beskattningen. Det är enligt regeringens mening upp till den enskilde spararen att avgöra om en investering ska ske inom ramen för ett investeringssparkonto eller inte. Aktiespararna och har lämnat olika förslag om hur en övre gräns för schablonavkastningen inom sparformerna investeringssparkonto och kapitalförsäkring skulle kunna utformas. Svensk Försäkring anser att regeringen bör se över alternativa utformningar av ett skattesubventionerat pensionssparande. Dessa frågor faller utanför det aktuella lagstiftningsärendet. För att upprätthålla skattemässig neutralitet mellan sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring bör samma räntefaktor användas för beräkningen av schablonavkastningen för sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring. Mot denna bakgrund föreslås att schablonintäkten för investeringssparkonto respektive skatteunderlaget för kapitalförsäkring ska beräknas 2017/18:28 genom att kapitalunderlaget multipliceras med statslåneräntan ökad med en procentenhet. De föreslagna bestämmelserna om beräkning av skatteunderlaget för kapitalförsäkring gäller också avtal om tjänstepension som är jämförbart med kapitalförsäkring. Några remissinstanser, bl.a. Näringslivets Skattedelegation, Svensk Försäkring och , har synpunkter på konsekvensanalysen. Dessa behandlas i avsnitt 6. Näringslivets Skattedelegation och Svensk Försäkring har synpunkter på beredningen av förslaget och anser att remisstiden är väsentligt mycket kortare än den tid som krävs för att remissinstanserna ska ha möjlighet att analysera förslaget i acceptabel utsträckning. Förslaget, som är av enkel karaktär, är en del av regeringens budgetproposition och måste av skattetekniska skäl träda i kraft vid ett helårsskifte. Promemorian har skickats ut till en förhållandevis bred krets av remissinstanser. Samtliga remissinstanser, förutom akademikers centralorganisation () som har avstått från att yttra sig, har inkommit med remissyttranden och de mest berörda remissinstanserna har lämnat välmotiverade sådana. Regeringen anser att det inte framkommit något som tyder på att den korta remisstiden skulle ha medfört svårigheter för remissinstanserna att lämna sina yttranden eller att de inte skulle ha hunnit sätta sig in i lagstiftningsärendets centrala frågor. Regeringen anser därför att det finns ett tillräckligt beredningsunderlag för regeringens förslag. De nya bestämmelserna bör träda i kraft och tillämpas första gången för beskattningsår som börjar efter . Förslaget föranleder ändringar i 42 kap. 36 § IL och 3 d § AvpL. Den föreslagna höjningen av räntefaktorn beräknas öka skatteintäkterna med 2018–2021 samt varaktigt (priser och volymer). tredjedelar av de ökade skatteintäkterna avser sparande på investerings- sparkonto och en dryg tredjedel sparande i kapitalförsäkring. Den nu föreslagna förändringen av beskattningen av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring kan i förlängningen kapi- taliseras i marknadsvärdet på de tillgångar som investerarna har på ett investeringssparkonto respektive i en kapitalförsäkring, vilket kan komma att påverka hushållens förmögenheter negativt. hetseffekt kan få en negativ effekt på BNP och sysselsättningen även om bedömningen är att effekterna av det nu aktuella förslaget är marginella. Dessutom beror effekten på ekonomin på hur de ökade skatteintäkterna används. Regeringen gör en sammantagen bedömning av effekten av föreslagna och aviserade reformer på BNP och sysselsättningen i budgetpropositionen . Effekter för företag och privatpersoner Innehavare av investeringssparkonto eller kapitalförsäkring berörs av förslaget. Schablonintäkten på investeringssparkonto blir högre för ett givet kapitalunderlag vilket ökar kapitalinkomsterna för de personer som har investeringssparkonto. Avkastningsskatten på kapitalförsäkring betalas av företaget som tillhandahåller försäkringen, men den ökade skattekostnaden bedöms övervältras i princip fullt ut på kunderna som tecknat kapitalförsäkringarna. Ett investeringssparkonto med tillgångar i främst aktier och fondandelar bedömdes då sparformen infördes ge en långsiktig avkastning motsvarande den riskfria räntan, som antogs vara statslåneräntan på , och en riskpremie på . Den effektiva beskattningen av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring (med underliggande tillgångar som motsvarar de som förvaras på ett investeringssparkonto) beräknades utifrån detta till . Tillägget till statslåneräntan som infördes bedömdes utifrån samma antaganden innebära en höjning av den effektiva skattesatsen på sparande på investeringssparkonto med till . Det föreslagna tillägget på statslåneräntan beräknas, med samma antaganden som vid införandet 2012 vad gäller riskfri ränta och riskpremie, innebära en höjning av den effektiva skattesatsen på sparande på investeringssparkonto med cirka en procentenhet till . Om beräkningen görs med antagande om en lägre riskfri ränta än vid införandet så minskar den effektiva skattesatsen ytterligare. Sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring kommer som utgångspunkt att vara skattemässigt gynnat i förhållande till konventionellt beskattat sparande också fortsättningsvis. Den förväntade avkastningen från olika kapitalförsäkringar varierar med riskexponeringen och försäkringsinslaget. Vid det föreslagna tillägget på statslåneräntan beräknas dock inte sparande i kapitalförsäkring bli högre beskattat än genom konventionell kapitalbeskattning. Omfördelning av sparande från investeringssparkonto eller kapitalförsäkring till andra sparformer kan därför inte förväntas. Däremot kan den höjda beskattningen leda till ett något lägre sparande i dessa sparformer. I och med att sparande i de aktuella sparformerna också fortsättningsvis kommer att vara skattemässigt gynnat bedöms emellertid effekterna på sparande och försäkringsskydd vara begränsade. Näringslivets Skattedelegation och Svensk Försäkring efterfrågar en analys av hur de senaste årens sammantagna skattehöjningar på privat sparande har påverkat sparandet. En analys av de senaste årens privata sparande är en betydligt mer omfattande konsekvensanalys än vad som är motiverat utifrån nu aktuellt förslag om höjd beskattning av sparande på investeringssparkonto och i kapitalförsäkring. Som anges i avsnitt 5 är hushållens sparande, som andel av disponibel inkomst, på historiskt höga 2017/18:28 nivåer och som framhåller får förslaget endast mindre ekonomiska konsekvenser för befintliga sparare. efterfrågar en beskrivning av vilka effekter som kan uppstå om någon reglering inte kommer till stånd. De effekter som uppstår om regleringen inte kommer till stånd är bl.a. att de statliga skatteintäkterna blir lägre samt att den ökade skatteneutraliteten mellan tillgångar på investeringssparkonton och andra tillgångar uteblir. anser även att det saknas en beskrivning av berörda företag utifrån antal och storlek och av vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av förslaget och anför att det hade varit önskvärt med en utförligare beskrivning av varför effekterna för investeringsföretag och försäkringsföretag bedöms bli begränsade. Förslaget påverkar främst fysiska personer och har därmed endast begränsade, indirekta effekter för företagen. Antalet företag och storleken på företagen som påverkas av förslagen är därför av begränsad betydelse. Förslaget påverkar inte mängden uppgifter företagen behöver upprätta, lagra eller lämna och påverkar därför inte företagens administrativa kostnader som dessa mäts enligt standardkostnadsmetoden. I och med att sparande i de aktuella sparformerna också fortsättningsvis kommer att vara skattemässigt gynnat, bedöms förslaget få begränsade effekter för de investeringsföretag och försäkringsföretag som tillhandahåller sparformerna. I den mån förslaget påverkar allokeringen av investeringar bidrar det dock till att jämna ut förutsättningarna att attrahera ägarkapital mellan noterade och onoterade företag. anser också att effekterna för de indirekt berörda företagen hade kunnat belysas mer, t.ex. risken för uteblivna investeringar. Slutligen anser att det saknas en utförligare beskrivning av förslagets påverkan på konkurrensförhållandena, exempelvis om de företag som erbjuder investeringssparkonto påverkas negativt i förhållande till företag som erbjuder andra sparformer samt att det saknas en beskrivning av om särskild hänsyn behöver tas till små företag. Eftersom sparformen även fortsättningsvis kommer att vara skattemässigt gynnad bedöms risken för uteblivna investeringar som liten. Skattemässiga konkurrensförhållanden mellan företag som erbjuder och inte erbjuder investeringssparkonton kan förväntas utjämnas något av förslaget. Förslaget är generellt och regeringen bedömer därmed att det inte behöver tas särskild hänsyn till små företag vid utformningen. Effekter för den ekonomiska jämlikheten och den ekonomiska jämställdheten Enligt uppgift från fanns vid utgången av 2016 cirka 2,3 miljoner investeringssparkonton fördelat på knappt 1,9 miljoner personer med ett totalt kapitalunderlag om . En ökad schablonintäkt skulle med uppgifter innebära en genomsnittlig skattehöjning med per person och år. Sedan sparformen infördes har både antalet konton och det totala underlaget vuxit kraftigt. Kapitalunderlaget för investeringssparkonto bedöms uppgå till 2018. Kapitalunderlaget för kapitalförsäkringar bedöms uppgå till Uppgifter om kapitalunderlagen för investeringssparkonto på individnivå visar att de är koncentrerade i den övre delen av inkomst- Prop. 2017/18:28 fördelningen. Detaljerade uppgifter om fördelningen av kapitalförsäk- ringar i befolkningen saknas dock eftersom det är tillhandahållaren av en kapitalförsäkring som är skattskyldig snarare än den som tecknat försäkringen. Eftersom individer med höga inkomster sparar i aktier och fonder i större utsträckning än individer med låga inkomster kan de dock även antas inneha kapitalförsäkring i högre utsträckning än individer med lägre inkomster.