prop · H50323 · 2017-10-24 00:00:00 — sker med stor noggrannhet och omsorg. Ett system med efterkontroll skulle emellertid kunna ge ytterligare verktyg för att säkerställa och kon- trollera att avledning inte sker. De flesta remissinstanser tillstyrker eller invänder inte mot förslaget. Kommittén föreslår att de närmare formerna för hur en efterkontroll kan utformas och organiseras bör utarbetas av ISP i samverkan med berörda myndigheter och försvarsindustrin. Regeringen delar kommitténs bedömning att det kan finnas behov av en efterkontroll för att följa upp att svenska slutanvändaråtaganden respekteras i det mottagande landet. Förutsättningarna och formerna för en sådan kontroll behöver dock belysas bättre. Regeringen avser därför ge ISP i uppdrag att analysera frågan och återkomma med förslag i denna del. Det finns inte skäl att införa en särskild bestämmelse om referensvapen Den som tillverkar eller tillhandahåller krigsmateriel kan i vissa fall vara i behov av att inneha s.k. referensvapen (vapen och ammunition). Referensvapen kan behövas i samband med demonstration av utrustning, vid utbildning eller för utvecklingsändamål. Exempelvis kan en tillverkare av ammunition behöva tillgång till ett vapen för att testa ammunitionen. Vidare kan en tillverkare av skyddsutrustning behöva till- gång till vapen för att utveckla sådan utrustning. Tillstånd att inneha skjutvapen och ammunition regleras i vapenlagen. Från vapenlagens tillståndsregler undantas bl.a. verksamhet som omfattas av tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel enligt 3 eller 4 § krigsmateriellagen (2 kap. 1 § fjärde stycket vapenlagen). Tillstånd för referensvapen erhålls som en del av ett tillhandahållande- eller tillverkningstillstånd. Kommittén föreslår att det ska införas en särskild bestämmelse i krigsmateriellagen som reglerar tillstånd att inneha referensvapen. Enligt den föreslagna bestämmelsen kan den som har tillstånd att tillverka eller tillhandahålla krigsmateriel ges tillstånd att inneha referensvapen om detta behövs för tillverkningen eller tillhandahållandet. Regeringen anser att nuvarande system, där frågan om innehav av referensvapen prövas inom ramen för tillverknings- eller verksamhetstill- stånden, i allt väsentligt fungerar bra och är kringgärdad av tillräckliga försiktighetsmått. Om en aktör ansöker om att få inneha referensvapen inom ramen för sitt tillverknings- eller verksamhetstillstånd, görs ett tillsynsbesök av ISP, alltid tillsammans med . Kontroll sker då bl.a. av behovet av referensvapen, den tänkta användningen av dem och att kraven på förvaring av vapnen är uppfyllda. För de aktörer som ges rätt att inneha referensvapen genomför ISP fortlöpande tillsyns- besök för att kontrollera hanteringen av dessa. Mot denna bakgrund delar regeringen uppfattning att det inte finns behov av ytterligare regle- ring av tillstånd till sådana vapen. Det finns inte skäl att utöka vissa tillståndskrav för svenska medborgare som inte bor eller stadigvarande vistas här Internationellt beslutade vapenembargon genomförs ofta genom att rådet antar ett beslut inom ramen för EU:s gemensamma utrikes- och säker- hetspolitik som medlemsländerna i sin tur genomför genom sina nation- ella bestämmelser. Hur ett sådant vapenembargo genomförs i är beroende av vad som enligt rådsbeslutet ska omfattas av embargot. I normala fall genomförs ett embargobeslut som gäller krigsmateriel dels genom krigsmateriellagstiftningen, dels genom särskild sanktionslag- Prop. 2017/18:23 stiftning med tillhörande förordningar. Kommittén uppmärksammar att det är vanligt att rådets beslut gällande vapenembargon innefattar förpliktelser för respektive medlemsstat att förbjuda direkt eller indirekt leverans, försäljning eller överföring av krigsmateriel genom bl.a. medlemsstaternas medborgares försorg, oavsett om medborgarna befinner sig inom eller utom medlemsstaten (se t.ex. rådets beslut /849/GUSP av om restriktiva åtgärder mot och om upphävande av beslut /183/GUSP). Enligt 4 § andra stycket krigsmateriellagen får bl.a. den som är bosatt eller stadigvarande vistas här inte utan tillstånd bedriva verksamhet som avser tillhandahållande utomlands. Sådana personer måste också ha till- stånd i det enskilda fallet för att till någon i utlandet tillhandahålla krigs- materiel som finns i utlandet eller uppfinning rörande krigsmateriel eller metod för framställning av sådan materiel (5 §). Däremot uppställs inte krav på tillstånd för tillhandahållande som sker utomlands av en svensk medborgare som är bosatt eller stadigvarande vistas utomlands. Mot bakgrund av sådana rådsbeslut om vapenembargon som nämns ovan, anser kommittén att det finns skäl att i 4 och 5 §§ krigsmateriel- lagen införa ett utökat tillståndskrav för svenska medborgare som gäller oavsett var personen har sin hemvist eller vistelseort. Motsvarande änd- ring föreslås också beträffande de krav på tillstånd som föreskrivs i 7, 8 och 10 andra stycket §§ krigsmateriellagen. Ett flertal remissinstanser avstyrker eller invänder mot kommitténs för- slag. Även regeringen anser att förslaget kan få följder som är svåröver- blickbara. Det skulle innebära att tillstånd krävs för ageranden utomlands av personer vars enda anknytning till består i medborgarskapet, eftersom de vare sig bor eller stadigvarande vistas här. En så vidsträckt tillståndsplikt är inte motiverad av något praktiskt behov utöver den specifika situationen som gäller vissa embargobeslut och det kan ifråga- sättas om det är lämpligt att införa ett generellt tillståndskrav för sådana specifika fall. Vidare skulle ISP ha mycket begränsade möjligheter att kontrollera att kravet på tillstånd efterlevs och även utöva tillsyn över dem som beviljats tillstånd. Det är viktigt för regeringen att även svenska medborgare bosatta i utlandet respekterar de vapenembargon som är bundna av men anser av ovan nämnda skäl att kommitténs förslag i denna del inte bör följas. Om det senare visar sig finnas behov av ytterligare reglering som genomför vapenembargon, får regeringen återkomma till frågan. Sanktionsavgift i stället för straff vid överträdelse av vissa uppgiftsskyldigheter Regeringens förslag: Sanktionsavgift ska ersätta straff som sanktion vid överträdelse av de skyldigheter att lämna underrättelse och upp- gifter som föreskrivs i 12, 15 a, 17, 20 b och 20 c §§ krigsmateriel- Sanktionsavgift ska också tas ut vid överträdelse av skyldig- heten att lämna redovisning enligt 11 § och deklaration enligt 19 §. Regeringens bedömning: En straffsanktion bör fortsatt gälla vid överträdelse av bestämmelser i och PDA-lagen samt vid överträdelse av andra bestämmelser i krigsmateriellagen. Kommitténs förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag Kommittén föreslår att sanktionsavgift ska ersätta straff vid överträdelse av något fler bestämmelser i krigsmateriellagen och vid överträdelse av vissa bestämmelser i och PDA- Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig om kommitténs förslag i denna del tillstyrker , myndigheten att sanktionsavgift ersätter straff i föreslagen omfattning. Även ISP tillstyrker att sanktionsväxling ska ske men anser att straff bör behållas i några fall där kommittén föreslår att sanktionsavgift ska använ- Flera remissinstanser, däribland , ombuds- män, Kammarrätten i , , Förvaltningsrätten i , , och , anför kritik mot de skäl som anförs för förslaget och delar av förslaget. instanserna ifrågasätter bl.a. kommitténs uppfattning att det finns brister i det gällande straffrättsliga sanktionssystemet som motiverar att det ersätts med ett sanktionsavgiftsystem samt anser att det finns oklarheter i förslaget som behöver övervägas innan det kan läggas till grund för lag- Det gäller t.ex. i vilken utsträckning som det finns möjlighet att verkställa en sanktionsavgift utomlands. att man ser med oro på en utveckling där straffrättsliga sanktioner ersätts med sanktionsavgifter som självständigt ska beslutas av förvaltnings- Samfundet anser att de konstitutionella frågor och rättssäker- hetsaspekter som aktualiseras genom förslaget om sanktionsväxling bör analyseras vidare och avstyrker förslaget. Även andra remissinstanser, bl.a. och , framhåller att ett system med sanktionsavgift som beslutas av förvaltningsmyndighet kan innebära nackdelar ur ett rättssäkerhetsperspektiv i jämförelse med ett Skälen för regeringens förslag och bedömning Gällande sanktionssystem i krigsmateriellagstiftningen Ett övergripande syfte med regleringen i krigsmateriellagen och PDA- lagen är att motverka att krigsmateriel och produkter med dubbla an- vändningsområden hamnar hos fel slutanvändare och att tekniskt bistånd Prop. 2017/18:23 rörande sådana produkter lämnas till fel part. För att säkerställa efterlev- naden av exportkontrollregelverket behöver det finnas effektiva, ända- målsenliga och avskräckande sanktioner. Att det finns sanktioner att tillgå är också en förutsättning för att ska uppfylla sina inter- nationella förpliktelser och åtaganden på området. Exempelvis framgår av artikel 14 i att varje statspart ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av de nationella lagar och andra författningar som genomför bestämmelserna i fördraget. På det EU-rättsliga området föreskrivs i artikel 16 i ICT-direktivet och artikel 24 i EU:s PDA-förordning att sanktionerna ska vara effektiva, pro- portionella och avskräckande. Nuvarande sanktionssystem är till största delen straffrättsligt och återfinns i huvudsak i 24–30 §§ krigsmateriellagen och 18–23 §§ PDA- lagen. När det gäller olovlig utförsel på krigsmaterielområdet tillämpas lagen (2000:1225) om straff för smuggling. Krigsmateriellagen är vidare subsidiär till , vilket innebär att ansvar inte ska ådömas enligt krigsmateriellagen, om en gärning är belagd med straff enligt brotts- balken. Det straffrättsliga ansvaret enligt krigsmateriellagstiftningen åvilar fysiska personer, t.ex. en företrädare för ett bolag. Ansvaret omfattar såväl allvarliga gärningar, såsom olovlig utförsel och överträdelse av till- ståndskrav, som mindre allvarliga förseelser, t.ex. underlåtenhet att i rätt tid lämna en viss uppgift till tillsynsmyndigheten. Den påföljd som före- skrivs är böter eller fängelse. I flertalet fall gäller att det inte ska dömas till ansvar, om det är fråga om ett ringa brott. En juridisk person kan åläggas företagsbot för ett brott som har begåtts i näringsverksamheten enligt de förutsättningar som anges i 36 kap. . Krigsmateriellagen och PDA-lagen innehåller vidare vissa möjligheter att utfärda administrativa sanktioner, vilka även kan riktas mot juridiska personer. Enligt krigsmateriellagen kan ett tillstånd eller en certifiering återkallas, bl.a. om tillståndshavaren eller den certifierade har åsidosatt en bestämmelse i lagen eller en föreskrift eller ett villkor som har med- delats med stöd av lagen (16 §). Vidare kan ett förbud mot att utnyttja ett generellt tillstånd beslutas under samma förutsättningar eller, om det finns en allvarlig risk för att en överträdelse av villkoren för tillståndet kommer att ske, besluta att utförsel tills vidare inte får ske (16 och 16 a §§). Även i PDA-lagen finns det bestämmelser om att ett tillstånd kan återkallas, om tillståndhavaren har åsidosatt föreskrifter eller om det finns andra särskilda skäl till återkallelse (11 §). I PDA-lagen finns det också möjlighet att förelägga den som har försummat att lämna vissa uppgifter att fullgöra sin skyldighet vid äventyr av vite (24 och 24 a §§). Den absoluta majoriteten av de aktörer som bedriver verksamhet på krigsmaterielområdet är företag, ofta aktiebolag. Även vissa myndig- heter, t.ex. FMV och FOI, bedriver sådan verksamhet. Det bör övervägas om straff är den lämpligaste sanktionen i samtliga fall För svensk lagstiftning gäller som en allmän princip att kriminalisering som metod för att söka hindra överträdelser av olika normer bör användas med återhållsamhet utanför det kärnområde som 2017/18:23 regleras i . Ett skäl till detta är att rättsväsendet inte bör belastas med mer bagatellartade förseelser. Resurserna för brotts- bekämpning bör i första hand koncentreras på förfaranden som kan orsaka påtaglig skada eller fara och som inte kan bemötas på annat sätt. Kriminalisering ses inte heller som det enda och inte alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. En alltför omfattande kriminalisering riskerar i stället att undergräva straff- systemets brottsavhållande verkan, särskilt om rättsväsendet inte kan beivra alla brott på ett effektivt sätt. Som utgångspunkt bör därför kriminalisering ske med återhållsamhet och endast användas när metoden framstår som den mest effektiva för att motverka det oönskade beteendet. Vid misstanke om brott enligt krigsmateriellagstiftningen gör ISP, som är den huvudsakliga tillstånds- och kontrollmyndigheten, en polis- anmälan. Det kan även hända att en annan myndighet, t.ex. Strål- säkerhetsmyndigheten, eller , får del av uppgifter som gör att ett brott mot krigsmateriellagstiftningen kan miss- tänkas. Av de uppgifter som kommittén har inhämtat framgår att det har förekommit i vart fall ett par hundra misstänkta överträdelser av krigsmateriellagen eller PDA-lagen men att endast ett fåtal av dessa har lett till åtal och ännu färre till lagföring. Den domi- nerande orsaken till det låga antalet åtal och domar synes vara att över- trädelsen har bedömts som ringa och därmed inte straffbar. ISP har i skrivelser till regeringen påtalat att nuvarande sanktions- system inte är tillräckligt effektivt i alla delar och uttryckt ett behov av att i vissa fall kunna ingripa genom en administrativ sanktionsavgift i stället för genom polisanmälan. Med utgångspunkt i ovan nämnda principer gällande användningen av straffrätt och de uppgifter som kommittén redovisar kan det ifrågasättas om straff är den mest effektiva och lämpliga metoden för att beivra vissa av de överträdelser av krigsmateriellagstiftningen som är straff- belagda. Kommitténs förslag är att straff i vissa fall ersätts av en admin- istrativ sanktionsavgift. Frågan om när sanktionsavgifter kan användas och hur ett sanktions- avgiftssystem bör vara utformat för att uppfylla krav på effektivitet och rättssäkerhet har bl.a. behandlats i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142). Där angavs vissa vägledande principer vilka har legat till grund för, och i delar utvecklats, i senare förslag till lagstiftning om införande av sanktions- avgifter (se bl.a. prop. 1994/95:23, 2009/10:170, 2012/13:55 och 2012/13:143). har frågan om när sanktionsavgifter kan användas och hur ett sådant system bör vara utformat även behandlats av (SOU 2013:38). Av vad som har uttalats om sanktionsavgifter kan bl.a. följande fram- hållas. Sanktionsavgift kan i många fall användas inom speciella och klart avgränsade rättsområden för att ingripa mot beteenden som är av sådan karaktär att det inte föreligger skäl för kriminalisering, t.ex. att beteendet inte föranleder påtaglig skada eller fara och att en straff- sanktion inte krävs med hänsyn till gärningens allvar. Det handlar i första hand om mindre allvarliga överträdelser som vid en straffsanktion föranleder enbart böter eller penningböter. Användandet av sanktions- avgift, eller en annan administrativ sanktion, motiveras ofta av effek- tivitetshänsyn. Det handlar bl.a. om att en administrativ sanktion kan avhålla bättre från det oönskade beteendet än vad straff gör. Så kan ofta vara fallet beträffande överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet där det kan vara svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller rekvisiten för brott, t.ex. krav på uppsåt eller oaktsamhet. En administrativ sanktion kan i stället riktas mot den som bedriver näringsverksamheten, oavsett om denne är en enskild näringsidkare eller en juridisk person. I jämförelse med straff ökar också normalt förutsättningarna för en snabb reaktion på det oönskade bete- endet. En administrativ sanktion kan också vara mer effektiv ur ett resursanvändningsperspektiv. Det gäller särskilt i de fall överträdelser i praktiken ofta upptäcks och utreds av en annan myndighet än de brotts- utredande myndigheterna, t.ex. en tillsynsmyndighet. Det kan då inne- bära en bättre resursanvändning att låta den myndigheten ingripa mot överträdelserna. Sanktionsavgiften bör i sådana fall knyta an till ett enkelt objektivt och lätt konstaterbart faktum. Ansvaret är således vanligtvis strikt i dessa fall, dvs. det ställs inte krav på uppsåt eller oakt- samhet. Ett stort utredningsmaterial eller ett behov av mer omfattande bevisvärdering, särskilt i fråga om muntliga utsagor, talar i stället för domstolsprövning. Vid övervägande av om en administrativ sanktion bör användas i stället för straff behöver det även beaktas att möjligheterna att verkställa en i utdömd administrativ sanktion utomlands är begränsade (se SOU 2013:38 s. 541–543). Bestämmelser om beräkning av avgiftsbeloppet bör konstrueras så att de utgår från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det enskilda fallet. Sanktionsavgifter ska drabba alla lika som överträder reglerna och avgiften ska vara anpassad till överträdelsen enligt schabloner. De allra flesta sanktionsavgifter beslutas av en förvaltningsmyndighet och kan överklagas till domstol (se SOU 2013:38 s. 545). Det vanliga är att sanktionsavgiften påförs på grundval av ett strikt ansvar (se bl.a. SOU 2013:38 s. 544 och m.fl., Kriminalrättens grunder, andra uppl., 2013 s. 64). Förmildrande omständigheter kan normalt beaktas genom nedsätt- ning, helt eller delvis, av sanktionsavgiften. Det kan t.ex. vara fråga om att överträdelsen har berott på sjukdom eller en annan omständighet som den avgiftsskyldige varken förutsåg eller borde ha förutsett. Straffsanktionen bör behållas vid överträdelse av bestämmelser som är av central betydelse för exportkontrollen Enligt kommitténs uppfattning, som delas av remissinstanserna, finns det beträffande vissa bestämmelser i krigsmateriellagen, EU:s PDA-förord- ning och PDA-lagen ett sådant starkt skyddsintresse att överträdelser av bestämmelserna även fortsättningsvis bör leda till straff. I fråga om krigsmateriellagen gäller det förbuden mot att utan tillstånd tillverka krigsmateriel (3 §), bedriva verksamhet som avser tillhandahållande av krigsmateriel m.m. (4 §), tillhandahålla krigsmateriel som finns i utlandet m.m. (5 §), föra ut krigsmateriel ur landet och lämna tekniskt bistånd till någon utanför landet (6 §), ingå avtal om upplåtelse eller överlåtelse av tillverkningsrätt till någon i utlandet (7 §), ingå avtal med någon utom landet om tillhandahållande av tekniskt bistånd m.m. (8 §), göra vissa ändringar eller tillägg till avtal som omfattas av tillståndsplikt (9 §) och att bedriva militärt inriktad utbildning av personer som inte är svenska medborgare (10 §). Vidare gäller det överträdelser av sådana förbud mot att lämna anbud eller ingå avtal som ISP får meddela med stöd av 12 §. Även den som genom vilseledande förmår ISP att lämna tillstånd enligt 3–6 §§ eller 7–10 §§ ska enligt kommitténs förslag fortsatt kunna dömas Detsamma föreslås gälla beträffande den som underlåter att göra en sådan anmälan om ändringar i förhållanden som har tagits upp i en tillståndsansökan som anges i 21 §, lämnar oriktig uppgift i en ansö- kan eller annan handling av betydelse för prövningen eller tillsynen eller som bryter mot skyldigheten i 20 a § att föra register över utförsel av krigsmateriel eller lämnande av tekniskt bistånd till ett annat land inom Bestämmelser om straff vid överträdelser av dessa bestämmelser finns i 24–26 §§ och 27 § första stycket 2, 3 och 5 krigsmateriellagen samt, när det gäller utförsel av krigsmateriel, i lagen om straff för De bestämmelser i och PDA-lagen som kommittén föreslår ska vara straffsanktionerade även fortsättnings- vis motsvarar i huvudsak de nämnda bestämmelserna i krigsmateriel- Det föreslås således att det fortsatt ska vara straffbart att utan till- stånd exportera eller överföra produkter, programvara eller teknik och att tillhandahålla förmedlingstjänster för produkter, programvara eller teknik i sådana fall när tillstånd krävs enligt PDA-förordningen eller PDA- Vidare föreslås att det fortsatt ska vara straffbart att bryta mot ett förbud mot transitering som har meddelats med stöd av PDA-förord- ningen eller ett sådant förbud mot tekniskt bistånd i samband med bl.a. utveckling av vissa vapen som anges i 9 § PDA-lagen. att straff ska behållas som sanktion för den som lämnar oriktig uppgift i en tillståndsansökan eller annan handling av betydelse för prövningen eller tillsynen och för den som bryter mot sin skyldighet enligt PDA- förordningen och 17 § PDA-lagen att bevara och för tillsynsmyndigheten visa dokumentation om export och överföringar. finns i 18–21 §§ och 22 § första stycket 1 och 8 PDA-lagen. Gemensamt för de nu nämnda förbuden och skyldigheterna är att de gäller frågor som är centrala för exportkontrollen på krigsmaterielområ- det och att det föreligger ett mycket starkt intresse av att överträdelser Det finns därför i dessa fall ett behov av att rättsväsendet kan ingripa mot överträdelser och att den som bryter mot någon av bestäm- melserna drabbas av en kännbar påföljd. Mot denna bakgrund delar rege- ringen kommitténs uppfattning att straffsanktionen bör behållas i dessa Enligt kommitténs förslag ska straffbestämmelserna i 27 § första stycket 4 krigsmateriellagen och 22 § första stycket 2 PDA-lagen utgå och ersättas av bestämmelser om sanktionsavgift. föreskrivs straff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter ett krav eller villkor som har meddelats med stöd av krigsmateriellagen eller artikel 9.2 i EU:s PDA-förordning eller som bryter mot en kontroll- eller ordningsbestämmelse som har meddelats med stöd av krigsmate- riellagen eller PDA-lagen. Regeringen ställer sig i likhet med ISP tvek- sam till kommitténs förslag i denna del. Sådana villkor som det är fråga om kan ofta vara viktiga för exportkontrollen. Det kan t.ex. handla om villkor om kontroll över utländskt ägande i ett krigsmaterielföretag, vill- kor om var tillverkning får äga rum och villkor om att krigsmateriel som förts ut för en demonstration till ett annat land ska återföras till . Det kan således finnas ett mycket starkt intresse av att villkoren följs. Mot den bakgrunden bör straffsanktionen behållas i även dessa fall. Regeringen återkommer i avsnitt 10.4 till frågan vilket straff som bör gälla vid överträdelse av en kontroll- eller ordningsbestämmelse som har meddelats med stöd av krigsmateriellagen eller PDA-lagen. Straffsanktion bör i några fall behållas av rättssäkerhetsskäl Kommittén föreslår att även straffbestämmelsen i 27 § första stycket 6 krigsmateriellagen ska utgå och ersättas av en bestämmelse om sank- tionsavgift. Enligt bestämmelsen straffas den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot sitt åtagande att följa villkor om bl.a. slutanvänd- ning och utförsel och att vid ISP:s förfrågan skyndsamt lämna informa- tion om slutanvändning och slutanvändare (se 10 b § krigsmateriellagen och 4 b § krigsmaterielförordningen). Vidare föreslår kommittén att överträdelse av vissa bestämmelser i ska beivras genom sanktionsavgift i stället för genom straff. Det gäller bestämmelser om skyldighet för en exportör eller förmedlare av produkter med dubbla användningsområden att underrätta behörig myndighet, om förmedlaren får kännedom om eller har anledning att misstänka att produkterna är avsedda för viss användning, t.ex. införlivande med militära produkter (artiklarna 4.4, 4.5, 5.1 och 5.3 i PDA-förordningen samt 4 a och 4 c §§ PDA-lagen). Straff för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet under- låter att fullgöra sin underrättelseskyldighet föreskrivs i 22 § första stycket 3–6 PDA-lagen. Gemensamt för dessa bestämmelser är att bedömningen av om en överträdelse har skett eller inte kan innefatta svåra bedömningar och bevisfrågor.