prop · H403147 · 2017-03-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:147 åtgärder och sanktioner avseende otillåten Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) I propositionen föreslås ändringar i – dels ett nytt bemyndigande om att meddela föreskrifter om avfallsförebyggande åtgärder utöver det som gäller enligt 15 kap. 13 §, om åtgärderna har särskild betydelse för skyddet för människors hälsa eller miljön, dels en ny sanktionsbestämmelse för den som driver ett insamlingssystem för elavfall utan att ha tillstånd. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i .......................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bemyndigande att meddela föreskrifter om Otillåtna insamlingssystem för elavfall........................................... Följdändring med anledning av ett tidigare lagstiftningsärende ..... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Promemorians lagförslag om bemyndigande för Förteckning över remissinstanserna – promemorians insamlingssystem för elavfall........................................... Förteckning över remissinstanserna – Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2 Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs i fråga om dels att 14 kap. 12 §, 15 kap. 40 § och 29 kap. 4 § ska ha följande lydelse, dels att rubriken närmast före 15 kap. 39 § ska lyda ”Ytterligare föreskrifter om avfall och avfallsförebyggande åtgärder”. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om undantag eller i det enskilda fallet ge dispens från registreringsskyldigheten enligt 12 §, om det finns särskilda skäl. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får om det finns särskilda skäl 1.meddela föreskrifter om undantag från registreringsskyldigheten enligt 10 §, eller 2.i det enskilda fallet ge dispens från registreringsskyldigheten enligt 10 §. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om avfall som i övrigt behövs till följd av medlemskap i unionen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om 1.avfall som behövs till följd av medlemskap i unionen, och 2.avfallsförebyggande åtgärder som har särskild betydelse för skyddet för människors hälsa eller miljön. Senaste lydelse 2016:781. Senaste lydelse 2016:782. För otillåten miljöverksamhet döms till böter eller fängelse i högst den som med uppsåt eller av oaktsamhet 1. påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan tillstånd eller godkännande eller utan att ha gjort en anmälan, eller efter att ha gjort en anmälan påbörjar en verksamhet eller åtgärd utan att följa en föreskriven tidsfrist, allt enligt vad som krävs i a)bestämmelsen i 7 kap. 28 a § om skydd för särskilda naturområden, om verksamheten eller åtgärden inte omfattas av ett tillstånd eller en dispens enligt bestämmelserna i 9 eller 11–15 kap., b)föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 6 § om miljöfarliga verksamheter, c)bestämmelsen i 9 kap. 6 c § om anmälningspliktiga miljöfarliga verksamheter, d)bestämmelserna i 11 kap. eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 11 kap. om vattenverksamheter, e)bestämmelsen i 11 kap. 9 b § tredje stycket om anmälningspliktiga vattenverksamheter, f)bestämmelsen i 11 kap. 22 § om att ta en anläggning för bortledande av grundvatten ur bruk, g)bestämmelsen i 12 kap. 6 § eller föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 12 kap. 6 § om att en verksamhet eller åtgärd ska anmälas för samråd, h)bestämmelsen i 13 kap. 12 § om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och om att släppa ut produkter som innehåller eller består av sådana organismer på marknaden, i)föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 13 kap. 16 § om innesluten användning av genetiskt modifierade organismer, j)föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 14 kap. 8 § om hantering, införsel, utförsel, tillstånd, godkännande eller anmälan av kemiska produkter, biotekniska organismer eller varor, k)bestämmelserna i artikel 56 i förordning (EG) nr 1907/2006 om förutsättningar för att få använda ett ämne som anges i bilaga XIV till den förordningen eller släppa ut ett sådant ämne på marknaden, l)bestämmelserna i artikel 28.1 i förordning (EG) nr 1107/2009 om krav på produktgodkännande av växtskyddsmedel, m) bestämmelserna om krav på m) bestämmelserna om krav på godkännande av biocidprodukter i godkännande av biocidprodukter i artikel 17.1 i förordning (EU) nr artikel 17.1 i förordning (EU) nr 528/2012, eller 528/2012, n) föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av 15 kap. 15 § om krav på tillstånd för yr- kesmässig drift av insamlingssys- tem för avfall från elektriska och elektroniska produkter, eller 3Senaste lydelse 2016:781. n) bestämmelserna i 17 kap. om o) bestämmelserna i 17 kap. om 2. i egenskap av innehavare av det tillstånd eller det beslut om tillåtlighet, godkännande eller dispens som gäller för verksamheten eller åtgärden och som har meddelats med stöd av balken, förordning (EG) nr 1907/2006, förordning (EG) nr 1107/2009 eller förordning (EU) nr 528/2012 bryter mot ett villkor eller en bestämmelse i tillståndet eller i beslutet. I fråga om ett villkor eller en bestämmelse om buller (bullervillkor) som har angetts i ett sådant tillstånd eller beslut som avses i första stycket 2 ska det förhållandet att en bostadsbyggnad är utsatt för omgivningsbuller i strid med bullervillkoret inte anses utgöra ett brott mot villkoret, om 1. byggnaden ingår i ett område med detaljplan eller omfattas av ett bygglov enligt (2010:900), 2. det i planbeskrivningen till planen eller i lovet har angetts beräknade bullervärden och omgivningsbullret inte överskrider dessa värden, och 3. beräkningen av bullervärdena har gjorts med hänsyn till intresset att förebygga olägenhet för människors hälsa. Ansvar ska inte dömas ut enligt denna paragraf, om ansvar för gärningen kan dömas ut enligt 1 § eller om gärningen omfattas av en föreskrift som regeringen har meddelat med stöd av 30 kap. 1 § om skyldighet att betala miljösanktionsavgift. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Normgivningsbemyndigande om avfallsförebyggande åtgärder Regeringen gav i uppdrag att utreda och utveckla ett förslag till genomförande av och rådets direktiv (EU) 2015/729 av om ändring av direktiv /62/EG när det gäller att minska förbrukningen av tunna plast- förslag, som redovisades , innehöll bland annat ett förslag om ett utökat normgivningsbemyndi- gande i 15 kap. . (Miljö- och ) tog fram en pro- memoria som kompletterade och utvidgade för- slaget till normgivningsbemyndigande. i bilaga 1. och promemorian har remissbe- En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. ren finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2016/01154/Ke). Sanktioner för överträdelser av bestämmelser i förordningen (2014:1075) om producentansvar för elutrustning. ande av systemen med producentansvar för förpackningar, returpapper och elutrustning (dnr M2016/00248/Ke) med anledning av ett regerings- uppdrag (dnr M2014/1900/Ke). I uppdraget ingick att föreslå hur sank- tioner kan utformas i fråga om överträdelser av bestämmelser i förord- ningen (2014:1073) om producentansvar för förpackningar, förordningen (2014:1074) om producentansvar för returpapper och förordningen (2014:1075) om producentansvar elutrustning. att inskränka uppdraget till att bara avse förordningen om producentansvar för elutrustning (dnr M2015/04031/Ke). I föreslogs en ändring i 29 kap. 4 § miljöbal- lagförslag återges i bilaga 3. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. Remissvaren finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2016/00248/Ke). Följdändring med anledning av ett tidigare lagstiftningsärende Vid beredningen av detta lagstiftningsärende har det uppmärksammats att en följdändring behöver göras i 14 kap. med anledning av ett tidigare lagstiftningsärende där en bestämmelse fick en ny beteckning. Följdändringen innebär att en hänvisning till bestämmelsen uppdateras så att den anger den nya beteckningen. Ändringen är så enkel att någon ytterligare beredning inte behövs. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 5. Lagrådets yttrande finns i bila- 2016/17:147 ga 6. Lagrådet föreslog en annan lydelse av en bestämmelse. Lagrådets synpunkt behandlas i författningskommentaren. Regeringen har följt Lagrådets förslag. Bemyndigande att meddela föreskrifter Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om avfallsförebyggan- de åtgärder som har särskild betydelse för skyddet för människors hälsa eller miljön. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. ligt promemorians förslag gäller föreskriftsrätten avfallsförebyggande åt- gärder utan inskränkning. Remissinstanserna: motsätter sig förslaget om ett generellt bemyndigande för avfallsförebyggande åtgärder eftersom det ger möjlighet för myndigheter att meddela föreskrifter om innehåll och utformning av varor och produkter, vilket skulle leda till en total statlig kontroll av i princip alla ämnen, material eller produkter. jödomstolen i ifrågasätter lämpligheten i ett generellt be- myndigande att införa föreskrifter om avfallsförebyggande åtgärder. mikalieinspektionen pekar på att det är viktigt att det tydliggörs när be- myndigandena i 14 kap. respektive 15 kap. används eftersom de till viss del överlappar varandra. Avfall anser inte att det före- slagna bemyndigandet ger möjlighet att meddela föreskrifter i samma ut- sträckning som eftersom förslaget endast omfattar avfallsförebygg- ande åtgärder och inte längre hälso- och miljömässigt godtagbar avfalls- Övriga remissinstanser, bl.a. , Håll Rent, Skogsindustrierna och Återvinningsindustrierna, är positiva till för- slaget eller har inga synpunkter. Skälen för regeringens förslag Avfallsförebyggande åtgärder innebär att åtgärder vidtas innan ett ämne, ett material eller en produkt har blivit avfall och där åtgärderna innebär en minskning av mängden avfall, en minskning av mängden skadliga äm- nen i material och produkter eller en minskning av de negativa effekterna för miljön och människors hälsa på grund av avfallet. med avfallsförebyggande åtgärder framgår av 15 kap. 2 § . Avfallsförebyggande åtgärder kan vidtas såväl före, under som efter produktionen av ett ämne, material eller produkt. Avfallsförebyggande åtgärder är t.ex. åtgärder för att produkter ska konstrueras eller designas så att avfallet kan hanteras på ett säkrare sätt eller att skadliga ämnen som finns i en produkt eller ett material ersätts med mindre skadliga, helt tas bort eller att produkter utformas så att äm- nen i mindre utsträckning ska läcka ut i miljön. Det kan också röra sig om åtgärder som leder till att produkter eller material konstrueras på ett sådant sätt att de kan användas . Ytterligare exempel är åtgärder som leder till att produkter utformas för att underlätta återanvändning, reparation eller att en förpacknings storlek optimeras. Det redan gällande normgivningsbemyndigandet att meddela föreskrifter om avfallsförebyggande åtgärder I avfallskapitel finns det bestämmelser om producentansvar. Där finns ett normgivningsbemyndigande som gäller avfallsförebyggande åtgärder. Bemyndigandet finns i 15 kap. 13 § . För att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för producenter att märka en vara eller en förpackning, att lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden. För samma syfte får det också meddelas föreskrifter om ansvar för producenterna att se till att varor eller förpackningar har en viss sammansättning, återanvändbarhet eller återvinningsbarhet. Sådana föreskrifter får dock i fråga om andra varor än förpackningar endast avse sådant som behövs till följd av medlemskap i . Det nuvarande normgivningsbemyndigandet bör utvidgas innehåller bestämmelser som samordnar den grundläggande miljölagstiftningen. I finns övergripande lagstiftning för all miljöpåverkan. I har regeringen eller de myndigheter som regeringen bestämmer av bemyndigats att i stor utsträckning meddela de detaljföreskrifter som behövs. Fördelen med ett sådant system är främst att detaljerna överlämnas åt regeringen eller åt myndigheterna eller kommunerna, att det går fortare att genomföra ändringar i regelsystemet när ändrade förhållanden kräver det och att det underlättar anpassningen av den svenska miljölagstiftningen till på miljöområdet. Det är heller inte rimligt att ska befatta sig med alla detaljbestämmelser på detta område. bör i stället dra upp de grundläggande riktlinjer som regeringen och förvaltningsmyndigheter ska följa när de meddelar föreskrifter på miljöområdet. innehåller ett stort antal bemyndiganden för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som fyller ut bestämmelserna i balken. Det finns t.ex. bemyndiganden som ger rätt att meddela föreskrifter om förbud som har särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt mot hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara, 14 kap. 8 § 4 . innehåller även ett bemyndigande att meddela de ytterligare föreskrifter om hur avfall ska hanteras som behövs med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön, 15 kap. 39 § . Bemyndigandet om avfallsförebyggande åtgärder i 15 kap. 13 § är begränsat till att gälla endast vissa skyldigheter såsom märkning och uppgiftslämning samt sammansättning, återanvändbarhet och 2016/17:147 återvinningsbarhet och är således snävare utformat än t.ex. bemyndigan- dena i 14 kap. 8 § 4 och 15 kap. 39 § . Att förebygga uppkomsten av avfall är det översta steget i den s.k. av- Avfallshierarkin framgår av artikel 4 i och rådets direktiv /98/EG av om avfall och upphävande av vissa direktiv (ramdirektivet om avfall). rarkin ska avfallsförebyggande åtgärder ha högsta prioritet vid utform- andet av medlemsstaternas lagstiftning och politik på avfallsområdet. Avfallshierarkin är införd i svensk lagstiftning genom 2 kap. 5 § och 15 kap. 10 § . Med tanke på den centrala funktion som av- fallsförebyggande har i är det rimligt att tro att ett flertal initia- tiv kommer att tas av EU framöver. Eftersom det kan bli aktuellt med en rad olika åtgärder som kräver detaljerade regleringar av olika slag är det inte lämpligt att införa detaljerade bemyndiganden för varje specifik åt- I stället bör bemyndigandet för avfallsförebyggande åtgärder, i lik- het med normgivningsbemyndigandena om avfallshantering och förbud på kemikalieområdet, utformas på ett mer generellt sätt. medlemskap i har inneburit att bemyndigandet avseende avfallsförebyggande åtgärder tidigare behövt utvidgas. ikraftträdande utvidgades bemyndigandet till att i ökad om- fattning gälla främjande av minskad uppkomst av avfall. ansågs nödvändigt för att skulle kunna genomföra Europaparla- mentets och rådets direktiv /62/EG om förpackningar och förpack- ningsavfall (förpackningsdirektivet). Därefter har bemyndigandet utvid- gats för att genomföra och rådets direktiv /19/EU om avfall som utgörs av eller innehåller elektrisk och elektronisk utrust- ning (WEEE-direktivet). Förpackningsdirektivet ändrades 2015 och innehåller krav på att med- lemsstaterna ska vidta åtgärder som medför att förbrukningen av plast- bärkassar ska minska. Detta är en viktig fråga. En förordning beslutades i , men för att uppnå det förbrukningsmål som ska vara nått 2020 kan ytterligare åtgärder behövas. För att regeringen vid behov ska kunna besluta om kompletterande åtgärder till följd av direktivet behövs ändringar i normgivningsbemyndigandena i 15 kap. . Regeringen har i enlighet med avfallshierarkin initierat en rad åtgärder för att se över behovet av att förändra lagstiftningen för att öka de av- Regeringen har t.ex. tillsatt en särskild ut- redare som ska analysera och föreslå styrmedel för att främja återanvänd- ning av produkter och därmed förebygga uppkomsten av avfall (dir. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . ringen har även, utifrån en rapport från Kemikalieinspektionen, remitte- rat ett förslag till förbud mot mikrokorn av plast i kosmetiska produkter. har haft i uppdrag att utveckla förslag om hantering av Förslagen, som har redovisats, omfattar även avfallsförebyggan- Det nuvarande normgivningsbemyndigandet om avfallsförebyggande åtgärder är otillräckligt för att regeringen exempelvis ska kunna genom- föra de avfallsförebyggande åtgärder som regeringen i enlighet med av- fallshierarkin tagit initiativ till. Det nuvarande bemyndigandet är även otillräckligt för att införa kompletterande åtgärder mot förbrukningen av Dessa bestämmelser är inte av sådan övergripande karak- tär att de bör regleras direkt i . I stället bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer ges ett bemyndigande att meddela ytterligare föreskrifter om avfallsförebyggande åtgärder som är av särskild betydelse för människors hälsa eller miljön. Det som har särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt Regeringen delar Svenskt Näringslivs remissynpunkt att det remitterade normgivningsbemyndigandet är för brett. Eftersom avfallsförebyggande åtgärder är ett brett begrepp som omfattar en rad olika åtgärder bör regeringens möjligheter att meddela föreskrifter på området begränsas. Det nya normgivningsbemyndigandet avseende avfallsförebyggande åtgärder bör begränsas till att gälla endast i situationer där de avfallsförebyggande åtgärderna har särskild betydelse för skyddet för människors hälsa eller miljön. Bemyndigandet är därmed uttryckt på ett likartat sätt som bemyndigandet i 14 kap. 8 § 4 som gäller föreskrifter om förbud, som har särskild betydelse från hälso- eller miljöskyddssynpunkt, mot hantering, införsel och utförsel av en kemisk produkt, bioteknisk organism eller vara. Det föreslagna bemyndigandet kan t.ex. komma att användas för att införa ett förbud mot mikrokorn av plast i kosmetiska produkter. Storleken på mikrokornen av plast får betydelse i avfallsledet eftersom de inte fastnar i reningsfiltren och förorenar våra vattendrag och ger upphov till skador på fisk. Det är en reglering av utformningen av en produkt, dvs. en avfallsförebyggande åtgärd, som har särskild betydelse för skyddet av människors hälsa och miljön. Bemyndigandet är även tillämpligt för beslut om förbud mot en vara som innehåller kemiska produkter som inte är så skadliga för människors hälsa eller miljön under användningen av varan att det finns anledning att reglera varan med stöd av 14 kap. men där det uppstår en skada på hälsan eller miljön i avfallsledet. Det kan bero på hur varan tas om hand eller inte tas om hand i avfallsledet eller om ämnet läcker ut när varan blivit avfall. Avgörande för om åtgärderna har särskild betydelse för skyddet för miljön beror bl.a. på hur farliga de kemiska produkter är som varan innehåller och vilka förutsättningar det finns att hantera farorna i avfallsledet. Ytterligare exempel på när bemyndigandet kan komma att tillämpas är förpackningsdirektivets krav på att medlemsstaterna ska införa åtgärder som minskar förbrukningen av plastbärkassar. Det kan t.ex. ske genom att införa krav på att plastbärkassar inte får tillhandahållas kostnadsfritt. Plastbärkassar bidrar i stor utsträckning till nedskräpningen av våra hav. Det är först när plastbärkassen blivit avfall som skadan på hälsan eller miljön uppstår. Åtgärden bör därför kunna anses vara av särskild betydelse för skyddet för människors hälsa och miljön eftersom nedskräpningen av plastbärkassar sker i stor utsträckning och problemen med plast i haven är betydande. Bemyndigandet omfattar åtgärder som motverkar skada på människors hälsa och miljön, oavsett om effekterna av åtgärderna uppstår på kort eller på lång sikt. Det kan också röra sig om situationer där skadeverkningarna i det enskilda fallet inte behöver vara av allvarligt slag men där den utbredda användningen kan leda till skadeverkningar för många människor eller miljön. 2016/17:147 Nuvarande bemyndigande om avfallsförebyggande åtgärder behålls Det nuvarande normgivningsbemyndigandet i 15 kap 13 § , som avser avfallsförebyggande åtgärder som producenter ska vidta, bör behållas. Det är inte möjligt att ersätta det bemyndigandet med det föreslagna nya bemyndigandet eftersom det nya bemyndigandet endast gäller åtgärder som har särskild betydelse för skyddet av människors hälsa och miljön. Bemyndigandet i 15 kap. 13 § bör, precis som , omfatta situationer där t.ex. uppgiftslämning måste ske av skäl som inte har särskild betydelse för skyddet av människors hälsa och miljön. Uppgiftslämningen kanske ska ske för statistik. Den åtgärd som ska vidtas kan vara sådan att den endast har en begränsad betydelse för skyddet av miljön men måste vidtas för att genomföra ett EU-direktiv. Otillåtna insamlingssystem för elavfall Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift som regeringen har meddelat om krav på tillstånd för yrkesmässig drift av insamlingssystem för avfall från elektriska och elektroniska produkter döms för otillåten miljöverksamhet till böter eller fängelse i högst . förslag överensstämmer delvis med regeringens. Regeringens förslag är dock snävare eftersom det endast sanktionerar överträdelse av tillståndplikt för yrkesmässig drift av sådana insamlings- system som samlar in elavfall medan förslag även sanktionerar motsvarande överträdelse för insamlingssystem som samlar in förpackningsavfall och returpapper. Remissinstanserna: De remissinstanser som har svarat är överlag positiva till förslag. att det är lämpligt att det ska vara förenat med straffansvar att samla in producentansvarsmaterial utan att ha uppdrag av en producent eller kom- Återvinningsindustrierna tillstyrker och välkomnar att otillåten mil- jöverksamhet (att inte tillhöra ett tillståndspliktigt insamlingssystem) och förbud att ta befattning med avfallstransport av elavfall straffsanktio- Återvinningsindustrierna anser vidare att straffsanktionerna ska gälla alla aktörer på marknaden. Skälen för regeringens förslag Insamlingssystem för elavfall är tillståndspliktiga utfärdades förordningen (2014:1075) om producentansvar Producentansvaret innebär bl.a. en skyldighet för produ- centerna att registrera sig hos och att utforma och mär- ka elutrustningen på ett visst sätt. Utöver det innebär producentansvaret att en producent av elutrustning är skyldig att se till att elutrustningen omfattas av ett insamlingssystem som har beredskap att ta emot utrust- ningen när den blir avfall. Ett sådant insamlingssystem är tillståndsplik- Producenter av elutrustning hade även enligt tidigare bestämmelser en skyldighet att tillhandahålla lämpliga insamlingssystem men det krävdes inte tillstånd för att driva dem. I praktiken bildades materialbolag som på producenternas uppdrag samlade in avfallet. Producentansvaret kvarstod dock i sin helhet på de enskilda producenterna. I och med den nya förordningen åtar sig dock insamlingssystemen att samla in avfallet från de anslutna producenterna. Det underlättar tillsynen på så sätt att den kan riktas mot ett mindre antal insamlingssystem som har tillstånd istället för mot alla enskilda producenter. För att få tillstånd att driva ett insamlingssystem ska ett antal villkor vara uppfyllda enligt förordningen. Systemet ska vara rikstäckande och lämpligt.