prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:206 flyktingsituationen - beredskap och Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som framgår av av flyktingsituationen – beredskap och planering (RiR 2017:4). har granskat om , övriga ansvariga myndigheter och regeringen hade beredskap för en situation med många asylsökande och hur situationen hanterades. sammantaget att och övriga samhällsaktörer i stort sett lyckades klara att ta emot och ordna tak över huvudet för det stora antalet uppstod fall där grundläggande mål för samhällets beredskap som liv, hälsa och rättssäkerhet utmanades. gäller särskilt ensamkommande barn. samverkan mellan ansvariga myndigheter brast, bland annat på grund av bristande kunskap eller oklarheter kring regelverk hos de inblandade Vidare anser att beredskapen var begränsad för en så komplex och utdragen situation som flyktingsituationen hösten och andra myndigheter hade inte övat för ett så stort antal flyktingar och ett sådant scenario hade heller inte tagits upp i myndigheternas risk- och sårbarhetsanalyser. lämnar fem rekommendationer till regeringen. Regeringen instämmer i flera av iakttagelserna. I granskningsrapporten avrapporterar även en separat granskning av lärdomar från flyktingsituationen . I och med denna skrivelse anser regeringen att rapport Ärendet och dess beredning .............................................................. Fanns det tillräcklig beredskap? Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens övergripande bedömning ............................... Tolkning och genomslag av styrande principer för krishantering................................. Regeringens åtgärder med anledning av Vidare behandling av ................. 1 Ärendet och dess beredning har granskat regeringens och ansvariga myndigheters beredskap för och hantering av mottagandet av asylsökande i den initiala fasen, dvs. registrering och första boende. Granskningen har resulterat i rapporten av flyktingsituationen – beredskap och planering (RiR 2017:4). överlämnades av till regeringen . övergripande bedömning är att beredskapen brast i vissa avseenden. och andra myndigheter var inte tränade för att samverka med varandra i en sådan stor och komplex händelse som flyktingsituationen utgjorde. bedömer dock att och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) i huvudsak lyckades fullfölja sina kärnuppdrag under flyktingsituationen. Samhället klarade i stort sett av att ta emot och ordna tak över huvudet för det stora antalet asylsökande. Dock fanns det fall där grundläggande mål för samhällets beredskap som liv, hälsa och rättssäkerhet inte kunde uppfyllas. bedömning är att det främst var hinder i regelverk och samhällets samlade kapacitet och bristande samverkan som bidrog till detta, och inte brister hos enskilda myndigheter. infördes inre gränskontroller och antalet asylsökande började successivt minska. bedömning är att ett fortsatt inflöde av asylsökande på samma nivåer som rådde i hade lett till att myndigheter och kommuner knappast hade kunnat efterleva samtliga gällande författningar som syftar till att värna om liv, hälsa och rättssäkerhet. Någon form av åtgärd som kunde minska den akuta belastningen på samhällets olika aktörer var därför nödvändig senhösten 2015. Fanns det tillräcklig beredskap? Enligt bedömning fanns det brister i beredskapen och därmed var myndigheterna i flera avseenden inte tillräckligt förberedda för att hantera flyktingsituationen. 2016/17:206 hade utvecklat sin beredskap för ett stort antal asylsökande, men arbetet hade till stora delar skett inom den egna organisationen. En central och kritisk fråga för beredskapen för mottagande av asylsökande handlar om boendekapaciteten. höjde ambitionen i sin beredskapsplan till 16 000 asylsökande . bedömer dock att planen inte innehöll åtgärder som i verkligheten kunde förväntas leda till en så hög boendekapacitet på så . Det berodde inte minst på att boendekapaciteten begränsades av faktorer som låg utanför kontroll, som till exempel upphandlingsregelverk. Länsstyrelserna hade olika uppfattning om i vilken grad flyktingsituationen skulle hanteras som en kris och därför valde inte alla att aktivera sin förberedda krisorganisation utan hanterade i stället situationen inom den ordinarie verksamheten eller med en annan typ av projektorganisation. Enligt påverkade det troligen samverkan med övriga aktörer negativt. Granskningen visar också på vissa brister i samverkan mellan myndigheterna. I likhet med utvärderingar av andra kriser och extraordinära situationer framgår att myndigheter i en krissituation tenderar att fokusera på sitt eget kärnuppdrag, ofta på bekostnad av samverkan med andra aktörer. Det är inte oväntat i en hårt ansträngd situation att kommunikationen mellan olika aktörer brister och att friktion uppstår om ansvarsförhållanden och hantering av situationen. uppfattning är ändå att de omfattande uppgifterna om meningsskiljaktigheter är anmärkningsvärda. Det finns uppgifter om att samverkan i andra avseenden fungerat bra, särskilt på lokal nivå, och att samarbetet mellan myndigheterna centralt förbättrades successivt . Även myndigheternas övningsverksamhet har enligt brister. De hade inte övat mot ett scenario med många asylsökande. hade inte övat med andra aktörer och många länsstyrelser uppger att de övat sällan. hade inte tagit fram någon risk- och sårbarhetsanalys (RSA) och länsstyrelsernas RSA har enligt flera brister och används i liten utsträckning för att utveckla det egna länets beredskap. MSB har i sina nationella riskanalyser inte bedömt att en flyktingström till utgör en allvarlig risk, trots att antalet flyktingar till legat på mycket höga nivåer alltsedan 2012 och varit en stor utmaning för att hantera. bedömdes det att inte behövde ingå bland de myndigheter som har ett särskilt ansvar för krisberedskapen och som finns i bilaga till förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. prioriterade att registrera och ordna boende åt asylsökande medan andra arbetsuppgifter prioriterades ned. bedömer att i huvudsak har fullföljt dessa uppgifter och har inte funnit skäl att ifrågasätta prioritering . Nedprioriteringen av andra arbetsuppgifter innebär dock sannolikt ökad arbetsbelastning och förlängd vistelsetid i de senare skedena av asylprövningen. Nedprioriteringen har också lett till mindre samverkan med andra aktörer. Väntetiderna för registrering har blivit betydande. Det har medfört att ett stort antal personer vistats i landet under delvis oklara rättsliga förhållanden. Eftersom det offentliga åtagandet är begränsat för personer som inte är registrerade i landet, har det funnits risker för värnandet av hälsa och rättssäkerhet för dessa. delar bedömning att tillgången till boenden utgjorde ett reellt kapacitetstak för samhällets förmåga att uthålligt ta emot ett stort antal asylsökande. Ändå lyckades det svenska samhället att ordna tak över huvudet för 160 000 människor. och kommunernas omfattande insatser har varit en förutsättning för att detta skulle lyckas. bedömer att beslut om förtätning och sänkta kvalitetskrav vid boenden var rimliga. Granskningen visar enligt att den statliga kapaciteten för att snabbt upprätta nya förläggningsplatser är mycket begränsad. Varken myndigheternas uppdrag eller författningarna på området är anpassade för detta. De undantagsregler som finns på plan- och byggområdet är i huvudsak avsedda för krig, krigsfara eller följder av ett krig. Därtill skapar tillgången till lämplig mark och infrastruktur ytterligare trösklar. Regeringen införde vissa lättnader i plan- och byggförordningen (2011:338), men de trädde i kraft först efter att den mest akuta situationen hade passerats. Flera myndigheter gavs i uppdrag att söka boendeplatser, utan att ha tidigare vana av att arbeta med kartläggning, upphandling eller logistik för förläggningsboenden. Dessa myndigheter sökte dessutom boenden på samma marknad som och i viss konkurrens med kommunerna. Det innebar enligt betydande avsteg från ansvarsprincipen, medförde ett omfattande dubbelarbete i en redan ansträngd situation och gav begränsade resultat i form av faktiska boenden. Regelverken för upphandling lämnar ett visst utrymme för snabbare förfaranden under synnerligen brådskande omständigheter. Trots att åberopade denna möjlighet förbjöd domstolar myndigheten att teckna avtal i ett stort antal överklagade upphandlingar av boenden då ärendet behandlades i domstol. Resultatet blev enligt att upphandlingarna drog ut . Regeringen gav i uppdrag att utreda hur upphandlingsreglerna i en brådskande situation skulle hanteras, men först kunde redovisa hur reglerna kunde tillämpas. När gränskontrollerna just hade införts saknade polisen och kapacitet för att utreda identiteten och registrera samtliga asylsökande vid gränsen. Resurserna var också otillräckliga för myndigheterna att fatta individuella förvarsbeslut inom den lagstadgade sextimmarsfristen. I den tillfälligt upprättade väntsalen i uppstod därmed en situation som av asylsökande kunde upplevas som ett 2016/17:206 frihetsberövande. Oklar ansvarsfördelning mellan och polisen för kontroll av in- och utpassering från kan enligt ha bidragit till detta. var inte avsedd för boende, men i brist på alternativa boenden kom migranter att vistas där än planerat. har dock inte funnit skäl att ifrågasätta bedömning att det saknades bättre boendealternativ. Mottagandet av ensamkommande asylsökande barn är i huvudsak en uppgift som faller utanför granskning, men noterar att kommuner försattes i situationer där de inte längre kunde följa gällande statliga regelverk. Detta avser även regler som syftar till skydd av liv, hälsa och rättssäkerhet. bedömer att MSB har fullföljt sitt uppdrag genom att dels tillhandahålla stödresurser till , dels bistå med lägesbilder, underlag och information. De berörda myndigheterna bedrev en omfattande samverkan med varandra och med andra aktörer. Dock hade man olika uppfattningar om syfte och inriktning med insatserna. Det tycks enligt finnas grundläggande oklarheter om tolkningen av ansvarsprincipen. En del myndigheter har fokuserat på att klara av sin egen kärnverksamhet medan andra har betonat samverkan för bredare mål vilket kan vara ytterligare en förklaring till den friktion som uppstod i myndigheternas samverkan. signalerade tidigt behovet av stöd för att hantera situationen, men förefaller inte ha varit berett på att fullt ut utnyttja de resurser som andra aktörer ställde till förfogande. bedömer att prioritering av de egna kärnuppgifterna är förståelig givet omständigheterna, men att den skedde på bekostnad av ansvarsprincipens krav på samverkan för gemensamma mål. kan dock inte bedöma om ett annat agerande hade kunnat förändra utfallen av situationen väsentligt. samlade bedömning är att regeringen och följde förberedda rutiner och tillämpade en övad organisation för krishantering. har dock inte fått uppgifter om att det fanns någon analys av vilka situationer som kunde uppkomma till följd av ett stort inflöde av asylsökande. Därför hade man inte heller analyserat vilka åtgärder som kunde förväntas vara effektiva eller vilka hinder som kunde uppstå för genomförandet av dessa. Detta togs i stället fram efter hand , i en redan akut situation, vilket enligt kan ha bidragit till att vissa av regeringens åtgärder fick mindre effekt och att andra dröjde till efter att den akuta situationen hade gått över. I granskningen har det framkommit att ett flertal författningar av myndigheter upplevts som hinder för en ändamålsenlig hantering av situationen . En fråga som har väckts är om det finns behov av nya eller utvidgade författningsbestämmelser som träder i kraft i krissituationer för att underlätta hanteringen av dem. bestämmelser kan vara ändamålsenliga i en extraordinär situation, behöver för- och nackdelarna jämfört med lämnar därför inga bedömningar i frågan. 2.2.4Riksrevisionens rekommendationer till regeringen har utöver sina observationer och slutsatser ovan (2.2.1– 2.2.3) rekommenderat regeringen att 1.verka för en mer enhetlig tolkning och bättre genomslag bland myndigheterna av de styrande principerna för krishantering, i synnerhet ansvarsprincipen, 2.överväga om utlänningslagens (2005:716) bestämmelser om förvarstagande är ändamålsenliga för situationer liknande dem som uppstod då gränskontrollernas infördes, 3.utreda länsstyrelsernas geografiska områdesansvar i syfte att säkerställa att länsstyrelserna utövar ansvaret mer enhetligt, 4.utreda behovet av ändrade regelverk och myndighetsuppdrag i syfte att i nödsituationer snabbt kunna upprätta tillfälliga evakueringsboenden i , och 5.ge i uppdrag att ta fram och förmedla information om ändrade regelverk för upphandling, särskilt i fråga om tillämpningen vid upphandling under synnerligen brådskande omständigheter. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och slutsatser Migrantsituationen innebar att det svenska samhället och dess myndigheter ställdes inför utmaningar och påfrestningar som i många avseenden var unika. Situationen var en gemensam utmaning för hela EU, men belastningen kom snabbt att bli proportionerligt större i och läget riskerade att förvärras ytterligare. Någon form av åtgärd som kunde minska den akuta belastningen på samhällets olika aktörer var därför nödvändig , vilket var skälet till att regeringen vidtog åtgärder för att kraftigt minska antalet asylsökande, som landets mottagningskapacitet skulle stärkas där det behövdes och etableringen förbättras. Regeringen kan delvis instämma i iakttagelser att den samlade krisberedskapen i vissa avseenden inte var tillräcklig för den situation som uppstod. och andra myndigheter var inte tränade för att samverka med varandra i en sådan stor och komplex 2016/17:206 händelse som flyktingsituationen utgjorde. och lyckades ändå fullfölja sina kärnuppdrag och klarade i stort sett av att ta emot och ordna tak över huvudet för det stora antalet asylsökande. lämnar fem rekommendationer till regeringen. Regeringen gör delvis en annan bedömning än , enligt vad som framgår nedan (avsnitt 3.1.1–3.1.5). 3.1.1Tolkning och genomslag av styrande principer för krishantering anser att en möjlig förklaring till att det uppstod friktion i myndigheternas samverkan kan vara att det bland myndigheterna finns oklarheter i eller okunskap om ansvarsprincipens innebörd. En myndighets uppgifter framgår dels av förordningen med instruktionen för myndigheten i fråga, dels av annan författningsreglering. Den svenska krisberedskapen bygger på de ordinarie förvaltningsstrukturerna och på principen om att den som har ansvar för en verksamhet i normala situationer också har motsvarande verksamhetsansvar vid en kris (ansvarsprincipen). Ansvaret inkluderar att vidta de åtgärder som krävs för att skapa både robusthet och krishanteringsförmåga. I ansvaret ingår även att samverka med andra, ofta sektorsövergripande. Alla aktörer som berörs av en kris, direkt eller indirekt, och som kan bidra till att hantera konsekvenserna har ett ansvar att agera även i sådana osäkra lägen som kan uppstå vid en kris. Myndigheterna ska samverka och stödja varandra för att på bästa sätt hantera den uppkomna situationen, vilket finns reglerat bl.a. i förvaltningslagen (1986:223). Regeringen instämmer inte i iakttagelse om att frågan kan ställas om ansvarsprincipen har den tydlighet som behövs för att vara vägledande i krissituationer. Ansvarsprincipen ger uttryck för den självklara uppfattningen att det ansvar som en myndighet tilldelats också gäller i krislägen. Ansvaret gäller i hela hotskalan så länge inte något annat finns angivet i författning. Regeringen anser att det är grundläggande att alla samhällsinstitutioner har en förmåga att hantera kriser som inträffar inom deras ansvarsområde. iakttagelse om ansvarsprincipens bristande genomslag hos myndigheterna visar dock på ett behov av ökad kunskap. Vikten av en enhetlig tolkning av ansvarsprincipens innebörd kommer därför att uppmärksammas inom ramen för den ordinarie myndighetsstyrningen. 3.1.2Utlänningslagens bestämmelser om förvarstagande Enligt 9 kap. 11 § utlänningslagen (2005:716) är en utlänning skyldig att stanna kvar för utredning i samband med in- eller utresekontroll, dock inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än . Detta gäller emellertid inte om ett beslut har meddelats om förvar. Förutsättningarna för att ta en utlänning i förvar framgår av 10 kap. Av reglerna följer att en vuxen utlänning kan tas i förvar Skr. 2016/17:206 för fyra olika syften. För det första kan utlänningen tas i förvar i syfte att fastställa hans eller hennes identitet, s.k. identitetsförvar (1 § första stycket 1). För det andra kan förvarstagande ske om det är nödvändigt för att en utredning om utlänningens rätt att stanna i ska kunna genomföras, s.k. utredningsförvar (1 § andra stycket 1). Slutligen kan en utlänning tas i förvar om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas eller för att förbereda eller genomföra ett beslut om avvisning eller utvisning, s.k. verkställighetsförvar (1 § andra stycket 2 och 3). Ett barn kan inte tas i identitets- eller utredningsförvar. Däremot får ett barn under vissa förutsättningar tas i verkställighetsförvar (2 §). Bestämmelser om hur länge en person får hållas i förvar finns i 4–5 §§. Enligt bedömning är det regelverk som rör och möjlighet till frihetsberövande i samband med gränspassage inte anpassat för situationen som uppstod . Enligt saknade polisen och kapacitet för att utreda identiteten på och registrera samtliga asylsökande vid gränsen. Resurserna var också otillräckliga för myndigheterna att fatta individuella förvarsbeslut inom den lagstadgade sextimmarsfristen. Regeringen vill understryka att de personer som vistades i väntsalen på inte var förvarstagna i utlänningslagens mening. Detta är också något som konstateras i . Åtgärder vidtogs emellertid av säkerhetsskäl, exempelvis kontroll vid ut- eller inpassering. Som har angett försökte deras anställda informera alla som anlände till om vad det innebar att vistas på mässan samt vilka skyldigheter och rättigheter man har som asylsökande. Dock var det inte möjligt att i alla delar säkerställa att alla förstod och tog till sig av informationen. Ett beslut om förvar innebär ett långtgående ingrepp i den personliga integriteten och i den enskildes rörelsefrihet. Att placera utlänningar i förvar är också förenat med kostnader för berörda myndigheter. förutsätter en ändamålsenligt utformad och effektiv migrationsprocess att myndigheterna har verktyg för att utöva nödvändig kontroll över dem som reser in i landet. Möjligheten att under rättssäkra och förutsebara grunder ta en utlänning i förvar även vid en situation som den är ett viktigt led för att en välordnad migrationsprocess ska kunna upprätthållas. Regeringen avser att beakta bedömningar angående förvarstagande i sitt fortsatta arbete. Av granskning har det framkommit att länsstyrelserna agerade på olika sätt under flyktingsituationen. Det kan enligt delvis förklaras av att de faktiska omständigheterna i länen skilde sig åt. bedömer dock att även otydligheter i länsstyrelsernas geografiska områdesansvar medverkade till skillnader i arbetssätt. Regelverket ger stort utrymme för skilda tolkningar av länsstyrelsernas uppdrag i fråga om såväl beredskap som hantering av 2016/17:206 krissituationer. Länsstyrelserna har en nyckelroll i beredskapssystemet. Länsstyrelserna ska när det gäller krisberedskap vara sammanhållande inom sitt geografiska område före, under och efter en kris. Länsstyrelserna ska verka för samordning och gemensam inriktning av de åtgärder som behöver vidtas. utgör därutöver länets högsta civila totalförsvarsmyndighet och ska verka för att försvarsansträngningar bedrivs med en enhetlig inriktning. Ett antal händelser och utredningar har pekat på att det finns otydligheter i länsstyrelsernas geografiska områdesansvar och variationer när det gäller länsstyrelsernas tolkning av vad ansvaret innebär. Exempel utöver granskning är MSB:s utredning om skogsbranden i (MSB dnr 2015:954) och utvärderingen Att ta emot människor på flykt (SOU 2017:12). Regeringen anser att det är av största vikt att länsstyrelserna bedriver ett ändamålsenligt och effektivt arbete inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. Regeringen avser därför att – i linje med rekommendation – vidta åtgärder för att uppnå ett mer enhetligt utövande av länsstyrelsernas geografiska områdesansvar. Regeringen instämmer i iakttagelser om behovet av ändrade regelverk och myndighetsuppdrag för att snabbt kunna upprätta 2017 lagrådsremissen Undantag från vissa bestämmelser i plan- och bygglagen vid tillströmning av asylsökande. att det i (2010:900) förs in ett normgivningsbemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om undantag från vissa bestämmelser i lagen. Sådana föreskrifter ska få meddelas för att boenden för asylsökande snabbt ska kunna anordnas. förutsättning för att regeringen ska få utnyttja bemyndigandet är att tillströmningen av asylsökande har varit eller kan väntas bli särskilt Föreskrifterna ska bl.a. få avse undantag från de allmänna intressen som enligt ska beaktas vid planläggning och lokalisering av t.ex. byggnader. Föreskrifterna ska även få avse undantag från plan- och bygglagens bestämmelser om bygglov, rivningslov och marklov m.m. och om genomförandet av bygg-, rivnings- och markåtgärder. Föreskrifterna om undantag ska endast få avse ändring av byggnadsverk eller nybyggnad av enkla byggnadsverk och avse åtgärder som pågår under högst . Avsikten är att en proposition ska kunna beslutas . Även propositionen Tidsbegränsade bygglov för bostäder (prop. 2016/17:137), beslutad , har relevans i förhållande till I denna proposition föreslås att det i plan- och bygglagen förs in en särskild reglering om tidsbegränsade bygglov för byggnader för bostadsändamål. Syftet med förslaget är att göra det möjligt att använda tillfälliga bostäder som ett komplement till permanent byggande där bostadsbehovet inte fullt ut kan tillgodoses genom ordinarie plan- och byggprocesser. har bedömt att resultatet av regeringens åtgärder på upphandlingsområdet i den då rådande flyktingsituationen kom att dröja. redovisade ett uppdrag om upphandling i den situationen (Fi2015/04599/OU) och lämnade regeringen en proposition om ändrade regler för upphandlingar i brådskande situationer (prop. 2015/16:129). Åtgärderna arbetades fram skyndsamt och föregicks av kontakter mellan , och . Europeiska kommissionen hade dessutom gett ut en vägledning om hur upphandlingsreglerna kan tillämpas under de rådande omständigheterna. Utöver det gav stöd för tillämpningen till dem som efterfrågade det. rekommendation om att bör ges i uppdrag att ta fram och förmedla information om ändrade regelverk för upphandling, får mot den nämnda bakgrunden uppfattas som en efterfrågan på generell vägledning och vägledning om de förändrade upphandlingsregler som infördes. Regeringen har förståelse för en sådan efterfrågan. Att låta generellt analysera rättsläget utifrån de nya reglerna kan uppfattas som ett naturligt och efterföljande steg till de åtgärder som vidtogs. Enligt regeringens mening var emellertid vägledning utformad i syfte att den skulle kunna användas även i andra situationer än den då rådande flyktingsituationen. Vidare innebar den lagändring som infördes ett förtydligande av rättsläget. Någon ytterligare vägledning från sida utöver det som redan getts bedömde regeringen således inte nödvändig. Det ska också tilläggas att dels har ett generellt uppdrag att ge vägledning om gällande upphandlingsregelverk, dels ett flertal särskilda uppdrag på området. Med beaktande av myndighetens samlade arbete bedömer regeringen att uppdrag, eller den särskilda fråga som lyfter fram, inte skulle gagnas av ytterligare uppdrag.