prop · H403136 · 2017-03-21 00:00:00 — den som angett den högsta sändningsavgiften av samtliga sökande ska beviljas tillståndet (13 kap. 8 §). Sändningsavgiften ska anges som ett engångsbelopp för hela den åttaåriga tillståndsperioden (13 kap. 6 §). Samtliga krav på sändningarnas innehåll har slopats. eller lokalt material kan inte längre ställas upp som tillståndsvillkor och den innehållsmässiga kopplingen till sändningsområdet är därmed När det gäller möjligheten att inneha flera tillstånd anslöt sig regeringen vid införandet av den nya lagen till den argumentation som framförts av utredning om kommersiell radio. sända kommersiell radio krävs finansiell stabilitet och om det inte skulle vara möjligt att inneha fler än ett tillstånd skulle det inte främja, utan motverka, möjligheterna att göra satsningar i branschen (prop. 2009/10:115 s. 221). Regeln om möjlighet att inneha fler än ett tillstånd behölls i huvudsak oförändrad med vissa redaktionella och språkliga Regeringen anförde vidare att en omständighet som kan utgöra särskilda skäl är att det i ett sändningsområde finns många tillstånd att fördela. Ett annat förhållande som skulle kunna utgöra särskilda skäl är att det endast finns en behörig sökande och att denne redan har ett tillstånd i sändningsområdet (samma prop. s. 304). Skälen för regeringens förslag Enligt regeringens förslag får en fysisk eller juridisk person inte förfoga över mer än ett tillstånd i ett sändningsområde om det finns skäl att anta att det kan inverka menligt på konkurrensen. förändring av den nuvarande regelns utformning på flera sätt. nuvarande lagtexten i 13 kap. 5 § är utgångspunkten att ingen får ha mer än ett tillstånd, om det inte finns särskilda skäl till det. framgår det i stället direkt av lagtexten att det är möjligt att förfoga över flera tillstånd i ett sändningsområde. Denna möjlighet är dock beroende av konkurrenssituationen i sändningsområdet. på konkurrensen är utformat med 3 kap. 23 § första stycket 2 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som förebild. rekvisitet förfoga över för att markera att inte enbart direkta tillståndsinnehav ska beaktas vid bedömningen utan också indirekta innehav, t.ex. genom dotterbolag. konkurrenssituationen påverkas ska myndigheten även kunna ta hänsyn till långtgående samarbeten mellan tillståndshavare, i synnerhet om samarbetet innebär begränsningar i den ena partens möjligheter att bestämma över innehållet i sändningarna. MPRT framhåller i sitt remissvar bl.a. att det är tveksamt om det utifrån den i promemorian föreslagna ordalydelsen en tillståndshavare, är möjligt att göra en sådan extensiv tolkning att det exempelvis även kan inrymma ett moderbolags indirekta förfogande över de tillstånd som innehas av flera dotterbolag i ett sändningsområde. med ordalydelsen förfogar en fysisk eller juridisk person i 18 kap. 5 § andra stycket radio- och tv-lagen och menar att det med skrivning tydligt anges att en prövning av en återkallelse även kan omfatta andra subjekts förfoganden än den direkta tillståndshavarens. Enligt myndighetens mening är det viktigt att bestämmelserna i 13 kap. 5 § om innehav av tillstånd och i 18 kap. 5 § om återkallelse av tillstånd är harmoniserade när det gäller vilket eller vilka subjekt som ska vara i fokus för prövningen. Bestämmelsen om innehav av flera tillstånd i ett sändningsområde bör enligt myndigheten därför förtydligas så att prövningen kan omfatta alla olika organisatoriska delar i en koncern eller i en liknande struktur. Även lämnar liknande synpunkter på lagtexten. Regeringen delar remissinstansernas uppfattning i denna del och avser med det nu föreslagna rekvisitet en fysisk eller juridisk person att tydliggöra att även situationer då tillstånd innehas av t.ex. dotterbolag i en koncernstruktur är avsedda att träffas av bestämmelsen. Därtill åstadkoms med regeringens förslag en större likformighet med bestämmelsen om återkallelse av tillstånd. MPRT bör utöver direkta och indirekta innehav även kunna beakta olika typer av samarbeten som rent faktiskt innebär att ett förfogande föreligger enligt bestämmelsen. MTG Radio har framfört att regeringen bör överväga ett förtydligande när det gäller sådant samarbete som innebär begränsningar i ena partens möjligheter att bestämma över innehållet i sändningarna så att det framgår att såväl redaktionellt som kommersiellt innehåll omfattas. Avsikten med den föreslagna regleringen är dock att varje samarbete som bedöms av myndigheten inom ramen för den nu föreslagna bestämmelsen måste ses för sig. Av betydelse för myndighetens bedömning kan då vara den grad av självständighet som en samarbetande tillståndshavare åtnjuter. Det kan t.ex. handla självständighet i redaktionella frågor, affärsmässiga ställningstaganden och även i övrigt möjligheten att agera som ett självständigt företag. Möjligheten att inneha flera tillstånd i ett sändningsområde Enligt förslaget blir det även i fortsättningen möjligt att inneha mer än ett tillstånd i ett sändningsområde under förutsättning att det inte inverkar menligt på konkurrensen. Det blir MPRT:s uppgift att i det enskilda fallet avgöra var gränsen går för hur många tillstånd en tillståndshavare kan förfoga över i ett sändningsområde. En avgörande faktor är självklart hur många tillstånd som kan meddelas i sändningsområdet. Förekomsten av många tillstånd inom ett område ger utrymme för en ensam aktör att förfoga över mer än ett tillstånd utan att det finns skäl att anta att det skulle inverka menligt på konkurrensen inom sändningsområdet. Det ligger också i linje med tillämpningen av den nuvarande bestämmelsen där ett skäl för att tillåta innehav av mer än ett tillstånd är att det finns många tillstånd att fördela. Liksom tidigare bör det förhållandet att det bara finns en behörig sökande till ett ledigt tillstånd, och den sökanden redan innehar ett tillstånd i sändningsområdet, inte i sig hindra innehav av ytterligare ett tillstånd. Det generella behovet av regler som begränsar möjligheten att inneha flera tillstånd i ett och samma sändningsområde har beskrivits i avsnitt Med den nu föreslagna ändringen vill regeringen minska risken för att mångfalden begränsas inom ett sändningsområde. Förändringen är angelägen särskilt mot bakgrund av förslagen om sändningsområdenas utformning. En omdaning av de faktiska sändningsmöjligheterna, som i huvudsak innebär en övergång från flera lokalt avgränsade områden till färre områden med större yttäckning, innebär att den kommersiella betydelsen av varje enskilt tillståndsinnehav ökar. Utvecklingen på radiomarknaden, där tillståndshavarna slutit sig samman i nätverk för att nå större geografisk spridning av ett centralproducerat innehåll, visar på betydelsen av att kunna nå så många radiolyssnare som möjligt. Det är då än viktigare för konkurrensen på radioområdet att det finns regler som syftar till att förhindra att ett fåtal större sändningstillstånd kan kontrolleras av en eller ett fåtal aktörer. Radioföretagen framför skilda synpunkter i denna del. och /RBS Bradcasting menar å sin sida att det föreslagna rekvisitet inverka menligt på konkurrensen i sak är olyckligt och att det är oklart. anför bl.a. vidare att det finns en betydande risk att bedömningar kan bli godtyckliga vilket skulle få omfattande konsekvenser för enskilda tillståndshavare men även för branschen som helhet. anser vidare att det är nödvändigt att skapa garantier för att MPRT:s tillämpning av bestämmelsen blir restriktiv samt att den förses med tydliga tolkningsinstruktioner. Endast i undantagsfall bör en aktör nekas att förvärva tillstånd. Även NRJ menar att lagstiftningen måste innehålla betydligt tydligare riktlinjer för MPRT för att därigenom skapa långsiktigt förutsägbara förutsättningar för marknadsaktörerna. MTG Radio anser däremot att det är svårt att bedöma om formuleringarna förfoga över och inverka menligt på konkurrensen räcker som verktyg för MPRT för att stävja vad som i praktiken är en begränsning av konkurrensen men anser ändå att förklaringarna ger en god vägledning om intentionerna med de föreslagna lagändringarna. Mot bakgrund av radioföretagens synpunkter vill regeringen framföra följande. Målen för politiken på medieområdet är att stödja bl.a. yttrandefrihet, mångfald och massmediernas oberoende och tillgänglighet (prop. 2016/17:1 utg.omr. 17, avsnitt 14.3). Yttrandefriheten har enligt 1 kap. 1 § andra stycket yttrandefrihetsgrundlagen till ändamål att säkra ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplysning och ett fritt konstnärligt skapande. De förändringar som föreslås görs för att främja yttrandefrihet och mångfald. Radiomarknadens utveckling har som tidigare beskrivits präglats av långt gående konsolidering där självständiga tillståndshavare genom samarbetsavtal och ägande knutits till två större aktörer. När befintliga tillstånd löper ut kommer de att fördelas på nytt av MPRT i ett slutet anbudsförfarande. Det innebär i sig, oaktat de förslag som läggs fram, att den nuvarande ägarstrukturen på radiomarknaden kan komma att förändras. Enligt regeringen är det viktigt att den kommande åttaåriga tillståndsperioden ger förutsättningar för flera självständiga radioföretag att verka på den kommersiella radiomarknaden. Regelverket bör främja livskraftiga radioföretag och konkurrensen på hela radioområdet. För att möjliggöra det har regeringen gett PTS i uppdrag att ta fram en ny frekvensplanering som syftar till större och mer kommersiellt attraktiva sändningsområden. 2016/17:136 Utan en förändring av radio- och tv-lagens regler om innehav, överlåtelse och återkallelse av tillstånd riskerar fördelarna med en ny frekvensplanering att gå om intet. Rekvisitet inverka menligt på konkurrensen När det gäller och uppfattning att det behöver tydliggöras hur inverka menligt på konkurrensen ska tolkas bör sägas att rekvisitet är utformat med 3 kap. 23 § första stycket 2 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation som förebild. Grunden till bestämmelsen finns således i ett befintligt regelverk och myndigheten bör kunna finna ledning i den konkurrensrättsliga metoden vid tillämpning av bestämmelsen. Detta utvecklas närmare i avsnitt 5.3. Kammarrätten i framför synpunkten att det bör framgå av lagtexten att bedömningen inverka menligt på konkurrensen, inte primärt handlar om risken för konkurrenssnedvridning utan om att motverka bristande konkurrens utifrån ett mångfaldsperspektiv. Vidare bör det enligt kammarrätten utvecklas hur en marknadsanalys kan göras utifrån ett sådant perspektiv. Regeringens utgångspunkt för förslagen är att mångfalden på radioområdet gynnas om det finns möjligheter för självständiga aktörer att verka på radiomarknaden i konkurrens om lyssnare och annonsörer. Enligt regeringen handlar detta främst om förutsättningarna för en strukturell eller ägarmässig mångfald. Det bör framhållas att den ägarmässiga mångfalden också har betydelse för den innehållsliga mångfalden eftersom avsaknaden av konkurrens i sig kan leda till ett likriktat innehåll. Om ett företag tilläts kontrollera samtliga sändningstillstånd inom ett sändningsområde skulle incitamenten att utveckla sändningarnas innehåll riskera att minska. När det gäller den innehållsliga mångfalden bör också nämnas att radio- och tv-lagen inte medger att myndigheten i sändningstillstånden ställer villkor om innehållet i sändningarna. Det innebär att betydelsen av regler för att upprätthålla en ägarmässig mångfald har ökat. Regler som främjar en radiomarknad bestående av självständiga och konkurrerande radioföretag är därmed betydelsefulla för mångfalden i ett brett perspektiv. MPRT:s bedömning av konkurrenssituationen i ett sändningsområde bör vägledas av mångfaldsperspektivet. Denna bedömning, som kan finna ledning i konkurrensrätten, ska göras utifrån de bestämmelser som föreslås i radio- och tv-lagen. Det utesluter inte att också kan pröva förhållanden på området kommersiell radio. Ett exempel på detta kan vara hur samarbeten mellan tillståndshavare påverkar annonsmarknaden i ett sändningsområde. Som tidigare anförts ligger det utanför konkurrenslagens ändamål att motverka koncentration till nackdel för yttrandefriheten. Regeringen menar att det också utanför konkurrensreglernas tillämpningsområde måste finnas möjligheter att ingripa mot ägarkoncentration och samarbeten som försämrar mångfalden på radioområdet. För ytterligare synpunkter om de konkurrensrättsliga aspekterna av den föreslagna regleringen hänvisas till vad regeringen anför i avsnitt 5.3. Sändningsområdenas omfattning Prop. Eftersom konkurrensbedömningen ska göras utifrån situationen i ett sändningsområde blir sändningsområdenas omfattning central för myndighetens arbete. En tänkbar utveckling är att sändningsområdena utformas så att de blir delvis geografiskt överlappande, t.ex. att tillstånd som ger möjlighet till sändningar över ett mindre område kan täckas av sändningar enligt ett annat tillstånd som ger rätt att sända över större områden. I det fallet bör det enligt regeringen vara möjligt för en och samma aktör att inneha sådana överlappande tillstånd utan att det snedvrider konkurrensen. Myndighetens bedömning ska således göras utifrån ett specifikt sändningsområde och hur konkurrenssituationen påverkas inom detta område. PTS, liksom MTG Radio, framför även synpunkter med bäring på sändningsområdenas utformning. MTG Radio framhåller att det skulle kunna framgå av förslaget att konkurrensen i första hand ska bedömas inom kategorierna nationella, regionala respektive lokala sändningsområden, så att en nationell tillståndshavare utan hinder även kan inneha regionala och lokala tillstånd. PTS framhåller att det är viktigt att MPRT inför utlysningen av nya sändningstillstånd tydligt anger hur sändningsområden definieras mot bakgrund av att en ny frekvensplanering kan komma att medföra flera sändningsområden som är snarlika till sin utformning. Enligt PTS kan det då bli oklart hur bestämmelsen om att en tillståndshavare inte får förfoga över mer än ett tillstånd i ett sändningsområde ska tolkas. Regeringen vill först poängtera att det är konkurrensen inom ett specifikt sändningsområde som ska vara föremål för myndighetens bedömning. Det innebär, som beskrivits ovan, att en tillståndshavare ska kunna förfoga över tillstånd i olika sändningsområden. MPRT ansvarar vidare för sändningsområdenas omfattning. Inför en utlysning av lediga tillstånd måste den sändningsrätt som ett visst tillstånd medger preciseras så långt det är möjligt utifrån de frekvenstekniska förutsättningarna. Det bör dock inte innebära att ett sändningsområdes omfattning inte kan utökas under löpande tillståndstid om frekvensplaneringen så tillåter. Det blir upp till den ansvariga myndigheten att inför utlysning av tillstånd klargöra förutsättningarna för de olika sändningsområdena och hur de förhåller sig till varandra. och TU har framfört remissynpunkter som tar sikte på att någon form av samrådsfunktion bör föreskrivas mellan MPRT och i nu aktuella frågor. I detta sammanhang bör nämnas att MPRT enligt sin myndighetsinstruktion ska samråda med och i konkurrensfrågor inför beslut om tillstånd att sända bl.a. kommersiell radio (5 § förordningen [2010:1062] med instruktion för Myndigheten för press, radio och tv). Regeringens förslag: Ett tillstånd att sända analog kommersiell radio ska, liksom tidigare, få överlåtas om Myndigheten för press, radio och tv medger det. Myndigheten får medge en överlåtelse om det inte finns skäl att anta att överlåtelsen skulle inverka menligt på konkurrensen i sändningsområdet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens med den skillnaden att det av promemorians förslag till lagtext inte framgår att det är konkurrensen i sändningsområdet som ska vara föremål för myndighetens prövning. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser som yttrar sig, bl.a. Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, för samhällsskydd och beredskap, , och () har inga invändningar mot förslaget eller lämnar det utan synpunkter. Kammarrätten i anser bl.a. att det bör utvecklas hur en marknadsanalys kan göras utifrån ett mångfaldsperspektiv. Myndigheten för press, radio och tv (MPRT) framhåller att den relevanta marknaden vid tillståndsgivning, beslut om medgivande till överlåtelse eller vid en tillsynsinsats bör bestämmas till det specifika sändningsområdet för kommersiell radio och de aktörer som i detta område förfogar över sändningstillstånd genom direkt eller indirekt ägande eller genom långtgående samarbetsavtal. I den föreslagna bestämmelsen bör det därför enligt myndigheten förtydligas att överlåtelsen inte får inverka menligt på konkurrensen ”i sändningsområdet”. TU – Medier i (TU) anser att tillstånd som huvudregel ska kunna överlåtas och att den föreslagna helhetsbedömningen av hur en överlåtelse påverkar konkurrenssituationen i sändningsområdet måste ges en generös tillämpning, inte minst eftersom förslaget ger en mindre förutsebarhet. Bakgrund och gällande rätt: I lokalradiolagen (1993:120) infördes regler om överlåtelse av tillstånd med innebörden att tillstånd fick överlåtas om den ansvariga myndigheten medgav det. Medgivande skulle lämnas om förvärvaren var behörig att få tillstånd. Förvärvarens behörighet bestämdes bland annat genom att ingen, varken direkt eller genom företag i vilken han på grund av aktie- eller andelsinnehav eller avtal ensam hade ett bestämmande inflytande, fick ha mer än ett tillstånd (5 § lokalradiolagen). Andra behörighetsbegränsningar fanns i form av att dagstidningsföretag liksom staten, landsting och kommuner varken direkt eller indirekt kunde få tillstånd. När lokalradioregelverket ändrades skärptes reglerna om överlåtelse. Regeringen ansåg att regleringen med ”ensamt bestämmande inflytande” var otillräcklig för att förhindra nätverk (prop. 1999/2000:55 s. 70). Regeringen anförde vidare att som ägarförhållandena då såg ut var det vanligt att någon direkt eller indirekt ägde större delar av flera bolag som hade tillstånd med åtföljande inflytande, utan att för den skull ha ett bestämmande inflytande. Därför föreslogs att myndigheten inte skulle lämna medgivande till överlåtelse om förvärvaren redan hade tillstånd att sända lokalradio i samma sändningsområde, direkt eller indirekt genom företag i vilket förvärvaren hade del som motsvarade av samtliga aktier eller andelar eller genom avtal hade ett bestämmande inflytande (samma prop. s. 69). Därutöver infördes en bestämmelse om att medgivande till överlåtelse inte skulle lämnas om det medförde en påtaglig minskning av mångfalden i medieutbudet inom sändningsområdet. Tanken var att starka och etablerade medieföretag inom sändningsområdet, t.ex. dagstidningsföretag, inte borde kunna få ett Prop. 2016/17:136 sändningstillstånd genom överlåtelse. Regeringen föreslog vidare att det skulle vara möjligt att medge undantag från kravet att förvärvaren inte direkt eller indirekt redan får ha tillstånd att sända lokalradio i samma sändningsområde för att tillåta överlåtelse om det fanns särskilda skäl. Sådana skäl kunde vara att överlåtelsen inte bedömdes medföra att mediekoncentrationen i området ökade eller att efterfrågan på sändningstillstånd i området var låg (samma prop. s. 70). Med den nya radio- och tv-lagen (2010:696) infördes ett nytt urvalssystem vilket fick till följd att reglerna om överlåtelse av tillstånd skulle inte längre beakta påverkan på mångfalden i medieutbudet vid prövningen om överlåtelse ska medges. Denna förändring följde av att sökandens ägarförhållanden inte längre var urvalskriterium för att få sändningstillstånd. En överlåtelse av ett sändningstillstånd är med nuvarande regler således möjlig under förutsättning att MPRT medger det (13 kap. 18 § första stycket). tidigare får överlåtelse inte medges om förvärvaren direkt eller indirekt är knuten till stat, landsting eller kommun, vilket följer av att dessa inte kan få tillstånd enligt 13 kap. 4 §. När det gäller möjligheten för någon att förvärva ett nytt tillstånd i ett sändningsområde där denne redan har ett tillstånd är bestämmelsen, med vissa redaktionella ändringar, utformad på samma sätt som bestämmelsen i 5 kap. 16 § i den äldre radio- och TV-lagen (1996:844) i dess lydelse efter de ändringar som Om förvärvaren redan har ett tillstånd i samma sändningsområde som det tillstånd vilket överlåtelsen avser, direkt eller indirekt genom företag som förvärvaren har del i som motsvarar minst tjugo procent av samtliga aktier eller andelar eller genom avtal ensam har ett bestämmande inflytande i, får överlåtelse medges endast om det finns särskilda skäl (13 kap. 18 § andra stycket). Skälen för regeringens förslag Det finns även i fortsättningen ett behov av att reglera överlåtelser av tillstånd att sända analog kommersiell radio för att kunna främja konkurrens och mångfald på radioområdet. konstateras att det är viktigt att sändningstillstånd kan överlåtas. för detta har framhållits i tidigare förarbeten (se prop. 1999/2000:55 s. 70 2009/10:115 s. 226). För det första bör kommersiellt drivna bolag ha en möjlighet att överlåta sina tillgångar. För det andra är möjligheterna för ett företag i radiobranschen att få kredit väsentligt större om tillstånd kan överlåtas. Överlåtbara tillstånd kan därför gynna investeringar i branschen och radiomarknadens dynamik. Eftersom det finns ett begränsat antal sändningstillstånd och dessa sammantaget är viktiga för yttrande- och informationsfriheten är det rimligt att tillståndsmyndigheten ger sitt medgivande till överlåtelser. MPRT har utvecklat en praxis kring de nuvarande reglerna om Myndighetens tidigare prövningar har dock inte resulterat i några beslut som hindrat utvecklingen mot att branschen nu domineras av två aktörer. Det är därför angeläget att införa regler som kan förhindra 2016/17:136 att överlåtelser av sändningstillstånd leder till att konkurrensen försämras. Det ger MPRT en möjlighet att verka för ökad mångfald även under pågående tillståndsperiod. Möjligheten att överlåta tillstånd Ett alternativ till den nu föreslagna regeln om överlåtelse är att skärpa den nuvarande bestämmelsen genom att höja tröskeln för vad som kan anses godtagbart för att myndigheten ska kunna lämna medgivande till en överlåtelse. Till exempel skulle gränsen enligt 13 kap. 18 § andra stycket på 20-procentigt innehav kunna sänkas till för att göra det svårare för en förvärvare av ytterligare tillstånd i sändningsområdet. I linje med detta skulle även regeln om bestämmande inflytande genom avtal som hinder för överlåtelse kunna skärpas på så sätt att det skulle räcka med enbart någon form av inflytande. Mot bakgrund av att tidigare skärpningar inte fått önskad effekt anser regeringen att det är lämpligare att utforma regeln på ett helt nytt sätt. I det förslag som lämnas kommer myndighetens prövning av en överlåtelse att göras utifrån en bedömning av hur konkurrenssituationen påverkas i sändningsområdet. Regeringen anser, liksom MPRT att det för tydlighets skull bör framgå direkt av lagtexten att det är konkurrenssituationen i sändningsområdet som ska bedömas. Med den nya utformningen av bestämmelsen blir det möjligt för myndigheten att göra en helhetsbedömning utan att vara bunden av vissa på förhand bestämda och lagfästa gränser för när ett ägande eller inflytande ska anses utgöra ett hinder för att medge överlåtelse av tillstånd. bör det framhållas att den föreslagna förändringen medför att det blir mindre förutsebart när överlåtelse får ske. Den minskade förutsebarheten är en konsekvens av att förslaget avser att ge större utrymme för den ansvariga myndigheten att agera mot en överlåtelse av tillstånd som påverkar konkurrenssituationen i ett sändningsområde. Mot bakgrund av TU:s synpunkt om att tillämpningen av regeln måste vara generös vill regeringen betona att förslaget i denna del också beaktar målen för politiken på medieområdet, att främja yttrandefrihet och mångfald.