prop · H403206 · 2017-06-08 00:00:00 — Gruppen består av statssekreterare i de departement vars verksamhetsområden berörs av en allvarlig händelse eller en uppkommen situation. Gruppen leds av en statssekreterare i , som vid förhinder får utse en annan statssekreterare att leda gruppen. Riktlinjerna för krishantering uppdaterades senast Syftet med riktlinjerna är att ge en grundläggande krishanteringsförmåga för . I riktlinjerna listas ett antal förmågor som varje departement bör ha.34 I riktlinjerna konkretiseras också något bestämmelserna i instruktionen om att varje departement ska ha en chefstjänsteman som ansvarar för att departementet har en krishanteringsplan och krishanteringsorganisation. Här framgår bl.a. att varje departement bör ha en krisledningsgrupp35 samt en tjänstemän i beredskap som ska kunna nås av kriskoordineringscenter och ta emot eller vidarebefordra larm eller vara den som slår larm. I riktlinjerna finns också en skrivning om att kansliet för krishantering har det övergripande ansvaret att efter en händelse följa upp och utvärdera och kommunicera erfarenheter samt åtgärda eventuella brister. MSB ska bistå med underlag och information i samband med allvarliga olyckor och kriser. 2.2 ansvar för mottagande av asylsökande Enligt instruktionen är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, visering, mottagande av asylsökande, återvändande, medborgarskap och återvandring. har huvudansvaret för mottagandet av personer som kommer till för att söka asyl.38 ska pröva deras ansökan om asyl samt erbjuda plats på anläggningsboende för asylsökande som inte kan ordna eget boende.39 ska vidare samverka med andra ansvariga myndigheter 33Riktlinjer för krishanteringsförmåga , dnr Ju2015/05678/RK KH. 34Dessa är: förmåga att ta emot och vidarebefordra larm, förmåga att ta fram initial lägesinformation, förmåga att skyndsamt aktivera krishanteringsorganisationen, ledningsförmåga och förmåga till skyndsam beredning av ärenden. Efter att departementets krishanteringsorganisation har påbörjat sitt arbete bör departementen enligt riktlinjerna ha följande förmågor: förmåga att skapa lägesbild, förmåga att delta i samordning inom , förmåga att kommunicera med allmänhet och media samt förmåga till uthållighet. 35Krisledningsgruppen kan se till att ärenden hanteras skyndsamt samt att nödvändiga åtgärder vidtas inom departementet. Denna bör regelbundet utbildas och övas. 361, 2 och 7 §§ förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 37Förordningen (2007:996) med instruktion för . 38Se 2 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 39Se 2 och 3 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inom området så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de uppgifter som har.40 trädde en ny organisation i kraft hos . Omorganisationen innebar att myndighetens operativa verksamhet fördelades i sex geografiska regioner: Nord, Mitt, , Väst, Öst och Syd. organisation består av ett huvudkontor, en operativ verksamhet, indelad i de sex regionerna, en kvalitetsavdelning, samt ett antal fristående funktioner. Vid regionerna finns bl.a. ansökningsenheter som tar emot asylsökande och prövar olika typer av ansökningar om uppehållstillstånd.41 I den operativa verksamheten ingår också två nationella avdelningar: förvar och förvaltningsprocess. Asylprövningen inleds med att den asylsökande registrerar sig vid någon av ansökningsenheter. tar då emot ansökan om asyl och noterar uppgifter om den sökande.42 Den asylsökande blir sedan fotograferad och får lämna fingeravtryck. Därefter träffar hen en utredare för ett ansökningssamtal. Längre fram träffar den asylsökande en utredare för en asylutredning. När utredningsarbetet är klart beslutar om den asylsökande ska beviljas asyl eller uppehållstillstånd på annan skyddsgrund. Om den asylsökande beviljas asyl (eller uppehållstillstånd på annan skyddsgrund) får personen uppehållstillstånd i , personen skrivs ut från mottagande och ansvaret övergår till den kommun som personen bosätter sig. Vid avslag får den asylsökande återvända. Avslag kan också överklagas till migrationsdomstolen. Asylsökande har rätt till boende under asylprövningen.43 Den som inte kan ordna boende på egen hand erbjuds av plats på ett ankomstboende under den initiala processen. hyr ankomstboenden i närheten av sina kontor, men kan också upphandla tillfälliga ankomstboenden på andra orter. I en extraordinär situation kan även komma att använda kommunala evakueringsboenden. Efter ankomstboendet erbjuds man vid behov plats på ett mer långsiktigt anläggningsboende. kan också erbjuda ett långsiktigt anläggningsboende utan föregående ankomstboende. 402 § förordningen (2007:996) med instruktion för . 41Ansökningsenheterna finns i , (och ), , och . 42Information från , /For-dig-som-ar-vuxen-och-har-sokt-asyl/. 43Se 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Det långsiktiga boendet kan antingen vara boende i hyreslägenhet med självhushåll, korridorboende som hyr direkt av fastighetsägare och som i regel är självhushåll eller tillfälligt boende som upphandlat, vanligtvis med helpension.44 2.2.2Ansvaret för mottagandet av ensamkommande barn vilar på kommunerna Kommunerna ansvarar för mottagande av ensamkommande barn upp till 18 år.45 registrerar ansökan om asyl och anvisar därefter barnet till en kommun.46 Kommunerna ansvarar för stöd och hjälp till barnet enligt Socialtjänstlagen.47 Av de närmare 163 000 personer som sökte asyl i var 35 000 eller drygt var femte asylsökande ett ensamkommande barn. För granskningens fyra frågor använder vi ett antal bedömningsgrunder som huvudsakligen utgår från krav som ställs i författningar som i huvudsak presenterats ovan och som framgår kortfattat nedan i anslutning till respektive revisionsfråga: 1.Fanns tillräcklig beredskap hos , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och länsstyrelserna för att kunna hantera den snabba ökningen av antalet asylsökande ? Bedömningsgrunden för denna fråga om , MSB och länsstyrelserna finns i då gällande förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap (i det följande benämns denna förordning krisberedskapsförordningen) samt dessa myndigheters instruktioner.48 I fråga om regeringens ansvar utgår vi från instruktionen för och därtill utfärdade riktlinjer. 44Information från , och-uthyrare/Olika-former-av-boenden.html. 45Ensamkommande barn definieras i 1 § 3 stycket i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. som barn som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller som efter ankomsten står utan sådan ställföreträdare. 46Se 3 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 47Se socialtjänstlagen (2001:453). 48Hösten 2015 gällde förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Den nya förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap utfärdades och trädde i kraft . I granskningen används förordningen eftersom det var den som gällde . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I enlighet med ovanstående krav har vi undersökt om regeringen och myndigheterna xhade en organisation för att förebygga och hantera en kris xtagit fram risk- och sårbarhetsanalyser49 (omfattas ej av denna del) xgenomfört utbildningar och övningar samt tagit fram planer för detta.50 (För en utvecklad genomgång vad gäller myndigheternas ansvar för krisberedskap, se kapitel 2.1.40, regeringens ansvar framgår av kapitel 2.1.5). 2.Har klarat sitt uppdrag och har MSB stöttat detta arbete? Bedömningsgrunden utgår från krisberedskapsförordningen där det framgår att myndigheter vars ansvarsområde berörs av en krissituation förväntas vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av denna. Den utgår också från reglerade uppdrag vad gäller mottagande av asylsökande, samt MSB:s uppdrag att bistå med stödresurser i samband med allvarliga olyckor och kriser. För del regleras uppdraget, förutom i myndighetsinstruktionen, även i Utlänningslagen och Lagen om mottagande av asylsökande. Vidare utgår granskningen från ansvarsprincipen som innebär att den som har ansvar för en verksamhet under normala förhållanden har motsvarande ansvar under kris- och krigssituationer. För att bedöma hanteringen har vi i granskningen även utgått från de mål som gäller för krisberedskap och samhällets säkerhet. Dessa har i sin tur operationaliserats av MSB i de så kallade skyddsvärdena. 3.Har , länsstyrelserna och övriga aktörer samverkat enligt ansvarsprincipen och har MSB stött denna samordning? Vad gäller myndigheternas insatser, utgår bedömningsgrunden för denna fråga främst från krisberedskapsförordningen och ansvarsprincipen. Som framgått ovan innebär detta att myndigheterna ska samverka och stödja varandra vid en krissituation. Därtill prövas MSB:s och länsstyrelsernas samordnande uppgifter i förhållande till uppdragen i respektive myndighetsinstruktion. 49För MSB utgår granskningen i denna del från de krav som finns i 2 § i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. 50För MSB utgår granskningen i denna del från de krav som finns i 5 § i förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G 4.Har regeringens styrning underlättat för och övriga aktörer att klara sina uppdrag? Bedömningsgrunden utgår från regeringsformen samt instruktionen för och därtill utfärdade riktlinjer för krishanteringsförmåga.51 Utifrån regeringens roll har ansett det väl motiverat att utöver ovanstående normer formulera följande krav på regeringens agerande under flyktingsituationen: Regeringen bör ha: xtidigt skaffat sig relevant och tillräckligt underlag xagerat på basis av detta underlag och sett till att , MSB och andra berörda aktörer fått tillräckliga förutsättningar xföljt fastslagen ansvarsfördelning och förberedd krisorganisation samt motiverat eventuella avsteg från dessa. Se 1 kap. 6 § och 12 kap. 1 § Regeringsformen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Fanns det tillräcklig beredskap för flyktingsituationen? I detta kapitel redovisar vi iakttagelser som rör granskningsfrågan om vilken beredskap berörda myndigheter hade för att hantera den snabbt ökande flyktingtillströmningen till . Fokus i granskningen har främst legat på beredskap men även MSB:s, länsstyrelsernas och krisberedskap har i viss utsträckning granskats. För att bedöma vilken beredskap respektive aktör haft, har vi utgått från de krav som fanns i krisberedskapsförordningen , samt de instruktioner som då gällde för MSB, länsstyrelserna och Regeringskansliet.52 För en närmare beskrivning av bedömningsgrunderna, se kapitel 2. För har vi inom ramen för granskningen av beredskapen också inkluderat myndighetens beredskapsplaner eftersom dessa är en central del av myndighetens beredskap för att ta emot asylsökande. Fokus har i granskningen legat på att undersöka om de grundläggande krav som lagstiftaren fastställt för myndigheternas beredskap var uppfyllda när antalet asylsökande började öka kraftigt . Inom ramen för granskningen har det dock inte varit möjligt att närmare analysera kvaliteten i alla berörda myndigheters krisberedskap eller om vidtagna åtgärder varit ändamålsenliga. 3.1.1Migrationsverket har arbetat med att utöka sin beredskap för en kraftig ökning av asylsökande har arbetat med att förbättra sin beredskap för att klara en kraftig ökning av antal asylsökande. tog fram ett förslag till handlingsplan mot bakgrund av att det skett en kraftig ökning av asylsökande under 2010.53 Den föreslagna handlingsplanen innehöll åtgärder som rörde 52Förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Förordningen reviderades och en ny förordning, (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap trädde i kraft . I granskningen används förordningen eftersom det var den som gällde . Förordningen (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Förordningen (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. Förordningen (1996:1515) med instruktion från . För bedömningen av beredskap har vi även utgått från de interna riktlinjer som gäller för krishanteringsförmåga. 53Migrationsverket, 2011, Alltid redo – en plan för hur ska kunna möta variationer i inflödet av asylansökningar. R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G ledning och styrning, upphandling av boende, kommunikation, kompetensförsörjning och omvärldsbevakning. Mycket av det som togs upp i handlingsplanen var införlivat i verksamheten, enligt . beslutade att ta fram en krisplan som bland annat omfattade massflyktsituationer.55 I beslutet ingick också att tillsammans med MSB skulle utforma och genomföra en krisövning. Beslutet om krisplan införlivades i syntesrapporten ”Strategisk migrationsanalys 2013-2015.56 Denna rapport kom dock först , det vill säga efter att den akuta fasen i flyktingsituationen var över.57 Någon krisplan för massflyktsituationer fanns alltså inte på plats när flyktingsituationen inleddes sensommaren 2015. Den krisövning som hade planerat att genomföra i samarbete med MSB genomfördes heller inte, på grund av det läge som myndigheten befann sig i hösten 2015.58 har utformat beredskapsplaner för att kunna hantera en kraftig ökning av asylsökanden. Beredskapsplanerna 2012-2015 var främst inriktade mot den initiala delen av asylprocessen och anger åtgärder och ansvarsfördelning inom huvudkontor och regioner för att klara handläggar- och boendekapacitet om antalet asylsökande skulle överstiga 2 500 . Planerna var inriktade på åtgärder inom . De omfattade inga externa aktörer eller åtgärder riktade mot externa aktörer. Vid högre nivåer än 2 500 asylsökande bedömdes situationen vara extraordinär och beredskapsplanen aktiverades genom att en krisorganisation upprättades och den biträdande operativa chefen gav i uppdrag till regionerna att öka kapaciteten utifrån regionala förhållanden och tillgång på boenden.60 Enligt har beredskapsplanerna aktiverats ett flertal tillfällen de senare åren.61 Myndigheten aktiverade beredskapsplanen även under flyktingsituationen hösten 2015.62 54E-post från , . 55GDA nr 72/2012. 56E-post från , . Den strategiska migrationsanalysen sammanställdes av (FOI-R--4180--SE) och var en slutrapportering av ett uppdrag som initierade i 2013 och som hade fokus på påfrestningar i asylprocessen. Det första uppdraget avrapporterades i rapporten i asylprocessen – resultat av morfologisk analys 2013 (2013-1-2-16, FOI Memo 4761). 57Den strategiska migrationsanalysen togs fram av . 58E-post från , . 59Migrationsverket, Beredskapsplanering vid kraftig ökning av asylsökande, protokoll . 60Migrationsverket, Strategisk beredskapsplanering, daterad , reviderad samt . 61Intervju med ledning, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beredskapsplan höll inte i praktiken hade enligt sin beredskapsplan kapacitet att ta emot maximalt 3 000 asylsökande i veckan.63 visade det sig att denna nivå inte var tillräcklig och höjdes den maximala kapaciteten ytterligare till 4 000 asylsökande i veckan.64 Bara en månad senare reviderades beredskapsplanen och satte nu den maximala mottagningskapaciteten till 16 000 asylsökande per vecka.65 Planen innehöll dock inte några nya åtgärder som visar hur skulle hantera en så kraftig ökning på så , varken vad gäller boendeplatser eller handläggarkapacitet. Det framgår inte heller hur länge skulle klara en nivå på upp till 16 000 asylsökande , vilket utgör 832 000 asylsökande. Det framgår heller inte hur regionerna skulle ha på sig att utöka kapaciteten enligt de nivåer som anges i planen. Enligt hade myndigheten skaffat sig en stor infrastruktur för ankomstboenden . Myndigheten hade bl.a. upphandlat tillfälliga boenden som snabbt gick att avropa och också avveckla. Det fanns också en stående beställning till myndighetens upphandlingsverksamhet att skaffa fram så många boendeplatser som möjligt. Myndigheten vidtog även andra åtgärder, som t.ex. förtätningar i befintliga boenden.66 Sammantaget fanns det därför enligt en buffert för att snabbt kunna skala upp antalet boendeplatser vid en kraftig ökning av asylsökande. medger dock att myndigheten inte hade kapacitet för att skaffa boende till 16 000 asylsökande så som beredskapsplanen anger. 67 Boendekapaciteten räckte inte heller till så många asylsökande som faktiskt kom , runt 10 000 . Boendeplatserna var slut och enligt myndigheten gick det inte att uppbringa flera inom ramen för upphandlingsregelverket.68 Myndigheten menar dock att det fanns handläggarkapacitet för att kunna hantera en sådan nivå genom att personal snabbt kunde flyttas till registrering från andra delar i myndigheten och genom att myndigheten hade genomfört ett stort antal nyanställningar.69 63Migrationsverket, Operativ beredskapsplan, . BOCSI Nr 1/2015. 64Migrationsverket, Operativ beredskapsplan, . 65Migrationsverket, Operativ beredskapsplan, . 66Intervju med ledning, . 68Telefonintervju med företrädare för , . 69Intervju med ledning, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G Osäkra prognosutfall gör det svårt att dimensionera beredskapen korrekt tar fram fem prognoser över förväntat antal asylsökande till . Dessa används som underlag för budgetering och verksamhetsplanering. Prognoserna innehåller dock stora osäkerheter eftersom många svårförutsedda faktorer påverkar utfallet.70 har inte här närmare granskat kvaliteten i prognoserna, men en tidigare granskning visar på svårigheten att göra prognoser över antalet asylsökande för nästkommande år.71 Tabell 1 visar prognoser fördelade på ett nedre scenario, ett huvudscenario och ett övre scenario samt faktiskt utfall för antal asylsökande –2015. Av tabellen framgår att utfallet i fem av sex fall har varit högre än prognosens övre scenario. Tabell 1 prognoser och utfall, antal asylsökande, 2010–2015 Källa: Sammanställning av juli-/augustiprognoser 2010–2015.72 Osäkerheten i prognoserna och de snabba säsongsvariationerna i antalet asylsökande innebär en svårighet för arbete med att dimensionera verksamheten och beredskapen, framför allt för anskaffande av boenden. Svårigheten blev tydlig . I den prognos som lämnade till regeringen var bedömningen att antalet asylsökande till skulle fortsatt vara högt men troligen lägre än 2014. Prognosens huvudscenario var att det skulle komma 74 000 asylsökande till . Scenariot utgick bl.a. från att asylsökande skulle spridas över flera länder i och att flera länder förväntades stärka gränskontrollerna.73 Ingetdera inträffade under tidiga hösten, och visade det sig att antalet asylsökande skulle bli mycket större än 70Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognoser. 71Riksrevisionen, 2016. Ett förutsägbart bistånd – trots en osäker finansiering, s 24 (RiR 2016:17). 73Migrationsverkets verksamhets- och kostnadsprognos . 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I loppet av kom det mer än 80 000 asylsökande till , och totalt 000.74 nya beredskapsplan är kopplad till resurser och inte till antal asylsökande har till följd av erfarenheterna från flyktingsituationen 2015 utformat en ny beredskapsplan för att hantera ett kraftig ökat antal asylsökande. Enligt ledning är den stora skillnaden mot tidigare beredskapsplaner att beredskapen nu ses som en fråga för hela myndigheten och inte enbart den operativa verksamheten.75 noterar också att den nya beredskapsplanen på en rad områden och för en rad funktioner är betydligt mer detaljerad och omfattande vad gäller åtgärder och ansvar än de tidigare planerna var. Vidare noterar att i den nya beredskapsplanen, på ett tydligare sätt än i tidigare planer, har kopplat myndighetens beredskap till centrala aktörer i samhällets krisberedskapssystem som MSB och länsstyrelserna. Även samverkan med övriga aktörer som kommuner, gränspolis och landsting är tydligt utpekat i planen. Den nya planens beredskapsnivåer är graderade på en skala från noll till fyra, där varje nivå anger i vilken grad har kapacitet att genomföra sitt uppdrag givet behov och befintliga resurser: Nivå 0: Normalt läge. Arbetet utförs enligt gällande standarder Nivå 1: Ansträngt läge. Svårigheter att genomföra uppdragen enligt gällande standarder och ordinarie resurser. Fördelningsmöten aktiveras för att fördela sökande från överbelastade regioner till annan region. Nivå 2: Mycket ansträngt läge. Resursbehovet överstiger befintliga resurser. Aktivering av operativ ledningsstab och särskild ledningsstab. Nivå 3: Instabilt läge. Nationell kapacitetsgräns uppnås. Nivå 4: Extraordinärt läge. Nationell kapacitetsgräns överskriden. För varje nivå finns angivet vilka åtgärder som ska genomföras inom och tillsammans med andra externa aktörer samt vem som ansvarar för åtgärderna. Beredskapsnivåernas koppling till uppdrag och resurser innebär att planen inte behöver uppdateras löpande i förhållande till prognoser om förväntat antal asylsökande. Eftersom beslutade om planen är det för tidigt att dra några långtgående slutsatser om dess ändamålsenlighet. har heller inte haft möjlighet att närmare granska planens förankring bland ledning och personal vid . bedömer dock det som en mer rimlig 74Migrationsverket veckostatistik över antalet asylsökande. 75Intervju med ledning, . R I K S R E V I S I O N E N L Ä R D O M A R A V F L Y K T I N G S I T U A T I O N E N H Ö S T E N 2 0 1 5 – B E R E D S K A P O C H H A N T E R I N G utgångspunkt att aktiverande av en beredskapsnivå utgår från vilka resurser som faktiskt finns tillgängliga, än på ett fast angivet antal asylsökande. 3.1.2Migrationsverket aktiverade både krisorganisation och särskild ledningsstab Flyktingsituationen ledde till att flera olika krishanteringsorganisationer aktiverades inom både vid huvudkontoret och vid myndighetens regioner. upprättade en särskild ledningsstab, SLS, för hantering av flyktingsituationen. SLS hade aktiverats tidigare och det fanns därför upparbetade rutiner för den.76 aktiverades också förberedda krisledningsgrupp vid huvudkontoret. Av instruktion för myndighetens krisberedskap och krisorganisation framgår att myndighetens krisberedskap ska ”säkerställa en förmåga att hantera olika typer av händelser som avviker från det normala och hotar grundläggande värden och funktioner. En kris definieras i instruktionen som ”en händelse som påverkar verksamheten så att verksamhetens ordinarie resurser inte räcker till för att lösa det uppkomna problemet.” 77 Att två parallella krisledningsstaber upprättades syftade till att underlätta informationen om hanteringen inom . Sammansättningen i de två staberna inte var den samma, bl. a. ingick inte generaldirektören och rättschefen i SLS.