prop · H403100 · 2017-04-18 00:00:00 — Frågan om finanspolitikens inriktning behöver ändras för att den ska vara långsiktigt hållbar är nära förknippad med frågor om rättvisa mellan generationer. De skatte- finansierade välfärdssystemen kan liknas vid ett implicit avtal mellan individen och samhället. Vi arbetar och betalar skatt under vissa delar av livet och förväntar oss att det ska finnas väl- fungerande utbildningssystem för de unga samt vård- och omsorgstjänster för de äldre. Frågor som vad det offentliga åtagandet egentligen omfattar, vilka problem framtida generationer ska hantera själva och vilka som ska hanteras genom ett högre eller lägre offentligt sparande, har dock inga allmänt accepterade svar. Svaren på dessa frågor får dock konsekvenser för de beräkningsantaganden som görs. Beräkningarna bygger på att dagens nivå på det offentliga åtagandet ska upprätthållas , som även individens arbetstid och utnyttjande av olika välfärdssystem är oförändrat. Det innebär att om man exempelvis vill ha en högre standard på de skattefinansierade välfärdstjänsterna, eller om man vill ha mer fritid, vilket inte alls är osannolikt om BNP fortsätter att öka, så är detta inte nödvändigtvis något som motiverar ett högre offentligt sparande . Framtida generationer måste själva väga nyttan av en högre standard på välfärdstjänsterna mot nyttan P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 av mer fritid, precis som görs , och komma fram till en rimlig balans mellan å ena sidan arbete och skatter och å andra sidan fritid och offentlig servicenivå. Beräkningen bygger på ett antal antaganden om den framtida utvecklingen Beräkningarna i detta avsnitt utgår från den bedömning av utvecklingen av svensk ekonomi som redovisas i avsnitt 3 och 7. var det primära finansiella sparandet i den offentliga sektorn, dvs. det finansiella sparandet exklusive kapitalinkomster och kapitalutgifter, mer eller mindre i balans, dvs. de primära inkomsterna vara lika stora som de primära utgifterna. –2020 bedöms ekonomin utvecklas nära ett balanserat resursutnyttjande, med hög sysselsättning och något sjunkande arbetslöshet, som inga ytterligare ofinansierade reformer antas genomföras efter 2017 utöver vad som redan har beslutats, föreslagits eller aviserats, vilket påtagligt förbättrar den offentliga sektorns finansiella sparande. Produktiviteten i näringslivet antas öka . I produktionen av de skattefinansierade tjänsterna antas däremot arbetsproduktiviteten vara oförändrad, oavsett om produktionen sker i offentlig eller privat regi. Denna skillnad i produktivitetsutveckling leder tillsammans med ett antagande om att löneutvecklingen är densamma i hela ekonomin till att kostnaderna ökar snabbare i den skattefinansierade produktionen än i resten av näringslivet. Detta är en effekt av Baumols lag, som beskrivits tidigare. I scenariot antas befolkningens arbetsmark- nadsbeteende vara i stort sett oförändrat . En genomsnittlig kvinna eller man i en viss ålder från en av fyra olika födelseregioner antas arbeta lika mycket som i dag.7 Antagandet innebär att arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och medelarbetstid för personer i olika åldrar med olika födelseland och av olika kön kommer att vara konstanta efter 2020, med 7 Födelseregionerna som används är , exklusive , exklusive och utanför . undantag för att arbetslösheten antas minska något i takt med att fler utomeuropeiskt födda etablerar sig på arbetsmarknaden. Scenariot bygger även på antagandet att det offentliga åtagandet är oförändrat . Det innebär att skattesatserna hålls på samma nivå som 2020, dvs. skattens andel av skattebasen är . För de skattefinansierade verksam- heterna antas standarden per brukare vara oförändrad, uttryckt som att resursinsats och utnyttjandegrad är oförändrad i varje ålders- grupp. Till exempel antas en 90-åring få lika många äldreomsorgstimmar som en 90-åring , och att andelen 80-åringar i särskilt boende vara densamma som . Eftersom produktiviteten i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna antas vara oförändrad kommer den offentliga konsumt- ionen att utvecklas i samma takt som antalet arbetstimmar. Även ersättningsgraden i trans- fereringssystemen antas vara oförändrad så att transfereringarna per individ utvecklas i paritet med de förvärvsaktivas timlöner. Det betyder att även transfereringar som enligt regelverket är nominellt fastställda eller endast följer prisutvecklingen antas öka i takt med genomsnittslönen . Den offentliga sektorn har även en mängd reala tillgångar, byggnader och infrastruktur som vägar, system för överföring av vatten, avlopp, elektricitet, etc. som åldras och måste under- hållas och utvecklas i takt med att befolkning och BNP ökar. Detta beaktas i beräkningarna genom att en del av de offentliga inkomsterna används till investeringar samt reparationer och underhåll. Dessa utgifter ökar så att den offentliga reala kapitalstocken kan växa på ett balanserat sätt i förhållande till ekonomin som helhet och de behov av byggnader, maskiner, etc. som finns i den offentliga sektorn. Den demografiska utvecklingen påverkar i första hand utgifterna för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. Fokus för framskrivningen är dock på det offentliga åtagandet i sin helhet och den offentliga sektorn betraktas därför samlat. Ett centralt antagande är att staten har det övergripande ansvaret för finansieringen av den skattefinansierade väl- färden. Statsbidragen anpassas därför i kalkylen så att kommunallagens (1991:900) krav på god ekonomisk hushållning uppfylls.8 I det långsiktiga scenariot skrivs den offentliga sektorns inkomster och utgifter fram under en mycket . Slutåret för fram- skrivningen är 2100. Det råder självfallet mycket stor osäkerhet om utvecklingen över en så lång tidshorisont som . Som tidigare framhållits ska det långsiktiga utvecklings- scenariot inte heller ses som en prognos över den mest sannolika utvecklingen, utan som en konsekvensanalys av de antaganden som görs. bygger beräkningarna på befolkningsprognos som bör kunna fånga den huvudsakliga utvecklingen på medellång sikt. De årliga förändringarna av befolkningen är, i frånvaro av stora migrationsflöden, relativt liten i jämförelse med befolkningens storlek. De allra flesta människor som kommer att leva i gör det . Det kan således finnas skäl att titta närmare på utvecklingen i ett något mer kortsiktigt perspektiv för att försöka fånga några av de förändringar som med relativt stor sannolikhet kommer att prägla . I detta avsnitt görs därför en fördjupad analys av utvecklingen , dvs. det år som är referensår för den s.k. S1-indikatorn. Med anledning av förslag att nivån på överskottsmålet och skuldankaret bör omprövas varannan mandat- period, nästa gång 2026, är även detta år av intresse i redovisningen. Antalet sysselsatta kommer sannolikt att växa långsammare än befolkningen Att befolkningen ändrar storlek och sammansättning kommer att påverka utbudet av arbetskraft. Som diagram 10.10 visar varierar arbetskraftsutbudet och sysselsättningen beroende på en persons ålder och födelseland. Personer som var födda i hade 2016 i 8 En mer utförlig beskrivning av de bakomliggande antagandena ges i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga håll- barhet (2017) på . P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 genomsnitt ett högre arbetsutbud, mätt i antal arbetade timmar , än personer som var födda utomlands. Medan en person som är född i i genomsnitt arbetar mer än i åldern 38–, är motsvarande antal för personer som är födda i , men utanför , och för de som är födda utanför . Skillnaden i genomsnittlig arbetstid finns i alla åldersgrupper, men minskar med antalet år som en individ bor i . Beräkningen av sysselsättningens utveckling på lång sikt utgår från den medelfristiga prognosen . förlängs prognosen med en framskrivning som bygger på att arbetsutbudet och sysselsättningen är oförändrat per person i olika ålder, kön och födelseland. Det innebär att de befolknings- förändringar som illustreras i diagram 10.1 och diagram 10.2 kombineras med det arbets- marknadsbeteende som visas i diagram 10.10 (fördelat på män och kvinnor) för att beräkna arbetsutbudet . Resultatet framgår av diagram 10.12, som visar att både antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar förväntas öka något snabbare än antalet personer i arbetskraften , och att upp- gången förväntas vara något snabbare 2016–2020 än åren därefter. Diagram 10.10 Arbetade timmar per person och ålder 2016 Arbetade timmar (5-årsgenomsnitt) Källa: Arbetskraftsundersökningen, . Denna utveckling är en fortsättning på en trend mot en högre sysselsättningsgrad i befolkningen som varit tydlig , se diagram 10.11. Sysselsättningsgraden har ökat särskilt snabbt bland de utlandsfödda. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 ökade antalet arbetade timmar per person , 20–, med totalt sett, och med för personer som är födda utanför . Andel av befolkningen 20–som är sysselsatt 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Källa: arbetskraftsundersökning. Att sysselsättningen ökar snabbare än arbets- utbudet gör att arbetslösheten sjunker från 2020. I den demografiska framskrivningen ökar arbetslösheten återigen något efter 2020 eftersom ökningen av den yrkesverksamma befolkningen dessa år främst sker i grupper där arbetslösheten är högre än genomsnittet. Arbetslösheten ökar trots att en lägre invandring leder till att den genomsnittliga vistelsetiden i bland de utlandsfödda ökar, vilket har en positiv effekt på sysselsättningsgraden. Samman- taget ökar antalet personer i arbetskraften, antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar med . Den totala befolkningen ökar . Som jämförelse kan nämnas att arbetskraftsutbudet ökade med , medan antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar ökade med . Diagram 10.12 Arbetskraft, timmar och sysselsättning Arbetskraft (vänster) Sysselsättning (vänster) Arbetade timmar (höger) Källa: Egna beräkningar. Även om antalet arbetade timmar ökar , så växer totalbefolkningen snabbare, vilket innebär att antalet arbetade timmar per capita minskar. Diagram 10.13 visar antalet arbetade timmar per capita i indexform. Diagrammet visar att den delvis konjunkturellt betingade uppgången 2016 gör att antalet arbetade timmar ökar något snabbare än befolkningen, men att antalet arbetade timmar per capita därefter minskar. För att behålla antalet arbetade timmar per capita på den genomsnittliga nivån 2000–2015 skulle antalet arbetade timmar 2030 behöva öka med , vilket motsvarar närmare 170 000 fler sysselsatta med samma medelarbetstid, eller en ökning av den genomsnittliga årsarbetstiden . Diagram 10.13 Arbetade timmar per capita Index, 2015 = 100 Källor: och egna beräkningar. Efterfrågan på skattefinansierade välfärdstjänster ökar Befolkningens åldersfördelning är som tidigare nämnts viktig för de offentliga utgifterna. Diagram 10.14 visar hur utgifterna för den offentliga konsumtionen, dvs. vård, skola omsorg, m.m., fördelas över livet. I början av livet används relativt mycket resurser för barnomsorg och utbildning. När en person når minskar utnyttjandet av de skatte- finansierade tjänsterna, och mot slutet av livet ökar de åter snabbt för främst sjukvård och äldreomsorg. Flera barn och äldre innebär således att de offentliga utgifterna för att producera dessa tjänster ökar. Diagram 10.14 Offentlig konsumtion per capita och ålder 2014 50-54 55-59 60-64 65-69 Källor: och egna beräkningar. Den utgiftstruktur som visas i diagram 10.14 ger tillsammans med den förväntade befolknings- utvecklingen upphov till att konsumtionen av dessa skattefinansierade tjänster ökar på det sätt som visas i diagram 10.15. Diagrammet visar att det är inom barnomsorg och utbildning som resursbehovet ökar snabbast fram till ca 2022, om standarden per brukare ska hållas oförändrad. På lite kommer dock behovet av äldreomsorg att öka snabbare. ökar behovet av äldreomsorg med och till 2030 med jämfört med . Efterfrågan på kollektivt konsumerade tjänster, dvs. sådana tjänster som inte konsumeras individuellt, som rättsväsende, försvar och offentlig administration, antas öka i takt med hela befolkningen och vara större 2030 än 2015. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Diagram 10.15 Offentlig konsumtion per ändamål Volymindex 2015 = 100 Källa: Egna beräkningar. ökar utgifterna för den offentliga konsumtionen som andel av BNP med (se tabell 10.1). Utgifterna för barnomsorgen ökar i samma takt som BNP vid oförändrad utnyttjandegrad och standard per brukare, medan utgifterna för utbildning, sjukvård och framför allt äldreomsorg ökar snabbare. Även utgifterna för kollektivt konsumerade tjänster (”Övrigt” i diagram 10.15) ökar något snabbare än BNP när befolkningen växer snabbt. Stark sparandeutveckling i pensionssystemet Det allmänna pensionssystemets utgifter motsvarade 2016 av BNP. Det finansiella sparandet i pensionssystemet var i balans (se diagram 10.16). förväntas antalet personer som är öka med , från drygt 1,9 miljoner personer 2015 till drygt 2,4 miljoner personer 2030. I beräkningarna antas den genomsnittliga utträdesåldern från arbets- marknaden vara oförändrad. Antalet ålders- pensionärer ökar då i samma utsträckning som antalet personer som är . Trots att antalet ålderspensionärer ökar väntas de samlade pensionsutgifterna, inklusive garantipensioner och bostadstillägg för pensionärer, som är en del av statens utgifter, minska från av BNP 2016 till av BNP 2030. ökar det finansiella sparandet i pensionssystemet till av BNP, se diagram 10.15. Förbättringen beror både på ett starkare primärt sparande, skillnaden mellan avgiftsinkomster och utbetalda pensioner, och på en förbättrad kapital- avkastning när ränteläget normaliseras. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Dessa beräkningar bygger på befintliga regler för ålderspensionssystemet, vilket innebär att indexeringen av pensionerna inte påverkas av en mycket stark utveckling av pensionssystemets sparande och tillgångar. Fortsatt stora överskott i pensionssystemet efter indikerar att en snabbare uppräkning av pensionerna skulle vara möjlig , i linje med den s.k. UTÖ- utredningens förslag (Se SOU 2004:105). Diagram 10.16 Pensionsutgifter (inkl. garantipension och BTP) samt pensionssystemets sparande Utgifter (vänster) Finansiellt sparande (höger) -0,2 Källor: och egna beräkningar En anledning till att de offentliga pensionerna inte ökar i takt med BNP är att framtida pensioner i högre grad än kommer att betalas ut från premiepensionssystemet. Utbetalningar från premiepensionssystemet påverkar dock inte den offentliga sektorns utgifter, eftersom sparandet i premie- pensionssystemet redovisas i hushållssektorn i nationalräkenskaperna. Det offentliga sparandet och skulden Perioden –2030 karaktäriseras av demo- grafiska förändringar som ökar den offentliga sektorns primära utgifter (dvs. exklusive ränteutgifter) som andel av BNP vid ett oförändrat åtagande, se diagram 10.18. försämras det primära sparandet med av BNP till följd av att de stora åldersklasser som är födda uppnår åldrarna , som relativt sett är mer omsorgs- och vårdintensiva, som personer som är födda påbörjar sitt utträde från arbetsmarknaden, se tabell 10.1. Tabell 10.1 Offentliga finanser vid oförändrat beteende Utfall , prognos till 2020 och framskrivning till 2030 Källor: och egna beräkningar. Det kan noteras att den primära utgiftskvoten faller snabbt till 2020 i den medelfristiga prognosen som bygger på en oförändrad politik efter budgetåret. Därefter ökar åter utgiftskvoten till 2030. En förklaring till denna utveckling är att transfereringsutgifterna minskar av BNP . ökar transfereringarna endast svagt som andel av BNP. Nedgången beror framför allt på att det statliga utgifterna för hälso- och arbetsmarknads- relaterade transfereringar till hushållen inte ökar lika snabbt som BNP. I ett scenario med oförändrat beteende minskar den konsoliderade bruttoskulden snabbt från av BNP 2016 till av BNP 2020. Därefter fort- sätter skuldkvoten att minska, men i en lång- sammare takt. Av tabell 10.1 och diagram 10.17 framgår att skuldkvoten underskrider det av föreslagna skuld- ankarets lägre gräns, av BNP, redan omkring 2021. S1-värdet är -3,av BNP i detta scenario (se tabell 10.3). Det är storleken på den permanenta budgetförsvagning som krävs 2018 för att bruttoskulden ska motsvara av BNP 2030. Om kravet i stället är att bruttoskulden ska motsvara av BNP 2026 blir indikatorvärdet -1,8, dvs. det krävs en permanent budgetförsvagning mot- svarande av BNP för att Maastricht- skulden ska motsvara av BNP 2026. Ett offentligt sparande i linje med en ändrad nivå på överskottsmålet kom alla riksdagspartier utom överens om att föreslå ett antal förändringar av det finanspolitiska ramverket (se avsnitt 4.5). Överenskommelsen innehåller förslag om att överskottsmålets nivå ska sänkas, från av BNP i genomsnitt över en konjunkturcykel till i genomsnitt en tredjedels procent av BNP och att ett riktmärke för den konsoliderade bruttoskulden, ett s.k. skuldankare om av BNP, införs. Med anledning av dessa förslag görs en beräkning där finans- politiken anpassas så att det nya överskottsmålet nås . I den tidigare beräkningen bestämdes den offentliga sektorns inkomster och utgifter av gällande regelverk. Den finansiella utvecklingen är då en konsekvens av dessa regler och finanspolitikens hållbarhet bestäms av om bruttoskuldens respektive den finansiella nettoställningens utvecklas på ett önskvärt sätt. Om man i stället utgår från att reglerna anpassas så sparandet når en målsatt nivå är det storleken på den nödvändiga anpassningen för att nå målet som blir intressant. Eftersom sparandet i pensionssystemet och kommun- sektorn inte påverkas av en ändrad nivå på överskottsmålet är det sparandet i staten som måste anpassas för att nå detta. Hur mycket statens sparande behöver anpassas för att klara överskottsmålet beror dock på sparandet i de andra delarna av den offentliga sektorn. Diagram 10.15 visar att sparandet i ålderspensions- systemet förväntas öka med sammanlagt av BNP 2020–2030, vilket lämnar ett utrymme för statens sparande att minska i motsvarande utsträckning utan att överskotts- målet hotas. Diagram 10.17 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld Finansiellt sparande motsvarande en tredjedels procent av BNP Källor: och egna beräkningar. P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Sparandets fördelning påverkar skulder och tillgångar i olika delar av den offentliga sektorn. Om sparandet ökar i pensionssystemet byggs större tillgångar upp i AP-fonderna, medan statsskulden minskar i mindre utsträckning om statens överskott minskar. Diagram 10.17 visar hur den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld utvecklas till 2030 om det offentliga sparandet är i linje med överskottsmålet och sparandet i pensionssystemet utvecklas som i diagram ca 2020 (när lägre och sparandet i staten högre), för att sedan minska i en något långsammare takt. Den når av BNP 2026, det år överskottsmålets nivå ska omprövas. Om det finansiella sparandet i den offentliga sektorn motsvarar en tredjedels procent av BNP även efter 2026 förväntas bruttoskulden fortsätta att närma sig skuldankarets lägre gräns, dock utan att underskrida denna. Tabell 10.2 visar de offentliga finanserna om finanspolitikens inriktas på att nå ett finansiellt sparande motsvarande en tredjedels procent av BNP över en konjunkturcykel . Detta görs genom att skatteinkomsterna justeras så att sparandet motsvarar en tredjedels procent av BNP när utgifterna ökar i takt med de demografiska behoven. Inledningsvis finns ett utrymme att försvaga sparandet inom ramen för den nya målnivån, eftersom sparandet 2020 förväntas motsvara av BNP vid oförändrad politik, se tabell 10.1. För en given utveckling av de offentliga utgifterna minskar därför de primära inkomsterna som andel av BNP med av BNP, jämfört med referensberäkningen. Ett lägre offentligt sparande än i referensberäkningen gör att kapitalavkastningsnettot försvagas. Det försämrade kapitalnettot medför i kombination med den demografiskt betingade utgiftsök- ningen att de primära inkomsterna åter måste förstärkas med sammanlagt av BNP för att upprätthålla målet . P R O P . 2 0 1 6 / 1 7 : 1 0 0 Tabell 10.2 Offentliga finanser vid ett offentligt sparande motsvarande en tredjedels procent av BNP Utfall , prognos till 2020 och framskrivning till 2030 -0,5 -0,4 -0,4 Källor: och egna beräkningar. Eftersom de primära inkomsterna i pensionssystemet endast förbättras marginellt måste merparten av denna budgetförstärkning, 0,4 av , ske i stat och kommun. Om de offentliga utgifterna ska tillåtas öka i takt med den demografiska utvecklingen krävs således inkomstförstärkningar i staten och kommunsektorn om av BNP detta decennium. Den demografiskt betingade utgiftsökningen kan motivera att inte hela det beräknade överskottet utöver målet 2020 utnyttjas till nya reformer, utan att det i stället skapa en marginal för att möta utgiftsökningen . I beräkningen där sparandet motsvarar en tredjedels procent av BNP alla år blir S2 nära noll, dvs. en finanspolitik som går ut på att anpassa inkomster och/eller utgifter till ett överskott på en tredjedels procent av BNP är långsiktigt hållbar. S1-indikatorn får värdet -2,4, dvs. man skulle kunna genomföra permanenta budgetförsvagningar om av BNP 2018 utan att bryta mot stabilitets- och tillväxtpaktens regler. En sådan budget- försvagning skulle dock leda till att bruttoskulden inte skulle minska tillräckligt som andel av BNP för att klara skuldankarets toleransintervall. Om indikatorvärdet i stället beräknas utifrån kravet att bruttoskulden ska motsvara av BNP 2026, dvs. enligt S2026 indikatorn, blir detta -0,5. Det betyder att en så stor permanent budgetförsvagning 2018 skulle innebära att bruttoskulden ökade med motsvarande av BNP jämfört med värdet i tabell 10.2. Det demografiska kostnadstrycket avtar något efter 2030 och de primära utgifterna minskar till av BNP 2100 i scenariot med oförändrat beteende och politik. Den långsiktiga trenden med fallande utgifter beror till en del på att de offentliga konsumtionsutgifterna är lägre än 2016 som andel av BNP. Ett viktigt skäl till minskningen är att det inte antas ske någon standardförbättring i de skattefinansierade välfärdstjänsterna när BNP, och därmed inkomsterna, ökar. Även utgifterna för offentliga investeringar väntas öka i svagare takt än BNP på lång sikt. Att investeringsutgifterna minskar som andel av BNP beror i första hand på en relativt gynnsam utveckling av priset på investeringsprojekt, medan de offentliga inve- steringarna i volymtermer utvecklas i takt med den offentliga konsumtionen. De offentliga transfereringarna är i det närmaste oförändrade som andel av BNP , för att åren därefter öka något snabbare än BNP. Tabell 10.3 Primära offentliga utgifter vid oförändrat beteende Procent av BNP, utfall , framskrivning –2100 Den offentliga konsumtionens fördelning på ändamål är en bedömning samtliga år eftersom utfall saknas. Källor: och egna beräkningar. minskar utgifterna för den offentliga konsumtionen som andel av BNP med vid en framskrivning med oförändrad personaltäthet. Utgifterna för äldreomsorg, som inkluderar både äldre- och handikappomsorg, är den enda utgiftspost som uppvisar ökande BNP-andelar även efter 2030, medan övriga utgifter ökar i långsammare takt än BNP vilket innebär att deras respektive andel av BNP minskar. Diagram 10.18 Offentliga primära inkomster och utgifter vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. De viktigaste skatteunderlagen, och därmed skatteinkomsterna, styrs i stor utsträckning av utvecklingen av hushållens konsumtion och arbetsmarknaden. De primära inkomsterna uppgår till mellan av BNP fram till ca 2045 (se diagram 10.18), men faller tillbaka något.