prop · H403162 · 2017-04-05 00:00:00 — Enligt föreningarna innebär EU-reglerna om sanktioner och sanktionsavgifter inte något hinder för en medlemsstat att reglera till exempel beräkningsgrunderna nationellt så länge medlemsstaten håller sig inom direktivets ram. Skälen för regeringens förslag och bedömning Regler om sanktionsavgifter i MiFID II MiFID II innehåller regler om de maximala sanktionsavgifter som åtmin- stone ska kunna påföras fysiska och juridiska personer (artikel 70.6 f–h). Den maximala sanktionsavgiften för juridiska personer ska minst kunna uppgå till eller av års- omsättningen enligt den senast tillgängliga årsredovisningen som har godkänts av styrelsen (artikel 70.6 f). Om den juridiska personen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till ett moderföretag som är skyldigt att upprätta konsoliderad redovisning enligt och rådets direktiv /34/EU av om årsbokslut, koncern- redovisning och rapporter i vissa typer av företag, om ändring av Europa- parlamentets och rådets direktiv /43/EG om upphävande av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG (i det följande benämnt redovis- ningsdirektivet), ska den totala omsättningen vara den totala årliga omsättningen eller motsvarande slag av intäkt enligt relevanta rättsakter på redovisningsområdet enligt senast tillgängliga konsoliderade årliga redovisning som godkänts av styrelsen för det yttersta moderföretaget. Sanktionsavgiften ska vidare kunna uppgå till två gånger beloppet av den ekonomiska fördel som erhållits genom överträdelsen, om denna fördel kan fastställas och även om beloppet överstiger eller av den juridiska personens årsomsättning (artikel 70.6 h i MiFID II). Med fördel får i detta sammanhang förstås de vinster som erhållits eller de förluster som undvikits (se prop. 2013/14:228 s. 240 beträffande motsvarande regel i kapitaltäckningsdirektivet och jfr artikel 72.2 d i MiFID II). Även för fysiska personer ska den maximala sanktionsavgiften åtmin- stone kunna uppgå till eller två gånger beloppet av den ekonomiska fördel som erhållits genom överträdelsen, om denna fördel kan fastställas och även det beloppet överstiger (artik- el och h i MiFID II). Beloppsnivåerna är angivna i euro men ska för medlemsstater vars valuta inte är euro omräknas till motsvarande belopp i nationell valuta vid dagen för direktivets ikraftträdande, dvs. (artikel 70.6 f och g i MiFID II). Som framgår i avsnitt 14.3.7 anges i MiFID II vissa omständigheter som ska beaktas vid fastställandet av nivån för sanktionsavgifter (artikel 72.2). Tillämpningsområdet för bestämmelser om fastställande av sanktionsavgift i lagen om värdepappersmarknaden I lagen om värdepappersmarknaden finns bestämmelser om högsta och lägsta belopp för en sanktionsavgift för ett svenskt värdepappers- institut, en börs eller en svensk clearingorganisation (25 kap. 9 §). Det finns även bestämmelser om högsta belopp för en sanktionsavgift för fysiska personer (25 kap. 9 a §). I avsnitten 14.3.3 och 14.3.6 föreslås att de gällande bestämmelserna om sanktionsavgifter för bl.a. ska omfatta även svenska leverantörer av datarapporteringstjänster, företag som hör hemma utanför EES och som efter tillstånd från driver värdepappersrörelse från filial i och utländska företag som har tillstånd att driva en reglerad marknad eller clearingverksamhet från filial i . Bestämmelserna om högsta och lägsta sanktionsavgift för fysiska och juridiska personer gäller också för sanktionsavgift på grund av över- trädelser som består i att någon driver värdepappersrörelse utan att vara berättigad till det eller åsidosatt anmälningsskyldighet avseende förvärv eller avyttringar av kvalificerade innehav i ett värdepappersbolag (24 kap. 8 a § och 25 kap. 17 § fjärde stycket lagen om värdepappers- marknaden). Enligt förslagen i denna proposition kommer de även att gälla för sanktionsavgift på grund av överträdelser som består i att någon driver annan tillståndspliktig verksamhet utan att vara berättigad till det, åsidosättande av tillstånds- eller underrättelseskyldighet avseende för- värv eller avyttringar av kvalificerade innehav i en börs eller svensk clearingorganisation och överträdelse av en positionslimit (se avsnitt 14.3.5). Högsta sanktionsavgift för juridiska personer När det gäller juridiska personer överensstämmer de nuvarande bestäm- melserna i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 9 §) med det som anges i direktivet (artikel 70.6 f och h) på så sätt att det finns alternativa beräkningssätt för att fastställa högsta möjliga sanktionsavgift, nämligen utifrån årsomsättningen eller utifrån erhållna ekonomiska fördelar. Enligt förslaget i avsnitt 17.2 kommer den högsta möjliga sanktionsavgiften i förekommande fall även kunna beräknas utifrån omsättningen på kon- cernnivå. I samma avsnitt föreslås även, med anledning av Lagrådets synpunkter, en justering när det gäller beräkning av högsta möjliga sanktionsavgift utifrån erhållna ekonomiska fördelar. I lagen om värdepappersmarknaden finns det inte någon mot- svarighet till det som anges i MiFID II (artikel 70.6 f) om en högsta sank- tionsavgift för en juridisk person på . När det gäller juridiska personer finns det inte heller i kapitaltäckningsdirektivet någon motsvarighet till det belopp om som anges i MiFID II (jfr artiklarna 66.2 c och 67.2 e i kapitaltäckningsdirektivet). Utredningen bedömer att ett korrekt genomförande i svensk rätt av MiFID II inte kräver att detta alternativ införs i fråga om juridiska personer. Regeringen konstaterar att det i förordningen om värdepappers- centraler, öppenhetsdirektivet och UCITS-direktivet finns regler om en till belopp bestämd högsta sanktionsavgift som motsvarar beloppen i MiFID II (artikel i förordningen om värdepapperscentraler, artikel 28b.1 första stycket c i öppenhetsdirektivet och artikel 99.6 e i UCITS- direktivet). När det gäller reglerna i dessa EU-rättsakter har regeringen funnit att det i svensk rätt bör införas bestämmelser om sanktionsavgift enligt vilka det finns möjlighet att fastställa sanktionsavgiften till högst det belopp som anges i rättsakten (se 9 kap. 18 § lagen om värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument, 25 kap. 19 § lagen om värdepappersmarknaden, 6 kap. 3 b § lagen om handel med finan- siella instrument och 12 kap. 8 § lagen om värdepappersfonder samt prop. 2015/16:10 s. 248 f., prop. 2015/16:26 s. 95 f. och prop. 2015/16:170 s. 110). Regeringen gör ingen annan bedömning när det gäller motsvarande regler i MiFID II. Vidare kan det, som Förvaltnings- rätten i påpekar, förekomma situationer där det finns ett värde av att kunna bestämma sanktionsavgiften till ett belopp motsvarande högst . Regeringen anser således att det i lagen om värdepappersmarknaden bör anges att den högsta sanktionsavgiften för juridiska personer även får bestämmas till ett belopp motsvarande högst . Det bör i sammanhanget noteras att förslagen att den högsta sanktions- avgiften ska beräknas även till ett belopp som i kronor motsvarar innebär att detta kommer att gälla generellt för beräk- ningen av den högsta sanktionsavgift som får tas ut om bl.a. ett värde- pappersbolag överträder det som gäller för bolaget enligt lagen om värdepappersmarknaden. Det innebär att en högsta sanktionsavgift kan beräknas på detta sätt även om ett värdepappersbolag överträder bestäm- melser i lagen som i svensk rätt genomför t.ex. kapitaltäckningsdirektivet eller krishanteringsdirektivet. Av lagen om värdepappersmarknaden följer att sanktionsavgiften för ett företag inte får understiga (25 kap. 9 § andra stycket). Vidare finns en begränsning i det att avgiften inte får vara så stor att före- taget därefter inte kan uppfylla kapital- och likviditetskraven (25 kap. 9 § tredje stycket). Sistnämnda begränsningsregel har införts för att förhindra att uttaget av avgiften får till följd att regelöverträdarens tillstånd måste återkallas (se prop. 2006/07:115 s. 641). Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet konstaterade regeringen att begränsningen till att avgiften inte får vara så stor att företaget därefter inte uppfyller kraven på soliditet och likviditet skulle kunna förhindra att de i de direktivet angivna sanktionsbeloppen döms ut (se prop. 2013/14:228 s. 236). Regeringen gjorde dock bedömningen att ett beslut om så höga sanktionsavgifter för ett enskilt företag inte kan anses uppfylla kapital- täckningsdirektivets krav på proportionalitet, varför det inte ansågs före- ligga något hinder mot att begränsningen kvarstår. Vidare ansågs kapital- täckningsdirektivet inte heller kräva att det nuvarande golvet om togs bort. Det saknas anledning att beträffande kraven i MiFID II göra någon annan bedömning. Högsta sanktionsavgift för fysiska personer När det gäller fysiska personer motsvarar gällande bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 9 a §) om beräkning av den högsta sanktionsavgift som får tas ut det som anges i MiFID II (artikel och h). Enligt regeringens bedömning kräver därför direktivet i denna del inte någon lagstiftningsåtgärd. I avsnitt 17.2 föreslås dock att bestämmel- serna om beräkning av sanktionsavgift justeras med anledning av Lagrådets synpunkter. Beträffande det som anför om att sanktioner endast i undantagsfall ska riktas mot en anställd och om situationen att denne an- sett sig förhindrad att utlämna information hänvisas till det som anges i avsnitt 14.3.4 om förutsättningar för att en fysisk person ska kunna på- föras en sanktion för ett företags överträdelse. Vidare hänvisas till avsnitt 13.3.2, där det framgår att det i detta lagstiftningsärende inte föreslås någon ändring när det gäller befogenheter vid en begäran om information (se även prop. 2013/14:228 s. 195). Omräkning från euro till svenska kronor Enligt nuvarande bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 9 a §) och lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 8 a §) får den högsta sanktionsavgiften för en fysisk person bl.a. be- stämmas till ett belopp som per i svenska kronor mot- svarade . Beloppet infördes vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet, och överensstämmer med det som anges där (se artiklarna 66.2 d och 67.2 f). Även vid genomförandet i svensk rätt av andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet har högsta belopp för sanktionsavgift angetts som ett belopp i svenska kronor som per den dag som anges i rättsakten motsvarade ett belopp i euro (se 25 kap. 19 och 19 a §§ lagen om värdepappersmarknaden, 6 kap. 3 b § 2016/17:162 lagen om handel med finansiella instrument, 9 kap. 18 och 19 §§ lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och 8 a § lagen om värdepappersfonder). och Förvaltningsrätten i anser att det högsta be- loppet för en sanktionsavgift bör anges i kronor i stället för euro. ringen finner dock inte skäl att när det gäller MiFID II ange belopps- nivåerna i lag på annat sätt än som skett vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i andra EU-rättsakter. Den högsta sanktionsavgiften för en fysisk person ska enligt direktivet kunna uppgå till minst ett belopp som per motsvarade (artikel 70.6 f och g). I såväl MiFID II som kapital- täckningsdirektivet knyts beloppet för den högsta sanktionsavgiften till eurons kurs vid ett visst angivet datum. Det innebär att den valutakurs som ska ligga till grund för omräkningen mellan euro och kronor inte kommer att förändras. Vid genomförandet i svensk rätt av kapital- täckningsdirektivet hänvisades till den valutakurs som motsvarar den s.k. mittkurs som fastställs av (se prop. 2014/15:57 s. 46). Även i krishanteringsdirektivet knyts beloppet för den högsta sanktionsavgiften till eurons kurs vid ett visst angivet datum (artikel 111.2 e). Vid genomförande av krishanteringsdirektivet ansåg regeringen att det inte var lämpligt att föreskriva att valutakursen när det gäller sanktioner för åsidosättande av skyldigheter enligt det direktivet skulle bestämmas på annat sätt än enligt gällande bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (se prop. 2015/16:5 s. 740). Regeringen angav då, att om en avvikande valutakurs används, skulle detta få till följd att det maximala sanktions- beloppet blir högre eller lägre när det gäller sanktioner för åsidosättande av skyldigheter enligt krishanteringsdirektivet. En sådan avvikelse fram- stod inte som motiverad och uppstod enbart till följd av att de två rele- vanta direktiven (kapitaltäckningsdirektivet och krishanteringsdirektivet) anger referensdatum som är knutna till tidpunkten när respektive direktiv Vidare framstod det, enligt regeringens mening, inte som troligt att avsikten varit att sanktionsbeloppen ska skilja sig åt eftersom sank- tionsbeloppen för länder inom euroområdet är detsamma enligt båda direktiven (). Den eventuella skillnad som uppstår är endast en naturlig följd av rörelser på valutamarknaden. grunden bedömde regeringen att det saknades skäl att i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden föra in en hänvisning till en valutakurs som skulle få till följd att det maximala sanktionsbeloppet för fysiska personer i vissa fall skulle bestämmas på ett annat sätt än enligt befintliga bestämmelser. bedömning i det förevarande lagstiftningsärendet och anser således att det inte är lämpligt att i lagen om värdepappersmarknaden föreskriva att valutakursen när det gäller sanktionsavgift för fysiska personer för åsido- sättande av skyldigheter enligt MiFID II eller MiFIR ska bestämmas på ett annat sätt än enligt nuvarande bestämmelser i lagen. När det gäller möjligheten för ett svenskt värdepappersinstitut, en börs eller en svensk clearingorganisation att bestämma en sanktionsavgift till högst ett belopp som i kronor motsvarar finns det inte i vare sig kapitaltäckningsdirektivet eller kris- Beloppet i kronor har således inte tidigare knutits till eurons kurs per en viss dag. I lagen om värdepappersmarknaden bör därför, enligt regeringens uppfattning, beloppet i kronor knytas till eurons kurs per den dag som anges i MiFID II, dvs. Detta innebär att den kurs som ska användas vid beräkning av högsta be- lopp för juridiska personer, kommer att avvika något från den som gäller för fysiska personer, vilket medför att en på detta sätt beräknad högsta sanktionsavgift blir högre för juridiska personer än för fysiska. Något om ramarna för att fastställa sanktionsavgifternas storlek De beräkningsmodeller för högsta sanktionsavgift som gäller enligt lagen om värdepappersmarknaden är alternativa (25 kap. 9 och 9 a §§). Det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgifts- tak (se prop. 2013/14:228 s. 235 f. och prop. 2014/15:57 s. 46). Finans- inspektionen har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp. Även den möjlighet som föreslås i denna proposition att bestämma sanktionsavgiften för en juridisk person också till högst ett belopp mot- svarande innebär ett ytterligare alternativt beräknings- sätt. Om det beloppet är högre än beloppen enligt de andra beräknings- modellerna, utgör det således ett avgiftstak. För beräkning av sanktions- avgifter gäller också att avgifterna ska vara proportionerliga i förhållande till överträdelsen i fråga och tillräcklig stora för att balansera de fördelar som kan förväntas och vara avskräckande även för större företag och deras chefer (se skälen 141 och 142 till MiFID II samt prop. 2013/14:228 s. 235 f. och prop. 2014/15:57 s. 46). Förvaltningsrätten i anser att det inte framgår av lagtexten om de angivna beloppsgränserna är alternativa eller kumulativa och före- slår att det förtydligas. Motsvarande synpunkt framfördes av Lagrådet med avseende på genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler om sanktionsavgifter i öppenhetsdirektivet, vilket medförde att de bestäm- melserna förtydligades och fick en något annorlunda utformning än de nu aktuella bestämmelserna (se prop. 2015/16:26 s. 148 f. och 351 samt 25 kap. 19 och 19 e §§ lagen om värdepappersmarknaden). Förslaget i förevarande proposition innebär att motsvarande förtydligande görs även i de nu aktuella bestämmelserna om sanktionsavgift (25 kap. 9 och 9 a §§ samma lag). Ett antal remissinstanser – Förvaltningsrätten i , Förvalt- ningsrätten i , , och framför synpunkter som rör nivån på sanktionsavgifter. När det gäller sanktionsavgifter mot fysiska personer konstaterade regeringen när reglerna i kapitaltäckningsdirektivet genomfördes i svensk rätt att det angivna beloppet om ska kunna tillämpas på samtliga regelöverträdelser i samtliga medlemsstater (prop. 2014/15:57 s. 46 f.). Maximibeloppet är således dimensionerat för att vara en tillräcklig sanktionsavgift för en överträdelse i något av de största europeiska instituten. Att de största är relativt små i jämförelse med de större europeiska bör avspeglas i storleken på de sanktionsavgifter som kan bli aktuella med anledning av svenska instituts överträdelser. Frågan om dagsbotssystemet bör användas för beräkning av sanktions- avgifter var även föremål för regeringens överväganden i samband med genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet. Regeringen gjorde då bedömningen att det inte var lämpligt att använda det systemet för beräk- ning av sanktionsavgifter. Till grund för den bedömningen låg bl.a. att en sådan beräkningsmodell skulle innebära att sanktionsavgifterna för svensk del i realiteten skulle uppgå till endast en bråkdel av vad kapital- täckningsdirektivet kräver. En beräkningsgrund som bygger på dagsbots- systemet ansågs dessutom riskera att sätta överträdelsens varaktighet och allvarlighet i bakgrunden vid bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek (se samma prop. Regeringen gör inte någon annan bedömning när det gäller sanktions- avgifter för överträdelser enligt MiFID II och MiFIR än den som rege- ringen gjorde när det gäller kapitaltäckningsdirektivet. Regeringen anser även, i linje med det som Förvaltningsrätten i anför, att det inte är lämpligt att lämna ytterligare riktlinjer om beloppsnivån på sanktions- avgifter, utan att det får överlämnas till rättstillämpningen. Särskilt om omständigheter som ska beaktas vid fastställande av storleken av sanktionsavgifter Som behandlas i avsnitt 14.3.7 anges det i lagen om värdepappersmark- naden (25 kap. 1 b, 1 c och 10 §§) omständigheter som ska beaktas bl.a. vid fastställande av storleken på en sanktionsavgift. De omständigheter som anges i lagen överensstämmer med dem som enligt MiFID II (artikel 72.2) ska beaktas vid fastställande av sanktionsavgifters storlek. Enligt regeringens uppfattning är någon lagstiftningsåtgärd därför inte påkallad i detta avseende. I avsnitt 17.2 föreslås dock att dessa bestämmelser justeras med anledning av Lagrådets synpunkter. I fråga om fastställande av storleken för en sanktionsavgift framhåller , och vikten av att en fysisk persons ekonomiska förhållanden beaktas. Regeringen konstaterar att det följer av lagen om värdepappersmarknaden att en fysisk persons finansiella ställning är en av de omständigheter som särskilt ska beaktas. Med finansiell ställning avses enligt MiFID II särskilt årsinkomst och nettotillgångar (artikel 72.2 första stycket c). Som regeringen uttalade i samband med genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet, bör i årsinkomsten ingå såväl fast som rörlig ersättning och kapitalinkomster (se prop. 2014/15:57 s. 55). Har överträdelsen pågått bör även inkomster under hela beaktas. 14.3.9Offentliggörande av beslut om sanktioner och åtgärder Regeringens bedömning: Skyldigheten att offentliggöra beslut om administrativa sanktioner och åtgärder bör genomföras genom före- skrifter på förordningsnivå. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: MiFID II innehåller regler om offentliggörande av de behöriga myndigheternas beslut om sanktioner och administrativa åtgärder (artiklarna 70.6 a och 71). I MiFID II finns till skillnad från i MiFID I ett krav på att myndigheterna ska offentlig- göra sina beslut (jfr artikel 71.1 första stycket i MiFID II och artikel 51.3 i MiFID I). Myndigheten ska enligt MiFID II, på sin officiella webbplats och utan onödigt dröjsmål efter det att personen i fråga har underrättats om be- slutet, offentliggöra varje administrativ sanktion eller åtgärd för över- trädelse av bestämmelser som genomför direktivet eller bestämmelser i . Offentliggörandet ska åtminstone omfatta information om över- trädelsens typ och art och om vilka personer som är ansvariga (artikel 71.1 första stycket, se även artikel 70.6 a). Skyldigheten gäller dock inte beslut av utredningskaraktär. Om beslutet överklagas, ska den behöriga myndig- heten även informera om detta samt om ärendets utgång vid dess pröv- ning av högre instans (artikel 71.2). I vissa fall får besluten offentliggöras på anonym grund eller så får offentliggörandet skjutas upp eller underlåtas helt och hållet (artikel 71.1 andra och tredje styckena). Undantagen gäller om myndigheten bedömer att en publicering av en juridisk persons identitet eller personuppgifter rörande en fysisk person utgör en oproportionerlig åtgärd, eller om ett offentliggörande skulle äventyra stabiliteten hos de finansiella marknad- erna eller en pågående utredning. Den behöriga myndigheten ska säkerställa att den information som har offentliggjorts ska finnas kvar på webbplatsen (artik- el 71.3). Om besluten innehåller personuppgifter, får dessa behållas där endast som krävs enligt tillämpliga dataskyddsregler. Medlemsstaterna ska informera om alla administrativa sanktioner och åtgärder i enlighet med reglerna om offentliggörande (artikel 71.4). Om den behöriga myndigheten har offentliggjort en admi- nistrativ sanktion eller åtgärd, ska den informera om detta (artikel 71.5). I och med att direktivet ställer krav på offentliggörande av Finansinspek- tionens beslut om sanktioner, krävs ställningstagande till om ett sådant offentliggörande är tillåtet enligt OSL. I OSL finns bestämmelser om sekretess för vissa uppgifter i tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet (30 kap. 4–5 §§). Särskilda bestämmelser om sekretess gäller i ärenden om ägarprövning för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (30 kap. 5 § OSL). De gäller dock inte för uppgifter i beslut, och kan därmed inte utgöra ett hinder för ett offentliggörande i enlighet med direktivet. I de allmänna bestämmelserna om sekretess i tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet finns det dock inte något mot- svarande undantag för inspektionens beslut (30 kap. 4 § OSL). De bestämmelserna innebär att sekretess bl.a. gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att han eller hon lider skada om uppgiften röjs. Det före- ligger alltså en presumtion för att får offentliggöra 2016/17:162 uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. Reglerna i direktivet tillåter att beslut offentliggörs utan att avslöja identiteten på den som beslutet avser, om ett offentliggörande av identi- teten utgör en oproportionerlig åtgärd eller bedöms orsaka en opropor- tionell skada för berörda företag eller de fysiska personer som berörs (artikel 71.1 andra stycket). Regeringen gör därför bedömningen att bestämmelserna om sekretess i OSL inte utgör hinder för att offentlig- göra beslut på det sätt som anges i direktivet. Bedömningen överens- stämmer med den som regeringen gjorde med avseende på motsvarande regler om offentliggörande av beslut i kapitaltäckningsdirektivet (artik- el 68, se prop. 2013/14:228 s. 233 f. och prop. 2014/15:57 s. 49). Kravet på offentliggörande av sanktioner mot enskilda och ett offent- liggörande av besluten på webbplats kommer att ut- göra behandling av personuppgifter i enlighet med personuppgiftslagen.