prop · H403162 · 2017-04-05 00:00:00 — Utmaningar på marknaden för rådgivning Regeringen konstaterar att det finns betydande utmaningar på marknaden för rådgivning när det gäller intressekonflikter och tredjepartsersätt- ningar. framför att man i sin tillsynsverksamhet kunnat konstatera att provisioner skapar intressekonflikter. När vissa produkter genererar högre provisioner än andra, uppstår ekonomiska incitament för vissa företag och individer att ge råd utifrån provisionens storlek snarare än utifrån vad som är bäst för kunden. framhåller i detta sammanhang särskilt problem hänförliga till försäkringsförmedling i samband med rådgivning kring livförsäkringar med sparandemoment (dvs. försäkringar vars värde ba- seras på finansiella instrument, t.ex. depå- och fondförsäkringar). Finans- inspektionen har vid upprepade tillfällen framfört att dess verktyg vid tillsynen inte är tillräckliga för hantering av denna typ av problematik. Regeringen anser i likhet med att de problem som uppmärksammats när det gäller rådgivning kring livförsäkringar måste lösas. Enligt regeringens uppfattning är emellertid genomförandet i svensk rätt av MiFID II inte rätt sammanhang att göra det, utan det är en fråga som i stället bör tas omhand i samband med den översyn av regel- verket för försäkringsförmedling som pågår. Frågan om en ökad harmo- nisering av regleringen av finansiell rådgivning behandlas i avsnitt 10. har även uppmärksammat att det förekommer pro- blem kring tredjepartsersättningar när värdepappersinstitut utför investe- ringsrådgivning. Regeringen anser dock att reglerna i MiFID II kommer att innebära ett starkare och förbättrat kundskydd jämfört med det skydd som finns . Om man i svensk rätt skulle införa krav som går utöver dem i direktivet kan de ändra förutsättningarna för distributionen av finansiella tjänster och produkter i . Regeringen anser, i likhet med många remissinstanser, att om utredningens förslag om ett mer långtgående förbud mot ersättning till eller från tredjepart än det i MiFID II skulle införas i svensk rätt, kan det innebära att företag med egen distribution gynnas framför företag utan egen distribution. Företag utan egen distribution är beroende av att någon annan distribuerar deras produkter, vilket vanligtvis sker mot ersättning. Det finns även en risk för koncentrationsproblem i och med att små aktörer riskerar att slås ut från marknaden. Dessutom påverkas de företag som endast producerar spar- produkter, eftersom de kan ersätta dem som förmedlar pro- dukterna. Det finns också en risk att en ingripande reglering kan medföra ett minskat antal kunder som erbjuds investeringsrådgivning. En sådan utveckling har observerats i efter det att det infördes ett provisionsförbud. I en rapport som brittiska myndig- heter publicerade konstateras bl.a. att konsumenter med mindre tillgångar att placera och behov av enklare rådgivning inte har råd eller är villiga att betala för rådgivning ( – Final report, Financial Conduct Authority [FCA] & HM Treasury). Kan ett mer långtgående förbud motiveras? För att avgöra om det i svensk rätt bör införas några ytterligare krav när det gäller tredjepartsersättningar än de som anges i direktivet anser regeringen att den grundläggande frågan att först ta ställning till är hur omfattande problemen med tredjepartsersättningar är när värdepappers- institut utför investeringsrådgivning i . vid påpekar att avvikelser från reglerna i MiFID II bör motiveras ingående genom angivande av skäl – politiska, juridiska eller ekonomiska – som talar för att man i svensk rätt inför ytterligare krav. anser generellt att om ytterligare krav (s.k. gold-plating) införs, bör det i sådana fall kunna motiveras även utifrån rent EU-rättsliga utgångspunkter, dvs. om regleringen på något sätt skulle kunna få handelshindrande effekter eller påverka den fria rörligheten på annat sätt. Regeringen anser att varken det som utred- ningen redovisar i sitt betänkande, det som remissinstanserna anför eller det som framförts i de dialoger som har haft under beredningen av lagstiftningsärendet med berörda myndigheter och aktörer på finansmarknaden innebär att det framkommit sådana särskilda skäl eller omständigheter som motiverar ett mer långtgående förbud när det gäller värdepappersinstitutens investeringsrådgivning. Utformningen av utredningens förslag är ifrågasatt Regeringen anser i likhet med , och att det kan ifrågasättas om utredningens förslag till förbud mot tredjeparsersättningar innebär att reglerna i MiFID II genomförs i svensk rätt på ett korrekt sätt och om det skulle få den avsedda effekten. påpekar att utredningens förslag skulle innebära att det i svensk rätt införs ett mindre långtgående förbud mot tredjepartsersättningar när investeringsrådgivning på oberoende grund och portföljförvaltning tillhandahålls till icke-professionella kunder än det som krävs enligt reglerna i direktivet (artikel 24.7 och 24.8). Enligt bedömning ger direktivet inte något ut- rymme för en medlemsstat att tillåta provisioner enbart av den anled- ningen att de inte anses skada kundens intresse. Även anser att det kan ifrågasättas om förslaget att tillåta vissa provisioner är förenligt med direktivet mot bakgrund av det som anges där om att endast mindre icke-monetära ersättningar ska vara tillåtna vid investe- ringsrådgivning på oberoende grund. Enligt sak- nar den förbudsregel som utredningen föreslår också mervärde i förhåll- ande till reglerna i MiFID II eftersom det redan av direktivet (artikel 24.9 första stycket b) följer att det är förbjudet att ta emot ersättningar som försämrar ett värdepappersinstituts förutsättningar att agera i kundens intresse. Regeringen anser att ett korrekt genomförande av MiFID II inte ger något utrymme att, som utredningen föreslår, tillåta vissa provisioner vid investeringsrådgivning på oberoende grund. Om det skulle visa sig att det finns ett behov av en strängare reglering av tredjepartsersättningar än den i direktivet, skulle det således behövas en annan utformning av regleringen än den som utredningen föreslår. Genomförandet av reglerna i MiFID II är ett första steg som bör utvärderas Med hänsyn till det anförda anser regeringen att det finns flera skäl för att i ett första steg genomföra reglerna i MiFID II om intressekonflikter och tredjepartsersättningar i enlighet med direktivet. bedömning kommer de reglerna att innebära ett stärkt investerarskydd vid den investeringsrådgivning som värdepappersinstitut utför jämfört med det skydd som finns . Det är emellertid viktigt att, när de nya reglerna har tillämpats , som i ett andra steg, göra en utvärde- ring av vilken effekt reglerna har fått i syfte att avgöra om det kvarstår några problem med intressekonflikter när värdepappersinstitut utför investeringsrådgivning. Om det kvarstår problem på marknaden trots det nya regelverket, bör lagstiftaren överväga om det finns behov av ytter- ligare åtgärder och vilka åtgärder som i så fall är lämpliga för att komma till rätta med de problemen. Reglerna i MiFID II bör därför genomföras på så sätt att ett värde- pappersinstitut inte ska få ta emot och behålla ersättning från tredjepart vid tillhandahållande av investeringsrådgivning på oberoende grund eller portföljförvaltning. Undantag görs för mindre icke-monetära ersättningar som kunden har informerats om, kan höja kvaliteten på tjänsten och är av en sådan storlek och art att de inte kan anses påverka institutets skyldig- het att agera i kundens intresse. Reglerna i det delegerade direktivet till MiFID II (artikel 12) om över- föring till kunden av ersättningar eller förmåner ett värdepappersinstitut inte får behålla i samband med att det tillhandahåller investe- ringsrådgivning på oberoende grund eller portföljförvaltning samt om sådana mindre icke-monetära förmåner ett institut får ta emot och behålla även vid sådana investeringstjänster bör, på grund av detaljgraden, lämpligast genomföras i svensk rätt genom myndighetsföreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få meddela föreskrifter i dessa avseenden. Regeringen instämmer med att bemyndigandena bör formuleras så att de bättre motsvarar innehållet i det delegerade direktivet. Regeringen anser i likhet med , och Svenska försäkringsförmedlares förening att bestämmelserna i de föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela bör motsvara reglerna i det dele- gerade direktivet till MiFID II. påpekar får medlemsstaterna även välja att godta andra mindre icke-monetära förmåner som kan förbättra kvaliteten på den tjänst som tillhandahålls en kund och som är av sådan omfattning och art att det inte är sannolikt att de skulle hindra värde- pappersföretaget från att uppfylla sin skyldighet att agera i kundens bästa intresse (artikel 12.3 första stycket e). Regeringen konstaterar att det i föreskrifterna därför kan anges även andra icke-monetära förmåner än de som i det delegerade direktivet (artikel 12.3 första stycket a–d) räknas upp som sådana som ska anses som godtagbara. När det gäller påpekande om vikten av att det klart och tydligt ska framgå för kunden när investeringsrådgivningen inte är oberoende hänvisar regeringen till förslaget i avsnitt 8.3. och efter- frågar en analys av skattefrågor till följd av de nya reglerna om ersättning till eller från tredjepart, t.ex. om mervärdesskatt ska erläggas när en ersättning förs över till kund och om en fondandelsägares byte av andels- klass utlöser kapitalvinstbeskattning. Regeringen konstaterar att det regelverk som föreslås föranleder skattefrågor, bl.a. när det gäller en 2016/17:162 ersättning från tredjepart som överförs till en kund. Regeringen bedömer emellertid att det ankommer på de rättstillämpande myndigheterna att bedöma de skatterättsliga konsekvenserna av transaktioner till följd av det nya regelverket (jfr prop. 2010/11:135 s. 252). När det gäller byten mellan andelsklasser i en värdepappersfond kan uppmärksammas att anser att andelar i olika andelsklasser inte är av samma sort och slag, vilket innebär att kapitalvinstbeskattning ska ske separat för andelsinnehavet i respektive andelsklass. Enligt ska kapital- vinstbeskattning ske vid byte av fondandelar mellan olika andelsklasser om det sker på andelsägarens begäran. Om bytet sker till följd av ändring i fondbestämmelserna, sammanläggning av fonder eller liknande medför det dock inte kapitalvinstbeskattning (ställningstagande , dnr 131 529333-13/111). 9.3.4Investeringsrådgivning på oberoende grund Regeringens förslag: Ett värdepappersinstitut som har informerat kunden om att investeringsrådgivningen lämnas på oberoende grund ska bedöma ett tillräckligt stort och diversifierat urval av finansiella instrument som är tillgängliga på marknaden för att säkerställa att kundens investeringsmål på lämpligt sätt kan tillgodoses. Urvalet får inte omfatta finansiella instrument utgivna, utfärdade eller tillhandahållna av institutet självt, företag som institutet har nära förbindelser med eller andra företag till vilka institutet har ett sådant rättsligt eller ekonomiskt förhållande att det kan riskera förutsätt- ningarna för institutet att lämna oberoende investeringsråd. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och avstyrker förslaget att i svensk rätt införa en definition av vad som är att anse som oberoende rådgivning, eftersom detta kan försvåra gränsöverskridande verksamhet och även tillämp- ningen av EU-regleringen. anser att det som utredningen anför till stöd för införandet av längre gående krav inte är tillräckligt för att förutsättningarna i artikel 24.12 i MiFID II ska anses uppfyllda samt att utgångspunkten måste vara att EU-reglerna ska gälla om det inte råder särskilda omständigheter i en viss medlemsstat som innebär att det finns starka skäl för att just där införa ytterligare krav i den staten. Konsumenter anser att all rådgivning där det ingår egna produkter i utbudet ska benämnas försäljning. Skälen för regeringens förslag: För att ett värdepappersföretag ska få informera sina kunder om att det lämnar investeringsrådgivning på oberoende grund krävs enligt MiFID II att företaget ska bedöma ett tillräckligt stort urval av finansiella instrument som är tillgängliga på marknaden, vilka ska vara tillräckligt diversifierade med avseende på typ och emittenter eller produktleverantörer för att säkerställa att kundens investeringsmål på lämpligt sätt kan tillgodoses (artikel 24.7 a). Vidare får urvalet inte vara begränsat till finansiella instrument utgivna, utfärdade eller tillhandahållna av företag till vilka institutet har nära för- bindelser eller ett sådant ekonomiskt eller rättsligt förhållande att det kan äventyra förutsättningarna för investeringsrådgivning på oberoende grund. Som redovisas i avsnitt 9.3.3 ger direktivet (artikel 24.12) en medlemsstat möjlighet att i undantagsfall införa ytterligare krav under förutsättning att dessa är objektivt motiverade och proportionella för att hantera specifika risker för investerarskyddet eller marknadsintegriteten i den staten. I den delegerade förordningen till MiFID II finns mer detaljerade regler om vad urvalsprocessen ska inbegripa (artikel 53). MiFID II är ett s.k. fullharmoniseringsdirektiv även om det beträffande vissa investerarskyddsregler finns en möjlighet för medlemsstaterna att i undantagsfall införa ytterligare krav för värdepappersföretag. Som konstateras i avsnitt 9.3.3 måste dock sådana krav vara objektivt motive- rade och proportionella. Flera remissinstanser, bl.a. Pensionsmyndig- heten, , och , poängterar vikten av ett direktivnära genom- förande i svensk rätt av MiFID II för att undvika att nationella regler för- svårar gränsöverskridande verksamhet och blir handelshindrande eller på annat sätt påverkar den fria rörligheten. Regeringen, som generellt sett delar den synen, är av uppfattningen att de krav som ställs upp i svensk rätt inte utan starka skäl bör gå längre än dem i direktivet (se avsnitt 5.2). I de fall direktivet ger en möjlighet för medlemsstaterna att införa mera långtgående krav, bör det således göras en bedömning av om det finns tillräckligt starka skäl att införa sådana krav. Utredningen föreslår att möjligheten att införa ytterligare krav utnyttjas i och att endast värdepappersinstitut som lämnar råd om externa produkter ska få kalla sig oberoende rådgivare eller informera sina kunder om att de tillhandahåller oberoende rådgivning (se avsnitt 8.6 i betänkandet). Regeringen tolkar förslaget som att det innebär en regle- ring av tjänsten investeringsrådgivning när den tillhandahålls på obero- ende grund (i betänkandet används uttrycket oberoende rådgivning) och inte att det innebär införandet av en definition av en ny typ av aktör, en oberoende rådgivare. Regelverket i MiFID II är uppbyggt på så sätt att ett och samma värdepappersföretag ska kunna utföra investeringsrådgivning på såväl oberoende som på icke-oberoende grund. Regeringen anser i likhet med utredningen att det inte har framkommit skäl för att man i svensk rätt skulle avvika från denna ordning. Det finns enligt regeringens uppfattning anledning att i detta sammanhang erinra om de särskilda krav som gäller enligt den delegerade förordningen till MiFID II (artikel 53) om ett värdepappersföretag tillhandahåller investeringsrådgivning både på oberoende och icke-oberoende grund. Regeringen anser generellt att det vid investeringsrådgivning finns en tydlig intressekonflikt som innebär en risk för att det är värdepappers- institutets och inte kundens behov och intresse som styr vilka finansiella instrument som institutet rekommenderar. Många kunder har stort för- troende för finansiella rådgivare och utgår från att de finansiella instru- ment som en rådgivare rekommenderar är de som är mest lämpliga. har kunderna på sparandemarknaden ett stort informations- underläge gentemot dem som erbjuder finansiella tjänster och produkter. Vidare har en speciell sparandemarknad i förhållande till många andra medlemsstater. En stor del av hushållens finansiella tillgångar 2016/17:162 finns i sparformer där rådgivning är vanligt, t.ex. sparande i aktier, obligationer eller andra finansiella instrument eller i fonder. behovet av finansiell rådgivning därmed är stort i är det särskilt viktigt att genom tydliga regler ge kunderna en möjlighet att göra välinformerade och medvetna val och därmed minska risken för uppger att myndigheten länge sett problem på sparandemarknaden som beror på de intressekonflikter som skapas när rådgivare får betalt i form av provision och anser att en oberoende råd- givning skulle fylla en viktig funktion på den svenska finansmarknaden, där konsumenter i allt större utsträckning själva får ta ansvar för sin framtida ekonomi (se nödvändigt steg för en bättre sparandemarknad, ). Aktörer som inte är lika beroende av provisioner, som t.ex. bankerna, har ofta incitament att ge råd om sina egna produkter. lyfter även fram att företagens egna produkter ofta ger en högre marginal som ger bättre intjäning till det rådgivande företaget och att detta i princip skapar samma incitament som finns vid provisionsdriven rådgivning, dvs. företagen har incitament att rekommendera de egna produkterna framför Det är enligt bara genom att fristående aktörer börjar erbjuda verkligt oberoende rådgivning som bankernas dominans på rådgivningsmarknaden kan utmanas. Inspektionen anger vidare att en oberoende rådgivning skulle minska konsumenternas informationsunder- läge gentemot leverantörer av sparandeprodukter och hjälpa dem att göra Regeringen anser i likhet med att incitament för ett värdepappersinstitut att rekommendera egna finansiella instrument riskerar att finnas i alla situationer där någon som ger råd om sparande- lösningar också erbjuder egna produkter. under sådana förhållanden får informera om att det tillhandahåller investeringsrådgivning på oberoende grund riskerar därför att bidra till att kunden får uppfattningen att institutet självt inte har något intresse när det gäller de finansiella instrument som det rekommenderar. ning av möjligheten att tillhandahålla investeringsrådgivning på oberoen- de grund genom ett förbud mot att inom ramen för sådan rådgivning lämna råd om egna finansiella instrument skulle enligt regeringens upp- fattning minska risken för intressekonflikter. På så sätt skulle förut- sättningarna förbättras för en finansiell rådgivning som utgår enbart från Det skulle också innebära att konkurrensen på mark- naden för finansiell rådgivning främjas genom en möjlighet för fristående finansiella rådgivare att få en mer framträdande roll som någon som utgår enbart från kundens intresse och som hjälper honom eller henne att hitta de finansiella instrument som bäst tillgodoser hans eller hennes önskemål och behov. Att det i stort sett inte existerar några företag på den svenska marknaden som erbjuder investeringsrådgivning som är helt oberoende är enligt regeringens uppfattning inte ett argument för att det inte skulle finnas tillräckliga skäl för att införa ett förbud mot att lämna råd om egna finansiella instrument vid investeringsrådgivning på Avsaknaden av företag som driver den typen av verk- samhet kan mycket väl delvis vara en följd av att det inte finns någon konkurrensfördel med att tillhandahålla oberoende investerings- rådgivning, eftersom institut inte är förhindrade att använda termen oberoende om sin rådgivningsverksamhet trots att det förekommer intressekonflikter i den verksamheten. En mer restriktiv reglering av innebörden av investeringsrådgivning på oberoende grund skulle kunna bidra till framväxten av en marknad för verkligt oberoende investerings- rådgivning. har även sett tecken på att det börjar växa fram en marknad för oberoende rådgivning som utförs av företag som varken tar emot provisioner eller erbjuder investerings- rådgivning om egna produkter. har fått in ett antal ansökningar om tillstånd att driva värdepappersrörelse från företag som har som affärsidé att erbjuda webbaserad automatiserad investeringsråd- givning där betalning för rådgivningen tas direkt från kunden. Dessutom har det skett en ökning av företag som tillhandahåller (eller avser att tillhandahålla) rena jämförelsetjänster eller liknande tjänster som avser vara oberoende och ta betalt direkt av kunden. Regeringen anser inte att ett längre gående krav i svensk rätt än det som gäller enligt MiFID II, i form av ett förbud mot att inom ramen för investeringsrådgivning på oberoende grund lämna råd om egna finan- siella instrument, i någon väsentlig mån skulle försvåra gränsöver- skridande verksamhet. För investeringsrådgivning som utländska företag utför från sitt hemland till en kund i t.ex. via telefon, e-post eller internet skulle eventuella ytterligare krav i svensk rätt inte gälla, vilket skulle kunna få till konsekvens att kunden uppfattar tjänsten investerings- rådgivning på oberoende grund i enlighet med svensk rätt och inte inser att företaget kan lämna råd även om egna produkter. Regeringen anser dock att risken för att olika nationella regler om investeringsrådgivning på oberoende grund skulle skapa oklarhet för kunder om vad som gäller vid gränsöverskridande investeringsrådgivning får betraktas som liten. Ett sådant mer långtgående krav bör inte heller medföra någon svårighet för ett utländskt företag som driver värdepappersrörelse från filial i och tillhandahåller investeringsrådgivning på oberoende grund i den verksamheten. Regeringen anser inte heller att ett sådant längre gående krav i svensk rätt skulle försvåra tillämpningen av de regler om investeringsrådgivning som finns i rättsakter som har antagits av kommissionen. Det som gäller enligt den delegerade förordningen till MiFID II när ett värdepappers- institut tillhandahåller investeringsrådgivning på oberoende grund, gäller även om sådan rådgivning enligt svensk rätt inte skulle få omfatta insti- tuts egna finansiella instrument. Det som anges i den delegerade förord- ningen innebär endast ett förtydligande av det som gäller enligt MiFID II. Om direktivet genomförs i svensk rätt på så sätt att möjlig- heten att införa ytterligare krav utnyttjas, innebär det endast att det som anges i den delegerade förordningen till MiFID II (se t.ex. artikel 53.1 c) när det gäller sådant som inte är tillåtet enligt svensk rätt inte kommer att vara relevant. Regeringen anser med hänsyn till det anförda att det är motiverat att införa ytterligare krav på värdepappersinstitut när de tillhandahåller investeringsrådgivning på oberoende grund än dem som följer av MiFID II (artikel 24.7 a). Ett värdepappersinstitut som har informerat kunden om att investe- ringsrådgivningen lämnas på oberoende grund ska således bedöma ett 2016/17:162 tillräckligt stort och diversifierat urval av finansiella instrument som är tillgängliga på marknaden för att säkerställa att kundens investeringsmål på lämpligt sätt kan tillgodoses. Regeringen delar uppfattning att urvalet ska vara diversifierat inte endast med avseende på instrumenttyp utan även med avseende på emittenter och leverantörer. Urvalet av finansiella instrument bör enligt regeringens uppfattning inte få omfatta finansiella instrument som utges, utfärdas eller tillhandahålls av institutet, företag som institutet har nära förbindelser med eller vissa andra företag till vilka institutet har ett sådant rättsligt eller ekonomiskt förhållande att det kan riskera förutsättningarna för investeringsrådgiv- ning på oberoende grund. Regeringen bedömer vidare att ett sådant förslag får anses vara objek- tivt motiverat och proportionerligt på det sätt som anges i MiFID II (artikel 24.12) för att hantera den specifika risk som finns med intresse- konflikter vid finansiell rådgivning där egna eller närståendes finansiella instrument ingår, särskilt med hänsyn till den speciella svenska sparande- marknaden.