prop · H40382 · 2017-01-25 00:00:00 — Uppfattningen om detta är delad mellan inspektörerna men det är mer än en tredjedel som bedömer att det fungerar mycket eller ganska dåligt. Inspektörerna vänder sig ofta till kollegor lokalt för att få stöd i hur de ska tolka regelverket och hantera olika arbetsmiljöproblem de stöter på under inspektionerna. Inspektörerna anser att det är lätt att få stöd i både juridiska och sakfrågor i regionen men att det är svårare att få hjälp av specialister vid huvudkontoret när de behöver stöd i ett ärende. Vid våra intervjuer har det framkommit att en utmaning kan vara att utreda vem som har arbetsmiljöansvaret på arbetsplatser där det finns inhyrd arbetskraft eller egenföretagare som arbetar på uppdrag av en större arbetsgivare. För att klarlägga arbetsmiljöansvaret i nya anställningsformer har regeringen aviserat att en utredning ska kartlägga utmaningar i dagens arbetsliv samt analysera och bedöma om gällande bestämmelser är ändamålsenliga. Utredaren ska även se över de regionala skyddsombudens tillträdesrätt och befogenheter och utarbeta nödvändiga författningsförslag.86 86 Arbetsmiljöregler för ett modernt arbetsliv (dir. 2016:1). 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5.3 Sammanfattande iakttagelser och bedömning Löpande process för uppdatering av föreskrifterna och en översyn är på gång Det finns en upparbetad process för att uppdatera föreskrifterna minst . Inspektörerna anser också att det fungerar bra att utföra tillsyn utifrån föreskrifterna och att föreskrifterna fungerar väl för företagen. ser positivt på att har initierat ett arbete för att uppdatera föreskrifterna och att detta är prioriterat av myndigheten. Förändrade föreskrifter innebär ökade krav på information till arbetsgivarna Över tid har arbetsmiljöföreskrifterna blivit allt mer inriktade mot att beskriva funktion i stället för att i detalj ange olika faktorer i arbetsmiljön ska vara utformade. fanns det fler föreskrifter som var riktade till en specifik bransch vilket kan ha underlättat för arbetsgivare att veta vad som krävdes för att leva upp till kraven i regelverket. Förändringen av föreskrifterna ställer ökade krav på information till arbetsgivare och arbetstagare avseende hur föreskrifterna ska tolkas. Eftersom utövar tillsyn över arbetsmiljön är det en utmaning att ge information om regelverket men undvika att ange exakt hur arbetsgivaren ska agera. har mött upp detta behov bland annat genom att publicera vägledningar som är tänkta att vara ett stöd i tolkningen av regelverket. Inspektörerna efterfrågar ökat stöd i tolkningen av föreskrifter För att säkerställa likabehandling av arbetsgivare i tillsynen krävs att inspektörerna är väl underrättade om hur regelverket ska tolkas. Inspektörerna anger i enkäten att det kan vara svårt att få stöd från specialister vid huvudkontoret i hur mer komplicerade ärenden ska hanteras. Att inte vara expert inom ett område utan inspektera inom flera branscher gör också att inspektörerna behöver vara bekanta med fler föreskrifter. behöver mot denna bakgrund se över hur inspektörerna kan få ökat stöd i hur föreskrifterna ska tolkas så att det i slutändan skapas bättre förutsättningar för en enhetlig bedömning av arbetsmiljön på olika arbetsplatser. Utökad information på intranätet och/eller enklare kontaktvägar till specialister på huvudkontoret kan vara sätt att nå inspektörerna med utförligare information och stöd. R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A 6Anpassas kommunikationen till arbetsgivarnas och arbetstagarnas behov? För att arbetsgivare ska kunna bedriva ett gott arbetsmiljöarbete krävs att det finns tillgång till information och stöd i det löpande arbetet på arbetsplatsen. I svenskt arbetsmiljöarbete har mycket åstadkommits via arbetsmarknadens parter, och arbetsgivar- och arbetstagarorganisationerna har en fortsatt viktig roll i att sprida information om arbetsmiljöarbete till medlemmarna. I det följande kapitlet görs en analys av om information och kommunikation om arbetsmiljöarbete anpassas till arbetsgivarnas och arbetstagarnas behov. har sedan ett tiotal år tillbaka arbetat aktivt med information och kommunikation, och 2011 inrättades en ny kommunikationsavdelning. bedriver många typer av informationsinsatser. På finns utöver information om regelverket även flera filmer där arbetsgivare kan lära sig mer om arbetsmiljöarbete. anordnar seminarier kopplade till olika tillsynsprojekt och arbetsmiljöfrågor. anordnas även Ar- betsmiljöriksdagen där föreläsare bjuds in för att diskutera aktuella frågor. I samband med lanseringen av den nya föreskriften om organisatorisk och social arbetsmiljö (AFS 2015:4) har skickat brev till alla arbetsgivare där myndigheten informerar om den nya föreskriften. I samband med den nya föreskriften lanserade också en film om stress på arbetet med en tillhörande informationskampanj. har arbetat med att ta fram en strategi för hur myndigheten ska kommunicera med sina intressenter.87 I samband med framtagandet av strategin har gett ett konsultföretag i uppdrag att undersöka hur arbetsgivares, arbetstagares och skyddsombuds önskemål och behov av information och kommunikation ser ut. I denna undersökning framkommer att intressenterna önskar att ska utveckla och förbättra webbplatsen samt utveckla kommunikationen via telefon och e-post. De anser även att kännedomen om bör öka, till exempel genom att myndigheten skulle använda befintliga och nya kanaler för att nå nya målgrupper och mindre företag. Därutöver vill de se målgruppsanpassade nyhetsbrev, ”Mina sidor”-funktion och webbinarier.88 87Intervju vid , huvudkontoret . 88Stelacon AB 2015. Fokusgrupps- och djupintervjuundersökning avseende intressenters behov av kanaler för kontakt med (Rapport ). 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Konsultföretaget har även intervjuat anställda på om hur de anser att myndigheten borde informera och kommunicera med sina intressentgrupper. I undersökningen lyfter de intervjuade fram att kännedomen om behöver öka, och man pekar på behovet att nå grupper i samhället som vanligtvis inte känner till och arbetsmiljöarbete. De intervjuade pekar också på behovet av individanpassad information för att förenkla för arbetsgivare. 6.2Arbetsmiljöverkets stöd till arbetsgivares arbetsmiljöarbete har en ingång på sin hemsida som heter ”Arbeta med arbetsmiljön”. Där finns skriftligt material, filmer och instruktioner avseende hur man arbetar systematiskt med arbetsmiljöarbetet. Det finns även en flik som heter ”Komma igång med arbetsmiljöarbetet” där arbetsgivare kan skriva ut exempel på hur en arbetsmiljöhandbok kan struktureras upp och se ut. Det är tänkt att varje arbetsgivare ska ta fram sina egna rutiner utifrån sin verksamhet. Arbetsgivarrepresentanter vi har intervjuat lyfter fram behovet av stöd i arbetsmiljöarbetet främst för nya och mindre arbetsgivare. Ett exempel är ”Det finns ingen startutbildning för företag i arbetsmiljö. AV borde ha en startutbildning för nya företag. bjuder in till träffar för nya företag där kunde AV hänga på. Det är så många som vill göra rätt för sig.”89 Enligt arbetar myndigheten bland annat med att hitta möjligheter att förlänga relationen med arbetsplatsen efter en inspektion för att den besökta arbetsplatsen ska upprätthålla ett gott arbetsmiljöarbete . Kommunikationsavdelningen undersöker även nya sätt att nå småföretagare.90Arbetsmiljöverket bedriver ingen utbildningsverksamhet utan hänvisar till andra aktörer som erbjuder utbildning inom arbetsmiljöfrågor. hänvisas alla inkommande frågor till angående arbetsmiljö och arbetsmiljöarbete till myndighetens svarstjänst. Svarstjänsten började som ett projekt 2007/2008. Funktionen etablerades och integrerades med växelfunktionen och publikationsservice 2009. Svarstjänsten ansvarar för telefonväxel, ordermottagning av publikationer och besvarar allmänna frågor från främst arbetsgivare, arbetstagare och skyddsombud. Svarstjänsten hanterar även användarsupport för alla e-tjänster samt administrerar registret för utländsk arbetskraft. hanteras tips och anmälningar av den personal som även har hand om växelfunktion. 89Intervju vid branschorganisation, . 90Intervju vid , huvudkontoret . R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A vidare till de olika regionerna för hantering. Genom att samla tipshanteringen till en funktion i myndigheten kan enheten ge återkoppling till den som lämnat tipset samt sammanställa information om vilken typ av tips som har inkommit, exempelvis om det inom en region har kommit in många tips rörande stegar och ställningar som kanske kan hanteras i särskild ordning framöver.91 Tabell 2 Samtal och meddelanden samt svarstider hos Växel telefonsamtal (antal) Telefonfrågor (antal) Frågor per e-post (antal) Samtal som besvaras inom en minut, andel (målsätt- Besvarade samtal, andel (målsättning ) E-postmeddelanden som besvaras , an- del (målsättning ) Genomsnittlig svarstid på e-post, dagar Källa; helår 2015 Svarstjänsten har inte nått sin egen målsättning om önskad svarstid för inkommande ärenden. Den genomsnittliga svarstiden för e-postmeddelanden var närmare . menar att man satt de interna målen högt för att visa på vilken servicenivå myndigheten vill uppnå och att målen inte är verksamhetsmål.92 Som skäl till de långa väntetiderna för svar på e-postmeddelanden anger att antalet frågor via e-post har ökat . E-postmeddelan- den tar att svara på än ett telefonsamtal och till följd av de ökande antalet e-postmeddelanden har svarstiderna blivit längre. Svarstjänsten håller emellertid på att rekrytera personal vilken man förväntar sig kommer leda till kortare svarstider.93 Det är viktigt att kunna informera på olika språk. Svarstjänsten rekryterar därför aktivt medarbetare som är flerspråkiga. Flera arbetstagar- och arbetsgivarrepresentanter som vi har talat med har påtalat att långa svarstider utgör ett problem eftersom de ofta behöver snabba svar när de vänder sig till med frågor.94 91Intervju vid , huvudkontoret . 92E-post från , huvudkontoret . 93Intervju vid , huvudkontoret . 94Intervju vid branschorganisation samt fackförbund . 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6.4 Sammanfattande iakttagelser och bedömning har utvecklat sin information och kommunikation men större vinster finns att hämta ser positivt på att har gjort en inventering av intressenternas informationsbehov samt att arbetar med att ta fram en informationsstrategi. Merparten av arbete syftar till att arbetsgivarna ska utveckla sitt eget arbetsmiljöarbete och sin egenkontroll. uppger emellertid endast hälften av de sysselsatta att det bedrivs systematiskt arbetsmiljöarbete på deras arbetsplats vilket tyder på att det kan finnas behov av att nå ut med mer information om vilka krav som ställs på arbetsgivares arbetsmiljöarbete. Mindre och nya företag är två viktiga målgrupper för information. Dessa företag saknar ofta funktioner som arbetar med personal- och arbetsmiljöfrågor och nås även i mindre utsträckning av den information som ges av andra aktörer på arbetsmiljöområdet.95 Flera möjliga utvecklingsområden inom information och kommunikation finns inga rutiner för kommunikation med arbetsgivaren efter att ett inspektionsärende är avslutat och arbetsmiljöinspektören bedömer att arbetsgivaren har åtgärdat de problem som tidigare fanns. har uppmärksammat att det skulle finnas fördelar med att på ett strukturerat sätt försöka hålla kontakten med arbetsgivaren även efter att ett inspektionsärende har avslutats. ser positivt på detta, och om lyckas skapa ett mer varaktigt arbetsmiljöarbete på arbetsplatserna är det sannolikt att arbetsmiljön kan förbättras på ett mer permanent sätt. Ett sätt att hålla kontakt med arbetsgivarna är att skapa ett webbverktyg med ”Mina sidor”-funktion där arbetsgivare enkelt kan hantera dokumentationen av det systematiska arbetsmiljöarbetet och få aktuell information om vilka arbetsmiljörisker samt förändringar i föreskrifter som gäller deras sektorer. På en ”Mina sidor”-funktion kan arbetsgivare arbeta med arbetsmiljön på ett mer tidsenligt sätt än att samla olika skriftliga dokument i en pärm. Vi har under granskningen noterat att ett sådant system används av motsvarighet till Arbetsmiljöverket.96 Långa svarstider hos Svarstjänsten behöver åtgärdas Det är positivt att valt att utveckla myndighetens funktion för inkommande frågor genom att inrätta Svarstjänsten. Svarstjänsten har dock långa svarstider. Det är därför välkommet att utökar antalet anställda inom denna verksamhet och även att myndigheten aktivt söker efter flerspråkig personal. 95Intervju och seminarium vid Försäkring, . 96Hämtat från danska Arbetstillsynet:s hemsida . R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A 7 Kan tillsynen bedrivas mer effektivt? utövar tillsyn över att arbetsmiljölagen och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen följs. För att tillsyn ska vara verkningsfull behöver myndigheten rikta sina insatser till de arbetsgivare där en inspektion kan förväntas ge god effekt i form av förbättrad arbetsmiljö. Vid inspektionen behöver inspektören identifiera eventuella arbetsmiljöproblem och ställa krav på att dessa åtgärdas. Inspektören behöver även säkerställa att åtgärder har genomförts genom uppföljning. I det följande kapitlet görs en analys av om tillsyn kan bedrivas på ett effektivare sätt. 7.1Arbetsmiljöverkets styrning av inspektionsverksamheten genomförde en omorganisation av myndighetens inspektionsverksamhet. Syftet med omorganisationen var bland annat att, utifrån dåvarande antagande om att myndigheten skulle få mindre resurser, ha ett mer effektivt ledningssystem och använda den samlade kompetensen på ett bättre sätt. Tre inspektionsavdelningar slogs ihop till en och antalet regionkontor minskades. I och med omorganisationen övergick inspektörerna från att vara knutna till specifika arbetsställen till att inspektera inom alla branscher. I samband med detta övergick inspektionsavdelningen även till att fokusera på sakområden (t.ex. ergonomi) istället för på branschområden. Syftet med att fokusera på sakområden istället för på branscher var att regelavdelningen och inspektionsavdelningen skulle ha en gemensam utgångspunkt för att underlätta samarbetet.97 samordnar de flesta inspektionerna på nationell och regional nivå. Urvalet för de inspektionsinsatser som genomförs styrs övergripande av en strategisk plan. Den strategiska planen tas fram utifrån statistik, omvärldsanalys samt regeringsuppdrag och de inriktningar som bestäms på EU-nivå. Därefter bestäms sakområde, bransch, tillsynsmetodik och arbetsställen. utgångspunkt är att fokusera inspektionsverksamheten på arbetsplatser där riskerna för ohälsa och olyckor är som störst.98 har initierat flera utvecklingsprojekt inom tillsynsverksamheten till exempel fortsatt utveckling av inspektionsstödet samt utveckling av framtida tillsynsmetoder. Myndigheten initierade ett arbete med att utveckla myndighetens effektutvärdering. har med projektet för avsikt att mäta och beskriva effekterna av myndighetens verksamhet för män och kvinnor i 97Arbetsmiljöverket 2013, Ny organisation 2014 - Den nya inspektionsavdelningen (2013/106015). 98Arbetsmiljöverkets årsredovisning 2015. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Myndigheten planerar att göra ett antal omfattande utvärderingar av genomförda projekt samt att följa upp samtliga genomförda projekt på ett mer grundläggande sätt. Myndigheten planerar också att utveckla ett nytt system som kan ersätta det tillsynsindex som används för att identifiera arbetsplatser med arbetsmiljöproblem. arbetade ungefär 230 arbetsmiljöinspektörer med tillsyn på . Nyanställda genomgår en omfattande internutbildning innan de börjar arbeta som inspektörer. En arbetsmiljöinspektör stannar, generellt sett, länge i sitt yrke. I den enkät ställt till arbetsmiljöinspektörerna anger mer än sex av tio att de varit anställda på . I enkätundersökningen uppger att de inte har någon särskild branschtillhörighet utan inspekterar inom många olika områden. uppger att de tillhör en akutgrupp och därmed arbetar med att genomföra obligatorisk tillsyn och uppger att de i huvudsak inspekterar inom byggbranschen. uppger att de har en annan specifik inriktning. anger att de rekryterar personer med kommunikativ förmåga med god förmåga att vara myndighetspersoner snarare än experter inom en viss bransch. Skälet till detta är att inspektörerna bör kunna vara flexibla och inte låsta till en viss bransch.99 Många inspektörer uppger i intervjuer att de känner sig osäkra när de genomför inspektioner i en bransch som de saknar djupare kunskap om. ”Man måste lära sig branschen och dess kultur och förkortningar för att kunna inspektera. Det tar tid att bli bra på att inspektera i en bransch, man kan inte hjälpa till att flytta fram positionerna utan man kan bara hålla sig till den grundläggande nivån om man inte kan branschen.”100 Vi har i enkäten frågat inspektörerna om de anser att deras kompetens tas till vara på ett bra sätt i verksamheten. De som har angett att de tillhör en akutgrupp eller till största delen inspekterar i byggbranschen är mer nöjda än övriga med hur deras kompetens tas till vara. Av inspektörer i akutgrupperna och inspektörer som inspekterar i huvudsak inom byggbranschen anser att deras kompetens tas till vara på ett bra sätt. Motsvarande siffra för arbetsmiljöinspektörer som inspekterar inom många branscher är . I enkätundersökningen anger inspektörerna att Förbättrad fortbildning av arbetsmiljöinspektörerna är det viktigaste området att förbättra inom tillsynsverksamheten. 99Intervju vid , huvudkontoret . 100Intervju vid , Region . R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A Vi har även frågat arbetsmiljöinspektörerna hur de tycker att tillsynsverksamhet sammantaget fungerar. Närmare sju av tio tycker att den fungerar mycket eller ganska bra. Av medarbetare som tillhör en akutgrupp tycker i verksamheten fungerar bra eller mycket bra. Motsvarande siffra för de som primärt inspekterar inom byggbranschen är och för övriga arbetsmiljöinspektörer är siffran . Mest nöjda med tillsynsverksamheten är alltså de som tillhör en akutgrupp och jobbar med bland annat olyckor, allvarliga händelser och skyddsombudsstopp. Vid våra intervjuer med arbetsgivar- och arbetstagarparter har flera av de intervjuade framfört att de tycker att arbetsmiljöinspektörerna har god kompetens. Några är dock oroade över att arbetsmiljöinspektörerna är branschspecialister. De menar liksom många arbetsmiljöinspektörer i enkäten att det är viktigt att ha kunskap om den specifika branschen för att vinna arbetsgivarnas förtroende.101 Den största delen av tillsyn utgörs av nationella projekt. har bedrivit nationella projekt men under de senaste 3–5 åren har de ökat markant i betydelse. Nationella projekt innebär att bedriver tillsyn och där föremålen för tillsynen är ett eller flera specifika arbetsmiljöproblem i en eller flera branscher. Tillsynen bedrivs i projektform över hela landet. I projekten tar man fram utbildningsmaterial och checklistor som arbetsmiljöinspektörerna ska följa då de genomför inspektionerna. Ett nationellt projekt kan pågå eller . Syftet med att genomföra merparten av tillsynen som nationella projekt är att öka genomslaget för tillsynen samt att genom enhetliga kravnivåer verka för konkurrensneutralitet mellan företag i en bransch. I samband med de nationella projekten genomförs ofta informationsinsatser för att få ett genomslag av tillsynen i hela branschen. Vid intervjuer med företrädare för framför man att man vill bedriva proaktiv tillsyn och fokusera på arbetsgivare som kan förbättra sitt arbetsmiljöarbete och inte bara ägna sig åt reaktiv tillsyn där brister redan är ett faktum.102Ett ytterligare syfte med de nationella projekten är att ha möjlighet att gå till botten med ett eller flera arbetsmiljöproblem för att åstadkomma en permanent förändring i branschen.103 var av inspektionerna del av ett nationellt tillsynsprojekt. genomfördes, bland andra, tillsynsprojekten Första linjens chefer inom 101Intervjuer vid , Region , branschorganisation och vid Kommuner och Landsting (SKL) . 102Intervju vid , huvudkontoret, . 103Intervju vid , huvudkontoret, . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N vård och omsorg, Fokus på ergonomi och systematiskt arbetsmiljöarbete, Kemi- och processintensiva företag, Skolan 2013–2016 samt Inspektion inom bergshantering. Totalt sett bedrevs ett tjugotal nationella tillsynsprojekt under 2015.104 I enkäten till arbetsmiljöinspektörerna har vi dels frågat om hur de bedömer det senaste nationella projektet de medverkade i och dels hur de bedömer samtliga nationella projekt som de har deltagit i. Mer än hälften av arbetsmiljöinspektörerna tycker att det nationella projekt som de senast deltog i har ett tydligt mål för hur arbetsmiljön ska förbättras på arbetsplatserna. Arbetsmiljöinspektörerna är också relativt nöjda med den utbildning som de har fått inför genomförandet av det nationella projektet, svarar att utbildningen har varit ganska eller mycket bra. Ar- betsmiljöinspektörerna ger också ett gott betyg till de checklistor och handledningar som används i projektet, tycker att dessa är ganska eller mycket bra. Arbetsmiljöinspektörerna har delade uppfattningar om i vilken utsträckning det nationella projektet kommer att förbättra arbetsmiljön på arbetsplatserna som de besöker. Tabell 3 Förbättrar projektet arbetsmiljön på arbetsplatserna? I vilken utsträckning tror du att det nationella projektet kommer att örbättra arbetsmiljön på de inspekterade arbetsplatserna? (Frågan rör det senaste nationella projekt som inspektören deltog i.) I mycket hög grad I ganska hög grad Källa: enkätundersökning till arbetsmiljöinspektörer Vid våra intervjuer har det framkommit att man sällan tar tillvara erfarenheter från tidigare projekt utan i stället börjar om från början varje gång man genomför tillsyn i en bransch. I enkäten anger närmare fyra av tio att erfarenheter endast i viss mån eller aldrig tas tillvara för att förbättra kommande projekt.105 Vid våra intervjuer med företrädare för tillsynsverksamheten framfördes att man har för avsikt att göra förändringar i de nationella tillsynsprojekten så att de sträcker sig över en längre tidsperiod. Ett exempel på detta är satsningen på tillsyn inom 104Arbetsmiljöverkets verksamhetsstatistik, månadsrapport helår 2015. 105Riksrevisionens enkätundersökning till arbetsmiljöinspektörerna som utsändes . R I K S R E V I S I O N E N E N G O D A R B E T S M I L J Ö F Ö R A L L A skolan som sträcker sig , från 2013 till 2016.106 Det finns också en ambition att ha färre nationella tillsynsprojekt som löper parallellt. planerar att minska antalet nationella projekt i syfte att frigöra tid för andra typer av tillsyn. En ambition är att den nationella tillsynen ska utgöra omkring 40- av tillsynsbesöken.107 Slutligen har vi frågat arbetsmiljöinspektörerna om de anser att bör lägga mer eller mindre av sina resurser på nationell tillsyn. När det gäller nationella projekt tycker hälften av arbetsmiljöinspektörerna att myndigheten borde minska resurserna för nationell tillsyn. Detta skiljer sig från uppfattningen om obligatorisk och övrig tillsyn där majoriteten tycker att resurserna bör ökas. Tabell 4 Resurser till nationella projekt Tycker du att bör lägga en större eller mindre andel av sina nuvarande resurser på nationella projekt? bör lägga mindre resurser på nationella projekt Det är bra som det är bör lägga mer resurser på nationella projekt Källa: enkätundersökning till arbetsmiljöinspektörer