prop · H40391 · 2017-02-07 00:00:00 — att fritt ta fram uppgifter vid sökningar i en uppgiftssamling som har skapats för att undersöka viss brottslighet eller vissa kriminella gruppe- ringar och som enbart de som arbetar i undersökningen har åtkomst till. Det finns här ingen begränsning till särskilt allvarliga brott. kustbevakningsdatalagen gäller inte undantaget vid sökning i en upp- giftssamling som har skapats för att undersöka vissa kriminella Detta bör inte gälla för del, eftersom det inom verksamhetsområde förekommer kriminella grupperingar som behöver undersöka. Regeringens förslag är således lika- lydande med vad som gäller för . För en fungerande samverkan med framför allt polisen är det nöd- vändigt att myndigheternas regelverk ger samma möjligheter. fråga om mycket allvarliga brott där samhällets intresse av att gärnings- mannen lagförs är stort, är det motiverat att tillåta att fler uppgifter tas fram vid sökningar om dessa kan bidra till att gärningsmannen spåras eller kan fällas. Även om antalet sådana allvarliga brott som rent generellt har att ingripa mot är betydligt färre än de som faller inom polisens ansvarsområde, är brottsbekämpning avseende dessa allvarliga brott att jämställa med polisens i en helt annan grad än vad som gäller för t.ex. . Straffskalan för grov narkotikasmugg- ling sträcker sig upp till fängelse och för synnerligen grov narkotikasmuggling upp till fängelse. Grov smuggling samt grovt tullbrott kan ge upp till fängelse. Brott mot lagen om punkt- skattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter föreskriver fängelse upp till . I likhet med har därför enligt regeringens mening ett behov av att i dessa fall kunna söka fram flera uppgifter. Regeringens förslag motsvarar i denna del vad som gäller för Polismyn- I likhet med vad som gäller för föreslår regeringen mot denna bakgrund att begränsningarna av vilka uppgifter som får tas fram vid sökning inte ska gälla vid sökning som utförs av särskilt angivna tjänstemän och som görs för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver eller för att övervaka allvarligt kriminellt belastade personer som kan antas komma att begå brott för vilket är föreskrivet fängelse eller däröver. En förutsättning för detta är som framgår ovan att sökningen utförs av tjänstemän som har tilldelats särskild behörighet att utföra sådana Dessa tjänstemän får fram flera uppgifter vid sina sökningar Prop. 2016/17:91 på namn eller andra direkta personuppgifter, t.ex. i flera olika uppgifts- samlingar om viss brottslighet eller vissa kriminella grupperingar. Vilka kategorier av tjänstemän som ska tilldelas denna särskilda behörighet och hur många tjänstemän det kan bli fråga om beror på hur organiserar sin brottsbekämpande verksamhet. Det bör kunna vara fråga om allt ifrån ett fåtal utpekade personer till samtliga personer på en enhet som har till uppgift att hantera t.ex. underrättelseverksamhet som avser särskilt allvarlig brottslighet. Det bör meddelas föreskrifter om vilka närmare kvalifikationskrav m.m. som bör ställas på dessa tjänstemän och på att dokumenterar vilka tjänstemän som har beviljats denna utökade möjlighet att vid sökning ta fram uppgifter. I likhet med vad som gäller enligt polisdatalagen och kustbevak- ningsdatalagen bör det i den nya lagen tas in en upplysning om den behörighet som regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer har att meddela ytterligare föreskrifter kring sökandet i gemensamt tillgängliga uppgifter. Regleringen avser dels en upplysningsbestäm- melse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om under vilka förutsättningar som sökning får äga rum, dels en bestämmelse om att regeringen kan meddela ytterligare föreskrifter om begränsningarna. I båda fallen utgörs stödet för detta av 8 kap. 7 § regeringsformen. Förslaget genomförs genom 3 kap. 6 och 7 §§ i den nya lagen. 15Informationsutbyte i brottsbekämpande verksamhet 15.1Behovet av ett effektivt informationsutbyte mellan svenska brottsbekämpande myndigheter Regeringens bedömning: En effektiv brottsbekämpning förutsätter att de brottsbekämpande myndigheterna kan utbyta information på ett rationellt sätt. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Rikspolisstyrel- sen och , framhåller behovet av att de brottsbe- kämpande myndigheterna kan utbyta information på ett effektivt sätt. Skälen för regeringens bedömning: Samarbetet mellan brottsbekäm- pande myndigheter har blivit allt viktigare i det brottsförebyggande och Ett effektivt och framgångsrikt arbete mot allvar- lig och organiserad brottslighet förutsätter att man kan dra nytta av den samlade kunskap om brott och brottslingar som finns inte bara inom brottsbekämpande verksamhet utan också hos andra myndig- heters brottsbekämpande verksamheter. betydelse för bekämpning av mängdbrottslighet. Uppdelningen av den brottsbekämpande verksamheten på olika myn- digheter har i stor utsträckning kommit att påverka möjligheterna till informationsutbyte, bl.a. eftersom det kan råda sekretess mellan myndig- Detta har visat sig begränsa effektiviteten i brottsbekämpningen. Av samma skäl som det är viktigt att man inom brottsbekäm- pande verksamhet på ett effektivare sätt kan tillgodogöra sig den infor- mation som finns inom den egna organisationen, är det viktigt att nyttig- göra informationen i samarbete med andra brottsbekämpande verksam- Ett förbättrat informationsutbyte gör det möjligt att utnyttja de samlade resurserna mer effektivt och ökar förutsättningarna för att brott i större utsträckning kan upp snabbt och att felaktiga brottsmiss- tankar kan avföras från utredning. Behovet av informationsutbyte mellan de brottsbekämpande verksamheterna är särskilt stort när det gäller att kartlägga och begränsa organiserad brottslighet, men det finns även behov av samarbete och informationsutbyte i kampen mot annan allvarlig eller systematisk brottslighet. Det pågår ett fortlöpande arbete med att utveckla system för informa- tionsutbyte inom och mellan brottsbekämpande verksamheter, bl.a. inom ramen för det samverkansarbete som rättsväsendets myndigheter bedriver och som syftar till att utveckla det elektroniska informationsflödet genom hela rättskedjan (Ju2012/6639). Flera utredningar har också under senare år betonat att det måste skapas förutsättningar för ett förbättrat utbyte av information mellan de brottsbekämpande myndigheterna (se t.ex. betänkandena SOU 2002:113, SOU 2005:117, SOU 2006:18 och SOU Den gemensamma uppfattningen hos dessa utredningar har varit att den brottsbekämpande verksamheten hos en myndighet ska kunna lämna information till sådan verksamhet hos en annan myndighet, om den senare myndigheten behöver informationen i sin brottsbekäm- I t.ex. avsnitt 6.2 och 10.3 berörs det myndighetsöverskridande arbetet mot organiserad brottslighet. har det också blivit enklare att utbyta information vid samverkan mot organiserad brottslighet: Lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet innehåller sekretessbrytande bestämmelser som gäller vid särskilt beslutad samverkan mellan myn- digheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet av i lagen närmare angivet slag, se propositionen Informationsutbyte vid samverkan mot organiserad brottslighet (prop. 2015/16:167). Det är också en allmän strävan inom EU att öka informationsutbytet mellan medlemsstaternas brottsbekämpande myndigheter. antagna dataskyddsdirektivet, och rådets direktiv (EU) 2016/680 av om skydd för fysiska personer med avseende på behöriga myndigheters behandling av personuppgifter för att förebygga, förhindra, utreda, avslöja eller lagföra brott eller verkställa straffrättsliga påföljder, och det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av rådets rambeslut /977/RIF, lyfts också fram att det är viktigt att medlemsstaterna säkerställer att behöriga myndigheters utbyte av personuppgifter inom unionen, när sådant utbyte krävs enligt unions- rätten eller medlemsstaternas nationella rätt, varken begränsas eller för- bjuds av skäl som rör skyddet för fysiska personer med avseende på behandlingen av personuppgifter (artikel 1). Å ena sidan innebär ett förbättrat informationsutbyte ett ökat flöde av uppgifter mellan myndigheter vilket kan skapa större risker för intrång i den personliga integriteten, särskilt om de uppgifter som behandlas är av känsligt slag eller används utan hänsyn till det sammanhang i vilket de samlades in. Även insamling och utbyte av förhållandevis harmlösa uppgifter kan, om de skapar en totalbild av en enskild persons förhåll- anden, riskera att leda till intrång i den personliga integriteten. Vid informationsutbyte mellan brottsbekämpande verksamheter hos myndigheter bör å andra sidan beaktas att de myndigheter som bedriver underrättelseverksamhet har likartade regler om sådan verksamhet och att alla myndigheter tillämpar samma grundläggande regler för brotts- utredning. Vidare har uppgifter som rör brott och brottsbekämpning i princip samma sekretesskydd hos alla berörda myndigheter. Skyddet vid behandlingen av personuppgifter är också likartat. Även om det kan finnas nackdelar med ett ökat informationsflöde mellan de brotts- bekämpande myndigheterna väger fördelarna över. De integritetsrisker som kan finnas vägs in när bestämmelserna utformas och när myndig- heter beviljas direktåtkomst. Det ligger i sakens natur att informationsutbytet till stor del avser uppgifter som omfattas av sekretess, eftersom åtskilliga av de uppgifter som behandlas inom den brottsbekämpande verksamheten skyddas av någon typ av sekretess. En grundläggande förutsättning för att uppgifter ska få lämnas till en annan myndighet är att sekretess inte hindrar att uppgifterna lämnas ut. Detta gäller oberoende av om det rör sig om elektroniskt lagrade uppgifter eller uppgifter på papper. I offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) finns det ett antal bestämmelser som innebär att sekretess inte hindrar utbyte av uppgifter mellan nationella brottsbekämpande myndigheter. Enligt 10 kap. 28 § offentlighets- och sekretesslagen hindrar sekretess inte att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. Frågan om nya sådana bestämmelser bör införas berörs bl.a. i avsnitt 15.5.4. Informationsutbytet mellan brottsbekämpande myndigheter sker till stor del manuellt. Uppgifter kan lämnas både i pappersform och elektroniskt, t.ex. via e-post. I viss utsträckning förekommer elektroniskt utlämnande genom att mottagaren ges rätt att själv söka efter information som den utlämnande myndigheten har tillgång till (direktåtkomst). En ordning som innebär att informationsutbytet i huvudsak sker genom behandling skapar praktiska problem, särskilt som brottsbe- kämpningen bedrivs dygnet runt. Uppgifter som en tjänsteman behöver för att kunna genomföra en tjänsteåtgärd måste vara lätt tillgängliga även utanför vanlig kontorstid. Det finns alltså ett stort och växande behov av ett effektivt informa- tionsutbyte mellan de brottsbekämpande myndigheterna. Detta behov måste kunna tillgodoses genom ökad användning av elektronisk kommu- nikation. Den nya lagen bör därför underlätta sådant informationsutbyte och bidra till att utveckla samarbetet med andra brottsbekämpande myndigheter, som den värnar om enskildas integritet. I följande avsnitt presenteras överväganden och förslag avseende bl.a. metoder för utlämnande, frågor om sekretess och uppgiftsskyldighet. Behovet av ett effektivt internationellt Regeringens bedömning: Det internationella utbytet av information spelar en viktig roll för brottsbekämpningen av framför allt allvarlig och gränsöverskridande brottslighet. Promemorians bedömning: Överensstämmer med regeringens Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över Skälen för regeringens bedömning: Av samma skäl som ett ökat informationsutbyte mellan svenska brottsbekämpande myndigheter bidrar till en effektivare brottsbekämpning gör internationellt samarbete i brottsbekämpande syfte det. Globaliseringen har medfört en ökad internationell handel och ett ökat resande i världen, vilket har underlättat utvecklingen av organiserad brottslighet. vinsterna från brottsligheten och de kriminella mellan olika länder utan några större problem. Denna utveckling ställer större krav på samarbete över gränserna och innebär att vikten av internationellt samarbete ökar Det är framför allt vid bekämpningen av allvarlig och gränsöver- skridande brottslighet som det internationella informationsutbytet har Utan sådant informationsutbyte skulle t.ex. bekämpningen av grov och synnerligen grov narkotikasmuggling inte kunna bedrivas lika Dessutom har genom olika internationella överens- kommelser åtagit sig att överlämna information som härrör från brotts- bekämpande verksamhet dels till brottsbekämpande myndigheter i andra länder, dels till organisationer som och Europol. informationsutbyte på nationell nivå riskerar naturligtvis att påverka även det internationella informationsutbytet negativt. Ett ökat informationsutbyte över gränserna måste emellertid balanseras av effektivt skydd för den enskilde. rambeslut /977/RIF av om skydd för person- uppgifter som behandlas inom ramen för polissamarbete och straffrätts- ligt samarbete, dataskyddsrambeslutet, med syfte att säkerställa en gemensam hög skyddsnivå för enskilda personer. beslutet, som har genomförts i , innebär att det finns bindande förpliktelser om dataskydd mellan medlemsstaterna inom polisområdet. En redogörelse för rambeslutet och andra internationella överensko- melser om särskilda dataskyddsbestämmelser finns i avsnitt 4.1. nämnts i avsnitt 4.1.7 har dataskyddsrambeslutet ersatts av ett data- skyddsdirektiv, som ska vara implementerat . dataskyddsdirektiv (Ju 2016:06) har i uppdrag att genomföra Den ska i ett delbetänkande redovisa uppdraget i den del det rör dels en ny ramlagstiftning, dels tillsyn inom Uppdraget ska slutredovisas senast Utvecklingen innebär att kommer att ha ett fortsatt stort behov av att kunna utbyta uppgifter med andra länder. Den nya lagen bör därför inte ställa upp onödiga hinder för sådant informationsutbyte. 2016/17:91 Möjligheterna att utbyta uppgifter bör enligt regeringens mening i huvudsak motsvara vad som redan gäller . 15.3Direktåtkomst för svenska brottsbekämpande myndigheter Regeringens förslag: , Säkerhetspolisen, Ekobrotts- myndigheten, , och ska få medges direktåtkomst till personuppgifter i brotts- bekämpande verksamhet. Direktåtkomsten ska endast få avse personupp- gifter som är gemensamt tillgängliga. En myndighet som har medgetts direktåtkomst ska ansvara för att till- gången till personuppgifter begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter. I lagen ska det upplysas om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela närmare föreskrifter om omfattningen av direktåtkomsten samt om behörighet och säkerhet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorians förslag finns en uttrycklig bestämmelse om att myndigheten som medges direktåtkomst ska vara bunden av de begräns- ningar i fråga om sökning som gäller för . Promemorians förslag är även i övrigt något annorlunda utformat. Remissinstanserna: Kriminalvården anger att myndigheten inte finns upptagen i lagförslaget som en av de myndigheter som trots sekretess har rätt att ta del av personuppgifter som är gemensamt tillgängliga, och inte heller som en av de myndigheter som får medges direktåtkomst till personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Kriminal- vården anser dock att det finns starka skäl att överväga om inte även Kriminalvården bör hänföras till brottsbekämpande myndigheter, då den har ett uttryckligt uppdrag att bekämpa brott under verkställigheten och samverkar inom ramen för den myndighetsgemensamma satsningen mot organiserad brottslighet med t.ex. Datainspektionen anger att i promemorian föreslås utökade möjligheter för myndigheter att få direktåtkomst till personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet, men att det inte redogörs närmare för skälen till att dessa myndigheter har behov av direktåtkomst till Tull- verkets information. Utan en närmare redovisad analys går det inte att bedöma lämpligheten och konsekvenserna av det aktuella förslaget. anser att författningsförslaget leder till betänkligheter från integritetssynpunkt. Samfundet noterar att enskilda individer genom direktåtkomst kan komma att få tillgång till gemensamt tillgängliga uppgifter inhämtade från , , , och och således att en stor mängd information kan komma att samlas hos individer. för missbruk med en sådan ordning, t.ex. genom att uppgifterna används för andra ändamål än för vilka de samlades in, bör inte underskattas. Skälen för regeringens förslag: Enligt 6 § förordningen (2005:791) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet, kallad tullbrottsdataförordningen, får , Polismyn- digheten, Säkerhetspolisen, och ha direkt- åtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen som behandlas för ändamålet att förebygga, förhindra och upptäcka brottslig verksamhet. digheten, , och Säkerhetspoli- sen får ha direktåtkomst till uppgifter i tullbrottsdatabasen som behandlas för ändamålet att utreda och beivra brott (7 §). Enligt polisdatalagen (2010:361) och kustbevakningsdatalagen (2012:145) får , Säkerhetspolisen, Ekobrottsmyndig- heten, , , och Skatte- verket medges direktåtkomst till personuppgifter i den brottsbekämpande Direktåtkomsten får endast avse personuppgifter som är En myndighet som har medgetts direktåtkomst ansvarar för att tillgången till personuppgifter begränsas till vad varje tjänsteman behöver för att kunna fullgöra sina arbetsuppgifter (3 kap. 8 § polisdatalagen och 4 kap. 7 § kustbevakningsdatalagen). Att olika arbetsuppgifter inom brottsbekämpningen av organisatoriska, historiska eller andra skäl är uppdelade och ligger på skilda myndigheter innebär inte nödvändigtvis att det uppstår större risker från integritets- synpunkt med direktkopplingar mellan information hos de olika myndigheterna än vad som skulle ha varit fallet om all brottsbekämpande verksamhet låg hos en och samma myndighet, jfr propositionen Tull- verkets brottsbekämpning – Effektivare uppgiftsbehandling (prop. 2004/05:164 s. 87). Alltför vittgående möjligheter till direktåtkomst kan dock öka riskerna för intrång i den personliga integriteten. Typiskt sett innebär direkt- åtkomst nämligen att uppgifter blir tillgängliga för fler personer och att den ursprungliga myndighetens möjligheter att kontrollera användningen av uppgifterna minskar. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att, vilket också gäller , särskilda regler ska gälla vid direktåtkomst till personuppgifter som behandlas i brottsbekämpande verksam- Datainspektionen anger att det föreslås utökade möjligheter för myn- digheter att få direktåtkomst till personuppgifter i brotts- bekämpande verksamhet men att det i promemorian inte redogörs närmare för skälen till att dessa myndigheter har behov av direktåtkomst till information och att det utan en närmare redovisad analys inte går att bedöma lämpligheten och konsekvenserna av det aktuella Regeringen vill erinra om att det, som framgår ovan, redan förekommer direktåtkomst mellan de brottsbekämpande myndigheterna och att det således inte handlar om utökade möjligheter till direktåtkomst. Vad gäller frågan om behovet av direktåtkomst ökar modern teknik möjligheterna att skapa överblick och samordning i det brottsbekäm- pande arbetet och att utnyttja tillgänglig information på ett effektivt sätt. Det är angeläget att dessa möjligheter kan användas. pande myndigheterna har ofta behov av att på ett snabbt och enkelt sätt få omedelbar tillgång till information genom direktåtkomst. skäl talar således för att ge de brottsbekämpande myndigheterna möjlig- het till direktåtkomst. Att man har valt att fördela brottsbekämpande uppgifter på flera myndigheter ska inte hindra ett effektivt brotts- bekämpade arbete. Det är dock naturligtvis av stor vikt att integritets- aspekter iakttas, vilket behandlas nedan. anser att författningsförslaget leder till betänkligheter från integritetssynpunkt. Samfundet noterar att enskilda individer genom direktåtkomst kan komma att få tillgång till gemensamt tillgängliga uppgifter inhämtade från , , , och och således att en stor mängd information kan komma att samlas hos individer. Risken för missbruk med en sådan ordning, till exempel genom att uppgifterna används för andra ändamål än för vilka de samlades in, bör inte under- skattas. Regeringen vill lyfta fram följande. Mot de brottsbekämpande myndig- heternas verksamhetsbehov måste naturligtvis hänsynen till enskildas integritet vägas. Integritetsaspekterna måste tillmätas central betydelse vid bedömningen av i vilken omfattning sådana myndigheter bör kunna medges direktåtkomst till uppgifter i varandras verksamhet. I de data- baser och register som förs av brottsbekämpande myndigheter finns det ofta stora mängder personuppgifter. Många av dessa kan vara av känslig karaktär. Enbart det förhållandet att uppgifter om en enskild persons förhållanden samlas in och bevaras kan uppfattas som ett intrång i den personliga integriteten. Ju fler personer som har omedelbar tillgång till sådana uppgiftssamlingar, desto mera påtaglig är risken för intrång. Direktåtkomst kan också minska möjligheterna att kontrollera den vidare användningen av uppgifterna. Dessa förhållanden utgör skäl för en restriktiv hållning i fråga om direktåtkomst till personuppgifter som behandlar i den brottsbekämpande verksamheten. En viktig aspekt som bör beaktas vid den avvägning som måste göras är om det, när det är fråga om direktåtkomst till sekretessreglerade uppgifter, gäller sekretess för uppgifterna hos den mottagande myndig- heten. En annan viktig aspekt är hur uppgifterna sprids och används inom den mottagande myndigheten. Om användandet av uppgifterna inom den myndigheten kan begränsas till en liten krets, är integritetsriskerna mindre än om uppgifterna ges en vid spridning. En tredje aspekt är vilka bestämmelser om informationssäkerhet (t.ex. system för behörighet, loggning och tillsyn) som gäller hos den mottagande myndigheten. Om informationssäkerheten hos den mottagande myndigheten är hög, så att det kan garanteras att informationen endast når dem som har behov av den, inger möjlighet till direktåtkomst mindre betänkligheter från integritetssynpunkt än vad som annars hade varit fallet. En fjärde aspekt är att möjligheterna att göra integritetskänsliga sökningar bland person- uppgifterna inte ska öka bara för att dessa är föremål för direktåtkomst. Det kan anmärkas att de brottsbekämpande myndigheterna har författningar som reglerar behandlingen av personuppgifter på ett likartat sätt, i ännu högre grad om nu föreslagen tullbrottsdatalag införs. Sekretessregleringen ger också i princip samma skydd för uppgifter i brottsbekämpningen hos samtliga brottsbekämpande myndigheter. Myndigheterna omfattas således av bl.a. bestämmelserna om sekretess till skydd för brottsbekämpningen i 18 kap. 1 och 2 §§ offentlighets- och sekretesslagen och bestämmelserna om sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden i sådan verksamhet, som regleras i 35 kap. samma lag. Det finns också en särskild bestämmelse, 11 kap. 4 §, om överföring av sekretess vid direktåtkomst. myndighet har elektronisk tillgång till en annan myndighets upptagning för automatiserad behandling och en uppgift i denna upptagning är sekretessreglerad hos den andra myndigheten, blir sekretessbestäm- melsen tillämplig också hos den mottagande myndigheten. dock inte om uppgiften ingår i ett beslut hos den mottagande myndig- Det finns även en särskild bestämmelse, 11 kap. 8 § offentlighets-