prop · H50335 · 2017-10-25 00:00:00 — Regeringens proposition 2017/18:35 Kontroll av biometriska kännetecken i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnar regeringen förslag till ändring i utlänningslagen med anledning av ändringar i och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). Förslaget innebär att en utlänning vid in- och utresekontroll, på samma sätt som redan gäller för svenska medborgare, ska vara skyldig att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck för kontroll av identiteten och resehandlingens äkthet i enlighet med kodexen om Schengengränserna. Dessutom lämnar regeringen förslag till vissa justeringar av bestämmelser i utlänningslagen och passlagen som hänvisar till en tidigare version av kodexen om Schengengränserna. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .......................................................................... Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Ärendet ..............................................................och dess beredning Nationella ........................bestämmelser om gränspassage och pass Kontroll ...................av biometriska kännetecken i resehandlingar Ändrade ..................hänvisningar i utlänningslagen och passlagen Konsekvenser .............................................................av förslagen Ikraftträdande ...................................- och övergångsbestämmelser 10.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ........................................................................ Förslaget till lag om ändring i passlagen (1978:302) ....... Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag (Ds 2015:12) ............................................. Utdrag ur lagförslaget i departementspromemorian Missbruk av svenska pass – Omfattning och (departementspromemorian Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag) ............................. och rådets förordning (EU) 2016/399 av om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om och rådets förordning (EU) 2017/458 av om ändring av förordning (EU) 2016/399 vad gäller stärkandet av kontroller mot relevanta databaser vid de yttre Sammanfattning av utkast till lagrådsremiss Kontroll av biometriska kännetecken i resehandlingar ................... Förteckning över remissinstanserna (utkast till Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i utlänningslagen (2005:716), 2.lag om ändring i passlagen (1978:302). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att nuvarande 9 kap. 8 c § ska betecknas 9 kap. 8 d §, dels att 1 kap. 16 § och den nya 9 kap. 8 d § ska ha följande lydelse, dels att det i lagen ska införas en ny paragraf, 9 kap. 8 c §, av följande rådets förordning (EG) nr förordning (EU) 2016/399 562/2006 av om av om en unions- en gemenskapskodex om gräns- passage för personer (kodex om personer (kodex om Schengen- En utlänning är vid in- eller utresekontroll skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av resehandlingens äkthet, i enlighet med artikel 8.2 b eller 8.3 ib i kodexen om Schengengränserna. Denna skyldighet gäller under förutsättning att utlänningen har en resehandling som är försedd med ett lagringsmedium som innehåller 1 Senaste lydelse 2015:91. ett fotografi eller fingeravtryck. När en kontroll enligt första stycket har genomförts ska det fotografi och de fingeravtryck som Det gäller också de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Den som har en Schengenvise- Den som har en Schengenvise- ring är vid in- eller utresekontroll ring är vid in- eller utresekontroll enligt artikel 7.3 i kodexen om enligt artikel 8.3 i kodexen om Schengengränserna skyldig att låta Schengengränserna skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman passkontrollant eller en tjänsteman eller ta hans eller eller ta hans eller av identiteten och av viseringens av identiteten och av viseringens äkthet i enlighet med artikel 18 i äkthet, i enlighet med artikel 18 i förordning (EG) nr 767/2008 av förordning (EG) nr 767/2008 av systemet för viseringar (VIS) och systemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen), i den vistelse (VIS-förordningen), i den Skyldighet att lämna fingeravtryck enligt första stycket gäller även för en utlänning som vid en sådan in- eller utresekontroll inte kan styrka sin identitet och som får kontrolleras i identifieringssyfte i enlighet med artikel 20 i VIS-förordningen. När en kontroll enligt första eller andra stycket har genomförts, ska de fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. Det gäller också de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Denna lag träder i kraft . 2 Senaste lydelse av tidigare 9 kap. 8 c § 2015:91. 2.2Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs att 5 § passlagen (1978:302) ska ha följande En svensk medborgare får inte resa ut ur riket utan att medföra giltigt pass. Första stycket gäller inte 1.mönstrat sjöfolk på fartyg under tjänstgöring ombord på fartyget eller fiskare under yrkesutövning, 2.medlem av besättning på luftfartyg under tjänstgöring ombord på luftfartyget, om han eller hon har flygcertifikat eller därmed jämförlig handling, 3.den som är medborgare även i en annan stat än och som medför legitimationshandling som gäller som pass och är utfärdad av en myndighet i den staten, 4. den som reser till någon av de 4. den som reser till någon av de stater mot vilka gränskontroll inte stater mot vilka gränskontroll inte (EG) nr 562/2006 av (EU) 2016/399 av 2006 om en gemenskapskodex om 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex för personer (kodex om Schengengränserna), eller om Schengengränserna), eller 5. den som reser till en annan stat inom Europeiska unionen än en sådan stat som avses i 4 och som medför ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet. En svensk medborgare ska vid inresa från en annan stat medföra giltigt pass. Detta gäller dock inte 1.om det svenska medborgarskapet kan styrkas på annat sätt, exempelvis genom uppvisande av ett giltigt identitetskort utfärdat av en passmyndighet, eller 2.vid inresa från en stat mot vilken gränskontroll inte genomförs enligt kodexen om Schengengränserna. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2015:336. Ärendet och dess beredning förordnade chefen för en utredare att bistå departementet med att överväga åtgärder för att motverka missbruk av svenska pass (dnr Ju2014/02291/P). 2015 promemorian Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag (Ds 2015:12). En sammanfattning av promemorian finns i I promemorian föreslås bl.a. en ny bestämmelse i utlänningslagen som innebär att utlänningar ska vara skyldiga att låta sig fotograferas och lämna fingeravtryck för jämförelse med de uppgifter som finns sparade i passet. Ett utdrag ur promemorians lagförslag finns i Promemorian har remissbehandlats. remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2016/06895/L7). och Europeiska unionens råd antog 2016 förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), kallad gränskodexen. Förordningen finns i bilaga 4. och rådet förordning (EU) 2017/458 om ändring av förordning (EU) 2016/399 vad gäller stärkandet av kontroller mot relevanta databaser vid de yttre gränserna. Förordningen finns i bilaga 5. Ändringarna trädde i kraft och innebär bl.a. att resehandlingars äkthet och innehavarnas identitet ska kontrolleras vid gränskontroller med hjälp av biometriska kännetecken. Inom har mot denna bakgrund ett utkast till lagrådsremiss utarbetats med lagförslag som utgår från förslaget i promemorian men som har anpassats till de nya EU-reglerna. sammanfattning av utkastets innehåll finns i bilaga 6. lagförslag stämmer överens med propositionens, med undantag för att det i utkastet till lagrådsremiss föreslogs att reglerna skulle träda i kraft den 1 Utkastet har remissbehandlats. remissinstanserna finns i bilaga 7. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Ju2017/03913/L7). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens, med undantag för att det i lagrådsremissen föreslogs att reglerna skulle träda i Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. lämnade förslagen utan erinran. Genom och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för (kodex om Schengengränserna) infördes ett gemensamt regelverk för passage av inre och yttre gränser. Förordningen ändrades Prop. 2017/18:35 väsentligt ett flertal gånger och för att skapa klarhet och överskådlighet antog och rådet en kodifierad version, förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). Bestämmelserna i gränskodexen och dess bilagor består till stora delar av omarbetade bestämmelser från en tidigare gemensam passage av de yttre gränserna samt från delar av . Enligt artikel 1 i gränskodexen ska ingen gränskontroll göras av personer som passerar de inre gränserna mellan EU:s medlemsstater. Artiklarna 7–13 innehåller bestämmelser om kontroll vid de yttre gränserna. Artikel 8 reglerar in- och utresekontroll av personer. I artikel 8.1 anges bl.a. att gränstrafiken vid de yttre gränserna ska kontrolleras av gränskontrolltjänstemän. I artikel 8.2 finns bestämmelser om kontroll av personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten. Artikel 8.3 reglerar kontroll av tredjelandsmedborgare. Ändringar av gränskodexens bestämmelser om in- och utresekontroll och rådet antog förordning (EU) 2017/458 om ändring av förordning (EU) 2016/399 vad gäller stärkandet av kontroller mot relevanta databaser vid de yttre gränserna. Ändringarna trädde i kraft och berör artikel 8. Ändringarna innebär bl.a. att om det vid en in- eller utresekontroll råder tvivel om resehandlingens äkthet eller innehavarens identitet så ska man verifiera minst ett av de biometriska kännetecknen i de pass och resehandlingar som utfärdats i enlighet med rådets förordning (EG) nr 2252/2004 av om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna. En sådan verifiering ska enligt den ändrade lydelsen av artikel 8 om möjligt också göras av resehandlingar som inte omfattas av nämnda förordning. 5Nationella bestämmelser om gränspassage och pass Kravet på pass vid gränspassage Nationella bestämmelser om gränspassage finns främst i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, och i utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF. I passlagen (1978:302) finns dessutom vissa bestämmelser om gränspassage som gäller för svenska medborgare. I 2 kap. 1 § UtlL föreskrivs att en utlänning som reser in i ska ha pass. Kravet på pass för inresa i gäller dock inte för en utlänning som är medborgare i en Schengenstat om han eller hon reser in i direkt från en Schengenstat (2 kap. 8 § UtlL). I 2 kap. UtlF finns bestämmelser om vilka resehandlingar som godtas som pass. Biometriska kännetecken i pass Svenska pass innehåller biometriska kännetecken i form av en ansiktsbild och fingeravtryck (6 och 6 a §§ passlagen). De biometriska kännetecknen sparas på ett lagringsmedium, s.k. chip, i passet. Bestämmelserna i passlagen bygger på den ovan nämnda förordningen (EG) nr 2252/2004 om standarder för säkerhetsdetaljer och biometriska kännetecken i pass och resehandlingar som utfärdas av medlemsstaterna, och på och rådets förordning (EG) nr 444/2009 av om ändring av förordning (EG) nr 2252/2004. Även de resehandlingar som utfärdar, främlingspass och resedokument, innehåller biometriska kännetecken i form av en ansiktsbild och fingeravtryck. Dessutom innehåller pass som utfärdas av länder utanför EU i många fall ett lagringsmedium med biometrisk information i enlighet med FN-organet . Bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder finns i 9 kap. UtlL. I 9 kap. 1 § UtlL regleras vilka svenska myndigheter som ansvarar för och medverkar vid kontroll av personer enligt gränskodexen. har huvudansvaret för kontrollen. , och bistår vid kontrollerna. har dessutom i uppgift att på egen hand utöva personkontroll i samband med in- och utresor som görs med sjötrafik. Enligt 9 kap. 8 § UtlL får eller under vissa förutsättningar fotografera en utlänning och, om utlänningen fyllt , ta hans eller hennes fingeravtryck. Fotografi och fingeravtryck får tas om utlänningen inte kan styrka sin identitet när han eller hon kommer till , om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL, eller om det finns grund för att besluta om förvar. I 9 kap. 8 a och 8 b §§ UtlL finns bestämmelser om att ta fotografi och fingeravtryck för lagring i respektive kontroll av uppehållstillståndskort. När en kontroll av ett uppehållstillståndskort har genomförts ska det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. Detsamma gäller de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. Enligt 9 kap. 8 c § UtlL är den som har en Schengenvisering vid in- eller utresekontroll enligt gränskodexen skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av viseringens äkthet, i enlighet med artikel 18 i och rådets förordning (EG) nr 767/2008 av om informationssystemet för viseringar (VIS) och utbytet mellan medlemsstaterna av uppgifter om viseringar för kortare vistelse (VIS-förordningen). Skyldigheten att lämna fingeravtryck gäller även för en utlänning som vid in- eller utresekontroll inte kan styrka sin identitet och som får kontrolleras i identifieringssyfte i enlighet med artikel 20 i VIS-förordningen. När en kontroll har genomförts ska de Prop. 2017/18:35 fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. också de biometriska data som tagits fram i samband med kontrollen. En svensk medborgare som reser in i eller ut ur och som måste medföra pass vid resan, ska på begäran låta en passkontrollant ta fingeravtryck och en bild i digitalt format av ansiktet för kontroll av att dessa motsvarar de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet (5 a § passlagen). När kontrollen har genomförts ska fingeravtrycken och ansiktsbilden samt de biometriska data som då tagits fram förstöras. Kontroll av biometriska kännetecken i Regeringens förslag: En utlänning är vid en in- eller utresekontroll skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av resehandlingens äkthet, i enlighet Denna skyldighet gäller under förutsättning att utlänningen har en resehandling som är försedd med ett lagringsmedium som innehåller ett fotografi eller fingeravtryck. När en kontroll har genomförts ska det fotografi och de fingeravtryck som tagits för kontrollen förstöras. gäller också de biometriska data som tagits fram i samband med Promemorians förslag överensstämmer i stort med regeringens. promemorians förslag finns ingen hänvisning till gränskodexen. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot promemorians förslag. Datainspektionen (DI) anser i likhet med utredaren att det är lämpligt att biometriska data som tagits fram för kontroll ska förstöras så snart kontrollen är genomförd. utgår från att den föreslagna kontrollen av biometri vid de svenska gränserna även omfattar personer som reser med främlingspass eller resedokument som har utfärdats av . Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att det är oklart varför formuleringen ”på begäran” som återfinns i 5 a § passlagen inte har överförts till den föreslagna bestämmelsen i utlänningslagen. Rådgivningsbyrån anser att formuleringen ”på begäran” bidrar till tydlighet, och att utlänningen – om formuleringen överförs – inte kan anses ha brustit i sin skyldighet att låta en passkontrollant ta hans eller hennes bild eller fingeravtryck om passkontrollanten inte har bett honom eller henne om att få göra det. Svenska Röda Korset påminner om behovet av att upprätthålla skydd och respekt för privat- och familjeliv. Vidare ser Svenska Röda Korset ingen anledning att den föreslagna bestämmelsen inte får samma formulering som 5 a § passlagen, dvs. 2017/18:35 skyldigheten för en utlänning att låta en tjänsteman ta ett fotografi och fingeravtryck endast gäller på begäran. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lämnar förslaget utan invändning. anser dock att formuleringen ”på begäran”, som återfinns i 5 a § passlagen, även bör införas i utlänningslagen för att lagändringarna fullt ut ska motsvara gränskodexen och uppfylla krav på enhetlighet och tydlighet. Skälen för regeringens förslag: Den ändrade lydelsen av artikel 8 i gränskodexen innebär bl.a. att om det vid en in- eller utresekontroll råder tvivel om en resehandlings äkthet eller innehavarens identitet så ska minst ett av de biometriska kännetecknen i de pass och resehandlingar som utfärdats i enlighet med förordning (EG) nr 2252/2004 verifieras. En sådan verifiering ska om möjligt också göras av resehandlingar som inte omfattas av den förordningen. Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen, förkortad RF, är var och en skyddad gentemot det allmänna mot påtvingat kroppsligt ingrepp. Att ta fingeravtryck är ett sådant kroppsligt ingrepp som omfattas av bestämmelsen. Att fotografera någon utgör däremot inte ett kroppsligt ingrepp i den mening som avses i bestämmelsen. Skyddet enligt 2 kap. 6 § RF är inte absolut. Det får begränsas i lag bl.a. enligt 2 kap. 25 § RF som reglerar skyddet för utländska medborgares fri- och rättigheter. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna gäller och vissa av dess tilläggsprotokoll som lag i . Av 2 kap. 19 § RF följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Av artikel 8.1 i framgår att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Denna rättighet inbegriper bl.a. i vissa fall en rätt till skydd mot att bli fotograferad (jfr , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., 2015, s. 377). Likaså får det antas att fingeravtryckstagning omfattas av skyddet enligt artikel 8.1 (jfr prop. 2014/15:32 s. 26). Enligt artikel 8.2 får en offentlig myndighet inte inskränka åtnjutande av rättigheterna enligt första punkten annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förebyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Motsvarande rätt till respekt för privat- och familjelivet, hemmet och korrespondensen gäller enligt artikel 7 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna. Bestämmelserna i gränskodexen gäller som lag i och mycket talar för att gränskodexen utgör tillräckligt rättsligt stöd för att fotografera och ta fingeravtryck för kontroll i enlighet med den ändrade lydelsen av artikel 8. Lagstiftaren har dock tidigare bedömt att vissa EU- förordningar med motsvarande utformning bör kompletteras med nationella föreskrifter (se 9 kap. 8 a och 8 c §§ UtlL, prop. 2010/11:123 och prop. 2014/15:32). För tydlighets skull och för att skapa enhetlighet i regelverket bör även de nu aktuella bestämmelserna i gränskodexen kompletteras med nationella föreskrifter. Som nämnts ovan finns det i passlagen en bestämmelse som innebär att en svensk medborgare är skyldig att låta en passkontrollant ta hans eller hennes fingeravtryck och en ansiktbild för att kontrollera att dessa överensstämmer med de fingeravtryck och den ansiktsbild som finns sparade i passet. När det gäller utländska medborgare finns det inte någon motsvarande nationell bestämmelse. En ny bestämmelse bör införas i utlänningslagen. Bestämmelserna i gränskodexen tar sikte på personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten samt tredjelandsmedborgare. Bestämmelsen i utlänningslagen bör därför utformas så att skyldigheten att lämna fingeravtryck och låta sig fotograferas omfattar samtliga utlänningar, i den mån deras resehandlingar är försedda med ett lagringsmedium som innehåller fotografi eller fingeravtryck. Som påpekar kommer en sådan bestämmelse även att omfatta utlänningar som har beviljats främlingspass eller resedokument av verket. Till skillnad från när förslagen i promemorian lämnades finns numera bestämmelser i gränskodexen om att en kontroll av biometriska kännetecken i vissa fall ska utföras. Den nya bestämmelsen i utlänningslagen bör därför hänvisa till gränskodexen. Gränskodexen är ständigt föremål för översyn och ändras och kompletteras löpande. För att minska risken för framtida oklarheter eller brister i lagstiftningen vad gäller möjligheten att kontrollera biometriska kännetecken i resehandlingar, finns anledning att undvika att koppla rättsakten i en viss angiven lydelse till den nationella bestämmelsen. Hänvisningen bör i stället vara utformad på så sätt att den avser EU-bestämmelsen i den gällande lydelsen, s.k. dynamisk hänvisning. Den nya bestämmelsen bör utformas på så sätt att en utlänning vid en in- eller utresekontroll är skyldig att låta en polisman, en särskilt förordnad passkontrollant eller en tjänsteman vid , eller fotografera honom eller henne och ta hans eller hennes fingeravtryck för kontroll av identiteten och av resehandlingens äkthet, i enlighet med gränskodexen. En passkontrollant kan då med stöd av bestämmelsen begära att den som visar upp ett pass även lämnar fingeravtryck och låter sig fotograferas. Om någon sådan begäran inte har gjorts kan passinnehavaren inte anses ha brustit i sin skyldighet enligt bestämmelsen. Regeringen anser att det är viktigt med en enhetlig utformning av utlänningslagens bestämmelser. Utformningen av bestämmelsen bör därför vara likadan som 9 kap. 8 a och b §§ och hittillsvarande 9 kap. 8 c § UtlL. Mot den bakgrunden bör bestämmelsen inte, som några remissinstanser efterfrågar, utformas på samma sätt som bestämmelsen i 5 a § passlagen, dvs. att uttrycket ”på begäran” tas in i paragrafen. Gränskodexen innehåller inte några föreskrifter om hur fotografiet och fingeravtrycken ska hanteras efter det att kontrollen har genomförts. I likhet med vad som gäller vid kontroll av svenska medborgares pass och vid kontroll av Schengenviseringar och uppehållstillståndskort bör de fingeravtryck och det fotografi som tagits för kontrollen, samt de bio- 2017/18:35 metriska data som tagits fram i samband med kontrollen, förstöras efter att kontrollen har gjorts. 7Ändrade hänvisningar i utlänningslagen och passlagen Regeringens förslag: Hänvisningen till förordning (EG) nr 562/2006 i en upplysningsbestämmelse i utlänningslagen och i en bestämmelse om skyldighet att medföra pass i passlagen ska ersättas med en hänvisning till förordning (EU) 2016/399.