prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Det kan vara en sökande som fått avslag på sin framställning eller någon som drabbats av ett ingripande och vill att beslutet ska upphävas eller ändras. Uttrycket annan part inbe- griper bl.a. den som är föremål för ett tillsynsärende och därmed intar ställning som s.k. förklarande part. Den som i någon annan egenskap har ett intresse i saken anses normalt inte som part i första instans. Skulle dennes intresse i saken vara av sådan art att han eller hon tillerkänns klagorätt kan personen i fråga bli part i högre instans. Intressenten uppträder då som klagande i det ärende som inleds genom överklagandet. Däremot har den som tar ett initiativ till ett ärende genom en anmälan utan att ha någon närmare anknytning till ärendet normalt inte ställning som part (se t.ex. RÅ 1983 2:37). Enligt regeringens uppfattning visar den tolkning av partsbegreppet som gjorts i praxis att avsaknaden av en legaldefinition inte medför någon risk för att rättssäkerheten eftersätts (jfr SOU 2010:29 s. 246–247 med hänvisningar). Ett försök att i förvaltningslagen närmare reglera vem som ska anses som part skulle tvärtom kunna utgöra ett hinder för en generös tillämpning av allmänna regler om partsinsyn och kom- 2016/17:180 munikation m.m. i situationer som inte direkt förutsetts av lagstiftaren. Vidare kan, som i är inne på, frågan om vem som ska anses som part i en viss typ av ärenden vid behov regleras i speciallagstiftningen. Regeringen anser därför, i likhet med bl.a. och universitet, att partsbegreppet kan och bör användas i förvaltnings- lagen på samma sätt som tidigare utan att det i lagtexten ges en mera exakt definition. Liksom bör det alltså överlämnas till rättstillämp- ningen att utveckla närmare praxis kring detta. Som utredningen och förordar kan uttrycket part dessutom med fördel användas som samlande beteckning för det som i den nuvarande lagen anges som sökande, klagande eller annan part. Insynen bör på samma sätt som enligt 16 § FL vara i princip obegränsad och omfatta allt beslutsunderlag i form av handlingar och annat utred- ningsmaterial. Utöver allmänna och offentliga handlingar bör rätten till insyn omfatta även sådana handlingar som ännu inte blivit allmänna enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Dessutom bör insynen omfatta även handlingar vars innehåll är skyddat av sekretess. Det material som partsinsynen gäller brukar sammanföras i en s.k. akt och begreppet aktinsyn används därför ibland synonymt med partsinsyn. Den praktiska hanteringen avgör dock inte om materialet ska anses ingå i ärendet eller inte. I likhet med nuvarande reglering bör partsinsynen omfatta det som har tillförts ärendet. Det innebär att det ytterst ligger i myndighetens hand att avgöra i vilken utsträckning sådana handlingar som minnesanteckningar och föredragningspromemorior har sådan betydelse för avgörandet att de bör tillföras ärendet. Genom de skärpta krav på dokumentation av uppgifter som föreslås minskar risken för att allt relevant material inte tillförs ärendet (avsnitt 12.5). Den principiella rätten att ta del av allt det tillförda materialet måste kunna inskränkas om den kolliderar med tungt vägande sekretesshänsyn, t.ex. i fråga om skydd för rikets säkerhet eller något annat allmänt eller enskilt intresse. Den koppling som finns mellan förvaltningslagens bestämmelse om partsinsyn och kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL, som bl.a. begränsar formerna för insyn om det är av synnerlig vikt att sekretessen inte röjs, bör därför föras över till den nya lagen. Enligt Kammarrätten i är den föreslagna paragrafen om partsinsyn oklar i förhållande till kollisonsbestämmelsen när det gäller relationen mellan de båda lagarna. Regeringen anser dock att utredningens förslag till utformning av bestämmelsen tydligt markerar att rätten till insyn för den som är part enligt förvaltningslagen är mycket långtående, men inte obegränsad, och att de begränsningar som finns följer av regleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen föreslår alltså sammanfattningsvis inte någon saklig änd- ring i nuvarande ordning. Till skillnad från och Naturvårds- verket anser regeringen att uttrycket material, som används i 10 kap. 3 § OSL, är lämpligare än ordet uppgift för att beteckna det som en part har rätt att ta del av i ett ärende. På så sätt markeras nämligen tydligare att partsinsynen inte enbart tar sikte på handlingar utan också avser annat utredningsmaterial, t.ex. föremål, iakttagelser vid syn eller besiktning Prop. 2016/17:180 och muntliga uppgifter. Regeringen anser därför att utredningens förslag bör läggas till grund för lagstiftning. Som i uppmärksammar innebär parts- insynen också en rätt för parten att kunna få en kopia av det material som har tillförts ett ärende oavsett om handlingarna är allmänna eller inte. I sammanhanget kan påpekas att en handling som inte är allmän och som expedieras av myndigheten, innan ärendet slutbehandlats, blir allmän genom själva expeditionen (JO 1998/99 s. 508). Kammarrätten i och i efter- frågar en översyn av vissa frågor om partsinsyn som tar sikte på regler- ingen i offentlighets- och sekretesslagen. Kammarrätten förespråkar också att frågan om partsinsyn, i det fortsatta lagstiftningsarbetet sam- ordnas med beredningen av förslagen i betänkande Partsinsyn enligt (SOU 2010:14). Även om det finns beröringspunkter mellan de båda ärendena har regeringen bedömt att sambandet inte är så starkt att det funnits anledning att samordna den beredningen med detta lagstiftningsärende. förslag behandlas i propositionen Misstänktas rätt till insyn i förundersökningar (prop. 2016/17:68). Tillämpningsområdet för 16 § FL är begränsat till att gälla ärenden som avser myndighetsutövning mot någon enskild. Detsamma gällde enligt motsvarande bestämmelse förvaltningslag. Regeringen gör i avsnitt 6.2 bedömningen att uttrycket myndighetsutövning inte bör användas för att inskränka tillämpningsområdet för olika bestämmelser i den nya förvaltningslagen. Någon anledning att inskränka tillämpnings- området för en ny regel om partsinsyn har inte framkommit. Regeringen anser i likhet med att den som är part i ett ärende bör ha rätt till insyn oberoende av vad ärendet avser. Skulle det i något avseende finnas tungt vägande skäl för att låta ett visst intresse gå före en parts rätt till insyn enligt förvaltningslagen, får avvikande bestämmelser meddelas i en annan lag eller förordning (jfr t.ex. 10 kap. 3 § OSL). En förutsättning för sådana avvikelser är att de utformas på ett sätt som är förenligt med svenska nationella rättsgrundsatser och EU-rättsliga eller andra internationella åtaganden. Den föreslagna lagregelns tillämpningsområde innebär inte i övrigt någon avvikelse från vad som gäller enligt 16 § FL. Bestämmelsen hindrar därmed inte en vidareutveckling av Högsta förvaltningsdomstol- ens praxis på området, t.ex. i fråga om ärenden som har avgjorts. Handläggningen av ärenden inom förvaltningen sker i huvudsak i skrift- lig form. Myndigheterna kommer relativt ofta i kontakt med personer 2016/17:180 som inte behärskar svenska språket. Det behov av översättningar som då aktualiseras tillgodoses genom bestämmelser om tolkning. Enligt 8 § FL, som gäller vid all ärendehandläggning, bör en myndig- het som har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad vid behov anlita tolk. Regeln tar sikte både på muntlig tolkning vid exempelvis en förhandling eller ett förhör och på skriftlig översättning av handlingar (prop. 1985/86:80 s. 27). I det betänkande som låg till grund för den nuvarande förvaltnings- lagen uppmärksammade att bestämmelsen innebär att en myndighet kan låta bli att använda tolk, trots att den bedömer att det finns ett behov av sådan hjälp i ärendet, och föreslog därför att regleringen skulle skärpas (SOU 1983:73 s. 69–71). Vid beredningen av lagstiftningsärendet ansåg departementschefen emellertid att viss försiktighet var påkallad. Visserligen borde den som behöver tolk vid sina kontakter med myndigheterna få sådant bistånd i all rimlig utsträckning, men man hade också att beakta bl.a. den varierande tillgången på tolkar och kostnaden för samhällets tolkservice, vilken måste stå i proportion till den betydelse som ärendet har för den enskilde (prop. 1985/86:80 s. 26–28). JO har understrukit att det är myndigheten själv som i det enskilda fallet bedömer om det finns något behov av tolkning (JO 2003/04 s. 174). JO har också framhållit att det t.ex. inte krävs att alla inkommande hand- lingar på främmande språk översätts. I nära anslutning till vad som uttalats i förarbetena har JO framhållit att myndigheterna måste ta hänsyn till sådana faktorer som ärendets beskaffenhet, omfattningen och karak- tären av det material som ges in och kostnaden för översättningen i för- hållande till ärendets betydelse (se bl.a. JO 2007/08 s. 416, JO 2008/09 s. 192, beslut , dnr 305-2008, och beslut , dnr 5203-2007). Myndigheten måste också väga in den egna förmågan att tillgodogöra sig främmande språk. Någon särskild tolkning eller översättning från engelska, danska eller norska språket är vanligtvis inte nödvändig. Särskilt inom större myndigheter finns dessutom ofta en ännu bredare språklig kompetens som kan utnyttjas för översättningar, om myndig- heten bedömer att det är lämpligt. En anställds mera översiktliga kun- skaper i ett främmande språk kan också utnyttjas för att ge myndigheten en bild av om innehållet i en skrivelse är av sådan karaktär att en över- sättning är motiverad. Som framgått tar 8 § FL inte enbart sikte på tolkning och översättning i förhållande till främmande språk. Även den som är allvarligt hörsel- eller talskadad ska i motsvarande omfattning få hjälp. Däremot omfattar den nuvarande bestämmelsen inte synskadades möjligheter att kommunicera med myndigheter via t.ex. punktskrift. En rättighet för enskilda Regeringens förslag: En myndighet ska använda tolk och se till att översätta handlingar om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt när myndigheten har kontakt med någon som inte behärskar svenska. En myndighet ska under samma förutsättningar använda tolk och göra innehållet i handlingar tillgängligt när den har kontakt med någon som har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se, höra eller tala. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, bl.a. Social- styrelsen, , , och kommun, tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. geologiska undersökning anför att nuvarande ordning med en behovsprövning fungerar väl och avstyrker utredningens förslag, som den anser innebär alltför långtgående krav för myndigheterna. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och kommun är kritiska till en skärpt reglering och anser att den nuvar- ande regleringen bör behållas. Kommuner och Landsting (SKL) efterfrågar en konsekvensanalys om vad de skärpta kraven innebär för myndigheterna och anser att man bör avvakta med att införa en uttrycklig lagregel om obligatorisk tolkning och översättning till dess att det är möjligt att tillgodose behovet av tolkar och översättare. tar också ställning mot utredningens förslag att utforma bestämmelsen som ett uttryckligt åliggande för myndigheterna och fram- håller, i likhet med SKL, att det saknas en konsekvensanalys om vad ett sådant åliggande kan innebära för kommunerna. Justitiekanslern och anser att det finns en risk för att utredningens förslag i tillämpningen kan komma att ges en alltför vidsträckt tolkning som inte är avsedd. Justitiekanslern ifrågasätter om det är rimligt att staten ska stå för kostnaderna för tolk och översätt- ning i statens skaderegleringsärenden och andra ärenden där det allmänna är den enskildes motpart. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och för ett liknande resone- mang i fråga om ärenden av kommersiell natur. Kriminalvården anser att det tydligt måste framgå av lagtexten att omfattningen av översättnings- skyldigheten är begränsad och inte innebär att alla lagar och beslut måste översättas. Enligt behövs det ett liknande förtydligande i fråga om handlingar som kommer in till en myndighet. Kammarkollegiet anmärker att det inte är givet att det finns tolkar att tillgå på alla språk, vilket bör beaktas vid utformningen av lagtexten. och uppmärksammar frågan om hur regleringen om tolkning och översättning förhåller sig till bestäm- melserna i 10 § språklagen (2009:600) om att språket i förvaltnings- myndigheter är svenska. anser att den nya förvaltnings- lagen bör innehålla bestämmelser som ger uttryck för gällande rätt i fråga om språkanvändningen i offentlig verksamhet. Enligt bör rätten till tolkning och över- sättning inte vara begränsad till personer som har en hörsel-, syn-, eller talskada utan gälla även för den som av något annat skäl har ett sådant behov, t.ex. på grund av en funktionsnedsättning i form av dyslexi. Förvaltningsrätten i , , Lunds univer- sitet och för fram vissa språkliga och lagtekniska synpunkter i fråga om bestämmelsernas närmare utformning. Skälen för regeringens förslag: Svenska är huvudspråk i och ska användas i domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra organ som fullgör uppgifter i offentlig verksamhet (4 § och 10 § första stycket Att myndigheterna som huvudregel ska använda svenska i tal och skrift medför ett behov av regler som tar sikte på att lösa de kom- munikationssvårigheter som kan uppkomma vid handläggningen av ärenden, eftersom det annars finns en risk för att den enskilde gör Bestämmelserna i förvaltningslagen om tolkning ställer därför krav på myndigheterna att underlätta för enskilda som inte behärskar svenska eller med vissa funktionsnedsättningar att medverka i Det grundläggande syftet med regleringen om tolk är att säkerställa att den person som ärendet gäller och som berörs av ärendets utgång ska kunna förstå ärendets innehåll och själv göra sig förstådd, och att rele- vant material ska kunna beaktas vid prövningen, oavsett om materialet tillförs av den enskilde själv eller av någon annan. ordningen fyller en viktig funktion och bestämmelser med motsvarande syfte bör införas i den nya förvaltningslagen och ingå bland de allmänna krav som bör ställas på handläggningen av ärenden. Utredningen föreslår att ett uttryckligt krav på tolkning och över- sättning bör gälla för fall då den enskilde behöver sådan hjälp för att kunna ta till vara sin rätt. Några remissinstanser, bl.a. geolog- iska undersökning, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och kommun, invänder mot detta och anser att den ordning som gäller enligt den nuvarande lagen bör behållas. SKL förutsätter ett krav på obligatorisk tolkning och översättning att det är möjligt att tillgodose behovet av tolkar och översättare. Tolkad och tillämpad på det sätt som beskrivs i avsnitt 8.3.1 innefattar den nuvarande bestämmelsen i 8 § FL ett åliggande för myndigheterna Om det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt, har myndigheterna alltså redan en skyldighet att använda tolkar och översättare och låta det allmänna stå för kostnaderna. Som JO har fram- hållit, i nära anslutning till vad som uttalats i förarbetena till förvaltnings- lagen, måste myndigheterna ta hänsyn till bl.a. ärendets beskaffenhet, omfattningen och karaktären av det material som ges in och kostnaden för översättningen i förhållande till ärendets betydelse. i likhet med utredningen, att vad som enligt förarbetena och JO:s uttalan- den redan gäller i fråga om tolkning och översättning tydligare bör komma till uttryck i den nya lagens bestämmelse om detta. Som flera remissinstanser påpekar måste det dock ibland vara möjligt att avstå från tolkning eller översättning. Det gäller särskilt då ärendena är av mindre vikt för den enskilde och kostnaderna för åtgärden framstår som oproportionerliga i förhållande till den enskildes möjligheter att ändå ta till vara sin rätt. Genom att behovskriteriet tar sikte på den enskil- des möjligheter att ta till vara sin rätt, ges myndigheterna enligt regering- ens bedömning ett tillräckligt utrymme att anpassa omfattningen av åtgärderna efter förutsättningarna i det enskilda fallet. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och befarar att bestämmelsen ska leda till ändrad praxis i ärenden av kommersiell natur, där det ofta är den enskilde själv och inte det allmänna som får stå för eventuella översätt- ningskostnader. Regeringen ser dock inte någon risk för en sådan utveck- ling, utan anser tvärtom att den enskildes resurser att själv ombesörja översättningen är en omständighet som – i likhet med nuvarande ordning – både kan och bör beaktas av myndigheten när den ska göra en behovs- prövning i sådana slags ärenden. För att ytterligare tydliggöra att huvudregeln är att förvaltningsärenden ska handläggas på svenska anser , att det bör framgå av den nya förvaltningslagen att språket i offentlig verksamhet är svenska. Enligt regeringens mening är nuvarande reglering i språklagen tillräcklig. Det bör därför inte införas någon särskild bestämmelse om detta i förvalt- ningslagen. Med anledning av vad Justitiekanslern och Patent- och registrerings- verket anför om risken för en alltför vidsträckt tolkning i övrigt av bestämmelsen, bör det vidare påpekas att det ytterst är myndigheten som ska bedöma om och i vilken utsträckning det finns ett behov av tolk eller översättning i det enskilda ärendet. kan behovet av sådana åtgärder också tillgodoses i tillräcklig utsträckning med hjälp av myndig- hetens egna resurser och utan att det är nödvändigt att använda en extern tolk eller översättare. Även om det inte funnits något tvivel om att båda varianterna varit avsedda, anser regeringen att det i den nya bestämmelsen i förvaltnings- lagen klart bör anges att den inte bara avser muntlig tolkning utan också översättning av handlingar (jfr 5 kap. 6 § och 33 kap. 9 § RB). Eftersom förfarandet som huvudregel är skriftligt är översättning i praktiken den vanligaste och viktigaste åtgärden. Enligt och bör gränserna för över- sättningsskyldigheten preciseras i lagtexten, så att det tydligt framgår att myndigheterna, på motsvarande sätt som enligt nuvarande praxis, inte är skyldiga att översätta t.ex. alla beslut och inte heller måste översätta alla handlingar som kommer in till dem. En sådan detaljreglering framstår dock som obehövlig, eftersom den föreslagna bestämmelsen är utformad så att det är tydligt att omfattningen av den hjälp som myndigheten måste ge ska prövas i varje enskilt fall. Regeringen bedömer därför sammanfattningsvis att förslaget till regler- ing, som i sak stöds av en stor majoritet av remissinstanserna, bl.a. , , , Statens energimyn- dighet och kommun, kan genomföras utan att det skapar tillämp- ningsproblem. Regeringen anser alltså att lagtexten, till skillnad från , bör utformas på ett sätt som stämmer överens med hur regleringens syfte har kommit till uttryck i förarbetena till förvaltningslagen. Att bestämmelsen formuleras som ett åliggande för de fall när det behövs för att den enskilde ska kunna ta till vara sin rätt innebär enligt regeringens mening 2016/17:180 inte att det ställs några andra eller längre gående krav på myndigheterna än vad som i praktiken redan gäller. Det är också viktigt att understryka att förslaget naturligtvis inte hin- drar myndigheterna att även i annat syfte använda sig av tolk, om de anser det motiverat för att ärendet ska bli tillfredsställande behandlat (jfr 50 § första stycket andra meningen FPL). Att det allmänna även i de fallen ska stå för kostnaderna är självklart och behöver inte regleras. I detta sammanhang kan även uppmärksammas att det i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk finns särskilda bestäm- melser om rätt för enskilda att använda finska, meänkieli och samiska i sina skriftliga och muntliga kontakter med förvaltningsmyndigheter och domstolar inom vissa närmare angivna geografiska förvaltningsområden eller när den enskilde är part eller ställföreträdare för en part i ett ärende och mål hos en myndighet eller domstol. I den lagen finns även bestäm- melser om den enskildes rätt i vissa fall att på begäran få en skriftlig översättning av ett beslut. Regleringen i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk kompletterar de allmänna bestämmelserna i förvalt- ningslagen om tolkning och översättning. Reglerna i 8 § FL om tolk och översättning syftar även till att över- brygga sådana kommunikationssvårigheter som kan uppkomma när en myndighet har kontakt med någon som är allvarligt hörsel- eller tal- skadad. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Dessutom bör den nya bestämmelsens tillämpningsområde utvidgas så att även den som har en funktionsnedsättning som allvarligt begränsar förmågan att se omfattas. Utredningen föreslår att detta lagtekniskt ska ske genom att överföring till och från punktskrift jämställs med översättning. Som Förvaltnings- rätten i och påpekar är det lämpligare med en teknikneutral reglering, eftersom överföring även kan göras med hjälp av andra alternativ som exempelvis talsyntes. Bestämmelsen bör ges en sådan utformning. Som uppmärksammar kan enskilda också av andra skäl uppleva svårigheter i sina kontakter med myndighet- erna. Det gäller bl.a. för dem som har en funktionsnedsättning i form av dyslexi. Eftersom det stöd som behövs i sådana fall inte utgör tolkning eller översättning i traditionell mening är de nu aktuella bestämmelserna inte tillämpliga. För dessa fall gäller i stället myndigheternas service- skyldighet, som innebär att en myndighet ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen (avsnitt 7.2). 8.4 Ombud och biträde Att den som för talan i ett ärende får använda sig av ombud eller biträde gällde som princip redan före införandet av en allmän förfarande- reglering och uttrycks i 9 § första stycket FL. är inte avsedd att hindra att även en juridisk person fungerar som ombud (se prop. 1971:30 del 2 s. 362). Rätten att anlita biträde, dvs. inte själv för talan för partens räkning utan endast bistår honom eller henne vid talans utförande, är ovillkorlig. Rätten att anlita ombud hindrar däremot inte att myndigheten kan begära att den som har ombud ska Prop. 2016/17:180 medverka personligen. Personlig medverkan kan ibland vara nödvändig av utredningsskäl, särskilt i sådana fall då enbart den enskilde själv har den information som behöver tillföras ärendet. I specialförfattningar, särskilt på det sociala området, finns det ofta särskilda bestämmelser om krav på personlig medverkan och förfarandet kring detta. Enligt 9 § andra stycket FL får myndigheten i det enskilda ärendet besluta att avvisa ett ombud eller biträde som visat oskicklighet eller oförstånd eller som är olämplig på något annat sätt. I paragrafens tredje stycke anges att ett sådant avvisningsbeslut får överklagas särskilt och då i samma ordning som det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. Den nuvarande förvaltningslagen innehåller inte några regler om den fullmakt från huvudmannen som måste finnas för att någon ska kunna göra anspråk på att uppträda som ombud. Frågan behandlades inte heller i förarbetena till lagen (jfr SOU 1983:73 s. 72 och prop. 1985/86:80 s. 62–63). 8.4.2Vad gäller i fråga om fullmakt? I det utredningsarbete som ledde års förvaltningslag före- slog Besvärssakkunniga i sitt slutbetänkande (SOU 1964:27) detaljerade bestämmelser om anlitande av ombud, inbegripet en regel om utform- ningen av fullmakter. Lagförslaget omarbetades av en särskild arbets- grupp inom , som ansåg att frågorna om fullmakt och behörighet för ombud kunde lämnas oreglerade i förvaltningslagen. I de undantagsfall då problem uppkom kunde vägledning i stället sökas i avtalslagen och i (SOU 1968:27 s. 106). I propositionen till förvaltningsrättsreform pekade departementschefen också på reglerna om fullmakt för ombud i den då föreslagna förvalt- ningsprocesslagen (prop. 1971:30 del 2 s. 362).