prop · H403146 · 2017-03-14 00:00:00 — lingen inom ESR-sektorn, den handlande sektorn samt de totala utsläp- Utvecklingen bör jämföras med den indikativa målbana som be- skrivs i avsnitt 5.6 och därmed relatera till de föreslagna etappmålen till 2030 och 2040 samt det långsiktiga utsläppsmålet. ningen beskriva de viktigaste besluten och vad de besluten kan betyda för utvecklingen av växthusgasutsläppen, samt en bedömning av om det finns behov av ytterligare åtgärder och, i så fall, när och hur be- slut om sådana åtgärder kan fattas. regeringar överlämnade klimatpolitiska propositioner 2002, 2006 och 2009. Alltså har en särskild klimatpolitisk proposition lagts under tre av de fyra senaste mandatperioderna. genomfört särskilda kontrollstationer 2004, 2008 och 2015. kontrollstationen (skr. 2015/16:87) syftade till att följa upp de klimat- och energipolitiska målen till 2020. Regeringen bedömde då att kommer att nå klimatmålet. För att de ambitiösa klimatmål som föreslås i denna proposition ska kunna nås krävs en effektiv, trovärdig och långsiktig politik. na handlingsplaner kan bidra till att skapa nödvändig kontinuitet och för- Syftet med en sådan plan bör vara att visa hur regeringens samlade politik inom alla relevanta utgiftsområden sammantaget bidrar till att nå etappmålen till 2030 och 2040 och det långsiktiga utsläppsmålet. Om regeringen bedömer att beslutade mål inte kan nås med nuvarande styrmedel, ska handlingsplanen innehålla en redogörelse för skälen till detta och vilka ytterligare åtgärder som regeringen avser att vidta. också angeläget att planen innehåller en redogörelse för hur andra beslut och åtgärder, både på nationell och på internationell nivå, påverkar möj- ligheten att nå klimatmålen. Handlingsplanen kan också innehålla en tidsplan för när kan vänta sig färdiga förslag och i vilken ord- ning dessa ska hanteras. Genom att handlingsplanerna ska utarbetas blir det en uppgift för varje regering att ta fram eller revidera en befintlig plan för hur klimatmålen ska nås. nas året efter ordinarie val till , för att på så sätt säkerställa att arbetet med att nå etappmålen och det långsiktiga utsläppsmålet integre- ras i regeringens övriga politikområden helt från början. budgetkonsekvenser bör kunna utarbetas parallellt med handlingsplanen så att de kan redovisas i budgetpropositionen . tet med att ta fram handlingsplanen ska organiseras bör vara en fråga för varje framtida regering. Likaså bör det vara en fråga för varje framtida Prop. 2016/17:146 regering om handlingsplanen ska överlämnas i en skrivelse eller proposi- tion, beroende på handlingsplanens innehåll. Förslaget till klimatlag innehåller en reglering som fastställer redovisningsskyldighet av en årlig klimatredovisning i samband med budgetpropositionen samt en klimatpolitisk handlingsplan per mandatperiod. Lagen anger även vad de årliga klimatredovisningarna och de klimatpolitiska handlingsplanerna bör innehålla som minimum. Arbetet med att ta fram klimatredovisningarna och handlingsplanerna ställer krav på underlag från berörda myndigheter. Det är viktigt att arbetet med att ta fram underlag till klimatredovisningarna och klimathandlingsplanerna samordnas med befintliga rapporteringar. Vidare rapporterar myndigheterna utsläppsstatistik och utsläppsprognoser utifrån de krav som ställs genom klimatrapporteringsförordningen (2014:1434). Regeringen avser att se över förordningen i syfte att anpassa denna efter de behov på underlag som finns för att utarbeta klimatredovisningarna och handlingsplanerna. Regeringens bedömning: Ett klimatpolitiskt råd bör inrättas i form av ett tvärvetenskapligt expertorgan med uppgift att bistå regeringen med en oberoende utvärdering av hur den samlade politik som reger- ingen lägger fram är förenlig med klimatmålen. Miljömålsberedningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna, däribland , , , Kungl. min och tillstyrker förslaget att inrätta ett klimatpolitiskt anser att införandet av ett klimatpolitiskt råd skapar den tyngd som behövs i klimatfrågan, utöver att myndigheterna integrerar klimat i sina respektive uppdrag. Ett råd som oberoende bedö- mer regeringens klimatpolitik och där hållbarhetsbegreppets tre dimen- sioner beaktas lyfts fram som viktigt av flera instanser. med flera har dock efterfrågat ett förtydligande kring rådets syfte, uppdrag och mandat och hur det kompletterar redan Några instanser, däribland Statskontoret, Bygg- herrarna och avstyrker förslaget med hän- visning till att det föreslagna rådets uppgifter inte är tydliga och motive- rade i förhållande till befintlig myndighetsstruktur. växtpolitiska analyser och utvärderingar framhåller att forskning är mer oberoende från politiken än råd och anser att de uppgifter som föreslås kan genomföras av existerande myndigheter. efterfrågar att tvärsektoriella alternativ utreds. Skälen för regeringens bedömning: Enligt Miljömålsberedningen är klimatpolitiken komplex och inte enbart en uppgift för miljöpolitiken. Det ambitiösa utsläppsmål som föreslås till 2045 innebär att alla politik- områden behöver ta ett större och integrerat ansvar för klimatpolitiken. 2016/17:146 synnerhet den fortsatta utvecklingen inom transportpolitiken och politiken för forskning och utveckling har stor vikt, men även näringspolitiken och andra områden har viktiga uppgifter. En särskild utmaning är att hitta kombinationer av styrmedel som leder till att utsläppen av klimatgaser minskar i en takt som gör att såväl beslutade etappmål som det långsiktiga utsläppsmålet kan nås, som konkurrenskraften kan bevaras och nya, hållbara arbetstillfällen skapas. Beredningen anser vidare att klimatpolitiken uppvisar stora likheter med den ekonomiska politiken, där regeringen och också valt att införa ett finanspolitiskt ramverk på liknande sätt som är aktuellt för klimatpolitiken, och noterar särskilt det som inrättades 2007 med uppgift att göra oberoende analyser av måluppfyllelsen i finanspolitiken och den ekonomiska politiken. Beredningen föreslår därför att ett klimatpolitiskt råd inrättas efter modell från i syfte att tillföra oberoende bedömningar av hur den samlade politik som regeringen lägger fram är förenlig med klimatmålen. Regeringen instämmer i Miljömålsberedningens bedömning när det gäller klimatpolitikens komplexitet och den fundamentala betydelsen av att samtliga politikområden tar ett samlat och integrerat ansvar. Regeringen delar vidare uppfattningen att klimatutmaningens omfattning och de många och svåra av- och sammanvägningar som måste göras motiverar inrättandet av ett tvärvetenskapligt och oberoende expertorgan med bred kompetens som kan genomföra granskningar och bedömningar av klimatpolitiken som går utöver vad som görs av befintliga myndigheter och andra organisationer. Det bör bland annat ha i uppdrag att utvärdera om inriktningen inom olika relevanta politikområden bidrar till eller motverkar möjligheten att nå klimatmålen, belysa effekter av beslutade och föreslagna styrmedel från ett brett samhällsperspektiv och analysera om målen, både kort- och långsiktigt, kan nås på ett sätt som ger goda förutsättningar för hög kostnadseffektivitet, som hållbarhetsbegreppets tre dimensioner beaktas. Rådet skiljer sig från och kompletterar befintliga myndigheter bland annat genom det stora måttet oberoende, den fokuserade inriktningen på klimat, den tvärvetenskapliga expertis som rådet kommer att ha och uppdraget att aktivt granska olika politikområden och bedöma regeringens samlade politik med inverkan på klimatmålen. Formerna för organiseringen av det är föremål för beredning i . Regeringen avser att återkomma till i frågan om det . Lagreglering av vissa delar av ramverket En ny klimatlag som stärker förutsättningarna för ett effektivt arbete Regeringens förslag: En klimatlag införs. läggande bestämmelser om regeringens klimatpolitiska arbete. Miljömålsberedningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Statskontoret, och Byggherr- arna avstyrker förslaget om en särskild klimatlag och anser att det är bättre att inom ramen för nuvarande system styra med mål, planering och uppföljning. och anser att det framstår som onödigt och inte heller är tillräckligt belyst ur ett grundlagsperspektiv. Byggindustrier anser att det behövs ytterligare nytto- och konsekvensanalys av förslaget. det gör bedömningen att svensk industris konkurrenskraft inte kommer att stärkas av att inför en striktare klimatlagstiftning än omvärl- anser att lagstiftning är en trög styrform och uppmanar till att andra arbetsformer och insatser ska övervägas. vill att förtydliganden görs avseende vilka alter- nativ till en klimatlag som har utretts och avfärdats. verk och VTI betonar att redan uppbyggda miljömålssystem är unikt i ett internationellt perspektiv och menar att det inte är självklart att en lag stärker arbetet med miljökvalitetsmålet. lands och , och anser att det inte finns någon tradition i av att lagreglera regeringsarbetet. och i (LO) anser att Sve- riges tradition av blocköverskridande politiska överenskommelser gör behovet av lagreglering begränsat. införandet av en särskild klimatlag, utan några konkreta förslag till hur utsläppen av växthusgaser faktiskt ska minskas, tyder på ett väl starkt fokus på politikens form, snarare än på dess innehåll. , och påpekar att lagen kan upphävas av en enkel riksdagsmajoritet. och anser att det bör övervägas om den föreslagna regleringen ska tas in i regeringsformen. ett långsiktigt mål kan anges i klimatlagen snarare än i ett separat riks- dagsbeslut eftersom det skulle ge större rättslig tyngd åt målsättningarna. anser att regeringens skyldigheter ska anges tydliga- re och mer specifikt och efterlyser en särskild kontroll av lagens tillämp- ning, exempelvis genom ett organ med samma expertkompetens som det föreslagna rådet men med en oberoende granskningsroll. Skälen för regeringens förslag: En klimatlag stärker förutsättningarna för ett effektivt arbete. Det allmänna ska enligt 1 kap. 2 § tredje stycket regeringsformen främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö 2016/17:146 för nuvarande och kommande generationer. har också åtaganden enligt om klimatförändring. anses inbegripa en skyldighet för det allmänna att agera för att se till att klimatsystemet inte förändras på ett skadligt sätt och att skydda samhälls- medborgarna mot potentiella effekter till följd av skadliga förändringar Regeringen har ett ansvar för att se till att klimatpoli- tiken utformas i enlighet med detta. Ansvaret bör komma till tydligt ut- tryck i en författning. Därför bör det införas en ny klimatlag. Genom att delar av regeringens klimatpolitiska arbete regleras i lag tydliggörs regeringens ansvar gentemot samhällsmedborgarna. som beskriver regeringens klimatpolitiska arbete på ett konkret och tydl- igt sätt innebär också att formerna för arbetet blir kända och tillgängliga Möjligheten att ta del av regelverket samt förstå hur arbetet ut- vecklas och vilka åtgärder som bör vidtas i nästa steg ökar. ing försvårar också för en regering att agera på ett sätt som motverkar eller i otillräcklig grad främjar möjligheten att nå klimatmålen. har en stark tradition av politiska överenskom- melser i frågor som är viktiga och grundläggande för samhället. minst när det gäller klimatarbetet, som inbegriper frågor av genomgrip- ande karaktär med stor betydelse för hela samhället, är det av största vikt att denna tradition upprätthålls. Utgångspunkten för klimatarbetet bör även fortsättningsvis vara det generationsmål för miljöarbetet som riks- dagen antagit och miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, som ingår i miljömålssystemet och beskrivs i avsnitt 4.5. målssystemet fastställs av regeringen eller, om det finns särskilda skäl, Regeringen har tidigare underställt etappmål för miljökva- litetsmålet Begränsad klimatpåverkan för prövning. proposition föreslås att motsvarande prövning görs även av de nya etapp- Skälen för detta ges i avsnitt 5.2. En del i miljömålssystemet är systemet för uppföljning. ket har ett ansvar att, med stöd av de målansvariga myndigheterna, årli- gen ge en samlad beskrivning till regeringen av det närmast föregående årets resultat av arbetet med de svenska miljömålen och re- dovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitets- målen och generationsmålet. För varje miljökvalitetsmål finns det en myndighet som har ett särskilt ansvar för att samordna uppföljning och utvärdering av miljökvalitetsmålet. I arbetet med den årliga uppföljning- en och den fördjupade utvärderingen samordnar dessa Regeringen redovisar i sin tur en uppföljning av miljömålen som presenteras i budgetpropositionen. eller propositioner om miljömålssystemet har lämnats till 2005, 2010 och 2014. Dessutom har särskilda klimatpolitiska kontrollsta- tioner genomförts 2008 och 2015. Det klimatpolitiska ramverk som föreslås i denna proposition bygger på det nuvarande miljömålssystemet och kompletterar det i vissa delar. Att den nuvarande politiska samverkansformen kompletteras med ett konkret rättsligt stöd i form av en klimatlag innebär att förutsättningarna för regeringen att även fortsatt bedriva ett effektivt klimatpolitiskt arbete En reglering i lag är till skillnad från en politisk över- enskommelse rättsligt bindande. Det innebär att varje regering, oavsett politisk sammansättning och inriktning, blir bunden till de förutsättningar som anges i lagen och därmed inte kan välja att frångå dessa förutsättningar med hänsyn till andra politiska prioriteringar. Med en reglering i lag ökar förutsättningarna för att arbetet även fortsättningsvis kommer att kunna bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt, som arbetet blir tydligare och mer transparent. En lagreglering har också ett signalvärde. Genom att införa en klimatlag sänder och regeringen en viktig signal såväl till de egna samhällsmedborgarna som till andra länder om att den svenska staten tar klimatarbetet på allvar. Några remissinstanser befarar att regeringens handlingsfrihet i fråga om det klimatpolitiska arbetet i alltför hög utsträckning riskerar att bindas upp genom en reglering i lag. Andra remissinstanser anser tvärtom att man bör överväga att ta in den föreslagna regleringen i grundlag. Det är ytterst en politisk avvägning mellan krav på fasthet och flexibilitet som avgör hur långtgående befogenheter och skyldigheter framtida regeringar bör ges samt omfattningen och placeringen i normhierarkin av en reglering. Enligt regeringens mening kan en tillräcklig grad av handlingsfrihet behållas – som önskvärd kontinuitet och långsiktighet skänks åt klimatpolitiken – om det införs en särskild lag som reglerar vissa grundläggande principer samt planerings- och uppföljningssystem. Regleringen bör lämpligen utformas med viss flexibilitet så att till exempel målen för klimatpolitiken vid behov kan ändras utan att lagen måste ändras. Lagrådet anser att det kan betvivlas om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts. Det föreskrivs inte några rättsverkningar av att en regering inte fullgör sina skyldigheter och lagens bestämmelser är allmänt hållna. Det är enligt Lagrådet inte givet att en lagreglering skulle öka förutsättningarna för att det klimatpolitiska arbetet kan bedrivas på ett långsiktigt och kontinuerligt sätt eftersom en ny riksdagsmajoritet kan ändra lagen eller upphäva den. Lagrådet ifrågasätter också om en lagreglering ökar transparensen eller har ett sådant signalvärde som motiverar lagformen. Regeringen håller med Lagrådet om att allmänheten och omvärlden kan informeras om regeringens klimatarbete på andra sätt än genom en lagreglering men gör en annan bedömning än Lagrådet när det gäller lagens ändamålsenlighet. Klimatfrågan är en av mänsklighetens största utmaningar och ett syfte med klimatlagen är att framhålla frågans särskilda vikt. I 13 kap. regeringsformen om kontrollmakten finns bestämmelser om kontroll av regeringen. kontrollmakt inbegriper bland annat granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och kammarens möjlighet att besluta om misstroendeförklaring mot ett statsråd. Regeringen anser att detta är tillräckligt för att säkerställa att varje regering fullgör sina åtaganden enligt lagen, jfr regeringens ansvar enligt budgetlagen (2011:203), som också innehåller bestämmelser om vad regeringen ska göra. En viktig styrning som klimatlagen innebär är att regeringen ska bedriva det klimatpolitiska arbetet så att de klimatpolitiska målen och de budgetpolitiska målen ges förutsättningar att samverka. En regering som inte gör det bryter mot lagen. En riksdagsmajoritet kan visserligen upphäva eller ändra lagen, men lagen gör det svårare för en regering att agera på 2016/17:146 ett sätt som motverkar möjligheten att nå klimatmålen. Om en framtida regering skulle bryta mot lagen eller föreslå att lagen ska ändras för att undvika en sådan överträdelse görs det med avsevärda politiska konsekvenser. Lagen stärker därmed förutsättningarna att bedriva en politik som är långsiktig och kontinuerlig. Den föreslagna regleringen tydliggör också samarbetet mellan och regeringen och gör det enklare för såväl samhällsmedborgare som tjänstemän och politiker att se hur arbetet bedrivs och vad som reglerar det. Ett syfte med klimatlagen är att den ska bidra till att säkerställa och förbättra kvaliteten i olika beslutsunderlag som lämnas från regeringen till . 8.2Klimatlagen ska innehålla grundläggande delar av det klimatpolitiska ramverket Regeringens förslag: Klimatlagen ska innehålla bestämmelser om vad det klimatpolitiska arbetet ska syfta till, att arbetet ska utgå från ett långsiktigt, tidsatt utsläppsmål beslutat av , hur regeringen ska planera och följa upp det klimatpolitiska arbetet, och vilken information som ska lämnas till . Miljömålsberedningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. Klimatkommunerna, , i län och kommun efterlyser en reglering om att kommuner, landsting och regioner samt andra aktörer i samhället ska arbeta för begränsad klimatpåverkan. Även efterfrågar en bestämmelse i lagen om statliga myndigheters och kommuners roll. förordar ett fattigdoms- och jämställdhetsperspektiv i lagen. , och Trafikanalys efterlyser ett förtydligande av klimatanpassningens roll i ramverket. anser att regeringens skyldigheter ska anges tydligare och nämner klimatlag som en förebild. anser att innehållet i den föreslagna klimathandlingsplanen görs obligatoriskt medan förordar att den föreslagna skrivningen behålls då det kommer krävas en del metodutveckling för att kunna tillmötesgå redovisningskravet på styrmedelsutvärderingar. anser att lagen bör betona analys och utvärdering snarare än ”beskrivning” och ”redogörelser”. Skälen för regeringens förslag Klimatlagen bör utgöra ett ramverk för regeringens klimatpolitiska arbete. Som framgår i avsnitt 8.1 bör lagen innehålla grundläggande bestämmelser om vad arbetet ska syfta till och hur det ska bedrivas. främja tydlighet, långsiktighet och kontinuitet bör lagen även innehålla bestämmelser om planerings- och uppföljningssystem. Syftet med det klimatpolitiska arbetet Regeringen bedriver ett klimatpolitiskt arbete som utgår från åtaganden enligt ramkonvention om klimatförändring (klimatkonventionen) och det allmännas skyldighet enligt 1 kap. 2 § regeringsformen att främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer. Det grundläggande syftet med det klimatpolitiska arbetet är att förhindra farlig störning i klimatsystemet (jfr artikel 2 i klimatkonventionen). Detta bör framgå av lagen. Det klimatpolitiska arbetet ska också bidra till att skydda ekosystemen samt nutida och framtida generationer mot skadliga effekter av klimatförändring. Arbetet ska inriktas mot att minska utsläppen av koldioxid och andra växthusgaser. Vidare krävs att ekosystemens resiliens och deras förmåga att tillhandahålla ekosystemtjänster upprätthålls. Därför behöver arbetet också inriktas mot att bevara och skapa funktioner i miljön som motverkar klimatförändring och dess skadliga effekter. Här ingår naturliga funktioner hos ekosystemen. En grundläggande förutsättning för att det klimatpolitiska arbetet ska vara effektivt är att det vilar på vetenskaplig grund och baseras på relevanta tekniska, sociala, ekonomiska och miljömässiga överväganden. För att skapa förutsättningar för en långsiktig och stabil klimatpolitik bör lagen ange att utgångspunkten för det klimatpolitiska arbetet ska vara ett långsiktigt, tidssatt utsläppsmål. Detta mål ska beslutas av efter förslag från regeringen. Vidare bör det framgå av lagen att regeringen därutöver ska fastställa etappmål för utsläppsminskningar som behövs för att nå det långsiktiga målet. För sådana mål bör regeringen i det enskilda fallet avgöra om målet bör beslutas av regeringen eller om det bör överlämnas till för beslut. En hållbar klimatpolitik förutsätter vidare att målkonflikter mellan budgetpolitiska och klimatpolitiska mål kan undvikas. Det klimatpolitiska arbetet bör därför bedrivas på ett sätt som ger förutsättningar för målen att samverka. Planerings- och uppföljningssystem samt information till Som framgår av avsnitt 6 finns det ett behov av att komplettera det klimatpolitiska ramverket med ett planerings- och uppföljningssystem som utgår från de utsläppsmål som har antagit. Lagen bör ange förutsättningarna för denna planering och uppföljning samt hur ska informeras om hur arbetet fortskrider. Regeringens skyldighet att redovisa det klimatpolitiska arbetet i en årlig klimatredovisning och i en klimatpolitisk handlingsplan bör uttryckligen anges, liksom vilka uppgifter dessa handlingar bör innehålla. Som framgått i avsnitt 6 blir det en uppgift för varje regering att bestämma den slutliga utformningen av den klimatpolitiska handlingsplanen. Regeringens förslag: Den nya klimatlagen ska träda i kraft . Miljömålsberedningens förslag innehåller ingen tidpunkt för ikraftträdande. Remissinstanserna har ingen synpunkt på frågan om ikraftträdande. Skälen för regeringens förslag: Förslagen i propositionen innebär bland annat att regeringen ska redovisa utsläppsutvecklingen i en klimatredovisning och varje mandatperiod utarbeta en klimatpolitisk handlingsplan som visar hur den samlade politiken klarar att nå klimatmålen. En lämplig tidpunkt för klimatlagen att träda i kraft är . Konsekvenser av förslag på ny precisering för miljökvalitetsmålet Den föreslagna nya preciseringen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan ligger i linje med det temperaturmål som världens länder har enats om genom . Förslaget betyder alltså inget nytt åtag- ande för i sig självt. De föreslagna etappmålen och det långsikti- ga klimatmålet utgör huvudsakliga bidrag till att nå temperatur- Konsekvenser av förslag på långsiktigt utsläppsmål och etappmål Det finns stora osäkerheter kopplade till bedömning av konsekvenser av de föreslagna klimatmålen, som sträcker sig fram . gångspunkt för Miljömålsberedningen är att inte bara utan resten av världen, inklusive EU, vidtar nödvändiga åtgärder för att den globala uppvärmningen hålls långt under två grader. let förutsätter därför höjda ambitioner i EU ETS. genomföras på ett sätt som inte leder till ökad risk för koldioxidläckage. Konsekvenser av att nå de föreslagna målen Ett flertal rapporter har visat på att kostnaderna av klimatförändringarna för samhället kan bli mycket stora. Kanske mest känd är den så kallade Sternrapporten, som publicerades och uppkallades efter dess hu- I rapporten konstaterade att om vi inte agerar kommer klimatförändringarnas långsiktiga totala kostnader och risker att motsvara minst en femprocentig förlust av världens BNP , nu och . Om man vidgar skalan av risker och följ- der, skulle skadorna kunna stiga till av BNP eller mer.