prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Regeringen anser därför, i likhet med i , att det inte finns skäl att sträcka ut tillämpningsområdet på ett sådant sätt. I sammanhanget kan noteras att den nya bestämmelsen kommer att bli tillämplig till för- mån för staten eller kommunerna när de företräder ett civilrättsligt grun- dat intresse och i den egenskapen uppträder som enskilda i förhållande till det allmänna, t.ex. som fastighetsägare i ett bygglovsärende. Det finns också särskilda bestämmelser i grundlag som innebär att det ska göras en proportionalitetsbedömning vid lagstiftningsåtgärder som avser inskränk- ningar i den kommunala självstyrelsen (14 kap. 3 § RF). Service, tillgänglighet och samverkan Regeringens förslag: Myndigheterna ska vara serviceinriktade och på ett smidigt och enkelt sätt hjälpa enskilda så att de kan ta till vara sina Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet samt utan onödigt dröjsmål. Myndigheterna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när sådana kan tas. ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt den i grundlag reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar. En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv hämta in upplysningar eller yttranden från Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. ningen föreslår att myndigheterna ska anvisa ett mottagningsställe för e- post och andra elektroniska meddelanden och som huvudregel bekräfta meddelanden som tas emot där samt ange tidpunkt för mottagandet. redningen föreslår också att en bekräftelse om att ett meddelande har kommit in till ett anvisat mottagningsställe i förekommande fall även ska innehålla en upplysning om att meddelandet eller bifogat material helt eller delvis inte kunnat uppfattas. Utredningen föreslår inte någon sär- Prop. 2016/17:180 skild bestämmelse om att myndigheterna ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla sina skyldig- heter gentemot allmänheten enligt 2 kap. tryckfrihetsförordningen, för- kortad TF, om rätten att ta del av allmänna handlingar. Remissinstanserna: och i Got- lands län tillstyrker utredningens förslag i denna del. Det stora flertalet av övriga remissinstanser som yttrar sig ifrågasätter inte behovet av att reglera frågor om service, tillgänglighet och samverkan, men många av dem har synpunkter på den närmare utformningen av bestämmelserna. Flera remissinstanser, bl.a. , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , Försvarsmakten, , , , , och kommun, avstyrker eller är annars kritiska till utredningens förslag om hur e-post och andra former av elektroniska meddelanden ska hanteras. Skälen för regeringens förslag Service, tillgänglighet och samverkan enligt nuvarande ordning I 4–6 §§ FL finns bestämmelser om myndigheternas service- och samverkansskyldighet som ger uttryck för den servicenivå som enskilda ska kunna förvänta sig vid kontakter med myndigheterna. Reglerna har ett brett tillämpningsområde och gäller i all förvaltningsverksamhet hos såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar. I 7 § FL finns kompletter- ande bestämmelser som anger hur myndigheterna ska förhålla sig i verk- samhet som avser handläggning av ärenden. För de statliga förvaltnings- myndigheterna finns ytterligare bestämmelser om god förvaltningsstand- ard i bl.a. 6 § myndighetsförordningen och i flera av dessa myndigheters instruktioner. Bestämmelser om service i samband med tillhandahållande av allmänna handlingar finns i 2 kap. 12 § TF samt i 4 kap. och 6 kap. 4 och 6 §§ OSL. Förvaltningslagens regler om service- och samverkansskyldighet är delvis av målsättningskaraktär och bestämmelserna aktualiseras därför normalt inte i rättspraxis. Hänvisningar till förvaltningslagens service- bestämmelser är däremot vanligt förekommande i JO:s beslut. En genomgång av JO:s granskningsuttalanden i ämnet finns i utredningens betänkande (SOU 2010:29 s. 191–193). De nuvarande bestämmelserna i förvaltningslagen om myndigheternas service- och samverkansskyldighet har fungerat som en viktig och värde- full måttstock vid bedömningen av myndigheternas vilja och förmåga att upprätthålla en god förvaltningsstandard. Som utredningen framhåller har JO:s granskningsuttalanden om bristande följsamhet från myndighet- ernas sida getts en särskild tyngd eftersom kritiken har grundats på uttryckliga lagbestämmelser. Bestämmelserna, som i likhet med princip- erna om legalitet, objektivitet och proportionalitet utgör grunderna för god förvaltning, kan också antas ha haft en direkt påverkan på myndig- 2016/17:180 heternas agerande och spelat en roll i myndigheternas interna utveck- lingsarbete. Regeringen anser därför att det även i den nya förvaltnings- lagen finns ett praktiskt behov av generellt tillämpliga regler om service, tillgänglighet och samverkan som bör gälla för all förvaltningsverksam- het hos såväl förvaltningsmyndigheter som domstolar. För att säkerställa en effektiv tillämpning bör bestämmelserna vara konkreta till sitt innehåll. bör de ges en utformning som inte hindrar eller annars försvårar utvecklingen av bl.a. nya former för service och samverkan. Bestämmelserna måste alltså vara tillräckligt övergrip- ande för att deras funktion som grundläggande rättssäkerhetsgarantier ska bli bestående över relativt . På så sätt minskar också behovet av återkommande lagändringar med anledning av den snabba tekniska utvecklingen eller andra omständigheter av liknande slag. Som utred- ningen framhåller kan en viss restriktivitet vid utformningen även bidra till att ge bestämmelserna en större tyngd. Det bör i sammanhanget understrykas att behovet på ett visst sakområde av mer detaljerade bestämmelser eller av bestämmelser som avviker från förvaltningslagen kommer att kunna tillgodoses i specialförfattning på motsvarande sätt som enligt nuvarande reglering (jfr avsnitt 5.7). Bestämmelserna om service i den nya förvaltningslagen bör på motsvar- ande sätt som regleringen i 4 § FL i sak innebära att myndigheterna ska vara serviceinriktade och på ett smidigt och enkelt sätt ge den hjälp som krävs för att den enskilde ska kunna ta till vara sina intressen. Som kommun framhåller är kravet på att kontakterna ska vara inte bara enkla utan även smidiga mycket betydelsefullt ur den enskildes perspek- tiv. Till skillnad från Kammarkollegiet och i likhet med utredningen anser regeringen därför att båda dessa bemötandeaspekter, som utgör grundläggande inslag i principen om god förvaltning, uttryckligen bör framgå av lagtexten. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det inte tillräckligt tydligt framgår av utredningens lagtextförslag att kraven på smidighet och enkelhet utgår från den enskildes perspektiv. Enligt regeringens mening präglas dock utredningens lagförslag genomgående av medborgarperspektivet i sådan utsträckning att den föreslagna utform- ningen av bestämmelserna om service inte innebär någon risk för miss- förstånd kring detta. En avsikt med att tydliggöra i lagtexten att enskilda har rätt till den hjälp som krävs för att de ska kunna ta till vara sina intressen är att möj- liggöra en vidareutveckling av de olika former av hjälp som för närvar- ande förekommer eller som är tänkbara . Som konstaterar innebär detta dock inte att myndigheter- nas serviceskyldighet därmed ska anses omfatta t.ex. rådgivning av sådant slag som privata ombud med juridisk specialkompetens inom ett visst område tillhandahåller åt enskilda individer och företag. Service- skyldigheten ska inte heller uppfattas som ett krav på myndigheterna att i alla lägen se till att enskilda kan undvika tidsödande arbete. Utgångs- punkten bör alltså även i fortsättningen vara att servicenivån måste anpassas till förutsättningarna i det enskilda fallet. begränsningen att hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet, bör därför föras över till den nya lagen. Regeringen anser dock i likhet med utredningen att det bör göras en viss skärpning av kravet på myndigheterna när det gäller tidsaspekten. För att hjälpen ska få någon effekt måste den normalt ges så snabbt som möjligt med hänsyn till resultatet av den lämplighetsbedömning som avgör hjälpens omfatt- ning i det enskilda fallet. påpekar bör lagtexten justeras i förhållande till utredningens förslag så att detta tydligare markeras. Det hänsynstagande till myndighetens verksamhet som ska göras vid lämplighetsbedömningen syftar till att tillgodose även det generella intresset av en effektiv förvaltning och innebär att myndigheten ges ett nödvändigt handlingsutrymme att fördela sina resurser så att verksam- heten i sin helhet kan fungera på bästa sätt. Som påpekar kan omfattningen av den hjälp som en myndighet har möjlighet att ge i ett visst fall därmed komma att påverkas i begränsande riktning om arbets- situationen är ansträngd eller om myndigheten annars har brist på till- gängliga resurser. Eftersom detta motsvarar vad som gäller enligt 4 § FL anser regeringen dock inte att det finns någon risk för tolkningssvårig- heter till nackdel för enskilda av det slag som befarar. Det bör i sammanhanget understrykas att en myndighet givetvis aldrig kan åberopa resursbrist som skäl för att helt avstå från att hjälpa den enskilde. Regeringen anser att det varken är lämpligt eller praktiskt möjligt att närmare precisera hur omfattande hjälp en myndighet bör ge enskilda i olika typsituationer eller att ange vilka åtgärder som myndigheten bör vidta för att kunna svara på en viss fråga. Mera allmänt kan däremot sägas att utgångspunkten bör vara densamma som vid tillämpningen av nuvarande reglering i förvaltningslagen. När en myndighet ska bedöma den enskildes behov av hjälp i ett visst fall bör den därför bl.a. ta hänsyn till vilka resurser som den enskilde själv har till sitt förfogande eller rimligen kan förväntas skaffa sig. Det innebär att myndigheten kan behöva beakta t.ex. ålder och mognad när den har med barn och unga att göra eller om någon har särskilda behov till följd av en funktions- nedsättning. Vidare bör myndigheten allmänt sett kunna ställa större krav på företag som bedriver omfattande näringsverksamhet än på privat- personer. bör det understrykas att även resursstarka juridiska personer som ställs inför komplicerade frågeställningar ibland kan ha ett hjälpbehov som motiverar mera konkret vägledning från myndighetens sida i form av relativt utförliga anvisningar eller på något annat lämpligt sätt. Det innebär dock inte att myndigheten, för att uppfylla service- skyldigheten i sådana eller andra liknande situationer, är skyldig att svara på frågor på ett sätt som förutsätter att den först genomför en omfattande rättsutredning. Enligt ombudsmän () och innebär utred- ningens förslag till bestämmelser om service en alltför stor förenkling i förhållande till gällande rätt. De föreslår därför att nuvarande reglering om en myndighets skyldighet att besvara frågor från enskilda och skyl- digheten att hjälpa enskilda som vänt sig till fel myndighet till rätta ska komma till uttryck på motsvarande sätt också i den nya förvaltnings- lagen. En sådan lösning är dock inte lämplig, bl.a. eftersom den skulle 2016/17:180 innebära att regleringen blir delvis överlappande. Som är inne på bör utredningens lagtextförslag däremot justeras för att und- vika tveksamheter om att skyldigheten att hjälpa den som vänt sig fel omfattas av bestämmelsen. påpekar att det inom kan finnas andra reg- ler om serviceskyldighet än vad som annars gäller enligt svensk lag. Detta kan enligt medföra problem för verkets förvalt- ning av EU-fondmedel. Om de avvikande bestämmelserna finns i en EU- förordning eller i en tillämplig rättsakt som har meddelats av Europeiska kommissionen har dessa företräde framför regleringen i förvaltnings- lagen, eftersom sådana förordningar och rättsakter gäller som lag respek- tive förordning i (jfr avsnitt 5.7). På motsvarande sätt ska avvik- ande bestämmelser som genomför ett EU-direktiv ges företräde framför förvaltningslagen, om föreskrifterna finns i en lag eller en förordning. Frågan om vilka föreskrifter som ska tillämpas i ett enskilt fall får avgöras med ledning av sedvanliga principer för lagtolkning. Den nuvarande regleringen av serviceskyldigheten i förvaltningslagen ger även uttryck för myndigheternas utredningsansvar, som bygger på sedvanerättslig grund. I avsnitt 12.1 behandlas förslaget att det i den nya lagen ska tas in en uttrycklig bestämmelse om utredningsansvaret. Myndigheterna ska enligt gällande rätt ta emot besök och telefonsamtal från enskilda. De ska också se till att vara tillgängliga per fax och e-post (5 § första och andra styckena FL). Avsikten med bestämmelserna är att myndigheterna ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen anser att detta bör komma till uttryck även i den nya förvaltningslagen. Regleringen bör dock i högre grad anpassas så att den är neutral i förhållande till den omfattande och kontinuerligt ökande digitala förvaltningen och även i övrigt göras mer ändamålsenlig. I stället för att särskilt ange på vilka sätt en myndighet ska vara till- gänglig bör det i den nya lagen införas ett allmänt krav på att myndighet- erna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda. På så sätt markeras att kravet på tillgänglighet inte är avsett att begränsas till enbart besök och telefonsamtal och vissa andra i lagen utpekade former utan bör ges en vidare innebörd. Ett allmänt formulerat krav om tillgänglighet främjar också en snabbare utveckling av god förvaltningssed på området, efter- som man inte låser sig vid de varianter som förekommer utan öppnar för nya lösningar när det gäller digitala kommunikationsformer. Bestäm- melsen ska dock inte tolkas alltför vidsträckt. Den bör t.ex. inte uppfattas som ett åliggande för myndigheterna att använda s.k. sociala medier för att erbjuda allmänheten ytterligare digitala kontaktvägar än enbart former av sådan kommunikation som sker i myndigheternas egen regi, ofta via deras webbplatser på internet. En myndighet bör alltså även fortsätt- ningsvis själv få avgöra i vilken utsträckning som tillgänglighet via sociala medier är lämplig och till nytta för myndighetens verksamhet ur ett medborgarperspektiv. I anslutning till bestämmelsen i 5 § första stycket FL om skyldigheten att ta emot besök och telefonsamtal finns kompletterande regler om att eventuella fasta mottagningstider ska ges allmänheten till känna. utredningen föreslår bör motsvarande regler införas i den nya förvalt- ningslagen. För att säkerställa att även annan väsentlig information om hur och när enskilda kan komma i kontakt med en myndighet alltid görs allmänt tillgänglig, bör bestämmelsen dock inte begränsas till att avse enbart mottagningstider. Regeringen föreslår därför att den i stället ges en utformning som i sak innebär en generell skyldighet för myndighet- erna att på lämpliga sätt tydligt ange de uppgifter som behövs för att enskilda i tillräcklig utsträckning ska kunna kontakta dem. Därmed behövs inte den särskilda bestämmelse som utredningen föreslår om att myndigheterna ska anvisa mottagningsställen för e-post och andra elek- troniska meddelanden. Den föreslagna lösningen utgör i praktiken en kodifiering av ett självklart inslag i den service och tillgänglighet som de flesta myndigheter redan erbjuder enligt förvaltningslagen, genom att på exempelvis sin webbplats och i viss korrespondens med enskilda bl.a. ange post- och besöksadress, telefonnummer, en eller flera elektroniska kontaktvägar och informera om öppethållande och eventuella fasta mottagningstider och telefontider. Vidare finns det bestämmelser i 5 § tredje stycket FL som på detaljnivå reglerar frågan om minimitid för myndigheternas öppethållande. Bestäm- melsen infördes främst för att hindra att en myndighet håller helt stängt under s.k. klämdagar. En sådan stängning skulle nämligen omöjliggöra att handlingar registreras och på begäran lämnas ut i enlighet med den i tryckfrihetsförordningen reglerade rätten att ta del av allmänna hand- lingar (se prop. 1998/99:52 s. 7–9). Erfarenheterna av minimireglering- ens praktiska tillämpning visar emellertid att syftet att säkerställa att all- mänheten får den service som följer av reglerna om allmänna handlingars offentlighet inte uppnåtts på det sätt som förutsattes i förarbetena. Regeln om myndigheters öppethållande har t.ex. uppfattas så, att myndigheternas skyldigheter att hålla öppet därigenom har begränsats (jfr JO 2004/05 s. 416). Enligt utredningen talar därför övervägande skäl emot att föra in en särskild bestämmelse av motsvarande innebörd i den nya förvaltnings- lagen. JO invänder mot utredningens ställningstagande och anför att tillgäng- ligheten riskerar att försämras om det inte ställs ett uttryckligt krav på visst öppethållande. Även , i och anser att den nuvarande regleringen bör behållas i någon form. Regeringen instämmer i uppfattningen att det även fortsättningsvis bör finnas en särskild bestämmelse om myndigheters tillgänglighet som syftar till att säkerställa att allmänheten får den service som de har rätt till enligt offentlighetsprincipen. Regleringen bör införas i förvaltningslagen och i likhet med 5 § tredje stycket FL främst ta sikte på att hindra att en myndighet håller stängt på s.k. klämdagar. För att undvika misstolkningar och onödig detaljreglering bör bestämmelsen dock inte avse en viss bestämd tid för öppethållande utan ges en utformning som stämmer bättre överens med huvudregeln om att myndigheter ska vara tillgängliga för allmänheten i så stor utsträckning som möjligt. Regeringen föreslår därför att den uttrycks som en påminnelse till myndigheterna om att de måste vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt den i tryckfrihetsförord- ningen reglerade rätten att ta del av allmänna handlingar. 2016/17:180 När det gäller utredningens förslag om att myndigheterna ska anvisa en e-postadress eller annat elektroniskt mottagningsställe för handlingar och som huvudregel även bekräfta alla elektroniska meddelanden som tas emot där är remissutfallet blandat. Många remissinstanser, bl.a. Läns- styrelsen i , , , Försäk- ringskassan och , instämmer i förslaget eller lämnar det utan invändning. Flera remissinstanser, bl.a. , Kammar- rätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , Datainspektionen, Försvarsmakten, Pensionsmyndig- heten, , , Konkurrens- verket, och kommun, är dock kritiska till eller avstyrker förslaget. De ifrågasätter bl.a. behovet av regleringen och pekar på tänkbara tillämpningssvårigheter om förslaget genomförs. Regeringen kan se vissa fördelar med utredningens förslag om en generell skyldighet för myndigheterna att bekräfta elektroniska meddel- anden men är inte övertygad om att det bör införas en sådan reglering i förvaltningslagen. Som Datainspektionen är inne på kan det vara lämpligare att i stället vid behov knyta ett eventuellt åliggande till de fall där enskilda har ett mer konkret och praktiskt behov av att få en sådan bekräftelse. Förslaget bör därför inte genomföras. Det förhållandet att utredningens förslag i denna del inte genomförs hindrar givetvis inte att myndigheterna trots det kan välja att anvisa t.ex. ett särskilt mottagningsställe för elektroniska meddelanden för att därigenom förbättra tillgängligheten i verksamheten för enskilda. Som framgår ovan utgör detta närmast ett självklart inslag i den service och tillgänglighet som de flesta myndigheter erbjuder. Om myn- digheterna då också har möjlighet att säkerställa tillförlitliga och säkra system för bekräftelse av mottagna handlingar på ett sådant mottagnings- ställe är det något som regeringen på ett övergripande plan anser bör uppmuntras. Det är väsentligt att alla myndigheters samlade ansträngningar riktas mot det gemensamma målet att erbjuda samhällsmedborgarna goda levnads- villkor. Det förutsätter att en myndighet inte ser sin uppgift som strikt isolerad från vad en annan myndighet sysslar med utan att båda gör vad de kan för att underlätta för varandra. Bestämmelsen i 47 § regeringsform om att myndigheterna ska ”räcka varandra handen” avspeglas i modern tappning i 6 § FL. Enligt den bestämmelsen ska varje myndighet lämna andra myndigheter hjälp inom ramen för den egna verksamheten. Syftet är alltså att samverkan mellan myndigheter ska leda till att förvaltningen generellt ska bli så enhetlig och effektiv som möj- ligt. Bestämmelsen utgör emellertid också ett led i regleringen av myndigheternas serviceskyldighet gentemot allmänheten och ger i det avseendet författningsstöd för sådan samverkan mellan myndigheter som underlättar enskildas kontakter med dem. Avsikten är att en handlägg- ande myndighet – i den utsträckning som det är möjligt och lämpligt – själv ska ta den kontakt med andra myndigheter som behövs för att utredningen i ärendet ska bli tillräcklig (se prop. 1985/86:80 s. 23, jfr 7 § andra meningen FL). Formerna för myndigheternas samverkan kan vara av många olika slag och variera med hänsyn till ändamålet. Det kan t.ex. vara fråga om att låna ut arkivhandlingar enligt 7 § arkivförordningen (1991:446) eller svara på remiss (jfr 13 § FL och avsnitt 12.3). Det är också vanligt att myndigheter samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid möten. Om någon enskild har vänt sig till fel myndighet kan det ibland krävas viss samverkan för att se till att frågan vidarebefordras till och tas om hand av rätt myndighet för besvarande eller annan lämplig åtgärd (jfr ovan om serviceskyldigheten). Regeringen anser, till skillnad från Förvaltningsrätten i , Arbets- miljöverket och E-delegationen, att en samverkansbestämmelse med motsvarande budskap som den nuvarande bestämmelsen i förvaltnings- lagen har en naturlig plats i den nya förvaltningslagen. Som utredningen pekar på finns det dock skäl att göra vissa justeringar när det gäller bestämmelsens innehåll för att förtydliga att den har två syften. För det första bör det av bestämmelsen tydligt framgå att det är fråga om en mera generell skyldighet för myndigheter att samverka med varan- dra. Eftersom en myndighet alltid måste prioritera sina egna huvudupp- gifter avgör den emellertid själv om den kan avsätta resurser för att hjälpa den myndighet som begär assistans. Utredningen föreslår också att bestämmelsen – i likhet med nuvarande reglering – inte ska ge stöd för några samverkansprojekt som faller utanför respektive myndighets verk- samhetsområde. E-delegationen invänder mot detta och anför att en sådan begränsning inte tar tillräcklig hänsyn till e-förvaltningens behov av samverkan mellan myndigheter. Myndigheternas verksamhet styrs emellertid enligt legalitetsprincipen av de föreskrifter om arbetsuppgift- erna som lagstiftaren eller någon annan normgivare har meddelat. Det innebär bl.a. att det inte får förekomma några nyskapelser i form av sär- skilda samarbetsorgan, som oberoende av tillämpliga föreskrifter fattar beslut som inte kan härledas till någon av de samverkande myndighet- erna (jfr JO 1993/94 s. 458). Regeringen anser därför att begränsningen till verksamhetsområdet är både lämplig och väl avvägd, bl.a. eftersom en sådan huvudregel minskar risken för onödiga oklarheter och felgrepp i fråga om myndigheternas kompetens och befogenhet. Detta utesluter inte att man i specialförfattningar eller i förordningarna med myndighetsinstruktion även fortsättningsvis vid behov kan ta in särskilda föreskrifter om samverkan som går längre eller annars avviker från förvaltningslagen.