prop · H403180 · 2017-04-11 00:00:00 — Ett beslut om ”råd”, ”anvisningar”, ”rekommendationer” eller liknande – som adressaten typiskt sett kan välja att följa eller bortse från – är alltså överklagbart enligt bestämmelsen, om beslutet har fått eller kan antas få faktiska konsekvenser. Partsbesked, dvs. sådana beslut där myndighet- erna redovisar sina ställningstaganden i tvister av civilrättslig natur, faller däremot utanför bestämmelsens tillämpningsområde. Kravet på att det ska kunna antas att ett beslut påverkar någons situation på ett inte obetydligt sätt innebär att det måste vara fråga om en viss grad av sannolik påverkan för att ett beslut ska få överklagas. Närmare praxis om vilka faktiska verkningar som ska kunna grunda överklagbarhet får utvecklas i rättstillämpningen. Bestämmelsen reglerar uttömmande vilka beslut som får överklagas och avser enbart beslut i enskilda fall. Det innebär att s.k. normbeslut, dvs. beslut om föreskrifter enligt 8 kap. RF, inte omfattas av bestäm- Normbeslut får alltså inte överklagas. gäller oberoende av om normbeslutet fattas av en statlig myndighet under Prop. 2016/17:180 eller regeringen eller av en myndighet. statlig förvaltningsmyndighet under regeringen i ett ärende om med- delande av föreskrifter som avses i 8 kap. RF, dvs. efter ett särskilt norm- givningsbemyndigande från regeringen, får som huvudregel inte över- klagas (1 och 30 §§ myndighetsförordningen). Undantag från huvud- regeln förekommer i specialförfattningar. När det gäller förvaltnings- myndigheter som grundar sin normgivningskompetens på bemyndigan- den från regeringen finns också möjlighet att göra en framställning till regeringen för den som anser att en sådan myndighet har använt sin dele- gerade normgivningsmakt på ett felaktigt sätt. Regeringen kan då ändra eller upphäva föreskrifter som har fått ett oönskat eller felaktigt innehåll. Bestämmelsen är inte avsedd att påverka tillämpningen av sådana sär- skilda bestämmelser i specialförfattningar som anger vilka beslut enligt specialförfattningen som är överklagbara. Det förekommer att sådana överklagandebestämmelser inte innehåller någon uttömmande uppräk- ning av överklagbara beslut. I stället anges allmänt t.ex. att ”beslut enligt denna lag” får överklagas. Frågan om överklagbarhet i dessa fall avgörs med ledning av allmänna förvaltningsrättsliga principer. Högsta förvalt- ningsdomstolens praxis är alltså vägledande (jfr t.ex. RÅ 2007 ref. 7). Bestämmelsen är inte avsedd att innebära någon ändring av detta förhåll- ande. Ytterst är det Högsta förvaltningsdomstolens praxis kring bestäm- melsen som i det enskilda fallet blir vägledande för bedömningen i sak. Vem får överklaga ett beslut? 42 § Ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Paragrafen reglerar enskildas rätt att överklaga. Paragrafen motsvarar i huvudsak 22 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.3.2. Av paragrafen följer att ett beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Bestämmelsen reglerar enskildas rätt att överklaga, dvs. såväl fysiska personer som privaträtts- liga juridiska personer, t.ex. aktiebolag och ideella föreningar. Både statliga och kommunala organ anses dock kunna uppträda som enskilda när de inte fullgör en offentligrättsligt reglerad uppgift utan agerar som företrädare för ett rent privaträttsligt intresse. Så kan vara fallet om en myndighet uppträder i sin egenskap av t.ex. fastighetsägare eller arbets- givare. I praxis avseende tillämpningen av 22 § FL har det blivit tydligt att kravet att beslutet ska ha gått den enskilde emot ska tolkas generöst. Det är typiskt sett uppfyllt om den som överklagar yrkar att beslutet ska upphävas eller ändras (jfr HFD 2015 ref. 73). Den omfattande praxis som finns om tillämpningen av bestämmelsen i 22 § FL om enskildas rätt att överklaga är avsedd att vara vägledande. Hur överklagar man ett beslut? 43 § Ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre instans som ska pröva överklagandet (överinstansen). Överklagandet ska dock ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (beslutsmyndigheten). 2016/17:180 I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. I 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare bestäm- melser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. I paragrafen finns bestämmelser om krav på form och innehåll i fråga om ett överklagande av ett beslut och till vilken myndighet ett överklagade ska ges in. Paragrafen motsvarar i huvudsak 23 § första stycket och andra stycket första meningen FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.4.1. Av första stycket följer att ett överklagande av ett beslut ska göras skriftligen till den högre instans som ska pröva överklagandet (över- instansen). Överklagandet ska dock ges in till den myndighet som har meddelat beslutet (beslutsmyndigheten). Bestämmelserna innebär alltså att den som överklagar ett beslut ska vända sig till beslutsmyndigheten i stället för direkt till den högre instansen. Begäran om ändring ska dock vara riktad till den högre instansen. Skriftlighetskravet är teknikobe- roende. Det är uppfyllt om överklagandet görs på ett sätt som innebär att det kan läsas av någon av de myndigheter som ska pröva överklagandet, oberoende av om det krävs tekniska hjälpmedel för att göra det eller inte. Bestämmelsen i andra stycket anger vilken information som ska lämnas i överklagandet. Av bestämmelsen framgår att överklagandet ska innehålla uppgifter om vilket beslut som överklagas och på vilket sätt den som överklagar beslutet vill att detta ska ändras. Att den som överklagar ska ange på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ändras innebär inte att bestämmelsen ställer några höga krav på tydlighet och konkretion. Klagandens skriftligen uttryckta vilja bör tolkas välvilligt av överinstansen. Bestämmelsen hindrar inte att ett ändringsyrkande preciseras eller ändras senare under handläggningen. Den är generellt utformad och gäller oavsett om överklagandet ska prövas av en domstol eller av en annan förvaltningsmyndighet. Om en domstol är överinstans finns dock för skilda situationer kompletterande bestämmelser i special- författningar. I tredje stycket finns en upplysningsbestämmelse om att det i 3 och 4 §§ FPL finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Upplysnings- bestämmelsen i denna paragraf är inte uttömmande. Det finns även i andra specialförfattningar bestämmelser om vad ett överklagande ska innehålla. Exempelvis följer av lagen (2010:921) om mark- och miljö- domstolar att bestämmelserna om överklagandets form och innehåll i 5 och 7 §§ lagen om domstolsärenden är tillämpliga vid överklagande av en förvaltningsmyndighets eller en kommuns beslut till en mark- och miljödomstol. 44 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till beslutsmyndigheten från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom den myndigheten. Om den som överklagar är en part som företräder det allmänna, ska överklagandet dock ha kommit in från den dag då beslutet meddelades. I paragrafen finns bestämmelser om överklagandetiden vid överklagande Prop. 2016/17:180 av ett beslut. Paragrafen motsvarar i huvudsak 23 § andra stycket andra och tredje meningarna FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.4.2. Av första meningen följer att ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till beslutsmyndigheten från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom den myndigheten. Det är alltså tidpunkten när den enskilde underrättades om beslutet genom beslutsmyndighetens åtgärder som är avgörande för beräkningen av fristen. Någon ändring i sak i förhållande till innebörden av motsvarande reglering lag är alltså inte avsedd. I paragrafen regleras inte hur underrättelsen ska ske. Den kan göras genom delgivning eller på något annat sätt. Enligt bestämmelsen i paragrafens andra mening ska överklagandet i stället ha kommit in från den dag då beslutet med- delades, om den som överklagar är en part som företräder det allmänna. Med uttrycket part som företräder det allmänna avses fall då en myndig- het uppträder i ett ärende i sin offentligrättsliga roll. Om myndigheten uppträder som part i en privaträttslig angelägenhet gäller i stället huvud- regeln i första meningen. Utgångspunkten för beräkningen av fristen enligt bestämmelsen i andra meningen är tidpunkten för när myndigheten har meddelat sitt beslut. Detta inträffar normalt när myndigheten expedierar beslutet eller vidtar någon annan liknande åtgärd för att göra beslutet tillgängligt för utomstående. 45 § prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om det har kommit in för sent ska myndigheten besluta att överklagandet inte får tas upp till prövning (avvisning). Ett överklagande ska dock inte avvisas om 1.förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat en korrekt under- rättelse om hur man överklagar, eller 2.överklagandet har kommit in till överinstansen inom överklagandetiden. I paragrafen finns bestämmelser om rättidsprövning av ett överklagande av ett beslut. Paragrafen motsvarar i huvudsak 24 § första och andra styckena och tredje stycket första meningen FL. Enligt bestämmelserna i första stycket prövar beslutsmyndigheten frågan om ett överklagande har kommit in i rätt tid. har kommit in för sent ska myndigheten besluta att det inte får tas upp till prövning (avvisning). Bestämmelserna innebär att det ligger exklusivt på beslutsmyndigheten att pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. Med uttrycket rätt tid avses den frist som regleras i 44 § eller den frist som gäller enligt en föreskrift i någon specialförfattning. Någon annan prövning av förutsättningarna för att överinstansen ska kunna ta upp överklagandet till sakprövning ska beslutsmyndigheten inte Om överklagandet har kommit in för sent ska myndigheten enligt huvudregeln meddela ett formellt avvisningsbeslut. I 46 § regleras vad beslutsmyndigheten ska göra om överklagandet inte avvisas. melser om ankomstdag för handlingar finns i 22 §. I andra stycket finns två undantag från huvudregeln om avvisning. Av andra stycket 1 följer att ett överklagande inte ska avvisas om förseningen beror på att beslutsmyndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Kravet att underrättelsen ska vara korrekt innebär att myndigheten måste ha lämnat en underrättelse i ett fall när ett beslut får överklagas och att innehållet i underrättelsen ska vara sakligt sett riktigt när det gäller överklagandetiden. Om under- rättelsen är missvisande eller om myndigheten inte har lämnat en sådan underrättelse i ett enskilt fall när den borde ha lämnats är kravet inte uppfyllt. I ett sådant fall behöver klaganden inte anlita det extraordinära rättsmedlet återställande av försutten tid för att överklaga. Av andra stycket 2 följer vidare att ett överklagande inte ska avvisas om över- klagandet inom den tid som gäller för överklagande har kommit in till överinstansen. I 47 § andra stycket finns bestämmelser om förfarandet om ett överklagande av ett beslut felaktigt har kommit in till över- instansen i stället för till beslutsmyndigheten. får i dessa fall göra rättidsprövningen med utgångspunkt i de upplysningar som överinstansen lämnar om när överklagandet kom in dit. 46 § Om överklagandet inte avvisas ska beslutsmyndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen. Om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats, ska den överlämna även det nya beslutet till överinstansen. Överklagandet ska anses omfatta det nya beslutet. Paragrafen reglerar beslutsmyndighetens överlämnande av ett överklag- ande till överinstansen och vad beslutsmyndigheten ska göra om den i samband med ett överklagande ändrar sitt ursprungliga beslut. Paragrafen motsvarar i huvudsak 25 § FL och delvis 28 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.5.2. I första stycket anges att om överklagandet inte avvisas ska besluts- myndigheten skyndsamt överlämna överklagandet och övriga handlingar i ärendet till överinstansen. Kravet på skyndsamhet i detta stycke preciserar det allmänna kravet på snabb handläggning som följer av 9 §. Att överklagandet ska överlämnas skyndsamt innebär att myndigheten så snart det kan ske, sedan rättidsprövningen har gjorts, ska överlämna handlingarna till överinstansen. Genom bestämmelsen markeras även att myndigheten inte i onödan ska dröja med att ta ställning i rättidsfrågan. I andra stycket regleras vad beslutsmyndigheten ska göra om den i samband med ett överklagande ändrar sitt ursprungliga beslut enligt de förutsättningar som anges i 38 och 39 §§. I bestämmelsen anges att om en myndighet ändrar ett beslut som har överklagats ska den överlämna även det nya beslutet till överinstansen. Det innebär att det nya beslutet ska överlämnas till överinstansen oberoende av hur beslutet ändras, dvs. såväl om myndigheten ändrar beslutet endast delvis enligt klagandens begäran som om beslutet ändras helt enligt begäran. Vidare anges i stycket att överklagandet i en sådan situation ska anses omfatta det nya beslutet. Det innebär att klaganden inte behöver överklaga även det nya beslutet för att detta ska omfattas av överinstansens prövning. Det innebär också att det nya beslutet alltid måste beaktas av överinstansen vid dess prövning. 47 § Överinstansen prövar frågor om att avvisa ett överklagande på någon annan grund än att det har kommit in . Om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen, ska den myndigheten vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen. I paragrafen finns bestämmelser om överinstansens ansvar för att ta ställ- ning till andra sakprövningsförutsättningar än rättidsfrågan vid ett över- klagande. I paragrafen regleras också förfarandet när ett överklagande har kommit in till överinstansen i stället för till beslutsmyndigheten. Paragrafen motsvarar delvis 24 § tredje stycket andra meningen FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.6.1. Av första stycket följer att överinstansen prövar frågor om att avvisa ett överklagande på någon annan grund än att det har kommit in . Bestämmelsen innebär att det ligger exklusivt på överinstansen att pröva andra förutsättningar för att ta upp överklagandet till prövning i sak än frågan om överklagandet har skett i rätt tid. Det handlar t.ex. om att avgöra om det överklagade beslutet är överklagbart och om den som överklagar har rätt att överklaga och är behörig att föra talan i det enskilda fallet. Av bestämmelsen framgår också indirekt att överinstan- sen inte prövar rättidsfrågan. Av andra stycket följer att om ett överklagande felaktigt har getts in till överinstansen, ska den myndigheten vidarebefordra överklagandet till beslutsmyndigheten och ange vilken dag som överklagandet kom in till överinstansen. Överklagandet ska vidarebefordras utan att överinstansen först gör en bedömning av övriga sakprövningsförutsätt- ningar. För tillämpningen av bestämmelsen gäller också att den högre instansen inte själv ska pröva om överklagandet har kommit in i rätt tid. Skyldigheten att ange vilken dag överklagandet kom in kan fullgöras t.ex. genom att handlingen förses med en datumstämpel eller på något annat sätt. Bestämmelsen i paragrafen kompletterar undantagsbestäm- melsen i 45 § andra stycket och utgör även en uttrycklig specificering av den allmänna bestämmelsen om myndigheternas serviceskyldighet i 6 §, som bl.a. omfattar situationer när handlingar har sänts till fel myndighet, se författningskommentaren till den paragrafen. 48 § Överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. I paragrafen finns en bestämmelse om s.k. inhibition. Paragrafen mot- svarar 29 § FL. Övervägandena finns i avsnitt 15.6.2. I paragrafen anges att överinstansen får bestämma att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Bestämmelsen har samma innebörd som motsvarande bestämmelse lag. Föreläggande när handläggningen har försenats 49 § Om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett överklagande av ett sådant avslagsbeslut som avses i 13 § andra stycket, ska den besluta att förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att eller inom 2016/17:180 den tid som överinstansen bestämmer avgöra det ärende som överklagandet avser. Överinstansens beslut får inte överklagas. I paragrafen finns bestämmelser om överinstansens åtgärder vid bifall till ett överklagande i ett mål eller ärende om långsam handläggning och om överklagandeförbud av överinstansens beslut. Paragrafen har inte någon motsvarighet lag. Övervägandena finns i avsnitt 9.4. I första stycket anges att om en domstol eller en förvaltningsmyndighet bifaller ett överklagande av ett sådant avslagsbeslut som avses i 12 § andra stycket ska den besluta att förelägga den myndighet som har meddelat avslagsbeslutet att eller inom den tid som överinstansen bestämmer avgöra det ärende som överklagandet avser. I bestämmelsen regleras alltså vad överinstansen ska göra om den bifaller ett överklag- ande i ett mål eller ärende om långsam handläggning i underinstansen. Bestämmelsen är tillämplig vid förfarandet både hos en annan förvalt- ningsmyndighet och hos en domstol som prövar överklagandet. Av 12 § framgår att det är den myndighet som är behörig att pröva ett beslut varigenom ärendet avgörs som också har att pröva ett överklagande av ett beslut om långsam handläggning. Om överinstansen anser att beslutsmyndigheten har dröjt med sitt av- görande i onödan ska den förelägga myndigheten att avgöra ärendet. Överinstansen ska om möjligt bestämma när ärendet senast ska vara av- gjort. En sådan tidpunkt kan slås fast främst i ett fall när ärendet bedöms vara klart för avgörande eller om det enbart återstår enstaka enklare åtgärder i handläggningen. Om det inte är möjligt att bestämma en viss senaste tidpunkt ska beslutsmyndigheten i stället föreläggas att möjligt avgöra det ärende som överklagandet avser. Ett sådant beslut om föreläggande innebär att det ställs särskilda krav på myndigheten att prioritera handläggningen för att undvika ytterligare fördröjningar i ett ärende där avgörandet redan fördröjts oskäligt . Av andra stycket följer att överinstansens beslut inte får överklagas. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Genom lagen upphävs förvaltningslagen (1986:223). 3.Den upphävda lagen gäller dock fortfarande i den utsträckning som det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som innehåller hänvisningar till den lagen. Lagen träder enligt bestämmelsen i punkt 1 i kraft . Bestämmelsen hindrar inte att en myndighet vidtar vissa administrativa åtgärder som kan behövas för att lagen ska kunna tilläm- pas i sin helhet i myndighetens verksamhet från och med ikraftträdandet. Av punkt 2 följer att lag upphävs genom lagen. I punkt 3 anges att den upphävda lagen fortfarande gäller i den utsträckning som det i en annan lag eller förordning finns bestämmelser som innehåller hänvisningar till den lagen. lag övergångsvis fortsätter att gälla i den utsträckning som det finns hänvisningar i specialförfattningar till den lagen. Övervägandena finns i avsnitt 17. Förslaget till lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291) 6 b § Den myndighet som har meddelat det beslut som överklagas prövar om överklagandet har kommit in i rätt tid. Om överklagandet har kommit in , ska det avvisas. Överklagandet ska dock inte avvisas om förseningen beror på att myndigheten inte har lämnat klaganden en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Över- klagandet ska inte heller avvisas om det inom överklagandetiden har kommit in till den domstol som ska pröva överklagandet. Om överklagandet inte avvisas enligt denna paragraf, ska den myndighet som har meddelat beslutet överlämna det och övriga handlingar i ärendet till den domstol som ska pröva överklagandet. Paragrafen reglerar rättidsprövning av ett överklagande. Övervägandena finns i avsnitt 15.5.1. Ändringen i andra stycket innebär att ett överklagande inte ska avvisas om myndigheten inte har lämnat en korrekt underrättelse om hur man överklagar. Med uttrycket korrekt avses dels – i likhet med vad som har gällt – att en underrättelse till sitt innehåll ska vara sakligt sett riktig, dels även att en underrättelse måste ha lämnats i ett fall när ett beslut får överklagas. En motsvarande bestämmelse finns i 45 § förvalt- ningslagen. Ändringen innebär att klaganden inte behöver inleda ett förfarande med ansökan om återställande av försutten tid i ett fall när beslutsmyndigheten har underlåtit att lämna en underrättelse om hur man överklagar trots att en sådan borde ha lämnats. 19.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter 2 § Ett överklagande av ett beslut av ett enskilt organ ska göras skriftligen och ges in till den myndighet som ska pröva överklagandet. I överklagandet ska den som överklagar ange vilket beslut som överklagas och på vilket sätt han eller hon vill att beslutet ska ändras. I 3 och 4 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns ytterligare bestäm- melser om vad ett överklagande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol Paragrafen reglerar krav på form och innehåll i fråga om ett överklag- ande av ett förvaltningsbeslut av ett enskilt organ och till vilken myndig- het ett sådant överklagande ska ges in. Paragrafen får delvis nytt innehåll och ändras även i övrigt med 43 § förvaltningslagen som redaktionell Övervägandena finns i avsnitt 16. Ändringen i första stycket innebär att den reglering om att skrivelsen ges in till den myndighet som ska pröva överklagandet som funnits i andra stycket första meningen flyttas till detta stycke. ges även en delvis annan språklig och redaktionell utformning utan att någon ändring i sak görs. 2016/17:180 Ändringen innebär också att den reglering om att klaganden i skrivel- sen ska ange vilket beslut som överklagas och den ändring i beslutet som begärs som funnits i första stycket andra meningen flyttas till andra stycket. Bestämmelsen ges en delvis annan språklig och redak- tionell utformning utan att någon ändring i sak görs. Ändringen innebär även att andra stycket andra meningen flyttas – med vissa ändringar – till 3 §, se författningskommentaren till den paragrafen. I tredje stycket, som är nytt, finns en upplysningsbestämmelse om att det i 3 och 4 §§ FPL finns ytterligare bestämmelser om vad ett överklag- ande som ska prövas av allmän förvaltningsdomstol ska innehålla. Av 3 § FPL följer att ett sådant överklagande ska innehålla uppgift om bl.a. klagandens personnummer eller organisationsnummer, postadress, e- postadress, telefonnummer och andra förhållanden som är av betydelse för delgivning med honom eller henne. Motsvarande uppgifter ska i före- kommande fall också lämnas om en ställföreträdare eller ett ombud liksom om en enskild motpart. I 4 § FPL anges att klaganden – förutom det beslut som överklagas – ska ange sitt yrkande och de omständigheter som åberopas till stöd för detta. Av 4 § FPL följer också att klaganden bör uppge de bevis som han eller hon vill åberopa och lämna uppgift om vad som är avsett att styrkas med varje särskilt bevis. 3 § Ett överklagande av ett beslut ska ha kommit in till den myndighet som ska pröva det från den dag då den som överklagar fick del av beslutet genom det enskilda organet. Paragrafen reglerar överklagandetiden vid överklagande av ett förvalt- ningsbeslut av ett enskilt organ. Paragrafen får ett nytt innehåll som i sak motsvarar den gällande lydelsen av 2 § andra stycket andra meningen men med 44 § första meningen förvaltningslagen som redak- tionell förebild. Övervägandena finns i avsnitt 16.