prop · H403179 · 2017-04-19 00:00:00 — Oberoende elhandlare anser frågan bör utredas eftersom den inte har analyserats i rapporten. Utvidgning av elcertifikatssystemet till andra länder E.ON anser att ett utvidgat utredningsuppdrag bör ta hänsyn till möjliga utfall av pågående revidering av EU:s förnybartdirektiv och att EU-kom- missionens ambition att fortsätta att öppna upp enskilda medlemsstaters stödsystem för projekt från angränsande länder bör ses som en möjlighet för finansiering av fortsatt utbyggnad av konkurrenskraftig förnybar el- Även anser att frågan bör utredas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utökning och förlängning av elcertifikatssystemet En ramöverenskommelse om den svenska energipolitiken, som bland annat innebär att elcertifikatssystemet ska förlängas och utökas med nya certifikat till 2030, träffades mellan , , de gröna, och . Flera remissinstanser är positiva till förlängningen men andra är tveksamma till att mer elproduktion ska stödjas. Några remissinstanser anser att det är i linje med energiöverenskommelsen att ingen ambitionshöjning ska göras i och att all utbyggnad inom det befintliga elcertifikatssystemet som överskrider det gemensamma målet till 2020 bör bidra till att den nya ambitionen om uppnås. Detta har även föreslagit i sin rapport, delredovisning 2. I denna proposition finns förslag som genomför energiöverenskommelsen i de delar som avser elcertifikatssystemet. Eftersom målåret i överenskommelsen är satt till 2030 och systemet medger tilldelning av elcertifikat bör systemet förlängas till 2045. Det framgår också av överenskommelsen att ingen ytterligare ambitionshöjning ska göras . Den utbyggnad som överstiger målet till 2020 bör därför bidra till det nya målet på . Såväl det nya målet som förlängningen av systemet bör tas in i lagen, se avsnitt 8. Enligt avtalet av mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat krävs det samråd om någon av parterna önskar införa ett nytt mål för en ökning av den förnybara elproduktionen efter 2020 inom den gemensamma elcertifikatsmarknaden. Ett nytt mål kan endast beslutas om ändringen inte ger orimliga konsekvenser för den andra parten. Det är nödvändigt att en överenskommelse träffas mellan och för att det nya målet till 2030 ska kunna genomföras. Regeringen avser att återkomma till med en sådan överenskommelse . Inga grundläggande förändringar av systemet bör göras anger i sin rapport, delredovisning 2, att ambitionshöjningen bör ske inom den befintliga elcertifikatsmarknaden. Myndigheten anser att större förändringar, exempelvis en uppdelning av marknaden mellan den nya ambitionen och den nuvarande gemensamma marknaden med , i princip skulle innebära att ett nytt stödsystem införs och att detta skulle kräva noggranna analyser som inte kunnat göras inom ramen för uppdraget. Flera remissinstanser har synpunkter på hur ambitionshöjningen ska genomföras, bland annat föreslås alternativ till att förlänga elcertifikatssystemet som exempelvis att införa ett auktionssystem. I energiöverenskommelsen är det dock tydligt angivet att elcertifikatssystemet ska förlängas. Det anges också att ska optimera systemet för att få fram den mest kostnadseffektiva produktionen. konstaterar i sin rapport att det kommer att vara viktigt för systemets kostnadseffektivitet att det behålls marknadsbaserat, teknikneutralt och styr mot konkurrens mellan kraftslag i anläggningens hela livscykel. Myndigheten föreslår dock några förändringar för systemets optimering. I avsnitt 9 behandlas myndighetens förslag om stopp- 2016/17:179 mekanism . I avsnitt 10 behandlas frågan om huruvida mikroanläggningar upp till bör uteslutas ur systemet. Övriga förändringar som myndigheten föreslår behandlas i det följande. Åtgärder till skydd för sjunkande produktionskostnader Om kostnaderna för produktion av förnybar el sjunker för att teknikutvecklingen går framåt, kan intäkterna sjunka och påverka lönsamheten i tidigare investeringar på ett sådant sätt att det ger effekter även i fråga om synsättet på framtida investeringar (teknikrisk). I , delredovisning 2, analyseras denna fråga. Myndigheten gör bedömningen att produktionskostnaden sannolikt kommer att sjunka mindre bland annat på grund av att den låga räntan förväntas stiga . Dessutom bedömer myndigheten att aktörerna själva kan styra hur mycket de påverkas av teknikrisken beroende på exempelvis hur man säkrar priset på el och elcertifikat eller binder räntor. uppfattning är att teknikrisken är en risk bland andra som bör hanteras av marknaden själv och inte genom förändringar i systemet, inte minst eftersom nivån på den framtida produktionskostnaden är oklar och eventuella åtgärder riskerar att göra systemet dyrare. Några remissinstanser har yttrat sig specifikt i frågan om teknikrisken. Ett flertal remissinstanser har inte yttrat sig särskilt om denna risk men anser att en förlängning av nuvarande elcertifikatssystem med bibehållna grundfunktioner är att föredra. Utvecklingen av produktionskostnaden är oklar och åtgärder som vidtas kan innebära en suboptimering. Några remissinstanser har föreslagit att nya system ska införas för att omhänderta ambitionshöjningen för produktion av förnybar el. Bedömningen är att några särskilda mekanismer för att hantera teknikrisken inte bör införas i elcertifikatssystemet. har i sin rapport, delredovisning 2, berört frågan om tillgången på effekt och menar att mer förnybar elproduktion i med största sannolikhet innebär en ökad mängd variabel elproduktion vars produktion mer styrs av väder än av efterfrågan på el. Myndigheten anser att det är viktigt att belysa om det finns åtgärder som behöver vidtas för att minska negativa konsekvenser på elsystemet men att eventuella tekniska krav eller systembehov för att bättre optimera elsystemet bör genomföras utanför elcertifikatsmarknaden. Några remissinstanser anser att elcertifikatssystemet bör modifieras för att hantera tillgången på effekt i elsystemet men flertalet av de remissinstanser som yttrat sig i frågan anser att effektfrågan bör hanteras utanför elcertifikatssystemet och att detta system även i fortsättningen enbart ska styra mot att den mest kostnadseffektiva förnybara elproduktionen byggs. Bedömningen är att inga grundläggande förändringar av systemet bör göras. Reglering av tiden mellan elcertifikatens tilldelningsperioder föreslår i sin rapport, delredovisning 2, att det bör utredas om man ska ställa krav på att det ska ha gått efter att tilldelningen av elcertifikat har upphört innan en ny tilldelnings- period får påbörjas. Flera remissinstanser stödjer förslaget. 2016/17:179 avser att ge ett uppdrag till myndigheten i denna del. Tilldelning av elcertifikat om det rörliga elpriset (spotpriset) är på noll eller lägre Trots att flera remissinstanser stödjer det som säger i sin rapport, delredovisning 2, om att inga elcertifikat bör tilldelas om spotpriset (det rörliga elpris som sätts på den nordiska elbörsen) är på noll eller lägre är det inte aktuellt att gå vidare och utreda frågan. Negativa spotpriser har inte förekommit i och bedömningen är att även om det skulle inträffa så torde det vara ett begränsat problem. Frågan bör dock bevakas och analyseras i kommande kontrollstation. Utredning av elcertifikatens giltighetstid föreslår i sin rapport, delredovisning 2, även att frågan om begränsning av elcertifikatens giltighetstid bör utredas för att bland annat minska risken för överutbyggnad. Av de remissinstanser som yttrat sig avstyrker flertalet att frågan ska utredas vidare. Endast en remissinstans stödjer förslag. Det är inte aktuellt att gå vidare med en sådan utredning. Det är införandet av en stoppmekanism som ska användas för att förhindra överutbyggnad av elproduktionen för förnybar el. Utvidgning av elcertifikatssystemet till andra länder Ett par remissinstanser anser att frågan om en öppning av elcertifikatssystemet till andra länder enligt Europeiska kommissionens förslag till reviderat förnybartdirektiv för perioden behöver utredas. Förhandlingar om omarbetning av direktivet har inletts. har en i grunden positiv inställning till samarbete med andra länder, vilket visats genom införandet av den gemensamma elcertifikatsmarknaden med . Den svenska utgångspunkten är dock att samarbete mellan länder även fortsättningsvis ska vara frivilligt. Utformning av kvotkurvan för det nya Regeringens förslag: Kvoterna för de enskilda åren för att genomföra det nya målet till 2030 ska fastställas med utgångspunkt i en linjär Rapportens förslag (delredovisning 2) överensstämmer med reger- ingens när det gäller att kvoter för att genomföra det nya målet ska in- Rapportens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag när det gäller frågan om utformning av kvoterna föreslår en baktung kvotkur- va med två linjära perioder – en låginvesteringsperiod till 2016/17:179 och med med en utbyggnad av och en höginvesteringsperiod till och med med en utbygg- Remissinstanserna: Energiföretagen , Energi , tekniska universitet, Uniper, Fortum, , Kraft, , , , Skogsindustrierna, Svenskt näringsliv och Statkraft tillstyrker i huvudsak Energimyndighe- Energiföretagen anser dock att överskattar kvotkurvans effektivitet som styrmedel för att styra utbyggnadstakten av förnybar el. att verka för en lägre utbyggnadstakt efter 2020, men är osäker om en baktung kvotkurva kommer ge önskat resultat då det enligt Statkraft finns en stor mängd projekt som är klara för investeringsbeslut Vidare anser Statkraft att osäkerheten om prisbilden i elcertifikatsmarknaden också kan ge incitament för tidiga in- vesteringar med risk för att investeringstakten hålls uppe vilket kan bidra till att ett överskott byggs upp tidigt i förlängningsperioden. ser att en baktung kvotkurva är att föredra framför en linjär kvotkurva eftersom det enligt Fortum i teorin stimulerar till ny produktion när den Fortum anser att det är långt ifrån säkert att invester- ingstakten följer kvotkurvan, vilket enligt Fortum skulle leda till ytterli- gare överskott och systemkostnader om investeringstakten är högre än efterfrågan i början av perioden. Svenskt näringsliv anser det logiskt att den större delen av den nya elproduktionen skjuts mot slutet av årtiondet eftersom det, enligt Svenskt näringsliv, inte finns något som pekar på en kraftig ökad elanvändning eller någon storskalig utfasning av befintlig elproduktion under 2020-2030. Vidare anser Svenskt näringsliv att för- slaget innebär att systemet och den tillkommande förnybara elproduktio- nen anpassas bättre till kärnkraftens livslängd runt 2040. erna anser att en linjär kvotkurva vore att föredra eftersom det skulle ge en tydlig och balanserad signal för fortsatta investeringar, men väljer att ändå tillstyrka förslaget. förslag förutsatt att det inte blir ett vakuum för investerarna och menar att det är viktigt att inte byggandet och därmed erfarenheten avstannar. Svensk vindenergi och vill att kvotkurvan ska vara framtung eller åtminstone linjär. Oberoende elhandlare, Svensk sol- energi, , Kungl. Tekniska högskolan, , OX2 och renewable avstyrker helt eller till största delen Energi- myndighetens förslag och anser att kvotkurvan bör utformas för att få en jämn (linjär) utbyggnad av förnybar el. Oberoende elhandlare, Svensk vindenergi och anser att en ny utformning av kvotkurvan för att påverka elpriset är en ny funktion som skapar en osäkerhet för marknaden. Svensk vindenergi och Svensk vindkraftfören- ing anser vidare att förslag om en baktung kvot- kurva är djupt problematiskt och att det kan leda till en överutbyggnad 2020–2022, som ger upphov till nya överskott och en fortsatt icke-fun- gerande prissättning med risk för en priskollaps som följs av stopp i pro- jektutvecklingen och uteblivna investeringar . anser att en baktung kurva skulle resultera i stora överskott hela vägen till 2026 och att kurvan innebär ett investeringsstopp mellan 2020 till 2025–2027 vilket riskerar att investerare lämnar den svenska vindkrafts- marknaden som branschföretag slås ut och bra projekt går förlorade på grund av att tillstånden löper ut. renewable anser att , då byggnationen återigen förväntas nå höga nivåer, kommer alla dagens tillstånd att ha gått ut och att det inte är samhällsekonomiskt effektivt att gå igenom nya kostsamma tillståndsprocesser. anser att det är viktigt att inte fördröja satsningar via styrmedel för att bygga ut den förnybara elproduktionen av klimatskäl och eftersom det ekonomiska läget för nya investeringar är gott med relativt låga räntenivåer bör certifikatsystemet gynna en kraftfull utbyggnad redan i en inledande fas eller som andra alternativ en linjär certifikatkurva som inte bidrar till att man skjuter på viktiga investeringsbeslut. E.ON är frågande till att föreslår en baktung kvotkurva och gör bedömningen att det är osannolikt att investerarna kommer att följa en sådan kurva och att det i stället är troligt att många aktörer kommer att försöka realisera så mycket som möjligt av sina aktuella projektportföljer tidigt innan systemet fylls och marknaden dör av. Skälen för regeringens förslag föreslår i sin rapport, delredovisning 2, en utformning av kvotkurvan för ambitionshöjningen om . Myndighetens huvudförslag är en baktung kvotkurva till 2045 med större tyngdpunkt . Kvothöjningen påbörjas först då möjligheten för nya norska anläggningar att få elcertifikat upphör. Myndigheten motiverar i korthet sitt förslag med att en baktung kvotkurva är mer anpassad till det elöverskott som finns, att förutsättningarna att hantera en stor mängd förnybar el är större , att en baktung kurva ger en signal till marknaden att inte överinvestera och att den baktunga kvotkurvan ger den lägsta kostnaden för elkunden då elpriset väntas stiga som produktionskostnaden för förnybar el förväntas sjunka. bedömer att den föreslagna kvotkurvan inte kommer att dämpa investeringarna i förnybar elproduktion så att utbyggnaden stannar av, men att utbyggnaden kommer att dämpas något i perioden. Inte heller bedöms efterfrågan på elcertifikat bli så hög att investeringarna inte hinns med eller att den fördyrar systemet. Remissutfallet visar att det finns delade meningar kring utformningen av kvotkurvan. Det argument som framförs mest av de remissinstanser som stödjer förslaget om en baktung kvotkurva är att en senare utbyggnad av förnybar elproduktion överensstämmer bättre med elmarknadens behov. Det argument som förekommer mest bland de remissinstanser som avstyrker förslaget om en baktung kvotkurva är att en baktung utformning skulle leda till stort överskott av elcertifikat efter 2020 och detta skulle resultera i investeringstopp i början på perioden med risk för att svenska och internationella investerare lämnar den svenska marknaden. En synpunkt som förekommer både bland de instanser som stödjer förslaget och bland de som avstyrker det är att kvotkurvans verkningseffekt kan ifrågasättas när det gäller att styra utbyggnaden. Det framförs också att det finns andra parametrar som ger incitament för att frångå kvotkurvans utformning, såsom stoppregel sista och giltighetstider för givna tillstånd. 2016/17:179 har kvoterna fastställts med utgångspunkt i en linjär utveckling. För att frångå denna princip bör det finnas starka skäl som talar för att en annan utformning är mer ändamålsenlig. Bedömningen är att några sådana skäl inte finns, tvärtom finns det osäkerheter förknippade med antaganden om elmarknadens utveckling och dess behov, vilket flera remissinstanser också påpekar. Det finns även en del andra parametrar som påverkar investeringsbeslut och därmed utbyggnadstakten utöver kvotkurvans utformning. Detta gör att en linjär utformning av kvotkurvan bedöms bli mest balanserad även fortsättningsvis. En sådan utformning bör kunna ge stabila förutsättningar till ny förnybar elproduktion och dessutom underlätta planeringen. Upptrappningen bör starta eftersom stoppregel börjar verka då. Eftersom det i denna proposition föreslås att kvoterna ska flyttas till en förordning och att det som ska besluta om ska vara de terawattimmar som ska ligga till grund för beräkning av grundtermerna (se avsnitt 7.1) finns det inte något förslag till kvotkurva i propositionen. Det finns däremot förslag till de terawattimmar som ska vara utgångspunkt vid beräkningen av kvoterna (se förslaget till 4 kap. 5 b § lagen om elcertifikat). Förslaget bygger på en linjär upptrappning av de som ska tillkomma enligt det nya målet till 2030. Den linjära upptrappningen föreslås börja och blir fram (se tabell i avsnitt 7.1). Kvotkurvan bör flyttas till förordningen om Regeringens förslag: Regeringen får meddela föreskrifter om de kvo- ter som ska gälla för beräkning av kvotplikten. nas genom att det antal megawattimmar el som sålts eller använts under beräkningsåret multipliceras med den kvot för beräkningsåret som anges i föreskrifter som regeringen har meddelat. räkning av kvotplikten ska bestämmas genom att en grundterm för be- räkningsåret summeras med en justeringsterm . termen ska bestämmas genom att det antal terawattimmar som anges i lagen för varje beräkningsår di- videras med den prognostiserade kvotpliktiga elanvändningen för Regeringens bedömning: Den ingående reserven av elcertifikat, som är en av flera parametrar som ska ingå i de terawattimmar som ska ligga till grund för de årliga kvoterna för beräkning av kvotplikt, Promemorians förslag överensstämmer med regeringens men inne- håller inget förslag om tidigareläggning av den ingående reserven. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget. anser att det är oklart hur över- gången ska göras från lag till förordning vad gäller justering av kvot- Prop. 2016/17:179 kurvan och att det är viktigt att justeringen kommer in i en förordning Svensk vindenergi och anser att fördelningen av den ingående reserven ska påbörjas tidigare. Skälen för regeringens förslag och bedömning Kvoter för beräkning av kvotplikten har sedan elcertifikatssystemet infördes funnits i lagen om elcertifikat. Kvoterna kan behöva ändras av två anledningar. Den ena är om det kommer nya mål för systemet. Den andra är om de prognoser som ligger till grund för beräkningar av kvoter framåt i tiden avviker från faktiska värden eller tidigare prognostiserade värden. Detta händer när faktiska värden blir kända och nya prognoser tas fram. Då måste justeringar göras för att säkerställa att elcertifikatssystemets mål för ny förnybar elproduktion ska kunna nås. Förändringar av kvoterna har varit kopplade till regelbundna kontrollstationer och medverkan har bedömts vara nödvändig för stabilitet och förutsägbarhet för aktörerna. Efter att samarbetet med om en gemensam elcertifikatsmarknad inleddes har och diskuterat frågan om det finns behov av att göra så kallade tekniska justeringar av kvoterna oftare än , och om kvotkurvan bör flyttas till förordningsnivå för att möjliggöra en snabbare process för sådana justeringar. I avtalet om ändring av avtal om en gemensam marknad för elcertifikat som träffades mellan och anges särskilt att parterna i samband med den andra kontrollstationen för den gemensamma elcertifikatsmarknaden – kontrollstation 2017 – ska värdera om kvotkurvan kan författningsregleras så att justeringar av de årliga elcertifikatskvoterna som följer av de avtal som ingåtts mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat inte ska behöva vara föremål för lagändring. fick därför i regleringsbrevet i uppdrag att analysera frågan om författningsreglering av kvotkurvan. föreslår att kvotkurvan flyttas till förordningsnivå föreslår i sin rapport 2017 för elcertifikatssystemet (ER 2016:09) att kvotkurvan ska flyttas från lagen till förordningen om elcertifikat. Myndigheten motiverar förslaget med att ledtiden för tekniska justeringar skulle bli kortare, att eventuella avvikelser mot prognostiserade värden kan korrigeras snabbare och att sannolikheten för underskott på elcertifikat därigenom skulle reduceras. Kvoter för beräkning av kvotplikten bör finnas i förordningen om elcertfikat Bedömningen i denna proposition är att en kvotkurva som kan bli föremål för tekniska justeringar bör finnas i förordningen om elcertifikat. Ledtiden för sådana justeringar kan därigenom kortas, eftersom eventuella avvikelser mot prognostiserade värden, exempelvis elanvändningen, kan korrigeras snabbare. Marknaden för elcertifikat gynnas av en snabb process för tekniska justeringar av kvotkurvan. som har yttrat sig i frågan är positiva till förslaget att flytta kvotkurvan från lagen till förordningen. För att elcertifikatssystemet ska fungera är det viktigt att en förordning med kvoter finns på plats då lagändringarna föreslås träda i kraft. Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om kvoterna Bestämmelser om kvoter för beräkning av kvotplikt är av det slaget att de med stöd av ett normgivningsbemyndigande kan meddelas i en förordning. Det bör förtydligas i lagen vad som är en teknisk justering Om kvoterna för beräkning av kvotplikt, det vill säga den kvotkurva som finns i lagen, flyttas till förordningsnivå bör det tydligt beskrivas i lagen vilka förändringar av kvotkurvan som regeringen får göra och vad som är en teknisk justering. bör även fortsättningsvis besluta om nya mål för elcertifikatssystemet. Vid kontrollstationen 2015 utarbetades principer för tekniska justeringar. Principerna redovisas i 2017 för elcertifikatssystemet (ER 2016:09). Enligt principerna är det fråga om en teknisk justering när kvotkurvan, dvs. tidigare framräknade kvoter, justeras för faktiska och prognostiserade avvikelser i förhållande till tidigare använda prognoser i fråga om elanvändning och produktion i de anläggningar som godkändes före . De principer som tidigare använt för beräkning av förslag till nya kvoter bör huvudsakligen även fortsättningsvis användas för beräkning av den grund som bör vara utgångspunkt när kvoterna för beräkning av kvotplikt tas fram. Principerna redovisas i rapporten 2017 för elcertifikatssystemet (ER 2016:09) och innebär bland annat att den totala efterfrågan på elcertifikat för ett beräkningsår divideras med prognostiserad kvotpliktig elanvändning . Efterfrågan beräknas med utgångspunkt i mål och finansieringsåtagande för systemet. Efterfrågan innefattar även den volym som motsvarar annullering av elcertifikat från anläggningar som är elcertifikatsberättigade och togs i drift innan samarbetet med inleddes – den så kallade övergångsordningen – och den volym som motsvarar den ingående reserven som består av elcertifikat som utfärdats men inte annullerats . Den kvotpliktiga elanvändningen baseras på antaganden utifrån prognoser som tar fram. För att beskriva momenten för beräkning av de kvoter som ska framgå av förordningen om elcertifikat bör nya uttryck införas i lagen om elcertifikat. Ordet grundterm är lämpligt att använda för det tal som ska bli föremål för en teknisk justering. Grundtermen bör ha sin utgångspunkt i den beräknade efterfrågan på elcertifikat, dvs. den efterfrågan som beräknas med utgångpunkt i mål, finansieringsåtagande, övergångsordning och ingående reserv. Efterfrågan bör anges i terawattimmar. Den kvotkurva som finns i 4 kap. 4 § lagen om elcertifikat bör alltså ersättas av en bestämmelse som anger de terawattimmar för varje beräkningsår som ska användas för beräkning av grundtermer. Grundtermen bör beräknas genom att det antal terawattimmar som anges i lagen för beräkningsåret divideras med den prognostiserade kvotpliktiga elanvändningen för sam- Prop. 2016/17:179 ma år. Genom förslaget om att kvoterna för beräkning av kvotplikten ska flyttas till förordningen om elcertifikat bör även lagens bestämmelse om avrundning i de fall elcertifikaten inte utgör ett heltal flyttas till förordningen. Det tal som motsvarar en teknisk justering bör benämnas justeringsterm. Förslag om hur justeringstermen ska räknas fram finns i nästa avsnitt. Det bör vara summan av grundtermen och justeringstermen för ett beräkningsår som ska bli den kvot för beräkning av kvotplikten som ska framgå av förordningen.