prop · H403121 · 2017-02-23 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:121 Åldersbedömning tidigare i asylprocessen Regeringen överlämnar denna proposition till . I ärenden där en asylsökande utlänning uppger att han eller hon är ett ensamkommande barn men där frågan om ålder är oklar tar oftast ställning i åldersfrågan i samband med det slutliga asylbeslutet. Detta medför att även asylsökande som senare bedöms vara vuxna behandlas som barn, vilket t.ex. kan förändra boendemiljön för ensamkommande barn på ett negativt sätt. Det innebär också att resurser avsatta för barn går till vuxna asylsökande. Regeringen föreslår därför ändringar i utlänningslagen som innebär att ska bedöma en utlännings ålder tidigare i asylprocessen än vad som görs . Om det råder oklarhet om en asylsökande som uppger sig vara ett ensamkommande barn är eller inte, ska göra en åldersbedömning och fatta ett tillfälligt beslut om sökandens ålder. Innan ett tillfälligt beslut fattas som innebär att den sökande bedöms vara eller äldre, ska ge sökanden tillfälle att genomgå en medicinsk åldersbedömning. Regeringen föreslår också att tillfälliga beslut ska kunna överklagas. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen Ärendet ..............................................................och dess beredning Nuvarande ............ordning för bedömning av ålder i asylprocessen Betydelsen av att vara barn i asylprocessen Behovet ...............................................................av ändrade regler Bedömning .................av ålder i ett tidigare skede i asylprocessen Tillfälligt beslut om ålder 6.2Medicinsk åldersbedömning inför ett tillfälligt beslut Rätt att överklaga tillfälligt beslut om ålder ..................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Kostnader och andra konsekvenser ................................................. Åldersbedömning tidigare i asylprocessen (Ds 2016:37)..................................................................... Förteckning över remissinstanser ..................................... Det omarbetade asylprocedurdirektivet............................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2016/17:121 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att det i utlänningslagen (2005:716) ska införas tre nya paragrafer, 13 kap. 17 och 18 §§ och 14 kap. 8 b §, och närmast före 13 kap. 17 § och 14 kap. 8 b § nya rubriker av följande lydelse. Om den som ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § uppger att han eller hon är ett ensamkommande barn ska , om det finns skäl att ifrågasätta att sökanden är , göra en åldersbedömning och fatta ett tillfälligt beslut om sökandens ålder. Om det är uppenbart att sökanden är eller äldre krävs dock inte någon sådan åldersbedömning eller något sådant beslut. Ett slutligt ställningstagande till sökandens ålder ska göras i samband med det slutliga beslutet i ärendet om uppehållstillstånd. Ett beslut enligt första stycket gäller . tillfälligt beslut enligt 17 § som innebär att sökanden bedöms vara tillfälle att genomgå en medicinsk En medicinsk åldersbedömning Prop. 2016/17:121 får utföras endast om sökanden har gett sitt skriftliga samtycke. Kostnaden för den medicinska åldersbedömningen ska betalas av staten. tillfälliga beslut om ålder enligt 13 kap. 17 § får överklagas till en migrationsdomstol. 1.Denna lag träder i kraft . 2.De nya föreskrifterna tillämpas inte om ansökan om uppehållstillstånd har registrerats hos före . 2016/17:121 3 Ärendet och dess beredning Frågan om åldern på en asylsökande som uppger sig vara ett ensamkommande barn har betydelse för såväl ärendet om uppehållstillstånd som mottagandet av den sökande som handläggningen av ärendet pågår. Enligt nuvarande ordning gör en bedömning av den sökandes ålder först i samband med att ett beslut fattas i frågan om uppehållstillstånd. Till dess godtas som huvudregel den ålder som den sökande själv uppger. Inom har departementspromemorian Åldersbedömning tidigare i asylprocessen (Ds 2016:37) utarbetats. En sammanfattning av promemorian och promemorians lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i (dnr Ju2016/06572/L7). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådsremissens lagförslag stämmer överens med propositionens. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Nuvarande ordning för bedömning av Betydelsen av att vara barn i asylprocessen Av 1 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, framgår att med barn avses i utlänningslagen en person som är . 1 kap. 10 § UtlL, som har sin grund i artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter (), ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. När frågor om tillstånd ska bedömas och ett barn berörs av ett beslut i ärendet ska barnet höras om det inte är olämpligt (1 kap. 11 § UtlL). Det finns även särskilda bestämmelser i utlänningslagen om barns rätt till uppehållstillstånd (se t.ex. 5 kap. 6 § andra stycket UtlL). För ensamkommande asylsökande barn gäller också en särskild En anvisningskommun ansvarar för att det ensam- kommande barnet får ett boende som är anpassat till barnets behov (3 § lagen [1994:137] om mottagande av asylsökande m.fl.) och barnet har rätt till en god man (2 § lagen [2005:429] om god man för ensam- kommande barn). Ett ensamkommande asylsökande barn har även rätt till skolgång och gymnasieutbildning (jfr 7 kap. 2 §, 15 kap. 5 § och 29 kap. 2 § skollagen [2010:800]) och hälso-, sjuk- och tandvård (jfr 5 § lagen [2008:344] om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.).Vuxna asylsökande ska i stället erbjudas plats på en förläggning och har inte rätt till vård i samma utsträckning som barn. Tidpunkt för bedömning av ålder Det finns inga bestämmelser i utlänningslagen som reglerar hur bedömningen av en asylsökandes ålder ska gå till. Däremot framgår det av utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF, att , i samband med att ett ensamkommande barn ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande, ska informera barnet om möjligheten att genomgå en läkarundersökning för att fastställa hans eller hennes ålder (8 kap. 10 h §). Bestämmelsen infördes i samband med genomförandet av det första asylprocedurdirektivet1 och regeringen anförde då att läkarundersökning inte är en utredningsmetod som använder sig av för att kunna fatta beslut rörande en asylansökan från ett barn utan något som den enskilde erbjuds för att styrka sin ålder (prop. 2009/10:31 s. 199). ombudsmän () har i ett flertal beslut uttalat att utgångspunkten vid en bedömning av om en sökande är vuxen eller underårig bör vara att bedömningen ska göras i samband med att beslut fattas i asylärendet. Fram till dess bör den ålder som sökanden uppgett vid ansökningstillfället godtas, om det inte är alldeles uppenbart att uppgiften är felaktig (se JO 2013/14 s. 361, JO 2015/16 s. 361 och JO 2016/17 s. 643). Skälen för JO:s bedömning kan sammanfattas med att det med hänsyn till de konsekvenser som en åldersbedömning får för ensamkommande asylsökande som uppger att de är underåriga är av stor vikt att bedömningen genomförs på ett så rättssäkert sätt som möjligt. En grundläggande förutsättning för det är enligt JO att den baseras på ett tillfredsställande underlag. Eftersom beslutsunderlaget kan förändras under asylärendets gång har JO ansett att utgångspunkten bör vara att bedömningen görs i samband med att beslut i asylärendet fattas. I Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2014:1 bekräftar domstolen JO:s ställningstagande att bedömningen av om den asylsökande är vuxen eller underårig ska ske i samband med att beslut i asylärendet fattas eftersom beslutsunderlaget gällande den asylsökandes ålder kan förändras under asylärendets gång. Domstolen konstaterar vidare att en asylsökande som påstår sig vara underårig men inte kan göra detta sannolikt med hjälp av handlingar och skriftliga eller muntliga uppgifter kan erbjudas möjligheten att använda en läkarundersökning som ett bevismedel för att uppfylla sin bevisbörda. Det finns dock ingen skyldighet för att erbjuda en läkarundersökning, endast en skyldighet att informera om möjligheten att genomgå en sådan. Domstolen påpekar även att en medicinsk åldersbedömning endast är ett av flera bevismedel som den enskilde kan använda sig av för att uppfylla sin bevisbörda i fråga om ålder. 1 Rådets direktiv /85/EG av om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus. 2016/17:121 Bevisbörda och utredningsskyldighet Det är den asylsökande som har bevisbördan för sitt påstådda skyddsbehov och som ska göra både sin berättelse och sin identitet, av vilken åldern är en del, sannolik (se t.ex. MIG 2007:9 och MIG 2011:11). har emellertid en allmän utredningsskyldighet och i ärenden som rör asyl, särskilt när det gäller barn, har ett större utredningsansvar än vad som gäller i många andra ansökningsärenden (jfr prop. 2004/05:170 s. 155). utredningsskyldighet och serviceskyldighet gäller under hela asylförfarandet. Utredningsansvaret innefattar att ska se till att beslutsunderlaget är tillräckligt och i förekommande fall ange vad som behöver kompletteras. I svensk rätt gäller principen om fri bevisföring och fri bevisvärdering. Inom svensk asylrätt gäller vidare bevislättnadsregeln benefit of the doubt (även kallad tvivelsmålets fördel), som är internationellt vedertagen och som framgår av bl.a. om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt konvention och protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. Principen innebär att en sökandes uppgifter ska läggas till grund för beslut om han eller hon gjort vad som varit möjligt för att göra sin berättelse sannolik och den inte präglas av bristande trovärdighet eller inkonsekvens. Principen om benefit of the doubt gäller även i fråga om sökandens eventuella underårighet. Av framgår att sökanden måste anstränga sig att underbygga sina uppgifter genom att använda all tillgänglig bevisning och i förekommande fall ge tillfredsställande förklaringar till varför bevisning saknas. Om nödvändigt måste sökanden göra en ansträngning att skaffa fram ytterligare bevisning. utfärdade en rättslig kommentar angående bedömning av ålder i asylärenden (SR 35/2015). I den rättsliga kommentaren anges att i normalfallet har uppfyllt sin utredningsskyldighet genom att informera den sökande om möjligheten att genomgå en läkarundersökning, att hålla en muntlig utredning samt att t.ex. hämta in ett yttrande från . Om en medicinsk bedömning inte ges in kan ärendet avgöras utifrån befintlig bevisning. Huvudregeln enligt kommentaren är att ska ta ställning till frågan om en sökande har gjort sin ålder sannolik och är underårig eller vuxen i samband med beslutet om uppehållstillstånd. Den ålder som sökanden uppger vid ansökningstillfället ska registreras i system. Skäl att göra undantag från denna huvudregel finns i uppenbara fall och i fall där det finns bevisning som strider mot sökandens muntliga uppgifter (t.ex. en träff i VIS2). Vidare finns skäl att ändra registreringen av en sökandes födelsetid under handläggningen för att möjliggöra slagningar i Eurodac och handläggning i enlighet med Även i dessa fall ska dock ta Prop. 2016/17:121 ställning till åldern i det slutliga beslutet i asylärendet. handläggningen ändra födelsetiden i databasen kan inte överklagas särskilt. Utifrån ett regeringsuppdrag har redovisat vidtagna och planerade åtgärder för att i ökad utsträckning bedöma åldern på ensamkommande barn vid registreringen och för att få bättre beslutsunderlag inför bedömningen av om sökanden har gjort sin identitet och ålder sannolik vid prövningen av asylärendet.4 Genom att bl.a. införa en omarbetad skyddsprocess har man skapat bättre förutsättningar för att tidigt samla in ett bredare underlag om identitet och ålder. I artikel 25.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet5 finns en bestämmelse om att medlemsstaterna får använda sig av läkarundersökningar för att fastställa åldern på ensamkommande barn i samband med prövningen av en asylansökan i sådana fall där det, efter sökandens allmänna uttalanden eller på grund av andra relevanta indikationer, finns tvivel om sökandens ålder. Om det fortfarande finns tvivel om sökandens ålder efter läkarundersökningen ska medlemsstaten utgå från att sökanden är underårig. Av samma artikel framgår att barnet före prövningen ska informeras om att en åldersbedömning (åldersbestämning enligt direktivets språkbruk) kan komma att göras och att informationen ska ges på ett språk som denne förstår eller rimligen kan förväntas förstå. Informationen ska innehålla upplysningar om undersökningsmetoden och eventuella konsekvenser som resultatet kan få för prövningen av ansökan. Information ska också lämnas om konsekvenserna av en vägran att genomgå en läkarundersökning. Barnets och/eller dennes företrädares samtycke krävs för att undersökningen ska få genomföras. Ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd får inte enbart basera sig på att ett ensamkommande barn har vägrat att undergå en läkarundersökning. Det omarbetade asylprocedurdirektivet finns i bilaga 5. Direktivet har genomförts i svensk rätt genom författningsändringar som trätt i kraft (prop. 2016/17:17, bet. 2016/17:SfU6, rskr. 2016/17:78). 3Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (omarbetning). 4Migrationsverkets återrapportering enligt uppdrag i regleringsbrev, dnr 1.1.1.2-2016-60281. 5Europaparlamentets och rådets direktiv /32/EU av om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (omarbetning). 2016/17:121 uppdrag har genomfört medicinska åldersbedömningar med hjälp av tandmognadsbedömningar inom ramen för brottmålsprocessen på uppdrag av bl.a. åklagare och polis.6 har också haft möjlighet att bistå med medicinska åldersbedömningar i den utsträckning som den övriga verksamheten medgett det. Regeringen gav i uppdrag att utifrån aktuell forskning och beprövad erfarenhet med stor skyndsamhet påbörja genomförandet av medicinska åldersbedömningar inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd och öka förmågan och kapaciteten på detta område. fick också i uppdrag att utveckla sin förmåga att genomföra medicinska åldersbedömningar inom ramen för brottmålsprocessen. har återrapporterat uppdraget. Av rapporten framgår bl.a. följande. Det finns inte någon metod för medicinsk åldersbedömning som kan bestämma en individs exakta ålder. analyser och bedömningar vilar på vetenskaplig grund eller beprövad erfarenhet, vilket också gäller för arbetet med medicinska åldersbedömningar. kommer i sina rättsmedicinska utlåtanden om ålder aldrig att uttala sig med större säkerhet än vad de vetenskapliga metoderna tillåter. medicinska åldersbedömningar för att avgöra om en person är under eller bygger på en sammantagen bedömning av två undersökningar: röntgenundersökning med joniserande strålning av visdomständer och en magnetkameraundersökning av lårbenets nedre del. Bildtagning och två oberoende analyser av respektive bilder kommer att göras av externa kliniker. Den sammantagna medicinska åldersbedömningen avges i form av en sannolikhetsbedömning i textform och utförs av en rättsläkare vid utifrån standardiserad matris som myndigheten tagit fram. Principen om benefit of the doubt utgör utgångspunkten för bedömning av medicinsk ålder. Vid genomförandet av uppdraget har beaktat krav på vetenskap, beprövad erfarenhet och rättssäkerhet. har även lagt särskild vikt vid etiska aspekter och barnrättsliga perspektiv.7 6En medicinsk åldersbedömning i brottmål har tidigare genomförts med stöd av bestämmelserna om kroppsbesiktning i 28 kap. . Det är inte längre möjligt efter ett beslut i (mål nr Ö 4753-16). har dock i en dom (mål nr B 1346-16) uttalat att en tandmognadsundersökning som är gjord på det sätt som skett i målet och som grundar sig på tänder som är fullt utvecklade utgör ett användbart underlag för påföljdsbestämningen när den tilltalades ålder är oklar. 7Återrapportering avseende regeringsuppdrag till att genomföra medicinska åldersbedömningar, dnr X16-90206. har gjort en genomlysning av forskning på området där olika metoder för medicinsk åldersbedömning analyserats, däribland magnetkameraundersökningar av olika tillväxtzoner för att bedöma 18- årsgränsen. konstaterade att aktuell forskning visar att undersökning med magnetkamera kan minska risken för att barn bedöms som vuxna jämfört med traditionell röntgen samt att åldersbedömningar med icke-radiologiska metoder saknar vetenskapligt stöd.8 Regeringen gav i uppdrag att fördjupa kunskapen om magnetkameraundersökning som metod för medicinska åldersbedömningar av 18-årsgränsen inom ramen för ansökningar om uppehållstillstånd och brottmålsprocessen. Utgångspunkten för uppdraget är att metoden ska vara vetenskaplig, tillförlitlig och etisk. Uppdraget ska samordnas med det arbete som görs inom ramen för det uppdrag att genomföra medicinska åldersbedömningar som fått. I uppdrag ingår det att se över om de metoder som kommer att använda skulle kunna kompletteras. Uppdraget ska genomföras i samråd med , , och andra berörda myndigheter. ska lämna en delrapport och slutredovisa uppdraget . 5 Behovet av ändrade regler Regeringens bedömning: Det finns behov av ändrade regler i syfte att tidigarelägga åldersbedömningen av vissa ensamkommande asylsökande som uppger att de är . Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, däribland , (), i , Kommuner och Landsting (SKL), Föreningen , Rädda barnen och , antingen delar promemorians bedömning eller lämnar den utan invändning. ombudsmän () och i anser att behovsanalysen i promemorian är bristfällig. Flera remissinstanser, bl.a. , , och , efterfrågar ett förtydligande av vilken rättsverkan beslut om ålder har i förhållande till andra myndigheter. efterlyser dessutom ändringar i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn. JO anser att det bör övervägas om de problem som förslagen avser att komma till rätta med i stället bör 8 , Metoder för radiologisk åldersbedömning, En systematisk översikt, 2016. 2016/17:121 lösas inom ramen för den lagstiftning och den verksamhet där problemen anses finnas. Skälen för regeringens bedömning: Barn har särskilda rättigheter enligt bl.a. . Frågan om en ensamkommande asylsökande är under eller är av betydelse för hur asylärendet handläggs och för frågan om uppehållstillstånd. Åldern har även betydelse för mottagandet av den asylsökande. Enligt nuvarande ordning tar som huvudregel ställning till den sökandes ålder först i samband med det slutliga beslutet i asylärendet. Fram till dess godtas, utom i uppenbara fall, den ålder som den asylsökande uppgett. En följd av detta är att även de asylsökande som senare bedöms vara vuxna behandlas som barn under asylprocessen och får del av de rättigheter och förmåner som ska tillkomma barn. har antalet ensamkommande barn som söker asyl här i landet sjunkit års rekordhöga nivåer till cirka 2 200. Enligt prognos beräknas antalet ligga på ungefär samma nivå för att därefter successivt öka till cirka 4 100 , vilket är så långt prognos sträcker sig. Osäkerheten i prognosen är dock stor. Den genomsnittliga handläggningstiden för asylärenden, inklusive ärenden om ensamkommande barn, förväntas uppgå till som mest utvecklingen vänder nedåt . Den genomsnittliga handläggningstiden för samtliga asylärenden som avgörs bedöms bli tolv månader.9 Andelen avgjorda ärenden om ensamkommande barn där åldern skrivs upp till myndig ålder i samband med beslut har ökat och varit högre än . Regeringen anser att det inte är lämpligt att vuxna asylsökande bor tillsammans med ensamkommande barn på boenden som är anpassade för barn. Resurser avsatta för barn ska inte heller gå till vuxna asylsökande. Utifrån såväl ett barnrättsperspektiv som ett ekonomiskt perspektiv är nuvarande ordning därför inte tillfredsställande. Det är mot den bakgrunden angeläget att se över möjligheten att göra åldersbedömningar tidigare i asylprocessen. ombudsmän () ifrågasätter om inte behovet av åldersbedömningar tidigare i asylprocessen är en följd av de långa handläggningstider som råder hos . Det är förstås av stor vikt att prioritera en förkortning av de rådande handläggningstiderna hos . Sådant arbete pågår och prognos är också att handläggningstiderna kommer att sjunka. Regeringen anser dock att trots att handläggningstiderna förväntas kunna sjunka framöver bör utgångspunkten vara att vuxna asylsökande inte ska behandlas som barn under asylprocessen och få del av de rättigheter och förmåner som ska tillkomma barn. Detta är i synnerhet angeläget i ljuset av att dessa vuxna annars placeras i boenden tillsammans med ensamkommande asylsökande som är , vilket förändrar den boendemiljö som dessa barn behöver och har rätt till. Genom att behandla vissa vuxna som barn försämras alltså situationen för dem som 9 prognos (P2-17). Oavsett handläggningstiderna finns det ett behov av att adressera Prop. 2016/17:121 detta problem. Som några remissinstanser, bl.a. JO och , påpekar finns det ingen rättslig reglering eller entydig rättspraxis10 som klargör vilken rättsverkan som beslut om ålder har i förhållande till andra aktörer. Utgångspunkten måste därmed vara att varje myndighet som kommer i kontakt med ensamkommande asylsökande barn självständigt har att ta ställning till en asylsökandes ålder inom ramen för sin verksamhet och utifrån det regelverk som styr denna. I praktiken har dock beslut om ålder stor betydelse vid den åldersbedömning som den andra myndigheten själv ska göra. Detta torde i synnerhet gälla om en medicinsk åldersbedömning också görs i asylärendet. I de flesta fall blir alltså beslut om ålder i praktiken styrande även för andra myndigheter vid mottagandet av den asylsökande. Regeringen anser att den ordningen bör vara tillräcklig och ser därför inte något behov av att nu föreslå ändringar i den lagstiftning som reglerar mottagandet av ensamkommande asylsökande barn och dessa personers tillgång till boende, god man, skolgång och hälso- och sjukvård. Regeringen ser inte heller i övrigt något behov av att nu föreslå ändringar i den lagstiftning som reglerar mottagandet av ensamkommande asylsökande barn. Sammanfattningsvis gör regeringen bedömningen att det finns behov av ändrade regler i syfte att tidigarelägga åldersbedömningen av vissa ensamkommande asylsökande som uppger att de är . 10 Se bl.a. Kammarrätten i dom i mål nr 3014-11 respektive i mål nr 6744-15, Kammarrätten i dom i mål nr 3411-15, Förvaltningsrätten i dom i mål nr 2280-15, Förvaltningsrätten i domar i mål nr 252-16 och 278-16 och tingsrätts beslut i ärende nr Ä 3078-15. 6Bedömning av ålder i ett tidigare skede i asylprocessen 6.1Tillfälligt beslut om ålder Regeringens förslag: Om den som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande uppger att han eller hon är ett ensamkommande barn ska , om det finns skäl att ifrågasätta att sökanden är , göra en åldersbedömning och fatta ett tillfälligt beslut om sökandens ålder.