prop · H50349 · 2017-12-05 00:00:00 — Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att i yttrandefrihets- grundlagen reglera hur ett avskiljande av det redaktionella materialet ska göras för att grundlagsskydd ska gälla. förslag och bedömning överensstäm- mer med regeringens. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som yttrar sig i denna del är en stor majoritet, däribland Justitiekanslern, ombudsmän, och , positiva till eller har inga invändningar mot förslaget och bedömningen. anser att förslaget kan förstärkas ytterligare, t.ex. genom att regeln kompletteras med en möjlighet för massmediebolaget/redaktionen att visa att materialet härrör från den redaktionella verksamheten, även om det inte klart framgår för användaren. lämnar lik- nande synpunkter. vid avstyrker förslaget och anger bl.a. att bestämmelsen är otydlig och utgör ytterligare ett steg i att lösa upp det grundläggande samband mellan frihet och ansvar som följer av yttrandefrihetsgrundlagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning Det bör inte förtydligas i yttrandefrihetsgrundlagen hur avskiljande av det redaktionella materialet ska ske för att det ska omfattas av grund- lagsskydd I en databas kan det, utöver sådan information som förts in av den som driver verksamheten eller av någon som handlar på uppdrag av denne, även finnas information som tillförts av någon annan. När det gäller s.k. omodererat material, dvs. material som inte i förväg har granskats av den som driver verksamheten, kan det inte sägas härröra från den som driver verksamheten. Enligt en strikt tolkning av yttrandefrihetsgrundlagen uppfyller databasen i dessa fall inte förutsättningarna för grundlagsskydd (1 kap. 9 § YGL). Utgångspunkten för en sådan tolkning är att det 2017/18:49 handlar om en och samma databas. Om de omodererade delarna av t.ex. en webbplats kan avskiljas från det redaktionella innehållet är det dock möjligt att betrakta webbplatsen som två eller flera databaser (se bl.a. prop. 2001/02:74 s. 98 och NJA 2007 s. 309). Grundlagen gäller i sådana fall för det redaktionella innehållet medan de omodererade delarna faller utanför. I fråga om vad som krävs för att information som tillhandahålls ska anses utgöra fler än en databas har uttalat att det får avgöras efter hur förhållandena naturligt uppfattas och inte efter hur informationen är systematiserad eller tekniskt lagrad (NJA 2014 s. 128). Det måste därför, enligt domstolen, vid en objektiv bedömning, både för den som lämnar en kommentar och den som bara tar del av information, tydligt framgå att den som svarar för innehållet tillåter medverkan på webbplatsen av utomstående utan åtgärd. Vidare måste det även framgå vilken information som inte omfattas av ensamansvaret. Enligt nuvarande rättsläge är det därmed hur webbplatsen ter sig för betraktaren som är avgörande för om det redaktionella materialet ska anses tillräckligt avskilt från annat material och därmed omfattas av grundlagsskydd. Det avgörande är om det på något sätt tydligt framgår att viss information på webbplatsen inte omfattas av ensamansvaret. Kommittén överväger om detta förhållande bör komma till uttryck i yttrandefrihetsgrundlagen. Att förtydliga i lagtext vad som närmare krävs för att ett tillräckligt avskiljande av det redaktionella materialet ska anses ha skett är emellertid, som kommittén konstaterar, en förhållandevis svår uppgift och riskerar att låsa fast bedömningen till några särskilt utpekade omständigheter. Detta kan få till följd att omständigheter som i ett visst fall framstår som relevanta vid bedömningen inte kan beaktas på grund av lagtextens utformning. En dynamisk utveckling skulle därmed kunna hämmas. Regeringen instämmer därför i kommitténs bedömning att det i praxis finns bättre förutsättningar att genom en helhetsbedömning i det enskilda fallet beakta alla relevanta omständigheter. Övervägande skäl talar alltså för att kriterier för hur avskiljandet ska ske för att grundlags- skyddet ska upprätthållas inte bör uppställas i yttrandefrihetsgrundlagen. En klargörande regel vid bristande avskiljande En annan fråga är vilka konsekvenser ett bristande avskiljande av sådant material som förts in av den som driver verksamheten (redaktionellt material) från omodererat material får för yttrandefrihetsgrundlagens tillämplighet på en webbplats som drivs av t.ex. ett medieföretag. Högsta domstolens bedömning i det ovan nämnda rättsfallet kan tolkas som att grundlagsskyddet försvinner för hela webbplatsen om det redaktionella materialet inte avskiljs från övrigt material. Frågan ställdes dock inte på sin spets i avgörandet. Att grundlagsskyddet skulle falla för allt innehåll på en webbplats vid förekomst av icke avskilda användar- kommentarer skulle vara en drastisk konsekvens vars rimlighet kan ifrågasättas. Olika inblandade aktörer kan ha utgått från att de tryck- och yttrandefrihetsrättsliga principerna om ensamansvar, meddelarfrihet och källskydd gäller. Verksamheten i övrigt kan också ha organiserats utifrån antagandet att verksamheten omfattas av grundlagsskydd, t.ex. kan jour- nalister ha arbetat under förutsättningen att utgivaren har ett ensamansvar och att de själva saknar straff- eller skadeståndsrättsligt ansvar för inne- Prop. 2017/18:49 hållet i artiklar på webbplatsen. För att klargöra rättsläget föreslår kommittén en uttrycklig reglering med innebörden att grundlagsskydd gäller för sådana delar av en databas där det framstår som klart att informationen härrör från den som driver verksamheten. Det är alltså hur webbplatsen vid en objektiv bedömning ter sig som ska vara avgörande. vid anser att en sådan regel löser upp det samband mellan frihet och ansvar som är grundläggande för yttrandefrihetsregleringen. Att låta en ansvarig utgivare undgå ansvar för straffbart innehåll på en avgränsad del av en webbplats när innehållet tillförts av någon annan urholkar enligt fakultetsnämnden ensamansvarets princip. Som fakultetsnämnden påpekar är ensamansvaret en bärande del av det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga systemet. Lika grundläggande är dock att det ska vara förutsebart vad ansvaret omfattar. Tydliga gränser för vilka publikationer som skyddas av yttrandefrihetsgrundlagen är av omedelbar betydelse även för meddelare och personer som medverkar professionellt i en publikation. Hos dessa aktörer finns ett tydligt intresse av att kunna överblicka t.ex. ett kommentarsfälts konsekvenser för en webbplats grundlagsskydd. Regeringen anser att kommitténs förslag är välgrundat och bör genom- föras. Därigenom upprätthålls meddelarskyddet och de förutsättningar som varit utgångspunkten för den redaktionella delen av verksamheten, nämligen att grundlagsskydd gäller. Vikten av förutsebarhet i grundlagsskyddet talar mot förslag om att ett medieföretag skulle kunna ges möjlighet att i efterhand visa att materialet härrör från den redaktionella verksamheten trots att det inte klart framgår för användaren. Förslaget bör därför inte justeras på det sättet. 7.1.3Externa inslag i databaser med utgivningsbevis Regeringens förslag: För att klargöra att grundlagsskyddet för data- baser med utgivningsbevis är detsamma som för databaser med automatiskt grundlagsskydd i de fall material har tillförts databasen av någon annan än den som driver verksamheten upphävs upplysnings- bestämmelsen i yttrandefrihetsgrundlagen om att föreskrifter i vanlig lag tillämpas om ett utgivningsbevis förfaller eller återkallas. förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i denna del, bl.a. Justitiekanslern och Tidskrifter, är positiva till eller har inga invändningar mot förslaget. Hovrätten över och anser att det finns goda skäl att anse att även omodererade kommentarer faller in under grundlagsskyddet för hemsidor med utgivningsbevis och att de alltjämt ska göra det. Skälen för regeringens förslag: När det gäller databaser med utgivningsbevis råder det viss oklarhet om omfattningen av grundlags- skyddet för databaser med material i form av t.ex. omodererade använ- darkommentarer eller delar som läggs in av externa informations- 2017/18:49 leverantörer. Enligt en tolkning som förts fram är yttrandefrihets- grundlagen i dessa fall alltid tillämplig på hela databasen, inklusive de delar som någon annan än den som driver verksamheten kan ändra i, dvs. även t.ex. omodererade användarkommentarer (se bl.a. SOU 2012:55 Del 1 s. 370). Tolkningen har sin grund i utformningen av 1 kap. 9 § tredje stycket YGL som anger att föreskrifter i vanlig lag tillämpas om utgivningsbeviset förfaller eller återkallas. En sådan tolkning skulle innebära att så länge utgivningsbeviset gäller tillämpas bara grundlagens regler på hela databasens innehåll. Till stöd för tolkningen har vidare uttalanden i förarbetena vägts in om att grundlagsskyddet är knutet till utgivningsbeviset och att grundlagsskyddet gäller fram till dess att ett beslut om återkallelse av utgivningsbeviset fattas (prop. 2001/02:74 s. 100). Detta synsätt innebär att grundlagsskyddet vid förekomst av exempelvis omodererat material på en webbplats skulle vara annorlunda för databaser med frivilligt grundlagsskydd jämfört med databaser som har automatiskt grundlagsskydd. I viss praxis från bl.a. Justitiekanslern som redovisas närmare i kommitténs betänkande (s. 327) har emellertid grundlagsskyddet för databaser med frivilligt grundlagsskydd ansetts vara detsamma som för databaser med automatiskt grundlagsskydd, dvs. att skyddet inte gäller t.ex. omodererade användarkommentarer. Regeringens uppfattning är att det är svårt att se några sakliga skäl för varför grundlagsskyddets omfattning i detta avseende skulle vara en annan för databaser med frivilligt grundlagsskydd än för dem med automatiskt skydd. En sådan ordning ter sig också oförenlig med principen att det är den som råder över innehållet som är ansvarig enligt grundlagarna. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att grundlagsskyddet för databaser med utgivningsbevis bör vara detsamma som för databaser med automatiskt grundlagsskydd i de fall material tillförts databasen av någon annan än den som driver verksamheten. För att det inte ska råda någon oklarhet om att så är fallet föreslår kommittén att den bestämmelse som har bidragit till den oklarhet om rättsläget som råder, nämligen bestämmelsen om att föreskrifter i vanlig lag tillämpas om ett utgivningsbevis förfaller eller återkallas, upphävs. Regeringen, som konstaterar att bestämmelsen är av upplysande karaktär, ansluter sig till kommitténs förslag. 8Preskriptionsregler och ansvar för databaser 8.1Ansvarsordning, ensamansvar och preskription Ett centralt inslag i skyddet för tryck- och yttrandefriheten är den sär- skilda ansvarsordningen som innebär att bara en person kan hållas ansvarig för innehållet i ett grundlagsskyddat massmedium (ensamansvar). Den ansvarige pekas ut i förväg enligt en särskild ansvarskedja. Tanken är att denna ordning ska främja yttrandefriheten men underlätta ingripanden mot tryck- och yttrandefrihetsbrott. Den som är ansvarig enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefri- Prop. 2017/18:49 hetsgrundlagen ansvarar för innehållet oavsett hur han eller hon har bidragit till framställningen och oberoende av faktisk vetskap om mass- mediets innehåll i förväg. Denna princip kallas ibland för uppsåts- presumtionen och är central för att systemet med ensamansvar ska fungera. I vissa speciella fall kan det göras undantag från denna princip, t.ex. om en utgivare har utsetts för skens skull. En annan aspekt på ansvarsfrågorna rör reglerna om åtalspreskription vid tryck- och yttrandefrihetsbrott. Preskriptionstiderna i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen är korta i syfte att den straff- rättsliga bedömningen ska ske enligt de samhällsvärderingar som gällde vid publiceringen. Som huvudregel börjar preskriptionstiden löpa från det att ett yttrande offentliggörs för allmänheten . Ett undantag från huvudregeln att preskriptionstiden räknas från offentliggörandet rör tillhandahållanden av information ur grundlags- skyddade databaser. För dessa gäller enligt 7 kap. 1 § andra stycket YGL att preskriptionstiden beräknas från den tidpunkt då den aktuella informationen inte längre tillhandahålls. Det innebär att ett yttrandefri- hetsbrott som begås på en grundlagsskyddad webbsida preskriberas först efter det att yttrandet har tagits bort. har slagit fast att en utgivares ansvar gäller även för material i en databas som har publicerats efter beslut av en tidigare ut- givare (NJA 2013 s. 945). Det innebär att utgivaren ansvarar straffrätts- ligt för material som finns i en databas även om han eller hon inte har fattat beslut om eller haft möjlighet att fatta beslut om publiceringen. 8.2Utgivares ansvar för yttranden i databaser 8.2.1Reglerna om utgivares ansvar bör förändras när det gäller äldre publiceringar på internet Regeringens bedömning: Bestämmelserna om utgivares ansvar för information i databaser bör förändras. Förändringarna bör ske på ett sådant sätt att det inte innebär någon påtaglig förskjutning av den nu- varande balansen mellan friheten att yttra sig och möjligheten för det allmänna eller en målsägande att ingripa när en överträdelse av tryck- och yttrandefriheten har ägt rum. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del, däribland , , och Tidningsutgivarna, delar bedömningen att ansvars- bestämmelserna för information i databaser bör förändras. kanslern anser att en förändring är obehövlig och framför bl.a. att befint- lig reglering inte har inneburit några beaktansvärda problem. Skälen för regeringens bedömning: Ett yttrandefrihetsbrott i en data- bas, t.ex. på en tidnings webbplats, betraktas som pågående (perdurerande). Det betyder att brottet fullbordas när uppgiften publiceras i databasen och därmed tillhandahålls allmänheten. anses därefter pågå ända fram till dess att uppgiften tas bort och därmed inte längre tillhandahålls. Preskriptionstiden räknas från när uppgiften tas bort (7 kap. 1 § andra stycket YGL). Denna särskilda preskriptionstid för information i databaser innebär en avvikelse från de annars korta preskriptionstiderna i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Som skäl för detta anges i för- arbetena att det kan hävdas att det såvitt avser databasverksamhet inte finns någon viss publiceringstidpunkt utan att det snarare är fråga om en Det betonas också att ett annat synsätt skulle leda till avsevärda problem, eftersom det skulle krävas bevisning om när informationen började tillhandahållas i databasen eller när en överföring faktiskt skedde (prop. 2001/02:74 s. 79). Enligt kommittén talar utvecklingen i mediebranschen för att reglerna rörande ansvar och preskription för publiceringar på internet bör ses Utvecklingen har medfört att äldre material på t.ex. tidningarnas webbplatser i allt mindre utsträckning tas bort. I och med att avpublicering normalt inte sker leder de nuvarande reglerna till att någon preskription av yttrandefrihetsbrott i databaser ofta inte inträder. preskriptionstid börjar löpa och det straff- och skadeståndsrättsliga ansvaret upphör aldrig. Eftersom ansvaret gäller även för material som har publicerats av en tidigare utgivare blir det straff- och skadeståndsansvar en tillträdande utgivare ikläder sig närmast Justitiekanslern anser trots detta att befintlig reglering inte har inneburit några beaktansvärda problem. I de fall åtal har väckts för äldre publiceringar hade det enligt Justitiekanslern funnits större anledning att ifrågasätta en ordning där publiceringarna straffritt hade kunnat fortgå på grund av preskription. Även om det finns starka allmänna och enskilda intressen av att kunna beivra brottsliga yttranden på internet anser regeringen att en ordning med ett ansvar som är obegränsat både och i omfattning kan ifrågasättas ur ett straffrättsligt perspektiv. Det i sig talar för en översyn av preskriptionsreglerna för databasers innehåll. remissinstanser påpekar kan det heller inte uteslutas att skulle ha invändningar mot tillåtligheten i t.ex. en förtalstalan mot en publicering som gjorts för länge sedan men som fortfarande finns tillgänglig på exempelvis en tidnings webbplats (se uttalanden i målet mot , nr 3002/03 och 23676/03, dom , särskilt punkterna 45 och 46). Justitiekanslern framhåller i detta sammanhang att de problem som skulle kunna uppstå i förhållande till den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () kan hanteras genom en konventionskonform tolkning av den s.k. instruktionen i yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 5 §). Det kan dock enligt regeringens mening inte bortses från att preskriptionsreglerna i sig tillåter åtal efter publicering. Utrymmet för olika tolkningar av instruktionens räckvidd är inte heller Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att införa en reglering som medger ett överblickbart straffansvar och som inte riskerar att komma i konflikt med . Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med kommittén, att regleringen på ett bättre sätt än bör vara i samklang utvecklingen i fråga om internetpubliceringar. Utgångspunkten att Prop. 2017/18:49 utgivaren ska ansvara för publiceringar som han eller hon har godkänt, eller i vart fall haft möjlighet att ta ställning till, bör komma till tydligare uttryck. En förändring av ansvarsregleringen måste dock noga vägas mot intresset av att beivra yttrandefrihetsbrott på internet. Kränkande publiceringar kan få stora och långtgående konsekvenser för enskilda. Utgångspunkten för en förändrad reglering bör därför vara att den inte ska innebära någon påtaglig förskjutning av den nuvarande balansen mellan friheten att yttra sig och möjligheten att ingripa mot yttrandefrihetsbrott. 8.2.2Nuvarande preskriptionsordning behålls men en möjlighet till ansvarsfrihet för material som är äldre än införs Regeringens förslag: Om en utgivare efter att ha tagit emot en underrättelse av Justitiekanslern eller målsäganden om att en databas innehåller viss information som kan utgöra yttrandefri- hetsbrott tar bort informationen ur databasen, kan han eller hon inte hållas ansvarig för informationen. Detta gäller endast om det kan antas att informationen började tillhandahållas ur databasen tidigare än innan underrättelsen. Bestämmelser om vad som gäller för underrättelsen får meddelas i lag. Om en utgivare av en databas utan en föregående underrättelse del- ges en stämningsansökan med yrkande om ansvar eller skadestånd, och utgivaren från delgivningen tar bort den information stämningsansökan gäller ur databasen, kan han eller hon inte hållas ansvarig för informationen. Detta gäller endast om informationen började tillhandahållas tidigare än innan delgivningen av stämningsansökan. Utgivaren kan dock hållas ansvarig om det görs antagligt att informationen började tillhandahållas innan utgivaren delgavs stämningsansökan eller . I tillämpningslagen införs bestämmelser om krav på att en under- rättelse ska innehålla en utförlig redogörelse för de omständigheter som åberopas till grund för påståendet om att viss information i data- basen kan utgöra yttrandefrihetsbrott. Underrättelsen ska även inne- hålla tydliga uppgifter om vilken information i databasen som den av- ser. Det åligger den som framställer underrättelsen att visa att utgivaren har tagit emot denna. Regeringens bedömning: Preskriptionstiden för information i data- baser bör även fortsättningsvis beräknas från den tidpunkt då informationen inte längre tillhandahålls. förslag och bedömning överens- stämmer i sak till övervägande del med regeringens. föreslår en annorlunda lösning när det gäller innebörden och effekterna av ett beslut av utgivaren att inte ta bort information och en annan lagteknisk lösning. Remissinstanserna: Remissutfallet är blandat. En majoritet av de myndigheter som yttrar sig, däribland ombudsmän och , tillstyrker eller har inga synpunkter på förslagen. Flera remiss- instanser, däribland , och , ser förslagen som ett steg framåt men bedömer att det inte är tillräckligt. Flertalet av medierna och deras organisationer, däribland , , , och , förordar i stället en preskriptionstid som löper från publiceringsdatum, företrädesvis . Det gör också bl.a. vid , , medier och kommunikation vid och . Hovrätten över och ställer sig starkt tveksam till förslagen. Några remissinstanser, däribland Justitiekanslern, vid , och , avstyrker förslagen helt. anger bl.a. att förslagen varken avhjälper den urholkning av ensamansvaret som följer av Högsta domstolens avgörande NJA 2013 s. 945 (se avsnitt 8.1.1) eller konflikten mellan tillämpningen av yttrandefrihetsgrundlagen och . Bland annat vid och anser också att förslagen öppnar för otillbörlig påverkan på yttrandefriheten eftersom utgivare t.ex. av ekonomiska skäl kan tänkas ta bort äldre uppgifter i stor utsträckning. framhåller i det sammanhanget att det kan vara förenat med stora svårigheter att i efterhand fatta ett publiceringsbeslut. framför även att förslagen innebär att preskriberade brott blir åtalbara på nytt. lämnar liknande synpunkter och framhåller också, liksom , att förslagen utgör ett avsteg från tanken om att ett yttrandes tillåtlighet ska bedömas enligt de uppfattningar och värderingar som gällde vid publiceringstillfället. Skälen för regeringens förslag och bedömning Yttrandefrihetsbrott i databaser bör även fortsättningsvis fortgå så länge som materialet finns tillgängligt i databasen Kommittén gör bedömningen att utgångspunkten för en förändrad reglering om utgivarens ansvar för yttrandefrihetsbrott i databaser även fortsättningsvis bör vara att brotten ska vara perdurerande och därmed fortgå så länge som materialet finns tillgängligt i databasen och preskriptionstiden börja löpa först när yttrandet tas bort från databasen. Flera remissinstanser invänder mot en sådan ordning och anser att preskriptionstiden för yttranden i grundlagsskyddade databaser i stället ska beräknas från tidpunkten för publicering, dvs. när yttrandet först lades ut på en webbplats. Frågan om preskriptionstid för innehåll i databaser är mångfacetterad och innehåller flera, ibland motstående, intressen som vart och ett väger tungt. Det framgår bl.a. av det blandade remissutfallet. Det finns goda skäl som kan anföras för såväl gällande ordning som för en ordning enligt vilken preskriptionstiden ska börja löpa från publiceringstid- Som regeringen konstaterar i föregående avsnitt står det dock klart att en förändring av det nuvarande regelverket är angelägen. Det framgår inte minst av att flera av de remissinstanser som i och för sig förordar en preskriptionstid som löper från publicering, däribland och , framhåller att kommitténs för- slag skulle innebära en betydligt bättre ordning än den som råder. En allmän utgångspunkt för kommittén är att den nuvarande systemati- ken i yttrandefrihetsgrundlagen så långt som möjligt bör upprätthållas. I det sammanhanget stämmer synen på yttrandefrihetsbrott som perdurerande väl överens med hur databasverksamhet i övrigt betraktas enligt yttrandefrihetsgrundlagen, dvs. att informationen i en databas tillhandahålls och att allmänheten genom egen aktivitet söker upp informationen och på särskild begäran får denna överförd till sig. Enligt regeringen är det ett förhållande som talar för den bedömning kommittén gör och som innebär att en publicering även fortsättningsvis ska anses fortgå så länge som materialet finns tillgängligt i databasen, och att fristen för väckande av åtal ska räknas från det att materialet tas bort ur databasen. En annan omständighet som talar för ett sådant synsätt är att, som Justitiekanslern framhåller, det kan vara svårt att slå fast när uppgifter i en databas publicerades .