prop · H40387 · 2017-01-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:87 orienterande utbildning – Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat hur Arbetsförmedlingen styr, använder och följer upp insatsen Förberedande och orienterande utbildning. Granskningen visar att Arbetsförmedlingens styrning ger arbetsförmedlarna utrymme att använda Förberedande och orienterande utbildning på ett flexibelt sätt men att det stöd som erbjuds förmedlarna inte främjar hushållning med resurserna och att analysen vid upphandling kan stärkas. Vidare framgår att deltagarna har en svagare ställning på arbetsmarknaden jämfört med andra inskrivna vid Arbetsförmedlingen och att denna typ av förberedande insats används allt mer. Slutligen konstateras att uppföljningen och analysen av insatserna kan stärkas och att det finns brister i dokumentation och utvärdering. rekommenderar Arbetsförmedlingen att i analysen vid upphandling av förberedande och orienterande utbildningar även beakta ekonomiska konsekvenser av de vägval myndigheten gör. Övriga rekommendationer berör vikten av att Arbetsförmedlingen följer upp, analyserar och bedömer insatserna mer systematiskt. granskning är ett viktigt bidrag till det utvecklingsarbete med avseende på styrning, användning och uppföljning av Förberedande och orienterande utbildning som Arbetsförmedlingen har inlett. Det är angeläget att Arbetsförmedlingen beaktar och tar till vara den effektiviseringspotential rörande dessa insatser som har identifierat. Regeringen kommer att noga följa myndighetens fortsatta arbete med frågorna. 2016/17:87 I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning ............................................................. Metod och genomförande .................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................ Regeringens åtgärder med anledning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Ärendet och dess beredning överlämnade och orienterande utbildning – Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning (RiR 2016:21), se bilaga. Arbetsförmedlingen har lämnat synpunkter på . Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. Förberedande och orienterande utbildning är en del av det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande insatser. Förberedande insatser ska vara individuellt anpassade och av vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär. Målgruppen är arbetssökande som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, studier eller arbete. Förberedande och orienterande utbildning upphandlas av Arbetsförmedlingen och utförs av externa leverantörer. konstaterar i sin rapport att Förberedande och orienterande utbildning är den förberedande insats som i absoluta tal ökat mest i omfattning . deltog knappt 78 000 personer i insatsen och kostnaden uppgick till . Kunskapen om användningen av Förberedande och orienterande utbildning, liksom dess effekter, är begränsad. Skattningar av effekter av Förberedande och orienterande utbildning ingår inte i granskningen. syfte med granskningen är att kartlägga och beskriva hur Arbetsförmedlingen styr, använder, och följer upp insatsen Förberedande och orienterande utbildning. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: Vilka styrsignaler har arbetsförmedlarna att förhålla sig till vid anvisning till Förberedande och orienterande utbildning? Hur används Förberedande och orienterande utbildning och hur har användningen förändrats ? Hur analyserar och följer Arbetsförmedlingen hur det går för deltagarna i Förberedande och orienterande utbildning? Vilka möjligheter ger dokumentation och systemstöd att följa upp och utvärdera Förberedande och orienterande utbildning? har analyserat regleringsbrev och budgetpropositioner i syfte att granska hur regeringen styr Arbetsförmedlingen och på vilket sätt regeringen kan påverka myndighetens arbete med utbildningsinsatser. Data för registeranalys har hämtats från Arbetsförmedlingen och urvalet är personer som varit inskrivna vid Arbetsförmedlingen till . Information om styrning, uppföljning och motiv för anvisning till Förberedande och orienterande utbildning har hämtats från styrdokument och metodstöd. Sådan information har också erhållits genom enkäter till chefer och arbetsförmedlare vid Arbetsförmedlingen på lokal nivå och genom utskick med frågor till ledningen på marknadsområdesnivå. Slutligen har intervjuer skett med anställda på lokal nivå och vid Arbetsförmedlingens huvudkontor. Arbetsförmedlingens styrning av förberedande och orienterande kartläggning visar att förberedande och orienterande utbildningar kan ha mycket olika innehåll och syften. syftar exempelvis till att förbereda inför en arbetsmarknadsutbildning medan andra är mer av vägledande karaktär. I rapporten konstateras att de övergripande styrsignalerna till Arbetsförmedlingen och framåt var att arbetssökande som varit inskrivna så att de kvalificerat sig till Jobb- och utvecklingsgarantin eller Jobbgarantin för ungdomar skulle prioriteras när det gällde anvisningar till insatser och noterar att inriktningen för Arbetsförmedlingens arbete är att anvisningar ska göras utifrån individens behov och förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig insatsen. drar slutsatsen att Arbetsförmedlingens styrning ger arbetsförmedlarna utrymme att använda Förberedande och orienterande utbildning på ett framhåller att det är viktigt att myndigheten utövar intern styrning för att säkerställa att insatsen används på bästa sätt, och att arbetsförmedlarna har rätt förutsättningar att göra bedömningar av när och för vem som det är rätt insats. Av granskningen framgår vidare att det finns vissa problem när det gäller den interna informationen om utbildningsutbudet. konstateras att vissa styrsignaler till arbetsförmedlarna som fattar beslut om vem som ska anvisas till Förberedande och orienterande utbildning inte främjar hushållning med resurser. att känna till kostnaden för de insatser som erbjuds och att noga väga denna mot nyttan. noterar därefter som positivt att Arbetsförmedlingen arbetar med att bygga ut denna information i det systemstöd som arbetsförmedlarna använder. Användningen av förberedande och orienterande utbildning bedömer att Arbetsförmedlingen kan stärka sin analys som ligger till grund för vilka insatser som upphandlas, och ser positivt 2016/17:87 på Arbetsförmedlingens pågående arbete med att ta fram en långsiktig strategi för när myndigheten ska upphandla en insats. Enligt granskningen har deltagarna i Förberedande och orienterande utbildning en svagare förankring på arbetsmarknaden än genomsnittet bland de inskrivna vid Arbetsförmedlingen och skillnaden har blivit större . noterar att Förberedande och orienterande utbildning är den förberedande insats som i absoluta tal ökat mest i omfattning . En bidragande orsak till ökningen kan enligt vara att en allt större andel inskrivna vid Arbetsförmedlingen tillhör grupper som har en svagare ställning på arbetsmarknaden, och fler arbetslösa kan därför behöva mer omfattande insatser för att rustas för arbetsmarknaden. pekar också på att Förberedande och orienterande utbildning är en vanlig arbetsmarknadspolitisk insats för nyanlända som omfattas av Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Med hänvisning till att antalet asylsökande var historiskt högt och en stor andel av de som får uppehållstillstånd beräknas gå in i etableringsuppdraget och , kan antalet deltagare i Förberedande och orienterande utbildning beräknas fortsätta öka. konstaterar vidare att utrymmet för flexibel användning av Förberedande och orienterande utbildning aktualiserar vikten av att Arbetsförmedlingen redovisar och analyserar hur dessa insatser används och om avsedda mål uppnås. bedömning är att uppföljning och analys kan stärkas på såväl central nivå som lokal nivå. Uppföljning av hur det går för deltagarna kan användas för att utveckla verksamheten, vilket är en viktig förutsättning för att säkerställa att Förberedande och orienterande utbildning används på bästa sätt. ser därför positivt på att Arbetsförmedlingen har inlett ett arbete med att utveckla resultatmått och mätmetoder för insatsen. När det gäller dokumentationen av insatserna och deltagarna visar granskningen på svårigheter att använda Arbetsförmedlingens statistik för att kategorisera och analysera olika slags förberedande och orienterande utbildning . Trots dessa brister bedömer att det är möjligt att på central nivå följa upp insatsen på ett bättre och mer utförligt sätt än vad som gjorts . gör också bedömningen att insatsens effekter skulle kunna utvärderas i högre grad. Detta skulle vara till nytta för arbetsförmedlarna i deras bedömning och bidra till att skapa förutsättningar för en effektiv användning. lämnar följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen. 1.Riksrevisionen rekommenderar att analysen vid upphandling även innefattar ekonomiska konsekvenser av de vägval myndigheten gör. rekommenderar Arbetsförmedlingen att betona vikten Skr. 2016/17:87 av att olika nivåer inom myndigheten systematiskt följer upp och analyserar de förberedande och orienterande utbildningarna. Uppföljning tar resurser i anspråk och nyttan bör vägas mot kostnaden. bedömer att denna insats är så omfattande och kostsam att det är rimligt att höja ambitionsnivån i uppföljningen. Det utvecklingsarbete som den centrala nivån genomför för att utveckla resultatmått bör kunna komma till nytta i analyser på olika nivåer. Resultatmått och uppföljning skulle kunna delas upp och presenteras för olika slags förberedande och orienterande utbildningar, med fokus på de inriktningar som har många deltagare eller är särskilt kostsamma. 3.Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att se över, förbättra och systematisera dokumentationen av Förberedande och orienterande utbildning, även med syfte att möjliggöra analyser över en längre tidsperiod. 4.Riksrevisionen rekommenderar Arbetsförmedlingen att i högre grad kontinuerligt arbeta för att bedöma resultat och utvärdera effekterna av deltagande i Förberedande och orienterande utbildning. 3Regeringens bedömning av iakttagelser En väl fungerande arbetsmarknad som tar till vara människors kompetens och vilja att arbeta utgör grunden för välfärd. Det är viktigt att arbetsmarknadspolitiken bidrar till att underlätta för arbetsgivare att få tag på lämpliga personer och därmed till att de lediga jobben kan tillsättas snabbare. En viktig del i detta arbete är att rusta arbetslösa kvinnor och män med relevant utbildning och erfarenhet så att de kan ta de jobb som finns. De som så behöver ska få tidigare genomförd utbildning och arbetslivserfarenhet kartlagd och kompetensbedömd. En bärande princip för regeringen är att individens behov och förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig insatsen ska styra vilka insatser som erbjuds. Förberedande och orienterande utbildning syftar till att den arbetssökande ska förebereda sig för deltagande i ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, i en utbildning eller för ett arbete. Regeringen instämmer i den problembeskrivning som redovisar i sin granskning liksom i de rekommendationer som lämnas. Regeringen gör vidare bedömningen att granskningen visar på goda möjligheter till utveckling när det gäller såväl styrning som förutsättningar för användning och uppföljning av denna typ av insatser. Det är angeläget att arbetssökande erbjuds rätt förberedande och orienterande insatser sett till syfte och innehåll. granskning visar att det finns behov av att Arbetsförmedlingen på ett systematiskt sätt följer användandet av de insatser som erbjuds. Regeringen konstaterar att Arbetsförmedlingen, som lämnat synpunkter på rapporten, har påbörjat förberedelser för ett 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser granskning är ett viktigt bidrag till det utvecklingsarbete med avseende på styrning, användning och uppföljning av förberedande och orienterande utbildning som Arbetsförmedlingen har inlett. Det är angeläget att Arbetsförmedlingen beaktar och i möjligaste mån tar till vara den effektiviseringspotential som har identifierat. Regeringen kommer att noga följa Arbetsförmedlingens fortsatta arbete med frågorna. Regeringen noterar också att inlett ytterligare en granskning av Förberedande och orienterande utbildning, med fokus på effekter och om insatsen bedrivs ändamålsenligt. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Förberedande och orienterande utbildning – Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-414-8 rir 2016:21 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 9 - 1 3 D N R : 3 1 - 2 0 1 4 - 1 4 6 9 R I R 2 0 1 6 : 2 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Förberedande och orienterande utbildning – Arbetsförmedlingens styrning, användning och uppföljning har granskat Arbetsförmedlingens arbete med insatsen Förberedande och orienterande utbildning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Arbetsförmedlingen. Företrädare för och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonerna och , IFAU samt seminariedeltagare vid Statskontoret och medarbetare vid för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilaga 7 och 8 i elektronisk form, vilka framgår av innehållsförteckningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör , revisor samt enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förberedande och orienterande utbildning Varierande innehåll och utformning Styrningen av arbetsförmedlarnas anvisningar Regeringens nuvarande styrning ger utrymme för flexibel användning Förändringar i styrningen över tid AF:s styrning ger stort beslutsutrymme till arbetsförmedlarna Användningen av Förberedande och orienterande utbildning Deltagarna tillhör grupper med svag förankring på arbetsmarknaden Förberedande och orienterande utbildning används mer Förberedande och orienterande utbildning som en del i en kedja av insatser AF:s analys och uppföljning Analys och uppföljning på central nivå Analys och uppföljning på lokal nivå Dokumentation och systemstöd för uppföljning och utvärdering Tabell om förberedande insatser Enkät till chefer vid lokala arbetsförmedlingar Intervjuer vid lokala arbetsförmedlingar Skriftliga frågor till marknadsområdena R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G Till rapporten finns två elektroniska bilagor att ladda ned från . Dessa kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. På finns också ytterligare ett digitalt underlag att ladda ned. Detta omfattas inte av den beslutade rapporten. Även detta kan begäras ut från ärendets akt genom registratur. Kompletterande tabellbilaga, registerdataanalys R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Förberedande och orienterande utbildning är en del av det arbetsmarknadspolitiska programmet Förberedande insatser. Förberedande insatser ska vara individuellt anpassade och av vägledande, rehabiliterande eller orienterande karaktär. Målgruppen är arbetssökande som behöver förbereda sig för ett annat arbetsmarknadspolitiskt program, studier eller arbete. Förberedande och orienterande utbildning handlas upp av Arbetsförmedlingen och utförs av externa leverantörer. Förberedande och orienterande utbildning är den förberedande insats som i absoluta tal ökat mest i omfattning . En bidragande orsak kan vara att andelen inskrivna vid Arbetsförmedlingen som tillhör grupper som har en svagare ställning på arbetsmarknaden har ökat. deltog knappt 78 000 personer i insatsen och kostnaden uppgick till . Kunskapen om användningen av, och om effekter av Förberedande och orienterande utbildning är begränsad. Granskningens syfte och genomförande Syftet med granskningen är att kartlägga och beskriva hur Arbetsförmedlingen använder, styr och följer upp förberedande och orienterande utbildning. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: •Vilka styrsignaler har arbetsförmedlarna att förhålla sig till vid anvisning till Förberedande och orienterande utbildning? •Hur används Förberedande och orienterande utbildning och hur har användningen förändrats ? •Hur analyserar och följer Arbetsförmedlingen hur det går för deltagarna i Förberedande och orienterande utbildning? •Vilka möjligheter ger dokumentation och systemstöd att följa upp och utvärdera Förberedande och orienterande utbildning? Granskningens resultat bygger huvudsakligen på analys av registerdata, enkäter till arbetsförmedlare och chefer på lokala arbetsförmedlingar, intervjuer med tjänstemän på olika nivåer inom Arbetsförmedlingen samt dokumentstudier. Förberedande och orienterande utbildning är en heterogen insats kartläggning visar att olika slags förberedande och orienterande utbildningar kan ha mycket olika innehåll och syften. Vissa insatser syftar till att förbereda inför en arbetsmarknadsutbildning, andra är mer av vägledande karaktär. R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G Även t.ex. yrkessvenska och validering tillhör de förberedande och orienterande utbildningarna. Det är därför viktigt att vid kartläggning, beskrivning och analys av Förberedande och orienterande utbildning så långt som möjligt skilja mellan olika inriktningar. Myndighetens styrning ger arbetsförmedlarna utrymme för flexibel användning var de övergripande styrsignalerna till Arbetsförmedlingen att arbetssökande som varit inskrivna så att de kvalificerat sig till Jobb- och utvecklingsgarantin eller Jobbgarantin för ungdomar skulle prioriteras när det gällde anvisningar till insatser och program. Inriktningen för Arbetsförmedlingens arbete är att anvisningar ska göras utifrån arbetsförmedlarens bedömning av individens behov och förutsättningar för att kunna tillgodogöra sig insatsen. var det ett mer uttalat syfte att Förberedande och orienterande utbildning skulle förbereda den arbetssökande för Arbetsmarknadsutbildning. uttrycker inte regeringen att något specifikt utfall av Förberedande och orienterande utbildning skulle vara viktigare eller mer önskvärt än andra tänkbara utfall. Eftersom Förberedande och orienterande utbildning och hur insatsen ska användas inte regleras i detalj och det inte heller finns några särskilda återrapporteringskrav är det Arbetsförmedlingen som, enligt bedömning, måste utöva intern styrning för att säkerställa att insatsen används på bästa sätt. Därmed ökar också vikten av att arbetsförmedlarna har rätt förutsättningar att göra bedömningar av när och för vem som det är rätt insats. Arbetsförmedlingens styrsignaler vid anvisning främjar inte hushållning med resurser Det är arbetsförmedlarna som fattar beslut om vem som ska anvisas till Förberedande och orienterande utbildning. På Arbetsförmedlingens intranät finns material som ska stödja arbetsförmedlarna vid anvisning, både generellt och specifikt för Förberedande och orienterande utbildning. I enkätsvar och intervjuer med arbetsförmedlarna framgår att det finns vissa problem när det gäller informationen om utbildningsutbudet samt återkopplingen från de externa leverantörerna. granskning visar att vissa styrsignaler inte främjar hushållning med resurser när arbetsförmedlare anvisar till Förberedande och orienterande utbildning. Till exempel visar enkäter och intervjuer att det internt sällan finns budgetbegränsningar och att arbetsförmedlarna i liten utsträckning känner till kostnaden för insatsen när de anvisar. I intervjuer har arbetsförmedlarna pekat på att de aktivitetskrav som gäller för nyanlända som omfattas av Arbetsförmedlingens Etableringsuppdrag kan leda till att Förberedande orienterande utbildning används för att säkra aktivitetsnivån. Om aktivering är främsta syftet kan det vara särskilt viktigt att känna till kostnaden för de insatser man väljer mellan och noga väga kostnaden R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Genom att öka medvetenheten om vad insatser kostar ökar förutsättningarna för att arbetsförmedlarna kan göra en sådan avvägning. Det är därför positivt att Arbetsförmedlingen arbetar med att bygga ut informationen om kostnaden för olika slags förberedande och orienterande utbildningar i det systemstöd som arbetsförmedlarna använder. Analysen vid upphandling kan stärkas ytterligare Arbetsförmedlingen ansvarar för att upphandla tjänster och utbildningsinsatser där upphandling anses bidra till en effektiv arbetsmarknadspolitisk verksamhet. bedömning är att Arbetsförmedlingen kan stärka analysen som ligger till grund för vilka insatser som upphandlas. Det är därför positivt att det pågår ett arbete med att ta fram en långsiktig strategi för när myndigheten ska handla upp en insats. •Riksrevisionen rekommenderar att analysen vid upphandling även innefattar ekonomiska konsekvenser av de vägval myndigheten gör. Deltagarna har en svagare ställning på arbetsmarknaden jämfört med andra inskrivna vid Arbetsförmedlingen Deltagarna i förberedande och orienterande utbildning har i genomsnitt en svagare förankring på arbetsmarknaden än genomsnittet bland de inskrivna vid Arbetsförmedlingen. Skillnaden har blivit större . Regeringen har uttryckt att Arbetsförmedlingen vid anvisning till programinsatser, exempelvis Förberedande och orienterande utbildning, ska prioritera arbetssökande som står långt ifrån arbetsmarknaden. Förberedande och orienterande utbildning används mer Förberedande och orienterande utbildning är den förberedande insats som i absoluta tal ökat mest i omfattning . En bidragande orsak till ökningen kan vara att en allt större andel inskrivna vid Arbetsförmedlingen tillhör grupper som har en svagare ställning på arbetsmarknaden. Fler arbetslösa kan därför förväntas behöva mer omfattande insatser för att rustas för arbetsmarknaden. Förberedande och orienterande utbildning är en vanlig arbetsmarknadspolitisk insats för nyanlända som omfattas av Arbetsförmedlingens etableringsuppdrag. Antalet asylsökande var historiskt högt och en stor andel av de som får uppehållstillstånd beräknas gå in i Etableringsuppdraget och . Antal deltagare i Förberedande och orienterande utbildning beräknas därmed öka. analyser visar att det har blivit vanligare att en och samma arbetssökande tar del av flera förberedande och orienterande utbildningar samt att insatsen pågår . Användningen av Förberedande och orienterande ut- R I K S R E V I S I O N E N F Ö R B E R E D A N D E O C H O R I E N T E R A N D E U T B I L D N I N G bildning har samvarierat med regeringens styrsignaler. Exempelvis ökade användningen av insatsen inom Jobb- och utvecklingsgarantin och Jobbgarantin för ungdomar i samband med att det ställdes krav på en hög aktivitetsnivå.