prop · H50318 · 2017-09-22 00:00:00 — bestämmelserna i 3 kap skollagen om extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och om särskilt stöd gäller även för för- En åtgärdsgaranti som omfattar såväl förskoleklassen som lågstadiet i , specialskolan och sameskolan innebär att samt- liga barn och elever i dessa skolformer garanteras att de får det stöd som de har rätt till enligt skollagen. Det är en annan fråga att det också är angeläget att så många barn som möjligt går i förskoleklassen. ringen beslutade av den anledningen proposi- tionen ”Skolstart ” (prop. 2017/18:9) i vilken det föreslås att förskoleklassen ska bli en obligatorisk skolform. föreslås träda i kraft och tillämpas från och med Regeringen delar uppfattning om värdet av att förskole- klassen får behålla sin ”särart”. kommer bl.a. till uttryck på så vis att de delar av de läroplanerna som avser kursplaner och kunskapskrav inte gäller förskoleklassen (förord- ningen om läroplan för , förskoleklassen och fritidshemmet, förordningen om läroplan för specialskolan samt förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall och förordningen om läroplan för sameskolan samt förskoleklassen och fritidshemmet i vissa fall). åtgärdsgarantin är inte att förändra detta. Det bör dock framhållas att läroplanerna har setts över. I syfte att höja den pedagogiska kvaliteten och öka likvärdigheten i skolan har ett särskilt avsnitt om förskoleklassen införts i respektive läroplan. Därigenom har dels förskoleklassens syfte, uppdrag och innehåll förtydligats, dels har avsnitten om övergång och samverkan mellan de olika skolformerna förtydligats. I läroplanerna anges hur undervisningen i förskoleklassen ska ge eleverna förutsättningar att utvecklas i riktning mot de kunskapskrav som senare kommer att ställas i de obligatoriska skolformerna. Det betyder att förskollärare och lärare i förskoleklassen måste förhålla sig till de kunskapskrav som senare kommer att gälla i lågstadiet. Även bestämmelserna om extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen och särskilt stöd utgår från de kunskapskrav som minst ska uppnås. Det innebär att förskoleklassen inte tillförs något väsentligt nytt moment om åtgärdsgarantin i förskoleklassen tar sikte på de kunskapskrav som gäller för lågstadiet. Den särskilda roll som förskoleklassen har bör också återspeglas vid utformningen av de material som ska användas vid kartläggningen. Nationellt framtagna kartläggningsmaterial bedöms öka likvärdigheten i kvaliteten på de stödinsatser som sätts in och skapa ett gemensamt språk kring bedömning, progression och kunskapskrav vilket leder till högre kvalitet i bedömningarna. Materialen kan på så sätt bidra till en gemensam referensram för de professionella i skolväsendet och på så sätt ge förskollärare och lärare möjlighet att diskutera och utveckla undervisningen. Regeringen delar därför inte bedömning att kartläggningsmaterial i förskoleklass inte bör tas fram. Regeringen anser att det är möjligt att utforma kartläggningsmaterial som dels tar hänsyn till förskoleklassens funktion och syfte, dels utgör ett relevant stöd för ansvarig förskollärare eller lärare i arbetet med att identifiera elever i behov av stödinsatser i förhållande till kunskapskraven i lågstadiet. Av detta skäl och då det är viktigt att även elever i förskoleklassen får väl utformade stödinsatser anser regeringen att det bör göras obligatoriskt att genomföra en kartläggning i förskoleklassen. Skyldigheten att använda kartläggningsmaterial bör regleras på förordningsnivå Som framgått av avsnitt 4 har det i skollagen införts bemyndiganden för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om dels skyldigheten att delta i nationella prov, dels skyldigheten för huvudmän att använda nationella bedömningsstöd i årskurs 1 i , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan (29 kap. 28 och 28 a §§ skollagen). Författningstekniskt innebär utredningens förslag om kartläggning i förskoleklassen dels att skyldigheten för huvudmännen att genomföra kartläggningen regleras i det kapitel i skollagen som avser förskoleklassen (9 kap.), dels att det ska införas ett bemyndigande i 29 kap. 28 a § skollagen för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda nationellt kartläggningsmaterial i förskoleklass. Utredningen anger inte några särskilda skäl för sitt förslag att reglera kartläggningen i 9 kap. skollagen och ingen av remissinstanserna har haft någon synpunkt i denna fråga. Regeringen anser att det, i likhet med vad som gäller för nationella prov och bedömningsstöd, bör räcka med att det införs ett bemyndigande i skollagen för regeringen, eller den myndighet regeringen 2017/18:18 bestämmer, att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda kartläggningsmaterial i förskoleklass. En sådan lösning innebär att eventuella förändringar av vilka aspekter som ska kartläggas i förskoleklassen inte behöver föregås av en lagändring. När det kommer till benämningen av det material som ska användas i förskoleklassen delar regeringen utredningens bedömning att det bör benämnas kartläggningsmaterial. Detta för att tydliggöra att det inte är fråga om en bedömning som ska göras i förhållande till kunskapskrav i förskoleklassen, då kursplaner och kunskapskrav inte finns för skolformen. Som regeringen har angett tidigare är avsikten att ansvarig förskollärare eller lärare vid bedömningen av om det finns skäl att göra en särskild analys av en elevs kunskapsutveckling ska, i likhet med vad som gäller exempelvis vid bedömningen av om en elev är i behov av extra anpassningar, utgå från de kunskapskrav som gäller i lågstadiet. Det är dock fråga om en prognos och regeringen anser att den benämning som utredningen föreslår på ett bra sätt fångar upp att det som ska göras är en kartläggning av elevens kunskapsutveckling i förhållande till de kunskapskrav som ska uppnås i lågstadiet. Därmed tydliggörs förskoleklassens särskilda funktion som en bro mellan förskolan och lågstadiet. Utredningen har vidare föreslagit att uttrycket ”obligatorisk kartläggning” ska användas i lagtexten. Regeringen föreslår i propositionen ”Nationella prov – Rättvisa, likvärdiga, digitala” (prop.2017/18:14) att de bedömningsstöd, som det finns en skyldighet att använda, ska benämnas nationella bedömningsstöd. I syfte att skapa en enhetlig terminologi bör även kartläggningsmaterial som det ska finnas en skyldighet att använda benämnas nationella kartläggningsmaterial. Sammantaget föreslår regeringen att det i skollagen ska införas ett bemyndigande i skollagen för regeringen, eller den myndighet regeringen bestämmer, att meddela föreskrifter om skyldighet för huvudmän att använda nationella kartläggningsmaterial i förskoleklassen. Det ska i vissa situationer göras en analys av resultatet Utredningens förslag innebär att det i vissa situationer ska göras en särskild analys av resultatet av den nationella kartläggningen, de nationella bedömningsstöden och de nationella proven. En sådan analys ska enligt förslagen göras om resultatet visar att eleven riskerar att inte nå kunskapskraven i svenska, svenska som andraspråk eller matematik. Skolinspektionen tolkar förslaget i betänkandet i denna del som att utredningens avsikt är att en sådan analys ska ske i samma situationer som när en elev ska ges stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd, dvs. när det ”kan befaras” att eleven inte kommer nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 5 a § skollagen). Myndigheten förordar av den anledningen att bestämmelsen om åtgärdsgarantin utformas så att en analys ska göras under samma förutsättningar som när en elev ska få extra anpassningar. Utredningens konsekvensanalys är av betydelse i detta sammanhang. Utredningen bedömer att av eleverna i förskoleklassen och lågstadiet kommer att vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. För att inte någon elev ska ”tappas bort” i processen bedömer utredningen att ansvarig förskollärare eller lärare i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens behöver analysera av elevernas resultat. Utredningens förslag innebär således att analysen enligt åtgärdsgarantin ska göras beträffande en betydligt större elevgrupp, än den som kan förväntas vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Som har nämnts är en viktig del av förslaget om åtgärdsgarantin att de elever som inte får det stöd som de har behov av får möjlighet till sådana insatser tidigt under skolgången. I avsnitt 6.3 lämnar regeringen förslag om att ansvarig förskollärare eller lärare inom ramen för åtgärdsgarantin ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. I det avsnittet utvecklas det närmare hur detta samråd ska gå till. Det finns dock skäl att redan här framhålla att personal med sådan kompetens har en viktig roll att fylla. Förutom att bistå ansvarig förskollärare eller lärare vid utformningen av stödinsatserna, kan personal med specialpedagogisk kompetens bidra till att upptäcka elever i behov av stödinsatser som annars skulle förbli oupptäckta. Det handlar om situationer där elevens eventuella problem är svårbedömda, och där ansvarig förskollärare eller lärare kan behöva stöd av personal med specialpedagogisk kompetens. I likhet med och NC anser regeringen att ett specialpedagogiskt och flerspråkigt perspektiv behöver beaktas så att kvalificerade bedömningar görs av elevernas kunskapsutveckling vid analysen i syfte att avgöra om eleven har ett särskilt stödbehov. Det rör sig således om elever som befinner sig i zonen mellan de elever där det inte råder någon tvekan om att de kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås och de elever där det kan befaras att de inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. För att ansvarig förskollärare eller lärare inte ska riskera att förbise någon elev i behov av stöd, delar regeringen utredningens bedömning att analysen måste göras beträffande ett betydligt större antal elever än de som i slutändan kan förväntas vara i behov av en särskild stödinsats. Genom en sådan reglering tillförs arbetet med stödinsatser ett viktigt nytt moment. Regeringen delar således inte Linnéuniversitetets uppfattning om att åtgärdsgarantin inte skulle göra någon skillnad i fråga om elevernas tillgång till rätt utformade stödinsatser. Om man enbart ser till den av utredningen föreslagna lagtexten delar regeringen uppfattning att man skulle kunna tolka förslaget som att avsikten är att en analys enligt förslaget ska ske i samma situationer som när en elev ska ges stöd i form av extra anpassningar eller särskilt stöd, dvs. när det ”kan befaras” att eleven inte kommer nå de kunskapskrav som ska uppnås. Som framgått ovan anser dock regeringen att det framgår av utredningens konsekvensanalys att detta inte är avsikten. Syftet är istället att kunskapsutvecklingen ska analyseras beträffande fler elever än de antal elever som slutligen kan förväntas vara i behov av stödinsatser. Av den anledningen bör enligt regeringen lagtexten utformas på ett annat sätt än vad utredningen har föreslagit. För att uppnå det syfte som utredningen har avsett bör bestämmelsen utformas på ett sådant sätt att den ställer ett lägre krav på när en analys ska göras, jämfört med när en elev har rätt till extra anpassningar och särskilt stöd. Mot den bakgrunden är det lämpligt att en analys ska göras om det finns en indikation på att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås. Detta är ett lägre krav än att det kan befaras 2017/18:18 att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som lägst ska uppnås. Syftet är bl.a. att på så sätt fånga upp de mer svårbedömda eleverna vilket, till skillnad mot vad framhåller, kommer att gynna eleverna. Regeringen har gett ett uppdrag att utforma ett förslag till nationella kartläggningsmaterial som ska användas i förskoleklassen. I uppdraget ingår även att göra en revidering av de obligatoriska bedömningsstöden och de nationella proven (U2017/02561/S). Regeringen har för avsikt att återkomma med en komplettering av detta uppdrag. Bland annat ska de nationella kartläggningsmaterialen, de nationella bedömningsstöden och de nationella proven utformas på ett sådant sätt att skillnaden mellan begreppen ”en indikation” och ”befaras” tydliggörs. Regeringen vill inte föregå detta arbete genom att i denna proposition närmare gå in på vad som kan utgöra en sådan indikation. Det bör dock framhållas att valet av hur bestämmelsen har utformats har skett, i enlighet med utredningens syfte, så att en analys ska göras beträffande ett betydligt större antal elever än de som i slutänden kan förväntas vara i behov av en stödinsats. Detta för att säkerställa att inte någon elev som har ett sådant stödbehov förbises. Det är således viktigt att bestämmelsen tillämpas på ett tämligen generöst sätt. Av den anledningen bör det göras en analys om det finns något förhållande som gör att det råder en osäkerhet om eleven kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås, utan att det för den skull finns tillräckliga förutsättningar för att anordna exempelvis extra anpassningar. De lågt ställda kraven på när en analys ska göras kommer att innebära att en analys ska kunna leda fram till såväl bedömningen att eleven har ett behov av stödinsatser, som bedömningen att eleven inte har behov av sådana insatser. Vid osäkerhet om huruvida det ska göras en särskild analys, bör det lågt ställda kraven medföra att en sådan analys ska göras. En viktig tumregel, när det gäller frågan om bestämmelsen tillämpas på rätt sätt, bör vara att det ska vara ett mindre antal elever som får extra anpassningar eller särskilt stöd än det antal elever vars resultat analyseras. Det ska inte göras någon särskild analys om förutsättningarna för extra anpassningar redan är uppfyllda Det är viktigt att åtgärdsgarantin inte medför mer administration än vad som är absolut nödvändigt för att garantins syften ska uppnås, dels för att de stödinsatser som eleven är i behov av inte ska fördröjas i onödan, dels för att undvika onödig belastning på ansvarig förskollärare eller lärare m.fl. Till skillnad från särskilt stöd behöver inte extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen föregås av en särskild utredning. Det ska inte heller fattas något formellt beslut om extra anpassningar. Den relativt okomplicerade process som omger extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen, möjliggör att eleven snabbt får tillgång till de stödinsatser som han eller hon är i behov av. Det är viktigt att detta syfte inte motverkas av åtgärdsgarantin. Av den anledningen bör det införas ett undantag från skyldigheten att genomföra en särskild analys av en elevs kunskapsutveckling. Ansvarig förskollärare eller lärare bör kunna avstå från en sådan analys, om förutsättningarna för extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller för en anmälan till rektorn om att behov av särskilt stöd behöver utredas, redan är uppfyllda utifrån resultatet av en nationell kartläggning, ett nationellt bedömningsstöd eller ett nationellt prov, eftersom den särskilda analysen i dessa fall inte fyller någon funktion. En undantagsregel ligger således i linje med tankarna bakom bestämmelserna om extra anpassningar (prop. 2013/14:160 s. 19 f.). Därtill bidrar möjligheten att avstå från analysen till att åtgärdsgarantin inte medför onödigt administrativt arbete för förskollärare och lärare. anser att undantagsregeln får till följd att kraven på analys kommer att vara högre för de elever som läraren är mindre orolig för, än kraven på analys för sådana elever som får någon form av extra anpassningar på grund av att det direkt kan befaras att de inte kommer att nå kunskapskraven. Som anförs ovan anser regeringen att en särskild analys inte är nödvändig i sistnämnda fall eftersom läraren direkt befarar att dessa elever inte kommer att nå kunskapskraven. Ett krav på särskild analys i dessa fall skulle försena insatserna och leda till onödig administration. Som framgår ovan är syftet med den särskilda analysen att ansvarig förskollärare eller lärare inte ska riskera att förbise någon elev i behov av stöd. En särskild analys ska göras om en elevs eventuella behov av stödinsatser är svårbedömda, dvs. när det handlar om elever som befinner sig i zonen mellan de elever där det inte råder någon tvekan om att de kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås och de elever som direkt bedöms vara i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd. Även när det gäller sistnämnda elever, dvs. elever som ansvarig förskollärare eller lärare direkt befarar inte kommer att nå de kunskapskrav som ska uppnås, föreslår dock regeringen att ansvarig förskollärare eller lärare ska samråda med personal med specialpedagogisk kompetens i samband med planering av sådana extra anpassningar som syftar till att eleven ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i de ämnen som omfattas av åtgärdsgarantin, dvs. svenska, svenska som andraspråk och matematik (se vidare avsnitt 6.3). Det är vidare väsentligt att skolan har rutiner för hur beslutade stödinsatser genomförs och följs upp för att motverka de brister som finns och som beskrivs i avsnitt 4.1 (se vidare avsnitt 6.4). Analysen kan leda vidare till stödinsatser eller visa att eleven inte har behov av stöd En analys av elevens kunskapsutveckling kan leda fram till bedömningen att eleven inte är i behov av extra anpassningar eller särskilt stöd för att nå de kunskapskrav som ska uppnås i de ämnen som omfattas av åtgärdsgarantin eller, tvärtom, att eleven är i behov av sådana anpassningar eller särskilt stöd. Utredningens förslag till åtgärdsgaranti innebär, som nämnts i avsnitt 6.1, inte några förslag till förändringar av bestämmelserna som styr när en elev ska få extra anpassningar eller särskilt stöd. Inte heller lämnar utredningen några förslag som styr hur sådana insatser ska utformas. Däremot innebär åtgärdsgarantin att förskollärare eller lärare genom användandet av en särskild analys av ett betydligt större antal elever än de som i slutänden kan förväntas vara i behov av en stödinsats kan upptäcka fler elever som är i behov av stödinsatser än vad de hade gjort utan en sådan 2017/18:18 analys. Om analysen visar att eleven inte är i behov av stödåtgärder behöver ansvarig förskollärare eller lärare inte vidta några ytterligare åtgärder inom ramen för åtgärdsgarantin. Samråd ska genomföras med personal med Regeringens förslag: Vid den särskilda analysen av en elevs kun- skapsutveckling ska ansvarig förskollärare eller lärare samråda med personal med specialpedagogisk kompetens. Sådant samråd ska även genomföras i samband med planering av extra anpassningar som syftar till att eleven ska nå de kunskapskrav som ska uppnås i svenska, svenska som andraspråk och matematik. Detta ska gälla oavsett i vilket sammanhang i förskoleklassen eller lågstadiet behovet av extra anpassningar har uppmärksammats. Samråd behöver dock inte genom- föras om ansvarig förskollärare eller lärare har specialpedagogisk Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag då skyldigheten att samråda med personal med specialpedagogisk kompetens vid planering av extra anpassningar enligt utredningens förslag enbart avser sådana behov som har uppmärksammats vid den Remissinstanserna: En stor andel av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. Detta gäller bl.a. och och kommuner, Nationellt centrum för svenska som andraspråk (NC) och Handikappförbunden. delar utredningens bedömning att den special- pedagogiska kompetensen behövs i arbetet med stödinsatser och att det av författningstext bör framgå att samråd med specialpedagogisk kompe- tens ska ske. Myndigheten för delaktighet välkomnar förslaget och anser att systematiskt involvera personal med specialpedagogisk kompetens är en viktig del i att skapa fungerande system och lärmiljöer för eleverna. Myndigheten uttrycker även att det blir lättare att identifiera ytterligare individuella behov hos eleverna. ser att kravet på att genomföra analysen i samråd med personal med specialpedagogisk kompetens bör kunna medföra att stödåtgärder sätts in tidigare än för elever med svårigheter inom läs- och skrivutveck- lingen eller med det matematiska tänkandet. pedagogisk kompetens kan enligt nämnden även bidra till att de åtgärder som sätts in kan komma att hålla en högre kvalitet. kommuner ser särskilt positivt på att förskolläraren och läraren ges fort- satt huvudansvar för elevens kunskapsutveckling, men med stöd av per- sonal med specialpedagogisk kompetens. den enskilde läraren måste uppmärksamma behoven och ha en nyckelroll vid genomförandet och uppföljningen av dessa. och framhåller att specialpedagogisk kompetens behöver finnas i varje arbetslag och att lärare behöver kunna diskutera och planera undervisningen utifrån både specialpedagogiskt och flerspråkiga perspektiv. NC poängterar vikten av att specialpedagogisk kompetens innefattar stöd för alla elever och att det är avgörande att speciallärare och specialpedagoger har kunskap om flerspråkiga elevers specifika behov. framhåller att det är viktigt att utgå ifrån elevens behov när man väljer vilken specialpedagogisk kompetens man använder i det enskilda fallet. Arbetet med åtgärdsgarantin kommer enligt högskolan att kräva specifik kompetens och högskolan menar därför att skollagens skrivning om att det inom elevhälsan ska finnas tillgång till specialpedagogisk kompetens bör tolkas som att det inom elevhälsan ska finnas specialpedagog eller speciallärare. och framhåller att det är av största vikt att det är personal med specialpedagogisk kompetens inom kunskapsområdet som avses. Linnéuniversitetet anser att det ska finnas en skyldighet att samråda med personal med adekvat specialpedagogisk kompetens. När det gäller kravet på medverkan av personal med specialpedagogisk kompetens påpekar att speciallärare och specialpedagoger inte alltid har en utbildning inriktad mot läs-, skriv- och matematikinlärning. I vissa fall skulle den föreslagna analysen enligt myndigheten kunna utföras av personer utan sådan kompetens som utredningen åsyftar. Statskontoret kan inte se hur en åtgärdsgaranti skulle förändra något i sak då det är reglerat i skollagen att det måste finnas specialpedagogisk kompetens i skolan, även skyldigheten att ge elever stöd finns reglerad. samt , och kommuner är några av de remissinstanser som efterfrågar en tydlig definition av vad som avses med personal med specialpedagogisk kompetens. () efterfrågar en analys av om kravet på samråd med personal med specialpedagogisk kompetens kan riskera att åtgärder försenas för det fall utbildningsanordnaren inte har tillgång till rätt kompetens. och kommuner anser att det finns en risk att kravet på samråd med personal med specialpedagogisk kompetens gör att stödinsatserna blir fördröjda. Kommunerna framhåller att tiden för planering kommer att öka kraftigt, vilket medför att tiden med elever i behov av särskilt stöd kommer att minska. Kommuner och Landsting (SKL) anser att förslaget riskerar att förändra specialpedagogens roll och uppdrag till att främst hantera enskilda elevärenden i administrativ bemärkelse. SKL poängterar bristen på specialpedagoger och speciallärare och att det inte är så enkelt som att huvudmän och skolor genomgående kan omfördela specialpedagogisk kompetens från skolans senare år till de tidigare. SKL framhåller att en utveckling mot att stärka de specialpedagogiska resurserna i skolans bör fortsätta, men det behövs sådan kompetens i hela . anser att det varken är troligt eller lämpligt att huvudmän kommer att omfördela specialpedagogisk kompetens från de äldre årskurserna till de yngre. Det är enligt förbundet viktigt att i stället öka tillgången från förskoleklass och uppåt då alla elever oavsett årskurs har behov av och rätt till specialpedagog och speciallärare.