prop · H403160 · 2017-05-10 00:00:00 — För att få struktur på presentationen och för att tydliggöra i vilken utsträckning de olika typerna av aspekter, även de som finns i de internationella regelverken, tas upp i dokumentationen i ärendena har därför valt att i presentationen nedan följa den struktur som presenteras i modell. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Figur 1 Flödesschema för tillståndsprövningen såsom föreslås i Källa: Fritt efter SOU 2015:72, s. 383. Modellen går ut på att prövningen sker i olika steg. I det första steget bedöms om det föreligger säkerhets- eller försvarspolitiska skäl för exporten. Om så inte är fallet ska tillstånd avslås. I nästa steg kontrolleras om det föreligger internationella förpliktelser där ingen bedömning krävs som är hinder för en export, t.ex. vapenembargon. I det tredje steget kontrolleras om det finns andra internationella förpliktelser där en bedömning krävs. Det handlar främst om ovillkorliga hinder i EU:s gemensamma ståndpunkt och i ATT. I det slutgiltiga steget görs en totalbedömning, där även t.ex. de utrikespolitiska hinder som finns i de svenska riktlinjerna ska vägas in. Om säkerhets- och försvarspolitiska skäl för en export väger tyngst ska tillstånd beviljas och om utrikespolitiska skäl mot en export väger tyngst ska tillstånd avslås. Det varierar i vilken grad en ingående bedömning behöver göras av de aspekter som ska beaktas i tillståndsgivningen. Det kan t.ex. vara så att vissa materielslag inte anses kunna användas för internt förtryck och att det därmed är tydligt att kriterium 2a i EU:s gemensamma ståndpunkt inte är uppfyllt. ISP har dock inte kunnat uppvisa någon generell beskrivning där det framgår i vilka fall en mer ingående prövning är nödvändig. I vissa ärenden framgår det av dokumentationen att en viss aspekt inte ansågs relevant i det enskilda ärendet. I vissa ärenden framgår det dock inte av dokumentationen varför vissa aspekter inte berörs, och i de fallen har ställt frågor om detta till ISP. Där det inte framgår av dokumentationen R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L hur myndigheten gått till väga för att göra bedömningar av vissa aspekter har även ställt frågor om detta. Nedan beskriver för samtliga steg i modellen vilka underlag och vilken metod som ISP har använt för att ta fram beslutsunderlag och i vilken utsträckning det finns dokumenterat i ärendena att de olika aspekterna beaktats. I de fall det inte framgår att en viss aspekt beaktats beskriver även ISP:s förklaring till detta. Steg 1: Försvars- och säkerhetspolitiska skäl för export I de ärenden som varit föremål för samråd i EKR görs bedömningen av den försvarspolitiska nyttan främst av Försvarsdepartementet. Det finns inget skriftligt underlag från Försvarsdepartementet i ärendena, utan bedömningen finns återgiven i ISP:s föredragningspromemoria. En representant för Försvarsdepartementet föredrar även bedömningen vid samrådet i EKR. I GD-ärendena är det ISP som gör bedömningen av den försvarspolitiska nyttan, men bedömningar som Försvarsdepartementet gjort för materielen i tidigare ärenden går enligt myndigheten ofta att använda i följande ärenden. Enligt ISP utgår myndighetens bedömning från riktlinjerna, och i de fall nödvändig information inte är lättillgänglig stämmer ISP av med Försvarsdepartementet eller och i vissa fall med företaget. 72 I dokumentationen i GD-ärendena framgår det ofta inte vad bedömningen av den försvarspolitiska nyttan baseras på. För rutinärendena är det enligt ISP klarlagt att det finns försvarspolitiska skäl för export i och med att de företag som tillverkar krigsmateriel har tillverkningstillstånd, och att tillverkningstillstånd endast ska beviljas om det finns försvars- eller säkerhetspolitiska skäl för det.73 I rutinärendena finns heller inga utrikespolitiska hinder (se nedan). Eftersom de försvarspolitiska skälen inte ska vägas mot utrikespolitiska aspekter behöver, i motsats till i EKR-ärenden och GD-ärenden, alltså ingen bedömning göras av hur starka skälen är. ISP har uppgett att vissa företag har breda tillverkningstillstånd som omfattar i princip samtliga klassificeringar av krigsmateriel och att tillstånd för en del väl kända företag som haft tillstånd kan förnyas genom en förenklad prövning och dokumenteras i form av en tjänsteanteckning. När vissa större företag ansöker om förnyat tillverkningstillstånd kan det enligt ISP anses allmänt känt att försvarspolitiska skäl föreligger eftersom det finns ett behov av att företaget och kompetensen finns kvar i , och i dessa 72Intervju vid ISP, . 73Intervju vid ISP om krigsmaterielärenden, . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N fall gör ISP ingen särskild kontroll av försvarsnyttan vid beslut om tillverkningstillstånd. Det finns även ett fåtal tillstånd som löper tills vidare och som utfärdades på 1970- och 1980-talet.74 I vilken utsträckning framgår det av dokumentationen att en bedömning gjorts? En bedömning av den försvarspolitiska nyttan finns dokumenterad i samtliga EKR- ärenden och i ungefär hälften av GD-ärendena. I de GD-ärenden där ingen bedömning finns dokumenterad handlar det ofta om en följdleverans eller ärenden där det finns en tydlig praxis när det gäller den aktuella materielen till mottagarlandet. Det kan även handla om avskrivna ärenden eller ärenden som rör jakt- och sportskytte och där det enligt regelverket inte behövs någon bedömning. När det gäller rutinärendena så finns tillverkningstillstånd i samtliga fall utom i ett där det i stället handlar om en myndighet som omfattas av undantag. Det finns dock endast i enstaka fall en hänvisning till tillverkningstillstånden i ärendena. I samtliga typer av ärenden är det ISP som gör bedömningen av de säkerhetspolitiska aspekterna, även om det ibland finns en beskrivning av vissa säkerhetspolitiska aspekter i UD:s landpromemorior. ISP har ingen fastslagen metod för att bedöma den säkerhetspolitiska nyttan av en export, utan det varierar beroende på ärende. Bedömningen av de säkerhetspolitiska aspekterna är enligt ISP det svåraste området där myndigheten behöver mest stöd. Enligt ISP är de säkerhetspolitiska aspekterna minst framträdande i riktlinjerna.75 När det gäller de länder som är aktuella i rutinärenden framgår det av riktlinjerna att samverkan med dessa länder i princip får anses stå i överensstämmelse med säkerhetspolitik. I vilken utsträckning framgår av dokumentationen att en bedömning gjorts? En explicit bedömning av den säkerhetspolitiska betydelsen av en export finns dokumenterad i drygt hälften av EKR-ärendena och i ett fåtal GD- ärenden. Samtliga EKR-ärenden och många GD-ärenden innehåller dock någon form av beskrivning av de säkerhetspolitiska aspekterna. I de EKR-ärenden där det finns en bedömning anges de säkerhetspolitiska skälen för en export vara begränsade. Ett vanligt säkerhetspolitiskt skäl för export som uppges i GD-ärendena är att materielen kan användas för bekämpning av pirater i syfte att behålla öppna handelsvägar. Det bör i det här sammanhanget noteras att det enligt krigsmateriellagen och riktlinjerna räcker att det finns försvarspolitiska skäl för exporten. 74Intervju vid ISP om tillverkningstillstånd och tillhandahållandetillstånd, . 75Intervju vid ISP, . R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L Steg 2: Internationella förpliktelser där ingen bedömning krävs I ett antal ärenden framgår explicit att det inte finns några sanktioner eller embargon eller att inga ovillkorliga hinder föreligger. framgår det emellertid inte av dokumentationen i EKR-ärenden och GD-ärenden att ISP har kontrollerat att en export inte bryter mot internationella förpliktelser där ingen bedömning krävs. Det är dock enligt bedömning osannolikt att ISP inte skulle uppmärksamma om det förelåg ett vapenembargo, och dessutom är detta någonting som kan kontrolleras i efterhand utan att det dokumenteras av ISP. Steg 3: Internationella förpliktelser där bedömning krävs Nedan beskriver inledningsvis hur de ovillkorliga hinder som finns i EU:s gemensamma ståndpunkt (kriterium 2–4) behandlas i dokumentationen i ärendena. Dessa kriterier berör risken för att materielen kan komma att användas för internt förtryck eller vid allvarliga kränkningar av internationell humanitär rätt, och att den kan komma att utlösa eller förvärra interna och externa konflikter. Det finns kriterier i ATT som i hög utsträckning överlappar dessa kriterier i EU:s gemensamma ståndpunkt. Hur de aspekter som endast finns i ATT behandlas i dokumentationen i ärendena beskrivs under en särskild rubrik nedan. Även risken för avledning och påverkan på en hållbar utveckling i mottagarlandet, som är kriterier som beaktas i tillståndsgivningen, beskrivs under särskilda rubriker. Att en bedömning bör göras av risken för avledning framgår av både EU:s gemensamma ståndpunkt (kriterium 7) och ATT. Av EU:s gemensamma ståndpunkt framgår att det ska beaktas i tillståndsgivningen om exporten allvarligt skulle hindra en hållbar utveckling i mottagarlandet (kriterium 8). Ovillkorliga hinder i EU:s gemensamma ståndpunkt Enligt ISP dokumenteras vanligtvis inte om en prövning skett av kriterierna, utan de omnämns endast om ISP bedömer att de är relevanta i det enskilda ärendet. Enligt ISP skulle myndigheten fånga upp om en handläggare missat att göra en bedömning av ett relevant kriterium eftersom det alltid är en chef eller GD som beslutar. Det finns alltså alltid minst en gate keeper. ISP har vidare uppgett att bedömningen enligt de svenska riktlinjerna i de allra flesta fall är striktare än en bedömning enligt de ovillkorliga hindren i den gemensamma ståndpunkten. I samtal med ISP har det även framkommit att myndigheten anser att de flesta typer av krigsmateriel som exporteras från är av sådan art att de inte kan bli aktuella för att kriterium 2–4 i EU:s gemensamma ståndpunkt ska uppfyllas.76 Intervju vid ISP, . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ISP har dock inga skriftliga rutiner som beskriver i vilka fall de olika aspekterna anses vara relevanta (t.ex. att vissa materielslag inte är relevanta för ett visst kriterium) eller för hur en bedömning ska göras i det enskilda fallet. För vissa materielslag är det enligt ISP tydligt huruvida de t.ex. kan användas för kränkningar av mänskliga rättigheter, men det finns en del materiel som befinner sig i en gråzon. Situationen i mottagarlandet och vilken typ av kränkningar som förekommer är också relevant i sammanhanget.77 Som framgår av avsnittet ”Tillämpning av kriterierna i EU:s gemensamma ståndpunkt” i kapitel 3 ger användarguiden till EU:s gemensamma ståndpunkt viss vägledning. Några exempel på olika typer av materiel som kan användas för internt förtryck finns t.ex. angivna i användarguiden.78 Av användarguiden framgår också att det krävs en ingående analys för att bedöma dessa kriterier. I vilken utsträckning framgår det av dokumentationen att en bedömning gjorts? Det framgår oftast inte av dokumentationen att en bedömning av ett eller flera av kriterierna har gjorts, eller varför de inte anses vara relevanta i det enskilda fallet. Generellt sett framgår det oftare av dokumentationen i GD-ärendena att en bedömning av ett eller flera av dessa kriterier har gjorts än i EKR-ärendena. Det kriterium som det oftast finns en dokumenterad bedömning av är kriterium 2a som rör risken för att materielen kan komma att användas för internt förtryck. Det förekommer att ISP ger avslag med hänvisning till dessa kriterier och lämnar avslagsunderrättelser till EU:s databas. lämnade ISP totalt (alltså inte specifikt för de ärenden som ingår i granskningens urval) fyra avslagsunderrättelser med hänvisning till kriterium 2, en med hänvisning till nationell policy med referens till kriterium 3 och två med hänvisning till kriterium 4. Enligt ISP bör risken för avledning beaktas särskilt vid en ny mottagare av svensk krigsmateriel, eller där det finns underrättelser om risk för avledning. I övriga fall, där materielen går till en etablerad kund och ingen sådan underrättelseinformation finns, får risken för avledning enligt ISP betraktas som liten.79 I de fall det handlar om nya exportländer är det enligt ISP viktigt att bedöma mottagarlandets exportkontroll genom att titta både på lagstiftningen och hur exportkontrollen fungerar i praktiken. Av EU:s gemensamma ståndpunkt framgår att mottagarlandets förmåga att utöva effektiv exportkontroll är en av de aspekter som ska beaktas i bedömningen 77Intervju vid ISP, . 78EU har även antagit en lista i sanktionssammanhang för sådan materiel som kan anses vara känslig för internt förtryck. Se ISP:s synpunkter på rapportutkast, . 79ISP:s synpunkter på rapportutkast, . R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L av risken för avledning. I övrigt är slutanvändarintyget garantin för att materiel inte avleds.80 Avledningsrisken är enligt ISP liten för många typer av materiel som exporteras från . Dessutom är slutanvändaren i de flesta fall en stat eller statlig aktör, och enligt ISP är utgångspunkten att det framför allt är relevant att bedöma risken för avledning om det handlar om export till företag. Enligt ISP är de företag som blir aktuella som mottagare i regel etablerade och kända av ISP. ISP kan be den svenska ambassaden i det aktuella landet om en bedömning, t.ex. om det är första gången företaget är aktuellt som mottagare. ISP gör även egna sökningar i öppna källor.81 I vilken utsträckning framgår det av dokumentationen att en bedömning gjorts? En dokumenterad bedömning av risken för avledning finns oftast inte i ärendena. ISP har muntligen uppgett till att bakgrunden till detta är att i de flesta ärenden handlar det om materiel som är okänslig ur ett avledningsperspektiv. Detta framgår dock inte explicit av dokumentationen i ärendena. Förutom att bedöma risken för avledning bör garantier i form av slutanvändarintyg finnas. Det blir oftast aktuellt först när utförseltillstånd beslutas. I samtliga ärenden i urvalet som rör utförseltillstånd finns slutanvändarintyg. Det förekommer att ISP ger avslag på grund av risk för avledning. utfärdade ISP totalt sex avslagsunderrättelser med hänvisning till kriterium 7 i EU:s gemensamma ståndpunkt. Påverkan på en hållbar utveckling i mottagarlandet I de flesta ärenden görs ingen explicit bedömning av exportens effekter på en rättvis och hållbar utveckling i mottagarlandet. Det är dock ovanligt att mottagarländerna i de granskade ärendena är låginkomstländer. Enligt användarguiden till EU:s gemensamma ståndpunkt bör en prövning mot kriteriet göras om mottagarlandet har utvecklingsproblem och licensansökningens ekonomiska värde är betydande för mottagarlandet. Som nämnts har regeringen klargjort att regelverken ska tillämpas parallellt, men inte utrett hur ATT förhåller sig till de svenska riktlinjerna och EU:s gemensamma ståndpunkt. Det förefaller dock finnas en samsyn om att ATT tillför några nya aspekter, nämligen att en statspart inte ska bevilja export om den har vetskap om att materielen skulle komma att användas för att begå bland annat folkmord eller brott mot mänskligheten, att en bedömning ska göras av risken för att materielen ska användas för att begå eller underlätta grovt könsbetingat våld eller 80Intervju vid ISP, . 81Intervju vid ISP, . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N grovt våld mot kvinnor och barn, samt att en bedömning ska göras av om materielen skulle kunna användas för brott mot fördrag om organiserad brottslighet. Regeringen gav i ISP:s regleringsbrev myndigheten i uppdrag att redovisa i vilken omfattning beaktandet av ATT har påverkat myndighetens arbete med tillståndsprövning av export av krigsmateriel. I sin årsredovisning skriver ISP att arbetet med att säkerställa beslutens förenlighet med ATT har fortsatt , och att föredragningspromemoriorna numera även innefattar kriterierna enligt ATT (2015c). I EKR-ärendena och GD-ärendena finns ofta en allmänt hållen skrivning om att ATT ska beaktas. De specifika aspekter som nämns ovan behandlas dock inte explicit i något av de ärenden som ingick i granskningen. Steg 4: Totalbedömning I totalbedömningen ska alla omständigheter som är relevanta för ett ärende vägas samman. Enligt det svenska regelverket ska försvars- och säkerhetspolitiska skäl vägas mot utrikespolitiska hinder. Därför beskrivs nedan inledningsvis dokumentationen i ärendena avseende de utrikespolitiska aspekterna i de svenska riktlinjerna som utgör villkorliga hinder. Därefter beskrivs dokumentationen av totalbedömningen. Att det handlar om villkorliga hinder innebär att tillstånd får beviljas även om sådana hinder förekommer. Den praxis som har utvecklats i tillståndsgivningen har i allt högre utsträckning kommit att innebära att dessa aspekter beaktas i tillståndsgivningen även om kriteriet som sådant inte är uppfyllt. Till exempel är situationen för mänskliga rättigheter viktig i tillståndsgivningen och kan i vissa fall vara anledning till avslag även om kränkningarna inte definierats som grova och omfattande (SOU 2015:72, bilaga 4). Utrikespolitiska aspekter i de svenska riktlinjerna I de ärenden som var föremål för samråd i EKR citeras sammanfattningen av UD:s landpromemoria i ISP:s föredragningspromemoria. I övrigt hänvisar ISP till UD:s landpromemoria när det gäller underlag för de utrikespolitiska aspekterna, och tar inte fram något eget underlag. Däremot innehåller ISP:s föredragningspromemoria resonemang om hur de utrikespolitiska aspekterna ska vägas mot andra aspekter i totalbedömningen. I GD-ärendena framgår det ofta inte vad informationen som rör de utrikespolitiska aspekterna baseras på. I en del ärenden hänvisas det till en tidigare landpromemoria från UD eller en specifik rapport om mänskliga rättigheter från UD. Det är även vanligt med hänvisningar till öppna källor. Som nämnts ovan är det vanligt att information från föredragningspromemorior i tidigare ärenden återanvänds. Som nämnts ovan är utgångspunkten för rutinärendena att det inte föreligger några utrikespolitiska hinder, och därför tas heller inga föredragningspromemorior fram. R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L Enligt ISP sker dock alltid en prövning från fall till fall.82 I rutinärendena som ingick i granskningen dokumenterades inte denna prövning. Generellt sett har ISP inte några fastlagda metoder eller rutiner, utöver det som framgår av regelverken, för hur de utrikespolitiska aspekterna ska bedömas och vilka källor som ska användas, utan det varierar från fall till fall. I vissa ärenden blir det aktuellt att bedöma om något väsentligt ändrats sedan det senaste likartade tillståndet godkändes. Enligt ISP är de grundläggande aspekterna i en sådan bedömning situationen för mänskliga rättigheter och väpnade konflikter. Det finns ingen fastslagen rutin för hur bedömningen ska göras, men det ska enligt ISP vara ganska stora förändringar, eller ett antal mindre förändringar som sammantaget förändrar synen på landet, för att det ska anses vara så väsentligt att det påverkar bedömningen i nya ärenden. Ett exempel är utvecklingen i , den så kallade arabiska våren. Det finns enligt ISP kunskap hos myndigheten om utvecklingen i olika länder, och förändringar som skulle påverka bedömningen i nya ärenden skulle inte missas.83 I vilken utsträckning finns dokumenterade bedömningar av huruvida grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer? I ett fåtal EKR-ärenden framgår det av dokumentationen att en bedömning har gjorts av huruvida grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter förekommer. I samtliga fall var det UD som gjorde bedömningen i sin landpromemoria, och i samtliga fall var bedömningen att sådana kränkningar inte förekom. I övriga EKR-ärenden finns ingen sådan explicit bedömning, utan endast en beskrivning av situationen för mänskliga rättigheter i landet. Som beskrivs i avsnittet ”Styrning av praxis” i kapitel 3 har UD uppgett att de underlag som UD lämnar endast är avsedda att presentera fakta och underlätta ISP:s bedömning. har ISP uppgett att myndigheten inte anser sig kunna göra en egen bedömning när UD redan har gjort en bedömning av situationen för mänskliga rättigheter. Det skulle enligt ISP innebära att ISP skulle ha en egen tolkning av utrikespolitik. ISP har även uppgett att UD i princip aldrig benämner kränkningar av mänskliga rättigheter som grova och omfattande i underlagen till EKR.84 En uttrycklig bedömning att det inte förekommer grova och omfattande kränkningar av mänskliga rättigheter finns dokumenterad i några GD- ärenden. I ytterligare ett antal ärenden finns en beskrivning av situationen för mänskliga rättigheter, 82Intervju vid ISP, . 83Intervju vid ISP, . 84Intervju vid ISP, . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N men ingen egentlig bedömning. I ett antal ärenden, främst följdleveranser och ärenden där det hänvisas till positiv praxis och oförändrad situation i landet, finns ingen beskrivning av situationen för mänskliga rättigheter. I vilken utsträckning finns dokumenterade bedömningar av förekomsten av och risken för väpnad konflikt? I hälften av EKR-ärendena framgår det av dokumentationen att en bedömning gjorts av samtliga aspekter i de svenska riktlinjerna som gäller väpnad konflikt. När det gäller övrig krigsmateriel (ÖK) så är dessa aspekter huruvida mottagarlandet befinner sig i väpnad konflikt med annan stat eller har inre väpnade oroligheter. För krigsmateriel för strid (KS) ska förutom detta beaktas om mottagarlandet är invecklat i internationell konflikt som kan befaras leda till väpnad konflikt. En dokumenterad bedömning av risken för väpnad konflikt finns i färre än hälften av de EKR-ärenden som rör KS. I ungefär en tredjedel av GD-ärendena görs en explicit bedömning av alla aspekter som rör väpnad konflikt. Det finns dock exempel där det framgår av dokumentationen att det är svårt att bedöma intensiteten i en pågående konflikt, trots att det är en viktig aspekt i ärendet. I de ärenden där det inte eller endast delvis finns en bedömning handlar det vanligen om följdleveranser eller att praxis är positiv och situationen bedöms inte ha förändrats. ISP har uppgett att tidigare export till landet är en viktig aspekt att beakta i tillståndsgivningen. Bakgrunden är att beslut i tidigare ärenden ligger till grund för kommande ärenden, främst genom att det framgår av tidigare ärenden hur praxis ser ut för export av en viss typ av materiel till ett visst land. EKR-ärendena innehåller i princip alltid en utförlig beskrivning av exporthistorik och praxis när det gäller landet, regionen och materielen. Även i GD-ärendena finns i regel en utförlig beskrivning av exporthistorik och praxis i dokumentationen. Enligt ISP finns kunskapen om hur totalbedömningen ska göras endast hos ISP. För att försöka säkerställa att den kunskapen finns kvar försöker ISP att dokumentera så mycket som möjligt för att bygga upp det institutionella minnet.85 Generellt sett framgår det av dokumentationen i EKR-ärendena vilka aspekter som anses relevanta i ärendet och hur de vägs mot varandra. Föredragningspromemoriorna som tas fram är avsedda för samrådet i EKR, och ISP lyfter ofta fram olika punkter där myndigheten efterfrågar rådets syn. Av minnesanteckningarna från samråden framgår vad som föredragits och diskuterats och hur ledamöterna i ställt sig i ärendet, t.ex. att samtliga eller en majoritet av ledamöterna tillstyrkt en 85 Intervju vid ISP, . R I K S R E V I S I O N E N E X P O R T K O N T R O L L E N A V K R I G S M A T E R I E L framgår också om någon ledamot uttryckt en avvikande mening.