prop · H50337 · 2017-11-09 00:00:00 — om regeringens medelfristiga makroprognoser Regeringens skrivelse 2017/18:37 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som redovisat i rapporten ens medelfristiga makroprognoser (RiR 2017:11). I rapporten anför bl.a. att regeringens medelfristiga pro- gnoser för vissa delar av BNP, som utgör underlag för beräkningen av skatteintäkterna, såsom hushållens konsumtion, i många fall har varit överskattade, medan prognoserna för den offentliga konsumtionen, i synnerhet den statliga konsumtionen, varit underskattade. Myndigheten rekommenderar mot denna bakgrund att regeringen överväger att för- ändra metoden för hur BNP beräknas i de medelfristiga prognoserna i en riktning så att prognosmetoden, i högre utsträckning än , är förenlig med antagandet om oförändrade regler. rekommenderar vidare regeringen att utreda orsakerna till varför den statliga konsum- tionen så tydligt underskattats och att vid behov förändra metoden för hur denna beräknas. Regeringen konstaterar att inte har några invändningar mot att regeringen har som prognosprincip att göra den mest sannolika prognosen, givet oförändrade regler. Myndighetens rekommendation att regeringen bör överväga att förändra metoden för beräkningen av BNP i de medelfristiga prognoserna skulle innebära ett avsteg från denna prin- cip. pågår vidare ett kontinuerligt arbete för att förbättra de prognos- och beräkningsmetoder som används, vilket även omfattar prognoserna för den statliga konsumtionen. Regeringen avser mot denna bakgrund inte vidta några särskilda åt- gärder med anledning av . Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och slutsatser ....................................... Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser ....................................... (RiR 2017:11) .......................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat regeringens medelfristiga makroprognoser. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten delfristiga prognoser (RiR 2017:11), se bilaga. överlämnade till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser I rapporten konstaterar att regeringens makroprognoser tas fram med utgångspunkt i gällande och föreslagna regler, och att dessa utgår ifrån att reglerna i övrigt inte ändras. Med denna förutsättning anser myndigheten att regeringens makroprognoser inte i alla avseenden kan anses ha som syfte att generera den mest väntevärdesriktiga prognosen, dvs. den prognos som har minsta möjliga fel i förhållande till utfallet. anser att regeringen har en tendens att överskatta BNP i sina medelfristiga prognoser. Prognoserna för hushållens konsumtion har enligt myndigheten varit tydligt överskattade, medan prognoserna för den statliga konsumtionen varit underskattade. konstaterar att det beräkningsantagande om oförändrade regler som regeringen tillämpar indirekt kan förklara delar av dessa systematiska avvikelser. I ett räkne- exempel visar vidare myndigheten att över- och underskattningar i de medelfristiga makroprognoserna har stor betydelse för prognoserna för utvecklingen av den offentliga sektorns finansiella sparande. rekommenderar mot denna bakgrund att regeringen överväger att förändra metoden för hur BNP prognostiseras i de medel- fristiga prognoserna i en riktning så att prognosmetoden, i högre utsträck- ning än , är förenlig med antagandet om oförändrade regler. En för- ändring av metoden i denna riktning skulle enligt myndigheten medföra mindre överskattningar av den offentliga sektorns inkomster, och därmed mer väntevärdesriktiga prognoser av det finansiella sparandet. rekommenderar vidare regeringen att utreda orsakerna till varför den statliga konsumtionen så tydligt underskattats i regeringens prognoser och att vid behov förändra metoden för hur denna beräknas. Den del av avvikelsen som beror på antagandet om oförändrade regler bör dock enligt inte föranleda någon korrigering. 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser Regeringens prognoser baseras på en princip om att endast gällande och föreslagna regler ska beaktas. Som konstaterat är inte syftet med sådana prognoser att de ska vara väntevärdesriktiga. Ambi- tionen är i stället att göra den mest sannolika prognosen, utifrån utgångs- punkterna att reglerna inte ändras. Regeringen noterar att inte har något att invända mot att denna princip används. En konsekvens av att principen om oförändrade regler tillämpas är att utvecklingen av den offentliga konsumtionen i normalfallet underskattas. Regeringen antar i sina prognoser att övriga aktörer i ekonomin, exempelvis hushåll, företag och , anpassar sina förväntningar till en sådan utveckling. För att motverka den negativa efterfrågeimpuls som den relativt svaga utvecklingen av den offentliga konsumtionen för med sig förväntas bl.a. penningpolitiken bli mer expansiv. En konse- kvens av detta är en förväntad överskattning av hushållskonsumtionens, de fasta bruttoinvesteringarnas och i viss mån exportens utveckling. Regeringen anser att denna prognosmetodik är förenlig med principen om oförändrade regler. Prognosens olika delar baseras på samma an- tagande och prognosen blir därmed internt konsistent, vilket inte hade varit fallet om ekonomins aktörer antogs basera sina beslut på en annan finanspolitik. En underskattning av den offentliga konsumtionen, och en överskatt- ning av viktiga skattebaser, leder normalt till att finanspolitiken i prog- nosen blir mer åtstramande än vad som faktiskt kan förväntas. I rege- ringens prognoser antas inte denna stabiliseringspolitiska inriktning få några långsiktiga konsekvenser för ekonomins funktionssätt. Vänte- värdesriktiga prognoser och prognoser med oförändrade regler leder i detta avseende därmed till samma långsiktiga utveckling för BNP. noterar i sin rapport en tendens till att regeringen i sina medelfristiga prognoser överskattat BNP-utvecklingen –2017. Detta är en ganska kort utvärderingsperiod, som till stor del präglas av en extrem konjunkturnedgång under finanskrisen. Det bör också i samman- hanget framhållas att i sin rapport finans- politik gjort en utvärdering av regeringens BNP-prognoser för samma utvärderingsperiod och med samma prognoshorisont som Riks- revisionen använt i sin rapport. Rådet konstaterar också att regeringen i genomsnitt har överskattat BNP-tillväxten. Överskattningen är dock enligt rådet inte statistiskt säkerställd. Ytterligare en omständighet som bör beaktas i samband med denna typ av analyser är att tillämpningen av principen om oförändrade regler får till följd att det blir svårare att av- göra om prognoserna har omotiverade över- eller underskattningar. När det gäller rekommendation att regeringen bör ha som prognosprincip att låta antagandet om oförändrad politik begränsa utvecklingen av BNP på en övergripande nivå i de medelfristiga pro- gnoserna kan konstateras att detta skulle kunna åstadkommas genom att väntevärdesriktiga prognoser gjordes för exempelvis hushållskonsum- tionen och de fasta bruttoinvesteringarna, men inte för den offentliga Skr. 2017/18:37 konsumtionen. Detta skulle dock få till följd att regeringens prognoser inte gav den mest sannolika bilden givet oförändrade regler. Det skulle också innebära att BNP-gapet i prognosen inte gick mot noll på , utan blev negativt, vilket skulle försvåra kommunikationen om och tolkningen av prognosen. Regeringen kommer därför inte att följa den aktuella rekommendationen från . Prognosavvikelser för den statliga konsumtionen på medellång sikt kan bero på tillkommande politik, bristfälliga utgiftsprognoser eller brister i den metod genom vilken statens budgetutgifter omvandlas till den stat- liga konsumtionen enligt nationalräkenskaperna. Värt att notera i sammanhanget är att det bara är tillkommande politik och bristfälliga utgiftsprognoser som har betydelse för det finansiella sparandet. En bristfällig omvandling påverkar enbart fördelningen mellan utgiftsposter i budgeten och alltså inte storleken på det sammanlagda sparandet. Rege- ringen följer vidare regelbundet upp statens budgetutgifter i budgetpro- positionen och i årsredovisningen för staten. Därutöver pågår ett konti- nuerligt arbete i för att förbättra de prognos- och beräkningsmetoder som tillämpas. Detta arbete omfattar även för- delningen mellan andra utgiftsposter och den statliga konsumtionen. Regeringen avser mot denna bakgrund inte att vidta några särskilda åtgärder med anledning av rekommendation att regeringen bör utreda orsakerna till varför den statliga konsumtionen underskattats och vid behov förändra metoden för hur denna post beräknas. Med detta anser regeringen att är slutbe- handlad. E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 7 - 0 5 - 0 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 9 5 3 R I R 2 0 1 7 : 1 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: har granskat regeringens medelfristiga makroprognoser. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser . Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen för synpunkter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ämnessakkunnig har varit föredragande. Revisionsdirektör samt avdelnings- chef för effektivitetsrevisionen och chefsekonom har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Innebörden av en makroprognos med oförändrade regler Beräkningsmetod för de medelfristiga makroprognoserna Vilka över- och underskattningar kan förväntas givet beräkningsmetoden? Vad de medelfristiga makroprognoserna används till Makroprognoserna och de offentliga finanserna De medelfristiga makroprognoserna och budgetmålen 4 Över- eller underskattningar i regeringens medelfristiga BNP och försörjningsbalansens komponenter Effekten på de offentliga finanserna Räkneexempel: effekten på det finansiella sparandet i offentlig sektor Redovisning av prognosrevideringar och prognososäkerhet Iakttagelser gällande prognosrevideringar och prognososäkerhet Centrala termer och begrepp R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hur statens budget och de offentliga finanserna utvecklas bestäms i hög utsträck- ning av den makroekonomiska utvecklingen. Träffsäkra prognoser för de offentliga finanserna förutsätter därför träffsäkra makroprognoser. Regeringens medelfristiga makroprognoser används som underlag för att bedöma budgetutrymmet och lämna förslag på nominella utgiftstak, vilket ger en koppling mellan de medelfristiga pro- gnoserna och finanspolitiken i närtid. Regeringens medelfristiga prognoser har dock inte utvärderats i samma utsträckning som de kortfristiga. Det är därför moti- verat att granskar dessa. Denna granskning har ett medelfristigt per- spektiv med särskilt fokus på sammansättningseffekter i den medelfristiga makro- prognosen som har betydelse för den offentligfinansiella prognosen. Den övergripande frågeställningen i granskningen är: Har regeringen redovisat medelfristiga makroprognoser av hög kvalitet i de ekono- miska propositionerna? Den övergripande frågeställningen bryts ner i följande delfrågor: •Finns det tydliga över- eller underskattningar i de medelfristiga makroprogno- serna? •Redovisas och förklaras prognosrevideringar och prognososäkerhet? Dessutom ställs följande följdfråga: •På vilket sätt kan eventuella över- eller underskattningar i den makroekonomiska prognosen leda till över- eller underskattningar av det offentligfinansiella sparandet? Granskningen av regeringens medelfristiga makroprognoser perioden –2017 har visat att BNP-tillväxten i genomsnitt har varit något överskattad, d.v.s. något för hög i förhållande till utfallet. Bland komponenterna i försörjningsbalansen har hus- hållens konsumtion varit tydligt överskattad. Statlig- och konsumtion har däremot varit tydligt underskattade. Granskningsperioden innefattar finanskrisen men i hur stor omfattning detta har påverkat över- och underskattningarna under hela den granskade perioden går inte att bedöma säkert. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R Potentiell BNP och BNP-gap är centrala variabler när det handlar om de medelfris- tiga makroprognoserna. Med potentiell BNP avses den produktionsnivå som repre- senterar normalt resursutnyttjande. BNP-gapet avser i sin tur avvikelsen mellan fak- tisk och potentiell BNP-nivå. Bedömningen av dessa båda variabler, som det inte finns något officiellt utfall för utan endast kan uppskattas, avgör hur hög BNP-till- växten kan bli i den medelfristiga prognosen. I en tydlig majoritet av de granskade propositionerna har BNP-gapet i utgångsläget bedömts som negativt. En förklaring till detta är finanskrisen men i hur stor omfattning detta har påverkat genomsnittet under hela den granskade perioden går inte att bedöma säkert. I efterhand har BNP-gapen reviderats upp. De gap som i utgångsläget bedömdes som positiva har blivit mer positiva och i de flesta fallen har de gap som bedömts som negativa blivit mindre negativa. Granskningen har därtill visat att de initiala prognoserna för den potentiella BNP- tillväxten i medelfristperioden (år T + 2 och T + 3) har i senare pro- gnoser reviderats ner. Slutningen av BNP-gapet i prognoserna visar inte på någon uppenbar systematik i den meningen att gapen alltid sluts ett visst förutbestämt år eller med en viss takt mellan åren. Prognosrevideringar avseende de medelfristiga makroprognoserna redovisas sedan 2011 års ekonomiska vårproposition regelbundet och systematiskt i de ekonomiska propositionerna. Detta är en väsentlig förbättring jämfört med den redovisning som skedde . I de propositioner som har granskats har osäkerheten i de medel- fristiga prognoserna belysts i flera alternativscenarier, främst kopplade till osäkerhet och risker i bedömningen av de potentiella variablerna. Regeringens makroprognoser tas fram med utgångspunkt i gällande och föreslaget regelverk (oförändrade regler). Detta antagande görs eftersom den budget som läggs på bord inte bara ska vara en prognos utan också fungera som underlag inför tillkommande beslut . Givet denna förutsättning kan re- geringens makroprognoser inte, i alla avseenden, anses ha som syfte att generera den mest väntevärdesriktiga prognosen d.v.s. minsta möjliga fel i förhållande till utfallet. Regeringens prognoser i det medelfristiga perspektivet har i stället som främsta uppgift att generera den mest sannolika bilden givet gällande regelverk. BNP på övergripande nivå begränsas inte av antagandet om oförändrade regler, då BNP i det medelfristiga perspektivet beräknas från utbudssidan. Antagandet om oförändrade regler har inte medfört någon underskattning av BNP-prognosen. I stället är tendensen att BNP har överskattats något. konsumtion har underskattats men underskattningen utgör inget egentligt prognosfel utan är en R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N konsekvens av antagandet om oförändrade regler. Prognosen för kon- sumtion vilar och baseras på antagandet om att konsumtionen inte kan utvecklas på ett annorlunda sätt än vad som är förenligt med det kommunala balanskravet. Oförändrade regler innebär att de generella statsbidragen, som kräver diskretionära beslut för att ändras, är nominellt oförändrade i den medelfristiga horisonten. Sam- mantaget medför detta begränsningar i hur mycket den kommunala konsumtionen kan öka i de medelfristiga prognoserna. Hushållens konsumtion har varit tydligt överskattad. Indirekt är detta en effekt av antagandet om oförändrade regler i kombination med metoden med vilken man beräknar de medelfristiga makroprognoserna. BNP på övergripande nivå begränsas inte av antagandet om oförändrade regler. Då den kommunala konsumtionen be- gränsas av antagandet om oförändrade regler medför detta att andra BNP-kompo- nenter, främst hushållens konsumtion överskattas i prognoserna. Denna överskatt- ning av hushållens konsumtion skulle eventuellt kunna undvikas om den medel- fristiga prognosen gjordes med en annan metod där också BNP sammantaget be- gränsades av antagandet om oförändrad politik. BNP-prognoserna skulle sannolikt då bli lägre. Därtill skulle de bli mindre väntevärdesriktiga men mer konsistenta med antagandet om oförändrade regler. har funnit att den statliga konsumtionen tydligt underskattats men frågan om orsakerna till underskattningen behöver utredas vidare. Beräkningsan- tagandet om oförändrade regler torde i någon mån kunna förklara underskatt- ningen men det kan också handla om svårigheter att transformera utgifter i budget- termer till nationalräkenskapstermer. visar, i ett räkneexempel, att över- och underskattningar i de medel- fristiga makroprognoserna har stor betydelse för den offentliga sektorns finansiella sparande. I räkneexemplet visas att över- och underskattningarna i de medelfristiga makroprognoserna har medfört ett starkare finansiellt sparande än vad som skulle varit fallet utan sådana. Ackumulerat i medelfristprognosen uppgår effekten av överskattningen på de offentliga finanserna till cirka 75 mdkr, motsva- rande av BNP. En del av den uppskattade effekten avser un- derskattningen av konsumtion som följer av antagandet om oföränd- rade regler. Denna underskattning ska alltså inte ses som något egentligt prognosfel som skulle kunna undvikits eftersom prognosen utgör ett underlag inför tillkom- mande beslut. En stor del av den uppskattade effekten på det offentligfinansiella sparandet härrör dock till alltför högt prognostiserade makrovariabler som i sin tur leder till alltför högt prognostiserade skattebaser. De överskattade skattebaserna kan enligt inte ses som en konsekvens av oförändrade regler utan kan i stället kopplas till själva metoden för hur man beräknar BNP. Denna slutsats följer av att skattebaserna så konsekvent och tydligt överskattats. Den exakta storleken på överskattningen är emellertid osäker även om ett räkneexempel illustrerar effekten R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R av de genomsnittliga avvikelserna. Som har nämnts påverkas överskatt- ningens storlek av de speciella omständigheter som är kopplade till finanskrisen. Den överskattning av offentliga sektorns finansiella sparande som, allt annat lika, följer av över- och underskattningarna i de makroekonomiska variablerna, och som inte beror på antagandet om oförändrade regler, riskerar leda till att finanspolitiken blir alltför expansiv i nutid. Beslut om skattesänkningar och utgiftsökningar kan med andra ord riskera att beslutas utifrån missvisande beslutsunderlag. Nivån på utgiftstaken motiveras ofta, när de föreslås och beslutas, med att de ska uppgå till en viss andel av potentiell BNP. Granskningen har visat att den potentiella BNP-tillväxten ofta i senare prognoser revideras ner. Om utrymmet under taket fylls med takbegränsade utgifter kommer således utgifterna i förhållande till potentiell BNP att bli högre än vad som avsågs vid beslutstillfället. •Regeringen bör överväga att förändra metoden för hur man prognostiserar BNP i de medelfristiga prognoserna i en riktning så att prognosmetoden i högre utsträckning står i samklang med antagandet om oförändrade regler. En förändring av metoden i denna riktning skulle medföra mindre överskattningar av offentliga sektorns inkomster och därmed mer väntevär- desriktiga prognoser, givet oförändrade regler, av det finansiella sparandet. •Regeringen bör utreda orsakerna till varför den statliga konsumtionen så tyd- ligt underskattats och vid behov förändra beräkningsmetoden för hur denna post beräknas. Den del av avvikelsen som beror på antagandet om oförändrade regler bör inte föranleda någon metodkorrigering. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Bakgrund och motiv Regeringens makroekonomiska prognoser utgör underlag till statens budget och finanspolitiska beslut. Hur statens budget och de offentliga finanserna utvecklas bestäms i hög utsträckning av den makroekonomiska utvecklingen. Makroprogno- serna utgör grunden för bedömningen av skattebasernas utveckling och för betydande delar av utgiftssidan, främst den offentliga konsumtionen. Träffsäkra prognoser för de offentliga finanserna förutsätter därmed träffsäkra makroprognoser. De medel- fristiga makroprognoserna används som underlag för att bedöma budgetutrymmet och lämna förslag på nominella utgiftstak, vilket ger en koppling mellan de medel- fristiga prognoserna och finanspolitiken i närtid. En finanspolitik som styrs av framåtblickande och preciserade mål förutsätter att den makroekonomiska prognosen är tillförlitlig. Makroprognoser som inte är träff- säkra kan medföra tvära kast i finanspolitiken och försvårar uppfyllandet av de bud- getpolitiska målen. Enligt 9 kap. budgetlagen (2011:203) är regeringen skyldig att i de ekonomiska propositionerna redovisa prognoser över den makroekonomiska utvecklingen för budgetåret och de tre följande åren. Budgetlagen anger inga specifika kvalitetskrav på dessa prognoser. Regeringen framhåller dock i skrivelsen för finanspolitiken1 att det ”är viktigt att prognoser och effektberäkningar är gjorda med bästa möjliga metoder”. Vidare finns det krav från EU på prognosernas träffsäkerhet. I rådets direktiv /85/EU av fastslås att medlemsstaterna ska se till att finans- politiken grundar sig på realistiska makroekonomiska prognoser. I direktivet framgår också att om systematiska avvikelser som påverkat de makroekonomiska progno- serna under i rad upptäcks, ska åtgärder vidtas. Vad gäller revideringar av prognoserna och redovisning av osäkerheten i prognosen kräver budgetlagen att regeringen regelbundet ska redovisa en utvärdering av prognoserna. Detta är ett uttryck för att osäkerheten i prognoserna bör belysas. Vidare framgår av ovan nämnda EU-direktiv att medlemsstaterna inom ramen för en känslighetsanalys ska undersöka de makroekonomiska prognosernas och budget- prognosernas utveckling vid olika antaganden.3 Enligt samma bestämmelse ska de 2010/11:79. 2EUT L 306, 23.11.2011, s. 41–47. 3EUT L 306, 23.11.2011, kapitel 3, artikel 4, punkt 4. R I K S R E V I S I O N E N R E G E R I N G E N S M E D E L F R I S T I G A M A K R O P R O G N O S E R olika antaganden som används i de makroekonomiska prognoserna och budget- prognoserna vägledas av utfallet av tidigare prognoser, som hänsyn ska tas till relevanta riskscenarier. Regeringens kortfristiga makroekonomiska prognoser, för innevarande och näst- kommande budgetår, utvärderas regelbundet. Det sker främst då regeringens pro- gnoser används som jämförelseobjekt av andra prognosmakare såsom , men utvärderingar sker även av regeringen själv . Regeringens medelfristiga prognoser har dock inte utvärderats i samma utsträckning som de kortfristiga. Det är därför motiverat att granska dessa. Denna granskning har ett medelfristigt perspektiv med särskilt fokus på sammansättningseffekter i den medelfristiga makroprognosen då dessa har betydelse för den offentligfinansiella prognosen.