prop · H403175 · 2017-04-06 00:00:00 — Lagrådet menar att de målgruppsbestämmelser som föreslås slår fast vilka som ska omfattas av regleringen och att regeringen därför inte genom verkställighetsföreskrifter eller med stöd av restkompetensen kan snäva in detta område genom att meddela föreskrifter om de förutsättningar som ska gälla för att nyanlända invandrare ska erbjudas etableringsinsatser. För detta torde enligt Lagrådet krävas ett uttryckligt medgivande av (se t.ex. prop. 2010/11:19 s. 44 och 64). De föreslagna målgruppsbestämmelserna (se avsnitt 6.3) anger endast att lagen gäller vissa nyanlända som har uppehållstillstånd på grunder som anges i målgruppsbestämmelserna. Som Lagrådet uppmärksammar är det alltså inte möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter som innebär att vissa nyanlända utifrån uppehållstillståndsgrund undantas från lagens tillämpningsområde och därmed från Arbetsförmedlingens ansvar. Till skillnad från Lagrådet anser regeringen dock inte att de avsedda föreskrifterna om i vilken utsträckning de nyanlända som omfattas av lagen ska erbjudas etableringsinsatser innebär någon avvikelse från tillämpningsområdet för målgruppsbestämmelserna i den nya lagen. Lagrådsremissens lagtextförslag bör därför kvarstå. anser att det bör tydliggöras att den ökade möjligheten för regeringen att reglera i förordning inte får innebära att stora substantiella förändringar av inriktningen eller målgruppen för etableringsinsatserna genomförs i förordningar. I fråga om inriktningen för etableringsinsatserna anser regeringen inte att det är lämpligt att i lag närmare reglera på det sätt som föreslår. Regeringen menar att en tillräcklig begränsning ligger i att det ska vara fråga om insatser för nyanlända invandrares etablering i arbets- och samhällslivet. Vad gäller hur stora ändringar i målgruppen som får ske anser regeringen, som framgår ovan (avsnitt 6.1), att en lämplig avvägning mellan förutsebarhet och flexibilitet uppnås genom att målgruppen utifrån uppehållstillståndsgrund regleras i lag och de förutsättningar som ska gälla för att dessa nyanlända invandrare ska erbjudas etableringsinsatser i förordning. Något tydliggörande i enlighet med synpunkt bör därför inte göras. Flera remissinsatanser, såsom Arbetsförmedlingen, och , har synpunkter på hur regeringen bör utforma kompletterande målgruppsbestämmelser på förordningsnivå. Arbetsförmedlingen anser att de principer som gäller för vilka som inte har rätt till en etableringsplan bör vara en utgångspunkt för utformningen. anser bl.a. att nuvarande begränsningar avseende de som studerar på heltid eller har ett arbete på heltid kan behövas ses över för att inte drabba högutbildade nyanlända oskäligt hårt. Vad särskilt gäller etableringslagens kompletterande målgruppsbestämmelse att en nyanländ invandrare som på grund av nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är förhindrad att delta i etableringsinsatser på av heltid inte har rätt till en etableringsplan, anser flera remissinstanser, bland dem Arbetsförmedlingen och SKL, att det bör övervägas om begreppet prestationsförmåga bör ersättas med annat begrepp. Flera remissinstanser, såsom kommun, Arbetsförmedlingen, SKL och 2016/17:175 , har också synpunkter på vad som är viktigt att beakta vid valet av nytt begrepp och föreslår begrepp såsom arbetsförmåga. Regeringen konstaterar att kompletterande målgruppsbestämmelser kommer att meddelas genom förordning. Lämnade remissynpunkter kommer därför att beaktas i det fortsatta förordningsarbetet. 6.3Nyanlända som ska omfattas av statens ansvar Regeringens förslag: Lagen ska gälla för nyanlända invandrare som har fyllt 20 men inte och som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring. Uppehållstillståndet ska ha beviljats enligt –5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § utlänningslagen, –12 kap. 18 § utlänningslagen, eller –21 eller 22 kap. utlänningslagen. Lagen ska även gälla för nyanlända invandrare som har fyllt 20 men inte och som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring på grund av anknytning till en person som har beviljats ett uppehållstillstånd enligt någon av ovan angivna bestämmelser i utlänningslagen. Ansökan om uppehållstillstånd ska ha gjorts från det att den person som den nyanlände har anknytning till först togs emot i en kommun. Lagen ska dock inte gälla om den person som den nyanlände har anknytning till var svensk medborgare för den nyanländes ansökan om uppehållstillstånd. Lagen ska också gälla för nyanlända invandrare som inte längre har ett uppehållstillstånd om de inom giltighetstiden för sitt tidigare uppehållstillstånd ansökt om ett nytt eller fortsatt tillstånd. Avslås ansökan om uppehållstillstånd ska lagen gälla tills beslutet har fått laga kraft. Promemorians förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser som yttrat sig över förslaget, bland dem Arbetsförmedlingen, , , , , , i län, i , Bodens kommun, kommun, kommun, kommun och SKL, är positiva till eller tillstyrker hela eller delar av förslaget. anser inte att föreslagna målgruppsbestämmelser tar höjd för de förändringar som sker i lagstiftningen kring uppehållstillstånd. lyfter frågan om personer som har beviljats uppehålls- tillstånd med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen (2005:716) bör omfattas av nya lagen. SKL anser att personer med uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen bör omfattas. SKL påtalar vikten av att nyanlända, en ansökan om förlängt tillstånd prövas, har rätt till de förmåner och kvarstå i de system som gällt för det första uppehållstillståndet. menar att föreslagna målgruppsbestämmelser hindrar Arbetsförmedlingen från att planera insatser som sträcker sig längre fram än den tid som den nyanlände har kvar på sitt anser att lagen även bör fortsätta att gälla om en ansökan om fortsatt tillstånd inte skickats in förutsatt att det finns en rimlig förklaring till det. Flera remissinstanser, bland dem , , kommun och kommun, pekar på att det finns en risk att ungdomar som inte har fyllt 20 år faller under ansvaret för ekonomiskt bistånd i kommunerna. hänsyn bl.a. till de ekonomiska konsekvenserna avstyrker LO och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor anser att nyanlända ungdomar som inte har fyllt 20 år men som har gymnasieutbildning bör omfattas av lagen. Skälen för regeringens förslag Skyddsbehövande m.fl. och deras anhöriga bör omfattas av lagen I förarbetena till etableringslagen anfördes att det finns skäl att ha sär- åtgärder för flyktingar och andra skyddsbehövande och deras anhöriga, dels för att den gruppen ofta har särskilda behov, dels för att det är en nationell angelägenhet och en internationell förpliktelse att ta emot Mot denna bakgrund gjordes bedömningen att endast flyktingar, andra skyddsbehövande, personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter, på grund av hinder mot verkställighet i vissa fall eller på grund av internationella åtaganden, personer som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller efter tillfälligt skydd, tribunalvittnen och deras anhöriga skulle ingå i kategorin nyanlända. I propositionen anfördes även att etableringsinsatser endast bör erbjudas nyanlända som har beviljats permanent uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd för , eftersom insatserna för dem är en långsiktig investering från samhällets Av den anledningen ansåg regeringen att lagen endast skulle gälla för nyanlända som har beviljats ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, vilket i praktiken innebär personer som har beviljats permanent uppehållstillstånd eller uppehållstillstånd som tidsbegränsats till åtminstone (prop. 2009/10:60 43 f.). Genom en lagändring genomfördes en permanent utvidgning av målgruppen för anhöriginvandrare. I förarbetena till lagändringen anfördes att den då gällande tvåårsgränsen för när en anhörig senast skulle ha ansökt om uppehållstillstånd för att omfattas av etablerings- lagen visat sig vara alltför snäv. Regeringen menade att regelverket med en längre tidsgräns än skulle vara mer flexibelt i förhållande till oförutsedda situationer som kan fördröja återförening i . längre tidsgräns skulle enligt regeringen även innebära att villkoren för kommunernas mottagande av flyktingar och andra skyddsbehövande blev Vid en sammantagen bedömning ansåg regeringen att tidsgränsen skulle förlängas på så sätt att en anhörig ska ha ansökt om uppehållstillstånd från det att anknytningspersonen först togs emot i en kommun i stället för . inte att en anhörig som har beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som var svensk medborgare för den nyanländes ansökan om uppehållstillstånd ska omfattas av etableringslagen (prop. 2012/13:188 s 8–13). trädde lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , nedan kallad den tillfälliga lagen, i kraft. Den tillfälliga lagen innehåller begränsningar i förhållande till utlänningslagen som bl.a. innebär att alla skydds- behövande, utom kvotflyktingar, beviljas tidsbegränsade uppehålls- tillstånd och att möjligheterna till anhöriginvandring för skydds- behövande med tidsbegränsade tillstånd begränsas. den tillfälliga lagen en ny grund för uppehållstillstånd, som gör att uppehållstillstånd på grund av anknytning i vissa situationer ska beviljas om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt Den tillfälliga lagen gäller i högst . införandet av den tillfälliga lagen bedömdes det inte finnas behov av några ändringar i etableringslagens målgruppsbestämmelser för att en utlänning som beviljas uppehållstillstånd den tillfälliga lagen gäller ska omfattas av etableringslagen (prop. 2015/16:174 s. 63 f.). De skäl som låg till grund för etableringslagens ursprungliga målgruppsbestämmelser, den ändring som genomfördes och den bedömning som gjordes vid införandet av den tillfälliga lagen bör ligga till grund även i förhållande till vilka nyanlända invandrare som bör omfattas av Arbetsförmedlingens ansvar enligt den nu föreslagna lagen. anser att föreslagna målgruppsbestämmelser inte tar höjd för de förändringar som sker i lagsstiftningen kring SKL och lyfter särskilt frågan om personer som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen bör omfattas av nya lagen. myndigheten har beviljat tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen i större omfattning och att många av dessa tillstånd är så långa att de kan ligga till grund för folkbokföring. SKL pekar på att den nya lagen föreslås omfatta personer som har beviljats tillfälliga uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen och att sådana tillstånd, liksom uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § utlänningslagen, beviljas på grund av Det har skett och fortsätter att ske förändringar i lagstiftningen kring Kompletteringar av den tillfälliga lagen om uppehållstillstånd rörande studier på gymnasienivå (2016/17:133) att personer som beviljats uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § utlänningslagen i vissa fall ska kunna få längre uppehållstillstånd än vad som gäller , bl.a. under förutsättning att de studerar på gymnasial nivå. föreslår regeringen att personer med tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av studier på gymnasienivå i vissa fall ska omfattas av nuvarande etableringslag, bl.a. för att säkerställa att personer som redan studerar på gymnasial nivå som en insats i sin etableringsplan ska kunna fortsätta sina studier och andra etableringsinsatser inom etableringsuppdraget 2016/17:133 s. 65 f.). Med hänsyn till skillnaderna i innehåll mellan etableringslagen och den nya lagen anser regeringen emellertid inte att det är lämpligt att i målgruppen för den nya lagen inkludera personer som har beviljats uppehållstillstånd på grund av studier på gymnasienivå. Inte heller bedöms det lämpligt att inkludera 5 kap. 11 § Ändringar i målgruppsbestämmelsen för den nya lagen Prop. 2016/17:175 kan också föranleda ändringar i andra lagar och förordningar på En ändring bör därför ske först efter en mer samlad översyn. Regeringen avser att noga följa utvecklingen på detta område och vid behov återkomma med ett samlat förslag. Mot denna bakgrund bör den nya lagen omfatta de skyddsbehövande m.fl. och anhöriga som omfattas av etableringslagen. Det bör dock i den nya lagen förtydligas att det statliga ansvaret som huvudregel endast gäller så länge som den nyanlände har ett gällande uppehållstillstånd. Lagen bör gälla även under tid för prövning av ansökan om fortsatt uppehållstillstånd Av förarbetena till etableringslagen framgår att en etableringsplan kan behöva förlängas för en nyanländ som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och som har lämnat in en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. Under förutsättning att det finns ett fortsatt behov av insatser bör planen i sådana fall förlängas ansökan prövas. Om denna prövning leder till att den sökande beviljas permanent uppehållstillstånd eller ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd bör planen förlängas ytterligare om behov av insatser kvarstår (prop. 2009/10:60 s. 70). Arbetsförmedlingen har alltså möjlighet att erbjuda nyanlända etableringsinsatser under tid för prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd. I och med den tillfälliga lagen bedöms huvuddelen av målgruppen för etableringsuppdraget ha tidsbegränsade uppehållstillstånd. Enligt den tillfälliga lagen ska alternativt skyddsbehövande beviljas uppehållstillstånd med en giltighetstid . Det kan därför antas att betydligt fler nyanlända än kommer att ansöka om fortsatt uppehållstillstånd de deltar i etableringsinsatser. Det kan även antas att prövningen av ett fortsatt uppehållstillstånd inte alltid blir klar innan giltighetstiden för det första uppehållstillståndet har löpt ut. Att utesluta nyanlända invandrare från insatser för prövningen av ett fortsatt tillstånd skulle leda till avbrott i etableringsinsatserna, och i förlängningen sannolikt en påtaglig förskjutning av deras arbetsmarknadsetablering och därmed möjlighet till egenförsörjning för de fall ansökan beviljas. Det skulle vidare innebära en betydande övervältring av kostnader från staten till kommunerna eftersom nyanlända för prövningen inte heller skulle ha rätt till etableringsersättning. Precis som bör nyanlända därför, under förutsättning att behov finns, kunna få del av etableringsinsatser och därmed ersättning för deltagande i insatserna under tid för prövningen av ett fortsatt uppehållstillstånd. Statens ansvar för insatser och ersättning för vissa nyanlända invandrare bör dock endast sträcka sig fram tills det finns ett lagakraftvunnet beslut om avslag på ansökan om uppehållstillstånd. och påpekar är det viktigt att nyanlända för prövning om fortsatt tillstånd även kvarstår i andra system som gällt för det första uppehållstillståndet. Det pågår arbete med dessa frågor inom . sammanhållet mottagande med tidsbegränsade uppehållstillstånd, 2016/17:175 beslutad , lämnas förslag som innebär att den som ansöker om ett fortsatt uppehållstillstånd innan det tidigare tillståndet löper ut inte ska återgå till mottagandesystemet hos eller till en mer begränsad rätt till vård. Vidare lämnas förslag som innebär att bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner samt studiehjälp och studiestöd ska kunna betalas ut även under prövning av ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. En förutsättning för att den nya etableringslagen ska gälla för prövning av fortsatt uppehållstillstånd bör vara att ansökan om fortsatt uppehållstillstånd gjorts innan giltighetstiden för tillståndet löpt ut. anser att det bör finnas undantag från kravet att ansökan måste ha gjorts innan giltighetstiden gått ut, närmare bestämt om det finns en finns en rimlig förklaring till förseningen. Huvudregeln i svensk rätt är att en ansökan om uppehållstillstånd inte får beviljas efter inresan. Det är därför inte lämpligt att införa undantag från kravet på att ha ansökt . Det är dock viktigt att enskilda får tydlig information från och andra berörda myndigheter om vikten av att lämna in ansökan om fortsatt tillstånd , bl.a. eftersom fortsatt tillgång till etableringsersättning kommer att vara beroende av detta. I ovan nämnda lagrådsremiss, Ett sammanhållet mottagande med tidsbegränsade uppehållstillstånd, föreslås samma krav om att ha ansökt för att få tillgång till bl.a. bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner. TCO och menar att föreslagna målgruppsbestämmelser hindrar att personer med kortare uppehållstillstånd får handlingsplaner som sträcker sig längre än den tid som kvarstår av deras uppehållstillstånd. Som regeringen konstaterar i avsnitt 5 bör handlingsplanen innehålla insatser som är nödvändiga för den nyanländes etablering. Handlingsplanerna bör alltså utformas utifrån individens behov av insatser och inte utifrån uppehållstillståndets längd. Detta blir särskilt viktigt då många nyanlända kan förväntas få ett fortsatt uppehållstillstånd efter en prövning av en ny ansökan om uppehållstillstånd. Handlingsplanen kan och bör därför sträcka sig längre än den tid som kvarstår för den nyanländes uppehållstillstånd och även innehålla eventuella övergångar från etableringsprogrammet till andra program, om det bedöms nödvändigt för den nyanländes etablering i arbets- och samhällslivet. Om en individ exempelvis bedöms ha behov av studier för att kunna etablera sig på arbetsmarknaden bör detta, för att ge en rättvisande bild, tydligt framgå av handlingsplanen, även om individens uppehållstillstånd i ett första skede är kortare än det förutsedda studiebehovet. Det finns därför inte anledning att ändra målgruppsbestämmelserna med anledning av TCO och påpekanden. Unga nyanlända bör inte omfattas av den nya lagen Utöver de ovan redovisade kriterierna för vilka som bör omfattas av Arbetsförmedlingens ansvar för etableringsinsatser bör endast vissa nyanlända inom en bestämd ålderskategori omfattas av ansvaret. Etableringslagen gäller i huvudsak för nyanlända som har fyllt 20 men inte . Lagen gäller emellertid också för nyanlända som har fyllt 18 men inte förutsatt att han eller hon saknar föräldrar här i landet. förarbetena till etableringslagen gjorde regeringen bedömningen att den nedre åldergränsen för rätt till etableringsinsatser, som huvudregel, skulle vara med motiveringen att huvuddelen av de nyanlända ungdomar som inte har fyllt troligen har behov av fortsatt eller kompletterande utbildning i grundskola eller gymnasieskola inför deras inträde i arbetslivet. Det anfördes även att föräldrar har underhållsskyldighet för ungdomar upp till som studerar på grund- eller gymnasieskola. En lägre åldersgräns än för etableringsinsatser med en särskild etableringsersättning kunde dessutom medföra att unga väljer att söka sig ut mot arbetsmarknaden i stället för att tillgodogöra sig en för framtiden viktig utbildning. Undantag från denna gräns gjordes för personer som har fyllt förutsatt att de saknar föräldrar här i landet. Det huvudsakliga skälet till att undanta den gruppen från den nedre gränsen var att de inte mer eller mindre regelmässigt skulle vara hänvisade till kommunernas socialtjänst för sin försörjning. Den övre gränsen sattes till med motiveringen att personer som är eller äldre normalt har arbetslivet bakom sig och därför inte har samma behov av arbetsinriktade etableringsinatser (prop. 2009/10:60 s. 45 f.). Det blir allt viktigare att ha en fullföljd gymnasieutbildning för att överhuvudtaget kunna etablera sig på arbetsmarknaden. De allra flesta nyanlända ungdomar som inte har fyllt har troligen behov av fortsatt eller kompletterande utbildning i grundskola eller gymnasieskola, oavsett om de kommer till som ensamkommande eller tillsammans med föräldrar. Mottagande och introduktion för nyanlända barn och ungdomar bör därför ske hos kommunerna, främst inom ramen för förskola, grundskola och gymnasieskola genom det grundläggande ansvar som skolväsendet har enligt skollagen (2010:800). Som flera remissinstanser, bland dem och kommun, framhåller kan ett uteslutande av de individer som inte fyllt få ekonomiska konsekvenser för kommunerna. anser inte heller att det är lämpligt att ungdomar ska behöva vända sig till kommunen för ekonomiskt stöd. kommun påpekar att det kan påverka gruppens självständighet, i alla fall på kort sikt. Även om det finns ett behov av att nyanlända i har sin försörjning tryggad på annat sätt än genom kommunens socialtjänst, anser regeringen att behovet av att ungdomarna tillgodogör sig en grundläggande utbildning väger tyngre. Det innebär att bestämmelser som kan leda till att unga väljer att söka sig ut mot arbetsmarknaden i stället för att tillgodogöra sig en för framtiden viktig utbildning bör undvikas. Vikten av att gymnasieungdomar fullgör sina studier understryks även i förarbetena till ändringar i socialtjänstlagen (prop. 2015/16:136). LO och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor anser att nyanlända ungdomar som inte har fyllt och som redan har gymnasieutbildning bör omfattas av den nya lagen. Regeringen kan konstatera att det för flera insatser inom den övriga arbetsmarknadspolitiken, såsom nystartsjobb och utbildningskontrakt, gäller en nedre åldersgräns . Det kommunala aktivitetsansvaret sträcker sig dessutom fram till dess att ungdomen fyller . Det kan vidare antas vara ovanligt att nyanlända individer tillgodogör sig fullständig svensk gymnasieutbildning . I den mån individer gör det och 2016/17:175 därefter anmäler sig hos Arbetsförmedlingen finns möjlighet att vid behov ta del av insatser inom jobbgarantin för ungdomar. Ungdomar i åldern 18–har också rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare, oavsett om de deltar i etableringsinsatser. Regeringens sammantagna bedömning är därför att ungdomar som är inte ska omfattas av den nya lagen, oavsett om de har en gymnasieutbildning. Mot bakgrund av det ovan anförda bör Arbetsförmedlingens ansvar för etableringsinsatser enligt den nya lagen, till skillnad från etableringslagen, omfatta personer utan undantag. Regeringens förslag: Arbetsförmedlingen ska samordna etablerings- insatser och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , kommun och kommun instämmer i förslaget. Delegationen för unga till arbete, SKL och i anser att det i lagstiftningen även bör regleras att Arbetsförmedlingen ska samverka med andra Övriga remissinstanser har inte yttrat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Så som har angetts tidigare bör staten, genom Arbetsförmedlingen, fortfarande ha ett särskilt ansvar för nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Genom sitt ansvar för nyanländas arbetsmarknadsetablering kommer Arbetsförmedlingen också att ha den bästa kunskapen om vad varje nyanländ har behov av för att så snabbt som möjligt etablera sig på arbetsmarknaden. Det är av den anledningen mest ändamålsenligt att Arbetsförmedlingen också fortsättningsvis har ansvar för att samordna individernas etablerings- Särskilt viktigt i sammanhanget är behovet att samordna insatser mellan statliga myndigheter och kommunerna. central och viktig roll för nyanlända invandrares etablering bl.a. genom ansvaret för bostadsförsörjning, vuxenutbildning, samhällsorientering samt insatser för barn och ungdomar. En tydlighet i ansvaret för att samordna de statliga och kommunala insatserna är en förutsättning för att dessa ska kunna fungera tillsammans och ge god effekt. effektivisera tiden för etableringsinsatsernas genomförande och påskynda den nyanländes arbetsmarknadsetablering bör Arbetsförmedlingen även vara stödjande och pådrivande i förhållande till övriga parter, såsom t.ex. anordnare av praktik och utbildning. I etableringslagen finns en bestämmelse som stadgar att etablerings- planen ska utformas i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer.