rfr · H40WRFR11 · 2017-01-01 00:00:00 — bli offentligen uthängd och utpekad som dålig samhällsmedborgare därför att man har ägnat sig åt skatteplanering. Det är dock en global fråga i vilken utsträckning företagen ska, kan och bör ägna sig åt skatteminskande åtgärder. Vi kan också i globaliseringens spår se att vårt eget skatteverk till exempel har inspirerats av andra länder när det kommer till att möta de internationella utmaningar vi alla står inför när det gäller skatteundandraganden. har tagit till sig nya arbetsmetoder, och jag tror att vi mest känner igen detta internt i i exemplet fördjupad dialog. Vad det handlar om är det vi inom akademin brukar kallas cross fertilization eller legal transplants, det vill säga när till exempel myndigheter – det kan även vara domstolar – inspireras av varandra när det gäller att hitta samarbetsformer eller bemötandemetoder som kan behövas i vissa fall. Den fördjupade dialogen är inspirerad av ett arbete i framför allt som handlar om att upprätthålla en samarbetskanal mellan handläggare på och stora företag i syfte att hjälpa företagen med redovisning av vissa exempelvis skatteanpassade transaktioner. Syftet är enligt verket att proaktivt förhindra ett oriktigt uppgiftslämnande. Modellen har kritiserats för att strida mot likabehandlingsprincipen i regeringsformen, och modellen har modifierats och anpassats efter den kritik som framförts. Jag tycker dock att det är ett praktiskt exempel på hur världen går samman och att man länder emellan försöker hjälpa varandra med att bemöta vissa typer av internationella SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID Vi kan naturligtvis också notera våra egna interna lagstiftningsåtgärder. Vår lagstiftare agerar både snabbt – kanske en stoppskrivelse mot en kattrumpa – och i vissa fall väldigt långsamt, kan man tycka. Vad hände till exempel med betänkande? Det är jag lite nyfiken på. Men det är klart att man försöker lappa och laga med lagstiftning i ett system där det finns luckor och ofullkomligheter. Om vi då lyfter blicken lite och tittar på rättssäkerhetskonsekvenserna i en värld som är fylld av internationella och globala utmaningar kan man först notera följande: Eftersom vi nu lever i där vi mer eller mindre översköljs av rättsakter och rättsligt material, till exempel från EU och , leder det till stora svårigheter för rättstillämparen – inte minst domarna – att tolka och tillämpa icke inhemskt material. Det kan leda till förutsebarhetsproblem i hur vissa rättsliga situationer ska hanteras. Det är klart att förutsebarheten är central för rättssäkerheten, så det är ett problem om det finns brister i rättssäkerheten och förutsebarheten. Det är också så att omfattande förslag och ändringar har tagits fram lagstiftningsvägen på ganska . Ur ett akademiskt perspektiv får jag, med risk för att såra och kränka någon här, säga att jag inte alltid tycker att den lagstiftning som produceras är jättebra. Ett utmärkt exempel på trasslig lagstiftning är just 24 kap. i ränteavdragsbegränsningsreglerna, som redan har tagits upp här som ett exempel på lagstiftning som inte är jättebra. Man kan fundera över om mycket av de regler som genereras faktiskt är förenliga med legalitetsprincipens obestämbarhetsförbud. Det finns nämligen, inom ramen för den principen, ett krav på att lagstiftningen ska vara klar, begriplig och enkel – att gemene man ska kunna öppna lagboken och läsa sig till vad som gäller. Alla här inne vet att det inte funkar så. Det finns alltså ett frågetecken även i det avseendet. Jag skulle också vilja lyfta fram den globala och interaktiva rätt vi ser framför oss , det vill säga att vi måste sätta oss in i och ta del av ett stort rättsligt material som genereras någon annanstans än i vår egen riksdag. Då tänker jag till exempel på och även på konventionsrätten, alltså EKMR, multilaterala avtal och så vidare. Det leder ju till stora svårigheter för rättstillämparen och domstolarna att hålla sig ajour med allt material som sköljer över en. Det finns alltså stora kunskapsproblem; hur ska jag som rättstillämpare veta att jag verkligen kan, har läst in mig på och förstår tillräckligt mycket av det material som finns för att kunna tillämpa en regel korrekt, till exempel? Det finns en viss risk för likabehandlingsproblem, och legalitetsprincipen ställer krav på likabehandling; det är till och med nedlagt i vår regeringsform. Det finns också en risk för att ärenden och mål tar väldigt . Det tar nämligen oerhört mycket tid att sätta sig in i dels en fråga, dels ett rättsligt material runt omkring den. Jag har i ett annat konferenssammanhang haft ett väldigt intressant samtal med en domare om principen novit curia, det vill säga att domstolen känner lagen. Vi har som helig princip att innebörden i lagen inte ska behöva SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID bevisas; vi litar i stället på att domaren känner lagen. Det finns en bestämmelse i – som dock inte är skriven med avseende på förvaltnings- processen, där ju skattemålen hör hemma – som säger att om innebörden i främmande rätt är oklar kan man leda den betydelsen i bevis. Det betyder att om man till exempel har en situation där en domare känner sig osäker på hur tvisten ska slitas – det finns nu så himla mycket globalt, rättsligt material att ta till sig – kanske man skulle kunna kräva att parterna för i bevis vad den främmande rätten innebär. Är det en utveckling vi tycker är Det är inte jag som ska svara ja eller nej på den frågan, men man kan se att det växer fram stora problem vad gäller tolkning och tillämpning av regler när vi lever i en interaktiv rättslig värld. Om jag – väldigt kort och inte särskilt väl utvecklat på de här men ändå – ska peka på några nationella effekter till följd av internationella utmaningar skulle jag vilja säga att vad man kan se är en urholkad skattesuve- Hur är det med svenska folkets rätt att sig självt beskatta och reglerna i 8 kap. regeringsformen? Vår handlingsfrihet är delvis begränsad av EU. Det behöver inte vara dåligt, men det är ett faktum. Vi kanske inte längre har kan man också konstatera att ett långvarigt lappande och lagande i skattesystemet kan leda till ett principlöst, heterogent system fullt av luckor och ofullkomligheter. Det kan jämföras med ränteavdragsbegräns- ningsreglerna eller varför inte kvittningsreglerna för vinst och förlust på olika slags aktier i 48 kap. IL. Jag tyckte att det var en aha-upplevelse att höra tala om de undantag som har gjorts från skattereformen. Jag kan bara hålla med. ska man bland annat utbilda unga studenter om skattesystemet, och det är en jättestor utmaning att undervisa om vissa block av IL eftersom det många gånger är obegripligt för en själv varför det ser ut på det sätt det gör. exempel kan 3:12-reglerna inte förstås annat än i ett historiskt sammanhang, enligt min uppfattning. Det är också så att snabba lagstiftningsåtgärder, som är nöd- vändiga för att täppa till exempelvis möjligheter till internationell skatteflykt, inte alltid men ibland leder till mindre god lagtext. är inte alltid jättebra. Som remissinstans kan vi se att vi ibland får förslag med väldigt kort remisstid – det kan vara . frustrerande, för då kan vi kanske inte göra det bästa jobbet som remissinstans. En annan effekt som man kan konstatera från en mer rättsfilosofisk horisont är att vi har ett intressant samspel mellan , kanske lagstifta- ren och domarkåren. Vi har ett mycket proaktivt skatteverk som är högst rankat av alla myndig- heter i undersökningar, alltså uppskattat och populärt. Det är ett skatteverk som har flyttat fram sina positioner, i alla fall från min horisont sett, jämfört med vad en rättstillämpande myndighet ursprungligen är tänkt att ägna sig åt. Man skriver proaktiva lagstiftningsförslag, listar misstänkta skatteupplägg på hemsidan och så vidare. Vi har hur som helst ett dominant skatteverk. SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID sidan har vi en ”svag” lagstiftare, ett besvärligt parlamentariskt läge och kanske svårt att enas kring centrala frågeställningar. Vi har också en domarkår som står inför stora globala utmaningar. Sammantaget kan man av det här dra slutsatsen att vi just nu kan se en rättsstat i förändring. Kanske är det så att vi nu ser maktfördelningen mellan parterna rubbas lite grann. Rätt mycket av den akademiska diskussion som har förts gällande rättsstaten har handlat om att vi nu kanske ser en myndighet som är starkare än den borde vara. Kanske är det så att vi tvingar våra domare, i alla fall de i de högsta domstolarna, att bli mer självständiga än de själva skulle önska bara för att täppa till hål i lagstiftningen. Hur som helst är legitimitetsfrågorna här för att stanna, och de diskuteras i min kontext ganska intensivt. ska jag inte vara jättenegativ, utan jag ska försöka att positivt blicka framåt. Kan man sia någonting om framtiden? Vad gäller EU kan vi nog räkna med ökad harmonisering, både positiv och negativ, det vill säga ökade försök till gemensamma regler för medlemsstaterna. Vi kanske också kommer att få se ökad fördragsbrottstalan. Då tänker jag på den negativa harmoniseringen. Det är inte helt osannolikt att man tänker sig beskattningsmakt för EU . EU har ju ingen egen beskattningsmakt . Det kan bli så. Eller får vi se fler exitar? Att nationalstaterna växer sig starkare kan vi ju se. Brexit är bara ett exempel på det. Att EU står inför stora utmaningar är alltså klart. Vad man kanske skulle önska är hög lagstiftningskvalitet. Jag vet att lagstiftaren kämpar med sina utmaningar, men en fråga som har diskuterats är om vi kanske ska tillsätta ett skattelagstiftningsråd. finns ju Lagrådet, men jag tänker mig en granskningsgrupp som kan titta på skattelagstiftningen som tas fram. Är den principiell? Är den neutral? Är den konsekvent och så vidare? Det är en tanke som en kollega till mig, , intensivt har varit inne på – en så kallad som ska täta ett skattesystem fullt av luckor. Kan vi tänka oss en mer proaktiv domarkår ? Om det finns luckor i lagstiftningen eller hela delar som är oreglerade har vi en kategori personer som inte kan blunda för det, och det är domarna. De måste döma. Vi kan till exempel se att har utvecklats mot att bli alltmer proaktiv. Den har till och med kritiserats för att vara aktivistisk. Är det en framtid som också kommer att kliva in i? Vad man kan säga, i alla fall från min horisont sett, är att en skattereform vore väldigt välkommen. Det är den enda fråga jag kan svara på. Behövs det en skattereform? Gärna ett nytt, skarpt grepp om hela skattesystemet, särskilt IL, principiellt, neutralt och likformigt. Det skulle jag önska att en reform kunde leda till. SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID Ordföranden: punkt på dagordningen är näringslivets syn på behovet av är representant för , där han är chef för skatteavdelningen. , : Herr ordförande, riksdagsledamöter och För det svenska näringslivet och för behövs det många Det behöver vara rätt skattereformer, och därför behöver skattedebatten fokusera mer på de konkreta skälen till reformer såsom lägre marginalskatter, kapitalskatt, bättre rättssäkerhet, en fördjupad diskussion om momsen och mycket mer. Men det är de starka sakargumenten för angelägna skatteåtgärder som behöver lyftas fram snarare än en alltför allmän eller otyd- lig diskussion om en stor skattereform som löper risk att handla för mycket om formen och för lite om innehållet. Jag vill ge ett citat: Vare sig man gillar det eller inte är den globala ekonomin ett stort hav som inte går att undvika. orden är Xi från Davosmötet . Det handlar om knivskarp konkurrens med hela världen som spelplan. Det är kopplat direkt till den skattediskussion som vi har hemma i . För att stärka vår konkurrenskraft behöver vi löpande reformera skatte- Angreppssättet är att börja med de mest skadliga skatterna. ekonomins tillväxtförmåga förbättras, och skattebaserna kan växa. vi gå vidare med nya reformer i en god spiral. Men ledordet för skatterefor- merna måste vara konkurrenskraft. Så kan vi främja tillväxten och utveckla behöver vi främja och inte motverka utvecklingen på många andra områden såsom digitalisering, ny teknik, affärsmodeller och Men det behövs många skattereformer. Det skulle stärka incitamenten till arbete, inte minst för kvalificerad arbetskraft, och det skulle kunna få att klättra i värdekedjan och ge bättre förutsättningar för ett dynamiskt näringsliv och företagande. Men det behövs åtgärder längs hela inkomstskalan. nalskatter är faktiskt högst i världen, och de belastar inkomster från jämförel- sevis låga inkomstnivåer. Det finns mängder av utredningar och rapporter, både i och internationellt, som framhåller att det här behöver åtgärdas. Trenden internationellt är ju sänkningar medan tyvärr har gått i mot- Dagens expertskattesystem och den diskussion som finns om options- beskattning vittnar om att det finns stora åtgärdsbehov även här. sänkt marginalskatt skulle minska spänningarna också mot kapitalbeskatt- Även kapitalskattesatsen behöver sänkas generellt. Det skulle stärka incita- menten till sparande, investeringar och företagande. Kapital är lättflyktigt, och lägre skattesats behövs för att skapa konkurrenskraft. väsentligt lägre snitt i omvärlden, ned mot , att jämföra med normalt SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID Inte minst är det kapitalvinstbeskattningen som är väsentligt lägre i andra länder. Det stämmer inte att skulle avvika från omvärlden med det som på svenska brukar kallas dual beskattning. Möjligen är namnet ett svenskt påfund; det är i alla fall mindre vanligt internationellt. Men själva innebörden, alltså att man har lägre effektiv skatt på kapitalinkomster än på arbetsinkomst, är högst normalt i de allra flesta länder. Kapitalbeskattningen behöver också hållas ihop. Minskade ränteavdrag finns det goda skäl till för att motverka överskuldsättning, men det vore illa som en isolerad reform. Då skulle symmetrin brista – avdragsvärdet skulle bli större för dem som har kapitalinkomster, och likabehandlingen skulle förloras i kapitalbeskattningen. Kapitalskattesatsen behöver alltså sänkas generellt för både över- och underskott. När det gäller den svenska bolagsskatten är den just nu ungefär i nivå med omvärlden, men vi har tappat mycket av vårt försprång och är under stark press. Hög beredskap behövs därför för den kraftigt ökande konkurrens vi nu kan se efter presidentskiftet i , brexit och de sänkningar som är aviserade i många andra länder. De här båda områdena, marginalskatter och kapitalskatt, är helt centrala för konkurrenskraften. Men det finns också många andra skattefrågor som är i starkt behov av rätt reformer. För att lista bara några behöver företagens rättssäkerhet stärkas genom att man gör någonting åt bland annat företrädaransvaret. Man behöver tillvarata de skattskyldigas rättigheter och sätta tydligare gränser för befogenheter. Det här området tangerar bolagsbeskattningen, där mer rättssäkra regler inte minst för ränteavdragen är en lika viktig som brådskande reform. Momsområdet behöver förenklingar. Jag ska återkomma till det i en fördjupad diskussion om skattebasen där. Redovisningsområdet är kopplat till skatteområdet. Där behövs det också förenklingar och förbättringar. Andra viktiga områden för skattereformer är energiskatterna och skatteavtalen. Även här är konkurrenskraft den naturliga ledstjärnan, inte minst som de här områdena ofta rör företag som har stor internationell verksamhet. Det var något om skattereformsfrågan och några svar på frågan om vad som behöver göras. tänkte jag gå över till frågan om hur det kan göras. För att diskussionen ska bli mer fullständig och balanserad behöver man vidga den. Skatteinkomsterna sätter ju gränser för vilka offentliga utgifter vi kan ha. Det är ett samspel mellan inkomster och utgifter inom ramen för den samlade finanspolitiken. Att bara se till skattesystemet blir rätt haltande om man inte inkluderar utgifterna i diskussionen. Därför är offentliga finanser en bättre rubrik som utgångspunkt när man ska diskutera skatteåtgärder, prislappar på dem och finansiering. SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID Grundkravet är förstås att vi måste ha sunda offentliga finanser. uppnå det är det flera villkor man behöver beakta, och det behöver ske i tydlig För det första behöver man beakta effekter på skattebaser. ringar påverkar skattebaser, och då måste man värdera dem med det som Att bara anta att skattebaserna är oförändrade när man gör en skatteändring leder fel. Ett exempel är den höjning av marginalskatten som vi fick 2016, när man försämrade jobbskatteavdraget för dem som jobbar och tjänar mer. regeringen hem nästan trots att all analys visar att det orsakar kraftiga snedvridningar och krympande skattebas och att den skatte- intäkt man räknar med inte kommer att inträffa. Å andra sidan visar en mer ordentlig analys där man tar hänsyn till effekter på skattebaser att lättnader på det här området till och med skulle kunna leda till ökade intäkter. skatternas utformning faktiskt påverkar skattebaserna måste få en betydligt mer framskjuten plats i diskussionen framöver. För det andra behöver omläggningen av överskottsmålet som är på gång Här har påpekat att målet har tjänat oss väl men att det har spelat ut sin roll. Den principöverenskommelse som nu finns är det bra om man fullföljer. I viss mening kanske tajmningen är lite olycklig om utgiftskontrollen brister, men det är ändå orimligt att vi skulle fortsätta bygga upp överdrivna nettotillgångar i offentlig sektor. För det tredje skapar en stram utgiftspolitik utrymme för angelägna skatte- Bättre kostnadskontroll, ökad effektivitet och djupare analys av prioriteringar och åtaganden på utgiftssidan behövs i diskussionen om hur angelägna skattereformer kan genomföras. många sammanhang – senast med en rapport som vi presenterade i går – pekat på möjligheterna att frigöra betydande resurser genom till exempel bench- marking, alltså att man lär av de bästa sätten för att få kvalitet till låg kostnad, öka produktiviteten och nå effektiviseringsvinster på utgiftssidan. Det fjärde, tydligt underordnat de tre tidigare villkoren, är på skattesidan. Där kan vi konstatera att skatt i konsumtionsled är det som är minst snedvri- Då är det momsen som dominerar, och det är som styr. Det finns studier från EU som visar att vi nyttjar bara strax över hälften av den möjliga eller ideala skattebasen. Proportionerna på eventuella bas- breddningar där kan alltså vara ganska betydande. Vi behöver diskutera basbreddning mycket mer så att vi inte får en alltför snäv diskussion om någon enhetlig skattesats bara inom den befintliga basen. har tagit fram en färsk rapport som fördjupar den diskus- Gör man reformer skulle det också kunna vara ett sätt att likna eller möta utvecklingen som kan vara på väg i . Men en förutsättning är att få ett moderniserat och på det viset öka handlingsutrymmet. behöver vara aktivt i den processen. Som jag nämnt behövs det många skattereformer, och innehållet är det En stor skattereform efter de linjer som jag har skisserat här och SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID som tillgodoser näringslivets behov vore förstås utmärkt. Om man dessutom kan garantera att den får blocköverskridande politisk uppslutning vore det ännu bättre. Svensk Näringsliv är gärna behjälpligt. Men det gäller som sagt att börja i rätt ände. Det är genom åtgärder för investeringar och företagande och att använda skattereformer somkonkurrensmedel vi kan få tillväxt och utveckla välståndet. Då behövs fokus på sakargumenten för reformer. Däremot behöver man undvika att hamna i en situation med återupplivningsförsök, som då och då har dykt i debatten om till exempel arvs- och gåvo- och förmögenhetsskatter. Det var och är fortfarande skadliga skatter. De var svårhanterliga för de skattskyldiga men också för myndigheterna, och de hade kraftigt snedvridande och urholkande effekter. Jag har varit inne på skattereformsfrågorna om vad och hur. Jag tänkte avsluta med ett perspektiv på den viktiga frågan om varför. Här finns det anledning att ta fasta på praktiska lärdomar och beprövad erfarenhet. Det visar sig att de skattelättnader som har skett mestadels har varit kloka och burit frukt. Jag tänker inte gå tillbaka ända till -91, men jag tar en naturlig utgångspunkt . Det var då vi fick ramverket för de offentliga finanserna. Det kom ett överskottsmål, och balanskravet för kommunsektorn och utgiftstaken hade införts. Då var också skattetrycket som allra högst, och flera av de skattelättnader som har skett påbörjades vid ungefär . Skattetrycket var av bnp. Sedan har det successivt kommit ned till . Det har skett som skatteintäkterna har utvecklats starkt. Realt, alltså justerat för inflation, handlar det om 300 miljarder mer i skatteintäkter. Resurserna till vård, skola och omsorg har kunnat öka realt men också räknat per vårdtillfälle, per elev eller per brukare. Det är de här erfarenheterna som vi vill ta till vara – att skattereformer som främjar sysselsättning och investeringar kan gå hand i hand med växande skattebaser och ökade skatteintäkter. Vad har det då varit för skattelättnader ? Jo, det har i huvudsak varit skattelättnader på arbete och på kapital. Jag kanske ska understryka att det har varit under både socialdemokratiskt ledda regeringar och regeringar som letts av Alliansen. När det gäller skatterna på arbete sänktes de bland annat stegvis genom reduktionen av pensionsavgiften som finansministrarna stod för. Det var i praktiken fråga om att man sänkte inkomstskatten i vanliga lönelägen och med det uttalade syftet att stärka incitamenten till arbete. Sedan kom Alliansens paradreform med jobbskatteavdraget i samma riktning, som var ännu mer inriktad på arbetsutbud. Vi har också fått RUT- och ROT-systemen, som har sänkt skattekilarna på arbete och underlättat ökad sysselsättning. Det var skatterna på arbete. Skatterna på kapital har också sänkts. Vi har slopat arvs- och gåvoskatten. Det var under en socialdemokratisk regering, SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID men det var faktiskt en enig riksdag och alla partier som röstade för det slopandet. Sedan slopades förmögenhetsskatten under Alliansens regering. Bolagsskatten har sänkts i flera steg som en del i skatter på kapital. För små företag har 3:12-reglerna blivit mer hanterliga, framför allt med den större reform som gjordes 2006 under socialdemokratisk regering – eller som togs fram . Sammanfattningsvis har vi haft en period av lägre skatter på arbete och kapital, det vill säga åtgärder för ökad effektivitet. En annan sak är de allra senaste årens kraftiga skattehöjningar sombeslutats eller aviserats och som uppgår till totalt . Det är bekymmersamma missgrepp. Jag anser att skattepolitiken snabbt behöver byta tillbaka till en tydlig inriktning där man använder skatterna för att få stärkt konkurrenskraft. Vägen framåt är att dra lärdom av den här perioden. Vi har haft skattereformer för tillväxt som har inneburit fallande skattetryck parallellt med växande skatteintäkter, räknat såväl per capita som realt. Här visar erfarenheterna hur en skattepolitik med god tillväxtinriktning har kunnat följas av bra ekonomisk utveckling. För att främja företagandet, investeringarna och jobben, underlätta tillväxt och utveckla välståndet behövs nu fortsatta skatteåtgärder där ledstjärnan är stärkt konkurrenskraft. Ordföranden: , , för det inspelet! Nästa punkt på dagordningen är regeringens fortsatta skattepolitik. Här representeras regeringen av , statssekreterare med ansvar för skatter. , : Tack för inbjudan! Som siste talare ska jag försöka bidra med någonting till. Det har varit väldigt intressant att lyssna på de olika aspekterna. Jag tänkte börja med de politiska utgångspunkterna, det vill säga det som regeringen ser som väsentligt för den fortsatta skattepolitiken. Allra högst står naturligtvis långsiktig offentlig finansiering.