urf · H4A5URF1 · 2017-06-14 00:00:00 — får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter måste enas om beslutet att skilja en riksrevisor från uppdraget. En riksrevisor beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Denna lag träder i kraft . 1.2 Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen Härigenom föreskrivs att 13 kap. 5 och 7 §§ riksdagsordningen ska ha följande lydelse. 13 kap. 5 § ska enligt 13 kap. 8 § ska enligt 13 kap. 8 § regeringsformen välja en eller flera Riksrevisorerna ska vara tre. administrativt ansvar och svara för riksrevisor med administrativt ansvar av riksrevisorerna som ska ha denna som ska ha denna uppgift. En riksrevisor får inte vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. 13 kap. 7 § får på begäran av skilja en riksrevisor från uppdraget. får enligt 13 kap. 8 § regeringsformen skilja en riksrevisor från uppdraget. Begäran om detta görs av . får besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Om en riksrevisor avgår , ska välja efterträdare för en ny sjuårsperiod. Denna lag träder i kraft . 2016/17:URF1 LAGFÖRSLAG 1.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän att 10 och 18 §§ ska ha följande lydelse. En ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som enligt 13 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot ett statsråd samt åtal som ett riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot en befattningshavare hos eller dess organ, dock inte åtal mot en annan ombudsman. En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket. En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket och med en sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen. Om ett ärende är av sådan beskaffenhet att det lämpligen kan utredas och prövas av någon annan myndighet än ombudsmännen och om myndigheten inte har prövat saken, får ombudsman överlämna ärendet till denna myndighet för handläggning. Endast ärende som väckts genom klagomål får överlämnas till Justitiekanslern och endast efter överenskommelse med denne. Om ett klagomål avser en befattningshavare som är advokat och frågan som väckts genom klagomålet är sådan att den enligt 8 kap. 7 § fjärde stycket kan prövas av något organ inom , får ombudsman överlämna klagomålet till samfundet för handläggning. En sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen får inte överlämnas enligt första stycket. Denna lag träder i kraft . LAGFÖRSLAG 2016/17:URF1 1.4 Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. att 6 § och rubriken närmast före 6 § ska upphöra att gälla . Riksdagsstyrelsen beslutade att en parlamentariskt sammansatt utredning ska göra en översyn av vissa frågor om . Enligt direktiven, som återfinns i bilaga 1 till detta delbetänkande, ska uppdraget delredovisas senast och slutredovisas så att eventuella grundlagsändringar ska kunna träda i kraft efter riksdagsvalet . Av direktiven framgår sammanfattningsvis följande, när det gäller utredningens uppdrag. Utredningen ska klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, fungerat. Fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen ska övervägas. En utgångspunkt är att både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen ska fortsätta att vara placerade under , vilket även i fortsättningen ska regleras i grundlag. Följande frågor ska inte heller ingå i utredningens uppdrag: –och regeringens hantering av effektivitetsrevisionens rapporter, dvs. ordningen att rapporterna överlämnas till och kommenteras av regeringen i skrivelser till –den årliga revisionens inriktning –den internationella verksamhetens inriktning. I uppdraget ska inte heller ingå att lägga fram lagförslag om ändrat antal riksrevisorer. Utredningen ska överväga uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna. Om det också i fortsättningen bör finnas en administrativt ansvarig riksrevisor ska utredningen överväga om, och i så fall på vilket sätt, den rollen bör förstärkas i förhållande till de andra riksrevisorerna. Utredningen ska överväga om en ordning liknande den för JO, med en chefsJO, bör införas för . Utredningen ska även överväga om en ordning med ställföreträdare, så som gäller för JO, bör införas för riksrevisorerna. Utredningen ska pröva frågan om mandatperiodens längd och utformning, och även möjligheten till omval. Det kan övervägas om det, när det finns särskilda skäl, ska finnas en möjlighet att välja en riksrevisor för kortare eller än den huvudsakligen föreskrivna. UTREDNINGSUPPDRAGET 2016/17:URF1 Kommittén ska också se över kvalifikations- och behörighetskraven för riksrevisorer samt kriterierna för entledigande av en riksrevisor. Även processen när frågor om entledigande aktualiseras kan behandlas i det sammanhanget. Kommittén ska pröva om det bör finnas en karenstid efter att ha varit riksrevisor. Vidare ska utredningen beakta vad den utredare kommer fram till som har fått i uppdrag av regeringen att undersöka om det behövs förändringar av förutsättningarna för statsråd och statssekreterare att, inom efter det att de har lämnat sitt uppdrag respektive sin anställning, ingå avtal om, respektive åta sig, vissa typer av anställningar och uppdrag (dir. 2016:26). Kommittén ska överväga om det finns skäl att utveckla vilka villkor som bör gälla för en riksrevisor som slutar, särskilt om han eller hon slutar , och hur en eventuell karenstid bör påverka avgångsvillkoren. En särskild fråga för översynen rör självständighet. Det synes ha funnits olika uppfattningar om vad självständigheten innebär. Utredningen ska analysera vad självständighet består i och om det finns skäl att tydliggöra begränsningarna för självständigheten. Även frågor om ansvarsfördelningen mellan , finansutskottet och parlamentariska råd har uppmärksammats. Ut- redningen ska behandla frågan hur roll som huvudman för fungerar och kan utvecklas. En fråga är om den parlamentariska insynen i och uppföljningen av verksamhet bör öka och i så fall i vilka avseenden. Det kan finnas skäl att samordna eller samla ansvaret i för . Ett alternativ till den nuvarande ordningen kan vara att någon typ av nämnd inrättas inom för frågor om styrning av . I uppdraget till utredningen ska det vidare ingå att överväga vilka resurser som bör finnas för myndighetsstöd och myndighetsstyrning särskilt när det gäller . I sammanhanget ska frågor om tillsyn av och av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen tas upp. En möjlighet kan vara att en privat revisor granskar ett antal enskilda revisionsuppdrag. Enannan möjlighet är att genomföra s.k. peer-reviews av effektivitetsrevisionen. Utredningen ska överväga om tillsynen av revisionen bör förändras och i så fall på vilket sätt samt på vems uppdrag tillsynen genomförs. Kommittén ska också utreda effektivitetsrevisionens uppdrag, kvalitet och genomslag. En del av detta är att analysera hur beslut om effektivitetsrevisionens inriktning har genomförts av . Om utredningen bedömer att genomslaget av effektivitetsrevisionens arbete behöver bli bättre bör utredningen överväga åtgärder för att öka genomslaget. 2016/17:URF1 UTREDNINGSUPPDRAGET ska överväga om det finns skäl att föreslå någon ändring av regleringen i syfte att förtydliga och/eller förändra avgränsningen av effektivitetsrevisionens uppdrag. Vidare ska utredningen se över kravet på redovisning av granskningar som passerat det förberedande stadiet och om det finns skäl att förtydliga krav på när och hur ska redovisa granskningar för . ledning består av riksrevisorerna, i vilkas uppdrag det ingår att företräda myndigheten utåt. Härutöver finns bestämmelser i arbetsordning om i vilken form företräds externt. Utredningen ska analysera hur företräds externt. I granskningen är utgångspunkten att ärendena beslutas av respektive riksrevisor. Utredningen ska analysera frågor om delegering från riksrevisorerna och vem som beslutar revisionsrapporter inom både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Kommittén ska överväga om nu gällande jävsregler är tillräckliga när det gäller verksamheten vid . Kommittén ska analysera på vilka nivåer verksamheten vid regleras. En jämförelse med regleringen av JO ska göras av kommittén, som när det bedöms lämpligt ska lägga fram förslag som innebär att regleringen av de båda kontrollorganen görs på en mer enhetlig nivå. Kommittén ska beakta forskning om när det är påkallat. Ut- redningen bör också överväga om det finns skäl för den att ta del av relevanta lösningar i andra länder på de frågor som utredningen ska hantera. I utredningsarbetet bör utrymme ges för att hämta in experters synpunkter inom aktuella områden. Det finns professionsinterna riktlinjer som antagits av Intosai, de statliga revisionsmyndigheternas internationella samarbetsorganisation. Utredningen ska bedöma dessa riktlinjers relevans för de frågor som utredningen behandlar och riktlinjernas överensstämmelse med svensk lagstiftning. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 utg.omr. 2) anförde regeringen att den avsåg att låta utreda regeringens utvärderingsresurser och deras organisering. Inriktningen på en översyn av omfattningen av regeringens utvärderingsinsatser och av hur dessa bör organiseras bereds inom . Utredningen ska i sin översyn följa arbetet i utredningen under regeringen, och vid behov ska utredningen samråda med den utredningen. UTREDNINGSUPPDRAGET 2016/17:URF1 Ovan har redogjorts för utredningens uppdrag. Den fortsatta framställningen kommer att inledas med en genomgång av bakgrunden till tillkomst och de uppföljningar som gjorts av denna reform. Därefter följer en redogörelse för lagregleringen av och för motsvarande reglering som avser JO. Efter det följer en kort redogörelse för regleringen av revisionsorgan i några andra länder. En jämförelse av regelverken för och JO samt den internationella utblicken kan, tillsammans med vad som framkommit om bakgrunden till tillkomst och de uppföljningar som gjorts, utgöra utgångspunkter för en analys av regleringen av verksamhet och en bedömning av det eventuella behovet av regelförändringar på grundlagsnivå. Utredningens överväganden i fråga om behovet av ändringar i regeringsformen redovisas i kapitel 8. aktualiserades revisionsfrågan i bl.a. mot bakgrund av övergången till mål- och resultatstyrning av den statliga förvaltningen och de därmed sammanhängande kraven på en förstärkt revisionell granskning. tillsattes , som tog upp frågan om revisionen i sitt betänkande Reformera riksdagsarbetet!3. Utredningens huvuduppgift var egentligen att behandla hantering av statsbudgeten i perspektivet av de nya styrformerna för statens verksamhet. Revisionsfrågan aktualiserades i samband med att utredningen behandlade frågan om organisation för uppföljning och utvärdering och samarbetet mellan utskotten och revisorer. Utredningen föreslog en ny form av samverkan mellan utskotten, och revisorer. Huvudansvaret för den löpande återkopplingen borde enligt utredningen ligga på utskotten och för den fördjupade förvaltningsrevisionella granskningen hos revisorer. Vidare föreslogs en förstärkning av tjänster för utskottens uppföljnings- och utvärderingsverksamhet hos revisorer, som i sin tur skulle förse utskotten med personal till stöd för dessa uppgifter. För att revisionen på riksdagsnivå skulle kunna bli mer slagkraftig föreslogs dessutom en resursförstärkning för den direkta revisionsverksamheten hos revisorer. Den övergripande frågan om var ansvaret för den statliga revisionen skulle ligga – under eller regeringen – behandlades inte av . I utredningens huvudbetänkande redogjordes dock för följande tre modeller för en förstärkt revision på riksdagsnivå: –Den internationella modellen med en stor, självständig revisionsmyndighet under . –En modell där revisionsansvaret överförs till utskotten. –Den dåvarande modellen med revisorer. Utredningens värdering av den internationella modellen var att den innebar en stark betoning av revisionens krav på oberoende och självständighet, i viss utsträckning på bekostnad av revisionens koppling till det parlamentariska arbetet. Ledamöter kunde enligt utredningen få svårt att få gehör för granskningsförslag hos revisionsmyndigheten och revisionsmyndigheten för sina rapporter i parlamentet. Vid en bedömning av denna modell för svensk del fick man enligt utredningen också ta hänsyn till den svenska förvaltningsstrukturen med relativt självständiga myndigheter.4 2 Redogörelsen i detta avsnitt bygger i stora delar på 2008/09:URF1 s. 13 f. 3 huvudbetänkande . 4 huvudbetänkande s. 122 f. BAKGRUND 2016/17:URF1 Den dåvarande modellen med revisorer sågs av utredningen som ”ett uttryck för en strävan att kombinera revisionens krav på oberoende och självständighet med uttalanden om vikten av en nära koppling mellan revisionen och utskotten”.5 Kopplingen till ansågs också komma till uttryck i det nära samarbetet mellan tjänstemännen och de av valda revisorerna, som beslutade om verksamhetens inriktning och om slutsatserna i de rapporter och skrivelser som revisorer lämnade. Vid en sammanvägning av argument för och emot de olika modellerna ansåg utredningen att den tredje modellen, dvs. revisorer, var mest relevant för svenska förhållanden. Utredningens slutsats var att denna modell på ett välavvägt sätt förenar revisionens krav på oberoende och självständighet med möjligheten att skapa en närmare koppling mellan revisionen och utskotten.6 Efter att ha behandlat förslag ställde sig konstitutionsutskottet7 bakom de principer för förstärkning av revisionen som utredningen hade föreslagit men ville inte ta ställning till den slutliga omfattningen av resurstillskottet. Utskottet ansåg att frågan om utvecklingen av relationen mellan revisorer och () borde utredas ytterligare. En ny utredning, revisionsutredning, kom i enlighet med detta att tillsättas . Uppgiften för denna utredning var att överväga vilka totala resurser, ställt i relation till uppgifter och ambitionsnivå, som borde avdelas för den statliga revisionen och att avväga hur dessa resurser skulle fördelas mellan RRV och revisorer. En annan viktig uppgift för utredningen var att ta ställning till avgränsningar och samverkansformer mellan de båda myndigheterna. lämnade utredningen två alternativa förslag till organisering av statens framtida revisionsverksamhet.8 Utgångspunkten för förslagen var att regeringen skulle ha kvar ett eget revisionsorgan som enligt båda alternativen skulle ansvara för den årliga revisionen av myndigheterna. Enligt det första alternativet (alternativ A) behölls den dåvarande arbetsfördelningen mellan revisorer och RRV i sina huvuddrag. revisorer skulle emellertid i större utsträckning utföra granskning av de stora komplexa statliga systemen. revisorers kansli behövde, enligt detta alternativ, utökas med resurser motsvarande 10–20 årsarbetskrafter och RRV:s resurser minskas i samma utsträckning. Det andra alternativet (alternativ B) karakteriserades av att den statliga effektivitetsrevisionen i huvudsak skulle utföras av revisionsorgan. Alternativet innebar att revisorers kansli skulle utökas och RRV minskas med resurser motsvarande ca 50 årsarbetskrafter.9 I remissvaren avseende utredningens förslag stod revisionens oberoende i centrum. Exempelvis anförde Statskontoret i sitt remissvar att en riksrevision 5 huvudbetänkande s. 125. 6 huvudbetänkande s. 125. 1993/94:KU18. 8 revisorer och , promemoria . 9 revisorer och , promemoria . 2016/17:URF1 BAKGRUND som ges stöd i grundlagen och organisatoriskt lånar drag av eller skulle innebära en stark markering av revisionens oberoende. RRV anförde i sitt remissvar att RRV fullgör sin oberoende revision i överensstämmelse med de standarder som utvecklats i det internationella revisionssamarbetet vad gäller revisionsmetoder och praxis för oberoende. Revisionen vid RRV bedrivs enligt remissvaret oberoende enligt samtliga relevanta kriterier. När utredningen avslutade sitt arbete visade det sig att enighet bara kunde nås om ett fåtal förslag som innebar –att utöka revisorers ansvarsområde till att omfatta mer myndighetsöverskridande systemgranskningar –att begränsa de valda revisorernas insatser i revisionsarbetet till att avse initiering av granskningsprojekt och slutligt ställningstagande till granskningens resultat –att utöka den årliga ekonomiska ramen för revisorer med () finansierat genom omprioriteringar inom ramen för det ordinarie budgetarbetet. ansåg att förslaget, ”på grund av den splittrade karaktären”, inte kunde ligga till grund för någon mer omfattande reform av revisorer och förde inte vidare de begränsade förslagen till . Frågan om utformningen av kontrollmakt på det ekonomiska området borde dock, enligt talmanskonferensen, tas upp på nytt under den följande mandatperioden.10 beslutade att tillsätta en parlamentarisk kommitté, , för att göra en allmän översyn av kontrollmakt på det ekonomiska området. I direktiven11 uttalades bl.a. att kommittén skulle kartlägga och analysera former och resurser för ekonomisk kontroll och gränsdragningen i detta avseende mellan granskningsverksamhet och verksamheten vid revisorer. Kommittén skulle också se över roll i relation till motsvarande kontrollfunktioner på regeringssidan och överväga vilka principer som borde vara vägledande för organisationen av en revisionsverksamhet under . Kommittén skulle vidare överväga behovet av förändringar av organisation, arbetsformer och resurser avsedda för revisionsverksamhet, särskilt effektivitetsrevision. överlämnade sina förslag till riksdagsstyrelsen den 13 juni 2000.12 1997/98:TK1 s. 1 samt 19–20. 11Översyn av vissa riksdagsfrågor – . Beslut vid talmanskonferensens sammanträde . 1999/2000:RS1. BAKGRUND 2016/17:URF1 Kommittén sammanfattade sina förslag i följande punkter:13 –föreslår att en sammanhållen revisionsmyndighet med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen bildas under enligt den principmodell som förordar i detta betänkande. –Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet bör regleras i regeringsformen, i riksdagsordningen och i en lag med instruktion för myndigheten samt i en särskild revisionslag. under skall ha en ledning som tillsätts och avskiljs från ämbetet av i enlighet med bestämmelser i regeringsformen och i RO. Bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen skall säkerställa myndighetsledningens integritet. –Myndigheten skall vara () och företräda som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. –skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende, det som brukar kallas för det revisionella oberoendets kärna. Dessa kriterier är revisionsorganets fria beslutanderätt vad gäller val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. –I den modell som förordar tillgodoses behov av samband med och insyn i myndigheten av en parlamentariskt sammansatt styrelse som väljs av . Det parlamentariska inflytandet skall ske i sådana former att den revisionella granskningens oberoende inte kan ifrågasättas. Revisionsverksamheten leds av en riksrevisor som väljs av . –Myndigheten skall rapportera både till riksdag och regering. Riksrevisorn rapporterar direkt till regeringen. Styrelsen kan lägga förslag och avge kommentarer till . under skall tillgodose regeringens behov av revisionsrapporter i form av både årlig revision och effektivitetsrevisioner. Regeringens behov därutöver av särskild revisions- och utredningskapacitet av närmast internrevisionell natur får bedömas i särskild ordning. Det får ankomma på regeringen att själv göra denna bedömning. –bör hos regeringen begära att i enlighet med vad föreslagit tillsätta en utredning med uppgift att utarbeta förslag till grundlagsändring och övriga lagförslag som krävs för att den föreslagna reformen av den statliga revisionens organisation och ledning skall kunna genomföras . –bör vidare hos regeringen begära att låta utreda de organisatoriska frågor som hänger samman med förslag att en ny statlig revisionsmyndighet skall bildas . 1999/2000:RS1 s. 6. 2016/17:URF1 BAKGRUND Kommittén ansåg också att möjligheterna att ompröva ett fortsatt innehav av ämbetet som riksrevisor borde övervägas. Lika väl som bestämmelser om val av riksrevisor borde finnas i regeringsformen borde det enligt kommittén också i grundlagen finnas bestämmelser om förfaranden och beslutsregler som ska gälla när en riksrevisor ska skiljas från ämbetet. Att skilja en riksrevisor från uppdraget borde dock enligt kommittén vara omgärdat av speciella beslutsregler i . Bestämmelser om hur styrelsen och riksdagsledamöter ska kunna väcka frågan borde enligt kommittén införas. Kommittén gjorde jämförelser med regler för ombudsmän och riksbankschefen. När det gäller riksrevisorn borde det enligt kommittén prövas om inte bestämmelser om kvalificerad majoritet i borde finnas för att skilja innehavaren från uppdraget. Skälen för att en riksrevisor ska skiljas från ämbetet skulle enligt kommittén vara ”av sådan natur att det är uppenbart för alla att innehavaren är olämplig att fortsätta sin tjänstgöring”.14 överlämnade riksdagsstyrelsen kommitténs förslag och den statliga revisionen till . Riksdagsstyrelsen föreslog bl.a. att skulle godkänna de av förordade riktlinjerna för en förändrad revision under . Förslaget hänvisades till , som remitterade det. Resultatet av remittering återgavs i utskottets betänkande bl.a. enligt följande.15 Övervägande delen av remissvaren i huvudfrågan är positiva till inrättandet av en oberoende riksrevision under med motiveringar i linje med vad anför. De tre mer negativa remissinstanserna, JK, och bygger sina ställningstaganden bl.a. på att den svenska modellen med förhållandevis självständiga myndigheter under regeringen är unik, och det medför att det inte finns lika stort behov som i andra länder av att garantera revisionsmyndighetens oberoende på det sätt som kommittén föreslår. Vidare understryks vikten av att regeringen har tillgång till ett eget organ för granskning av myndigheternas verksamhet. Förekomsten av två revisionsmyndigheter ifrågasätts som rationell och försvarbar. Risken för att oberoendet innebär en förstärkning av olika tjänstemannagruppers ställning visavi den politiska nivån och politiskt förtroendevalda med försvagning av den parlamentariska demokratin berörs av . Radio- och TV- verket framhåller att den nuvarande ordningen fungerar väl och anser att frågan behöver belysas ytterligare innan slutlig ställning tas.