urf · H4A5URF1 · 2017-06-14 00:00:00 — Utskottet anser att detta tydligare bör komma till uttryck i lagtexten. Vid sin behandling av en framställning från om ändringar i instruktionen konstaterade att bestämmelserna i regeringsformen och instruktionen lämnar öppet hur granskningsplanen ska beslutas som det tydligt föreskrivs i instruktionen att en riksrevisor inom sitt granskningsområde, efter samråd med övriga riksrevisorer, beslutar vad 2001/02:73 s. 12 f. 2001/02:KU25 s. 7 f. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN som ska granskas. uttryckte att en grundläggande för- utsättning är att var och en av riksrevisorerna ska kunna verka självständigt inom ramen för sitt granskningsområde. Utskottet var mot den bakgrunden inte berett att ställa sig bakom en ordning som innebar att granskningens hu- vudsakliga inriktning skulle beslutas gemensamt. Utskottet ansåg att riksrevi- sorerna inom sina respektive granskningsområden ska besluta vilken huvud- saklig inriktning granskningen ska ha, att de ska samråda med varandra samt att riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. Utredningen konstaterar att det med den nuvarande formuleringen av 13 kap. 8 § andra stycket RF inte framstår som helt klart om någon åtskillnad i fråga om riksrevisorernas inbördes självständighet varit avsedd. sen får emellertid, mot bakgrund av uttalanden och utformningen av 4 § instruktionen, förstås så att riksrevisorerna i sin granskning är självständiga i förhållande till utomstående och i förhållande till varandra såväl i fråga om vad som ska granskas som när det gäller hur granskningen ska ske och vilka slutsatser som ska dras. En annan sak är att riksrevisorerna ska besluta om granskningens huvudsakliga inriktning och redovisa den i en granskningsplan samt att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport som riksrevisorerna beslutar gemensamt. Riksrevisorernas självständighet i den granskande verksamheten är av avgörande betydelse för att revisionen ska fungera väl och för tilltron till dess Denna riksrevisorernas självständiga ställning innebär emellertid givetvis inte att myndigheten är undantagen från de regelverk som gäller för myndigheter i allmänhet och för myndigheter i Av 1 kap. 1 § RF framgår att den offentliga makten utövas under I 1 kap. 9 § RF föreskrivs att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verk- samhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Riksrevisorerna ansvarar också givetvis för att följer den lag- stiftning som gäller för myndigheter, t.ex. förvaltningslagen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Som myndighet under omfattas bl.a. av BEA- lagen, vilket bl.a. innebär att för ska redovisa verk- samhetens mål och de resultat som uppnåtts. Lagen föreskriver också villkor för anslag och bestämmelser om budgetering och redovisning. för finns inte i budgethänseende. andra myndigheter, beroende av anslagsbeslut. också under tillsyn av JO. Utredningen menar sammanfattningsvis att den självständighet som kom- mer till uttryck i regeringsformens bestämmelse innebär att riksrevisorerna är självständiga i den granskande verksamhetens alla delar, inbegripet valet av vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och självklart också vilka slutsatser som ska dras av granskningen. I dessa delar är de också själv- ständiga i förhållande till varandra. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN ledning kan emellertid inte anses vara mer självständig än andra myndigheter, eftersom myndigheten i ekonomiska och administrativa avseenden ska följa samma regelverk som andra myndigheter under . 8.7.2Bestämmelsen om riksrevisorernas självständighet Utredningen anser att riksrevisorernas självständighet i den granskande verksamheten alltjämt bör komma till uttryck i grundlagen och att den nuvarande regleringen i regeringsformen väl beskriver vad denna självständighet består i. Den nuvarande regleringen får också anses stå väl i överensstämmelse med Limadeklarationen när det sägs att en inte kan vara absolut oberoende eftersom den är en del av staten, att den likväl kan vara oberoende till sin funktion och organisation samt att dess existens och det oberoende som krävs ska regleras i grundlagen.226 13 kap. 8 § andra stycket RF omformuleras i utredningens förslag med anledning av att bestämmelsen om antalet riksrevisorer flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen. Att regeringsformen inte längre reglerar antalet riksrevisorer innebär att det i bestämmelsen kan talas om riksrevisorer i plural. Den får i stället formuleras så att den avser ”en riksrevisor”. Omformuleringen innebär ingen ändring i sak. 8.8 Grunder för att skilja en riksrevisor från uppdraget får, enligt 13 kap. 8 § första stycket andra meningen RF, skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. I 13 kap. 7 § RO anges att entledigande sker på begäran av . I avsnitt 4.5.3 har utredningen redogjort för de motiv som redovisades vid tillkomsten av dessa bestämmelser. Utredningen har, som framgått tidigare, i uppdrag att när det bedöms lämpligt lägga fram förslag som innebär att regleringen av och JO görs på en mer enhetlig nivå. När det gäller JO får , enligt 13 kap. 4 § RO, på begäran av entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Utredningen anser, i likhet med vad som anfördes vid de nuvarande bestämmelsernas tillkomst,227 att riksrevisorernas självständiga ställning bör föranleda att det i regeringsformen föreskrivs att det endast under särskilda förhållanden kan komma i fråga att skilja en riksrevisor från uppdraget. Av Limadeklarationen framgår att oberoendet hos SAI:s medlemmar (de som 226Limadeklarationen, 5 §. 227Jfr Ds 2001:11 s. 40 och prop. 2001/02:73 s. 15. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN har att fatta beslut) ska säkerställas av konstitutionen och att särskilda bestäm- melser om procedurer för att skilja dem från ämbetet ska finnas i konstitu- Detta stärker ytterligare motiven för att grunderna för entledigande ska framgå av regeringsformen. Utredningen återkommer i avsnitt 8.9 till frågan om förfarandet för att entlediga en riksrevisor. De grunder för entledigande som anges i regeringsformen är alltså att en riksrevisor ”inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget” och att riksrevisorn ”gjort sig skyldig till allvarlig försummelse”. Den första grunden avser den situationen att riksrevisorn inte längre upp- fyller de formella behörighetskraven (valbarhetskriterierna), dvs. sorn skulle ha försatts i konkurs, blivit underkastad näringsförbud eller ha fått förvaltare förordnad enligt 11 kap. 7 § . Det skulle också finnas grund för entledigande om riksrevisorn tagit anställning eller uppdrag, alternativt på annat sätt börjat utöva verksamhet som kan påverka hans eller hennes självständiga ställning. Utredningen anser att någon ändring av de formella behörighetskraven inte bör komma i fråga och att brister i dessa avseenden bör leda till att en riksrevisor skiljs från uppdraget. En annan grund för entledigande som har ansetts följa av de formella behö- righetskraven är att en riksrevisor på grund av sjukdom som beräknas pågå kan utföra sina uppgifter.228 Inte heller detta bör enligt utredningens mening ifrågasättas. En grund för entledigande bör därför även fortsättningsvis vara att riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget. Utredningen behandlar i det följande den grund för entledigande som består i att en riksrevisor gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. 8.8.2Riksrevisor – ett förtroendeuppdrag Riksrevisorernas självständighet har, som redan framgått, understrukits i många sammanhang. De ska utan påtryckningar välja granskningsobjekt, självständigt bedriva sin granskning och obundet formulera sina slutsatser. Denna självständighet är avgörande för att medborgarna, granskningsobjekten och ska kunna hysa förtroende för riksrevisorernas verksamhet och för resultatet av deras granskningar. Om en riksrevisor ens kan misstänkas gå någons ärenden kommer förtroendet för honom eller henne att brista. För att åtnjuta allmänt förtroende måste en riksrevisor emellertid inte endast vara obunden utan också vara yrkesskicklig samt ha en gedigen erfarenhet av offentlig förvaltning, stor integritet, ett omvittnat gott omdöme och förmåga att på ett bra sätt leda den organisation som utgör. Det är bl.a. sådana egenskaper som bedöms inom ramen för den ingående prövning som gör när en riksrevisor rekryteras (se av- 228 Jfr prop. 2001/02:73 s. 17 f. och prop. 1997/98:40 s. 87. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Denna prövning leder fram till att en person får den samlade förtroende genom att han eller hon utan avvikande meningar väljs till riksrevisor. Valet av en person till riksrevisor är alltså ett uttryck för förtroende. Det är givet att detta förtroende kan komma att svikta under en riksrevisors mandatperiod. Den fråga som utredningen nu ytterst har att pröva är om redan den omständigheten att en riksdagsmajoritet inte längre har förtroende för en riksrevisor ska kunna utgöra grund för att skilja honom eller henne från uppdraget eller om uppdraget är sådant att en riksrevisor bör beredas ett konstitutionellt skydd i sin gärning genom att vissa objektiva kriterier måste vara uppfyllda för att ett entledigande ska kunna komma i fråga. 8.8.3Bristande förtroende som grund för entledigande Den nuvarande grunden ”allvarlig försummelse” i 13 kap. 8 § RF är en objektiv grund som innebär att de kriterier som anges i bestämmelsen måste vara uppfyllda för att en riksrevisor ska kunna skiljas från sitt uppdrag. Mot bakgrund av vad som i föregående avsnitt sagts om att uppdraget som riksrevisor är ett förtroendeuppdrag kan frågan ställas om regleringen bör ändras så att bristande förtroende hos uppdragsgivaren kan vara tillräckligt för att låta uppdraget upphöra . För JO gäller att får entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Riksrevisorerna väljs av på samma sätt som JO, och både riksrevisorer och ombudsmän förutsätts vara oberoende i utövandet av sin verksamhet. Utformningen av grunden för entledigade av en JO har stått oförändrad , till synes utan att ha gett upphov till någon diskussion, vare sig i lagstiftningsärenden eller i litteraturen. Parallellen till JO har enligt Axberger avfärdats alltför lättvindigt i lagstiftningsarbetet vid tillkomst.229 Såsom nämnts ovan (8.3.3) avser granskning genomförandet och effekterna av politiska beslut och syftar till att ge underlag för framtida politiska ställningstaganden, medan JO har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. JO närmar sig alltså inte politiken i den utsträckning som riksrevisorerna gör. Utredningen menar att ett i grundlag säkerställt skydd därför är av större betydelse för än för JO. Det är vidare så att riksrevisorernas verksamhet behöver ha medborgarnas förtroende på ett mer direkt sätt än att de har valts av folkets företrädare. Att så är fallet ligger givetvis även i intresse. Medborgarna bör kunna känna tilltro till att granskningen sker utifrån rent sakliga revisionella utgångspunkter utan politiska hänsyn eller sidoblickar. Från den utgångspunkten kan 229 Axberger s. 50. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN det vara problematiskt att en riksrevisor kan skiljas från sitt uppdrag enbart för att en politisk majoritet anser sig ha förlorat förtroendet för honom eller henne. Att ändra grunden för skiljande från uppdraget från en objektiv grund till en subjektiv innebär vidare otvivelaktigt en viss försvagning av riksrevisorer- nas konstitutionella ställning, även om införande av en kvalificerad beslutsordning till viss del kan väga upp en sådan försvagning. Det bör också framhållas att principer om legalitet, objektivitet och lika- behandling är vägledande för lagstiftaren. Den offentliga makten ska enligt 1 kap. 1 § tredje stycket RF också ett krav på förutsebarhet.230 Objektivitetsprincipen finns inskriven i 1 kap. 9 § RF, som bl.a. alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska iaktta saklighet och opartiskhet. Att kravet på objektivitet har fått en framträdande plats i grundlag visar på objektivitetens stora betydelse för samhället. Ett demokratiskt samhälle förväntas vara rättssäkert, och i rättssäkerheten ligger att beslut av det offentliga ska fattas på saklig grund och att de i hög grad ska kunna förutses. Mot bakgrund av principerna om legalitet och objektivitet kan det argumenteras för att en riksrevisor endast ska kunna skiljas från uppdraget efter en saklig bedömning med ledning av objektiva kriterier som är klart fastlagda i lag. En SAI:s oberoende är vidare enligt Limadeklarationen oupplösligen förknippat med oberoendet hos dess medlemmar (de personer som har att fatta beslut i ). Oberoendet hos SAI:s medlemmar ska säkerställas av konstitutionen. Särskilda bestämmelser om procedurer för att avskilja medlemmarna i från ämbetet ska finnas i konstitutionen. Dessa bestämmelser får inte försvaga medlemmarnas oberoende. Den utgångspunkt som gällde när inrättades, att det inte vore förenligt med självständiga ställning om förtroende för en riksrevisor skulle vara ensamt avgörande för om han eller hon ska skiljas från sitt uppdrag och att kraven för skiljande av en riksrevisor från uppdraget ska ställas högre än vad som gäller för en ombudsman,231 har enligt utredningens uppfattning fortfarande bärkraft. Utredningen anser således att det i regeringsformen alltjämt bör anges objektiva kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska kunna komma i fråga att skilja en riksrevisor från uppdraget innan hans eller hennes mandatperiod gått till ända. Sådana kriterier ger ledning för beslutsfattande och utgör en garanti för att inga ovidkommande hänsyn tas när frågan om entledigande prövas. Det nuvarande kriteriet ”allvarlig försummelse” har kommit att kritiseras för att vara motsägelsefullt och främmande för svensk författningsreglering. Utredningen kommer därför att först pröva om några andra kriterier för entledigande kan vara lämpligare. 230Kravet på förutsebarhet framgår även av praxis. Se dom i målet mot . Jfr s. 26 f. 2001/02:73 s. 15. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN 8.8.4Alternativa objektiva grunder för entledigande En utgångspunkt vid bedömningen av andra möjliga kriterier är att dessa bör sökas bland de grunder som gäller för att skilja befattningshavare av motsvarande eller närliggande slag från sin tjänst. Det finns visserligen endast ett fåtal befattningar som kan sägas påminna om uppdraget som riksrevisor på så sätt att det rör sig om uppdrag till vilket personen i fråga valts med förtroende som grund. Detta gäller noga taget endast för riksdagsdirektören, riksrevisorerna, ombudsmän, ledamöter av riksbanksfullmäktige och – om än indirekt – riksbankschefen och övriga medlemmar av direktion. Det kan likväl vara befogat att redovisa de regler som gäller för chefer för myndigheter under regeringen. En viktig uppgift för riksrevisorerna är ju att leda myndigheten med mer än 300 medarbetare, även om det i första hand är riksrevisorn med administrativt ansvar som har den uppgiften. Utredningen kommer också att redovisa de grunder som gäller för att skilja en domare från sin tjänst. Även om domare konstitutionellt har en annan ställning än riksrevisorer finns det likheter vad gäller t.ex. krav på integritet och självständighet. Grunderna för uppsägning och avskedande av myndighetschefer En myndighet leds enligt myndighetsförordningen (2007:515) av en myndighetschef, en styrelse eller en nämnd. Myndighetschefer anställs av regeringen och kan ha tre olika typer av anställningsformer: anställning tills vidare (dock längst t.o.m. en viss tidpunkt), tidsbegränsad anställning och fullmaktsanställning. är tidsbegränsad anställning den vanligaste anställningsformen.232 I 1 § andra stycket lagen (1982:80) om anställningsskydd (LAS) undantas vissa arbetstagargrupper från lagens tillämpning, bl.a. arbetstagare ”som med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning”. I förarbetena motiverades detta undantag med att dessa arbetstagare har en utpräglad arbetsgivarfunktion och en särskild förtroendeställning i förhållande till arbetsgivaren.233 När det gäller undantagets tänkta tillämpning på det statliga området uttalades i förarbetena att lagen inte bör gälla för bl.a. generaldirektörer, överdirektörer och i allmänhet inte heller för avdelningschefer.234 Flera av LAS centrala föreskrifter gäller dock enligt 32 § lagen (1994:260) om offentlig anställning () också sådana arbetstagare vid statliga myndigheter som har en verksledande ställning. Det gäller bl.a. föreskrifter om grunder för uppsägning eller avskedande. En myndighetschef som är anställd tills vidare kan därför sägas upp enligt de bestämmelser i som gäller för arbetstagare i allmänhet och avskedas om han eller hon grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren (18 § LAS och 32 § ). 232SOU 2011:81 s. 65 f. 194–195 och prop. 1981/82:71 s. 92 f. 1973:129 s. 230 och bet. InU 1973:36 s. 28. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN För en myndighetschef som är anställd med tidsbegränsad anställning gäl- ler att anställningen inte kan sägas upp . Han eller hon omfattas dock av samma bestämmelse om avskedande som en ”vanlig” anställd (18 § LAS och 32 § andra stycket ). Fullmaktsanställningar regleras i en särskild lag, lagen (1994:261) om full- Förutsättningarna för att skilja någon från en fullmaktsan- ställning regleras exklusivt i den lagen. Där regleras den fullmaktsanställdes skyldighet att avgå vid den ålder som framgår av författningar eller kollektiv- avtal samt möjligheten till entledigande på grund av sjukdom under vissa om- Någon möjlighet för regeringen att säga upp en fullmaktsanställd Myndighetschefer som är anställda med fullmakt får dock enligt 7 § denna lag avskedas enligt föreskrifter i LAS. I fråga om avskedande gäller alltså samma bestämmelser som för andra myndighetschefer, att avskedande får ske om arbetstagaren grovt har åsidosatt sina åligganden mot arbetsgivaren. Det kan noteras att justitiekanslern (som är chef för ) och riksåklagaren (som är chef för ) är anställda med fullmakt. tiverats med intresset av att rättskipningen ska stå självständig. utredningen menade t.ex. att det särskilt vid prövning av åtalsfrågor görs be- dömningar som ligger mycket nära den dömande verksamheten och att det inte ens får misstänkas att ovidkommande hänsyn får spela in vid prövning av Grunderna för skiljande av domare från anställningen En yrkesgrupp för vilken det ställs höga krav på oberoende är domare. 11 kap. 3 § RF anges att ingen myndighet, inte heller , får bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i ett särskilt fall. Ingen annan myndighet får heller be- stämma hur dömande uppgifter ska fördelas mellan enskilda domare. domstolen och får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot, och vid övriga domstolar ska det finnas ordinarie domare (11 kap. 1 § tredje stycket RF). Den som utnämnts till ordinarie domare får enligt 11 kap. 7 § första stycket RF skiljas från anställningen endast om han eller hon ”genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig up- penbart olämplig att inneha anställningen”. Skiljande från anställningen kan också ske om han eller hon har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan.236 235 SOU 1992:60 s. 256 f. 236 Det kan noteras att det före införandet av nya fanns större likheter mellan grunderna för skiljande av ordinarie domare från tjänsten och förutsättningarna för avskedande av andra statstjänstemän än enligt nuvarande lagstiftning. (1976:600) om offentlig anställning föreskrev att en arbetstagare som begått brott eller grov tjänsteförseelse, som visade att han uppenbarligen var olämplig att inneha sin anställning Jfr , Ragnemalm s. 274 f. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Vid tillkomsten av nuvarande regeringsform uttryckte regeringen om bestämmelsen att domstolarnas självständiga ställning är av grundläggande betydelse för rättssäkerheten och att det, för att åstadkomma självständighet i dömandet, måste finnas bestämmelser som ger ordinarie domare ett grundlagsskydd mot att skiljas från tjänsten utan befogad anledning.237 beslutar i frågor om avskedande av ordinarie domare. Frågan om avskedande av en domare var under perioden 2006−2016 bara uppe till sakprövning hos vid ett tillfälle.238 Den aktuella domaren hade bl.a. dömts för uppsåtliga tjänstefel i 14 fall bestående i underlåtenhet att expediera avkunnade domar i rätt tid. Han hade också i övrigt gjort sig skyldig till ”upprepad, allvarlig misskötsamhet” bl.a. genom att brista i närvaro på arbetsplatsen. Domaren hade inte rättat sig efter en tidigare meddelad disciplinpåföljd och upprepade tillsägelser från arbetsgivaren. ansåg att det stod klart att försummelser av det slag och den omfattning som han gjort sig skyldig till inte kunde accepteras vid utövning av domartjänsten. Han hade visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen och avskedades.239 Talan om ogiltigförklaring av avskedet avslogs av tingsrätten.240 Utöver det fall som redogjorts för ovan där frågan om avskedande av en domare prövats i sak finns ett fall där det var fråga om avskedande av en rådman som stoppats i en poliskontroll på väg till sin arbetsplats och då lämnat ett utandningsprov som var positivt på alkohol. Domaren hade mottagit ett strafföreläggande och fått sitt körkort återkallat. Efter anmälan från domstolschefen prövade om någon åtgärd skulle vidtas. Nämnden uttalade då att även om det i och för sig inte var förenligt med tjänsten som domare att göra sig skyldig till rattfylleribrott utgjorde det som framkommit inte tillräcklig grund för att nämnden skulle pröva frågan om avskedande. Ärendet avskrevs från vidare handläggning.241 tog JK upp frågan om huruvida talan skulle väckas om skiljande från tjänsten av ett justitieråd som strafförelagts för brott (för justitieråden gäller en särskild ordning som framgår av 11 kap. 8 § RF). Frågan var enligt JK om domaren, genom det brott han gjort sig skyldig till, hade visat sig uppenbarligen olämplig att inneha sin tjänst. I första hand skulle enligt JK beaktas brottslighetens straffvärde och omfattning. Hänsyn borde också tas till brottets art. En avgörande fråga borde vara vilken inverkan brottsligheten får på förtroendet för domarens fortsatta dömande verksamhet. Det aktuella brottet (ett fall av brott mot sexköpslagen) hade medfört ett förhållandevis begränsat bötesstraff. Enligt JK stod det klart att förtroendet för domaren var 1973:90 s. 390 f. 238Uppgift från per e-post . 239Statens ansvarsnämnds beslut med dnr Ä6/2010. 240Ångermanlands tingsrätts dom i mål nr T932-13. 241Statens ansvarsnämnds beslut med dnr Ä2/2011. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN JK menade dock att domaren inte genom brottet, dess straffvärde, om- fattning eller art kunde anses ha visat sig uppenbarligen olämplig att inneha JK väckte därför inte talan i HD.242 Av denna, visserligen mycket begränsade, praxis framgår att det för att en domare ska kunna avskedas krävs att domaren gjort sig skyldig till mycket allvarlig misskötsamhet i förhållande till uppdraget. 8.8.5 Nuvarande grund: ”allvarlig försummelse” Begreppet allvarlig försummelse är, som framgått, hämtat från regeringsformens bestämmelse om grunderna för att skilja en ledamot av direktion från uppdraget. Bakgrunden till detta är i korthet följande.