urf · H4A5URF1 · 2017-06-14 00:00:00 — 1082008/09:URF1, bil. 1092008/09:URF1 s. 87 f. regeringen såväl för valbarhet som för att riksrevisorn ska vara behörig under sin mandattid. Det var enligt regeringen inte möjligt att uttömmande reglera vilka uppdrag en riksrevisor inte får ha. Uppdragets karaktär och kravet på riksrevisorernas självständighet torde i sig kräva en viss återhållsamhet när det gäller bisysslor. Regeringen ansåg det dock inte påkallat att som vissa remissinstanser påpekat införa ett absolut förbud för riksrevisorerna att vid sidan av uppdraget som riksrevisor ha en annan anställning eller ett annat uppdrag. Regeringens uppfattning var att ett effektivare sätt att komma till rätta med situationer där förtroendeskadligheten kan aktualiseras är att ha verkningsfulla jävsregler och ett tillfredsställande kontrollsystem. Regeringen hänvisade också till vad anfört i sitt remissvar om att det i och med jävsreglerna i förvaltningslagen finns en tillfredsställande reglering som förhindrar att en riksrevisor får granska sådant som han eller hon själv har tagit del i.112 delade i allt väsentligt bedömningarna men lade till ledet ”eller utöva verksamhet” i bestämmelsen.113 I 11 och 12 §§ förvaltningslagen finns bestämmelser om jäv för den som ska handlägga ett ärende. Bestämmelserna har följande lydelse. 11 § Den som skall handlägga ett ärende är jävig 1.om saken angår honom själv eller hans make, förälder, barn eller syskon eller någon annan närstående eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för honom själv eller någon närstående, 2.om han eller någon närstående är ställföreträdare för den som saken angår eller för någon som kan vänta synnerlig nytta eller skada av ärendets utgång, 3.om ärendet har väckts hos myndigheten genom överklagande eller underställning av en annan myndighets beslut eller på grund av tillsyn över en annan myndighet och han tidigare hos den andra myndigheten har deltagit i den slutliga handläggningen av ett ärende som rör saken, 4.om han har fört talan som ombud eller mot ersättning biträtt någon i saken, eller 5.om det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet till hans opartiskhet i ärendet. Från jäv bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. 12 § Den som är jävig får inte handlägga ärendet. Han får dock vidta åtgärder som inte någon annan kan vidta utan olägligt uppskov. Den som känner till en omständighet som kan antas utgöra jäv mot honom, skall självmant ge det till känna. Har det uppkommit en fråga om jäv mot någon och har någon annan inte trätt i hans ställe, skall myndigheten besluta i jävsfrågan. Den som jävet gäller får delta i prövningen av jävsfrågan endast om myndigheten inte är beslutför utan honom och någon annan inte kan tillkallas utan olägligt uppskov. Ett beslut i en jävsfråga får överklagas endast i samband med överklagande av det beslut varigenom myndigheten avgör ärendet. 2001/02:190 s. 110 f. 2002/03:KU12 s. 16. Förvaltningslagens jävsbestämmelser gäller för alla förvaltningsmyndigheter och i alla ärenden, inte bara sådana som avser myndighetsutövning mot någon enskild. De tillämpas alltså även i kommersiella ärenden och i ärenden som inte mynnar ut i något beslut som är bindande för den enskilde, t.ex. remissärenden. Däremot gäller de inte i den del av myndigheternas verksamhet som brukar benämnas faktiskt handlande, exempelvis sjukhusvård eller undervisning.114 Användningen av uttrycket ”handlägga ett ärende” knyter regleringen till personer som tar befattning med ett ärende på sådant sätt att de kan tänkas påverka utgången, men inga andra.115 Regeringen har i sitt förslag till ny förvaltningslag, som bereds i , föreslagit ett förtydligande av vilka som omfattas av bestämmelserna med denna innebörd.116 verksamhet regleras huvudsakligen i regeringsformen, riksdagsordningen, i en lag med instruktion och i lagen om statlig revision. Ett internt styrdokument av stor betydelse är beslutet om revisionens inriktning. •att riksrevisorerna ska vara svenska medborgare •att är en myndighet under •att leds av tre riksrevisorer •att riksrevisorerna väljs av •att får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om han eller hon inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till allvarlig försummelse •att riksrevisorerna beslutar självständigt vad som ska granskas •att riksrevisorerna beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I riksdagsordningen regleras, när det gäller de frågor som utredningen har att behandla •att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning •att bestämmer vem som ska ha den uppgiften •vissa formella behörighetskrav för riksrevisorerna •hur val av riksrevisorer ska gå till •att ska bereda valet •att det är som begär att en riksrevisor ska entledigas. 114Hellners och , kommentaren till 11 §. 115SOU 2010:29 s. 328 f. med hänvisningar till äldre förarbeten. Se även och , kommentaren till 11 §. 2016/17:180 s. 94. Under lagstiftningsarbetet i samband med tillkomst lyfte vissa remissinstanser fram att det borde ställas krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. Några sådana krav ansågs dock inte nödvändiga i och med att i samband med valet avgör om en tilltänkt riksrevisor uppfyller de krav som bör ställas. När det gällde entledigande av riksrevisorerna diskuterades införande av ett uppenbarhetskrav och ett krav på kvalificerad majoritet i kammaren. Några sådana krav kom dock inte att föreskrivas. När det gällde självständighet diskuterades hur denna skulle uttryckas i regeringsformen. Re- sultatet blev den nuvarande formuleringen i 13 kap. 8 § andra stycket RF. I fråga om riksrevisorernas ställning framhölls vikten av att den enskilda riksrevisorns självständighet respekteras, som det ansågs viktigt att skulle vara en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i riktning mot tre separata delar. Riksrevisorerna ska samråda med varandra om den huvudsakliga inriktningen av granskningen och redovisa sitt beslut i en granskningsplan. Inom sina respektive granskningsområden beslutar riksrevisorerna själva vilken inriktning granskningen ska ha. När det gällde bisysslor och jäv diskuterades ett absolut förbud för riksrevisorerna att vid sidan av uppdraget ha en annan anställning eller ett annat uppdrag. Förvaltningslagens jävsregler ansågs dock tillfredsställande. Utredningen har i uppdrag att jämföra regleringen av med regleringen av JO och när det bedöms lämpligt lägga fram förslag som innebär att regleringen av de båda kontrollorganen görs på en mer enhetlig nivå. I detta kapitel redogör utredningen för regleringen av JO:s verksamhet på motsvarande områden som närmast ovan beskrivits när det gäller verksamhet. Inledningsvis ges en kort bakgrund om ämbetets tillkomst och utveckling. 5.2 tillkomst och utveckling117 inrättades i samband med tillkomsten av regeringsform. Den första instruktionen för JO antogs av . blev JO-institutionen föremål för flera större reformer. reform innebar bl.a. att JO:s och den dåvarande () arbetsuppgifter skulle utföras av tre ombudsmän, i ett gemensamt ämbete. För de tre ombudsmännen skulle det finnas två ställföreträdare. Det inrättades också ett samrådsorgan inom för överläggningar om frågor av organisatorisk art, JO-delegationen. När en ny regeringsform antogs 1974 samlades bestämmelserna om JO i två paragrafer. Därutöver upptogs bestämmelser om JO i den nya riksdagsordningen. JO-utredning118 föreslog en ny organisation. Ställföreträdarna skulle avskaffas och antalet ombudsmän ökas från tre till fyra. En av ombudsmännen, chefsombudsmannen, skulle vara administrativ chef med rätt att ge allmänna riktlinjer för arbetets bedrivande. En ökande arbetsmängd borde enligt utredningen mötas genom delegation av beslutanderätten i vissa ärenden till underlydande tjänstemän. Utredningen låg till grund JO-reform.119 En ny lag med instruktion för justitieombudsmännen trädde i kraft . I enlighet med vad utredningen föreslagit ökades antalet ombudsmän från tre till fyra, och de ställföreträdande ombudsmännen försvann. En av ombudsmännen blev administrativ chef. Utredningens förslag om delegation hade avstyrkts av flera remissinstanser och godtogs inte heller av . Motiveringen var att det för allmänhetens förtroende för är angeläget att de som klagar hos JO verkligen når fram till en ombudsman.120 beslutade om en översyn av verksamhet och organisation. Följande år tillsatte talmanskonferensen års 117Se SOU 1975:23 och SOU 1985:26. 1975/76:KU22. 1975/76:KU22 s. 65. När det gällde organisationsfrågor konstaterade denna utred- ning att chefsombudsmannens roll inte hade blivit den man avsåg med 1975 Den nämnda rätten för chefsombudsmannen att ge riktlinjer hade knappast utnyttjats alls. Man hade i stället fått fyra i praktiken fristående ombudsmän som självständigt disponerade över verksamhet och personal, var och en inom sin avdelning. Enligt utredningens mening hade en organisation med flera, i stort sett likställda, ombudsmän flera svagheter. Utan rätt för en ombudsman att delegera beslutanderätt till andra tjänstemän kunde en ökning av arbetsbördan medföra att antalet ombudsmän måste utökas. med flera chefer medförde enligt utredningen typiskt sett risk för vissa spän- ningar, vilka kunde leda till att cheferna t.ex. blir obenägna att ta initiativ som påverkar övriga chefers arbetsförhållanden. Med ett JO-ämbete som snarare bestod av skilda enheter än av en sammanhållen organisation fanns enligt ut- redningens mening risk för olika praxis inom olika tillsynsområden. organisation var inte heller flexibel. Utredningen ansåg därför att borde innehas av endast en per- Eventuella problem med gränsdragning mellan skilda tillsynsområden och ombudsmän skulle då falla bort, liksom risken för olika praxis på olika En person skulle också bära ansvaret för verksamheten i förhållande Med en enda person som JO skulle enligt utredningen också ”tillgodoses den traditionella uppfattningen om JO som en till namnet känd och folkets förtroendeman som har tillsyn över hela den offentliga verksamheten”122. En ordning med en ombudsman skulle också medge större flexibilitet och möjlighet för ombudsmannen att rationellt utnyttja JO- ämbetets samtliga resurser. Utredningen föreslog också att det skulle införas möjligheter till delegation av beslutanderätten i ärenden som inte var av större vikt. skulle t.ex. kunna utnyttjas i fråga om klagomål mot någon som inte står under JO:s tillsyn, klagomål som inte kan tas upp för att de avser frågor som inte är slutligt prövade av ordinarie myndighet, klagomål över fel som är mer än två år gamla och klagomål som inte innehåller någon preciserad kritik eller är så allmänt hållna att de inte kan utredas närmare samt ärenden där det blir fråga om att avvisa eller avskriva ärendet. Konstitutionsutskottet123 konstaterade att man i många avseenden delade utredningens uppfattning om fördelarna med ett enmansämbete. tande delegation som förslaget förutsatte var dock enligt utskottet ett problem. En för snäv delegation kunde orsaka en för stor arbetsbörda för JO själv, me- dan en vidgad delegation skulle leda till att JO själv endast tog befattning med en mindre del av ärendena. Därmed skulle enligt utskottets mening alltför mycket av särskilda karaktär gå förlorad. Dessa resonemang ledde enligt utskottet fram till att JO måste biträdas av tre personer som valts till sina ämbeten av . 121 SOU 1985:26. 122 SOU 1985:26 s. 16. 1986/87:KU2. ombudsmannen med den ledande ställningen skulle kallas chefsjustitieombudsman (chefsJO) och att de övriga skulle kallas justitieombudsmän. ChefsJO:s huvuduppgift borde enligt utskottet vara att ha det övergripande ansvaret både för verksamheten och för ämbetets organisation samt att vara ensam beslutsfattare i administrativa frågor. Det borde ankomma på honom eller henne att i arbetsordning bestämma hur ärendena ska fördelas och handläggas. Det framstod enligt utskottet som naturligt och lämpligt att justitieombudsmännen skulle få ansvar för vissa ärenden eller grupper av ärenden. Utskottet underströk att varje ombudsman skulle handlägga sina ärenden helt självständigt. Utskottet delade utredningens uppfattning att en svaghet med den dåvarande organisationen var att den tenderat att utvecklas till skilda ämbetsverk, vilket innebar nackdelar när det gällde förfogandet av personal och kunde påverka ärendebehandling och praxis. Personalens bundenhet till en viss JO borde enligt utskottet upphöra. aktualiserade chefsJO åter frågan om en ordning med ställföreträdande JO. Inströmningen av ärenden hade länge ökat kraftigt och kontinuerligt, och ärendebalansen hade ökat. I en skrivelse till framhöll chefsJO att den omständigheten att varje tillsynsärende måste avgöras av någon av ombudsmännen gjorde organisationen mycket sårbar. En längre tids sjukdom för någon av ombudsmännen skulle snabbt göra situationen svårbemästrad. Liknande svårigheter kunde uppkomma om en ombudsman behövde arbeta koncentrerat på något eller några större och mer komplicerade ärenden. Konstitutionsutskottet124 föreslog att det, med anledning av vad chefsJO lyft fram, skulle införas en ordning som möjliggjorde att ställföreträdande ombudsmän under vissa förutsättningar kunde tjänstgöra. borde utse en eller flera ställföreträdande ombudsmän. Utskottet framhöll att är ett organ av extraordinär natur och att det är av största vikt att JO:s beslut har tyngd och genomslagskraft. Ett system med ställföreträdande ombudsmän är enligt utskottet endast förenligt med detta om det nyttjas med restriktivitet. Utskottet ansåg därför att ett ianspråktagande av en ställföreträdande ombudsman för tjänstgöring bara kunde komma i fråga i vissa fall. En sådan situation kunde vara för handen om en ombudsman blir sjuk och därför inte kan utöva sin tjänst. Ett annat exempel kunde vara att en ombudsman behöver arbeta koncentrerat med ett eller flera ärenden som på grund av sin storlek eller komplexitet eller av annan orsak är osedvanligt krävande. Ett ställföreträdarsystem skulle enligt utskottet medföra att behovet av den möjlighet till ersättare för ombudsman under vissa förutsättningar som dittills funnits skulle falla bort. Det föreslogs därför att bestämmelsen om detta skulle utgå. 1994/95:KU33. Med anledning av en skrivelse från chefsJO infördes en utökad möj- lighet för JO att i vissa fall överlämna ärenden till en annan myndighet för Grundlagsutredningen126 fann, som konstaterats ovan, inte anledning att göra några principiella förändringar av regeringsformens reglering av kon- trollmakten och föreslog inga förändringar i fråga om JO. inkom chefsJO med en skrivelse127 till konstitutions- utskottet med förslag att en utredning skulle tillsättas med uppdrag att föreslå de ändringar i lagen som kan fordras för att möjliggöra en anpassning av JO:s handläggnings- och beslutsformer till den ökande klagomålstillströmningen. Bakgrunden var enligt chefsJO att det stora antalet anmälningar lett till att en allt större del av en ombudsmans arbetstid måste användas till att personligen bedöma även enklare ärenden. ChefsJO menade att en ändring i JO- instruktionen kunde ge en ombudsman möjlighet att i viss utsträckning dele- gera rätten att fatta beslut till någon annan befattningshavare vid ombuds- konstaterade att en utredning borde tillsättas i syfte att genomföra en översyn av JO-instruktionen och eventuellt lägga fram för- slag till ändring i instruktionen.128 beslutade riksdagsstyrelsen att tillsätta en utredning med den inriktning som hade lämnade JO-utredning sin rapport.129 Utredningen fö- reslog att det skulle införas en möjlighet för ombudsmän att dele- gera befogenheten att avgöra klagoärenden till anställda handläggare på JO- Enligt förslaget skulle en ombudsman, genom ett särskilt beslut, och chefsjustitieombudsmannen, efter samråd med de övriga ombudsmännen, dessutom genom en bestämmelse i arbetsordningen få bemyndiga en tjänste- man vid ombudsmannaexpeditionen att fatta beslut i ärenden som väckts ge- Delegationsrätten skulle främst ta sikte på ärenden som kan avskrivas utan särskilt ingående undersökningar. Ett bemyndigande skulle där- för inte få innefatta rätten att göra en framställning till eller reger- ingen, göra kritiska eller vägledande uttalanden, väcka åtal eller anmäla be- fattningshavare till disciplinärt förfarande eller överlämna ett ärende till en Konstitutionsutskottet130 tillstyrkte lagförslaget i allt väsentligt men före- slog en delvis annan modell för delegationsrättens utformning. ställa att karaktär av personligt förtroendeämbete inte försvagas var det, enligt utskottets mening, avgörande både att beslut om delegation fat- tades av varje ombudsman inom hans eller hennes ansvarsområde och att en tydlig avgränsning gjordes av möjligheten till delegation i enlighet med 1996/97:KU28. 126 SOU 2008:125. 127 dnr 052-988-2009/10. 2009/10:KU24. 2009/10:RS5. 2010/11:KU7. Vidare borde ärenden där ett skriftligt yttrande eller skriftliga upplysningar hade inhämtats från en berörd myndighet eller tjänsteman alltid avgöras av en ombudsman, även om beslutet inte innefattade någon kritik. Det borde enligt utskottet framgå av lagtexten. Av avgränsningen följde även att beslut i ärenden där det under handläggningen förekommit åtgärder såsom föreläggande eller utdömande av vite alltid borde fattas av en ombudsman. förslag ledde till en ändring i 15 och 22 §§ JO- instruktionen som trädde i kraft . 5.3 Den nuvarande regleringen av ombudsmän I 12 kap. 6 § RF anges att ombudsmän och riksrevisorerna ska vara svenska medborgare. Grundlagsregleringen av JO följer i övrigt av 13 kap. 6 § RF, där det anges följande. väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän), som i enlighet med den instruktion som beslutar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. En ombudsman får föra talan i de fall som anges i instruktionen. Domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman. Närmare bestämmelser om ombudsmännen meddelas i riksdagsordningen och i annan lag. I 13 kap. 2 § RO hänvisas i första stycket till vad som enligt 13 kap. 6 § RF gäller för val av ombudsmän. Därefter anges i andra stycket att ombudsmän ska vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. är enligt denna bestämmelse administrativ chef och bestämmer inriktningen av verksamheten i stort. får härutöver välja en eller flera ställföreträdande ombudsmän. En ställföreträdande ombudsman ska ha tjänstgjort som ombudsman. I en tilläggsbestämmelse till den ovannämnda paragrafen anges att , på eget initiativ eller på begäran av någon av ombudsmän, ska samråda med en ombudsman om arbetsordningen eller i andra frågor av organisatorisk art. Enligt regeringsform skulle förordna ”minst två för lagkunskap och utmärkt redlighet kända medborgare” att vara JO. Grundlagberedningen föreslog 1972 att det i regeringsformen, i enlighet med vad som dittills föreskrivits, skulle anges att skulle välja minst två ombudsmän.131 När beredningens förslag remitterades hade tillsatt JO-utredning (se ovan, 5.2). I sitt remissyttrande över Grundlagberedningens förslag anförde JO att utredningen möjligen skulle komma in på frågan om antalet ombudsmän och att den nya grundlagen därför inte borde uppta några regler som skulle kunna innebära hinder mot att ge- nomföra utredningens förslag. JO förordade därför att det i regeringsformen skulle anges att väljer en eller flera ombudsmän. stämde i detta132 och tillstyrkte regeringens förslag.133 I 13 kap. 3 § RO anges att ombudsmän och ställföreträdande ombudsmän väljs var för sig. Det bestäms också hur valet ska gå till och för vilken tid det gäller. I lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ( instruktionen) ges närmare bestämmelser om organisationen. I 12 § anges bl.a. att chefsjustitieombudsmannen, efter samråd med övriga ombudsmän, i ar- betsordning ska meddela bestämmelser om organisationen av verksamheten och om ansvarsområden för var och en av ombudsmännen, besluta om verk- samhetsplan för myndigheten samt besluta om årsredovisning och förslag till anslag på statens budget för ombudsmän. mannen bestämmer enligt 13 § om personalens tjänstgöring och får enligt 15 § i arbetsordning eller genom särskilt beslut bemyndiga tjänstemän vid ombuds- mannaexpeditionen att vidta vissa åtgärder och fatta vissa beslut. ombudsmännen ska enligt 5 § samråda med chefsjustitieombudsmannen om inspektioner och andra undersökningar som han eller hon avser att genomföra. Vid tillkomsten av den nuvarande organisationen framhöll konstitutions- utskottet att chefsjustitieombudsmannen, enligt utskottets syn på hans eller hennes administrativa roll, är ensam beslutsfattare i administrativa frågor. Givetvis borde samråd hållas med övrig personal. Utskottet påminde också om möjligheten att påkalla samråd med JO-delegation.134 JO- delegationen avskaffades 1991, och dess uppgifter övertogs då av I 12 kap. 6 § RF anges att ombudsmän och riksrevisorerna ska vara svenska medborgare. föreslog, som nämnts ovan, att regeringsformens krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar och andra uppdrag skulle tas bort för andra än ordinarie domare, justitiekanslern, ombudsmän och riksrevisorerna. Kravet på svenskt medborgarskap för uppdrag som tillsätts genom val av borde enligt lämpligen framgå av riksdagsordningen. För två uppdrag borde dock medborgarskapskravet framgå 131 SOU 1972:15. 1973:90 s. 431. KU 1986/87:2 s. 42. 1990/91:KU8. av regeringsformen, ombudsmän och riksrevisorerna eftersom de enligt regeringsformen har centrala funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen.136 Regeringen137 lade fram förslag i enlighet med förslag, och delade regeringens bedömning.138 I övrigt saknas bestämmelser om behörighetskrav för JO. får enligt 13 kap. 4 § RO på begäran av entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Förutsättningen för entledigande, att ombudsmannen inte längre har förtroende, har stått oförändrad sedan 1866 års riksdagsordning. Uppdraget att vara JO är ”personligt” i den meningen att JO:s beslut inte fattas av någon, kollegial eller annan, myndighet utan av respektive JO personligen. I någon mening kan självständigheten anses framgå av 11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § RF. Även om det saknas uttryckliga bestämmelser om JO:s självständighet får denna ordning anses innebära att ombudsmännen är oberoende och fattar sina beslut helt självständigt. Besluten skrivs också i jagform.139 När det 2011 föreslogs ytterligare möjligheter för JO att delegera befogenhet att med vissa begränsningar avgöra klagoärenden till anställda handläggare på JO-expeditionen uttalade att det, för att säkerställa att karaktär av personligt förtroendeämbete inte försvagas, var avgörande både att beslut om delegation fattas av varje ombudsman inom sitt ansvarsområde och att en tydlig avgränsning skulle göras av möjligheten till delegation.140 Även gentemot varandra har ombudsmännen en självständig ställning. Det kommer bl.a. till uttryck i uttalanden om att det inte får förekomma någon form av överprövning från chefsjustitieombudsmannens sida av de övriga ombudsmännens beslut.141 Av JO-instruktionen framgår också att ombudsmännen inte står under tillsyn av varandra. JO:s verksamhet regleras i huvudsak i regeringsformen, riksdagsordningen och i en lag med instruktion. 136SOU 2008:125 del 1 s. 591 f. 2009/10:80 s. 236 f. 2009/10:KU19 s. 60 f. 139Jfr Axberger, JO-i s. 53 f. 2010/11:KU7 s. 10. KU 1986/87:2 s. 42. •att JO ska vara svensk medborgare •grunderna för JO:s uppdrag