rfr · H50WRFR2 · 2017-10-17 00:00:00 — Vägen till arbete för unga med funktionsnedsättning – en uppföljning och utvärdering Riksdagstryckeriet, , 2017 beslutade att inrätta en uppföljnings- och utvärderingsgrupp med uppgift att genomföra utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen beslutade att göra en uppföljning och utvärdering av vägen till arbete för unga med funktionsnedsättning. Unga med funktionsnedsättning hargenerelltsettsärskildasvårigheterattetablerasigpåarbetsmarknaden.Det är därför angeläget att följa upp och utvärdera gruppens ställning på arbetsmarknaden och Arbetsförmedlingens insatser på området. Resultatet av detta arbete ska ge arbetsmarknadsutskottet ökad kunskap och ett fördjupat beslutsunderlag inför beredning av ärenden om dessa frågor. Underlaget har tagits framavutvärderareMadeleine Nymanvidutskottsavdelningensutvärderings- och forskningssekretariat i samarbete med föredraganden vid arbetsmarknadsutskottets kansli. vid utvärderings- och forskningssekretariatet har deltagit vid intervjuer inom ramen för detta uppdrag. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där vissa iakttagelser och bedömningar redovisas. (S) ordförande, (M), (SD), (MP), (C), (V), (L) och (KD). uppföljnings- och utvärderingsgrupp......... Bakgrund till utvärderingen ................................................................. Syfte, inriktning och huvudfrågor........................................................ 1.4.6 Förslag till nytt mål....................................................................... Genomförande, metod och avgränsning............................................. Centrala termer och begrepp.............................................................. 2 Bakgrund om kommunerna i fallstudierna.............................................. Fakta om ungdomarna i kommunerna................................................ Organisationen kring ungdomarna..................................................... 3 Unga med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga........ Unga i målgruppen 2011–2016.......................................................... 3.1.1 Andelen unga med en funktionsnedsättningskod har ökat ............ 3.1.2 Fler män än kvinnor har en funktionsnedsättningskod.................. 3.1.3 Andelen unga med funktionsnedsättning varierar mellan Den arbetssökandes väg till arbete..................................................... 3.2.2 Beskrivning av olika typer av effekter........................................... 4Andelen unga med funktionsnedsättningar som går vidare till arbete eller studier.................................................................................. 4.1Andelen unga i målgruppen som går vidare till arbete eller studier –2016....................................................................................... 4.1.1 Några inledande förklaringar till att målet inte nåtts..................... 4.1.2 Stora skillnader beroende på var i man bor...................... Arbetsmarknadspolitiska insatser och program.................................. 4.2.1 Framgångsrika metoder inom området.......................................... 4.2.2 Effekter och erfarenheter för personer med 4.2.3 Förslag till kompletterande och förbättrade insatser...................... 4.3.1 Motivation och självkänsla viktiga egenskaper............................. 4.3.2 Utbildningsnivån har betydelse..................................................... 4.4.1 Oförändrade riktlinjer för arbetsförmedlarna ................................ 4.4.2 Förtroende och tålamod viktiga faktorer....................................... 4.4.3 Kompetensen hos arbetsförmedlarna varierar............................... 4.4.4 Hög arbetsbelastning och tidsbrist kan försämra utfallet............... 4.4.5 Personalomsättning bland arbetsförmedlarna skapar oro.............. 4.4.6 Privata förmedlare fyller en funktion ............................................ Andra faktorers påverkan................................................................... Konjunkturen och arbetsutbudet.................................................... Aktivitetsersättning och aktivitetsrapportering.............................. 4.5.3 Samverkan och gemensam lokalisering......................................... Förändring av gymnasiesärskolan................................................. 5 Användning av funktionsnedsättningskoder........................................... 5.1.1 Nya koder .......................................................... 5.2 Problematik kring användningen av koder......................................... 5.2.1 Underlaget till Arbetsförmedlingens utredningar varierar............. 5.2.2 Arbetsförmedlares kunskap och kompetens om hur man sätter koder varierar....................................................................... 5.2.3 Alla får inte någon kod – mörkertal i statistiken ........................... Kodsättningen tar tid..................................................................... 5.2.5 Ökade krav på resultat................................................................... 5.2.6 En kod säger inte allt om en individ.............................................. 5.3 Effekter av att få en kod..................................................................... 6Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och Målet i strategin kan förtydligas......................................................... Arbetsförmedlares kompetens behöver öka....................................... Olikheterna i målgruppen – en svårighet............................................ Andelen unga i målgruppen har ökat – fler får en diagnos................. Konkurrens och målkonflikter på arbetsmarknaden........................... Samverkan och samlokalisering underlättar....................................... Individuella insatser fungerar bra....................................................... Tidiga insatser välkomnas.................................................................. Motivation och självkänsla viktiga egenskaper.................................. Arbetsgivare måste avsätta tid............................................................ Koder har för- och nackdelar ............................................................. Berättelser från intervjuer med ungdomar.................................................... Beskrivning av arbetsmarknadspolitiska insatser 2011–2016....................... Generella effekter och analyser av arbetsmarknadspolitiska insatser........... Ändringar av särskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga 2017.................... Intervjuer och frågor i utvärderingen............................................................ Arbetsmarknadsutskottetsuppföljnings-ochutvärderingsgruppbeslutadeide- cember 2016 att göra en uppföljning och utvärdering (nedan kallad utvärdering) av vägen till arbete för unga med funktionsnedsättning. Syftet är att ge utskottet ökad kunskap och ett fördjupat beslutsunderlag inför beredningen av ärenden om frågor som berör vägen till arbete för unga med funktionsnedsättningar. Fokus i utvärderingen är Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska insatser som riktas till unga personer med funktionsnedsättning och till arbetsmarknadsdeltagandet bland dessa. Utvärderingen bygger på dokumentstudier,statistik,intervjuersamtfallstudieriLinköping,,och . Gruppen unga med funktionsnedsättningar som medför nedsatt arbetsförmågaärenheterogengruppsomärsvårattutvärdera.Kunskapslägetomgruppen är därför begränsat. Denna utvärdering bidrar till att öka förståelsen för gruppens möjligheter eller hinder att få ett arbete. var ca 35 300 unga inskrivna med en funktionsnedsättningskod på Arbetsförmedlingen, varav drygt en tredjedel var kvinnor. Unga medneuropsykiatriskfunktionsnedsättningärdentypavfunktionsnedsättning som är vanligast förekommande i statistiken för både kvinnor och män. –ökade andelen unga inskrivna med en kod, enligt Arbetsförmedlingens statistik, från . Dock kan ökningen vara både överskattad och till viss del underskattad. Några möjliga förklaringar till att ökningen kan vara överskattad är att arbetsförmedlare blivit bättre på att sätta funktionsnedsättningskoder och att fler än tidigare får en diagnos. kan det finnas ett mörkertal i statistiken, dvs. det kan finnas unga som inte har en kod men som borde fått en. Arbetsförmedlingens delmål att andelen ungdomar med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga som går vidare till arbete eller studier skulle öka –2016 har inte uppnåtts. Andelen för riket låg på ungefär samma nivå . ökade antaletungamedfunktionsnedsättningvilketbetyderattfler(mättiantal)ungdomar har gått vidare till arbete eller studier. Det finns stora variationer beroende på var i man bor. Arbetsförmedlingen mäter i sin uppfyllelse av delmålet både subventionerade och osubventionerade anställningar. I rege- ringensstrategiförgenomförandetavfunktionshinderspolitiken2011–2016är det dock inte tydligt om målet även gäller subventionerade anställningar. Det finns många möjliga förklaringar till att Arbetsförmedlingens delmål inte har uppnåtts, t.ex. ökad konkurrens omsubventionerade anställningar, låg kompetens hos vissa arbetsförmedlare som stöder gruppen, svag motivation och självkänsla hos unga i målgruppen samt bristande kompetens hos vissa arbetsgivare. SAMMANFATTNING 2017/18:2 I utvärderingen identifieras också flera insatser och faktorer som bidrar till attflerungdomarmedfunktionsnedsättningarfårettsubventioneratellerosubventionerat arbete eller går vidare till studier, t.ex. att samverkan och samlokalisering förbättrar möjligheterna för unga i gruppen och att individuella insatser fungerar bra. Det har också visat sig att subventionerade anställningar och arbetspraktik har haft positiva effekter för unga i målgruppen. Arbetsförmedlingens funktionsnedsättningskoder ska underlätta och säkerställa att resurser kommer rätt personer till del. Koderna kan också användas förattgörauppföljningarochutvärderingar.Detfinnsdockendelproblematik kring koderna. Till exempel säger en kod inte allt om en individ och hans eller hennes arbetsförmåga, samt att arbetssökande måste framhålla sina brister för att få en kod, vilket kan leda till sämre självkänsla hos individen. 1.1 uppföljnings- och utvärderingsgrupp Utskotten har till uppgift att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. Av regeringsformen framgår att ”varje utskott följer upp och utvärderar riksdagsbeslut inomutskottetsämnesområde”.1 Riksdagenharävenbeslutatomriktlinjer2 för utskottens uppföljning och utvärdering, av vilka framgår bl.a. att såväl uppföljning som utvärdering bör ha en framåtblickande inriktning och medverka till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. beslutade att inrätta en uppföljnings- och utvärderingsgrupp med uppgift att genomföra utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen beslutade omen uppföljning och utvärdering (i fortsättningen kalladutvärdering)avvägentillarbeteförungamedfunktionsnedsättningsom medför nedsatt arbetsförmåga. Utvärderingen ska ge arbetsmarknadsutskottet ökadkunskapochettfördjupatbeslutsunderlaginförberedningavärendenom dessa frågor. Underlaget för utvärderingen har huvudsakligen tagits fram av utvärderare vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat. 1.2 Bakgrund till utvärderingen Idecember2015varenfjärdedelavpersonernamedfunktionsnedsättningsom medför nedsatt arbetsförmåga och som var arbetslösa eller i program med aktivitetsstöd under 30 år.3 Inom ramen för den dåvarande regeringens strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken i –2016 har Arbetsförmedlingen haft som målsättning att andelen ungdomar med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga som går vidare till arbete eller studier ska öka. har detta mål inte uppnåtts. Motdennabakgrundgjordearbetsmarknadsutskottetsuppföljnings-ochut- värderingsgrupp bedömningen att det var viktigt att följa upp och utvärdera den aktuella gruppens ställning på arbetsmarknaden och Arbetsförmedlingens insatser riktade till denna grupp. 1 4 kap. 8 § regeringsformen. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23; framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21. 3 Denna relativt stora andel kan i verkligheten vara större eller mindre eftersom det finns en problematik kring Arbetsförmedlingens sätt att föra statistik med funktionsnedsättnings- Se kapitel 5. INLEDNING 2017/18:2 1.3 Syfte, inriktning och huvudfrågor Syftet med utvärderingen av vägen till arbete för unga med funktionsnedsättningsommedförnedsattarbetsförmågaärattgearbetsmarknadsutskottetökad kunskap och ett fördjupat beslutsunderlag inför beredningen av ärenden om dessa frågor. Fokus i utvärderingen är Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska insatser som riktas till unga personer med funktionsnedsättning och arbetsmarknadsdeltagandet bland dessa. Populationen i utvärderingen är 16–29-åringar som är inskrivna på Arbetsförmedlingenochsomharenfunktionsnedsättningsommedförnedsattarbets- förmåga, enligt Arbetsförmedlingens kodning. Undersökningsperioden är 2011–2016, vilket motsvarar strategin för genomförande av funktionshinderspolitiken i Sverige.4 •Har gruppen unga med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga förändrats 2011–2016 med avseende på -typ av funktionsnedsättning (funktionsnedsättningskod) -typ av arbetsmarknadspolitisk insats •Vilka orsaker ligger bakom utvecklingen? •Varför har Arbetsförmedlingens delmål ”Andelen ungdomar, under , med en funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga som får en anställning eller utbildning ska öka” inte uppnåtts? -Vilka arbetsmarknadspolitiska insatser har haft effekt? -Vilken roll spelar den arbetssökande? -Vilken roll spelar arbetsförmedlaren? -Vilken roll spelar andra faktorer? •Finns det brister i underlaget till Arbetsförmedlingens statistik? -För- och nackdelar med att få en funktionsnedsättningskod. Det är allmänt känt att delaktighet på arbetsmarknaden skapar förutsättningar för bättre ekonomi, större delaktighet i samhällslivet och bidrar till bättre hälsa.5 Arbetsförmedlingen har ett samlat ansvar, sektorsansvar, för funktionshindersfrågor inom arbetsmarknadspolitiken.6 4 , En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011– 2016, dnr S2012.028, . 5 Set.ex.MFD,Utvärdering och analys av funktionshinderspolitiken 2011–2016,A2016:14. 2016/17:1 s. 32. 2017/18:2 INLEDNING I det följande beskrivs internationella konventioner m.m. och svenska lagbestämmelser som reglerar arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning. Rättigheterna till arbete på lika villkor regleras i FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning och ett fakultativt protokoll till konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning.7 Konventionen anger att de anslutna staterna ska skydda och främja rätten till arbete. FN har också satt upp globala mål för hållbar utveckling (Sustainable De- velopment ), som ingår i Agenda 2030-arbetet. Det åttonde målet är anständiga arbetsvillkor och ekonomisk tillväxt. Ett av delmålen (8.5) för att uppnå målet är att uppnå full och produktiv sysselsättning med anständiga arbetsvillkor för alla kvinnor och män, inklusive ungdomar och personer med funktionsnedsättning, samt lika lön för lika arbete.8 Unionen ratificerade som regionalt organ 2011 den ovannämnda FN- konventionen och har beslutat om en egen handikappstrategi för unionen, i syfte att genomföra konventionen.9 Kommissionen har fastställt följande åtta huvudsakliga insatsområden inom strategin: tillgänglighet, delaktighet, lika rättigheter och likabehandling, sysselsättning, utbildning, socialt skydd, hälsa samt utrikespolitik. För varje område anges åtgärder som ska genomföras. pågår en s.k. halvtidsgranskning av strategin. Ioktober2016antogsdirektiv(EU)2016/2102omtillgänglighettilloffentliga myndigheters webbplatser och mobila applikationer. Direktivet ska vara genomfört i medlemsstaterna . Utöver harmonisering av den inre marknaden är en avsedd effekt med direktivet att dessa webbplatser och mobila applikationer ska bli mer tillgängliga för användare och då särskilt personer med funktionsnedsättning. arbetar aktivt för att främja åtnjutandet av de mänskliga rättigheterna för personer med funktionsnedsättning. har beslutat om en ny funktionshindersstrategi.10 Strategin syftar till att uppnå jämlikhet, 7 Jfr SÖ 2008:26. Konventionen trädde i kraft . 8 FN:s globala mål, . 9 Se KOM(2010) 636. 10 2017–2023 (CM(2016)155). INLEDNING 2017/18:2 värdighetochlikamöjligheterförpersonermedfunktionsnedsättningochbygger vidare på de erfarenheter som gjordes genom tidigare handlingsplan. Det finns också nationell lagstiftning som reglerar rätten till arbete. Bland annatslårarbetsmiljölagen(1977:1160)fastattarbetsförhållandenaskaanpassas till människors olika förutsättningar i fysiskt och psykiskt avseende. Vidare finns det en förordning (2000:630) om särskilda insatser för personer med funktionshinder sommedförnedsattarbetsförmåga.11 Förordningeninnehåller bestämmelser om Arbetsförmedlingens arbetsmarknadspolitiska program för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga, som har eller kan förväntas få svårigheter att få eller behålla ett reguljärt arbete. Därutöver finns nationell lagstiftning som reglerar stöd och service till funktionshindrade.12 presenterade den dåvarande regeringen en strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken i –2016.13 Strategin innehåller bl.a. inriktningsmål för nio olika områden, varav arbetsmarknadspolitiken är ett. Grunden för funktionshinderspolitiken finns i den nationella handlingsplanen Från patient till medborgare.14 Inriktningsmålen i strategin för arbetsmarknadspolitiken är dels att sysselsättningsgraden för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga ska öka, dels att matchningen mellan arbetssökande personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga och lediga arbeten ska vara effektiv. För att uppnå regeringens beslutade strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016 har Arbetsförmedlingen satt upp fyra delmål, varav det andra berör unga med funktionsnedsättningar. Detta andra mål är:”Andelenungdomar,under30år,medenfunktionsnedsättningsommedför nedsatt arbetsförmåga som får en anställning eller utbildning ska öka .” De övriga tre målen är att andelen personer med en funktionsnedsättning som får en anställning eller utbildning ska öka, tiden från att en arbetssökande blir inskriven till att en funktionsnedsättning som medför nedsatt ar- 11Förordningenupphävdes2017-07-01ochersattesavförordningen(2017:462)omsärskilda insatser för personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. 12Lagen (1993:387)omstöd och service till vissa funktionshindrade (LSS)och förordningen (1993:1090) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 13Socialdepartementet, En strategi för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011– 2016, dnr S2012.028, . 1999/2000:79, bet. 1999/2000:SoU14, rskr. 1999/2000:240. 2017/18:2 INLEDNING betsförmåga är identifierad och registrerad ska förkortas samt att krav på tillgänglighet alltid ska ställas vid upphandling av arbetsmarknadspolitisk verksamhet. 1.4.6Förslag till nytt mål Imaj2017lämnaderegeringenettförslagtillnyttnationelltmålochinriktning för funktionshinderspolitiken.15 Det nya förslaget är att, med FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning som utgångspunkt, uppnå jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhället för personer med funktionsnedsättning. Målet ska bidra till ökad jämställdhet och till att barnperspektivet ska beaktas.16 Regeringen har vidare i propositionen föreslagit en översyn av användningen av termen nedsatt arbetsförmåga.17 1.5 Genomförande, metod och avgränsning Utvärderingen bygger på dokumentstudier, tillgänglig och specialbeställd statistik, intervjuer samt fallstudier i fyra kommuner (, , och ). I dokumentstudierna ingår exempelvis myndigheters återrapportering, tidigare utredningar och forskningsrapporter. Inom detta arbete har bidragit med att söka fram forskning inom diagnostisering. Särskilda statistikbearbetningar för 16–29-åringar har beställts från SCB och Arbetsförmedlingens statistikenhet. Mätningen och definieringen av målgruppen varierar mellan dessa undersökningar. I SCB:s arbetskraftsundersökning får svarande själva ange att de har en funktionsnedsättning, medan baserar sina bedömningar på expertutlåtanden. SCB:s undersökning är en urvalsundersökning, medan Arbetsförmedlingens statistik bygger på registerdata. Resultatet från bearbetningarna av SCB:s undersökning av situationen på arbetsmarknaden för personer med funktionsnedsättning har inte kunnat användas i rapporten eftersom urvalet i undersökningen var för litet för att få signifikanta resultat. DenspecialbeställdastatistikenfrånArbetsförmedlingensstatistikenhethar vidarebearbetats i utvärderingen. Fallstudier har genomförts i fyra kommuner för att öka förståelsen för olika grupper av unga med funktionsnedsättnings möjligheter eller hinder att få ett arbete. Kommunerna i fallstudierna valdes utifrån följande kriterier: 2016/17:188. 16Moderaterna, har i en gemensam följdmotion (mot. 2016/17:3751) yrkat att målformuleringens första mening kompletteras med ”i ett samhälle med mångfald som grund”. Därutöver har ytterligare tre följdmotioner väckts med anledning av propositionen, som prelimärt är tänkt att behandlas (jfr kommande bet. 2017/18:SoU5). 2016/17:188 s. 38. INLEDNING 2017/18:2 –Antalet inskrivna vid förmedlingskontoren. Förmedlingskontoren i kommunerna måste ha en viss volym. I många kommuner är antalet unga med funktionsnedsättning som är inskrivna lågt. –En kommun med ökad, en med oförändrad och en med minskad andel i målgruppen som går till arbete eller reguljär utbildning. –En geografisk spridning i landet. –Fånga kommuner med olika typer av arbetsmarknad. Därutöver valdes för att kommunen har en förmedling med en enhet som bara arbetar med unga med funktionsnedsättning. I fallstudierna har intervjuer genomförts med en eller flera arbetsförmedlare, en eller flera anställda somarbetar med arbetsmarknadsfrågor i kommunen, några ungdomar i målgruppen och en arbetsgivare i kommunen som tagit emot unga med funktionssättning genom anställningsstöd. Utöver intervjuerna i fallstudier har intervjuer genomförts med anställda vid relevanta myndigheter, organisationer m.fl. (se bilaga 5). Underlaget har i relevanta delar faktagranskats av uppgiftslämnarna. I målgruppen ingår inskrivna på Arbetsförmedlingen som har aktivitetsstöd eller arbete med stöd (subventionerad anställning), de som är öppet arbetslösa och övriga inskrivna. Övriga inskrivna är exempelvis de som är ombytessökande (de har ett arbete men söker efter ett annat), tillfälligt anställda eller timanställda. Anställda vid ingår inte bland de som är inskrivna på Arbetsförmedlingen.18 I målgruppen ingår därför inte samtliga unga med funktionsnedsättning. Exempelvis ingår inte unga personer som har andra ersättningar/bidrag inom socialförsäkringenochsomintesamtidigtärinskrivnapåArbetsförmedlingen. Unga med funktionsnedsättning som är utanför målgruppen kommenteras dock utifrån intervjuer och dokumentstudier. Det har inom ramen för denna utvärdering inte varit möjligt att genomföra en renodlad effektutvärdering. Däremot berörs andra myndigheters och forskares effektutvärderingar. 1.6 Centrala termer och begrepp I rapporten används flera centrala termer och begrepp. Följande termer och begrepp har samma betydelse som definierats av den s.k. Funkautredningen19: 18Med undantag för Samhallsanställda som har en ettårig utvecklingsanställning och för de som söker ett nytt arbete utanför , s.k. ombytessökande. E-post från Arbetsförmedlingen . 2017/18:2 INLEDNING