rfr · H40WRFR10 · 2017-01-01 00:00:00 — Det innebär att handlingsplanens innehåll, de myndigheter som drev arbetet och hur statens pengar fördelades på olika åtgärder och myndigheter presenteras kortfattat. Vidare förs ett resonemang i kapitlet om hur kulturella och kreativa näringar ska definieras, detta för att tydliggöra till vilka verksamheter statens pengar skulle riktas. Slutligen presenteras den modell eller logik som har använts vid uppföljningen av satsningens resultat. 2.1 Handlingsplanens innehåll i relation till kulturella och kreativa näringar Handlingsplanen beslutades av regeringen i september 2009.3 beslutade inte om själva handlingsplanen, men väl om att anslå medel till de näringspolitiska myndigheterna för att genomföra handlingsplanen.4 2.1.1 Målen i handlingsplanen inriktas på tillväxt Syftet med satsningen var att ge goda förutsättningar för entreprenörer och befintliga och potentiella företagare inom kulturella och kreativa näringar att utveckla sina affärsidéer och sitt företagande. Om aktörer inom kulturella och kreativa näringar får sådana förutsättningar kan dessa bidra såväl till regionernas tillväxt som till ökad svensk konkurrenskraft.5 I handlingsplanen finns även mål om ökad samverkan mellan näringslivet och kulturen. Det identifierades ett behov av brobyggare mellan sektorerna som å ena sidan ska stimulera kreativa och innovativa processer i näringslivet och å andra sidan öka entreprenörskap, förnyelse och företagande inom kultursektorn. Regeringen betonade att kulturskaparen och entreprenören ställs i centrum för de åtgärder som genomförs i handlingsplanen. Handlingsplanen innehåller ingen definition av vad kulturella och kreativa näringar består av. 2.1.2 De kulturella och kreativa näringarna kan vara större eller mindre Det finns många varianter på vilka branscher som kan ingå i den kulturella och kreativa sektorn. Vilka som räknas in i sektorn kan tänkas ha betydelse för de 3 Regeringsbeslut (N2009/6120/ENT). 4 budgetbetänkande 2009/10:NU1 Näringsliv. 5 Handlingsplan för kulturella och kreativa näringar, 2009. 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR näringar som hamnar utanför eftersom dessa kanske inte kan räkna med samma status och möjlighet till offentligt stöd som de näringar som inkluderas. Definitionerna varierar också efter vilket syfte definitionen har. Om statsstöd ska delas ut, som i fallet med regeringens handlingsplan, kan definitionen bli snävare. Handlar det om att definiera sektorns totala bidrag till ekonomin tenderar definitionen att bli bredare. En ofta använd beskrivning av de kulturella och kreativa näringarnas innehåll och inbördes förhållande har utvecklats av Figur 5 Kulturella och kreativa näringar har en kärna och en periferi Tanken med illustrationen i figur 5 är att de kulturella och kreativa näringarna bygger på en konstnärlig källa ur vilken näringar längre ut mot periferin hämtar inspiration och har möjlighet att vidareutveckla och kapitalisera på ursprungsidéerna. Ett förenklat exempel skulle kunna vara författaren som ensam skriver sin roman. Romanen antas av ett förlag som för ut romanen på marknaden. Förlaget och författaren förhandlar även om filmrättigheter med ett filmbolag. Den film som produceras kan i sin tur inspirera verksamheter inom t.ex. reklam och medier. På så vis har den ursprungliga romanen skapat sysselsättning och pengar åt flera aktörer på olika nivåer i den kulturella och 6 The concentric circles model of cultural industries, , 2008 i Cultural Trends, vol. 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR Modellen utgår också från antagandet att det kulturella inne- hållet är större i kärnan än det kommersiella värdet. Ju längre ut man kommer från kärnan, desto större blir det kommersiella innehållet relativt det kulturella Kulturella och kreativa näringar är ett skapat begrepp En iakttagelse är att begreppet kulturella och kreativa näringar, precis som figur 5 visar, består av flera delnäringar. På så vis är kulturella och kreativa näringar ett skapat begrepp. Ett skapat begrepp kan användas i olika syften. För den förra regeringen var det viktigt att visa att kulturella och kreativa näringar är en tillväxtnäring. I kulturpolitiska sammanhang vill man också emellanåt berättiga kulturens värde utöver dess s.k. egenvärde (ungefär: konst för konstens skull utan sidoblickar till eventuell samhällsnytta). visa att kulturen bidrar med kreativitet och tillväxt i stort i samhället. I en relativt publicerad rapport7 använder en av- gränsning som har tagits fram av i I den defini- tionen ingår den grafiska branschen, förlagsbranschen (böcker, dagstidningar, tidskrifter etc.), film, arkitektur, reklam, design, arkiv, konstnärligt skapande, Definitionen täcker således in alla de ringar och verksamheter som framgår av figur 5. Det är också viktigt att lägga på minnet att många av de branscher som ingår i kulturella och kreativa näringar har sin egen politik och sina egna stödordningar, t.ex. film, litteratur, bildkonst, museer och me- Det betyder, som kommer att framgå i kapitel 5, att det finns flera system som verkar parallellt inom sektorn. Ännu bredare definition av kulturella och kreativa näringar Regionerna upprättar kulturplaner för att styra inriktningen av kulturåtgär- derna inom sin region. I regionplanerna förekommer även åtgärder riktade till kulturella och kreativa näringar. I räknas även måltider, spel, turism och besöksnäring samt upplevelsebaserat lärande in i de kulturella och Även har en vid definition där bl.a. måltider, men inte besöksnäring ingår. Spel och spelutveckling ligger i gränszonen mellan it och kulturella och kreativa näringar. (turistsektorn) är en etablerad bransch, men gör enligt vissa definitioner även i delar anspråk på att tillhöra de kulturella och kreativa näringarna. 7 Förutsättningar för kulturella och kreativa företag, , 2015. 8 European Cluster Observatory, i . 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR Figur 6 Andra branscher som en del av kulturella och kreativa näringar Som kommer att framgå i kapitel 3 har en hel del av satsningarna inom handlingsplanen riktats till företag i gränszonen till kulturella och kreativa näringar. Uppenbarligen finns ingen entydig definition av vad som ska omfattas av de kulturella och kreativa näringarna. Därmed har det inte heller varit uppenbart för de stödgivande myndigheterna vilka åtgärder som ska stöttas. Detta har bl.a. resulterat i att kulturmyndigheterna och myndigheterna under har haft olika uppfattningar om satsningens inriktning, vilket skildras i kapitel 3. fick i uppdrag av regeringen att definiera sektorn och ta fram statistik inom området.9 Uppdraget är ännu inte slutfört. 2.1.3 Åtgärder inom tio områden I handlingsplanen föreslås åtgärder inom nio områden. Därutöver beslutade regeringen också om ett råd för kulturella och kreativa näringar. Nedan presenteras områdena i korthet. I kapitel 3 ges en fylligare beskrivning av åtgärderna och deras resultat. 9 Regeringsbeslut (UD2016/12789/FH). 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR Mäklarfunktioner – en regional infrastruktur för att underlätta företagande inom kulturella och kreativa näringar har fördelat pengar till samtliga 21 regioner i för att bl.a. ta fram regionala handlingsplaner och för att driva olika projekt. Ett antal nationella projekt har också fått stöd. Pengar till projekt inom innovation och design fördelade pengar till ett fyrtiotal projekt inom designområdet. Ett syfte var att få små designföretag att växa. Företagsinkubatorer för små företag och fördelade pengar till åtta företagsinkubatorer och tre särskilda projekt. Syftet var bl.a. att inkubatorerna ska ta sig an små företag inom kulturella och kreativa näringar och ge dem hjälp att komma igång. Kunskapssammanställning inom ledarskap och organisation beviljade pengar för fem studier som ska bidra till kunskap om hur kreativa processer kan skapa tillväxt i olika företag. fördelade pengar till 13 projekt i anslutning till olika konstnärliga utbildningar. Syftet var att utveckla kurser om entreprenörskap på konstnärliga utbildningar. fick pengar för att få igång mentorskap mellan verksamheter i kulturella och kreativa näringar och andra näringar. Även fick medel för att utveckla branschguider för yrkesverksamma inom kulturella och kreativa näringar. Tillväxtanalys fick i uppdrag att redovisa vilka möjligheter företag inom kulturella och kreativa näringar hade att finansiera sin verksamhet. Tillväxtanalys gavs i uppdrag att definiera kulturella och kreativa näringar för att kunna mäta bl.a. sysselsättning och förädlingsvärde. 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR skulle tillsammans med ett antal kulturmyndigheter göra kompetensutvecklingsinsatser för myndigheter och aktörer inom näringslivsfrämjandet och kultursektorn. Rådet för kulturella och kreativa näringar (rådet) inrättade regeringen ett råd som egentligen inte var en del av den ursprungliga handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar. Rådet bestod av ett tiotal företrädare för olika kreativa näringar såsom reklam, musik och mode. Rådets uppgift var att hjälpa regeringen i arbetet med handlingsplanen och att stimulera till diskussion om kulturella och kreativa näringar. 2.1.4 Kulturmyndigheternas roll i satsningen var att samverka Även om satsningen på kulturella och kreativa näringar genomfördes i stort sett enbart med anslag från statsbudgetens utgiftsområde 24 Näringsliv förutsattes en nära samverkan mellan myndigheterna inom näringspolitiken respektive kulturpolitiken för att genomföra åtgärderna inom handlingsplanen. och skulle samverka med kulturmyndigheterna vid genomförandet av bl.a. mäklarfunktioner, inkubatorer och entreprenörskap. Viktiga samverkande kulturmyndigheter var bl.a. (), , och . Kulturmyndigheternas roll i satsningen behandlas mer ingående i kapitel 3. 2.2 Pengarna i handlingsplanen Sammantaget fördelade regeringen –2012.10 Studien om finansieringsbehov och statistikuppdraget finansierades inom ramen för myndigheternas ordinarie förvaltningsanslag. I tabell 1 visas hur medlen fördelades. 10 Av totalsumman kommer från . Dessa fördelades 2009 till för att komma igång med inkubatorer och till för information om kulturella och kreativa näringar. Enligt den sammanställning som Konstnärliga och litterära yrkesutövares samarbetsnämnd (Klys) gjorde 2011 var avsatta för internationalisering. Således skulle satsningen omfatta totalt . Sekretariatet har inte kunnat finna något regeringsbeslut om internationalisering och har hört med om något beslut om tilldelning av pengar till internationalisering har fattats. Enligt företrädare för departementet användes de inte för internationalisering utan lades i stället på satsningen om entreprenörskap. Någon sådan omfördelning har sekretariatet dock inte kunnat hitta. De belopp som redovisas i regeringsbeslutet om medel till entreprenörskap och återrapportering överensstämmer med de belopp till entreprenörskap som redovisas i Klys underlag. Det betyder att de varken använts för internationalisering eller omfördelats till entreprenörskapssatsningen. Satsningen kom således att omfatta i stället för budgeterade . Se även avsnitt 3.4 om entreprenörskapssatsningen. 2016/17:RFR10 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR Tabell 1 Beviljade medels fördelning på olika åtgärder Beviljade medel (Mnkr) Källa: Kulturella och kreativa näringar, Klys 2011. Som framgår av tabellen är åtgärderna mäklarfunktioner, innovation och design samt inkubatorer de största i handlingsplanen och omfattar två tredjedelar av regeringens beviljade medel. Om åtgärden entreprenörskap läggs till framträder en bild där närmare tre fjärdedelar av bidragen användes till relativt operativa åtgärder. De nämnda åtgärderna kan, i relation till de andra åtgärderna, karakteriseras som relativt konkreta eftersom de bidrog till att en regional byråkrati (mäklarfunktioner), företag (innovation och design samt inkubatorer) eller kursutbud på konsthögskolor (entreprenörskap) byggdes upp. De åtgärder som inriktades mot att bygga upp kunskap och skapa opinion (ledarskap och organisation samt rådet) förbrukade närmare en femtedel av de totala anslagen. 2.3 De aktörer som fördelade pengarna och fick huvudansvaret för att fördela pengarna till olika insatser. av regeringens medel fördelades av dessa båda myndigheter. arbetar med att stärka företagens konkurrenskraft genom att skapa bättre förutsättningar för företagande och för attraktiva regionala miljöer där företag utvecklas.11 uppgift är att främja hållbar tillväxt genom att förbättra förutsättningarna för innovation och att finansiera behovsmotiverad forskning.12 fick också lite pengar i satsningen. är ett statligt bolag som bl.a. ger lån och rådgivning till företag som inte kan få lån på den reguljära lånemarknaden.13 Regeringsuppdragen till och innebar att åtgärderna som riktades till kulturella och kreativa näringar i flera fall var sådana som används även i andra näringspolitiska insatser, exempelvis företagsinkubatorer och checkar för att köpa tjänster. Detta skildras mer ingående i kapitel 3. 11http://. 12http://. 13http://. 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR 2.3.1 Skillnader mellan och De som intervjuades på och menar att det finns vissa skillnader mellan de båda myndigheterna. Företrädaren för menar att stöden ska täcka upp för marknadsmisslyckanden. De verksamheter som stöds har stor potential, men varken banker eller andra finansiärer vill ta riskerna med att finansiera dem. stöder innovation, alltså är kriterier om långsiktig bärkraft inte nödvändigtvis viktigast. Det kan handla om att stöd ges för att kunskapen ska utvecklas i en viss bransch. kan ge stöd för enbart tillväxt och har ett mer regionalt fokus. Företrädare för har en liknande uppfattning. prioriterar innovation och prioriterar kommersialisering och tillväxt. ses mer som en finansiär än . har ansvar för regionala tillväxtfrågor, har en tät kontakt med regionerna, utvecklar kunskap, driver nätverk m.m. kan emellertid också finansiera verksamheter och då ofta projekt som utvecklar strukturella förutsättningar för företagande. Skillnaderna mellan myndigheterna kom till uttryck i uppdraget om inkubatorer där myndigheterna hade ett delat ansvar. Enligt de intervjuade var regeringsuppdraget vagt och det krävdes en del arbete innan myndigheterna kunde enas om vad som skulle göras. I praktiken är skillnaderna enligt de intervjuade dock inte så stora att det inte går att diskutera sig fram till en gemensam lösning. 2.3.2 Myndigheterna har lagt egna pengar på satsningen Som framgår av tabell 2 nedan har regeringens satsning på kompletterats med ytterligare pengar – dels ur myndigheternas egna anslag, dels från de aktörer som tagit emot pengar från . På så vis kom satsningen att omfatta –2012. Tabell 2 Kompletterande medel medel (Mnkr) Källa: Egen bearbetning av uppgifter i och slutredovisningar. När det gäller mäklaruppdrag har regionerna matchat verkets bidrag. I entreprenörskapsprojekt har deltagande högskolor också bidragit. har själva bidragit med något över hälften av medlen 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR i regeringens satsning på inkubatorer. Den ursprungliga satsningen från reger- ingen har genom myndigheternas egna medel och andra bidrag vuxit med näs- 2.3.4 Mäklarfunktioner, design och inkubatorer är de största satsningarna I tabell 3 visas de resurser som avsattes för respektive område sedan myndigheternas egna medel och andra externa medel hade lagts till. Tabell 3 Åtgärdernas totala omslutning Totala medel (Mnkr) Källa: Egen bearbetning av uppgifter i och slutredovisningar. Om bidragen från de deltagande myndigheterna och andra aktörer räknas in får regeringens handlingsplan en ännu större förskjutning mot åtgärderna mäklarfunktioner, innovation och design samt inkubatorer. Drygt tre fjärdedelar av satsningen har pengamässigt handlat om dessa tre insatser. 2.4 Lite pengar har skapat mycket verksamhet Genom sin handlingsplan med tio insatsområden ville regeringen åstadkomma mycket . De som fördelades skulle förbrukas , och de myndighetsprojekt som sattes igång skulle vara avslutade i och med utgången av 2013. och gavs via regeringsuppdrag huvudansvaret för att omsätta den helt övervägande delen av regeringens anslag till genomförbara projekt. Myndigheterna samrådde med andra aktörer, och regeringsuppdragen paketerades i 16 olika åtgärdsområden. Inom dessa åtgärdsområden lades egna och andras pengar till regeringens ursprungliga anslag. Inom de 16 åtgärdsområdena genererades närmare 100 projekt. Figur 7 visar denna dynamiska utveckling där den ursprungliga handlingsplanen resulterar i 100 projekt . 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR Figur 7 Stor utväxling på ursprungssatsningen Källa: Egen bearbetning av uppgifter från , , och . I figurens mitt ses regeringens ursprungliga satsning på . Satsningen grenar ut sig till fyra aktörer: , , Al- mi och Rådet för kulturella och kreativa näringar. Ursprungssatsningen växer med , vilket framgår av beloppen i ”myndighetsringarna”. I nästa steg grenar satsningen ut sig till 16 åtgärdsområden, där framför allt och fördelade pengarna. Längst ut i figuren syns de ca 100 projekt som genererades inom åtgärdsområdena. Som framgår har projekten handlat om allt från resebidrag för designföretag till konsthögskolor som genomfört utbildningar i entreprenörskap. I kapitel 3 redogörs närmare för vad projekten handlade om. Redan här kan dock tre iakttagelser göras. •Relativt begränsade medel har haft en stor hävstångseffekt i den meningen att regeringens satsning kompletterats med ytterligare pengar från andra offentliga aktörer, och därmed skapades utrymme för många projekt. •Redovisningen av handlingsplanens utfall som finns i denna rapport bygger bl.a. på och återrapportering till regeringen. Denna återrapportering bygger i sin tur på återrapportering från de projekt som beviljades medel. 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR • Det reella resultatet av satsningen finns ute i periferin i de 100 projekt som Den stora mängden projekt och uppföljningens snäva tidsra- mar innebär att det saknas förutsättningar för att gå in på varje projekt i Någon hundraprocentig skildring av handlingsplanens resultat är således inte möjlig att göra. Det som kan göras är en analys av handlings- planens resultat på övergripande nivå och att välja ut något område för en I detta fall kartläggs pengarna till inkubatorerna hela vägen ut i figurens periferi. 2.5 Satsningens effekter i ett kort och i ett längre perspektiv I denna rapport undersöks om de som beviljade har haft någon effekt, i detta fall att uppfylla handlingsplanens mål, bl.a. om det har skapats bättre förutsättningar för företag inom kulturella och kreativa näringar. En vanlig utgångspunkt är att sätta begreppet effekt i relation till en kedja av händelser: resurser ges för en viss åtgärd (aktivitet) som i sin tur ger upphov till en prestation och därefter någon typ av effekt. En verksamhets resultat är bl.a. beroende av de resurser som verksamheten har fått och vilka åtgärder (aktiviteter) som har genomförts för att nå ett visst resultat. Med resurser avses allt som används för att producera verksamhet. Det handlar bl.a. om hur mycket pengar som finns till förfogande och kompetensen hos de som ska genomföra en viss verksamhet. Aktiviteter är den verksamhet som bedrivs av den organisation som tagit emot resurser. Det kan exempelvis röra sig om prövning av bidragsansökningar. sätts åtgärder (aktiviteter) och prestationer samman i en kategori, men när produktivitet ska mätas är det viktigt att särskilja dem. Enligt den internationella praxisen för mått på den offentliga sektorns produktion bör man mäta de prestationer som faktiskt möter brukarna.14 I genomförandet av satsningen på kulturella och kreativa näringar skulle en prestation kunna handla om att beviljade uppdrag innebar att ett designföretag kunde startas. Effekter är det slutliga utfallet av handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar. Prestationer och effekter kan också relateras till begreppet resultat. Inom staten avser begreppet resultat främst de prestationer som myndigheterna åstadkommer och de effekter prestationerna leder till.15 Figur 8 illustrerar satsningens logik. Förutsättningar för en samlad och systematisk uppföljning av kvalitet, produktivitet och effektivitet i offentlig sektor, Statskontoret, 2011:13 och Handbook on price and volume measures in national accounts, , 2001. Handledning resultatredovisning (ESV 2012:42), Att styra staten – regeringens styrning av sin förvaltning, SOU 2007:75 och den förvaltningspolitiska propositionen 2009/10:175 för mer ingående beskrivningar av effekter, resultat och prestationer. 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR Figur 8 Regeringens logik från mål till effekt I denna uppföljning redovisas hela satsningens resultat på en övergripande nivå, vilket innebär att åtgärderna och prestationerna för alla insatser skildras fram till den streckade linjen i figur 8. Med stöd av en fördjupning inom inkubatorer och forskning samt andra utvärderingar av liknande insatser förs även resonemang om satsningens effekter . En klar invändning mot en effektanalys av handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar är att de finansiella resurser som staten fördelade till de enskilda projekten i normalfallet var små i förhållande till omfattningen av de verksamheter som fick stöd. De pengar och åtgärder som genomfördes i handlingsplanen är en av många faktorer som påverkar hur det går för verksamheterna inom kulturella och kreativa näringar. Det är svårt att isolera handlingsplanens effekter från annat som kan tänkas påverka. Det gäller särskilt de långsiktiga effekterna regional tillväxt och ökad konkurrenskraft som handlingsplanen förväntades leda till. Detta utesluter dock inte att det kan föras resonemang om effekter på såväl kort som lång sikt. Satsningen hade en klart näringspolitisk inriktning Trots en uttalad vilja att sätta kulturskaparen i centrum och en ambition att kulturmyndigheterna skulle samverka med näringslivsmyndigheterna hade satsningen främst en näringspolitisk inriktning. Kulturmyndigheterna förfogade inte över några pengar, medan näringslivsmyndigheterna 2 STATENS SATSNING PÅ KULTURELLA OCH KREATIVA NÄRINGAR och förfogade över merparten. Drygt tre fjärdedelar av pengarna fördelades till tre större insatser med en i huvudsak näringspolitisk inriktning och ett konkret innehåll – mäklarfunktioner, design och inkubatorer. Näringen innehåller många underbranscher med egen politik och egna stödordningar De kulturella och kreativa näringarna är ett skapat begrepp i den meningen att det består av redan etablerade branscher såsom film, litteratur, medier och mode. Många av branscherna har en egen politik och egna stödordningar som kan tänkas verka mer eller mindre parallellt med de satsningar som görs inom området kreativa och kulturella näringar. Statens satsning har haft stor hävstångseffekt Handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar och de pengar som följde med har omsatts av myndigheterna och dessutom kompletterats med ytterligare finansiering från myndigheterna själva och andra offentliga aktörer. På så sätt har utrymme skapats för många projekt. En påtaglig prestation är att myndigheternas arbete genererade närmare hundra projekt inom många olika områden. Myndigheternas genomförande av satsningen framstår som effektivt i den meningen att de designat projekten, skapat utlysningar, bedömt ansökningar, betalat ut pengar och följt upp projekten. I detta kapitel redovisas, med undantag för inkubatorsatsningen, de resultat som har åstadkommits inom varje åtgärd på både kort och lång sikt. De kortsiktiga resultaten, dvs. läget 2012–2013 när satsningen avslutades, har avlästs med hjälp av myndigheternas återrapporteringar samt intervjuer med företrädare för myndigheterna.