urf · H4A5URF1 · 2017-06-14 00:00:00 — När blev EU-medlem fanns det engelska begreppet ”serious misconduct” och det franska ”faute grave” som kriterium för att skilja t.ex. en ledamot av Europeiska kommissionen från uppdraget (nuvarande artikel 247 FEUF). Det kom att översättas med ”allvarlig försummelse” i fördraget på svenska. Det bör därefter ha fallit sig naturligt att konsekvent använda samma översättning när det gäller fördragsbestämmelser om grunder för entledigande från andra sådana befattningar på unionsnivå som fordrar en hög grad av oberoende och integritet, som den europeiska ombudsmannen (artikel 228.2 FEUF) och Europeiska rådets ordförande (artikel 15.5 FEU). Även inom det monetära samarbetet ställs höga krav på centralbankers oberoende och på att centralbankschefer har en skyddad ställning. Under förberedelserna inför en ekonomisk och monetär union utreddes dessa frågor först av . Utredningen betonade att riksbankschefen har ett uppdrag som innefattar långtgående förpliktelser och även är chef för en myndighet med ansvar för personal och administration. Utredningen föreslog mot den bakgrunden att riksbankschefen skulle kunna skiljas från sitt uppdrag endast om han ”uppenbart missköter sitt uppdrag”.243 Under det fortsatta arbetet upprättades bl.a. det europeiska centralbankssystemet (ECBS), och en särskild stadga för ECBS beslutades.244 På grundval av bl.a. arbete genomfördes vissa ändringar i regeringsformen och i annan lag för att säkerställa att den lagstiftning som gällde var förenlig med bl.a. ECBS-stadgan. I propositionen245 konstaterades att det ställdes vissa krav på centralbankslagstiftningen oberoende av om ett land var med i valutaunionen eller inte. Det gällde, förutom det s.k. instruktionsförbudet, regleringen i artikel 14.2 i ECBS-stadgan om mandatperiod för chefen för en centralbank och om kriterier för att avsätta honom eller henne. 242 Justitiekanslerns beslut i ärende med dnr . 243 SOU 1993:20 s. 189. 244 ECBS-stadgan utgör protokoll nr 4 till fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Se Protokoll (nr 4) om stadgan för europeiska centralbankssystemet och , EUT C 326, 26.10.2012 s. 230–250. 1997/98:40. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Även i den svenska versionen av stadgan hade kriteriet för att entlediga centralbankschefen översatts med att han eller hon gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Det blev därför också det begrepp som kom att användas i det som är 9 kap. 12 § tredje stycket RF. I fråga om innebörden av begreppet angavs att i det inte fick ”tolkas in förandet av en för fullmäktige otillfredsställande penning- och valutapolitik”.246 Även i författningskommentaren upprepades att det inte ska vara möjligt att skilja någon från anställningen på grund av innehållet i den förda politiken. Den andra grunden för att skilja en direktionsledamot från anställningen är att vederbörande gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Det kan vara fråga om att ledamoten dels grovt åsidosatt sina uppgifter som direktionsledamot, t.ex. genom att söka eller ta emot en instruktion, dels gjort sig skyldig till brottslighet, antingen relaterad till eller annan brottslighet av allvarligare art som kan medföra bristande förtroende för . Vad gäller grunderna för att skilja riksrevisorer från uppdraget uttalades i förarbetena att det inte vore förenligt med självständiga ställning om förtroende skulle vara avgörande för att skilja en riksrevisor från uppdraget, att den naturliga utgångspunkten i stället var vad som gäller för att entlediga en ledamot av direktion samt att något uppenbarhetsrekvisit inte fordrades.248 anslöt sig till den bedömningen.249 Utredningens bedömning: Den nuvarande grunden för skiljande av en riksrevisor från uppdraget ändras inte. Utredningen har redan konstaterat att grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget bör framgå av regeringsformen och anges i form av objektiva kriterier. Utredningen anser alltså att det saknas skäl att frångå den bedömning som tidigare gjorts, av innebörd att det för entledigande av en riksrevisor inte är tillräckligt att han eller hon inte längre åtnjuter förtroende. Frågan blir då om det finns anledning att ange grunderna för entledigande med andra kriterier än det nuvarande, som innebär att en riksrevisor får skiljas från sitt uppdrag om han eller hon gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Utredningen konstaterar att det är en oavvislig fördel om grunderna för entledigande kan ansluta till redan väl etablerade kriterier för att ge vissa befattningshavare ett konstitutionellt skydd. Förutom kriteriet ”allvarlig försummelse” som alltså gäller för riksrevisorer och medlemmar av direktion, bland dem riksbankschefen, ges i regeringsformen ett 1997:40 s. 74. 1997/98:40 s. 87. 2001/02:73 s. 15. 2001/02:KU25. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN sådant skydd endast för den som utnämnts till ordinarie domare. för att skilja en domare från anställningen är, som framgått, att han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i an- ställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen. Grunderna för att skilja domare från anställningen framstår enligt utred- ningen som mindre väl lämpade att ersätta allvarlig försummelse. derna är avsedda att utgöra en garanti för den dömande maktens självständig- Den dömande makten har ett befogat anspråk på oberoende i förhållande till såväl den lagstiftande som den verkställande makten och har ytterst till uppgift att se till att de övriga statsmakterna utövar sin verksamhet inom ramen för grundlag, konventionsåtaganden och unionsrättsliga förpliktelser. därför väsentligt med ett uppenbarhetskrav och en, som framgått, restriktiv Uppdraget som riksrevisor är trots allt, som redan framhållits, ett förtroendeuppdrag. Den som grovt åsidosatt sina uppgifter eller gjort sig skyldig till brott måste kunna anses ha förverkat detta förtroende. När det gäller grunderna för uppsägning och avskedande av myndighets- chefer konstaterar utredningen att även den myndighetschef som anställts med fullmakt, vilket får betecknas som det starkaste anställningsskyddet för denna grupp, kan avskedas enligt LAS. Det bör i detta sammanhang beaktas att che- fen för en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen ska leda en verk- samhet för vilken regeringen är ansvarig inför . skiljer sig på ett grundläggande sätt från en riksrevisors. Det bör därför enligt utredningens bedömning inte bli aktuellt att använda bestämmelserna för myn- dighetschefer vid utformningen av grunderna för entledigande av riksreviso- Det nuvarande begreppet allvarlig försummelse har, som redan antytts, framhållits som ett svårtolkat begrepp i det att en försummelse definitions- mässigt inte är något allvarligt, varför orden inte fungerar väl ihop. ter sig enligt Axberger som en ”främmande fågel” i svensk konstitutionell vo- Utredningen ifrågasätter om den svenska översättningen ”allvarlig försummelse” tillräckligt väl fångar de slag av felaktiga eller annars klandervärda ageranden som bestämmelsen rimligen avser. stället översatts med t.ex. ”allvarlig misskötsel” eller ”allvarligt fel” hade detta enligt utredningens mening på ett bättre sätt gett uttryck för den typ av handlande eller underlåtenhet som begreppet avser att träffa. lagstiftningsärendet rörande fanns emellertid knappast utrymme för att välja något annat uttryck än det som valts i ECBS-stadgan. I fråga om fanns och finns emellertid möjlighet att i stället ange ”allvarlig misskötsel” som grund. Genom den en gång valda översättningen ”allvarlig försummelse” har begreppet likväl kommit att bli etablerat i grundlagen. Det finns också ett värde i att behålla den gemensamma regleringen i detta avseende för två av de uppdrag som emanerar från val i 250 Axberger, s. 48 f. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Utredningen anser därför att övervägande skäl talar för att inte frångå det etablerade kriteriet ”allvarlig försummelse”. Med hänsyn till vad som sagts om hur begreppet får förstås bör även med en sådan lösning en fråga om entledigande kunna initieras i fall av allvarlig misskötsel av uppdraget som riksrevisor. När det gäller hur kriteriet allvarlig försummelse har tillämpats kan först nämnas att det saknas relevant rättspraxis på EU-nivå.251 Vad gäller hur begreppet har förståtts här i landet har det beträffande först och främst avgränsats negativt på så sätt att det angetts att det inte innebär att en ledamot av bankens direktion får skiljas från uppdraget på grund av den penning- och valutapolitik som förs. Med samma synsätt bör det inte kunna komma i fråga att anse en riksrevisor vara allvarligt försumlig på grund av vad han eller hon bestämt i fråga om vilka objekt som ska granskas, vilka metoder som ska tillämpas i granskningen eller vilka slutsatser som ska dras av granskningen. Begreppet angavs vidare innefatta att en ledamot av direktion grovt åsidosatt sina uppgifter eller gjort sig skyldig till brottslighet av visst slag. Detsamma måste anses gälla för riksrevisorerna. När det gäller vad som ska förstås med ett åsidosättande av uppgifterna lämnades endast ett exempel, nämligen att direktionsledamoten handlat i strid med det s.k. instruktionsförbudet. Det givna exemplet innebär således att en direktionsledamot handlat i strid med grundläggande krav på självständighet och integritet i uppdraget. En riksrevisor kan på motsvarande sätt anses ha gjort sig skyldig till allvarlig försummelse om han eller hon genomfört en revision på ett sätt som strider mot regler om jäv eller som på annat sätt medför att hans eller hennes självständighet med fog kan sättas i fråga. Det är givet att det finns flera i hög grad klandervärda handlanden som vid en prövning kan anses innebära att en befattningshavare grovt har åsidosatt sina uppgifter, utan att dessa handlanden uttömmande låter sig anges i lag eller förarbeten. En mycket viktig uppgift för riksrevisorerna är att leda myndigheten . Att t.ex. åsidosätta denna uppgift genom allvarlig misskötsel av myndigheten i ekonomiskt eller administrativt hänseende kan enligt utredningens mening utgöra en allvarlig försummelse. Ledningsuppgiften kan givetvis åsidosättas även på andra sätt, t.ex. genom att en riksrevisor utan att göra sig skyldig till brott handlar eller uppträder på ett sådant sätt att det allvarligt skadar den tillit hos de anställda som fordras för att uppgiften ska kunna fullgöras. 251 Det finns visserligen viss praxis rörande begreppen ”serious misconduct” och ”faute grave” när de förekommer i sekundärrätt, t.ex. i EU:s upphandlingsdirektiv. Praxis i sådana sammanhang kan dock knappast tillämpas på entledigandegrunder i fördragen eller ECBS- stadgan, och begreppen har dessutom i dessa fall oftast översatts med ”allvarligt fel”. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Allvarlig försummelse kan enligt utredningen bestå i ett handlande eller en underlåtenhet att handla av mer allvarligt slag, men också i flera fall av hand- lande eller underlåtenhet som var för sig inte når upp till den nivån men som sammantaget innebär ett grovt åsidosättande av uppgifterna. När det gäller brottslighet som grund för entledigande ska det framför allt vara brottslighet som skett inom ramen för uppdraget som bör leda till entle- Annan brottslighet bör också kunna utgöra grund för entledigande om den är sådan att den kan medföra bristande förtroende för riksrevisorn eller för som myndighet.252 Det bör fordras att riksrevisorn genom ett lagakraftvunnet avgörande förklarats skyldig till brottet. Det ankommer ytterst på att när frågan om entledigande prövas avgöra om ett visst handlande eller en underlåtenhet kan betraktas som ett grovt åsidosättande av uppgiften och därmed anses utgöra en allvarlig försum- Utredningen anser således att det nuvarande objektiva kriteriet för entledi- gande bör behållas. 8.9 Procedur för att skilja en riksrevisor från uppdraget Utredningens förslag: Det ska föreskrivas i regeringsformen att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna måste enas om ett beslut om att skilja en riksrevisor från uppdraget. Det ska också framgå av regeringsformen att får besluta om att inleda en utredning av de omständigheter som kan föranleda entledigande. En sådan utredning ska utföras av JO, varför det också föreslås en ändring i JO-instruktionen där det ska framgå att en ombudsman är skyldig att biträda utskottet med en sådan utredning. 8.9.1Krav på kvalificerad majoritet i för entledigande Som tidigare framgått diskuterades vid tillkomst att införa ett krav på kvalificerad majoritet för beslut om entledigande. menade att det borde finnas bestämmelser i grundlagen om förfaranden och beslutsregler som ska gälla när en riksrevisor ska skiljas från ämbetet. Att skilja en riksrevisor från uppdraget borde också enligt vara omgärdat av speciella beslutsregler i riksdagen.253 Skäl mot att införa en ordning med kvalificerad majoritet var enligt att huvud- 252 Jfr vad som uttalats i författningskommentaren till bestämmelsen om , prop. 1997/98:40 s. 87. 1999/2000:RS1 s. 42. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN regeln är att fattar beslut med enkel majoritet och att majoritetsprincipen anses grundläggande för den demokratiska beslutsordningen. Utredningen påpekade att denna princip också gäller vid beslut om att skilja en JO från sitt uppdrag.254 Det som motiverar ett krav på kvalificerad majoritet är, precis som också framhölls av , att kritik från en riksrevisor riktad mot en regering som har tillräckligt parlamentariskt stöd, skulle kunna leda till att de partier som stöder regeringen ensamma skulle kunna besluta att skilja riksrevisorn från uppdraget. menade att riksrevisorns självständighet gentemot var markerad genom den utformning av bestämmelsen om entledigande som hade föreslagits och att den ovan skisserade situationen därmed inte skulle kunna uppstå. Utredningen gör en annan bedömning än den som framgår av betänkande. För att stärka riksrevisorernas ställning gentemot en knapp riksdagsmajoritet krävs enligt utredningens bedömning att det, utöver den föreslagna grunden för entledigande, även gäller ett krav på kvalificerad majoritet för beslutet. Huvudregeln för avgörande av ett ärende i kammaren är enligt 4 kap. 7 § RF att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i , i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Några sådana undantag från huvudregeln förekommer. I 4 kap. 12 § RF föreskrivs t.ex. krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Kravet i detta sammanhang på fem sjättedels majoritet av de röstande härrör års regeringsform och har inte kommenterats närmare av vare sig eller Grundlagberedningen.255 Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § RF gäller, som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt, att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet.256 I sitt förslag till det särskilda lagstiftningsförfarandets utformning uttryckte att kravet av praktiska skäl borde bestämmas till enbart viss andel av de röstande, och inte viss andel av alla ledamöter.257 Enligt 8 kap. 14 § RF gäller att kan besluta om undantag från den kvalificerade ordningen för stiftande av grundlag om fem sjättedelar av ledamöterna i utskottet röstar för beslutet. Det förekommer också bestämmelser som innebär att beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna.258 Det gäller t.ex. möjligheten att enligt 8 kap. 17 § första stycket RF 254SOU 2001:97 s. 123 f. SOU 1963:17 del 2 s. 315 f. och SOU 1972:15 s. 135 f. 256Fem sjättedels majoritet innebär att 291 ledamöter måste rösta för beslutet och att maximalt 58 ledamöter således kan rösta emot för att beslutet ändå ska antas. 257SOU 1978:34 s. 81. 258Tre fjärdedels majoritet innebär att 262 ledamöter måste rösta för beslutet och att maximalt 87 ledamöter således kan rösta emot för att beslutet ändå ska antas. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut, utan att iaktta det särskilda lagstiftningsförfarandet som gäller för grundlag. Det bör enligt utredningen krävas att tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna enas om beslutet att skilja en riksrevisor från Kravet motiveras av att riksrevisorerna bör beredas ett konstitut- ionellt skydd mot t.ex. kraftfulla men tillfälliga opinionsyttringar som kan 8.9.2 Initiativ till att skilja en riksrevisor från uppdraget bereder val av riksrevisor och är det utskott som enligt nuvarande reglering i riksdagsordningen kan begära att ska skilja en riksrevisor från uppdraget (13 kap. 7 §). bereder också ärenden om när det gäller skiljande av riksrevisor från uppdraget och åtal mot riksrevisor (tilläggsbestämmelse 7.5.1). har en central funktion i utövandet av kontrollmakt. Det ligger närmast till hands att även fortsättningsvis är det utskott som kan ta initiativ till att skilja en riksrevisor från hans eller hennes uppdrag . 8.9.3Behov av en särskild utredning Att skilja en riksrevisor från uppdraget är ett mycket ingripande beslut. De handlingar och omständigheter i övrigt som ligger till grund för beslutet bör givetvis vara klart belagda. När det gäller brott ska ett lagakraftvunnet avgörande krävas. I andra fall kan, beroende på omständigheternas karaktär, det krävas en mer eller mindre omfattande utredning. I vissa fall, t.ex. om anledningen till att frågan om entledigande väckts är någon brist i fråga om ett behörighetskrav eller långvarig sjukdom, kan det kanske räcka med att konstatera en viss omständighet. I andra fall kan det krävas en omfattande utredning av ett längre och mer komplicerat skeende. För att få ett fullständigt underlag och en rättssäker beslutsprocess torde det i de allra flesta fall vara lämpligt att en utredning utförs. föreslås även fortsättningsvis vara det utskott som kan ta initiativ till att skilja en riksrevisor från hans eller hennes uppdrag . bereder också, enligt tilläggsbestämmelse 7.5.1 till RO, ärenden om när det gäller val av riksrevisor, skiljande av riksrevisor från uppdraget och åtal mot riksrevisor. När det gäller åtal för brott som en riksrevisor begått i utövningen av uppdraget eller anställningen gäller också enligt 13 kap. 24 § första stycket 2 RO att åtal får beslutas endast av . Det är därför naturligt att är det utskott som får besluta huruvida en sådan utredning som kan behövas i fråga om skiljande av en riksrevisor från uppdraget ska göras. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN JO får som särskild åklagare väcka åtal mot befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott (6 § andra stycket JO-instruktionen). Enligt 10 § JO-instruktionen är JO skyldig att väcka och utföra åtal som enligt 13 kap. 3 § RF har beslutat mot ett statsråd samt åtal som ett riksdagsutskott enligt 13 kap. 24 § RO har beslutat mot en befattningshavare hos eller dess organ, dock inte åtal mot en annan ombudsman. En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket. Det åligger dock inte JO att avge något yttrande i åtalsfrågan.259 JO har alltså till uppgift att på uppdrag utföra undersökningar av omständigheter som kan leda till ansvar för vissa befattningshavare. Det faller sig därför naturligt att JO även får ansvara för att utföra en sådan utredning som avser att klarlägga de omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut att skilja en riksrevisor från uppdraget. Det är naturligtvis tänkbart att i mer klara fall genomför en sådan utredning med anlitande av egna kansliresurser. Att en oberoende myndighet tar fram ett underlag till ett sådant för den enskilda riksrevisorn mycket ingripande beslut innebär sannolikt att processen upplevs som mer transparent. bör alltså ha möjlighet att begära att JO genomför en särskild utredning för att klarlägga de omständigheter som kan ligga till grund för ett beslut att skilja en riksrevisor från uppdraget. Det bör betonas att det endast är fråga om en utredning för att klarlägga vad som faktiskt har inträffat. Det är således inte fråga om en ordinär JO-utredning under vilken domstolar, myndigheter och befattningshavare har en konstitutionellt förankrad upplysningsplikt. Än mindre är det fråga om en förundersökning enligt regleringen i främst 23 kap. . Om det i samband med en särskild utredning skulle uppdagas omständigheter som kan tyda på att riksrevisorn gjort sig skyldig till en brottslig gärning får i stället begära att JO biträder utskottet med en förundersökning. Eftersom JO:s uppgift endast är att utreda faktiska omständigheter bör utredningen inte avslutas med ett uttalande från JO:s sida i frågan om huruvida riksrevisorn bör skiljas från uppdraget. En sådan särskild utredning som är i fråga bör hanteras av JO och inte kunna delegeras eller överlämnas till en annan myndighet med stöd av 18 § JO-instruktionen. 259 SOU 1972:15 s. 207. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Det är, som konstaterats ovan, viktigt att handlingar och omständigheter i övrigt som ligger till grund för ett eventuellt beslut om skiljande av en riksrevisor från tjänsten är tillräckligt klarlagda. En sådan utredning som kan utföras enligt förslaget kan kräva viss utredningstid. Det kan möjligen i vissa situationer framstå som olämpligt att riksrevisorn fortsätter sitt uppdrag som utredningen pågår. Ett sätt att komma till rätta med en sådan situation kunde vara att införa en möjlighet att stänga av en riksrevisor tillfälligt i avvaktan på slutsatserna av utredningen. I lagen om fullmaktsanställning finns en bestämmelse om avstängning som bl.a. medger att en arbetstagare får stängas av från arbetet om ett förfarande inleds som syftar till att han eller hon ska avskedas. Utredningen anser att det inte finns skäl för en sådan ordning när det gäller riksrevisorerna. Om en sådan situation som skisserats ovan skulle uppstå bör det vara tillräckligt att riksrevisorn får fortsätta sin anställning men att han eller hon under den tiden begränsar sitt deltagande i verksamheten. Om de omständigheter som gett anledning till utredningen ligger inom ramen för ett visst revisionsärende eller om utredningen avser relationen till ett visst revisionsobjekt torde de ordinarie jävsreglerna i förvaltningslagen hindra att riksrevisorn fortsätter att agera i den saken. Det kan också i detta sammanhang påpekas att om skulle besluta att ändra antalet riksrevisorer till en skulle en regel om att en riksrevisor tillfälligt kan stängas av behöva kompletteras med bestämmelser om tillfällig ersättare. 8.10 Samverkans- och uppgiftsskyldighet Utredningens förslag: Bestämmelsen om samverkans- och uppgiftsskyldighet för den som granskas flyttas från lagen om statlig revision till regeringsformen. I regeringsformen föreskrivs att statliga myndigheter på begäran ska lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen samt att andra som får granskas har en motsvarande skyldighet i fråga om den del av den egna verksamheten som granskas. Den nuvarande bestämmelsen i lagen om statlig revision med motsvarande lydelse upphör att gälla. Samverkans- och uppgiftsskyldighet för den som granskas i förhållande till regleras i 6 § lagen om statlig revision. Där anges följande. Statliga myndigheter ska på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. Andra som får granskas enligt denna lag har en motsvarande skyldighet beträffande den del av den egna verksamheten som granskas. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Bestämmelsen motsvarar i huvudsak vad som tidigare gällde för revisorer och .