urf · H4A5URF1 · 2017-06-14 00:00:00 — Rådets uppgift blir att ge insyn i verksamhet samt att fungera som ett samrådsorgan mellan och riksrevisorerna. Rådet får inga beslutande uppgifter. Det väljs av och består av en representant för varje partigrupp i . –Den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen bör få ett utökat administrativt ansvar och benämnas riksrevisor med administrativt ansvar. Det utökade ansvaret innebär att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning, ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter samt myndighetens anslagsframställning förs över till riksrevisorn med administrativt ansvar. Denna riksrevisor blir således ensam beslutsfattare i administrativa och organisatoriska frågor. Inom sina granskningsområden och i de enskilda granskningsärendena ska riksrevisorerna även fortsättningsvis besluta var för sig. I ett slutbetänkande drog utredningen slutsatser och lämnade förslag om effektivitetsrevisionens inriktning, den årliga revisionen och den internationella verksamheten. Därutöver behandlades vetenskapliga råd, riksrevisorernas årliga rapport samt hanteringen av Årsredovisning för staten. När det gällde effektivitetsrevisionens inriktning konstaterade utredningen att , genom sin övergripande position, har särskilda förutsättningar och uppgifter att granska effektivitetsfrågor i ett större och vidare perspektiv. Ingen annan myndighet eller institution har enligt utredningen samma 342008/09:URF1. 352008/09:URF1 s. 7. 362008/09:URF3. BAKGRUND 2016/17:URF1 möjlighet att ta ett helhetsgrepp om samhällsfrågorna och även granska frågor som spänner över flera samhällsområden. Vidare konstaterades att det fanns en diskussion om myndighetens granskningsmandat och gränsdragningen mellan och . I det sammanhanget ville utredningen understryka vikten av vad som betonades i förarbetena37 om att och granskning utgår från olika förutsättningar: ”Den ena har en juridisk och administrativ inriktning, medan den andra är av effektivitets- och redovisningsrevisionell karaktär.” För att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten borde effektivitetsrevisionen, enligt utredningen, i större utsträckning riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Utifrån en analys av väsentlighet och risk borde större uppmärksamhet ägnas åt granskning av områden som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse i statsbudgeten. borde de mest väsentliga delarna av varje utskottsområde föranleda granskningsinsatser. Utredningen ansåg vidare att effektivitetsrevisionen i ökad utsträckning borde verka främjande för att underlätta det förändringsarbete för bättre hushållning och resursutnyttjande samt ökad effektivitet som granskningsresultaten ger anledning till. Effektivitetsrevisionens huvudinriktning skulle, enligt utredningen, vara granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. borde även kunna lämna förslag om alternativa åtgärder för att uppnå målen för den granskade verksamheten, t.ex. omprioriteringar, förenklingar eller förslag till omfördelning av resurser eller verksamheter mellan myndigheter. Mot denna bakgrund föreslog utredningen ett förtydligande om effektivitetsrevisionens inriktning genom ett tillägg i 4 § lagen om statlig revision. Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom förslagen38, som hänvisades till . Konstitutionsutskottet39, som begärde ett yttrande från finansutskottet, välkomnade förslagen om hanteringen av effektivitetsgranskningarna med vissa justeringar av de föreslagna reglerna. När det gällde förslagen om såg utskottet positivt på att styrelsen skulle ersättas med ett parlamentariskt råd utan beslutande uppgifter. Utskottet ansåg dock inte att det var nödvändigt att rådet skulle regleras i grundlag. Det borde endast regleras i riksdagsordningen och instruktionen för . Även förslaget om en riksrevisor med administrativt ansvar välkomnades. 2001/02:190. 2009/10:RS4. 2009/10:KU17. 2016/17:URF1 BAKGRUND I fråga om effektivitetsrevisionens inriktning uttalade finansutskottet i sitt yttrande40 att man delade riksdagsstyrelsens uppfattning att effektivitetsrevisionen, för att fullgöra sin uppgift inom ramen för kontrollmakten, i större utsträckning borde riktas mot breda granskningar i väsentliga samhällsfrågor. Att större uppmärksamhet ägnas åt granskningar som ur ett principiellt eller kvantitativt perspektiv har stor betydelse för statsbudgeten är enligt finansutskottet rimligt mot bakgrund av att bedömningen ska utgå från en analys av ”väsentlighet och risk”. Att det handlar om en bred form av granskning blir enligt finansutskottet tydligt om man närmare studerar de internationella riktlinjer som ligger till grund för utredningens definition av effektivitetsrevision. konstaterade att begreppet effectiveness, som av utredningen översatts med måluppfyllelse/samhällsnytta, är omfattande och noterade att JO i sitt remissvar till slutbetänkande påpekat att begreppet ”samhällsnytta” är oklart (det definieras inte av utredningen) och att detta förtar mycket av den precisering som de övriga tre kriterierna innebär. En strävan efter alltför exakta begrepp kunde enligt finansutskottet försvåra för revisionen att anlägga olika och var för sig angelägna perspektiv och att beakta de komplexa samspel som råder och som måste beaktas för att rätt förstå och bedöma den mångfasetterade statliga verksamheten. konstaterade att utredningen valt att använda båda begreppen måluppfyllelse och samhällsnytta för att ge begreppets (effectiveness) vidd en rimlig innebörd i svensk översättning. Begreppet samhällsnytta kan enligt finansutskottet, i det här sammanhanget, förstås som samhällsekonomisk nytta eller summan av samhällsekonomiska intäkter och kostnader. välkomnade riksdagsstyrelsens förslag och instämde i vad finansutskottet anfört om att förtydligandet i lagen om statlig revisions inriktningsparagraf inte innebär en insnävning utan snarare en betoning av att effektivitetsrevisionen inte bör snävas in mot granskning av regelefterlevnad. I övrigt instämde utskottet i vad finansutskottet uttalat om effektivitetsrevisionens inriktning. Även i övriga delar välkomnades förslagen i stort. 3.3 förändringsarbete och dess efterspel 3.3.12015 års förändringsarbete och medierapporteringen tillträdde tre nya riksrevisorer som satte igång ett omfattande förändringsarbete inom . Förändringsarbetet innebar såväl organisatoriska förändringar som ändringar av verksamhetens inriktning. 2009/10:KU17 s. 26 f. 2009/10:301 och 302. BAKGRUND 2016/17:URF1 rapporterade om i en serie artiklar, bl.a. om myndighetens interna arbete och förfarandet vid rekryteringar. meddelade riksrevisor att hon hade valt att begära sitt entledigande från uppdraget som riksrevisor. beviljade hennes entledigande . Med anledning av medierapporteringen kallade de tre riksrevisorerna till en öppen utfrågning som ägde rum . Ett syfte med utfrågningen var att få en bild av om någon riksrevisor gjort sig skyldig till allvarlig försummelse och om därför skulle ta initiativ till att entlediga riksrevisorn i fråga. kom fram till att det inte fanns anledning att ta något sådant initiativ. konstaterades att förtroendet för hade skadats av det som hänt och att det skulle krävas ett omfattande arbete för att återupprätta förtroendet.42 begärde riksrevisor sitt entledigande från uppdraget som riksrevisor. beviljade hans entledigande . begärde riksrevisor sitt entledigande fr.o.m. den dag en ny riksrevisor tillträtt. meddelade förste vice talmannen i att avsagt sig uppdraget som riksrevisor fr.o.m. . Kammaren biföll denna avsägelse.43 fick professor i uppdrag av riksrevisor att utreda om det funnits några formella fel och brister i hanteringen och ledningen av det förändringsarbete som genomförts vid . Utredarens uppdrag var att bilda sig en uppfattning om vad som hänt och belysa om det funnits formella brister i hanteringen och ledningen av förändringsarbetet. De frågor som skulle genomlysas var rekryteringsförfarandet och externa kontakter vid sidan av den gällande granskningsprocessen för effektivitetsrevisionen. Utredaren fick också ta upp andra frågor. Som övergripande iakttagelser har angett åtta punkter.44 42Se anförande av ordförande i kammare, prot. 2016/17:29 § 8. 2016/17:69 § 2. 44Axberger s. 11 f. 2016/17:URF1 BAKGRUND skapades för att granska regeringen och dess myndigheter. ska hålla distans till de som granskas, bl.a. genom att undvika rekrytering direkt från . Inom finns en informell kultur, där egna överväganden och intern praxis går före rättsliga regler. måste ange vad den vill ha av effektivitetsrevisionen, liksom vad denna inte ska sysselsätta sig med, t.ex. uppgifter förbehållna demokratiskt valda organ. Den årliga revisionen verkar ha kommit i skuggan av effektivitetsrevisionen. Det kan avhjälpas om en riksrevisor med revisionskompetens får ansvar för den verksamhetsdelen. är inte konstruerad för styrning av myndigheter. Även formellt oberoende institutioner under måste dock kontrolleras. bör anpassa sig till detta. förhandlades fram under oenighet. Kompromissen med tre riksrevisorer har medfört stora problem. En fortsatt exklusiv revision under kräver politisk enighet i sak. Utan detta är andra lösningar att föredra. har inte de redskap som krävs för att på egen hand driva komplicerade lagstiftningsprojekt. Detta märks i regelverk, som har väsentliga brister. Sex av åtta riksrevisorer som valts på fulla mandat har lämnat sina uppdrag . Det tyder på brister som har att göra med uppdraget, inte med dem som valts. För att komma vidare krävs utredning och kanske grundlagsändringar. bör riksrevisorerna dela upp sina uppgifter. I detta kapitel redogör utredningen för regleringen av . Inledningsvis sammanfattas hur regleringen har utvecklats från riksrevisionsreformen och fram till . Därefter redogör utredningen översiktligt för den nuvarande lagregleringen på grundlagsnivå och i övrigt. I det följande avsnittet beskrivs ett internt styrdokument för . Avslutningsvis redogör utredningen mer ingående för regleringen på vissa områden som utredningen anser bör uppmärksammas särskilt. I detta sammanhang återges också uttalanden som gjorts i samband med det lagstiftningsarbete som lett fram till reglerna. 4.2 Regleringens utveckling sedan riksrevisionsreformen I samband med att beslutade att en ny revisionsmyndighet, , skulle inrättas beslutades också, som framgått ovan, att regeringen skulle utreda vilka ändringar i regeringsformen som var nödvändiga för att beslut om att inrätta skulle kunna genomföras. Detta uppdrag kom att presenteras i en promemoria från Justitiedepartementet.45 I promemorian övervägdes först om den dåvarande bestämmelsen i 12 kap. 7 § RF om revisorer skulle upphävas och att verksamhet tills vidare uteslutande skulle regleras i riksdagsordningen och i vanlig lag. ansåg dock att en sådan lösning skulle kunna kritiseras för att i själva verket utgöra en försvagning av den statliga revisionens ställning i stället för en förstärkning, som var syftet. En sådan lösning ansågs därmed inte stå i överensstämmelse med intentionerna bakom beslut. I promemorian föreslogs i stället omfattande ändringar i 12 kap. 7 § RF. Förslaget lades till grund för en proposition46 med förslag till ändringar i regeringsformen. Ändringarna trädde i kraft den 1 juli 2003.47 Det tillkallades också en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till övriga författningsregler om . Utredningens betänkande48 låg delvis till grund för regeringens proposition49 med förslag till ändringar i riksdagsordningen m.fl. lagar samt förslag till instruktion för och lag om revision av statlig verksamhet m.m. som överlämnades till . Även dessa författningar trädde i kraft i samband med att inledde sin verksamhet . I samband med att 2001/02:73. 2001/02:KU25, bet. 2002/03:KU9. 2001/02:190. verksamheten inleddes fick också föreskriftsrätt och rätt att ge ut sina föreskrifter i en egen författningssamling, RRFS. till ändringar i instruktionen.50 trädde en ny lag (2006:999) med ekonomiadministra- tiva bestämmelser m.m. för , ombudsmän och i kraft. Även detta gav anledning till ändringar i bl.a. föreslog riksrevisorerna vissa ändringar i lagen om statlig revi- sion och i instruktionen.51 Förslagen innebar att lagen om statlig revision skulle ändras så att endast en av affärsverkens tre delårsrapporter granskas år- Dessutom föreslogs ett förtydligande så att endast de delårsrapporter som ett granskningsobjekt är skyldigt att lämna granskas av Vidare föreslogs ändringar i instruktionen för att säkerställa att utvecklas som en sammanhållen myndighet utan att respektive riksrevisors rätt att fatta självständiga beslut inom sina gransknings- områden träds för när. I denna del skulle förslaget innebära dels ett förtydli- gande av vilka beslut i granskningsverksamheten som riksrevisorerna ska fatta gemensamt respektive samråda om, dels vilka beslut som ska redovisas i Slutligen föreslogs bestämmelser som skulle innebära att en riksrevisor inte får inneha aktier i ett granskningsobjekt, att en skyldighet att anmäla innehav av finansiella instrument skulle införas för riksrevisorerna och att en sådan skyldighet även skulle införas för vissa anställda, som be- dömdes ha en särskild insynsställning. Riksrevisorernas framställning behandlades av konstitutionsutskottet52, som delvis tillstyrkte förslagen men föreslog vissa ändringar. hade föreslagit ett förtydligande av 4 § första stycket instruktionen, med inne- börd att det skulle krävas ett gemensamt beslut av de tre riksrevisorerna när det gäller granskningens huvudsakliga inriktning och att beslutet skulle redo- visas i en granskningsplan. De hade också föreslagit ett förtydligande av andra stycket med innebörd att den närmare inriktningen av granskningen inom granskningsområdena skulle beslutas av riksrevisorerna var för sig efter sam- Det fanns enligt riksrevisorerna en osäkerhet om var gränsen gick mellan sådana beslut i granskningsverksamheten som ska fattas av riksrevisorerna gemensamt och sådana som fattas av respektive riksrevisor men som de först måste samråda om. Det var enligt revisorerna viktigt att denna gräns förtydli- gades mot bakgrund av riksrevisorernas grundlagsreglerade rätt att självstän- digt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, fatta beslut om vad som ska granskas. konstaterade53 att bestämmelserna i regeringsformen och instruktionen lämnade öppet hur granskningsplanen skulle beslutas sam- tidigt som det tydligt föreskrevs i instruktionen att en riksrevisor inom sitt 2002/03:RS3, bet. 2002/03:KU34. 2005/06:RRS28. 2006/07:KU6. 2006/07:KU6 s. 12 f. granskningsområde, efter samråd med övriga riksrevisorer, beslutar vad som ska granskas. konstaterades att det i instruktionen också föreskrevs att riksrevisorerna gemensamt skulle besluta om verksamhetens inriktning. Mot bakgrund av att en riksrevisor själv ska bestämma bl.a. vad som ska granskas inom hans eller hennes granskningsområde fick denna bestämmelse enligt anses gälla sådana delar av verksamheten som inte gäller beslut om vad som ska granskas, hur granskningen ska genomföras eller granskningens slutsatser. Enligt utskottets mening kunde det inte uteslutas att sådana gemensamt beslutade planer, även om de gäller den huvudsakliga inriktningen, skulle kunna verka hindrande för en riksrevisor som har en egen idé om ett granskningsämne eller granskningsobjekt. En sådan utveckling skulle enligt utskottets mening strida mot den grundläggande förutsättningen att var och en av revisorerna ska kunna verka självständigt inom sitt granskningsområde. Utskottet var mot den bakgrunden inte berett att ställa sig bakom en ordning som innebar att granskningens huvudsakliga inriktning skulle beslutas gemensamt. I stället valde utskottet ett alternativ som innebar att riksrevisorerna, inom sina respektive granskningsområden, skulle besluta vilken huvudsaklig inriktning granskningen skulle ha, att de skulle samråda med varandra samt att riksrevisorernas beslut skulle redovisas i en granskningsplan. hänvisade till tidigare uttalanden om det angelägna i att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas mot tre separata delar54 och underströk att den ordning som föreslogs inte skulle hindra att besluten redovisas i en sammanhållen granskningsplan. Förslagen års riksrevisionsutredning ledde, som beskrivits i det föregående, till ändringar i bl.a. riksdagsordningen, lagen om statlig revision och instruktionen. Grundlagsutredningen55 fann inte anledning att göra några principiella förändringar av regeringsformens reglering av kontrollmakten, och grundlagsreformen 2010 ledde endast till språkliga och redaktionella ändringar av de bestämmelser som rör Riksrevisionen.56 Regeringsformens bestämmelser om flyttades från 12 kap. 7 § till sin nuvarande placering i 13 kap. 7-9 §§. Även översynen av RO57 ledde för del endast till redaktionella ändringar. trädde en ny lag (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för myndigheter (BEA-lagen) i kraft och ersatte den s.k. REA-lagen58. 54Se t.ex. bet. 2002/03:KU12 s. 14. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4 samt prop. 2010/11:3 och bet. 2010/11:KU13. 572012/13:URF3, framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46. 58Lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och . I 12 kap. 6 § RF föreskrivs att ombudsmän och riksrevisorerna ska vara svenska medborgare. Grundlagsregleringen av finns i övrigt i 13 kap. 7-9 §§, som lyder på följande sätt. 7 § är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Bestämmelser om att granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag. 8 § leds av tre riksrevisorer, som väljs av . får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. 9 § Ytterligare bestämmelser om meddelas i riksdagsordningen och i annan lag. verksamhet regleras , förutom i de ovannämnda bestämmelserna i regeringsformen, framför allt i lagen om statlig revision. Lagen innehåller bestämmelser om granskningen enligt 13 kap. 7 och 8 §§ RF. Lagens bestämmelser anger inledningsvis omfattningen och inriktningen av granskning. Därefter följer bestämmelser om de statliga myndigheternas samverkans- och uppgiftsskyldighet. En paragraf gäller rätt att anlita biträde. Avslutningsvis anges bestämmelser om rapportering och om avgifter. Regler som rör verksamhet i övrigt finns i riksdagsordningen och i instruktionen. I det följande kommer lagregleringen på vissa områden att belysas ytterligare. 4.4 Beslutet om revisionens inriktning beslut om revisionens inriktning är ett internt övergripande styrdokument som beslutas av riksrevisorerna. gäller ett sådant beslut som fattades i oktober 2014.59 Beslutet om revisionens inriktning innehåller ett antal för riksrevisorerna gemensamma ställningstaganden om inriktningen av granskning. Beslutet avser mandatet, den närmare inriktningen av den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen samt uppgift som nationellt revisionsorgan. När det gäller såväl 59 Dnr 30-2014-1274. årlig revision som effektivitetsrevisionen behandlas granskningens omfattning, inriktning och avrapportering. När det gäller uppgiften som nationellt revisionsorgan innehåller beslutet ett avsnitt om det nationella revisionsorganets uppgifter samt om tillämpningen av Intosais standarder. I kapitel 6 kommer utredningen att redogöra för de internationella standarder som gäller på område. 4.5 Särskilt om regleringen på vissa områden Av 13 kap. 8 § första stycket RF framgår att leds av tre riksrevisorer, som väljs av . I samband med riksdagsbeslutet om inrättandet av uttalade , när det gällde normhierarkin i regleringen av den nya myndigheten och dess verksamhet, endast att regleringen borde ske i regeringsformen, riksdagsordningen, en lag med instruktion för myndigheten och i en särskild revisionslag. Bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen skulle säkerställa myndighetsledningens integritet.60 När det gällde formerna för valet av riksrevisorer konstaterade regeringen i sitt förslag till lagstiftning för den nya revisionsmyndigheten att det följde av riktlinjer att ska bereda val av riksrevisorer. Regeringen föreslog mot den bakgrunden att bestämmelser om valet skulle tas in i riksdagsordningen. Regeringen gjorde vidare bedömningen att valet borde regleras på motsvarande sätt som gäller val av ombudsmän. Några särskilda regler om t.ex. ett ansökningsförfarande behövdes därför inte.61 instämde i dessa bedömningar.62 När de nya bestämmelserna om infördes i regeringsformen angavs varken i den ovannämnda promemorian63 eller i den följande propositionen64 några utförligare motiv i frågan om placeringen av bestämmelsen om antalet riksrevisorer. I promemorian anfördes endast att det framstod som naturligt att riksrevisorerna skulle omnämnas i regeringsformen och att det därför borde anges hur många de ska vara och att de väljs av riksdagen.65 Vid remissbehandlingen av promemorians förslag framförde vid att det, för att inte låsa det konstitutionella 2000/01:KU8 s. 22. 2001/02:190 s. 108 f. 2002/03:KU12 s. 16. 2001/02:73. 2001/02:73 s. 40. läget , kunde tänkas att man i stället för att fastslå att leds av tre riksrevisorer kunde ange att väljer en eller Fakulteten hänvisade till att det ju var fallet i fråga om påpekade att preciseringen av antalet ombudsmän pla- cerats i riksdagsordningen, medan det i regeringsformen lämnas obestämt, och att fördelarna med det är att ”en anpassning som med tiden kan visa sig vara motiverad” underlättas.67 Regeringen gjorde dock ingen annan bedömning än den som redovisats i promemorian och hänvisade till att det framgick av riks- dagens beslut att antalet riksrevisorer skulle vara tre och att det är dessa som tillsammans ska leda Riksrevisionen.68 I betänkande över grundlagsförslagen69 finns inga överväganden om placeringen av bestämmelsen om antalet riksrevisorer i regeringsformen. I samband med tillkomsten av föreslog regeringen att uttryckligen skulle omnämnas i regeringsformen. skulle styrelsens uppgifter anges uttömmande. Syftet med det var att redan i regeringsformen klargöra de exakta gränserna för styrelsens ansvarsområde, vilket skulle garantera riksrevisorernas självständiga ställning.70 riksrevisionsutredning71 föreslog att styrelsen vid skulle avskaffas och ersättas med ett insynsråd kallat parla- Förslaget innebar att dåvarande 12 kap. 7 § andra stycket RF skulle ändras så att det i stället för styrelsen gällde det . Riksdagsstyrelsen ställde sig bakom detta förslag, som hänvisades till konsti- I sitt remissyttrande över delbetänkandet anförde att det borde övervägas i vilken utsträckning det var nödvändigt att reglera inrättandet av ett råd av detta slag och rådets uppgifter i regeringsformen. förslaget till ny lydelse av 12 kap. 7 § tredje stycket RF borde enligt hovrätten i stället kunna anges i lag. JO påpekade att det knappast kunde uteslutas att förhållandet mellan och skulle fortsätta diskuteras och behöva omprövas igen. Det tedde sig därför enligt JO onödigt att försvåra eventuella framtida justeringar genom att skriva in det och dess roll i grundlagen. Regler av det slaget skulle enligt JO passa bättre i konstaterade att grundlagsregleringen av Riksre- visionens styrelse hade sin grund i den för svensk statsförvaltning unika orga- nisatoriska modell som valdes när tillkom och i 66 Se yttrande med dnr UFV2001/358. 67 Se yttrande i ärende med dnr Ju2000/6657. 2001/02:73 s. 11. 2001/02:KU25. 2001/02:73 s. 12. Jfr , Stjernquist m.fl., 2 uppl., 2006, s. 553. 71 2008/09:URF1.