rfr · H40WRFR11 · 2017-01-01 00:00:00 — seminarium om Skattereformen – dess historia och framtid Riksdagstryckeriet, , 2017 Det övergripande målet för 90-talets stora skattereform var att åstadkomma en samhällsekonomiskt effektiv beskattning som fördelningspolitiska mål uppfylldes. Arbete och sparande skulle ges en bättre skattemässig behandling, och en likvärdig behandling av arbetsinkomster och inkomster av kapital skulle komma till stånd. För att uppmärksamma att det gått reformen infördes anordnade skatteutskottet ett seminarium, där inbjudna talare diskuterade kring skattereformens historia och skattesystemets framtida utformning. Reformens historia diskuterades inledningsvis av och , båda f.d. skatteministrar. Därefter presenterades olika perspektiv på framtida reformbehov av vid , LO-ekonomen , vid , professor vid , , skattejurist på PWC, professorn vid och , skattechef på . Avslutningsvis redogjorde statssekreteraren för regeringens fortsatta skattepolitik. Efter presentationerna gavs möjlighet för utskottens ledamöter att ställa frågor till statssekreteraren och till panelen. I denna rapport publiceras en utskrift av seminariet. Vice ordförande i skatteutskottet skatteutskott bjuder in till ett heldagsseminarium för att uppmärksamma att det har gått 1990-talets skattereform Inledningsvis talar tre personer som var med från början – , och – om tillkomsten respektive genomförandet av skattereformen. Därefter ges en rad namnkunniga paneldeltagare vardera att utveckla sin syn på behovet av en ny reform inom olika delar av skatterätten. Denna del avslutas med att statssekreterare beskriver regeringens skattearbete. Efter presentationerna följer en diskussion mellan utskottets ledamöter och panelen. Tid: –ca 14.30 Lokal: förstakammarsal, ingång från Riksplan Per Åsling (C), skatteutskottets ordförande , f.d. finansminister , , , professor 09.00–09.10 Inledning av (C), skatteutskottets ordförande 09.10–09.40 , f.d. finansminister och , f.d. skatteminister Skatter och tillväxt, forts. Likformig eller optimal beskattning? Internationella utmaningar för nationella skatter Internationella utmaningar för nationella skatter, forts. Näringslivets syn på behovet av skattereform ledamöter diskuterar med talarna vice ordförande (S) avslutar Seminarium om Skattereformen – dess historia och framtid Ordföranden: ”Skattereformen – dess historia och framtid” är temat för dagens seminarium. Det känns verkligen som en förmån att få inleda seminariet och hälsa alla er välkomna som finns här i förstakammarsal liksom alla som följer seminariet via , webb-tv eller sociala medier. Jag heter och är ordförande i skatteutskottet. Jag vill rikta ett särskilt välkommen till er som kommer att medverka . Låt mig speciellt nämna våra två före detta ministrar, och . Jag ser fram emot att få ta del av det längre perspektiv som ni kommer att medverka med här. Svensk skattepolitik kan på ett sätt beskrivas som konflikt och kontinuitet. Skattefrågor ställer ofta politiken på sin spets, både av principiella skäl – Hur ska fördelningen mellan enskilda och det allmänna se ut? – och för att skatter så påtagligt påverkar vardagen för löntagare och företagare i hela landet. Det är inte märkligt att dessa frågor ofta leder till ideologiska diskussioner och konflikter. Jag vågar säga att det som ansvarstagande partier har visat i skattepolitiken, skillnaderna till trots, är en del av den svenska framgångssagan. Man kan tycka att skatterna ska vara lite lägre eller lite högre, att vissa skattebaser borde inkluderas eller att andra inte ska göra det, men ytterst har de svenska partierna värnat kontinuiteten och därmed tilltron till skattesystemet. I modern tid kan jobbskatteavdraget och fastighetsskatten tjäna som exempel. Självfallet finns det undantag från kontinuiteten, såsom engångsskatter, återställare och annat. Men sett utifrån måste totalintrycket vara en klar kontinuitet sedan skattereformen genomfördes. Den har på så sätt tjänat sitt syfte väl. har behovet av att ta nästa steg blivit uppenbart. har såväl grundprinciperna som det faktiska genomförandet successivt urholkats på olika sätt genom nya reformer och justeringar. Det finns alltså ett stort behov av att återigen diskutera principfrågor. Verkligheten har dock också förändrats. som skattereformen sjösattes kom den första hemsidan på internet utanför forskningsinstitutionen . har digitaliseringen på ett genomgripande sätt förändrat villkoren för individer och företag och därmed också skattesystemet. röstade vi svenskar ja till medlemskap i unionen. Det har skapat nya marknader för företag och nya arbetsmarknader för löntagare, men det har också skärpt konkurrensen och skapat ett starkare omvandlingstryck. Den svenska arbetsmarknaden har förändrats. Då var en utpräglad storföretagsekonomi. är de stora företagen fortfarande väldigt viktiga, men fyra av fem nya jobb skapas i små och medelstora företag. Omvandlingstrycket, både inifrån och utifrån, är sannolikt ett av många skäl till att den svenska skattekvoten alltsedan skattereformen har sjunkit, med SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID Det är inget djärvt antagande att omvandlingstrycket inte bara kommer att bestå utan också öka. Digitalisering, globalisering och automatisering kommer att påverka investeringar, arbetsmarknader och individer på ett sätt som vi bara har sett början på. Utvecklingen mot en cirkulär ekonomi kommer att ställa nya krav på hur vi ska organisera samhället och därmed skatterna. kommer vi att få tillfälle att höra många kvalificerade talare som berör tillväxt, internationella utmaningar, konkurrenskraft och rättvisefrågor. Till detta kommer en aspekt som alltför sällan berörs på allvar i den stora skattediskussionen, nämligen skatter som ett verktyg för att åstadkomma andra politiska resultat än att öka statens intäkter. En del i detta är gröna skatter. Men frågan om skatteverktyget förtjänar kanske mer uppmärksamhet än som en del i en grön skatteväxling. I diskussionen är den styrande effekten av skatter på tobak, alkohol och fossila bränslen självklarheter. Lika självklart borde det vara att utformningen av skatteverktyget påverkar utbud och efterfrågan på arbetskraft, viljan att investera i – både för små och stora företag – och tillväxten i hela landet. I en teoretisk diskussion tenderar de styrande effekterna lätt att försummas och blir inget annat än komponenter i en ekvation över skatteintäkter. Det råder sannolikt inga större tvivel om att vi närmar oss nya skattereformer. I detta arbete kommer dagens många talare att ge viktiga bidrag genom de historiska tillbakablickarna, analysen av dagens situation och blickarna framåt mot vad framtiden kan föra med sig. Här vill jag avrunda denna inledning. Som förtroendevalda i riksdag har vi naturligtvis ett uppdrag att driva våra respektive partiers politik. Men vi har också fått förtroendet att tillsammans förvalta vårt land, också i besvärliga parlamentariska lägen. Få frågor ställer högre krav på oss förtroendevalda att både kunna upprätthålla egna principer och finna konstruktiva lösningar. Bortom den politiska konflikten finns ändå viktiga gemensamma värderingar inom svensk politik om ett modernt välfärdssamhälle, om konkurrenskraftiga villkor för företagande, om öppenhet mot omvärlden och om frihandel. Listan kan göras lång. Då vi kommer att få höra många olika aspekter av svensk skattepolitik kan det vara värt att påminna om att det förvisso finns mycket som skiljer men också mycket som förenar. Utmaningen att åstadkomma ett socialt, miljömässigt och ekonomiskt uthålligt skattesystem i en snabbt föränderlig värld delar vi alla. Tack för er uppmärksamhet! Återigen varmt välkomna till dagens seminarium! Jag hoppas att ni alla ska finna det precis lika intressant som vi i skatteutskottet räknar med att det blir. Innan vi går vidare i programmet vill jag presentera vilka som sitter bredvid mig. På min högra sida har jag skatteutskottets kanslichef , och på min vänstra sida sitter skatteutskottets vice ordförande . SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID Under dagens första programpunkt med temat ”Skattereformens historia” vill jag lämna ordet till före detta finansministern och före detta statssekre- : Kära åhörare! Jag tycker att det är väldigt roligt att vara med vid Jag konstaterar att har avsatts till Bo Eftersom jag var med och genomförde reformen och var emot tycker jag nog att jag kan ta , så får han fem. Vi får se om jag kan korta ned det något. Mina upplevelser av reformprocessen kommer att bli lite personligt Jag var statssekreterare i när Jag kom in 1982, men jag fick först ansvar för hade jag dock medverkat i en tidigare skattereform, den så kallade underbara natten, som var en uppgörelse mellan Socialdemo- kraterna, och . Den genomfördes –1985. hade alltså en viss förtrogenhet med skattefrågor. Tidigt satte vi i igång med en intern skuggövning med Det var ett slags föregångare till själva reformen. fanns ett kvinnonamn på processen, som jag tyvärr nu har glömt. nämligen när ett visst kvinnonamn hade namnsdag. Är det någon som kommer ihåg detta? Jag tackar Per som ropar ””. Detta var vår interna övning. Jag blev ordförande i , Företags- skatteutredningen, där vi ganska länge höll på och undersökte om vi kunde införa en utgiftsskattemodell. Föga förvånande för många här var Vi förbrukade mycket tid på denna övning, som visade sig bli fruktlös; vi kom fram till att det inte går. Jag kommer tillbaka till Sven- roll i utredningen om . tillsattes ytterligare två skatteutredningar: Inkomstskatteutred- ningen, Rink, och skatter, Kis. ningen var en parlamentarisk utredning, och jag satt tillsammans med Kjell- i början och diskuterade vem som skulle bli ordförande. honom att det finns två alternativ. Antingen blir det någon annan, eller så blir Han skrattade lätt och fick jag bli ordförande för utred- Den tredje utredningen, , blev jag däremot inte ordförande för, utan det blev rättschefen på , . Jag kan väl redan nu klara av denna utredning. Dess huvudsakliga uppgift var att inbringa en betydande del av finansieringen av den inkomstskattereform som skulle genomföras med breddad momsbas och höjda energiskatter med mera. lyckades med mycket, dock inte vad gäller finanssektorn, men det är ju aktuellt skapades skatteavdelningen på departementet. förinnan fanns ett antal rättsenheter som sysslade med skatter och finansiella frågor, som exempelvis hade med banker och försäkringsbolag att göra. SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID arbetade ganska självständigt gentemot varandra, och det fanns praktiskt taget inga ekonomer som arbetade med skattefrågor. Detta var inte särskilt lyckat, så vi skapade en sammanhållen skatteavdelning med både ekonomer och jurister. Jag hade tidigare tillbringat på budgetavdelningen, och jag insåg vikten av att skapa en god sammanhållning i denna nya avdelning. Det gjorde jag genom att anordna ett antal fester. Dessa människor var inte vana vid det, men de lärde sig snabbt. Man kan skämta om detta, men det är viktigare än man kan tro. Att skapa en sammanhållning och gemenskap var viktigt, och det här var ett led i detta. Ett annat viktigt moment var att dra in utredningarna i . hade en tradition av mer självständiga utredningar som arbetade och sedan lade fram sina betänkanden, vilka sändes ut på remiss. Ofta blev det ingenting av det hela, och det tog väldigt . satt utredningen i varje fall delvis i . Många tjänstemän engagerades i utredningsarbetet, och vi tog även in externa experter varav några är här . Detta var viktigt för att dels snabba upp processen, dels veta att utredningen inte skulle falla på hälleberget, utan att det fanns goda utsikter att genomföra det hela. Vi hade en socialdemokratisk regering, men faktum är att vi inspirerades av och hans skattereform . Den kännetecknades av breda baser, låga skattesatser och enkelhet. Den svenska reformen blev dock betydligt mer omfattande än den amerikanska, om man sätter den i relation till ekonomins storlek. Jag kan inte nämna namnen på alla som deltog och gjorde fantastiska insatser, men jag vill ändå nämna som nog inte är här . Jag skulle tillsätta en huvudsekreterare i . valde jag bort för han hade skrivit en bok om hur skatterna borde reformeras, och jag tänkte att vi inte kan ha in en person som går in med förutfattade meningar. Jag frågade kanske fem andra personer, som alla dessbättre tackade nej. Jag frågade honom, och han tackade ja. Det var ett lyckokast, för gjorde ett fantastiskt arbete under hela processen. Ett annat inslag var att politikerna och inte ville veta så mycket om vad vi höll på med. Det närmade sig val 1988, och valrörelsen tog över. De sa: ”Kom inte här och stör med era tankar!” I något skede framförde vi dock till att han kanske ändå skulle säga något till allmänheten omatt en större skattereformförestod så att folk inte var helt oförberedda innan valet ägde rum. Det gjorde han, men jag tror inte att folk uppfattade budskapet till fullo. Bland övriga ledamöter, parlamentarikerna i Rink, uppstod en viss irritation över att vi inte presenterade konkreta förslag. Det var medvetet; vi ville inte ha en upprivande debatt i valrörelsen utan väntade med det till efter valet. Jag kan inte låta bli att berätta en anekdot som gäller . Han kom fram till mig och sa att han hade uppsnappat rykten om att SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID vi skulle sänka skattesatserna och att den högsta marginalskatten, som var väldigt hög , skulle sänkas till . ”Om ni klarar det blir jag imponerad”, sa han. Jag log i mjugg men sa ingenting. Kort efter valet drog vi hela paketet för och . Någon sa: ”Hämta luktsaltet!” De var chockade. Det intressanta var att deras tankar satte igång att jobba med hur de skulle genomföra detta. De sa inte uttryckligen att de köpte allt, men funderade ändå över hur de skulle lotsa det här genom partiet, få med sig LO, få igenom det i och så vidare. Det fanns trots allt en positiv respons. Grunden var som sagt breda baser, låga skattesatser, enkelhet och likfor- kommer vi att få höra mer om optimal beskattning, men detta var inte ledstjärnan för reformen. Vi införde det duala inkomstskattesystemet. Ett annat namn som jag vill nämna i det sammanhanget är , som spelade en oerhört viktig roll i arbetet. Han blev senare chef för skatte- Vi införde en enhetlig och proportionell skatt på kapitalinkomster, 30 pro- Med en sådan blir avdragen lika mycket värda för hög- och låginkomst- Det skulle även bli en progressiv skatteskala för arbetsinkomster med bara två steg. I botten, för av skattebetalarna, fanns kommunal- skatten med , vilket praktiskt taget var samma som kapitalskatten. Ovanpå det fanns en statlig skatt på för av Den duala beskattningen ledde till de så kallade 3:12-reglerna som hand- lade om hur vi skulle förhindra eller motverka att arbetsinkomster fördes över till kapitalskattefållan och då få en lägre skatt. Som ni vet har det lett till mäng- der av ändringar, vilket jag strax kommer tillbaka till. var ett initiativ från , och , som lanserade idén att kraftigt sänka bolags- Den var – det fanns även en så kallad vinstdel- ningsskatt – och den sänktes till , vilket praktiskt taget är en Det hela finansierades inom systemet med minskade reserverings- Det fanns en oro. Jag vet att fick kämpa mot en del misstrogna medlemmar i som trodde att det bara handlade om ett fult trix från den socialdemokratiska regeringen. De trodde att när breddade baser och enhetlig skattesats hade genomförts skulle skattesatsen komma att höjas för att få in mer pengar. Han lyckades uppenbarligen nedkämpa detta mot- Som ni vet har bolagsskatten sedan sänkts – den har inte höjts – i flera steg ned till . Detta ledde till förhandlingar med andra partier, och Center- partiet, för att få en uppgörelse till stånd. Jag träffade på en Vid slutet av middagen frågade jag om hon ville tillbringa en underbar natt med mig. Då rodnade hon, och jag förstod att reformen nog var SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID Även var med länge och väl i förhandlingarna men hoppade av. Jag vet inte riktigt varför det skedde, men det kan säkert Per Åsling berätta för mig om . Nåväl, det blev en uppgörelse mellan Socialdemokraterna och . var det tillräckligt för att skapa en parlamentarisk majoritet. Som ni vet är det inte riktigt så numera. Reformen genomfördes snabbt. Politikerna ansåg att det var viktigt att ta ett första steg . Ungefär en tredjedel genomfördes då, och resten genomfördes . Det gick alltså förhållandevis snabbt. Som ett tecken på uppskattningen av det arbete som gjordes, inte minst för många tjänstemän på , bjöd på middag i . Vi fick till och med ta med oss våra respektive. Han framförde på så sätt ett tack till alla för deras arbete, vilket inte är så vanligt. Jag måste dessvärre komma in på de avsteg som har gjorts från skattereformen under de gångna 25 åren. De är många. gjorde en sammanställning med 600 avsteg. Det är nog fler vid det här laget. De flesta är harmlösa, men några är av större och ofta av negativ betydelse. Mitt allmänna intryck är att de som är direkt ansvariga för skattereformen slår vakt om den. Det handlar om en väldigt liten grupp människor. Så snart man kommer utanför den inre kretsen är det lite si och så med troheten. Vilka avsteg vill jag nämna? Först och främst vill jag nämna urholkningen av kapitalinkomstbeskattningen. Det finns åtminstone sex olika nivåer, och alla nya nivåer är lägre än . Det är alltså ett oerhört komplicerat system. Det är klart att det har sin bakgrund i 3:12-reglerna som kritiserades för att vara för hårda. Sedan har det luckrats upp i ett antal steg. Och det har inte upphört. Det kommer fortfarande krav på ytterligare lättnader – personaloptioner ska beskattas som kapital och så vidare. Nära kopplat till det är att fastighetsskatten har slopats. Den skatten var faktiskt något för låg för att vara så att säga likformig med övrig kapitalbeskattning. Men det har inte hindrat att den har avskaffats. Vi har fått höjda skatter på arbetsinkomster. Marginalskatterna har höjts. Värnskatten, som infördes och som skulle vara tillfällig , finns kvar än . Även andra steg har tagits för höjningar. Den högsta marginalskatten är , och en vanlig kapitalinkomstskatt är . Det gap, somföranledde 3:12-reglerna, somvar 20–har fördubblats. Problemet är mycket större nu än vad det var när systemet infördes. Jobbskatteavdraget är ett annat inslag som krånglar till beskattningen av arbetsinkomster. Vi har tre olika nivåer. Den lägsta är för löntagare, en något högre för pensionärer och en ännu högre för andra transfereringsinkomster. Vi har också en differentierad moms. Föga överraskande leder det till ständigt nya krav på sänkningar: Om han har fått lägre moms ska jag också ha det. Vi har den digitala momsen som är aktuell just . SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID Som jag ser det är det stora problemet, som förhoppningsvis är en grund för framtida reformer, den oerhört stora diskrepansen mellan skatt på arbete och Jag menar att den är fördelningspolitiskt orättvis, ekonomiskt ineffek- tiv och leder till mycket omfattande skatteundandragande som i sin tur kan undergräva skattesystemets legitimitet. Denna något dystra iakttagelse får avsluta min introduktion till ämnet. Ordföranden: tackar för detta intressanta inspel. Då är det för , före detta skatteminister, att äntra talar- : Jag tackar för inbjudan. För mig som har tillbringat ett par decennier i skatteutskottet känns det mycket trevligt att få komma tillbaka. Jag tycker att det är väldigt bra att det är historia och resten Det är en rätt bra avvägning på detta seminarium, och jag hoppas att det leder fram till slutsatsen att det är dags för en ny skattereform som går tillbaka till en hel del av de grundsatser som antogs 1990–1991. Det var imponerande att du, , hade kunnat tänka dig att gå ned till en högsta marginalskattesats på , som jag hade hört ryktas. sedan gick ned till tyckte jag var ännu mycket bättre. aldrig väntat oss av dig och Socialdemokraterna. Det tycker jag är positivt. Jag ska säga något om den andra biten när det gäller vilka som var med. hade ett problem för ville inte vara ihop med mig. Jag kommer så väl ihåg när vi hade dessa samtal mellan partierna och Bildt och jag satt i . Vi hade nämligen bestämt oss för att vi gärna ville vara med och diskutera till sista biten, även om vi insåg att vi kanske inte skulle bli överens om alla delar i detta. Men konstaterade: Då ses vi nästa gång, alla utom . När det gäller den här typen av resonemang om politiska reformer finns det behov av att kunna sätta och markera vissa gränser. Och det fanns en del skill- nader mellan oss, och jag kommer tillbaka till detta . Om man ska titta på historien måste man nästan gå tillbaka till när Sträng slängde Allmänna skatteberedningens förslag i papperskorgen i slutet Då fanns det en tanke om att marginalskatter skulle kunna ha negativa effekter, och det fanns förslag om förändringar i detta avseende. Men sedan kom den så kallade stora skattereformen 1970 som ledde till en kraftig skärpning av progressionen, marginalskatter och mycket annat. Ska man betrakta den fantastiskt fina skattereformen i historiens ljus måste man ändå se vad det var som ledde fram till att behovet fanns och att man kunde övervinna det politiska motstånd som naturligtvis fanns av olika skäl. Det som skiljer partierna åt gäller synen på hur mycket samhället ska göra och hur mycket som då behöver finansieras, i första hand i fråga om skatteuttaget. Men sett från den utgångspunkt som jag har kan man ändå diskutera struk- Det i sig är mycket intressant. SEMINARIUM OM SKATTEREFORMEN 25 ÅR – DESS HISTORIA OCH FRAMTID När jag kom till på eget mandat 1976 kom jag in skatteutredning. Detta säger jag för att ge en tidsbild. lade vi fram ett betänkande. Då uppgick den högsta marginalskatten – kommunalskatten plus 58 procents statsskatt i högsta skiktet – till för många. Men det gick inte för utredningen att komma fram till en marginalskattespärr på . Det fanns i och för sig skäl för detta. Men det blev sänkningar med några procentenheter i några skikt. Det var alltså det klimat som var 1977 – hade vi ändå en borgerlig regering – och det ledde till en massa problem. De höga marginalskatterna ledde till våldsamma omfördelningar. Bortsett från detta med arbetsutbud och motsvarande kunde man köpa en villa och dra av räntorna med full avdragsrätt mot den högsta marginalskattesatsen. Det blev en våldsam omfördelning till förmån för den som hade tillräckligt mycket för att kunna låna och sätta i tillgångar som beskattades med lägre kapitalinkomstskattesatser och motsvarande. Det var alltså en omfördelningsproblematik som följde med detta. Nåväl, det fanns behov av att göra någonting, och det fanns säkert insikter hos många partier. Det parti som jag representerade, , hade den första egna skattemotionen 1981. såg man inte skattepolitiken som så väsentlig att man ens skrev en egen skattemotion. När den första skattemotionen kom 1981 var jag ordförande i och började fundera på vad man skulle kunna göra strukturmässigt. Det är ingen som tvekar om att min inställning är att vi kanske behöver lägre skatter snarare än högre. Åtminstone var det då på det viset. Men man kan lämna det åt sidan. Strukturen spelar roll för hur ekonomin fungerar. Det som vi då diskuterade inom partiet – vi inspirerades av bland annat skattereformen 1986 i – var att se till att få lägre skattesatser och kunna finansiera det. För vår del handlade det om att göra det genom besparingar men också genom en breddad bas för beskattningen och ta bort vissa avdragsmöjligheter och göra en hel del andra saker för att minska marginalskatterna. Vi lade fram förslag i om en separat beskattning av kapitalinkomster.