rfr · H40WRFR7 · 2017-01-01 00:00:00 — Regeringen angav vidare att den nya ord- ningen innebär att rätten till fiskeresurserna kan omsättas och därmed ge en intäkt till yrkesfiskaren.363 konstaterade i sin utvärdering att ett system med överlåtbara fiskerättigheter i ett välskött fiske innebär att rättigheterna får ett högt värde. Tilldelningen av fiskerättigheter innebär att man ger potentiella förmögenheter till de aktörer som får rättigheterna, vilket kan vara fördel- ningspolitiskt komplicerat. I betonas att fiskere- surserna är gemensamma, och att en fiskerättighet är en dispositions- eller nyttjanderätt. Att bevara fiskeresursen är ett angeläget allmänintresse. I uppföljningen har ett antal aktörer tagit upp frågan om synen på fisk som en gemensam resurs och hur man ska se på att yrkesfiskare kan köpa och sälja fiskerättigheter. Forskare vid konstaterar att överförbara fiskerättigheter handlar om en övergång från en allmänt ägd naturresurs till en marknadsordning där fisken ägs av vinstdrivande aktörer.364 En tjänsteman vid menar att det kan ses som tveksamt att staten fördelade fiskerättigheterna gratis då det pelagiska syste- met infördes: Man skulle kunna se det som att yrkesfiskaren borde betala för en form av arrende till staten, motsvarande jordbruk, skogsbruk, enskilt fiske eller jakt.365 En annan intervjuad tjänsteman vid menar att det rent all- mänt kan sägas att fisken i haven är allas resurs och att det därför kan uppfattas som konstigt att rättigheter kan köpas och säljas. Aktörer i konstaterar att möjligheten att införa köp- och säljbara fiskerättigheter i alla svenska fisken är att betrakta som ett systemskifte från dagens allmänt ägda fisk i havet till ett där fisken ägs av enskilda företag. För att ska kunna ta till vara de stora värden som gått förlorade i andra länder när denna förvaltningsprincip infördes krävs enligt aktörerna politiskt mod och nytänkande.366 Det finns forskning som från ett ekonomiskt perspektiv har riktat kritik mot förvaltningssystem som bygger på individuella och överlåtbara fiskerättig- heter, bl.a. för att utkomsten av fisket inte kommer allmänheten till godo.367 Vissa forskare har framfört att detta är ett problem som man skulle kunna komma till rätta med genom att auktionera ut kvoter och/eller genom att an- vända skatter, vilket exempelvis har införts på Island.368 2008/09:169. 364Säwe & (2015). 365Länsstyrelsen , intervju . 366Säwe, , (2014). 367Bromley (2015). 368Kahui, (2016). 15 ÖVERLÅTBARA FISKERÄTTIGHETER I FRAMTIDEN Det har skett samråd om systemet med överlåtbara fiskerättigheter Av regeringens proposition som föregick beslut framgår att reger- ingen avsåg att i dialog med yrkesfisket bedöma i vilken mån överlåtbarhet är önskvärt som en permanent möjlighet när strukturrationaliseringen väl har ägt rum. Som ett led i denna dialog genomförde ett samråd om det pelagiska systemet med ett antal intressenter . Samrådet visade sammanfattningsvis att erfarenheterna från fiskenäringen var positiva. Syftet med det pelagiska systemet har uppnåtts, och det är bättre lönsamhet för de pelagiska fiskeföretag som finns kvar. Representanter för fiskenäringen pekade på att vissa justeringar kan behövas om det pelagiska systemet förlängs; det handlar främst om förhållandet mellan kustkvoten, re- gionalkvoten och fiskerättigheterna. Systemet har lett till en föryngring av be- sättningarna, och det finns nu en framtidstro inom näringen. Kustfiskets möj- ligheter har ökat genom att det har fått en större andel av de pelagiska kvoterna än vad det hade tidigare. Att beredningsindustrins lönsamhet har gått ned beror inte på det pelagiska systemet. Från beredningsindustrin framfördes att det pe- lagiska systemet har varit bra för den mer storskaliga beredningsindustrin; det har lett till säkrare leveranser på grund av ökad flexibilitet i fisket. Från några länsstyrelser framfördes kritiska synpunkter, bl.a. att det pela- giska systemet har slagit ut det kustnära fisket och att beredningsindustri har försvunnit på grund av problem med landningar. Det betonades att det är vik- tigt var det landas och vad som landas, inte vem som landar. Mer flexibilitet i systemet efterlystes. HaV påminde om att problemen i bestånden av ål, torsk och lax är en viktig orsak till problemen för fisket, både i och på . Vid samrådet föreslog man att länsstyrelserna och näringen tillsammans ska arbeta vidare med att ta fram förslag till förändringar inom gällande system för att åtgärda oönskade effekter. I stort sett visade samrådet på en enighet kring att det pelagiska systemet har införts – ”det går inte att backa bandet, men det går att skruva på de olika delarna”. Tjänstemän vid Näringsdeparte- mentet konstaterade att det var en konstruktiv och givande diskussion vid sam- rådet.369 Svårt att dra slutsatser från utvärderingar Debatten om fördelar och nackdelar med system som bygger på individuella överlåtbara fiskerättigheter som förvaltningsform har pågått . I en sammanfattningsartikel granskades forskningsstu- dier som har haft som mål att utvärdera kvotsystem i enskilda fisken runt om i världen. Resultatet visar att har inte kvotsy- stem utvärderats på ett sätt som gör det möjligt att dra generella slutsatser om deras ekonomiska, ekologiska och sociala fördelar. Mer detaljerade studier, 369 , intervju med tjänstemän . 15 ÖVERLÅTBARA FISKERÄTTIGHETER I FRAMTIDEN data och standardiserade metoder behövs för att kunna utvärdera kvotsystem på ett sätt som gör att resultaten kan överföras till olika fisken.370 Det finns även svårigheter med utvärdering av det svenska systemet med överlåtbara fiskerättigheter som infördes i det pelagiska fisket 2009. En nyli- gen publicerad artikel371 visar att då det svenska systemet infördes var det tyd- ligt av erfarenheter i andra länder att priserna på fiskerättigheter skulle vara helt centrala: både för de berörda aktörerna och som information för framtida utvärdering. Forskarna menar att inga ansträngningar gjordes för att på ett sys- tematiskt sätt redovisa prisuppgifter till involverade aktörer och ansvariga myndigheter, vilket har försvårat möjligheterna att utvärdera systemet med överlåtbara fiskerättigheter. Det innebär enligt forskarna att det även är svårt att göra bedömningar av vad en utvidgning till andra fisken kan innebära. Bra att det pelagiska systemet följs upp och utvärderas I denna uppföljning har alla aktörer uppmärksammat HaV:s utvärdering av systemet med överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska fisket. Utvärderingen har fått olika omdömen av olika aktörer. Exempelvis WWF har framfört att man ser det som positivt att systemet med överlåtbara fiskerättigheter inom det pelagiska fisket är tidsbegränsat, eftersom det skapar utrymme för en väl genomförd och djupgående konsekvensanalys och utvärdering inför en even- tuell förlängning av systemet. WWF understryker vikten av att man i konse- kvensanalysen och utvärderingen även inkluderar beståndens status, påverkan på ekosystem och klimat samt förvaltningens effektivitet. Från uppges det att man nu avvaktar resultatet av miljö- och jordbruksutskottets uppföljning. De intervjuade tjänstemännen be- tonar att processen kring uppföljningen och utvärderingen av det pelagiska sy- stemet är viktig och får ha sin gång. Det har inte gjorts några politiska ställningstaganden kring det pelagiska systemet. Innebär landningsskyldigheten att det behövs individuella fiskerättigheter? I uppföljningen har flera aktörer tagit upp frågan om det behövs överlåtbara fiskerättigheter även i annat fiske än det pelagiska. SPF har betonat att det pelagiska systemet med överlåtbara fiskerättigheter fungerar mycket bra och borde tillämpas inom hela fisket. SPF betonar också att landningsskyldigheten innebär att man behöver införa individuella fiskerättigheter även inom annat fiske än det pelagiska: Det demersala fisket måste också få individuella fiskerättigheter. Inget an- nat land har väntat som Sverige.372 370Thébaud, (2012). 371Stage et al. (2016). 372Swedish (), intervju . 15 ÖVERLÅTBARA FISKERÄTTIGHETER I FRAMTIDEN FR menar att landningsskyldigheten innebär att individuella fiske- rättigheter måste införas även inom det övriga fisket. Enligt FR:s bedömning kommer annars inte landningsskyldigheten att fungera och man betonar att det är viktigt att staten snart fattar beslut om detta. Likaså SFPO menar att i och med att landningsskyldigheten införs har det blivit nödvändigt med individu- ella fiskerättigheter även för det demersala fisket. SFPO menar att systemet med ransoner skapar problem för hela den demersala fiskeflottan: kommer troligen en förenklad variant av indi- viduella fiskerättigheter att införas för det demersala fisket. Där kommer antagligen inte permanenta byten av fiskerättigheter att ingå och det kom- mer därmed inte att innebära en lika stor förändring som det blev för det pelagiska fisket. Syftet med en sådan förändring har också ett annat syfte än vad införandet av det pelagiska systemet hade. är snart det enda landet i EU som har veckoransoner utan flexibilitet för det demersala fisket. är EU:s fiskepolitik utformad utifrån att det ska finnas individuella fiskerättigheter.373 Oro för individuella fiskerättigheter i det demersala fisket Flera aktörer har konstaterat att tanken är att generellt införa individuella och tillfälligt överförbara rättigheter för alla arter. I uppföljningen har det fram- kommit att det finns en oro för att införa individuella fiskerättigheter i det de- mersala fisket. Flera har pekat på att det inte finns en samstämmighet inom det demersala fisket om behovet av ett nytt system, vilket det fanns inom det pe- lagiska fisket.374 Flera aktörer har framfört att ett system med överförbara fiskerättigheter rent allmänt leder till en strukturomvandling inom fisket, där fiskerättigheter flyttas från småskaligt fiske till ett mer storskaligt fiske. I ett projekt finansierat av Fiskeområde pekar man på de farhågor som finns när det gäller vad som skulle hända med kustfisket om systemet med överförbara fiskerät- tigheter utvidgades: Fiskeresursen är en allmän resurs som i generationer skapat sysselsättning för kustbor. Att låta större enheter köpa fiskerättigheter från mindre företag i ett läge där stora delar av den svenska fiskarkåren närmar sig pensionsål- dern skulle av allt att döma leda till en överföring av fiskerättigheter från landsbygdsföretag/mindre fiskeföretag till större företag med hemmahamn i andra områden. Processen får ses som irreversibel, och påverkar därmed möjligheten även för kommande generationer kustbor att försörja sig som fiskare. En kraftigt minskad flotta kan befaras leda till att en rad av Bohus- kustens unika fiskesamhällen inte har en lokal fiskeflotta.375 Vid ett möte i konstaterade flera aktörer att systemet med överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska fisket har lett till en kraftig reducering av antalet fiskebåtar, och det fanns en oro för att detsamma skulle hända i det demersala fisket: 373Sveriges Fiskares (), intervju . 374Bland annat Havs- och vattenmyndigheten, intervju . 375Fiskeområde (2015). 15 ÖVERLÅTBARA FISKERÄTTIGHETER I FRAMTIDEN Om samma system skulle införas även i det demersala fisket skulle risken vara överhängande att endast de stora båtarna skulle bli kvar även här. I den demersala flottan har det inte varit någon förnyelse . En viktig reflektion att ha med sig i detta sammanhang är hämtad från HaVs egen rapport om utvärdering av det pelagiska fisket 2014: ”Vid för- ändring eller byte av förvaltningssystem för andra fisken är det viktigt att noga överväga fiskets förutsättningar och vilka effekter som eftersträvas.” Hur vill vi att vår svenska fiskeflotta ska se ut om t.ex. ? Vill vi fort- sättningsvis värna om kustfisket och i så fall hur gör vi det?376 Flera av aktörerna vid mötet i menade att om man inför överförbara fiskemöjligheter inom det demersala fisket går man samma väg som det pela- giska fisket. I ett projekt finansierat av Fiskeområde har det fram- förts att överlåtbara fiskerättigheter inte är en nödvändig förutsättning för att ett utkastförbud ska fungera.377 Att införa ett liknande system som det pela- giska för övrigt svenskt fiske förutsätter en bred och noggrann analys av even- tuella effekter. Avgörande är att se till helheten av det fiske som bedrivs inom ett område och även vilken betydelse det har ur ett socialt och samhällsekono- miskt perspektiv för t.ex. kustsamhällen, lokalbefolkningen och tillresta. Fiskekommunerna menar att frågeställningen måsta ta ett helhetsgrepp och be- dömningen vara bred. Vid uppföljnings- och utvärderingsgruppens studiebesök i var det ingen av de närvarande aktörerna från och som ansåg att man löser något problem genom att införa individuell överförbarhet inom torskfisket i . I stället pekade bl.a. representanter för beredningsin- dustrin på att det finns en risk för att det kapitalstarkare västkustfisket kommer att köpa upp även torskfisket i om det införs individuella fiskemöj- ligheter för det demersala fisket. Vid Simrishamnsbesöket framfördes också följande synpunkter: Frågan om individuella och överförbara fiskerättigheter är aktuell. dis- kuteras hur torskkvoten ska förvaltas. Även om denna kommer att bli in- dividuell och överförbar så kan ett sådant förvaltningssystem slå undan benen för torskfisket i . Det politiska inflytandet över kvoternas fördelning skulle försvinna. Det är viktigt att prioritera yrkesfiske som ger störst samhällsnytta.378 Länsstyrelserna i och har framfört att när det gäller torskfisket i är det uppdelat på individuella årsransoner. Detta är en förvaltning som fungerar bra. Det är bra att fiskare kan omfördela ranso- ner/kvoter, men det är inte bra om man tillåts att handla med kvoterna. Sim- rishamns kommun uppger att det finns en oro bland torskfiskarna att de pela- giska företagen kommer att köpa torskkvoter och sedan byta dem mot pela- giska kvoter med andra länder. Kommunen har vidare framfört att man vid flera olika tillfällen har krävt att HaV ska ta fram underlag och ge samtliga berörda aktörer möjlighet att delta i utformningen av 376Fiskekommunerna m.fl. vid möte i . 377Fiskeområde (2015). 378Länsstyrelserna i och och Marint centrum i vid studiebesök i . 15 ÖVERLÅTBARA FISKERÄTTIGHETER I FRAMTIDEN ett framtida kvotfördelningssystem. Kommunen konstaterar att detta inte har hörsammats och menar att processerna har stora brister när det gäller dialog, förslag och konsekvensbeskrivningar.379 Vid uppföljnings- och utvärderingsgruppens studiebesök i lyf- tes frågan hur eventuella individuella fiskemöjligheter inom torskfisket kan komma att fördelas när det gäller fisket i . Flera aktörer pekade på att det i finns många passiva fiskebåtar. Det konstaterades att när HaV nu flaggar för att individuella fiskemöjligheter kan komma att införas även i det demersala fisket börjar de passiva båtarna att röra på sig för att också vara med och dela på individuella fiskemöjligheter. De aktiva yrkesfiskarna, beredningsindustrin och myndigheterna ser en fara i detta. Både länsstyrel- serna och Marint centrum i betonar att när man fördelar årsranso- ner och fiskemöjligheter framöver är det viktigt att utgå från det historiska fisket så att aktiva Östersjöfiskare premieras. Det är inte bra att passiva fiskare som gått ut en gång för att aktivera sitt tillstånd får fiskemöjligheter och årsransoner. De passiva skulle då kunna sälja till de aktiva, och då finns det en stor risk att dessa fiskemöjligheter köps upp av mer köpstarka fiskare från . Aktörerna på sydkusten betonar att det därför är viktigt att få bort de passiva yrkesfiskarna innan ett nytt system införs och i stället satsa på de aktiva: Det är en moralisk fråga om en fiskare som har spekulerat på att hålla liv i ett tillstånd ska få rätten att fiska på en gemensam resurs eller om det bara är de fiskare som är aktiva och bidrar till samhällsekonomin som ska få rätten att fiska.380 Bland annat uppger att HaV har haft olika mö- ten kring expansionen av överförbara rättigheter till andra fisken. Länsstyrel- sen konstaterar att det har gått bra att införa dem för pelagiska fiskare eftersom de är en någorlunda homogen grupp, men det kommer att bli mycket svårare inom det övriga fisket. har betonat att det är viktigt att staten ser till att alla segment av fiskeflottan behålls när man formar fiskeförvaltningen: Överförbara fiskerättigheter är inget problem i sig. Ett införande av detta gör det enklare att följa reglerna för landningsskyldigheten. Men det be- hövs en avancerad design för att rädda det småskaliga fisket. [- - -] Det är viktigt att ta hänsyn till det småskaliga fisket när överförbarheten expan- derar till andra fisken än det pelagiska. Det är viktigt att låsa fiskeresursen till olika storleksklasser inom fiskeflottan.381 Nytt system att fördela fiskemöjligheter införs av HaV 2017 HaV har i sin årsredovisning bedömt att det nuvarande systemet att fördela fiskemöjligheter inte är förenligt med skyldigheten att landa all fångst 379Simrishamns kommun, e-brev . 380Länsstyrelserna i och m.fl., intervju . 381Länsstyrelsen , intervju . 15 ÖVERLÅTBARA FISKERÄTTIGHETER I FRAMTIDEN av kvoterade arter. fattade HaV därför ett inriktningsbeslut om ett nytt system att fördela fiskemöjligheter som införs 2017.382 HaV har i uppföljningen uppgett att man arbetar med att ta fram ett system med överlåtbara fiskemöjligheter på årsbasis för vissa arter inom det demer- sala fisket i och . HaV har mandat att göra detta inom ramen för fiskelagen. Det nya demersala systemet handlar om byten under ett kalenderår. Systemet innebär att kvoter för olika arter kommer att fördelas in- dividuellt. föreslog HaV att det nya systemet ska införas för att fördela fiskemöjligheter, bl.a. för torskfiske i och fiske efter vitfisk, havskräfta och räka i . Syftet är bl.a. att underlätta genomförandet av landningsskyldigheten och att undvika kollektiva fiskestopp. Enligt HaV:s förslag ska den enskilda fiskaren kunna överlåta sina fiskemöjligheter till andra yrkesfiskare . Fördelningen av hur mycket varje enskild fiskare får fiska baseras på dennes fångster . Tan- ken är att det nya systemet ska införas fr.o.m. . Förslaget har tagits fram efter samråd med fiskets producent- och intresseorganisationer, länsstyrelser och kommuner. Förslaget har gått ut på remiss och svaren skulle vara inlämnade senast den 18 november 2016.383 Behov att förtydliga målet för fiskets fortsatta utveckling Flera aktörer har i uppföljningen framfört att det är otydligt vad staten vill uppnå med de fiskepolitiska insatserna. Som exempel kan nämnas länsstyrel- serna i och som har formulerat sig på följande sätt: Det måste finnas tydliga mål för vad man vill uppnå med fiskepolitiken. […] Staten måste veta vad man vill med kustfisket. Annars är det omöjligt att styra genom fiskepolitiska insatser. Det är viktigt att se också till verksamheten på land. Det borde t.ex. vara tydligare vilka företag som ska få tillgång till fångsten och vilken samhällsnytta som man vill skapa med fiskekvoter.384 Olika aktörer på sydkusten menar att det behövs mer transparens och regionalt inflytande i frågor som till sin natur är regionala, t.ex. regionala kvoter. Bland annat Marint centrum i har pekat på att HaV inte verkar ha någon plan för hur man vill att fisket ska utvecklas. Vid uppföljnings- och utvärde- ringsgruppens studiebesök i framförde en av de skånska yrkes- fiskarna att staten borde definiera vad vill få ut av sin fiskekvot. Läns- styrelsen konstaterade att det inte finns någon tanke kring kustkvoter och regionala kvoter och att ”någon måste göra tankejobbet”. Man pekade också på vikten av lokalt och regionalt inflytande i förvaltningen. När HaV och tog fram yrkesfiskestrategin fanns det regionalt och efter viss påstötning även lokalt inflytande. Före arbetet med yrkesfiskestrategin 382Havs- och vattenmyndigheten (2016b). 383Havs- och vattenmyndigheten, /hav/fiske--fritid/yrkesfiske (avläst ). 384Länsstyrelserna i och , intervju . 15 ÖVERLÅTBARA FISKERÄTTIGHETER I FRAMTIDEN saknades framför allt lokalt, men även regionalt inflytande i fiskeförvalt- ningen: ”finns det på papperet”, men i praktiken är det enligt mycket svårt att få gehör för regionala och lokala aspekter i fiskeförvaltningen. och HaV har i sin strategi för svenskt yrkesfiske 2020 pe- kat på betydelsen av en gemensam målbild: Myndighetsansvaret för yrkesfisket delas mellan HaV, Jordbruksver- ket och på regional nivå länsstyrelserna. HaV ansvarar för långsiktigt håll- bar förvaltning av fiskresursen, medan uppdrag bl.a. är att främja fisket. Med ett ansvar som är fördelat på olika myndigheter och ett stort engagemang i fiskefrågor både från näring och olika organisa- tioner är det viktigt med en gemensam målbild för att skapa en tydlig in- riktning och god samverkan mellan myndigheter och aktörer.385 385 & Havs- och vattenmyndigheten (2016). I detta avsnitt behandlas vilka erfarenheter som finns i , på och i när det gäller system med överlåtbara fiskerättigheter. Uppföljningen visar att utformningen av systemen varierar mellan länderna. I den proposition som föregick riksdagsbeslutet om överlåtbara fiskerättig- heter konstaterades att fiskeflottans storlek var ett problem i hela EU och att det fanns ett allmänt behov i hela gemenskapen att reducera flottans kapacitet. Det konstaterades att individuella överlåtbara fiskerättigheter finns t.ex. i Dan- mark, , och . Utformningen av systemen och ef- fekterna varierar mellan länderna. Regeringen redovisade att erfarenheterna i allmänhet var positiva och att utvärderingar som genomförts i och visade att flottkapaciteten hade reducerats påtagligt efter införandet av systemen. För del uppgavs det också att investeringarna i moder- nare fartyg och uppgraderingarna av existerande fartyg hade ökat. För Neder- ländernas del uppgavs det att deras system bl.a. hade bidragit till att inga kvo- ter har överskridits under de senaste 15 åren.386 Regeringen redovisade att en viss ägarkoncentration hade kunnat konstateras i samtliga länder, men inte i en sådan omfattning att det hade bedömts medföra problem.387 I uppföljningen har ett flertal aktörer hänvisat till erfarenheterna i . HaV uppger att är det land som ligger närmast när det gäller utformningen av det pelagiska systemet. Systemen är dock inte identiska.388 I infördes systemet med individuella och överlåtbara fiskerättig- heter i det pelagiska fisket 2003 och , i det demersala fisket. Målsättningen med systemet var att uppnå bättre ekonomisk avkastning och att resurserna skulle användas mer effektivt. När överlåtbara kvoter infördes fick den individuella fiskaren större frihet i sin planering och inves- tering i fisket. Systemet utformades med målet att bidra till ett konkurrens- kraftigt kustfiske, bättre förutsättningar för unga fiskare att komma in på marknaden och en minskning av utkast. Eftersom man även fortsättningsvis ville behålla fisket inom det befintliga fiskesamhället gavs rätten att delta i 386Nederländerna har haft ett pelagiskt system , . Det nederländska systemet bygger på att producentorganisationerna har en myndighetsliknande roll och man- dat att förvalta delar av kvoterna. Källa: Havs- och vattenmyndigheten, intervju . 2008/09:169. 388Havs- och vattenmyndigheten, intervju . systemet till fiskare och fiskeföretag som kunde deklarera av sina förtjänster från fisket.389 Systemet med överlåtbara fiskerättigheter i har fokuserat på hög flexibilitet för yrkesfiskarna. Förutom att sälja sin kvot kan fiskaren även sam- arbeta med andra fiskare inom ramen för s.k. fiskpooler där kvoter kan bytas och hyras ut. Att gå samman i fiskepooler har blivit ett populärt sätt för yrkes- fiskarna att anpassa och styra sitt fiske. En fördel med systemet är att om fiskaren tar fisk utanför sin egen kvot så kan han eller hon hyra en del av en annan kvot efter att ha landat fisken. Det är ett sätt att minska utkasten. Även om det inte går att garantera att fångsten inte kastas ut har regeln bidragit till ökad medvetenhet och minskat utkast.