rfr · H40WRFR7 · 2017-01-01 00:00:00 — rfr 2016/17 RFR7 Uppföljning av systemet med överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska fisket Riksdagstryckeriet, , 2017 beslutade att införa ett system med överlåtbara fiskerät- tigheter i det pelagiska fisket, dvs. fiske av bl.a. sill och makrill. Syftet var att främja att fartygsstrukturen i den svenska fiskeflottan medverkar till att bevara fiskeresurserna och till ett fiske som i övrigt är ekonomiskt, miljömässigt och socialt hållbart. I utskottens beredning av ärenden ingår enligt regeringsformen att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. Miljö- och jordbruksutskottet beslutade vid sitt möte att följa upp och belysa konsekvenserna av systemet med individuella och överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska systemet. Uppföljningen har genomförts av miljö- och jordbruksutskottets uppfölj- nings- och utvärderingsgrupp. I gruppen ingick (S) fram till och med . Underlagen har tagits fram av utvärderaren Chris- ter i samarbete med gruppens sekreterare, föredraganden . Forskningssekreteraren har i samarbete med Riksdags- gjort en internationell utblick och en genomgång av forskningen inom området. (V), ordförande Inriktning och huvudfrågor................................................................... förslag om individuella fiskemöjligheter ...................... Regeringens proposition om överlåtbara fiskerättigheter..................... beslut om överlåtbara fiskerättigheter ............................... beslut om lagändring ..................................... 3 Statlig styrning inom fiskeområdet............................................................ Olika mål och inriktningar för fiske ..................................................... EU:s gemensamma fiskeripolitik – GFP .............................................. 4 Svenskt yrkesfiske och beredningsindustri................................................ Yrkesfiske till havs............................................................................... 5 Överlåtelser av fiskerättigheter och fiskemöjligheter ................................ Överlåtande av pelagiska fiskerättigheter och fiskemöjligheter........... Havs- och vattenmyndighetens utvärdering ................................. 6 Konsekvenser för omstruktureringen av fiskeflottan................................. Havs- och vattenmyndighetens utvärdering och 7 Konsekvenser för det småskaliga fisket..................................................... Havs- och vattenmyndighetens utvärdering ................................. 8 Konsekvenser för regionerna..................................................................... Havs- och vattenmyndighetens utvärdering och 9 Konsekvenser för ägarstrukturen............................................................... 10 Landningsmönster och beredningsindustrin ............................................ Hamnar och landningar ...................................................................... Havs- och vattenmyndighetens utvärdering ............................. 11 Nyrekrytering och generationsväxling................................................... Havs- och vattenmyndighetens utvärdering ............................. 12 Förvaltningen av fiskbestånd................................................................. Forskning om påverkan på ekosystemen.......................................... 13 Övervakning och kontroll ...................................................................... Havs- och vattenmyndighetens fiskerikontroll................................. fiskerikontroll till sjöss....................................... 14 Regelförenkling och administrativ börda............................................... 15 Överlåtbara fiskerättigheter ................................................. Riksdagsbesluten och 2014...................................................... 16 Internationell utblick.............................................................................. En jämförelse mellan och ............................................ 17 Regeringens återrapportering till ........................................... 18 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar......................... 1 Fiskeripolitiska insatser ........................................................................... 2 Lagen (2009:866) om överlåtbara fiskerättigheter................................... 3 Lagstiftning som rör yrkesfisket.............................................................. 4 Ordförklaringar och förkortningar ........................................................... 5 Översikt sanktionsärenden....................................................................... beslutade att införa ett system med överlåtbara fiskerät- tigheter i det pelagiska fisket, dvs. fiske av bl.a. sill och makrill. Bakgrunden var att lönsamheten i det pelagiska fisket minskade och att det bedömdes råda en överkapacitet inom denna del av fiskeflottan. Systemet med överlåtbara fiskerättigheter infördes och regleras genom lag. Enligt lagen är syftet att främja att fartygsstrukturen i den svenska fiskeflottan medverkar till att bevara fiskeresurserna och till ett fiske som i övrigt är ekonomiskt, mil- jömässigt och socialt hållbart. Genom ett riksdagsbeslut kan re- geringen föreskriva att systemet även kan användas för annat fiske än det pe- lagiska. I utskottens beredning av ärenden ingår att följa upp och utvärdera riks- dagsbeslut. miljö- och jordbruksutskott beslutade att göra en fördjupad uppföljning av riksdagsbeslutet om systemet med överlåt- bara fiskerättigheter i det pelagiska fisket. Syftet med uppföljningen har varit att ge utskottet ökad kunskap och ett fördjupat beslutsunderlag inför bered- ningen av ärenden om fiskefrågor. Uppföljningens resultat kan behandlas i ett betänkande . Överlåtelser av fiskerättigheter och fiskemöjligheter Pelagiska fiskerättigheter kan överlåtas permanent och pelagiska fiskemöjlig- heter tillfälligt . Överlåtelserna ska godkännas av Havs- och vatten- myndigheten (HaV). Överlåtelserna går via producentorganisationerna och kan endast ske mellan yrkesfiskare. Tillfälliga kvotbyten kan också göras med andra länders fartyg. De överlåtbara fiskerättigheterna utgör av nationella kvot för pelagisk fisk. Resten är kustkvoter och regionalkvoten för . Uppföljningen visar att det har gjorts många överlåtelser – 1 375 permanenta och 1 853 tillfälliga. Sedan systemets införande har 53 fiskare sålt samtliga sina pelagiska fiskerättigheter permanent. Uppgifter om fiskerättig- heternas fördelning på olika fiskeföretag är offentliga, men uppgifter om vilka belopp som betalas för fiskerättigheterna behöver inte redovisas till HaV. En- ligt vad som har framkommit kan man dock anta att det handlar om höga be- lopp. Flera myndighetsföreträdare och andra aktörer menar att det är svårt att hitta uppgifter om överlåtelserna, och systemet anses inte vara transparent. Uppföljnings-ochutvärderingsgruppen lyfter i sina bedömningar fram bl.a. följande: •Genomförandet av det pelagiska systemet har fungerat väl. •Mycket tyder på att fiskerättigheter säljs till höga belopp, varför det är ang- läget med ökad insyn och transparens i systemet. Det är viktigt med öppen, lättåtkomlig och tydlig information om överlåtelserna och fiskerättigheter- nas fördelning. När det gäller priser på fiskerättigheter kan det finnas skäl att se över möjligheten till ökad transparens och öppenhet. Konsekvenser för omstruktureringen av fiskeflottan Systemet med överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska fisket förväntades leda till en omstrukturering av fiskeflottan. Färre fartyg skulle använda fiske- resursen mer effektivt, och lönsamheten i kvarvarande fiskeföretag skulle för- bättras. Bland de pelagiska yrkesfiskarna fanns en samstämmighet om att det nya systemet behövdes. De småskaliga kustnära yrkesfiskarna ville dock inte ingå. Uppföljningen visar att antalet fartyg i den pelagiska flottan har halverats. Den totala motorstyrkan och det totala bruttotonnaget har minskat, medan far- tygens genomsnittliga motorstyrka och bruttotonnage har ökat med 31 respek- tive . finns ca 40 fiskeföretag inom det pelagiska systemet. Lönsamheten i de kvarvarande företagen har förbättrats. Flera aktörer har be- tonat att systemet har inneburit en omstrukturering av fiskeflottan utan att of- fentliga bidrag har behövt betalas ut. En del av de fiskare som har sålt sina fiskerättigheter har i stället gått in i kustfisket. Av de 53 yrkesfiskare som hade sålt samtliga sina pelagiska fiskerättigheter var 29 fortfarande verksamma inom det svenska fisket som fiskelicensinnehavare. Systemet uppges ha gett ett friare fiskemönster och förenklat planeringen . har det uppmärksammats att systemet har bidragit till en tydligare uppdelning mellan pelagiskt fiske av bl.a. sill och demersalt fiske av bl.a. torsk, vilket värderas på olika sätt av aktörerna. En del menar att struk- turen inom fisket har blivit mer greppbar, medan andra menar att pelagiskt och demersalt fiske hänger ihop och att uppdelningen går på tvärs mot ekosystem- tänkandet. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen lyfter i sina bedömningar fram bl.a. följande: •Systemet har lett till att det pelagiska fisket har blivit mer ekonomiskt håll- bart, men det är oklart om fisket har blivit mer miljömässigt och socialt hållbart. •Syftet med systemet har uppnåtts när det gäller minskad flotta och förbätt- rad lönsamhet i fiskeföretagen. Det är positivt att systemet har lett till för- bättrad möjlighet att planera fisket och försäljningen av fångsten. •Det är viktigt att följa utvecklingen när det gäller möjligheten för fiskare som har sålt sina fiskerättigheter att i stället gå in i kustfisket och se vilken betydelse detta får för kustfisket. Det kan t.ex. diskuteras om de som har sålt sina pelagiska fiskerättigheter ska ha möjlighet att gå in i andra fisken. 2016/17:RFR7 SAMMANFATTNING •Fisket har blivit mindre varierat och tydligare uppdelat på pelagiskt och demersalt fiske. Det är viktigt att uppmärksamma vilka effekter som upp- delningen på pelagiskt och demersalt fiske får på både miljömässig håll- barhet och yrkesfiskets möjligheter till en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling, inte minst det småskaliga fiskets möjligheter att alternera mel- lan olika typer av fisken och fiskemetoder. Konsekvenser för det småskaliga kustnära fisket Det pelagiska fisket är storskaligt, och utvecklingen går mot större fartyg. Flera aktörer menar att systemet har inneburit att de mellanstora pelagiska far- tygen har försvunnit ut ur flottan, medan det småskaliga kustnära fisket inte har slagits ut. Då systemet infördes avsattes en del av de pelagiska kvoterna till det små- skaliga kustnära fisket. Det finns ca 300 kustfiskare som nyttjar de pelagiska kustkvoterna, vilka innebär att småskaliga fiskare får fiska på olika gemen- samma kvoter som inte är fördelade på fartygsnivå. Flera aktörer menar att kustkvoterna är viktiga för det kustnära småskaliga fisket och att de har lett till nyetableringar. finns det aktörer som menar att detta innebär att det blir för många fiskebåtar för de begränsade kustkvoterna, vilket kan leda till att HaV tvingas besluta om fiskestopp. I uppföljningen har flera synpunkter på kustkvoternas storlek framförts. Flera aktörer betonar att kustkvoterna är för lågt satta. Kustkvoternas andel låstes genom ett beslut i syfte att öka förutsägbarheten. Det har framförts olika synpunkter på frågan om huruvida kustkvoterna bör vara låsta eller mer flexibla. En del betonar att om kustkvoten t.ex. skulle höjas skulle det bli på bekostnad av de fiskare som har köpt individuella fiskerättigheter. Andra be- tonar kustfiskarnas behov av flexibilitet och möjlighet till utveckling. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen lyfter i sina bedömningar fram bl.a. följande: •Kustkvoterna är viktiga för det småskaliga kustnära fisket. Hur stora de olika kustkvoterna ska vara och huruvida de bör vara låsta eller mer flex- ibla bör analyseras vidare. Målet och syftet med kustkvoten bör klargöras, liksom hur den kan bidra till att utveckla ett småskaligt kustnära och lokalt fiske. •Det är viktigt att fortsätta analysen av hur stor den småskaliga kustnära fiskeflottan kan vara utifrån målen om ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart fiske. •Det är viktigt att det finns kvar ett småskaligt kustnära fiske parallellt med det storskaliga fisket. Det småskaliga fisket kan bidra både till en ekono- miskt och socialt hållbar utveckling i kustkommunerna och till en miljö- mässigt hållbar utveckling med en god förvaltning av de lokala fiskbestån- den. •Det är viktigt med ett lokalt fiske som ger dagliga lokala landningar av färsk fisk. Det småskaliga kustnära fiskets framtid är viktig och bör särskilt uppmärksammas i statens fortsatta insatser inom fiskeområdet. Det är vik- tigt att regelverket inte missgynnar det småskaliga kustnära fisket och att detta fiske får tillgång till kvoter. •Det bör övervägas att inrätta en rådgivande kommitté för kustkvoterna. Fiskerinäringen har stor betydelse för många kustkommuner, både vad gäller t.ex. arbetstillfällen och kulturell identitet. Alla aktörer är ense om att det är viktigt med en levande kust och skärgård som flera kustkommuner och länsstyrelser uttrycker en oro för den negativa utvecklingen inom fisket. Uppföljningen visar att de pelagiska yrkesfiskarna med individuella fiske- rättigheter numera finns främst runt . De tio största pelagiska fiske- fartygen kommer från och har tillsammans av fiske- rättigheterna. Sammanlagt finns av de pelagiska fiskerättighet- erna hos fiskefartyg på , på sydkusten och på ostkusten. Som exempel kan nämnas att för sill har fartyg från av fiskerättigheterna i och , i västra tersjön och i östra . En del av kvoterna för pelagiskt fiske ska användas för att tillgodose re- gionala fiskeintressen. För att motverka en fortsatt koncentration till västkus- ten har en regional kvot avsatts för fartyg som fiskar i och landar sin fångst i Östersjöhamnar. är det tolv fartyg i som har regional kvot, varav sju är mindre än och fem är större än . Flera aktörer på syd- och ostkusten har betonat den regionala kvotens betydelse. I uppföljningen har det även uppmärksammats att det finns problem med miljögifter i bl.a. sill/strömming från , vilket innebär att Livsmedels- verket har särskilda kostråd för fet fisk från och att denna fisk inte får exporteras till andra EU-länder än . En annan fråga som har tagits upp handlar om att bl.a. handeln med fiskerättigheter har inneburit att över- givna fiskebåtar lämnas kvar i hamnar på . Uppföljnings- och utvärderingsgruppen lyfter i sina bedömningar fram bl.a. följande: •Fiskerinäringen är viktig för att behålla och utveckla en levande kust och skärgård. Det handlar inte minst om arbetstillfällen inom fiskerinäringen, turismen och andra kringnäringar, men också om kustsamhällenas kultu- rella identitet. •Det pelagiska systemet med överlåtbara fiskerättigheter har medfört ökad framtidstro inom det storskaliga pelagiska fisket men samma framtidstro finns inte inom det småskaliga kustnära fisket. Det är nödvändigt att vidta åtgärder för att öka framtidstron även inom denna del av fiskenäringen. 2016/17:RFR7 SAMMANFATTNING Det är därför viktigt med fortsatta insatser för att utveckla även det lokala fisket i en ekonomiskt och socialt hållbar riktning. Det är viktigt att utgå från det fiske som finns kvar och utveckla det. Detta bör vara ett mål för det fortsatta arbetet inom det fiskeripolitiska området. •Den regionala kvoten har betydelse för Östersjöfisket. Det är viktigt att det finns ett levande Östersjöfiske, varför regeringen och HaV bör fortsätta att följa utvecklingen och frågan om fiskets koncentration till . Må- let bör vara att det finns ett långsiktigt hållbart fiske med lokal förankring runt våra kuster. •Det finns problem med miljögifter i bl.a. sill/strömming från , och därför är det angeläget att fortsätta följa utvecklingen noga. •Gruppen ser fram emot förslag från regeringen när det gäller frågan om övergivna båtar i hamnar på . För att motverka en alltför stor ägarkoncentration får en fiskare ha fiskerättig- heter för högst två fartyg, och dessa rättigheter får motsvara högst av den del av fiskekvoten som görs tillgänglig för överlåtbara fiskerättigheter. Flera aktörer har framfört att det är positivt med en övre gräns för att undvika en alltför stor ägarkoncentration och att vissa aktörer dominerar. Uppfölj- ningen visar att det pelagiska systemet kan sägas ha lett till en ökad ägarkon- centration, vilket flertalet aktörer menar också var meningen. Inget fartyg har dock av fiskerättigheterna – de tio största båtarnas andel vari- erar mellan . Inför införandet av systemet fanns en oro för att utländska ägare skulle ta över. Utformningen av regelverket har dock lett till att det inte finns några utländska ägare av fiskerättigheter i . Uppföljnings- och utvärderingsgruppen lyfter i sina bedömningar fram bl.a. följande: •Det pelagiska systemet med överlåtbara fiskerättigheter har medfört en ägarkoncentration inom fiskeflottan. •Det är bra att det finns en övre gräns för ägandet för att undvika att några fiskeföretag blir alltför dominerande. Konsekvenser för landningsmönster och beredningsindustri Fisket och beredningsindustrin är beroende av varandra. De pelagiska fiskefö- retagen har ofta överenskommelser med beredningsindustrin och levererar di- rekt dit. Det pelagiska systemet med överlåtbara fiskerättigheter har förändrat det sätt som leveranserna görs på och underlättat planeringen för både fisket och beredningsindustrin. Landningsmönstret har dock inte påverkats nämn- värt. Landningar av fångsten sker i stort sett till samma hamnar som . Val av landningsplats och beredningsindustri påverkas av bl.a. priser. Mätt i landad vikt landas av fångsten i utlandet och på ostkus- ten. Om man i stället ser till värdet av landningarna är detta störst på i och med att av det totala värdet landas där. Det har framförts att det har funnits en trend vad gäller minskad spridning av land- ningarna till olika hamnar och att den trenden har fortsatt. I uppföljningen har flera aktörer betonat att lokal fiskberedning är beroende av lokal landning. Allt större pelagiska fartyg med allt större laster medför dock problem för små hamnar och småskaliga beredningsindustrier att ta emot och hantera fartygens stora leveranser. Beredningsindustrin kan ha svårt att få tag på svenskfångad fisk. En stor andel av fångsten används till foder – av fångsten, vilket motsvarade av det totala värdet. Konsumenter- nas efterfrågan på pelagisk fisk uppfattas av flera aktörer vara begränsad, var- för flera menar att marknaden för t.ex. lokalt fångad fisk behöver utvecklas. Man kan konstatera att banden mellan fisket och beredningsindustrin i flera fall har stärkts . Uppföljnings- och utvärderingsgruppen lyfter i sina bedömningar fram bl.a. följande: •Det pelagiska systemet har underlättat planeringen för både fisket och be- redningsindustrin. •Systemet har inte löst de problem som finns vad gäller tillgången till lokalt fångad fisk. Det är viktigt att fisk landas på olika håll i och att den lokala beredningsindustrins behov av lokalt fångad fisk kan tillgodoses. Detta är en fråga som bör beaktas i det fortsatta arbetet. •Det vore positivt om lokal beredningsindustri och marknaden för lokalt fångad fisk skulle kunna utvecklas på flera håll längs Sveriges kuster. Sam- tidigt är det viktigt att beakta de problem som finns när det gäller t.ex. torskbestånden och problem med miljögifter i sill/strömming från Öster- sjön. •Frågor om landning, mottagning och beredning av fisk bör uppmärksam- mas mer i myndigheternas arbete med fiskeripolitiska frågor. Medelåldern bland yrkesfiskarna är hög, och det har varit svårt med återväx- ten. Uppföljningen visar att införandet av det pelagiska systemet med överlåt- bara fiskerättigheter har gjort det mycket svårt för nya unga fiskare utan tidi- gare anknytning till fisket att komma in i det pelagiska fisket. Etableringskost- naderna har blivit mycket höga, inte minst vad gäller att köpa fiskerättigheter. har systemet underlättat generationsväxlingar inom fiskeföretag ge- nom att fiskerättigheter kan överlåtas och har tilldelats ett värde. 2016/17:RFR7 SAMMANFATTNING rade lönsamheten har också gjort det enklare att rekrytera ungdomar till far- tygsbesättningarna. Det finns en framtidstro inom branschen, och arbetsmiljön ombord på de nya fartygen uppges ha blivit bättre. En möjlighet att etablera sig inom det pelagiska fisket är kustkvoterna, vilka har underlättat nyetablering av kustnära fiskare. har ett flertal pro- blem för dem som vill etablera sig uppmärksammats i uppföljningen, bl.a. att det kan vara svårt att uppfylla EU-kravet på att först föra ut fiskekapacitet ur flottan innan man kan få fiskelicens. Det är även dyrt att ta över de tillstånd som behövs och att köpa en fiskebåt. Det kan vidare vara svårt att få lån för detta. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen lyfter i sina bedömningar fram bl.a. följande: •Systemet har gjort det svårare för nya fiskare utan tidigare anknytning till fisket att komma in i det pelagiska fisket, som det underlättar generationsväxlingar inom befintliga fiskeföretag och rekrytering av ung- domar till fartygsbesättningarna. •Fisket är väsentligt för att behålla och skapa arbete på landsbygden längs kusterna. Det är viktigt att följa den fortsatta utvecklingen och arbeta för förbättrade möjligheter för ungdomar från olika delar av landet att komma in i fisket. •De pelagiska kustkvoterna är viktiga. Ofta är kustfisket den enda möjlig- heten att starta eget företag som pelagisk fiskare. •Det bör studeras närmare vilka problem och kostnader som är förenade med att börja som fiskare och hur dessa problem kan hanteras. •Regeringen bör ge den ansvariga myndigheten ett tydligare uppdrag att styra kustkvoten så att nya unga fiskare premieras. En tanke med systemet med överlåtbara fiskerättigheter var att antalet företag skulle bli färre och mer lönsamma och att lockelsen att överskrida gällande regelverk därmed skulle minska. En genomgång av forskningen inom området visar att system med individuella överlåtbara kvoter inte i sig kan lösa alla negativa effekter som fisket kan orsaka ekosystemen. Forskningen visar dock att fördelarna med sådana system överväger nackdelarna. Dessutom kan såd- ana system i kombination med beaktande av socio-ekologiska aspekter minska de negativa effekterna och behålla de ekonomiska fördelarna. I uppföljningen har det lyfts fram att det är oklart vilken påverkan som överlåtbara fiskerättigheter har på det ekosystemet. Alla aktörer beto- nar vikten av en hållbar förvaltning av fiskbestånden. Bland annat producent- organisationerna har framfört att systemet har lett till ett bättre och mer an- svarsfullt fiske. Risken att fiska över kvoten har minskat, och flera aktörer har pekat på att det tidigare ransonsystemet ledde till resursslöseri. det konstateras att det totala uttaget av fisk inte har förändrats eftersom kvo- terna styr detta, och nyttjandet av kvoterna har inte förändrats. Det pelagiska systemet innebär att kvotuttaget kan maximeras, och systemet är flexibelt i förhållande till ny information om beståndssituationen. Uppföljningen visar vidare att det finns exempel på ökat samarbete mellan fiskare och forskare, som avståndet mellan dem också är långt i flera fall. En fråga som har tagits upp är landningsskyldigheten och vilka konse- kvenser som den får för t.ex. behovet av tillfälliga överlåtelser , ef- tersom några kvoter är små för fisk som riskerar att komma med som bifångst. I uppföljningen har även frågan om det storskaliga respektive småskaliga fiskets konsekvenser för en miljömässigt hållbar utveckling och en god för- valtning av fiskbestånden tagits upp. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen lyfter i sina bedömningar fram bl.a. följande: •En miljömässigt hållbar förvaltning av fiskbestånden är viktig.