rfr · H40WRFR10 · 2017-01-01 00:00:00 — Uppföljning av handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar 2010–2012 Riksdagstryckeriet, , 2017 Som ett led i näringsutskottets arbete med uppföljning och utvärdering beslutade utskottet att följa upp beslut om att bevilja för att genomföra regeringens handlingsplan för kulturella och kreativa näringar 2010–2012. Utvärderings- och forskningssekretariatet vid inledde på uppdrag av näringsutskottet en uppföljning av satsningen. I uppföljningen har satsningens resultat varit i fokus. Frågor som belysts är bl.a. om de verksamheter som fått stöd har varit långsiktigt ekonomiskt bärkraftiga. Uppföljningen ska ge näringsutskottet ökad kunskap och ett fördjupat beslutsunderlag inför beredningen av ärenden om dessa frågor. Arbetet har följts av näringsutskottets uppföljningsgrupp. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat. Arbetet har genomförts i samråd med och , föredragande vid näringsutskottets kansli. I arbetet har även , tidigare chef för utvärderings- och forskningssekretariatet, deltagit. Rapportens innehåll i korthet.......................................................................... Uppföljningsgruppens iakttagelser och bedömningar..................................... Handlingsplanens genomförande och effekter ............................................. Lärdomar för framtiden.............................................................................. Sammanfattning av uppföljningsrapporten................................................... Syftet med denna uppföljning............................................................... Hur uppföljningen har genomförts ....................................................... 2 Statens satsning på kulturella och kreativa näringar.................................. Handlingsplanens innehåll i relation till kulturella och kreativa Pengarna i handlingsplanen.................................................................. De aktörer som fördelade pengarna...................................................... Lite pengar har skapat mycket verksamhet........................................... Satsningens effekter i ett kort och i ett längre perspektiv..................... 3 Satsningens resultat ................................................................................... Resultat av mäklarfunktioner................................................................ Resultat av innovation och design........................................................ Resultat av ledarskap och organisation................................................. Resultat av entreprenörskap.................................................................. Resultat av övriga satsningar med särskild finansiering....................... Resultat av övriga satsningar utan särskild finansiering....................... Resultat av samverkan mellan näringsliv och kultur............................ Vilka åtgärder var mest verkningsfulla?............................................... Vad säger forskning och andra utvärderingar om resultaten av liknande insatser?....................................................................................... 3.10 Sammanfattande iakttagelser.............................................................. 4 Fördjupad uppföljning av inkubatorer ....................................................... Åtgärdens syfte och finansiering.......................................................... Myndigheternas redovisade resultat 2012–2013 .................................. Konsultbolag visar på otydliga resultat ................................................ Inkubatorernas redovisade resultat 2012–2013 .................................... Företagen vill växa men på annat sätt................................................... Inte säkert att inkubatorer har effekt..................................................... 5 Nuläget för kulturella och kreativa näringar.............................................. Myndigheternas arbete med kulturella och kreativa näringar............... Behövs särskilda satsningar på kulturella och kreativa näringar? Finansiering kan fås från många håll.................................................... Myndigheternas syn för kulturella och kreativa 6 Slutsatser och reflektioner ................................................ Förutsättningar för att utveckla företagandet i kulturella och kreativa näringar skapades ......................................................................... Oklart om regional tillväxt och ökad konkurrenskraft har skapats....... Mer samverkan mellan näringslivet och kulturlivet först efter Reflektioner om framtida policy på området...................................... Rapportens innehåll i korthet grupp för uppföljning och utvärdering har efter beslut av näringsutskottet följt upp beslut om att bevilja för att genomföra regeringens handlingsplan för kulturella och kreativa näringar 2010–2012. Uppföljningens fokus har varit att undersöka om satsningen har lett till det resultat som och regeringen förväntade sig, nämligen att det skapades bättre förutsättningar för att utveckla företagande i kulturella och kreativa näringar, att det skapades regional tillväxt och ökad konkurrenskraft och att samverkan mellan näringsliv och kulturliv ökade. Uppföljningen består av två delar, dels en uppföljning av samtliga åtgärder inom ramen för handlingsplanen på en övergripande nivå, dels en fördjupad uppföljning av en av åtgärderna, de s.k. inkubatorerna. Uppföljningens resultat bygger på intervjuer med och svar på skriftliga frågor från personer på de myndigheter som ansvarade för egenomförandet av handlingsplanen (Verket för innovationssystem, och ) samt samtal med ansvariga handläggare på och , genomgång av slutrapporter från de ansvariga myndigheterna och omfattande sökningar på internet. Forskning om effekter av företagsstöd och andra rapporter om kulturella och kreativa näringar har även använts som underlag för att bredda analysen av handlingsplanens resultat. Rapportens kapitel 1–5 har faktagranskats av berörda myndigheter, företag och företagsinkubatorer. Uppföljningen visar att målen med satsningen har nåtts till viss del. Handlingsplanen resulterade på förhållandevis i en mängd aktiviteter som framför allt under själva genomförandeperioden bidrog till att skapa förutsättningar för att utveckla företagande inom kulturella och kreativa näringar. Handlingsplanens mer långsiktiga effekter på företagandet inom området kulturella och kreativa näringar är dock mer osäkert. Vidare kan det utifrån uppföljningens resultat ifrågasättas om målet att handlingsplanen skulle bidra till regional tillväxt och ökad konkurrenskraft har nåtts. Målet är i sig så som det formulerats svårt att nå, och handlingsplanens bidrag var begränsat i förhållande till kulturella och kreativa näringars totala omsättning i . Vidare är traditionella ekonomiska tillväxtbegrepp som omsättningsökningar eller ökning av antalet anställda inte heller alltid applicerbara på verksamheter inom de kulturella och kreativa näringarna. har antalet företag inom området vuxit . Det är dock svårt att avgöra i vilken utsträckning denna tillväxt kan kopplas till handlingsplanen. Slutligen finns det lite som tyder på att samverkan mellan närings- och kulturlivet ökade inom ramen för satsningen, även om samverkan har ökat därefter. I sina iakttagelser och bedömningar gör näringsutskottets grupp för uppföljning och utvärdering även några avslutande reflektioner inför liknande framtida satsningar. Gruppen lyfter bl.a. fram vikten av att staten är klar över vilken RAPPORTENS INNEHÅLL I KORTHET roll den ska spela när handlingsplaner eller olika näringspolitiska stöd övervägs. Vikten av välfokuserade och realistiska mål, en tydligt avgränsad målgrupp och uthållighet betonas också av gruppen. Uppföljningsgruppens iakttagelser och bedömningar beslutade näringsutskottet att följa upp beslut om att bevilja för att genomföra regeringens handlingsplan för kulturella och kreativa näringar 2010–2012. Uppföljningen har genomförts av utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat (nedan kallat sekretariatet) och följts av näringsutskottets grupp för uppföljning och utvärdering (nedan kallad gruppen). I detta inledande avsnitt redovisar gruppen en del iakttagelser och bedömningar med anledning av vad som har framkommit i uppföljningen. Därefter följer det underlag som ligger till grund för gruppens iakttagelser och bedömningar, dvs. den uppföljningsrapport som har utarbetats av sekretariatet. Handlingsplanens genomförande och effekter Enligt 4 kap. 8 § regeringsformen följer varje utskott upp och utvärderar riksdagsbeslut inom sina respektive ämnesområden. Utgångspunkten för näringsutskottets arbete med uppföljningar är den reglering och de riktlinjer som har fastställt när det gäller utskottens ansvar för att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. Syftet med att utskotten har ett sådant ansvar inom sina respektive beredningsområden är att de kunskaper som vinns från uppföljningar och utvärderingar ska bidra till att beslut blir väl underbyggda. Gruppen anser att de uppföljningar som näringsutskottet genomför bör syfta till att bedöma om de beslut som har fattat har genomförts, att de eventuella mål som har angetts för en viss satsning har nåtts och att genomförandet har varit effektivt. De lärdomar som dras bör sedan kunna ligga till grund för utskottets bedömningar av utformningen av framtida satsningar inom olika områden. I fallet med handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar konstaterar gruppen att målen med satsningen har nåtts till viss del. Handlingsplanen innehöll tre mål. •skapa bättre förutsättningar för att utveckla företagande i kulturella och kreativa näringar, •leda till regional tillväxt och ökad konkurrenskraft samt •leda till att samverkan mellan näringsliv och kulturliv ökade. När det gäller det första målet konstaterar gruppen att handlingsplanen på förhållandevis resulterade i en mängd aktiviteter som framför allt under UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR själva genomförandeperioden bidrog till att skapa förutsättningar för att utveckla företagandet inom det som betecknas kulturella och kreativa näringar. Detta ser gruppen som något positivt. Gruppen konstaterar att satsningens effektivitet troligtvis främjades av att myndigheterna hade erfarenhet av att hantera liknande projektansökningar, vilket sannolikt till viss del kunde kompensera den snäva tidsramen för satsningen. som genomförandet av handlingsplanen resulterade i ökad aktivitet under själva genomförandeperioden konstaterar gruppen att det råder osäkerhet om i vilken utsträckning satsningen ger mer långsiktiga effekter på företagandet inom området kulturella och kreativa näringar. Som exempel kan nämnas att regionernas aktivitet kring kulturella och kreativa näringar tycks ha mattats av och att flera av handlingsplanens satsningar inte fick någon fortsättning efter genomförandeperiodens slut. noteras att kulturella och kreativa näringar nämns i så gott som alla nu aktuella regionala kulturplaner. Detta kan jämföras med att ungefär hälften av landets regioner enligt hade ett arbete kring kulturella och kreativa näringar när arbetet med handlingsplanen inleddes. Gruppen noterar osäkerheten i bedömningarna av handlingsplanens långsiktiga effekter och vill i det sammanhanget även uppmärksamma de metodologiska utmaningarna som denna typ av långsiktigt inriktade effektmätningar innebär. I sammanhanget vill gruppen även framhålla att det i allmänhet är svårt att bedöma de mer bestående effekterna av olika former av näringslivsstöd. Med detta dock inte sagt att satsningar på särskilda handlingsplaner och näringslivsstöd saknar långsiktiga effekter på exempelvis förutsättningarna för företagande. Gruppen konstaterar att det kan ifrågasättas om målet att handlingsplanen skulle bidra till regional tillväxt och ökad konkurrenskraft har nåtts, bl.a. som en följd av att målet som det hade formulerats var svårt att nå. Handlingsplanens bidrag var begränsat i förhållande till kulturella och kreativa näringars totala omsättning i . Vidare är traditionella ekonomiska tillväxtbegrepp som omsättningsökningar eller ökning av antalet anställda inte heller alltid applicerbara på verksamheter inom kulturella och kreativa näringar. konstaterar gruppen att antalet företag inom den kulturella och kreativa sektorn har vuxit även om dess direkta bidrag till BNP är blygsamt. Det går inte heller med säkerhet att avgöra i vilken utsträckning denna tillväxt kan kopplas till de åtgärder som sjösattes inom ramen för handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar. Gruppen vill dock poängtera att kulturella och kreativa företags bidrag till ekonomins tillväxt även kan tänkas följa andra mer indirekta vägar än att företagen växer eller ökar i antal. Vidare kan deras bidrag till tillväxten kanske främst anses uppkomma i andra branscher som it-sektorn eller besöksnäringen. Gruppen noterar också att en ökad omsättning inte nödvändigtvis är ett självklart mål för alla företag som är verksamma inom kulturella och kreativa näringar. För vissa är ekonomi snarare endast ett medel för att nå målet som är verksamheten i sig. I sådana fall kan det finnas skäl att överväga andra mått på framgång än mer traditionella mått för tillväxt som ökad omsättning. UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR skulle t.ex. kunna handla om nomineringar och utmärkelser i olika konstnär- En slutsats man kan dra av detta är, enligt gruppens be- dömning, att det är viktigt att målen anpassas efter de verksamheter som ska Som anförs i rapporten behöver även den kulturella kärna som möj- liggör tillväxt få stöd. Satsningar på kulturella och kreativa näringar kan dock även skapa andra än tillväxtrelaterade värden, och mål skulle exempelvis i stället kunna formuleras kring kulturella, sociala (och miljömässiga) värden. En annan slutsats man kan dra är att det är viktigt att anpassa insatserna efter de mål som har satts upp. Om handlingsplanens målgrupp hade definierats ut- ifrån tillväxtpotentialen skulle fler projekt än vad som blev fallet ha riktats till de aktörer som stod närmast marknaden, t.ex. mode och spel. stöd bör inte användas för att finansiera både den kulturella kärnan och den mer marknadsorienterade periferin. Handlingsplanen syftade även till att stimulera en närmare samverkan mel- lan närings- och kulturlivet. Här noterar gruppen att denna målsättning innebar en del utmaningar, och enligt gruppens bedömning finns det lite som tyder på att detta skedde i någon betydande utsträckning inom ramen för satsningen. Näringslivsmyndigheterna och kulturmyndigheterna1 hade av olika skäl vissa svårigheter att samverka kring genomförandet av handlingsplanen. konstaterar att en bidragande orsak troligtvis var fördelningen av medel mellan myndigheterna inom ramen för satsningen där och hanterade en övervägande del av dessa. Dessutom kan handlingsplanens in- riktning på tillväxt och ökad konkurrenskraft ha försvårat samverkan eftersom åtgärderna mestadels utformades som traditionella näringspolitiska insatser som företagsstöd i olika former. Detta kan naturligtvis ha inverkat negativt på genomförandet, men gruppen konstaterar att samverkansklimatet mellan myndigheterna har förbättrats efter genomförandet av handlingspla- Avslutningsvis vill gruppen göra några reflektioner inför framtida satsningar som kan ha släktskap med den här aktuella handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar. För det första anser gruppen att det är viktigt att staten är klar över vilken roll den ska spela när handlingsplaner eller olika näringspolitiska stöd övervägs. Gruppen vill här poängtera att det ur ett samhällsekonomiskt perspektiv sällan kan anses vara meningsfullt att ge stöd till näringar eller enskilda företag som med viss säkerhet kan bedömas kunna nå lönsamhet även utan detta stöd. Statliga stöd kan även motiveras i sådana sammanhang där det exempelvis saknas möjlighet för ett företag att finansiera sin verksamhet via den ordinarie 1 , , , , och . UPPFÖLJNINGSGRUPPENS IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR kapitalmarknaden under exempelvis ett uppstartsskede. Staten har här en viktig marknadskompletterande roll att fylla. Handlingsplaner eller andra typer av riktade satsningar kan resultera i betydande aktivitet . Som gruppen har nämnt kan det emellertid finnas anledning att påminna om att effektiviteten sannolikt till viss del kan förklaras av att myndigheterna hade erfarenhet av att hantera liknande projektansökningar. Enligt gruppens uppfattning är det emellertid viktigt att dylika satsningar inte i första hand drivs av en ambition att visa politisk handlingskraft och att de mer bestående effekterna underordnas de effekter som uppnås under den ofta intensiva genomförandefasen. De långsiktiga effekterna är emellertid ofta beroende av att satsningarna tillåts verka över en lite och att det även finns utrymme för reflektion och kunskapsuppbyggnad i anslutning till satsningen. Tydliga, välfokuserade och realistiska mål, en tydligt avgränsad målgrupp samt uthållighet är enligt gruppens uppfattning att föredra framför en satsning som är begränsad i tiden, som riktar sig till en stor och svåravgränsad målgrupp och vars målsättningar är svåra att nå. Gruppen konstaterar att handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar var behäftad med en del tillkortakommanden i dessa avseenden. Gruppen noterar att det i uppföljningen framkommer en splittrad bild av huruvida kulturella och kreativa näringar skiljer sig åt från andra näringar i det avseendet att de behöver särskilda stöd eller om kulturella och kreativa näringar lika gärna kan omfattas av generella näringslivsstöd. Företrädare för kulturella och kreativa näringar har bl.a. framfört behovet av en nationell strategi eller en nationell agenda, bättre statistik över näringarnas bidrag till ekonomin och skatteavdrag för investeringar. Oavsett om framtida regeringar väljer att genomföra särskilda handlingsplaner som riktar sig till kulturella och kreativa näringar eller om satsningar på kulturella och kreativa näringar görs inom ramen för mer generella stöd vill gruppen avslutningsvis framhålla en av uppföljningens slutsatser, nämligen att målen och insatserna bör anpassas till de ofta väsensskilda förutsättningar som råder för aktörer inom de kulturella och kreativa näringarnas kärna och de företag som befinner sig närmare marknaden. Den kulturella kärnan av idéer och verksamheter som ofta är en förutsättning för tillväxt hos de mer marknadsorienterade företagen behöver också stödjas men med andra argument än tillväxt. Ett och samma stöd med ett gemensamt övergripande mål till alla typer av företag som kan anses omfattas av begreppet kulturella och kreativa näringar är således inte att rekommendera. beslutade näringsutskottet att följa upp handlingsplanen för kulturella och kreativa näringar. Handlingsplanen beslutades av regeringen , och beviljade lite för dess genomförande. Handlingsplanen genomfördes i huvudsak . Näringslivsmyndigheterna och Verket för innovationssystem () hade huvudansvaret för att fördela pengarna till olika projekt. Det förutsattes dock att näringslivsmyndigheterna skulle samverka med kulturmyndigheterna, bl.a. och , vid planeringen och genomförandet av satsningen. Satsningens mål följs upp Det har gått regeringens satsning avslutades. Denna uppföljnings fokus har varit om satsningen ledde till det resultat som och regeringen förväntade sig. •Att det skapades bättre förutsättningar för att utveckla företagande i kulturella och kreativa näringar. •Att det skapades regional tillväxt och ökad konkurrenskraft. •Att samverkan mellan näringsliv och kulturliv ökade. Kulturella och kreativa näringar är ett brett begrepp I regeringens handlingsplan saknades en närmare definition av näringen. I denna uppföljning används en vedertagen modell som ofta förekommer när kulturella och kreativa näringar ska beskrivas. Figur 1 Kulturella och kreativa näringar har en kärna och en periferi I uppföljningen presenteras en modell som har utvecklats av och som oftast används för att beskriva kulturella och kreativa näringars innehåll och de inbördes förhållanden som finns mellan de olika näringar eller branscher som kan samlas under begreppet kulturella och kreativa näringar. Tanken med modellen är att kulturella och kreativa näringar bygger på en konstnärlig kärna varifrån näringar längre ut mot periferin hämtar inspiration och har möjlighet att vidareutveckla och kapitalisera på ursprungsidéerna (se figur 1). Modellen utgår från antagandet att det kulturella innehållet i kärnan är större än det kommersiella värdet. Ju längre ut från kärnan man kommer, desto större blir det kommersiella innehållet relativt det kulturella innehållet. Med denna modell underlättas tolkningen av satsningens resultat som skildras i det följande. Det skapades förutsättningar för att utveckla företagandet i kulturella och kreativa näringar Handlingsplanen innehöll allt från relativt konkreta åtgärder som att utveckla nystartade företag i inkubatorer till mindre konkreta åtgärder som att skapa opinion och bygga kunskap. För ett i näringspolitiska sammanhang relativt blygsamt belopp, , skapades mycket verksamhet kring kulturella och kreativa näringar –2013. Att verksamheten blev omfattande i relation till de pengar som beviljade berodde bl.a. på att olika offentliga aktörer bidrog med ytterligare pengar till ursprungssatsningen, på att genomförande myndigheter snabbt kom igång och kanske främst på att det fanns ett behov och en beredskap hos kulturella och kreativa näringar att omsätta offentliga medel i aktiviteter för att utveckla näringarna. ligare pengar som offentliga aktörer bidrog med till ursprungssatsningen kom satsningen totalt sett att omfatta . Sammanfattningsvis bedöms handlingsplanen, framför allt på kort sikt 2010–2013, ha skapat bra förutsättningar för att utveckla företagandet. såvitt kan överblickas , bedöms effekterna av vis- sa åtgärder som har vidtagits inom ramen för handlingsplanen vara mer oklara, medan andra satsningar kan antas ha en mer bestående effekt. Effektivt genomförande av satsningen Myndigheternas, framför allt och , arbete genererade närmare hundra projekt inom kulturella och kreativa näringar. Genom detta synliggjordes regeringens handlingsplan och området fick en skjuts såväl nationellt som regionalt –2013. Myndigheterna genomförde satsningen effektivt i den meningen att de utformade projekten, skapade utlysningar, bedömde ansökningar, betalade ut beviljade medel och följde upp projekten. Goda resultat på kort sikt Landsomfattande regionalt stöd för kulturella och kreativa näringar Handlingsplanens enskilt största område, mäklarfunktioner, kostade eller av hela den slutliga satsningen på kulturella och kreativa näringar. För de pengarna byggdes regionala funktioner upp i hela landet. hade varje region en strategisk plan för hur näringarna skulle drivas och det fanns personer, kunskap och processer för att stödja näringarna. Satsningen på design var handlingsplanens näst största insatsområde. hanterade ansökningar från drygt 220 verksamheter, vilket resulterade i närmare 40 projekt. Dock var en del av dem sådana som låg närmare miljöområdet än kulturella och kreativa näringar. till helheten skapades ändå –2013 mycket verksamhet som gynnade designbranschen, exempelvis designcheckar, resebidrag och sommardesignkontor. Utbildningar i entreprenörskap ordnades på konsthögskolor Kursinnehåll med entreprenörskap hade blivit en integrerad del i utbildningarna vid flera av landets konsthögskolor när regeringens satsning avslutades . Entreprenörskapet blev till sitt innehåll mer inriktat på hur studenten skulle förhålla sig till sin yrkesroll och framtida försörjning än på att lära sig att sälja sig själv.