rfr · H40WRFR7 · 2017-01-01 00:00:00 — fiske av bl.a. sill och makrill. Syftet var att främja att fartygsstrukturen i den svenska fiskeflottan medverkar till att bevara fiskeresurserna och till ett fiske som i övrigt är hållbart i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende. publicerade HaV en utvärdering av effekterna av systemet där det konstaterades att systemet har lett till en strukturomvandling i det pelagiska fisket. En av de frågor som har varit i centrum för denna uppföljning har varit vad vi kan lära av systemet med överlåtbara fiskerättigheter inför framtida ställ- ningstaganden i fiskefrågor. Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp har inriktat uppföljningen på att utifrån mål och HaV:s utvärdering fördjupa kunskapen inom ett antal områden och ge ett för- djupat beslutsunderlag inför utskottets beredning av ärenden om fiskefrågor. Överlåtelser av fiskerättigheter och fiskemöjligheter Uppföljnings- och utvärderingsgruppen kan inledningsvis konstatera att sedan det pelagiska systemet infördes har det genomförts ett stort antal överlå- telser av både permanenta fiskerättigheter och tillfälliga fiskemöjligheter. Ett flertal fiskare har sålt samtliga sina pelagiska fiskerättigheter permanent, och tillfälliga överlåtelser har gjorts för att få till ett mer effektivt fiske. Gruppen kan konstatera att säljare och köpare av fiskerättigheter inte är skyldiga att redovisa priset på de överlåtna fiskerättigheterna. Mycket tyder dock på att det handlar om höga belopp. Det finns inget som tyder på att pri- serna sjunker nu när den tioåriga giltighetstiden börjar närma sig sitt slut. Enligt gruppens bedömning har det pelagiska systemet fungerat väl när det gäller genomförandet, men transparensen och insynen borde kunna bli bättre. Gruppen kan konstatera att fiskerättigheter antagligen säljs till höga belopp, varför det är angeläget med ökad insyn och transparens. Det är viktigt med öppen, lättåtkomlig och tydlig information om ägarbilden, vilka överlåtelser som görs och t.ex. om hur fiskerättigheterna är fördelade på fartyg och distrikt. Enligt gruppens bedömning är ökad transparens viktig inte bara för yrkesfisket och berörda myndigheter utan också för allmänheten, inte minst eftersom 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR fisken i våra hav är en gemensam resurs. När det gäller priser på fiskerättig- heterna menar gruppen att det kan finnas skäl att se över möjligheten till ökad transparens och öppenhet. Konsekvenser för omstruktureringen av fiskeflottan Uppföljningen visar att det pelagiska systemet har lett till att fiskeflottans struktur har förändrats. Gruppen noterar att de flesta aktörer utgår från att sy- stemet är här för att stanna och att det i praktiken inte finns några reella alter- nativ till det pelagiska systemet. Syftet med att införa systemet med överlåt- bara fiskerättigheter i det pelagiska fisket var att minska på fiskeflottan och få ett mer ekonomiskt, miljömässigt och socialt hållbart fiske. Enligt gruppens bedömning har syftet uppnåtts när det gäller den avsedda omstruktureringen av fiskeflottan. Det har blivit färre pelagiska fartyg och den totala motorstyr- kan och det totala bruttotonnaget har minskat sedan systemet infördes. Lön- samheten i de pelagiska fiskeföretag som finns kvar har förbättrats. Samman- fattningsvis har systemet lett till att det pelagiska fisket har blivit mer ekono- miskt hållbart, men det är oklart om fisket har blivit mer miljömässigt och socialt hållbart, vilket gruppen återkommer till nedan. Systemet har inneburit en övergång från kollektiva till individuella kvoter. Fiskerättigheter har köpts av de fiskeföretag som kan betala mest. Systemet kan sägas ha inneburit en omstrukturering av fiskeflottan utan att staten har behövt betala ut några bidrag. kan det också sägas att staten har gått miste om värdet av fiskerättigheterna, som t.ex. hade kunnat auktioneras ut. Gruppen har också uppmärksammat att en del av de fiskare som har sålt sina fiskerättigheter i stället har gått in i kustfisket. Det är viktigt att följa utveck- lingen och se vilken betydelse detta får för de etablerade kustfiskarna och deras fiskemöjligheter. Det kan t.ex. diskuteras om de som har sålt sina pelagiska fiskerättigheter ska ha möjlighet att gå in i andra fisken. Detta är frågor som enligt gruppens mening är viktiga att studera vidare i det fortsatta arbetet. Det pelagiska systemet har lett till att yrkesfiskarna numera kan välja när som de vill fiska. Enligt gruppens bedömning är det positivt att fiske- företagens möjligheter att planera det pelagiska fisket och försäljningen av fångsten har förenklats. En annan konsekvens av systemet är att det har blivit en tydligare uppdel- ning mellan pelagiskt och demersalt fiske. Fisket har därigenom blivit mindre varierat. Gruppen vill lyfta frågan om vilka effekter som denna uppdelning får för dels en miljömässigt hållbar utveckling, dels yrkesfiskets möjligheter till en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. Gruppen menar att det är viktigt att uppmärksamma både det småskaliga fiskets möjligheter att alternera mel- lan olika typer av fisken och fiskemetoder och konsekvenser för de ekosystemen. Detta är frågor som bör ingå i det fortsatta utvecklingsarbetet inom fiskeområdet. 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR Konsekvenser för det småskaliga kustnära fisket Miljö- och jordbruksutskottet har vid olika tillfällen uppmärksammat det små- skaliga kustnära fisket och dess villkor. I sin beredning av riksdagsbeslutet om det pelagiska systemet framhöll utskottet att en del av kvoten för pelagiskt fiske skulle fördelas så att staten ska ha goda möjligheter att tillgodose bl.a. småskaliga fiskeintressen. Gruppen kan konstatera att fisket inom det pelagiska systemet är storskaligt och att utvecklingen går mot allt större fartyg. Fartygens genomsnittliga mo- torstyrka och bruttotonnage har ökat sedan det pelagiska systemet infördes. De mellanstora fartygen har försvunnit ut ur systemet, medan fartyg inom det småskaliga kustnära fisket fiskar på gemensamma kustkvoter som inte är för- delade på fartygsnivå. Gruppen vill betona vikten av ett hållbart fiske och me- nar att det utifrån både miljömässiga, ekonomiska och sociala utgångspunkter är viktigt att det även i fortsättningen finns ett småskaligt kustnära och lokalt fiske parallellt med det mer storskaliga fisket. Även om det småskaliga fisket har låga förädlingsvärden kan det på olika sätt bidra till en ekonomiskt och socialt hållbar utveckling längs våra kuster. Dessutom bör ett lokalt och kust- nära fiske också kunna bidra till en miljömässigt mer hållbar utveckling, inte minst eftersom det är beroende av en god förvaltning av de lokala bestånden. Gruppen vill också betona att småskalighet inte enbart handlar om farty- gens storlek. Även fisket i sig, val av redskap, fiskeresans längd, närheten till kusten och liknande är viktiga faktorer att beakta. Det kanske snarare är fiskets lokala anknytning som är viktig att framhålla än storleken på fiskebåtarna. Gruppen vill betona vikten av ett lokalt fiske med dagliga lokala landningar av färsk fisk. Det lokala fisket borde ha möjlighet att vidareutvecklas genom att leverera färsk fisk av god kvalitet till högre priser. Lokalt fångad och landad fisk som kan säljas till högre priser borde öka lönsamheten inom fisket och även vara positivt för de ekosystemen eftersom fiskets beroende av stora fångstkvantiteter borde kunna minska. Gruppen vill understryka att det småskaliga kustnära fiskets framtid är mycket viktig och särskilt bör upp- märksammas i statens fortsatta insatser inom fiskeområdet. Det är viktigt att regelverket inte missgynnar det småskaliga kustnära fisket och att ett sådant lokalt fiske får tillgång till kvoter. Det småskaliga kustnära fisket påverkas av en rad olika faktorer som inte är knutna till det pelagiska systemet, t.ex. problem i bestånden. Minskade fisk- bestånd och därmed lägre kvoter är en förklaring till minskade möjligheter till fiske. Gruppen vill betona vikten av att de biologiska resurserna beva- ras och att fisket förvaltas på ett hållbart sätt. Enligt gruppens bedömning är de pelagiska kustkvoterna mycket betydel- sefulla för det kustnära lokala fisket, och det är viktigt att ta stor hänsyn till detta fiske i det fortsatta utvecklingsarbetet. I det arbetet är det också angeläget att fördjupa analysen av hur stor den småskaliga kustnära fiskeflottan kan vara utifrån målen om ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart fiske. är kustkvoternas andel av de totala kvoterna låsta i syfte att öka förutsägbarheten. Gruppen noterar att det finns olika syn på hur stora de olika 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR kustkvoterna ska vara och huruvida de bör vara låsta eller mer flexibla. Denna fråga handlar såväl om kustfiskets behov av flexibilitet och möjlighet till ut- veckling som om de pelagiska rättighetsinnehavarnas behov av förutsägbarhet. Det har bl.a. framförts att kustkvoterna kan regleras på olika sätt och att krav kan riktas på var och hur fisket ska ske och fångsten landas. Det har även pe- kats på möjligheten till samförvaltning. Gruppen vill betona att fisket ska vara både ekonomiskt, miljömässigt och socialt hållbart. Gruppen menar att det är angeläget att tydliggöra målet och syftet med kustkvoten och hur den kan bidra till att utveckla ett kustnära och lokalt fiske. Utifrån detta kan sedan kustkvo- tens omfattning fastställas och kriterier för hur den ska fördelas utformas så att man på bästa sätt kan uppnå målen. Enligt gruppens bedömning bör även dessa frågor analyseras vidare. Gruppen vill här också peka på att det bör övervägas att inrätta en rådgi- vande kommitté för kustkvoterna med bl.a. representanter från både centrala, regionala och lokala myndigheter samt fiskerinäringen. Enligt gruppens be- dömning finns det många frågor som borde kunna behandlas av en sådan kom- mitté, bl.a. hur staten kan arbeta för att nya unga fiskare kan komma in i fiskar- yrket. Fiskerinäringen har stor betydelse för många kustkommuner. Miljö- och jord- bruksutskottet har i olika sammanhang framfört att fisket, inte minst det små- skaliga kustnära fisket, är väsentligt för att behålla och skapa arbeten på lands- bygden. I riksdagsbeslutet om det pelagiska systemet lyftes det fram som vik- tigt att en del av kvoten för pelagiskt fiske ska kunna användas för att tillgo- dose bl.a. regionala fiskeintressen. Statens insatser inom fiskeområdet ska bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet. Gruppen är medveten om att det på flera håll finns en oro för utvecklingen inom fisket. Gruppen vill betona att fiske och fiskberedning är viktiga näringar för att behålla och utveckla en levande kust och skärgård. Det handlar inte minst om arbetstillfällen inom fiskerinäringen, men också om turism, andra kringnäringar och kustsamhälle- nas kulturella identitet. De pelagiska yrkesfiskarna med individuella fiskerättigheter finns numera främst runt . De har utvecklats till moderna, lönsamma företag som verkar på en konkurrensutsatt marknad. Gruppen konstaterar att det pelagiska systemet har medfört ökad framtidstro inom den del av fisket som sker med överlåtbara fiskerättigheter. har det i uppföljningen blivit tydligt att samma framtidstro inte finns inom det småskaliga kustnära fisket. Gruppen menar att det är nödvändigt att vidta åtgärder för att öka framtidstron även inom denna del av fiskenäringen. Det är därför viktigt med fortsatta statliga insatser för att utveckla det lokala fisket i en riktning som är såväl ekonomiskt som socialt hållbar. Det är viktigt att i det fortsatta arbetet utgå från det fiske 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR som finns kvar och utveckla det. Detta bör enligt gruppens mening vara ett mål för det fortsatta arbetet inom fiskeområdet. För att motverka en fortsatt koncentration till avsattes en re- gional kvot för pelagiska fartyg som fiskar i och landar sin fångst i Gruppen konstaterar att den regionala kvoten har betydelse för Östersjöfisket, men kan det konstateras att pelagiskt fiske med överlåtbara fiskerättigheter i både och har kommit att domineras av fartyg som är hemmahörande i . Gruppen vill peka på betydelsen av ett levande Östersjöfiske och menar att det är viktigt att reger- ingen och HaV följer den fortsatta utvecklingen. Målet bör vara att det finns ett långsiktigt hållbart fiske med lokal förankring runt våra kuster. Uppföljningen visar att Östersjöfisket har olika problem. torsk finns problem både i bestånden och med låga priser. När det gäller sill och strömming från finns det även fortsättningsvis problem med Förekomsten av miljögifter som dioxin och PCB är ett stort miljöproblem Det medför dessutom problem för både yrkesfisket och fisk- Gruppen konstaterar att både dioxin och PCB är mycket häl- Problemen med miljögifter är en orsak till att mycket Östersjösill måste säljas som foder. Gruppen noterar dock att det finns pela- giska fiskbestånd i södra som har dioxinhalter som ligger under EU:s gränsvärden och som därför kan bli tillåtna för export till andra EU- Gruppen menar att det är viktigt att fortsätta att följa ut- vecklingen när det gäller förekomsten av miljögifter i fet fisk som sill och När det gäller frågan om att bl.a. handeln med fiskerättigheter har inneburit att övergivna fiskebåtar lämnas kvar i hamnar på kan gruppen kon- statera att frågan har utretts och att bereder ett förslag till ny lag om flyttning av båtar. Gruppen ser fram emot förslag från regeringen i I riksdagsbeslutet om det pelagiska systemet betonades att en alltför stor ägar- koncentration skulle motverka syftet med systemet. Gruppen kan konstatera att den nivå på högsta godtagbara ägarkoncentration som anges i riksdagsbe- slutet är att en fiskare normalt sett ska få ha fiskerättigheter för högst två fartyg och att dessa rättigheter ska få motsvara högst av den del av fiske- kvoten som har gjorts tillgänglig för överlåtbara fiskerättigheter. är det tio fartyg som tillsammans har av rättigheterna. Enligt gruppens bedömning har det pelagiska systemet medfört en koncentration inom fiske- flottan. är det viktigt att betona att denna koncentration hade kunnat uppstå även utan det pelagiska systemet, men hade då sannolikt tagit . Gruppen menar att det är bra att det finns en övre gräns för ägandet för att undvika att några fiskeföretag blir alltför dominerande. 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR Konsekvenser för landningsmönster och beredningsindustri Fisket och beredningsindustrin är två näringar som är ömsesidigt beroende av varandra. Gruppen kan konstatera att det pelagiska systemet har underlättat planeringen för både det pelagiska fisket och beredningsindustrin. Landningar av fångsten sker i stort sett till samma hamnar som tidigare, men det finns indikationer på att landningarna koncentreras till färre hamnar. Gruppen kon- staterar att det fanns en trend mot minskad spridning av landningar till olika hamnar. Gruppen menar att det är viktigt att fisk landas på olika håll i och att den lokala beredningsindustrins behov av lokalt fångad fisk kan tillgodoses. De större beredningsindustrierna importerar en stor del av sin råvara medan de mindre beredningsföretagen är mer beroende av lokala fångster. Lokal fisk- beredning är beroende av lokal landning. Ett problem med utvecklingen mot ett alltmer storskaligt pelagiskt fiske är att de stora pelagiska fartygen har svårt att komma in i små hamnar och att småskaliga beredningsindustrier har svårt att hantera stora leveranser. Gruppen vill betona att en stark koncentration av landningar till ett fåtal hamnar kan innebära problem för de beredningsföretag som bygger sin verksamhet på lokalt fångad fisk. Gruppen har även noterat att en stor andel av den pelagiska fångsten landas i utlandet och används till foder. uppger beredningsindustrin att den kan ha svårt att få tag på svensk- fångad fisk. Gruppen kan konstatera att införandet av det pelagiska systemet inte har löst de problem som finns när det gäller tillgången till lokalt fångad fisk. Detta är en fråga som bör beaktas när det gäller det småskaliga kustnära fiskets utvecklingsmöjligheter och analyserna av kustkvoternas storlek och konstruktion. Från ett hållbarhetsperspektiv vore det önskvärt att den fångade fisken också landas i hamnar på både väst-, syd- och ostkusten och att den kan användas som råvara i beredningsindustrier på olika håll. Det vore positivt om lokal beredningsindustri och marknaden för lokalt fångad fisk skulle kunna utvecklas på flera håll längs Sveriges kuster. är det viktigt att beakta de problem som finns när det gäller t.ex. torskbestånden och miljögifter i sill och strömming från . En viktig del av fiskeripolitiken är att skapa förutsättningar för att göra den landbaserade verksamheten som är knuten till fisket mer bärkraftig och kon- kurrenskraftig. Gruppen vill framhålla att frågor om landning, mottagning och beredning av fisk bör uppmärksammas mer i myndigheternas arbete med fiskeripolitiska frågor. Minskade fiskbestånd och lägre fiskekvoter är en förklaring till att möjlighet- erna till nyetablering inom yrkesfisket har försämrats. Det har i olika samman- hang konstaterats att medelåldern inom yrkesfisket är hög, och det har varit svårt att rekrytera ungdomar till fisket. För fiskets fortsatta utveckling är det viktigt att det kommer en generationsväxling till stånd. 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR Enligt gruppens bedömning har systemet med överlåtbara fiskerättigheter gjort det svårare för nya fiskare utan tidigare anknytning till fisket att komma in i det pelagiska fisket på grund av bl.a. höga kostnader för att köpa rättig- Gruppen noterar att systemet underlättar generationsväxlingar inom befintliga fiskeföretag och att ungdomar har kunnat rekryteras till far- tygsbesättningarna, vilket är positivt. Det är viktigt att följa den fortsatta ut- vecklingen och arbeta för förbättrade möjligheter för ungdomar från olika de- lar av landet att komma in i fisket. Gruppen vill betona att fisket är väsentligt för att behålla och skapa arbeten på landsbygden längs våra kuster. Nästan enda möjligheten som finns att bli egen pelagisk fiskare är inom kustfisket, och därför är de pelagiska kustkvoterna mycket viktiga. finns det regler som kan göra det svårt att komma in i fisket, t.ex. EU-kravet på att först föra ut fiskekapacitet ur flottan innan man kan få fiskelicens. pen uppmärksammar även att det t.ex. kan vara dyrt att ta över de tillstånd som I det fortsatta arbetet bör det närmare studeras vilka problem och kost- nader som är förenade med att börja som fiskare och hur dessa problem kan Gruppen menar att regeringen bör ge den ansvariga myndigheten ett tydligare uppdrag att styra kustkvoten så att nya unga fiskare premieras. Gruppen vill starkt betona vikten av en hållbar förvaltning av fiskbestånden. Miljö- och jordbruksutskottet har uttalat att EU:s reformerade gemensamma fiskeripolitik skapar förutsättningar för att nå målen om ett hållbart fiske. En tanke med systemet med överlåtbara fiskerättigheter var att det skulle främja ett balanserat nyttjande av fiskbestånden och genom en reduktion av fiskeka- paciteten bidra till att trycket på fiskeresurserna skulle minska. Så kallad fiske- kapplöpning eller olympiskt fiske har försvunnit i och med införandet av det pelagiska systemet, vilket enligt forskningen har positiva effekter på de arter som fiskas. Forskningen visar att system med individuella överlåtbara fiske- rättigheter inte i sig kan lösa alla negativa effekter som fisket kan orsaka eko- systemen. Viss forskning visar att risken för överfiske minskar, medan annan forskning visar att risken för utkast och illegalt fiske inte försvinner när över- låtbara fiskerättigheter införs. Enligt gruppens bedömning är det positivt att fisk tas upp i långsammare och mer planerad takt. Det är också positivt att systemet har lett till mindre utkast av fisk. Det är dock inte klarlagt om den uppnådda minskningen av an- talet pelagiska fiskeföretag som har skett i faktiskt också har minskat trycket på fiskeresurserna. Gruppen menar att det är oklart vilken påverkan överlåtbara fiskerättigheter har på det ekosystemet. Det totala uttaget av fisk enligt kvoterna har inte förändrats eftersom nyttjandet av kvoterna inte har förändrats. Gruppen påminner om att fiskeripolitiken ska bygga på försik- tighet och att man tänker på vilka effekter människans verksamhet kan få på alla delar av ekosystemet. 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR Gruppen konstaterar att det finns en stor samstämmighet när det gäller sy- nen på att det behövs en hållbar förvaltning av fiskbestånden, vilket är mycket positivt. För yrkesfisket är hållbara fiskbestånd en förutsättning. Det är i sam- manhanget också positivt att det finns försök till ökat samarbete mellan fiskare och forskare. Det är viktigt att i förvaltningen ta tillvara både forskares och fiskares kunskap och erfarenhet. Gruppen vill starkt betona vikten av dialog mellan intressenterna för att hitta lösningar på olika problem. En fråga som har tagits upp är landningsskyldigheten och vilka konsekven- ser som den får för t.ex. behovet av tillfälliga överlåtelser. Gruppen menar att det är viktigt att uppmärksamma detta i det fortsatta arbetet. Landningsskyl- digheten är en viktig del av EU:s reformerade gemensamma fiskeripolitik. Ett viktigt inslag i de statliga fiskepolitiska insatserna är fiskerikontrollen som görs för att se till att regler följs och att olagligt fiske förhindras. Insatserna syftar till ett miljömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart fiske. Kontrollen bidrar till olika delar av detta mål. Från miljösynpunkt är kontrollen viktig för att skydda de ekosystemen. Kontrollen är också viktig för att t.ex. se till att alla företag följer reglerna och därigenom har möjlighet att konkurrera på samma villkor. En väl fungerande fiskerikontroll är en tillgång för svenskt fiske. Det är också viktigt att kontrollen fungerar på samma sätt i alla EU- länder som enskilda länder ska kunna gå före och pröva nya metoder. Enligt gruppens bedömning är det angeläget att arbetar vidare för att kontroller och övervakningsåtgärder inom EU följer en gemensam standard. Gruppen konstaterar att kontrollen inte direkt har påverkats av att systemet med överlåtbara fiskerättigheter har införts. En del yrkesfiskare kan uppfatta att fiskerikontrollen är detaljrik och kanske t.o.m. uppleva den som jobbig. Gruppen har förståelse för detta och konstaterar att det finns många regler inom fiskeområdet. Det är därför viktigt att fiskerikontrollen fungerar på ett så bra sätt som möjligt så att yrkesfiskarna har både förtroende för kontrollen och förståelse för dess syfte. Arbetet med att ytterligare riskbasera kontrollen kan vara ett sätt att vidareutveckla kontrollarbetet. Kontrollmyndigheterna upptäcker olika fel som t.ex. uppgifter om fångstens fördelning på sill och skarpsill. resulterade ungefär var tionde landningskontroll i en anmärkning, och i vissa fall blev yrkesfiskarna tvungna att betala sanktionsavgifter. Gruppen kan konstatera att det finns syn- punkter på sanktionsavgifternas storlek och vilka konsekvenser de får för stor- skaliga respektive småskaliga fiskare. Gruppen kan konstatera att landningsskyldigheten innebär nya utmaningar för fiskerikontrollen. I det fortsatta arbetet är det viktigt att vidareutveckla kon- trollen så att olagligt utkast av fisk förhindras. Ett sätt kan enligt gruppens bedömning vara att inleda en försöksverksamhet med kamerakontroll. Exem- pelvis kan enskilda yrkesfiskare som ser fördelar med detta gå före för att be- 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR lysa för- och nackdelar med denna kontrollmetod. het bör sedan utvärderas innan beslut tas om hur man kan gå vidare med att utveckla kontrollen av olagliga utkast.