rfr · H50WRFR1 · 2017-09-20 00:00:00 — När den förra utredningen tillsattes gjorde vi en genomlysning av de rapporter som hade producerats . Vi konstaterade att det man normalt kanske tänker om effektivitetsrevision och det man använder i de internationella standarderna, det vill säga de tre e:na – economy, efficiency och effectiveness – inte riktigt genomsyrade de rapporter då lade fram. Vi såg att en stor majoritet av de första rapporterna handlade mycket om regelefterlevnad. Det var ett ganska stort fokus på ansvarsutkrävande. Det behöver inte vara fel, men målet för en riksrevision kan aldrig vara – nu tar jag i lite extra, för att provocera någon – ansvarsutkrävandet. Det är ju den politiska uppgiften. Däremot kan man diskutera ansvar och befogenhet, och det är väldigt viktigt i effektivitetsrevision. Vi såg också att många av de rapporter man gjorde i början hade en ganska teknisk-juridisk karaktär. Det hängde alltså inte alltid ihop med de tre e:na. Detta var någonting sedan beslutade om och var väldigt tydlig med gentemot , det vill säga att vi vill se bredare granskningar. har ju en möjlighet som andra myndigheter inte har, nämligen att göra de bredare granskningarna, fördjupa sig och återkomma till med det som är måluppfyllelse och resursutnyttjande. När vi startade den utredningen märkte vi att dåvarande riksrevisorer också började förändra effektivitetsrevisionen, och av det vi ser nu tycker jag att det har gått väldigt mycket mer åt det hållet. Den utredning som tänker har ju uppgiften att titta på effektivitetsrevisionen , och då får vi se om har följt det beslutade . Det går absolut åt det hållet. Större fokus på bredare och djupare granskningar, alltså, och mindre på regelefterlevnad! En annan sak vi diskuterade i den förra utredningen och som också var inne på var hur vi skulle hantera rapporterna här i . har lämnat sin rapport till regeringen, och sedan kom styrelsen med en framställan eller redogörelse till . Rapporterna kom alltså väldigt långt ifrån , och regeringen svarade i budgetpropositionen vad den tänkte göra med granskningarna. Det var en enorm eftersläpning. Vi bestämde därför att lämnar rapporterna hit, och den ordningen har vi . Sedan får regeringen svara , och därefter behandlas det i respektive utskott. ÖPPEN UTFRÅGNING OM – EN DEL AV KONTROLLMAKT Varför landade vi inte i ett revisionsutskott i riksdag? många, långa diskussioner om det. Den enkla anledningen är att vi har en fack- utskottsprincip, vilket inte alla parlament har. Varje utskott har de olika ansla- gen, och indelningen är tydlig. Även om den bild som visades tidigare inte var helt tydlig har vi ändå en fackutskottsprincip. Detta gör också att varje utskott får behandla den berörda rapporten, och vi tror att det var ett väldigt bra beslut. måste alla utskott involveras i rappor- I de allra flesta fall kommer ju ansvarig riksrevisor till utskottet med rapporten och berättar om den i ett tidigt stadium, och sedan behandlas den. Det involverar alla ledamöter på ett helt annat sätt . Summa summarum: Från start fram till nu ser vi en förändring av effektivitetsrevisionen som jag tror är positiv. fortsättningsvis tänka över om det finns mer att göra. Rapporteringen till tycker jag däremot är väldigt bra och fungerar betydligt bättre än den gjorde . Att varje enskild ledamot får ta del av det som berör just det utskottet är väldigt bra; det tvingar oss som parla- mentariker att faktiskt jobba med revisionsfrågor och inte låta bara ett utskott, som visserligen älskar revision, syssla med dessa frågor. Det tror jag var ett bra beslut, och där blev det verkligen som vi hade tänkt. Jag lämnar ordet till Per , tidigare generaldirek- tör för Inspektionen för socialförsäkringar. Han ska sätta in i ett bredare sammanhang under rubriken ”i gransknings- och Vi hade ju en tanke att inleda med ett myndighetsfokus på , gå vidare genom att sätta in i ett bredare sammanhang och se- dan lyfta blicken till det internationella sammanhanget. går vi alltså in på andra delen i den trestegsraketen. Per : Min bakgrund är som sagt att jag fram till för ett och ett halvt år sedan var myndighetschef för en av landets analysmyndigheter, nämligen Inspektionen för socialförsäkringen. Mitt engagemang i branschen kvarstår dock, eftersom jag sitter i vetenskapliga råd och dessutom har engagerats för att göra en utvärdering av Statskontorets rap- Jag har alltså intressen, men förhoppningsvis ska jag inte upplevas som Rubriken är som sagt ”i gransknings- och utvärderingsland- skapet”, och det handlar om att sätta in myndigheten i ett bredare perspektiv och försöka starta en diskussion om var lämpligen kan defini- era sin nisch i detta landskap. Först och främst måste man bestämma sig för vilka värden det är man ska skydda genom granskningen, utvärderingen och ett antal andra aktiviteter. viktigaste ser ni i den vänstra kolumnen på bilden jag nu visar. legalitet, alltså att myndigheter och privata subjekt – företag, hushåll och så ÖPPEN UTFRÅGNING OM – EN DEL AV KONTROLLMAKT vidare – följer lagarna. Myndigheter ska också respektera budgetrestriktioner, det vill säga inte göra av med mer pengar än de har fått att disponera. Verksamheten ska dessutom vara effektiv, och förhoppningsvis ska man nå de mål som har beslutats i . De verksamheter som ska övervaka detta ser ni i den högra kolumnen. För legalitet och budgetrestriktioner är det tillsyn och granskning som gäller. När det gäller effektivitetsfrågor är det analys och utvärdering, och när det gäller måluppfyllelse har vi utvärdering – och närmar oss även i viss utsträckning forskning. Begreppen ”tillsyn” och ”granskning” kanske en del använder synonymt. Jag tycker dock att det kan vara bra att använda den distinktion som , tillsynsutredare i en utredning som arbetade , införde. Den innebär att tillsyn är granskning plus en sanktionsmöjlighet av något slag. Det betyder att inte alla myndigheter som arbetar i granskningsbranschen är tillsynsmyndigheter, för de har inga sanktionsmöjligheter mer än sina egna rapporter. Man kan fråga sig varför detta behövs. Varför behöver vi tillsyn? Det enkla svaret är naturligtvis att det inte alltid blir somman har tänkt sig. Omriksdagen beslutar någonting betyder det inte att samhället faktiskt ser ut på det sättet, utan det kan uppkomma avvikelser av ett antal olika anledningar. Det är det denna verksamhet ska identifiera och i förekommande fall också försöka analysera. Det finns en ganska intensiv diskussion om det som kallas granskningssamhället, med innebörden att det granskas och utvärderas alldeles för mycket. Jag ska försöka moderera den bilden lite grann. Först själva kartan: Förutom har vi Statskontoret, som också är en generalistmyndighet. Sedan har vi en rad analysmyndigheter som är sektorsanknutna; är väl den äldsta av dem och kom till . Sedan har vi fått en skara på ett tiotal myndigheter som har skapats successivt. Den jag själv fick i uppdrag att bygga upp, Inspektionen för socialförsäkringen, började sin verksamhet 2009. Sedan finns det klassiska tillsynsmyndigheter. Det var dem i sin utredning använde sin tid åt att kartlägga. Hur många är de, och vilka är de? Ett vanligt svar på den frågan söker vissa genom att titta på hemsidan för någonting som heter Tillsynsforum, vilket är ett nätverk för de myndigheter som arbetar med tillsynsfrågor. Där finns 74 medlemsmyndigheter. Sedan har vi naturligtvis också den akademiska forskningen, som i viss utsträckning ägnar sig åt utvärderingsfrågor på den samhällsvetenskapliga sidan. Akademiska forskare gör dock vad de vill, så det är lite svårt att räkna in den som en fast resurs. Någon debattör sammanfattade läget med att det fanns ungefär 90 myndigheter som höll på med tillsyn. Sedan räknade han ut att det fanns totalt 270 myndigheter – vilket, inom parentes, är fel – och sammanfattade med att en tredjedel av landets myndigheter ägnar sig åt att granska de ÖPPEN UTFRÅGNING OM – EN DEL AV KONTROLLMAKT andra två tredjedelarna. Det påståendet kommer inte ens i närheten av att vara korrekt, och jag ska försöka ge en mer korrekt bild här. har en budget på 350 miljoner, och Statskontoret har en budget på 80 miljoner. Räknar man ihop analysmyndigheterna hamnar man på mellan 500 och 600 miljoner, och det innebär att den gruppen tillsammans har 1 miljard till sitt förfogande i budgeten. Hur mycket gör då tillsynsmyn- digheterna av med? Man kan inte bara titta på budgeten för de myndigheter som är med i Tillsynsforum – de har visserligen på ett eller annat sätt ett in- tresse i den branschen, men de använder bara en liten del av sina resurser för Där finns till exempel , som är regeringens expertmyn- dighet på handelspolitikens område. Det har en mycket begränsad tillsynsupp- gift i att se till att andra myndigheter inte för in regleringar som strider mot , vilket är en viktig uppgift. Samma sak är det med ett antal andra myndigheter som finns där, det vill säga att tillsyn bara är en del av Dessutom är det så att huvuddelen av verksamheten är riktad mot den privata sfären och inte mot myndighetssfären. Det innebär att det ska re- lateras till ekonomin som helhet och inte till den offentliga sektorn. kalkyl, som gjordes , landade på sum- man , varav 2,3 i den statliga sfären och 1,9 i den kommu- Det har naturligtvis skett en kostnadsutveckling , och med hans definition av tillsyn är den översta gruppen inte inkluderad. forskning, i den mån den mobiliseras för sådana här saker, betalas ju av de beställarmyndigheter som finns. Det innebär att det inte ger några friska 4,2 miljarder plus 1 miljard plus kostnadsutveckling under – om vi är generösa kan vi fördubbla siffran och säga kanske 8 ½ miljard i stället. Om vi relaterar detta till BNP, som 2016 var 4 375 miljarder, ser vi alltså att tillsynsresurserna är av landets resurser. Då ligger vi med andra ord ganska långt ifrån bilden av en granskningsverksamhet som håller på att äta upp hela samhället. Min bild är, givet de tendenser som finns, att tillsyns- och utvärderingsresurserna i samhället är för snålt tilltagna. Det finns ett antal tunga bakgrundstendenser här; en gammal tendens är ju ramlagstiftning och målstyrning. Det har vi haft sedan 60- eller 70-talet, bero- ende på hur man definierar det, så det kanske inte ger så mycket nytt i dagslä- De nya styrmetoder för den offentliga sektorn somhar införts på bred front med början kring 1990, alltså under två tre decennier, har däremot bidragit rätt Det är nya former för huvudmannaskap, finansiering och produktion. Det är nya verksamhetsformer, såsom bolag och stiftelser. Det är outsourcing, entreprenadlösningar och så vidare. Sedan har vi också en rättighetslagstiftning där man i ökad utsträckning har försökt skapa möjligheter för medborgarna att klaga och få sina fall prövade. Den volymmässigt dominerande tendensen här är dock den i mitten av listan på bilden, det vill säga de nya styrformerna. Det är de som har genererat det största tillkommande behovet av tillsyn och utvärdering. ÖPPEN UTFRÅGNING OM – EN DEL AV KONTROLLMAKT Jag vill alltså påstå att tillsynen är otillräckligt dimensionerad i det här landet. Några argument för det har ni i den vänstra kolumnen på bilden jag visar . Vissa verksamheter är genuint svåra att granska i sig; vi har till exempel en skolinspektion med uppgift att utöva tillsyn över skolan, men den har naturligtvis ett grundläggande problem i att man inte kan övervaka lektionerna. Man kan få indikationer på att en skola inte fungerar som avsett när det finns allvarliga problem, men om en skola gör små avvikelser från läroplanerna är det svårt att hitta detta. Det är ibland en volymfråga. IMF, som besöker och producerar så kallade Art. IV-konsultationsrapporter, skrev i förra årets rapport att den bedömda är underdimensionerad för sitt uppdrag. Den har helt enkelt för små resurser med tanke på den finansiella sektorns storlek i landet. Vi har också det jag nämnde med nya verksamhetsformer – offentlig upphandling, privata vårdgivare, lokala monopol inom elförsörjningen och så vidare. Ett exempel är , som leddes av . Utredningen skrev i sin slutrapport att de statliga och kommunala beställarna är för snåla med att se till att de avtal som sluts faktiskt efterlevs. De vet alltså inte i vilken utsträckning de faktiskt får de tjänster de har beställt och betalar för. Sedan har vi ibland författningshinder, såsom förbud mot dold myndighetsutövning. skriver man också bort tillsynsmöjligheter i förarbetena, vilket skedde vid privatiseringen av . Huvudpunkten är vad som blir nisch i detta ganska brokiga landskap. För det första tror jag att man ska tillåta sig en ganska bred palett av aktiviteter. Här finns såväl rena tillsyns- och granskningsuppgifter som analyser av olika slag och kvalificerad utvärdering. Jag tror att det finns en poäng i att har kompetens på alla dessa områden. Det finns ett egenvärde i att man har den bredden i kompetensen. För det andra finns det, trots listan över sektorsanknutna utvärderings- och analysmyndigheter, några iögonfallande luckor. Försvaret har ingen självständig utvärderings- eller analysmyndighet. fanns , men i den stora administrativa reformen av försvaret motades den in under samma hatt som den övriga och blev alltså beroende av Försvarsmakten på ett sätt den inte hade varit tidigare. Miljöpolitiken är ett annat exempel där vi inte har ett självständigt analysorgan. Det framstår för mig som en ganska naturlig uppgift för att fylla dessa luckor och ha särskild uppmärksamhet riktad mot dessa sektorer. En annan kategori är sektorsövergripande problem; analysmyndigheterna är ju sektorsanknutna. Till exempel IFAU täcker visserligen både arbetsmarknadspolitik och utbildningspolitik, men i normalfallet är sektorsanknytningen ganska stark. En naturlig nisch för blir då att kunna göra övergripande studier där man har kompetens att göra djupdykningar på enskilda områden och utnyttja utvärderingar som har gjorts av andra aktörer i landskapet. ÖPPEN UTFRÅGNING OM – EN DEL AV KONTROLLMAKT En sådan övergripande, väldigt stor, fråga är arbetsfördelningen mellan stat Där fattas enligt min erfarenhet beslut ibland på väl lösa grun- Vi har till exempel en aktuell diskussion om skolan, den om statligt eller kommunalt huvudmannaskap, som illustrerar komplexiteten. lan infrastrukturutbyggnad och arbetsmarknadens funktionssätt är också ett sektorsövergripande problem som jag tycker skulle ligga mycket väl till för en riksrevision att ta itu med. Vid sidan av de sektorsövergripande och globala problemen finns det ge- nerella eller universella problem, det vill säga sådana som skär över alla sek- De förekommer överallt, men de är så att säga specifika i detaljerna. Statskontoret kan man säga ägnar sig åt detta rätt mycket i sin förvaltningspo- litiska analys – men huvudsakligen ur ett producentperspektiv, det vill säga effektivitet ur den statliga huvudmannens perspektiv. spektiv är naturligen medborgarens, och då finns det kanske andra frågor att Jag har lämnat tre exempel på generella problem. regi är ett problem som finns i alla dessa sektorer. Där finns det erfarenheter, punktvis och sektorsvis, men skulle kunna ta itu med en gene- rell analys av detta. Träffar man rätt beslut i valet mellan egen regi och externa Dimensioneringen av kontrollinsatser är ett annat problem som förekom- mer inom flera sektorer; gör sina analyser på sitt område, och har detta som ett klassiskt problem. Även här finns det dock anledning att fundera på omdet finns ett generellt problemsom skulle kunna formulera och angripa på ett generellt sätt. Mitt sista exempel är hanteringen av fel. Myndigheter gör ibland fel, och ibland blir det massmedierapporter kring myndigheternas oförmåga att rätta till dessa fel. Några uppseendeväckande fall som har figurerat i massmedierna har varit personer som har blivit dödförklarade trots att de är vid Det är uppenbarligen väldigt svårt att få rätt, och det är ytterst plåg- samt och kostsamt för individen att förklara för Myndighetssverige att man fortfarande är vid liv och har rättskapacitet. Det har också förekommit fel i fastighetsregister, brottsregister och så vi- dare som har visat sig väldigt svåra att hantera. Diagnosen förefaller vara att lagstiftaren inte har tänkt på möjligheten att en myndighet kan göra fel och därför inte har byggt in någon möjlighet att rätta till sådana. Grafiskt skulle man kunna illustrera detta på det sätt jag visar . hela utvärderingslandskapet, sektoriellt uppdelat i kolumner. följer det som kallas Cofog, FN:s indelning av den offentliga sektorn. vi två staplar som saknas , nämligen försvar och miljöskydd. övergripande analyserna är alltså sådana moln som ligger över flera sektorer, och de generella eller universella frågorna är sådana som skär genom samtliga och dyker upp överallt. ÖPPEN UTFRÅGNING OM – EN DEL AV KONTROLLMAKT I detta arbete är det naturligt att utnyttja det som görs av andra myndigheter och analysinstitutioner – Statskontoret, och så vidare. Det handlar alltså inte om att försöka konkurrera med alla dessa myndigheter som redan är igång utan om att utnyttja det och syntetisera, samt göra kompletteringar på de ställen där det behövs. Jag har lite referenser för dem som vill gräva vidare, men därmed sätter jag streck. Ordföranden: Ett varmt tack! Nästa talare är justitiekansler , som ska reflektera vidare kring detta med i granskningssamhället och kanske också ta ett lite bredare grepp, nämligen ”Att granska offentlig verksamhet: Hur? Varför?”. : Det är en klatschig rubrik! Jag vet inte om anförandet blir lika klatschigt, men jag kommer att vända lite på det. Jag kommer att fråga: Varför, hur och vad? Jag börjar dock med en inledning, och det är en deklaration av min inställning och min ingång till dessa frågor om kontroll och tillsyn. Jag menar att utgångspunkten måste vara att vi i har myndigheter som vill göra rätt och som i väldigt stor utsträckning gör rätt. Tillsyn och revision – och de andra orden, som jag återkommer till – måste för att bli meningsfulla vara framåtsyftande. Tillsyn och revision måste också ha förtroende och tillit som sin bas. Att bara kritisera är inte konstruktivt. Om de som blir reviderade, tillsynade eller granskade inte förstår den kritik som framförs, eller om de anser att den är felaktig eller irrelevant alternativt uppfattar den som okunnig, blir tillsynen och revisionen ofta fullständigt meningslös. Jag kan som justitiekansler konstatera att det är mycket svårt att utöva tillsyn på ett meningsfullt sätt. Det kräver ödmjukhet, kunskap och skicklighet, och det kräver gott omdöme. Jag vill peka på de oklarheter jag menar finns. De kan bero på okunskap, men jag vill ändå säga att jag tycker mig se oklarheter i dessa begrepp. Vi talar om ”tillsyn”, ”granskning”, ”revision”, ”effektivitetsrevision” och ”analys”. Detta har diskuterats och beskrivits bland annat av Statskontoret i många rapporter där man har försökt reda ut detta men – rätta mig om jag har fel – kanske inte riktigt har lyckats med det. Ett exempel är , som i den skrift som gavs ut när firade sa att det råder ett missförstånd om årlig revision: Man blandar ihop revision och tillsyn. Revisorns uppgift, menar han, är att granska om en redovisning är tillförlitlig snarare än att se till att den är det. Med det sagt blir effektivitetsrevision för mig en sammanblandning i sig, språkligt men kanske även som en modell. Så har vi det här begreppet som jag inte kan låta bli att nämna: systemtillsyn. Det är ju något av ett modeord. Det används om många inspektionsmyndigheter, och jag tycker att det är svårgripbart och okonkret och ibland leder ÖPPEN UTFRÅGNING OM – EN DEL AV KONTROLLMAKT till tillsyn som inte är effektiv. Jag tror att begreppsförvirringen bidrar till den osäkerhet som finns när det gäller vad uppdraget innebär och vad som förvän- tas av den som granskar. Detta är svårt, men jag tror att man skulle behöva borra i det. Man kan också peka på att , liksom många av de särskilda tillsynsmyndigheter som har skapats , har vad som betecknas som egeninitierad tillsyn medan JO och JK ju oftast agerar efter en anmälan, ett påpekande, en rapportering om en konkret händelse eller ett faktiskt ärende. Det är säkert så att båda behövs, men jag kan ibland tänka att det kan vara ett bra sätt att utgå från det konkreta exemplet eftersom man då kommer ned på Då börjar jag med varför. Varför har vi kontroll och tillsyn? har beskrivit framväxt, och vi ser övergången till mål- och resultatstyrning av den statliga förvaltningen, som ledde till krav på förstärkt Vi har privatiseringsvågen, outsourcingen, av skola och vård, vilket kräver ytterligare kontroll. Och vi har naturligtvis NPM, new public management, med fokus på effektivitet och att kunna mäta den. kan redan nu säga: Vad är effektivitet? Där, mina vänner, har vi ett begrepp vars innebörd verkligen kan diskuteras. Självklart måste vi ha kontroll och tillsyn. Vi måste veta att våra skatte- pengar används på bästa sätt, och det är viktigt att kunna se att myndigheterna arbetar effektivt – återigen kopplat till frågan om vad detta innebär. följa gällande regler och vara solidarisk mot uppdragsgivaren: medborgarna. Men jag menar – och jag vill redan här gå i clinch med Per – att vi har en mycket omfattande tillsyn och revision av offentlig verksamhet. Det nya landskapet har gjort att internrevisionen har kommit upp på agen- dan; den finns i mycket större utsträckning och omfattning . Det finns också egentillsyn. Vissa anser att detta är en anomali, men för min del tror jag att det är en alldeles utmärkt funktion. Jag tror att det är väldigt viktigt att vi tror på detta och att myndigheter har en egen tillsyn av sin verk- Många myndigheter har styrelser eller råd eller på andra sätt personer utifrån som kontrollerar och finns med för att tala om hur saker och ting fun- En annan sak som jag inte heller tycker att man ska bortse från är möjlig- heten att överklaga beslut. I princip alla beslut som fattas och som påverkar en enskild människa i kan överklagas. Man har också möjlighet att, vilket många gör, vända sig till och när man är missnöjd med vad en myndighet gör. Vi har personalansvarsnämnder, och Det finns också möjlighet till brottsutredning när enskilda begått tjänstefel eller mutbrott. Båda dessa möjligheter, ansvarsnämnder och brottsutredning, är naturligt- Men mycket viktigare är att myndigheterna själva skapar rutiner, har en ordning och har dokument som gör att man arbetar enligt de lagar som finns och med de målsättningar man har fått från riksdag och regering. ÖPPEN UTFRÅGNING OM – EN DEL AV KONTROLLMAKT Sedan har vi den årliga revisionen, som står för och som varje myndighet utsätts för. Och vi har , som också utövar tillsyn över myndigheterna genom att varje myndighet hör till och svarar mot ett departement och en enhet, där man genomför regelbunden uppföljning av mål och verksamhet utifrån regleringsbreven, framför allt. Sedan har vi de särskilda tillsynsmyndigheterna; dem kan Per och jag debattera . Vi hörde nu att det finns 74 medlemmar i – det är ändå myndigheter som anser att de utövar tillsyn i någon mening. Jag tillhör väl dem som kanske lite drastiskt har sagt att 90 av drygt 300 myndigheter sysslar med tillsyn, och jag menar att det är så även om det är helt korrekt att det inte är bara det de gör. Det finns olika modeller: myndigheter som har det som en del av sin verksamhet och myndigheter som enbart har en annan myndighet att titta på, inspektionsmyndigheterna. Sedan har vi det som Per också pekade på: Statskontoret, som har det breda perspektivet, ESV och Datainspektionen. Vi har också en extraordinär tillsyn, där jag finns med som JK, men där JO av kapacitetsskäl är den stora och viktiga myndigheten. Och vi har , som utövar en effektivitetsrevision. Sist men inte minst har vi medierna som rapporterar, och det måste också ses som en form av tillsyn över våra myndigheter och den offentliga verksamheten.