urf · H4A5URF1 · 2017-06-14 00:00:00 — Med den roll som föreslogs för parlamentariska råd gjorde dessa skäl sig inte gällande på samma sätt. Det var därför, enligt utskottets mening, inte nödvändigt att rådet skulle regleras i grundlag, utan detta borde endast regleras i riksdagsordningen och i instruktionen för Riksrevisionen.72 I 12 kap. 6 § RF föreskrivs att ombudsmän och riksrevisorerna ska vara svenska medborgare. Ett krav på svenskt medborgarskap gällde även för revisorer och för generaldirektör. års grundlagsreform innehöll regeringsformen en bestämmelse som bl.a. innebar att endast den som var svensk medborgare fick inneha en tjänst som chef för myndighet som lydde under eller regeringen. Även i annat fall fick endast den som var svensk medborgare inneha en tjänst eller ett uppdrag som tillsattes genom val av . Kommittén om medborgarskapskrav73 föreslog att det i grundlag föreskrivna kravet på svenskt medborgarskap skulle begränsas till att avse ordinarie domare och den som utses genom val av . Förslaget möttes av viss kritik och ledde inte till ändrad lagstiftning. Grundlagsutredningen74 föreslog, efter att ha diskuterat förslagen från Kommittén om medborgarskapskrav och remissutfallet, att regeringsformens krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar och andra uppdrag skulle tas bort för andra än ordinarie domare, justitiekanslern, ombudsmän och riksrevisorerna. Den närmare gränsdragningen mellan vilka anställningar eller andra uppdrag som måste förbehållas svenska medborgare och vilka som inte behöver det borde enligt inte göras i regeringsformen. Där borde enligt utredningen endast sådana krav finnas som av särskilda skäl har sin plats där, närmare bestämt för de viktigaste anställningarna eller uppdragen hos de högsta statsorganen samt hos organ med funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen.75 Kravet på svenskt medborgarskap för uppdrag som tillsätts genom val av borde enligt lämpligen framgå av riksdagsordningen. För två uppdrag borde dock medborgarskapskravet framgå av regeringsformen: ombudsmän och riksrevisorerna, detta eftersom de enligt regeringsformen har centrala funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen.76 2009/10:KU17 s. 21. 75SOU 2008:125 s. 587. 76SOU 2008:125 s. 591 f. Regeringens förslag överensstämde med Grundlagsutredningens77, och delade regeringens och bedömningar i dessa delar.78 I 13 kap. 5 § andra stycket RO föreskrivs att en riksrevisor inte får vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. I författningskommentaren till förslaget om bestämmelse med behörighetskrav i riksdagsordningen angav att det utöver denna bestämmelse finns bestämmelser om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen (1986:223) och hänvisade till en dom från där förvaltningslagens jävsbestämmelser ansetts tillämpliga för Valprövningsnämnden.79 Regleringen om jäv behandlas nedan (se 4.5.6). I remissvaren över förslag ansåg vissa instanser att det borde ställas upp krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. Regeringen konstaterade dock att det, med den ordning beslutat och i likhet med vad som gäller vid val av ombudsmän, blir som i samband med valet avgör om en riksrevisor uppfyller de krav som den anser bör ställas på honom eller henne. Mot denna bakgrund föreslogs inte några i lag fastslagna positivt formulerade krav för uppdraget.80 Med tanke på riksrevisorernas ställning framhöll regeringen att en riksrevisor givetvis inte kan vara riksdagsledamot eller statsråd. Det finns enligt regeringen även andra befattningar eller uppdrag som det inte är lämpligt att riksrevisorn innehar om det skadar förtroendet för . Det är t.ex. otänkbart att en riksrevisor skulle kunna ha en ledande ställning eller vara styrelseledamot i myndigheter eller statliga aktiebolag och stiftelser som ska eller får granska. Det var enligt regeringen inte möjligt att uttömmande reglera vilka uppdrag en riksrevisor inte får ha. Uppdragets karaktär och kravet på riksrevisorernas självständighet borde enligt regeringen i sig kräva en viss återhållsamhet när det gäller bisysslor.81 Bestämmelsens slutliga utformning, med tillägget att en riksrevisor inte heller får ”utöva verksamhet” som kan påverka hans eller hennes självständiga ställning, tillkom vid behandling. Eftersom bestämmelsen för riksrevisorernas del ersätter bisysslebestämmelsen i 7 § lagen (1994:260) om offentlig anställning, som bl.a. förbjuder utövandet av någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller hennes eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens 2009/10:80 s. 236 f. 2009/10:KU19 s. 60 f. 2001/02:190 s. 109. 2001/02:190 s. 110. anseende, menade utskottet att den nu aktuella regeln i riksdagsordningen också borde omfatta begreppet verksamhet.82 I samband med att frågor om behörighetskrav behandlades i lagstiftningsarbetet togs också vissa frågor om bisysslor upp. Utredningen återkommer till dessa frågor i avsnittet om jäv (4.5.6). 4.5.3Skiljande av en riksrevisor från uppdraget får, enligt 13 kap. 8 § första stycket andra meningen RF, skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. I 13 kap. 7 § RO anges vidare att entledigandet sker på begäran av . menade att likaväl som bestämmelser om val av riksrevisor borde finnas i regeringsformen borde det finnas bestämmelser i grundlagen om förfaranden och beslutsregler som ska gälla när en riksrevisor ska skiljas från ämbetet. Att skilja en riksrevisor från uppdraget borde också enligt kommittén vara omgärdat av speciella beslutsregler i . Bestämmelser om hur styrelsen och riksdagsledamöter ska kunna väcka frågan borde enligt kommittén införas.83 I den tidigare nämnda promemorian med förslag till ändringar i regeringsformen i samband med tillkomst uttrycktes att riksrevisorernas särställning borde komma till uttryck genom att det redan då togs in en bestämmelse i regeringsformen om att det endast under särskilda förhållanden skulle kunna komma i fråga att skilja dem från uppdraget. Föreskriften i dåvarande 9 kap. 12 § tredje stycket sista meningen RF, om skiljande från uppdraget av en ledamot av direktion, borde enligt promemorian tjäna som förebild.84 I samband med behandlingen av förslag hade uttryckt att de tre riksrevisorerna skulle kunna skiljas från tjänsten endast om det framstod som uppenbart att de är olämpliga att fortsätta sin tjänstgöring.85 Några av de instanser som lämnade remissvar på promemorian uppmärksammade att promemorians förslag inte innehöll något sådant uppenbarhetskrav och ansåg att förutsättningarna för skiljande av en riksrevisor från uppdraget i enlighet med uppfattning borde skärpas genom ett krav på uppenbarhet i bestämmelsen.86 vid avstyrkte förslaget till ny lydelse om entledigande och ansåg att regleringen borde ske på samma sätt som för ombudsmän.87 2002/03:KU12 s. 16. 1999/2000:RS1 s. 42. 84Ds 2001:11 s. 40. 2000/01:KU8 s. 22. 86Se yttrande med dnr 22-2001-0226 och Kammarkollegiets yttrande med dnr 12-1695-01. 87Se yttrande med dnr JÄ1 178/01. Regeringen framhöll i propositionen med anledning av grundlagsförslagen att det inte vore förenligt med självständiga ställning om riks- dagens förtroende för en riksrevisor skulle vara avgörande för om han eller hon ska skiljas från sitt uppdrag och avfärdade därmed den lösning som Lunds universitet hade förordat och som byggde på vad som gäller för Kraven för skiljande av en riksrevisor från uppdraget skulle en- ligt regeringen ställas högre än vad som gäller för en ombudsman. liga utgångspunkten var i stället enligt regeringen vad som gäller för skiljande från uppdraget som ledamot av direktion. När det gällde behovet av ett uppenbarhetskrav var det enligt regeringen svårt att se att det skulle fin- nas någon saklig anledning att införa detta i regeringsformen, när det inte fanns något motsvarande krav för en ledamot av direktion. självständighet skiljer sig enligt regeringen knappast åt. Att det är Riksbanks- fullmäktige som skiljer en sådan ledamot från uppdraget, medan det för riks- revisorernas del skulle vara , ledde inte till någon annan bedömning. Regeringen framhöll att även om ordet ”uppenbart” inte skulle användas skulle ett skiljande i praktiken inte kunna ske ”annat än om det står helt klart att det verkligen finns påtagliga sakliga förutsättningar för detta”.88 I promemorian med grundlagsförslag lyftes vidare fram att det, som nyss redovisats, diskuterats om det kunde finnas behov av att ha en kvalificerad beslutsordning vid skiljandet av en riksrevisor från anställningen. enligt promemorian en fråga som det inte fanns underlag för att ta ställning till. Den saken överlämnades därför till den då tillsatta I betänkande konstaterades att huvud- regeln är att fattar beslut med absolut majoritet och att denna princip även tillämpas för beslut om att skilja en justitieombudsman från sitt uppdrag och för beslut om behörighet och ansvarsfrihet för ledamöter av riksbanksfull- mäktige och för ansvarsfrihet för direktion. Det som skulle mo- tivera ett krav på kvalificerad majoritet för beslut om skiljande från uppdraget som riksrevisor var enligt utredningen att kritik från en riksrevisor riktad mot en regering som har tillräckligt parlamentariskt stöd skulle kunna leda till att de partier som stöder regeringen ensamma skulle kunna besluta att skilja riks- revisorn från uppdraget. Med den i promemorian90 föreslagna lydelsen av bestämmelsen om entle- digande, vilken överensstämmer med den nu gällande, ansåg utredningen dock att riksrevisorns självständighet gentemot var markerad och att den skisserade situationen inte skulle kunna uppstå. det visserligen krävs en särskild majoritet i riksbanksfullmäktige för skiljande av en direktionsledamot från anställningen. Den situationen ansågs dock inte helt jämförbar med situationen för riksrevisorerna, eftersom det är som ska fatta beslut i fråga om riksrevisorerna. Mot den bakgrunden ansågs det inte påkallat med en kvalificerad beslutsordning för att skilja en riksrevisor 2001/02:73 s. 15. 89 SOU 2001:97. 90 Ds 2001:11. Utredningen hänvisade också till att det förefallit vara uppfattning vid tidigare behandling av denna fråga.91 Regeringen92 gjorde samma bedömning som utredningen redogjort för, och konstitutionsutskottet93 anslöt sig till den bedömningen. Av 13 kap. 8 § andra stycket RF framgår att riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad somska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I den ovannämnda promemorian94 med förslag till ändringar i regeringsformen i samband med tillkomst konstaterades i fråga om regleringen att revisorer inte var oberoende i förhållande till utan tvärtom utgjorde en del av kontrollmakt. Revisorerna var också riksdagsledamöter (nuvarande eller förutvarande). Med var dock avsikten att det skulle förhålla sig annorlunda. Det nya organet skulle visserligen formellt vara en myndighet under men skulle bedriva sin verksamhet oberoende i förhållande till såväl som regeringen och revisionsobjekten. Till att börja med skulle det därför enligt promemorian kunna ifrågasättas om bestämmelserna om verkligen hade sin rätta plats i dåvarande 12 kap. RF, som gällde kontrollmakten, eller om de inte i stället snarare hörde hemma i t.ex. 9 kap, med rubriken . Det skulle dock enligt promemorian beaktas att avsikten med reformen inte varit att ta bort en av de komponenter som hade hänförts till den konstitutionella kontrollmakten.95 Promemorians förslag innehöll ingen bestämmelse om självständighet. Flera remissinstanser lyfte emellertid fram denna fråga. ombudsmän96 ansåg att regeringsformen borde innehålla grundläggande regler om de tre riksrevisorernas självständighet och framhöll att en jämförelse kunde göras med det s.k. instruktionsförbud för som finns i regeringsformen. revisorer97 menade att det var väsentligt att den fundamentala frågan om oberoende behandlades redan i det skedet. Starka skäl talade enligt myndigheten för att oberoendet borde regleras i regeringsformen. Riksrevisionsverket98 ansåg också att oberoende måste framgå av regeringsformen och gjorde en analogi med vad som gäller för domstolarna, förvaltningsmyndigheterna och . Det naturliga skulle, enligt , vara att det som 91SOU 2001:97 s. 124. 2001/02:190 s. 114 f. 2002/03:KU12 s. 16. 95Ds 2001:11 s. 39. 96Yttrande , dnr 784-2001. 97Yttrande , dnr 2001:48(90). 98Yttrande , dnr 22-2001-0226. regleras i regeringsformen är riksrevisorernas oberoende. En distinktion borde enligt verket göras i förhållande till styrelsen. Regeringen framhöll99 att det utmärkande draget för skulle vara dess självständiga ställning i den granskande verksamheten. Myndigheten, genom var och en av de tre riksrevisorerna, måste i sin granskning agera helt självständigt i förhållande till , granskningsobjekten, regeringen, andra myndigheter och egen styrelse. Den stora vikt som måste läggas vid myndighetens självständighet i den granskande verksamheten borde enligt regeringen anges särskilt. Detta ansågs inte minst viktigt till följd av myndighetens speciella konstruktion, för förhållandet mellan revisorerna och myndighetens styrelse. Det fanns enligt regeringen inte anledning att för använda motsvarande konstruktion som för . Det s.k. instruktionsförbudet hade sin bakgrund i EU-rättsliga överväganden. Inte heller skulle förbudet för myndigheter eller att bestämma hur en domstol ska döma i det enskilda fallet eller hur en domstol i övrigt ska tillämpa en rättsregel i särskilt fall läggas till grund för regleringen av . Det grundlagsreglerade förbudet för myndigheter, och kommuners beslutande organ att lägga sig i en förvaltningsmyndighets ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag skulle inte heller tjäna som förebild. Ingen av dessa situationer skulle enligt regeringen vara kännetecknande för normala verksamhet. I stället borde saken lösas genom en bestämmelse av innebörden att det är riksrevisorerna som själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, beslutar vad som ska granskas och hur granskningen ska bedrivas liksom självständigt bedömer resultatet av sin granskning. När det gällde den närmare innebörden av den föreslagna bestämmelsen anförde regeringen följande.100 Hänvisningen till bestämmelser i lag, varmed i första hand avses den kommande revisionslagen [lagen om statlig revision, utredningens anm.], syftar främst på det förhållandet att den årliga revisionen av statliga myndigheter i princip blir en obligatorisk uppgift för . Något större reellt handlingsutrymme när det gäller granskningens inriktning kommer knappast heller att föreligga. Granskningen kommer, i den omfattning som följer av god revisionssed, alltid att avse årsredovisningen och den underliggande redovisningen jämte räkenskaperna samt, i normalfallet, ledningens förvaltning. Årlig revision skall ske i syfte att bedöma om redovisningen är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande samt om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut. När det gäller den s.k. effektivitetsrevisionen ter sig situationen dock annorlunda. Sådan granskning tar främst sikte på förhållanden med anknytning till statens budget och genomförandet och resultatet av statens verksamhet och åtaganden i övrigt. Den får också avse en bedömning av de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen sker i syfte att främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Riksrevisorerna får på detta område 2001/02:73 s. 12 f. 2001/02:73 s. 14. således en helt annan handlingsfrihet än när det gäller den årliga revisionen att, inom de ramar som främst den kommande revisionslagen drar upp, själva välja granskningsobjekt och bestämma om granskningens inriktning och omfattning. Såvitt avser bedömningen av de resultat som granskningen leder fram till är riksrevisorerna helt självständiga, såväl i förhållande till den kommande revisionslagens bestämmelser som till granskningsobjekten, styrelsen och andra. Den skillnaden i förhållande till granskningens tidigare stadier kommer till uttryck på så sätt att denna aspekt behandlas i en egen, avslutande mening i 12 kap. 7 § andra stycket regeringsformen. Det är i de angivna avseendena – val av revisionsobjekt, granskningens bedrivande och bedömningen av granskningens resultat – som den nya myndighetens självständiga ställning på olika sätt gestaltar sig. I övrigt kommer i princip inte myndighetens ställning att skilja sig från vad som gäller för andra myndigheter, t.ex. när det gäller möjligheter till dialog och kontakter i övrigt med andra organ. Vidare blir myndigheten huvudsakligen beroende av anslag för sin verksamhet. Konstitutionsutskottet101 tillstyrkte, som konstaterats ovan (3.1.5), i allt väsentligt regeringens förslag men gjorde några ändringar i lagtexten. Enligt utskottet var det angeläget att riksrevisorernas självständighet gentemot utomstående och styrelsen underströks. Utskottet ansåg att detta tydligare borde komma till uttryck i lagtexten. Utskottet föreslog därför att de två sista meningarna i den aktuella bestämmelsen skulle formuleras ”Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning”. Den lydelsen kom också att bli den gällande.102 Ovan har redogjorts för regleringen av oberoende ställning. 13 kap. 8 § RF reglerar även riksrevisorernas inbördes ställning och självständighet. Bestämmelsen kompletteras i den delen av 4 § instruktionen, som har följande lydelse. Riksrevisorerna beslutar gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. Riksrevisorerna beslutar inom sina respektive granskningsområden vilken huvudsaklig inriktning granskningen ska ha. De ska samråda med varandra. Riksrevisorerna beslutar var för sig i sina granskningsärenden. En riksrevisor får uppdra åt en tjänsteman vid att i riksrevisorns ställe avgöra granskningsärenden. Riksrevisorernas beslut om granskningens huvudsakliga inriktning ska redovisas i en granskningsplan. Av 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport. Den rapporten beslutar riksrevisorerna gemensamt. 2001/02:KU25 s. 8. 2001/02:328. I betänkande103, som bl.a. innehöll förslag till instruktion för , behandlades frågan om den administrativa ledningen av och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna tämligen utförligt. I den proposition som behandlade förslagen anfördes bl.a. att utgångspunkten måste vara att finna en form för administrativ ledning som fullt ut beaktar kravet på riksrevisorernas självständiga ställning i granskningsverksamheten som ges så goda ledningsförutsättningar som möjligt för att kunna genomföra sin uppgift. I propositionen påpekades att det inte är helt enkelt att upprätthålla rågången mellan dessa båda verksamheter. När en riksrevisor ska bestämma hur en viss granskning ska genomföras är t.ex. de ekonomiska resurserna av betydelse. Det framhölls bl.a. att praktiska skäl och hänsyn till de anställda och andra som kommer i kontakt med myndigheten motiverar att det för vissa frågor borde finnas en person som företräder myndigheten. En av riksrevisorerna borde därför, utöver sina ordinarie uppgifter, ha ett administrativt ledningsansvar.104 I utredningen och propositionen uppmärksammas problemet med att det administrativa ledningsansvaret kan komma att växla så ofta som vartannat eller vid skifte av riksrevisor. Detta ansågs vara mindre lämpligt, och för att motverka det föreslogs att skulle besluta om vem av riksrevisorerna som ska ha de administrativa ledningsuppgifterna och att valet inte självklart ska falla på den som haft ämbetet längst tid. När det gäller den administrativa ledningen och arbetsfördelningen mellan riksrevisorerna föreslogs sammanfattningsvis följande i propositionen:105 –Riksrevisorerna ska besluta gemensamt om fördelningen av granskningsområden mellan sig. –De beslutar vidare gemensamt om verksamhetens inriktning och organisation samt om arbetsordning. –Beslut om granskningsplan inom ett granskningsområde enligt den fördelning riksrevisorerna fastställt är en angelägenhet för varje riksrevisor ensam. Innan de bestämmer sina granskningsplaner bör de samråda inbördes. Riksrevisorernas beslut ska redovisas i en granskningsplan. –Riksrevisorerna ska också besluta gemensamt i administrativa frågor, men riksrevisorerna får besluta att vissa ärenden ska avgöras av den av riksrevisorerna som ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten eller av någon annan tjänsteman vid . I fråga om beslutanderätten i granskningsärenden föreslogs att riksrevisorerna skulle besluta var för sig men att den årliga rapporten skulle beslutas gemensamt. instämde i regeringens bedömning att riksrevisorernas beslut om vad som skulle granskas ska redovisas i en sammanhållen 2001/02:190 s. 116 f. 2001/02:190. granskningsplan även om var och en av riksrevisorerna inom sina granskningsområden, sedan han eller hon samrått med de båda andra riksrevisorerna, beslutar om vad som ska granskas. Det är enligt utskottet angeläget att den enskilda riksrevisorns självständighet respekteras som det är viktigt att är en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i riktning mot tre separata delar.106 biföll utskottets förslag.107 riksrevisionsutredning hade bl.a. i uppdrag att utvärdera erfarenheterna av det tredelade ledarskapet och att analysera och bedöma möjligheterna att utöva ett samlat ledarskap i Riksrevisionen.108 Efter att ha redogjort för fördelar och nackdelar med det tredelade ledarskapet konstaterade utredningen att erfarenheterna nu visade att de ursprungliga föresatserna med detta ledarskap trots olika initiativ från riksrevisorernas sida inte infriats fullt ut. Mot bakgrund av att endast varit verksam och att ingen riksrevisor ännu suttit en hel sjuårig mandatperiod ansåg utredningen att det var för tidigt att föreslå alltför genomgripande förändringar i ledningsorganisationen. Vissa korrigeringar borde dock göras. Därför föreslog utredningen att den riksrevisor som enligt riksdagsordningen svarar för administrativ ledning skulle få ett utökat administrativt ansvar. Det skulle innebära att beslutanderätten över verksamhetens organisation, arbetsordning samt ekonomi- och personaladministrativa föreskrifter fördes över från riksrevisorerna gemensamt till riksrevisorn med administrativt ansvar.109 En riksrevisor får enligt 13 kap. 5 § andra stycket RO inte ha en anställning eller ett uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. Bestämmelsen är utformad som ett behörighetskrav men har också betydelse för frågan om förtroende för riksrevisorn. I sin författningskommentar till förslaget om en bestämmelse med behörighetskrav i riksdagsordningen angav Regelutredningen110 att det utöver denna bestämmelse finns bestämmelser om jäv i 11 och 12 §§ förvaltningslagen och hänvisade till en dom från där förvaltningslagens jävsbestämmelser ansetts tillämpliga för Valprövningsnämnden.111 I propositionen som behandlade förslag diskuterades frågan om bisysslor relativt ingående. Regeringen angav bl.a. att en förutsättning för en riksrevisors självständighet givetvis är att han eller hon inte med sitt uppdrag som riksrevisor har en anställning eller ett uppdrag som kan rubba förtroendet för riksrevisorns självständighet. 2002/03:KU12 s. 14. 2002/03:22 och 23.