urf · H4A5URF1 · 2017-06-14 00:00:00 — När det gällde den föreslagna styrelsens roll i förhållande till revisionsmyndighetens oberoende återgavs remissyttrandena enligt följande.16 vid framhåller att man noggrannare bör pröva en organisation där självständigheten i revisionen 1999/2000:RS1 s. 42. 2000/01:KU8 s. 11 f. 2000/01:KU8 s. 12 f. BAKGRUND 2016/17:URF1 garanteras, utan att kontrollen över hur intentioner förverkligas helt blir en fråga för ämbetsmän. En organisation där legitimitet på ett bättre sätt blev en tillgång för det nya revisionsorganet förordas, inte minst eftersom den framtida revisionens uppdrag bör vidgas från fokuseringen på ekonomivärden till att också ta demokrativärden på allvar. anser att styrelsen, som föreslås utgöra en integrerad del av myndigheten och få beslutsbefogenheter som medför en uppenbar risk för att kraven på oberoende inte uppfylls, i stället borde benämnas t.ex. ”den parlamentariska revisionsnämnden”. anser att styrelsen bör ha en rådgivande funktion. Statskontoret anser att en styrelse inte bör utses. anser att den föreslagna sammansättningen av styrelsen strider mot Limadeklarationens princip att en skall kunna ansöka om tillräckliga resurser direkt hos organ som fastställer statsbudgeten samt att riksrevisorn och andra än riksdagsledamöter bör ges plats i styrelsen. Enligt förefaller en styrelse med 11 medlemmar organisatoriskt onödigt tung. understryker att varken eller regeringen bör lägga uppdrag på den nationella revisionsmyndigheten. En återkommande kritik (JO, , , , , och ) riktar sig mot förslaget att styrelsen skall avge formellt yttrande över granskningsplan. revisorer däremot framhåller vikten av att revisionen har en stark förankring i och förordar att styrelsen ges en starkare roll genom att besluta om granskningsplan och de färdiga granskningarna. föreslår att styrelsen skall besluta granskningsplan. JO, revisorer, och vänder sig mot att styrelsen skall fastställa myndighetens årsredovisning. Kammarkollegiet anser att det är tveksamt att styrelsen skall besluta om budgetframställan och anser att rapporterna från effektivitetsrevisionen bör överlämnas till av riksrevisorn. Enligt förefaller det inte lämpligt att inskränka oberoende ställning och ansvar genom att Årliga rapporten och rapporter från effektivitetsrevisioner skall kunna förses med styrelsens kommentarer och reservationer. , som lämnade ett yttrande över förslaget, ställde sig sammanfattningsvis bakom förslag med vissa förtydliganden. Utskottet ansåg att det principiellt var rimligt att det nationella revisionsorganet skulle ligga under parlamentet och framhöll värdet av en stark och oberoende revision som kunde förbättra underlaget för det politiska systemets beslut. Revisionens oberoende skulle enligt utskottet förstås som att granskarna själva ska kunna välja granskningsobjekt, självständigt bedriva granskningen och slutligen obundet formulera vad man kommit fram till. Självständigheten i dessa delar är enligt finansutskottet helt avgörande för granskningsresultatens tillförlitlighet och trovärdighet. Det är sedan de politiskt ansvarigas sak att avgöra om några åtgärder är påkallade eller inte. framhöll vidare att styrelsen skulle kunna bidra med värdefull kunskap om vad som kan bli föremål för granskning och att det ligger i riksrevisorns eget intresse att få kännedom om förslag till lämpliga granskningar. utskott skulle också, med sin kännedom om respektive sakområde, kunna komma med förslag som är av intresse för revisionsorganet. 2016/17:URF1 BAKGRUND Uppslag till granskningar skulle således kunna komma från olika håll, t.ex. styrelsen, utskotten, den allmänna debatten och massmedierna. Innan riksrevisorn fastställer granskningsplanen skulle det rimligen i praktiken komma att föras en dialog – och inte bara ett formellt yttrandeförfarande – mellan styrelsen och riksrevisorn. Förslaget innebar enligt finansutskottet att de parlamentariska representanterna skulle ges insyn i det löpande revisionsarbetet och kunna ge uppslag till hur det bör bedrivas. Styrelsen skulle dock inte delta i utformningen av revisionsrapporterna i bemärkelsen att den skulle avgöra vad som ska stå i dem. Även om det således ytterst är riksrevisorn som avgör vad en revisionsrapport ska innehålla är det enligt finansutskottet en självklarhet att riksrevisorn aldrig kan besluta om huruvida åtgärder ska vidtas med anledning av en revision. Det är bara de politiskt ansvariga som kan avgöra om åtgärder som kräver och regeringens medverkan ska vidtas.17 Konstitutionsutskottet18 delade och finansutskottets principiella utgångspunkt att den nationella revisionen borde ligga under . Att samlat lägga den statliga externa revisionen under skulle enligt utskottet skapa bättre förutsättningar för att åstadkomma en god och heltäckande revision av hela beslutskedjan i den verkställande makten och därmed ge både och regeringen ett bättre kunskapsunderlag för det politiska beslutsfattandet. Utskottet framhöll vidare att detta också är en ordning som bättre överensstämmer med vad som gäller i övriga , där alla nationella revisionsorgan () är knutna till parlamentet, även om en majoritet av dem också rapporterar till regeringen. Utskottet delade också kommitténs och finansutskottets bedömning att förslaget om en sammanhållen statlig revision under skulle innebära att den statliga revisionen ges en starkare och mer oberoende ställning, vilket skulle innebära att underlaget för det politiska systemets beslut förbättras. Ett utökat oberoende och ett samlat ansvar skulle bidra till att öka förtroendet för verksamheten. Granskningsresultatens tillförlitlighet och trovärdighet är enligt utskottet beroende av att granskarna själva väljer granskningsobjekt, självständigt bedriver granskningen och obundet formulerar vad man kommit fram till. ansåg alltså, i likhet med och finansutskottet, att revisionsmyndigheten måste ha en hög grad av oberoende. Myndigheten får enligt utskottet inte försättas i en situation som innebär att det kan straffa sig att inte anta externa förslag till granskningar. Centralt för oberoendet är också att myndigheten kan agera självständigt under genomförandet av granskningen och själv kan dra slutsatser av den genomförda granskningen. De inslag av inflytande från sida som hade föreslagits var 2000/01:KU8 s. 14 f. 2000/01:KU8. BAKGRUND 2016/17:URF1 enligt ”en lämplig avvägning som ändå ger revisionsmyndigheten en tillräckligt oberoende ställning”. Dessa inslag var bl.a. inrättandet av en styrelse och styrelsens yttrande över granskningsplanerna, styrelsens förslag till med anledning av granskningsrapporter, Årliga rapporten och revisionen av Statens årsredovisning samt styrelsens skyldighet att besluta budgetframställan och fastställa myndighetens årsredovisning.19 På några punkter ville dock förorda andra lösningar. hade föreslagit att styrelsen skulle ha elva ledamöter. ansåg att alla riksdagspartier borde vara representerade med ordinarie ledamöter i revisionsmyndighetens styrelse. Det ansågs också angeläget att styrelsens sammansättning inte alltför mycket skulle avvika från proportionerna i kammare och att styrelsen inte skulle bli för stor. Det fortsatta utredningsarbete som föreslagits borde enligt bedrivas med samtliga dessa förutsättningar. förslag innebar vidare att myndigheten skulle ledas av en riksrevisor. revisorer och Statskontoret hade i sina remissvar föreslagit att revisionsmyndigheten i stället skulle ledas av ett kollegium som gemensamt skulle ha beslutskompetens i fråga om revisionsrapporterna. skulle därmed bli mindre sårbar, och det skulle skapas möjlighet att tillföra revisionens ledning en bredare kompetens. hänvisade till att en liknande ordning gällde för och menade att det fanns omständigheter som talade för att den nya skulle ledas av fler än en riksrevisor. För att uppnå en mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen skulle förlora i tydlighet och effektivitet var det enligt utskottets mening lämpligt att antalet personer i myndighetsledningen skulle bli tre. Utskottet ville dock inte ställa sig bakom en ordning som innebar ett krav på gemensamma beslut av de tre riksrevisorerna. Det var enligt utskottets mening inte en lämplig ordning att bedömningar i en granskningsrapport eller om lämpliga granskningsobjekt skulle vara föremål för majoritetsbeslut. Utskottet hänvisade till att JO pekat på möjligheten att överväga en lösning liknande den modell som gäller för ombudsmän, att granskningsverksamheten utförs helt självständigt av fyra ombudsmän valda av och att myndigheten i administrativt hänseende leds av den chef som utsett. Utskottet ansåg således att myndigheten inte, som föreslagit, borde ledas av en riksrevisor utan att ledningen borde utgöras av tre personer med självständig beslutsbefogenhet för var och en av dem. Formerna för beslutsfattande i administrativa frågor fick utredas närmare i det fortsatta utredningsarbetet. redogjorde vidare för bedömningar på andra områden som på olika sätt avvek från . 2000/01:KU8 s. 17. 2016/17:URF1 BAKGRUND ansåg utskottet att det följande utredningsarbetet borde bygga på följande riktlinjer:20 –En sammanhållen revisionsmyndighet, , med ansvar för den statliga redovisnings- och effektivitetsrevisionen skall bildas under . Myndigheten skall rapportera både till riksdag och regering. –Bestämmelser om den nya revisionsmyndigheten och dess verksamhet skall regleras i regeringsformen, riksdagsordningen, lag med instruktion för myndigheten och i en särskild revisionslag. Bestämmelser i regeringsformen och riksdagsordningen skall säkerställa myndighetsledningens integritet. Revisionslagen [lagen om statlig revision, utredningens anm.] bör utformas med utgångspunkt i förslag (s. 40). –Myndigheten skall vara () och företräda som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. –Den nya revisionsmyndigheten skall uppfylla vedertagna kriterier för oberoende; det som brukar kallas det revisionella oberoendets kärna, varmed avses revisionsorganets fria beslutanderätt i fråga om val av granskningsobjekt, val av granskningsmetod och revisionens slutsatser. –skall välja styrelse för för valperiod. Antalet ledamöter bör bestämmas så att samtliga riksdagspartier kan representeras med ordinarie ledamot på ett sätt som i möjligaste mån speglar sammansättningen i kammare som styrelsen inte blir alltför stor. Ett visst minsta antal ledamöter i styrelsen kan anges i lag med möjlighet för valberedning att bestämma ett större antal. Lika många suppleanter som ordinarie ledamöter bör väljas. Valbara skall vara riksdagsledamöter och f.d. riksdagsledamöter. –Styrelsens uppgifter skall vara att avge skrivelser och förslag till med anledning av granskningsrapporter, Årlig rapport och revisionen av Statens årsredovisning. I fråga om revisionen av Statens årsredovisning kan gälla att den i stället överlämnas direkt till finansutskottet. Styrelsen skall yttra sig över granskningsplan innan den fastställs av någon av de ledande ämbetsmännen. Styrelsen skall besluta om budgetframställan till och fastställa myndighetens årsredovisning. Styrelsen skall löpande följa granskningsarbetet genom att myndighetens ledande ämbetsmän redovisar hur väl granskningsplanerna följs och föredrar läget i de principiellt viktigaste granskningarna. Styrelsen deltar inte i själva revisionsprocessen och påverkar inte heller inriktningen på granskningsarbetet. Styrelsen deltar inte heller i utformningen av revisionsrapporterna. Till skrivelser, förslag och kommentarer skall kunna fogas reservationer och till yttrande över förslag till granskningsplan en avvikande mening. 2000/01:KU8 s. 21 f. BAKGRUND 2016/17:URF1 –skall ledas av tre ämbetsmän valda av efter förslag av , var och en med särskild beslutanderätt i fråga om revisionsärenden. Mandatperioden skall vara utan möjlighet till omval. Särskilda mandatperioder skall gälla för två av dem i inledningsskedet. –De tre ledande ämbetsmännen skall av kunna skiljas från tjänsten endast om det framstår som uppenbart att de är olämpliga att fortsätta sin tjänstgöring. –Ingen av de tre ledande ämbetsmännen skall ingå i styrelsen. –De ledande ämbetsmännen skall var för sig besluta om granskningsplan samt om innehållet och slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisnings- och effektivitetsrevisionen. –Rapporterna skall ges offentlig spridning efter undertecknandet. –De tre ledande ämbetsmännen skall gemensamt eller var för sig kunna väcka förslag hos i frågor som rör organets kompetens, organisation, personal eller verksamhetsformer. –Ett vetenskapligt råd med uppgift att bidra med råd om metoder och metodutveckling skall knytas till . –Skrivelser och förslag från styrelsen och eventuella följdmotioner skall beredas i de skilda fackutskotten. –Samtliga granskningsrapporter – med anledning av såväl årlig revision som effektivitetsrevision – skall undertecknas av ansvariga revisorer inom (en av de tre ledande ämbetsmännen eller ansvarig avdelnings- eller enhetschef i enlighet med intern arbetsordning) och genast därefter expedieras. –Revisionsberättelserna från den årliga revisionen av myndigheternas årsredovisningar skall expedieras direkt till regeringen och kopia tillställas berört fackutskott i . –De principiellt viktigaste iakttagelserna från den årliga granskningen av myndigheternas årsredovisningar skall samlas i Årliga rapporten som undertecknas av en eller samtliga tre ledande ämbetsmän. Den undertecknade rapporten skall genast expedieras till regeringen och därefter föredras för styrelsen, som skall överlämna rapporten till . –Rapporterna från effektivitetsrevisionen skall genast expedieras till regeringen och därefter föredras i styrelsen som skall ta ställning till om rapporterna skall leda till skrivelser med förslag och kommentarer till . –Revisionsberättelsen över Statens årsredovisning skall genast expedieras till regeringen och därefter föredras för styrelsen som skall överlämna berättelsen till alternativt finansutskottet. –Rapporter och revisionsberättelser som gäller egna organ skall inte tillställas regeringen. 2016/17:URF1 BAKGRUND begärde att skulle godkänna de riktlinjer för en förändrad revision under som förordade med de ändringar som förordat. Utskottet föreslog också att regeringen efter utredning skulle lägga fram förslag till om de grundlagsändringar och den övriga lagstiftning som krävs för att den föreslagna reformen av den statliga revisionens organisation och ledning skulle kunna genomföras . Förslaget innebar också att skulle begära att regeringen skulle tillsätta en organisationskommitté med uppgift att vidta de förberedande åtgärder som krävs för att en ny statlig revisionsmyndighet skulle kunna bildas . beslutade i enlighet med utskottets förslag.21 3.1.5Det fortsatta lagstiftnings- och beredningsarbetet överlämnade regeringen propositionen – ändringar i regeringsformen22 till . Propositionen baserades på en departementspromemoria med samma titel23. I propositionen behandlades de ändringar i regeringsformen som var nödvändiga för att beslut om att inrätta skulle kunna genomföras. Propositionens förslag kan sammanfattas i följande punkter: –ska vara en myndighet under med uppgift att i enlighet med föreskrifter som meddelas i lag svara för granskning av i huvudsak den verksamhet som bedrivs av staten. –leds av tre riksrevisorer som väljs av . –Vid myndigheten finns en styrelse som utses av . –Riksrevisorerna beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas och hur granskningen ska bedrivas, och de bedömer självständigt resultatet av sin granskning. –får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om denne inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Förslagen innebar en ändring i dåvarande 12 kap. 7 § RF, som då gällde revisorer. I den föreslagna lydelsen omfattade de inledande tre styckena samt det femte i huvudsak de bestämmelser som framgår av 13 kap. 7-9 §§ RF. Det fjärde stycket innehöll bestämmelser om . Konstitutionsutskottet24 tillstyrkte i allt väsentligt regeringens förslag men föreslog vissa ändringar i lagtexten. Det var enligt utskottet angeläget att riksrevisorernas självständighet gentemot utomstående och styrelsen underströks. 2000/01:118. 2001/02:73. 2001/02:KU25. BAKGRUND 2016/17:URF1 Utskottet ansåg att det tydligare borde komma till uttryck i lagtexten och föreslog därför en något ändrad lydelse. Regeringen hade föreslagit att dåvarande 12 kap. 7 § andra stycket skulle lyda leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar själva, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas och hur granskningen ska bedrivas. De bedömer självständigt resultatet av sin granskning. Utskottet föreslog i stället följande lydelse, som också kom att bli den gällande. leds av tre riksrevisorer, som väljs av . Riksrevisorerna beslutar självständigt med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som skall granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. När det gäller styrelsens uppgifter tog utskottet upp frågan om huruvida styrelsen skulle kunna väcka förslag till om skiljande av en riksrevisor från uppdraget, en fråga som behandlats av (se ovan) men som inte diskuterats av utskottet i samband med dess behandling av kommitténs förslag. Utskottet ansåg att det låg nära till hands att det organ som bereder frågan om val av riksrevisor också får väcka frågan om skiljande av en riksrevisor från uppdraget. Riksrevisorer skulle väljas av på förslag av . Också uppgiften att lägga fram förslag om att skilja en riksrevisor från uppdraget borde då enligt mening ligga på utskottet. Det föreslogs att en reglering om detta senare kunde införas i riksdagsordningen.25 föreslog också att lagen skulle träda i kraft och att en övergångsbestämmelse som bl.a. medgav att riksrevisorerna kunde väljas före ikraftträdandet och delta i förberedelsearbetet skulle införas. antog förslaget till ändringar i regeringsformen som vilande. Efter riksdagsvalet beslutade slutligt om ändringarna i regeringsformen.26 tillkallades en särskild utredare med uppgift att lämna förslag till övriga författningsregler om . Utredningens betänkande27 överlämnades till regeringen . Utredaren informerade om sina överväganden och beaktade de synpunkter som kommittén framförde. Utredningens förslag låg till grund för en proposition28 från regeringen med förslag till ändringar i riksdagsordningen m.fl. lagar samt förslag till instruktion för och lag om revision av statlig verksamhet m.m. som 2001/02:KU25 s. 9. 2002/03:KU9. 2001/02:190. 2016/17:URF1 BAKGRUND Ändringarna i riksdagsordningen gällde frågor om val av riksrevisorer, valbarhets- och behörighetskrav för dessa, riksrevisorernas mandatperioder och hur den riksrevisor som ska svara för den administrativa ledningen av myndigheten ska utses. Vidare behandlades frågor om val av styrelse och styrelsens sammansättning. I förslaget till instruktion för behandlades frågor om ansvarsfördelningen mellan riksrevisorerna, om den administrativa ledningen av myndigheten samt om styrelsens uppgifter och beslutsförhet. I förslaget till revisionslag behandlades frågor om granskningens omfattning och inriktning, om rapporteringen till regeringen och , om bestämmelser om samverkans- och uppgiftsskyldighet samt om förhållande till de granskade myndigheternas interna revision. tillstyrkte i sitt betänkande29 i allt väsentligt regeringens lagförslag. Dessutom föreslog utskottet en lag om lön till riksrevisorerna30 och ytterligare ändringar i riksdagsordningen. beslutade i enlighet med utskottets förslag.31 tillkallade regeringen en särskild utredare med uppgift att utreda de organisatoriska frågorna kring bildandet av den nya revisionsmyndigheten. Utredningen, som kallade sig , överlämnade ett betänkande med förslag om organisation, dimensionering och finansiering.32 beslutade riksdagsstyrelsen att kontakta regeringen om att överföra ansvaret för det fortsatta utredningsarbetet med från regeringen till . Beslutet motiverades bl.a. av konstitutionella skäl och av att skulle vara en myndighet under . utsåg riksdagsstyrelsen en beredningsdelegation för behandlingen av frågor om den nya . Riksdagsstyrelsen beslutade att utse en kommitté med ansvar för det avslutande förberedelsearbetet för . Kommittén, som tog namnet , hade till uppgift att utarbeta förslag till organisation, bemanning och chefer samt besluta om lokaler för verksamheten i . valde tre riksrevisorer, som utsågs till ledamöter i . 2002/03:KU12. 30Lagen (2002:1024) om lön till riksrevisorer ändrades 2007 och rubricerades då lagen (2002:1024) om lön till ombudsmän och riksrevisorerna. Lagen har sedermera upphävts. Motsvarande bestämmelser finns nu i lagen (2012:882) med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna. 2002/03:22 och 23. BAKGRUND 2016/17:URF1 3.1.6Riksrevisionen inleder sin verksamhet tog riksrevisorerna över ansvaret för bildandet av , och beslutade de om myndighetens organisation, chefer och övriga bemanning. beslutade de även om arbetsordning, granskningsplan, verksamhetsplan och administrativt stöd m.m. för myndigheten samt om flyttningen till nya lokaler. och inom förbereddes avvecklingen av revisorer och . inledde formellt sin verksamhet som revisorer och upphörde. 3.2 Uppföljning av reformen Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk utredning med uppdrag att följa upp reformen av den statliga revisionen, . Uppdraget sammanfattades av utredningen i följande huvudpunkter:33 –Utredningen ska utifrån en genomgång av arbetet i belysa på vilket sätt styrelsen tillgodosett behov av insyn och inflytande samt pröva omfattningen av dess uppgifter. –Utredningen bör överväga vilka åtgärder som kan vidtas inom för att bättre kunna tillgodogöra sig granskningar. Det bör även stå utredningen fritt att pröva vilka krav som bör ställas på regeringens hantering av riksrevisorernas iakttagelser för att staten genom verksamhet ska få ett mer effektivt utbyte av sina insatser. –Utredningen bör utvärdera erfarenheterna av det tredelade ledarskapet och av den rotationsordning som gäller. Utredningen bör analysera och bedöma möjligheterna att utöva ett samlat ledarskap i organisationen. –Utredningen bör belysa effektivitet ur olika aspekter. –Utredningen bör belysa hur olika avnämare, t.ex. riksdagsledamöter, myndighetsföreträdare, allmänheten, företrädare för massmedier och den vetenskapliga forskningen, uppfattar granskningar. –Utredningen bör belysa konsekvenserna av omläggningen av avgiftsfinansieringen av den årliga revisionen samt bedöma hur finansieringsprincipen tillämpats. –Utredningen bör pröva hur den tillämpade ordningen för det internationella utvecklingssamarbetet fungerat, framför allt vad avser att skapa en oberoende ställning för som behovet av sam-ordning med den nationella biståndspolitiken beaktas. 33 2008/09:URF1 s. 21. 2016/17:URF1 BAKGRUND I ett delbetänkande lade utredningen fram sina iakttagelser, slutsatser och förslag om och ledning samt hantering av effektivitetsgranskningar. Förslagen om innebar ändringar i regeringsformen. Utredningens förslag sammanfattades i följande huvudpunkter:35 –En entydig besluts- och hanteringsordning bör skapas för effektivitetsgranskningar för att åstadkomma ökad tydlighet och transparens. Därför bör och utskotten ges huvudansvaret för att ta ställning till dessa granskningar. –, som är en myndighet under , bör lämna sina effektivitetsgranskningar direkt till som svarar för att de lämnas vidare till regeringen för yttrande. –Regeringen ska senast redogöra för vilka åtgärder man vidtagit eller ämnar vidta med anledning av en granskningsrapport. Redogörelsen ska lämnas i en särskild skrivelse för varje effektivitetsgranskning. –Styrelsen vid avskaffas i sin nuvarande form och ersätts med ett insynsråd kallat parlamentariska råd.