rfr · H40WRFR7 · 2017-01-01 00:00:00 — Systemet i uppges också ta hänsyn till socioekonomiska aspekter. Kvoter av värdefulla bestånd har avsatts för kustfiskare med båtar . Om en fiskare börjar använda sig av det fiskesegmentet blir han bunden att stanna i det fisket . kan fiskare varken sälja eller utöka storleken på fartyget. En stor andel av kommersiellt viktiga arter som sjötunga, rödspätta och torsk har också avsatts för kustfiskare. Resultatet från systemet i uppges enligt ha varit positivt ur flera perspektiv. Fiskeflottan hade 2007/08 minskat som lönsamheten hade ökat från . En av lärdomarna från Dan- mark är att introduktionen av fiskerättigheter måste vara både väl förankrad och uppfattas som rättvis av yrkesfiskarna. Resultatet från införandet av över- låtbara fiskerättigheter i visar enligt att systemet kan utformas på ett sätt som stimulerar ett levande småskaligt fiske. Systemet har också bi- dragit till att minska överkapaciteten, vilket resulterat i färre fartyg. Resultaten i var väntade men hastigheten med vilken yrkesfiskarna anpassade sig till nya förhållanden var oväntat hög. Forskare vid uppger att det finns forskning som visar att systemet kraftigt har ökat ägarkoncentrationen och missgynnat mindre, mer lokalt förankrade landningar. I uppges att 38 hamnar förlorade alla sina kommersiella fiskefartyg , och ytterligare 33 ham- nar förlorade hälften eller mer av sina fartyg. Kvoträttigheterna koncentrera- des till ett fåtal hamnar och fångstaktiviteten fokuserades till färre områden. av licensinnehavarna tar upp av to- tala fångst. Forskarna uppger att i och med att kvotmarknaden har blivit en del av finansmarknaden har de s.k. kvotbaronerna blivit en så stark kraft att de kan skriva sina egna regler. Forskarna menar att samhällsekonomiskt sett har detta varit förödande i och med att det danska kustfisket nästan helt har ödelagts. Forskarna uppger att effekterna har överraskat myndigheterna i Danmark:390 I försöker man nu i efterhand på politiskt initiativ justera syste- met för köp- och säljbarhet i syfte att gynna ett hållbart och inkluderande snarare än ett rationellt och effektivt fiske. Målbilden är ett fiske där eko- nomiska, miljömässiga och sociala hänsyn tillsammans ”uppgår i en högre 389Schou (2010). 390Säwe & (2015) och Östersjöfiske 2020, e-brev . Man vill återskapa en allsidig hamnmiljö och gynna fisk av hög kvalitet som fångats kustnära.391 Systemet med fiskerättigheter infördes på . Bak- grunden till införandet var bl.a. kollapsen av det s.k. atlantoskandiska sillbe- ståndet och en nära förestående kollaps av det isländska torskbeståndet.392 Misslyckade försök med att begränsa fisket och värna torskbeståndet bidrog till införandet av ett system med fartygskvoter för torskfisket 1983. Under omformades och utvecklades systemet och 1990 antogs ett system med överlåtbara fiskerättigheter. omfattade systemet 25 olika typer av fis- ken, vilket representerar av det landade värdet.393 Debatten om systemet med överlåtbara fiskerättigheter på har fort- gått efter införandet. En av stötestenarna har varit att när kvoterna infördes gavs de bort gratis till fartygsägare som sedan kunde sälja dem vidare. Vid omstruktureringen av fisket fick mindre fiskesamhällen problem att överleva av fisket, och fartygsägare kunde då lämna branschen genom att sälja sina kvo- ter för stora summor pengar medan andra som var involverade från processin- dustrin gick lottlösa. Känslan av sociala orättvisor i samband med systemet har lett till bitterhet och debatter på . Ett sätt att ta itu med kritiken har varit att föra in en mening i det isländska fiskeavtalet som säger att ”fiskbe- stånden runt tillhör den isländska befolkningen”. Även införandet av fångstskatt 2002 kan delvis ses som ett försök att minska spänningarna som den fria tilldelningen av kvoter har skapat. De första tydliga effekterna efter införandet av systemet var koncentra- tionen av kvoter till färre båtar och en förändring i fiskeflottans struktur. Sam- tidigt ökade kapaciteten efter att systemet infördes. En orsak till kapacitetsökningen var den växande industriella flottan av trålare. En annan tydlig effekt var att samhällen med få invånare förlorade stora delar av sina kvoter till fördel för större samhällen med mer än 500 invånare. Inte bara systemet med överlåtbara fiskerättigheter har påverkat marginali- seringen av fiskesamhällen utan även teknikskiften och fiskmarknaden. Som exempel kan nämnas att landbaserad fryst fisk har bytts ut mot en marknad där alltmer av fisken processas och fryses ombord på trålare. I förhållande till tidigare förvaltningssystem på har systemet med överlåtbara fiskerättigheter resulterat i att fångsterna kontrolleras på ett förut- sägbart sätt och dessutom att den genomsnittliga kostnaden för fisket har mins- kat. Båda dessa faktorer kan ses som positiva. Däremot har inte systemet funnit acceptans hos alla involverade aktörer. En publicerad artikel visar en tydlig konsolidering av fiskekvoterna i det isländska fisket. De största fiskeföretagen har ökat sin 391Säwe, , (2014). 392Eythórsson (2000). 393Matthíasson (2012). andel av kvoterna vilket har resulterat i att antalet aktörer på marknaden har Eftersom den isländska fiskeflottan tidigare var överdimensionerad har sammanslagningen varit nödvändig för att få bättre lönsamhet i fisket. dare menar författarna att inte bara kvotsystemet utan även en nedgång i fisk- bestånden och har påverkat ut- vecklingen med sammanslagna fiskeföretag.394 Den pelagiska fiskeindustrin på är en viktig del av landets totala fiskeindustri och den har genomgått förändringar sedan systemet infördes. Förändringarna beror på fler faktorer än systemets införande, nämligen för- ändringar i artsammansättningen i de isländska fiskevattnen i kombination med lägre kvoter för arter som använts för fiskmjöl, t.ex. lodda.395 De sist- nämnda faktorerna har påverkat fiskeindustrin och förändrat arbetsmarknaden De här förändringarna i och för sig har också bidragit till föränd- ringar i processindustrin och arbetsmarknaden i fiskesamhällena. Forskare vid uppger att i har man individuella far- tygskvoter som är reglerade på flera sätt för att förhindra ägarkoncentrationer och knyta fiskeresursen till platsen.396 I infördes ett kvotsystem i det pelagiska fisket efter att den atlan- toskandiska sillen hade kraschat . Fokus låg med andra ord i första hand på ekologisk hållbarhet. När systemet sedan har vidareutvecklats har dock i huvudsak ekonomiska intressen varit i fokus. har i viss mån sociala aspekter beaktats och som exempel kan nämnas att i syfte att skapa ett så rättvist system som möjligt fördelades kvoter mellan olika typer av fisken och storleksklasser på fartyg. Men på olika sätt har den sociala hållbar- heten fått stå tillbaka för ekonomiska prioriteringar. En konflikt rör skillnader i det lagliga och ekonomiska ramverket mellan fångst- och beredningsindu- strin. Inom fångstsektorn uppges både regionalpolitik och ekonomiska intres- sen ha fått vara vägledande medan beredningsindustrin i huvudsak har foku- serat på ekonomiska intressen.397 Fisk- och skaldjursindustrin har liksom många andra sektorer globaliserats, och för att kunna behålla lönsamheten i industrin har de politiska prioriteringarna ändrats och sociala aspekter uppges inte spela samma roll som . Systemet med överlåtbara fiskerättigheter i skiljer sig i viss mån från ett ”rent” system med individuella och överlåtbara kvoter. Skillnaden handlar i huvudsak om överlåtbarhet och längden på innehav av kvoter.398 Inom det norska systemet kan inte kvoter hyras ut. Överföring av kvoter kan göras i samband med köp av ett fartyg till vilket kvoten hör. 394 , Matthiasson & Giry (2016). 395 Saevaldsson & Gunnlaugsson (2015). 396 Forskare vid , Östersjöfiske 2020, e-brev . 397 , , (2015). 398 Hannesson (2013). tas ur drift kan kvoten överföras till en annan båt eller fördelas över flera båtar. Utvecklingen av kvotsystemet i har gått i långsam takt från att det först introducerades . En orsak till den långsamma utvecklingen uppges vara att ett marknadsbaserat system har mött ideologiskt motstånd och då i huvudsak från aktörer utanför fiskeindustrin. Systemet reviderades , vilket innebar regelförändringar: de som köpte ytterligare ett fartyg kunde behålla en viss del av fartygets kvot under , 13–beroende på av vilken orsak som båten såldes. Systemet har bibehållits med vissa justeringar, och kan kvoter behållas upp till . Kvoter kan endast överföras inom ett begränsat geogra- fiskt område och till en begränsad typ av fartyg. I samband med en kraftig nedgång i torskbeståndet utvidgades systemet till att omfatta även det demersala fisket. I ett första steg infördes kvoter för torsk- fisket med överlåtbara kvoter för torsktrålare. Effekterna av kvotsystemet re- sulterade i att efter bara , och början av 2000- talet, minskade antalet trålare och en strukturomvandling i fiskeflottan ägde rum. Nästan hälften av flottan försvann under loppet av , och från att överlåtbara kvoter endast hade gällt för båtar ändrades reglerna 2004 då kvoter även kunde överlåtas för båtar som var 15–. Regelför- ändringen resulterade i att även den delen av fiskesegmentet minskade. Kvo- terna som överförs är giltiga och kan bara överföras inom samma stor- leksgrupp. Över tid har man lättat på begränsningarna i systemet och fler och fler båttyper omfattas nu av överlåtbara kvoter. Resultatet av kvotsystemet i är att fiskeflottan har reducerats och kvoterna har koncentrerats till färre båtar. För vissa delar av fiskesegmentet har lönsamheten ökat.399 Huruvida den ökade lönsamheten kan härröras till kvotsystemet har ifrågasatts.400 Även om ett antal båtar är utanför systemet omfattas en stor del av överlåtbara kvoter; 2013 handlade det om 75– av den landade fisken.401 16.5 En jämförelse mellan och I en nyligen publicerad vetenskaplig artikel jämförs lönsamheten i fisket efter införandet av system med överlåtbara fiskerättigheter i det demersala fisket i och på Island.402 Studien visar att lönsamheten från fisket var jämförbar mellan de två länderna innan införandet av system med överlåtbara fiskerät- tigheter. Efter införandet har lönsamheten i det demersala fisket ökat i båda länderna men betydligt snabbare på . Utvecklingen av det isländska fisket uppges ha karaktäriserats av ökad effektivitet genom rationalisering, konsolidering av kvoter, ökad specialisering, strukturförändringar och ökad användning av ny teknologi. Forskarna menar att erfarenheterna från 399Hannesson (2013). 400Heen (2013). 401Hannesson (2013). 402Knútsson, (2016). visar att det handlar om att ta vara på möjligheterna att utveckla marknads- Experter inom fiskeindustrin på lyfter fram avre- gleringen på marknaden som en nyckelfaktor. möjliggjort utvecklingen av en marknadsdriven fiskeindustri som kan anpas- sas till förändringar, hitta nya marknader och strukturomvandla fisket för att svara upp mot kundernas önskemål. Enligt artikeln har det resulterat i att lön- samheten har förbättrats i de olika sektorerna delvis på grund av specialisering och bättre nyttjande av bifångstarter men även genom att styra om till mer En riktad satsning har t.ex. gjorts på för att gå ifrån nedfrysning av hel fisk till den mer lönsamma marknaden med färsk fisk I uppges marknaden vara mer reglerad, vilket begrän- sar möjligheterna att koordinera fisket och processerna och utveckla mark- Forskarna menar att det innebär att i stället för att fokusera på behov och önskningar från köpare är fisket anpassat efter fångst- effektivitet, massproduktion och lagringstid. Sammantaget visar resultaten från studien att systemet med överlåtbara fiskerättigheter är en viktig förutsättning för att skapa lönsamhet i fisket. forskarna menar dessutom att informationsflödet i värdekedjorna måste under- lättas för att åstadkomma nödvändig koordinering av fisket, processer och Forskarna pekar på att det är viktigt att notera att systemet på Is- land infördes och att anpassningen till regelförändringar är en långsam process samt att det kan ta årtionden innan effektivitetsvinster 17 Regeringens återrapportering till I detta avsnitt behandlas regeringens återrapportering till när det gäl- ler överlåtbara fiskerättigheter. Uppföljningen visar att regeringen har lämnat viss information till . lämnade den dåvarande regeringen en skrivelse till med en närmare redovisning av utvecklingen inom det fiskepolitiska området. Re- geringen gjorde bedömningen att överlåtbara rättigheter har bidragit till en minskning av den svenska fiskeflottans kapacitet men att det kvarstod en överkapacitet som även fortsättningsvis resulterade i låg lönsamhet. Effek- terna av olika insatser och regleringar som har vidtagits för att värna om det småskaliga fisket i olika regioner var enligt regeringen svåra att påvisa ef- tersom det fortsätter att minska, men åtgärderna bedömdes ha mildrat den ne- gativa utvecklingen. Miljö- och jordbruksutskottet anslöt sig till regeringens bedömning.403 Regeringen ska enligt budgetlagen (2011:203) lämna en redovisning av de re- sultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. När det gäller fiskeområdet återrapporterade regeringen bl.a. följande till . Svenskt fiske hade tillgång till 56 kvoter. De fiskemöjligheter som tilldelades i form av kvoter upp- gick till samt 29 857 laxar. stoppades fisket på sex kvoter efter att de svenska kvoterna var uppfiskade. Kvotutnyttjandet har varit högt, vilket ligger i linje med målet att inga kvoter ska överskri- das som de ska nyttjas fullt ut. genomfördes totalt 108 kvotbyten med andra länder, vilket innebär att antalet synes ligga relativt sta- bilt jämfört med både 2012 (104) och 2013 (118). Kvotbyten sker dels för att täcka mindre överskridanden (av eller andra länder), dels för att skapa bättre fiskemöjligheter . Vissa byten sker också för att omfördela kvoter mellan områden och därigenom kunna koncentrera fisket till färre om- råden. Det fortsatt höga antalet byten jämfört beror på att fartyg inom det pelagiska systemet med individuella fiskerättigheter genomfört ett stort antal individuella byten. Vidare återrapporterade regeringen att överkapacitet i fiskeflottan, såväl i EU som globalt, bedöms vara en av de viktigaste orsakerna till bristande 2009/10:187, bet. 2009/10:MJU22. 17 REGERINGENS ÅTERRAPPORTERING TILL måluppfyllelse av den gemensamma fiskeripolitiken. I det svenska pelagiska fisket har ett system med överförbara fiskerättigheter funnits under . Regeringen informerade om att Havs- och vattenmyndigheten, i samråd med , fick i uppdrag att bedöma effekterna av systemet. Analysen inkluderade effekterna på kapacitetsreduktion, lönsamhet, småska- ligt kustnära fiske samt olika regioners utveckling. I rapporten framkom det att införandet av överlåtbara fiskerättigheter inom det pelagiska systemet har lett till en strukturomvandling i det pelagiska fisket. kat med en ökad lönsamhet som följd för de största fartygen. förde att de effekter som har redovisats i det pelagiska systemet sedan överlåt- bara fiskerättigheter infördes bedöms ligga i linje med målen för införandet av har den landade mängden fångst minskat stadigt genom mins- –2014 har den landade vikten sjunkit och värdet har minskat . Att värdet inte har fallit lika mycket i förhållande till den landade vikten kan förklaras med att ett flertal arter har ökat i pris, framför allt i det pelagiska fisket men även räka och kräfta har stigit har dock priset på räka fallit drastiskt. Även priset på torsk har gått ned kraftigt, vilket har påverkat det småskaliga fisket negativt ef- tersom torskpriset utgör en stor del av det totala landningsvärdet. har den landade kvantiteten torsk fortsatt att minska från den redan låga nivån För den svenska fiskeflottan har förädlingsvärdet ökat totalt till 2013 med . En kraftig ökning skedde , mätt i kronor och i förhållande till antalet anställda. anses främst bero på förändringarna i det pelagiska systemet. lönsamheten skiljer sig dock markant åt mellan olika typer av fisken och för olika storlekar på fartyg. Det småskaliga fisket, fartyg med passiva redskap, har låga förädlingsvärden och utgör av den totala landade vikten. De stora fartygen, med aktiva redskap (t.ex. trål) uppvisade höga och ökande förädlingsvärden –2013. Dessa värden minskade något 2014. Regeringen kommer i sin analys och sina slutsatser fram till att den flexibi- litet inom fisket som uppstod genom införandet av det pelagiska systemet an- ses vara en av förklaringarna till en ökad lönsamhet hos de stora fiskeföreta- För den svenska fiskeflottan har förädlingsvärdet varierat mycket. Även om trenden är otydlig har förädlingsvärdet, baserat på en pro- gnos , ökat –2015. Per heltids- sysselsatt inom fisket är ökningen . 2015/16:1 utg.omr. 17 REGERINGENS ÅTERRAPPORTERING TILL tiga ökningen har skett även om 2014 var ett dåligt år sett till lön- samheten i fisket, mätt i kronor och i förhållande till antalet anställda. Den kraftiga ökningen anses främst bero på förändringarna i förvaltningen och då främst införandet av det s.k. pelagiska systemet (enskilda och överförbara fiskemöjligheter för denna del av fiskeflottan).405 2016/17:1 utg.omr. 18 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar i korthet –Syftet med det pelagiska systemet med överlåtbara fiskerättigheter har upp- nåtts när det gäller en förändrad fartygsstruktur. Det pelagiska fisket har blivit mer ekonomiskt hållbart, men det är oklart om fisket har blivit mer miljömäss- igt och socialt hållbart. Utkast av fisk har minskat men det är inte tydligt om minskningen av antalet fiskeföretag har minskat trycket på fiskeresurserna. Det är viktigt att följa konsekvenserna för kustfisket och för en hållbar miljö- mässig utveckling, bl.a. när det gäller möjligheten att gå in i kustfisket för fiskare som har sålt sina rättigheter och vilken betydelse ett mindre varierat fiske har fått. –Framtidstron har ökat inom det pelagiska fisket men inte inom det småska- liga kustnära fisket. Det är nödvändigt att vidta åtgärder för att öka framtids- tron även inom det småskaliga fisket. Det bör vara ett mål för det fortsatta arbetet att utveckla även det lokala fisket i en ekonomiskt och socialt hållbar riktning och att utgå från det fiske som finns kvar och utveckla det. –Genomförandet av systemet har fungerat väl, men det är angeläget med ökad insyn och transparens. Det är viktigt med lättåtkomlig information. När det gäller priser på fiskerättigheter kan det finnas skäl att se över möjligheterna till ökad transparens och öppenhet. –Fiskerinäringen är viktig för en levande kust och skärgård. Systemet har medfört ökad storskalighet och ägarkoncentration inom fiskeflottan, och det är därför viktigt att det behålls en övre gräns för ägandet för att undvika att några fiskeföretag blir alltför dominerande. Det är viktigt att det finns ett små- skaligt kustnära fiske parallellt med det storskaliga fisket och att det småska- liga fisket utvecklas i en ekonomiskt och socialt hållbar riktning. Regelverket ska inte missgynna det småskaliga fisket. Regeringen och den ansvariga myn- digheten bör följa utvecklingen och frågan om fiskets koncentration till väst- kusten. Målet bör vara att det finns ett långsiktigt hållbart fiske med lokal för- ankring runt våra kuster. –Det pelagiska systemet har underlättat planeringen för både fisket och be- redningsindustrin, men inte löst de problem som finns vad gäller tillgången till lokalt fångad fisk. Det är viktigt att fisk landas på olika håll och att den lokala beredningsindustrins behov av lokalt fångad fisk kan tillgodoses, liksom att marknaden för lokalt fångad fisk utvecklas på flera håll längs kusterna. Frågor om landning och beredning bör uppmärksammas mer i myndigheternas arbete med fiskeripolitiska frågor. –Det är angeläget att även i fortsättningen noga följa utvecklingen av miljö- gifter i bl.a. sill/strömming från . Gruppen ser fram emot förslag från regeringen när det gäller frågan om övergivna båtar i hamnar på . 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR –Det har blivit svårare för nya unga fiskare att komma in i det pelagiska fisket, men generationsväxlingen inom företagen och rekryteringen av fartygsbesätt- ningar har underlättats. Ofta är kustfisket den enda möjligheten att bli egen pelagisk fiskare, varför kustkvoterna är viktiga. Dessa bör analyseras vidare. Det är viktigt att följa den fortsatta utvecklingen och arbeta för förbättrade möjligheter för ungdomar från olika delar av landet att komma in i fisket samt studera vilka problem och kostnader som är förenade med att börja som fiskare och hur de kan hanteras. Det är viktigt att det småskaliga fisket får tillgång till kvoter. Det bör övervägas att inrätta en rådgivande kommitté för kustkvoterna. Regeringen bör ge den ansvariga myndigheten ett tydligare uppdrag att styra kustkvoten så att nya unga fiskare premieras. –Kontroll är viktig för att rädda de ekosystemen och för företagens möjlighet att konkurrera på lika villkor. Det är viktigt att arbeta vidare med att ge yrkesfiskarna förtroende och förståelse för fiskerikontrollen och att ut- veckla kontrollen av landningsskyldigheten, t.ex. genom att inleda en försöks- verksamhet med kamerakontroll. Det är angeläget att se till att kontroller inom EU följer en gemensam standard. Det är också viktigt att får infor- mation om resultaten av förstärkningen av fiskerikontrollen. –Det är viktigt att driva på arbetet för ett enkelt regelverk och minskade ad- ministrativa kostnader utan att syftet med regelverket äventyras. –Det vore önskvärt att tydliggöra vad som gäller för de överlåtbara fiskerät- tigheterna efter 2019, exempelvis genom att tillsätta en arbetsgrupp med del- tagande av politiker från de olika riksdagspartierna för att ta fram förslag till vad som bör hända efter 2019. På så sätt får regeringen ett underlag för att ta ställning och lämna besked i denna fråga innan giltighetstiden närmar sig sitt slut. –Det är viktigt att ett förändrat system för det demersala fisket tar hänsyn till de ekosystemen och det småskaliga fisket, t.ex. om det är möjligt att låsa fiskeresursen till olika regioner och storleksklasser inom fiskeflottan. Må- len för statens fiskepolitiska insatser måste vara tydliga och inriktningen för vad staten vill uppnå klar, liksom att det måste vara tydligt vad detta ska inne- bära för de olika myndigheternas insatser i praktiken. Det är viktigt att arbetet och insatserna utvecklas utifrån gjorda erfarenheter, inte minst på lokal och regional nivå. –Det är angeläget att ta vara på och lära av de erfarenheter som har gjorts i olika länder, särskilt vad gäller skyddet av det småskaliga fisket. –Regeringens resultatredovisning bör fortsätta att utvecklas. Det är viktigt att fortsätter att följa hur systemet med överlåtbara fiskerättigheter ut- vecklas och vad de statliga insatserna resulterar i. Gruppen ser fram emot att regeringen i t.ex. resultatredovisningar i kommande budgetpropositioner redo- visar de åtgärder som har vidtagits med anledning av denna uppföljning. 18 UPPFÖLJNINGS- OCH UTVÄRDERINGSGRUPPENS BEDÖMNINGAR Utgångspunkter för gruppens bedömningar har beslutat att målet för insatserna inom bl.a. fiskeområdet är att de ska bidra till goda förutsättningar för arbete, tillväxt och välfärd i alla delar av landet. De gröna näringarna ska vara livskraftiga och bidra till klimatom- ställningen och naturresurserna ska användas på ett hållbart sätt. Insatserna styrs till stor del av EU:s gemensamma fiskeripolitik, vilken syftar till ett mil- jömässigt, ekonomiskt och socialt hållbart fiske och vattenbruk. har dessutom beslutat om miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård som bl.a. innebär att och ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga, att den biologiska mångfalden ska bevaras och att hänsyn ska tas till kulturarvet. beslutade att införa ett system med överlåtbara fiskerättigheter i det pelagiska fisket, dvs.