urf · H4A5URF1 · 2017-06-14 00:00:00 — Ett grundläggande kännetecken för de båda institutionerna är självständigheten i förhållande till dem som ska granskas. Det framstår därför som naturligt att jämföra institutionernas reglering och att undersöka om de regler som styr verksamhet kan utformas så att regleringen blir mer enhetlig. Utredningen har också fått ett sådant uppdrag. En fråga är då om det finns olikheter i institutionernas ställning och uppdrag som kan motivera skillnader i regleringen. JO har, vid sidan av , en särskild historisk ställning som en del av kontrollmakten. är, även om den bildats ur institutioner med längre historia, en förhållandevis ung myndighet. En följd av detta är att inte hunnit få någon sådan hävdvunnen legitimitet 2010/11:KU7 s. 10. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN som kan sägas känneteckna JO, utan i högre utsträckning är beroende av att självständighet och befogenheter säkerställs i grundlagen. bär fortfarande en personlig prägel. En JO:s auktoritet vilar i stor utsträckning på att den person som innehar ämbetet har valts av och därmed har förtroende. Även riksrevisorerna väljs av , och också det valet är givetvis ett uttryck för förtroende. Det är likväl så att är, och mer än JO uppfattas vara, en myndighet. rapporterar också om sina granskningar i myndighetens namn. Denna skillnad bör tillmätas betydelse för möjligheterna att åstadkomma en enhetlig reglering. Inom ramen för effektivitetsrevisionen granskar förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt. Granskningen får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Det rör sig alltså om en granskning som avser genomförandet och effekterna av politiska beslut och syftar till att ge underlag för framtida politiska ställningstaganden. JO har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. JO närmar sig alltså inte politiken i den utsträckning som gör. Ett tydligt uttryck för detta är att medan granskar även regeringens arbete är regeringen och statsråden uttryckligen undantagna från JO:s tillsyn. Detta innebär enligt utredningen att ett i grundlag säkerställt skydd är av större betydelse för än för JO. Utredningen anser att det mot bakgrund av de skillnader som har belysts framstår som lämpligt att i vissa avseenden göra regleringen mer enhetlig medan det i andra finns skäl för att i det väsentliga behålla den nuvarande konstitutionella regleringen av . 8.4 Tillämpningen av Issai 8.4.1Internationell tillämpning av Issai Intosais roll och vikten av de standarder som beslutats inom ramen för detta internationella samarbete (Issai) har erkänts och framhållits av FN (se ovan, 6.4) och andra internationella institutioner som OECD201 och Europeiska revisionsrätten.202 Inom ramen för samarbetet inom ”” (se ovan, 6.5) har bl.a. tagits fram riktlinjer för hur Issai ska genomföras.203 I dessa riktlinjer konstateras bl.a. att ett antal europeiska i högre utsträckning utför sin revision utifrån nationella revisionsstandarder än utifrån Intosais standarder. De nationella standarderna utgår ofta från International Standards 201Jfr t.ex. , Supreme Audit Institutions and Good Governance - Oversight, Insight and Foresight, 2016. 202Europeiska revisionsrätten, European Implementing Guidelines for the INTOSAI Auditing Standards. 203Europeiska revisionsrätten, European Implementing Guidelines for the INTOSAI Auditing Standards. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN on Auditing (), som utfärdats av Ifac (se ovan, 6.6). det undersökningar som visar att skillnaderna mellan dessa standarder, i ma- teriellt hänseende, inte är särskilt stora.204 Det kan noteras att Europeiska revisionsrätten anger att man utför sina revisioner i enlighet med Ifacs och Intosais standarder, i den utsträckning de går att applicera på EU-området (”in so far as these are applicable in Union context”).205 8.4.2Riksrevisionens tillämpning av Issai I samband med att riktlinjerna för tillkomst togs fram uttryckte i fråga om Limadeklarationen att den var att betrakta som normerande rekommendationer och allmänna riktlinjer för hur den statliga revisionen bör organiseras, dock utan att kunna vara formellt bindande. Kommittén menade att Limadeklarationens betoning av verksamhetens oberoende är central, eftersom en granskare som inte uppfattas vara fri från bindningar förlorar i trovärdighet. Det förtjänar enligt att understrykas att denna diskussion inte handlar om att granskarnas verksamhet ska ligga utanför den politiska sfärens överinseende. Oberoendet handlar enligt inte om att tillförsäkra granskarna en domstolsliknande ställning, utan oberoendet ska här förstås som att granskarna utan insyn eller påtryckningar själva ska kunna välja granskningsobjekt, självständigt bedriva granskningen och slutligen obundet formulera vad man kommit fram till. Självständighet i dessa delar är helt avgörande för granskningsresultatens tillförlitlighet och trovärdighet. Det är sedan de politiskt ansvarigas sak att avgöra om eventuella åtgärder är påkallade eller inte.206 Av 21 § instruktionen följer att företräder som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang. Riksrevisorernas beslut om revisionens inriktning som ovan redogjorts för (se 4.4) innehåller ett avsnitt om tillämpning av Issai. I beslutet anges bl.a. att Issai ska tillämpas i den utsträckning riksrevisorerna beslutar och det är förenligt med svensk lagstiftning. Enligt beslutet uppfyller de grundläggande principerna för en oberoende revisionsmyndighet enligt Limadeklarationen. De grundläggande förutsättningarna för en ska tillämpas av och har enligt beslutet inarbetats i interna regler, riktlinjer och vägledningar. Dessa standarder ligger enligt också i linje med beslutade kärnvärden för myndigheten. När det gäller grundläggande principer för en revision och vägledande revisionsstandarder har beslutat och antagit dessa standarder, vilket enligt beslutet innebär att man inom såväl årlig revision som effektivitetsrevision ska följa Issai. Interna vägledningar för årlig revision och effektivitetsrevision 204 Europeiska revisionsrätten, European Implementing Guidelines for the INTOSAI Auditing Standards s. 4. 205 Europeiska revisionsrätten, Court Audit Policies and Standards. 1999/2000:RS1 s. 27 f. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN ska följa dessa standarder. Riksrevisorerna kan om så krävs komplettera Issai med egna instruktioner för granskningens genomförande.207 8.4.3Utredningens bedömning av Issai Utredningen har i uppdrag att bedöma relevansen av Intosais standarder, Issai, för de frågor som utredningen behandlar och att bedöma riktlinjernas överensstämmelse med svensk lagstiftning. Ovan har beskrivits hur Issai betraktas internationellt och av . Konventioner eller andra multilaterala överenskommelser tillkommer ofta inom ramen för olika internationella organisationers arbete. För att en sådan överenskommelse ska bli bindande för en stat krävs emellertid att staten godkänt den.208 Enligt 10 kap. 1 § RF ingås överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer av regeringen. Regeringen får enligt 10 kap. 2 § RF ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga där överenskommelsen inte kräver eller medverkan. En internationell överenskommelse som tillträtts av måste också på ett eller annat sätt införlivas med svensk rätt för att bli en del av det nationella regelverket.209 företräder visserligen som det nationella revisionsorganet i internationella sammanhang (21 § instruktionen) men har inte bemyndigats att ingå några internationella överenskommelser som kan binda . Issai utvecklas inom olika ständiga kommittéer inom ramen för Intosais internationella arbete. Dessa ständiga kommittéer utgörs av anställda vid de som är medlemmar i . Standarderna kan inte anses rättsligt bindande för . I standarderna framhålls också att de bör genomföras av i överensstämmelse med deras respektive mandat och i enlighet med nationell lagstiftning samt att de inte står över nationell lagstiftning. Det uttrycks också att Issai inte kan förändra en SAI:s bemyndigande och att standarderna aldrig kan hindra en från att utföra ett visst uppdrag som inte framgår av Issai.210 Att standarderna är att betrakta som normerande utan att vara formellt bindande har också tidigare uttryckts av Riksdagskommittén.211 207Beslut om revisionens inriktning, dnr 30-2014-1274 s. 12. 208Se bl.a. och , Folkrätt, s. 14 f. 209Se bl.a. och , Folkrätt, s. 23 f. 210Se t.ex. INTOSAI, The South declaration on the international standards of supreme audit institutions och ISSAI 100 – Fundamental Principles of Public Sector Auditing. 1999/2000:RS1 s. 27. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Issai som god revisionssed I 5 § lagen om statlig revision anges bl.a. att den årliga revisionen ska ske enligt god revisionssed. God revisionssed avser normer, utvecklade i författningsbestämmelser eller i praxis, för hur revisionsuppdrag ska utföras. Det brukar anses att god revisionssed ingår i det som kallas god revisorssed, normer för revisorers yrkesmässiga uppträdande. Begreppets innebörd vid statlig revision ska motsvara innebörden vid privat revision.212 Internationell revisionsstandard utgörs enligt det s.k. revisorsdirektivet213 av (se 6.6). Issai är ISA:s motsvarighet för statlig revision och uppvisar, som nämnts ovan, stora materiella likheter med . Det kan därför anses att Issai ger uttryck för god revisionssed på området statlig revision. Enligt 3 § första stycket 4 revisorslagen ansvarar för att god revisorssed och god revisionssed utvecklas på ett ändamålsenligt sätt. för redovisningskonsulter, revisorer och rådgivare, , utarbetar rekommendationer, standarder och uttalanden om innehållet i god revisionssed. ska, i egenskap av statens organ på revisorsområdet, genom föreskrifter, uttalanden och beslut i enskilda ärenden ansvara för att normeringen på området utvecklas på ett lämpligt sätt. får härigenom ett tolkningsföreträde vad gäller innehållet i god revisionssed och god revisorssed. Ytterst bestäms innebörden av dessa begrepp av domstol.214 Utredningen anser att Issai bör beskrivas som en kodifiering av internationell branschpraxis. Det rör sig om standarder som, mot bakgrund av att de kan anses utgöra god revisionssed och hur de kommit att betraktas internationellt, får anses vara starkt normerande. Det bör därför fordras goda skäl för att i nationella regelverk eller nationell praktik avvika från de normer som kommer till uttryck i Issai. Klart är dock att standarderna inte har någon formell rättslig status och att svenska författningar alltid har företräde vid en eventuell konflikt med Issai. Det bör vidare betonas att en , vilket också uttryckts i Issai215, utför sitt uppdrag enligt den konstitutionella ordning som gäller i landet och inom ramen för det bemyndigande och det uppdrag som den fått. Svensk lag och konstitutionell praxis gäller således framför regleringen i en Issai. När det gäller de frågor som utredningen i det följande kommer att beröra avser utredningen att behandla Issai som ett viktigt uttryck för branschpraxis och väga in dessa normer som en del av underlaget för sina överväganden. I vilken utsträckning Issai står i överensstämmelse med svensk lagstiftning på 2001/02:190 s. 157. 2, och rådets direktiv /43/EG av om lagstadgad revision av årsbokslut och sammanställd redovisning och om ändring av rådets direktiv /660/EEG och 83/349/EEG samt om upphävande av rådets direktiv /253/EEG. 2000/01:146 s. 87 f. 215Se ISSAI 100, Fundamental Principles of Public Sector Auditing. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN olika områden kommer att bedömas i anslutning till de frågor som utredningen har att behandla. 8.5 Regleringen av antalet riksrevisorer Utredningens förslag: Bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas från regeringsformen till en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. I regeringsformen föreskrivs att leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . I riksdagsordningen föreskrivs att riksrevisorerna ska vara tre. Utredningen har bl.a. i uppdrag att klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer fungerat och att överväga fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen. Utredningen kommer att återkomma till denna analys och dessa överväganden i sitt slutbetänkande. I detta avsnitt kommer utredningen att redovisa sina överväganden i fråga om nivå för regleringen av antalet riksrevisorer. Att leds av tre riksrevisorer regleras i 13 kap. 8 § första stycket RF. riksrevisionsutredning konstaterade att erfarenheterna av verksamheten visade att de ursprungliga föresatserna med ledarskapet, att uppnå mindre sårbarhet och en bredare kompetens utan att organisationen förlorade i tydlighet och effektivitet, inte infriats fullt ut. Tredelningen hade enligt den utredningen skapat en svag beslutskompetens, en otydlighet om beslut och ansvar och en ineffektiv och dyr överbyggnad inom organisationen. Utredningen menade att systemet med den tredelade ledningen, trots olika initiativ från riksrevisorernas sida, inte i alla delar fungerat enligt intentionerna bakom reformen. Anledningen att den utredningen valde att inte föreslå några förändringar var att den bedömde att det då var för tidigt.216 Utredningen har också i uppdrag att göra en jämförelse med regleringen av JO och när det bedöms lämpligt lägga fram förslag som innebär att regleringen av de båda kontrollorganen görs på en mer enhetlig nivå. När det gäller JO anges i regeringsformen att ”[r]iksdagen väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän) …”. I riksdagsordningen anges att ”[r]iksdagens ombudsmän ska vara fyra, en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän”. Att bestämmelsen i regeringsformen fått denna utformning beror, som tidigare redovisats (se 5.3.2), på att det för bestämmelsens tillkomst ansågs olämpligt att reglera antalet i grundlag, eftersom JO-utredning då pågick. I förarbetena till grundlagsändringarna i samband med tillkomst förekommer inga särskilda överväganden kring valet att placera bestämmelsen om antalet riksrevisorer i regeringsformen. Det kan däremot konstateras att frågan diskuterades när förslagen remitterades av 216 2008/09:URF1 s. 87 f. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN att det, för att inte låsa det konstitutionella läget , kunde tänkas att man i stället för att fastslå att leds av tre riksrevisorer kunde ange att väljer en eller flera riksrevisorer. att det ju var fallet i fråga om JO. De argument som tidigare lagts fram för att inte slå fast antalet ombudsmän respektive riksrevisorer har alltså haft sin grund i en önskan om att lämna större handlingsutrymme för att välja antal, beroende på vad som i en framtid skulle anses lämpligt. Utredningen anser att detta argument har starka skäl för sig och bör få genomslag vad gäller regleringen av val av Utredningen kommer i sitt slutbetänkande att analysera för- och nackdelar med den nuvarande ordningen. Det kan inte uteslutas att med utgångspunkt i den analysen, eller av andra skäl, kan anse sig ha anledning att ändra antalet riksrevisorer. Regleringen av det antal som ska väljas bör därför flyttas från regeringsformen till en huvudbestämmelse i riks- Det blir på det sättet enklare för att kunna ändra antalet riksrevisorer, om det då anses lämpligt. också att regleringen av denna fråga görs mer enhetlig för JO och Det bör betonas att man med en sådan reglering som föreslås bevarar kärnan i den konstitutionella regleringen, nämligen att riksrevisor ska utses och att det ska ske genom val av . Det bör också framhållas att regleringen föreslås ske i en av riksdagsordningens huvudbestämmelser. särskilda lagstiftningsförfarandet för sådana bestämmelser (se 8.1) innebär att en knapp majoritet i inte kan ändra antalet riksrevisorer. 8.6 Behörighets- och kvalifikationskrav Utredningens bedömning: Utredningen föreslår inte några ändringar av behörighets- och kvalifikationskraven för riksrevisorer. Utredningen har i avsnitt 4.5.2 redogjort för de behörighetskrav som gäller för uppdraget som riksrevisor. När det gäller kravet på medborgarskap som föreskrivs i 12 kap. 6 § RF finns det enligt utredningens bedömning inte anledning till några ändringar. I 13 kap. 5 § andra stycket RO föreskrivs att en riksrevisor inte får vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. Ut- redningen uppfattar att dessa formella behörighetskrav inte i och för sig är ifrågasatta, utan att uppgiften snarare är att analysera om det bör ställas krav på en riksrevisors kvalifikationer och i så fall vilka. En närmare analys av detta kommer att redovisas i utredningens slutbetänkande. Frågan är nu om de nuva- BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN rande formella behörighetskraven ska flyttas från riksdagsordningen till regeringsformen och om det i regeringsformen bör ställas upp några ytterligare behörighets- eller kvalifikationskrav. I remissvaren över förslag ansåg vissa instanser att det borde ställas upp krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. Regeringen konstaterade dock att det, med den ordning som beslutat, blir som i samband med valet avgör om en riksrevisor uppfyller de krav som den anser bör ställas på honom eller henne. Mot denna bakgrund föreslogs inte några i lag fastslagna positivt formulerade krav för uppdraget.217 Intosai uttrycker att villkoren för tillsättning av chefen för en bör specificeras i lag.218 I Limadeklarationen anges vidare att personalen vid en ska ha tillräckliga kvalifikationer för att kunna utföra sina uppgifter. Vilka kvalifikationer som behövs specificeras dock inte.219 För JO saknas, utöver kravet på svenskt medborgarskap, bestämmelser om behörighetskrav. Det har dock ansetts självskrivet att den som väljs ska vara jurist.220 Detaljerade kompetens- och kravprofiler för högre tjänstemän förekommer i andra länders lagstiftning.221 Kvalifikationskrav för riksrevisorer finns dock inte upptagna i grundlagen i något av de undersökta länderna. De riktlinjer som finns om riksrevisorernas kompetens får anses vara det uttalande som gjordes av i samband med reformen. Den person som innehar ämbetet som riksrevisor måste enligt detta uttalande ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltningen och hos politiska företrädare. Riksrevisorn måste enligt ha goda såväl professionella som personliga egenskaper, sannolikt förvärvade under en lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen.222 har en beredningsdelegation med en företrädare för varje parti i utskottet som bereder frågor om val och som föreslår vilka personer bör föreslå att kammaren ska välja. och början av 2017 bedrev beredningsdelegationen ett rekryteringsarbete som ledde fram till att tre nya riksrevisorer valdes av kammaren . Arbetet, som redovisas i bilaga 2 till detta betänkande, bedrevs enligt följande. Beredningsdelegationen inhämtade förslag på möjliga kandidater på flera olika sätt. Ledamöterna föreslog under processens gång möjliga namn. tog också fram möjliga kandidater. En annons var införd i fyra dagstidningar om att hade inlett rekryteringsarbetet. Information om detta fanns också på webbplats. Det inkom ett tjugotal intresseanmälningar och även några nomineringar från andra personer. Beredningsdelegationen gjorde breda eftersök i grupper där riksrevisorer ofta har 2001/02:190 s. 109. 218INTOSAI, Eight Pillars defining the Independence of Supreme Audit Institutions (SAIs). 219Limadeklarationen, 14 §. 1973:90 s. 431. 221Se t.ex. Khakee s. 16. 1999/2000:RS1 s. 42. 2000/01:KU8 s. 7. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Eftersöket breddades genom att det togs fram förteck- ningar över ledande auktoriserade revisorer, seniora statstjänstemän och aka- demiker med revisionskunskap. Beredningsdelegationen gick igenom över 90 Intervjuer genomfördes med ett antal kandidater. dessa intervjuer gick beredningsdelegationen vidare med ett antal kandidater, och ett rekryteringsföretag genomförde en s.k. second opinion. delegationen träffade sedan de tilltänkta kandidaterna vid ett ytterligare till- fälle för att gå igenom utfallet av rekryteringsföretagets analys och för att dis- kutera vissa frågor om . Säkerhetsprövning av kandidaterna ge- En enig beredningsdelegation föreslog sedan för utskottet de tre kandidater som kom att välja. I förslag uttrycktes, som framgått ovan, att riksrevi- sorn måste ha goda såväl professionella som personliga egenskaper, sannolikt förvärvade under en lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen. Av beskrivningen av beredningsdelegationens arbete framgår att den, i den senaste rekryteringen av riksrevisorer, valde att bredda eftersöket i förhållande till tidigare rekryteringar. Bland annat sökte delegationen bland ledande auktoriserade revisorer. Valet av riksrevisorer, tre generaldirektörer, får emellertid anses stå i överensstämmelse med Mot den bakgrunden kan utredningen konstatera att kompetens som förvärvats under lång tjänstgöringstid i statsförvaltningen även fortsättningsvis bedömts vara av stor betydelse, men att även kompetens som inte bygger på sådan erfarenhet har bedömts relevant. Riksrevisorernas kvalifikationer är utan tvekan av stor vikt för möjligheter att fullgöra sina uppgifter effektivt och med hög Det har framhållits att kvalifikationerna hos en SAI:s chefer och revi- sorer är lika viktiga för att åstadkomma en kvalitativ revision som SAI:s oberoende och en gemensam syn på revisionsmetodik.223 Utredningen anser emellertid inte att krav av det slaget, i den mån de alls låter sig regleras, bör anges i grundlag. I sitt slutbetänkande kommer utredningen att återkomma till frågan om behovet av lagändringar i övrigt på detta område. 223 Bringselius och , s. 115. BEHOVET AV ÄNDRINGAR I REGERINGSFORMEN Utredningens förslag: Bestämmelsen om riksrevisorernas självständighet ändras inte i sak. Till följd av förslaget om regleringen av antalet riksrevisorer ändras den endast på så sätt att det anges att en riksrevisor beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Av 13 kap. 8 § andra stycket RF framgår att riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad somska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I lagstiftningsarbetet vid tillkomst framhöll regeringen myndighetens självständiga ställning i den granskande verksamheten. Myndigheten, genom var och en av de tre riksrevisorerna, måste i sin granskning agera helt självständigt i förhållande till , granskningsobjekten, regeringen och andra myndigheter. Den stora vikt som måste läggas vid myndighetens självständighet i den granskande verksamheten borde enligt regeringen anges särskilt. Detta ansågs inte minst viktigt till följd av myndighetens speciella konstruktion, för förhållandet mellan revisorerna och myndighetens styrelse.224 Den nuvarande lydelsen tillkom på förslag av , som anförde följande.225 Paragrafens andra stycke innehåller enligt förslaget bestämmelser om riksrevisorerna och deras självständighet. Genom bestämmelsen i andra meningen understryks riksrevisorernas självständighet i fråga om vad som skall granskas och hur granskningen ska bedrivas. I styckets sista mening föreskrivs att de självständigt bedömer resultatet av sin granskning. I betänkande 2000/01:KU8 formulerades detta så att de tre ledande ämbetsmännen var för sig skall besluta om slutsatserna i revisionsrapporterna från både redovisnings- och effektivitetsrevision. Det är enligt utskottets mening angeläget att riksrevisorernas självständighet gentemot utomstående och styrelsen understryks.