urf · H4A5URF1 · 2017-06-14 00:00:00 — Översyn av – grundlagsfrågor Riksdagstryckeriet, , 2017 Riksdagsstyrelsen beslutade att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av vissa frågor om . Kommittén har antagit namnet riksrevisionsutredning. och ordföranden i är ordförande i utredningen. Ledamöter i utredningen är (S), (S), (S), (M), (M), (SD), (MP), (C), (V), (L) och Skånberg (KD). Verksamhetscontrollern och utskottsrådet Hans Hegeland biträder utredningen som experter. Huvudsekreterare är och sekreterare . Utredningen har hållit fem sammanträden. I detta delbetänkande lägger utredningen fram sina överväganden och förslag i fråga om grundlagsändringar. Förslag till lag om ändring i regeringsformen................................... Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen................................ 1.3Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion 1.4Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m............................................................................... 2.1.5 Vissa förhållanden vid ......................................... 3.1.5 Det fortsatta lagstiftnings- och beredningsarbetet........................ 3.1.6 inleder sin verksamhet......................................... Uppföljning av reformen................................................................... förändringsarbete och dess efterspel................................... 3.3.1 förändringsarbete och medierapporteringen .................. 3.3.3 Granskning av förändringsarbete................................... Regleringens utveckling sedan riksrevisionsreformen...................... Den nuvarande grundlagsregleringen........................................... Beslutet om revisionens inriktning.................................................... Särskilt om regleringen på vissa områden......................................... 4.5.3 Skiljande av en riksrevisor från uppdraget................................... Bisysslor och jäv.......................................................................... tillkomst och utveckling............................................... Den nuvarande regleringen av ombudsmän................... Den nuvarande grundlagsregleringen........................................... 6 Internationellt samarbete ....................................................................... Limadeklarationen och Intosais standarder....................................... Allmänt om Limadeklarationen.................................................... 6.3.2 Limadeklarationens närmare innehåll på vissa områden.............. FN:s resolutioner om oberoende statlig revision............................... 6.5Samarbetet inom EU på revisionsområdet och EU:s Samarbete inom EU ..................................................................... EU-lagstiftning på revisionsområdet............................................ Ifac och IAASB.................................................................................. 7 Regleringen av revisionsorgan i några andra länder.............................. 8 Behovet av ändringar i regeringsformen................................................ Åtal mot statsråd .......................................................................... Interpellationer och frågor............................................................ En jämförelse av regleringen för JO och .................. 8.3.3 Förutsättningar för en enhetlig reglering...................................... Tillämpningen av Issai...................................................................... 8.4.1 Internationell tillämpning av Issai................................................ 8.4.2 tillämpning av Issai............................................ 8.4.3 Utredningens bedömning av Issai ................................................ Regleringen av antalet riksrevisorer.................................................. Behörighets- och kvalifikationskrav................................................. Bestämmelsen om riksrevisorernas självständighet ..................... Grunder för att skilja en riksrevisor från uppdraget.......................... 8.8.2 Riksrevisor – ett förtroendeuppdrag........................................... 8.8.3 Bristande förtroende som grund för entledigande...................... 8.8.4 Alternativa objektiva grunder för entledigande.......................... 8.8.5 Nuvarande grund: ”allvarlig försummelse”................................ Utredningens sammanfattande bedömning ................................ Procedur för att skilja en riksrevisor från uppdraget....................... 8.9.1 Krav på kvalificerad majoritet i för entledigande ...... 8.9.2 Initiativ till att skilja en riksrevisor från uppdraget.................... 8.9.3 Behov av en särskild utredning.................................................. Samverkans- och uppgiftsskyldighet .............................................. 13 kap. 7 § RF................................................................................. 13 kap. 8 § RF................................................................................. 13 kap. 5 § RO................................................................................ 13 kap. 7 § RO................................................................................ Lagen med instruktion för ombudsmän ........................ Lagen om statlig revision................................................................ 10 Särskilda yttranden och reservationer................................................ Reservation av ledamoten (SD)........................... Särskilt yttrande av ledamoten (V)....................... Direktiv för en parlamentarisk utredning om översyn av Riksdagsstyrelsen beslutade att en parlamentariskt sammansatt utredning ska göra en översyn av vissa frågor om . Enligt direktiven, som återfinns i bilaga 1 till detta delbetänkande, ska uppdraget delredovisas senast så att eventuella grundlagsändringar ska kunna träda i kraft efter riksdagsvalet . Uppdraget ska slutredovisas . verksamhet regleras huvudsakligen i regeringsformen (RF), riksdagsordningen (RO), lagen (2002:1023) med instruktion för (instruktionen) och lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (lagen om statlig revision). •att riksrevisorerna ska vara svenska medborgare •att är en myndighet under •att leds av tre riksrevisorer •att riksrevisorerna väljs av •att får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om han eller hon inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till allvarlig försummelse •att riksrevisorerna beslutar självständigt vad som ska granskas •att riksrevisorerna beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I riksdagsordningen regleras, när det gäller de frågor som utredningen ska behandla •att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning •att bestämmer vem som ska ha den uppgiften •vissa formella behörighetskrav för riksrevisorerna •hur val av riksrevisorer ska gå till •att ska bereda valet •att det är som begär att en riksrevisor ska entledigas. Under lagstiftningsarbetet i samband med tillkomst framförde vissa remissinstanser att det borde ställas upp krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. Några sådana krav ansågs dock inte behövas i och med att i samband med valet avgör om en tilltänkt riksrevisor uppfyller de krav som bör ställas. När det gällde entledigande av en riksrevisor på grund av olämplighet diskuterades införande av ett krav på att grunden för en sådan åtgärd skulle 2016/17:URF1 SAMMANFATTNING framstå som uppenbar och ett krav på kvalificerad majoritet i kammaren. Några sådana krav kom dock inte att föreskrivas. När det gällde självständighet diskuterades hur denna skulle uttryckas i regeringsformen. Resultatet blev den nuvarande formuleringen i 13 kap. 8 § andra stycket RF. I fråga om riksrevisorernas ställning framhölls vikten av att den enskilda riksrevisorns självständighet respekteras, som det ansågs viktigt att skulle vara en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i riktning mot tre separata delar. När det gällde bisysslor och jäv diskuterades ett absolut förbud för riksrevisorerna att vid sidan av uppdraget ha en annan anställning eller ett annat uppdrag. Förvaltningslagens jävsregler ansågs dock tillräckliga. Utredningen har i uppdrag att jämföra regleringen av med regleringen av ombudsmän () och när det bedöms lämpligt lägga fram förslag som innebär att de båda kontrollorganen regleras på en mer enhetlig nivå. JO:s verksamhet regleras i huvudsak i regeringsformen, riksdagsordningen och i en lag med instruktion för ombudsmän. •att JO ska vara svensk medborgare •att väljer en eller flera ombudsmän •grunderna för JO:s uppdrag •myndigheters skyldighet att bistå JO. •att ombudsmännen ska vara fyra •att en JO ska vara chefsJO och bestämma inriktningen av verksamheten i stort •att får välja ställföreträdande JO •hur JO och ställföreträdande JO ska väljas •att får entlediga en JO som inte har förtroende. Det saknas uttryckliga bestämmelser om JO:s självständighet. JO:s självständighet kan dock anses komma till uttryck genom att uppdraget av tradition är ”personligt”. håller fast vid detta, och när vissa ändringar i instruktionen beslutades utformades t.ex. dessa för att ”säkerställa att JO- ämbetets karaktär av personligt förtroendeämbete inte försvagas”.1 2010/11:KU7 s. 10. SAMMANFATTNING 2016/17:URF1 Det mest framträdande internationella samarbetsorganet på området statlig revision är (Intosai). Inom ramen för det internationella samarbetet under ledning av Intosai utvecklas kontinuerligt standarder, ”guidelines” och ”best practices”, dvs. vägledande normer på olika nivåer. De primära reglerna föreskrivs i Limadeklarationen. Ytterligare regler på olika detaljnivå finns i det ramverk av regler som kallas International Standards of Supreme Audit Institutions (Issai) och som är avsett att främja oberoende och effektiv revision och ge stöd åt Intosais medlemmar i utvecklingen av sin verksamhet, i enlighet med nationella lagar, bestämmelser och mandat. Intosais arbete har erkänts och uppmuntrats av internationella organisationer som FN och samt av Europeiska revisionsrätten. I tidigare svenskt lagstiftningsarbete har Limadeklarationen ansetts utgöra normerande rekommendationer och allmänna riktlinjer för hur den statliga revisionen bör organiseras, dock utan att kunna vara formellt bindande. anser att myndigheten uppfyller de grundläggande principerna för en oberoende revisionsmyndighet enligt Limadeklarationen och att man antagit och följer Issai. Issai kan anses ge uttryck för god revisionssed på området statlig revision. Standarderna utgör en kodifiering av internationell branschpraxis. Det bör därför krävas goda skäl för att i nationella regelverk eller nationell praktik avvika från de normer som kommer till uttryck i Issai. Klart är dock att standarderna inte har någon formell rättslig status och att svenska författningar alltid har företräde vid en eventuell konflikt med Issai. Regleringen av revisionsorgan i några andra länder I de nordiska länder som redogörs för regleras motsvarigheter i huvudsak på en nivå som motsvarar svensk lag. I reglerar grundlagen att riksrevisorerna väljs av och vilket deras grundläggande uppdrag är. Även i består grundlagsregleringen av att väljer riksrevisorerna och en översiktlig beskrivning av uppdraget för dem. Här preciseras dock att riksrevisorerna ska vara fem. har ingen kodifierad grundlag motsvarande regeringsformen, vilket gör jämförelsen svårare. Verksamheten hos brittiska Comptroller and Auditor General () och National Audit Office () regleras på en nivå motsvarande svensk lag. har ett system med revisionsrätt. Även här regleras revisionsrättens verksamhet i huvudsak på en nivå motsvarande svensk lag. 2016/17:URF1 SAMMANFATTNING Behovet av ändringar i regeringsformen Regleringen av antalet riksrevisorer Enligt den nuvarande regleringen i 13 kap. 8 § första stycket RF leds av tre riksrevisorer. När det gäller JO regleras antalet ombudsmän i riksdagsordningen. Under tidigare arbete med lagstiftningen om såväl JO som har det argumenterats för att lämna ett större handlingsutrymme för genom att inte bestämma antalet ombudsmän eller riksrevisorer i grundlag. Utredningen anser att det finns starka skäl för det argumentet och att det nu bör få genomslag i fråga om val av riksrevisorer. Regleringen av antalet riksrevisorer bör därför flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen. Även med en sådan ordning bevaras kärnan i den konstitutionella regleringen, dvs. att ska välja riksrevisor. Regleringen föreslås ske i en av riksdagsordningens huvudbestämmelser. Förslaget innebär också att regleringen i detta avseende blir mer enhetlig för JO och för . När det gäller kravet på medborgarskap som föreskrivs i 12 kap. 6 § RF finns det enligt utredningens bedömning inte anledning till några ändringar. De riktlinjer som finns angående riksrevisorernas kompetens är det uttalande som gjordes av i samband med reformen. Enligt uttalandet ska en riksrevisor ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltningen och hos politiska företrädare. Riksrevisorn måste ha goda såväl professionella som personliga egenskaper, sannolikt förvärvade under en lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen. har en beredningsdelegation med en företrädare för varje parti i utskottet som bereder frågor om val och som föreslår för vilka personer utskottet bör föreslå att kammaren ska välja. och början av 2017 bedrev beredningsdelegationen ett rekryteringsarbete som ledde fram till att tre nya riksrevisorer valdes av kammaren . Delegationens arbete redovisas i bilaga 2 till detta betänkande. Av beskrivningen av beredningsdelegationens arbete framgår att den, i den senaste rekryteringen av riksrevisorer, valde att bredda eftersöket i förhållande till tidigare rekryteringar. Delegationen sökte lämpliga personer bl.a. bland ledande auktoriserade revisorer. Valet av riksrevisorer, tre generaldirektörer, får emellertid anses stå i överensstämmelse med uttalanden. Mot den bakgrunden kan utredningen konstatera att kompetens som förvärvats under lång tjänstgöringstid i statsförvaltningen även fortsättningsvis bedömts vara av stor betydelse, men att även kompetens som inte bygger på sådan erfarenhet har ansetts vara relevant. Riksrevisorernas kvalifikationer är utan tvekan av stor vikt för möjligheter att fullgöra sina uppgifter effektivt och med hög SAMMANFATTNING 2016/17:URF1 Utredningen anser emellertid inte att krav av det slaget, i den mån de alls låter sig regleras, bör anges i grundlag. I sitt slutbetänkande kommer utredningen att återkomma till frågan om kvalifikationskrav. Av 13 kap. 8 § andra stycket RF framgår att riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad somska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Bestämmelsen får enligt utredningen förstås så att riksrevisorerna i sin granskning är självständiga i förhållande till utomstående och i förhållande till varandra såväl i fråga om vad som ska granskas som när det gäller hur granskningen ska ske och vilka slutsatser som ska dras. En annan sak är att riksrevisorerna ska besluta om granskningens huvudsakliga inriktning och redovisa den i en granskningsplan samt att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport som riksrevisorerna beslutar gemensamt. Riksrevisorernas självständighet i den granskande verksamheten är av avgörande betydelse för att revisionen ska fungera väl och för tilltron till dess slutsatser. Myndigheten är emellertid inte mer självständig än andra myndigheter, eftersom den i ekonomiska och administrativa avseenden ska följa samma regelverk som andra myndigheter under . Utredningen anser att den nuvarande bestämmelsen i 13 kap. 8 § andra stycket RF väl ger uttryck för riksrevisorernas självständighet i det granskande arbetet och bör behållas. Utredningen föreslår emellertid att bestämmelsen omformuleras med anledning av att bestämmelsen om antalet riksrevisorer flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen. Omformuleringen innebär ingen ändring i sak. Grunder för att skilja en riksrevisor från uppdraget får, enligt 13 kap. 8 § första stycket andra meningen RF, skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. I 13 kap. 7 § RO anges att entledigande sker på begäran av . Riksrevisorernas självständiga ställning innebär enligt utredningens mening att det endast under särskilda förhållanden ska kunna komma i fråga att skilja dem från uppdraget. På vilka grunder det ska kunna ske bör, liksom , regleras i regeringsformen. Den första av de nuvarande grunderna avser den situationen att riksrevisorn inte längre uppfyller de formella behörighetskraven. Någon ändring av dessa krav bör inte komma i fråga, och brister i dessa avseenden bör leda till ett skiljande från uppdraget. 2016/17:URF1 SAMMANFATTNING Vad gäller den andra grunden för entledigande anser utredningen att det inte vore förenligt med självständiga ställning om förtroende för en riksrevisor skulle vara ensamt avgörande för om han eller hon ska skiljas från sitt uppdrag. I regeringsformen bör därför fortfarande anges objektiva kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska kunna komma i fråga att skilja en riksrevisor från uppdraget innan hans eller hennes mandatperiod gått till ända. Grunderna för entledigande bör ansluta till redan väl etablerade kriterier för att ge vissa befattningshavare konstitutionellt skydd. Förutom kriteriet ”allvarlig försummelse” som gäller för riksrevisorer och medlemmar av direktion, bland dem riksbankschefen, ges i regeringsformen ett sådant skydd endast för den som utnämnts till ordinarie domare. Kriterierna för att skilja en domare från anställningen är att han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen. Grunderna för att skilja domare från anställningen framstår enligt utredningen som mindre väl lämpade att tillämpa på riksrevisorerna. Det nuvarande begreppet ”allvarlig försummelse” har ibland hävdats vara svårtolkat. Utredningen kan dock konstatera att det är ett vedertaget EU- rättsligt begrepp som bl.a. framgår av EU:s grundläggande fördrag. Begreppet används också i ECBS-stadgan, avseende de nationella centralbankerna. Det innebär att motsvarande begrepp ska användas i medlemsländernas bestämmelser om respektive centralbank. Utredningen ifrågasätter om den svenska översättningen ”allvarlig försummelse” tillräckligt väl fångar de slag av felaktiga eller annars klandervärda ageranden som bestämmelsen rimligen avser. Om uttrycket i stället översatts med t.ex. ”allvarlig misskötsel” eller ”allvarligt fel” hade det enligt utredningens mening på ett bättre sätt gett uttryck för den typ av handlande eller underlåtenhet som begreppet avser att träffa. Genom den en gång valda översättningen har ”allvarlig försummelse” likväl kommit att bli ett etablerat begrepp i grundlagen genom att det är den grund som gäller för att skilja en ledamot av direktion från uppdraget. Det finns också ett värde i att behålla den gemensamma regleringen i detta avseende för två av de uppdrag som emanerar från val i . Utredningen anser därför att övervägande skäl talar för att, när det gäller regleringen rörande riksrevisorerna, behålla kriteriet allvarlig försummelse. Begreppet allvarlig försummelse har, när det infördes för ledamöterna av direktion, preciserats till att avse fall då en ledamot grovt åsidosatt sina uppgifter eller gjort sig skyldig till brottslighet av visst slag. Detsamma måste anses gälla för riksrevisorerna. Flera mycket klandervärda handlanden kan anses innebära att en befattningshavare grovt har åsidosatt sina uppgifter. Alla sådana handlanden kan inte anges i lag eller förarbeten. Det ankommer ytterst på att pröva om en viss handling eller underlåtenhet kan anses utgöra ett grovt åsidosättande av uppgiften som riksrevisor. Procedur för att skilja en riksrevisor från uppdraget För att stärka riksrevisorernas ställning bör det enligt utredningens mening införas ett krav på kvalificerad majoritet för ett beslut att skilja en riksrevisor från uppdraget. Det bör krävas att tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om ett sådant beslut. Det ligger enligt utredningens mening närmast till hands att fortsatt ska vara det utskott som kan ta initiativ till att skilja en riksrevisor från uppdraget. De handlingar och omständigheter i övrigt som ligger till grund för beslutet att skilja en riksrevisor från uppdraget bör givetvis vara klart belagda. Såvitt gäller brott ska ett lagakraftvunnet avgörande krävas. I andra fall kan det krävas en särskild utredning. bör enligt utredningens mening besluta huruvida en sådan särskild utredning ska utföras. JO har till uppgift att på uppdrag utföra undersökningar i fråga om omständigheter som kan leda till ansvar för vissa befattningshavare. Det faller sig därför naturligt att JO även får ansvara för att utföra en sådan särskild utredning som avses. Det bör betonas att det här är fråga om en särskild utredning för att klarlägga vad som har inträffat. Det är alltså inte fråga om en ordinär JO-utredning under vilken domstolar, myndigheter och befattningshavare har en konstitutionellt förankrad upplysningsplikt, än mindre en förundersökning. JO ska inte uttala sig i frågan om huruvida riksrevisorn bör skiljas från uppdraget eller inte. En sådan särskild utredning som det nu är fråga om bör hanteras av JO och inte kunna delegeras eller överlämnas till någon annan myndighet. Det bör enligt utredningen inte införas någon ordning med tillfällig avstängning av en riksrevisor, när frågan om skiljande från uppdraget väcks. För JO regleras i 13 kap. 6 § andra stycket RF att domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. En sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. I Limadeklarationen anges att en () ska ha tillgång till alla handlingar om myndigheternas finanser och befogenhet att begära in den information som bedöms nödvändig. Regeln om att få del av uppgifter som behövs för granskningen är av avgörande betydelse för möjligheten att utföra revision och rör alltså grundläggande möjlighet att verka. Uppgiftsskyldigheten bör därför regleras i grundlagen liksom redan är fallet för JO:s del. Utredningen föreslår således att bestämmelsen om samverkans- och uppgiftsskyldighet för den som granskas flyttas från lagen om statlig revision till regeringsformen. Comptroller and Auditor General ekonomiska och sociala råd Fördraget om Europeiska unionen Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt International Standards on Auditing International Standards of Supreme Audit Institutions lagen (1982:80) om anställningsskydd lagen (1994:260) om offentlig anställning 1.1 Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 13 kap. 7 och 8 §§ regeringsformen ska ha följande lydelse. 13 kap. 7 § är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Bestämmelser om att granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag. Statliga myndigheter ska på begäran lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som behöver för granskningen. Andra som får granskas har en motsvarande skyldighet beträffande den del av den egna verksamheten som granskas. 2016/17:URF1 LAGFÖRSLAG 13 kap. 8 § leds av tre riksrevisorer, som väljs av .