mot · H502120 · 2017-09-20 00:00:00 — med anledning av prop. 2016/17:212 Möjlighet att avstå från återkallelse av uppehållstillstånd när arbetsgivaren självmant har avhjälpt brister har en arbetskraftsinvandring som utgår från arbetsgivarens behov av arbetskraft i stället för en myndighetsbaserad bedömning av behovet av utländska arbetare i landet. kommer många tusen arbetskraftsinvandrare till , och bidrar med miljarder i produktion och skatteintäkter. Det är en ordning som tjänar väl och som ska värnas. Det har dock uppstått en orimligt hård praxis gällande förutsättningarna för förlängning och återkallelse av tidsbegränsade arbetstillstånd. På grund av denna praxis utvisas många arbetskraftsinvandrare till följd av mindre förseelser från arbetsgivarens sida. Det kan handla om lön som av misstag legat några under kollektivavtal, för sent tecknad tjänstepensionsförsäkring eller intjänad semester som inte tagits ut. Det är viktigt att värna villkoren på svensk arbetsmarknad och även fortsatt motverka missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring. Men det får inte leda till orimliga och oproportionella konsekvenser, varken för regelverkets trovärdighet eller för enskilda företag eller arbetskraftsinvandrare. har tidigare begärt att regeringen ska utreda arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden utifrån detta perspektiv (2016/17:SfU11). Förslagen som regeringen lägger fram har betydande brister och hanterar i bästa fall en liten del av problemen. Utan snabbare agerande riskerar nödvändiga förändringar att inte hinna genomföras under den här mandatperioden. Långsamma processer gör framtiden osäker för enskilda arbetstagare, för svenska företags möjlighet till kompetensförsörjning och för internationella förtroende som destinationsland för viktig kompetens. Förslaget innebär ett förtydligande av att och migrationsdomstolarna måste beakta proportionalitetsprincipen vid bedömningar av om brister i anställningsvillkoren under tidigare tillståndstid innebär att arbetstillståndet för en utlänning ska återkallas eller inte förlängas. Ett beslut som innebär att en utlänning utvisas ur enbart på grund av en mindre förseelse från arbetsgivarens sida ska därmed inte vara förenligt med proportionalitetsprincipen. Grova, uppsåtliga eller systematiska avvikelser eller andra fel som riskerar att skada intresset av en reglerad arbetskraftsinvandring ska dock fortfarande leda till ett återkallat tillstånd eller nekad förlängning. 2 Förslag till riksdagsbeslut beslutar att anta motionens förslag till lag om ändring i utlänningslagen. 3 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 7 kap. 7 e § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. 7 e §[1] Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket ska återkallas om Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete för en utlänning som har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket får återkallas om 1. förutsättningarna för arbetstillståndet enligt 6 kap. 2 § första stycket av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda, eller 2. utlänningen inte från tillståndets första giltighetsdag påbörjat arbetet. Om utlänningens anställning har upphört sedan utlänningen underrättats om att en utredning om återkallelse enligt första stycket har inletts, men innan beslut om återkallelse fattats, gäller bestämmelserna om återkallelse i 3 § första stycket 2. Tiden ska då vara i stället för tre. Denna lag träder i kraft . Regeringen konstaterar att rättstillämpningen efter Migrationsöverdomstolens dom i rättsfallet MIG 2015:11 har blivit för hård. Domen har kommit att tolkas på så sätt att ett återkallande av uppehållstillstånd ska ske oavsett omständigheterna i det enskilda fallet, när anställningsvillkoren inte har upp fyllts helt. Regeringen menar att så hårda krav på återkallande av tillstånd när det handlar om små brister som redan har åtgärdats kan leda till orimliga konsekvenser och skada legitimiteten för regelverket. Regeringen föreslår därför att det ska vara möjligt att avstå från att återkalla ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete om arbetsgivaren, utan att uppmärksammat felet, har avhjälpt brister i anställningsvillkoren som annars skulle leda till återkallelse. Regeringen konstaterar i sin proposition att förslaget inte kommer att räcka för att lösa de problem som föreligger, och att en utredare därför ska få i uppdrag ”att lämna förslag som stärker proportionaliteten och säkerställer att en arbetskraftsinvandrare inte ska utvisas på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om uppmärksammat det”. Vi välkomnar att en sådan utredning äntligen kommer på plats, men en ny utredning kompenserar inte för ett bristfälligt förslag. Det finns i vår bedömning två stora problem med regeringens förslag. Det första är att man genom att införa ett undantag från den strikta tillämpning reglerna fått slår fast att den tillämpningen ska vara huvudregel. Det skulle begränsa utrymmet för migrationsdomstolarna att ändra praxis och i stället slå fast den nuvarande, mycket restriktiva, tolkningen som lagstiftarens norm. Det andra är frågan om vilka brister som kan avhjälpas. Om utbetald lön varit för låg under tidigare tillståndstid är det lätt att åtgärda självmant, men om det har saknats försäkringsskydd är det svårare att ersätta monetärt eller på annat sätt. Det finns en betydande risk att återkallelser och nekade förlängningar på grund av mindre brister i försäkringsskydd, semester eller liknande kommer att fortsätta även med den nya lagen. Mot den bakgrunden lägger vi fram ett förslag som bättre kommer att lösa de tolknings- och tillämpningsproblem som föreligger kring arbetskraftsinvandringen. I stället för att försöka slå fast specifika undantag vill vi förtydliga att proportionalitetsprincipen ska beaktas vid handläggningen av frågor om arbetstillstånd. 5 Bakgrund om reglerna för arbetskraftsinvandring 5.1 Nya regler för arbetskraftsinvandring tillsattes den parlamentariska utredningen för arbetskraftsinvandring, Kaki (dir. 2004:21). Kaki presenterade delbetänkandet Arbetskraftsinvandring till – befolkningsutveckling, arbetsmarknad i förändring, internationell utblick (SOU 2005:50) med en bred faktagenomgång, och slutbetänkandet Arbetskraftsinvandring till – förslag och konsekvenser (SOU 2006:87) . Kaki ansåg att arbetskraftsbrist i första hand borde lösas genom att ta arbetslösa personer från den inhemska befolkningen, men eftersom rörligheten mellan yrken och regioner inte är tillräckligt snabb för att balansera arbetsmarknaden kan arbetskraftsinvandring vara ett positivt tillskott för att undvika arbetskraftsbrist. Man slog fast att arbetskraftsinvandring ändå inte skulle kunna tränga undan arbetskraft som redan finns i landet och att behoven på arbetsmarknaden skulle avgöra invandringens omfattning. Allianspartierna reserverade sig mot kommitténs förslag och ansåg att arbetsmarknadsprövningen avseende brist på arbetskraft skulle göras av arbetsgivaren, att de tidsbegränsade uppehållstillstånden inte skulle kopplas till ett särskilt yrke och att tillfälligt uppehållstillstånd för arbete skulle kunna sökas vid vistelse i även om man är asylsökande. När kommittén presenterade sitt slutbetänkande hade majoritetsförhållandet i ändrats och Alliansen hade majoritet. Regeringen tog fram promemorian Ett effektivt och flexibelt system för arbetskraftsinvandring (Ds 2007:27), som lade fram förslag i linje med reservationen i Kaki. Baserat på en överenskommelse mellan regeringen och lade regeringen fram propositionen Nya regler för arbetskraftsinvandring (prop. 2007/08:147), som föreslog mer flexibelt system för arbetskraftsinvandring för att underlätta rekrytering av arbetskraft från tredjeland. Den myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen upphörde och utgångspunkten för arbetstillstånd blev i stället arbetsgivarens bedömning av behovet av arbetskraft. Propositionen innebar också att tillståndstiderna förlängdes, att tidsbegränsade arbetstillstånd skulle kunna leda till permanenta uppehållstillstånd och att det skulle finnas möjlighet att söka ett nytt jobb utan att lämna landet för den som har arbetstillstånd, den som är student och vissa andra mindre undantag. Även en möjlighet till spårbyte för asylsökande som fått avslag infördes. Som ett led i ett mer flexibelt och enhetligt regelverk tog man bort den särskilda uppehållsgrunden för säsongsarbete, och möjligheten till permanenta arbetstillstånd direkt vid invandringstillfället avskaffades. Lagändringarna trädde i kraft . 5.2 Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring Efter införandet av den nya ordningen utan myndighetsbaserad arbetsmarknadsprövning uppstod det en diskussion om hur reglerna efterlevdes. Kritik lyftes från flera arbetstagarorganisationer mot att reglerna för arbetskraftsinvandring var lätta att missbruka och att bristande efterkontroller och avsaknad av sanktioner mot oseriösa arbetsgivare var ett problem. Liknande kritik hade också lyfts i : (2011), som rekommenderade att förbättra kontrollen av att arbetsgivare följde reglerna. Även hade uppgett att det förekom ett omfattande missbruk av reglerna, även om det redan vidtagits åtgärder som gett goda resultat (prop. 2013/14:227 s. 14). Frågan utreddes inom regeringen och lades fram i promemorian Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring (Ds 2013:57) och sedan i en proposition med samma namn (prop. 2013/14:227). Regeringen lade fram tre åtgärder. Dels infördes en straffsanktionerad skyldighet för arbetsgivare att lämna uppgifter om arbetsvillkor till . Dels utökades möjligheter att utföra efterkontroller gällande beviljade arbetstillstånd. Dels infördes bestämmelser om återkallelse av tillstånd när förutsättningarna för arbetstillstånd är uppfyllda eller om arbetet som tillståndet beviljats för inte påbörjats inom rimlig tid. I och med propositionen infördes en ny paragraf i utlänningslagen kring återkallelse av tillstånd (7 kap. 7 e §). Det är den bestämmelsen som berörs i den aktuella diskussionen och som både regeringens proposition och denna motion föreslår förändringar av. De andra två åtgärderna påverkas inte. I Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2015:11 aktualiserades den nya bestämmelsen om återkallelse av arbetstillstånd. Rättsfallet gällde en utlänning som under större delen av tidigare tillståndstid hade arbetat i sådan begränsad omfattning att hennes månadsinkomst hade understigit det grundläggande försörjningskravet på . Frågan i målet var om hon under sådana förhållanden kunde beviljas förlängt uppehålls- och arbetstillstånd för att fortsätta arbeta hos samma arbetsgivare. Migrationsöverdomstolen bedömde att så inte var fallet. Migrationsöverdomstolen uttalade bl.a. följande. Om förutsättningarna för det tidsbegränsade arbetstillståndet av något annat skäl än att anställningen har upphört är uppfyllda gäller enligt den obligatoriska regeln i 7 kap. 7 e § utlänningslagen att tillståndet ska återkallas. Konsekvensen av att lagstiftaren har bestämt att återkallelse ska vara obligatorisk, är att det inte ska göras en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet. Den strikta tillämpning som lagstiftaren ger uttryck för när det gäller om ett tillstånd ska återkallas innebär, enligt Migrationsöverdomstolens bedömning, att ett motsvarande förhållningssätt bör gälla vid prövningen av om ett tillstånd ska förlängas. En förlängningsansökan bör därför inte beviljas om det framkommer att förutsättningarna för arbetstillståndet inte varit uppfyllda under den tidigare tillståndsperioden. En annan ordning skulle kunna leda till att legitimiteten för bestämmelserna minskade, framför allt mot bakgrund av att det oftast är först vid en ansökan om förlängning som det kan kontrolleras om förutsättningarna varit uppfyllda. Det som Migrationsöverdomstolen prövade i det aktuella rättsfallet var alltså betydelsen av brister i förhållande till det grundläggande försörjningskravet vid bedömningen av om ett tidsbegränsat arbetstillstånd kan förlängas. På motsvarande sätt bedömde Migrationsöverdomstolen i rättsfallet MIG 2015:20 att en utlänning som inte under tidigare tillståndstid hade fått en lön som uppfyllde försörjningskravet inte kunde beviljas permanent uppehållstillstånd på grund av arbete. har emellertid ansett att konsekvensen av denna praxis är att det inte får ha brustit i något anställningsvillkor för att beslut om förlängning eller permanent uppehållstillstånd på grund av arbete ska kunna fattas, och att även mindre misstag och brister ofrånkomligen leder till att utlänningen utvisas ur (se t.ex. SOU 2016:91 s. 123 och , Arbetskraftsinvandrares rättslöshet i , , 2016). Migrationsöverdomstolen har beviljat prövningstillstånd i fem fall som gäller arbetstillstånd. Flera av dessa avgöranden lär aktualisera frågan om proportionalitetsprincipens betydelse vid beslut om arbetstillstånd. 5.4 betänkande och ny utredning Alliansen har länge och tydligt kritiserat den restriktiva tolkning som lett till dessa utvisningar. Samtliga riksdagspartier ställde sig också bakom ett tillkännagivande om att detta ska ändras. I ett betänkande från socialförsäkringsutskottet (2016/17:SfU11 Regelverket för arbetskraftsinvandring) slog fast att ”regeringen borde ge utredningen om arbetskraftsinvandrares ställning ett bredare uppdrag” och att utredningen måste få i uppdrag att snabbt finna lösningar på några av de mest akuta problemen med att mindre misstag från av allt att döma seriösa arbetsgivare kan få långtgående konsekvenser för såväl arbetstagare som arbetsgivare. Det är enligt utskottets mening orimligt om mindre misstag leder till förlust av arbetstillstånd. För att förhindra detta anser utskottet att det är mycket angeläget med en kompletterande översyn av regelverket. I betänkandet står också: ”Utskottet vill betona vikten av att en utredning på området genomförs ytterst skyndsamt. Enligt utskottets uppfattning är det lämpligt att utredningen lämnar de förslag som är avsedda att lämnas som ett delbetänkande och att utredningen därefter återkommer med förslag enligt tilläggsdirektiv i ett betänkande senast .” Betänkandet fick stöd från samtliga partier i . Den skyndsamma översyn som begärdes tillsattes dock inte förrän i juni året efter, mer än . I samband med propositionen Möjligheten att avstå från återkallelse av uppehållstillstånd för arbete när arbetsgivaren självmant avhjälpt brister (prop. 2016/17:212) konstaterade regeringen att förslaget inte skulle vara tillräckligt, utan att man också ska utreda vidare förändringar. Från propositionen (s. 10–11): Regeringen bedömer att en möjlighet att kunna avstå från återkallelse om arbetsgivaren har agerat innan påpekar bristen eller underrättar arbetsgivaren om att ett ärende om efterkontroll ska påbörjas, inte bör medföra ökade risker för oseriöst agerande och utnyttjande av arbetskraftsinvandrare. Att däremot öppna för en sådan möjlighet även efter påpekande från kräver andra överväganden för att samma risker ska kunna undvikas. Det kan inte ske inom ramen för detta lagstiftningsärende. Som remissinstanserna anför kan det dock förekomma situationer när en seriös arbetsgivare blir medveten om att han eller hon har begått ett misstag först efter påpekande från , och där det ändå är rimligt att kunna avstå från en återkallelse. En utredare kommer därför att få i uppdrag att lämna förslag som stärker proportionaliteten och säkerställer att en arbetskraftsinvandrare inte ska utvisas på grund av att arbetsgivaren utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om uppmärksammat det. I promemorian Mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd (, ) beskrivs uppdraget: ”En utredare ges i uppdrag att lämna förslag på författningsändringar som säkerställer att arbetskraftsinvandrare inte utvisas på grund av att arbetsgivare utan uppsåt begått mindre eller obetydliga fel gällande villkoren för arbetstillstånd, även om felet upptäcks efter det att tillståndstiden löpt ut eller om uppmärksammat det.” Vi välkomnar utredningen och ser fram emot fortsatta förslag på hur arbetskraftsinvandringen till kan förbättras och förenklas ytterligare. Det är av yttersta vikt att regeringen agerar skyndsamt och återkommer till med konkreta lagförslag som förenklar arbetskraftsinvandringen. Men att vänta ännu längre på att göra en nödvändig lagändring vore inte ansvarsfullt. Regeringen har misslyckats med att agera inom de tidsramar som satt upp i sitt tillkännagivande, och vi måste därför gå före. 6 Återkallelse ska inte krävas Vårt förslag är att tydliggöra i lagtexten att återkallelse inte ska krävas vid små avsteg, genom att byta ut ordet ”ska” mot ”får” i 7 kap. 7 e § utlänningslagen. På så sätt blir återkallelsebestämmelsen fakultativ i stället för obligatorisk. Bestämmelsen ska även i fortsättningen innebära att ett arbetstillstånd kan återkallas om förutsättningarna är uppfyllda. Men det måste göras en proportionalitetsbedömning i varje enskilt fall, och mindre förseelser från arbetsgivarens sida ska inte alltid behöva leda till återkallelse. Ett motsvarande synsätt bör gälla även vid frågan om huruvida arbetstillstånd kan förlängas. Utgångspunkten för den svenska modellen för arbetskraftsinvandringen är ett öppet system som underlättar kompetensförsörjning, utan att oseriösa arbetsgivare missbrukar reglerna med skenavtal eller liknande. För att upprätthålla sin legitimitet och uppfylla sitt syfte får tillämpningen inte bli för långtgående åt något håll. Syftet med regelverket riskeras om det är lätt att använda det för skenanställningar, försämrade villkor på arbetsmarknaden eller andra former av missbruk. Men syftet med regelverket riskeras också om tillämpningen är så långtgående att mindre eller obetydliga fel helt stänger dörren för arbetskraftsinvandrare. är tillämpningen för långt åt det restriktiva hållet, vilket måste åtgärdas genom att förtydliga att proportionalitetsprincipen måste beaktas vid beslut om arbetstillstånd. 6.1 Värdet av arbetskraftsinvandring behöver företag som startar, växer och anställer. Det kräver ett konkurrenskraftigt näringsklimat med god tillgång till kvalificerad arbetskraft. Det ger en starkare ekonomi, ett bättre fungerande näringsliv och fler jobb. bidrar arbetskraftsinvandringen till med i ökad produktion och i skatteintäkter. Alliansen vill därför att förutsättningarna för arbetskraftsinvandring förbättras. Vi vill se en generös och efterfrågebaserad arbetskraftsinvandring som fortsatt bygger reform. Det ska vara lätt att jobba och göra rätt för sig i . Då krävs att inte stelbenta regler eller onödig byråkrati sätter hinder i vägen. I stället måste en helhetsbedömning göras. Det är t.ex. orimligt att en arbetskraftsinvandrare utvisas enbart på den grunden att han eller hon har fått sin anställning via en rekryteringskanal av t.ex. Linkedins storlek och räckvidd, vilket det finns exempel på. Det är också orimligt att en tidigare arbetsgivares försäkringsinbetalningar till fel bolag ska utesluta någon från arbetstillstånd eller att förlängning ska nekas för att en arbetskraftsinvandrare inte tagit ut semester. Stiftelsen har i sin rapport rättslöshet i (2016) granskat 450 domar där utvisningsbeslut prövats i migrationsdomstolen och konstaterar att det finns betydande problem i den stränga rättstillämpningen. De identifierar tre typfall av fel som bedömt som för grova för att arbetstillstånd ska kunna beviljas: villkorsavvikelser, annonseringsfel och försenad ansökan. Utgångspunkten för arbetskraftsinvandringen måste naturligtvis vara att alla villkor ska uppfyllas, att annonseringen ska ske korrekt och att ansökan ska vara inne . Men den mycket stränga rättstillämpningen är mer långtgående än vad som är motiverat. Här måste reglerna förändras. Prövningen i enskilda fall måste vara proportionerlig. Både regeringen och samtliga riksdagspartier har konstaterat att det behövs förändringar genom socialförsäkringsutskottets betänkande . Det har fortfarande inte tillgodosetts på ett godtagbart sätt. Viktig tid har gått förlorad till nackdel för enskilda, för arbetskraftsinvandringen i stort och för internationella förtroende som destinationsland för arbetskraftsinvandrare. 6.2 Missbruk ska motverkas Arbetskraftsinvandring bidrar till bättre kompetensförsörjning och ökade möjligheter för företag att växa och anställa. förekommer dåliga villkor, falska anställningar och handel med anställningsavtal. Alliansen anser att missbruk av regelverket för arbetskraftsinvandring måste motverkas. Reglerna för arbetskraftsinvandring får inte öppna för medvetet missbruk. Det är viktigt att de utgångspunkter som låg till grund för åtgärderna för att minska missbruk av arbetskraftsinvandring ligger fast. Arbetskraftsinvandringen ska fortsatt bygga på de villkor som gäller i övrigt på svensk arbetsmarknad. Oseriösa arbetsgivare som inte vill betala rätt lön, erbjuda rimliga villkor eller på andra sätt försöker kringgå syftet med lagstiftningen ska stoppas, och ska ha goda möjligheter till både förhandsgranskning och efterkontroller. Alliansen har bl.a. föreslagit direktåtkomst till fler uppgifter hos andra myndigheter och förstärkt arbete mot missbruk av reglerna (mot. 2016/17:3267). Detta har gett regeringen till känna (2016/17:SfU17). I förarbetena (prop. 2013/14:227 s. 17) står det: ”För att upprätthålla legitimiteten för systemet för arbetskraftsinvandring är det viktigt att det finns möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd för arbete, när förutsättningarna för arbetstillståndet är uppfyllda.” Det är en förutsättning även för fortsatta reformer av arbetskraftsinvandringen. För att legitimiteten för systemet ska hålla ”måste vara uppmärksamt på företeelser och upplägg vars huvudsakliga syfte är att kringgå kraven avseende anställningsvillkoren” (prop. 2013/14:227 s. 19) och även andra former av missbruk motverkas. Efter reformerna har tittat på systemet för arbetskraftsinvandring (RiR 2016:3 Ett välfungerande system för arbetskraftsinvandring?) och konstaterar att det fortfarande förekommer visst missbruk i form av skenanställningar och för låga löner, men att missbruket har minskat avsevärt, framför allt . Även en statlig utredning har tittat på i vilken omfattning arbetskraftsinvandrare utnyttjas på den svenska arbetsmarknaden. I betänkandet SOU 2016:91 Stärkt ställning för arbetskraftsinvandrare på arbetsmarknaden har de tittat på avslagsbeslut från och konstaterar att det har förekommit felaktigheter i flera fall. Dessa fall måste naturligtvis motverkas. För att förhindra utnyttjande av utländska arbetstagare och reglerna för arbetskraftsinvandring och värna arbetskraftsinvandrarna, arbetskraftsinvandringsreformen och de företag som är beroende av utländsk kompetensförsörjning måste proportionalitetsprincipen beaktas när reglerna tillämpas. Proportionalitetsprincipen är en allmän rättsgrundsats med generell giltighet inom förvaltningsrätten. Den kommer även till direkt uttryck i 1 kap. 8 § utlänningslagen. Proportionalitetsprincipen innebär att det inte får beslutas om mer ingripande åtgärder mot en utlänning än vad som är nödvändigt för att tillgodose ändamålen bakom lagstiftningen i varje enskilt fall, vilket är utförligt beskrivet och fastslaget i både praxis och doktrin. För att proportionalitetsprincipen ska respekteras måste det vid bedömningen av om en brist i anställningsvillkoren ska medföra att ett arbetstillstånd återkallas eller inte förlängs göras en avvägning mellan, å ena sidan, det allmänna intresset av att motverka förekomsten av oseriösa arbetsgivare och skenavtal och, å andra sidan, den enskildes intresse av att få fortsätta att bo och arbeta i .